Expert Politici Agricole: Lucian Luca

Editor: Cristian Ghinea

O țară și două agriculturi

România şi reforma Politicii Agricole Comune a UE

Policy Memo nr. 4

Octombrie 2009

2

CUPRINS

EUROPA

De jumătate de secol sub presiunea reformelor...................................................................pg.4

De ce are Europa o politică agricolă comună?......................................................................pg.4

Cum se ia decizia reformării PAC? Studiu de caz: Reforma Fischler......................................pg.7

Pozițiile statelor membre asupra PAC..................................................................................pg.11

Câteva speculații informate privitoare la propunerea Comisiei din 2011............................pg.14

ROMÂNIA

Cele două agriculturi ale României.......................................................................................pg.17

Aspectele sociale ale politicii agricole...................................................................................pg.21

Ce înseamnă PAC pentru cele două agriculturi ale României?.............................................pg.21

Concluzii................................................................................................................................pg.26

Întrebarea nr. I

Ce efecte au și pot avea subvențiile PAC asupra concentrării terenurilor?..........................pg.26

Întrebarea nr. II

Care este interesul României în legătură cu fermele mari?.................................................pg.28

Întrebarea nr. III

Promovăm o viziune productivistă (subvenții) sau preferăm dezvoltarea rurală?...............pg.30

RECOMANDĂRI.....................................................................................................................pg.31

Anexa 1.

Principalele rezultatele ale negocierilor Health Check pentru România.............................pg.32

Anexa II.

Câteva idei de dezbatere privind viitorul PAC dinspre zona think-tank-urilor europene…...pg.33

Anexa III.

Dezbaterea privind limitarea superioară şi modularea progresivă în Health Check............pg.36

3

O țară și două agriculturi

- România şi reforma Politicii Agricole Comune a UE -

Cum să citim acest raport

Acest raport este un fel de păpușă rusească, se adresează mai multor publicuri. Pe de o parte,

este vorba despre specialiştii în politici agricole şi politici europene, care sunt familiarizaţi cu

domeniul. Pe de altă parte este vorba despre ziarişti, politicieni, sindicaliști, studenţi şi publicul

larg care au nevoie de informaţii de context pentru a înţelege dilemele pe care reforma Politicii

Agricole Comune le ridică în faţa României. Am încercat să facem un instrument accesibil dar şi

informat, pentru a stârni şi alimenta o dezbatere serioasă în România faţă de un subiect care va

afecta direct 30% din populaţie, ocupată în agricultură şi indirect pe noi toţi.

Deci, dacă sunteţi familiarizat cu istoria şi contextul general al Politicii Agricole Comune, săriţi

direct la pg. 17 - către paginile în care descriem starea agriculturii româneşti.

Dacă doriţi să cunoaşteţi doar soluţiile şi recomandările acestui raport, săriţi direct la pg. 26,

unde formulăm câteva întrebări esenţiale pentru a sistematiza dezbaterea.

În fine, dacă doriţi să aveţi o perspectivă istorică şi de ansamblu asupra acestui sector urmaţi

textul în curgerea sa firească, de la început.

Editorul

4

PAC, de jumătate de secol sub presiunea reformelor

În jumătate de secol de existență, Politica Agricolă Comună (PAC) a fost poate cea mai

dezbătută, controversată, analizată şi reformată politică europeană. Iată de ce nu este de mirare

că primul raport sectorial publicat de Centrul Român de Politici Europene în cadrul proiectului

„România – actor activ în dezbaterile europene” este dedicat agriculturii.

PAC s-a schimbat destul de mult din anii 1950 pînă acum, poate nu atât de mult cum doreau

mulți analişti şi economişti, dar s-a schimbat. Dintr-o politică bazată la început pe

subvenționarea producției şi protecția piețelor interne față

de producătorii non-europeni, spre o politică în care

subvenția nu mai urmăreşte stimularea producției, ci

direct susținerea veniturilor şi o politică ce favorizează

dezvoltarea rurală şi protejarea mediului.

De ce are Europa o politică agricolă comună?

Politicile agricole reprezintă cel mai integrat sector economic european. Cu alte cuvinte, nu

există o altă ramură economică în afara agriculturii unde statele membre să-şi fi pus la comun

într-un asemenea grad politicile sectoriale. Sunt multe explicații academice pentru care Europa

agricolă s-a unit înaintea unor alte ramuri, dar nu e locul unei dezbateri istorice aici. Paradoxal

este însă faptul că negocierile pentru Tratatul de la Roma din 1957 nu au inclus inițial sectorul

agricol. Abia după ce s-a căzut de acord între miniştrii de externe şi cei ai economiei ai celor şase

membri fondatori că trebuie să existe şi un capitol despre agricultură li s-a cerut specialiştilor să

propună partea din tratat referitoare la o piață agricolă integrată. Ceea ce a rezultat a fost un

text care în principiu permitea orice: liberalizare, reglementarea prețurilor şi a piețelor,

schimbări structurale. Tratatul fondator stabileşte deci obiective generale, fără a intra în detalii.

Aceste „detalii” s-au dovedit însă cruciale şi ele au fondat PAC aşa cum o ştim la Conferința de la

Stresa din 1958. Atunci s-au stabilit mecanisme care au rămas apoi câteva zeci de ani în funcție:

taxe asupra importurilor ieftine, subvenționarea plasării producției pe piața mondială, intervenții

pentru reducerea ofertei în anii cu producție abundentă. Tot atunci s-a stabilit că ferma familială

trebuie să rămână la temelia agriculturii europene, ceea ce a modelat mental structura

dezbaterii până astăzi (imaginea fermierului idilic, baza societății, familiei, omul bun prin

excelență – un laitmotiv care domină dezbaterea publică în jurul subiectului, nu doar în UE, ci şi

în Statele Unite ale Americii).

Însă natura fundamental intervenționistă a PAC a făcut ca intențiile inițiale şi scopurile mari să fie

frecvent uitate în contextul unor veşnice târguieli inter-guvernamentale. Problema cu o politică

europeană complet integrată este că fiecare țară tinde să o considere un fel de coş comun din

care trebuie să apuce cât mai mult. Este o formă a dilemei prizonierului de care procesul de

decizie din cadrul PAC nu a scăpat niciodată. Aspirația inițială de a îmbunătăți veniturile

Atunci s-a stabilit că ferma familială trebuie să rămână la temelia agriculturii europene

5

fermierilor prin modernizare, în conjuncție cu o politică de prețuri prudentă, a fost înlocuită cu

compromisul asupra nivelului sprijinului pentru prețurile cerealelor (cote şi prețuri stabilite

politic, prin negocieri între guverne). Deja în 1968 se simțea nevoia unei reforme structurale a

PAC, dar Planul Mansholt (după numele inițiatorului său, primul comisar pentru agricultură,

Sicco Mansholt, fost ministru olandez al Agriculturii) a fost respins, iar PAC a devenit mai

dezechilibrată şi mai protecționistă decât şi-ar fi dorit Comisia şi cei mai mulți dintre experții în

politici agricole.

Cum fiecare țară încerca să obțină subvenții mai mari pentru produsele sale predilecte, s-a creat

un lanț vicios al supraproducției: fermierii primeau mai mulți bani dacă produceau mai mult,

statul (european) le dădea şi mai mulți bani ca să producă şi

mai mult. Câtă vreme piața a putut absorbi cantitățile

produse, situația a fost acceptabilă. Dar la un moment dat

piața s-a suprasaturat, iar producția orientată spre

„vânarea” subvenției a continuat să crească. Aşa s-a ajuns la

celebrele „munți de unt” şi „lacuri de lapte” care rămâneau

nevândute. Surplusurile persistente ale anilor 1970 au

generat presiuni bugetare: munții şi lacurile respective

primeau subvenții. Cum asta avantaja țările agricole, iar

lobby-ul fermierilor şi partidelor cu baze în regiuni agricole a devenit tot mai puternic, intențiile

de reformare a PAC, în special reducerile prețurilor garantate, au întâmpinat o opoziție politică

enormă.

Obiectivele comune şi unitare stabilite de tratatul de la Roma nu mai corespundeau realității, în

care țările membre s-au împărțit clar în câştigători şi perdanți ai PAC. Pe de o parte, PAC impune

taxe vamale pentru producția externă, protejând astfel fermierii europeni. Pe de altă parte,

susține cu subvenții aceiaşi producători interni. Asta înseamnă că PAC a impus un dublu cost

statelor membre importatoare (țările industrializate cu agricultură minoră, Marea Britanie,

Olanda, țările scandinave mai târziu): prețurile intra-comunitare erau mai ridicate decât cele de

pe piața mondială (din cauza barierelor vamale), apoi sumele nete primite conform PAC de către

exportatorii agricoli neți (Franța, Irlanda) erau semnificativ mai mari decât ale importatorilor neți

(Marea Britanie, Germania). Nemulțumirea acestora a crescut şi pentru că tocmai ei contribuiau

mai mult la bugetul comun, deci şi la PAC (contribuția fiecărui stat la bugetul UE este

proporțională cu bogăția pe cap de locuitor). Toți aceşti factori aveau să influențeze mai târziu

pozițiile naționale asupra reformei PAC.

Spre sfârşitul anilor 1980 a apărut un factor extern care acționa în favoarea reformei: negocierile

globale pentru liberalizarea comerțului. Europa, împreună cu Statele Unite, făceau presiuni

asupra țărilor lumii să renunțe la bariere vamale şi să permită comerțul liber. Dar, pentru

aceasta, atât Europa cât şi America trebuiau să facă concesii în ce priveşte cel mai protejat sector

S-a creat un lanţ vicios al supraproducţiei: fermierii primeau mai mulţi bani dacă produceau mai mult, statul (european) le dădea şi mai mulţi bani ca să producă şi mai mult

6

economic intern - adică exact agricultura (ca o regulă

istorică generală, cu cât un stat s-a industrializat mai

mult, cu atât a trecut de la taxarea agriculturii la

subvenționarea agriculturii1).

Încheierea cu succes a Rundei Uruguay asupra comerțului

internațional, a impus reformarea PAC, în principal a

modalității de acordare a sprijinului pentru fermieri.

Astfel, a fost înlocuit sprijinul prin preț cu acordarea de

plăți directe. Dacă până atunci fermierii beneficiau de un

preț de referință ridicat (la limită, un preț garantat) după

reformă fermierii primesc o plată compensatorie,

indiferent de nivelul producției, prețurile de referință

fiind semnificativ reduse.

Această schimbare s-a produs prin Reforma MacSharry,

după numele comisarului irlandez Ray MacSharry (fost

ministru de finanțe) şi a constituit o primă rupere a

legăturii dintre nivelul sprijinului şi producție, chiar dacă

incompletă. Efectul acestei măsuri a fost reducerea

costurilor PAC achitate de consumatori (alimentele s-au

ieftinit), dar costul bugetar, achitat de plătitorii de taxe, a

crescut. Totuşi reforma din 1992 a dus la o stabilizare a

bugetului PAC: cercul vicios subvenţii pe producţie ->

creşte producţia -> creşte suma plătită pe subvenţii a fost

spart.

