NOU Norges offentlige utredninger 2009: 18 Rett til læring...Statens Forvaltningstjeneste statens trykning NOU Norges offentlige utredninger 2009: 18 Rett til læring Utredning fra

Offentlige

Opplysninger og pris faringr Akademika Avdeling for Postboks 84 E-post Telefon 22 18 Faks 22 18 Groslashnt

Publikasjonen

NO

U 2

00

9 1

8

R

ett til laeligring

Norges offentlige utredninger 2009 18

Rett til laeligring

NOU

Norges offentlige utredninger2009

Seriens redaksjonDepartementenes servicesenter

Informasjonsforvaltning

1 Individ og integritet Fornyings- og administrasjonsdepartementet

2 Kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv Finansdepartementet

3 Paring sikker veg Samferdselsdepartementet

4 Tiltak mot skatteunndragelser Finansdepartementet

5 Farskap og annen morskap Barne- og likestillingsdepartementet

6 Tilstandsrapport ved salg av bolig Barne- og likestillingsdepartementet

7 Om grunnlaget for inntektsoppgjoslashrene 2009 Arbeids- og inkluderingsdepartementet

8 Kompetanseutvikling i barnevernet Barne- og likestillingsdepartementet

9 Lov om offentlige undersoslashkelseskommisjoner Justis- og politidepartementet

10 Fordelingsutvalget Finansdepartementet

11 Kredittavtaler Justis- og politidepartementet

12 Et ansvarlig politi Justis- og politidepartementet

13 Bedre pensjonsordninger Finansdepartementet

14 Et helhetlig diskrimineringsvern Barne- og likestillingsdepartementet

15 Skjult informasjon ndash aringpen kontroll Justis- og politidepartementet

16 Globale miljoslashutfordringer ndash norsk politikk Finansdepartementet

17 Sikring mot tap av felleskostnader i boretttslag Kommunal- og regionaldepartementet

18 Rett til laeligring Kunnskapsdepartementet

Omslagsbildet MasterfileSCANPIX

007

ar 1981

2008 21

18

Statens Forvaltningstjenestestatens trykning

NOU Norges offentlige utredninger 2009 18

Rett til laeligring Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 29 juni 2007

Avgitt til Kunnskapsdepartementet 2 juli 2009

Departementenes servicesenterInformasjonsforvaltning

Oslo 2009

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1033-1

07 Gruppen AS Oslo

Til Kunnskapsdepartementet

Ved kongelig resolusjon 29 juni 2007 ble det oppnevnt et utvalg for aring foreshyslaring en helhetlig tiltakskjede for barn unge og voksne med behov for saeligrshyskilt hjelp og stoslashtte i opplaeligringen Utvalget avgir med dette sin innstilling

Johans Sandvin

Eva Bjoumlrck-Aringkesson

Grete Dalhaug Berg

Rune Grahn

Marit Dahl

Elisabeth Buk-Berge

Ida M Andreacuten

Oslo 2 juli 2009

Jorid Midtlyng leder

Bente Hagtvet Niels Egelund

Peder Haug Einar Christiansen

Oslashystein Lund Gidske Holck

Per-Erik Davidsen Marianne Ween

Tove-Lill Labaharing Magga Jorun Sandsmark

Per Arild Nord sekretariatsleder

Halvard Hoslashlleland Brita Nesheim

Jens Rydland Jan A Haringrvik

Elisabeth Loslashvaas

Innhold

Del I

1

11 111 112 113 114 12 121 122 123 124 125 13 14 15

2

21 22 221

222

223

224

23 24

3

4

41 42 43

44

45

Del II

Verdier hovedproblemstillinger og mandat 11

Maringl verdier og prinsipper 13Maringl og verdier 13Laeligring 13Bedre laeligring 13Absolutt alle 14Saeligrskilte behov 14Grunnleggende prinsipper 15Likeverdig opplaeligring 15Tilpasset opplaeligring 15Inkluderende opplaeligring 15Universell utforming 15Medvirkning og innflytelse 16Integrering og inkludering 16Rett til laeligring 17Sammensatte utfordringer 18

Hovedutfordringer 19

Ulike oppfatninger

Sammenfatning av

Barnehage skole og samfunn 20Hovedutfordringene 22Tendensen til ensretting av opplaeligringen 22

av regelverket 3Mangel paring samordning og samarbeidskompetanse 24Forhold knyttet til den spesialpedagogiske innsatsen 24Kompetanse 25

hovedproblemstillinger og utfordringer 26

Utvalgets forslag 28

Utvalgets mandat sammensetning og arbeid 31Oppnevning og mandat 31Utvalgets sammensetning 31Utvalgets moslashter arbeid og arbeidsform 32Forstaringelse og avgrensning av mandatet 33Parallelle prosesser ndash stortingsmeldinger forskning og utvalg med betydning for utvalget 34

Systemer og maringlgrupper 35

5 Foslashrskolealder og barnehage3851 Barnehagen som laeligringsarena3952 Lovregulering 4053 Ressursinnsats i barnehagen 41531 Personale41532 Oslashkonomi og finansiering4254 Omfang av behov for saeligrskilt

hjelp og stoslashtte 4355 Organisering av saeligrskilte tiltak

spesialpedagogisk hjelp4456 Likeverdige barnehagetilbud4657 Inkludering i barnehagen4758 Tidlig innsats i foslashrskolealder 48581 Spraringkstimulering49582 Sosial kompetanse50583 Helsestasjonstilbudet og

spraringkkartlegging 5059 Spraringkkartlegging og pedagogisk

dokumentasjon i barnehagen51510 Universell utforming og

tilgjengelighet i barnehagene 52511 Oppsummering53

6 Grunnopplaeligringen 5461 Likeverd inkludering og tilpasset

opplaeligring 55611 Tilpasset opplaeligring

ndash et uklart begrep 5762 Tendenser til ensretting og

mangel paring hensyn til mangfoldet59621 Frafall i videregaringende opplaeligring60622 Innsats settes inn for sent6263 Spesialundervisning omfang

forstaringelser og effekter64631 Spesialundervisningens omfang66632 Ulike forstaringelser av

spesialundervisning 69633 Spesialundervisningens virkninger

og effekter 7064 Oppsummering 73

7 Voksenopplaeligring7571 Lovbestemmelsene 76711 Voksnes rett til

grunnskoleopplaeligring og videregaringende opplaeligring76

712 Ny lov om voksenopplaeligring 77713 Kommunens og fylkeskommunens

ansvar 7772 Ressursinnsats til voksne med

saeligrskilte behov 78

73 Omfang av behov for hjelp og stoslashtte 7974 Hva lykkes voksenopplaeligringsshy

aktoslashrene med og hva er de stoslashrste utfordringene 80

741 Er tilbudet likeverdig og tilpasset mangfoldets forutsetninger 80

742 Har vi et system som sikrer tidlig innsats 80

743 Stoslashttesystemene 8175 Folkehoslashyskoler 8276 Hoslashyere utdanning 82761 Tidlig identifisering 82762 Stoslashttesystemene 8277 Opplaeligring i kriminalomsorgen 8378 Oppsummering 83

8 PP-tjenesten oppfoslashlgingstjenesten og raringdgivningstjenesten 85

81 PP-tjenesten 85811 Lovregulering og arbeidsoppgaver 85812 PP-tjenestens brukere henvisere

og samarbeidspartnere 87813 PP-tjenestens ressurser og

kontororganisering 1994-2008 89814 PP-tjenestens organisering

av arbeidet eksternt mot skolene og internt i team 91

815 Ventetid i PP-tjenesten 92816 PPT-personalets fagsammensetning

1980 ndash 2008 92817 Geografisk fordeling av

fagpersonalet i PP-tjenesten ndash dekningsgrader 1996ndash2007 93

818 Kryssende forventninger til PP-tjenesten 94

819 Vurderinger av PP-tjenesten 9682 Oppfoslashlgingstjenesten 97821 Lovregulering og arbeidsoppgaver 97822 Ressurser og aringrsverk 98823 Organisering

av oppfoslashlgingstjenesten 98824 Vurderinger

av oppfoslashlgingstjenesten 9983 Raringdgivningstjenesten 99831 Rammebetingelser 99832 Politiske foslashringer og analyser 100833 Forskning og evalueringer 102834 Nye forskriftsbestemmelser

fra 2009 103

9 Statlig spesialpedagogisk stoslashttesystem (Statped) 105

91 Formell tilknytning 105

92 93

931 94 941

942

943

95

96 97

10

101 1011

1012 1013 102

1021

1022

1023

103 1031

104

1041 1042 105 106

107

1071

1072 1073 108

1081 1082

Maringl for Statpeds virksomhet105Strukturen og rammene for Statpeds virksomhet 106Tilbuds- og senterstrukturen 109Statpeds tjenesteprofil 110Endringer i samlet profil de seneste aringrene110Tjenesteprofil for sentrene for sammensatte laeligrevansker (SLV) 110Naeligrmere om SLV-sentrenes arbeidsoppgaver 112Fylkesvis fordeling av Statpeds tjenester 112Kompetansen i Statped113Utfordringer113

Andre kommunale og statlige tjenester 115Kommunehelsetjenesten 115Helsestasjons- og skolehelsetjenesten115Fysio- og ergoterapitjenester 116Fastlegen116Statlig spesialisthelsetjeneste ndash helseforetakene 116Barne- og ungdomspsykiatrien (BUP) 117Habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU) 117Kompetansesentre for sjeldne diagnoser og tilstander 118Sosialtjenesten i kommunen 119Avlastnings- og stoslashttekontakttiltak samt barnebolig119NAV ndash arbeids- og velferdsforvaltningen 120Oslashkonomiske stoslashnader 120Hjelpemiddelsentralene 120Kommunal barnevernstjeneste121Statlig barnevern ndash Barne- ungdoms- og familieetaten (Bufetat) 122Bestemmelser om samarbeid og koordinering paring individnivaring 122Habilitering er en oppgave som involverer mange122Koordinerende enhet123Individuell plan (IP) 123Modeller for samordning og koordinering av kommunale tjenester123Familiesentermodellen 124Psykisk helsearbeid i kommunene 124

1083 Samordning av lokale kriminalitetsforebyggende tiltak ndash SLT-modellen 124

109 Utfordringer 1251091 Rettigheter og bestemmelser

hjemlet i ulike lovverk og forskrifter 125

1092 Faglig ideologi profesjonsinteresser og domenekonflikter 126

1093 Sektorinndeling uklare ansvarsforhold og overlappende oppgaver 126

11 Maringlgrupper 129111 Gruppebeskrivelser kan tilsloslashre

mangfoldet 129112 Ulike grupper med ulike

utfordringer 130113 Psykisk helse sosiale

og emosjonelle vansker og atferdsvansker 131

1131 Forstaringelse av problematferd i skolen 131

1132 Psykisk helse 1341133 Ulike forstyrrelserlidelser 135114 Utfordringer 136

12 Tilrettelagt opplaeligring i Danmark Sverige og Finland 138

121 Danmark ndash de overordnede maringl og virkemidler 138

1211 Integrerte og segregerte tilbud i barnehagefoslashrskolealder 139

1212 Integrerte og segregerte tilbud i grunnskolen 139

1213 Integrerte og segregerte tilbud i videregaringende opplaeligring 139

1214 Det pedagogiske og spesialshypedagogiske stoslashtteapparatet 140

1215 De viktigste utfordringene 140122 Sverige ndash de overordnede maringl

og virkemidler 1401221 Integrerte og segregerte tilbud

i barnehagefoslashrskolealder 1411222 Integrerte og segregerte tilbud

i grunnskolen 1411223 Integrerte og segregerte tilbud

i videregaringende opplaeligring 1421224 Det pedagogiske og spesialshy

pedagogiske stoslashtteapparatet 1431225 De viktigste utfordringene 143123 Finland ndash de overordnede maringl

og virkemidler 144

1231

1232

1233

1234

1235

Del III

13

131

132

1321

133

1331 134 135 136 1361

14

141

142

1421 1422 143 144 145 146 1461

1462

15

151 1511 1512 1513

Integrerte og segregerte tilbud i barnehagefoslashrskolealder 145Integrerte og segregerte tilbud i grunnskolen146Integrerte og segregerte tilbud i videregaringende opplaeligring147Det pedagogiske og spesialshypedagogiske stoslashtteapparatet 147De viktigste utfordringene 147

Vurderinger og forslag 149

Tidlig innsats og forebygging 154Tidlig innsats og forebyggende tiltak154Sterkere forpliktelser til tidlig innsats og forebygging 156Plikt til kontinuerlig og systematisk oppfoslashlging 157Laeligringsboka et felles verktoslashy for tidlig innsats158Samarbeid med hjemmet 159Prosedyre for tidlig innsats 159Systematisering og forenkling160Saeligrmerknader160Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS160

Rett til ekstra tilrettelegging i opplaeligringen 162Dagens rett til spesialundervisning 162Ekstra tilrettelegging i opplaeligringen163Sakkyndig vurdering 164Avvik fra laeligreplanene 165Samarbeid mellom skole og hjem 165Barn i foslashrskolealder 165Voksenopplaeligring 166Saeligrmerknader166Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS166Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Bente E Hagtvet 167

Tilpassede og fleksible opplaeligringsloslashp168Et tydeligere laeligreplanverk168Ulike syn paring kunnskap og laeligring 168Lokale laeligreplaner169Differensierte laeligreplaner i fellesfagene i videregaringende opplaeligring 170

152 Mer fleksibilitet paring ungdomstrinnet 171

153 Bedre gjennomfoslashring i videregaringende opplaeligring 171

1531 Bedre overgang til videregaringende opplaeligring 172

1532 Stoslashrre bredde i tilbudsstrukturen 172154 Et loslashft for sosialpedagogisk

raringdgivning 175155 Saeligrmerknader 1771551 Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem

Jorun Sandsmark KS 177

16 PP-tjenesten og Statped tettere paring 178

161 Forholdet mellom PP-tjenesten og Statped 179

162 PP-tjenestens ansvar og oppgaver 1801621 Fortsatt frihet i kommunal og

fylkeskommunal organisering og dimensjonering av PP-tjenesten 181

1622 Kompetansebehov i PP-tjenesten paring kort sikt 181

163 Omorganisering av Statped 1821631 SLV-sentrene 1821632 Konsekvenser av regionmodellen

ndash hovedtrekk 1831633 Tilbudet innenfor hoslashrselsfeltet 184164 Nye nasjonale sentre 1851641 Nasjonalt utviklingssenter for

PP-tjenesten 1851642 Samisk spesialpedagogisk stoslashtte

(SEAD) 1861643 Lillegaringrden kompetansesenter 187165 Oversikt over omdisponering av

ressurser 187166 Saeligrmerknader 1881661 Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem

Jorun Sandsmark KS 1881662 Saeligrmerknad fra utvalgsshy

medlemmene Bente E Hagtvet og Marianne Ween 188

17 Helhet krever tverrfaglig og tverretatlig samarbeid 190

171 Helhet og sammenheng 190172 Bestemmelser om samarbeid og

koordinering maring vaeligre presisert i lovverk 191

1721 Individuell plan (IP) 1911722 Koordinerende enhet 192

1723

1724

173 1731 1732

1733

1734

174

175

176 1761 177 1771

18

181

1811

1812 182

183

1831 1832

184

185

1851 1852

1853

186 187 188 1881

Personlig koordinator ndash en tjenesteyter med hovedansvar 192Taushetsbestemmelser og informasjonsplikt193Samarbeid paring systemnivaring 193Samordning av spesialisttjenester 193Henvisningsrett til spesialisthelsetjenester194Samarbeid mellom PP-tjenesten og oppfoslashlgingstjenesten (OT) 194Samarbeidsavtale mellom fylkeskommune NAV og kommune om ungdom194Skolefritidsordning (SFO) og fritidstilbud 195Barnevernets ansvar knyttet til barn og unges opplaeligring 195Brukermedvirkning 196Brukermedvirkning paring individnivaring196Saeligrmerknader197Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS197

Oslashkt kompetanse paring alle nivaringer 198Foslashrskolelaeligrer- og

Universitets- og

allmennlaeligrerutdanningen199Laeligrerutdanningen som arena for styrking av laeligreres kompetanse199Den nye allmennlaeligrerutdanningen 200Utdanning av barne- og ungdomsarbeidere 201Behovet for mer kompetanse i barnehager og skoler 201Spesialpedagogisk kompetanse201Sosialpedagogisksosialfaglig kompetanse202Komptansebehovet i PP-tjenesten og i de spesialpedagogiske regionsentrene 202Statped og universitets-og hoslashgskolesektoren 203Statped203

hoslashgskolesektoren204Samarbeid mellom Statped og UH-sektoren 204Forskning205Samarbeid og koordinering 206Saeligrmerknader206Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS206

19 Oslashkonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag 208

191 Generelt om oslashkonomiske konsekvenser 208

192 Oslashkonomiske konsekvenser av utvalgets forslag 208

193 Effektivisering 210194 Administrative konsekvenser 210

Vedlegg

1 Saeligrmerknader 2122 Aktuelle internasjonale

konvensjoner og reguleringer 237

3 Innspill til stortingsmelding om laeligrerutdanningen239

4 De statlige spesialpedagogiske kompetansesentrenes (Statpeds) historikk forankring arbeidsoppgaver organisering og ressurser aringrene 1994ndash2008240

5 Beskrivelse av ulike maringlgrupper 2636 Ulike modeller for ny organisering

av ressursene i Statped og PP-tjenesten 276

Del I Verdier hovedproblemstillinger og mandat

12 NOU 2009 18

Rett til laeligring

13 NOU 2009 18

Rett til laeligring Kapittel 1

Kapittel 1

Maringl verdier og prinsipper

11 Maringl og verdier

111 Laeligring

Denne utredningen skal bidra til bedre laeligring for barn unge og voksne med saeligrskilte behov Barshynehage og skole skal vaeligre for alle uavhengig av bakgrunn og forutsetninger Alle barn og unge skal vaeligre en del av et inkluderende fellesskap som gir gode muligheter for laeligring og utvikling Nasjonale planer og lovverk forutsetter at barneshyhage og skole bygger paring verdier som likestilling likeverd sosial rettferdighet og medvirkning Laeligshyring skjer ogsaring uformelt i aktivitet samvaeligr og lek i fritiden og gjennom ulike medier og paring forskjellishyge arenaer Aldri har det foregaringtt saring mye opplaeligshyring aldri har informasjonstilgangen vaeligrt saring stor Aldri har ressursbruken til opplaeligring vaeligrt stoslashrre

Opplaeligring er en grunnleggende rett for alle barn FNs konvensjon om barns rettigheter som ble vedtatt i 1989 og ratifisert av Norge i 1991 gir alle barn og unge under 18 aringr rett til liv og helse skolegang og utvikling deltakelse og innflytelse samt omsorg og beskyttelse I Norge har alle barn rett og plikt til tiaringrig grunnskoleopplaeligring og rett til trearingrig videregaringende opplaeligring Fra 2009 har alle barn fra ettaringrsalderen rett til barnehageplass Dette gjoslashr at Norge har et noksaring komplett utdanshyningssystem Dilemmaet er at gode systemer ordshyninger og tiltak ikke uten videre garanterer god utdanningskvalitet for den enkelte Oslashkt oppmerkshysomhet om laeligringsutbytte har dokumentert store utfordringer Med grunnlag i norsk og internasjoshynal forskning er det utviklet en forstaringelse av at laeligshyringspotensialet i befolkningen kan utnyttes beshydre Institusjonene fungerer bedre for noen enn for andre Forhold som kjoslashnn etnisitet sosial gruppe kulturell bakgrunn og bosted kan ha mye aring si for hva slags utbytte den enkelte faringr Saeligrlig utshysatte og saringrbare er barn unge og voksne med beshyhov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte

112 Bedre laeligring

Hvor mye bedre boslashr saring laeligringen bli og hva vil vaeligre tilfredsstillende laeligringsutbytte Det er ikke mulig aring gi et eksakt svar paring disse sposlashrsmaringlene Maringloppnaringelse saring vel som innhold og arbeidsforshymer i opplaeligringen maring ta utgangspunkt i den enshykeltes forutsetninger i samsvar med prinsippet om tilpasset opplaeligring Foslashlgende sposlashrsmaringl maring stilles Under hvilke betingelser laeligrer den enkelshyte og hvilken tilrettelegging maring til for at enhver skal oppleve mestring og utvikling Laeligring er ikke bare en individuell prosess men ogsaring noe som skjer i fellesskapet og mellom deltakerne i fellesskapet Hensynet til den enkelte og fellesshyskapet maring derfor balanseres naringr best mulig utbytshyte skal vurderes

Barn og unges laeligring er resultatet av en rekke ulike faktorer Virksomheten i barnehage og skoshyle er en konsekvens av prioriteringer og krav forshymulert nasjonalt kommunalt ved den enkelte barnehage og skole av foslashrskolelaeligrere og laeligrere og av barn unge og deres foreldre Det er lang beslutningskjede fra statlige intensjoner til den enkelte i barnehage og skole og i denne ligger mange muligheter for valg og bortvalg med mulishyge konsekvenser for den enkeltes laeligring og utvikshyling Saeligrlig er kommunenes ansvar som barnehashyge- og skoleeier sentral for virksomheten Dette ansvaret handler baringde om aring forvalte opplaeligringsinshystitusjonene i samsvar med statlige reguleringer og om aring skape sammenheng og helhet mellom ulishyke sektorer som alle har i oppgave aring gi barn og unge gode oppvekstvilkaringr

Den enkelte foslashrskolelaeligrers og laeligrers skjoslashnn staringr sentralt i alt laeligringsarbeid Et viktig virkemidshydel for bedre laeligring er aring soslashrge for at laeligrergruppeshyne har hoslashy og relevant kompetanse En forutsetshyning for laeligring er tilbakemeldinger som er releshyvante for videre laeligring Barn og unge maring faring en bekreftelse paring hva de faktisk mestrer og kan Vishydere maring det de laeligrer ha betydning for den livssishytuasjonen de er i

14 NOU 2009 18

Kapittel 1 Rett til laeligring

Baringde barnehage og skole har et omfattende samfunnsmandat og det er lagt til grunn en bred og dynamisk forstaringelse av laeligringsbegrepet Skoshylen skal bidra til aring utvikle laquokunnskap dugleik og holdningarraquo og elevene skal faring utfalde skapargleshyde engasjement og utforskartrongraquo Opplaeligrinshygen skal ogsaring bidra til aring laquoopne doslashrer mot verda og framtidaraquo slik det uttrykkes i formaringlsparagrafen Det er grunn til aring framheve at det ikke er et motshysetningsforhold mellom grunnleggende faglige ferdigheter og sosial kulturell og demokratisk kompetanse Samtidig er grunnleggende ferdigshyheter i lesing skriving regning og IKT en forutshysetning for nesten all annen laeligring Utfordringen er aring sikre disse ferdighetene for alle elever En stor gruppe deltar ikke i gode faglige laeligringsproshysesser med lavt laeligringsresultat som konsekvens

113 Absolutt alle

Det slarings fast gjentatte ganger at retten til opplaeligshyring ogsaring gjelder barn med nedsatt funksjonsevshyne Da Blomkomiteen i 1970 la fram sin innstilshyling var det en milepaeligl for norsk skole senere ogsaring for barnehagene Den integreringsprosesshysen mange allerede hadde startet ble bekreftet Det prinsipielle grunnlaget ble dermed lagt for et videre arbeid med aring legge til rette opplaeligring i naeligrskole for elever som tidligere gikk paring spesialshyskoler Konsekvensen av at barnehage og skole skal vaeligre for alle er et mangfoldsperspektiv og ikke et likhetsperspektiv Det forutsetter positiv diskriminering en aksept for at likeverd og like-stilling gjoslashr det noslashdvendig med ulikheter i tilbud og tiltak men innenfor en inkluderende ramme Aring oppfylle disse intensjonene er svaeligrt krevende for personalet i barnehage og skole og mulighetene for aring gjoslashre det varierer fra institusjon til institusjon og mellom kommuner Sposlashrsmaringlet om differensishyering i og utenfor grupper og klasser er et av de dilemmaer som ikke loslashses en gang for alle men som forutsetter kompetanse samarbeid og vurdeshyringsevne i hvert enkelt tilfelle Inkludering har som ideal at alle skal vaeligre en del av et fellesskap Samtidig kan det vaeligre en utfordring aring faring dette felshylesskapet til aring fungere positivt for den enkeltes laeligshyring

Samfunnet har fortsatt en tendens til aring klassifishysere og kategorisere mennesker ut fra forenklede forestillinger om normalitet og avvik Det foslashrer til at barn unge og voksne kan bli vurdert ut fra om de er gode nok og om de passer inn eller ikke Derfor er et kontinuerlig vedlikeholdsarbeid noslashdshyvendig for aring bidra til at holdninger og praksis samshy

svarer med det brede og rike mangfoldet i befolkshyningen Fellesskap i barnehager og skoler dannes ut fra alder og bosted ikke ut fra forutsetninger Utvalget vil framheve betydningen av aring anerkjenshyne forskjellighet og ulikheter mellom mennesker En rekke internasjonale konvensjoner og erklaeligshyringer er utformet de siste tiaringrene som stoslashtte for det Et eksempel er konvensjonen om urfolks retshytigheter som har bidratt til bedre ivaretakelse av samisk kultur og tradisjon i opplaeligringen

114 Saeligrskilte behov

Maringlgruppen for denne utredningen er barn unge og voksne med saeligrskilte behov Denne gruppen kan defineres paring forskjellig vis Noen undersoslashkelshyser antyder at rundt 25 prosent av elevene i norsk skole har vansker med aring detta aktivt i opplaeligrinshygen De laeligrer ikke det de skal og oppfattes aring ha behov for saeligrskilt tilrettelegging En snevrere inndeling er knyttet til omfanget av spesialundershyvisning Seksndashsyv prosent av elevene i skolen faringr spesialundervisning etter sect 5-1 i opplaeligringsloven De har ikke tilstrekkelig utbytte av opplaeligringen Her foreligger det en sakkyndig utredning og det er gjort et enkeltvedtak

Det er en hovedutfordring for skolen aring naring beshydre ut til alle elever Barn og unge representerer et mangfold av egenskaper og forutsetninger og da ligger det implisitt at noen trenger mer stoslashtte enn andre Behovene kan springe ut av egenskashyper hos den enkelte eller forhold i hjemmemiljoslashet Like ofte er det forhold ved barnehagen eller skoshylen som utloslashser behov for saeligrskilte tiltak Det kan skje dersom laeligringsmiljoslashet ikke er godt oppgaveshyne og aktivitetene ikke er tilpasset den som skal laeligre eller oppfoslashlgingen ikke er tett og god nok Det er stor variasjon mellom barnehager skoler og grupper og det som defineres som spesielt i ett miljoslash kan ses som en del av normalvariasjonen i et annet miljoslash Utfordringen er aring gi alle barn og unge det tilbudet de trenger for aring laeligre og utvikle seg Dette innebaeligrer hjelp og stoslashtte i ulik grad paring ulike maringter til forskjellig tidspunkt og av ulik vashyrighet

Det har vaeligrt lagt stor vekt paring aring unngaring stigmashytisering av barn og unge med saeligrskilte behov ut fra de grunnleggende verdiene om likestilling og likeverd En foslashlge av dette er at tiltak har blitt utshysatt ut fra en forestilling om at ting kan endres elshyler garing over Denne laquovente og seraquo holdningen har ogsaring en basis i utviklingspsykologiske perspektishyver Alternativet er tidlig innsats ved at det blir satt inn tiltak saring snart det er mistanke om at barn eller

15 NOU 2009 18


unge har saeligrskilte behov Tidlig innsats roslashrer ikke ved det verdimessige fundamentet som gjelshyder for opplaeligringen

12 Grunnleggende prinsipper

Utvalget skal ifoslashlge sitt mandat bygge paring de overshyordnede prinsippene om retten til tilpasset og likeshyverdig opplaeligring i en inkluderende skole for alle samt prinsippet om universell utforming Dersom disse prinsippene skal kunne danne grunnlag for utformingen av arbeidet i skole og barnehage er det viktig at de som har ansvar for aring realisere skoshylens og barnehagens maringl har felles forstaringelse av hva disse prinsippene innebaeligrer Utvalget har derfor valgt aring legge statens egen fortolkning1 av disse prinsippene til grunn

I den praktiske hverdagen kan disse prinsippeshyne vaeligre vanskelige aring realisere og de kan ogsaring oppleves som motstridende Et best mulig tilbud til barnet eller eleven vil derfor noen ganger kunshyne kreve avveininger mellom ulike prinsipper og hensyn Utvalget vil i neste kapittel droslashfte noen av de dilemmaene laeligrere og foslashrskolelaeligrere staringr oppe i

121 Likeverdig opplaeligring

Likeverdig opplaeligring handler om aring gi alle like mushyligheter til opplaeligring uavhengig av evner og forutshysetninger alder kjoslashnn hudfarge sosial bakshygrunn seksuell orientering religioslashs eller etnisk tilhoslashrighet bosted familiens utdanning eller hjemmets oslashkonomi Likeverdig opplaeligring maring der-for forstarings baringde paring systemplanet i et nasjonalt pershyspektiv med utgangspunkt i lov og forskrifter med laeligreplaner og paring individplanet for en opplaeligring tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger For aring sikre likeverdig opplaeligring for alle kreves det forskjellsbehandling ikke lik behandling

Sitatet presenterer tre hovedpoenger Det foslashrshyste er at alle skal ha like muligheter til opplaeligring Det andre er at dette er et ansvar for hele forvaltshyningskjeden fra topp til bunn Det tredje er at likeshyverdighet forutsetter ulike former for differensiershying av tiltak Likeverdig opplaeligring kan ogsaring ses i lys av antidiskriminerings- og tilgjengelighetsloshyven som traringdte i kraft 1 januar 2009

1 Utdanningsdirektoratet (2007) Likeverdig opplaeligring ndash et bidrag til aring forstaring sentrale begreper Oslo Utdanningsdirekshytoratet

122 Tilpasset opplaeligring

Tilpasset opplaeligring er en plikt for skoleeier oppshylaeligringsstedets ledelse og personale til aring gi en god og forsvarlig opplaeligring ut fra den enkeltes evner og forutsetninger Tilpasset opplaeligring innebaeligrer blant annet valg av metoder laeligrestoff og organishysering for aring sikre at den enkelte utvikler grunnlegshygende ferdigheter og naringr kompetansemaringlene Dette forutsetter at opplaeligringssituasjonen tilretteshylegges paring individ- og gruppenivaring Tilpasset opplaeligshyring innebaeligrer ikke at all opplaeligring individualiseshyres men at alle sider av laeligringsmiljoslashet tar hensyn til variasjoner hos dem som faringr opplaeligringen

Ogsaring styringsdokumentene for barnehagen har formuleringer om tilpasning Tilpasset opplaeligshyring er ikke en individuell rett for den enkelte men en plikt for skoleeier skoler og personale Tilpasset opplaeligring er en forutsetning for aring kunshyne gi en likeverdig opplaeligring og i den ligger mushylighetene for aring gi forskjellige tilbud innenfor en lishykeverdig ramme

123 Inkluderende opplaeligring

Inkluderende opplaeligring innebaeligrer at alle tar del i fellesskapet paring en likeverdig maringte ndash faglig sosialt og kulturelt Det stiller krav til laeligrestedet og hver enkelt persons evne til aring bygge gode relasjoner med utgangspunkt i menneskers egenart og likeverd Inshykludering er baringde en prosess og et maringl og dreier seg om hvordan laeligrestedet kan moslashte individets forshyutsetninger og behov paring best mulig maringte Dette kreshyver tilrettelegging for mangfoldet og endringer i tilshybudet slik at den enkelte deltar mer og har stoslashrre utbytte av aring delta i fellesskapet Konsekvensen av inshykludering er at systemet maring tilpasse seg den enkelshyte person og gruppe Dette fritar imidlertid ikke den enkelte for ansvaret for aring ville delta

Inkluderende opplaeligring er i denne sammenshyhengen et grunnleggende prinsipp og ikke en konkret handling Handlingene som skal til for aring oppnaring inkluderende opplaeligring er konkretisert til blant annet relasjonsbygging deltakelse differenshysiering og sikring av utbytte Inkludering er en ramme for likeverdig og tilpasset opplaeligring

124 Universell utforming

Universell utforming har etter hvert blitt et viktig prinsipp i norsk planlegging og forvaltning Den nye antidiskriminerings- og tilgjengelighetsloven gir nye rettigheter og bedre vern mot usaklig forshyskjellsbehandling Loven angir en nasjonal forplikshy

16 NOU 2009 18


telse til universell utforming i offentlige og private virksomheter

Offentlig virksomhet skal arbeide aktivt og maringlrettet for aring fremme universell utforming innenfor virksomheten [hellip] Offentlig og privat virksomhet rettet mot allmennheten har plikt til aring sikre universell utforming av virksomhetens alshyminnelige funksjon saring langt det ikke medfoslashrer en uforholdsmessig byrde for virksomheten

Barnehage og skole- og utdanningsinstitusjon skal foreta en rimelig individuell tilrettelegging av tilbudet for aring sikre at barn og elever med nedsatt funksjonsevne faringr utviklings- og laeligringsmuligheshyter

Mange barnehager og skoler ble bygget foslashr retningslinjer for universell utforming ble gitt Utshyvalget vil peke paring at det ikke sjelden oppstaringr situashysjoner der elever blir henvist til andre barnehager eller skoler paring grunn av et uegnet bygg Kommushynenes oslashkonomi tillater ikke alltid de investeringeshyne som er noslashdvendig og dette kan foslashre til konflikshyter som er vanskelige for alle parter Etter utvalshygets mening boslashr prinsippet om universell utforming ogsaring gjelde for pedagogiske metoder og virkemidler I antidiskriminerings- og tilgjengeshylighetsloven heter det at nye IKT-loslashsninger skal vaeligre universelt utformet fra og med 1 juli 2011 og eksistrerende fra og med 1 januar 2021

125 Medvirkning og innflytelse

En viktig demokratisk verdi er retten til medvirkshyning og innflytelse i sposlashrsmaringl som beroslashrer en selv direkte Endringene som ble gjort i barneloven sect 6-3 som ledd i inkorporeringen av barnekonvenshysjonen innebaeligrer at barn som er fylt syv aringr skal ha en ubetinget rett til informasjon og en ubetinshyget adgang til aring uttale seg foslashr det tas avgjoslashrelse i en sak som beroslashrer dem Ogsaring barn under syv aringr kan gis slik adgang etter en konkret vurdering av om barnet er i stand til aring danne seg egne synsshypunkter Naringr det gjelder utforming av tjenester er medvirkning fra dem som tjenesten beroslashrer i tilshylegg svaeligrt nyttig for utvikling av faglig kvalitet I mange offentlige etater har man opplevd at brushykernes synspunkter har endret prioriteringsmoslashnshystre og ressursfordeling paring grunn av ny og overshyraskende viten om brukernes prioriteringer og opplevelse av laquohva som hjelperraquo Utvalgets innshytrykk er at skoleverket ikke har utnyttet disse mushylighetene i samme grad Elever og foreldre har flere arenaer for aring gi innspill men disse innspilleshyne integreres ikke i tilstrekkelig grad i det faglige utviklingsarbeidet

For utvalget er det viktig aring understreke at prinshysippene om en likeverdig inkluderende og tilpasshyset opplaeligring henger tett sammen Om opplaeligrinshygen ikke er likeverdig er den heller ikke inkludeshyrende eller tilpasset og opplaeligringen maring vaeligre tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger for aring vaeligre likeverdig Samtidig er medvirkning og innflytelse et viktig element i baringde likeverdig tilshypasset og inkluderende opplaeligring

13 Integrering og inkludering

Det er av avgjoslashrende betydning at det skilles tydeshylig mellom begrepene integrering og inkludering Aring sette disse to begrepene opp mot hverandre klargjoslashr betydningen av dem Prinsippet om inteshygrering har en relativt lang historie i norsk opplaeligshyring mens inkludering foslashrst ble brukt i forbindelshyse med Reform 97 og da med referanse til UNES-COs Salamancadeklarasjon fra 1994

Bakgrunnen for integreringen i barnehage og skole var den etablerte segregeringen av de barn og unge som ikke passet inn i det laquonormaleraquo felshylesskapet Segregering var ikke i samsvar med grunnleggende verdier om likhet og likeverd Inshytegrering har hatt sosial utjevning som maringl De som har staringtt utenfor fellesskapet skal komme innenfor Saeligrordningene og saeligrtiltakene for den-ne gruppen barn og unge er gradvis blitt tatt bort En konsekvens er at denne gruppen i stor grad har faringtt ta del i den samme opplaeligringen som alle andre i barnehage og skole men med et varierenshyde omfang av kompensatoriske tiltak Likhet og lishykeverd har med andre ord blitt definert ut fra et tenkt homogent normalfellesskap og er forstaringtt som aring faring ta del i den samme opplaeligringen Et av de mest tydelige resultatene av denne integreringsshylinjen er at en del barn og unge med behov for ekshystra stoslashtte har tatt del i den vanlige opplaeligringen men uten at de har hatt saeligrlig utbytte av den

Inkluderingsbegrepet forutsetter at likevershydighet oppfattes som en rett til aring vaeligre forskjellig og ikke bare som en rett til aring vaeligre i et fellesskap slik som i integreringsbegrepet At inkluderingsshybegrepet er lagt til grunn for barnehage og skole har derfor en rekke konsekvenser Det innebaeligrer at alle barn og unge skal ha en naturlig plass i felshylesskapet i barnehage og skole og at virksomheshyten legges til rette paring en slik maringte at den fungerer godt for alle Det vil hindre marginaliseringstenshydenser og krysspress og bidra til aring sikre full delshytakelse mestring og laeligringsutbytte for alle Inklushydering sikrer minoritetsvernet ved at presset om

17 NOU 2009 18


utjevning og likhet reduseres Innenfor denne forshystaringelsesrammen betyr likeverdighet ikke at alle skal behandles likt Alle skal i stedet ha mulighet for og rett til aktiv stoslashtte paring egne vilkaringr i samsvar med prinsippet om tilpasset opplaeligring Derfor innebaeligrer inkludering ulike tiltak som en forutshysetning for likeverdighet og likestilling men innenfor rammen av fellesskapet Barn og unge som har behov for ekstra hjelp og stoslashtte for aring kunshyne fungere innenfor denne rammen skal faring det En slik positiv diskriminering medfoslashrer at barneshyhage og skole kontinuerlig maring vaeligre i endring for at virksomheten skal tilpasse seg de som til enshyhver tid oppholder seg der

Inkluderingsbegrepet har en spesiell relevans og betydning for samene urfolket i Norge Det gir en ramme for aring sette barnehage og skole inn i et menneskerettsperspektiv som skal sikre urfolshyket et minoritetsvern Det medfoslashrer at deres spraringk og kultur skal vaeligre et fundament at det etashybleres positive saeligrtiltak og gis aktiv stoslashtte for aring sishykre at den samiske befolkningen kan nyttiggjoslashre seg opplaeligringen

Det er knyttet mange utfordringer og dilemshymaer til inkludering naringr prinsippet skal praktiseshyres Da blir idealet satt under press Realiseringen er avhengig av det handlingsrommet som eksisteshyrer lokalt Det er et resultat av nasjonale reguleshyringer av prioriteringer i kommunene av hvordan barnehage og skole forvalter sine oppgaver av den enkelte foslashrskolelaeligrer og laeligrers forstaringelse og kompetanse Forstaringelsen og praktiseringen er beshystemt av en rekke forhold slik som juridiske oslashkoshynomiske organisatoriske etiske ideologiske og faglige faktorer Det kan vaeligre motsetninger melshylom dem de kan vaeligre uklare og ha flere rimelige tolkninger Derfor kan det vaeligre noslashdvendig aring gjoslashshyre avveininger mellom de ulike forholdene og aring prioritere noen elementer framfor andre Innholshydet i og relasjonene mellom dem er derfor ikke bestemt en gang for alle De varierer med tid med situasjon og med person og er avhengig av kontinuerlig analyse og diskusjon

Et sentralt dilemma er i hvilken grad egne grupper og tilbud for grupper av barn og unge skal kunne aksepteres Den strengeste forstaringelshysen av inkludering vil ikke tillate det Samtidig er det et press i barnehage og skole om aring skille ut barn og unge som avviker mye fra det laquonormaleraquo og gi dem egne opplegg Det kan ikke gis et konshykret svar paring hvordan en slik utfordring kan loslashses Idealet om fellesskapet som ramme staringr sterkt men kan praktiseres paring ulik maringte avhengig av den enkeltes behov og barnehagens og skolens forutshy

setninger Det som ikke kan aksepteres er at det etableres varige spesialgrupper av barn og unge med de samme diagnosene eller egenskapene Det er enklere aring ha forstaringelse for aring opprette egne tidsbegrensede tiltak med klare maringl for en gruppe elever som har noenlunde like laeligringsbehov og kan ha nytte av aring laeligre sammen I enkelte tilfeller kan aleneundervisning vaeligre den eneste maringten aring gi opplaeligring paring fordi det handlingsrommet som er tilgjengelig ikke tillater noe annet

14 Rett til laeligring

Baringde inkludering og prinsippene om likeverdig og tilpasset opplaeligring foslashlger som konsekvens av en allmenn rett og plikt til opplaeligring Retten til opplaeligring er ikke bare en rett til et opplaeligringstilshybud men ogsaring til et innhold i og en kvalitet paring opplaeligringen som setter barn og unge i stand til aring naring de maringl som er satt for opplaeligringen eller de maringl som er realistiske for den enkelte Det handshyler om en rett til laeligring Fordi barn og unge er forshyskjellige vil innholdet i opplaeligringen maringtte tilpasshyses den enkelte for at kvaliteten skal vaeligre den samme for alle Det gjelder saring vel sosial og kultushyrell bakgrunn som individuelle forutsetninger Opplaeligringen er ikke likeverdig dersom den ikke er tilpasset barnets eller elevens forutsetninger men heller ikke dersom innhold og bruk av ekshysempler reflekterer en erfaringsverden som for mange er fremmed Likeverdig opplaeligring inneshybaeligrer at alle har samme mulighet til aring naring de maringl som er realistiske for dem

Dette innebaeligrer et rettighetsperspektiv til forshyskjell fra et behovsperspektiv Tiltak og tilrettelegshyging i opplaeligringen for aring moslashte barn og unges indishyviduelle behov og forutsetninger er ikke begrunshynet i behovet men i retten til likeverdig opplaeligshyring Utvalget oslashnsker derfor aring bryte med forestilshylingen om at det er en viss avgrenset gruppe som har saeligrskilte behov Mange barn og unge har beshyhov for ekstra hjelp og stoslashtte for kortere eller lenshygre tid for aring kunne faring det utbyttet av opplaeligringen de har krav paring Noen vil ha behov for omfattende tilrettelegging som vil kunne innebaeligre store orshyganisatoriske endringer og forutsette spesialisert kompetanse for at retten til laeligring skal kunne oppfylles

Aring understreke det allmenne ved retten til laeligshyring skal altsaring ikke oppfattes som en nedtoning av det spesielle eller behovet for spesiell tilrettelegshyging til fordel for det allmenne Tvert imot vil tilshyrettelegging ofte vaeligre en forutsetning for aring innfri

18 NOU 2009 18


det allmenne forstaringtt som alles rett til laeligring En opplaeligring som organiseres ut fra forestillingen om laquonormalelevenraquo eller som ensidig reflekterer majoritetskulturens verdier og erfaringsverden vil ikke kunne gi en likeverdig opplaeligring til alle

15 Sammensatte utfordringer

I dette kapittelet har utvalget presentert noen av de viktigste begrepene og prinsippene som er lagt til grunn for utredningen Det har dessuten pekt

paring noen sentrale dilemmaer og utfordringer som er knyttet til dem Det er gjort for aring faring fram komshypleksiteten som er knyttet til barn og unges laeligshyring Blant barn og unge er det et stort mangfold som gjoslashr det umulig aring formulere enkle framgangsshymaringter og tiltak for aring oppnaring bedre laeligring Barnehashyge og skole er sammensatte og svaeligrt varierte inshystitusjoner Styringssystemet for virksomheten er omfattende med kombinasjonen av statlige regushyleringer kommunalt ansvar skolenes muligheter for prioriteringer og personalets profesjonalitet

19 NOU 2009 18


Kapittel 2

Hovedutfordringer

Dette kapittelet vil ta utgangspunkt i det ordinaeligre tilbudet som gis i barnehage og skole Hovedutshyfordringene for de barn og unge som har behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte utgjoslashr grunnlaget for utvalgets forslag til tiltak Kapittelet er ikke ment aring gi en fullstendig oversikt men kan betraktes som en veiviser til de viktigste utfordringene og problemstillingene som erfaring forskning statisshytikk og mandatet stiller oss overfor Temaene som tas opp her dokumenteres i del II Maringlgrupper og systemer og droslashftes i del III Vurderinger og for-slag

For utvalget har det vaeligrt avgjoslashrende aring finne fram til de grunnleggende utfordringene i utdanshyningssystemet Paring den ene siden skal det tas henshysyn til nytte effektivitet og resultater Det skal skapes vilkaringr for best mulig laeligring og utvikling for den enkelte og for barn og unge samlet Paring den andre siden skal det tas hensyn til bestemte normer og verdier for hva som er akseptable ram-mer for handling og hva som kan godtas som tilshytak Det kan vaeligre utfordrende aring innfri disse ofte motstridende kravene I noen tilfeller vil det som fungerer best for aring oppnaring maksimalt faglig laeligshyringsutbytte garing paring bekostning av paringlagte verdiprishyoriteringer

Maringlet om likhet og likeverd er dypt forankret i det norske samfunnet Likhet er forstaringtt som like muligheter og utfordringer Likeverd betyr at detshyte skal gjelde alle uansett bakgrunn evner og funksjonsnivaring Disse idealene utfordrer det norshyske samfunnet paring mange omraringder blant annet utshydanningssektoren laquoEn skole for alleraquo i eget naeligrshymiljoslash har bred stoslashtte i den norske befolkningen Naring er ogsaring barnehagen en selvfoslashlgelig rett for alle som oslashnsker den Alle barn og unge skal uansett bakgrunn oppleve laeligring fellesskap tilhoslashrighet og ha muligheter til aring utvikle sine evner og talenshyter

Det er mange positive sider ved det norske utshydanningssystemet Vi har barnehageplass for alle som oslashnsker det og med svaeligrt hoslashy brukertilfredsshyhet Vi har god tilgang til opplaeligring for alle uavshyhengig av bosted og inntekt Utdanningen er grashy

tis det er gode stoslashtteordninger til livsopphold for elever og studenter og vi har et desentralisert skoletilbud Over 98 prosent av elevene garingr i ordishynaeligr skole og alle skoler skal vaeligre tilrettelagt for elever med nedsatt funksjonsevne 99 prosent av elevene garingr videre fra grunnskolen til videregaringenshyde opplaeligring og ca 50 prosent garingr videre til hoslashyshyere utdanning Norge ligger helt i verdenstoppen naringr det gjelder andel ungdom under utdanning Vi har gode systemer for livslang laeligring blant annet systemer for anerkjennelse og dokumentasjon av realkompetanse Elevene trives godt paring skolen og vi har sammenlignet med andre land lite mobshybing Brukertilfredsheten blant foresatte er hoslashy og oslashkende Norske elever har gode kunnskaper om demokrati og er flinke i engelsk sammenligshynet med elever i andre europeiske land Det er smaring forskjeller mellom skolene sammenlignet med mange andre land Vi bruker mer penger paring skolen enn nesten noe annet land

Det er ogsaring utfordringer og uloslashste oppgaver i barnehage og skole Av Stmeld nr 30 (2003ndash 2004) Kultur for laeligring garingr det fram at man ikke har lyktes i aring realisere maringlet om en opplaeligring som er tilpasset hver enkelt elev Det er store og systematiske forskjeller i laeligringsutbytte en uforshyholdsmessig hoslashy andel elever tilegner seg for daringrshylige grunnleggende ferdigheter og det er svak gjennomfoslashring i videregaringende opplaeligring Forshyskjellene mellom elevene skyldes blant annet sosishyale ulikheter Maringlet om et aringpent inkluderende og utjevnende utdanningssystem er langt fra naringdd Skolen reproduserer og forsterker sosiale forshyskjeller i stedet for aring loslashfte fram det beste i hver enshykelt uansett sosial bakgrunn

Det kan se ut til at en av de grunnleggende utshyfordringene i norsk skole har vaeligrt manglende foshykus paring resultat paring barn og unges utbytte av oppshylaeligringen Med utbytte menes her baringde faglige utshyviklings- og laeligringsresultater sosiale forhold og trivsel Det finnes lite dokumentasjon naringr det gjelshyder det samlede utbyttet barn har av aring garing i barneshyhage men studier av tilstanden innenfor opplaeligshyringen i skolen viser at utbyttet av opplaeligringen

20 NOU 2009 18


varierer sterkt i befolkningen Deler av denne vashyriasjonen maring forventes paring grunn av forskjellen mellom individer deres bakgrunn og forutsetninshyger Samtidig er det klart at mange barn og unge har en opplaeligring som ikke svarer til deres evner og muligheter og som ikke gir et tilstrekkelig elshyler akseptabelt resultat Det kan for eksempel se ut som om 20ndash25 prosent av elevene i skolen ikke har tilstrekkelig utbytte av opplaeligringen periodeshyvis eller kontinuerlig Om lag halvparten av dem opplever at det settes inn tiltak for aring rette paring dette enten i form av individuelt tilpassede tiltak eller som spesialundervisning En stor utfordring ligshyger ogsaring i at bestemte grupper elever er systemashytisk mer utsatt enn andre for aring miste faglig utbytshyte Dette er grupper som skaringrer lavt paring sosiodeshymografiske faktorer eksempelvis enslige foreldre med lav utdanning og lav inntekt I tillegg er barn og unge i urbefolkning og foslashrstegenerasjons innshyvandrere fra noen land ekstra utsatt Gutter som gruppe har ogsaring mindre utbytte av skolen enn jenshyter Et stort paradoks er at betydelig ressursinnshysats og hoslashy laeligrertetthet i skolen ikke reflekteres fullt ut i elevens resultater Det kan se ut som om andre innsatsfaktorer er vel saring viktige Det hjelper ikke aring sette inn laquomer av det sammeraquo ettersom vashyrierte laeligringsformer og allsidig kompetanse maring til for aring moslashte variasjonen av utfordringer

Skolen har ikke fungert slik planer og lovverk legger opp til Det kan se ut som om utdanningsshysystemet er spesielt godt tilpasset en gruppe velshytilpassede elever med foreldre som selv har lyktes i utdanningssystemet I tillegg kan det se ut som om de som arbeider i skolen i stor grad har samshyme bakgrunn Slik kan de som kjenner utdanshyningssystemets koder faring en god og tilpasset utshydanning mens elever med en annen bakgrunn krever en annen tilnaeligrming til laeligrestoff og laeligshyringsprosesser Mange av disse opplever at skoshylen ikke utfordrer deres potensial ikke legger til rette for den laeligring som treffer dem og i enkelte tilfeller heller ikke foslashler det er skolens jobb aring til-passe seg laquomarginale grupperraquo Forskning hevshyder at skolen verken utfordrer de flinke eller tar godt nok vare paring de som trenger ekstra hjelp for aring utvikle evnene sine Skolen er tilpasset en gjenshynomsnittselev som ikke finnes

Kunnskapsloslashftets maringl er aring bedre disse forholshydene (Stmeld nr 30 (2003ndash2004)) Kunnskapsloslashfshytets laeligreplan ble innfoslashrt i skolearingret 2006ndash2007 og var ferdig implementert i skolearingret 2008ndash2009 Kunnskapsloslashftet bygger paring Kvalitetsutvalgets innshystillinger (NOU 2002 10 Foslashrsteklasses fra foslashrste klasse og NOU 2003 16 I foslashrste rekke) evaluerinshy

gen av Reform 97 internasjonale undersoslashkelser og annen relevant forskning Reformen er baringde en strukturreform en systemreform og en innholdsshyreform De viktigste elementene i innholdsreforshymen er at grunnleggende ferdigheter styrkes leshyse- og skriveopplaeligring vektlegges fra foslashrste aringrsshytrinn og at nye laeligreplaner utarbeides i alle fag med tydelige maringl for elevenes og laeligrlingenes kompetanse og ny fag- og timefordeling Den nye laeligreplanen understreker vektleggingen av laeligshyringsutbytte og er et viktig bidrag til aring endre fokus fra prosesser og ressurser til utbytte av opplaeligrinshygen

Kunnskapsloslashftet er fulgt opp med en rekke stortingsmeldinger Det er meldinger som paring en rekke punkter er inne paring mandatomraringdene for dette utvalget og som skal utvikle en mer inklushyderende skole for aring sikre at flest mulig barn og unge laeligrer mer (Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen sto igjen Stmeld nr 23 (2007ndash2008) Spraringk bygger broer Stmeld nr 31 (2007ndash2008) Kvalitet i skolen Stmeld nr 11 (2008ndash2009) Laeligreren ndash Rolshylen og utdanningen og Stmeld nr 44 (2008ndash2009) Utdanningslinja) Videre er Kunnskapsloslashftet fulgt opp i lovendringer og forslag til lovendringer som ligger til behandling i Stortinget og i forslag til endring av forskrift til opplaeligringsloven naringr det gjelder elevvurdering

21 Barnehage skole og samfunn

Opplaeligringen i barnehage og skole er i stor grad paringvirket av samfunnsutviklingen og de raringdende verdier og holdninger som preger befolkningen Utdanningspolitikken som utformes i regjeringen og Stortinget gir rammer for den opplaeligringen som forvaltes av kommunene Det er lagt foslashringer paring innholdet i barnehagen og skolen Intensjonen er at ny politikk skal foslashre til forbedringer i utdanshyningen og at det konkrete arbeidet i barnehage og skole skal utfoslashres i pakt med politiske prioriteshyringer

