Nuevos y viejos gigantes: promoción de la seguridad social y crecimiento económico en la Región de Asia y el Pacífico

Nuevos y viejos gigantes:promoción de la seguridad

social y crecimiento económicoen la Región de Asia

y el PacíficoRobert Walker, Sony Pellissery

Green College, Universidad de Oxford;

y Centro de Investigación en Política Social,

Mangalore, India

Resumen Si bien la región de Asia y el Pacífico está caracter-izada por una gran diversidad, la región en su totalidad merecenuestra atención. Estos últimos años han tenido lugar grandeslogros en la promoción del crecimiento económico, la con-strucción de una seguridad social y la reducción de la pobreza,sin embargo, todavía quedan grandes desafíos, nueve de loscuales han sido identificados. Cinco son similares a problemasque se daban en Europa hace 60 años, carencias, miseria, sub-empleo, mala educación y mala salud. Los otros cuatro:crecimiento desigual, discriminación, corrupción y poblacionesque envejecen, contribuyen a disminuir la eficacia de las políti-cas dedicadas a solucionar los primeros cinco problemas. Eneste documento esbozamos una respuesta múltiple que incluyemecanismos para ampliar el empleo en el sector formal,ampliar la cobertura de la seguridad social dentro del sectorformal y al sector informal, y establecer y mantener redes deseguridad social para aquellas personas que, de otra manera,quedarían excluidas de la protección social.

Palabras clave Asistencia social; extensión de la cobertura;desarrollo económico; necesidades esenciales; Asia; Pacífico.

En 2002, la Revista Internacional de Seguridad Social le dedicó todo un número a laregión de Asia y el Pacífico, número que ilustraba la gran diversidad de circunstan-cias económicas culturales y sociales, y la variedad correspondiente de protecciones

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© 2008 Autor(es) Compilación de los articulos © 2008 AISS Revista Internacional de Seguridad Social, vol. 61, 2/2008

Publicado por Blackwell Publishing Ltd, 9600 Garsington Road, Oxford OX4 2DQ, UK y 350 Main Street, Malden, MA 02148, USA

brindadas por la seguridad social1. Esta variedad constituye justamente la fuerza delas políticas de desarrollo, ya que permite un aprendizaje en el campo de la políticaque se basa en el enorme laboratorio natural en el que se puede llevar acabo unaexperimentación de seguridad social.

Es importante tomar en cuenta esta diversidad al evaluar los desafíos y posibi-lidades a que hace frente la comunidad de políticas de seguridad social en la región.El modelo existente de protección, sus resultados y logros, ayudan a determinar laresistencia social y de los individuos y le dan forma a la ambición política. En el casode ciertos países de la región, y sobre todo aquellos que pertenecen a la Organiza-ción para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), lo que queda porhacer será muy probablemente una tarea de mejora y ajuste a menos que dichospaíses se vean golpeados por cataclismos políticos o económicos de proporcionesinesperadas. Sin embargo, para muchos otros países el desafío es crear lasinfraestructuras necesarias para brindar una protección básica que cubra a unaimportante proporción de la población que trabaja en el sector informal y que luchaporque le alcance del dinero hasta fin de mes, en una época en la cual los cambioseconómicos mundiales y los cambios demográficos contribuyen a aumentar lasincertidumbres políticas y de sistema político.

En circunstancias muy diferentes, Sir William Beveridge, arquitecto del Estadobenefactor en el Reino Unido después de la Segunda Guerra Mundial, identificócinco gigantes que impedían la reconstrucción social y económica: necesidad,miseria, ociosidad, ignorancia y enfermedad. Los mismos gigantes que ahora sellaman: pobreza, vivienda inadecuada, desempleo y empleo informal, analfabetismoy baja capacitación, y mala salud (vinculada tal vez, más específicamente, con elSIDA/VIH) y que siguen oponiéndose al progreso. Además, ahora, estos gigantesserá una mano. La pobreza no será solucionada si no se corrigen el empleo informaly el desempleo, y esto su vez no será posible si no si se solucionan los problemas deanalfabetismo y mala salud. Además, hay en todo caso cuatro gigantes más queamenazan a la región: crecimiento desigual, corrupción, discriminación social o enel campo de la diversidad cultural, y envejecimiento de la población. Los primerostres protegen a su vez a los cinco gigantes principales al aminorar la eficacia de lasarmas usadas contra ellos, reduciendo y desviando los recursos disponibles, entre

Direccíon para la correspondencia: Robert Walker, Professor of Social Policy, Department of Social Policyand Social Work, University of Oxford, Barnett House, 32 Wellington Square, GB-Oxford OX1 2ER.E-Mail: [email protected]. Sony Pelissery, Centre for Social Policy Research, Institute ForSocial Engineering, Vanashree Ujire Dakshina Kannada District, Karnataka 574240, India. E-Mail:[email protected]

1. Este artículo se basa en el discurso de apertura pronunciado durante la Conferencia Regional de Asiay el Pacífico, celebrada en Nueva Delhi, en diciembre de 2006, y se concentra principalmente en los paísesen desarrollo de la región.

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Promoción de la seguridad social y crecimiento económico en la Región de Asia y el Pacífico

Revista Internacional de Seguridad Social, vol. 61, 2/2008 © 2008 Autor(es) Compilación de los articulos © 2008 AISS

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los cuales uno de los principales es la seguridad social. El cuarto gigante, el enve-jecimiento, tiene impactos menos predecibles, e impone exigencias que podríanvolverse excesivas si los otros gigantes siguen activos.

Sin embargo, es importante comenzar recordando los logros recientes, que vienena desmentir los temores, el mito, de que la política es un arma inefectiva en la luchacontra estos gigantes desenfrenados. Tomar nota de los éxitos contribuye igualmentea generar estímulos, nuevas percepciones y modelos para el desarrollo de políticas.

Logros

Suponemos que la seguridad social incluye regímenes o prestaciones que reempla-zan o complementan los ingresos o que cubren ciertos gastos específicos. Lasprestaciones pueden ser en efectivo o en especie y determina si las asignaciones sebasan en cotizaciones, ciudadanía o necesidad. Incluso si la caracterizamos así, esdecir que aplicamos un concepto más limitado que aquel utilizado generalmentepor especialistas en el campo del desarrollo (Dev et al., 2001; van Ginneken, 1998),la seguridad social no es ni nueva ni inusual en la región de Asia y el Pacífico. Dehecho, si la cobertura se define por país, en vez de por población, la seguridad sociales casi universal en la región (gráfico 1). Casi todos los países disponen de presta-ciones de vejez, sobrevivientes e invalidez, y como sucede en Europa, la mayoría delos regímenes están financiados por cotizaciones de los empleadores, de los emplea-dos o de ambos, y las prestaciones corresponden a los ingresos pasados. Los riesgosde accidentes del trabajo y de vejez fueron generalmente los primeros cubiertos porregímenes que posteriormente se emplearon para incluir a los sobrevivientes y, loque es menos común, a la invalidez.