Următoarea reformă a fost cea din 1999 (Agenda 2000),

când comisar era Franz Fischler (fost ministru austriac al

Agriculturii). Între obiectivele inițiale ale PAC figurau şi

modernizarea satelor şi creşterea standardului de viață

pentru populația rurală. Dar concentrarea pe subvenții şi

pe producție a redus mediul rural – cu toate aspectele

sale sociale, culturale, economice – la dimensiunea sa

economic-agricolă. Cu alte cuvinte, PAC a confundat satul

cu agricultura. În 1999, s-a încercat îndreptarea atenției

spre dezvoltarea rurală.

Astfel, PAC a fost despărțit în două piloane:

1 Sheingate A, `The Rise of the Agricultural Welfare State: Institutions and Interest Group Power in the United

States, France, and Japan` (Princeton Univ. Press, 2001)

Momentele cheie ale formării şi reformării PAC

1957 - Semnarea Tratatului de la Roma: stabilirea obiectivelor PAC (creşterea productivităţii agricole, un nivel de trai echitabil pentru fermieri, stabilizarea pieţelor, asigurarea ofertei de alimente, preţuri rezonabile pentru consumatori)

1958- Conferinţa de la Stresa asupra cadrului politic

1962- Adoptarea primei Organizări Comune de Piaţă (ansamblu de prevederi de natură tehnică care reglementează funcţionarea pieţei comune pentru fiecare produs)

1964- Înţelegerea asupra nivelului preţurilor cerealelor

1966- ”Compromisul Luxemburg” asupra votului în unanimitate. (Din acel moment, orice stat putea bloca orice decizie a Consiliului de Miniştri. Pentru PAC efectul a fost că a încetinit reformele, pentru că orice stat cu interes agricol putea bloca dezbaterea, în consecinţă şi propunerile de reformă au devenit moderat-timorate)

1968- „Planul Mansholt” pentru reforma structurală a sectorului agricol

1973- Prima extindere: Danemarca, Irlanda, Marea Britanie (Această ultimă ţară a devenit principalul critic al PAC)

1984- Introducerea cotelor de producţie la lapte

1988- Introducerea „stabilizatorilor bugetari” ai cheltuielilor PAC

1992- Reforma MacSharry: reducerea anumitor preţuri de intervenţie şi introducerea plăţilor directe compensatorii

1994- Finalizarea Rundei Uruguay: reducerea protecţionismului agricol

1999- Agenda 2000: introducerea Pilonului II pentru sprijinirea dezvoltării rurale

2003- Reforma Fischler: introducerea plăţilor unice pe fermă, decuplate

2008- „Health Check”: evaluarea progreselor reformei Fischler

7

Pilonul I – orientat spre agricultură ca ramură economică – plăți directe și intervenții de

piață (PAC tradițional adică)

Pilonul II – orientat spre dezvoltare rurală (modernizarea satelor și a agriculturii,

dezvoltarea ramurilor economice alternative agriculturii, protejarea mediului şi a peisajului

rural).

Odată cu Pilonul II, PAC s-a complicat şi mai mult, astfel încât o politică europeană perfect

unitară nu mai era posibilă: e uşor să acorzi subvenții egale în toate țările, dar modernizarea

satelor şi dezvoltarea unor ramuri alternative nu pot fi la fel în, să zicem, Grecia şi Olanda. Astfel,

statele membre au primit mai multă libertate în adoptarea programelor de modernizare a

spațiului rural. În cadrul Pilonului II, cadrul general de cheltuire a fondurilor este stabilit în

comun de toate statele, la fel ca şi suma ce-i revine fiecărui stat, dar măsurile pe care le

implementează şi fondurile alocate fiecărei măsuri sunt opțiuni naționale.

În timpul celui de-al doilea mandat al lui Fischler, în 2003, a fost adoptată o altă reformă,

considerată de mulți analişti drept cea mai radicală din toată istoria PAC. Principalul element al

acestei reforme a fost introducerea plăților unice pe fermă, indiferent de structura producției.

În plus, au fost introduse două instrumente noi, care prefigurează evoluțiile viitoare ale PAC:

1) „eco-condiționalitatea” – pentru a primi subvențiile, fermierii trebuie să respecte

anumite norme de mediu şi privind bunăstarea animalelor.

2) „modularea” (mutarea de fonduri de la Pilonul I-subvenții la Pilonul II- dezvoltare rurală,

prin reducerea subvențiilor acordate fermelor mari. Cu alte cuvinte, fermele foarte mari

primesc mai puțini bani decât ar trebui după suprafața lucrată, iar fondurile suplimentare

sunt mutate spre dezvoltare rurală.

La sfârşitul anului 2008, în timpul mandatului comisarului Mariann Fischer-Boel (fost ministru

danez al Agriculturii) istoria măsurilor reformiste a continuat cu un exercițiu numit Bilanțul de

sănătate / Health Check, de evaluare a implementării reformei anterioare, inclusiv o încercare de

identificare a opțiunilor pentru viitorul PAC. Începute sub preşedințiile franceză şi apoi cehă,

dezbaterile la nivel de reprezentanți ai statelor continuă acum sub preşedinția suedeză a

Consiliului, urmând ca în 2010 Comisia să facă o propunere de reformă ce ar urma să fie

aprobată de statele membre (şi, în cazul ratificării tratatului de la Lisabona, şi de Parlamentul

European) în 2011.

Cum se ia decizia reformării PAC? Studiu de caz: Reforma Fischler

Cu diferite ocazii şi în diferite contexte mai mulți analişti au argumentat că presiunile externe

sectorului agricol au fost cele au dus la reformarea PAC. Din perspectivă istorică acestea au fost

de natură macroeconomică, însemnând în principal problemele bugetare create de PAC (costă

prea mult) şi relațiile comerciale externe (liberalizarea comerțului global).

8

Analizele detaliate2 ale reformei Fischler din 2003 (numită inițial neutru Mid Term Review) scot

în evidență următorii factori:

- extinderea spre est a UE;

- negocierile din cadrul Organizației Mondiale a Comerțului (OMC);

- nemulțumirile legate de ponderea prea mare a PAC în bugetul comun;

- îngrijorările legate de mediu şi de siguranța alimentelor.

Într-o mare măsură aceşti factori continuă să fie şi astăzi motorul reformei PAC.

Reforma Fischler a produs câteva mutații radicale:

a) decizia de decuplare a sprijinului acordat fermelor de

producția obținută;

b) trecerea de la o politică orientată spre cantitate şi

controlul piețelor către o politică orientată spre calitate,

libertatea pieței şi dezvoltare rurală.

Desigur, reforma Fischler nu a fost atât de radicală cum

doreau unii, iar pentru a fi acceptată, unele elemente

conservatoare au rămas:

a) sprijinul total acordat fermelor a rămas în principiu la

acelaşi nivel, iar schimbările în distribuția beneficilor PAC

între țări şi între categorii de ferme au fost foarte mici;

b) reforma nu a avut efect asupra protecției vamale a UE, Europa își protejează încă agricultura

față de exterior.

c) accentul mai mare pus pe politica de dezvoltare rurală nu a fost însoțit de o finanțare

corespunzătoare a Pilonului II;

d) acceptarea unor compromisuri, printre care cererea britanică pentru renunțarea la limitarea

plăților către fermele mari şi cererea germană pentru implementarea plăților decuplate după

modelul regional şi nu după cel istoric (decizia nu ține cont de plățile istorice, ci fiecare regiune

stabilește un nivel adaptat realităților locale).

Extinderea UE anterioară reformei (aderarea Suediei, Finlandei şi Austriei) a avut un rol

important în reașezarea preferințelor statelor membre, după cum era de aşteptat ca şi

extinderea spre est să aducă un alt echilibru al preferințelor, plus un proces de luare a deciziilor

mai greoi. După extinderea din 1995, tabăra pro-reformă a fost întărită cu un partener puternic,

Suedia, a cărei agricultură, după ce trecuse printr-un proces de liberalizare radicală la începutul

anilor 1990, fusese forțată de PAC să reintroducă subvenții şi intervenții guvernamentale în

sectorul agricol. De aceea Suedia a avut constant o poziție critică la adresa PAC şi a militat pentru

reformă. Celelalte două țări admise în 1995, Finlanda şi Austria, care aveau o abordare

protecționistă, fiindcă multe din fermele lor erau mici şi depindeau de subvenții pentru a face

2 Swinnen, J.F.M. (ed.) (2008), The Perfect Storm. The Political Economy of the Fishler Reforms of the Common

Agricultural Policy, CEPS, Brussels

După extinderea din 1995, tabăra pro-reformă a fost întărită cu un partener puternic, Suedia, a cărei agricultură, după ce trecuse printr-un proces de liberalizare radicală la începutul anilor 1990, fusese forţată de PAC să reintroducă subvenţii şi intervenţii guvernamentale în sectorul agricol

9

față concurenței pe piața comună, au susținut continuarea subvenționării agriculturii. Totuşi,

aceste două țări cu venituri ridicate susțineau mai degrabă dezvoltarea rurală şi

multifuncționalitatea agriculturii decât subvențiile acordate pentru producția agricolă. În plus,

nici una dintre aceste țări nu era aliat natural al Franței, țara care jucase în mod tradițional cel

mai important rol în dezbaterile PAC de până atunci.

Aşteptata extindere spre est a creat un anumit sentiment al urgenței, Comisia anticipând că

reforma va fi mai dificil de realizat după aderarea țărilor estice, cu ponderi mai mari ale

sectoarelor agricole şi ale populației ocupate în agricultură. În același timp, exiatau orientări

diverse chiar în cadrul Comisiei. Preşedintele Romano Prodi, alături de alți comisari, dorea

reducerea ponderii agriculturii în bugetul UE. Comisarul

pentru comerț, Pascal Lamy, îşi dorea o PAC reformată care să

permită UE să preia inițiativa în cadrul negocierilor privind

liberalizarea comerțului global (Runda Doha). Comisarul

pentru agricultură şi dezvoltare rurală, Franz Fischler, a

propus însă o reformă a PAC pe un curs pe care îl considera

durabil şi consistent cu viziunea sa (şi a Austriei) asupra

agriculturii europene, însemnând o orientare spre dezvoltarea

rurală, spre protejarea mediului, spre producția de alimente

sigure şi de calitate.

Mid Term Review a fost considerat de cei mai mulți dintre protagonişti, aşa cum îi spune şi

numele, o simplă evaluare a Agendei 2000, la jumătatea perioadei de implementare (2000-

2006), aşteptându-se doar propunerea corecțiilor necesare din perspectiva extinderii spre est.

De aceea propunerea lui Fischler, făcută în 2002, a şocat statele membre, care se opuneau în cea

mai mare parte unei reforme radicale. Surpriza a fost posibilă datorită modului de organizare a

lucrului la propunerea de reformă: aceasta fusese pregătită de un cerc restrâns de înalți oficiali,

iar analizele de impact, realizate de administrație (DG Agri) au evaluat diferitele efecte ale

propunerilor, fără a da posibilitatea formării unei imagini de ansamblu asupra schimbărilor

propuse. Deși comisarul Fischler a prezentat anumite elemente cheie ale reformei în unele

discursuri şi articole, acestea nu fuseseră luate în serios de oponenții reformei.