Men opplaeligringen er ogsaring preget av lokal kulshytur lokale holdninger og ulike verdisyn Til tider kan en oppleve at lokale og nasjonale prioriterinshyger staringr i motsetning til hverandre og at nasjonale foslashringer paring barnehagens og skolens arbeid blir to-net ned til fordel for lokale prioriteringer Dette skjer blant annet i sposlashrsmaringl utvalget er opptatt av eksempelvis segregeringinkludering av barn og unge med saeligrskilte behov i sposlashrsmaringl knyttet til samordning av hjelpetiltak paring tvers av nivaringene og sektorene og i sposlashrsmaringl knyttet til oslashkonomiske

21 NOU 2009 18


prioriteringer Begrunnelsene kan vaeligre at de nashysjonale prioriteringene oppleves aring vaeligre tuftet paring laquoglansbilderraquo og manglende realiteter at de staringr i motsetning til hverandre og at de ikke har fokus paring barnets og den unges beste Et eksempel er skepsisen til den oslashkende vektleggingen av laeligshyringsutbyttet og faglige resultat av det som omtashyles som laquotestregimerraquo og av konkurranse mellom skoler som ledd i forbedringsarbeid Mange hevshyder at alt dette staringr i kontrast til andre verdier som barnehagen og skolen bygger paring som inkludeshyring og fellesskap

Samisk barnehage og skole skal ha sin verdishyforankring i samiske samfunn og den skal reflekshytere baringde det tradisjonelle i samisk spraringk og kulshytur og den nyskapingen som skjer i de samme milshyjoslashene Det forutsetter likeverdig tilgang til opplaeligring og anerkjennelse av urfolkets kulturelshyle verdier kunnskaper tradisjoner og skikker og deres forhold til naturen

Det norske styringssystemet hviler paring en del grunnleggende prinsipper knyttet til ansvars- og rollefordeling mellom statlig kommunalt og fylshykeskommunalt forvaltningsnivaring Det lokale selvshystyret har vaeligrt en baeligrebjelke i det norske styshyringssystemet Kommunene og fylkeskommuneshyne har ulike roller ved at de baringde er selvstendige lokalndashregionaldemokratiske aktoslashrer og egne rettssubjekter og samtidig utfoslashrere av statlig polishytikk Den lokale friheten har gjennom utbygginshygen av offentlig sektor maringttet balanseres mot nashysjonale utjevningsbehov og andre statlige styshyringsbehov Det er et spenningsforhold mellom kommunensfylkeskommunens rolle som selvshystendig politisk aktoslashr og som utoslashver av statlig polishytikk Stmeld nr 33 (2007ndash2008) Eit sterkt lokaldeshymokrati uttaler at de klassiske grunnverdiene for det lokale selvstyret er frihet demokrati og effekshytivitet og at diskusjoner om rammevilkaringrene til loshykaldemokratiet dypest sett handler om et oslashnske om aring naring nasjonale politikkmaringl paring en maringte som hegner om det lokale folkestyret og de verdiene dette representerer

Stortingsmeldingen uttaler videre at en verdishyfull egenskap ved de norske kommunene og de regionale folkevalgte organene er det brede spekshyteret av oppgaver og funksjoner som gjoslashr kommushynene til generalister Dette gjoslashr det mulig aring se sammenhenger prioritere og samordne paring en beshydre maringte enn dersom oppgavefeltet hadde vaeligrt snevrere og ansvaret for fellesoppgavene hadde vaeligrt splittet opp Meldingen paringpeker at naeligrheten til innbyggerne gir kommunene relativt bedre vilshykaringr enn staten for aring legge til rette for effektiv utfoslashshy

relse av en rekke av velferdstjenestene Kommushynene skiller seg fra statlige etater ved at de i stoslashrshyre grad har ansvar for lokalsamfunnene som helhet

Det saringkalte ansvarsprinsippet innebaeligrer at den instansen (det nivaringet) som er tillagt de prakshytiske avgjoslashrelser og som dermed produserer utshygiftene ogsaring boslashr ha et vesentlig oslashkonomisk anshysvar Omvendt formulert innebaeligrer dette prinsipshypet ogsaring at statlig inngripen i den kommunale frihet gjennom mer detaljert styring vil kunne utshyloslashse krav om oslashkt statlig finansiering I ovennevnte stortingsmelding paringpekes det at det har utviklet seg en mindre grad av aksept for ulikheter i komshymunenes tjenestetilbud Kommunal- og regionalshydepartementet mener ulikhet i kommunenes innshytekter langt paring vei kan forklare ulikheten i de kommunale tjenestetilbudene Det er i stor grad staten som avgjoslashr disse inntektsulikhetene laquoDet vil daring framstaring som eit svaeligrt lite effektivt styringsshysystem foslashrst aring vera med paring aring skapa inntektsskilnashyder og dernest proslashva aring motverke foslashlgjene av slike skilnader gjennom sterkare statleg styringraquo Det framheves at statliggjoslashring av oppgaver og stoslashrre bruk av sterke virkemidler som stykkprisfinanshysiering og rettighetsfesting undergraver kommushynenes fortrinn som arena for prioriteringer

De spenninger som her beskrives paringvirker poshylitikkutforming paring de fleste omraringder og ikke minst paring opplaeligringsomraringdet Saeligrlig skolen staringr i en sterk sektorpolitisk tradisjon og er omfattet av sterke nasjonalpolitiske interesser noe ikke minst de senere tiaringrenes reformiver paring skoleomraringdet vitner om Skolen har ogsaring lenge vaeligrt gjenstand for mer detaljert statlig styring enn andre omraringshyder kommunene har ansvaret for De siste aringrene har vi ogsaring sett en intensivert statlig styring av barnehagesektoren Barnehage og skole spiller en avgjoslashrende rolle for barn og unges muligheter videre i livet og det er en grunnleggende verdi i den norske velferdsstaten aring sikre at disse muligshyhetene er saring likeverdige som mulig

Barnehager og skoler makter ikke dette alene Gode laeligringsmuligheter forutsetter et tett samarshybeid med hjemmet med andre sektorer i kommushynene og med hele lokalsamfunnet om aring skape trygge og gode oppvekstmiljoslasher og laeligringsbetinshygelser for alle barn og unge

Det eksisterer en spenning mellom sektorvise styringsbehov og behov for tverrsektorielt samarshybeid Det er grunn til aring tro at en sterk og detaljert statlig sektorstyring blant annet paring opplaeligringsomshyraringdet kan hemme det tverretatlige samarbeidet om barn og unges oppvekstvilkaringr og laeligring Selv

22 NOU 2009 18


om det er kommunene som har ansvaret for aring yte de tjenestene som skal sikre barn og unge gode oppvekst- utviklings- og laeligringsmuligheter paringhvishyler ansvaret for helhet og sammenheng i like stor grad staten som kommunene blant annet gjennom de styringssignaler som formidles til de ulike komshymunale sektorene og de handlingsmuligheter som skapes for samarbeid Staten maring ogsaring ta ansvar for at de utdanninger som forsyner disse sektorene med kvalifisert personale formidler kunnskaper og normer som stoslashtter slikt samarbeid

Behovet for samarbeid og koordinering paring tvers av sektorer og nivaringer blir saeligrlig tydelig naringr det gjelder barn og unge som har behov for mer sammensatt hjelp og stoslashtte Barnehage og skole er avhengig av et system som sikrer noslashdvendig kompetanse bistand og stoslashtte baringde til dem selv og til barnet eller eleven Det en foslashrst tenker paring er den spesialpedagogiske kompetanse som maring finshynes i barnehagen og skolen eller i kommunens fylkeskommunens PP-tjeneste og den mer spesiashyliserte kompetansen som Statped representerer Denne er viktig og maring vaeligre tilgjengelig trolig mer tilgjengelig enn den er i dag Dette temaet be-handles flere steder i utredningen Men det handshyler ogsaring om et stort omland av tjenester og komshypetanse baringde i kommunenfylkeskommunen og paring regionalt statlig nivaring som kommunale psykoloshyger fysio- og ergoterapeuter helsetjenester komshymunale habiliterings- og rehabiliteringstjenester HABU BUP NAV Bufetat osv Det vil ikke vaeligre mulig aring utforme et komplett stoslashttesystem som dekker alle behov barn og elever kan ha avgrenshyset til opplaeligringsomraringdet I stedet maring en finne fram til arbeids- og samarbeidsformer som sikrer samarbeid paring tvers av systemer og som bidrar til en helhetlig tiltakskjede for baringde mottaker og avshygiver av tjenester

22 Hovedutfordringene

Nedenfor presenterer utvalget noen sentrale utshyfordringer i barnehage og skole naringr det gjelder inshystitusjonenes evne til aring gi gode tilbud til alle barn og unge De problemene vi ser har paring ulike maringter konsekvenser for spesialundervisningen Disse forholdene skaper hver for seg og sammen en rekke utfordringer som utvalget vil komme mer detaljert inn paring i senere kapitler Utfordringene utshyvalget vil trekke fram er ndash tendensen til ensretting og mangel paring hensyn

til mangfoldet blant dem som faringr opplaeligring ndash ulike oppfatninger av regelverket

ndash mangel paring samordning av tilbudene og samarshybeidskompetanse

ndash forhold knyttet til den spesialpedagogiske innshysatsen

221 Tendensen til ensretting av opplaeligringen

Ensretting er aring forstaring og behandle mennesker mer likt enn mangfoldet i populasjonen tilsier Det handler om ikke aring ta hensyn til eller ha forstaringelse for variasjon og ulikhet mellom mennesker Tenshydensen til ensretting i opplaeligringen har lange hisshytoriske roslashtter og er innvevd i grunnleggende samshyfunnsmessige konstruksjoner gjeldende langt ut over opplaeligring og utvikling Herunder ligger disshykusjonen om mangfold er en berikelse eller et problem Resultater fra blant annet evalueringen av Kunnskapsloslashftet tyder paring at ensretting praktiseshyres og at omfanget kan vaeligre oslashkende Begrepene integrering og inkludering er sentrale her Det er stor tilslutning til begge men de er forstaringtt og praktisert forskjellig En hovedutfordring for oppshylaeligringen av barn unge og voksne med saeligrskilte behov er knyttet til hvordan disse begrepene blir forstaringtt og praktisert Med integrering menes of-test at opplaeligringen blir gitt innenfor et fellesskap Da er hovedvekten lagt paring deltakelse i det sosiale fellesskapet Aring vaeligre sammen med alle andre i opplaeligringen er maringlet Inkludering handler ogsaring om prosesser som oslashker barn unge og voksnes deltakelse i skolens kultur og laeligring og som gir mindre utskilling Inkludering innebaeligrer i tillegg at opplaeligringen er tilpasset den enkelte og har de noslashdvendige kvaliteter naringr det gjelder struktur prosess og resultat

Ensretting slik det er fortstaringtt her kan gi seg ulike utslag for elever som har behov for mer eller annen hjelp En variant er at enkeltelevers behov ikke blir tatt hensyn til ut fra et oslashnske om ikke aring skille noen ut Dette vil vaeligre en integrering uten inkludering Naringr opplaeligringen rettes mot laquonormashylelevenraquo vil de som representerer noe annet enn normalen faring en opplaeligring som er mindre tilretteshylagt og mindre tilpasset deres forutsetninger I noen tilfeller vil de bli overlatt til seg selv Mye av kritikken av den integrerte opplaeligringen garingr nettshyopp ut paring at barna og de unge er til stede i et felshylesskap men at de ikke faringr en god nok opplaeligring Denne situasjonen utfordrer likeverdigheten og lishykestillingen

En annen variant er at alle som ikke helt passhyser laquopasser innraquo i den opplaeligringen som rettes mot laquonormalelevenraquo samles i egne grupper utenshy

23 NOU 2009 18


for fellesskapet Egne klasser eller grupper for elever med samme diagnose er ikke uvanlig En kan ogsaring moslashte oppfatninger om at alle med den samme diagnosen er saring like at de automatisk utshygjoslashr en naturlig og sammensveiset gruppe og at de ikke har noe saeligrlig til felles med andre barn og unge Naringr betydningen av likhet mellom menshynesker (homogene grupper) oppleves som en forshyutsetning for god opplaeligring og utvikling skjer slik segregering i stoslashrre grad enn i miljoslasher der inshykludering har en grunnfestet verdi

Forskningen viser at for store grupper barn unge og voksne med saeligrskilte behov er det aring vaeligre i fellesskap med andre oftest bedre enn anshydre loslashsninger Samtidig kan individuell opplaeligring eller opplaeligring i mindre grupper utenfor fellesshyskapet ogsaring gi gode resultater under bestemte beshytingelser Forskningen tyder samtidig paring at det er mulig aring legge til rette for opplaeligring innenfor felshylesskapet for alle om det er vilje evne og kompeshytanse til aring sette inn de tiltakene som er noslashdvendishyge Naringr opplaeligring innenfor en inkluderende ram-me ikke fungerer er forklaringen oftest at innsatsene og oppleggene ikke er omfattende elshyler maringlrettede nok For aring kunne lykkes maring tilshystrekkelig faglig kompetanse vaeligre tilgjengelig i det direkte arbeidet med opplaeligringen Samtidig er det en forutsetning at det er god tilgang paring fagshylig hjelp og paring de hjelpemidlene som trengs Jo mer heterogent et opplaeligringsmiljoslash er desto viktishygere er dette

222 Ulike oppfatninger av regelverket

Det lokale handlingsrommet i utdanningssystemet gir muligheter for faglig skjoslashnn og vurderinger for baringde kommunene institusjonene og den enkelte foslashrskolelaeligrer og laeligrer Slik maring det vaeligre fordi det i mange tilfeller ikke er mulig paring forharingnd aring vite hva som er best for den enkelte Dermed gis det aringpninshyger for aring trekke inn ulike kriterier for vurdering av opplaeligringen Variasjon og tilpasning i opplaeligringen er noslashdvendig for aring kunne gi den enkelte laeligringsshyog utviklingsmuligheter Gjennom tilrettelagt variashysjon i innhold og organisering kan en tr konsekvenshysene av medbestemmelse likestilling og likeverd i opplaeligringen

Handlingsrommet skaper vilkaringr for helt forshyskjellige loslashsninger og det er uproblematisk saring lenshyge de overordnede prinsippene for opplaeligringen blir ivaretatt I enkelte tilfeller kan tiltakene i oppshylaeligringen avvike fra de generelle prinsippene og da kan variasjon og ulikhet bli et problem Det er en utfordring naringr forskning viser at opplaeligringstilshy

budet har saring varierende kvalitet fra en kommune til en annen fra en skole til en annen og innad paring samme skole at det blir stilt sposlashrsmaringl ved om Norge har en fellesskole Det er for eksempel godt dokumentert at det er store forskjeller i omshyfanget av spesialundervisningspesialpedagogisk hjelp (etter enkeltvedtak) i barnehagen grunnshyskolen mellom fylker mellom kommuner og melshylom barnehager og skoler i samme kommune An-tall elever i spesialundervisning varierer i mange fylker mellom 1ndash2 prosent og 16ndash17 prosent av elevene Et faglig tiltak som defineres som spesialshyundervisning etter enkeltvedtak ett sted kan defishyneres som en form for tilpasset opplaeligring et an-net sted Mens et barn i en kommune faringr spesialshyundervisning med en kvalifisert spesialpedagog vil det samme barnet i en annen kommune kunne bli overlatt til en ufaglaeligrt assistent og i en tredje kommune ikke faring noe ekstra tilbud i det hele tatt Baringde PP-tjenesten og Statped gir varierende stoslashtshyte og deres tilbud er med paring aring bekrefte at ulikheshytene i tilbud antakelig er stoslashrre enn det som er rishymelig i lys av grunnleggende verdier om like mushyligheter og likeverd

For barn unge og voksne med saeligrskilte beshyhov er det avgjoslashrende hvilke verdier og forestillinshyger som bestemmer opplaeligringstilbudet der de bor Variasjon som i utgangspunktet skal vaeligre poshysitivt kan fungere motsatt Den kan indikere at den opplaeligringen et barn eller en elev faringr til en viss grad kan vaeligre avhengig av hvor de bor hva slags barnehage skole eller institusjon de er tilshyknyttet og hvem som er laeligrere De lokale forskjelshylene synes aring vaeligre noksaring stabile og reflekterer dermed ikke noslashdvendigvis objektive ulikheter i behovet for spesialundervisning Det gir en indishykasjon paring at den sentrale reguleringen av opplaeligshyringen ikke fungerer etter intensjonene om aring sishykre likeverdighet i opplaeligringen

Variasjonen i opplaeligringstilbudene henger sammen med statlige styringssignaler fylkeskomshymunale og kommunale prioriteringer kulturen og miljoslashet ved den enkelte barnehage og skole med laeligrerens valg med den lokale PP-tjenestens anbeshyfalinger og raringd og med foresattes engasjement og oslashnsker

En annen utfordring er de statlige styringssigshynalene som er svaeligrt mange og ikke noslashdvendigvis klare og konsistente Ovenfor er det for eksempel pekt paring at et begrep som inkludering har sterk tilshyslutning men at det blir forstaringtt forskjellig I prakshysis kan de overordnede prinsippene for opplaeligrinshygen ogsaring staring i motsetning til hverandre Da maring det balanseres mellom ulike hensyn og den balanseshy

24 NOU 2009 18


gangen kan vaeligre vanskelig Det gjelder for ekshysempel forholdet mellom likeverd og likhet Et dishylemma er at likeverd forutsetter forskjellsbehandshyling Forskjellsbehandling kan oppleves som stigmatiserende og kan ogsaring vaeligre i strid med prinsippet om likeverd Likeverdig opplaeligring av barn og unge med saeligrlige behov er avhengig av faglig kompetanse ndash det aring ha tilgang paring riktig og noslashdvendig kompetanse til aring gjennomfoslashre en god opplaeligring Den faglige kompetansen varierer imidlertid sterkt baringde naringr det gjelder direkte arshybeid med barn og unge og i hjelpeapparatet rundt og kan vaeligre en forklaring paring variasjonene det er pekt paring ovenfor Utfordringen er aring sikre relevant faglig kompetanse gjennom hele opplaeligringssysteshymet og aring soslashrge for at denne kompetansen er til stede og tilgjengelig naringr behovet er der Det vil vaeligre den viktigste forutsetningen for aring lykkes beshydre uansett regelverk Det er solid dokumentashysjon for at variasjonen ogsaring kan reflektere ulike pedagogiske ideologier og tilnaeligrminger Disse forandres over tid og det vil alltid vaeligre spenninshyger mellom ulike forstaringelsesformer og loslashsninger

Ulikheten kan settes i relasjon til den maringten retten til opplaeligring er oppfattet paring Det kan synes som om interessen og oppmerksomheten i mange sammenhenger er mest knyttet til retten til tiltak og tilbud og mindre til kvaliteten paring tiltaket og hva slags resultat tiltaket foslashrer til Saring lenge det kan dokumenteres at et tiltak er satt i verk og at det vurderes som forsvarlig synes hovedkravet aring vaeligre oppfylt Dermed overses utfordringen med aring foslashlge opp resultatene av tiltakene

223 Mangel paring samordning og samarbeidskompetanse

Opplaeligringen og hjelpeapparatet bestaringr av mange instanser med delansvar for tiltak Utfordringen ligger i at disse ikke samvirker godt nok med hverandre eller med barnehagenskolen Det utshyfoslashres dobbeltarbeid det er lite helhet i tiltak det er manglende samordning i tid det er manglende informasjon og den ene instansen vet ikke noslashdshyvendigvis hva den andre gjoslashr Forskning viser at det er altfor stor mangel paring sammenheng samshyordning og relevans Samordning mellom den orshydinaeligre opplaeligringen i barnehager og skoler og spesialpedagogiske tiltak for de som trenger det har stort utviklingspotensial

Det er flere forklaringer paring den manglende samordningen Tjenestetilbudene er forvaltet innenfor ulike institusjoner og organisasjoner Anshy

svaret for det spesialpedagogiske systemet er forshydelt mellom ulike forvaltningsnivaringer (kommune fylke og stat) med forskjellig distanse til brukershyne (foslashrste- og andrelinjetjenestene) med ulik fagshylig basis (helsevesenet sosialetaten utdanningsshysystemet) og med ulike yrkesgrupper involvert (foslashrskolelaeligrere laeligrere spesialpedagoger leger psykologer) I tillegg har flere statlige departeshymenter oppgaver og ansvar for opplaeligringsfeltet

Det er foslashrst og fremst kommunenes oppgave aring samle og koordinere alle disse forskjellige eleshymentene Det kan synes som en formidabel oppshygave paring grunn av kompleksiteten i organiserinshygen De ulike instansene kan i seg selv represenshytere ulike barrierer og ulike forstaringelser av utfordringene og hvordan en best kan moslashte dem Det skaper lett manglende oversikt og liten muligshyhet for smidig organisering fra dem som har hoshyvedansvaret Det er samtidig tydelig for utvalget at grensemarkeringer hegemoni og profesjonsinshyteresser ogsaring ligger bak og er til hinder for effekshytiviteten i tjenestene Det kan for eksempel vaeligre uenighet innad i og mellom profesjonsgruppene om hva som er gode tiltak Gruppene har ulik stashytus i systemene og det eksisterer et formelt og et uformelt statushierarki som kan fungere lite funkshysjonelt Samtidig er det blitt tydeligere enn foslashr at de ulike instansene i tiltakskjeden ofte har liten innsikt i og kunnskap om hverandre Stoslashrre gjenshysidig kjennskap vil kunne oslashke muligheten for god samordning

Et viktig virkemiddel for aring sikre samordning kan vaeligre koordinering av tiltak gjennom individushyell plan Implementering av individuell plan i stashydig flere systemer maring imidlertid ikke bli en soveshypute Et tydelig regelverk og ikke minst felles og klare rutiner vil ogsaring vaeligre en hjelp Maringten komshymunale tjenester er organisert paring kan fremme elshyler hemme samarbeid og reise eller fjerne hindre for gode laeligringsmiljoslasher og laeligringsmetoder

224 Forhold knyttet til den spesialpedagogiske innsatsen

Den fjerde hovedutfordringen konkretiseres gjenshynom tre ulike utfordringer som gjelder den spesishyalpedagogiske innsatsen 1 Begrepet laquospesialundervisningraquo slik det prakshy

tiseres har et uklart innhold 2 Den spesialpedagogiske innsatsen kommer

sent 3 Forholdet mellom diagnoser og pedagogiske

tiltak er sammensatt

25 NOU 2009 18


Under laquoparaplyenraquo spesialundervisning finnes i praksis en rekke ulike former for tiltak Det er personalressurser i form av ekstra personale eller redusert gruppestoslashrrelse Det kan vaeligre materiel-le ressurser i form av utstyr hjelpemidler og lokashyliteter Det er finansielle ressurser som gjoslashr ekstra innsatser mulig Bare en del av det som i dag om-tales som spesialundervisning er faktisk opplaeligshyring utfoslashrt av personale med spesielle forutsetninshyger for og kompetanse til aring stoslashtte laeligringen til barn unge og voksne med saeligrskilte behov Konshysekvensen er at begrepet spesialundervisning er uklart Det er behov for en begrepsmessig avklashyring og presisering

Spesialundervisningen settes inn sent Man venter gjerne med tiltak og den mest omfattende innsatsen kommer paring de hoslashyere klassetrinn Detshyte avviker fra holdningene i blant annet Finland Finnene setter inn omfattende hjelpetiltak tidlig og maringlrettet mot elever som ikke har tilstrekkelig utbytte av opplaeligringen for saring aring kunne redusere innsatsen etter hvert

Det kan vaeligre flere grunner til den norske praksisen med at ekstra tiltak settes inn sent Noe kan skyldes en kulturell holdning eksempelvis at modning loslashser de fleste problemer Tanken om den frie oppvekst har vaeligrt gjennomgripende Det kan ogsaring henge sammen med at vi ikke har hatt en utviklet og planmessig evalueringskultur som kunne ha gitt bedre informasjon om behov for tidshylige tiltak Det har ogsaring vaeligrt til dels sterk mot-stand mot aring formidle informasjon om enkeltindivishyder fra en del av systemet til en annen del Noe av tenkningen har vaeligrt at den enkelte skal faring starte med laquoblanke ark og nye fargestifterraquo i et nytt milshyjoslash I tillegg har det vaeligrt et oslashnske om aring unngaring tiltak rettet mot enkeltelever som kan virke stigmatiseshyrende paring den det gjelder

For en stor gruppe elever som i de foslashrste skoshylearingrene har behov for saeligrskilte tiltak vil oslashkt tidlig innsats vaeligre til stor hjelp og kunne gjoslashre dem i stand til etter en tid aring fungere i den ordinaeligre opplaeligringen For andre barn og unge med mer omfattende og varige behov for hjelp vil ikke tidlig innsats kunne eliminere laeligrevanskene men antashykelig bidra til aring redusere problemene forebygge utvikling av nye problemer og gjoslashre det enklere aring leve med og takle utfordringene man staringr overfor

Diagnoser er ingen forutsetning for aring faring spesishyalpedagogisk eller annen kompetent hjelp Opplaeligshyringsloven sect 5-1 definerer manglende utbytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbudet som grunnlaget for retten til spesialundervisning Likevel er det mange steder en tendens til at diagnoser i seg selv

gir rett til spesialundervisning i skolen spesialshypedagogisk hjelp i barnehagen uten at utbyttet av den ordinaeligre undervisningen er analysert saeligrlig inngaringende Det er i seg selv en utfordring I tillegg kommer sposlashrsmaringlet om en diagnose gir tilstrekshykelig og tydelig innsikt i hva som skal til av pedashygogisk handling

I en del tilfeller er det ingen klar og automashytisk sammenheng mellom innholdet i diagnosen og hvilke pedagogiske tiltak som boslashr settes inn Diagnosen opplyser ikke om hva som skal eller boslashr gjoslashres i opplaeligringen En av hovedkritikkene barnehage og skole retter mot stoslashttesystemene er nettopp at de ikke gir tilstrekkelig hjelp med aring legge til rette konkrete opplegg i opplaeligringen En forklaring paring sen innsats kan vaeligre mangelen paring sammenheng mellom diagnoser og pedagogisk handling

Det er en kjensgjerning at enkelte fagmiljoslasher og instanser innenfor den spesialpedagogiske tilshytakskjeden har vaeligrt mest opptatt av diagnostiseshyring og har lagt mindre vekt paring arbeid med tiltak Det er ogsaring mangel paring kunnskap om tiltak i manshyge sammenhenger som en foslashlge av at fagmiljoslashene enten ikke er oppdatert eller ikke har interessert seg nok for aring sikre at slik kunnskap faktisk er tilshygjengelig Loslashsningen paring denne utfordringen ligshyger i stor grad i at hjelpeapparatet maring presisere ikke bare hva laeligrevanskene skyldes men i minst like stor grad hvordan barnehage og skole skal arshybeide med dem

23 Kompetanse

Utdanningssystemet skal legge til rette for at saring mange barn og unge som mulig skal faring opplaeligring innenfor inkluderende rammer i ordinaeligr opplaeligshyring De som har behov for det skal faring ekstra hjelp Det er et gjennomgaringende resultat i forskninshygen at kvaliteten paring laeligrerne er den faktoren som har stoslashrst betydning for elevenes utvikling og preshystasjoner av de ressursene skolen raringr over Det er sannsynlig at dette ogsaring gjelder for virksomheten i barnehagen

En av hovedutfordringene i utdanning og oppshylaeligring er derfor aring sikre tilgang paring relevant komshypetanse Tilgangen paring kompetanse varierer mye og avhenger delvis av innholdet i utdanningen for laeligreryrkene og delvis av om det finnes personale med relevant utdanning og erfaring Det spesialshypedagogiske feltet omfatter behov for kompetanshyse paring en rekke andre omraringder enn de pedagogisshyke og spesialpedagogiske spesielt naringr det gjelder

26 NOU 2009 18


tiltak for barn unge og voksne med omfattende og sammensatte behov

Kompetanseutfordringen gjelder innholdet i og kvaliteten ved grunnutdanningen for laeligrere og foslashrskolelaeligrere Laeligrerutdanningene har vaeligrt til dels kraftig kritisert for manglende yrkesretting Samtidig viser nyere klasseromsforskning at manshyge laeligrere ikke mestrer aring haringndtere elevmangfoldet i skolen Begge disse forholdene forsoslashkes rettet opp gjennom en ny laeligrerutdanning (Stmeld nr 11 (2008ndash2009)) Saeligrlig to omraringder vil staring sentralt i grunnutdanningen for laeligrere Det foslashrste er at laeligshyrernes generelle faglige fagdidaktiske og pedagoshygiske kompetanse er avgjoslashrende for at barnehage og skole skal mestre utfordringen med aring gi opplaeligshyring av hoslashy kvalitet innenfor de rammene som laeligshyreplanen trekker opp Godt kvalifiserte laeligrere vil redusere behovet for ekstra tiltak for en del barn og unge Det andre er at grunnutdanningen for foslashrskolelaeligrere og laeligrere maring ha et omfattende spesialpedagogisk innslag Laeligrerne maring vaeligre i stand til aring oppdage og forstaring at barn og unge har laeligrevansker og vaeligre i stand til aring moslashte de mest vanlige vanskene paring en pedagogisk god maringte Paring begge disse omraringdene er det stort potensial for forbedring

Det spesialpedagogiske feltet er sammensatt og krever omfattende og grundig kunnskap Det er mange laquovanskeomraringderraquo og det kreves flerfagshylig samarbeid og ulike loslashsningsalternativer som forutsetter stor innsikt Avhengig av behovet maring slik kompetanse finnes i den enkelte barnehage eller skole (for eksempel som spesialpedagogisk team) i kommunen (oftest PP-tjenesten) og regioshynalt nasjonalt (for eksempel naringvaeligrende Stat-ped) Her staringr vi overfor flere utfordringer Den foslashrste er aring faring tilgang paring noslashdvendig kompetanse naringr det er behov for det Naring varierer det mye om det er mulig baringde paring den enkelte institusjon i kommunene og nasjonalt Dimensjoneringen av deler av hjelpeapparatet er ikke alltid i samsvar med behovene

Kompetansen maring ogsaring vaeligre tilgjengelig saring naeligr den enkelte som mulig og saring hurtig som raringd Derfor er det spesielt viktig aring utvikle og ta vare paring kompetansen i kommunene Det er ogsaring grunn til kontinuerlig aring diskutere innholdet i den spesialpeshydagogiske utdanningen for at den skal vaeligre oppshydatert og ha et saring hoslashyt nivaring som mulig Utviklinshygen paring det spesialpedagogiske fagomraringdet skjer raskt Aring faring del i ny kunnskap vil vaeligre et viktig bishydrag til aring oslashke personalets kompetanse og kvaliteshyten ved virksomhetene

Et av de tiltakene som kan sikre baringde laeligrerutshydanningene og de spesialpedagogiske utdanninshygene oslashkt kvalitet og relevans er et naeligrmere samshyarbeid med de mest kvalifiserte og spesialiserte delene av hjelpeapparatet Et slikt samarbeid kan omfatte blant annet utveksling av personale unshydervisning praksisopplaeligring og forskningssamshyarbeid

24 Sammenfatning av hovedproblemstillinger og utfordringer

I dette kapittelet har utvalget presentert noen av de mest grunnleggende utfordringene som gjelshyder opplaeligring for barn unge og voksne med saeligrshyskilte behov Innledningsvis er det pekt paring den naeligre forbindelsen mellom samfunnsforhold mer allment og de vilkaringrene som gjelder i barnehage og skole Deretter har utvalget presentert en kort karakteristikk av den ordinaeligre opplaeligringen og omtalt de stoslashrste utfordringene i opplaeligringen av barn unge og voksne med saeligrskilte behov

Utvalget konstaterer at det er store variasjoner naringr det gjelder maringten opplaeligringen fungerer paring Det finnes mange eksempler paring at baringde fylkesshykommuner kommuner barnehager og skoler lykshykes i aring gi likeverdig tilpasset og inkluderende opplaeligring Samtidig eksisterer det klare tendenshyser til ensretting store institusjonelle ulikheter mangel paring sammenheng og samordning av tiltak for sen innsats og for lite vekt paring innhold naringr saeligrshyskilt opplaeligring iverksettes Det skaper problemer for kvaliteten i opplaeligringen De utfordringene som springer ut av disse omraringdene vil vaeligre mer inkludering mer likhet og likeverd mer sammenshyheng og samordning mer tidlig innsats og mer vekt paring innhold Droslashftingene har skissemessig identifisert noen faring felles forklaringer paring tilstandeshyne Forklaringene representerer samtidig hovedshyomraringdene for utvalgets forslag til endringer og tilshytak

Det foslashrste hovedpoenget er dette For svaeligrt mange barn unge og voksne med saeligrskilte beshyhov er maringten den vanlige opplaeligringen er organishysert og gjennomfoslashrt paring helt avgjoslashrende for det utshybyttet de faringr av virksomheten Naringr kvaliteten paring den vanlige opplaeligringen oslashker oslashker utbyttet for alle som er involvert Det reduserer dermed beshyhovet for ekstra tiltak og for saeligrskilte tiltak som spesialundervisning Naringr kvaliteten paring den ordishynaeligre opplaeligringen garingr ned oslashker behovet for ekshystra tiltak og for spesialundervisning En viktig utshy

27 NOU 2009 18


fordring er dermed aring soslashrge for at den vanlige oppshylaeligringen faringr saring hoslashy kvalitet som mulig Det forutsetter naeligrt samarbeid mellom alle som er inshyvolvert i opplaeligringen for alle grupper av barn unge og voksne og kan ikke overlates til en eller noen faring parter

Et neste hovedpoeng er at regelverket aringpner for mange ulike tiltak men legger i for liten grad klare nok eller gode nok foslashringer paring organiserinshygen av tjenestene paring hvilke tiltak og handlinger som skal eller kan iverksettes og hvordan disse maring henge sammen Regelverket kan med fordel presiseres og nyanseres paring en del omraringder Det gjelder ogsaring hvordan PP-tjenesten og Statped er organisert og fungerer Paring den andre siden er det utvalgets erfaring at det ikke er regelverket i seg selv som er problemet men maringten det etterleves paring Det finnes tolkninger organiseringer og hand-linger i feltet som klart er i strid med de forutsetshyningene som er bygget inn i styringsdokumenteshyne Utfordringen er aring faring barnehage- og skoleeiere til i stoslashrre grad aring handle i traringd med disse forutsetshy

ningene Oppmerksomheten maring rettes baringde mot de ansvarlige mot regelverket og mot forsterket kontroll med virksomheten

Et tredje hovedpoeng gjelder tilgangen paring kompetanse Et aringpent regelverk kombinert med store faglige utfordringer og store lokale forskjelshyler forutsetter at det er omfattende faglig kompeshytanse tilgjengelig Kompetansen maring vaeligre saring naeligr den aktuelle opplaeligringen som mulig og vaeligre tilshygjengelig naringr behovene er der Den enkelte komshymune og fylkeskommunen maring kunne moslashte de mest hyppige utfordringene paring dette omraringdet Alle laeligrere maring ha en solid utdanning som gjoslashr dem sikre i yrket og i tillegg maring det finnes tilgang paring laeligrere med hoslashy og relevant spesialpedagogisk utdanning Kompetansen lokalt boslashr forsterkes Samtidig er det noslashdvendig aring sikre kompetanse rundt de mindre frekvente og mest alvorlige utforshydringene Det vil vaeligre en oppgave som kommushyner og fylkeskommuner ikke kan forventes aring makte alene og som maring sikres gjennom regionale og nasjonale satsinger

28 NOU 2009 18


Kapittel 3

Utvalgets forslag

Kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging

ndash Barnehage- og skoleeier faringr plikt til kontinuershylig og systematisk oppfoslashlging av barns og elevshyers utvikling laeligring og laeligringsmiljoslash

ndash Det utvikles en ressursbank med varierte verkshytoslashy som en stoslashtte for barnehager og skoler i oppfoslashlgingen av barn og elever

ndash Kommunen faringr plikt til aring sikre spraringkkartlegshyging av barn omkring fylte tre fire og fem aringr For tospraringklige barn maring begge spraringk kartlegshyges

ndash Laeligringsboka innfoslashres som felles verktoslashy for tidshylig innsats og oppfoslashlging Boka foslashlger barnets og elevens utvikling laeligring og laeligringsmiljoslash gjennom barnehage grunnskole og videregaringshyende opplaeligring

ndash Det gjennomfoslashres foreldresamtaler minimum to ganger per aringr ogsaring i barnehagen

ndash Dokumentasjons- og rapporteringsarbeid i barshynehage og skole begrenses til det som tjener barnets og elevens utvikling laeligring og laeligringsmiljoslash Omfanget av dokumentasjonsshyog rapporteringssystemer maring derfor gjennomshygarings med sikte paring aring skape mer sammenheng og frigjoslashre ressurser til laeligrings- og utviklingsarshybeid

Kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegging i opplaeligringen

ndash Retten til spesialundervisning i opplaeligringsloshyven sect 5-1 erstattes av en rett til ekstra tilrettelegshyging i opplaeligringen Denne retten utloslashses naringr eleven ikke har et tilfredsstillende laeligringsutshybytte Tilretteleggingen omfatter det mangfold av tiltak som settes verk i form av personellresshysurser materielle ressurser og organisatoriske tiltak

ndash Naringr tiltak som er satt inn for aring bedre laeligringsutshybyttet ikke har hatt oslashnsket effekt maring barneshyhageskole og PP-tjeneste samhandle om den videre tilretteleggingen

ndash Den som har ansvaret for gjennomfoslashringen av ekstra tilrettelegging i opplaeligringen maring ha relevant kompetanse til aring moslashte de utfordrinshygene som ligger til grunn for tilretteleggingen eksempelvis spesialpedagogisk kompetanse

ndash Individuell opplaeligringsplan slik denne beskrishyves i opplaeligringsloven sect 5-5 skal inngaring i laeligringsshyboka

ndash Vedtak om ekstra tilrettelegging i opplaeligringen kan fattes uten sakkyndig vurdering slik det forutsettes i dagens sect 5-3 i opplaeligringsloven men basert paring barnehagens og skolens egen saksforberedelse gjort i samarbeid med PPshytjenesten

ndash Det skal utarbeides sakkyndig vurdering dershysom ndash det er sannsynlig at det maring gjoslashres avvik fra

laeligreplanen ndash skolen ikke har den noslashdvendige kompeshy

tanse ndash foresatte og barnehagenskolen krever det ndash tilretteleggingen vil kunne forutsette stoslashrre

organisatoriske endringer ndash Rett til ekstra tilrettelegging foslashr opplaeligshy

ringspliktig alder hjemles i barnehageloshyven

ndash En rett til ekstra tilrettelegging paring grunnshyskolens omraringde for voksne Behovet for en lovfestet rett til ekstra tilrettelegging i videshyregaringende opplaeligring som er organisert saeligrshyskilt for voksne utredes

Kapittel 15 Tilpassede og fleksible opplaeligringsloslashp

ndash Laeligreplanverket for Kunnskapsloslashftet gjennomshygarings med sikte paring aring gi fagplanene tydelige innshyholdsmomenter og soslashrge for at det blir et helshyhetlig og konsistent styringsdokument og arbeidsgrunnlag for opplaeligringen

ndash Det utvikles differensierte laeligreplaner i fellesfashygene for studieforberedende og yrkesforbereshydende utdanningsprogrammer som kan imoslashteshy

29 NOU 2009 18


komme elever paring yrkesfaglige utdanningsproshygrammer bedre enn i dag

ndash Barnehage- og skoleeiere forsterker rutinene for overganger og samarbeid mellom barneshyhage skoler og laeligrebedrifter

ndash Fylkeskommunene videreutvikler og gjoslashr oppshylaeligringstilbud med avvik fra laeligreplanen tilgjenshygelig for elever som ved overgang fra grunnshyskole til videregaringende opplaeligring ikke har forshyutsetninger for studie- eller yrkeskompetanse

ndash Fylkeskommunen oppfordres til aring bruke insenshytivordninger for aring tilrettelegge for at laeligrebeshydrifter kan ta imot laeligrlinger med behov for saeligrskilt oppfoslashlging

ndash Alle elever i yrkesfaglige utdanningsprogramshymer faringr tilbud om et 2 + 2-loslashp uavhengig av om de faringr laeligreplass eller ikke Dersom eleven ikke faringr plass i laeligrebedrift skal fylkeskommunen utvikle et tilbud med to aringrs varighet paring linje med opplaeligring i bedrift eksempelvis gjennom en elevbedrift

ndash Partene i arbeidslivet vurderer gjeldende regushylering av funksjonstilleggene mellom yrkes- og utdanningsraringdgivere og sosialpedagogiske raringdgivere

ndash Raringdgivningstjenestens sosialpedagogiske funksjon evalueres og oppgavene vurderes i sammenheng med PP-tjenestens og oppfoslashlshygingstjenestens oppgaver

Kapittel 16 PP-tjenesten og Statped tettere paring

ndash PP-tjenesten skal vaeligre tettere paring barnehager og skoler og videreutvikle kompetanse paring laeligringsmiljoslash problematferd og sammensatte laeligrevansker

ndash Det tas inn en bestemmelse om PP-tjenesten i barnehageloven

ndash Det etableres et nasjonalt utviklingssenter for PP-tjenesten underlagt Utdanningsdirektorashytet med faglig tilknytning til et universitet eller en hoslashgskole Sentret gis en oslashkonomisk ramme paring ca seks fagaringrsverk ndash 8 mill kroner

ndash Det etableres et femaringrig kompetanseutvishyklingsprogram for PP-tjenesten og tjenestens samarbeidspartnere med en oslashkonomisk ramme paring ca 50 mill kroner per aringr

ndash Statped organiseres i fire samorganiserte og samlokaliserte spesialpedagogiske regionsenshytre (Soslashroslashst Vest Midt og Nord) sammenfalshylende med helseforetakenes regionsstruktur Regionsentrene lovfestes

ndash De midler som frigjoslashres i form av reduserte felshylesutgifter og redusert husleie ved samorganishy

sering og samlokalisering av sentrene avsetshytes midlertidig som omstillingsmidler slik at de nye regionsentrene kan utvikle sin nye rolle

ndash Regionsentrenes oppgaveportefoslashlje skal innbeshyfatte spisskompetanse paring fagomraringdene syn hoslashrsel spraringktalekommunikasjon ervervet hjerneskade og omfattende og sammensatte laeligrevansker

ndash Sentreneavdelingene for sammensatte laeligreshyvansker avvikles i sin naringvaeligrende form 30 av 145 aringrsverk overfoslashres til de regionale spesialshypedagogiske sentrene for aring ivareta behovet for kompetanse innenfor omraringder med lav foreshykomst knyttet til omfattende og sammensatte laeligrevansker

ndash Med bakgrunn i reduserte behov avvikles etter hvert de statlige hoslashrselsskolene paring grunnskoshylens nivaring

ndash Skoledriften ved Briskeby skole og kompetanshysesenter og Andebu kompetanse- og skolesenshyter soslashkes godkjent i privatskoleloven da behoshyvet synes aring vaeligre stabilt

ndash SEAD (Samisk spesialpedagogisk stoslashtte) med naringvaeligrende ressursramme tas ut av Statpeds portefoslashlje og legges under Utdanningsdirektoshyratet som et nasjonalt senter for samisk spesialshypedagogisk stoslashtte Sentret knyttes faglig til Saacutemi allaskuvla (Samisk hoslashgskole) Ressursshyrammen oslashkes ut over dagens nivaring med ca fire fagaringrsverk ndash 3 mill kroner

ndash Lillegaringrden kompetansesenter med naringvaeligshyrende oslashkonomiske ressursramme tas ut av Statpeds portefoslashlje og legges under Utdanshyningsdirektoratet som et nasjonalt senter for laeligringsmiljoslash og problematferd Senteret knytshytes faglig til et universitet eller en hoslashgskole Utvalget er delt i hvorvidt plasseringen gjoslashres varig eller for en prosjektperiode paring fem aringr hvoretter man vurderer videre tilknytning

ndash Etter at de foreslaringtte tidsbegrensede tiltakene er avsluttet brukes de frigjorte midlene til aring styrke PP-tjenesten i kommuner og fylkeskomshymuner KS og Kunnskapsdepartementet avtashyler naeligrmere hvordan dette skal skje

Kapittel 17 Helhet krever tverrfaglig og tverretatlig samarbeid

ndash Bestemmelser om individuell plan hjemles i barnehageloven og opplaeligringsloven

ndash Bestemmelsene i dagens saeligrlover om indivishyduell plan harmoniseres i de aktuelle lovvershykene

30 NOU 2009 18


ndash Opplaeligringsomraringdet i individuell plan for voksne presiseres

ndash Det oppfordres til mer aktiv bruk av informert samtykke

ndash Det innfoslashres rett til eacuten tjenestekoordinator (personlig koordinator) ved behov for langvashyrige og koordinerte tjenester

ndash Det foretas en tydelig grenseoppgang av ansvar mellom spesialisttjenesten innenfor opplaeligringssektoren (spesialpedagogiske regishyonsentre) og spesialisthelsetjenestene (barneshyog ungdomsklinikkene) og deres oppgaver overfor kommunene

ndash Spesialisttjenesten innenfor opplaeligringssektoshyren (spesialpedagogiske regionsentre) og speshysialisthelsetjenestene (barne- og ungdomsklishynikkene) inngaringr samarbeidsavtaler

ndash PP-tjenesten faringr selvstendig henvisningsrett til barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) og barnehabiliteringstjenesten (HABU)

ndash Det legges til rette for oslashkt samarbeid mellom PP-tjenesten og oppfoslashlgingstjenesten

ndash Kommunene fylkeskommune og NAV inngaringr forpliktende samarbeidsavtaler for aring sikre at ungdom er i arbeid eller utdanning

ndash Det iverksettes tiltak for at barn under barneshyvernets omsorg i barnevernets tiltak faringr oppshyfylt sine rettigheter etter barnehageloven og opplaeligringsloven

ndash Det maring klargjoslashres hvem som har ansvar for til-bud etter skoletid for de som har behov for det etter 7 trinn

Kapittel 18 Kompetanse paring alle nivaringer

ndash Den allmenne kvalifiseringen i relevante grunnutdanninger foslashlges naeligrt opp og styrkes ut fra behovet for kompetanse knyttet til ekstra tilrettelegging i opplaeligringen herunder spesishyalpedagogiske emner

ndash Ordningene for etter- og videreutdanningstilshybud blir styrket baringde naringr det gjelder allmenn kvalifisering og kvalifisering med hensyn til barn og elever med behov for ekstra tilrettelegshyging

ndash Grunn- etter- og videreutdanning for laeligrere samordnes innenfor rammene av GNIST

ndash Barne- og ungdomsarbeidere faringr hevet sin kompetanse paring laeligringsmiljoslash og vanlige laeligringsutfordringer hos barn slik at de kan bidra til en inkluderende barnehage og skole

ndash Samspillet mellom kartlegging evaluering og tiltak styrkes som kompetansefelt i laeligrerutshydanningene

ndash Profesjonsorienteringen i de disiplinorienterte masterutdanningene blir styrket naringr det gjelshyder praktisk-pedagogisk orientering krav til praksis i studiene og raringdgivning ved starten av yrkeskarrieren

ndash Dagens utdanningstilbud til raringdgivere i grunnshyopplaeligringen gjennomgarings og vurderes med utgangspunkt i kompetansebehovene i raringdgivshyningstjenesten

ndash Det etableres et etter- og videreutdanningstilshybud for sosialpedagogiske raringdgivere

ndash Det etableres et femaringrig kompetanseutshyviklingsprogram for barnehager og skoler som skal bidra til utviklingsarbeid veiledning og kompetanseheving knyttet til vanlige laeligrevanshysker hos barn og unge Programmet gis en oslashkonomisk ramme paring ca 19 mill kroner per aringr

ndash Det inngarings forpliktende samarbeidsavtaler mellom de spesialpedagogiske regionsentrene og universitets- og hoslashgskolesektoren

ndash De nasjonale sentrene under Utdanningsdirekshytoratet gis et tydelig ansvar for aring bidra til utvikshyling innenfor ekstra tilrettelegging paring sine omraringder

ndash Forskningen knyttet til barn unge og voksne med behov for ekstra tilrettelegging i opplaeligrinshygen styrkes Det er behov for aring heve kvaliteten paring denne forskningen slik at kunnskapsgrunnshylaget for politikkutforming og praksis styrkes Dette boslashr skje innenfor Utdanning 2020

ndash Samarbeids- og koordineringskompetanse og kunnskap om andre yrkesgrupper det er aktushyelt aring samarbeide med sikres bedre i pedagoshygiske og helse- og sosialfaglige yrkesutdanninshyger

31 NOU 2009 18


Kapittel 4

Utvalgets mandat sammensetning og arbeid

41 Oppnevning og mandat

Ved kongelig resolusjon av 29 juni 2007 oppnevnshyte Regjeringen Stoltenberg II utvalget for bedre laeligring for barn unge og voksne med saeligrskilte behov (Midtlyngutvalget) Utvalget fikk foslashlgende mandat ndash Utvalget skal bygge paring de overordnede prinsipshy

pene om retten til tilpasset og likeverdig oppshylaeligring i en inkluderende skole for alle samt prinsippet om universell utforming

ndash Utvalget skal vurdere i hvilken grad vi har et system som sikrer tidlig intervensjon for barn med saeligrlige behov og vurdere tiltak som kan sikre tidlig innsats og livslang laeligring

ndash Utvalget skal gjoslashre en grundig vurdering av hvordan den ordinaeligre opplaeligringen legger til rette for laeligring og utvikling for den enkelte elev med saeligrskilte behov

ndash Utvalget skal vurdere tilbudet til voksne med saeligrskilte behov herunder voksne med lese- og skrivevansker

ndash Utvalget skal gjoslashre en grundig gjennomgang av spesialundervisningens plass i norsk skole herunder organisering ressursbruk og resulshytater

ndash Utvalget skal beskrive det statlige spesialpedashygogiske stoslashttesystemet og gjoslashre en samlet gjennomgang av arbeidsoppgaver og arbeidsshydeling mellom enhetene i det statlige stoslashttesysshytemet og mellom det statlige stoslashttesystemet og den lokale og regionale PP-tjenesten

ndash Utvalget skal beskrive og oppsummere forhold som hemmer og fremmer tverrfaglig og tvershyretatlig samarbeid lokalt og paring tvers av nivaringshyene

ndash Utvalget skal som grunnlag for vurderinger og forslag utarbeide et oppdatert kunnskapsshygrunnlag herunder resultater fra evalueringer mm

ndash Utvalget maring gjoslashre seg kjent med hvordan tilbushydet for barn unge og voksne med behov for spesialpedagogisk hjelp er tilrettelagt og orgashy

nisert i sammenlignbare land og utnytte releshyvant internasjonal forskning paring omraringdet

ndash Utvalget skal paring bakgrunn av sine analyser og vurderinger legge fram konkrete forslag til bedre organisering og effektiv ressursbruk for en fremtidig helhetlig tiltakskjede for barn unge og voksne med behov for spesialpedagoshygisk hjelp Forslaget maring omfatte ndash Ansvars- oppgave- og rollefordeling for de

ulike instanser paring de ulike nivaringer ndash Ulike virkemidler med sikte paring maringlrettet og

koordinert hjelp naeligrmest mulig brukeren ndash Saeligrskilt omtale av psykisk helse sosialeshy

og emosjonelle vansker og ndash atferdsvansker ndash Vurderinger av fremtidige kompetansebeshy

hov i tiltakskjeden og samarbeid ndash mellom stoslashttesystemet og universitets- og

hoslashyskolesektoren skal omtales saeligrskilt ndash Utvalget skal vurdere oslashkonomiske administrashy

tive og evt andre vesentlige konsekvenser av de ulike forslagene

ndash Utvalget skal fremme forslag innenfor dagens ressursramme

ndash Utvalget maring arbeide i traringd med utredningsinshystruksen med veiledninger

ndash Utvalget skal avslutte sitt arbeid innen 1 juli 2009

42 Utvalgets sammensetning

Uvalget har hatt 16 medlemmer ndash Leder Jorid Midtlyng kommunaldirektoslashr for

oppvekst og utdanning Trondheim kommune ndash Grete Dalhaug Berg hoslashgskolelelektor Hoslashgsshy

kulen i Volda ndash Eva Bjoumlrck-Aringkesson professor Houmlgskolan foumlr

laumlrande och kommunikation Joumlnkoumlping ndash Einar Christiansen direktoslashr Lillegaringrden komshy

petansesenter Porsgrunn ndash Marit Dahl spesialraringdgiver Utdanningsforshy

bundet Oslo

32 NOU 2009 18


ndash Per-Erik Davidsen avdelingsdirektoslashr Bufetat region Nord Alta

ndash Niels Egelund professor Center for grundskoshyleforskning Aarhus Universitet

ndash Rune Grahn rektor Skedsmo videregaringende skole Lillestroslashm

ndash Bente Hagtvet professor Institutt for spesialshypedagogikk Universitetet i Oslo

ndash Peder Haug professor Hoslashgskulen i Volda ndash Gidske Holck forsker Statped Vest Bergen ndash Oslashystein Lund enhetsleder i pedagogisk-psykoshy

logisk tjeneste Tromsoslash stipendiat Hoslashgskoshylen i Bodoslash

ndash Tove-Lill Labaharing Magga hoslashgskolelektor Hoslashgshyskolen i Finnmark Alta

ndash Jorun Sandsmark raringdgiver KS Oslo ndash Johans Sandvin professor Hoslashgskolen i Bodoslash ndash Marianne Ween generalsekretaeligr Funksjonsshy

hemmedes Studieforbund Oslo

Utvalgets sekretariat har gjennom hele perioden bestaringtt av sekretariatsleder Per Arild Nord senishyorraringdgiver Brita Nesheim og foslashrstesekretaeligr Elishysabeth Loslashvaas paring deltid I tillegg har raringdgiver Elishysabeth Buk-Berge og seniorraringdgiver Ida M Andreacuten vaeligrt tilknyttet sekretariatet paring deltid i ulishyke perioder i utvalgets mandatperiode I mars 2009 ble sekretariatet utvidet med foslashrstekonsushylent Halvard Hoslashlleland paring full tid og fra april 2009 med raringdgiver Jens Rydland paring deltid og raringdgiver Jan A Haringrvik paring fulltid