Alrededor de tres cuartos de los países de Asia y el Pacífico también tienenregímenes de prestaciones en efectivo que cubren la pérdida de ingresos debida aenfermedades y maternidad, y más de la mitad de estos países tienen regímenes deseguro de salud. La mayoría de estos países han creado igualmente regímenes deasistencia social dirigidos a los más vulnerables y cuyo objeto es mejorar lospeores casos de pobreza, generalmente como respuesta a desastres naturales o aconflictos militares. Estos regímenes rara vez son universales en su cobertura oacceso y están frecuentemente financiados por los gobiernos locales más que porel gobierno central, aunque con importantes excepciones entre las que se hallan elJapón, la República de Corea y Malasia (Howell, 2001). Las prestaciones dedesempleo y las asignaciones familiares, que son importantes componentes de lamayoría de los regímenes de seguridad social europeos, son mucho más rarasen la región de Asia y el Pacífico, aunque más de un tercio de los países de laregión, incluyendo los más desarrollados económicamente y aquellos que pasande regímenes altamente centralizados a un sistema de libre mercado, cuentan coneste tipo de regímenes.

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Dentro de este paisaje general hay una gran variedad. Unos pocos países talescomo Australia, Nueva Zelandia y el Japón cuentan con regímenes de larga data ybastante completos, en el caso de los dos primeros países basados en regímenesuniversales y en regímenes dependientes de la verificación de los ingresos, y en el casodel tercer país en un régimen de seguro social tradicional. Más tarde, otros paísescomo Tailandia y las Filipinas comenzaron a construir regímenes de seguro social quecubriesen tanto los empleados del sector público como los del sector privado. Otrospaíses, entre los cuales se hallan la India, Singapur, Malasia y Sri Lanka tienenregímenes que se basan en gran medida en fondos de previsión, que son regímenesobligatorios de ahorro personal administrados por el gobierno, y que carecen de lasventajas de la mancomunidad de riesgos (entre otros factores, esta falta de manco-munidad de riesgos es la que sirve para explicar por qué los regímenes nacionales deprevisión nunca fueron aplicados en Europa). La cobertura de los regímenes dentrode los países varía muchísimo. En su mayor parte, los trabajadores por cuenta propiay los trabajadores del sector informal (que en muchos países en desarrollo represen-tan a la mayoría de las personas empleadas) están excluidos de ella aunque tal vez

Gráfico 1. Cobertura regional de la seguridad social

Europa Asia y el Pacífico

Vejez,invalidez,

sobre-vivientes

Lesionesprofe-

sionales

Efectivopor

asistenciamédica

Efectivopor

enfermedady maternidad

Des-empleo

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Por ciento de los paísescon regímenes

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Fuente: ISSA/SSA (2006).

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tengan derecho a la asistencia social. En el sector formal, la protección esta en generaldirigida a, incluso algunas veces limitada a, los funcionarios públicos o al sectorpúblico más ampliamente definido, mientras que la cobertura del sector privadopuede estar restringida a ciertas industrias o grupos de empleados.

Estas variaciones reflejan los diferentes objetivos estratégicos así como los nivelesde desarrollo económico. Dreze y Sen (1989) identificaron dos estrategias opuestasdestinadas a aumentar los niveles de ingreso y que están bien representadas en laregión: una seguridad basada en el crecimiento y una seguridad basada en la ayuda.Hasta hace poco, la República de Corea y Taiwán (China) han tratado de aumentarlos ingresos públicos y privados sobre todo dándole prioridad al crecimientoeconómico, mientras que otros países, entre los que se hayan Singapur y Malasia,han elegido la seguridad basada en el apoyo, mediante la inversión en educación,empleo e infraestructura pública. Las diferentes respuestas a la crisis económica defines de los años noventa añadieron aún más variedad, y países tales como laRepública de Corea aumentaron la protección universal, mientras que Singapury Hong Kong (China) adoptaron políticas que reducían los gastos (Cook yKwon, 2007). La liberalización del mercado perseguida por la República Popular deChina, Vietnam y ciertas repúblicas de Asia central, contribuye igualmente a ladiversidad.

Otro logro de la región es el éxito conseguido en hacer aumentar los ingresosper cápita desde los años noventa. No cabe duda de que este logro se ha debidosobre todo al crecimiento económico más que a la seguridad social o a la redis-tribución. De hecho, análisis llevados a cabo por el Banco Asiático de Desarrollo,o que se basan en datos incompletos, indican que «las mayores reducciones de lapobreza en Asia y el Pacífico han tenido lugar en el contexto de cambios de dis-tribución de la riqueza que iban contra los pobres» (2004). Sin embargo, tambiénes verdad que el crecimiento económico ha beneficiado a los pobres más directa-mente en Asia que en otros lugares del mundo en desarrollo. Las diferencias en lastasas de crecimiento representan alrededor del 65 por ciento de la variación en laceleridad de disminución de la pobreza en Asia y el Pacífico, y cada punto por-centual en que aumenta el crecimiento económico genera, en promedio, unadisminución de un dos por ciento de la pobreza, a saber el doble del promediomundial (ADB, 2004).

Se han dado muchas razones para este éxito, pero las más válidas parecen tenerque ver con el nivel inicial de desigualdad y con los cambios de dicha desigualdadcon el pasar del tiempo. Cuando la desigualdad es alta, los pobres tienen menosposibilidades de acceder a la educación, la tierra, el crédito y a otros recursos, y portanto de compartir los beneficios del crecimiento. Si se las compara con otrasregiones en desarrollo, las desigualdades en los ingresos han sido menos extremas enAsia y el Pacífico, la brecha que separa los pobres de los ricos ha sido más moderada

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y, con importantes excepciones, el crecimiento ha sido compartido de forma másequitativa (ibid.).

Viejos y nuevos gigantes

Necesidad y miseria

Si bien los logros han sido muy importantes, todavía queda muchísimo por hacer.Primero, a pesar del indudable progreso, el Banco Asiático de Desarrollo, instituciónque no gusta de hipérboles, concluye que «la magnitud de la pobreza en la región esasombrosa» (ADB, 2004). Las estadísticas de 2002 indican que virtualmente 690millones de asiáticos vivieron con menos de un dólar de los Estados Unidos por díay que 1900 millones de personas tenían ingresos inferiores a dos dólares por día quees el umbral de la pobreza. Además, es fácil malinterpretar el grado de progresologrado. Entre 1990 y 2002, la República Popular de China, por sí sola, representó el75 por ciento de la disminución de la pobreza extrema (1 USD por día), y los paísesde Asia del sudeste un 21 por ciento. El progreso en el resto de la región fuecomparativamente lento. Incluso en 2003, más del 30 por ciento de los ciudadanosde la India y Bangladesh vivían en extrema pobreza, así como un cuarto de loshabitantes de Nepal, Camboya y la República Democrática Popular Lao. Si se tomaen cuenta el umbral más generoso de 2 USD por día, que es un umbral bastante bajosi se lo compara con los umbrales de pobreza en Europa, las tasas de pobreza en laseconomías en desarrollo de Asia tienen muy pocas posibilidades de disminuir pordebajo del 30 por ciento en los diez años a venir, y podrían continuar siendosuperiores al 50 o incluso al 60 por ciento en Asia del sur (ibid.).