După obținerea aprobării propunerii de reformă de către Comisie (cu două voturi împotrivă,

dintre care unul al comisarului francez), urma obținerea sprijinului Consiliului (guvernele țărilor

din UE). Inițial propunerea a fost sprijinită numai de Marea Britanie şi de Suedia. După un timp li

s-au alăturat Olanda şi Danemarca, formând grupul pro-reforma PAC. Grupul anti-reformă

cuprindea Franța, Spania, Germania, Portugalia şi Irlanda. Celelalte țări, în general mai mici, nu

se opuneau reformei, dar aveau diferite probleme specifice pe care Comisia ştia că le poate

rezolva pentru a le convinge să sprijine reformele.

Grupul anti-reformă, cuprinzând trei țări mari (Franța, Spania şi Germania), putea realiza

minoritatea de blocare a votului. Chiar se considera în mod tradițional că dacă Franța şi

Germania au o poziție comună în indiferent ce problemă, aceasta este suficientă pentru a

Aşteptata extindere spre est a creat un anumit sentiment al urgenţei, Comisia anticipând că reforma va fi mai dificil de realizat după aderarea ţărilor estice, cu ponderi mai mari ale sectoarelor agricole şi ale populaţiei ocupate în agricultură

10

considera decizia ca şi luată. Poziția comună a celor două țări față de războiul din Irak a

funcționat o perioadă ca un liant al poziției anti-reformă PAC, dar după trecerea Spaniei în tabăra

susținătorilor reformei (cu contribuția decisivă a lui Tony Blair, pe fondul afinității în privința

aceleiaşi intervenții în Irak), Germania a revenit la o poziție mai aproape de interesele sale

naționale şi, în schimbul acordării unor concesii, a trecut şi ea de partea reformiştilor. Până la

urmă şi Irlanda şi-a schimbat poziția, iar Franța nemaiputând bloca adoptarea deciziei de

reformă a încercat să obțină unele concesii pentru a vota propunerea. Negociind însă de pe o

poziție slabă nu a obținut foarte mult.

Rezultatul acestei reforme, dincolo de radicalismul adus de decuplare – care a fost din totdeauna

susținut de economişti, cu argumente centrate pe eficiență şi reducerea distorsiunilor – este

paradoxal din perspectiva bugetului UE. Deşi la începutul mandatului Comisiei Prodi exista

aproape un consens asupra reducerii bugetului agriculturii cu circa 30%, aprobarea reformei a

făcut ca reducerea să fie mult mai mică, reforma Fischler putând fi astfel considerată nu ca un

instrument al reducerii importanței PAC, ci ca o modalitate de salvare a acesteia.

Ce ne spune cazul Fischler despre modul în care se iau deciziile în UE?

Introducând un cadru conceptual cu o denumire metaforică, „the perfect storm”, Swinnen3

sintetizează mai multe modele şi teorii care argumentează că acceptarea reformei Fishler a fost

facilitată de trei factori:

a) efectul reformelor instituționale

Tratatele succesive au dus până în 2003 la introducerea votului cu majoritate calificată pentru

anumite decizii care până atunci erau luate în unanimitate. Deşi după 1990 votul cu majoritate

calificată a fost folosit în multe decizii de mai mică importanță, marile decizii referitoare la PAC

erau în continuare luate prin unanimitate. Votul din 1999 asupra Agendei 2000 a fost primul în

care o reformă a PAC a fost adoptată fără a fi votată de o țară importantă (Franța). În ce priveşte

MTR, comisarul Fishler a depus eforturi pentru a forma o coaliție învingătoare şi pentru a rupe o

coaliție minoritară de blocare. Renunțarea la unanimitate a făcut ca decizia în sine să se ia mai

ușor, dar a schimbat și regulile de negociere: înainte, statele care doreau menținerea status-quo-

ului erau avantajate, în regula majorității fiecare stat este interesat să prevadă pozițiile de

negocieri și să facă concesii, astfel încât conservatorii trebuie să fie activi în a căuta sprijin, nu se

mai pot baza pe o eventuală blocare.

b) o Comisie cu o orientare pro-reformă

Dacă regulile de decizie favorizează schimbarea, iar presiunile externe sunt suficient de

puternice, atunci rezultatul final depinde mult de poziția Comisiei, cea care propune agenda.

Tradițional, Comisia nu este organul de decizie în UE pentru marile reforme, ci doar propune. O

3 Swinnen, J.F.M. (2008), The Political Economy of the Fishler Reforms of the EU’s Common Agricultural Policy: The

Perfect Storm?, în ”The Perfect Storm. The Political Economy of the Fischler Reforms of the Common Agricultural Policy”, CEPS, Brussels

11

Comisie eficientă prevede încotro merge opțiunea majoritară și va pune pe masă o propunere

care urmează trendul. Astfel, în cazul în care Comisia are o puternică preferință pro-reformă, ea

va face propunerea cea mai reformistă posibil pentru care va putea obține acordul țărilor pro-

reformă. Astfel, preferințele pro-reforma PAC sau dimpotrivă pro-status quo ale Comisiei, şi în

cadrul acesteia ale Comisarului pentru agricultură, pot face diferența între o propunere de

reformă acceptată sau respinsă. Cazul Comisarului Fischler, care a reuşit să-şi impună propria

viziune asupra PAC este relevant. Ulterior, despre realizările comisarului Fischer-Boel, care îşi

încheie în acest an mandatul, se poate spune că poartă amprenta preferinței sale spre

liberalizarea sectorului agricol, chiar dacă pozițiile sale de la Bruxelles nu au mai fost la fel de

liberale ca acelea susținute pe când era ministru danez al agriculturii.

c) schimbările în ce privește decidenții politici implicați

Acest factor ia în considerare o conjunctură politică de moment prin care comisarul pentru

Agricultură Fischler a găsit parteneri pro-reformă în statele membre (de exemplu, prezența la

putere a Partidului Verzilor din Germania sau disponibilitatea la dialog a sindicatelor franceze).

Pozițiile statelor membre asupra PAC

Dacă regulile instituționale, preferințele Comisiei și contextul global se schimbă, pozițiile statelor

au fost mult mai constante în timp. Țările nordice preferă o reformare radicală a PAC, iar Franța

este liderul taberei care doreşte menținerea status quo-ului. Pozițiile recente ale României sunt

net împotriva unor reforme radicale. Unele cercetări empirice4 au măsurat intensitatea

preferințelor statelor membre ale UE, pe diferite dimensiuni ale PAC, pentru a identifica

posibilitatea de a obține majorități calificate pentru diferite obiective. De exemplu, o analiză a

pozițiilor statelor UE 25 asupra a două dimensiuni cheie ale PAC, sprijinul pentru ferme şi

multifuncționalitatea, arată că o dată cu extinderea din 2004 majoritatea calificată se mişcă

înspre niveluri mai mari ale sprijinului pentru ferme şi spre un accent mai redus pe

multifuncționalitate (vezi Fig.1).

Aceste schimbări se datorează pozițiilor noilor state membre: în cazul subvențiilor, Polonia şi

Slovenia vor un nivel peste cel curent în UE; pe cealaltă dimensiune, Ungaria, Estonia, Slovacia şi

Cehia preferă o abordare productivistă a PAC în dauna multifuncționalității. Concluzia respectivei

analize este că o continuare a reformei este greu de întrevăzut în afara unor şocuri externe

(negocierile Rundei Doha, de exemplu) şi poate fi realizată numai cu sprijinul puternic al

Comisiei.

4 Henning, C.H.C.A. (2008), EU Enlargement: Driver or Obstacle to Future CAP Reforms? în The Perfect Storm. The

Political Economy of the Fischler Reforms of the Common Agricultural Policy, CEPS, Brussels

12

Fig. 1. Poziția actorilor instituționali în dezbaterea PAC.

Sursa: Prelucrare după Henning (2008). Poziţia României este aproximată de autorii raportului pe baza

criteriilor dezvoltate de Henning.

Graficul se citește astfel: Axa orizontală ”Subvenţie pe producţie” are la valorile - ţările care preferă

scăderea subvenţiilor și la + ţările care preferă menţinerea sau creșterea subvenţiilor. Axa verticală

”Multifuncţionalitate” are la + ţările care preferă dezvoltarea PAC prin Pilonul II (dezvoltare rurală) și la -

ţările care preferă menţinerea Pilonului I drept componentă principală a PAC.

Principiul rotației semestriale la conducerea Consiliului UE a făcut ca preferințele statului care

deține preşedinția să fie luate în considerare de către Comisie în stabilirea calendarului

dezbaterilor privind reforma. În plus, se obişnuieşte ca statul aflat la preşedinția Consiliului să

formuleze anumite priorități şi să propună dezbateri pe agenda întâlnirilor în conformitate cu

acestea.

Marea Britanie a folosit această posibilitate şi, spre sfârşitul preşedinției britanice din 2005 a

supus dezbaterii un document care propunea reformarea radicală a PAC. Viziunea britanică, era

(şi a rămas) ca în 10-15 ani agricultura UE să fie tratată ca oricare alt sector al economiei,

fermierii fiind puşi în situația de a lua propriile decizii de afaceri doar pe baza situației piețelor şi

a cerințelor consumatorilor, iar nu ca răspuns la subvențiile primite.

13

Fără a mai aştepta să ajungă la preşedinția Consiliului, Franța a răspuns imediat, venind în 2006

cu un Memorandum despre implementarea şi viitorul PAC. Acest memorandum, semnat până la

urmă de 18 țări (inclusiv Germania) se concentra pe rolul agriculturii ca instrument cheie în

asigurarea unei strategii globale privind alimentația, insistând pe conceptul de securitate

alimentară şi pe preferința comunitară (protecționism), strategie care poate fi cel mai bine pusă

în aplicare prin menținerea PAC şi prin apărarea modelului european de agricultură. România s-a

asociat şi ea acestui memorandum, deşi nu era încă membru al UE.

Când i-a venit rândul la preşedinție, în al doilea semestru din 2008, Franța a supus adoptării

Consiliului concluziile unei dezbateri asupra viitorului PAC după 2013, concluzii care nu au putut

fi adoptate din cauza opoziției a trei state (între care Marea Britanie). Preşedinția cehă (primul

semestru din 2009), având între prioritățile legate de agricultură dezbaterea viitorului PAC, a

organizat o întâlnire informală centrată pe tema sistemului plăților directe şi a distribuției

inegale a acestora, reclamată de noile state membre (inclusiv România). Concluzia generală a

dezbaterii a fost că se vor continua eforturile de eficientizare a PAC după 2013 şi căutarea unui

model al plăților directe care să fie simplu, suficient de flexibil şi acceptabil pentru plătitorii de

taxe. Totuşi, asupra concluziilor dezbaterii nu s-a putut ajunge la un consens, unele țări (nordice)

considerându-le pe alocuri prea conservatoare, iar altele (estice) prea puțin angajante în ce

priveşte distribuția echitabilă a plăților directe.

Acesta a fost începutul dezbaterii formale asupra reformei PAC post 2013, care va fi urmat de

alte întâlniri şi luări de poziții până la sfârşitul verii 2010, când Comisia va publica o comunicare

asupra PAC post 2013, urmând ca spre mijlocul lui 2011 să vină cu o propunere legislativă.