43 Utvalgets moslashter arbeid og arbeidsform

Utvalget har hatt 16 moslashter til sammen hvorav to i 2007 ni i 2008 og fem i 2009 Innstillingen ble avshygitt 2 juli 2009 Alle utvalgsmedlemmer har delshytatt aktivt i skrivearbeidet

Utvalget har i sin funksjonstid hatt en portalsishyde paring wwwkunnskapsnettverkno der moslashteinnkalshylinger med dagsorden moslashtereferater og diverse offentlige dokumenter og rapporter med mer har vaeligrt lagt ut Utvalget har i tillegg hatt et eget arshybeidsrom tilgjengelig for utvalgets medlemmer og sekretariatet

Sekretariatet har hatt moslashter med fast kontaktshyperson i Utdanningsdirektoratet omkring hver fjerde uke og tilsvarende faste kontaktmoslashter med Kunnskapsdepartementet Sekretariatet har dessshyuten hatt kontakt og moslashter med eksterne fagmilshyjoslasher fagpersoner og organisasjoner deltatt paring fagshykonferanser med mer

For aring belyse ulike temaer av betydning for utshyvalgets mandat og arbeid har utvalget invitert ekshysterne aktoslashrer og forskere brukerorganisasjoner og raringdgivende organer samt representanter for kommunesektoren og tjenesteytere innenfor det spesialpedagogiske feltet til moslashter med utvalget ndash Foslashrsteamanuensis Kjell-Arne Solli Hoslashgskolen

i Oslashstfold ndash Professor Thomas Nordahl Hoslashgskolen i Hedshy

mark ndash Forskningsleder Eifred Markussen NIFU

STEP ndash Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG) ved

Nina Boslashhnsdalen og Trine Lise Systad ndash Seniorraringdgiver Miriam Evensen fra sekretariashy

tet for Karlsenutvalget (NOU 2008 18 Fagoppshylaeligring for framtida)

ndash Statens raringd for funksjonshemmede (SRFF) ved professor Jan Toslashssebro

ndash Utdanningsdirektoratets raringd for inkluderende opplaeligring (URIO) ved leder Aringse Wraringlsen og medlem Steinar Sandnes

ndash Student Halvard Hoslashlleland tidligere leder av Elevorganisasjonen

ndash Fylkeskommunen fylkesdirektoslashr i Avdeling for videregaringende opplaeligring i Vestfold Oslashyvind Soslashrensen

ndash KommunerPP-tjenester Skien kommune ved assisterende barnehage- og skolesjef rektor Bente Raringve styrer Bjoslashrg Eskeland og leder for PP-tjenesten Anlaug Johre Kaasin Bodoslash komshymune ved skolesjef Per Oskar Schoslashlberg og leder for PP-tjenesten Bent Cato Hustad og en interkommunal PP-tjeneste Hoboslashl Skiptvet og Spydeberg kommuner ved leder for PP-tjenesshyten Kjell Syversen og skolefaglig raringdgiver Eva Kubberoslashd Utne

ndash Direktoslashr Astrid Soslashgnen og avdelingsdirektoslashr Sidsel Sparre Utdanningsetaten i Oslo komshymune

ndash Ekspedisjonssjef Hanna Marit Jahr Kunnshyskapsdepartementet

ndash Foslashrsteamanuensis Oslashyvind Kvello NTNU ndash Utvalgsleder Lars Erik Flatoslash Utvalget for

bedre samordning av tjenester til utsatte barn og unge (Flatoslashutvalget)

Foslashlgende rapporter er bestilt av utvalget og ble presentert i utvalgsmoslashte ndash laquoSkoler med liten og stor forekomst av probleshy

matferdraquo ndash Anne Kostoslashl Soslashlvi Mausethagen og Thomas Nordahl Hoslashgskolen i Hedmark

33 NOU 2009 18


ndash laquoDen ene dagenraquo ndash Hanne Jahnsen Svein Nershygaard Frank Rafaelsen og Arne Tveit Lillegaringrshyden kompetansesenter

Utvalget har ogsaring faringtt presentert to rapporter fra evalueringen av Kunnskapsloslashftet ndash gjennomgang av spesialundervisning ndash laquoSpesialundervisningens forutsetninger innshy

satser og resultater Situasjonen til elever med saeligrskilte behov for opplaeligring i grunnskolen under Kunnskapsloslashftetraquo ndash Thomas Nordahl og Rune S Hausstaumltter Hoslashgskolen i Hedmark

ndash laquoInkludert eller segregert Om spesialundershyvisning i videregaringende opplaeligring like etter innshyfoslashringen av Kunnskapsloslashftetraquo ndash Eifred Markusshysen Jens B Groslashgaard og Mari Wigum Froslashshyseth NIFU STEP

Moslashterunde med Statped

Utvalgsmedlemmer har hatt fem heldagsmoslashter med representanter for de ulike fagomraringdene kompetansesentrene i Statped for aring bli naeligrmere orientert om arbeidsoppgaver og organisering i dag og deres vurdering av framtidig struktur og dimensjonering av stoslashttesystemene Paring disse moslashshytene har ogsaring Utdanningsdirektoratet og Kunnshyskapsdepartementet vaeligrt representert Moslashtenes innhold og temaer har vaeligrt forberedt av utvalgets sekretariat i samarbeid med direktoratet Foslashlgenshyde moslashter ble holdt ndash 27 februar 2008 Sentre for syn og hoslashrsel paring

Moslashller kompetansesenter i Trondheim ndash 11 april 2008 Sentre for sammensatte laeligrevanshy

sker paring Torshov kompetansesenter i Oslo ndash 9 mai 2008 Sentre for spraringktalekommunikashy

sjon paring Bredtvet kompetansesenter i Oslo ndash 15 mai 2008 Alle fagsektorer under Statped

Nord i Tromsoslash ndash 16 mai 2008 Samisk spesialpedagogisk stoslashtte

(SEAD) i Alta

44 Forstaringelse og avgrensning av mandatet

Utvalget har arbeidet med utgangspunkt i det vershydigrunnlaget og de prinsippene som ligger i manshydatet Dette tilsier et bredt laeligringssyn og at saeligrshyskilte behov kommer til uttrykk paring svaeligrt mange maringter og omfatter en langt stoslashrre gruppe enn de som har spesialundervisning

Barnehage og skole er en del av lokalsamfunshynet og et omfattende tjenestetilbud og ifoslashlge manshy

datet skal utvalget vurdere hva som hemmer og fremmer tverrfaglig og tverretatlig samarbeid Utshyvalget har vurdert samarbeidet mellom barnehashygegrunnopplaeligring og ulike kommunale og statlishyge tjenester men har saeligrlig innrettet utredningen mot barns og elevers utvikling og laeligring Bakshygrunnen for dette er blant annet oppnevnelsen av Utvalget for bedre samordning av tjenester til utshysatte barn og unge (Flatoslashutvalget)

Laeligrernes og andre tjenesteyteres muligheter til aring lykkes i det daglige arbeidet avhenger av ramshymebetingelser som er gitt av stat og kommune Statlige styringssignaler kommer i stor grad paralshylelt fra ulike fagdepartementer til kommunene Disse er ikke alltid koordinert og bestemmelsene i de ulike saeligrlovene er ikke tilstrekkelig harmonishysert Dette kan det vaeligre vanskelig for kommuneshyne aring kompensere for og da kan disse systemsvakshyhetene bli utfordringer i det tverrfaglige samarshybeidet Utvalget har droslashftet disse utfordringene men fremmer ikke omfattende forslag knyttet til temaet

Utvalget har vurdert mandatpunktet om voksshyne med saeligrskilte behov men som foslashlge av tidsshyramme sammensetning og at utvalget skal fremshyme forslag innenfor dagens ressursramme har det vaeligrt vanskelig aring levere en tilfredsstillende utshyredning innenfor voksenopplaeligringsfeltet Det ble avklart i moslashte med statssekretaeligr Lisbet Rugtvedt 6 juni 2008 at utvalget skal peke paring utfordringer i voksenopplaeligringsfeltet men ikke garing detaljert inn i problemkomplekset knyttet til voksne med leseshyog skrivevansker

Utvalget fikk underveis i prosessen sposlashrsmaringl om det var mulig aring forsere arbeidet slik at innstilshylingen ble avgitt tidligere enn den fastsatte fristen Utvalgets tilbakemelding var at det ikke var grunnlag for aring framskynde fristen for aring avgi inn-stilling Bakgrunnen for dette var at flere viktige sposlashrsmaringl knyttet til utvalgets mandat var til ekshystern kartlegging og forskning og flere rapporter blant annet evaluering av Kunnskapsloslashftet og kartlegging av PP-tjenesten foslashrst ville foreligge varingren 2009

Hvilken kompetanse foslashrskolelaeligrere og laeligreshyre boslashr tilegne seg i utdanningen er ikke nevnt i mandatet men utvalget har likevel oslashnsket aring fremshyme forslag for aring styrke barnehagens og skolens kompetanse Dette gjelder delvis hvor mye kunnshyskap og hva slags kunnskap om spesialpedagogisshyke problemstillinger og spesialundervisning som boslashr inn i allmennlaeligrerutdanningen Paring bakgrunn av dette sendte utvalget en uttalelse til den annonshyserte stortingsmeldingen om laeligrerutdanningen

34 NOU 2009 18


(Stmeld nr 11 (2008ndash2009) Laeligreren ndash rollen og utdanningen) Denne uttalelsen foslashlger som vedshylegg 3

Staten har saeligrlige forpliktelser overfor same-ne og i ulike kapitler i denne utredningen blir sashymiske sposlashrsmaringl tatt opp Flere forslag til tiltak har direkte betydning for samene Utkast til NOU ble sendt Sametinget til eventuelle merknader jf konshysultasjonsavtalen av 11 mai 2005 mellom Sametinshyget og regjeringen

45 Parallelle prosesser ndash stortingsmeldinger forskning og utvalg med betydning for utvalget

Stmeld nr 31 (2007ndash2008) Kvalitet i skolen som ble framlagt i juni 2008 tok opp flere tiltak som vil vaeligre av vesentlig betydning for kvalitetsarbeidet i grunnskolen herunder tiltak for barn og elever med saeligrskilte opplaeligringsbehov Ogsaring Stmeld nr 23 (2007ndash2008) Spraringk bygger broer Spraringkstimushylering og spraringkopplaeligring for barn unge og voksne som ble framlagt i mai 2008 beroslashrte sposlashrsmaringl som utvalget har arbeidet med Det samme gjelshyder Stmeld nr 28 (2007ndash2008) Samepolitikken framlagt i mai 2008 Stmeld nr 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen framlagt i mai 2009 samt Stmeld nr 44 (2008-2009) Utdanningslinja framshylagt i juni 2009 Viktige stortingsmeldinger paring utshyvalgets omraringde ble altsaring lagt frem underveis i mandatperioden og to meldinger kun faring uker foslashr utvalgets frist

Parallelt med utvalgets arbeid har det paringgaringtt evalueringer av omraringder som er sentrale i utvalshygets arbeid Dette gjelder evalueringen av Kunnshyskapsloslashftet (2007ndash2011) blant annet en egen deleshyvaluering av spesialundervisningen Det har ogsaring blitt gjennomfoslashrt en kartlegging og evaluering av PP-tjenesten Resultater fra evalueringene har blitt publisert i mai og juni 2009 bare uker foslashr utshyvalgets frist for overlevering av utredningen

Et av mandatpunktene sier at utvalget skal beshyskrive og oppsummere forhold som hemmer og

fremmer tverrfaglig og tverretatlig samarbeid loshykalt og paring tvers av nivaringene Dette punktet i mandashytet overlapper imidlertid delvis mandatet for en ofshyfentlig utredning om bedre samordning av tjenesshyter for utsatte barn og unge som skal avgis til Barne- og likestillingsdepartementet innen utganshygen av 2009 Utvalget som skal utrede dette (Flashytoslashutvalget) ble oppnevnt i statsraringd i september 2008 De to utvalgssekretariatene har hatt felles kontorlokaler

Spesialpedagogiske tiltak og spesialundervisshyning for minoritetsspraringklige er ikke nevnt saeligrskilt i utvalgets mandat I 2008 ble det oppnevnt et utshyvalg (Oslashstbergutvalget) som skal gjennomgaring barshynehage- opplaeligrings- og utdanningstilbudet for minoritetsspraringklige barn unge og voksne og vurshydere ansvarsforhold virkemidler og tiltak som kan sikre inkluderende og likeverdige opplaeligshyrings- og utdanningstilbud Oslashstbergutvalget skal legge fram sin innstilling til Kunnskapsdeparteshymentet innen 1 juni 2010 Midtlyngutvalget har derfor ikke funnet grunn til aring garing i dybden i sposlashrsshymaringl vedroslashrende minoritetsspraringkliges situasjon paring det spesialpedagogiske omraringdet

I april 2008 ble det oppnevnt et utvalg (Holteshyutvalget) for aring gjennomgaring organisering og finansishyering av hjelpemiddelforvaltning og hjelpemiddelshyformidling for aring komme fram til en mer helhetlig oppgave- og rollefordeling mellom de mange aktoslashshyrene innenfor hjelpemiddelomraringdet Utvalget skal avgi innstilling til Arbeids- og inkluderingsdeparshytementet innen 1 desember 2009

Helse- og omsorgsdepartementet har gitt Helshysedirektoratet i oppdrag aring lage en handlingsplan for habilitering av barn og unge som skal vaeligre ferdig i juni 2009

Ovennevnte utvalg arbeider med problemstilshylinger som i noen grad griper over i hverandre De aktuelle departementer har derfor understreshyket at det er oslashnskelig med god dialog mellom de beroslashrte utvalg og sekretariater Sekretariatet har derfor hatt kontakt med sekretariatene for alle de nevnte utvalgene

Del II Systemer og maringlgrupper

36 NOU 2009 18

Rett til laeligring

37 NOU 2009 18

Rett til laeligring

Innledning til del II Systemer og maringlgrupper

Utvalget er i sitt mandat blitt bedt om aring utarbeide et oppdatert kunnskapsgrunnlag som vurderinshyger og forslag skal baseres paring Kunnskapsgrunnshylaget er basert paring forskning slik det framkommer i statistikk offentlige dokumenter forskningsrapshyporter og utredninger erfaringsbasert kunnskap uttrykt fra fagfolk og utvalgsmedlemmer og brushykererfaringer fra brukerorganisasjoner raringdgivenshyde organer og enkeltpersoner

Utvalget er blitt bedt om aring gjennomgaring baringde den ordinaeligre opplaeligringen og spesialundervisninshygen og se paring om systemet har de kvaliteter som er noslashdvendig for aring ivareta barn unge og voksne med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte i opplaeligring Ulike sider ved laeligrings- og utviklingsarbeidet i barnehage grunnskole videregaringende opplaeligring og voksenopplaeligring blir presentert og droslashftet i denne delen av utredningen Videre ser utvalget paring kompetanse arbeidsform og tilgjengelighet i stoslashttetjenestene rettet mot barnehager og skoler Dette systemperspektivet er gjennomgaringende for utvalgets arbeid

I henhold til mandatet og de maringl verdier prinshysipper og hovedutfordringer som er beskrevet i del I inneholder del II ndash Kapittel 5 Foslashrskolealder og barnehage ndash Kapittel 6 Grunnopplaeligringen

ndash Kapittel 7 Voksenopplaeligring ndash Kapittel 8 PP-tjenesten Oppfoslashlgingstjenenesten

og raringdgivningstjenesten ndash Kapittel 9 Statlig spesialpedagogisk stoslashttesystem

(Statped) ndash Kapittel 10 Andre kommunale og statlige tjenesshy

ter ndash Kapittel 11 Maringlgrupper ndash Kapittel 12 Tilrettelagt opplaeligring i Danmark

Sverige og Finland

Det er kommunene fylkeskommunene og staten som har ansvaret for de ulike oppgavene og tjeshynestene I de fleste sammenhenger er oppgavene delegert til enhetsnivaringet det vil si barnehager skoler PP-tjeneste og Statped med mer Ansvaret for aring sikre kompetanse tilstrekkelige ressurser og internkontroll ligger til barnehage- og skoleeishyer og hver enkelt kommune og fylkeskommune avgjoslashr hvordan virksomheten organiseres for aring ivareta ansvarsomraringdene og sammenhengen melshylom disse Kapitlene inneholder blant annet beshyskrivelser av lovregulering omfang ressursinnshysats og organisering og peker paring i hvilken grad barn unge og voksne med saeligrskilte behov faringr tilshyfredsstillende hjelp og stoslashtte

38 NOU 2009 18


Kapittel 5

Foslashrskolealder og barnehage

Ifoslashlge barnehageloven skal barnehagen gi barn grunnleggende kunnskap paring aktuelle omraringder stoslashtte barns nysgjerrighet kreativitet og vitebeshygjaeligr og gi utfordringer med utgangspunkt i bar-nets interesser kunnskaper og ferdigheter Barshynehagen skal formidle verdier og kultur gi rom for barns egen kulturskaping og bidra til at alle barn faringr oppleve glede og mestring i et sosialt og kulturelt fellesskap

I Rammeplan for barnehagen slarings det fast at barnehagen skal ha en helsefremmende og foreshybyggende funksjon og bidra til aring utjevne sosiale forskjeller Barnehagen skal gi et individuelt tilshypasset og likeverdig tilbud og bidra til en meshyningsfull oppvekst uansett funksjonsnivaring bosted sosial kulturell og etnisk bakgrunn Rammeplashynen understreker at samiske barn trenger stoslashtte til aring bevare og utvikle sitt spraringk og sin kultur uavshyhengig av hvor i landet de bor Inkluderingsbegreshypet slik vi finner det i Rammeplanen er blant an-net knyttet til fellesskapets plass til det enkelte barn sosial kompetanse og hvordan et inkludeshyrende miljoslash kan vaeligre med paring aring motvirke mobbing og rasisme

Over 90 prosent av norske foreldre er fornoslashyd med barnas barnehagetilbud Foreldrene er mest fornoslashyd med barnas trivsel personalets omsorg og det sosiale miljoslashet i barnehagen Naringr det gjelshyder antall ansatte med pedagogisk utdanning er foreldrene i mindre grad fornoslashyd1

Barnehagene ble fra 1 januar 2006 lagt inn unshyder Kunnskapsdepartementet og ble med det innshylemmet som en del av opplaeligringsloslashpet Presiseshyringen av fagomraringder i Rammeplanen samt at grunnleggende kunnskaper og ferdigheter er omshytalt i formaringlsparagrafen baeligrer et klart budskap om at barnehagen har en oppgave som det foslashrste trinnet i et livslangt laeligringsloslashp

Fokuset har beveget seg fra oppmerksomhet omkring plasser og kapasitet til gradvis oslashkt vektshylegging av kvalitet og innhold i barnehagen Barshynehagen har gjennom mange aringr utviklet en identishy

1 TNS Gallup desember 2008

tet knyttet til lek omsorg danning og laeligring Mange opplever at barnehagen naring har faringtt sterkeshyre laeligringskrav og uttrykker bekymring for at barshynehagen skal bli for skolerettet og preget av en kartleggingskultur

Barnehageplass var for faring aringr siden et tilbud for de faring Den foslashrste barnehageloven av 1975 ga barn med funksjonshemning fortrinnsrett til barnehashygeplass i den grad de kunne ha nytte av oppholshydet Utviklingen de siste tiaringrene viser en formidashybel utbyggingstakt og det er naring tilnaeligrmet full barnehagedekning Ca 260 000 barn hadde plass i barnehage ved utgangen av 2008 med full beshyhovsdekning og lav foreldrebetaling maring en regne med at deltakelsen i barnehager oslashker ytterligere I aldersgruppen 3ndash5 aringr var nesten 96 prosent av barna i barnehage i aldersgruppen 1ndash2 aringr var nesshyten 75 prosent i barnehage en samlet oslashkning paring naeligr 6 prosent fra 20072 Gulbrandsen spissformushylerer dette ved aring karakterisere barnehageplass som laquofra unntak til regel fra barnevernstiltak til universelt velferdsgoderaquo3 Fra og med 1 januar 2009 er det innfoslashrt individuell rett til barnehageshyplass

Utvalget har i kapittel 2 pekt paring noen hovedshyutfordringer i institusjonenes evne til aring gi gode tilbud til alle barn og unge En av disse utfordrinshygene er tendensen til ensretting og mangel paring hensyn til mangfoldet Barnehagen anses aring vaeligre en god arena for inkludering likevel er det blant annet klare utfordringer ogsaring for barnehagen i aring ivareta ulikheter i det enkelte barns behov bidra til at alle barn faringr delta aktivt i et inkluderende fellesskap og vaeligre en arena for sosial utjevning En annen hovedutfordring er ulikheter i oppfatshyninger og forstaringelse av regelverk Barnehagene og kommunene maring forholde seg til flere lovverk innenfor barnehagesektoren og tiltak for barn

2 Statistisk sentralbyraring (2008) Barnehager Endelige tall OsloKongsvinger Statistisk sentralbyraring

3 Gulbrandsen L (2007) laquoBarnehageplass ndash fra unntak til regelraquo I Statistisk sentralbyraring Utdanning 2007 ndash muligheshyter maringl og mestring OsloKongsvinger Statistisk sentralshybyraring

39 NOU 2009 18


med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte finansiershyes via ulike systemer Dette kan foslashre til forvaltshyningsmessige og juridiske uklarheter og graringsoshyner og foslashre til vanskeligheter med aring faring til helhet og sammenheng i tilbudet I tillegg er det behov for en kompetanse i barnehagene som garingr ut paring innsikt i og forstaringelse for utviklingsbehovene til barn Dette siste kan ogsaring ses i sammenheng med en tredje hovedutfordring som knytter seg til kvaliteten paring den spesialpedagogiske innsatshysen i barnehagene

51 Barnehagen som laeligringsarena

Barnehagen som laeligringsarena og som en forbeshyredelse til den laeligringen som skal foregaring i skolen har blitt understreket i viktige offentlige dokushymenter de senere aringrene Det er et klart oslashnske om aring forsterke barnehagen som en organisert og forshymell laeligringsarena

Kompetanseberetningen for Norge 2003 omshyhandlet blant annet smaringbarns laeligring i familien og barnehagen4 I 2007 la Kunnskapsdepartementet fram en strategi for kompetanseutvikling i barneshyhagesektoren5 Sentrale omraringder i kompetanseshysatsingen er pedagogisk ledelse barns medvirkshyning spraringk og spraringkstimulering og overgangen fra barnehage til skole Med utgangspunkt i strashytegiplanen har Utdanningsforbundet utarbeidet en veileder i det lokale arbeidet med kompetanseshyutvikling6

I Stmeld nr 30 (2003ndash2004) Kultur for laeligring7

er oppmerksomheten ogsaring rettet mot den laeligrinshygen som skjer i barnehagen Det henvises blant annet til at nasjonal og internasjonal forskning vishyser at et godt pedagogisk tilbud i foslashrskolealder har positive effekter for senere laeligring i skolen for alle barn uavhengig av sosial bakgrunn

Hovedtemaet i Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen sto igjen8 er en understrekning av at det fortsatt er store sosiale skjevheter i deltakelse og utbytte av utdanningen I denne meldingen ble det pekt paring at det er et stort potensial for aring reduseshy

4 Utdannings- og forskningsdepartementet (2003) Bedre foslashre var enn etter snar Laeligring foslashr skolealder Oslo Utdanningsshyog forskningsdepartementet

5 Kunnskapsdepartementet (2007) Kompetanse i barnehashygen Strategi for kompetanseutvikling i barnehagesektoren 2007ndash2010 Oslo Kunnskapsdepartementet

6 Utdanningsforbundet (2008) Veileder i arbeidet med komshypetanseutvikling i barnehagen ndash hva kan du gjoslashre der du er Oslo Utdanningsforbundet

7 Stmeld nr 30 (2003ndash2004) Kultur for laeligring 8 Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen sto igjen

re sosial ulikhet gjennom tidlig innsats og ekstra stimulering baringde i foslashrskolealder og i skolealder Manglende systematikk i arbeidet med spraringkutshyvikling i foslashrskolealder ble vist til som en hindring for gode laeligreprosesser

Stmeld nr 23 (2007ndash2008)9 Spraringk bygger broer understreker betydningen av aring tilby et rikt og varishyert spraringkmiljoslash med tilgang til boslashker lek aktiviteshyter og samtale for aring sikre god og tidlig spraringkstimushylering I meldingen pekes det paring at det er avgjoslashshyrende at personalet har kompetanse til aring legge til rette for et godt spraringkmiljoslash og god spraringkstimuleshyring

I budsjettproposisjonen for 200810 framheves ogsaring laeligringsaspektet laquoRegjeringa ser paring barneshyhagen som ein viktig arena for laeligring for barn i foslashrskolealder Barnehagen skal leggje grunnlaget for livslang laeligring og aktiv deltaking for barn i eit demokratisk samfunn Det er viktig aring styrkje samshyarbeidet mellom barnehage og skole for aring gjere laeligringsloslashpet mest mogleg samanhenganderaquo

Fordelingsutvalget11 som la fram sin rapport i mai 2009 mener at barnehagene i stoslashrre grad maring ha oslashkt fokus paring laeligring Utvalget skriver at alle barn daglig maring delta i en eller annen form for orshyganisert laeligringsaktivitet i barnehagen Dersom laeligring i barnehagen i altfor stor grad baserer seg paring barnets eget initiativ og nysgjerrighet kan detshyte medfoslashre at de barna som har best evner til aring utshytrykke sin nysgjerrighet faringr stoslashrst laeligringsutbytte av barnehagen

Stmeld nr 41 (2008ndash2009) Kvalitet i barnehashygen ble lagt fram i mai 2009 Strategiene og tiltakeshyne i denne meldingen viser at statlige myndigheshyter oslashnsker aring forsterke barnehagen som laeligringsashyrena Meldingen viser til tre hovedmaringl for barnehagsektoren ndash Sikre likeverdig og hoslashy kvalitet i alle barnehashy

ger ndash Styrke barnehagen som laeligringsarena ndash Alle barn skal faring delta aktivt i et inkluderende

fellesskap

Den norske og nordiske barnehagemodellen hoslashsshyter internasjonal anerkjennelse Sammen med 19 andre land har Norge deltatt i OECD-prosjektet laquoThematic Review of Early Childhood Education and Care Policyraquo12 Siste rapport ble lagt fram

9 Stmeld nr 23 (2007ndash2008) Spraringk bygger broer10 Stprp nr 1 (2007ndash2008) Kunnskapsdepartementet11 NOU 200910 Fordelingsutvalget 12 OECD (2006) Starting Strong II Early childhood education

and care Paris OECD

40 NOU 2009 18


hoslashsten 2006 Norsk barnehagepolitikk blir vurshydert positivt blant annet ved at det offentlige gir store oslashkonomiske tilskudd til barnehageomraringdet ved at det er en helhetlig tilnaeligrming til laeligring og omsorg og et tilbud med god kvalitet for alle alshydersgrupper I rapporten laquoStarting Strong IIraquo framheves saeligrlig synet paring barn og barndommen som en livsfase med egenverdi ikke bare en forshyberedelse til skolegang og voksenliv At barnehashygene i Norge omfatter barn baringde under og over tre aringr og kombinerer omsorg og laeligring framheshyves ogsaring som positivt Forbedringspotensialet for Norge ble saeligrlig knyttet til lav andel pedagoger blant de ansatte og til behovet for mer langsiktig forskning Det pekes blant annet paring at en maring oslashke ressursene for barn med ulike rettigheter innenshyfor universelle ordninger oppfordre til barnehashygesystemer som stoslashtter bred laeligring deltakelse og demokrati og at det maring skapes noslashdvendige styshyringsstrukturer som sikrer ansvarlig system og kvalitetssikring Det framheves ogsaring at en maring forshybedre den profesjonelle utdannelsen til persona-let

Boks 51 Stmeld nr 41 (2008ndash2009) Kvalitet i barnehagen

De mest aktuelle tiltakene i meldingen er ndash Sikre relevant kompetanse i barnehagen ndash Alle barnehager skal tilby minst to forelshy

dresamtaler i aringret ndash Etablere et nasjonalt foreldreutvalg for barshy

nehager (FUB) ndash Utvikle et nasjonalt system for aring foslashlge med

paring utviklingen av kvaliteten i barnehagene ndash Revidere rammeplanen for aring klargjoslashre barshy

nehagens arbeid med planlegging dokushymentasjon og vurdering av barnehagens virksomhet

ndash Innfoslashre krav til alle barnehager om aring overshyfoslashre skriftlig dokumentasjon fra barnehage til skole om barns interesser lek laeligring og utvikling

ndash Innfoslashre krav om at alle barnehager skal gi tilbud om spraringkkartlegging til alle barn som garingr i barnehage

ndash Vurdere aring styrke foslashrskolelaeligrerutdanninshygen innenfor tema om vold og omsorgsshysvikt

ndash Nedsette et offentlig utvalg om pedagogisk tilbud til foslashrskolebarn

52 Lovregulering

Alle barnehager skal bygge sin virksomhet paring det verdigrunnlaget og innholdet som er fastsatt i barshynehageloven og i internasjonale konvensjoner som Norge har sluttet seg til blant annet ILOshykonvensjonen om urbefolkninger og FNs barneshykonvensjon Barnets beste skal vaeligre et grunnlegshygende hensyn Med utgangspunkt i barnehageloshyven er det utviklet en forskrift Rammeplan for barnehagen Rettigheter for barn med saeligrskilte behov er i hovedsak regulert i opplaeligringsloven En begrunnelse for dette har vaeligrt at rettighetene ikke er knyttet til at barnet garingr i barnehage og at barnehageloven fram til januar 2009 ikke har vaeligrt en rettighetslov

Fra hovedopptaket 2009 har alle barn fra ett til fem aringr rett til en barnehageplass Retten gjelder barn som fyller ett aringr innen utgangen av august maringned det aringret det soslashkes om barnehageplass Barnet har rett til plass i den kommunen der det er bosatt Beslutningen om aring soslashke barn inn i barshynehage tilhoslashrer foreldreansvaret

Ny formaringlsparagraf for barnehagen ble vedtatt i desember 2008 jf boks 52

Boks 52 Formaringlet med barnehagen

Barnehagen skal i samarbeid og forstaringelse med hjemmet ivareta barnas behov for omshysorg og lek og fremme laeligring og danning som grunnlag for allsidig utvikling Barnehashygen skal bygge paring grunnleggende verdier i kristen og humanistisk arv og tradisjon slik som respekt for menneskeverdet og naturen paring aringndsfrihet nestekjaeligrlighet tilgivelse likeshyverd og solidaritet verdier som kommer til utshytrykk i ulike religioner og livssyn og som er forankret i menneskerettighetene

Barna skal faring utfolde skaperglede undring og utforskertrang De skal laeligre aring ta vare paring seg selv hverandre og naturen Barna skal utshyvikle grunnleggende kunnskaper og ferdigheshyter De skal ha rett til medvirkning tilpasset alshyder og forutsetninger

Barnehagen skal moslashte barna med tillit og respekt og anerkjenne barndommens egenshyverdi Den skal bidra til trivsel og glede i lek og laeligring og vaeligre et utfordrende og trygt sted for fellesskap og vennskap Barnehagen skal fremme demokrati og likestilling og motshyarbeide alle former for diskriminering

41 NOU 2009 18


Gjeldende forskrift Rammeplan for barnehashygen ble vedtatt 1 mars 200613 Rammeplanen reshydegjoslashr for barnehagens samfunnsmandat og er et forpliktende grunnlag for planlegging gjennomfoslashshyring og vurdering av barnehagens virksomhet I kapittel 3 nevnes sju fagomraringder der det er formushylert maringl for arbeidet med aring fremme barnas utvikshyling og laeligring og med presisering av personalets ansvar

Rammeplanen sier at barnehagen maring gi det enkelte barn stoslashtte og utfordringer ut fra dets egne forutsetninger og at barnehagen har et saeligrshylig ansvar for aring forebygge vansker og aring oppdage barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte Det pekes paring at for mange barn kan det vaeligre aktuelt aring gi et spesielt tilrettelagt tilbud som kan gjelde baringde sosiale pedagogiske ogeller fysiske for-hold i barnehagen Som et supplement til Rammeshyplanen er det utarbeidet et eget temahefte om hvordan en kan legge til rette for barn med nedshysatt funksjonsevne i barnehagene14

Etter barnehageloven sect 13 har barn med nedshysatt funksjonsevne prioritet til opptak dersom bar-net etter sakkyndig vurdering er funnet aring ha nytte av oppholdet Med full barnehagedekning og en rett til barnehageplass vil imidlertid denne beshystemmelsen ikke lenger ha den betydning den tidshyligere har hatt

Barn som etter sakkyndig vurdering har beshyhov for det har etter opplaeligringsloven sect 5-7 rett til spesialpedagogisk hjelp foslashr opplaeligringspliktig alshyder Retten har ingen nedre aldersgrense og den er ikke begrenset til barn som garingr i barnehagen Retten kan omfatte et videre spekter av hjelpetilshytak enn det som blir gitt gjennom spesialundervisshyningen i grunnopplaeligringen15

Barn under opplaeligringspliktig alder som har saeligrlege behov for spesialpedagogisk hjelp har rett til slik hjelp Hjelpa skal omfatte tilbod om foreldreraringdgiving Hjelpa kan knytast til barneshyhagar skolar sosiale og medisinske institusjoshynar og liknande eller organiserast som eige tilshytak Hjelpa kan ogsaring givast av den pedagogiskshypsykologiske tenesta eller av ein annan sakshykunnig instans

For spesialpedagogisk hjelp gjeld sect 5-4 anshydre og tredje leddet i lova sect 5-5 andre leddet i lova saring langt det passar

13 Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver Oslo Kunnskapsdepartementet 1 mars 2006

14 Moslashrland B (2008) Temahefte om barn med nedsatt funkshysjonsevne Oslo Kunnskapsdepartementet

15 Otprp nr 46 (1997ndash1998) Om lov om grunnskolen og den vidaregaringande opplaeligringa (opplaeligringslova)

Foslashr det fattes enkeltvedtak etter opplaeligringsloshyven sect 5-7 skal det foreligge sakkyndig vurdering med tilraringding om hvilket tilbud som skal gis her-under omfanget Det er ikke et formelt krav om individuell opplaeligringsplan (IOP) knyttet til enshykeltvedtak etter sect 5-7 men det skal i utgangspunkshytet hvert halvaringr utarbeides skriftlig oversikt over den opplaeligringen barnet har faringtt og en vurdering av utviklingen til barnet Barnehagen skal sende rapporten til foreldrene og til kommunen Etter en konkret vurdering kan retten til spesialpedagoshygisk hjelp ogsaring oppfylles ved bruk av assistent i tillegg til pedagogressursen Etter gjeldende reshygelverk skal det gis fradrag i foreldrebetalingen for den tiden barnet etter enkeltvedtak er tildelt spesialpedagogisk hjelp

Barn med behov for tegnspraringkopplaeligring har rettigheter etter sect 2-6 i opplaeligringsloven

Det er i dag ikke krav om saeligrskilt barnehageshyfaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen tilsvarende opplaeligringsloven sect 13-1 fjerde ledd der det stilles krav om skolefaglig kompetanse over skolenivaringet Kommunen har i dag mange oppgashyver som barnehagemyndighet ndash som godkjenshyning tilsyn aring oppfylle retten til barnehageplass mv Mange kommuner vil likevel ha barnehageshyfaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen

Barnehageeier har ansvaret for at den totale bemanningen i barnehagen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagoshygisk virksomhet (barnehageloven sect 18) Ifoslashlge forshyskriften skal det vaeligre en pedagogisk leder per 14ndash18 barn naringr barna er over tre aringr og per 7ndash9 barn naringr barna er under tre aringr Bemanningsnorshymen for familiebarnehager tillater at en pedagoshygisk veileder kan ha ansvar for inntil 30 barn Nor-men gjelder uavhengig av barnas alder

53 Ressursinnsats i barnehagen

531 Personale

Generell bemanning i barnehagen faringr konsekvenshyser for kvaliteten i tilbudet til alle barn og kanskje saeligrlig for dem med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte

Som det framgaringr av tabell 51 har antallet anshysatte i barnehagene oslashkt fra 58 422 i 2003 til 81 433 i 2008 det vil si med noe over 39 prosent Veksten i antall barn i barnehage var i samme periode paring vel 27 prosent En stoslashrre vekst i antall ansatte enn i antall barn fra 2003 til 2008 har sammenheng med blant annet veksten i antall barn under tre aringr

42

1

NOU 2009 18


Tabell 51 Barn i barnehage og antall ansatte og aringrsverk 2003ndash2008

2003 2004 2005 2006 2007 2008

Barn i barnehage 205 172 213 097 223 501 234 948 249 815 261 884 Antall ansatte i barnehagen 58 422 60 470 64 728 69 655 76 089 81 433 Antall aringrsverk 44 388 46 540 50 331 54 896 60 525 65 149 Barn per aringrsverk 46 46 44 43 41 40 Antall ansatte med barne- og ungdomsfagshy 4 064 4 752 5 309 6 197 7 183 8 752 utdanning andel av ansatte i parentes (70) (79) (82) (89) (94) (107) Antall ansatte med foslashrskolelaeligrerutdanning 19 442 20 277 21 803 22 893 24 093 26 774 andel av ansatte i parentes (333) (335) (337) (329) (317) (329) Antall ansatte med pedagogisk utdanning1 24 895 26 597 29 825 andel av ansatte i parentes ndash ndash ndash (357) (350) (366) Antall ansatte uten pedagogisk utdanning eller barne- og ungdomsfagutdanning andel av 29 920 30 703 32 867 33 681 37 343 42 856 ansatte i parentes (512) (508) (508) (484) (491) (526) Annet loslashnnet hjelp (vaktmester rengjoslashring) 4 996 4 738 4 749 4 882 4 966 5 760 andel av ansatte i parentes (86) (78) (73) (70) (65) (71)

Ansatte med foslashrskolelaeligrerutdanning eller annen pedagogisk utdanning Tall for ansatte med annen pedagogisk utdanning er kun tilgjengelig fom 2006

Kilde Statistisk sentralbyraring

i barnehage som krever flere pedagoger enn barn over tre aringr

En undersoslashkelse fra NOVA16 viser at det er stor variasjon i barnehagenes pedagogtetthet I en av fire barnehager utgjoslashr ansatte med foslashrskolelaeligshyrerutdanning 27 prosent eller faeligrre av alle ansatshyte samtidig som en av fire barnehager har en foslashrshyskolelaeligrerandel paring 43 prosent eller mer Sammenshylignet med 2004 har det ikke skjedd noen forverring med hensyn til pedagogandelen paring barshynehagenivaring Pedagogandelen har oslashkt litt mer i prishyvate enn i kommunale barnehager

532 Oslashkonomi og finansiering

Barnehagene finansieres hovedsakelig gjennom tre inntektskilder statstilskudd kommunalt tilshyskudd og foreldrebetaling17 Staten har vaeligrt en betydelig bidragsyter gjennom kraftig oslashkning av statlige bevilgninger siden barnehageforliket (2003) Bevilgningen til barnehagene har reelt oslashkt med 153 prosent fra ca 96 mrd kroner i 2003 til 243 mrd kroner i 2009 Innlemming av tilskudd

16 Winsvold A og L Gulbrandsen (2009) Kvalitet og kvantitet Kvalitet i en norsk barnehagesektor i vekst NOVA-rapport 22009 Oslo NOVA

17 Maksimalpris for en barnehageplass er satt til 2330 kroner per maringned i 2009

til barnehager i rammetilskuddet vil etter planen skje i 201118

Statstilskuddet til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne er i 2009 paring ca 830 mill kroner Tilskuddet kommer i tillegg til det ordinaeligre driftstilskuddet er oslashremerket og skal brukes til ulike tiltak som er paringkrevd for aring kunne gi barn med nedsatt funksjonsevne et godt tilbud Det skal ikke brukes til aring finansiere tilbud eller rettigshyheter som barna har etter annet lovverk for ekshysempel opplaeligringsloven sect 5-7 Kommunene maring av egne midler yte det som er noslashdvendig for aring gi barshyna et forsvarlig tilbud19 Det er kommunene som fordeler tilskuddet paring bakgrunn av soslashknad fra den enkelte barnehageeier og barnehageeier maring gjoslashshyre rede for og begrunne hvilke behov barnehageshyne har for ekstra ressurser Kommunen vurderer soslashknaden og fatter vedtak om tildeling etter en konkret vurdering av behovet i den enkelte barneshyhagen og hos det enkelte barnet

I rundskriv20 pekes det paring at det i praksis kan det vaeligre vanskelig aring trekke et klart skille mellom det enkelte barns rett til spesialpedagogisk hjelp etter opplaeligringsloven og tildeling av midler til en

18 Otprpnr57 (2007ndash2008) Om endringer i barnehageloven 19 Rundskriv F-022007 Statstilskudd til drift av barnehager 20 Rundskriv UDir-1ndash2007 Hovedprinsippene ved spesialundershy

visning og spesialpedagogisk hjelp ndash presisering av enkelte bestemmelser i opplaeligringsloven

43

1

NOU 2009 18


Tabell 52 Utviklingen i omfanget av spesialpedagogisk hjelp i foslashrskolealder 2000ndash2008

Hele landet 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Antall barn 0-5 aringr 363503 362458 358563 353730 350556 349626 347815 348049 351164 Antall barn med spesialpedagoshygisk hjelp etter enkeltvedtak 1 2573 3194 2883 3247 3804 4293 4049 3442 4338

07 09 08 09 1 1 12 1 12

Tallene her er svaeligrt usikre paring grunn av manglende rapportering i GSI

Kilde Statistisk sentralbyraring og GSI

generell styrking av barnehager der det er barn med nedsatt funksjonsevne I visse tilfeller kan det vaeligre overlapping mellom de to ordningene

Barnehagen er den viktigste inkluderings- og spraringkopplaeligringsarenaen for minoritetsspraringklige barn21 i foslashrskolealder Et statlig oslashremerket tilshyskudd laquoTilskudd til tiltak for aring bedre spraringkforstaringshyelsen blant minoritetsspraringklige barn i foslashrskolealshyderraquo22 bidrar til at kommunene kan utforme tiltak for aring bedre spraringkforstaringelsen blant minoritetsshyspraringklige barn i foslashrskolealder Dette tilskuddet kan ogsaring gis til doslashve eller sterkt hoslashrselshemmede barn naringr barnehagen har ansatt en tospraringklig asshysistent som behersker tegnspraringk Tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne kan nyttes til kortvarig opplaeligring i tegnspraringk for personale i barnehager som har doslashve eller sterkt hoslashrselshemshymede barn23

I Rammeplanen pekes det paring som nevnt innshyledningsvis i dette kapittelet at samiske barn trenger stoslashtte til aring bevare sitt spraringk og sin kultur uavhengig av hvor i landet de bor For aring sikre at barnehagen ivaretar og legger til rette for dette i sin virksomhet gir staten et tilskudd til samiske barnehagetilbud Det er Sametinget som forvalter tilskuddsordningen som omfatter baringde tilskudd til samiske barnehager tilskudd til spraringktiltak i norske barnehager med samiske barn og tilskudd til midler til informasjons- og utviklingsarbeid og rettledning

21 Minoritetsspraringklige barn er alle barn med annet morsmaringl enn norsk samisk svensk dansk og engelsk

22 Rundskriv F-022007 Statstilskudd til drift av barnehager 23 Stmeldnr 23 (2007ndash2008) Spraringk bygger broer Spraringkstimushy

lering og spraringkopplaeligring for barn unge og voksne

54 Omfang av behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte

Begrepet laquobarn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtteraquo er en fellesbetegnelse for alle barn som av ulike aringrsaker har behov for oppfoslashlging Begrepet dekker et stort mangfold og det er aringpenbart at omgivelsene og miljoslashet spiller en stor rolle I barshynehageloven er begrepet funksjonshemning bytshytet ut med nedsatt funksjonsevne i traringd med en relasjonell forstaringelse av funksjonshemning Naringr barnehagen har ramper og heis er en rullestolshybruker i mindre grad funksjonshemmet og naringr personalet i barnehagen kan tegnspraringk vil et hoslashrshyselshemmet eller doslashvt barn ikke i like stor grad ha behov for saeligrskilte tiltak Aringrsaken er at det i stor grad er omgivelsene som bestemmer i hvilshyken grad en redusert funksjonsevne innebaeligrer hindringer for det enkelte barns deltakelse og laeligshyring Siden funksjonsnedsettelse ikke bare er knyttet til individuelle behov men like mye til situshyasjonen og omgivelsene er det ikke lett aring komme med presise tall paring hvor mange barn som trenger saeligrskilte tiltak

I rapporten laquoFull deltakelse for alleraquo24 pekes det blant annet paring at barnehagestatistikken fra Statistisk sentralbyraring ikke gir god nok kunnskap om andel av barnepopulasjonen med funksjonsshynedsettelser som faktisk faringr et barnehagetilbud Det pekes videre paring at det heller ikke finnes noen samlet oversikt som gir kunnskap om hvilke saeligrshyskilte behov barna som mottar spesialpedagogisk hjelp har og hvordan hjelpen foregaringr

Ulike undersoslashkelser og statistikk paring feltet syshynes imidlertid aring vise et relativt klart moslashnster i beshy

24 Wendelborg C (2006) Full deltakelse for alle Utviklingsshytrekk 2001ndash2006 Delrapport opplaeligring og utdanning Oslo Sosial og helsedepartementetNasjonalt dokumentasjonsshysenter for personer med nedsatt funksjonsevne

44 NOU 2009 18


Tabell 53 Omfang av barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage Aringrsmelding for barnehager 2007

Barn i alt

Herav barn som faringr ekstra ressurser (statstilskuddet)

Antall barn med spesialshypedagogisk hjelp etter opplaeligringsloven sect 5-7

Antall barn i barnehage 250 000 Antall barn med nedsatt funksjonsevne som er tatt opp ved prioritering etter barnehageloven sect 13 foslashrste ledd 4057 3237 2615 Antall barn med nedsatt funksjonsevne som er tatt opp ordinaeligrt 3571 2624 1394 Antall barn med saeligrskilte behov som ikke er foslashrt opp over 5579 2716 879 Sum 13207 8577 4888 Antall barn som er tatt opp ved prioritering etter barnehageloven sect 13 andre ledd (barnevern) 1692

Kilde Statistisk sentralbyraring Kostra

hovene for saeligrskilt hjelp og stoslashtte Spraringk- og komshymunikasjonsvansker og psykososiale vansker utshygjoslashr det stoslashrste antallet i tillegg til at det er relativt mange med generelle laeligrevanskerutvishyklingshemning

Aringrsrapporter fra enkelte PP-tjenester for ekshysempel i Baeligrum25 viser at foslashrskolebarn utgjoslashr 15 til vel 20 prosent av totalt antall barn og unge som er henvist i aldersgruppen 0ndash16 aringr og de aller flesshyte av disse er henvist paring grunn av spraringkvansker og psykososiale vansker

Tabell 52 viser omfanget av barn som mottar spesialpedagogisk hjelp ogeller ekstra hjelp og stoslashtte I 2008 mottar ca 12 prosent av foslashrskoleshybarna spesialpedagogisk hjelp etter enkeltvedtak

Antall barn med enkeltvedtak etter sect 5-7 (2007) avviker i de to tabellene Rapporteringen i Kostra fra barnehagene viser at antall barn med enkeltvedtak etter sect 5-7 i 2007 er 4888 mens antalshylet i GSI er 3442 Tallene i de to ulike tabellene over viser at det er problemer med aring faring entydige data om omfanget av barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte og spesialpedagogisk hjelp Det er grunn til aring tro at det er en manglende rapporteshyring i GSI om barn som har enkeltvedtak etter sect 5shy7 men det er usikkert hvor stor denne underrapshyporteringen er

De barna som mottar spesialpedagogisk hjelp etter opplaeligringsloven vil ogsaring i de aller fleste til-feller motta ekstra ressurser fra det oslashremerkete statstilskuddet som kommunene faringr Vi ser videre

25 Aringrsrapport for PP-tjenesten i Baeligrum kommune 2007

av tabellene over at det er relativt faring barn som mottar spesialpedagogisk hjelp etter opplaeligringsshyloven sammenlignet med antall elever som faringr spesialundervisning i skolen (se kapittel 6 Grunnshyopplaeligringen)

55 Organisering av saeligrskilte tiltak spesialpedagogisk hjelp

Barn med nedsatt funksjonsevne har hatt forshytrinnsrett til barnehage og rett til spesialpedagoshygisk hjelp etter opplaeligringsloven siden 1975 Barshynehage har ogsaring vaeligrt og er et viktig barnevernsshytiltak Undersoslashkelser gjort paring slutten av 1990shyaringrene indikerte at 95 prosent av barn med nedsatt funksjonsevne gikk i barnehage og at det saring ut til at det var noen som foslashlte seg presset til aring ta imot plass26 27 Samme undersoslashkelse tydet ogsaring paring at de aller fleste av disse gikk i vanlig barnehage Unntaket var barn med store sammensatte funksshyjonsvansker Undersoslashkelsen viste ogsaring at mye tyshyder paring at barnehagen er et miljoslash med ganske stort rom for forskjellighet selv om det ogsaring ble beshyskrevet vansker knyttet til deltagelse i lek og aring faring venner

26 Toslashssebro J og H Lundeby (2002) Aring vokse opp med funkshysjonshemming ndash de foslashrste aringrene Oslo Gyldendal Akadeshymisk

27 Studien omhandlet barn med utviklingshemminglaeligrevanshysker fysisk funksjonsnedsettelse og sammensatte funksjonsshyvansker

45 NOU 2009 18


Den samme undersoslashkelsen pekte paring at barneshyhagen representerte en baeligrebjelke i den for-stand at den dannet en ramme rundt spesialpedashygogiske tilbud fysioterapi og andre tiltak Nesten alle barna i undersoslashkelsen hadde ekstra ressurser i form av assistent eller spesialpedagog Det ble framhevet at plass i barnehage gjorde det mulig for barn med og uten nedsatt funksjonsevne aring ha kontakt med hverandre I tillegg ble det vist til at plass i barnehage ogsaring fungerte som avlastning for familien

Paring oppdrag fra Kunnskapsdepartementet gjenshynomfoslashrte ECON i 2008 en undersoslashkelse for aring faring en oversikt over kommunenes praksis i haringndteshyring av statstilskuddet til tiltak for barn med nedshysatt funksjonsevne og sect 5-7 i opplaeligringsloven28 I undersoslashkelsen sier 11 prosent av kommunene at de ikke har frie midler aring bruke paring barn med nedshysatt funksjonsevne til tross for at det paringligger kommunene aring gjoslashre dette Undersoslashkelsen viste at nesten alle de barnehageansvarlige (94 prosent) mente at opplaeligringsloven sect 5-7 gir barn med nedshysatt funksjonsevne en individuell rett til ekstra ressurser De fleste kommunene brukte statstilshyskuddet paring barn med nedsatt funksjonsevne Mange kommuner (70 prosent) brukte hele eller deler av statstilskuddet paring tiltak for enkeltbarn mens ca 20 prosent brukte hele eller stoslashrstedelen paring fellestiltak

Undersoslashkelsen viste blant annet at kommuneshynes tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i stor grad var skreddersydd for det enkelte barns behov De fleste kommunene hadde organisert arshybeidet med barn med nedsatt funksjonsevne ved aring ansette assistenter (88 prosent) eller pedagoger (72 prosent) i den enkelte barnehage Et mindreshytall (30 prosent) hadde etablert spesialpedagogisshyke team som reiser rundt Svaeligrt faring kommuner (6 prosent) forsoslashker aring samle barn med nedsatt funkshysjonsevne i en eller faring barnehager

Den samme undersoslashkelsen sa ogsaring noe om hvilke grupper barn som kunne faring ekstra ressurshyser finansiert av statstilskuddet Av grupper som fikk av denne ressursen oppga 87 prosent av kommunene barn med motoriske vansker 80 pro-sent oppga barn med atferdsvansker 67 prosent oppga barn med kognitive problemer og et flershytall av kommunene ga tiltak til barn med spraringk- og kommunikasjonsvansker av den samme ressurshysen