La miseria y malas condiciones de vivienda y saneamiento acompañan general-mente a la pobreza. A pesar de importantes progresos en Asia del sur, el 65 porciento de la población todavía carece de servicios de saneamiento y el 14 por cientode dicha población no tiene acceso a un abastecimiento adecuado de agua (BancoMundial, 2007). Vista en su conjunto, la situación es aún peor en Asia del este y elPacífico en donde el 24 por ciento de la población no tiene acceso a un abaste-cimiento adecuado de agua y el 52 por ciento no tiene acceso al saneamiento,aunque hay importantes variaciones entre los países, entre los cuales los más pobresgeneralmente se quedan atrás. Por ejemplo, alrededor del 85 por ciento de losfilipinos tienen acceso a un abastecimiento de agua correcto, si se los comparacon tan solo el 34 por ciento de los camboyanos. Aquellas personas que no tienenacceso a un abastecimiento de agua correcto, tienden a estar concentradas enlas áreas rurales. En Asia del este y el Pacífico, el 73 por ciento de las personasque no tienen acceso a estructuras de saneamiento viven fuera de las áreas urbanas(ibid.).

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Ignorancia y enfermedad

Beveridge reconoció el papel de la salud y la educación, no solo como componentesevidentes del bienestar, sino como instrumentos que permiten garantizar la mejorade los ingresos individuales y, colectivamente, como medios de fomentar la produc-tividad económica. Sen (1998) identifica a la buena salud y la educación comofactores críticos para la mejora de las capacidades. A nivel de la sociedad, unapoblación activa saludable y bien educada permite que los países compitan en elmundo en lo que se refiere a una alta productividad y a una cartera de altos salarios.Los países asiáticos, que tenían costos laborales inicialmente bajos, pudieroncapitalizar la naturaleza inicialmente intensiva en trabajo de los servicios de salud yeducación y lograron resultados comparables a aquéllos logrados en los países delnorte económicamente desarrollados (ADB, 2006).

En toda la región, los indicadores de salud y de educación revelan una ampliadiversidad, y algunos países, entre los cuales están la República de Corea, Malasia ySri Lanka, así como el Japón, Australia y Nueva Zelandia, cumplen con las normasde salud fijadas por los países de mayores ingresos de la OCDE, y las repúblicas deAsia central tienen altas tasas de alfabetismo. Esto contrasta muchísimo con lasituación de cinco países (Bangladesh, la India, el Nepal, Pakistán y Taiwán (China))que tienen tasas de alfabetismo inferiores al 75 por ciento y aproximadamente un 16por ciento, es decir 219 millones, de chinos no pueden leer. Las tasas de mortalidadinfantil en países tan culturalmente diversos como Bangladesh, la India, Nepal, elPakistán, Papúa Nueva Guinea y Turkmenistán son superiores entre 20 y 26 veces alas tasas del Japón. El SIDA/VIH todavía no ha generado en la región la catástrofesocial que generó en África subsahariana, pero las tasas de prevalencia en cuatropaíses de Asia (Camboya, Myanmar, Papúa Nueva Guinea y Tailandia) son yamucho más altas que las tasas en Europa.

En los países en desarrollo de Asia y el Pacífico, el gasto promedio del gobiernoen salud y educación, proporcionalmente al producto interno bruto, es superior alde África subsahariana, pero es inferior al de América Latina (ADB, 2006). Esevidente que el vínculo entre los gastos y los resultados en salud y educación escomplejo, y que depende igualmente de la eficiencia y eficacia de los programas,factores éstos que a su vez están influenciados por limitaciones geográficas, cul-turales y administrativas. Sin embargo, el Banco Asiático de Desarrollo (ADB, 2006)sostiene que, puesto que los bajos costos del trabajo garantizan que los serviciossean más baratos de prestar,

los malos resultados en el campo de la salud y la educación observados en algunos países

de Asia se deben a un mal gobierno, ya sea bajo la forma de una carencia de voluntad

política o de una incapacidad de aplicar políticas sociales efectivas.

Habida cuenta del vínculo directo con el bienestar individual y los vínculos indi-

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rectos con el desarrollo económico y la reducción de la pobreza, los costos socialesde un mal gobierno son evidentemente altos.

Ociosidad

El gigante de la ociosidad descrito por Beveridge amenaza Asia bajo la forma delsubempleo, del empleo informal y del desempleo (que tiende a ser relativamentebajo si se lo compara con otras áreas en desarrollo) (ADB, 2005). El subempleo se dacuando los trabajadores trabajan de forma involuntaria menos que el tiempocompleto, los trabajadores capacitados se ven forzados a aceptar empleos que norequieren de sus capacidades, cuando hay una contratación excesiva y cuando eltrabajo compensa la falta de inversión en capital. Sólo se dispone de estimacionespara la primera forma de subempleo (el subempleo en función del tiempo). Sinembargo, si se toman estas estimaciones y se las suma a las tasas de desempleo estosugiere que un mínimo de 500 millones de trabajadores, del total de la fuerza laboralde 1700 millones de personas, a saber el 29 por ciento, se ven afectados (ibid.).

Puesto que la mayoría de las personas se mantienen, directa o indirectamente, através de su trabajo, esta subutilización es una de las causas principales de la pobrezay de los bajos ingresos. En la economía informal, una parte desproporcionada de losriesgos (financieros y en el campo de la salud) vinculados con los procesos deproducción corre a cargo de los trabajadores. Cuando existen, los salarios y contra-tos de empleo están mal definidos y los arreglos para trabajar son muy flexibles.Gran parte del sector informal está caracterizado por trabajadores a cuenta propiay por trabajadores que venden directamente el fruto de su trabajo a empleadores pordía, o incluso por hora. Si bien el empleo informal existe a gran escala en las áreasrurales, muchas veces el sector informal es el sector dominante en las áreas urbanas.En muchos países las mujeres representan una parte desproporcionada del empleoinformal (OIT, 2004a).

No hay que sorprenderse de que las estadísticas sobre la importancia de sectorinformal sean difíciles de reunir, sin embargo, está claro que en muchos paísesasiáticos la economía informal representa a la gran mayoría de las personasempleadas (gráfico 2). Además, hay pruebas de que la economía informal estácreciendo en países tan diferentes como la India o las Filipinas, en las economías entransición que están expandiéndose rápidamente en la República Popular de Chinay en Vietnam, y tal vez creciendo aún más rápidamente en países que han sufridocrisis económicas tales como Indonesia y Tailandia (ADB, 2005). La escala delsector, combinada con su naturaleza no reglamentada y administrativamente invi-sible, en un gran freno al desarrollo de sistemas efectivos de protección social quepermitan disminuir algunos de los riesgos con que corren los trabajadores. Lafluidez de los empleos y de los empleadores hace que el registro y el cumplimientosean difíciles de garantizar, mientras que los bajos salarios y la baja productividad

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contribuyen a minar la viabilidad financiera de los regímenes, el suministro deprestaciones y su aceptación. Por tanto, la seguridad social sirve muchas veces comocaracterística discriminatoria del sector formal de empleo, en vez de ser el meca-nismo de cohesión social.