Preşedinția suedeză (în curs) nu are între priorități dezbaterea reformei PAC în sine, ci alte trei

domenii conexe: a) agricultura şi schimbările climatice; b) bunăstarea şi sănătatea animală; c)

schimbări ale politicii comune de pescuit.

14

„Agricultura va continua să ocupe un

loc important în dezvoltarea viitoare a

Europei, nu numai în asigurarea

securităţii alimentare, conservarea

mediului şi preţuirea mediului rural,

dar şi în confruntarea cu noi provocări

cum ar fi schimbările climatice, oferind

în acelaşi timp un nivel de viaţă

echitabil pentru agricultori. Dar

agricultura trebuie să se adapteze.

Aşa cum politica agricolă comună s-a

dovedit a fi în măsură să se transforme

în ultimii ani, există nevoia de a se lua

decizii cu privire la nevoile viitoare şi

rolul agriculturii şi al dezvoltării rurale

în viziunea UE 2020 şi de a pune în

mişcare investiţiile publice şi eforturile

de inovare pentru a oferi o economie

rurală înfloritoare.”

din ”Orientări politice pentru

următoarea Comisie”

José Manuel Barroso

Concluzie: Câteva speculații informate privitoare la propunerea Comisiei din 2011

Istoricul PAC descris mai sus, temele de dezbatere şi patternurile de decizie asupra reformelor

anterioare trebuie integrate într-un model de analiză la care adăugăm situația instituțional-

politică actuală din UE:

- Comisia Barroso II nu se va depărta probabil foarte mult de stilul Comisiei Barroso I.

Preşedintele fost şi viitor al Comisiei este o personalitatea prudentă şi cel mai probabil nu va

risca să vină cu propuneri care se abat foarte mult de la ceea ce percepe a fi opinia majoritară. În

aceste, condiții, foarte multe depind de persoana viitorului comisar pentru Agricultură.

- Cel mai probabil, tratatul de la Lisabona va intra în vigoare atunci când dezbaterea asupra PAC

post-2013 se va derula. Potrivit noului tratat, Parlamentul European (PE) va căpăta rol de

codecizie (alături de Consiliu) în ce priveşte legile de bază care guvernează PAC (deciziile

„tehnice” privind prețurile, cotele, intervențiile de stat vor fi negociate în continuare doar de

guvernele reprezentate în Consiliu). Viitoarele reforme PAC vor include deci PE în calitate de co-

decident, ceea ce nu s-a întâmplat la precedentele reforme, când PE era doar consultat. În

consecință, Comisia va trebui să vină cu o propunere care să

„ghicească” nu doar majoritatea din Consiliu, ci şi trendurile

majoritare din PE. Nu este încă limpede ce schimbare va aduce

noul statut în comportamentul PE, dar este probabil ca

dezbaterea să acorde importanța cuvenită aspectelor

multifuncționale: ecologism, prezervarea mediului rural,

bunăstarea animalelor. Acestea sunt genul de teme „trendy”

pe care europarlamentarii, mai ales din Occident, le ridică de

ani buni. Deşi Comisia de Agricultură a PE va gestiona dosarul,

iar în această Comisie lobby-ul agricol este puternic, implicarea

Comisiilor pentru Mediu, Comerț Internațional, Piață Internă

va duce probabil dezbaterea mai departe de status-quo-ul

actual. PE nu va fi neapărat un actor anti-subvenții (cu excepția

grupului conservator dominat de britanici, dar el este

marginal), dar va milita probabil pentru un rol mai mare alocat

Pilonului II.

În concluzie, într-un scenariu conservator, Comisia Barroso II

va veni cu o propunere moderată în care se păstrează nivelul

subvențiilor, dar va accentua mai mult obiectivele de mediu,

bunăstare animală, agricultură organică și alte aspecte ce țin

de dezvoltarea rurală. Dacă se va crea o masă critică în rândul

statele membre, probabil noua Comisie va relua ideile de limitare a plăților pentru firmele mari,

criticate mai ales în Europa Occidentală pentru că își alocă partea leului din subvențiile agricole.

15

Ce a adus Health Check pentru PAC post 2013?

Bilanțul de sănătate al PAC / Health Check, adoptat în noiembrie 2008, reprezintă un pachet de

modificări ale reglementărilor PAC care fac paşi mici, mai degrabă la nivel tehnic în direcția

reformistă. Pare a fi un caz tipic de politică a paşilor mărunți, într-o direcție coerentă. Multe din

modificările adoptate au soluționat probleme dificile pe care reforma Fischler din 2003 nu şi-a

propus să le rezolve pentru a nu fi respinsă de către statele membre. Astfel, intervenția pe piețe

este redusă, modularea este extinsă, iar decuplarea este dusă mai departe:

a) cotele naționale de lapte au fost suplimentate cu 1% pe an, urmând ca în 2015 să fie eliminate

(cotele reprezintă cantitatea maximă de lapte pe care

o poate produce o țară);

b) cumpărările de pe piață la nivelul prețului de

intervenție în cazul grâului pentru panificație au fost

limitate la 3 milioane de tone (pe întreaga UE),

intervențiile peste această cantitate făcându-se prin

licitație publică (la un preț mai mic);

c) a fost eliminată măsura de scoatere a terenurilor din circuitul agricol (set aside – obligația de a

lăsa o parte din terenuri necultivate, pentru a limita oferta de produse), măsură pe care România

încă nu avea obligația să o implementeze.

d) modularea (mutarea fondurilor de la Pilonul I – plățile directe la Pilonul II – dezvoltarea rurală)

prevede ca plățile pentru fermele care primesc mai mult de 5000 Euro să fie reduse până în 2012

cu 10% (iar cele pentru fermele care primesc mai mult de 300 000 Euro, reduse suplimentar cu

4%), banii fiind transferați la bugetul dezvoltării rurale.

e) decuplarea, rezultat esențial al Reformei din 2003, realizată prin introducerea schemei de

plată unică la nivelul fermei (iar în cazul noilor state membre, a schemei unice de plată pe

suprafață) a fost impusă şi acelor subsectoare din unele state care optaseră pentru menținerea

sprijinului cuplat. Franța, de exemplu, care fusese unul dintre cele mai conservatoare state în

implementarea Reformei Fischler, avea un nivel al plăților cuplate de 25% la culturile de câmp,

50% la primele pentru ovine şi 40% la primele de sacrificare la bovine; din 2010 aceste plăți vor fi

complet decuplate.

Unul dintre minusurile Bilanțului de sănătate al PAC, din perspectiva unei mai mari echități în

distribuirea fondurilor sub forma ajutoarelor directe, îl constituie refuzul Comisiei de a pune în

discuție o propunere de egalizare a ratelor plăților directe la nivelul întregii UE. După cum, din

perspectiva susținerii veniturilor fermierilor, un alt eşec îl constituie neadoptarea unei limite

superioare a nivelului plăților directe pe fermă – astfel, fermele foarte mari rămân în continuare

beneficiarii principali ai PAC, în contradicție cu obiectivele sale de sprijin pentru fermele familiale

şi pentru prezervarea mediului rural.

În legătură cu direcția reformei PAC după 2013, dezbaterile din cadrul Health Check nu au putut

contura o poziție comună a statelor membre, măcar la nivel de principii, deşi se pare că mai

Multe din modificările adoptate au soluţionat probleme dificile pe care reforma Fischler din 2003 nu şi-a propus să le rezolve pentru a nu fi respinsă de către statele membre

16

toate statele erau conştiente că va urma o reducere a bugetului agriculturii, care va trebui pusă

de acord cu noua formă a PAC.

Pentru România Bilanțul de sănătate al PAC a reprezentat prima experiență majoră a participării

la formularea politicilor agricole şi primul exercițiu important de negociere a prevederilor unui

pachet de reformă. Delegația României condusă de ministrul agriculturii Dacian Cioloş a avut o

poziție de mijloc, susținând în general propunerile Comisiei şi reuşind să introducă o prevedere

cu aplicabilitate strictă în România şi Bulgaria, legată de suplimentarea limitei cofinanțării

naționale a plăților directe, până la nivelul permis statelor care au aderat în 2004. Succesul

acestei prevederi poate fi interpretat ca un prim pas pe calea egalizării ratelor plăților directe la

nivelul întregii UE, una din cele mai dificile probleme ale viitoarei reforme (statele din est acordă

fermierilor subvenții mai mici decât cele din Vest, urmând ca acestea să crească treptat până la

egalizarea nivelelor în 2014, respectiv în 2016 pentru Romania și Bulgaria). Pentru o listă

completă a schimbărilor de natură tehnică obținute de România în cadrul Health Check, vezi

Anexa nr. 1.

17

Cele două agriculturi ale României

Ponderea populației ocupate în agricultură în România este cea mai mare din UE, dar este în

scădere încă din perioada de pre-aderare (de la 36% în 2005 la 30% în 2007). Sursa cea mai

importantă a descreșterii pare a fi migrația externă, mai ales spre Spania și Italia, facilitată de

libertatea de mișcare în Europa.

Fig. 2.

Sursa: date Eurostat, prelucrare CRPE

Dacă România are o populație agricolă de aproape cinci ori mai mare decât media UE și dublă

față de următoarea clasată (vezi Fig. 2), în ce privește suprafața medie a unei exploatații, suntem

în cealaltă extremă, alături de țări mici și cu alt specific agricol (Cipru, Malta).

Fig. 3

Sursa: date Eurostat, prelucrare CRPE

18

Deși în România multă lume are o impresie contrară, modelul european de agricultură nu se

bazează pe uriașe exploatații agricole, ci pe ferma mijlocie, de obicei familială. E drept că există

diferențe între țările UE, cu Marea Britanie și Danemarca, dar și Cehia având exploatații mai mari

decât media europeană. România însă nu corespunde acestui model și are o structură agricolă

bizară pentru un stat european modern. Exploatația medie în România are 3,3 hectare (vezi Fig.

nr. 3), avem o populație ocupată în agricultură uriaşă ca procent, dar şi un număr semnificativ de

ferme foarte mari care consumă cea mai mare parte din subvențiile agricole.

De fapt, România are două agriculturi, fără legătură între ele și cu obiective, interese și chiar

soluții de dezvoltare divergente:

I. Agricultura de subzistență - foarte multe micro-exploatații, care nu trăiesc pentru piață ci

pentru auto-consum.

2,6 milioane gospodării din România deţin sub 1 hectar de pământ.

II. Agricultura agro-industrială compusă din exploatații de sute, dar mai curând de mii de

hectare – o agricultură adaptată la piață și relativ performantă din punct de vedere

tehnic.

9600 de gospodării deţin peste 100 hectare

Agricultura de mijloc subdezvoltată

Exploatațiile mijlocii (între 10 şi 100 ha) utilizează doar în jur de 12% din suprafața agricolă din

România.