28 ECON (2008) Tilbud til barn med nedsatt funksjonsevne i barnehagen Rapport 2008-061 Oslo ECON

Undersoslashkelsen viser at skillet mellom statstilshyskuddet og spesialpedagogisk hjelp etter sect 5-7 er uklart i mange kommuner Det pekes paring at det trolig vil vaeligre en fordel for kommunene som skal forvalte statstilskuddet og sect 5-7 at det blir tydelishygere hva som er hva og hvordan ulike tiltak orgashyniseres og finansieres Det kan foslashre til en uhenshysiktsmessig organisering av tiltakene naringr de forshyvaltes etter baringde barnehageloven og opplaeligringsshyloven og det er ulike finansieringssystemer Blant annet kan det by paring problemer aring faring til helhet og sammenheng i tilbudet I mange kommuner foslashlshyger personale som gir spesialpedagogisk hjelp etshyter sect 5-7 skolens arbeidstidsavtaler En slik ordshyning vil kunne bety mer segregerte tilbud fordi den spesialpedagogiske hjelpen i stoslashrre grad vil foregaring til bestemte og avgrensete tider Ifoslashlge ECONs undersoslashkelse referert over hadde komshymunene egne spesialpedagogiske team Undersoslashshykelsen sier ikke noe om hvordan disse spesialpeshydagogene var ansatt men erfaring tilsier at disse oftest er ansatt paring laquolaeligrervilkaringrraquo En del kommushyner har imidlertid valgt aring se ressurser til spesialshypedagogisk hjelp etter opplaeligringsloven og styrshykingsmidler etter lov om barnehager mer under ett og ansetter personale som utfoslashrer oppgaver etshyter begge lovverk paring kommunale vilkaringr i barnehashygene29

Stmeld nr 41 (2008ndash2009) viser til at naringr tilshyskuddet til kommunene til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne blir innlemmet i rammetilshyskuddet til kommunene fra 2011 er det viktig at kommunene er forberedt paring dette Departementet understreker at kommunene maring soslashrge for at barshynehagene har ressurser til aring sikre at barn som har saeligrskilte behov faringr et tilrettelagt tilbud I meldinshygen skriver departementet at de vil foslashlge noslashye med paring utviklingen og eventuelt vurdere aring sette inn tiltak hvis det blir noslashdvendig

Staten har lenge vaeligrt oppmerksom paring at forshyankring av foslashrskolebarns rettigheter til saeligrskilte tiltak i ulike lovverk skaper vansker for kommushynene og kan bidra til mangel paring helhet og samshymenheng i tilbudet til barna Allerede i Otprp nr 46 (1997ndash98) ble dette omtalt laquoFleirtalet i ut-valet gjer framlegg om at det snarast raringd blir gjennomfoslashrt ei saeligrskild utgreiing av sposlashrsmaringlet om reglane for spesialpedagogisk hjelp foslashr oppshylaeligringspliktig alder boslashr overfoslashrast til lov av 05051995 nr 19 om barnehager (barnehageshy

29 Moe M og ML Valseth (2007) laquoEn barnehage for alle ndash inkludering som overordnet maringlraquo I P Sjoslashvik (red) En barshynehage for alle Oslo Universitetsforlaget

46 NOU 2009 18


lova)raquo30 I Stmeld nr 16 (2007ndash2008) ble dette igjen beroslashrt ved at det ble bebudet at en ville laquoforeta en helhetlig gjennomgang av sect 5-7 i oppshylaeligringsloven om spesialpedagogisk hjelp foslashr skolealderraquo

56 Likeverdige barnehagetilbud

Likeverdig opplaeligring blir definert som en opplaeligshyring som ikke er lik men som tar hensyn til at elevene er ulike Paring samme maringte kan vi si at et lishykeverdig barnehagetilbud skal ta hensyn til mangshyfoldet og ulikheten i barnegruppen og at den enshykelte barnehage maring finne sine virkemidler og arshybeidsmaringter for aring tilpasse seg det enkelte barn Barnehagen maring derfor ta utgangspunkt i det enshykelte barns evner forutsetninger bakgrunn og inshyteresser naringr barnehagens aktiviteter skal planlegshyges og gjennomfoslashres Dette forutsetter kvalitet god kompetanse blant personalet og at barnehashygene utvikler seg som laeligrende organisasjoner Barnehagene og barnehageeierne har stor frihet innenfor rammene gitt i barnehageloven og ramshymeplanen Det er et sterkt fokus paring at barnehageshytilbudet skal tilpasses lokalt noe som er positivt Men hvis variasjonene blir for store med hensyn til kvalitet kan det true et likeverdig barnehagetilshybud

Det finnes relativt lite dokumentert kunnskap om kvalitetsforskjeller i barnehagen og sammenshylignet med skolesektoren finnes det langt mindre forskningsmessig og erfaringsbasert kunnskap om tilbudene som gis i barnehagen I Stmeld nr 41 (2008ndash2009) understrekes det at barnehager fortsatt er et underforsket omraringde sett i lys av sektorens stoslashrrelse og betydning for barn forelshydre og samfunnet og at det er noslashdvendig aring styrke kunnskapsgrunnlaget for aring kunne naring maringlet om lishykeverdig og hoslashy kvalitet i alle barnehager

En indikasjon paring kvaliteten i barnehagene er imidlertid foreldrenes tilfredshet med barnehageshytilbudet Undersoslashkelser viser at foreldre jevnt over er godt fornoslashyd med barnehagen og vurdeshyrer ogsaring samarbeidet med barnehagen som godt Stmeld nr 41 (2008ndash2009) refererer til undersoslashshykelser som viser at foreldre i de private barnehashygene svarer noe mer positivt paring sposlashrsmaringl som gjelder foreldresamarbeidet enn foreldre som har barn i offentlige barnehager men forskjellene er ikke store I tillegg vises det til at foreldre som har


lav inntekt og utdanning er noe mindre fornoslashyd med samarbeidet med personalet i barnehagen enn foreldre som har hoslashyere inntekt og utdanshyning Naringr vi vet hvor sterk sammenheng det er mellom foreldres sosiale bakgrunn og barnas laeligshyringsutbytte er det grunn til bekymring dersom foreldre med lav inntekt og utdanning ikke oppleshyver et like godt og utviklende samarbeid med barshynehagen som foreldre med hoslashyere inntekt og utshydanning gjoslashr Dette kan vaeligre en indikasjon paring at barnehagen ikke klarer aring gi alle barn og familier et likeverdig barnehagetilbud

En kunnskapsoversikt fra NOVA fra 200831 om forskning paring kvalitet og innhold i norske barnehashyger etter 2002 kan kort oppsummeres slik De seshynere aringrs barnehageforskning har gitt oslashkt innsikt i barnehagehverdagen sett baringde fra de ansattes og barnas side herunder barns medvirkning og innshyflytelse Men det er behov for langt sterkere sat-sing paring forskning innenfor barnehagefeltet NOVA paringpeker at det er overraskende lite forsshykning paring temaet inkludering av barnehagebarn med funksjonsnedsettelser og andre saeligrskilte beshyhov Fra Sametinget er det pekt paring at forskning paring nevnte tema heller ikke er foretatt i samiske barshynehager

Kunnskapsdepartementet har lagt fram Strateshygi for utdanningsforskning (2008ndash2013) for aring styrshyke kunnskapsgrunnlaget om og for utdanningsshysektoren Barnehageforskning er et prioritert omshyraringde i denne strategien Norges forskningsraringd har paring oppdrag fra Kunnskapsdepartementet utshyformet et nytt forskningsprogram for utdanningsshyomraringdet og utarbeidet en programplan for Utdanshyning 2020 for perioden 2009ndash2018 Programmets hovedmaringlsetting er aring oslashke omfanget av norsk utshydanningsforskning og styrke kunnskapsbasen paring utdanningsomraringdet fra barnehage til hoslashyere utshydanning32 Forskningsprogrammet er utlyst med soslashknadsfrist i juni 2009

I en rapport fra NOVA fra 200933 viser resultashytene at den sterke veksten i antall barnehager ikke har skjedd paring bekostning av kvalitet Forshyskerne peker paring at mye taler for at kvaliteten i norshyske barnehager har blitt bedre Studien viser at jo stoslashrre barnehagene er desto flere er tiltakene som var en del av den tidligere kvalitetssatsingen

31 Borg E I-H Kristiansen og EB-Hansen (2008) Kvalitet og innhold i norske barnehager En kunnskapsoversikt NOVA-Rapport 62008 Oslo NOVA

32 Stprp nr1 (2008ndash2009) Kunnskapsdepartementet 33 Winsvold A og L Gulbrandsen (2009) Kvalitet og kvantishy

tet Kvalitet i en norsk barnehagesektor i vekst Rapport 2 2009 Oslo NOVA

47 NOU 2009 18


Rapporten fokuserer paring mange forhold blant an-net oppfoslashlging av rammeplanen overgang til skoshyle spraringkstimulering og stoslashtte til barn med saeligrshyskilte behov

57 Inkludering i barnehagen

Det er et nasjonalt maringl aring sikre at alle barn skal faring et tilrettelagt omsorgs- og laeligringsmiljoslash i barnehashygen som bidrar til barnets utvikling og laeligring innenfor et inkluderende fellesskap Stmeld nr 41 (2008ndash2009) har som et hovedmaringl at laquoalle barn skal faring delta aktivt i et inkluderende fellesskapraquo

NOVA-rapporten fra 2009 viser til at over halvshyparten av barnehagene har ett eller flere barn med funksjonsnedsettelser og at disse nesten uten unntak utloslashser stoslashtte i form av ekstra persoshynell 34 Dette forteller at barn med tydelige behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte med stor sannsynlighet oftest garingr i sin naeligrbarnehage men det forteller oss ingenting om hvordan barna er deltakere i felshylesskapet

En undersoslashkelse av Toslashssebro og Lundeby35

viste at barnehagen synes aring fungere bedre enn skolen med hensyn til sosial inkludering Undershysoslashkelsen viste at barn med funksjonsnedsettelser fikk barnehageplass men at ikke alle ble tildelt plass uten videre 81 prosent hadde plass i vanlig barnehage 12 prosent i spesialbarnehage eller spesialavdeling i vanlig barnehage og enkelte hadde tilbud i familiebarnehage eller annet tilbud 90 prosent av barna hadde ekstra ressurser enten assistent eller spesialpedagog En relativt stor an-del av foreldrene hadde klaget paring tilpasningen av tilbudet og den saeligrskilte hjelpen barna deres fikk blant annet at opplegget var preget av noslashdshyloslashsninger og tilfeldigheter Undersoslashkelsen konshykluderte likevel med at barnehagen framsto som en oppvekstarena som gir relativt gode vilkaringr for inkludering og som er aringpen for at barn er forskjelshylige

En undersoslashkelse fra 200036 viste at barn med nedsatt funksjonsevne verken var blant de mindre eller mest populaeligre i barnegruppen og konklushy

34 Winsvold A og L Gulbrandsen (2009) Kvalitet og kvantitet Kvalitet i en norsk barnehagesektor i vekst Rapport 22009 Oslo NOVA


36 Ytterhus B (2000) De minste vil og faringr det kanskje til En studie av hverdagslivets segregering i integrerende institushysjoner ndash Barnehager Doktorgradsavhandling Trondheim NTNU

derte med at barnehagen gir gode vilkaringr for inklushydering Barn med tydelige tegn paring funksjonsnedshysettelse ble i stoslashrre grad gjenstand for omsorg og solidaritet fra andre barn Barn uten slike tydelige kjennetegn var imidlertid mer utsatt i den sosiale dynamikken som i alminnelighet preger samvaeligr mellom barnehagebarn

I delrapport om opplaeligring og utdanning i proshysjektet laquoFull deltakelse for alleraquo37 konkluderes det med at barnehagen er den institusjonen som synes aring fungere best naringr det gjelder aring gi alle barn mulighet for deltakelse og inkludering Det pekes videre paring at barnehagen er en arena der barn som har funksjonsnedsettelser er med paring aktiviteter i stor grad paring lik linje med andre barn Rapporten framhever imidlertid at det er lite dokumentasjon og forskning om barn med nedsatt funksjonsevne

Det kan vaeligre spesielle utfordringer knyttet til minoritetsspraringklige barn med funksjonsnedsettelshyser I en undersoslashkelse av innvandrere med barn som har nedsatt funksjonsevne og deres moslashte med tjenesteapparatet pekes det paring at det vil vaeligre av ekstra stor betydning for barn med nedshysatt funksjonsevne fra innvandrermiljoslasher aring delta sammen med norske barn i barnehagens leke- og aktivitetsmiljoslash Undersoslashkelsen viser ogsaring til at fashymilier med minoritets- eller innvandrerbakgrunn som har barn med funksjonsnedsettelser stiller barnehage og helsestasjon overfor blant annet kommunikasjonsmessige kulturelle og praktiske utfordringer38 Disse problemstillingene synes imidlertid aring vaeligre relativt lite beroslashrt i forskning Et eget utvalg er nedsatt for aring se paring opplaeligringstilbushydet til minoritetsspraringklige barn unge og voksshy

39neEvaluering av rammeplanen40 viser at over 80

prosent av barnehagene har arbeidet systematisk med at det enkelte barn skal bli sett og hoslashrt og for aring skape et inkluderende fellesskap Ut fra denne undersoslashkelsen er det imidlertid ikke mulig aring si noe om hvordan barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte har det i barnehagen

37 Wendelborg C (2006) Full deltakelse for alle Utviklingsshytrekk 2001ndash2006 Nasjonalt dokumentasjonssenter for persoshyner med nedsatt funksjonsevne Oslo Sosial- og helsedirekshytoratet

38 Soslashrheim TA (2000) Innvandrere med funksjonshemmede barn i moslashte med tjenesteapparatet Oslo Gyldendal Akadeshymisk

39 Utvalg for gjennomgang av opplaeligringstilbudet til minoritetsshyspraringklige barn unge og voksne

40 Oslashstrem S H Bjar L R Foslashsker H D Hogsnes T T Jansen S Nordtoslashmme og K R Tholin (2009) Alle teller mer Evalushyering av hvordan Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver blir innfoslashrt brukt og erfart Rapport 12009 Toslashnsshyberg Hoslashgskolen i Vestfold

48 NOU 2009 18


Funksjonshemmedes fellesorganisasjon41 peshyker paring informasjon kunnskap og opplaeligring som viktige elementer for aring gjoslashre barnehagen mer inshykluderende De peker paring at enkelte opplever barshynehager som tar barn med nedsatt funksjonsevne paring alvor og sender ansatte til opplaeligring og paring kurs men at det er for store variasjoner paring dette omraringdet

Det er flere studier i gang som vil kunne gi oppdatert kunnskap om barnehagen som arena for inkludering samt om innholdet i og organiseshyringen av det barnehagetilbudet barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte faringr

Prosjektet laquoBarnehagens arbeid for inkludeshyring av barn med nedsatt funksjonsevne i et profeshysjonsperspektivraquo (Hoslashgskolen i Oslashstfold) har som formaringl laquoaring faring fram kunnskap om grunnlag for aring arshybeide med inkludering av barn med nedsatt funkshysjonsevne i barnehagen i et profesjonsperspektiv ved aring studere tilbudet for barn med nedsatt funkshysjonsevne i barnehagen og personalets opplevelse av egen funksjon og rolle i denne sammenhengraquo Det vil i loslashpet av 2009 utarbeides en kunnskapsstashytus som sammenfatter inkludering i barnehagen med fokus paring barn med nedsatt funksjonsevne Oversikten vil omfatte aktuelle skandinaviske stushydier og studier fra Europa og Nord-Amerika og vil kunne gi et godt supplement til tidligere kunnshyskapsoversikter

I presentasjon av prosjektet laquoBarnehagen En integrerende institusjonraquo (NTNU) sies det laquoMed grunnlag i flere studier av voksnes praksis i barnehager og samarbeidende organer skal en tverrfaglig forskergruppe framskaffe forskningsshybasert kunnskap om barnehagen som en integreshyrende samfunnsinstitusjon og inkludering i prakshysisraquo Studien har tre delprosjekter og man undershysoslashker hvilke utfordringer barnehagene moslashter i forbindelse med integrering av barn som ikke falshyler inn under det som kan betegnes som majorishytetsgruppen

Det mangler kunnskap for aring kunne gi et tydeshylig svar paring om vi har et barnehagetilbud som er inshykluderende for alle og tilpasset barnas forutsetshyninger eller ikke Flere tidligere studier peker imidlertid paring at barnehagen er en av de mer inklushyderende samfunnsarenaene vi har og viser til at det skjer maringlbevisst arbeid i barnehagene for at alle barn skal faring tilpasset og likeverdig opplaeligshyring42

41 Innspill til Kunnskapsdepartementet vedroslashrende saker som gjelder barnehage Brev datert 22 april 2009

58 Tidlig innsats i foslashrskolealder

Tidlig innsats er avgjoslashrende for at barn som blir foslashdt med nedsatt funksjonsevne eller har behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte skal kunne utvikle seg i henhold til sine evner og forutsetninger Det finshynes ingen nedre aldergrense for aring kunne motta spesialpedagogisk hjelp etter sect 5-7 i opplaeligringsloshyven Pedagogiske tiltak vil kunne vaeligre viktige alshylerede i barnets foslashrste levearingr I det foslashrste levearingret er imidlertid kommunehelsetjenesten den mest sentrale hjelpetjenesten og spesialisthelsetjenesshyten vil ogsaring ofte ha en sentral plass Dette betyr at det tverrfaglige tjenesteapparatet maring fungere godt fra foslashrste stund Det tverrfaglige og tverreshytatlige samarbeidet er naeligrmere omtalt i kapittel 10 Andre kommunale og statlige tjenester mens barnehagens rolle og utfordringer for aring sikre rikshytig og tidlig innsats er beskrevet her

Barnehagens rolle som en laeligringsarena og som et forebyggende tiltak trer tydeligere fram i ulike styringsdokumenter Mange tiltak skal favne vidt og gjelde for alle barn Paring denne maringten sikrer man en bedre mulighet til tidlig aring iverksette tiltak overfor barn som av ulike grunner ikke har den forventede og oslashnskede utviklingen Slik sett kan det sies at barnehagens plass i det helhetlige sysshytemet som skal sikre riktig og tidlig innsats er styrket og vil bli ytterligere styrket i framtiden

Aringpne barnehager og andre fleksible tilbud vil vaeligre viktig for at barn som er hjemme med en av foreldrene ogsaring kan faring ekstra spraringklig og sosial stimulering naringr det er behov for det

Barnehagen har i flere aringr blitt sett som en vikshytig og sentral arena for tidlig innsats Fordelingsshyutvalget paringpeker at deltakelse i barnehage og det oslashvrige utdanningssystemet har stor innvirkning paring sosiale forskjeller senere i livet43 Dette undershybygges ogsaring av forskning som viser at forebygshygende arbeid loslashnner seg og at tidlig innsats i smaringshybarnsalderen gir stor avkastning baringde for den enshykelte og for samfunnet44 45Fordelingsutvalget mener at kvaliteten paring det barnehagetilbudet som gis er helt avgjoslashrende for barnas trivsel og utvikshy

42 Sjoslashvik P (2007) laquoEn barnehage for alle med mangfold som ressursraquo I P Sjoslashvik (red) En barnehage for alle Oslo Unishyversitetsforlaget

43 NOU 2009 10 Fordelingsutvalget 44 Cunha F og J Heckman (2007) The economics of Human

Development The Technology of Skill Formation American Economic Review

45 Bremnes R T Falch og B Stroslashm (2006) Samfunnsoslashkonishymiske konsevenser av ferdigshetsstimulerende foslashrskoletilshytak SOslashF-rapport nr 0406 Trondheim NTNU

49 NOU 2009 18


ling i barnehagen Dette omfatter baringde kvaliteten paring relasjonene mellom ansatte og barn de ansatshytes kompetanse fysiske omgivelser antall barn per ansatt kontroll og innholdskrav

I flere offentlige dokumenter de senere aringrene understrekes det at ulik tilgang til gode spraringklige erfaringer og sosialt samspill og ulik mestring av spraringk i smaringbarnsalderen kan bidra til aring skape soshysiale ulikheter i befolkningen Betydningen av tidshylig innsats for aring sikre alle barn en god spraringkutvikshyling framheves samt at barnehagen i tillegg til hjemmet er den viktigste arenaen for spraringkstimushylering i smaringbarnsalderen

581 Spraringkstimulering

Kunnskapsoversikten fra NOVA46 paringpeker at det mangler effektstudier av spraringkstimuleringstiltak i Norge der man foretar maringlinger av barnas spraringkshyferdigheter i for- og etterkant og som inkluderer kontrollgrupper NOVA anbefaler flere og mer systematiske studier om laeligring og spraringkutvikling i norske barnehager Fra Sametinget pekes det paring at dette behovet i like stor grad er til stede i samisshyke barnehager

En kunnskapsoversikt fra Kunnskapsdeparteshymentet om foreliggende internasjonal forskning47

konkluderer med at det finnes sammenhenger mellom kvaliteten paring det spraringklige miljoslashet barn tilshybys i foslashrskolealder og senere tekstforstaringelse I rapporten sies det blant annet

Barns vokabular viser relativ stabilitet fra slut-ten av barnehagealderen og fram mot voksen alshyder [hellip] Barn som har et godt utviklet vokabular i tidlig alder ser ut til aring fortsette aring videreutvikle det slik at de garingr ut av skolen med et hoslashyt vokabular og god leseforstaringelse Det ser ut til at barn som tidlig faringr tilstrekkelig stimulering og utviklingsshystoslashtte til aring utvikle sitt talespraringk vil paringbegynne laeligshyringsforloslashp som understoslashtter senere laeligring

Barnehagens betydning for spraringkutvikling blir imidlertid understreket i en nylig publisert rapshyport med data fra laquoDen norske mor og barn unshydersoslashkelsenraquo (2008ndash2011) I rapporten laquoForsinket spraringkutviklingraquo48 sammenlignes spraringkutviklingen til barn som garingr i barnehage naringr de er tre aringr med

46 Borg E I-H Kristiansen og EB-Hansen Kvalitet og inn-hold i norske barnehager En kunnskapsoversikt Rapport 62008 Oslo NOVA

47 Aukrust VG (2005) Tidlig spraringkstimulering og livslang laeligring ndash en kunnskapsoversikt Oslo Utdannings- og forsshykningsdepartementet

48 Schjoslashlberg S mfl (2008) En foreloslashpig oversikt basert paring data fra Den norske mor og barn undersoslashkelsen Rapport 2008 10 Oslo Folkehelseinstituttet

barn som er hjemme med mor eller far naringr de er tre aringr Undersoslashkelsen baserer seg paring sposlashrreskjeshymadata fra moslashdre til vel 20 000 barn

Analysene i rapporten tyder paring at det er en sammenheng mellom barns spraringkutvikling og den omsorgssituasjonen de har Uansett utdanshyningsnivaring inntekt og morsmaringl er andelen barn med forsinket spraringk mindre og andelen som snakker i lange og sammensatte setninger stoslashrre dersom barna garingr i barnehage sammenlignet med de som er hjemme Forskerne finner stoslashrst forshyskjeller i spraringklig uttrykksform mellom barn som garingr i barnehage og de som passes hjemme i famishylier der foreldrene har lav utdanning et annet morsmaringl enn norsk og lav inntekt Rapporten vishyser ogsaring tendenser til at barn med forsinket spraringk ogsaring har motoriske og sosiale vansker og at de er oftere overaktive aggressive uoppmerksomme eller engstelige

En kunnskapsoversikt om barnehagens kvalishytet og skolefaglige laeligring konkluderer med at barshynehagekvalitet har positive kort- og langtidseffekshyter for skolefaglig laeligring49 Betydningen av og sammenhengen mellom kvaliteten paring spraringkmiljoslashshyet og barns spraringkutvikling er godt dokumentert Barn som garingr i barnehager de de moslashter et bredt register av ulike ord gjennom opplevelser erfarinshyger lek og meningsfulle samtaler med voksne og barn faringr et mer velutviklet ordforraringd Saeligrlig inshyteressante funn knytter seg til sammenhengen mellom barnehagekvalitet og barns vokabular paring kort sikt og i et langsiktig perspektiv med konseshykvenser for leseforstaringelse

Paring oppdrag fra Kunnskapsdepartementet gjenshynomfoslashrte Ramboslashll i 2008 en kartlegging av komshymunenes arbeid med spraringkstimulering og kart-legging av barns spraringk i og utenfor barnehage50

Rapporten viser at 92 prosent av kommunene har tiltak for aring kartlegge barns spraringk i kommunale barnehager og 75 prosent av kommunene som har private barnehager har tilsvarende tiltak i de private barnehagene 76 prosent av kommunene gjennomfoslashrer ogsaring spraringkkartlegginger paring helseshystasjonene

En rapport fra NOVA 2009 viser at 60 prosent av barnehagene har etablert faste rutiner for spraringkkartlegging51 I samme undersoslashkelse svarer 77 prosent at de har iverksatt saeligrskilte spraringkstishymuleringstilbud Disse var rettet mot barn som

49 Aukrust V G og V Rydland (2009) Barnehagens kvalitet og skolefaglig laeligring en kunnskapsoversikt Norsk pedagoshygisk tidsskrift 32009

50 Ramboslashll (2008) Kartlegging av spraringkstimulering og spraringkkshyartlegging i kommunene Oslo Ramboslashll

50 NOU 2009 18


var vurdert til aring ha saeligrskilte behov (56 prosent) og minoritetsspraringklige barn (31 prosent) mens 36 prosent ga tilbudet til alle barn

TRAS (Tidlig registrering av spraringk i dagliglishyvet)52 er det mest utbredte kartleggingsverktoslashyet baringde i kommunale og private barnehager Intenshysjonen med TRAS er at det skal vaeligre et pedagoshygisk redskap for observasjon av spraringkutvikling et redskap for aring sette i gang forebyggende tiltak og et redskap for kompetanseheving blant persona-let

Prosjektet laquoVeien inn i skriftspraringket for barn med hoslashrselshemningraquo (Skaringdalen kompetansesenshyter) undersoslashker hvordan det arbeides med skriftshyspraringklige aktiviteter i barnehagen og det foslashrste aringret paring skolen Det blir saeligrlig lagt vekt paring hvorshydan det kan legges til rette for at hoslashrselshemmeshyde barn kan delta i spraringklig samhandling og utforshysking

582 Sosial kompetanse

Rapporten fra laquoDen norske mor og barn undersoslashshykelsenraquo (2008ndash2011) viser at det ikke ser ut til aring vaeligre en sammenheng mellom barnehagedeltakelshyse og barnas sosiale kompetanse Ogsaring danske forskere fant dette i en undersoslashkelse om sammenshyhengen mellom barnehage og sosial kompetanse blant danske barn53

Det er ingen forskjell paring grad av emosjonelle vansker mellom barn som har garingtt i barnehage og barn som har vaeligrt hjemme Det eneste unntaket er barn som er i barnehagen mer enn 40 timer i gjennomsnitt i uka De skaringrer noe hoslashyere paring maringl for problematferd enn barn som er kortere tid i barnehagen Dette gjelder baringde dem som var 40 timer eller mer da de var 18 maringneder og dem som var 40 timer eller mer ved 36 maringneder At svaeligrt lang oppholdstid har sammenheng med oslashkte atshyferdsproblemer er godt dokumentert fra tidligere forskning

Foreldre er fortsatt de som betyr mest for barns utvikling og de psykologiske baringndene melshylom barn og foreldre er ikke redusert i den moshyderne barndommen Som foslashlge av at barn tilbrinshyger mye tid i barnhage betyr imidlertid pedagogeshy


52 TRAS er utarbeidet som et samarbeidsprosjekt mellom Bredtvet kompetansesenter Eikelund kompetansesenter Institutt for spesialpedagogikk (UiO) Senter for atferdsforsshykning (UiS) og Senter for leseforskning (UiS)

53 Gupta og Simonsen (2008) Non-cognitive Child Outcomes and Universal high Quality Child Care

ne mer for barns utvikling enn tidligere Pedagoger etablerer ofte naeligre relasjoner til barshyna og blir dermed mer betydningsfulle aktoslashrer i barns utviklingsprosess enn tidligere54 Drugli peker paring at naringr barn har atferdsvansker blir et godt samarbeid med foreldrene enda viktigere Hun peker imidlertid paring studier som viser at pedashygoger ofte i begrenset grad greier aring legge til rette for dette og at pedagoger heller ikke alltid samarshybeider godt med andre fagfolk om barnets atferdshysvansker

Mange barn og unge har psykiske vansker og mange utvikler betydelige atferdsvansker Ifoslashlge en rapport synes det aring vaeligre en betydelig undershydekning av behandling i den yngste aldersgrupshypen Rapporten peker ogsaring paring at det skjer en marshykant oslashkning i behandlingsraten naringr barna begynshyner paring skolen Det kan derfor se ut som om barnehagene i liten grad oppdager og reagerer paring psykiske problemer hos barna og at barnas proshyblemer i stoslashrre grad oppdages naringr barna ikke klashyrer aring tilpasse seg skolesituasjonen55

Det pekes fra flere hold paring at barnehagen er en ideell arena for aring beskytte barn mot psykiske problemer56 Barna samhandler med fagutdanneshyde voksne som ser barna i naturlig lek med andre barn og som moslashter foreldrene to ganger daglig

I en kartleggingsstudie som omfatter helsestashysjonsansatte pedagoger og ledere i barnehager framkommer det at fagpersonell trenger mer kunnskap om aring identifisere spesifikke risikofaktoshyrer hos smaring barn57 Dette er derfor et omraringde barnehagen kan arbeide mer med for aring forebygge utvikling av blant annet alvorlige atferdsvansker Dette krever tett samarbeid med foreldre oslashkt kompetanse og et stoslashtteapparat som kan bistaring

583 Helsestasjonstilbudet og spraringkkartlegging

Helsestasjonstilbudet er et frivillig og gratis tilbud til alle barnefamilier og det understrekes i

54 Drugli M B (2008) Atferdsvansker hos barn Evidensbashysert kunnskap og praksis Oslo Cappelen Akademisk For-lag

55 Kristofersen L B (2007) Tilgjengelighet og samarbeid Mer fleksible helsetjenester Opptrappingsplanen for psyshykisk helse BUP og barnevern Rapport 200713 Oslo NIBR

56 Holte A Hjelp der barn er VG 25 mai 200957 Braarud H C N Handelsby M Furevik og K Lysne

(2008) Forebygging av psykiske vansker og problematferd hos 3 til 6 aringringer i barnehagen En kartlegging av kompeshytanse og kompetansebehov hos foslashrskolepedagoger i Bergen kommune og kommuner i Nordhordland Spesialpedagoshygikk Forskning

51 NOU 2009 18


Stmeld nr 20 (2006-2007) Nasjonal strategi for aring utjevne forskjeller at helsestasjonene har en viktig rolle i tidlig intervensjon og utjevning av sosiale forskjeller58

Det er opp mot 100 prosent oppslutning om helsestasjonstilbudet i foslashrste levearingr og 95 prosent moslashter til toaringrskontroll Frammoslashtet synker imidlershytid til 86 prosent ved firearingrs-kontrollen Helsedishyrektoratet anbefaler ti konsultasjoner til alle barn i loslashpet av foslashrste levearingr deretter anbefales fire konshysultasjoner i smaringbarnsalder opp til fire aringr59 Temashyer som tidlig samspill spraringk og kommunikasjon aktivitet og lek og psykisk helse er viktige omraringshyder i tillegg til den medisinske oppfoslashlgingen Preshymature barn har hoslashyere risiko for sykdommer og skader med betydning for helse utvikling og laeligshyring og det er utarbeidet en egen veileder for oppshyfoslashlging av premature barn60 Ved toaringrs- og firearingrsshykontrollene vurderes barnets spraringkutvikling Det gjennomfoslashres observasjon av kommunikasjon spraringkforstaringelse og talespraringk Mange kommuner har systematiske spraringkkartleggingsmetoder og bruker SATS61 og SPRAringK 462 63 Resultater fra en evaluering64 viser at om lag 28 prosent av de flerspraringklige barna har behov for oppfoslashlging mens dette gjelder om lag 12 prosent av de norskshyspraringklige De flerspraringklige barnas oppfoslashlgingsbeshyhov gjelder foslashrst og fremst stoslashtte til norsk spraringk ikke spraringkutvikling generelt Evalueringen viser at kartlegging av firearingringer paring helsestasjon er egshynet til aring avdekke forsinket spraringkutvikling hos barn med norsk som morsmaringl og flerspraringklige barn som snakker godt norsk men at kartleggingsshyverktoslashyet ikke er egnet til aring avdekke forsinket spraringkutvikling hos flerspraringklige barn som snakshyker lite norsk

Systematisk kartlegging ser ut til aring oslashke beshyvisstheten hos helsesoslashstrene rundt barns spraringkutshyvikling og bidrar til aring strukturere kartleggingen av firearingringene Det har foslashrt til mer systematisk

58 Stmeldnr 20 (2006ndash2007) Nasjonal strategi for aring utjevne forshyskjeller

59 Veileder til forskrift av 3 april 2003 nr 450 15-1154 Veileder Sosial- og helsedirektoratet 2004

60 Faglige retningslinjer for oppfoslashlging av for tidlig foslashdte barn Sosial- og helsedirektoratet 2007

61 SATS (screening av toaringringers spraringk) Utviklet av Institutt for spesialpedagogikk UiO

62 13 kommuner har siden 2006 proslashvd ut SPRAringK 4 som et verkshytoslashy for kartlegging av barns spraringkutvikling

63 SPRAringK 4 (screening av firearingringers spraringk) Utviklet av Instishytutt for spesialpedagogikk UiO og Stoslashtte og habiliteringstjeshynesten i bydel Grorud Oslo Kommune

64 Oxford Research (2008) Se han snakker Evaluering av kartshyleggingsverktoslashyet SPRAringK 4 Oppdrag for IMDI Kristianshysand Oxford Research

samarbeid mellom helsestasjon og barnehage men ifoslashlge denne rapporten ser det ikke ut til aring ha faringtt konsekvenser for hvordan barna foslashlges opp

59 Spraringkkartlegging og pedagogisk dokumentasjon i barnehagen

Som beskrivelsen over viser foregaringr det til dels omfattende kartlegging av barns spraringk baringde i barshynehage og paring helsestasjon Dette kommer alle barna til gode men er foslashrst og fremst viktig for barn som har et saeligrskilt behov for ekstra stoslashtte til spraringkutvikling Spraringkkartleggingen paring helsestashysjonene gjennomfoslashres i praksis ofte ikke foslashr ved fire og et halvt aringrs alder noe som er sent Forsshykning viser ogsaring at kartleggingen paring helsestasjoshynene ikke i stor nok grad har vaeligrt etterfulgt av adekvate tiltak

Det ser ut til aring vaeligre overlappende funksjoner naringr det gjelder kartlegging av spraringk- og kommunishykasjonsferdigheter mellom helsestasjon og barneshyhage Mulighetene for aring faring en god sammenheng mellom kartlegging og tiltak er foslashrst og fremst til stede i barnehagen I barnehagen oppholder peshydagogisk personale og barna seg daglig slik at tilshytak kan settes inn i en naturlig sammenheng i lek og ulike aktiviteter I barnehagen er det gode mushyligheter for aring skape et rikt spraringkmiljoslash Det forutshysetter imidlertid kompetente voksne som kan bygge paring barnets erfaringer nysgjerrighet initiashytiv og naturlige laeligringsformer Det kan vaeligre en utfordring at kun en av tre tilsatte i barnehagene har pedagogisk utdanning Saeligrlig naringr vi vet at personale med kunnskap om barns spraringkutvikling som vil kunne oppdage om barn har forsinket spraringkutvikling eller andre spraringkvansker er av helt sentral betydning

I Stmeld nr 41 (2008ndash2009) foreslaringr Kunnshyskapsdepartementet aring innfoslashre krav om at alle barshynehager skal gi tilbud om spraringkkartlegging til alle barn som garingr i barnehage Stortingsmeldingen peker paring at kartleggingen boslashr skje naringr barnet er tre aringr Dersom barnet begynner i barnehage etter fylte tre aringr boslashr spraringkkartleggingen gjennomfoslashres snarest mulig Begrunnelsen er at foslashr trearingrsaldeshyren har barn ofte svaeligrt ulik utvikling av spraringket og det vil derfor vaeligre lite hensiktsmessig aring kartshylegge barnas spraringk paring et tidligere tidspunkt Forshymaringlet med spraringkkartleggingen skal vaeligre aring sikre at barnehagene oppdager alle barn som har beshyhov for saeligrskilt spraringkstimulering

Stortingsmeldingen understreker videre at spraringkkartleggingen maring gjennomfoslashres av kvalifishy

52 NOU 2009 18


sert pedagogisk personale og at barnehager som ikke har tilgang paring kvalifisert pedagogisk persoshynale maring faring hjelp fra kommunen til aring faring gjennomshyfoslashrt kartleggingen og stoslashtte i videre oppfoslashlging og spraringkstimulering Departementet vil ogsaring vurdere om det skal fastsettes krav om kompetanse for aring foreta kartlegging av enkeltbarns spraringkutvikling Selve kartleggingen skal gjennomfoslashres ved bruk av kvalitetssikret kartleggingsverktoslashy Tilbud om spraringkkartlegging av alle barn i barnehage vil der-for ikke bli innfoslashrt foslashr en faglig vurdering av verkshytoslashyene er gjennomfoslashrt og veiledningsmateriell er utarbeidet Dette vil vaeligre gjennomfoslashrt i loslashpet av 2010

Et annet viktig tiltak som foreslarings i stortingsshymeldingen er aring sende ut til hoslashring et forslag om aring innfoslashre krav til alle barnehager om aring overfoslashre skriftlig dokumentasjon fra barnehage til skole om barns interesser lek laeligring og utvikling I meldingen pekes det paring betydningen av at skolen faringr god informasjon om hvert barn foslashr skolestart slik at skolen kan legge bedre til rette for individushyelle laeligringsloslashp allerede fra skolestart Formaringlet er aring gi et godt utgangspunkt for tidlig og riktig innshysats naringr barnet begynner paring skolen Stortingsmelshydingen peker paring at dette vil vaeligre viktig for alle barn og av saeligrlig stor betydning for barn som har behov for noe ekstra stoslashtte og hjelp men som ikke har rett til spesialpedagogisk hjelp etter sect 5-7 i opplaeligringsloven

Departementet vil utrede naeligrmere hvilke krav som skal stilles til dokumentasjonen hva doshykumentasjonen skal inneholde og hvilken rolle barnehagen skolen foreldrene og barna selv skal ha i denne informasjonsutvekslingen Kravene til dokumentasjonen skal ikke vaeligre omfattende men sikre et minimum av informasjon til skolen om det enkelte barnet Departementet vil ogsaring vurdere om det er behov for aring endre grunnskoshylens regelverk om samarbeidet mellom barnehashyge og skole

Et annet tiltak i meldingen er aring sende ut til hoslashshyring forslag om at alle barnehager skal tilby minst to foreldresamtaler i aringret Dette for aring skape bedre forstaringelse for barnehagens arbeidsmaringter og maringl og gjensidig samarbeid om det enkelte barns utshyvikling og laeligring

Selv om barnehagen naring ser ut til aring faring stoslashrre anshysvar for spraringkkartleggingen er det viktig at samarshybeidet mellom barnehagene og helsestasjonene utvikles Det er viktig aring se helhetlig paring barns utshyvikling Helsestasjonhelsesoslashster som ofte har fulgt barnet fra foslashdselen er derfor en viktig samarshybeidspartner for barnehagene Det er viktig at

barnehagen og helsestasjonen utnytter hveranshydres kompetanse Dette krever god dialog med foreldrene rutiner for samarbeid og gjensidig inshyformasjonsutveksling Et tett samarbeid mellom helsestasjon og barnehagen vil representere en nyttig tverrfaglighet i vurdering av barn og hvilshyken innsats som vil vaeligre paringkrevet Tiltak for tidlig innsats vil kreve at barnehagen samarbeider tett med ogsaring andre kommunale tjenester som PP-tjeshyneste barnevern og oslashvrige helsetjenester Dette blir naeligrmere omtalt i kapittel 10 Andre kommunashyle og statlige tjenester

510 Universell utforming og tilgjengelighet i barnehagene

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven65 har bestemmelser om baringde generell tilrettelegging (universell utforming) (sect 9) og plikt til individuell tilrettelegging (sect 12)

Som foslashlge av denne loven vil nye barnehager bygget etter dagenes byggeforskrifter vaeligre slik at de kan oppfylle lovens krav om at laquovirksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest muligraquo Eldre barnehager kan derimot vaeligre slik at de ikke per i dag oppfyller de nye bestemmelsene

Det er enkelte undersoslashkelser som peker paring at den fysiske tilgjengeligheten i barnehagen kan forbedres66 Her vises det til at foreldre rapporteshyrer at de i varierende grad er fornoslashyd med stanshydarden paring bygninger inneklima og tilgjengelighet ved bringing og henting Paring sposlashrsmaringl om fysisk miljoslash viser NOVAs undersoslashkelse fra 2009 at hver annen barnehage oppnaringdde toppskaringr Dette gjelshyder saeligrlig de stoslashrste og nyeste barnehagene

Kommunen skal ogsaring se til at det er en rimelig individuell tilrettelegging av barnehagetilbudet slik at barn med nedsatt funksjonsevne faringr likeshyverdige utviklings- og aktivitetsmuligheter Denne bestemmelsen innebaeligrer blant annet at organiseshyringen av tilbudet ogsaring maring vaeligre slik at alle i stoslashrst mulig grad kan delta i barnehagens aktiviteter som lek turer og aktiviteter uten spesielle tilpasshyninger for ulike brukergrupper

Den raske barnehageutbyggingen har foslashrt til at enkelte kommuner har satset paring blant annet frishyluftsbarnehager og andre utradisjonelle loslashsninshyger for aring naring maringlet om full barnehagedekning Det

65 Lov om forbud mot diskriminering paring grunn av nedsatt funkshysjonsevne 20 juni 2008

66 Wendelborg C Full deltakelse for alle Utviklingstrekk 2001ndash2006 Sosial- og helsedirektoratet Nasjonalt dokumenshytasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne

53 NOU 2009 18


kan tenkes at enkelte slike barnehagetilbud samt familiebarnehager ikke innfrir kravene til univershysell og individuell utforming

511 Oppsummering

Det er bred enighet om at vi jevnt over har et godt barnehagetilbud i Norge og at barnehagen framshystaringr som en oppvekstarena som gir gode vilkaringr for inkludering og som er aringpen for at barn er forskjelshylige Flere undersoslashkelser har pekt paring at barnehashygen er den institusjonen i opplaeligringsloslashpet som virker aring vaeligre mest inkluderende Foreldrene er i stor grad tilfredse med baringde barnehagetilbudet og samarbeidet med personalet Barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte faringr i stor grad noslashdvenshydig hjelp Hjelpen gis ved rett til spesialpedagoshygisk hjelp ogeller ekstra ressurser til barnehageshyne som for eksempel ekstra personale

De siste aringrene har vi hatt en omfattende barshynehageutbygging og soslashkelyset er i stoslashrre grad enn foslashr rettet mot barnehagen som en viktig areshyna for tidlig innsats og sosial utjevning Barnehashygens betydning for alle barns laeligring og utvikling har faringtt et sterkere fokus Tilgang paring kvalifisert pedagogisk personell vil vaeligre en av de stoslashrste utshyfordringene og har stor betydning for alle barn men aller mest for de som har behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte Andelen pedagoger er lav Det er stor variasjon i barnehagenes pedagogtetthet Dette kan bety at forutsetningene for et likeverdig barnehagetilbud ikke er til stede for alle barn

Med full barnehagedekning og rett til barneshyhageplass er tiden inne for aring se paring virkemidler for aring forsterke innsatsen i tidlig alder Barnehagens betydning for barns spraringkutvikling er godt dokushymentert og et flertall av barnehagene gjennomfoslashshyrer jevnlig kartlegging av barnas spraringk og utvikshyling Undersoslashkelser viser imidlertid at det ikke ser ut til aring vaeligre en sammenheng mellom barnehashygedeltakelse og barnas sosiale kompetanse Dette peker i retning av at barnehagene boslashr ha et stershykere fokus paring sosial kompetanse og barn som vishyser tegn paring atferdsvansker I dette arbeidet vil samarbeidet med foreldrene vaeligre ekstra viktig

Tiltak for barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte er hjemlet i to lovverk organiseres ulikt og finansieres via to systemer Det er fra ulikt hold vist til at dette kan foslashre til forvaltningsmessige og juridiske uklarheter og graringsoner og by paring probleshymer med aring skape helhet og sammenheng i tilbushydet

Ut fra statistikken kan det se ut som om antalshylet barn som faringr enkeltvedtak om spesialpedagoshygisk hjelp er lavt i forhold til andelen elever som faringr enkeltvedtak de foslashrste aringrene i grunnskolen Selv om statistikkgrunnlaget her er noe usikkert kan dette tyde paring at barnehagene ikke alltid klarer aring oppdage barn som har behov for saeligrskilt tilretshytelegging og hjelp Det kan ogsaring se ut som om barnehagene i liten grad oppdager og reagerer paring psykiske problemer hos barna og at barnas proshyblemer foslashrst oppdages naringr de ikke synes aring tilpasse seg skolesituasjonen Oslashkt kunnskap om og innshysikt i barns utvikling og risikofaktorer maring bli kashynalisert til personalet i barnehagen og paring helsestashysjonene Dette er saeligrlig viktig siden andelen barn i barnehage som er under tre aringr oslashker Behov for kompetanse her er relatert til blant annet omsorg kunnskap om risikofaktorer samarbeids- og koorshydineringskompetanse og kunnskap om det offentshylige hjelpeapparatet

Det vil vaeligre viktig aring foslashlge utviklingen noslashye i kommunene naringr tilskuddet til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne blir innlemmet i rammetilshyskuddet til kommunene fra 2011 Kommunene maring soslashrge for at barnehagene har ressurser til aring sikre at barn som har behov for saeligrskilt hjelp faringr et lishykeverdig og godt tilrettelagt tilbud

Det er viktig at barnehagen har et pedagogisk stoslashttesystem som kan vaeligre naeligrt knyttet opp til det daglige arbeidet i barnehagen og som kan bishystaring barnehagen i arbeidet med enkeltbarn og kompetanse- og organisasjonsutvikling Dette er viktig fordi tverrfaglige og utfyllende perspektiver er noslashdvendige naringr tiltak overfor barna og deres laeligrings- og omsorgsmiljoslash skal planlegges iverkshysettes og evalueres Og ogsaring fordi den lave pedashygogandelen kan foslashre til et kompetansebehov for barnehagene Stoslashttesystemet maring ha barnehageshyfaglig kompetanse

Stmeld nr 41 (2008ndash2009) har en rekke for-slag som sikter mot en tettere oppfoslashlging av barn i barnehage og med henblikk paring aring oslashke kvaliteten i barnehagen Det er blant annet forslag om aring innshyfoslashre plikt for barnehagen til aring tilby spraringkkartlegshyging naringr barna er tre aringr om overfoslashring av skriftlig dokumentasjon fra barnehage til skole om barns interesser lek laeligring og utvikling og plikt til aring til-by minst to foreldresamtaler per aringr Kunnskapsdeshypartementet vil vurdere om det skal fastsettes krav om kompetanse for aring foreta kartlegging av enkeltbarns spraringkutvikling Alt dette er tiltak som vil kunne bidra til aring gi alle barn i barnehagen gode utviklingsmuligheter og et godt grunnlag for livsshylang laeligring

54 NOU 2009 18


Kapittel 6

Grunnopplaeligringen

Samfunnet har gitt grunnopplaeligringen et omfatshytende mandat som konkretiseres i formaringlsparashygrafen for grunnopplaeligringen de oslashvrige delene av opplaeligringsloven og forskriftene herunder laeligreshyplanens generelle del prinsippene for opplaeligrinshygen og laeligreplanene i fag Kvaliteten i grunnoppshylaeligringen avhenger av i hvilken grad maringlene for opplaeligringen faktisk virkeliggjoslashres

I Norge er elevene i all hovedsak samlet i en felles skole der alle barn som bor i samme naboshylag moslashtes og laeligrer sammen Vi har god tilgang til utdanning for alle uavhengig av bosted og innshytekt Opplaeligringen er gratis det er gode stoslashtteordshyninger for elever og vi har et desentralisert skoleshytilbud 99 prosent av elevene garingr videre fra grunnshyskolen til videregaringende opplaeligring og ca 50 prosent garingr videre til hoslashyere utdanning Det er smaring forskjeller mellom skoler sammenlignet med andre land og vi bruker mer penger paring utdanning enn nesten noe annet land

Det er imidlertid bred enighet om at resultateshyne i grunnopplaeligringen ikke staringr i forhold til det relativt hoslashye ressursnivaringet Stmeld nr 16 (2006ndash 2007) hellip og ingen sto igjen og Stmeld nr 31 (2007ndash2008) Kvalitet i skolen peker i retning av mangelfull laeligrerkompetanse og for lite oppfoslashlging av den enkelte elev Tiltakene foreslaringtt av Stoltenshyberg II-regjeringen er rettet inn mot aring heve laeligrershykompetansen blant annet med en mer spesialishysert laeligrerutdanning og aring oslashke ressursinnsatsen paring de laveste trinnene Bondevik II-regjeringen framshyhevet den samme utfordringen i skolen men fremmet tiltak mer i retning av systemendringer i form av en laeligreplanreform og i noen grad oslashkt markedsstyring av skolen (Stmeld nr 30 (2003ndash 2004) Kultur for laeligring)

I 2009 traringdte en ny formaringlsparagraf for grunnshyopplaeligringen i kraft Formaringlsparagrafen framheshyver at det norske samfunnet baringde har en kulturell tradisjon og et kulturelt mangfold Formaringlet er retningsgivende for oslashvrige lovparagrafer og styshyringsdokumenter samtidig som de gir uttrykk for samfunnets normer og verdier

Formaringlet uttrykker paring et overordnet nivaring ogsaring hva som skal vaeligre grunnopplaeligringens bidrag til individets og samfunnets utvikling og det sier ogsaring noe om hvordan institusjonene skal moslashte den enkelte eleven Med utgangspunkt i blant an-net disse bestemmelsene definerte utvalget i kashypittel 2 fire hovedutfordringer naringr det gjelder inshystitusjonenes evne til aring gi et godt tilbud til barn unge og voksne med saeligrskilte behov I dette kashypittelet vil to av utfordringene bli naeligrmere preshysentert og droslashftet ndash tendensen til ensretting og mangel paring hensyn

til mangfoldet blant dem som faringr opplaeligring

Boks 61 Formaringlet med opplaeligringa

Opplaeligringa i skole og laeligrebedrift skal opne doslashrer mot verda og framtida og gi elevane og laeligrlingane historisk og kulturell innsikt Ho skal byggje paring respekt for menneskeverdet og paring aringndsfridom nestekjaeligrleik likeverd og solishydaritet slik desse grunnleggjande verdiane kjem til uttrykk i kristen og humanistisk tradishysjon og i ulike religionar og livssyn og slik dei er forankra i menneskerettane Opplaeligringa skal fremje demokrati likestilling og vitskapshyleg tenkjemaringte

Elevane og laeligrlingane skal utvikle kunnshyskap dugleik og holdningar for aring kunne meisshytre liva sine og for aring kunne delta i arbeid og felshylesskap i samfunnet Dei skal faring utfalde skashyparglede engasjement og utforskartrong Elevane og laeligrlingane skal laeligre aring tenkje krishytisk og handle etisk og miljoslashbevisst Dei skal ha medansvar og rett til medverknad

Skolen og laeligrebedrifta skal moslashte elevane og laeligrlingane med tillit respekt og krav og gi dei utfordringar som fremjar danning og laeligreshylyst Alle former for diskriminering skal motshyarbeidast

Skolen skal samarbeide med heimen

55 NOU 2009 18



Utfordringene er definert med utgangspunkt i de prinsipper som ble presentert i kapittel 1 og er i denne sammenheng saeligrlig knyttet til prinsippene om likeverd inkludering og tilpasset opplaeligring I dette kapittelet vil disse prinsippene presenteres naeligrmere og droslashftes med utgangspunkt i forskshyningsbasert kunnskap om grunnopplaeligringen geneshyrelt og den spesialpedagogiske innsatsen spesielt

61 Likeverd inkludering og tilpasset opplaeligring

Som omtalt i kapittel 1 skal de overordnede prinshysippene om tilpasset og likeverdig opplaeligring i en inkluderende skole for alle samt prinsipper om universell utforming danne grunnlag for skolens virksomhet Prinsippenes betydningsinnhold har utviklet seg over tid og det kanskje tydeligste ekshysempelet paring dette kom med Moslashnsterplanen for grunnskolen av 1987 (M87) der laquolikhetraquo ble ershystattet med laquolikeverdraquo I Stmeld nr 28 (1998ndash99) Mot rikare maringl heter det

[hellip] likeverdsprinsippet er vareteke gjennom foslashresetnaden om at opplaeligringa skal tilpassast evner utviklingsnivaring og behov hos den enkelte eleven Det dreiar seg altsaring ikkje om aring gi eit likt tilbod til alle men om tilbod som er likeverdige paring den maringten at dei tek utgangspunkt der barshyna og dei unge staringr Det krev baringde individuell tilpassing og lokalt mangfald

Det skilles mellom laquolikt tilbudraquo forstaringtt som en helt lik behandling av individ og grupper og laquolikeshyverdig tilbudraquo forstaringtt som en differensiert be-handling av individ og grupper I stedet for passivt aring kompensere dersom eleven ikke laquopasser innraquo skal skolen aktivt ta hensyn til sosiale kulturelle og spraringklige forskjeller mellom elevene i sitt inn-hold og i sin organisering Overgangen fra likhet til likeverd maring ses i sammenheng med samfunnsshyutviklingen Maringlet med likhetstankegangen var aring bryte ned klasseskiller og skape et mer homogent samfunn Samfunnet har samtidig blitt mer og mer mangfoldig og komplekst og utgangspunktet for likhetstenkningen har dermed endret seg Aashysen skriver laquoMens norsk utdanningspolitikk tidlishygere gjorde likestilling til en fanesak med den beshygrunnelse at vi alle i bunn og grunn var like tilsishyer kulturelt mangfold globalisering og migrasjon

at likhetsidealet heller maring begrunnes med at vi alle er forskjelligeraquo1

En forutsetning for likeverd er inkludering Inshykludering betyr aring styrke barns og elevers deltashykelse i et faglig sosialt og kulturelt fellesskap og aktivt motvirke forhold som virker ekskluderenshyde2 3 Bachmann og Haug4 operasjonaliserer beshygrepet inkludering gjennom fire sentrale elemenshyter ndash Aring oslashke fellesskapet ndash alle elever maring vaeligre medlem

av en klasse eller gruppe slik at de faringr ta del i skolens sosiale liv sammen med andre

ndash Aring oslashke deltakelsen ndash alle maring gi bidrag til fellesshyskapet ut fra sine forutsetninger

ndash Aring oslashke demokratiseringen ndash alle skal bli hoslashrt og alle elever og foresatte skal faring uttale seg og paringvirke egne interesser

ndash Aring oslashke utbyttet ndash alle skal ha god opplaeligring fagshylig og sosialt