Desigualdad

Si bien Beveridge no se refirió al gigante del crecimiento desigual, no cabe duda deque éste estaba presente en Gran Bretaña durante la Gran Depresión de los añostreinta. Como ya dijimos, el éxito relativo de Asia en la reducción de la pobreza, seexplica parcialmente por los niveles iniciales comparativamente modestos dedesigualdad en los ingresos. Hay menos posibilidades de que le crecimiento seafavorable a los pobres cuando los ingresos y el poder político que permiten darforma a políticas de redistribución están concentrados en manos de unas pocasélites. Usando la desigualdad de los ingresos como una medida de la concentracióndel poder, Addison y Rahman (2001) demuestran que en los países de bajos ingresos

Gráfico 2. Tamaño del mercado informal del trabajo en empleos urbanos y noagrícolas

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Informal como porcentajedel empleo

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Fuente: ADB (2005).

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que tienen altas desigualdades en la repartición de los ingresos, el gasto público enlas escuelas primarias (que son las que más benefician a los pobres) es muchas vecesinferior al gasto en la educación secundaria y superior.

El nuevo desafío para Asia y el Pacífico está en que hay considerables pruebas deque la desigualdad en la distribución de los ingresos está aumentando. De los paísesincluidos en el cuadro 1, tan solo Tailandia presenta una importante reducción.Además, en algunos países, y especialmente en la República Popular de China, en laRepública Democrática Popular Lao, en las Filipinas y en Bangladesh, el crecimientode las desigualdades en la distribución del ingreso ha sido inmenso. Esta crecientedesigualdad en los ingresos podría impedir un crecimiento continuo favorable alos pobres. Por ejemplo, a principios de los años noventa una tasa de crecimientoeconómico de 1 por ciento suponía más de un punto porcentual de disminución dela pobreza rural en la República Popular de China (ADB, 2004). Posteriormente, condesigualdades en los ingresos que aumentaron muchísimo, el crecimiento en rea-lidad aumentó la pobreza rural. El Banco Asiático de Desarrollo (2004) sugiere queen 2015 la creciente desigualdad de los ingresos podría más que duplicar la tasa

Cuadro 1. Cambios en la desigualdad (países seleccionados)

Año inicial Último año

Coeficiente de Gini Año Coeficiente de Gini Año

Asia del este

República Popular de China 30,57 1990 36,33 2001

Asia del sureste

Indonesia 33,12 1987 34,30 2002

Laos 30,40 1992 37,00 1997

Malasia 48,63 1984 49,15 1997

Filipinas 41,04 1985 46,09 2000

Tailandia 45,22 1981 43,15 2000

Vietnam 34,91 1993 37,63 2002

Asia del sur

Bangladesh 26,92 1985 31,79 2000

India (rural) 28,59 1993 28,11 1999

India (urbana) 34,34 1993 35,00 1999

Pakistán 33,35 1987 32,99 1999

Sri Lanka 32,47 1985 34,36 1995

Fuente: ADB (2004).

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esperada de pobreza en Asia y el Pacífico de 1 USD por día, pasando de un 4,0 porciento a un 8,3 por ciento bajo una proyección de crecimiento normal. En unescenario en donde el crecimiento fuese bajo, la pobreza aumentaría de un 6,2 porciento a un 11,5 por ciento, condenando así a otros 200 millones de personas a lamayor pobreza.

Corrupción

La corrupción es un gigante que fue ignorado por Beveridge, pero que sin dudaalguna se nutre de y contribuye a la desigualdad en los ingresos. TransparencyInternational (2006) incluye a 11 países de Asia y el Pacífico en las dos categoríasmás bajas de su Índice de Percepción de la Corrupción, que se determina basándoseen evaluaciones de expertos y en encuestas de opinión. Hay pruebas de que lacorrupción reduce el crecimiento económico (Lambsdorff, 2005) y disminuye losgastos sociales porque ofrece menos oportunidades de generar ingresos (Mauro,1998), aumenta los costos administrativos y la ineficiencia y genera una transferen-cia de los recursos que se alejan de los más pobres, aumentando así aún más ladesigualdad (Gupta et al., 2002). Esto a su vez explica las conclusiones de laEncuesta sobre los Valores en el Mundo de que los encuestados que viven ensociedades que presentan una mayor desigualdad tienen una mayor posibilidadde considerar que la aceptación de coimas puede ser justificada (citado porLambsdorff, 2005).

La evasión de impuestos y del pago de cotizaciones a la seguridad social es unproblema conexo que aminora la eficacia de las políticas. Cuando los empleadoresno registran a sus empleados, o cuando no pagan cotizaciones en su nombre, estocontribuye a minar la confianza del público en las organizaciones de seguridadsocial, mientras que la colusión entre empleadores y empleados para no pagar lascotizaciones da prioridad a las necesidades a corto plazo respecto a una seguridad alargo plazo y hace disminuir los posibles beneficios de la seguridad social2. Además,en los regímenes financiados mediante cotizaciones, la no recaudación de éstasda lugar a reservas menores y a menores ingresos por concepto de inversiones, asícomo a prestaciones inferiores, a tasas de cotización más altas, o a ambas cosas.En los regímenes financiados mediante una retención en la fuente, el resultado esprestaciones menores, subsidios mayores, prestaciones dedicadas a ciertos grupos(dependientes de los recursos) y tasas de cotización más altas.

La escala de la evasión puede ser impresionante. En 2005 se estimó que elInstituto de Seguridad Social de las Filipinas recaudó tan solo el 26 por ciento de las

2. Esta colusión es comprensible cuando un trabajador tiene un excedente muy pequeño, o no tieneningún excedente que redistribuir durante su ciclo de vida, sin embargo la pérdida de las cotizaciones delos empleadores corresponde a una reducción irrecuperable de los salarios.

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cotizaciones debidas por concepto de los empleados que trabajaban en el sectorformal. Además, los ingresos podrían haber sido casi duplicados si el númeroestimado de 5,1 millones de trabajadores del sector informal hubiesen sido inclui-dos en el régimen (Ortega, 2006). La mejora del cumplimiento en la India, en 2001,permitió añadir casi 116 000 empresas y 11,5 millones de trabajadores al Fondo dePrevisión de los Asalariados. De éstos, 5,79 millones de trabajadores adherían alFondo por primera vez (Viswanathan, 2006).

Discriminación

El gigante de la discriminación muchas veces se empareja con la corrupción encomunidades cultural y étnicamente diversas, ya que los comportamientos destina-dos a generar ingresos pueden ser mejorados por la fragmentación de la comunidady la fomentan a su vez. Addison y Rahman (2001) caracterizan a los países de Asiay el Pacífico en función de su grado de «fraccionamiento étnico lingüístico» dondela República de Corea es el país menos diverso y la India el más diverso. Su con-clusión es que el gasto en educación era más desigual en los países que eran másdiversos desde el punto de vista étnico lingüístico. Su interpretación es que los«guardianes» cuidan de lo suyo (quienes tienen excluyen a quienes no tienen)adaptando o ignorando las reglas administrativas que rigem el proceso. De la mismamanera, Pellissery (2006) documenta cómo el acceso a los regímenes de mante-nimiento del ingreso y de creación de empleo en las áreas rurales de la India pasa através de una clase intermediaria formada por burócratas y élites locales quienesdeterminan la entrada al régimen mediante sistemas de patrocinio fomentados porcompensaciones sociales, económicas y políticas. La prueba de elegibilidad requierecasi siempre la intervención de un miembro de la élite local. Los solicitantes,generalmente empleados casuales de uno de los miembros de la élite local, son«adaptados para calzar» (Houtzager, 2003), muchas veces a través de una co-rrupción insignificante y de documentos falsos, dando así lugar a la aceptación depersonas no elegibles y a la exclusión de solicitantes elegibles y frecuentemente máspobres, que pertenecen a facciones más débiles o que proceden de comunidadesétnicas minoritarias.