Fig. 4. Suprafața agricolă utilizată în funcție de mărimea exploatațiilor

Categorii de

exploatații

Numărul

exploatațiilor în

2005 (mii)

Suprafața utilizată

în 2005 (mii ha)

Numărul

exploatațiilor în

2007 (mii)

Suprafața utilizată

în 2007 (mii ha)

Sub 10 ha 4025 7028 3751 6846

Între 10 şi 100 ha 86 1652 90 1733

Peste 100 ha 8,9 5225 9,6 5173

Sursa: date Eurostat, prelucrare CRPE

19

Fig. nr. 5. Comparații România față de alte state, structura suprafeței agricole (2007)

Figura se citește în modul următor: prima coloană din graficul dedicat Poloniei arată că exploataţiile poloneze mai mici de 2 ha lucrează în total 843.160 ha.

Sursa: Date Eurostat, prelucrare CRPE

20

Am ales pentru evidențiere în Fig. 5. patru țări care sunt tipice pentru variația agriculturii în UE.

Cele patru grafice surprind modul în care suprafața agricolă este distribuită pe categorii de

exploatații, în funcție de mărimea acestora. Ce sare în evidență în cazul României este

subdezvoltarea sectorului de mijloc – a se observa în cazul românesc dimensiunile coloanelor

pentru categoriile 20 – 100, adică exact ceea ce e de definit ca fermă familială sustenabilă

economic. În schimb, se observă aglomerație pe sectorul 2 – 10 ha.

În cazul Franței se observă împărțirea suprafeței agricole aproape egal între fermele mijlocii de

20 – 100 ha și cele foarte mari. În mod paradoxal, agricultura europeană care se bazează masiv

pe ferme mijlocii este Polonia. Dar această structură nu se datorează politiciii europene, Polonia

ieșind din comunism cu o structură bazată pe asemenea ferme. La rândul său, Danemarca este

cazul tipic de agricultură din spațiul anglo-nordic: țară puternic industrializată, cu populația

ocupată în agricultură insignifiantă (3%) și cu producție realizată în ferme foarte mari.

Fig. 6. Procent comparativ categoria 20-50ha

Deși Romania are de departe cel mai mare număr total de exploataţii din UE, când vorbim despre

categoria de mijloc 20 - 50 ha, numărul este infim.

Nr. gospodării între 20 – 50 ha (mii)

Procent exploatații 20 – 50 ha din total număr exploatații

Spania 111 10,6%

Franța 99 18,7%

România 16 0,4%

Suedia 16 22,2%

Polonia 101 4,2%

Finlanda 24 35,2% Sursa: date Eurostat, prelucrare CRPE

21

Aspectele sociale ale politicii agricole

Cum este posibil ca cea mai mare populație rurală din Europa să lucreze cel mai mare număr de

ferme neviabile economic și nici măcar conectate la piață? Răspunsul ține de structura socială a

mediului rural românesc: agricultura de subzistență ascunde de fapt lipsa de șanse, șomajul

ascuns și sărăcia. Cea mai mare parte a producției exploatațiilor agricole mici este folosită pentru

consumul propriu şi nu pentru realizarea de venituri băneşti. Astfel veniturile băneşti din

agricultură contribuie cu doar 2,8% la formarea veniturilor pe ansamblul gospodăriilor şi cu

20,6% în cazul gospodăriilor de agricultori5. În 2007 nivelul mediu al veniturilor băneşti realizate

din agricultură era de şapte ori mai mic decât cel realizat în medie de un salariat. Aceasta face ca

unul din doi agricultori să trăiască în gospodării aflate sub pragul sărăciei. În anii ’90 agricultura

a absorbit şocurile economice prin care a trecut România. Astfel populația ocupată în agricultură

a crescut de la 28,5% în 1989 la 43,5% în 2001 pentru ca apoi să scadă la 30% în 2008.

Dezindustrializarea forțată din anii `90 a împins mase de orășeni recenți înapoi la țară, unde au

supraviețuit cu mici loturi de pământ care nu le-au oferit nici o șansă să realizeze venituri

decente, nici măcar pe termen lung. Nu degeaba se constată o corelația între populația ocupată

în agricultură și sărăcia la nivel regional: 13% în județul Braşov, puternic industrializat, față de

mai mult de jumătate din populația ocupată în județe precum Teleorman (55%) sau Giurgiu

(53%) – poluri ale sărăciei.

Ce înseamnă PAC pentru cele două agriculturi ale României?

Cum spuneam mai sus, cele două agriculturi românești atât de diferite au interese de cele mai

multe ori divergente și cer genuri de intervenție diferită din partea statului. Din nefericire, marja

de manevră a guvernelor naționale în cadrul PAC nu e foarte mare, iar PAC este gândită ca o

politică unitară, indiferent de mărimea exploatațiilor. România se integrează treptat în

mecanismele de aplicare ale PAC și ar trebui să mediteze serios la modul în care politica

europeană comună afectează structura sa agricolă.

Deocamdată, PAC înseamnă pentru România în principal subvenții pentru producători și bani

pentru dezvoltare rurală. Doar că echilibrul dintre cele două este invers față de țările din

Occident, în sensul că în România dezvoltarea rurală are alocate mai multe fonduri decât

subvenționarea fermelor (vezi mai jos detalii).

Subvenţiile

Țările din Est care au intrat în UE în 2004 și 2007 au intrat pe o schemă de plăți diferită față de

membrii vechi ai Uniunii. Așa cum am arătat mai sus, reformele succesive ale PAC au făcut ca

5 Datele din secțiunea social sunt preluate din Raportul Comisiei Prezidențiale Pentru Analiza Riscurilor Sociale şi

Demografice

22

fermierii europeni să primească sume fixe anuale care țin cont de criteriul istoric (cât au primit în

trecut). Estul Europei a aderat după ce schema fusese deja reformată, fiecare stat nou intrat

avusese în trecut propriile politici de subvenționare a agriculturii, astfel încât criteriul istoric nu

putea fi aplicat. Soluția a fost găsită în plata subvenției pe suprafață: fermierii est-europeni

primesc bani în funcție de suprafața deținută (nu neapărat și cultivată, dar menținută în bune

condiții agricole). În plus, schema a fost gândită astfel încât subvențiile din Est să se alinieze

treptat la cele din Vest6, începând de la un nivel de 25% față din plățile din vechile state membre:

Fig. 7. Alinierea treptată a subvențiilor față de UE - 15

În ce privește România, Bucureștiul a optat în timpul negocierilor pentru o suprafață minimă

pentru exploatațiile care pot primi subvenții de 1 ha – cu alte cuvinte, exploatațiile de sub 1 ha

nu primesc subvenții europene. Teoretic, am fi putut alege o limită minimă de 0,3 ha. A fost o

decizie dificilă pentru că în mod practic asta înseamnă că 2,6 milioane de gospodării de

subzistență nu primesc subvenții. Considerăm totuși că opțiunea a fost corectă pentru că:

sumele primite pentru gospodării de sub 1 ha ar fi fost nesemnificative pentru scopul

conectării la piață (pentru a înțelege ordinul de mărime, subvenția pe 1 ha a fost în jur de

100 euro anual);

în schimb, administrarea plăților pentru gospodării minuscule ar fi fost un coșmar, oricum

România nu pare a fi capabilă să gestioneze riguros nici măcar plățile pentru gospodăriile

de peste 1 ha.

În ce privește fermele agro-industriale mari, există o dezbatere aprinsă la nivel european asupra

lor. Deși intențiile inițiale ale PAC erau de a proteja fermele mijlocii familiale, subvențiile tind să

se concentreze spre cele mari. Ecologiștii susțin că acestea distrug mediul prin agricultura

intensivă, cei care militează pentru combaterea sărăciei globale spun că e nedrept ca din banii

contribuabililor europeni să fie subvenționate firme mari care oricum s-ar descurca fără acești

bani, în defavoarea țăranilor săraci din Africa și America de Sud, cei interesați de bunăstarea

animalelor arată cu degetul spre tratamentul acestora în complexele agro-industriale. Fermele

mari sunt supuse focului încrucișat în toată lumea dezvoltată, chiar mai mult în SUA, unde

dominația lor este mai evidentă decât în Europa. Propunerile actualului comisar pentru

Agricultură Mariann Fischer Boel privind fixarea unei limite superioare a sumei pe care o

exploatație o poate primi au fost respinse prin presiunea lobby-ului agricol, dar ceva mijloace

timide de limitare au fost introduse. În România, ruptura între agricultura de subzistență și

fermele foarte mari face ca distribuția subvențiilor să fie cea mai inechitabilă din toată UE.

6 Înainte de aderarea din 2004, negocierile au arătat că statele occidentale erau puțin dispuse să subvenționeze la

același nivel și dintr-o dată sectoarele agricole din Est, care au în general proporții mai mari din PIB, din cauza slabei industrializări.

An 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

România - % subvenții față de UE-15 25 30 35 40 50 60 70 80 90 100

23

Fig. 8 – Subvenții / suprafață primite în 2008, pe categorii de exploatații

Beneficiari plăți - 2008

Nr. exploatații Procent din total exploatații (%)

Suprafata in ha (subvenții plătite per ha)

Procent din total fonduri (%)

1-5 ha 912.245 81 2.234.984,79 23,59

5-10 ha 145.400 12,91 977.066,80 10,31

10-50 ha 51.547 4,58 995,337,22 10,50

50-100 ha 5.802 0,52 414.682,72 4,38

100-500 ha 8.704 0,77 1.957.369,76 20,66

500-1000 ha 1.718 0,15 1.189.953,39 12,56

1000-5000 ha 822 0,07 1.355.287,79 14,30

5000-10000 ha 23 0,002 179.334,15 1,89

peste 10000 ha 8 0,001 172.114,63 1,82

Total 1.126.269

9.476.131,25

Sursa: APIA, prelucrare CRPE

Fig 8 suprinde distribuția subvențiilor pe suprafață în România în funcție de mărimea

exploatațiilor. Se vede o concentrare puternică a plăților în categoria fermelor foarte mari.

Astfel, în 2008, 0,2% din exploatații (cele de peste 500 ha) au luat 30% din subvențiile PAC

alocate României. Dacă includem și fermele de 100 – 500 ha, rezultă că 0,9% din exploatații au

primit 51% din subvenții. Cifrele pentru 2007 arată o situație asemănătoare, iar pentru 2009

centralizarea cererilor făcută de APIA dă o distribuție similară. Evident, statistica procentuală

este influențată de fragmentarea extremă a terenurilor la categoria 1 – 5 ha, dar nu trebuie să

uităm că în același timp această statistică nu include cele 2,6 milioane de gospodării care au mai

puțin de 1 ha.

Situația celor mai mari primitori de subvenții PAC din România este prezentată în Fig. 9. CRPE nu

pune în nici un fel în discuție legalitatea acestor plăți sau dreptul acestor firme de a primi

subvenții. Dimpotrivă, aceste sume sunt primite conform legislației în vigoare și conform PAC.

Noi încercăm prin acest raport să deschidem o dezbatere publică privitoare la lege și la regulile

PAC în sine. Considerăm că într-o agricultură dominată de subzistență, subdezvoltare pe

segmentul de mijloc și firme foarte mari, a ajuta cu bani publici mai ales firmele mari este

contraproductiv, ineficient și incorect.