Inkluderingsideologien i skolen ble undersoslashkt av Hoslashgskolen i Hedmark som et ledd i Norges forsshykningsraringds evaluering av Reform 975 I undersoslashshykelsen ble naeligr 2500 elever foresatte laeligrere og andre tilsatte i en innlandskommune med vel 30 000 innbyggere og over 30 grunnskoler spurt om skolens inkluderende praksis sosialt faglig og kulturelt Resultatene indikerer stor oppslutning om hovedprinsippene i den inkluderende skolen Imidlertid varierte praksis blant annet var det beshytydelig forskjell paring barnetrinnet og ungdomstrinshynet Inkluderingen synes aring avta med oslashkende alder og mellom enkeltskoler er det klare forskjeller paring alle de omraringdene som ble undersoslashkt blant annet med hensyn til differensiering laeligringsutbytte medbestemmelse trivsel og respekt

En studie fra Lillegaringrden kompetansesenter6

viser at omfanget av segregerte smaringgruppetiltak for ungdomsskoleelever med problematferd og lav skolemotivasjon har oslashkt betydelig de senere

1 Aasen P (2006) Utdanning og sosial utjevning Bedre skole nr 3

2 Arnesen A-L (2004) Det pedagogiske naeligrvaeligret Inkludeshyring i moslashte med elevmangfold Oslo Abstrakt forlag

3 Stroslashmstad M (2004) laquoInkluderende skole ndash hva er detraquo I Solstad KJ og TO Engen (red) En likeverdig skole for alle Om enhet og mangfold i grunnskolen Oslo Universishytetsforlaget

4 Bachmann K og P Haug (2006) Forskning om tilpasset opplaeligring Forskningsrapport nr 62 Volda Hoslashgskulen i VoldaMoslashreforskning Volda

5 Nes K M Stroslashmstad og K Skogen (2004) En sposlashrreundershysoslashkelse om inkludering i skolen Rapport nr 3ndash2004 Hamar Hoslashgskolen i Hedmark

6 Jahnsen H SE Nergaard og S Flaatten (2006) I randsoshynen Porsgrunn Lillegaringrden kompetansesenter

56 NOU 2009 18


Boks 62 laquoDen ene dagenraquo

Mange skoler satser paring deltidstiltak overfor ungshydom som viser problematferd og lav skolemotivashysjon I kasusstudien laquoDen ene dagenraquo undersoslashshyker Lillegaringrden kompetansesenter smaringgruppebashyserte tiltak der elevene blir tatt ut av ordinaeligr opplaeligring eacuten til to dager per uke mens resten av skoletiden tilbringes paring hjemmeskolen

Tiltakene la vekt paring aring vaeligre attraktive for alle elevene paring hjemmeskolene De fokuserte paring at elevene skulle beholde tilhoslashrighet til klassen i hjemmeskolen at deltakelse skulle vaeligre basert paring reell frivillighet og at gruppene skulle settes sammen ut fra en tanke om heterogenitet Andre elever enn tiltakets egentlige maringlgruppe deltok derfor I den grad elevenes status og rolle ble enshydret som foslashlge av deltakelse i tiltakene var den positiv Noen elever viste mer sosialt kompetent atferd paring hjemmeskolen de ble mer inkludert i klassen fikk flere venner og bedre relasjoner til sine kontaktlaeligrere

Erfaringene fra studien viser at noen avgjoslashshyrende forutsetninger maring vaeligre etablert ndash Det vil ikke vaeligre mulig aring etablere slike tiltak

kun ut fra en beskrivelse av organisering og innhold

ndash Hensikten med tiltakene maring ikke vaeligre aring avlaste ordinaeligr skole men aring gi elever et bedre tilpasset opplaeligringstilbud

ndash Det er kombinasjonen av relasjonelt begrunshynede tiltak og det aring ta i bruk ulike laeligringsareshynaer for aring skape helhet og sammenheng melshylom skoleaktiviteter og det laquovirkelige livraquo som gir den positive effekten

ndash Man maring ha et sterkt fokus paring kvalitetskonshytroll av sammenhengen mellom tiltak og hjemmeskole og studere resultater og virkshyninger gjennomgaringende

ndash Laeligrere maring vaeligre villige til aring prioritere det aring skape sammenheng mellom opplaeligringen i ordinaeligr skole og i tiltakene

ndash Tiltaket maring vaeligre en del av skolens ordinaeligre virksomhet

ndash Sposlashrsmaringl om hvilken type aktivitet man skal satse paring er underordnet Det avgjoslashrende er at laeligrer kan skape mening for elevene gjenshynom de aktivitetene man setter opp og at de knyttes opp mot laeligreplanen

Naeligrmiljoslashet blir tatt i bruk og oslashker skolens mangfold av laeligringsarenaer i overensstemmelse med laeligreplanens anbefalinger Tiltakene har et potesial for aring utvikle en mer inkluderende skole og paring sikt endre forstaringelsen i skolen fra elever med problemer til elever i problemer Samtidig er det viktig aring understreke at slike tiltak kan komme til aring virke som en sovepute for den ordishynaeligre opplaeligringen i forhold til aring utvikle inkludeshyrende laeligringsmiljoslasher

Laeligrerne i tiltakene inkluderte alle elevene i laeligringsprosessene var i dialog med elevene og ga formative tilbakemeldinger Laeligrerne bisto i konfliktloslashsning hadde kontroll og involverte seg i elevene De var opptatt av elevenes interesshyser den sosiale jevnaldringsarena mestring og mening Dette er kjennetegn paring laquoden gode laeligshyrerraquo i ordinaeligr skole og laeligrerne ville antakeligshyvis gjoslashre en svaeligrt god jobb med de samme utshyfordringene i ordinaeligr skole Dette innebaeligrer at laeligrere i ordinaeligr skole maring styrkes slik at de blir bedre i stand til aring tilpasse opplaeligringen og aring skashype inkluderende laeligringsaktiviteter og prosesser

Studien ble bestilt paring oppdrag fra utvalget

aringrene En begrunnelse for dette er at skoler kan foslashle stor maktesloslashshet og tilkortkomming overfor denne type utfordringer En oslashkning i omfanget av mer eller mindre varige smaringgruppetiltak lokalishysert utenfor den ordinaeligre skolen kan vaeligre i konshyflikt med prinsippet om inkludering Samtidig vishyser en annen studie fra Lillegaringrden kompetanseshysenter7 at deltidstiltak utenfor den ordinaeligre opplaeligringen ogsaring kan fungere som en konkretise-

Nergaard S H Jahnsen F Rafaelsen og A Tveit (2009) Den ene dagen Porsgrunn Lillegaringrden kompetansesenter

ring av tilpasset opplaeligring og ha positive effekter for elevene jf boks 62

En viktig forutsetning for en inkluderende opplaeligring er prinsippet om tilpasset opplaeligring Dette er fastsatt i opplaeligringsloven sect 1ndash3 femte ledd laquoOpplaeligringa skal tilpassast evnene og foslashreshysetnadene hjaring den enkelte eleven laeligrlingen og laeligrekandidatenraquo Tilpasset opplaeligring er utdypet i St meld nr 16 (2006ndash2007)

Tilpasset opplaeligring er ikke et maringl men et virshykemiddel for laeligring Alle elever skal i arbeidet

7

NOU 2009 18

Rett til laeligring

57 Kapittel 6

Tabell 61 Tilpasset opplaeligring i smalt og bredt perspektiv1

Smalt perspektiv paring tilpasset opplaeligring Bredt perspektiv paring tilpasset opplaeligring

ndash Individualisering av opplaeligring ved individuelle utviklingsplaner arbeidsplaner laeligringsstiler ansvar for egen laeligring ulik gruppeinndeling steg-ark mappevurdering

ndash Nivaringdifferensiering spesialundervisning segreshygering

ndash Fokus rettes paring den enkelte elev naringr eleven har problemer i skolen

ndash Fokus paring indre motivasjon ndash Vektlegging av individet framfor fellesskapet ndash Flertallet av laeligrere fortolker tilpasset opplaeligring

smalt

ndash Vektlegging av inkludering og sosial deltagelse for alle elever

ndash Fokus paring kollektive tilnaeligrminger i undervisninshygen i tillegg til individuell tilpasning

ndash Utvikling av en samarbeidsorientert skolekultur ndash Elevenes problemer i skolen settes inn i en konshy

tekstuell sammenheng der fokus rettes paring laeligshyringsmiljoslashet og undervisningen

ndash Fokus paring baringde indre og ytre motivasjon ndash Vektlegging av struktur og tydelighet i undershy

visningen

1 Tabellen er hentet fra Nordahl T og RS Hausstaumltter (2009) Spesialundervisningens forutsetninger innsatser og resultater Situasjonen til elever med saeligrskilte behov for opplaeligring i grunnskolen under Kunnskapsloslashftet Evaluering av Kunnskapsloslashftet ndash gjennomgang av spesialundervisning Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

med fagene moslashte realistiske utfordringer og krav de kan strekke seg mot og som de kan mestre paring egen haringnd eller sammen med andre Elevene har ulike utgangspunkt og ulike behov i arbeidet med de nasjonalt fastsatte kompetanshysemaringlene

Bachmann og Haug8 skiller mellom en smal og en vid forstaringelse av tilpasset opplaeligring jf tabell 61 Den smale forstaringelsen er gjerne knyttet til tilpasshyset opplaeligring som ulike former for tiltak metoder og bestemte maringter aring organisere opplaeligringen paring (instrumentell forstaringelse) mens den vide forstaringelshysen mer er aring oppfatte som en ideologi eller pedashygogisk plattform som skal prege hele skolens virksomhet Sistnevnte forstaringelse har en politisk opprinnelse og har da ogsaring politiske spenninger knyttet til seg

611 Tilpasset opplaeligring ndash et uklart begrep

I artikkelsamlingen laquoKompetanse for tilpassa oppshylaeligringraquo fra Nettverk for tilpasset opplaeligring skriver Dalhaug Berg og Nes at laquoomgrepet tilpassa oppshylaeligring er slett ikkje klart enda saring sentralt det er i den nye laeligreplanen og enda saring lenge det har vershysert i norsk skole [hellip] noko som kanskje foslashrst og fremst skuldast at omgrepet er politisk ndash og ikkje fagleg ndash skaptraquo9 Helga Hjetland leder av Utdanshyningsforbundet har vaeligrt inne paring det samme


Eg har over tid kjent ei aukande uro naringr det gjeld omgrepet tilpassa opplaeligring Uroa mi handlar om at eg veit at kravet om tilpassa oppshylaeligring til kvar elev ligg som ei tung boslashr paring medshylemmene varingre kvar einaste dag I medlemspashynelet for oktober sposlashr vi laeligrarar om i kvar grad dei makta aring gjennomfoslashre tilpassa opplaeligring 70 prosent melder at dei i nokon grad lever opp til det kravet Men berre 12 prosent svarar at dei klarar det i stor grad Det er eit kraftig varsku til oss som organisasjon og ndash enda meir ndash til arshybeidsgjevarar og styresmakter10

Utdanningsforbundets leder sa i samme forbindelshyse at laeligrerne staringr alene og at det oppleves som vanskelig aring snakke om tilpasset opplaeligring fordi en er redd for aring bli tatt til inntekt for aring vaeligre motshystander av tilpasset opplaeligring Dette understoslashttes av evalueringen av Reform 97 som viser at baringde laeligrere og skoleledere var usikre paring hva tilpasset opplaeligring er og hvordan den skal gjennomfoslashres i praksis11 Med utgangspunkt i forskningen til Imshysen12 Klette13 OECD14 og Bachmann og Haug15

hevder Dalhaug Berg og Nes at opplaeligringen i

9 Dalhaug Berg G og K Ness (2007) laquoKompetanse for tilshypassa opplaeligringraquo I Dalhaug Berg G og K Ness (red) Kompetanse for tilpasset opplaeligring Artikkelsamling Oslo Utdanningsdirektoratet

10 Hjetland H (2006) Aringpningstalen paring Utdanningsforbundets landsmoslashte 2006

11 Haug P(2004) Evaluering av Reform 97 Oslo Norges forsshykningsraringd

12 Imsen G (2004) Det ustyrlige klasserommet Om styring samarbeid og laeligringsmiljoslash i grunnskolen Oslo Universitetsshyforlaget

13 Klette K (2004) Fag- og arbeidsmaringter i endring Tidsbilder fra norsk grunnskole Oslo Universitetsforlaget

58 NOU 2009 18


praksisfeltet ikke er tilpasset i saeligrlig stor grad dersom en med tilpasset opplaeligring legger til grunn at den skal vaeligre preget av variasjon og at elevene skal moslashte faglige utfordringer som de kan strekke seg mot

Pedagogisk forskningsinstitutt16 har som en del av evalueringen av Kunnskapsloslashftet gjennomshyfoslashrt en dokumentanalyse av sentrale styringssigshynaler og lokale strategidokumenter i reformen I rapporten sies blant annet foslashlgende om tilpasset opplaeligring

Tilpasset opplaeligring har vaeligrt et viktig stikkord i tilknytning til norske laeligreplaner helt siden M87 L97-undersoslashkelsene og andre klasseshyromsundersoslashkelser har imidlertid vist at dette er noe norske laeligrere ikke makter Svaeligrt manshyge elever ndash baringde sterke og svake ndash faringr ikke den tilpassede opplaeligringen de etter lov og forskrifshyter har krav paring Derfor oslashnsker man i reformen Kunnskapsloslashftet enda en gang aring understreke betydningen av tilpasset opplaeligring I de geneshyrelle delene av laeligreplanen understrekes betydshyningen av tilpasset opplaeligring I fagplanene ser det ut til aring vaeligre mer tilfeldig hvorvidt og hvorshydan tilpasset opplaeligring blir omtalt Men faringr laeligshyrerne noe mer konkrete retningslinjer for tilshypasset opplaeligring Det generelle svaret er nei Stort sett inneholder styringssignalene formushyleringer som maring betegnes som ren retorikk Det gjelder baringde premissdokumenter laeligreshyplanverket og retningslinjer fra Utdanningsdishyrektoratet Retorikken har ogsaring funnet veien til de lokale strategidokumentene [hellip] Det er vanskelig ut fra de tilsendte papirene aring si noe om hvordan man sikrer at det blir mindre speshysialundervisning og mer tilpasset opplaeligring [hellip]

Foros17 viser til at tilpasset opplaeligring i den prakshytiske skolehverdagen kan ende med at elevene maring forvalte sin egen virksomhet Dette kan fungeshy

14 OECD (2006) Equity in Education Thematic Review Norshyway country note Paris OECD


16 ngelsen BU (2008) Kunnskapsloslashftet Sentrale styringsdoshykumenter og lokale strategidokumenter Rapport nr 1 Evashylueringen av Kunnskapsloslashftet Oslo Pedagogisk forskningsshyinstitutt Universitetet i Oslo

17 Foros PB (2007) Tilpasset opplaeligring ndash fra humanisme til marked Bedre skole Nr 32007

re for en del elever men ikke for alle Han er redd for denne kombinasjonen

1 omfattende kompetansemaringl knyttet til maringlshybare kunnskaper og ferdigheter ndash som vil prege all undervisning og vurdering

2 store forventninger til ndash men uklare foreshystillinger om ndash tilpasset opplaeligring

3 utstrakt selvforvaltning som misforstaringtt prinsipp og som loslashsning i en travel skoleshyhverdag

4 skjerpede kontrollrutiner med nye tapere

Foros er redd for at det som skulle vaeligre individushyell tilpasning foslashrer til nye utstoslashtingsmekanismer Frost18 er ogsaring inne paring farene ved tilpasset opplaeligshyring

Tilpasset opplaeligring som et pedagogisk begrep ser ut til aring ha blitt allment akseptert som en forshybedring av laeligringsvilkaringrene for enkeltelever Paring papiret I teorien Man forsvarer aringpenlyst begrepet og faring ser de problemene som denne fornyelsen kan faring for elever som faktisk trenshyger en tilpasning Risikoen for en utvanning av ansvaret for elever som krever mer enn vanlig tilrettelagt opplaeligring er i hoslashy grad til stede Det som skal sikres er at systemet anstrenger seg til det ytterste for at elever som er avhengishyge av undervisningens kvalitet utvikler seg opshytimalt

Hva som er tilpasset opplaeligring har ikke et fasitshysvar Tilpasninger kan omfatte laeligringsmetoder organiseringsformer innholdsvalg det fysiske skolemiljoslashet sosialpedagogiske programmer eller andre laeligringsstrategier Vurdering av hva som er god tilpasning er situasjonsavhengig og maring vurdeshyres i lys av den konteksten der laeligringen skal skje I en opplaeligringssituasjon vil det ofte vaeligre en rekshyke handlingsalternativer og det kan vaeligre vanskeshylig aring vite om andre valg i en konkret sammenheng ville gitt bedre resultater Valg av laeligringsformer vil bygge paring en avveining av sterke og svake sider i relasjon til elevene og maringlene de arbeider med I den sammenheng er det viktig at skolen og laeligrershyne har tilgang til en kunnskapsbase og har komshypetanse til aring utvikle og begrunne valgene sine

18 Frost J (2009) laquoAring gjoslashre tilpasset opplaeligring tilpassetraquo I Vold EK og V Saltveit (red) Vi har proslashvd alt Systemblikk paring pedagogiske utfordringer En artikkelsamling om tilpasshyset opplaeligring Inkludering og atferd i skolen Statpeds skriftshyserie nr 55 Porsgrunn Lillegaringrden kompetansesenter

59 NOU 2009 18


62 Tendenser til ensretting og mangel paring hensyn til mangfoldet

Hovedutfordringene som utvalget definerte i kashypittel 2 er omtalt med utgangspunkt i at prinsippeshyne om likeverd inkludering og tilpasset opplaeligshyring ikke i tilstrekkelig grad realiseres paring skolene Det har oppstaringtt et gap mellom intensjon og realishytet naringr utdanningsforskning viser at skolen reproshyduserer sosiale forskjeller i stedet for aring inkludere alle elever i gode skolefaglige laeligreprosesser Det betyr imidlertid ikke at inkludering tilpasset oppshylaeligring og med det ogsaring sosial utjevning er urealisshytisk Den samme forskningen viser ogsaring at skoler baringde i Norge og internasjonalt kan ha et innhold og en organisering som bidrar til aring utjevne sosiale forskjeller mellom elevene

En viktig tilnaeligrming for aring utjevne sosiale forshyskjeller er aring legge mer vekt paring elevenes utbytte av opplaeligringen I kapittel 2 skrev utvalget at dette foshykuset har vaeligrt mangelfullt og at utbyttet av oppshylaeligringen i stor grad varierer fra elev til elev Deler av denne variasjonen maring forventes paring grunn av forskjellen mellom individer deres bakgrunn og forutsetninger Samtidig er det klart at mange elever ikke har en opplaeligring som svarer til deres evner og forutsetninger kontinuerlig eller over lengre tid Kartlegginger av avgangskarakterene i grunnskolen (fra 2007)19 underbygger dette Elever kan maksimalt oppnaring 66 grunnskolepoeng og flere faktorer spiller inn paring resultatet ndash Familiebakgrunn og saeligrlig foreldrenes utdanshy

ningsnivaring har meget stor betydning for skoleshyresultatene Elever hvor begge foreldrene kun har grunnskoleutdanning har 6 grunnskoleposhyeng mindre enn gjennomsnittet mens elever med foreldre med lang hoslashyere utdanning har 6 grunnskolepoeng over gjennomsnittet Forshyskjellen mellom disse to yttergruppene er altsaring 12 grunnskolepoeng mer enn en karakter i hvert fag Innvandrerelever faringr svakere karakshyterer enn elever med norsk bakgrunn Men det meste av forskjellen her skyldes ulikheter i forshyeldrenes utdanningsnivaring

ndash Jenter faringr i gjennomsnitt bedre karakterer enn gutter 409 grunnskolepoeng for jenter mot 368 poeng for gutter Faeligrre jenter har svaeligrt lave grunnskolepoeng og et hoslashyere antall jenshyter har svaeligrt hoslashye grunnskolepoeng sammenshy

19 Gravaas B T Haeliggeland L J Kirkeboslashen og K Steffensen (2008) Skoleresultater 2007 En kartlegging av karakterer fra grunnskoler og videregaringende skoler i Norge Notat 200824 OsloKongsvinger Statistisk sentralbyraring

lignet med guttene Den likevel stoslashrste forshyskjellen mellom kjoslashnnene er at relativt mange jenter ligger noe over snittet og faring under Spredningen blant jenter er ogsaring mindre

Nasjonale proslashver som gjennomfoslashres i lesing regshyning og lesing paring engelsk paring femte og aringttende trinn viser stort sett det samme som karakterstashytistikken I analysen av proslashveresultatene fra 200720 21 er to forhold spesielt interessante ndash Sammenhengen mellom foreldres utdanning

og elevers prestasjoner forsterkes fra femte til aringttende trinn Forskjellene tiltar ogsaring for innshyvandrere fra femte til aringttende aringrstrinn og da i saeligrlig grad for foslashrstegenerasjons innvandrere

ndash Det er svakere resultater i smaring skoler og smaring kommuner enn i store skoler og de store bykommunene under ett og de minste komshymunene har de svakeste resultatene Det ser ut til at dette i stor grad kan forklares med sosial bakgrunn idet befolkningens utdanningsnivaring er hoslashyere i store enn smaring kommuner

Tendensen til ensretting og at mangfoldet av elevshyer ikke ivaretas slik intensjonene eksplisitt uttrykshyker er et viktig budskap i mye norsk utdanningsshyforskning Moslashnsteret ser ut til aring vaeligre relativt stashybilt over aringr Den omfattende evalueringen av grunnskolereformen Reform 97 oppsummerer22

Skulen synes vere best [hellip] for dei som hoslashyrer til dei gruppene som har tradisjon for aring fungere godt i denne skulen Tolkinga er at vi har ein skule som er lite kjenslevar overfor variasjon heterogenitet mangfald avvik fargerikdom det som er annleis og ukjent Skulen synes aring vere sterkast og best for dei som passer inn i det moslashnsteret som skulen har skapt gjennom aringra Skulen har konstruert ein standard for kva som skal til for at ein kan faring utbytte av aring vere der Dei som ikkje kan moslashte han som han er faringr vanskar Mange av dei kjem til kort fagleg

Barn av lavt utdannede foreldre stiller altsaring ofte med et daringrligere spraringklig og kognitivt utgangsshypunkt ved skolestart enn barn av hoslashyt utdannede foreldre Hoslashyt utdannede foreldre har ogsaring bedre

20 Bonesroslashnning H og P Tovmo (2008) Foreloslashpige analyser av nasjonale proslashver 2007 Trondheim Senter for oslashkonomisk forskning AS

21 Bonesroslashnning H og J M V Iversen (2008) Suksessfaktoshyrer i grunnskolen Analyse av nasjonale proslashver 2007 SOslashFshyrapport nr 0508 Trondheim Senter for oslashkonomisk forsshykning AS

22 Haug P (2004) Evaluering av Reform 97 Oslo Norges forsshykningsraringd

60 NOU 2009 18


forutsetninger for aring hjelpe barna med skolearbeishydet hvilket kan bidra til aring opprettholde eller forshysterke forskjellene Laeligrere kan ha ulike forventshyninger til barn basert paring barnas bakgrunn og barshyna kan ha ulike ambisjoner Den sosiale segregeringen i boligmarkedet kan ogsaring bidra til aring forsterke forskjellene ved at de dyktigste laeligrershyne foretrekker aring jobbe paring skoler med mindre utshyfordrende elevgrunnlag og ved at elevene drar fordeler av aring garing i klasse med andre flinke elever

Ensrettingen forklares blant annet med manshygel paring systematikk og oppfoslashlging i laeligringsarbeishydet Det er mye og variert aktivitet i skolen men det er ofte uklart hva som er formaringlet med det man gjoslashr Kvaliteten blir sett i lys av hvordan aktishyviteten blir utfoslashrt ikke ut fra hva elevene faktisk laeligrer Elevene moslashter for faring faglige krav fra laeligrershyne og naringr de faringr tilbakemeldinger er de sjelden korrigerende og sier lite om hva som skal til for at man kan gjoslashre det enda bedre23

Prosjektet laquoDifferensiering og tilrettelegging i videregaringende opplaeligringraquo24 ble etablert som et ledd i oppfoslashlgingen av Reform 94 og ble evaluert av Dale og Waeligrness Ensretting og mangel paring tilshyrettelegging er ogsaring i denne studien en viktig konshyklusjon Forskerne skriver at laeligrerne praktisk loslashshyser prinsippet om tilpasset opplaeligring ved aring senke de faglige kravene og forventningene til elevene Hovedstrategien blir at laeligreren kun forstaringr seg selv som en som laquogjennomfoslashrer undervisningraquo der det ikke inngaringr ansvar for at elever ogsaring skal laeligre Svaret fra elevene er at de reduserer sine krav til laeligreren Dersom laeligreren unnlater aring ta opp vanskelig stoff vil det hindre forstyrrelser fra elever som ikke forstaringr stoffet eller ikke er intershyessert i aring gjoslashre en innsats Elever som i hovedsak er opptatt av aring faring gode karakterer stoslashtter denne strategien fordi de er interessert i at den faglige listen blir lagt saring lavt som mulig slik at de kan faring best mulige karakterer etter minst mulig innsats Denne undervisningsstrategien kaller Dale og Waeligrness for ettergivenhet ndash en slags stilltiende kontrakt mellom laeligrer og elev om ikke aring stille krav til hverandre Dale og Waeligrness skriver at laeligshyrerne systematisk har redusert kravene til eleveshynes innsats og prestasjoner De opprinnelige inshytensjonene om aktive nysgjerrige og laeligrelystne elever defineres bort eller oppleves som saring ambishysioslashse at det er vanskelig aring forholde seg til dem25


24 Dale EL og JI Waeligrness (2003) Differensiering og tilpasshyning i grunnopplaeligringen Rom for alle ndash blikk for den enkelte Oslo Cappelen Akademisk Forlag

Evalueringen av det samiske laeligreplanverket i Reform 97 L97S avdekket dessuten at ansvaret for aring realisere grunnleggende prinsipper om likeshyverd og inkludering ofte blir privatisert til den enshykelte laeligrer Til tross for at laeligreplanen utfordret den tidligere hegemoniske tankegangen om at det er majoritetskulturens verdier som skal vaeligre grunnlaget for opplaeligringen tas det ikke systemashytiske og organisatoriske grep for aring endre skoleshykulturen i denne retningen Det er ikke tilstrekkeshylig at opplaeligringen som laeligreren gir omfatter sashymisk kultur spraringk og samfunnsliv om ikke hele skolen legger til rette for at elevene skal bli moslashtt med en positiv holdning til sin egen kultur og sitt eget samfunn uavhengig av bakgrunn26 Inkludeshyring kan ikke bygge paring et premiss om at noen i dag staringr utenfor og maring laquoinkluderesraquo inn i majorishyteten naringr det egentlig er majoriteten selv som maring utvide sine referanserammer Disse utfordringene er igjen aktualisert i evalueringen av Kunnskapsshyloslashftet ndash Samisk27 og i Stmeld nr 16 (2006ndash2007) omtales mangel paring inkludering og likeverd som en hovedutfordring for det norske utdanningssysshytemet

Svakheter i system og praksis bidrar til at det er en relativt sterk sammenheng i Norge melshylom familiebakgrunn og kjoslashnn paring den ene si-den og laeligringsutbytte og deltakelse paring den anshydre siden De store skjevhetene i deltakelse i videregaringende og hoslashyere utdanning kan spores til ulikheter i laeligringsutbytte i grunnskolen noe som igjen har sammenheng med laeligring og erfaringer foslashr skolestart Opplaeligring og utdanshyning i arbeidslivet forsterker de ulikhetene som er skapt i utdanningssystemet

621 Frafall i videregaringende opplaeligring

En viktig del av Stmeld nr 16 (2006ndash2007) var tilshytak for aring redusere frafallet i videregaringende opplaeligshyring ettersom tendensen til ensretting og mangel paring hensyn til mangfoldet blir svaeligrt tydelig naringr vi studerer gjennomfoslashringen i videregaringende opplaeligshyring Hoslashsten 2002 begynte 54 519 elever paring grunnshykurs i videregaringende opplaeligring Fem aringr senere

25 Dale EL og JI Waeligrness (2006) Vurdering og laeligring i en elevaktiv skole Oslo Universitetsforlaget

26 Hirvonen V og JH Keskitalo (2004) laquoSamisk skole ndash en ufullendt symfoniraquo I Solstad KJ og TO Engen En likeshyverdig skole for alle Om enhet og mangfold i grunnskolen Oslo Universitetsforlaget

27 Solstad KJ (red) (2009) Samisk opplaeligring under LK06ndash Samisk Analyse av laeligreplan og tidlige tiltak for implementeshyring Evaluering av Kunnskapsloslashftet NF-rapport nr 32009 Bodoslash Nordlandsforskning

61 NOU 2009 18


hadde 69 prosent oppnaringdd studie- eller yrkeskomshypetanse mens 31 prosent stod uten formell komshypetanse ndash 57 prosent oppnaringdde studie- eller yrkeskompeshy

tanse paring normert tid ndash 12 prosent oppnaringdde studie- eller yrkeskompeshy

tanse paring mer enn normert tid ndash 7 prosent var fortsatt i videregaringende opplaeligring ndash 7 prosent gjennomfoslashrte hele utdanningsloslashpet

men oppnaringdde ikke noen formell kompetanse ndash 18 prosent sluttet underveis i utdanningsloslashshy

pet28

Wiborg og Hansen29 finner at andelen ungdomshymer i Norge som ikke fullfoslashrer videregaringende oppshylaeligring har ligget stabilt siden midten av 1990-aringreshyne (foslashdselskullene 1975ndash1985) Foslashr dette (foslashdselsshykullene 1955ndash1975) var det en sterk vekst i andelen som fullfoslashrte videregaringende opplaeligring og oppnaringdde yrkes- eller studiekompetanse Fullfoslashshyringsgraden i Norge er ikke spesielt hoslashy og utvikshylingen garingr ikke i riktig retning Fullfoslashringsgraden er lavere enn i Finland (78 prosent) men samtidig hoslashyere enn i Sverige (68 prosent) Danmark (65 prosent) og paring Island (49 prosent)

Det finnes mye forskning om hvordan sosial bakgrunn paringvirker individers muligheter og valg i utdanningssystemet (utdanningsmobilitet) Et gjennomgaringende funn i denne forskningen er at foreldrenes utdanning har stor betydning for om barna gjennomfoslashrer et utdanningsloslashp Foreldreshynes inntekt har ogsaring noe betydning men mindre enn deres utdanning Videre finner man at betydshyningen av familiebakgrunn ble redusert gjennom annen halvdel av 1900-tallet og frem til kullene som er foslashdt rundt 197030 Etter dette ser det ut til at familiebakgrunn ndash og da saeligrlig foreldrenes innshytekt ndash igjen har faringtt stoslashrre betydning for om man oppnaringr studie- eller yrkeskompetanse31 32 I boks

28 Statistisk sentralbyraring (2008) En av fem slutter underveis Utdanningsstatistikk Gjennomstroslashmning i videregaringende opplaeligring OsloKongsvinger Statistisk sentralbyraring

29 Wiborg Oslash og MN Hansen (2008) laquoChange over Time in the Intergenerational Transmission of Social Disadvantageraquo European Sociological Review

30 Raaum O (2003) laquoFamiliebakgrunn oppvekstmiljoslash og Utdanningskarriererraquo Statistiske Analyser nr 60 Oslo Kongsvinger Statistisk sentralbyraring

31 Hansen M N (2006) laquoFluctuations in intergenerational mobility in economic status in Norwayraquo Memorandum No 62006 Oslo Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi Universitetet i Oslo

32 Hansen M N (2008) laquoRational Action Theory and Educatishyonal Attainment Changes in the Impact of Economic Resourcesraquo European Sociological Review Vol 24 No 1 2008

63 gis det et eksempel paring at frafall kan vaeligre knytshytet til komplekse samfunnsmessige aringrsaksforshyhold

Den absolutte utdanningsulikheten er betydeshylig redusert de siste 30 aringrene i den betydning at barn av foreldre med lav utdanning og inntekt har langt hoslashyere sannsynlighet for aring lykkes med en utdanning naring enn tidligere Men den relative utshydanningsulikheten bestaringr idet barn av foreldre med lang utdanning og hoslashy inntekt fortsatt har mange ganger saring hoslashy sannsynlighet for aring lykkes i utdanningssystemet33

Naringr om lag 30 prosent av elevene og laeligrlingeshyne ikke naringr studie- eller yrkeskompetanse er detshyte mest av alt et tegn paring systemfeil og at grunnshyopplaeligringen som helhet ikke fungerer godt nok Det er ogsaring grunn til aring paringpeke de store omveltninshygene videregaringende opplaeligring har vaeligrt gjennom paring relativt kort tid Da gymnasene og yrkesskoleshyne ble omorganisert til en felles videregaringende opplaeligring i 1970-aringrene var hensikten aring gi elever som tidligere ikke ville tatt utdanning utover grunnskole anledning til aring ta videre utdanning Elever med helt ulike forutsetninger stroslashmmet inn i en skole som tidligere bare forholdt seg til elever med relativt like forutsetninger og forventshyninger Naringr mekanismene for aring sortere bort elevshyer med svake forutsetninger forsvant ble videreshygaringende opplaeligring utfordret til aring endre sitt innhold og sin organisering

Dale34 beskriver utviklingen av videregaringende opplaeligring som overgangen fra en organisk til-stand til en kritisk tilstand Han mener at gymnashyset i sin tid var i en organisk tilstand fordi den laquoskaffet seg elever som allerede var skreddershysydd for denraquo Det var en tilstand der elevene var tilpasset skolens krav og det var laquooverensstemshymelse mellom laeligrernes avsendelsesnivaring og eleveshynes mottakelsesnivaringraquo Skolen krevde med andre ord at elevene paring forharingnd hadde noslashdvendige kulshyturelle og spraringklige evner Laeligrerne underviste foslashrst og fremst et fag og ikke elevene og dersom elevene ikke klarte aring foslashlge undervisningen maringtte de elimineres Dette skjedde ved at de enten ikke valgte aring begynne paring videre utdanning fordi det ikke var i samsvar med deres utdanningsambisjoshyner eller ved at de ikke hadde gode nok karakteshyrer fra folkeskolen til aring garing videre Skolen utviklet gjennom sin undervisningspraksis og sitt vurdeshy

33 Hjellbrekke J og O Korsnes (2006) Sosial mobilitet Oslo Samlaget

34 Dale EL (2008) Fellesskolen ndash reproduksjon av sosial ulikshyhet Oslo Cappelen Akademisk Forlag

62 NOU 2009 18


digvis ikke alle som mestret og skolen ble derfor et sted for noen og ikke for alleBoks 63 Borteboere i videregaringende

Med dagens frafallsmoslashnster i videregaringende opplaeligring i Finnmark

Finnmark har i mange aringr vaeligrt fylket med la-vest gjennomfoslashring og hoslashyest frafall i videreshygaringende opplaeligring 52 prosent av elevene gjenshynomfoslashrer i loslashpet av fem aringr mot 69 prosent i reshysten av landet

En konsekvens av spredt bosetting i et stort fylke er at mange ungdommer maring flytte fra hjemplassen sin for aring garing paring videregaringende skole I Finnmark gjelder dette hver tredje elev De borteboende elevene har 50 prosent stoslashrre risiko for aring slutte enn elever som bor hjemme Aller hoslashyest er frafallet blant de yngshyste borteboende guttene der en av fire paring grunnkurs slutter i loslashpet av skolearingret En mushylig forklaring er at mange elever mangler et stoslashtteapparat rundt seg og dermed faringr stoslashrre problemer med aring etablerebeholde gode hvershydagsrutiner Kombinasjonen av stor hjemlengshysel og liten skolemotivasjon kan lett foslashre til at videregaringende utdanning velges bort

De siste aringrene har det blitt satt i gang en rekke tiltak for borteboende elever i Finn-mark Eksempler paring dette er ordninger med vertskapsfamilier for borteboende elever milshyjoslasharbeidere ved hybelhusene som er tilknyttet skolene og felles skolefrokost Et viktig eleshyment i dette er aring gi elevene kontakt med voksshyne som mange av dem ellers vil kunne savne Et fellestrekk ved tiltakene som har blitt satt inn de siste aringrene er aring se elevene og la eleveshyne foslashle seg sett Dette gir for det foslashrste grunnshylag for aring sette inn andre maringlrettede tiltak hvis faresignaler oppstaringr For det andre og kanshyskje enda viktigere gir disse tiltakene elevene i maringlgruppen trygghet og skaper motivasjon forpliktelse og et naeligrvaeligrspress som ogsaring kan vaeligre noslashdvendig Tiltak av ulik art bidrar til aring skape tilhoslashrighet og integrering av en gruppe som ellers lett kunne opplevd seg som alene

ringssystem en selvforstaringelse blant elevene som gjorde dem bevisst paring om de var laquoskaptraquo for skoshylen eller ikke laquoParing den maringten klarte det tradisjoshynelle skolesystemet aring frembringe en illusjon om at ekskluderingen skyldtes medfoslashdte evnerraquo I virkeshyligheten var det heller slik at skolen ikke gjorde omfattende forsoslashk paring aring tilpasse seg elevene Elevshyene maringtte tilpasse seg skolen Det var det noslashdvenshy

opplaeligring forventes det at problemene for ufagshylaeligrte med aring faring seg jobb vil oslashke framover Statistisk sentralbyrarings framskrivninger av tilbud og ettershysposlashrsel etter arbeidskraft fram mot 2025 tyder paring at ettersposlashrselen etter denne typen arbeidskraft vil avta framover og at arbeidsledighet i foslashrste rekke vil gjoslashre seg gjeldende blant lavt utdannede naringr naeligrmere 20 prosent av hvert aringrskull konkurshyrerer om de relativt faring jobbene som ikke krever kompetanse utover grunnskolenivaring35 Fordelingsshyutvalget skriver at den utdanningspolitiske utforshydringen blir aring heve kompetansen blant lavt utdanshynede slik at de kan fylle ledige jobber innenfor vekstsektorer som for eksempel helse og omsorg

622 Innsats settes inn for sent

Oslashkt tilfang av individdata har gitt mye kunnskap om omfanget av frafall og moslashnstre naringr det gjelder tidspunkt for frafall geografi programmer kjoslashnn og sosial bakgrunn samt om aringrsaker knyttet til tidligere laeligring Men fortsatt vet vi lite om hvilke tiltak i videregaringende opplaeligring som har signifishykant effekt paring frafallet Det er imidlertid grunn til aring tro at frafallet i videregaringende skole vil reduseres dersom flere elever garingr ut av grunnskolen med et tilstrekkelig godt faglig grunnlag Det er godt doshykumentert at mange elever i norsk grunnskole laeligshyrer for lite i sentrale fag og ferdigheter som mateshymatikk naturfag og lesing og at de ikke godt nok behersker sentrale strategier for aring laeligre Det er ogsaring for store prestasjonsforskjeller mellom elevshyene det har saeligrlig sammenheng med at noen elevgrupper ikke faringr det laeligringsutbyttet av skoleshygangen som de burde Videre vet vi at mange ungshydommer med svake karakterer fra grunnskolen sliter med andre problemer som kan gi seg utslag i frafall for eksempel problematferd og sviktende motivasjon En rapport fra Folkehelseinstituttet vishyser at 13 prosent av ungdommer i alderen 13-15 aringr er saring plaget av symptomer paring angst og depresjon at de trenger behandling36 Det er viktig aring undershystreke at denne type utfordringer knyttet til laeligshyringsutbytte laeligringsstrategier og gjennomfoslashring

35 Bjoslashrnstad R D Fredriksen M Gjelsvik og NM Stoslashlen (2008) laquoTilbud og ettersposlashrsel etter arbeidskraft etter utdanning 1986-2025raquo Rapport 200829 OsloKongsvinshyger Statistisk sentralbyraring

36 Folkehelseinstituttet (2009) 13-15 aringringer fra vanlige famishylier i Norge - hverdagsliv og psykisk helse Rapport 20091 Oslo Folkehelseinstituttet

63 NOU 2009 18


Tabell 62 Grunnskolerektorenes vurdering av om omfanget av styrkingstiltak var tilstrekkelig for aring sikre at alle elever fikk et forsvarlig opplaeligringstilbud Skolearingret 20032004 (N = 507)

Omfang av styrkingstiltak Elever med Elever uten spesialshyspesialundervisning undervisning men med

(enkeltvedtak) behov for ekstra hjelp Oslashvrige elever

Mye mindre mindre enn tilstrekkelig 15 44 9 Tilstrekkelig men et absolutt minimum 47 34 51 Tilstrekkelig og litt mer enn et minimum 32 20 34 Mye mer mer enn tilstrekkelig 6 2 6

Sum 100 100 100

ikke er et norsk fenomen alene37 Internasjonale studier viser at elevenes muligheter er systemashytisk ulikt fordelt de fleste andre land ogsaring38

I kapittel 2 framhevet utvalget at man i Norge ikke har en utpreget kultur for tidlig innsats Unshydersoslashkelser viser at det har vaeligrt en tendens i norsk skole til aring laquovente og seraquo i stedet for aring intershyvenere tidlig i barnas og elevenes utvikling og laeligshyring Den internasjonale PIRLS-undersoslashkelsen fra 2001 viste for eksempel at annenhver laeligrer paring fjerde trinn har som en av sine undervisningsstrashytegier aring laquovente paring elevens modningraquo hvis eleven henger etter i leseutviklingen39 Den mest omfatshytende innsatsen kommer i de hoslashyeste klassetrinshynene Et eksempel paring dette er andelen laeligrertimer som garingr med til spesialundervisning Denne er 109 prosent paring 1ndash4 trinn 14 prosent paring 5ndash7 trinn og 165 prosent paring ungdomstrinnet (2006shytall)40 I kapittel 2 ble det understreket flere grunshyner til praksisen blant annet en kulturell holdning som tilsier at modning loslashser problemer eller en motstand mot aring formidle informasjon om enkeltinshydivider fra en del av systemet til en annen

I sin rapport om likeverd i norsk utdanning peshyker OECD paring at norsk skole mangler strategier for aring foslashlge opp elever naringr man ser at de henger etshyter41 OECD setter dette i sammenheng med at det er en utbredt mangel paring informasjon om eleveshy

37 Lie S M Kjaeligrnsli A Roe og A Turmo (2001) Godt rustet for framtida Norske 15-aringringers kompetanse i lesing og realfag i et internasjonalt perspektiv Acta Didactica 42001 Oslo Institutt for laeligrerutdanning og skoleutvikling Univershysitetet i Oslo

38 Shavit Y og HP Blossfield (red) (1993) Persistent inequashylity changing education attainment in thirteen countrees Boulder Colorado Westview Press

39 Mullis IVS MO Martin EJ Gonzalez og AM Kennedy (2003) PIRLS 2001 International Report International Assoshyciation for the Evaluation of Educational Achievement (IEA)

40 Stmeld nr 16 (2006ndash2007) og ingen sto igjen

nes progresjon utydelige og lite operative beskrishyvelser av hva som kan forventes av elevene paring de ulike trinnene og at man heller ikke har utviklet kartleggingsverktoslashy for aring identifisere elever som trenger ekstra hjelp Denne mangelen paring informashysjon og strategier finner OECD igjen paring alle nivaringshyer i det norske utdanningssystemet OECD utshytrykker bekymring for at elever ikke blir fanget opp

Den samme bekymringen finner vi igjen i Riksrevisjonens undersoslashkelse om grunnskolen42

43 Undersoslashkelsen viser blant annet at rektorer mener at den elevgruppen som er mest risikoutshysatt ikke er elever som faringr spesialundervisning men elever uten spesialundervisning og med beshyhov for ekstra hjelp Paring sposlashrsmaringl om hvorvidt det omfanget av styrkingstiltak som skolen har muligshyhet til aring sette inn er tilstrekkelig for aring sikre at alle elever faringr et forsvarlig opplaeligringstilbud kom dis-se elevene daringrligere ut enn de elevene som faringr spesialundervisning etter enkeltvedtak Tabell 62 viser dette naeligrmere

I kapittel 2 anslo utvalget at om lag 20ndash25 pro-sent av elevene i grunnopplaeligringen ikke har tilshystrekkelig utbytte av opplaeligringen over kortere elshyler lengre tid Andelen av disse som mottar spesishyalundervisning varierer fra skole til skole men utvalget anslaringr i kapittel 2 at om lag halvparten av disse elevene opplever at det settes inn tiltak en-ten i form av individuelt rettede tiltak innenfor rammen av trinnet eller som spesialundervisning


42 Riksrevisjonen (2006) Dok nr 310 (2005ndash2006) Riksrevishysjonens undersoslashkelse av opplaeligring i grunnskolen Oslo Riksrevisjonen

43 Innst S nr 66 (2006ndash2007) Innstilling fra Kontroll- og konstishytusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersoslashkelse av opplaeligshyringen i grunnskolen

64 NOU 2009 18


63 Spesialundervisning omfang forstaringelser og effekter

Spesialundervisning ble tidligere assosiert med undervisning i egne barnehager skoler klasser grupper eller som enetimer utenfor klasse I dag er det vanligere aring oppfatte spesialundervisning som en stoslashtte som gis til barn unge eller voksne som har behov for ekstra hjelp uavhengig av hvor eller i hvilken form den gis Spesialundervisning og spesialpedagogiske tiltak benyttes ofte synoshynymt for aring beskrive et mangfoldig praksisfelt naringr det gjelder organisering innhold og ressurser Det foregaringr baringde i og utenfor den ordinaeligre oppshylaeligringen og kan supplere overlappe eller vaeligre et alternativ til denne

Spesialundervisning innebaeligrer en tilpasning av opplaeligringen som blant annet kan omfatte avvik fra innholdet i opplaeligringen slik det garingr fram av Laeligreplanverket for Kunnskapsloslashftet Mens oppshylaeligringsloven sect 1-3 ikke gir elevene rett til tilpasset opplaeligring formulerer sect 5-1 en individuell rettigshyhet knyttet til spesialundervisning der en elev ikke har eller kan faring tilfredsstillende utbytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbudet

Elevar som ikkje har eller som ikkje kan faring tilshyfredsstillande utbytte av det ordinaeligre opplaeligringsshytilbodet har rett til spesialundervisning I vurdeshyringa av kva for opplaeligringstilbod som skal givast skal det saeligrleg leggjast vekt paring utviklingsutsikteshyne til eleven Opplaeligringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forshysvarleg utbytte av opplaeligringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplaeligringsmaringla som er realistiske for eleven Elevar som faringr spesialunshydervisning skal ha det same totale undervisshyningstimetalet som gjeld andre elevar jf sectsect 2-2 og 3-2

Innslagspunktet for spesialundervisning ligshyger i at eleven ikke har eller ikke kan faring tilfredsshystillende utbytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbushydet Defineringen av hvem som kan eller ikke kan faring tilfredsstillende utbytte av den ordinaeligre opplaeligshyringen reiser sposlashrsmaringl om hvordan ordinaeligr oppshylaeligring skal betraktes og hvilke krav det er naturshylig aring stille til tilpasning innenfor ordinaeligr opplaeligshyring At innslagspunktet i tillegg inkluderer de som ikke har tilfredsstillende utbytte kan virke begrensende paring viljen til aring tilpasse opplaeligringen Utvalget for ny lovgiving om opplaeligring (NOU 1995 18 hellip og for oslashvrig kan man gjoslashre som man vil)44 formulerte det slik

Siden retten til spesialundervisning maring ses paring bakgrunn av elevens mulighet for utbytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbudet vil en elev som har rett til spesialundervisning i eacuten skole ikke noslashdshyvendigvis ha rett til dette i en annen skole dersom denne skolen i stoslashrre grad makter aring tilpasse det ordinaeligre opplaeligringstilbudet og paring den maringten imoslashtekomme de ulike elevenes behov

I Veiledning for spesialundervisning i grunnskoshylen og videregaringende opplaeligring45 omtales skjoslashnnsshyaspektet

Sposlashrsmaringlet om vilkaringret for spesialundervisshyning er til stede maring avgjoslashres etter en konkret vurshydering av om eleven faringr tilfredsstillende utbytte (skjoslashnnstema) av den vanlige opplaeligringen I vurshyderingen av hvorvidt utbyttet er tilfredsstillende maring en se elevens utbytte i forhold til den kompeshytansen som forventes ut fra maringlene i laeligreplanvershyket Om en elev skal faring spesialundervisning er blant annet avhengig av hva kommunenfylkesshykommunen har satt inn av organisatoriske og peshydagogiske styrkingstiltak i den vanlige opplaeligrinshygen og den enkelte skoles evne til aring gi elevene et tilfredsstillende utbytte innenfor rammen av den-ne opplaeligringen

Spesialundervisning dreier seg om en mer omfattende tilpasning enn den som kan gis som tilpasset opplaeligring innenfor den ordinaeligre oppshylaeligringen Slik en kan forstaring lov og laeligreplanverk kan utbyttet av opplaeligringen og dermed behovet for spesialundervisning bero paring elevenes laeligshyringsmessige og sosiale forutsetninger saring vel som paring den ordinaeligre opplaeligringens utforming Det dreier seg altsaring ikke bare om hvordan elevshyers forutsetninger gjoslashr det mulig aring foslashlge den orshydinaeligre opplaeligringen men ogsaring om hvordan den ordinaeligre opplaeligringen makter aring foslashlge opp den enkelte eleven

Elevenes behov for ekstra hjelp og stoslashtte kan variere i art og omfang Det er sjelden at en elev enten har fullt utbytte eller ikke noe utbytte av den ordinaeligre opplaeligringen Elever kan ha tilshyfredsstillende utbytte av opplaeligringen paring noen omraringder men ikke paring andre I slike tilfeller kan det vaeligre nok at eleven faringr spesialundervisning en del av tiden For elever som har svaeligrt lite utshybytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbudet totalt sett kan det vaeligre behov for at hele opplaeligringen legges saeligrskilt til rette Naringr da retten til spesialshyundervisning og tilfredsstillende utbytte av oppshylaeligringen handler om skjoslashnn kan det bli avgjoslashshy

44 NOU 199518 hellip og for oslashvrig kan man gjoslashre som man vil 45 En ny veileder vil foreligge ved skolearingrets start 200910

65 NOU 2009 18


Boks 64 Sakkyndig vurdering og individuell opplaeligringsplan

Sakkyndig vurdering

Opplaeligringsloven sect 5-3 Foslashr kommunen eller fylkeskommunen gjer

vedtak om spesialundervisning etter sect 5-1 eller vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter sect 5-7 skal det liggje foslashre ei sakkunnig vurdering av dei saeligrlege behova til eleven Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning og kva for opplaeligringstilbod som boslashr givast

Den sakkunnige vurderinga skal blant anna greie ut og ta standpunkt til eleven sitt utbytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbodet laeligrevanskar hjaring eleven og andre saeligrlege forhold som er vikshytige for opplaeligringa realistiske opplaeligringsmaringl for eleven om ein kan hjelpe paring dei vanskane eleven har innanfor det ordinaeligre opplaeligringstilshybodet kva for opplaeligring som gir eit forsvarleg opplaeligringstilbod

Departementet kan gi naeligrmare forskrifter om den sakkunnige vurderinga

Dersom vedtaket fraring kommunen eller fylkesshykommunen avvik fraring den sakkunnige vurderinshyga skal grunngivinga for vedtaket blant anna vise kvifor kommunen eller fylkeskommunen meiner at eleven likevel faringr eit opplaeligringstilbod som oppfyller retten etter sect 5-1 eller sect 5-7

Det maring altsaring ligge til grunn en sakkyndig vurdering foslashr eleven har rett til spesialundervisshyning Den sakkyndige vurderingen har to hovedshyelementer ndash utredning av elevens laeligreforutsetninger og

utbytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbudet

ndash tilraringding om hva slags opplaeligring som vil gi eleven et forsvarlig opplaeligringstilbud

Den sakkyndige vurderingen skal vise om elevshyen har behov for spesialundervisning og hvilket opplaeligringstilbud som boslashr gis

Individuell opplaeligringsplan

Alle elever som faringr spesialundervisning skal etshyter opplaeligringsloven sect 5-5 ha individuell opplaeligshyringsplan (IOP)

Reglane om innhaldet i opplaeligringa i denne lova og i forskrifter etter denne lova gjeld for spesialundervisning saring langt dei passar For elev som faringr spesialundervisning skal det utarbeidashyst individuell opplaeligringsplan Planen skal vise maringl for og innhaldet i opplaeligringa og korleis ho skal drivast Ogsaring avvikande kontraktsvilkaringr for laeligrlingar kan fastsetjast i den individuelle oppshylaeligringsplanen