Juntos, los gigantes de la desigualdad, la discriminación y la corrupción puedenminar la legitimidad de la protección de la seguridad social y frustrar los objetivosde dedicar la ayuda a quienes realmente la necesitan y fomentar la cohesión social.

Envejecimiento

El último gigante que se opone al progreso es el envejecimiento de la población. Asiay el Pacífico es la región del mundo que envejece más rápidamente. En 2025, laproporción mundial de la población de 60 o más años de edad que vive en la región

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habrá alcanzado un 59 por ciento a partir del 52 por ciento que alcanzaba en 2002(Holzmann, 2006). Puesto que las personas de edad son uno de los grupos másvulnerables a la pobreza y que la creciente migración debilita la capacidad de lasfamilias ampliadas de mantener a sus ancianos, se espera que este cambio demográ-fico genere una presión al alza de las tasas regionales de pobreza. Esta presión se veaumentada por la mayor esperanza de vida de las mujeres puesto que muchas deellas trabajan sólo a domicilio o en la economía informal y tienen bajos niveles desalario e historias de trabajo discontinuadas que les impiden adquirir el derecho aun ingreso adecuado en la vejez.

Es importante darse cuenta de que la República Popular de China domina estepaisaje regional. La tasa de dependencia (personas de 65 o más años de edad y niñosde 14 o menos años de edad respecto al total de la población) da una idea del desafíoeconómico que presentan los cambios de los modelos demográficos, puesto queindica el número de personas que tienen que ser mantenidas por cada persona enedad de trabajar. A pesar de un aumento esperado de 97 millones de personas en lapoblación de edad de la República Popular de China entre 2005 y 2025, la tasa dedependencia aumenta tan solo marginalmente desde un 0,41 hasta un 0,46 porciento que puesto que la población en edad de trabajar continúa aumentando y losnacimientos siguen siendo pocos (cuadro 2). Posteriormente, sin embargo, la tasade dependencia china aumenta más rápidamente hasta alcanzar un 0,65 en 2050, amedida que los efectos de la política de un único hijo priman. La tasa de depen-dencia en Asia del sur y central sigue disminuyendo y creando presiones potencialesde migración dentro de la región (Holzmann, 2006).

Cuadro 2. Tasas de dependencia en Asia y el Pacífico

Tasas de dependencia (población de 14 o menos años de edad más poblaciónde 65 o más años de edad, divididapor la población de entre 15 y 64 años)

Cambios de la fuerza laboral(variante mediana; millones)

2005 2015 2025 2050 2005-2025 2005-2050

China 0,41 0,39 0,46 0,65 19,1 -95,8

Altos ingresos, Asia del este 0,47 0,54 0,62 0,88 -5,7 -25,0

Bajos y medios ingresos,Asia del este y el Pacífico

0,54 0,47 0,45 0,54 93,7 128,1

Asia del sur y central 0,62 0,54 0,50 0,50 292,2 514,3

Europa y Rusia 0,47 0,48 0,55 0,74 -37,5 -98,4

África Subsahariana 0,87 0,82 0,74 0,55 211,3 591,7

Fuente: Holzmann, R. (2006).

105



La lucha contra los gigantes

La genialidad de un Beveridge radica en que pudo reconocer que el poder de laseguridad social se multiplica cuando ésta se aplica junto con políticas económicasy sociales exhaustivas. Estas políticas tienen que basarse en los principios del buengobierno y deben estar diseñadas para fomentar el pleno empleo y el crecimientoeconómico sostenido mediante la inversión en el capital humano, medioambientaly económico. Sin embargo, como la Organización Internacional del Trabajo afirma,«las transferencias de la seguridad social son el único medio directo de vencer lapobreza y la inseguridad social a corto plazo» (2006b). Los demás gastos, porejemplo en salud, educación e infraestructura pública, toman más tiempo paragenerar efectos.

El índice de seguridad en el ingreso de la OIT mide los ingresos reales, percibidosy esperados, tomando en cuenta la protección del ingreso a través de mecanismos desalarios mínimos, de indexación de los salarios, de una protección completa de laseguridad social, de una imposición progresiva, etc. Mientras menor es este índice,mejor es la clasificación. Con importantes excepciones, la protección de la seguridadsocial en Asia y el Pacífico es inadecuada si se la mide con este índice (gráfico 3). ElJapón, Australia y Nueva Zelandia son los únicos países de la región de Asia y elPacífico que están entre los veinte primeros, la República de Corea ocupa el lugar 31y Sri Lanka el 56. Todos los otros países están más allá del 60° puesto, Indonesia ellugar 88 y la India el lugar 94 de entre los noventa y seis países tomados en cuentaporque poseían suficientes datos para establecer este índice.

La OIT también mantiene un índice de seguridad económica, que es la sumaponderada del índice de seguridad en el ingreso y de otros seis índices socio-económicos. En su mayoría, los países de Asia y el Pacífico apuntan similarmente enambos índices, pero la India, Kazajstán, las Filipinas, Tayikistán y, en menor medida,Indonesia, obtienen mejores resultados en el índice de seguridad económica que enel índice de seguridad en el ingreso. Las repúblicas de Asia central de Kyrguistán yTayikistán ocupaban los lugares 36 y 52 en el índice de seguridad del mercado deltrabajo respecto a los lugares 78 y 76 en el índice de seguridad en el ingreso, a causade su gran compromiso a favor de la seguridad en el mercado del trabajo (opor-tunidades adecuadas de empleo y trabajo a través de altos niveles de empleo nogarantizados por las políticas macroeconómicas), aunque esto pueda reflejar igual-mente una acaparación del trabajo y el subempleo. Las Filipinas tuvieron losresultados más pobres en el índice de seguridad en el ingreso, ocupando elpuesto 63, y en el índice de seguridad en el lugar del trabajo, ocupando el puesto 73,sin embargo, ocupaban el 27° lugar en el índice de seguridad de la representación(expresión de la opinión colectiva en el mercado del trabajo a través de asociacionessindicales y de empleadores independientes) y el 35° lugar en el índice de seguridad

106



en el empleo (puestos en función del tiempo de ocupación o de las carreras, ytolerancia de prácticas de demarcación y barreras a la disolución de las capacidades).La puntuación general de la India quedó mejorada por el 57° lugar en el índice deprotección del empleo (protección contra los despidos arbitrarios y estabilidad delempleo compatible con el dinamismo económico). Basándose en sus análisis, la OIT(2006b) concluye que la mayoría de los países de Asia no brindan una seguridadadecuada a los ingresos y que queda «mucho por hacer» para mejorar las políticas.