24

Fig. 9. Top 10 beneficiari plăți în România

Firma Localitate Suma primită din fonduri europene - plăți directe, 2008 (euro)

SC TCE 3 BRAZI SRL Brăila 2.811.952

S.C. COMCEREAL S.A. Vaslui 1.535.855

SC AGROCEREAL CARANI SRL Sânandrei 1.130.462

S.C. INTERAGRO S.A. București 1.116.872

S.C. AGROCOMPLEX BARLAD S.A. Bârlad 594.332

SC INTERCEREAL SA MOVILA Movila 567.868

S.C. MARIA TRADING S.R.L. Constanța 543.229

SA ZIMBRUL SA Lehliu Gară 511.776

SC DELTA-ROM AGRICULTURE SRL Chilia Veche 502.115

S.C. AGRO CHIRNOGI S.A. Chirnogi 497.853

Total 9.799.162 Sursa: Organismul de Coordonare al Agenţiilor de Plăţi

Link direct: http://www.apdrp.ro/content.aspx?item=1832&lang=RO

Dezvoltarea rurală

Descrierea evoluției și contextului PAC din prima parte a acestui raport a pus în evidență

dezvoltarea Pilonului II, care se concentrează pe dezvoltare rurală. În general la nivelul UE,

Pilonul I (subvenții) are alocată cea mai mare parte a fondurilor PAC. În România însă, situația e

inversă. Dacă analizăm suma alocată (nu cheltuită) României în perioada 2007 – 2013 observăm

că Pilonul II ar trebui să absoarbă 55% din fondurile agricole. Cazul României este tipic pentru

statele din est, unde în general dezvoltarea rurală ocupă o pondere mai mare în alocarea

bugetară decât subvențiile pentru ferme (vezi Fig. 10), în timp ce media pe EU – 15 este de 16%

(pentru anul 2013).

Fig. 10. Pondere Pilonul II în bugetul PAC

Total sume PAC alocate României 2007 – 2013 (miliarde Euro)

14,3

Din care pt Procent

Pilonul I (plăți directe) 5,5 38%

Pilonul II (dezvoltare rurală) 8 55%

Sursa: Comisia Europeană, prelucrare CRPE

Notă: restul până la 100% reprezintă sumele alocate pentru măsuri de piaţă și pescuit.

Cum se face că România și țările din est în general dețin o atât de mare pondere a fondurilor

pentru dezvoltare rurală? Este și un efect indirect al faptului că subvențiile nu au fost încă

aliniate cu cele din Vest (deci ponderea în total e mai mică), dar în principal explicația ține de

25

formula generoasă pentru Est la care s-a ajuns în precedenta dezbatere asupra PAC: dorind să

reducă fondurile pentru subvenții, premierul britanic de atunci Tony Blair a adresat un fel de

provocare țările din Occident: reducem Pilonul I, dar ca să nu fim acuzați că dorim să obținem

banii rămași, vom mări fondurile de dezvoltare rurală pentru țările care au cea mai mare nevoie

de ele. Formula de calcul negociată politic se baza în principal pe suprafața agricolă și pe

dimensiunea populației rurale. Așa se face că România poate accesa sume dintre cele mai

semnificative procentual pentru dezvoltare rurală. Va rămâne însă această formulă în practică și

după 2013? Guvernele succesive ale României s-au comportat ca și cum deja fondurile de

dezvoltare rurală apreciabile alocate României sunt un dat natural, care nu poate fi schimbat,

așa că se concentrează pe creșterea subvențiilor. Subvenții care merg, cum am arătat mai sus, în

mare parte spre fermele foarte mari. Nu este exclus un scenariu prin care sumele alocate

României pentru dezvoltare rurală post- 2013 ar putea să scadă, ca urmare a schimbării formulei

de alocare (vezi Anexa II). Asta ar însemna ca posibilitatea satelor românești de a accesa fonduri

pentru canalizare, apă potabilă, igienizare, de pildă, să fie redusă. Credem că prioritatea

guvernelor românești ar trebui să fie păstrarea și eventual creșterea fondurilor de dezvoltare de

care satele au disperată nevoie, mai mult decât creșterea subvențiilor, care nu au efect practic

asupra peisajului social rural sau au chiar efecte negative.

26

Concluzii

Dacă pentru țările care au aderat la UE în 2004, primii cinci ani de aplicare a PAC au fost

considerați în general un succes major, pentru România acest lucru nu este deloc evident. La

aproape trei ani de la aderare situația sectorului agroalimentar nu s-a îmbunătățit substanțial din

nici un punct de vedere, deşi anumite semne (slabe) ale unei apropieri de modelul european de

agricultură sunt vizibile. Totuşi, caracteristicile principale ale agriculturii româneşti au rămas

aceleaşi din perioada de pre-aderare:

a) pondere ridicată a populației ocupate în agricultură, ca urmare a caracterului de subzistență al

activității din cea mai mare parte a gospodăriilor individuale;

b) slaba reprezentare a fermelor familiale comerciale, terenul agricol fiind utilizat preponderent

de un mare număr de exploatații individuale mici şi un număr redus de exploatații foarte mari;

c) sumele mari primite de sectorul agricol de la bugetul UE şi de la bugetul național au avut un

impact nesemnificativ asupra performanțelor tehnice şi economice ale fermelor.

Pe acest fond de subdezvoltare a sectorului agricol românesc, Politica Agricolă Comună nu poate

suplini lipsa unei viziuni naționale cu privire la rolul agriculturii în modernizarea economică a

României. De altfel, principalele preocupări ale administrației româneşti în ultimii trei ani au fost

de a implementa regulamentele europene (destul de sofisticate) cu scopul absorbției fondurilor

comunitare destinate agriculturii, şi mai puțin de a elabora unele programe de transformare a

sectorului agroalimentar şi a spațiului rural. Avem nevoie de o viziune proprie asupra

agriculturii, care să plece de la realitatea celor două sectoare – subzistență / agro-industrie - și

care să se integreze în PAC. De asemenea, România trebuie să fie un participant activ în

dezbaterile privind reforma PAC și să caute aliați pentru propuneri care servesc cel mai bine

structura agriculurii românești.

CRPE încearcă să contribuie la această dezbatere și la formularea unei viziuni românești. Pentru

ca dezbaterea să fie coerentă, credem că trebuie să identificăm ÎNTREBĂRILE potrivite.

Întrebarea nr. I

Ce efecte au și pot avea subvenţiile PAC asupra concentrării terenurilor?

Evoluția concentrării de proprietate în agricultură ține atât de aspecte economice cât și sociale.

Este greu de imaginat că fermele foarte mari, cu mai mult de 500 ha, vor înghiți treptat toată

suprafața agricolă, din simplul motiv că o populație rurală uriașă ar rămâne fără plasa de

siguranță asigurată de agricultura de subzistență. Fermele foarte mari folosesc forță de muncă

puțină și nu se integrează în structura socială a satului. Spre deosebire de ele, fermele mijlocii

familiale asigură intrarea în economia de piață a familiilor care deja sunt implicate în agricultură,

și se integrează natural în structura socială a satului. Dar plata subvențiilor pe agricultură

amenință să înghețe situația actuală: fermele foarte mari sunt avantajate, iar proprietarii micilor

gospodării agricole de până la 5 ha au un motiv să nu vândă terenul, pe când fermele mijlocii nu

27

se pot extinde prin cumpărarea celor mici sau sunt supuse presiunii celor mari. Cu alte cuvinte,

subvențiile pe suprafață ar putea agrava concentrarea terenurilor la extremele spectrului, în

ferme foarte mari și în micro-gospodării de subzistență, cu efecte dramatice sociale pe termen

lung. Situația ideală pentru cele 30 de procente de populație implicată în agricultură nu este să

devină salariații fermelor-mamut (oricum posibilitatea de absorbție acolo e limitată), ci ca

familiile tinere și întreprinzătoare să concentreze pămînturile în ferme mijlocii, în care câteva

generații din aceeași familie să realizeze venituri decente din proprietate (cazul polonez și, la alt

nivel, cel francez).

Soluția CRPE

Fără o concentrare a proprietății spre fermele mijlocii, statul român va trebui să facă față pe

termen lung unei populații agricole prinse în capcana sărăciei, iar obsesia unor politicieni de a

ajuta fermele foarte mari nu va face decât să agraveze problema: ne vom alege cu câteva mii de

proprietari foarte mari, dar cu o masă de țărani dependenți de stat și fără posibilități de a ieși din

subdevoltare, pe model sud-american.

CRPE propune ca statul român să adopte o viziune pe termen lung favorabilă fermelor mijlocii

familiare, care în același timp să:

- amelioreze productivitatea agricolă

- rezolve uriașa problemă socială care este satul românesc pe termen lung

Pe termen mediu și lung, statul român ar trebui să susțină politici de concentrare a proprietății

spre fermele mijlocii și de încurajare a investițiilor în acest segment. Avem deja exemple bune de

astfel de programe și trebuie să gândim creativ pentru a le integra în Politica Agricolă Comună a

UE, astfel încât PAC să ne servească pe termen lung, nu să fie un pat al lui Procust pentru

agricultura românească. De pildă, măsura Sapard 3.1 (investiții în ferme): cele mai multe proiecte

în cadrul acestei măsuri au fost depuse în anul 2006, când s-a asigurat atât creditarea investițiilor

cât şi garantarea acestora, prin pachetul de legi intitulat “Programul Fermierul”. Cea mai mare

pondere a investițiilor contractate în cadrul acestei măsuri o reprezintă achizițiile de tractoare,

combine, maşini şi utilaje agricole performante pentru efectuarea de lucrări în sectorul vegetal.

Apoi, prin așa numitul ”Sapard Românesc” s-au finanțat de la bugetul de stat, după regulile

aplicate programului Sapard, proiectele care nu au mai avut finanțare la ultimele sesiuni de

depunere, pentru măsura de investiții în exploatații (3.1), dar şi pentru măsurile de

îmbunătățirea procesării (1.1) şi pentru diversificarea activităților în zona rurală(3.4).

Un alt exemplu de proiect care merită continuat este Renta Viageră, programul de stimulare a

consolidării fermelor, prin acordarea unor sume de bani proprietarilor de peste 60 ani care

renunță la terenul lucrat, prin arendare sau vânzare, respectiv echivalentul a 50 EUR pentru

fiecare ha arendat şi 100 EUR pentru fiecare ha vândut, în limita a 10ha.

28

Fig. 11. Sumele plătite pentru renta viagera, în anii 2006-2008 (milioane RON, prețuri curente)

2006 2007 2008

Renta viagera 11,8 31,8 23,3 Sursa: MAPDR

Din perspectiva PAC, Renta Viageră este considerată ajutor de stat. Dar este un tip de ajutor pe

care Comisia îl poate accepta, încadrându-se foarte bine la clasa de ajutoare pentru încetarea

activității agricole. Chiar PAC are un tip de ajutor apropiat ca filozofie: ajutorul pentru

pensionarea anticipată, în baza căruia se acordă o compensație fermierilor care renunță la

activitatea agricolă înainte de atingerea vârstei de

pensionare. Din această perspectivă, Renta Viageră

este un program complementar celui de pensionare

anticipată, dar care se poate dovedi mult mai util

social pentru că se adresează fermierilor care au

depăşit vârsta de pensionare. De asemenea,

contribuția pe care o poate aduce la dezvoltarea

activității economice a fermelor prin creşterea

suprafețelor lucrate de fermierii mai tineri, este evidentă. Dar Renta Viageră în forma actuală nu

va putea continua după 2010. Singura formalitate necesară este de a notifica acest ajutor de stat

la Comisia Europeană, pentru a putea fi aplicat şi după 1 ianuarie 2010 (eventual chiar într-o

formă modificată, dacă aşa se va conveni). În plus vor trebui asigurate resursele financiare

interne pentru aplicarea schemei, deoarece nu face parte din instrumentele PAC.