Skolen skal kvart halvaringr utarbeide skriftleg oversikt over den opplaeligringa eleven har faringtt og ei vurdering av utviklinga til eleven Skolen senshyder oversikta og vurderinga til eleven eller til foreldra til eleven og til kommunen eller fylkesshykommunen

IOP-en skal bidra til aring sikre elever med spesishyalundervisning et likeverdig og tilpasset opplaeligshyringstilbud Den utarbeides av skolen paring basis av den sakkyndige vurderingen og vedtaket om spesialundervisning

rende hva den enkelte laeligrer mener hvor mye kunnskap foreldrene har om elevenes rettigheshyter og hvor dyktig skolen er naringr det gjelder tilshypasset opplaeligring innenfor den ordinaeligre opplaeligshyringen

Fylling tar i sin doktoravhandling fra 200846 utshygangspunkt i de store lokale forskjellene i omfanshyget av spesialundervisning og at opplaeligringsloven gir stort rom for lokalt skjoslashnn i beslutningene om iverksetting av spesialundervisning Et sentralt funn i hennes studie er at slike forskjeller i hovedshysak handler om ulike ressursfordelingsmodeller i

46 Fylling I (2008) Meget er forskjellig men noe blir problem En sosiologisk studie av spesialundervisningens institusjoshynelle praksis Avhandling for drpolit-graden Bergen Unishyversitetet i Bergen

den kommunale skoleforvaltningen Fylling finshyner stor ulikhet mellom skolene og kommunene i antall elever som mottar spesialundervisning I noen skoler defineres slike tiltak som en del av den ordinaeligre opplaeligringen og i andre skoler som spesialundervisning Selve ressursfordelingsprakshysisen bidrar dermed til aring konstruere kategoriseshyringer av hva som skal defineres som spesialpedashygogiske og allmennpedagogiske tiltak

I tillegg til forvaltningslovens alminnelige reshygler er det i opplaeligringsloven kapittel 5 fastsatt og presisert en rekke saksbehandlingsregler som skal bidra til aring sikre tilfredsstillende opplaeligring for elevshyer som har saeligrskilte behov Sentralt her er kravet om sakkyndig vurdering og individuell opplaeligringsshyplan Dette er utdypet i boks 64

66

1

NOU 2009 18


Tabell 63 Antall og andel elever med spesialundervisning (SU) med undervisningspersonale i grunnskoshy

len 19992000ndash20082009 og andel gutter-jenter1

1999 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Skolearingr 2000 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Andel elever med SU med laeligrer 59 55 55 55 54 55 59 63 72 Antall elever med SU med laeligrer 33 679 33 806 34 335 34 456 34 617 34 919 36 038 37 748 44 523 Antall elever totalt 582 281 592 394 612 877 619 732 620 778 622 744 621 703 619 322 616 377 Andel gutter-jenter 69ndash31 68ndash32 69ndash31 69ndash31 69ndash31 69ndash31 69ndash31 69ndash31 69ndash31

GSI Grunnskolens informasjonssystem Data mangler for skolearingret 200102

Siden retten til spesialundervisning er en indishyviduell rettighet kan ikke skoleeiere velge om de vil gi spesialundervisning Dersom det etter en skjoslashnnsmessig vurdering konkluderes med at eleven laquoikkje har eller kan faring tilfredsstillande utshybytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbodetraquo kan ikke skoleeier avvise elevens rett eller begrense den saeligrskilte tilretteleggingen paring grunnlag av for eksempel manglende oslashkonomiske ressurser Skoshyleeier er forpliktet til aring gi elever med rett til spesishyalundervisning et forsvarlig opplaeligringstilbud slik at ogsaring disse elevene kan faring tilfredsstillende utbytshyte av opplaeligringen Selv om en elev har rett til speshysialundervisning er det likevel opp til eleven og eller foreldrene aring velge om eleven skal ha spesialshyundervisning eller ikke

631 Spesialundervisningens omfang

Groslashgaard Hatlevik og Markussen47 viser at det i tillegg til de elever som faringr spesialundervisning etter enkeltvedtak (formalavgrensning) er en beshytydelig graringsone av elever som faringr spesialundervisshyningslignende undervisning uten at det er fattet enkeltvedtak (praksisavgrensning) I den foslashrste rapporten i evalueringen av spesialundervisninshygen under Kunnskapsloslashftet48 sies det at en gjenshynomgang av spesialundervisningen som bygger paring en formalavgrensning av gruppen vil bli for snever og at det er noslashdvendig aring operere med en kombinasjon av en praksisavgrensning og en forshymalavgrensning Andre forfattere har brukt andre

47 Groslashgaard J B I Hatlevik og E Markussen (2004) Eleven i fokus En brukerundersoslashkelse av norsk spesialundervisshyning etter enkeltvedtak Rapport 92004 Oslo NIFU STEP

48 Markussen E M Stroslashmstad T C Carlsen R Hausstaumltter og T Nordahl (2007) Inkluderende spesialundervisning Om utfordringer innen for spesialundervisningen i 2007 Rapport 192007 Oslo NIFU STEP

begreper paring samme fenomen for eksempel spesishyalundervisning i smal forstand og spesialundershyvisning i vid forstand49

Grunnskolen

72 prosent av elevene i grunnskolen fikk spesialshyundervisning etter enkeltvedtak skolearingret 2008ndash 2009 Dette er en oslashkning paring 09 prosentpoeng fra aringret foslashr Som nevnt tidligere i kapittelet faringr en stoslashrshyre andel spesialundervisning paring ungdomstrinnet enn paring barnetrinnet men andelen har vaeligrt oslashkenshyde for begge trinnene de siste aringrene

Av de ca 44 000 elevene i grunnskolen som i dag faringr spesialundervisning etter enkeltvedtak faringr tilnaeligrmet alle tildelt timer med undervisningsshypersonale Mange av elevene faringr i tillegg assistentshytimer Det er trolig faring elever som faringr bare assisshytenttimer uten laeligrertimer men en god del elever faringr faring laeligrertimer og mange assistenttimer Vel 1 000 elever faringr i dag enkeltvedtak som bare gjelshyder tildeling av utstyr eller avvik fra maringl i laeligreplashynen (uten noen timeressurs)

Tabell 63 viser at andelen elever i grunnskoshylen som faringr spesialundervisning med undervisshyningspersonale (enkeltvedtak) har vaeligrt relativt stabil de siste ti aringrene men at det har vaeligrt en oslashkshyning de siste tre aringrene Tabellen viser ogsaring andeshylen gutter og jenter som faringr spesialundervisning med laeligrer Det er bemerkelsesverdig stabilitet i kjoslashnnsfordelingen om lag 69 prosent av elevene med spesialundervisning er gutter Det betyr at mer enn dobbelt saring mange gutter som jenter faringr spesialundervisning Dette kan enten tyde paring at

49 Fasting R B og T Bremnes (2008) Det umuliges kunst Vurdering av laeligringsutbytte ved spesialundervisning Bedre skole nr 2

67 NOU 2009 18


Figur 61 Forholdet mellom laeligrertimer og assistenttimer

Kilde GSI

skolen ikke er godt tilpasset gutters interesser og vaeligremaringte eller at jenter blir oversett

Spesialundervisningstimene kan gis mer eller mindre integrert Av de 44 000 elevene som faringr spesialundervisning faringr naeligr 8 000 elever over 50 prosent av sine spesialundervisningstimer hovedshysakelig alene med laeligrer Ca 26 000 elever faringr minst 50 prosent av sin spesialundervisning med laeligrer i liten gruppe (2ndash5 elever) Dette betyr at saring mye som 77 prosent av alle elever i grunnskolen som faringr spesialundervisning faringr dette alene eller i liten gruppe

Fra 20042005 til 20072008 har andelen laeligrershytimer (eksklusive assistenttimer) til spesialundershyvisning sett i forhold til laeligrertimer totalt oslashkt fra ca 135 prosent til naeligr 15 prosent Dette har skjedd samtidig som det har vaeligrt en oslashkning i antall laeligrershytimer per elev50 Oslashkningen i andel laeligrertimer til spesialundervisning har i denne perioden skjedd paring baringde 1 ndash4 trinn 5ndash7 trinn og 8ndash10 trinn51

50 Utdanningsdirektoratet (2008) Utdanningsspeilet 2007 Ana-lyse av grunnskole og videregaringende opplaeligring i Norge Oslo Utdanningsdirektoratet

51 Solli KA (2008) laquoSpesialundervisning i grunnskolen 2008 et felt paring frammarsj eller paring stedet hvilraquo Spesialpedagogikk 052008

Det er en utstrakt bruk av assistenter i spesialshyundervisningen Om lag en tredjedel av aringrstimene blir dekket opp av assistenter og forholdet melshylom laeligrertimer og assistenttimer synes aring vaeligre reshylativt konstand jf figur 61 Det har vaeligrt en betyshydelig oslashkning i andelen aringrsverk utfoslashrt av assistenshyter totalt sett i forhold til undervisningsaringrsverk totalt Andelen har oslashkt fra vel 9 prosent i 2002 2003 til ca 13 prosent i 20072008 I 20032004 var det 128 elever per fulltidsassistent mens tilshysvarende tall for 20072008 var 9452 53

Mange assistenters arbeidsoppgaver dreier seg helt eller delvis om avlastning for laeligreren med praktisk bistand til elevene i form av omsorg pleie mobilitet eller ADL-trening (Activities of Daily Living) Slike typer arbeidsoppgaver kan kashyrakteriseres som bistand til aring faring elevens skoleshyhverdag til aring fungere Resultater fra Hoslashgskolen i Hedmarks evaluering av spesialundervisning unshy

52 T Falch og P Tovmo (2007) Ressurssituasjonen i grunnoppshylaeligringen Senter for oslashkonomisk forskning AS SOslashF-rapport nr 0107 Trondheim NTNU

53 T Haeliggeland L J Kirkeboslashen O Raaum (2008) Ressurser i grunnskole og videregaringende opplaeligring i Norge 2003ndash2007 Rapport 32008 Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsoslashkoshynomisk forskning

68 NOU 2009 18


der Kunnskapsloslashftet54 indikerer at assistentene ogsaring faringr ansvar for aring gjennomfoslashre konkret opplaeligshyring ved at assistenter tar over for laeligreren Over halvparten av rektorene i den kvantitative skoleleshyderundersoslashkelsen i evalueringen hevder at assisshytenten faringr ansvaret for aring gjennomfoslashre opplaeligring som er knyttet til sosiale maringl og ferdigheter

I foslashlge opplaeligringsloven er opplaeligring i gode soshysiale ferdigheter en viktig del av skolens maringlshysetning med undervisningen Det vil vaeligre rishymelig aring anta at aring hjelpe elever med aring utvikle poshysitive sosiale ferdigheter i tillegg er spesielt utfordrende naringr man har med elever som har behov for spesialundervisning [hellip] disse elevshyene [viser] en signifikant daringrligere motivasjon trivsel og relasjoner til andre i forhold til den generelle elevgruppen Paring bakgrunn av dette vil det vaeligre rimelig aring anta at det foslashlger store utshyfordringer i oppgaven med aring hjelpe disse elevshyene i aring utvikle gode sosiale ferdigheter Det er derfor betenkelig at assistenter uten formelle pedagogiske kvalifikasjoner spiller en saring domishynerende rolle i forhold til opplaeligringen av sosishyale ferdigheter

Assistenter blir brukt i noe mindre grad i forbinshydelse med faglige maringl i spesialundervisningen men selv her rapporterer 30 prosent av skoleleshyderne at assistenter ofte har ansvaret for den praktiske gjennomfoslashringen av undervisningen rettet mot skolefaglige maringl

Ut fra dette kan man anta at assistenter som er knyttet til spesialundervisning svaeligrt ofte blir gitt oppgaver som ligger ut over det aring vaeligre en ekstra voksenperson som stoslashtte for laeligreren i undervisningen Assistenter innen spesialunshydervisningen synes aring faring tildelt undervisningsshyoppgaver som innenfor en normal setting ville blitt dekket av laeligrer

Evalueringen viser totalt sett en klar oslashkning i speshysialundervisning i grunnskolen baringde som en del av det generelle pedagogiske tilbudet og i form av et segregert opplaeligringstilbud Forskerne peker paring at det politiske maringlet om aring redusere behovet for spesialundervisning og heller satse paring tilpasshyset opplaeligring i den norske skolen ikke har foslashrt til en reduksjon av spesialundervisningen Paring tross av en tydelig politisk vektlegging av tidlig hjelp

54 Nordahl T og RS Hausstaumltter (2009) Spesialundervisninshygens forutsetninger innsatser og resultater Situasjonen til elever med saeligrskilte behov for opplaeligring i grunnskolen under Kunnskapsloslashftet Evaluering av Kunnskapsloslashftet ndash gjennomgang av spesialundervisning Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

som en del av kvalitetshevingen av utdanningstilshybudet er det en jevn stigning i antallet elever som mottar spesialundervisning utover grunnskolen Forskerne peker paring at oslashkningen har vaeligrt stabil over lang tid og at det ikke er tegn paring at skolene garingr over til aring fokusere mer paring spesialundervisning i lavere klasser

Videregaringende opplaeligring

Fra skolearingret 19941995 har alle elever med rett til videregaringende opplaeligring rett til aring komme inn paring ett av tre valgte grunnkurs (utdanningsprogram) Soslashkere som etter kapittel 5 i opplaeligringsloven har rett til spesialundervisning og som paring grunnlag av sakkyndig utredning har saeligrlig behov for et saeligrshyskilt utdanningsprogram paring videregaringende trinn 1 har rett til inntak paring dette Elever som etter kapitshytel 5 har rett til spesialundervisning har etter sakshykyndig vurdering rett til videregaringende opplaeligring i inntil to aringr ekstra naringr eleven trenger det i forhold til opplaeligringsmaringlene for den enkelte (sect 3-1) Den-ne retten gjelder ogsaring elever som har rett til oppshylaeligring i og paring tegnspraringk etter sect 3-9 eller rett til opplaeligring i punktskrift etter sect 3-10

Det statistiske grunnlaget for aring vurdere omshyfanget av spesialundervisning i videregaringende oppshylaeligring er svaeligrt mangelfullt Med utgangspunkt i noe ulike kilder oppgis det i Stmeld nr 23 (1997ndash 98) Om opplaeligring for barn unge og vaksne med saeligrskilde behov at minimum 42 prosent og maksishymum 55 prosent av elevene paring det tidspunktet fikk spesialundervisning paring videregaringende opplaeligshyringsnivaring Det ble presisert i meldingen at tallshygrunnlaget var usikkert

NIFU STEP55 har evaluert spesialundervisninshygen under Kunnskapsloslashftet men det ble ikke foreshytatt en representativ kvantifisering av omfanget av spesialundervisning i videregaringende opplaeligring Datainnsamlingen fra evalueringen kan imidlertid gi et dekkende bilde av situasjonen fylkeskommushynene imellom Basert paring klasseordningen i fylkesshykommunene foslashr skolearingret 2007ndash2008 fant forskershyne at i Oslo Telemark og Hordaland var 7ndash9 pro-sent av elevplassene dimensjonert for klasser med redusert elevtall Det aring garing i egen klasse med redusert elevtall er ikke synonymt med aring ha spesishyalundervisning men tallene gir en indikasjon paring at man i noen fylker finner klasser med redusert

55 Markussen E MW Froslashseth og JB Groslashgaard (2009) Inklushydert eller segregert Om spesialundervisning i videregaringshyende opplaeligring like etter innfoslashringen av Kunnskapsloslashftet Evaluering av Kunnskapsloslashftet ndash gjennomgang av spesialunshydervisning Oslo NIFU STEP

NOU 2009 18 69 Rett til laeligring Kapittel 6

Tabell 64 Individuelt og alternativt perspektiv paring spesialundervisning

Individuelt perspektiv Alternativt perspektiv

Hvorfor faringr barn elever vansker

BarnElever med vansker Vanskene bundet til barneteleven

BarnElever i vansker Vanskene relasjons- og kontekstforstaringtt

Begrunnelse for spesialundervisning

Kompensere for vansker laquoreparere skadelaquo

Forbedre relasjoner og system Bedre opplaeligring

Organisering av spesialundervisning

Spesialloslashsninger i eller utenfor barnehage klasse og skole

Loslashsninger innenfor barnehagens klassens og skolens ramme Inkluderende likeverdig og tilpasset opplaeligring

Spesialpedagogisk kompetanse

Kompetanse i utredning diagnose og opplaeligring av barnelever med ulike kategorier av vansker

Kompetanse i inkluderende barneshyhage og skole som profesjonell organishysasjon og spesialundervisning som tilpasset opplaeligring

elevtall i et relativt stort volum oppunder ti pro-sent Det fjerde fylket i undersoslashkelsen Troms har imidlertid denne klassetypen bare i begrenset omfang Basert paring svarene fra en sposlashrreundersoslashshykelse blant skoleledere fant forskerne at fire pro-sent av elevene i videregaringende skole i Hordaland og Oslo har spesialundervisning etter enkeltvedshytak mens dette gjelder sju prosent i Telemark og Troms Forskerne konkluderer med at andelen som har spesialundervisning etter enkeltvedtak varierer betydelig sannsynligvis fra rundt fire prosent og opp til rundt det dobbelte

NIFU STEP56 skriver videre at funnene knytshytet til spesialundervisning i Kunnskapsloslashftet er identiske med funn fra forskning paring spesialundershyvisning under Reform 94 Det betyr at det i Kunnshyskapsloslashftet ikke spores endringer i spesialundershyvisningen i videregaringende opplaeligring Forskerne forklarer dette med at Kunnskapsloslashftet ikke medshyfoslashrte noen formelle endringer i spesialundervisshyningen samtidig som regjeringen og Stortinget sendte ut signaler om at man oslashnsket mindre spesishyalundervisning og mer tilpasset opplaeligring laquoPrakshysisfeltet oppfatter de doble signalene Fortsett som foslashr men gi oss mindre spesialundervisning Disse doble signalene legger feltet aringpent for aktoslashshyrene i praksisfeltet og praksis forblir uendret man gjoslashr som man er vant tilraquo

56 Markussen E MW Froslashseth og JB Groslashgaard (2009) Inkludert eller segregert Om spesialundervisning i videreshygaringende opplaeligring like etter innfoslashringen av Kunnskapsloslashftet Evaluering av Kunnskapsloslashftet ndash gjennomgang av spesialunshydervisning Oslo NIFU STEP

632 Ulike forstaringelser av spesialundervisning

Spesialundervisning kan forstarings og beskrives paring ulike maringter Tangen57 skiller mellom tre forstaringelshysesmaringter ndash en individuell en relasjonell og en samfunnsmessig og kulturell forstaringelse ndash Den individuelle forstaringelsesmaringten har som

utgangspunkt at behovet for spesialundervisshyning er knyttet til og har sin primaeligre bakgrunn i saeligrtrekk (mangler sykdom skade og ligshynende) ved enkeltindividet Dette kan karakteshyriseres som en medisinsk-diagnostisk forstaringelshysesmaringte og tradisjon

ndash Den relasjonelle forstaringelsen viser til at behovet for spesialundervisning er resultat av et samshyspill mellom individuelle og kontekstuelle for-hold Elever som opplever et problematisk moslashte med skolen maring ses i lys av hvordan skoshylen makter aring moslashte variasjon i barns forutsetninshyger

ndash En samfunnsmessig og kulturell forstaringelse har grunnlag i den relasjonelle forstaringelsen men fokuserer sterkere paring at behovet for spesialunshydervisning er en konsekvens av manglende tilshyrettelegging og av problemskapende og skadeshylige samfunnsmessige vilkaringr

Disse forstaringelsene kan i hovedsak falle inn under to posisjoner naringr det gjelder aring forstaring og forholde seg til spesialundervisning Den ene posisjonen tar utgangspunkt i individuelle forutsetninger elshy

57 Tangen R (2008) laquoTilnaeligrmingsmaringter og temaer i spesialshypedagogikk ndash en introduksjonraquo I Befring E og R Tangen Spesialpedagogikk Oslo Cappelen Akademisk Forlag

70 NOU 2009 18


ler dysfunksjoner hos individet som vanskeliggjoslashr deltakelse og laeligring Sentralt er aring diagnostisere vanskene og finne metoder som kan avhjelpe den-ne type vansker Den andre posisjonen tar utshygangspunkt i alternative forklaringsmaringter der en trekker inn relasjoner og systemer der behovet for spesialundervisning kan finnes i skolens inn-hold og arbeidsmaringter ogeller relasjonen laeligrershyelev eller elever imellom Dette er med bakgrunn i Emanuelson mfl58 illustrert slik i tabell 64

Dette representerer to ganske ulike forstaringelshysesmaringter Paring den ene side en forstaringelsesmaringte der individet framstaringr med laquomanglerraquo laquoskaderraquo eller laquosykdommerraquo som trenger diagnose og spesiell hjelp Paring den andre side en forstaringelsesmaringte som er kritisk til barnehagens og skolens maringte aring haringndshytere barn og elevers ulike forutsetninger paring Det er ikke en uoverstigelig kloslashft mellom disse to posishysjoner og det er viktig aring kunne bygge bro mellom dem De ulike forstaringelsesmaringter vil kunne utfylle hverandre og gi grunnlag for fruktbare problemshystillinger og forbedre praksis

Ogden59 hevder at det for elever med spesielle behov er den individuelle problemforstaringelsen som dominerer paring bekostning av den systemrettede problemforstaringelsen Den individuelle problemforshystaringelsen med vekt paring kompenserende undervisshyning diagnoser og feilretting blir etter Ogdens oppfatning lett en hindring for aring forstaring at tilpasset opplaeligring ikke bare er en oppgave for spesialpeshydagogene og deres stoslashtteapparat men et ansvar for alle laeligrerne

Noen elever trenger riktignok intensiv og speshysifikk trening i visse ferdigheter men utforshydringen er foslashrst og fremst aring skape et laeligringsshymiljoslash der elevene faringr laeligringsoppgaver hjelpeshybetingelser tilbakemeldinger og evaluering som er tilpasset deres forutsetninger og behov Og selv om dette kan kreve ekstra ressursinnshysats for den enkelte er det like mye et sposlashrsshymaringl om aring oslashke forstaringelsen for elevens situasjon og behov samt oslashkt kompetanse for aring kunne mestre individuelle forskjeller

Dalen60 er inne paring noe av det samme forholdet mellom spesialpedagogikk og allmennpedagoshygikk naringr hun sier at

58 Emanuelsson I B Persson og J Rosenquist (2001) Forsshykning innom det specialpedagogiska omraringdet ndash en kunnshyskapsoumlversikt Stockholm Skolverket

59 Ogden T (2004) Kvalitetsskolen Oslo Universitetsforlaget 60 Dalen M (2006) laquoSaring langt det er mulig og faglig forsvarshy

lighellipraquo Inkludering av elever med spesielle behov i grunnskoshylen Oslo Gyldendal akademisk

[v]ed utelukkende aring betrakte inkludering som et ansvar rettet mot spesialundervisning og spesialpedagogikk fritar vi den vanlige undershyvisningen for ansvaret for aring tilrettelegge for al-le Vi burde i langt stoslashrre grad ha rettet soslashkelyshyset mot de ordinaeligre opplaeligringstilbudene for aring gjoslashre dem mer romslige og inkluderende Detshyte vil igjen kreve at den ordinaeligre pedagogikshyken ogsaring maring ta et ansvar for aring utvikle kompeshytanse i undervisning tilpasset en stoslashrre heteroshygenitet i elevgruppen

Tilsvarende synspunkter framfoslashres av Institutt for spesialpedagogikk61 ved Universitetet i Oslo

Behovet for spesialundervisning er slik sett ikke bare avhengig av egenskaper ved elevene men ogsaring av egenskaper ved den ordinaeligre opplaeligshyringen deriblant hvilke styrkingstiltak som settes inn organiseringsformer en velger ndash og i det hele tatt hvor godt en klarer aring tilpasse den ordinaeligre opplaeligringen i forhold til elevenes behov [hellip] En trenger baringde aring utvikle og forbedre det ordinaeligre opplaeligringstilbudet med sikte paring bedre individuell tilpasning for alle elever og en trenger aring utvikle kvaliteten paring spesialundervisningen for enkelteleshyver Samtidig ligger det trolig et viktig forbeshydringspotensial i en bedre felles planlegging av og koordinering mellom ordinaeligr tilpasset opplaeligring og spesialundervisning og derfor i et bedre samshyarbeid mellom laeligrere med allmenn- og spesialpeshydagogiske oppgaver Det kan gi bedre sammenshyheng og kvalitet i det totale opplaeligringstilbudet for elever med saeligrskilte opplaeligringsbehov

633 Spesialundervisningens virkninger og effekter

Intensjonen med spesialundervisning er i utshygangspunktet hevet over kritikk Maringlet er aring sikre god opplaeligring og ivareta rettighetene for barn unge og voksne med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte I mange tilfeller er det samsvar mellom inshytensjon og realitet I en del tilfeller kan det imidshylertid vaeligre knyttet ulike interesser og motiver til disse tiltakene som ikke alltid trekker i samme retning Mange som har jobbet i og med praksisshyfeltet er kommet til at lovverkets bestemmelser om spesialundervisningen ndash og praktiseringen av disse ndash tidvis kan vaeligre kontraproduktive og virke mot sin hensikt En av hovedkonklusjonene i det store forskningsprogrammet Spesialpedagogisk

61 Institutt for spesialpedagogikk (2004) Spesialundervisning som ledd i tilpasset opplaeligring Oslo Institutt for spesialpedashygogisk Universitet i Oslo

71 NOU 2009 18


kunnskaps- og tiltaksutvikling under Norges forsshykningsraringd (1993ndash1999) var det som ble kalt spesishyalundervisningens laquojanusansiktraquo et paringfallende misforhold mellom idealer og realiteter mellom liv og laeligre 62 63

Forskningen forteller at det i en del tilfeller gis spesialundervisning eller iverksettes segregerte tiltak som har sin bakgrunn mer i laeligrerens eller skolens tilkortkomming enn i den aktuelle elevshyens vansker og eventuelle atferdsmessige proshyblem Slik kan spesialundervisningen noen ganshyger faring en avlastningsfunksjon Spesialundervisninshygen kan ellers vaeligre direkte oslashkonomisk motivert som et middel til aring skaffe ekstra ressurser man tror at man ikke ville faringtt tilfoslashrt innenfor den ordishynaeligre opplaeligringen64 Det er heller ikke ukjent fra praksisfeltet at ansvaret for spesialundervisninshygen i en del tilfeller blir gitt til laeligrere som har proshyblemer med aring fungere i vanlig klasse og gruppe eller at spesialundervisningen i stoslashrre grad enn oslashnskelig overlates til assistenter 65

Moen og Oslashie66 tar opp problemstillingen omshykring ulike pedagogiske kulturer paring denne maringten

Synet paring ndash og forstaringelsen av hvilke barn som har behov for spesialpedagogisk undervisning er kulturrelativistisk og avhengig av saringvel instishytusjoner tradisjoner og profesjoner Alt etter hvilken skole laeligrerne arbeider paring og hvilken utdanning og erfaring de har vil de maringtte foreshyta avveininger mellom en generell differensiershying og spesialundervisning

Det foslashrste som har slaringtt oss er de store forshyskjellene som ser ut til aring eksistere mellom ulike skoler kommuner og fylker naringr det gjelder det tilbudet elevene faringr i form av undervisning laeligshyrerkompetanse og andre ressurser Forskjelleshyne er i enkelte tilfeller saring store at det maring vaeligre forsvarlig aring stille sposlashrsmaringl ved om det eksisteshyrer den likhet i systemet som en skulle forvenshyte ut fra loven [hellip] Hva som avgjoslashr hvilket speshysialpedagogisk undervisningsopplegg elevene faringr ser ogsaring ut til aring variere relativt mye [hellip] En

62 Haug P (red) (1995) Spesialpedagogiske utfordringar Oslo Universitetsforlaget

63 Haug P J Toslashssebro og M Dalen (red) (1999) Den mangshyfaldige spesialundervisninga Status for forsking om spesialshyundervisning Oslo Universitetsforlaget

64 Moen V og A Oslashie (1994) Spesialundervisning Kartlegging av undervisning for barn og unge med saeligrskilte behov i grunnskolen og i den videregaringende skolen Volda Moslashreforshysking Volda

65 Bachmann K og P Haug (2006) Forskning om tilpasset opplaeligring Forskingsrapport nr 62 Volda Hoslashgskulen i VoldaMoslashreforsking Volda

66 Solli KA (2008) laquoSpesialundervisning i grunnskolen 2008 et felt paring frammarsj eller paring stedet hvilraquo Spesialpedagogikk nr 5

forklaring paring disse ulikhetene kan vaeligre eksisshytens av ulike lokale kulturer og at disse i stoslashrre utstrekning styrer praksis naringr det gjelder speshysialundervisning enn objektive kriterier av mer instrumentell karakter

Det andre hovedinntrykket vi sitter igjen med er at hvordan spesialundervisningen orshyganiseres i betydelig utstrekning er avhengig av den enkelte klassestyrer [hellip] Det kan mao se ut som om den enkelte laeligrer har relativt stor grad av autonomi naringr det gjelder undervisshyningsorganisering i forhold til eleven [hellip] Kan et system som fram til i dag har vaeligrt lite tilgjenshygelig for innsyn og undersoslashkelse i ly av denne friheten ha utviklet og institusjonalisert en praksis som kan staring i motstrid til de samfunnsshypolitiske maringlene for den spesialpedagogiske undervisningen

Det er et poeng at spesialundervisning reflekterer baringde et individuelt og et relasjonelt perspektiv som utgjoslashr et dilemma Spesialundervisning er paring den ene siden viktig og noslashdvendig for aring soslashrge for at opplaeligringslovens maringl om tilpasset opplaeligring blir oppfylt men i mange tilfeller fungerer ogsaring spesialundervisningen som et uttrykk for sosial kontroll differensiering og sortering av de eller det som skolen ikke har rom for

Vi vet ogsaring at spesialundervisning har blitt en loslashsning for aring bedre situasjonen i klasserommet skape ro for laeligrer og elever Dette er ikke en oslashnshysket loslashsning og den er med paring aring laquovanne utraquo spesishyalundervisningens gode intensjon Oslashkende fokus paring rettigheter og saeligrlig foreldrenes oslashkte kunnshyskaper om sine barns rettigheter har gjort at mange kommuner har brukt mye tid paring aring skape gode rutiner for soslashknad om ekstra ressurser Detshyte for at de i stoslashrre grad skal kunne moslashte et evenshytuelt rettskrav fra elever og foreldre Et slikt fokus paring prosedyrer og dokumentasjon kan ha garingtt paring bekostning av fokus paring innhold og kvalitet Et an-net moment er at dette dokumentasjonskravet har foslashrt til oslashkt belastning paring den enkelte laeligrerskole i form av rapporter skjemaer med mer noe som igjen kan vaeligre med paring aring gi spesialundervisningen feil fokus og dermed til sist garing utover elevene

Det er ikke uten videre enkelt metodisk aring vurshydere effekten av spesialundervisning ndash det vil ofte vaeligre vanskelig aring vite hva som ville skjedd med elevene uten spesialundervisning Dette sposlashrsmaringshylet foslashrte til en heftig faglig debatt da Kvalitetsutshyvalget (NOU 2003 16 I foslashrste rekke) foreslo at ret-ten til spesialundervisning skulle utgaring og blant annet uttalte at laquo[hellip] det er vanskelig aring paringvise at

72 NOU 2009 18


spesialundervisningen i sin naringvaeligrende form samshylet sett har noen stor effektraquo

I den forbindelse ba departementet Institutt for spesialpedagogikk67 Universitetet i Oslo om aring foreta en utredning av ulike sposlashrsmaringl tilknyttet tilpasset opplaeligring og spesialundervisning her-under effekter av spesialundervisning Det ble foretatt en litteraturstudie paring norsk og internasjoshynalt materiale om effektervirkninger av spesialshyundervisning paring omraringdene lese- og skrivevansker matematikkvansker sosiale og emosjonelle vanshysker utviklingshemming autisme hoslashrselshemshyning og synshemning Utredningen ble oppsumshymert paring denne maringten

Samlet sett viser framstillingen [hellip] at det finshynes mye forskning som dokumenterer god virkning av spesialundervisning innenfor ulike omraringder Resultatene fra denne forskningen dels norsk og dels internasjonal bidrar sterkt til aring nyansere ndash og staringr dels i klar motstrid til ndash det bildet av effekter av spesialundervisning som tegnes i Kvalitetsutvalgets innstilling Speshysialundervisning framtrer paring en rekke omraringshyder ikke bare som positivt men som noslashdvenshydig for at elever med saeligrskilte opplaeligringsbeshyhov skal faring en adekvat opplaeligring Samtidig som det er mulig aring naring lenger i aring ivareta behovet for individuell tilpasning gjennom bedre tilpasshyning av den vanlige undervisningen framtrer det for noen elever et behov for en saeligrskilt tilshyrettelegging ut over dette hvor spesialundershyvisning er noslashdvendig

Framstillingen bekrefter samtidig varingr antashygelse om at effekter av spesialundervisning er avhengig av hvordan og under hvilke betingelshyser spesialundervisning gjennomfoslashres Det hovedvilkaringret som stadig garingr igjen er betydshyningen av aring moslashte elevene med en undervisning hvor spesialpedagogisk kompetanse settes inn Dette viser seg som en avgjoslashrende faktor for kvaliteten paring den spesialundervisningen som gis og dermed ogsaring for elevenes utbytte av denne undervisningen

Mye internasjonal forskning konkluderer med at det er laeligreren som har den stoslashrste effekten paring elevenes laeligring ogsaring i spesialundervisningen68

Vesentlige faktorer for elevenes laeligring er god klasseledelse laeligrerens fagdidaktiske kompetanshyse systematisk instruksjon og en balanse mellom

67 Institutt for spesialpedagogikk (2004) Spesialundervisning som ledd i tilpasset opplaeligring Oslo Institutt for spesialpedashygogikk Universitetet i Oslo

68 Hattie J (2009) Visible Learning A synthesis of over 800 meta-analyses relating to achievement New York Routledge

individuelle og kollektive arbeidsformer samt klashyre faglige krav og tilbakemeldinger til elevene

Egelund og Tetler69 har gjennomfoslashrt en omshyfattende undersoslashkelse av spesialundervisningen i Danmark Hovedkonklusjonen i undersoslashkelsen er at spesialundervisning har en positiv effekt paring elevenes sosiale og faglige laeligringsutbytte men under et sett av bestemte faglige og kontekstuelle betingelser ndash at det tas hoslashyde for opplaeligringens kompleksitet ndash at individuelle og fleksible loslashsninger benyttes

framfor standardiserte loslashsninger ndash at kvalifisert personale benyttes ndash at den ordinaeligre opplaeligringen er inkluderende

og differensiert og har god klasseledelse

Dette betyr at spesialundervisningen maring ta utshygangspunkt i elevens individuelle utfordringer og da med utgangspunkt i det miljoslashet eleven er en del av Individuelle og fleksible strategier knyttet til den enkeltes behov i spesifikke situasjoner er avgjoslashrende for at spesialundervisningen skal ha effekt Dette krever at elevens behov loslashpende blir vurdert med utgangspunkt i kontekstuelle betinshygelser Spesialundervisningen maring gjennomfoslashres eller i det mindre kvalitetssikres av personale med spesialpedagogisk kompetanse Ettersom de fleste elever som mottar spesialundervisning er mye i klassen uten ekstra stoslashtte og hjelp er det noslashdvendig at en fleksibel praksis ogsaring gjenspeiles her

I hoslashyre kolonne i tabell 65 er noslashdvendige forshyutsetninger for spesialundervisning med positiv effekt oppsummert med utgangspunkt i den danshyske undersoslashkelsen til Egelund og Tetler I venstre kolonne er viktige trekk fra Hoslashgskolen i Hedshymarks evaluering av spesialundervisningen i grunnskolen oppsummert

Denne tabellen er interessant fordi den ikke uten videre bedoslashmmer effekten av spesialundershyvisning som enten positiv eller negativ Det er avshygjoslashrende at visse faglige forutsetninger er etablert ettersom det er en klar sammenheng mellom dis-se forutsetningene og spesialundervisningens samlede effekt Tabellen er ogsaring interessant fordi den viser at spesialundervisningen i Norge ikke i tilstrekkelig grad gjennomfoslashres med utgangsshypunkt i slike faglige forutsetninger Dette undershystreker betydningen av et hoslashyt pedagogisk beshyvissthetsnivaring hos skoleledere og laeligrere I NIFU

69 Egelund N og S Tetler (2009) Effecter av specialundervisshyningen Paeligdagogiske vilkaringr i komplicerede laeligringssituatioshyner og elevenes faglige sociale og personlige resultater Koslashbenhavn Danmarks Paeligdagogiske Universitetsforlag

73

1

NOU 2009 18


Tabell 65 Spesialundervisning i grunnskolen ut fra evalueringen i Norge og spesialundervisning ut fra

evalueringen i Danmark1

Trekk ved spesialundervisningen ut fra evalueringen til Spesialundervisning med positiv effekt ut fra Egelund og Hoslashgskolen i Hedmark Tetler

Spesialundervisning iverksettes sent (stoslashrst omfang paring ungdomstrinnet) Stor bruk av assistenter og timer som ikke gjenshynomfoslashres fordi spesiallaeligreren blir brukt som vikar Mer segregering av elever i egne tilbud og en oslashkning i omfang av spesialundervisning Svaeligrt lite systematiske vurderinger av elevenes laeligringsutbytte av spesialundervisningen Rigide prosedyrer stabile opplegg undervisningen uten forklaringsbidrag til laeligringsutbytte avlastshyningsfunksjoner for laeligrerne

Tidlig innsats og forebygging av problemer

Laeligrere med hoslashy pedagogisk spesialpedagogisk kompetanse er avgjoslashrende for laeligringsutbyttet Inkluderende og differensiert undervisning gir best resultat Kontinuerlige vurderinger med parallelle korrigeshyringer av undervisningen er avgjoslashrende Fleksible og individuelle strategier tilknyttet hver enkelt elevs behov i spesifikke situasjoner

Nordahl T og RS Hausstaumltter (2009) Spesialundervisningens forutsetninger innsatser og resultater Situasjonen til elever med saeligrskilte behov for opplaeligring i grunnskolen under Kunnskapsloslashftet Evaluering av Kunnskapsloslashftet ndash gjennomgang av spesialundervisning Hamar Hoslashgskolen i Hedmark

Kilde Hoslashgskolen i Hedmark

STEPs evaluering70 av spesialundervisning i videshyregaringende opplaeligring vises det til at ingen skoler kan identifiseres med et grunnleggende pedagoshygisk syn paring hvordan spesialundervisning skal drishyves En svak refleksjon rundt prinsipper for gjenshynomfoslashring av spesialundervisning bidrar til at de faglige forutsetningene i tabellen ikke ivaretas Dermed er heller ikke kvaliteten paring spesialundershyvisningen god nok og kritikken av spesialundershyvisningen blir gjentatt i politiske og pedagogiske debatter Paring denne maringten framstaringr de paringstandene som Solli71 fremmer om elevenes utbytte av spesishyalundervisningen berettiget ndash Der er grunn til aring stille sposlashrsmaringl om elevenes

laeligringsutbytte av spesialundervisningen staringr i forhold til ressursinnsatsen

ndash Spesialundervisningen er svaeligrt ressurskreshyvende og ressursbruken er lite fleksibel paring grunn av den individorienterte maringten den utloslashshyses paring

ndash Spesialundervisningen som ressurssystem i skolen strider mot verdier skolen skal fremme og da saeligrlig inkludering



NIFU STEP-undersoslashkelsen viser ellers at baringde orshyganisatorisk segregerte og inkluderte opplegg kan virke Den kvalitative delen av undersoslashkelsen identifiserer unge som har faringtt all sin spesialunshydervisning i ordinaeligre klasser og som lykkes Paring samme maringte identifiseres elever med tilknytning til ordinaeligre klasser som faringr mye hjelp i smaring grupshyper og enetimer og som ogsaring lykkes Men elever som faringr sin spesialundervisning i egne klasser med redusert elevtall presterer vesentlig daringrligeshyre i Vg1 enn de som faringr spesialundervisning i tilshyknytning til ordinaeligre klasser For elever som faringr sin spesialundervisning i tilknytning til ordinaeligre klasser spiller det ingen rolle for prestasjonene om de faringr noe eller ingenting av sin spesialundershyvisning utenfor klassen i smaring grupper eller enetishymer Det som teller er at de har en fot innenfor De andre elevene paring yrkesfag tjener prestasjonsmesshysig paring aring ha elever med spesialundervisning inne i klassene sine men bare inntil en viss grense blir det for mange kan det faglige nivaringet i klassen synshyke og det garingr ut over alle i klassen

64 Oppsummering

Grunnopplaeligringen er et redskap for aring gi alle samshyfunnsmedlemmer like muligheter I NOU 1992 33 Leve og laeligre heter det at laquo[u]tdanningsstoslashttesysteshymet i Norge er slik at det gjoslashr det mulig aring ta utdanshyning uavhengig av geografiske forhold alder

74 NOU 2009 18


kjoslashnn oslashkonomi eller sosiale forhold Slik sett er slagordet lik rett til utdanning oppnaringddraquo I Stmeld nr 14 (1993ndash94) Studiefinansiering og stushydentvelferd heter det at laquoretten til utdanning paring det naeligrmeste er sikret for alle grupperraquo Utvalget har i kapittel 2 utfordret disse paringstandene og konkreshytisert dem i dette kapittelet Dette kapittelet har samtidig tegnet et bilde av et utdanningssystem preget av store og systematiske forskjeller melshylom elevene Selv om alle har samme tilgang til utshydanning og de samme formelle rettighetene har ikke alle i praksis de samme mulighetene til aring lykshykes i gruppopplaeligringen Grunnopplaeligringen reshyproduserer i stor grad de ulikhetene som finnes i samfunnet utenfor skoleporten

Utvalget har anslaringtt at om lag 20ndash25 prosent av elevene i grunnopplaeligringen ikke har tilstrekkelig utbytte av opplaeligringen over kortere eller lengre tid Om lag halvparten av denne elevgruppen blir ikke tilstrekkelig fulgt opp enten i form av indivishyduelt rettede tiltak eller gjennom spesialundervisshyning Dette bidrar til at elever faller utenfor grunnshyskolen og senere faller fra i videregaringende opplaeligshyring For de elevene som faringr tilrettelegging gjennom spesialundervisning er det metodisk vanskelig aring vite effekten av den Under gitte forutshysetninger kan spesialundervisning og segregerte tiltak fungere men det synes ikke som om disse forutsetningene i tilstrekkelig grad er ivaretatt i Norge

75 NOU 2009 18


Kapittel 7

Voksenopplaeligring

Opplaeligring og utdanning er avgjoslashrende for voksshynes deltakelse og utvikling i arbeids- og samshyfunnsliv og et viktig tiltak for sosial utjevning Fordelingsutvalget som leverte sin innstilling i mai 2009 viser ogsaring til forskning som understoslashtter at utdanning som attfoslashringstiltak oslashker sannsynligshyheten for aring faring jobb og har stoslashrst effekter for persoshyner med svak tilknytning til arbeidsmarkedet og for langtidssyke Utdanningstiltak foslashrer ogsaring til lengre sysselsettingsperioder spesielt omskoleshyring til et yrke der helseproblemene er mindre hemmende1

I mandatet til utvalget heter det at laquoUtvalget skal vurdere tilbudet til voksne med saeligrskilte beshyhov herunder voksne med lese- og skrivevanshyskerraquo Voksenopplaeligringsfeltet er svaeligrt komshyplekst med mange forskjellige opplaeligringstilbud og mange ulike aktoslashrer Begrepet voksenopplaeligshyring omfatter formell ikke-formell og uformell laeligshyring Laeligringen foregaringr i utdanningssystemet i arshybeidslivet i studieforbund fjernundervisning og i ulike lag og organisasjoner Ansvaret for utviklinshygen og styringen av voksenopplaeligringsfeltet er delt mellom ulike sektorer forvaltningsnivaringer og lover Utvalget kan ikke behandle hele voksenoppshylaeligringsfeltet men har valgt aring avgrense sitt arbeid og da spesielt temaet voksne med lese- og skriveshyvansker Bakgrunnen for dette er at temaet er me-get omfattende og komplisert og baringde tidsramshymen og utvalgets sammensetning tilsier at utvalshyget mener aring ikke kunne levere en tilfredsstillende utredning innenfor dette feltet Avgrensningen er foretatt i samraringd med Kunnskapsdepartementet

Problemstillingen i mandatet som utvalget oslashnshysker aring ikke behandle er knyttet til de ca 350000ndash 500000 voksne som har store funksjonelle probleshymer i forhold til grunnleggende ferdigheter OECD-undersoslashkelsen laquoAdult Literacy and Lifesshykill Surveyraquo fra 2005 anslo at om lag 400000 nordshymenn i yrkesaktiv alder har for svake leseferdigshyheter eller for daringrlig tallforstaringelse til aring fungere i et moderne arbeidsliv Utvalget vil understreke at

dette er en betydelig utfordring og at dette er et meget viktig tema Men utvalget mener at hvis man virkelig skal gjoslashre noe effektivt for aring hjelpe denne gruppen vil det trolig kreve omfattende samarbeid med arbeidslivets parter fordi de fleste i maringlgruppen er i inntektsgivende arbeid Effektishyve opplegg paring dette feltet vil trolig ogsaring maringtte kosshyte en god del og i mandatet til utvalget heter det at laquo[u]tvalget skal fremme forslag innenfor dashygens ressursrammeraquo De viktige problemstillingeshyne knyttet til voksne med svake ferdigheter i le-sing skriving og tallforstaringelse fortjener etter utshyvalgets oppfatning en egen utvalgsutredning Denne utredningen boslashr da ogsaring ses i sammenshyheng med arbeidsmarkedspolitiske og velferdsposhylitiske tiltak for aring faring voksne i utdanning og arbeid saeligrlig fordi arbeidsplassen kan vaeligre en god areshyna for opplaeligring og kompetanseutvikling i grunnshyleggende ferdigheter Utvalget viser ogsaring i denne forbindelse til NOU 2009 10 Fordelingsutvalget som understreker viktigheten av aring bedre muligheshyten for voksne til aring ta opp igjen og fullfoslashre videreshygaringende utdanning blant annet ved aring forbedre stushydiefinansieringen for voksne2

Utvalgets avgrensning betyr at en del proshyblemstillinger innenfor voksenopplaeligringsomraringshydet ikke blir beroslashrt Utvalgets arbeid vil her beshygrense seg til vesentlig aring omhandle grunnskoleshyopplaeligring for voksne og videregaringende opplaeligring for voksne og hoslashyere utdanning Videre oslashnsker utvalget aring se paring hva som kan gjoslashres for aring sikre beshydre laeligring for voksne med saeligrskilte behov Med saeligrskilte behov menes her de voksne som har rett til spesialundervisning etter opplaeligringsloven sect 4A-2

Utvalget vil ikke behandle sposlashrsmaringl og proshyblemstillinger om voksne med minoritetsspraringklig bakgrunn da det er nedsatt et eget utvalg (Oslashstbershygutvalget) som skal behandle sposlashrsmaringl knyttet til opplaeligringssituasjonen til minoritetsspraringklige Oslashstbergutvalget skal gjennomgaring finansieringen organiseringen regelverket og innholdet i ulike

1 NOU 2009 10 Fordelingsutvalget 2 NOU 200910 Fordelingsutvalget

76 NOU 2009 18


saeligrskilte opplaeligringstilbud for minoritetsspraringklishyge barn unge og voksne i grunnopplaeligringen som for eksempel norskopplaeligring og annen saeligrshyskilt spraringkopplaeligring Dette utvalget skal ogsaring se paring sammenhengen mellom introduksjonsproshygrammet og grunnskoleopplaeligring for voksne samt overgangen til videregaringende opplaeligring hoslashyshyere utdanning og arbeid Utvalget vil likevel unshyderstreke at det kan vaeligre grunn til aring tro at mange av de samme hovedproblemstillingene gjoslashr seg gjeldende for dette omraringdet

I kapittel 2 definerte utvalget fire hovedutforshydringer i institusjonenes evne til aring gi et godt tilbud til barn unge og voksne med saeligrskilte behov I dette kapittelet vil foslashrst og fremst tre av utfordrinshygene bli droslashftet ndash tendensen til ensretting og mangel paring hensyn

til mangfoldet blant dem som faringr opplaeligring ndash ulikheter i oppfatninger av regelverket ndash mangel paring samtidighet og samordning av tilbushy

dene

71 Lovbestemmelsene

Lovbestemmelsene om opplaeligring for voksne finshyner vi baringde i opplaeligringsloven og i voksenopplaeligshyringsloven I tillegg har voksne ogsaring rettigheter etter lov om universiteter og hoslashyskoler og lov om introduksjonsordning og norskopplaeligring for nyshyankomne innvandrere

711 Voksnes rett til grunnskoleopplaeligring og videregaringende opplaeligring

I 2002 fikk voksne som har behov for grunnskoleshyopplaeligring rett til slik opplaeligring jf opplaeligringsloshyven sect 4A-1 Personer som er over opplaeligringsplikshytig alder og som trenger grunnskoleopplaeligring har rett til slik opplaeligring dersom de ikke har rett til videregaringende opplaeligring etter sect 3-1 Retten til opplaeligring omfatter til vanlig de fagene man trenshyger for aring faring vitnemaringl for fullfoslashrt grunnskoleopplaeligshyring for voksne Opplaeligringen skal tilpasses behoshyvet til den enkelte Voksne med rett til grunnskoshyleopplaeligring har ogsaring rett til raringdgivning for aring faring kartlagt sitt opplaeligringsbehov jf sect 4A-8

I lovforarbeidene er rettighetene utdypet Kommunen maring vurdere om den enkelte soslashkeren trenger grunnskoleopplaeligring I denne vurderinshygen maring det legges vekt paring de uttalte behovene soslashshykeren har men soslashkerens egen vurdering av oppshylaeligringsbehovet kan ikke uten videre vaeligre avgjoslashshyrende for om vedkommende har krav paring opplaeligshy

ring Det er behovet for opplaeligringen som er avshygjoslashrende for retten ikke aringrsaken til behovet En person kan ha behov for fornyet grunnskoleoppshylaeligring paring grunn av sykdom eller skade paring grunn av at opplaeligringen har vaeligrt mangelfull eller fordi det er andre omstendigheter som foslashrer til behoshyvet Dersom den tidligere opplaeligringen ikke inklushyderte de fagene en i dag trenger for aring faring vitnemaringl for fullfoslashrt grunnskoleopplaeligring for voksne vil en kunne ha behov for og dermed rett til opplaeligring saring langt det er behov for det Selv om det eksisteshyrer en individuell rett til opplaeligring maring det offentshylige ha rimelig tid til aring planlegge legge til rette og iverksette tilbudet Dette betyr at soslashkeren maring akshyseptere at det kan ta tid foslashr et tilbud blir etablert All opplaeligring og alt undervisningsmateriell skal vaeligre gratis

Etter sect 4A-2 har voksne som ikke har eller som ikke kan faring tilfredsstillende utbytte av det ordinaeligshyre opplaeligringstilbudet for voksne rett til spesialshyundervisning Retten til grunnskoleopplaeligring for voksne bygger paring at en til vanlig skal gi opplaeligring i de fagene en trenger for aring faring vitnemaringl fra grunnshyskolen I spesielle tilfeller er det likevel aringpnet for rett til opplaeligring paring andre omraringder Saeligrlig vil detshyte gjelde de som har behov for spesialundervisshyning der det kan vaeligre aktuelt aring ta utgangspunkt i hele laeligreplanverket utarbeide en individuell oppshylaeligringsplan og tilpasse undervisningsopplegget slik at eleven kan faring et tilfredsstillende laeligringsutshybytte

Voksne som paring grunn av sykdom eller skade har behov for fornyet grunnskoleopplaeligring vil vaeligre omfattet av retten til grunnskoleopplaeligring og som oftest ogsaring retten til spesialundervisning Naringr man skal ta stilling til om en voksen har rett til spesialundervisning maring man gjoslashre mange av de samme vurderingene som for elever i opplaeligringsshypliktig alder som blir vurdert etter opplaeligringsloshyven sect 5-1 Dette betyr blant annet at det skal utarshybeides en sakkyndig vurdering av PP-tjenesten elshyler annen instans der denne har bedre kompetanshyse og at det skal fattes et enkeltvedtak som det eventuelt kan klages paring Opplaeligringen skal ha et omfang innhold og en lengde som gir den voksne en mulighet til aring naring de maringlene det i hvert tilfelle er realistisk aring sette Bestemmelsen aringpner for gjenshyinnlaeligring av grunnleggende kommunikasjonsfershydigheter og grunnleggende lese- og skriveferdigshyheter

I 2000 fikk voksne en lovfestet rett til videregaringshyende opplaeligring jf opplaeligringsloven sect 4A-3 Voksshyne som har fullfoslashrt grunnskolen eller tilsvarende men som ikke har fullfoslashrt videregaringende opplaeligshy

77 NOU 2009 18


ring har etter soslashknad rett til videregaringende opplaeligshyring Retten gjelder naring fra og med personen fyller 25 aringr Opplaeligringen skal tilpasses behovene til den enkelte og skal bygge paring en vurdering og eventushyell godkjenning av voksnes realkompetanse Voksne har rett til aring fullfoslashre opplaeligringsloslashpet naringr de er tatt inn paring videregaringende opplaeligring I fag der laeligreplanene forutsetter lengre opplaeligringstid enn tre aringr har de voksne rett til opplaeligring i samsvar med den opplaeligringstiden som er fastsatt i laeligreshyplanen Opplaeligringen i offentlig videregaringende skoshyle eller i laeligrebedrift skal vaeligre gratis