Estrategia y análisis razonado

Las prestaciones en efectivo de la seguridad social incluyen tanto un proceso comoun resultado, y son un medio de mitigar las consecuencias del riesgo para losindividuos y la sociedad en su totalidad. Los dos principales objetivos de laseguridad social son la disminución de la pobreza y la prevención aumentando losingresos sobre el umbral de pobreza, así como el mantenimiento del ingreso

Gráfico 3. Índice de seguridad del ingreso e Índice de seguridad económicade la OIT

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Clasificación mundial(1 = más seguridad)

Índice de seguridad del ingreso

Índice de seguridad económica20

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20

31

56

63 6470 72 75 76 77 78

79 8185

8894

Fuente: OIT (2006b).

107



mediante el reemplazo de los ingresos perdidos como resultado de la ocurrencia deriesgos establecidos (gráfico 4). Ambos objetivos suponen transferencias que a suvez implican una redistribución de los recursos entre los individuos, o una redis-tribución temporal, o ambas cosas. La redistribución da lugar a una desigualdadmenor, lo que su vez lleva a una reducción del temor a los riesgos (mediante lareducción del costo de cada fracaso) y a una menor corrupción (al reducir elincentivo de la corrupción y puesto que los desequilibrios del poder disminuyen,también disminuye el potencial de corrupción). Un menor temor a los riesgosy menos corrupción fomentan ambos el desarrollo económico. El crecimientoeconómico hace aumentar los recursos disponibles para ser redistribuidos y facilitael desafío político de llevar a cabo una redistribución. El mantenimiento del ingreso,tal vez aún más que la lucha contra la pobreza, mejora la cohesión social y tambiénayuda a hacer frente a este desafío puesto que todos los residentes (o ciudadanos)tienen un interés personal evidente en que el sistema funcione.

Si bien es teóricamente posible que la protección de la seguridad social erosionelos resultados económicos al hacer disminuir los incentivos a trabajar y a ahorrar, laspruebas empíricas no son concluyentes, mientras que la realidad de las sociedadesque siguen prosperando con regímenes completos de seguridad social es irrefutable.La mundialización, con su creciente apertura de las sociedades a los riesgosexternos, no debe detener la aplicación de la protección de la seguridad social. Losniveles actuales y proyectados de pobreza en la región de Asia y el Pacífico soninjustificables, y la seguridad social es el único mecanismo político del que se haya

Gráfico 4. Efectos de la seguridad social

Gestiónde riesgos

Mantenimientodel ingreso

Redistribución

Menor aversiónal riesgo

Promoción dela eficienciaeconómica

Prevención/alivio

Menorcorrupción

Cohesiónsocial

Seguridad social

108



demostrado que permite disminuir la pobreza, a larga escala, durante largos perío-dos de tiempo. Beveridge reconoció que los países no podían hacer frente a loscinco gigantes sin asistencia. Por tanto apoyó la creación, posterior a la SegundaGuerra Mundial, de instituciones internacionales, y la seguridad social en el ReinoUnido se benefició indirectamente del acuerdo de Bretton Woods (que creaba elAcuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio y el Fondo MonetarioInternacional) y de la inversión de los Estados Unidos en Europa a través del planMarshall. Por analogía, los países de la región de Asia y el Pacífico no pueden teneréxito en la erradicación de la pobreza si no cuentan con apoyo y cooperacióninternacional.

El mayor desarrollo de la seguridad social en la región de Asia y el Pacífico exigeun enfoque tripartita que amplíe la cobertura de los riesgos en los sectores deempleo formal e informal y que sea apoyado por una red de seguridad de asistenciasocial para aquellas personas histórica o actualmente excluidas del mercado deltrabajo. Como Beveridge sugirió, este enfoque tiene que ser apoyado mediante unaestrategia exhaustiva centrada en la seguridad, uno de cuyos elementos discutimosmás abajo: la ampliación del empleo formal a expensas del sector informal.

Ampliación del empleo en el sector formal

Como acabamos de mencionar, la mayoría de los trabajadores asiáticos estánempleados en el sector informal, con bajos salarios, pocos derechos en calidad deempleados y sin contacto con la seguridad social formal. Por oposición a ello, en lospaíses de la OCDE el sector informal es generalmente pequeño y ha sido erosionadohistóricamente por la maduración económica que exigía una fuerza laboral capaci-tada y estable, por el crecimiento del poder de los sindicatos y por la aparición deuna democracia apoyada a su vez por una prensa regional libre que no tema darpublicidad a las malas prácticas y abusos. Esto no ha tenido lugar espontáneamenteen la mayoría de Asia.

Es muy posible que se necesite toda una gama de políticas. De Soto (2001)sostiene de forma convincente que muchos países asiáticos tienen sistemas jurídicosque son inadecuados para proteger la propiedad de los activos, lo que permite a laspersonas acumular y retener el capital necesario para aumentar la productividad y,a término, los salarios. Generalmente existirá una política industrial que trata decoordinar a los sectores privado y público para alentar las formas apropiadas deproducción, la reestructuración, la diversificación y las innovaciones tecnológicasque explotan los recursos físicos y humanos existentes, y que tomen en cuenta queel desarrollo será muy probablemente menos intensivo en trabajo que lo que fue engeneraciones pasadas. Es probable que esta política incluya el objetivo de mejora dela infraestructura rural para aumentar el precio de oferta del trabajo. La inversióntanto en las áreas rurales como urbanas debería dar prioridad a la creación de

109



empleos de calidad que ofrezcan salarios decentes y una formación que constituyauna inversión acumulada en el capital humano. Esto, a su vez, exige una inversiónpública previa en la formación, para garantizar que se evite el círculo vicioso de losbajos salarios, la mala calidad y la baja inversión.

Ampliación de la cobertura al sector informal

Es imperativo tratar de aplicar al sector informal algunos de los beneficios del sectorformal, por ejemplo, ampliando los derechos básicos de los trabajadores (inclu-yendo la libertad sindical, la libertad frente a la discriminación y acabando con eltrabajo forzoso u obligatorio) a todos los trabajadores. Esto requeriría no sólo deuna legislación sino de una voluntad deliberada de difundir un cierto tipo deconciencia y capacitar a las asociaciones comunitarias para que puedan oponerse alas violaciones. A primera vista, el sector informal parece impenetrable a la expan-sión de la protección social, puesto que está caracterizado por su heterogeneidad,inestabilidad, pequeñas empresas, bajos salarios e invisibilidad frente al escrutiniopúblico. Sin embargo, en muchos aspectos, la economía informal de Asia no es muydiferente de la situación económica en Europa a fines del siglo XIX y principios delsiglo XX, cuando nació la seguridad social. En este último caso, la protección socialcomenzó muchas veces con instituciones barriales mutuas o con institucionesmutuas dependientes del empleo que fueron absorbidas o reemplazadas por lossindicatos y los regímenes estatales a causa de su mayor capacidad de cubrir todoslos riesgos y de garantizar el cumplimiento.