Întrebarea nr. II

Care este interesul României în legătură cu fermele mari?

Așa cum am arătat mai sus, România și-a dezvoltat un sector agricol de ferme mari

industrializate. În multe cazuri, fermele mari lucrează cu terenuri ale statului luate în concesiune

și se ajunge la o situație ciudată: redevența pe care o plătesc statului este mai mică decât

subvenția pe care o primesc de la buget.

De aceea, ar trebui să dezbatem întrebarea: chiar au nevoie fermele foarte mari românești de

subvenții crescute în anii care vor urma (alinierea la nivelul UE - 15)? De ce plătește

contribuabilul român și european acești bani?

Din păcate, decidenții români par a funcționa în virtutea inerției pe baza ideii că subvențiile sunt

bune oricum, că intră bani în România, chiar dacă spre fermele mari, cu efecte sociale perverse

pe termen lung. La aceasta se adaugă și o mentalitate păguboasă a establishmentului agricol

românesc care a rămas captiv ideii că doar fermele mari pot fi eficiente și trebuie susținute.

Fostul ministru Ilie Sârbu a promovat o asemenea politică până în 2004. Ministrul Gheorghe

Flutur a susținut în timpul mandatului 2005 – 2007 că dezvoltarea fermelor mijlocii este

Renta Viageră în forma actuală nu va putea continua după 2010. Singura formalitate necesară este de a notifica acest ajutor de stat la Comisia Europeană

29

prioritară și a inițiat programul Fermierul și Renta Viageră, dar nu e clar dacă PDL mai susține

această prioritate astăzi.

Parcă indiferentă la realitățile de acasă, România a respins pe plan european orice încercare de

plafonare a sumelor pentru fermele foarte mari. În cadrul Health Check Comisia a testat ideea de

a plafona sumele – în comunicarea inițială a Comisiei apărea propunerea de reducere cu 10% a

plăților peste 100 mii Euro, cu 25% pentru cele peste 200 mii Euro şi cu 45% pentru plățile peste

300 mii Euro. Ideea a fost respinsă prin opoziția Marii Britanii, Cehiei, Slovaciei, la care s-a

adăugat și România (pentru un tablou complet asupra dezbaterii la nivel european privind

plafonarea, vezi Anexa III a acestui raport). Se subînțelege că România s-a aliniat poziției țărilor

europene care au agricultură bazată pe ferme foarte mari (vezi Fig. 3). România nu are însă

agricultură bazată pe marile exploatații, are două agriculturi divergente și ar trebui să tindă spre

consolidarea celei de mijloc, adică tocmai cea afectată de concentrarea subvențiilor în sectorul

agri-industrial. Logica guvernului român a fost doar de a menține acești bani pentru fermele mari

din România, dar este un obiectiv limitat, care urmărește interesul câtorva sute de mari

proprietari în dauna sectorului agricol în general.

O poveste asemănătoare s-a întâmplat cu modularea progresivă – transferul unor sume de la

marile ferme spre dezvoltarea rurală. Forma finală acceptată la nivel politic prevede ca plățile

pentru fermele care primesc mai mult de 5000 Euro să fie reduse până în 2012 cu 10% (iar cele

pentru fermele care primesc mai mult de 300 000 Euro, reduse suplimentar cu 4%), banii fiind

transferați la bugetul dezvoltării rurale. Pentru România ar fi o politică ideală: banii primiți de

marile ferme sunt trasferați spre dezvoltarea satelor, care chiar au nevoie de aceste fonduri.

România însă a cerut să fie scutită de modularea progresivă până în 2016.

Soluția CRPE:

Deşi nu este nimic condamnabil în a te concentra numai pe această problemă a împărțirii

banilor, România ar fi putut să aibă o poziție mai nuanțată, care să includă o opțiune pe termen

lung pentru agricultura medie. Ținând cont că în prezent fermele de mari dimensiuni au cel mai

mult de câştigat de pe urma subvențiilor UE (cele circa 9 mii de ferme de peste 100 de ha care

primesc aproximativ jumătate din plățile directe), România ar trebui să fie un susținător al

modulării obligatorii progresive cu rate mari (o mai mare parte din banii fermelor mari

transferați obligatoriu spre dezvoltare rurală) și al aplicării unei limite superioare pentru plățile

directe către fermele mari. Mai ales că şi subvențiile acordate prin Pilonul II, atunci când sunt

pentru investiții în exploatații, au ca beneficiari predilecți tot aceste ferme mari.

30

Întrebarea nr. III

Promovăm o viziune productivistă (subvenţii) sau preferăm dezvoltarea rurală?

Pozițiile exprimate de reprezentanții la vârf ai MADR la unele întâlniri bilaterale şi regionale,

arată că România se identifică tot mai mult cu o viziune care pune pe primul plan problematica

sprijinului pentru producție şi face într-un fel abstracție de trendul tot mai puternic la nivel

european al orientării PAC spre utilizarea durabilă a resurselor naturale. Pe când era ministru în

2009, Ilie Sârbu a declarat atât la Varşovia cât şi la Budapesta că PAC trebuie să aibă şi după 2013

doi piloni, iar bugetul trebuie să rămână la acelaşi nivel.

România are o poziție rezervată şi ambiguă față de evoluția Pilonului II-dezvoltarea rurală.

Singura preocupare oficială ține de aspectele imediate, tehnice privind absorbția actualelor

fonduri. Deşi absorbția fondurilor este cu adevărat importantă (mai ales în această perioadă de

criză), aceasta nu poate ține loc de obiective coerente pentru modernizarea ruralului. Felul în

care se desfăşoară selecția proiectelor, în special în cazul celor cu beneficiari publici, pune în

evidență o înclinație spre îndeplinirea de formă a unor criterii discutabile, în loc de o orientare

spre investiții cu impact real asupra ruralului. Nici derularea propriu-zisă a proiectelor nu este

scutită de probleme, acestea afectându-i îndeosebi pe beneficiarii privați şi având drept cauză o

atitudine excesiv de birocratică din partea autorităților.

Așa cum am arătat mai sus, implicarea Parlamentului European în calitate de codecident în

viitoarea dezbatere privind reforma PAC va muta discuțiile spre componenta multifunțională:

ecologie, dezvoltare durabilă, agricultură organică. Toate acestea se pot plia spre obiectivul

major al României de dezvoltare a agriculturii de mijloc. De aceea, credem că România ar trebui

să urmeze acest trend care altfel îi convine și să susțină dezvoltarea Pilonului II al PAC, cel

privitor la dezvoltarea rurală.

31

RECOMANDĂRI

Acest raport propune:

- Reorientarea strategică a României spre susținerea agriculturii de mijloc (20 – 100 ha), care

poate asigura atât creșterea productivității dar și ridicarea din sărăcie a populației rurale.

Susținerea fermelor foarte mari nu va duce decât la un model sud-american, cu câteva mii de

ferme mari în mijlocul sărăciei rurale generalizate.

- Continuarea și punerea de acord cu Politica Agricolă Comună (PAC) a unor programe naționale

(Femierul, Renta Viageră) care să concentreze terenurile mici în exploatații mijlocii.

- România ar trebui să renunțe la opoziția sa față de plafonarea subvențiilor care pot fi primite

de fermele foarte mari. Exploatațiile care au mii de hectare sunt oricum viabile economic și nu

depind de subvenții, în schimb sumele primite de ele sufocă dezvoltarea agriculturii mijlocii,

singura șansă pentru uriașa populație agricolă românească de a ieși din sărăcie pe termen mediu

și lung.

- Orientarea spre dezvoltarea Pilonului II al PAC (dezvoltarea rurală). România este avantajată de

actuala distribuție a fondurilor, care se orientează spre dezvoltarea rurală în statele sărace din

Est. Dar nu ar trebui să luăm ca sigură această distribuție și ar trebui să ne asigurăm că obiectivul

nostru în reforma PAC post-2013 este menținerea sumelor pentru dezvoltare rurală (canalizare,

apă potabilă, infrastructură rutieră, etc) de care satele noastre subdezvoltate au mare nevoie

(conform plasării în Fig. 1, CRPE recomandă ca România să tindă spre categoria țărilor care

doresc menținerea subvențiilor, limitarea lor pentru fermele mari și creșterea ponderii Pilonului

II – undeva în zona unde sunt acum Germania și Austria).

32

Anexa 1.

Principalele rezultatele ale negocierilor Health Check pentru România

Cea mai mare parte a modificărilor aduse diferitelor Regulamente prin adoptarea compromisului

propus de Comisie în cadrul negocierilor Bilanțului de sănătate al PAC se aplică şi fermierilor

români, ba chiar unele prevederi au fost adoptate special pentru România, la cererea delegației

române. Noutățile aduse de Health Check pentru fermierii şi autoritățile române sunt

următoarele:

-Referitor la nivelul plăților directe, posibilitatea creşterii cofinanțării naționale a acestora,

începând cu 2010, de la 30% (cât fusese negociat prin tratatul de aderare) la 50% din nivelul

plăților aplicat în UE;

-Referitor la schema de acordare a plăților directe, posibilitatea prelungirii aplicării schemei

simplificate (în noile state membre) până în 2013 (față de 2010, respectiv 2012 în cazul

României);

-Referitor la aplicarea eco-condiționalității, amânarea cu doi ani a introducerii cerințelor de

bunăstare animală (2016 în loc de 2014);

-Referitor la sectoarele cu probleme speciale, posibilitatea suplimentării începând cu 2010 a

finanțării măsurilor prevăzute în articolul 68, adică utilizarea pentru măsuri de protejarea

mediului sau creşterea calității a 10% din plafonul național al plăților directe, la nivelul plăților

din 2016 şi nu la nivelul plăților efective (mai mici) din respectivii ani.

33

Anexa II.

Câteva idei de dezbatere privind viitorul PAC dinspre zona think-tank-urilor europene

O dată cu deschiderea oficială a dezbaterii despre viitorul PAC, la Consiliul informal din iunie

2009 de la Brno (Cehia), a început o perioadă de circa un an în care cei interesați de influențarea

dezbaterii pot să intervină, având astfel şansa de a influența chiar poziția Comisiei referitoare la

reforma PAC. Think thank-uri europene importante cu preocupări dintre cele mai diverse, de la

relații internaționale şi comerciale până la utilizarea terenului şi securitatea alimentară, au intrat

în marea dezbatere cu studii, rapoarte, conferințe legate de viitorul PAC.