Voksne som har rett til videregaringende opplaeligshyring har ogsaring rett til vurdering av sin realkompeshytanse og til kompetansebevis Personer som ikke har rett til videregaringende opplaeligring skal faring vurshydert realkompetansen dersom de blir henvist fra kommune eller NAV Dette innebaeligrer at voksne med rett til videregaringende opplaeligring har rett til aring faring dokumentert hva de kan i lys av gjeldende laeligreshyplaner uavhengig av om dokumentasjonen skal brukes til opptak i videregaringende opplaeligring eller ved soslashknad til arbeid Det er fylkeskommunen som skal gi den voksne realkompetansevurdering og kompetansebevis

Til forskjell fra grunnskoleopplaeligringen har ikke voksne eksplisitt rett til spesialundervisning i videregaringende opplaeligring som er saeligrskilt organishysert for voksne I hoslashringsrunden i forbindelse med behandlingen av Otprp nr 44 (1999ndash2000) til sect 4A-3 var det flere instanser som mente at voksne burde ha rett til spesialundervisning ogsaring innenfor tilbud som er saeligrskilt organisert for voksne Departementet var enige med hoslashringsinshystansene i dette men departementet oslashnsket ikke aring garing inn for aring lovfeste en slik rett Departementets begrunnelse var av baringde praktisk og oslashkonomisk karakter og det ble blant annet vist til at opplaeligrinshygen skal ta utgangspunkt i de behovene den enshykelte voksne har

Voksne som er tatt opp til videregaringende opplaeligshyring og som garingr i videregaringende opplaeligring sammen med elever som har ungdomsretten skal likebehandles naringr det gjelder retten til spesialunshydervisning etter reglene i kapittel 5 i opplaeligringsshyloven Dette foslashlger av premissene i loven

712 Ny lov om voksenopplaeligring

Voksenopplaeligringsloven var da den ble vedtatt i 1976 den foslashrste i verden av sitt slag Paring de droslashye 30 aringrene som er garingtt siden loven traringdte i kraft har det skjedd store endringer paring utdannings- og oppshylaeligringsfeltet i Norge og lovens virkeomraringde er

blitt betydelig redusert paring grunn av overfoslashring av oppgaver til andre lover Deler av loven ble oppheshyvet i 1998 da opplaeligringsloven ble vedtatt og ershystattet en del av bestemmelsene i voksenopplaeligshyringsloven om grunn- og videregaringende opplaeligring for voksne Voksenopplaeligringsloven har dermed faring gjenstaringende aktive bestemmelser og er i dag primaeligrt en tilskuddslov som regulerer organisashysjonsstrukturen i studieforbund og frittstaringende fjernundervisningsinstitusjoner

Regjeringen Stoltenberg II oppnevnte hoslashsten 2006 et utvalg som skulle vurdere hvilken rolle studieforbundene har for den enkelte for arbeidsshylivet og for samfunnet (Tronutvalget) Utvalget avga sin innstilling hoslashsten 2007 (NOU 2007 11 Studieforbund ndash laeligring for livet) Tronutvalget anshybefaler blant annet at det utarbeides en ny lov som regulerer en mer samlet sektor for frivillig fortjeshynestefri opplaeligring utenfor det formelle utdanshyningssystemet Flertallet av de hoslashringsinstanseshyne stoslashttet framlegget

Som en oppfoslashlging av Tronutvalget sendte Kunndskapsdepartementet varingren 2009 ut til ofshyfentlig hoslashring forslag om ny lov om laeligring utenfor det formelle utdanningssystemet I Otprp nr 87 (2008ndash2009) Om lov om voksenopplaeligring (voksenshyopplaeligringsloven) la regjeringen frem forslag til ny lov Den nye loven ble vedtatt 19 juni 2009 og ershystatter voksenopplaeligringsloven av 1976 Det overshyordnede maringlet for studieforbundenes opplaeligringsshyaktivitet skal blant annet vaeligre aring gjoslashre det mulig for mennesker aring paringvirke sin egen livssituasjon og aring bekjempe utstoslashting og bidra til inkludering i et samfunn og arbeidsliv i stadig endring Lovendrinshygen vil bidra til et enklere regelverk som samsvashyrer med samfunnsutviklingen og en bedre tilshyskuddsordning for studieforbundene

713 Kommunens og fylkeskommunens ansvar

Kommunen har plikt til aring soslashrge for grunnskoleshyopplaeligring for voksne og fylkeskommunen har plikt til aring soslashrge for videregaringende opplaeligring for voksne Fylkeskommunen har ogsaring ansvaret for grunnskoleopplaeligring spesialpedagogisk hjelp og videregaringende opplaeligring for pasienter i helseinstishytusjoner som et regionalt helseforetak eier Fylshykeskommunens ansvar gjelder bare for pasienter i institusjonsplasser som regionale helseforetak eishyer

Tronutvalget foreslo at fylkeskommunen skulshyle faring et utvidet ansvar for voksens opplaeligring som inkluderer ansvar for all grunnopplaeligring for voksshy

78 NOU 2009 18


Tabell 71 Antallet voksne som faringr enkeltvedtak om spesialundervisning paring grunnskolens omraringde etter sect 4A-2

2002 2004 2006 2008

Antall voksne som faringr opplaeligring etter sect 4A-2 inkludert minoritetsspraringklige 7037 6486 6352 5479 Antall voksne som faringr opplaeligring etter sect 4A-2 som ogsaring faringr grunnskoleopplaeligring etter sect 4A-1 182 105 127 259 Antall timer spesialundervisning bevilget pr 1 oktober 513459 516404 466514 438496 Gjennomsnittlig timer spesialundervisning pr voksen inkludert minoritetsspraringklige 729 796 734 800

ne ogsaring det ansvaret som i dag ligger under komshymunen Departementet sier imidlertid i Stmeld nr 44 (2008ndash2009) Utdanningslinja at de ikke vil foreslaring aring overfoslashre ansvaret for all grunnopplaeligring for vokne til fylkeskommunen Hovedargumenteshyne som blir brukt er at 73 prosent av dem som bruker grunnskoleretten er minoritetsspraringklige som faringr sitt botilbud gjennom kommunene For denne gruppen vil det vaeligre lite hensiktsmessig aring henvende seg til fylkeskommunen Det samme gjelder psykisk utviklingshemmede og andre med behov for saeligrskilte tilretteleggingstiltak

Kommunen og fylkeskommunen kan benytte studieforbund fjernundervisningsinstitusjoner og andre som gir tilbud om grunnskoleopplaeligring og videregaringende opplaeligring for aring oppfylle plikten til aring gi opplaeligring for voksne Alle landets fylkeskomshymuner har faringtt stoslashtte til aring etablere en organisasjon for realkompetansevurdering og videregaringende opplaeligring for voksne De fleste fylkeskommuneshyne har valgt en organisering der sentre for vokshysenopplaeligring spiller en sentral rolle Antall sentre i den enkelte fylkeskommune varierer avhengig av opplaeligringsstruktur naeligringsstruktur og geoshygrafi Sentrene har forskjellige samarbeidsrelasjoshyner til NAV og oppgaver lagt til sentrene varierer sterkt I Nordland er det for eksempel opprettet en godkjenningssentral i Oppland er det oppretshytet Opus (opplaeligrings- og utviklingssenter) i hver region og i Lillehammer Ansvarsfordelingen melshylom fylkesnivaring sentre for voksenopplaeligring kompetansesentre og skoler er forskjellig fra fylshyke til fylke3

Kunnskapsdepartementet tok i 2006 initiativ til en samarbeidsavtale mellom Arbeids- og inkludeshyringsdepartementet og KS for aring sikre samarbeid mellom de lokale NAV-kontorene og kommuneshy

3 Om Voksenopplaeligring Temanotat 82008 Oslo Utdanningsshyforbundet

sektoren om opplaeligringen for arbeidssoslashkende Tilshytaket kan vaeligre maringlrettet mot grupper som ikke godt nok fanges opp av kommunens opplaeligringsshytiltak For aring gi karriereveiledning til voksne som faller utenfor tilbudene i utdanningssektoren eller arbeidsmarkedssektoren er det etablert regionashyle partnerskap for karriereveiledning Disse har ogsaring i oppgave aring bidra til aring styrke karriereveiledshyningen i utdanningssektoren Det er etablert 19 slike partnerskap I Stmeld nr 44 (2008ndash2009) slarings det fast at regjeringen vil vurdere aring opprette en nasjonal enhet for karriereveiledning

72 Ressursinnsats til voksne med saeligrskilte behov

Undersoslashkelser viser at i de senere aringrene har melshylom 3500 og 4500 voksne aringrlig deltatt i det ordinaeligshyre grunnskoletilbudet (jf sect 4A-1) som er tilretteshylagt for voksne Over halvparten av de som tar denne opplaeligringen er minoritetsspraringklige Paring vishyderegaringende (jf sect 4A-3) har deltakelsen ligget paring mellom 20000 og 250004

Tabell 71 viser at gjennomsnittlig antall timer spesialundervisning per voksen har vaeligrt ganske jevn i perioden 2002ndash2008 Vi ser imidlertid at an-tall voksne som faringr spesialundervisning paring grunnshyskolens omraringde er redusert med om lag 20 pro-sent fra 2002 til 2008 Noe av forklaringen kan ligshyge i at loven som ga voksne rett til spesialundershyvisning (jf sect 4A-2) traringdte i kraft i 2002 og at oppshymerksomheten og informasjonsvirksomheten i forbindelse med lovendringen bidro til at baringde maringlgruppen og lokale myndigheter ble klar over rettighetene og de mulighetene som ble gitt denshy

4 Dokument nr 314 (2007ndash2008) Riksrevisjonene undersoslashshykelse av tilbudet til voksne om grunnskoleopplaeligring og oppshylaeligring paring videregaringende skolenivaring

79 NOU 2009 18


ne gruppen Det foreligger ingen undersoslashkelser eller kartlegginger som kan gi en indikasjon paring om ressurstildelingen er tilfredsstillende etter det utvalget kjenner til Det er heller ikke gjennomshyfoslashrt nasjonale tilsyn som kan gi kunnskap om tilshystanden for denne gruppen I fylkesmannens aringrsshyrapport for 2007 finner vi at det er sendt inn 33 klager til fylkesmannsembetene som gjelder speshysialundervisning for voksne Tolv av disse klageshyne fikk medhold mens tjueen fikk avslag paring klashygen5

Det er vanskelig aring bedoslashmme om ressurstildeshylingen til voksne som faringr opplaeligring etter sect 4A-2 er tilfredsstillende

73 Omfang av behov for hjelp og stoslashtte

Kunnskap om maringlgruppen og omfanget av behoshyvet er en forutsetning for aring sikre at de voksne faringr sine rettigheter oppfylt og et tilfredsstillende oppshylaeligringstilbud Riksrevisjonen peker i sin rapport paring at det er stor usikkerhet knyttet til omfanget av behovet for hjelp og stoslashtte til gruppen voksne som helhet6 Riksrevisjonens sposlashrreundersoslashkelse knyttet til perioden 2005 til 2007 viste at kommushynene fortsatt i liten grad kartlegger behovet for grunnskoleopplaeligring Undersoslashkelsen viser at tre av fire kommuner som har svart paring undersoslashkelshysen ikke har kartlagt voksnes behov for grunnshyskoleopplaeligring i perioden 2005ndash2007 Mange av kommunene som ikke hadde gjennomfoslashrt kart-legging begrunnet dette med at de ikke anser beshyhovet for kartlegging som stort eller at det ikke ble prioritert som foslashlge av manglende ressurser Mange av de kommunene som hadde gjennomshyfoslashrt en kartlegging avdekket et lite behov eller svaeligrt faring potensielle soslashkere7 Totalt sju av femten fylkeskommuner som svarte paring undersoslashkelsen har kartlagt voksnes behov for opplaeligring paring videshyregaringende skolenivaring i perioden 2005ndash2007 Kun en av fylkeskommunene som svarte paring undersoslashkelshysen svarte at kartlegging hadde avdekket behov for spesifikke utdanninger innenfor baringde yrkesfag og allmenne fag

Behovet og ettersposlashrselen vil kunne bli paringvirshyket av tilbud og informasjon Undersoslashkelsen til Riksrevisjonen viser at en av tre kommuner ikke tilbyr grunnskoleopplaeligring for voksne Det er hoshy

5 Oppsummering av aringrsrapportene fra fylkesmennene for 2007 Utdanningsdirektoratet

6 Dokument nr 314 (2007ndash2008) 7 Dokument nr 314 (2007ndash2008)

vedsakelig smaring kommuner med et innbyggertall paring under 5000 som mangler et tilbud8 Samtlige femten fylkeskommuner som svarte paring undersoslashshykelsen oppga at de har et opplaeligringstilbud paring vishyderegaringende skolenivaring for voksne i perioden 2005ndash 2007

Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen sto igjen peker paring undersoslashkelser som viser at kun et mindretall i den voksne befolkningen kjenner til de rettighetene de har til grunnskoleopplaeligring9

Av de kommunene som har svart paring Riksrevisjoshynens undersoslashkelse oppga 42 prosent at de ikke har iverksatt informasjonstiltak om voksnes rett til grunnskoleopplaeligring i perioden 2005ndash2007 Ogsaring her er det de smaring kommunene som i lavest grad har iverksatt informasjonstiltak Manglende behov og ressurser var de begrunnelsene som ble nevnt for hvorfor informasjonstiltak ikke var gjenshynomfoslashrt Riksrevisjonen framhever at det synes som om vedvarende svakheter ved informasjonsshyarbeidet er en framtredende aringrsak naringr voksnes lave deltakelse skal forklares

Som vi ser av statistikken er antallet voksne som faringr spesialundervisning etter sect 4A-2 hoslashyere enn antall voksne som deltar i ordinaeligr voksenshyopplaeligring paring grunnskolens omraringde Dette kan vaeligre en indikasjon paring at kommunene er flinkere til aring fange opp og informere voksne som kan ha behov for spesialundervisning Men det er grunn til aring tro at kommunenes manglende kartlegging av behovet og informasjonstiltak ogsaring vil gjelde for denne gruppen voksne og at det reelle behoshyvet for opplaeligring for denne gruppen kan vaeligre stoslashrre enn statistikken viser

I Stmeld nr 44 (2008ndash2009) Utdanningslinja foreslaringr regjeringen flere tiltak for aring oppfylle ret-ten til opplaeligring i grunnleggende ferdigheter paring grunnskolens nivaring Regjeringen vil bedre forstaringelshysen for voksnes rett til grunnleggende ferdigheter og styrke tilsynet paring dette omraringdet Informasjonsshyarbeidet overfor voksne skal styrkes og man skal arbeide for at flere blir motivert til aring ta opplaeligring i grunnleggende ferdigheter I tillegg foreslaringr reshygjeringen aring sette i gang et arbeid med sikte paring aring innfoslashre en rett til opplaeligring i grunnleggende fershydigheter for voksne som har behov for det i komshybinasjon med videregaringende opplaeligring Regjerinshygen vil ogsaring vurdere om voksne over 25 aringr som ikke tidligere har bestaringtt videregaringende opplaeligring boslashr ha rett til slik opplaeligring

8 Dokument nr 314 (2007ndash2008) 9 Stmeldnr 16 (2006ndash2007)

80 NOU 2009 18


74 Hva lykkes voksenopplaeligringsshyaktoslashrene med og hva er de stoslashrste utfordringene

741 Er tilbudet likeverdig og tilpasset mangfoldets forutsetninger

En rapport fra 2006 fra Vox viser at 60 prosent av kommunene ikke har noen plan for hvordan de vil satse paring grunnskoleopplaeligring for voksne10 Riksshyrevisjonens rapport viser at mange kommuner ikke har etablert et opplaeligringstilbud for voksne med behov for grunnskoleopplaeligring I tillegg er det mange kommuner som ikke har en plan for aring informere maringlgruppen om rettighetene Det er store forskjeller i hvor stor grad kommuner i Norshyge har systemer rutiner og oslashkonomi for aring tilretteshylegge opplaeligringen for voksne Det er derfor mye som tyder paring at opplaeligringstilbudet til voksne inshykludert voksne med behov for spesialundervisshyning ikke er likeverdig

Stmeld nr 16 (2006ndash2007) understreker at lav deltakelse i opplaeligring blant dem som har lav utshydanning fra foslashr skyldes baringde lav ettersposlashrsel og mangel paring gode opplaeligringstilbud som er tilpasset voksnes behov og livssituasjon Andre rapporter dokumenterer ogsaring at det er store ulikheter melshylom grupper i deltakelse baringde i formell videreutshydanning og i opplaeligring utenfor utdanningssysteshymet Saeligrlig har forskjeller i utdanningsnivaring naeligshyringstilknytning og laeligringskrav i jobben betydning for sannsynligheten for aring delta i opplaeligshyring11 Riksrevisjonens rapport peker paring at mange kommuner ikke foretar den individuelle kartlegshygingen som er noslashdvendig for aring oppfylle kravet om at ogsaring grunnskoleopplaeligringen skal tilpasses den enkeltes behov De voksne har en rett til raringdgivshyning for aring faring kartlagt sitt opplaeligringsbehov Raringdshygivningen skal avklare hva kandidaten kan og er i stand til paring bakgrunn av sin livssituasjon Maringlet er aring gi et saring tilpasset grunnskoletilbud som mulig I en Vox-rapport fra 2004 avdekkes det at om lag halvparten av de 112 kommunene som ble undershysoslashkt ikke gjennomfoslashrte raringdgivningssamtaler med de voksne elevene som vurderte aring soslashke grunnshyskoleopplaeligring12 Det er derfor mye som tyder paring at den enkelte elevs behov ikke defineres godt

10 Vox 2006 Voksnes laeligring 2006 tilstand utfordringer og anbefalinger

11 T Nyen og S Skule I Statistisk Sentralbyraring Utdanning 2005 Deltakelse og kompetanse OsloKongsvinger Statisshytisk Sentralbyraring Livslang laeligring i norsk arbeidsliv (2003)

12 Grunnskoleopplaeligring for voksne Vox-rapport 2004

nok slik at tilbudet som gis ikke foslashrer til god nok laeligring tilpasset eleven

Tilpasningen av opplaeligringen paring videregaringende skolenivaring skal baseres paring en realkompetansevurshydering Realkompetanse vil si summen av all komshypetanse som en person har tilegnet seg gjennom utdanningssystemet loslashnnet og uloslashnnet arbeid orshyganisasjonsmessig virksomhet og familie-samshyfunnsliv Undersoslashkelser som Vox gjennomfoslashrte i 2004 viste at kommunene tolket begrepet laquolikeshyverdig kompetanseraquo ulikt13 Enhetlig forstaringelse av dette begrepet er avgjoslashrende naringr den enkeltes reshyalkompetanse skal oversettes til formell kompeshytanse Riksrevisjonens rapport viser at regelvershyket tolkes ulikt og at dette foslashrer til at elevene blir vurdert forskjellig naringr de skal realkompetansevurshyderes Denne manglende likebehandlingen kan ogsaring foslashre til at enkelte elever maring gjennomfoslashre lenshygre opplaeligringsloslashp enn det deres behov skulle til-si En undersoslashkelse gjennomfoslashrt av Vox i 2003 vishyser at under halvparten av de voksne som gikk i videregaringende opplaeligring ikke hadde blitt realkomshypetansevurdert14 En konsekvens av dette er at retten til aring faring opplaeligringen individuelt tilpasset ikke blir reell for alle Det finnes ogsaring undersoslashkelshyser som viser at fylkeskommunene ikke har prioshyritert utvikling av tilbud for voksne med rett til vishyderegaringende opplaeligring Det er derfor en del som kan gjoslashres for aring legge til rette for bedre rammebeshytingelser for denne gruppen15

742 Har vi et system som sikrer tidlig innsats

Noen voksne har rett til fornyet opplaeligring paring grunnskolens omraringde gjennom opplaeligringsloven Hendelser som utloslashser slik rett kan vaeligre sykdom og ulykker som foslashrer til tap av grunnleggende kommunikasjonsferdigheter som tale lesing skriving og tallforstaringelse Regelen her er at spesiashylisthelsetjenesten tar imot en pasient etter for ekshysempel slag og registrerer at pasienten i tillegg til medisinsk behandling og rehabilitering ogsaring har behov for fornyet opplaeligring Her stoslashter vi igjen paring de samme problemene som barn og unge gjoslashr i mange tilfeller Mangel paring kommunikasjon anshysvars- og rolleavklaring mellom spesialisthelsetjeshyneste og kommunehelsetjeneste mellom helseshy

13 Intensjoner og realiteter i videregaringende som voksen Vox-rapport 2004

14 Tallene vi soslashker kunnskapen vi faringr Vox-rapport 2004 15 T Nyen og S Skule I Statistisk Sentralbyraring Utdanning

2005 Deltakelse og kompetanse OsloKongsvinger Statisshytisk Sentralbyraring Livslang laeligring i norsk arbeidsliv (2003)

81 NOU 2009 18


sektoren NAV og internt i kommunen kan foslashre til at det kan ta lang tid aring igangsette opplaeligringen Et gjennomgaringende problem i utformingen av god tilshypasset opplaeligring er som utvalget peker paring flere steder mangel paring kunnskaper om samhandling og organisering av oppgaver mellom ulike etater

Problemene her er spesielt akutte siden det er kommunehelsetjenesten eller spesialisthelsetjeshynesten som allerede tidlig i det medisinske beshyhandlingsforloslashpet kan se behovet for opplaeligring Sykehusets pedagogiske kompetanse bringes inn der den finnes men kan i noen tilfeller vente med aring igangsette opplaeligring fordi ansvaret ligger hos hjemkommunen Kunnskap om den voksnes oppshylaeligringsbehov formidles ikke alltid videre i tiltakshyskjeden og kommunen kan derfor risikere aring maringtshyte bruke lang tid paring aring oppdage opplaeligringsbehoveshyne En grunn til dette kan vaeligre at personen foslashrst og fremst har tilknytning til kommunehelsetjenesshyten for den allmenne rehabiliteringen og sjeldneshyre har tilknytning til og kontakt med opplaeligringseshytaten i kommunen Dette kan foslashre til at igangsetshyting av fornyet opplaeligring forskyves tidsmessig

En overfoslashring av kunnskap og raringd fra spesiashylisthelsetjenesten til opplaeligringsansvarlig er av vishytal betydning for elevens laeligringsutbytte De sykeshyhus som for eksempel har logopeder kan gi en god og tidlig utredning og opplaeligringsplan for eleven som kan viderefoslashres til den lokale PP-tjeshynesten og opplaeligringsansvarlig Men kommuneshynes og fylkeskommunenes manglende informashysjonstiltak om rettighetene til de voksne kan bidra til at enkelte sykehus har for liten kunnskap om voksnes rettigheter paring opplaeligringsomraringdet Manshygel paring henvisning til rett instans for lokal oppfoslashlshyging etter utskriving fra sykehus kan foslashre til at viktig laeligring garingr tapt

I Bergen kommune har man organisert det slik at logopeder ved Haukeland Universitetssykeshyhus vurderer opplaeligringsbehovet for slagpasienter med afasi og formidler dette til Voksenopplaeligshyringssenteret i Bergen kommune Her har man vurdert at PP-tjenesten ikke har kompetanse til aring vaeligre utredende part og sykehusets logopeder har faringtt delegert myndigheten til sakkyndig vurshydering Slik ivaretar denne kommunen behovet for sammenheng i tjenesten for denne gruppen Ordningen vil kunne fungere godt mange steder men trolig kun der sykehuset har kompetansen og samtidig har god kontakt med hjemkommushynen eller hjemfylkets logopedkompetanse

743 Stoslashttesystemene

I visse tilfeller formidles opplaeligringsbehov fra speshysialisthelsetjenesten til kompetansesentre som opererer i skjaeligringspunktet mellom medisinsk dishyagnoserehabilitering og spesialpedagogisk komshypetanse Dette gjelder for eksempel trafikkskadde som mister grunnleggende ferdigheter En slik tilshytakskjede kan foslashre til en mer helhetlig utredning av elevens opplaeligringsbehov og en god beskrivelshyse av hvilket opplaeligringsloslashp eleven boslashr tilbys Men det er uklart i hvilken grad dette gode arbeidet formidles til kommunens rette instans og foslashrer til at opplaeligringsplanen settes ut i livet Det er her et stort behov for informasjonsplikt hos kompetanshysesentrene og oppfoslashlgingsplikt hos kommunene

Uklare tiltakslinjer og manglende kunnskap om hjelpemidler og rettigheter har faringtt noen brushykere til aring oslashnske at opplaeligringsloslashpet skal gjennomshyfoslashres i helseetaten i sin helhet Men det kan vaeligre at man ved aring forsterke informasjons- og oppfoslashlshygingsplikten i alle ledd kan loslashse deler av dette proshyblemet uten aring maringtte endre ansvaret for opplaeligrinshygen Det er lite i lovverk og forskrifter som er til hinder for en god opplaeligring men bevisstheten om egen rolle og eget ansvar i sammenheng med andre etater staringr for svakt i baringde spesialisthelseshytjeneste kommunale etater og i skolene

Kunnskapsdepartementet sier i brev til Riksreshyvisjonen seg enig i at uklarheter i ansvarsdelingen mellom sentrale statlige aktoslashrer kan ha redusert effekten av tiltak rettet mot voksne16 I et brev til Rikserevisjonen skriver Kunnskapsdepartemenshytet at det er behov for en presisering av ansvar og arbeidsdeling mellom Utdanningsdirektoratet og Vox om rettighetsbasert grunnopplaeligring for voksne En presisering av oppgave- og ansvarsdeshyling mellom de to etatene vil kunne bidra til at retshytighetsbasert grunnopplaeligring for voksne faringr en tydeligere prioritering innenfor den ordinaeligre oppshylaeligringen og at tiltak vurderes i et helhetlig pershyspektiv for alle maringlgrupper Rettighetsbasert grunnopplaeligring for voksne vil bli tydeligere forshyankret i styringsdialogen med sektoren og fylkesshymennenes ansvar for veiledning og tolkning av reshygelverket vil bli presisert Informasjon ut til sektoshyren vil dermed kunne bli tydeligere og mer konsistent I Stmeld nr 44 (2008ndash2009) undershystrekes det at Utdanningsdirektoratet framover skal gjennomfoslashre en satsing paring grunnopplaeligring for voksne gjennom arbeid med forvaltning av reshy

16 Brev fra Kunnskapsdepartementet 070808 til Riksrevisjoshynen

82 NOU 2009 18


gelverk tilsyn dokumentasjon og analyse og realshykompetansevurdering Vox skal paring sin side bidra til Utdanningsdirektoratets arbeid for at voksnes rett til grunnopplaeligring blir oppfylt og skal videreshyutvikles som et nasjonalt kompetansepolitisk fag-organ med koordineringsoppgaver innenfor polishytikkomraringdet Vox skal ha spisskompetanse om voksnes laeligring om ulike maringlgrupper og om de-res kompetansebehov

75 Folkehoslashyskoler

Folkehoslashyskolene er et supplement til den laeligrinshygen som skal finne sted gjennom det ordinaeligre utshydanningssystemet og i arbeidslivet Det ytes ekshystra tilskudd til folkehoslashyskoler med stor del av elever med nedsatt funksjonsevne dette tilskudshydet skal medvirke til aring dekke merutgifter skolene har til disse elevene Per i dag er det fire skoler som faller inn under denne kategorien17 Folkeshyhoslashyskolene skal vaeligre eksamensfri men de skal ha minst ett langkurs som skal vare minimum 165 uker Skolen skal utarbeide dokumentasjon av elevenes laeligringsprogram og deltakelse som skal vaeligre slik utformet at den gir grunnlag for vurdering av realkompetanse inn mot utdanningsshysystemet og arbeidsliv Skolenes laeligringsmiljoslash skal vaeligre utformet etter prinsippet om universell utforshyming Utvalget har ikke diskutert folkehoslashyskoleshynes rolle og arbeid overfor voksne med nedsatt funksjonsevne

76 Hoslashyere utdanning

Norge har en hoslashy andel studenter i hoslashyere utdanshyning i forhold til folketallet og en hoslashy andel av beshyfolkningen har en hoslashyere grad Norge har ogsaring en hoslashy andel voksne studenter det vil si studenter som ikke begynner eller fullfoslashrer en grad i direkte forlengelse av videregaringende skole Av disse komshymer en del inn under dette utvalgets mandat

En endring i lov om universiteter og hoslashgskoler traringdte i kraft 1 januar 2001 Endringen besto i at realkompetanse skulle kunne kvalifisere for oppshytak til hoslashyere utdanning Voksne over 25 aringr som oslashnsker aring garing inn i hoslashyere utdanning kan soslashke om opptak og avkorting av studiene paring bakgrunn av realkompetanse I perioden 2003ndash2007 ble rundt 15000 soslashkere registrert som realkompetansesoslashkeshy

17 Stprp nr1 (2008ndash2009)

re til hoslashyere utdanning Av disse fikk rundt to av tre realkompetansen godkjent

Stjernoslashutvalget paringpeker i NOU 2008 3 Sett unshyder ett at institusjonene i liten grad er i stand til aring identifisere studenter med saeligrskilte behov og at barrierer for studenter med nedsatt funksjonsevshyne fremdeles hindrer denne gruppen i aring foslashlge unshydervisningen paring en god maringte I enda hoslashyere grad enn i grunnskole og videregaringende opplaeligring er ensretting og manglende evne til aring tilpasse undershyvisningen sterk i hoslashyere utdanning Det forutsetshytes en modningsgrad og et teoretisk nivaring som ikke alle studenter har Med utvidelse av retten til videregaringende opplaeligring gir man adgang til hoslashyeshyre utdanning til en mer ulik studentmasse men uten at universiteter og hoslashyskoler helt har tatt utshyfordringen med aring skulle legge til rette opplaeligrinshygen for mangfoldet i studentgruppene

761 Tidlig identifisering

Innenfor hoslashyere utdanning forutsettes det tradishysjonelt at studentene tar ansvar for egen laeligring Veiledning har ikke normalt vaeligrt tilgjengelig og stoslashtte i form av grupper individuell instruksjon og kunnskap om studieteknikker har ikke vaeligrt en del av det tradisjonelle universitetsstudiet Innfoslashshyring av master og inkorporering av seminarer og oppgaver underveis i studiet gir i dag studenten stoslashrre muligheter til aring faring et godt laeligringsutbytte av studiene Det er imidlertid faring mekanismer paring plass for aring foslashlge opp de studentene som ikke trishyves med og ikke faringr utbytte av studiene Det finshynes i dag ingen statistikk over funksjonshemmede eller studenter med saeligrskilte behov noe som gjoslashr det vanskelig for institusjonene aring faring overblikk over det samlede behovet for tilpasning og aring forberede undervisningen for den aktuelle studentmassen Stjernoslashutvalget paringpeker her viktigheten av lokale handlingsplaner basert paring brukermedvirkning En slik plan er imidlertid avhengig av universiteshytets eller hoslashgskolens mulighet til aring faring kunnskap om behovene i tide


En student i hoslashyere utdanning saeligrlig en som ikke starter hoslashyere utdanning rett etter videregaringshyende opplaeligring har ikke automatisk med seg oppfoslashlging fra tidligere skolegang og stoslashttetiltak Studenter med nedsatt funksjonsevne har ofte selv omfattende kunnskap om sine vansker og sine behov for tilpasning og derfor er det viktig at institusjonene legger til rette for god brukermedshy

83 NOU 2009 18


virkning Utdanningsinstitusjonene har etter hvert praksis for aring ivareta studentenes behov for tilrettelegging i form av for eksempel lengre eksashymenstid og tilgjengelighet til fysisk laeligremiljoslash Men det mangler fremdeles en del naringr det gjelder tilpasning av undervisningsform og undervisshyningsmateriell

Stjernoslashutvalget har flere forslag til tiltak for studenter med saeligrskilte behov Tiltakene er rettet mot en bedring i studiefinansieringen laeligremidler og institusjonenes ansvar for aring foslashlge opp studiesishytuasjonen og tilretteleggingen for studenter med nedsatt funksjonsevne Gjennomfoslashring av disse tiltakene vil kunne bidra til aring gi bedre laeligring for voksne studenter med saeligrskilte behov

Det finnes likevel i dag mange gode styringsshyog handlingstiltak i hoslashyere utdanning Blant annet skal institusjonene ha egne handlingsplaner for funksjonshemmede Dette kravet er formidlet fra departementets side gjennom styringsdokumenshyter og skal bli fulgt opp paring etatsstyringsmoslashter Plashynene skal medvirke til en bedre studiehverdag og et godt laeligringsmiljoslash Institusjonene skal ogsaring ha en egen raringdgivningstjeneneste for studenter med nedsatt funksjonsevne Etter lov om universiteter og hoslashyskoler stilles det krav om et godt fysisk og psykisk laeligringsmiljoslash for studentene Blant annet skal lokaler adkomstveier og tekniske innretninshyger vaeligre utformet paring en slik maringte at studenter med nedsatt funksjonsevne kan studere ved instishytusjonen Laeligringsmiljoslashet skal vaeligre utformet etter prinsippene om universell utforming Ved institushysjonene skal det ogsaring vaeligre et laeligringsmiljoslashutvalg som skal delta i planleggingen av tiltak vedroslashrenshyde laeligringsmiljoslash og noslashye foslashlge utviklingen i sposlashrsshymaringl som angaringr studentenes laeligringsmiljoslash sikkershyhet og velferd

Det er ogsaring etablert et nasjonalt brukerforum for funksjonshemmede i hoslashyere utdanning Forushymet ble etablert i 2000 og skal rette oppmerksomshyheten mot situasjonen for studenter med nedsatt funksjonsevne Forumet skal soslashrge for at saker som gjelder studenter med nedsatt funksjonsevne i hoslashyere utdanning gjoslashres synlige slik at dette blir en del av grunnlaget for beslutninger baringde i deshypartementet og i universitets- og hoslashyskolesektoshyren

Hovedutfordringen er aring sikre alle studenter de rettighetene de allerede har til et godt laeligringsmilshyjoslash og individuell tilrettelegging slik dette er fastshysatt i eksisterende regelverk I tillegg er institusjoshynenes handlingsplaner og laeligringsmiljoslashutvalg vikshytige tiltak Det er derfor viktig at handlingsplaneshyne og effekten av dette arbeidet blir fulgt sterkere

opp av departementet i den ordinaeligre styringsdiashylogen som departementet har med universitetene og hoslashgskolene

77 Opplaeligring i kriminalomsorgen

Stmeld nr 27 (2004ndash2005) laquoEnda en varingrraquo ndash Om opplaeligringen innen kriminalomsorgen peker paring beshyhovet for aring kartlegge leseskrive- og regneferdigshyhetene blant de innsatte i Norge Stortingsmeldinshygen viser til undersoslashkelser som dokumenterer en klar sammenheng mellom laeligrevansker og krimishynalitet Som en oppfoslashlging av stortingsmeldingen fikk forskere ved Universitetet i Bergen paring oppshydrag fra Fylkesmannen i Hordaland i oppdrag aring kartlegge leseferdighetene til innsatte i Bergen fengsel Det ble utgitt tre delrapporter om lesevashyner blant innsatte i Bergen fengsel Den siste rapshyporten viser at mellom 50 og 70 prosent av deltashygerne viser lesevansker av et slikt omfang at det vil kunne tilfredsstille diagnostiske kriterier for leshysevansker Det er naeligrliggende aring tolke resultatene som en konsekvens av manglende leselaeligring og mangelfulle leseerfaringer framfor at det skyldes spesifikke fonologiske vansker eller dysleksi18

Som en oppfoslashlging av de tre delrapportene har Fylkesmannen i Hordaland gitt Universitetet i Bergen i oppdrag aring kartlegge alle anstalter Kartshyleggingen vil bli gjennomfoslashrt ved hjelp av frivillig sposlashrreskjema til alle innsatte i norske fengsler i 2009 Prosjektet vil gi informasjon om hvor stor andel som tar utdanning i fengsel og hvilke for-hold som bidrar til at de innsatte deltar i formell skole og utdanning mens de er i fengsel Ny kunnshyskap om innsattes kompetanse vil skape grunnlag for en mer forskningsbasert opplaeligring i kriminalshyomsorgen Dette vil vaeligre viktig med tanke paring planlegging av skole og utdanning i fengsel og etshyter soning De foslashrste resultatene av kartleggingen planlegges publisert foslashr sommeren 2009

78 Oppsummering

OECD-undersoslashkelsen laquoAdult Literacy and Lifesshykill Surveyraquo fra 2005 anslo at om lag 400000 nordshymenn i yrkesaktiv alder har for svake leseferdigshyheter eller for daringrlig tallforstaringelse til aring fungere i et moderne arbeidsliv Det er en betydelig utforshydring og et meget viktig tema som fortjener en

18 Delrapport 3 Leseferdigheter og grunnleggende kognitive forutsetninger Asbjoslashrnsen Oslashen Jones Manger 2008

84 NOU 2009 18


egen utvalgsutredning En slik utredning boslashr da ogsaring ses i sammenheng med arbeidsmarkedspolishytiske og velferdspolitiske tiltak for aring faring voksne i utshydanning og arbeid En slik utvalgsutredning boslashr inkludere digitale ferdigheter Ettersom er at mange voksne i Norge i dag mangler kunnskaper paring omraringder det ikke ble undervist i gjennom de-res skoleloslashp men som i dag dekkes av det offentshylige skoleloslashpet Digitale ferdigheter er noslashdvendig for aring navigere i arbeidsliv det sivile liv og for aring nytshytiggjoslashre seg tjenester og rettigheter paring en effektiv maringte Flere departementer og offentlige instanser har tatt opp denne utfordringen og arbeider med planer tilbud og tiltak paring omraringdet Problemomraringshydet dekker mange flere enn laquovoksne med saeligrskilshyte behovraquo som er maringlgruppen for utvalget Men voksne med saeligrskilte behov er spesielt saringrbare dersom de mangler disse ferdighetene Samtidig kan gode tilpassede IKT-verktoslashy redusere mange hindre personer med nedsatt funksjonsevne moslashshyter Opplaeligring i IKT vil derfor vaeligre spesielt nyttig for denne gruppen

Dette kapittelet har vist at informasjon om opplaeligringstilbud og rettigheter til maringlgruppen kan bli bedre paring alle forvaltningsnivaringer og til hele maringlgruppen Den viser at det er behov for klarere ansvars- og arbeidsfordeling paring voksenopplaeligshyringsomraringdet Det er behov for aring forsterke inforshymasjons- og oppfoslashlgingsplikt i alle ledd samt unshyderstreke behovet for samarbeidskompetanse spesielt i kommuner opplaeligringsetatene og i NAVshysystemet

Det er en fare for at opplaeligringstilbudet for voksne paring grunnskoleomraringdet ikke er tilpasset

den enkeltes behov som en foslashlge av manglende raringdgivning I tillegg vil ulik praksis i realkompeshytansevurderingen og i mange tilfeller mangel paring dette foslashre til at mange voksne i videregaringende oppshylaeligring ikke faringr sin opplaeligring tilpasset sine indivishyduelle behov og forutsetninger Det er i hovedsak de smaring kommunene som ikke har iverksatt inforshymasjonstiltak eller tilbud om grunnskoleopplaeligshyring for voksne Dette garingr utover rettighetene til maringlgruppen og bidrar ikke til likeverdighet i oppshylaeligringen

Tidlig og koordinert innsats er ogsaring viktig for voksne og spesielt for voksne som paring grunn av sykdom skade eller ulykke har behov for fornyet grunnskoleopplaeligring Det kan i dagens system vaeligre en fare for at slik opplaeligring tar lang tid aring setshyte i gang Aringrsaken kan vaeligre at helsevesenet ikke er klar over rettighetene at det er usikkerhet om hvor man skal henvende seg og at opplaeligringsanshysvarlig i kommunen faringr for daringrlig tid til aring planlegshyge opplaeligringen

Innenfor hoslashyere utdanning er hovedutfordrinshygen aring sikre alle studenter de rettighetene de alleshyrede har til et godt laeligringsmiljoslash og individuell tilshyrettelegging slik dette er fastsatt i eksisterende reshygelverk Institusjonenes handlingsplaner for funksjonshemmede og institusjonenes laeligringsshymiljoslashutvalg kan vaeligre effektive tiltak Men dette forutsetter at handlingsplanene og effekten av dette arbeidet blir fulgt sterkere opp av departeshymentet i den ordinaeligre styringsdialogen som deshypartementet har med universitetene og hoslashgskoleshyne

85 NOU 2009 18


Kapittel 8

PP-tjenesten oppfoslashlgingstjenesten og raringdgivningstjenesten

I mandatet heter det at utvalget skal foreta en samshylet gjennomgang av arbeidsoppgaver og arbeidsdeshyling mellom PP-tjenesten og Statped I kapittel 2 sies det at en av hovedutfordringene paring dette feltet er mangel paring samordning av tilbudene fra de manshyge aktoslashrene som yter tjenester til barn unge og voksne med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte i oppshylaeligringen Mange av de som har kommet med vurshyderingene av det samlede stoslashtteapparatet har vist til delvis overlappende arbeidsoppgaver mellom PP-tjenesten og Statped Flere paringpeker ogsaring uklare roller for oppfoslashlgingstjenesten Mange viser til del-vis overlapping i tjenesteyting mellom stoslashtteapparashytet i pedagogisk sektor paring den ene siden og i helseshysektoren paring den annen side Sistnevnte omtales naeligrmere i kapittel 9 Statped

I dette kapittelet gis det en presentasjon av PPshytjenesten i dag Det blir gitt en naeligrmere beskrishyvelse av kryssende forventninger til PP-tjenesten og vurderinger av PP-tjenesten i lys av temaene arbeidsprofil kompetanse og kapasitet og kvalishytetssikringsrutiner

Nordlandsforskning har faringtt i oppdrag av Utshydanningsdirektoratet aring kartlegge og vurdere PPshytjenesten i Norge Det har vaeligrt et problem for utshyvalget at rapporten ble forsinket slik at referanseshyne til denne kartleggingen er basert paring en foreloslashshypig utgave Dette kan medfoslashre at tallreferanser kan avvike noe fra materialet i den endelige rapshyporten

Lovregulering ressurser og organisering knyttet til oppfoslashlgingstjenesten og raringdgivningstjeshynesten er ogsaring omtalt i dette kapittelet

81 PP-tjenesten

811 Lovregulering og arbeidsoppgaver

Lovregulering

PP-tjenestens virksomhet er hjemlet i opplaeligringsshyloven som i sect 5-6 sier at hver kommune og fylkesshykommune skal ha en pedagogisk-psykologisk tjeshyneste alene eller i samarbeid med andre kommushy

ner eller fylkeskommunen Skoleeier kan ikke basere seg kun paring kjoslashp av tjenester utenfra og maring derfor ha enten egen PP-tjeneste eller PP-tjeneste i samarbeid med andre skoleeiere

Tjenesten skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for aring legge opplaeligringen bedre til rette for elever med saeligrlige behov Tjenesten skal soslashrge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering der loven kreshyver det PP-tjenesten har dermed baringde systemretshytede og individrettede oppgaver Mange steder deltar PP-tjenesten i kompetanse- og organisashysjonsutvikling ogsaring i barnehagen

Kravet om sakkyndig vurdering gjelder foslashrst og fremst ved vurdering av behovet for spesialpeshydagogisk hjelp i foslashrskolealder og ved behov for spesialundervisning for elever i grunnskolen i vishyderegaringende opplaeligring og i voksenopplaeligring paring grunnskolens omraringde jf sect 5-3 Opplaeligringsloven krever ogsaring sakkyndig vurdering i en del andre tilfeller blant annet ndash i forbindelse med framskutt eller utsatt skoleshy

start ndash ved fritak fra opplaeligringsplikten eller fra karakshy

terer i ett eller flere fag ndash ved tegnspraringkopplaeligring og ved punktskriftshy

opplaeligring for blinde og sterkt svaksynte elever ndash ved soslashknad om inntil to aringrs ekstra videregaringshy

ende opplaeligring ndash ved soslashknad om inntak paring saeligrskilt grunnlag i

videregaringende opplaeligring

Foresatte skal samtykke i at barnungdom blir henvist til PP-tjenesten Elever over 15 aringr kan selv oppsoslashke tjenesten

Ellers heter det i sect 5-6 at departementet kan gi forskrifter om de andre oppgavene til tjenesten Dette er ikke gjort hittil Det er ellers ikke noe i veien for at eier av PP-tjenesten i kraft av sin alshyminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndigshyhet ogsaring legger andre arbeidsoppgaver til tjenesshyten i tillegg til de laquovanligeraquo oppgavene Kommushynensfylkeskommunens organisasjons- og inshystruksjonsmyndighet er imidlertid avgrenset til

86 NOU 2009 18


administrative sposlashrsmaringl PP-tjenesten kan derfor ikke instrueres om innholdet i sakkyndighetsvurshyderingene

Det stilles ikke statlige krav i dag til PP-tjenesshytens organisering eller bemanning heller ikke til de ansattes formalkompetanse Tabell 89 viser imidlertid at formalkompetansen er relativt hoslashy

Arbeidsprofil ndash individrettede og systemrettede oppgaver

Forventningene til PP-tjenestens arbeidsoppgaver har endret seg over tid Baringde sentralt og lokalt har det de siste 10ndash15 aringrene vaeligrt oslashkende oppmerkshysomhet omkring PP-tjenestens systemrettede arshybeid Mange har oslashnsket oslashkt vektlegging av foreshybygging kompetanseutvikling og organisasjonsshyutvikling i skole og barnehage fra PP-tjenestens side og noe mindre vekt etter hvert paring individuell diagnostisering behandling og sakkyndighetsvurshyderinger

I Stmeld nr 23 (1997ndash98) Om opplaeligring for barn unge og vaksne med saeligrskilde behov tok deshypartementet klart til orde for styrking av PP-tjeshynestens systemrettede arbeid

Arbeidsoppgaringvene til PP-tenesta varierer i dag noksaring mykje I ein del kommuner har arbeidet til tenesta i stor grad vore konsentrert om rapportarshybeid og sakkunnig vurdering av enkeltelevar minshydre om skuleutvikling og utvikling av klassemiljoslash Departementet vil vise til at arbeidet med sakkunshynig vurdering staringr sentralt i lovverket Departeshymentet vil likevel presisere at det maring vere balanse mellom arbeidet med sakkunnig vurdering og anshydre meir systemretta og foslashrebyggjande oppgaringver [hellip] Departementet er generelt oppteke av aring brinshyge PP-tenesta sterkare inn som aktiv stoslashttespelar for skule barnehage og andre hjelpetenester i samband med m a planarbeid maringlfokusering og evaluering av eige arbeid

Ved styrkingen av PP-tjenesten med 300 nye fagaringrsverk fra 1999ndash2000 som betydde en oslashkning i fagaringrsverk paring om lag 20 prosent ble det pekt paring

viktigheten av at dette burde styrke grunnlaget for systemrettet arbeid Man saring for seg at PP-tjeshynesten skulle vaeligre en utviklingsaktoslashr i barnehage og skole og hjelpe disse med bedre tilrettelegshyging av gode og inkluderende utviklings- og laeligshyringsmiljoslasher Et av satsingsomraringdene i utviklingsshyprogrammet SAMTAK var nettopp utvikling av PP-tjenestens kompetanse i systemrettet arbeid som metode

Et systemperspektiv innebaeligrer blant annet at all laeligring utvikling og samhandling i barnehage og skole maring forstarings i lys av miljoslashmessige forhold Et slikt perspektiv har som konsekvens at selv naringr oppmerksomheten rettes mot enkeltbarnas og elevenes behov for individuell tilrettelegging vil vurderingen av behov og tiltak maringtte ses i lys av ulike betingelser i barnaselevenes omgivelser

Det er imidlertid ikke noslashdvendigvis helt klare skiller mellom individrettede og systemrettede oppgaver Noen skiller ogsaring mellom individrettet grupperettet og systemrettet arbeid Nordlandsshyforskning viser at PP-tjenestens fagansatte har ulishyke oppfatninger av det reelle innholdet i et sysshytemperspektiv og systemarbeid1

Uansett definisjoner ndash de fleste har trolig en relativt sammenfallende forstaringelse av forskjell paring individrettet og systemrettet arbeid En ompriorishytering av arbeidsprofilen til mer systemrettet arshybeid har ogsaring vaeligrt oslashnsket av PP-tjenesten selv I 1996 gjennomfoslashrte Faglig enhet for PP-tjenesten en landsomfattende undersoslashkelse for departementet om faktisk og oslashnsket arbeidsprofil og tidsbruk Resultatet framgaringr av tabell 81

I de to nasjonale oversiktene over PP-tjenesten i 2003 og 2008 gis det et bilde av faktisk og oslashnsket arbeidsprofil for laquogjennomsnittskontoretraquo men med en noe annen kategorisering av type arbeidsshyoppgave enn i Faglig enhets undersoslashkelse fra 1996 Resultatet gjengis i tabell 82 (summen her overstiger 100 fordi ikke alle kontorene har regisshytrert samlet arbeidstid = 100 prosent)

1 Fylling I og T L Handegaringrd (2009) Kompetanse og kryssshypress NF-rapport nr 52009 Bodoslash Nordlandsforskning

Tabell 81 Arbeidsprofil i PP-tjenesten (tidsbruk) Faktisk og oslashnsket prioritering 19961

Type arbeidsoppgave Faktisk prioritering Oslashnsket prioritering

Individuelt arbeid med enkeltindividerforeldre 42 35 Systemrettet arbeid med barnehageskolelaeligrebedrift 28 32 Samarbeid med andre etater Instanser 16 17 Internt arbeidledelse 14 16

Sum 100 100

Faglig enhet for PP-tjenesten (1997) PP tjenesten i Norge 1996 Hamar faglig enhet for PP-tjenesten 1

87 NOU 2009 18


Tabell 82 Arbeidsprofil i PP-tjenesten (tidsbruk) Faktisk og oslashnsket prioritering 2003 og 2008 1 2

Faktisk prioritering Oslashnsket prioritering Type arbeidsoppgave 2003 2008 2003 2008

Arbeid direkte med enkeltpersoner (feks utredning og oppfoslashlgingdirekte hjelp) 30 29 23 24 Raringdgivingveiledning i forhold til foreldre 11 13 125 15 Raringdgivingkonsultasjonveiledning til skolebarnehage andre 20 24 22 26 Hjelp til kompetanseutviklingorganisa- sjonsutvikling i skolen i forhold til barn med saeligrlige behov 11 12 19 21 Arbeid med sakkyndige uttalelser 18 24 125 14 Internt arbeidledelse 10 15 12 17 Annet 9 - 8 -

Sum 109 117 109 117 1 Laeligringssenteret (2003) PP-tjenesten i Norge 2003 ndash En tilstandsbeskrivelse Oslo Laeligringsenteret2 Fylling I og T L Handegaringrd (2009) Kompetanse og krysspress NF-rapport nr 52009 Bodoslash Nordlandsforskning

Tabellene 81 og 82 viser at PP-tjenesten ikke har endret mye paring sin arbeidsprofil de siste aringrene til tross for oslashnsker om en tydeligere systemrettet profil PP-tjenesten oslashnsker i samsvar med sentrale foslashringer aring bruke mer tid paring stoslashtte til kompetanseshyog organisasjonsutvikling i skolen og mindre tid til direkte arbeid med enkeltpersoner og sakkynshydighetsarbeid men uten at dette har lyktes i saeligrshylig grad PP-tjenesten bruker mer tid paring sakkynshydighetsarbeid i 2008 (24 prosent) enn i 2003 (18 prosent) Antall elever med spesialundervisning etter enkeltvedtak har ogsaring oslashkt i perioden

812 PP-tjenestens brukere henvisere og samarbeidspartnere

Brukere

Ulike undersoslashkelser og statistikk viser at PP-tjeshynesten har faring brukere innenfor fagomraringdene syn hoslashrsel motorikkbevegelseshemning autisme og multifunksjonshemninger mens noen flere brushykere har generelle laeligrevansker De tre stoslashrste gruppene i PP-tjenesten med bistandsbehov er ndash barnelever med spraringktale- og kommunikasshy

jonsvansker (mest utbredt paring foslashrskolenivaring) ndash elever med lese- og skrivevansker og andre

spesifikke fagvansker som matematikk ndash elever med psykososiale vansker problematshy

ferd

Tabell 83 viser brukerne av PP-tjenesten fordelt paring ulike fagomraringder i ulike fylker og kommuner i

perioden 1992ndash2007 Som vi ser er det et meget stabilt og tverrgaringende moslashnster

Ovennevnte moslashnster av brukere med lav og hoslashy forekomst i PP-tjenesten samsvarer naturlig nok godt med kartlegginger av bistandsbehovet for de som faringr spesialundervisning etter enkeltshyvedtak2 3 4 5

Naringr det gjelder fordelingen av brukerne av PP-tjenesten paring kjoslashnn er moslashnsteret det samme som for kjoslashnnsdelingen innenfor spesialundervisshyningen ndash gutter utgjoslashr om lag to av tre brukere

Henvisere til og samarbeidspartnere med PP-tjenesten

Ulike undersoslashkelser og aringrsstatistikker fra forskjelshylige PP-tjenester viser at barnehage og skole sammen med foreldrene er viktigste henvisningsshyinstans Primaeligrhelsetjenesten spesialisthelsetjeshynesten og sosialtjenesten har faeligrre henvisninger til PP-tjenesten Tjenesten henviser mange brukeshyre til andre hjelpeinstanser innenfor helse- og soshysialsektoren ofte for aring faring supplerende utredninshyger I en rapport fra NIBR hevder ansatte i BUP at