Al considerar las estrategias de penetración, hay que reflexionar sobre las ventajascomparativas de los diferentes tipos de instituciones de bienestar social y sus obje-tivos (Loewe, 2003). Si bien el Estado tiene un papel como catalizador, regulador,asegurador y proveedor, es muy probable que las organizaciones locales y comuni-tarias sean la clave para crear una protección social en el sector informal. Estedesarrollo de abajo a arriba tiene que ser entusiastamente apoyado por el gobiernoa través de la reglamentación y del apoyo financiero y otro tipo. Los aseguradoressociales y privados existentes deberán diversificar sus productos y participar en estapenetración, podrán lograrlo si colaboran con los proveedores a nivel comunitario.El gobierno puede fomentar este proceso a través de la reglamentación, la creación deincentivos y, casi indiscutiblemente, como proveedor final. Al final, el gobierno tieneque dar protección a quienes ya han sucumbido a las consecuencias de riesgos noasegurados: los enfermos, las personas de edad y los más pobres.

Uno de los métodos claves para brindar servicios a través de organizacioneslocales es el microseguro, en donde los fondos están en manos de una entidadjurídica diferente del agrupamiento de contribuyentes, que es generalmente unainstitución de microfinanciación. Este prefijo «micro» hace referencia al hecho deque si bien el microseguro adopta un modelo de seguro total, tanto las primas

110



pagadas como las sumas aseguradas son pequeñas. En realidad, estos regímenessirven sobre todo para los empresarios de talla mediana, dejando en manos de lasorganizaciones no gubernamentales la responsabilidad de proveer servicios simi-lares a los grupos de población más vulnerables. En el campo de los cuidados desalud, existen regímenes de prestatarios de seguros que garantizan a sus miembroscotizantes poder acceder a tratamientos más baratos.

Los regímenes de microseguro deberían ser fomentados por los gobiernos,mediante la obligación impuesta a las compañías de seguro en el campo de laresponsabilidad social, de divulgar sus conocimientos poniéndolos en manos de lasorganizaciones comunitarias, o de ampliar sus carteras, lo que a su vez podríaaumentar la cobertura y el estímulo para la creación de colaboraciones. Una alter-nativa, o complemento, a este enfoque, son los incentivos bajo la forma de créditosde impuestos, o de créditos impositivos no reembolsables concedidos a los agentes,los socios o a ambos, que estimularán la oferta. Más radicalmente, los gobiernospodrían exigir que los empleadores se aseguren de que sus empleados y subcontra-tistas estén protegidos de los riesgos cubiertos por la seguridad social. En todo caso,como mínimo, el gobierno debería establecer un régimen de cumplimiento y unsistema de responsabilidad que minimice el riesgo de fraude y abusos y que seatransparente, creando así expectativas y confianza en el sistema de protección.

Ampliar la cobertura en el sector formal

En el contexto de un programa destinado a luchar contra la pobreza extrema, laampliación de la cobertura de la seguridad social al sector informal tal vez no sea laprimera prioridad, aunque sigue siendo de gran importancia. Actualmente, lacobertura esta generalmente limitada a las élites y las consecuencias de un largoperíodo no asegurado de enfermedad o de cualquier otra pérdida de contacto con elmercado del trabajo, son graves para los demás trabajadores y sus familias.

Los posibles obstáculos que podrían frenar la ampliación, incluyen la resistenciade los empleadores por motivos financieros y de cumplimiento, motivos compren-sibles en una economía mundial cada vez más competitiva, especialmente cuando elexcedente de trabajadores hace disminuir el imperativo de conservar sus empleados.Los trabajadores también pueden considerar que con salarios más bajos la demandaprima sobre la necesidad de asegurarse contra riesgos futuros incluso si, comosucede en el caso de la jubilación, la posibilidad de que estos riesgos se realicen esalta. Es posible que las instituciones financieras prefieran la seguridad del statu quo,ya que consideran que los altos costos de marketing y cumplimiento y los mayoresriesgos asociados con la expansión anulan las posibles ganancias generadas por elmayor tamaño.

Si los salarios son bajos, como lo son en su mayoría tanto en el sector formalcomo informal en Asia y en el Pacífico, las cotizaciones necesarias para lograr

111



incluso prestaciones de subsistencia serán relativamente altas. Esto se aplica igual-mente a los fondos de previsión y a los regímenes voluntarios de seguro. Si losregímenes de seguros obligatorios, que cubren a toda una serie de grupos de ingresose aplican a sectores enteros, es posible lograr un grado de redistribución vertical singenerar una ficción social insostenible. Cuando las desigualdades de ingreso songrandes, sin embargo, tal vez sea difícil de lograr la redistribución a menos que éstase vea facilitada por subsidios estatales para quienes tienen ingresos más bajos o através de la creación de un seguro social obligatorio.

Como ya explicamos, la creciente desigualdad de los ingresos impide la luchacontra la pobreza y puede incluso frustrar la eficacia de los regímenes de seguro. Sinembargo, la seguridad social, y las políticas fiscales en general, son el medio máseficaz de hacer frente directamente al problema de la pobreza y la desigualdad. Hayun creciente apoyo procedente de la Organización Internacional del Trabajo (OIT,2006b), entre otros, a favor de la aplicación de regímenes universales financiados apartir de los impuestos que propondrían cuidados de salud básicos, prestacionesfamiliares para luchar contra el trabajo infantil y promover la asistencia a la escuela,y pensiones para la vejez, invalidez y sobrevivientes, con una asistencia social reser-vada para evitar la mayor miseria (cuadro 3). Puesto que son universales, y quefomentan así la cohesión social, los regímenes financiados a través de los impuestospermitirán garantizar importantes transferencias de los ricos hacia los pobres.

Creación de una red de seguridad

Ni el crecimiento económico ni la seguridad social protegerán a todos de la miseriatodo el tiempo. En teoría, un sistema de protección básica como el sugerido por laOIT protegería a todos salvo a los pobres capaces de trabajar, aunque no cabe dudade que las personas elegibles podrían en algunos casos no poder acceder a laprotección formal. Por tanto, es necesario dejar la puerta abierta a un sistema deúltimo recurso.

Los regímenes de asistencia social siguen siendo comparativamente raros en Asiay el Pacífico. Alguna vez se pensó que quienes recurrían a la asistencia socialpertenecían a una de estas dos categorías: personas afectadas por una crisis a cortoplazo y personas que necesitaban de una ayuda a largo plazo. En realidad éste no esel caso, puesto que una gran proporción de la población de los posibles usuarios dela asistencia social experimenta múltiples periodos de necesidad (Webb, 2002;Balisacan y Nobuhiko, 2005). Esto sugiere que la asistencia social debería diferen-ciarse en función de sus objetivos y de su tipo de protección. Debe mitigar las con-secuencias de las crisis colectivas e individuales y prevenir también la disminuciónde los niveles de vida, haciendo frente además a vulnerabilidades persistentesdebidas, por ejemplo, a la incapacidad, graves enfermedades, la edad o el abandono.Los subsidios alimenticios para los grupos más vulnerables durante el período que

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06).