Unele şi-au exprimat pozițiile anterior acestui moment, cum ar fi Notre Europe (un grup de studii

şi de cercetări fondat în 1996 de Jacques Delors), care a pregătit încă din 2007 o serie de studii

referitoare la viitorul agriculturii europene. Studiul cu cel mai mare impact (Bureau şi Mahe)

propune în principiu o nouă viziune asupra sistemului plăților directe, prin introducerea unui

sistem integrat de plăți contractuale, care să cuprindă trei nivele: a) plăți de bază, decuplate,

având ca obiectiv menținerea spațiului agricol şi fiind accesibile în cadrul unui contract în

contrapartidă cu angajamentele, pe cât posibil măsurabile, pentru menținerea peisajelor

agricole, prezervarea biodiversității şi utilizarea durabilă a resurselor naturale; b) plăți legate de

zonele cu handicap natural, pentru exploatațiile din regiunile dezavantajate, dar care ar putea fi

cuplate de producție în anumite condiții; c) plăți pentru „puncte verzi”, acordate exploatațiilor

care adoptă anumite tehnici de producție, cum ar fi agricultura organică, plăți condiționate de un

anumit număr de angajamente precise.

Tot anterior formalizării dezbaterii, au avut contribuții şi alte think tank-uri. Groupe de Brouges

(un grup de reflecție asupra agriculturii europene şi a dezvoltării rurale, fondat în 1995 de Edgar

Pisani şi Bertrand Hervieu) a lansat în 2008 lucrarea The dilemmas of globalisation, în care insistă

asupra faptului că multifuncționalitatea agriculturii este inerentă, iar menținerea peisajelor şi a

biodiversității impune intervenția publică în producția agricolă. IFRI (un centru de reflecție

asupra relațiilor internaționale, fondat în 1979 de Thierry de Montbrial) a organizat în 2008 un

seminar dedicat Politicii Agricole Comune, printre ale cărui concluzii a fost şi aceea că PAC

constituie un răspuns adecvat la complexitatea provocărilor cărora trebuie să le facă față astăzi

agricultura, fiind o politică mai eficace decât pretind detractorii săi.

Influentul grup britanic Land Use Policy Group, care cuprinde reprezentanții agențiilor de

conservare a mediului, a lansat în martie 2009, propria viziune asupra PAC post 2013. Aceasta

este centrată pe recompensarea serviciilor de mediu care decurg din managementul terenului.

De aceea grupul menționat consideră că noua politică trebuie să asigure combaterea

schimbărilor climatice, promovarea utilizării durabile a resurselor naturale, păstrarea

biodiversității, introducerea de tehnologii benefice pentru mediul înconjurător, integrarea

managementului terenului în politicile economice şi sociale, şi monitorizarea tuturor acestor

obiective.

Una dintre cele mai interesante contribuții din 2009 referitoare la chestiune reformei PAC a avu-

o European Centre for International Political Economy - ECIPE (think tank înființat în 2006 de

34

către Fedrik Erixon şi Razeen Sally), prin studiul despre câştigătorii şi pierzătorii reformei PAC7.

Studiul aduce argumente pentru eliminarea treptată a plăților directe şi propune înlocuirea

actualei structuri a PAC, bazată pe cei doi piloni, cu o structură care grupează într-un pilon

politicile eficiente (care generează bunuri publice şi care trebuie păstrate) şi în altul politicile

ineficiente (care trebuie eliminate în timp). Astfel s-ar asigura statelor membre flexibilitatea în

programarea eliminării măsurilor ineficiente. În plus, lucrarea propune criterii care ar putea

ghida viitoarea alocare a fondurilor politicii agricole şi evaluează efectele adoptării acestora la

nivelul statelor membre, prin construirea unor scenarii. E de remarcat că felul în care sunt

construite scenariile duce la situația în care schimbările nete cumulate (ale alocărilor pentru plăți

directe şi ale celor pentru dezvoltare rurală) la nivelul EU-12 sunt nesemnificative, adică ceea ce

se câştigă la nivelul Pilonului I se pierde la nivelul Pilonului 2 şi invers în cazul statelor EU-15.

Studiul ECIPE propune înlocuirea actualilor doi piloni ai PAC – Pilonul I care finanțează plățile

directe şi intervențiile pe piață şi Pilonul II care finanțează dezvoltarea rurală – cu alți doi piloni,

care separă cheltuielile PAC după criteriul eficienței măsurilor finanțate, respectiv Pilonul I al

măsurilor discreționare (adică la dispoziția statelor) şi Pilonul II al bunurilor publice (a căror

finanțare este legitimă). Pentru fiecare din aceşti piloni sunt formulate mai multe scenarii, iar

efectele aplicării fiecărui scenariu sunt măsurate prin modificările (pozitive sau negative) ale

sumelor primite de fiecare stat, în comparație cu alocările curente ale celor doi piloni ai PAC.

În cazul noului Pilon I, scenariile de alocare a bugetului PAC pentru diferitele state membre au la

bază trei dimensiuni: a) alocările din 2013, după regulile în vigoare acum; b) suprafața agricolă a

fiecărui stat; c) mărimea PIB/locuitor din fiecare stat. Scenariul conservator presupune ca două

treimi din fonduri să fie alocate conform alocării de până în 2013, iar o treime după mărimea

suprafeței agricole şi a PIB/locuitor. Scenariul progresist inversează aceste proporții, fiind mai

puțin dependent de trecut. Importanța care se acordă PIB/locuitor în relație cu suprafața

agricolă, diferențiază celelalte două scenarii. Acolo, alocările sunt influențate în mod egal de

trecut şi de combinația suprafață – PIB, dar PIB/locuitor contribuie mai mult în cazul Scenariului

PIB ridicat (cu argumentul că veniturile fermierilor din statele cu PIB per capita mai mare trebuie

să fie mai mari decât ale celor din statele cu PIB per capita mai mic).

Rezultatele simulărilor arată că România are de câştigat în fiecare dintre scenarii, chiar dacă pe

total între UE 15 (vechile state membre) şi noile state membre nu apar schimbări spectaculoase.

7 Zahrnt, V. (2009), Public Money for Public Goods: Winners and Losers from CAP Reform, ECIPE, Brussels

35

Modificările aduse de realocarea plăților noului Pilon I (al măsurilor discreționare)

Scenariul

conservator

Scenariul

progresist

Scenariul

PIB scăzut

Scenariul

PIB ridicat

UE 15 -1% -2% -3% 1%

Noile state

membre - 12

+3% +7% +11% -3%

România +18% +37% +40% +12%

În cazul noului Pilon II, primele două scenarii (conservator şi progresist) iau în calcul alocările din

anul 2013 pentru Pilonul 2 (în proporție de 50% şi respectiv 20%), pe când scenariile următoare

fac abstracție de acest element. Celelalte elemente care intervin în toate scenariile sunt patru: a)

suprafața agricolă; b) suprafața pădurilor; c) suprafața zonelor protejate în cadrul programului

Natura 2000; d) suprafața ocupată de agricultura organică. Dacă importanța suprafeței pădurilor

este constantă în toate scenariile, în acelea centrate pe câte un element ponderea cea mai

mare o are respectivul element (de exemplu în cazul suprafeței agricole e 70%). În scenariul

multifuncțional, suprafața agricolă, zonele Natura 2000 şi agricultura organică au ponderi egale.

După aceste criterii, vechile state membre, luate împreună, au de câştigat în toate scenariile, iar

noile state membre au de pierdut în toate situațiile. Primele trei state care câştigă, după

indiferent ce criteriu sunt Marea Britanie, Danemarca şi Suedia. România reflectă media noilor

state membre, pierzând cel mai puțin în cazul scenariului conservator.

Modificările aduse de realocarea plăților noului Pilon II (al bunurilor publice)

Scenariul

conservator

Scenariul

progresist

Scenariul

centrat pe

suprafață

Scenariul

centrat pe

Natura

Scenariul

centrat pe

organic

Scenariul

multi-

funcțional

UE 15 +16% +24% +29% +30% +34% +33%

Noile state

membre -

12

-22% -32% -39% -40% -45% -44%

România -25% -30% -33% -48% -52% -56%

36

Anexa III.

Dezbaterea privind limitarea superioară şi modularea progresivă în Health Check

Status-Quo Comunicarea Comisiei (nov. 2007)

Propunerea Comisiei (mai 2008)

Compromisul politic (nov. 2008)

Limitarea inferioară

Limită între 0.3 şi 1 ha, stabilită de fiecare stat; posibilitatea de a nu acorda plăți sub 100 Euro

Posibilitatea introducerii unui nivel minim al plăților sau al suprafeței, mai mare decât cel în vigoare.

Limită de 1 ha sau de 250 Euro.

Limita minimă la 1 ha sau la 100 Euro. Pentru Portugalia, Ungaria şi Slovenia limita rămâne 0,3 ha.

Limitarea superioară

Nici o reglementare Găsirea unei soluții de reducere graduală, cu sugestia de reducere cu 10% a plăților peste 100 mii Euro, cu 25% pentru peste 200 mii Euro şi cu 45% pentru plățile peste 300 mii Euro.

Nici o propunere Fără nici o reglementare

Modularea obligatorie

Introdusă la reforma din 2003, de la un nivel de 3% în 2005, 4% în 2006 şi 5% din 2007 încolo, pentru toate plățile de peste 5000 Euro. Statele primesc înapoi cel puțin 80% din suma cu care contribuie la modulare. Noile state membre sunt exceptate de la modulare.

Creşterea anuală cu 2% peste nivelul existent al modulării, pentru perioada 2010-2013.

Toate sumele obținute din modulare rămân la dispoziția statelor. O creştere anuală cu 2% peste nivelul existent al modulării, pentru perioada 2009-2012 (în total o creştere cu 8 puncte procentuale), în cazul statelor EU-15. Introducerea modulării pentru noile state membre (EU-10), începând cu 2012, de la un nivel de 3% (în loc de 13%). Bulgaria şi Romania sunt exceptate.

O creştere cu 5 puncte procentuale distrbuite în patru paşi, începând cu 2009 (2%) şi cu câte 1% pentru anii 2010-2012.

Modularea progresivă

Nu există nici o reglementare.

Nici o mențiune. O reducere suplimentară cu un pas de 3%, pentru statele EU-15, pe diferite paliere (ajungîndu-se la 17% în 2012 pentru categoria exploatațiilor de peste 300 mii ha).

Reducere suplimentară cu 4%, numai pentru exploatațiile de peste 300 mii ha.

37

Acest raport apare în cadrul proiectului „România activă în dezbaterile europene” derulat

de Centrul Român de Politici Europene (CRPE) și finanțat de Fundația Soros în cadrul

Inițiativei de Politică Externă.

Conținutul acestui raport nu reprezintă în mod necesar poziția oficială a Fundației Soros.

Opiniile exprimate nu implică automat poziția experților afiliați sau a altor instituții și

organizații partenere CRPE

Credit foto coperta: MAPDR

© CRPE iulie 2009

Centrul Român de Politici Europene

Căderea Bastiliei 16

Ap. 2, Bucuresti-1

office@crpe.ro

Tel/Fax: 021.310.35.58

Pentru mai multe detalii despre CRPE vizitați pagina www.crpe.ro