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precede a la cosecha, pueden prevenir la mala nutrición y redistribuir los ingresoseficazmente desde el gobierno hacia las comunidades locales. Las obras públicas ylos programas de trabajo a cambio de alimentos, brindan apoyo a las familias ydesarrollan las capacidades y la condición de los individuos, construyendo al mismotiempo infraestructuras rurales que fomentan un desarrollo sostenible y limitandola emigración. En las áreas urbanas, programas similares que mejoren las infraes-tructuras urbanas tienen el potencial de mejorar la cohesión social al beneficiarigualmente a los pobres y a quienes no son pobres. El microcrédito puede ayudara las familias durante las crisis (aunque existe el riesgo de la espiral del endeu-damiento) y si es reinvertido por pequeños propietarios y empresarios puedeestimular ingresos futuros. El apoyo a largo plazo a través de un programa públicode vivienda puede dar un abrigo que permita salvar la vida de ciertas personas yevitar la creación de tugurios, mientras que los subsidios para la salud y la educaciónpueden mantener la vida y construir el capital humano.

Hay que tener cuidado al diseñar y brindar los servicios de asistencia social(Pellissery, 2006). Muchas iniciativas se han visto frustradas por el tiempo insufi-ciente dedicado al diseño y a la preparación,problema que fue luego multiplicado pordatos incompletos e imprecisos y por la incapacidad de integrar adecuadamente losregímenes individuales dentro de un marco coherente. La estigmatización, algunasveces deliberadamente alentada para reducir la demanda, puede evitar que benefi-ciarios potenciales soliciten las prestaciones y reducir así la eficacia general. Lo que estal vez más importante, es que los regímenes han demostrado muchas veces servulnerables a la corrupción, la colusión y el nepotismo. Si bien la descentralizaciónpermite que los programas sean más accesibles, más adaptados a la necesidad de lapoblación,que respondan mejor a las necesidades locales y que sean más económicos,si estos programas se aplican sin tener en cuenta las circunstancias locales, lasdivisiones sociales y las estructuras de poder, la asistencia social se transforma en uninstrumento de exclusión. El gobierno tiene que asumir la responsabilidad del diseñoy seguimiento de estos programas. Los criterios de elegibilidad deberían ser consis-tentes y transparentes, estableciendo vínculos estrechos entre la elegibilidad y losderechos, para evitar cualquier posibilidad de intermediación, patrocinio o pequeñacorrupción. Son necesarios sistemas independientes de apelación y compensaciónpara garantizar la responsabilidad. Hay que fomentar el profesionalismo y la impar-cialidad de los administradores. Finalmente, es importante cuando se colabora conlos interlocutores locales, que el proyecto no sea llevado a cabo tan sólo por las élitesy usado para reforzar sus propias posiciones (Pellissery, 2006).

Conclusión: ¿a qué costo?

Los nueve gigantes identificados (pueden existir otros) son grandes y poderosospero no son invencibles. Puesto que gran parte de su fuerza la obtienen al actuar

114



juntos, de aquí se deduce que si una política eficaz se aplica contra uno de ellos,ésta también contribuirá a disminuir la influencia de los demás. El luchar contrala ignorancia reducirá la ociosidad; la reducción de la ociosidad disminuirá lanecesidad, disminuirá la miseria y permitirá reducir la enfermedad; vencer lasdesigualdades frenará la corrupción y reducirá la discriminación; una menor dis-criminación constituirá otro ataque, tal vez fatal, contra la ignorancia.

Por otro lado, la creación de las armas políticas necesarias cuesta menos de lo quese podría esperar. Tomemos un ejemplo, el índice de severidad de la pobreza, quetiene en cuenta la distancia que separa a los pobres de la línea de pobreza,podría ser reducido en un 50 por ciento en el Pakistán al igualar simplemente losingresos en el tiempo mediante la introducción de programas de ahorro o crédito(McCulloch y Baulch, 1999). Esto no generaría ningún costo (aparte del costo deadministración), pero daría los mismos resultados que aumentar el ingreso prome-dio percibido por un adulto en casi un 40 por ciento.

La OIT ha evaluado tres paquetes que brindan diferentes niveles de bienestarsocial bajo dos escenarios de gasto público (cuadro 4; si desea más detalles véaseMizunoya et al., 2006). Los tres paquetes incluyen la creación de una reserva finan-ciada por los impuestos para hacer frente a las contingencias de vejez, invalidez ymala salud, con prestaciones que ayudan a cubrir el costo que supone la educaciónde los hijos. Dos de estos paquetes se diferencian por el nivel de las prestaciones (ypor tanto por su costo), mientras que el tercero, cuyo costo es intermediario,sustituye prestaciones universales en efectivo por prestaciones de asistencia socialdirigidas al 10 por ciento más pobre de la población. La financiación del paquetemenos generoso supondría que los cinco países asiáticos considerados (Bangladesh,India, Nepal, Pakistán y Vietnam) dupliquen al menos cada uno su gasto en pro-tección social. Sin embargo, con el cambio de las prioridades, y la protección socialque representa un gasto equivalente al 20 por ciento del total de los gastos públicos(mucho menos que el promedio europeo), los cinco países podrían cumplir con estepaquete básico a partir de sus recursos nacionales. Además, la India, el Pakistán yVietnam podrían cubrir el costo del paquete de asistencia social más caro en 2010 ytodo, o casi todo el paquete más generoso de protección social en 2030. Con altastasas de crecimiento equivalentes a aquéllas logradas en el pasado reciente, el obje-tivo es mucho más fácil de alcanzar.

Para concluir, acabar con estos nueve gigantes no solo es deseable, sino que esesencial para el bienestar del 60 por ciento de la población mundial que vive en Asiay el Pacífico. Además, el objetivo es muy factible. Un paquete de protección socialbásico tal como el que propuso la OIT podría ser financiado en gran medida a partirde los recursos nacionales. Si la comunidad internacional asume un modesto com-promiso, equivalente al de los Estados Unidos respecto a Europa después de laSegunda Guerra Mundial, estos gigantes podrían volver a ser parte tan sólo de loscuentos de hadas.

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Cuadro 4. Costo de la protección social básica que podría ser financiadopor el gobierno (scenarios 1 y 2: 2010-2030; en porcentaje del total de los costos)

Escenario/Año

Paquete 1 Paquete 2 Paquete 3

1 2 1 2 1 2

Bangladesh 2010 7 22 8 44 44 100

2020 9 29 10 52 52 100

2030 12 37 13 67 56 100

India 2010 14 93 18 100 41 100

2020 20 100 24 100 51 100

2030 28 100 34 100 61 100

Nepal 2010 5 21 6 42 32 100

2020 7 27 8 53 40 100

2030 9 35 10 69 46 100

Pakistán 2010 2 56 3 100 9 100

2020 3 72 4 100 11 100

2030 4 97 5 100 13 100

Vietnam 2010 13 81 16 100 52 100

2020 16 95 19 100 54 100

2030 19 100 23 100 50 100

Notas:El escenario 1 supone que los niveles actuales de gasto público en protección social básica se mantendránconstantes.El escenario 2 se basa en hipótesis de que el gasto público en la protección social básica aumentará hasta unmáximo del 20 por ciento del total de los gastos del gobierno.Paquetes tal y como fueron presentados en el cuadro 3.Fuente: adaptado de Mizunoya et al. (2006).

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Nuevos y viejos gigantes: promoción de la seguridad social y crecimiento económico en la Región de Asia y el Pacífico