2 St meld nr 23 (1997-98) Om opplaeligring for barn unge voksne med saeligrskilte behov

3 K J Skaringrbrevik (1996) Spesialpedagogiske tiltak paring dagsorshyden Rapport nr 14 Volda Moslashreforsking

4 Groslashgaard JB I Hatlevik og E Markussen (2004) Eleven i fokus En brukerundersoslashkelse av norsk spesialundervisshyning etter enkeltvedtak Rapport 92004 Oslo NIFU STEP

5 Nordahl T og A-K Sunnevaringg (2008) Spesialundervisninshygen i grunnskolen ndash stor avstand mellom idealer og realiteshyter Rapport nr 2-2008 Hamar Hoslashgskolen i Hedmark

88 NOU 2009 18


Tabell 83 Brukerne av PP-tjenesten fordelt paring fagomraringder i enkelte fylker og kommuner 1992ndash2007

Fagomraringde Moslashre og Moslashre og Kristian- Kristian- Kristian-Akers- Romsdal Romsdal sand sand sand Tromsoslash Tromsoslash Tromsoslash

hus fylke fylke fylke komm komm komm komm komm komm 1992 1 1994 2 2007 3 19994 2002 2006 2004 5 2005 2006

Syns- og hoslashrselsshyvansker 5 3 3 5 3 3 2 2 2 Motoriske vanshysker bevegelsesshyhemming 5 2 2 7 4 2 3 2 2 Kommunikashysjons- spraringk-og talevansker 11 18 20 18 17 9 27 29 25 Lese- og skriveshyvansker og spesishyfikke fagvansker 17 22 22 27 34 23 36 37 38 Generelle laeligreshyvansker psyk utshyviklingshemm 31 18 9 6 7 12 10 7 7 Psykososiale vanshysker atferdsvanshysker 26 29 35 28 27 27 22 23 26 Annet uregistrert 5 8 9 9 8 24 - - -

Sum N = 100 100 100 100 100 100 100 100 100 N= 3092 N= 4628 N= N= 512 N= 396 N= 1405 N= 327 N= 326 N= 382

Merknader Under- 13 av 17 Bare Bare Alle Bare Bare Bare regav kontor nye nye brukere nye nye nye foslashrskoleshy brukere brukere brukere brukere brukere barn og Bare Bare Bare voksne barn og barn og barn og

unge i unge i unge i FS og FS og FS og GS GS GS

1 Statens utdanningskontor i Oslo og Akershus Fylkesvise planer for opplaeligring av barn unge og voksne med saeligrskilte behov 1993-1996

2 PPT i Moslashre og Romsdal 1995 Fylkesaringrsmelding for skulearingret 1994-95 3 L A Dybdal 2008 Brukarar av og stillingar i PP-tenesta i Moslashre og Romsdal Ei samanlikning av kontora sine registreringar

skulearingra 199495 og 200708 4 Aringrsmelding for PP-tjenesten i Kristiansand kommune 5 Aringrsmelding for PP-tjenesten i Tromsoslash kommune

PP-tjenesten er den instansen som gir flest henvis- Foreldre til barn og unge med saeligrskilte oppshyninger da via henvisende instans som lege eller laeligringsbehov og barnehager og skoler har ofte barnevern6 Dette fordi PP-tjenesten ikke har di- samarbeid og kontakt med en lang rekke instanshyrekte henvisningsrett ser i og utenfor opplaeligringssektoren paring baringde

kommunalt fylkeskommunalt og statlig forvaltshyningsnivaring Foruten PP-tjenesten kan dette vaeligre for eksempel helsestasjonhelsesoslashsterskolehelshy

6 Kristofersen LB (2007) Tilgjengelighet og samarbeid mer setjeneste lege hjelpemiddelsentral barnevern fleksible hjelpetjenester Opptrappingsplanen for psykisk helse barnevern og BUP Oslo NIBR barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker

89 NOU 2009 18


(BUP) habiliteringstjenesten (HABU) og spesialshypedagogiske kompetansesentre For personer med spesialundervisning er PP-tjenesten den hjelshypeinstansen som foreldrene barnehagen og skoshylen har det mest omfattende samarbeid og konshytakt med

813 PP-tjenestens ressurser og kontororganisering 1994-2008

Ressurser

Tabell 84 viser utviklingen i ressurser til PP-tjeshynesten i aringrsverk og delvis driftsutgifter samt konshytororganiseringen de siste 15 aringrene Det framgaringr at det har vaeligrt en betydelig vekst i fagaringrsverk i PP-tjenesten etter 1999 Det skyldes den statlige tilfoslashrselen av midler tilsvarende 300 nye fagaringrsshyverk jf Stmeld nr 23 (1997ndash98) Statistikkgrunnshylaget er ulike saeligrskilte undersoslashkelser siden det fram til naring ikke har vaeligrt regelmessig statistisk kartlegging av PP-tjenesten

Vi ser at det i 2007 var omkring 1 850 fagaringrsshyverk og ca 190 aringrsverk for merkantilt personale i PP-tjenesten mot ca 1 500 fagaringrsverk i 1999 foslashr ovennevnte ressurstilfoslashrsel For 2008 er imidlershytid det angitte tallet for fagaringrsverk lavere (1 789) enn i 2007 noe som kan virke lite sannsynlig Bakshygrunnen er at 2007-tallene ble innsamlet slik at alle kontorer ga svar etter flere purrerunder (gjennomfoslashrt av Forum for psykologer i skolen) mens 2008-tallene er basert paring en lavere svarproshysent (gjennomfoslashrt av Nordlandsforskning)

Det har vaeligrt anfoslashrt at GSI-tall for PP-tjenesten for 2008 (1 775 fagaringrsverk) ligger naeligr tallene fra Nordlandsforskning Dette var imidlertid foslashrste aringr statistikk om PP-tjenesten er innrapportert og lagt inn i GSI Siden dette er foslashrste gangs registrering har Utdanningsdirektoratet gitt uttrykk for at det overveiende sannsynlige er en underregistrering i GSI i 2008 Utvalget henholder seg til dette og ser det derfor som sannsynlig at PP-tjenesten i

Tabell 84 Ressursutviklingen i PP-tjenesten i kommuner og fylkeskommuner 1994 ndash 2008 1

1994 1996 1999 2000 2003 2007 2008 Merknad

Antall fagaringrsverk 1 1390 1393 1505 1748 1849 1852 (1789) 2007 Ca 190 Antall merkantile Ukjent 175 Ukjent Ukjent 186 + Ukjent ( 171) merkantile aringrsverk aringrsverk Sum aringrsverk 1568 2035+ (1960) Sum driftsutgifter 485 (1300) 485 mill kr i mill kr kolonnen for

1996 gjelder aringret 1995

Sum antall kontorer 286 283 305 295 286 284 Tallene her synes sikre

Antall fagaringrsverk 486 492 573 627 647 (63) I tillegg kommer pr kontor merkantile

aringrsverk

Kontorer fordelt etter antall fagstillinger2 (eksklusive merkantile still) 1 ndash 3 stillinger i 27 29 25 25 3 ndash 7 stillinger i 53 52 38 41 7 eller flere 20 19 37 34 stillinger i

Sum 100 100 100 100 1 Eksklusive statlig finansierte fagaringrsverk (Statped) i PPT i Nord-Norge under Programmet for Nord-Norge 2 Fordeling etter antall fagstillinger ikke aringrsverk

Kilde 1994 og 1996 Faglig enhet for PP-tjenesten 1995 og 1997 referert i Stmeld nr 23 (1997-98) 1999 Fylkesmennenes utdanshyningsavdelinger (Statens utdanningskontorer) i Soslashr-Norge oppsummert i departementets brev med skjemaer av 29011999 vedr statstilskudd til styrking av PP-tjenesten 2000 Skolepsykologi Forum for psykologer i skolen v Sturla Helland 2003 PP-tjenesten i Norge 2003 En tilstandsbeskrivelse Laeligringssenteret 2003 2007 Skolepsykologi 2008 nr 5 Sturla Helland PPT anno 2007 2008 Fylling I og T L Handegaringrd 2009 Kompetanse og krysspress NF-rapport nr 52009 Bodoslash Nordlandsforskning

90 NOU 2009 18


Tabell 85 Ulike eierorganiseringer i PP-tjenesten 2008

Organisering av PP-tjenesten Antall Andel

Kommunal PPT som omfatter barnehage grunnskole og voksne 66 445 Interkommunal PPT som omfatter barnehage grunnskole og voksne 23 155 Interkommunal PPT som omfatter barnehage og grunnskole 17 11 Egen fylkeskommunal PPT for videregaringende opplaeligring 11 7 Felles kommunal og fylkeskommunal PPT for barnehage grunnskole og voksne 13 9 Annet 18 12

Sum N = 148 99

2008 hadde vel 1 850 fagaringrsverk og naeligrmere 200 merkantile aringrsverk

Heller ikke anslaget for driftsutgifter (1 300 mill kroner) virker av de samme grunner sikkert Tallene fra Nordlandsforskning for 2008 er satt inn i tabellen i parentes for aring markere usikkerheshyten i tallmaterialet

Kontororganiseringen i dag

Organiseringen av PP-tjenesten viser et sammenshysatt bilde For landets ca 430 kommuner og 19 fylshykeskommuner har PP-tjenesten i hele perioden 1994ndash2008 vaeligrt samlet i ca 280ndash300 kontorenheter Det betyr at mange kommuner samarbeider om PPshytjenesten i form av interkommunale loslashsninger

Det er mange smaring kontorenheter til tross for et betydelig interkommunalt samarbeid paring dette feltet Per 2007ndash2008 har 25 prosent av kontorene inntil 3 fagstillinger ca 40 prosent av kontorene mellom 3 og 7 fagstillinger og bare om lag 35 pro-sent av kontorene over 7 fagstillinger Gjennomshysnittsstoslashrrelsen for kontorene har oslashkt fra 49 fagaringrsverk midt i 1990-aringrene til om lag 65 fagaringrsshyverk i dag I gjennomsnitt er det om lag 08 mershykantilt aringrsverk tilknyttet hvert PPT-kontor

Det er ingen bestemmelser som regulerer orshyganiseringen av PPT-kontorene og det er stor vashy

riasjonsbredde i organisatoriske loslashsninger Et skilshyle garingr mellom PP-tjenester som er rent kommunashyle og interkommunale Et annet skille garingr mellom gjennomgaringende tjenester som dekker alle opplaeligshyringsnivaringer og tjenester som er organisert etter skoleslag

I 12 fylker har fylkeskommunen opprettet egen PP-tjeneste for videregaringende opplaeligring Den vanligste maringten aring organisere dette paring er aring kjoslashpe PP-tjenester fra kommunene Flere av de fylkekommunale PP-tjenestene er samorganisert med oppfoslashlgingstjenesten I de oslashvrige fylker er det saringkalt gjennomgaringende tjeneste det vil si at den kommunale PP-tjenesten ogsaring betjener elever i videregaringende opplaeligring

Det er ogsaring slik mange steder at PP-tjenesten er samorganisert ogeller samlokalisert med anshydre kommunale tjenester og ofte deler merkantile ressurser Nordlandsforskning sier at 47 prosent av PPT-kontorene er samlokalisert med annen kommunal hjelpetjeneste paring samme administratishyve nivaring Helland7 nevner at han i sin kontakt med kommunenes servicetorg eller sentralbord ofte opplevde at PP-tjenesten var ukjent som begrep

Nordlandsforskning har ut ifra sitt materiale og svar fra 148 PP-tjenester gitt slik oversikt over

7 Helland S (2008) PPT anno 2007 Skolepsykologi nr 5

Tabell 86 Skoleeiers vurdering av egnetheten i egen organisasjonsform til aring loslashse tjenestens oppgaver (N = 70)

Egen Gjennomgaringende Kommunal PPT Interkommunal fylkeskommunal PPT for grunn- og

ekskl vgo PPT ekskl vgo PPT videregaringende skole

Svaeligrt godt egnet 60 38 72 60 Noksaring godt egnet 40 42 28 30 Verken egnet eller uegnet 12 10 Noksaring daringrlig egnet 8 Svaeligrt daringrlig egnet

Sum 100 100 100 100


Tabell 87 PP-tjenestens kontaktmoslashnster mot skolene

Organiseringen av PP-tjenestens arbeid mot skolene Antall Andel

Alle skolene har en PPT-medarbeider i hel eller delt stilling utplassert paring permanent basis med rektor som overordnet 3 2 Alle skolene har en PPT-medarbeider utplassert paring permanent basis feks med fast arbeidstid eller faste dager paring skolen med PPT-leder som overordnet 33 23 Alle skolene har en fast kontaktperson i PP-tjenesten men denne har ikke fast arbeidstid faste dager paring den enkelte skole 76 52 Skolene har ikke faste kontaktpersoner i PP-tjenesten men denne setter inn personer etter bestilling 31 21 Annet 3 2

Sum 146 101

ulike eierorganiseringer i PP-tjenesten som framshygaringr av tabell 85

Vi ser av tabell 85 at det er flest laquoreneraquo komshymunale tjenester som omfatter barnehage grunnshyskole og voksne Det er imidlertid ogsaring mange inshyterkommunale PP-tjenester

Naringr det gjelder PPT-kontorenes vurdering av sin egen organisasjonsforms egnethet til aring loslashse tjenestens oppgaver viste Nordlandsforsknings studie at de fleste skoleeiere betraktet sin egen orshyganisasjonsmodell som noksaring godt eller svaeligrt godt egnet se tabell 86 Unntak gjelder interkomshymunale modeller som faringr daringrligere skaringr men ogsaring her sier 80 prosent at deres modell er svaeligrt godt eller godt egnet Antall respondenter paring detshyte sposlashrsmaringlet (70) er lavere enn for de andre sposlashrsmaringlene

814 PP-tjenestens organisering av arbeidet eksternt mot skolene og internt i team

Naringr det gjelder kontakten mellom PP-tjenesten og skolene i form av faste kontaktpersoner og tilsteshydevaeligrelse paring skolen viste Nordlandsforsknings studie fra 2008 foslashlgende moslashnster slik det framgaringr

av tabell 87 Her er barnehagene ikke med i tallshymaterialet fordi det er et saring stort antall barnehashyger (ca 6 600) at det ikke er vanlig aring ha faste konshytaktpersoner rettet mot disse

Tallmaterialet viser at av de 146 tjenestene som svarte var det 23 prosent som hadde PPTshymedarbeider utplassert som fast ordning med PPT-leder som overordnet 52 prosent som hadde fast kontaktperson paring skolene men uten fast tid og 21 prosent hadde ikke fast kontaktperson men setter inn personer etter bestilling 2 prosent av tjenestene hadde PPT-medarbeider plassert fast paring skolen med rektor som overordnet Samlet vishyser dette at nesten 80 prosent av PP-kontorene har en modell der fagpersoner er fast tilknyttet en eller flere skoler

Naringr det gjelder PP-tjenestens interne organishysering viser Nordlandsforsknings studie at 45 prosent av PPT-kontorene er organisert i team paring en eller annen maringte mens 55 prosent ikke er det se tabell 88 Her betyr nok det store antallet smaring kontorer at under halvparten har teamorganiseshyring Aktuelle alternativer for teamorganisering er geografi trinn eller kompetanse eventuelt kombishynasjoner av disse

Tabell 88 Ulike typer teamorganisering i PP-tjenesten 2008

Organisering av PP-tjenesten i team Antall Andel

Har ikke teamorganisering 81 55 Har team knyttet til geografiske omraringder som omfatter baringde barnehager og skoler 5 3 Har egne team knyttet til de ulike trinnene 12 8 Har team som er organisert bredest mulig med tverrfaglig kompetanse 14 9 Har team som er organisert etter spisskompetanse 2 1 Har kombinasjoner av ovennevnte team 26 18 Annet 8 6

Sum 148 100

92 NOU 2009 18


815 Ventetid i PP-tjenesten

Sposlashrsmaringlet om ventetid i PP-tjenesten er ofte oppe til debatt i skoler og media For det foslashrste fordi lang ventetid kan garing direkte utover de aktushyelle barnaelevene og familiene og selvsagt ogsaring foslashrskolelaeligrerne og laeligrerne som har bedt om hjelp For det andre fordi ventetiden mange steshyder kan skyldes uforholdsmessig stort press paring sakkyndighetsvurderinger som gjoslashr at PP-tjenesshyten ikke faringr avsatt nok tid til aring drive mer forebygshygende og systemrettet arbeid Mange kontorer setter derfor inn tiltak for aring faring ned ventelistene

Det er ikke mange nyere undersoslashkelser som sier noe om ventetiden i PP-tjenesten Andersson og Steihaug hevder at ventetiden er garingtt ned i PPshytjenesten de siste aringrene8 9

Naringr det gjelder ventetid fra bestilling er motshytatt til eventuelle tiltak er iverksatt hadde ca 40 prosent av kontorene i Nordlandsforsknings stushydie 2008 en gjennomsnittlig ventetid paring inntil 45 dager 75 prosent av kontorene har en ventetid innenfor 90 dager Men det er stor spredning ndash 20 prosent av kontorene har ventetid inntil 20 dager mens 10 prosent har gjennomsnittlig ventetid paring 6 maringneder eller mer Hoslashyest registrerte ventetid var 1 aringr Gjennomsnittlig ventetid syntes ikke aring vashy

8 H W Andersson og S Steihaug (2008) Tilgjengelighet av tjenester for barn og unge med psykiske problemer Evalueshyring av Opptrappingsplanen for psykisk helse Rapport A4727 Trondheim SINTEF Helse

9 M Sitter (2008) Brukerbasert evaluering av det kommunale tjenestetilbudet for barn og unge med psykiske vansker 2004 ndash 2007 Rapport A5204 Trondheim SINTEF Helse

Tabell 89 Faggrupper i PP-tjenesten 1980 ndash 2008

riere med kontorets stoslashrrelse Det framgaringr ikke av denne studien om gjennomsnittlig ventetid vashyrierer med PP-tjenestens dekningsgrad

Tilgjengelighet vurderes imidlertid som proshyblematisk og over halvparten av skolenes persoshynale og nesten tre fjerdedeler av barnehagens pershysonale mener at tjenesten i liten grad er tilgjengeshylig paring kort varsel At barnehagen vurderer dette som mer problematisk enn skolene kan ha samshymenheng med at mange kontorer har rutiner der PP-raringdgiver har faste dager paring hver enkelt skole ukentlig Dette lar seg vanskelig gjoslashre i barnehashyger med mange smaring enheter

816 PPT-personalets fagsammensetning 1980 ndash 2008

Tabell 89 viser utviklingen i PPT-personalets fagshysammensetning (eksklusive merkantilt persoshynell) i perioden 1980ndash2008 Vi skiller her mellom tre definerte faggrupper PP-raringdgiver spesialpeshydagogpedagog og sosialfaglig personell

Vi ser at gruppen PP-raringdgiver utgjoslashr mellom ca 40 prosent og 50 prosent av stillingene i hele perioden (maringlt ved stillinger ikke aringrsverk) Grupshypen spesialpedagogpedagog har oslashkt sin andel fra 30 prosent i 1980 til ca 40 prosent i 2003 og vel 40 prosent i 2007 2008-tallene vurderes som noe usishykre paring bakgrunn blant annet av det begrensede utvalget som ble foretatt Av den grunn er det satt parentes rundt tallene

Innenfor gruppen PP-raringdgiver er andelen psyshykologer garingtt betydelig ned mens andelen candpashyed og candpaedspec har oslashkt fra 1997 til 2007

Faggrupper 1980 1985 1994 1996 2003 2007 2008 Merknad

PP-raringdgiver 49 41 40 44 46 43 (54) PP-raringdgiver Cand psychol cand paed cand paed spec candpolit master (tilshysvarende)

Spesialpedagog 30 33 41 46 40 42 (33) Spesialpedagog pedagog pedagog (gammel ordning) Sosialfaglig 21 17 11 10 6 6 (2) Spesialpedagoger 1 og 2 personell avd laeligrere og foslashrskolelaeligreshy

re uten spesialpedagogisk vishydereutdanning (sistnevnte bare noen faring)

Andre - 9 8 - 8 10 (11) Sosialfaglig personell Sosioshynom barnevernspedagog vernepleier (3-aringrig)

Sum 100 100 100 100 100 101 100

Kilde 1980-1996 Stmeld nr 23

93 NOU 2009 18


Andelen med candpolit-utdanning har holdt seg stabil i samme periode

Andelen sosialfaglig personell har sunket betyshydelig fra 21 prosent i 1980 til ca 6 prosent i 2003 og 2007 Slik sett kan det sies at PP-tjenestens tverrfaglighet er vesentlig redusert og blitt en mer pedagogisk spesialpedagogisk tjeneste Dette kan fortone seg noe uventet idet elever med sosiale og emosjonelle problemer probleshymatferd er en saring stor gruppe i det spesialpedagoshygiske feltet og der sosialfaglig personell vil kunne bidra med relevant kompetanse Denne reduksjoshynen kan imidlertid ha delvis sammenheng med at det har vaeligrt betydelig fokus paring sakkyndighetsarshybeidet i PP-tjenesten i perioden og at dette har fashyvorisert rekrutteringen av PP-raringdgivere paring beshykostning av sosialfaglig personell

Det garingr ellers fram at 60 prosent av lederne i PP-tjenesten er kvinner at 60 prosent av lederne er 50 aringr eller eldre og 20 prosent er 60 aringr eller elshydre i 2008 En av tre ledere i PP-tjenesten har videshy

reutdanning i ledelse 40 prosent av lederne har vaeligrt ledere i PP-tjenesten i 0ndash4 aringr 30 prosent i 5ndash9 aringr og 30 prosent i 10 aringr eller mer Det synes aring vaeligre en relativt stabil ledersituasjon i PP-tjenesshyten10

817 Geografisk fordeling av fagpersonalet i PP-tjenesten ndash dekningsgrader 1996ndash2007

Tabell 810 viser dekningsgrader i PP-tjenesten de seneste aringrene sett i forhold til antall barn og unge 0ndash19 aringr samt den geografiske fordelingen av fagshypersonalet fylkesvis i perioden 1996ndash2007

Dekningsgraden i PP-tjenesten ble betydelig forbedret paring landsbasis fra 1999 ved tilfoslashrselen av nye 300 fagaringrsverk Dekningsgraden ble forbeshy

10 Nordlandsforskning (2009) Kompetanse i krysspress Kart-legging og evaluering av PP-tjenesten NF-rapport nr 5 2009

Tabell 810 Geografisk fordeling av fagpersonalet i PP-tjenesten 1996ndash2007 og dekningsgrader

Tilfoslashrte Antall aringrsverk Antall barn og Antall Antall

1999shy barn og unge 0shy barn og barn og Fagaringrsshy 2001 jf unge 0-19 19 aringr pr unge 0-19 unge 0-19

Fagaringrsshy verk 1999 Stm Fagaringrs- Fagaringrsshy aringr pr fagshy fagaringrsshy aringr pr fagshy aringr pr fagshyverk (foslashr nr 23 verk verk aringrsverk verk aringrsverk aringrsverk

Fylke 1996 0109) 1997-98 2003 2007 1996 1999 2003 2007

Oslashstfold 65 706 +16 932 894 679 Akershus 141 1578 +28 2045 830 651 Oslo 68 + 20 91+16 +35 1374 1157 801 Hedmark 59 596 +12 684 739 660 Oppland 68 679 +12 846 635 526 Buskerud 73 786 +15 1061 769 571 Vestfold 57 702 +14 901 907 623 Telemark 57 562 +11 689 708 602 Aust-Agder 38 367 + 9 467 723 592

Vest-Agder 55 525 +11 584 771 763 Rogaland 120 1296 +23 1605 878 700 Hordaland 128 1401 +26 1789 902 672 Sogn og Fjord 47 485 + 9 56 630 532

Moslashre og Romsd 88 914 +16 1057 740 621 Soslashr-Troslashndelag 104 1046 +17 1222 632 572 Nord-Troslashndelag 36 458 +10 502 953 694 Nordland 89 96 +18 1004 713 624

Troms 51 55 +11 627 778 643 Finnmark 49 53 + 7 543 417 369

1393 1505 Sumgjennomsnitt (+20) (+165) +300 1849 1852 793 763 639 656

94 NOU 2009 18


dret fra 763 barn og unge 0ndash19 aringr pr fagaringrsverk i 1999 til 639 i 2003 Fra 2003 til 2007 (2008) har det vaeligrt tilnaeligrmet stillstand i antall fagaringrsverk i PP-tjenesten samtidig som antall barn og unge i alderen 0ndash19 aringr har vokst fra om lag 1182000 i 2003 til 1214000 i 2007 (1223000 i 2008)

Tabell 810 viser videre at det er ulik dekningsshygrad i fylkene I 1996 var det sterkest dekning i Finnmark dernest kom Sogn og Fjordane Soslashr-Troslashndelag og Oppland best ut Daringrligst PPT-dekshyning i 1996 var det i Oslo Nord-Troslashndelag Vest-fold og Hordaland

For 2003 ser vi at Oslo Vest-Agder og Rogashyland hadde daringrligst PPT-dekning mens Finnmark hadde den klart hoslashyeste dekningen Oppland had-de nest best dekning deretter kom Sogn og Fjorshydane Baringde Nordland og Troms hadde en PPTshydekning omtrent tilsvarende landsgjennomsnittet

818 Kryssende forventninger til PP-tjenesten

Naringr PP-tjenesten i en del tilfeller faringr daringrlige tilbashykemeldinger i brukerundersoslashkelser kan dette ha ulike aringrsaker Noen dreier seg om svak kvalitet i arbeidet Men i en del tilfeller kan nok aringrsaken til manglende tilfredshet blant brukerne ha sin bakshygrunn i motsetningsstridende forventninger til tjenesten

PP-tjenesten har lang tradisjon for aring utfoslashre oppgaver som ikke er direkte nevnt i opplaeligringsshyloven En av disse er aring vaeligre stoslashttespiller og raringdgishyver for foreldre som har barn med saeligrskilte beshyhov Foreldrene har ofte klare forventninger til hvilke tjenester PP-kontorene skal yte Forventshyningene retter seg mot tre omraringder ndash Veiledningraringdgivning om hvordan de paring best

mulig maringte skal stoslashtte og foslashlge opp sine barn Dette gjelder baringde barn med store funksjonsshyhemninger ved laeligrevansker eller der barn viser problematferd

ndash Foresatte til barn og unge med behov for samshymensatte tjenester oslashnsker at PP-tjenesten skal ha en aktiv rolle for aring koordinere tjenester fra et hjelpeapparat som ofte oppfattes som uovershysiktlig fragmentert og lite koordinert

ndash Foresatte forventer ogsaring ofte aring kunne bruke PP-tjenesten som taleroslashr overfor barnehage eller skole naringr de opplever at de ikke i oslashnsket grad moslashter forstaringelse for sine barns behov

Fra spesialisthelsetjenesten og til dels ogsaring fra sentre innenfor Statped rettes det forventninger til PP-tjenesten om aring foslashlge opp og konkretisere de

faglige raringd som er gitt paring bakgrunn av utredninshyger i regi av BUP HABU eller eventuelt kompeshytansesentre Den forventning som spesialistjenesshytene stiller til PP-tjenesten er ikke noslashdvendigvis sammenfallende med de forventninger til faglig oppfoslashlging og samarbeid som stilles fra barnehashyge og skole Blant annet vil fokus paring innholdet i kompetansen kunne vaeligre ulikt Studier og brushykerundersoslashkelser viser at barnehage og skole ofte i stor grad ettersposlashr kompetanse paring faglig tilshyrettelegging i laeligringsmiljoslashet i praksisfeltet i stoslashrshyre grad enn det spesialisttjenestene tilbyr 11 12 13

Det rettes ofte sterke men kryssende forventshyninger til PP-tjenesten Tjenesten forventes aring vaeligshyre ndash et sakkyndighetsorgan med hoslashyt presisjonsshy

nivaring i sin dokumentasjon av barnsunges behov

ndash en samhandlings- og droslashftingspart for barneshyhage og skole med god kjennskap til barneshyhage og skole som system og med kompeshytanse i utviklingsarbeid i organisasjoner

ndash en raringdgiver og stoslashttespiller for foresatte og en koordinerende instans for foreldre som har barn med behov for sammensatte tjenester

ndash en oppfoslashlger av faglige raringdgivningsprosesser som er initiert av spesialisthelsetjenesten eller Statped paring bakgrunn av utredninger som de har foretatt

Denne situasjonen har konsekvenser for tjenesshytens kapasitet Nordlandsforsknings undersoslashkelshyse av PP-tjenesten i 2008 viser at mange PP-kontoshyrer har en akseptabel ventetid men at en del har en urimelig lang ventetid I rapporten fremkomshymer det at PP-tjenestens samlede tidsbruk paring sakshykyndighetsarbeid i perioden 2003ndash2008 er oslashkt fra 18 prosent til 24 prosent av den totale tidsbruk (se tabell 82) Dette har skjedd paring tross av at PP-ledeshyre samlet uttrykte et oslashnske om at tidsbruk til sakshykyndighet skulle garing ned ndash til fordel for samhandshyling med laeligrere ute i skolen

En naeligrliggende forklaring paring dette misforholshydet mellom oslashnsket og reell tidsbruk er at barneshyhager og skoler tjenestens stoslashrste oppdragsgiveshyre legger sterke premisser for hvordan tjenestens

11 Utdanningsforbundet (2007) Rapport mars 2008 ndash laeligrere Undersoslashkelse om oppfoslashlging og tiltak for elever med saeligrshyskilte behov Medlemspanelet mars 2008 (skole)

12 Utdanningsforbundet (2007) Rapport mars 2008 ndash barneshyhage Undersoslashkelse om oppfoslashlging av barn med saeligrskilte behov Medlemspanelet mars 2008 (barnehage)

13 Groslashgaard J B Hatlevik I og Markussen E (2004) Eleven i fokus En brukerundersoslashkelse av norsk spesialundervisshyning etter enkeltvedtak Rapport 92004 Oslo NIFU STEP

95 NOU 2009 18


kapasitet utnyttes Dersom et stort antall saker meldes PP-tjenesten med anmodning om sakkynshydig vurdering har PP-tjenesten med dagens reshygelverk faring andre muligheter enn aring garing inn i en sakshykyndighetsprosess i disse sakene

En aringpenbar grunn til aring soslashke aring endre denne sishytuasjonen er at urimelig lang ventetid i PP-tjenesshyten staringr i motsetning til maringlene om tidlig innsats og et brukernaeligrt og tilgjengelig hjelpeapparat

En annen grunn er at det kan reises tvil om det alltid er sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten som er det tiltak som er mest egnet til aring gi elever en bedre laeligringssituasjon Kanskje kunne mange elever faringtt raskere og bedre hjelp dersom fagpershysonen fra PP-tjenesten hadde hatt mulighet til aring vaeligre mer i elevens laeligringsmiljoslash sammen med laeligshyreren som droslashftingspartner og raringdgiver og ikke som representant for sakkyndig instans En PPshyraringdgiver som har fulgt eleven i laeligringsmiljoslashet over tid ndash i tett dialog med laeligrerne ndash vil sannsynshyligvis i langt stoslashrre grad enn ved sakkyndig vurdeshyring kunne paringvirke laeligrerens praksis NIFU STEPs undersoslashkelse laquoEleven i fokusraquo fra 2004 vishyser at laeligrere i skolen etterlyser PP-tjenesten paring elevenes laeligringsarenaer for aring kunne droslashfte sposlashrsshymaringl ut fra en felles observasjon av laeligringssituasjoshynen I undersoslashkelsen omtales dette som et laquofoslashrsteshylinjefokusraquo

En strategi for aring oppnaring dette vil vaeligre aring gjenshynomfoslashre tiltak som sikrer at en stoslashrre andel av elevgruppen faringr noslashdvendig hjelp og tilrettelegshyging innenfor rammen av den ordinaeligre opplaeligrinshygen PP-tjenesten boslashr ha en rolle ogsaring paring dette felshytet men da som droslashftingspartner og raringdgiverveishyleder En slik strategi vil ikke fjerne behovet for sakkyndig vurdering og tiltak gitt etter enkeltvedshytak men maringlet er at faeligrre elever skal ha behov for slike tiltak

Det at PP-tjenesten trekkes i mange retninger av ulike hensyn og av ulike grupper handler ikke utelukkende om kapasitet Det handler ogsaring om hvilken rolle PP-tjenesten tildeles ndash og garingr inn i

Rollen som sakkyndig instans innebaeligrer en myndighetsutoslashvelse som kan skape spenning i forhold til det aring vaeligre skolens droslashftings- og samshyhandlingspartner I saeligrlig grad vil dette gjoslashre seg gjeldende der ressursaspektet i PP-tjenestens sakshykyndighet er sterkt fremtredende Aring haringndtere begge rollene slik PP-tjenesten er paringlagt i dag er utfordrende og krever hoslashy faglig bevissthet Skoshyleeier kan sannsynligvis yte viktige bidrag ved aring paringse at ressursaspektet ved sakkyndighetsfunkshysjonen ikke blir for sterkt betont Man ser ogsaring at fylkesmannen paringlegger PP-tjenesten aring utarbeide

mer utfoslashrlige sakkyndige vurderinger i den henshysikt aring styrke enkeltbarnsenkeltelevers rettssikshykerhet i forbindelse med eventuell klagebehandshyling Det er i utgangspunktet oslashnskelig at sakkynshydighetsarbeid og raringdgivningutviklingsarbeid ses som to sider av samme sak Det krever imidlertid at PP-tjenesten har kapasitet til aring anvende den tid ute i barnehageskole som kreves for aring oppnaring detshyte

Rollen som foresattes taleroslashr eller laquoadvokatraquo inn mot barnehage og skole vil ogsaring noslashdvendigvis kunne skape spenning med hensyn til en rolle som skolens naeligre samhandlingspartner Med en slik rolleforstaringelse blir barnehagen eller skolen lett en laquomotpartraquo i stedet for en samarbeidspart Paring kort sikt kan man skjoslashnne at det kan oppleves som en avlastning for foreldre aring slippe aring ta konshyfrontasjoner med barnehage eller skole ved ueshynighet Paring lang sikt vil utbyttet for eleven sannsynshyligvis bli stoslashrre dersom PP-tjenesten ut fra et sysshytemperspektiv arbeider for bedre kommunikasjon og relasjon mellom barnehage og skole Nordahl poengterer betydning av skolendashhjem-samarbeidet naringr det gjelder aring sikre elever godt laeligringsutbytshyte14

Rollen som oppfoslashlger og iverksetter av tiltak initiert og anbefalt av spesialisttjenester vil ogsaring kunne medfoslashre at PP-tjenesten har en annen dagsshyorden og et annet faglig fokus enn det barnehage og skole ettersposlashr Naringr det gjelder foslashrskolelaeligreshyres og laeligreres meldte behov til PP-tjenesten ser det ut til aring vaeligre et betydelig misforhold mellom det fokus PP-tjenesten har i sin tilbakemelding veiledning til barnehager og skoler og det foslashrskoshylelaeligrere og laeligrere oppgir at de oslashnsker Foslashrskoleshylaeligrere og laeligrere oslashnsker mer hjelp fra PP-tjenesshyten rettet mot tilrettelegging av laeligringssituasjoshynen mens de opplever at PP-tjenesten i stoslashrre grad setter soslashkelyset paring kartleggingutredning av enkeltelevers behov Dette bildet fremkommer baringde i Utdanningsforbundets medlemspanelunshydersoslashkelse 2007 og NIFU STEPs undersoslashkelse laquoEleven i fokusraquo Samtidig faringr ogsaring PP-tjenesten signaler fra samme hold om viktigheten av aring oslashke innsatsen for aring ivareta sakkyndighetsarbeidet Altshysaring moslashter den kryssende forventninger

Det er viktig aring understreke at baringde PP-tjeneste og skole og barnehage har et felles oslashnske om aring faring mer tid til faglig samhandling paring barnselevers laeligringsarena ndash og med fokus paring faktorer som legshyger til rette for bedre laeligring Dette har imidlertid

14 Nordahl T (2007) Hjem og skole Hvordan skape et bedre samarbeid Oslo Universitetsforlaget

96 NOU 2009 18


Tabell 811 Andel av skoleeierne som vurderer ulike typer oppgaver i PP-tjenesten som laquosvaeligrt viktigraquo

PPT skal utfoslashre sakkyndige vurderinger i forhold til barnehager og skoler 64 PPT skal anbefale enkeltelevers ressursbehov f eks pedagogtimer eller andre ressurser 40 PPT skal bidra med kompetanseheving hos det pedagogiske personalet i spesialpedagogiske emner 40 PPT skal arbeide med organisasjonsutvikling i forhold til skoler og barnehager 37 PPT skal arbeide for aring faring ned omfanget av spesialundervisning 37 PPT skal hjelpe laeligrere skoleledere og barnehagestyrere til aring realisere viktige skolepolitiske foslashringer 19 PPT skal bidra til kompetanseheving hos det pedagogiske personalet i allmennpedagogiske emner 16 PPT skal ha ansvar for det spesialpedagogiske utviklingsarbeidet i kommunen fylkeskommunen 11 PPT skal vaeligre en paringdriver i skolens utviklingsarbeid i forhold til inkluderende opplaeligring 9 PPT skal ivareta foreldres og barns interesser vis a vis skolene og barnehagene 9

vaeligrt et uttalt oslashnske i lang tid ndash uten at faktisk tidsshybruk vektlegging og arbeidsform er blitt endret En av grunnene til at saring lite endring er skjedd kan vaeligre at forventning om endring i for stor grad har vaeligrt rettet mot PP-tjenesten alene En forutsetshyning for endring av praksis er at endringer maring gjoslashshyres paring flere nivaringer og med fokus paring samhandling mellom de aktuelle aktoslashrene Hvordan PP-tjenesshytens ressurser anvendes henger i stor grad sammen med hvordan barnehager og skoler skoshyleeier og PP-tjeneste samhandler og hvordan de sentrale foslashringer gitt i lovverk og andre styringsshydokumenter blir oppfattet og praktisert

Det synes altsaring aring vaeligre et vedvarende dilemma for PP-tjenesten at ulike aktoslashrer har kryssende forventninger til hvilke oppgaver den skal priorishytere I Nordlandsforsknings 2008-studie er ogsaring skoleeierne stilt sposlashrsmaringl om hva de mener er tjeshynestens viktigste oppgaver Tabell 811 viser andeshylen av skoleeiere som har vurdert ulike oppgaver PP-tjenesten kan ha som laquosvaeligrt viktigeraquo

819 Vurderinger av PP-tjenesten

Arbeidsprofil

Nordlandsforskning sier i sin rapport at laquo[hellip] det vil vaeligre rimelig aring hevde at utfordringen framover ikke ensidig ligger i aring endre PP-tjenestens pershyspektiv fra individorientering til systemorienteshyring men at skolenes individorientering kanskje er vel saring grunnleggende og vanskelig aring endreraquo Da kan det vaeligre grunn til aring sposlashrre om PP-tjenesshyten hittil har hatt rom for og anledning til aring vaeligre endringsagent eller om en maring bruke andre virkeshy

midler enn det en hittil har gjort for aring dreie arshybeidsprofilen i oslashnsket retning

Nordlandsforskning konkluderer imidlertid med at PP-tjenesten arbeider med systemtiltak i den forstand at det dreier seg om det de velger aring kalle laquoindividrettet systemarbeidraquo som forstarings her som arbeid for aring faring paring plass systemer som beshydre ivaretar enkeltbarn og unge som har behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte Dette er imidlertid en snever betydning av begrepet Nordlandsforsshykning peker i sin rapport paring at arbeid mot skoleshynes organisasjon og ledelse ikke staringr sentralt i de PP-ansattes oppfatning av systemarbeid En slik tolkning av begrepet kan imidlertid ogsaring forstarings i lys av opplaeligringslovens formulering av PP-tjenesshytens mandat paring dette omraringdet der det er vektlagt at en skal hjelpe skolen i arbeid med kompetanseshyog organisasjonsutvikling for at opplaeligringen skal legges laquobetre til rette for elevar med saeligrlege beshyhovraquo

En tydeligere formulering eller utdyping av dette arbeids- og ansvarsomraringdet for PP-tjenesten vil kunne bidra til aring skape en videre forstaringelse av hva et systemperspektiv innebaeligrer Det innebaeligshyrer blant annet at all laeligring i barnehage og skole maring forstarings i lys av de kontekstuelle forhold som til enhver tid preger henholdsvis barnehagen og skolen En tydeliggjoslashring av dette mandatet og en kompetanseoppbygging i PP-tjenesten vil slik sett vaeligre et viktig skritt i retning av aring endre PP-tjenesshytens rolle fra individorientering til oslashkt fokus paring laeligshyringsmiljoslashets betydning Dette vil igjen vaeligre foslashshyrende for de tiltak barnehage og skole skal sette i verk med henblikk paring aring skape en inkluderende

97 NOU 2009 18


barnehage og skole samt aring gi tilpasset og likevershydig opplaeligring

Nordlandsforskning peker paring at det kan vaeligre flere aringrsaker til det grunnleggende dilemmaet PPshytjenesten staringr i naringr det gjelder aring utvide fokus fra spesialundervisningsomraringdet til de sentrale prinshysippene som styrer den allmenne opplaeligringen Resultatene fra deres evaluering viser foslashlgende ndash Individorienteringen er knyttet til lovens innshy

vilgning av individuelle rettigheter ndash Individorienteringen er knyttet til PP-tjenesshy

tens egen kultur og tradisjon ndash Individorienteringen er knyttet til skolens

sterke vektlegging av laeligringsproblem som individuell egenskap (individorienteringen er imidlertid mindre i barnehagen enn i skolen)

Kompetanse og kapasitet

Naringr barnehager og skoler ikke er fornoslashyd med PP-tjenestens innsats synes det ifoslashlge Nordshylandsforsknings undersoslashkelse mer aring vaeligre knytshytet til kapasitet enn kompetanse De fagansatte har gjennomgaringende hoslashy kompetanse og over 60 prosent har utdanning paring mastergradsnivaring Den formelle kompetansen er i gjennomsnitt lavere i kontorer med faring fagstillinger Ifoslashlge denne unshydersoslashkelsen vurderer baringde skoleeier skoler og barnehager samt samarbeidspartnere at kompeshytansen i PP-tjenesten er hoslashy og imoslashtekommer deres behov I den kvalitative delen av Nordshylandsforsknings studie blir det imidlertid pekt paring at tjenesten har for liten kjennskap til skolehvershydagen og at dette kan innvirke paring tjenestens legishytimitet Dette er ogsaring inntrykket fra andre brushykerundersoslashkelser

Selv om brukere og samarbeidspartnere sier at PP-tjenestens kompetanse i stor grad er i samshysvar med deres behov kan det likevel vaeligre oslashnshyskelig aring styrke tjenesten Ledere for PP-tjenesten oppgir at det er behov for oslashkt kompetanse paring omshyraringdene organisasjonsutvikling samspill- og relashysjonsanalyse lovverk og laeligreplaner og psykososhysiale vansker og problematferd Derimot vurdeshyrer PP-tjenesten at den tilgjengelige kompetanshysen paring fagomraringder med faring brukere som sensoshyriske og motoriske vansker og sjeldne funksjonsnedsettelserdiagnoser er god Behoshyvet for oslashkt kompetanse paring disse omraringdene maring blant annet ses i sammenheng med oslashnsket om aring oppfylle kravet til at tjenesten skal arbeide mer systemrettet og kunne vaeligre en viktig aktoslashr i arshybeidet med laeligringsmiljoslashet

Kvalitetssikringsrutiner

Nordlandsforskning viser til at under halvparten av kontorene har etablert systematiserte rutiner for aring sikre kvaliteten paring tjenester som henvisninshyger utredninger og sakkyndige vurderinger samt systemer for kompetanseutvikling Graden av forshymalisert kvalitetsarbeid henger sammen med kontorstoslashrrelse De minste kontorene har i langt lavere grad kvalitetssikret ulike sider av tjenesten Et mindretall av skoleeierne har vaeligrt aktive og bishydratt i kvalitetssikring av sin tjeneste Baringde det inshydividrettede og systemrettede arbeidet maring kvalishytetssikres og det er viktig at en blant annet etableshyrer kriterier for maringloppnaringelse En aktiv eier og satsing paring kompetanseutviklingstiltak vil kunne vaeligre viktige bidrag i aring naring nasjonale maringl for PP-tjeshynesten

82 Oppfoslashlgingstjenesten


Oppfoslashlgingstjenesten ble opprettet etter Reform 94 som en fylkeskommunal tjeneste Tjenesten skal foslashlge opp rettighetselever (de som har rett til opplaeligring etter sect 3-1 i opplaeligringsloven) som ikke er i opplaeligring eller arbeid Tjenesten gjelder til og med det aringret personen fyller 21 aringr Formaringlet med oppfoslashlgingstjenesten er aring soslashrge for at all ungdom som hoslashrer til maringlgruppen faringr tilbud om opplaeligshyring arbeid eller annen sysselsetting Tilbud som blir formidlet gjennom oppfoslashlgingstjenesten skal foslashrst og fremst ta sikte paring aring foslashre fram til studieshykompetanse yrkeskompetanse eller kompetanse paring lavere nivaring innenfor videregaringende opplaeligring

Fylkeskommunen skal gjennom oppfoslashlgingsshytjenesten blant annet soslashrge for aring ha oversikt over maringlgruppen og at det blir tatt kontakt med hver enkelt ungdom Tjenesten maring ha oversikt over akshytuelle tilbud for maringlgruppen og foslashlge opp ungdom som har tatt imot tilbud gjennom oppfoslashlgingstjeshynesten Ungdom som ikke tar imot tilbud og som ikke er i arbeid eller utdanning skal kontaktes og faring tilbud hvert skolearingr saring lenge de er omfattet av retten til videregaringende opplaeligring

Det er forskriftsfestet at oppfoslashlgingstjenesten skal sikre tverretatlig samarbeid mellom kommushynale fylkeskommunale og statlige instanser som har ansvaret for maringlgruppen og formidle eventushyelt samordne tilbud fra ulike instanser oppfoslashlshygingstjenesten skal ha en koordinerende funkshysjon men skal ikke overta oppgavene til andre etater Det er ikke fastsatt nasjonale kompetanseshy

98 NOU 2009 18


krav til personer som arbeider i oppfoslashlgingstjenesshyten

822 Ressurser og aringrsverk

Det er vanskelig aring finne god nasjonal statistikk over ressurser og aringrsverk i oppfoslashlgingstjenesten Utdanningsdirektoratet gjennomfoslashrte gjennom fylkeskommunenes medlemmer i Nettverk for oppshyfoslashlgingstjenesten en kartlegging av ressursbruken i tjenesten i januar 2009 Opplysningene som ble gitt viser at det er store forskjeller mellom fylkene i antall aringrsverkstillinger i oppfoslashlgingstjenesten Kartleggingen viser at det er vanskelig aring finne ekshysakt ressurs da oppfoslashlgingstjenesten for eksempel i noen fylkeskommuner ses i sammenheng med raringdgivningstjenesten eller PP-tjenesten Kartlegshygingen indikerer imidlertid at det totalt er trolig rundt 200 aringrsverk og at stillingene varierer fra 10 prosent til full stilling15 Denne kartleggingen vishyser ogsaring at det er forskjeller paring hvem som har anshysvaret for personalet og lokaliseringen

823 Organisering av oppfoslashlgingstjenesten

En rapport fra SINTEF i 2008 viser at det ikke foreligger mye forskning med fokus paring oppfoslashlshygingstjenestens rolle og organisering Det viktigshyste arbeidet paring dette omraringdet er fra evalueringen av Reform 94 som FAFO gjennomfoslashrte Studiene viste at oppfoslashlgingstjenestene hadde ulik organishysering arbeidsmaringte og kompetanse i ulike fylker Tjenesten framsto som relativt heterogen16 Evashylueringen viser blant annet at det var et skille i loshykaliseringen av tjenesten Noen tjenester organishyserte seg tett sammen med skolen og dens raringdgishyvere andre tjenester organiserte seg sammen med PP-tjenesten mens noen tjenester organisershyte seg sammen med de utdanningsadministrative myndigheter Evalueringen pekte ogsaring paring at ulik kompetanse bidro til aring skape ulik rolleforstaringelse i arbeidet Personale med laeligrerbakgrunn hadde i stoslashrre grad en tendens til aring innta behandlerrollen og dermed et mer individrettet perspektiv paring arshybeidet mens personer med annen kompetanseshybakgrunn ofte inntok koordinatorrollen med en mer systemrettet arbeidsprofil som hovedstrategi Evalueringen gir lite grunnlag for aring si om effekten

15 Kartlegging gjennomfoslashrt av Utdanningsdirektoratet januar 2009

16 Buland T (2008) Gode raringd En kunnskapsoversikt over felshytet yrkes- og utdanningsraringdgivning utdanningsraringdgivning sosialpedagogisk raringdgivning og oppfoslashlgingstjeneste i norsk skole Trondheim SINTEF Teknologi og samfunn

av arbeidet varierer med de ulike modellene Det antydes at de modellene der oppfoslashlgingstjenesten organiserte seg tett sammen med skole og raringdgishyverne var noe bedre egnet til aring faring tak i ungdommeshyne enn aring formidle dem til videre tiltak17

SINTEFs kartlegging av oppfoslashlgingstjenesten i alle fylker i forbindelse med Satsing mot frafall pekte paring mye av det samme som FAFOs evalueshyring hadde gjort tidligere Organisatorisk var tjeshynesten fortsatt preget av mangfold og de ulike fylshykene hadde ulike modeller Ytterpunktene var moshydeller der PP-tjenesten og oppfoslashlgingstjenesten var helt sammensveiset til mer spesialiserte arshybeidere i oppfoslashlgingstjenesten som ogsaring var raringdshygivere paring enkeltskoler18

Tjenesten eksisterer i spenningen mellom forebygging og oppfoslashlging I Stmeld nr 16 (2006shy2007) blir oppfoslashlgingstjenesten tildelt en rolle ogsaring i forbindelse med forebygging av avbrudd i opplaeligringen og i meldingen staringr det laquoEtter deshypartementets oppfatning vil det trolig vaeligre enkleshyre aring finne gode alternative loslashsninger hvis oppfoslashlshygingstjenesten kom i dialog med den enkelte foslashr opplaeligringen avbrytesraquo19 Studier har vist at manshyge som arbeider i oppfoslashlgingstjenesten opplever at det er en utfordring aring komme bedre inn i det forebyggende arbeidet og at tjenestens kompetanshyse og erfaring med fordel burde knyttes til foreshybyggende arbeid SINTEF-rapporten viser til at selv om tjenestens mandat har vaeligrt koblet til de elevene som allerede har falt ut av videregaringende opplaeligring er det ogsaring klart at tjenesten har arbeishydet tett opp mot raringdgivningstjenesten PP-tjenesshyten og andre organer som har arbeidet med foreshybygging av frafall Det har skjedd en vridning av arbeidsoppgaver i retning av forebygging noe som de som arbeider i oppfoslashlgingstjenesten ogsaring har oslashnsket20

Som oppfoslashlging av Stmeld nr 30 (2003ndash2004) Kultur for laeligring ble det iverksatt forsoslashk med regishyonale partnerskap for karriereveiledning i tre fylshykeskommuner Samtidig fikk ogsaring de oslashvrige fylshykeskommunene henstilling om aring opprette slike


18 T Buland og V Havn (2004) Organisering av oppfoslashlgingstjeshynesten ndash Sluttrapport fra kartleggingen Trondheim SINshyTEF 2004

19 Stmeld nr 16 (2006-2007)20 Buland T (2008) Gode raringd En kunnskapsoversikt over felshy

tet yrkes- og utdanningsraringdgivning utdanningsraringdgivning sosialpedagogisk raringdgivning og oppfoslashlgingstjeneste i norsk skole Trondheim SINTEF Teknologi og samfunn

99 NOU 2009 18


partnerskap I revidert nasjonalbudsjett i 2008 ble det bevilget 10 mill kr til regionale karriereveiledshyningssentre i fylkeskommunene Fylkeskommushynene er ikke forpliktet til aring opprette slik sentre Om lag halvparten av fylkeskommunene har etashyblert karrieresenter Ogsaring her er det store forshyskjeller i hvordan oppfoslashlgingstjenesten deltar og i noen fylker er tjenesten en del av karrieresenteshyret I NOU 2008 18 Fagopplaeligring for framtida garingr utvalget inn for aring opprette et nasjonalt senter for karriereveiledning som kan vaeligre et faglig resshysurssenter og samtidig sikre koordinering av de regionale karriereveiledningssentrene

824 Vurderinger av oppfoslashlgingstjenesten

Det er betydelige utfordringer knyttet til deler av ungdomsgruppen som verken garingr i videregaringende opplaeligring eller klarer aring faring innpass i arbeidsmarkeshydet Ungdom som i dag staringr utenfor arbeid og oppshylaeligring er i stor grad marginaliserte vanskelig aring komme i kontakt med og derfor vanskelig aring forshymidle til ordinaeligrt arbeid Den samlede maringlgrupshypen for oppfoslashlgingstjenesten er om lag 35 000 ungdommer Fylkene registrerer ved sine halvaringrshylige rapporteringer om lag 10 000 ungdommer som er ukjente for oppfoslashlgingstjenesten noe som tilsvarer ca 4 prosent av ungdommer med rett til videregaringende opplaeligring Dette er ungdommer som fylkene ikke vet hva gjoslashr21 Dette viser at det er en utfordring aring sikre bedre samarbeid med NAV og kommunene om informasjon og tiltak overfor maringlgruppen I tillegg er det vanskelig aring skaffe arbeid til ungdom som ikke oslashnsker aring garing paring skole

Utfordringene med aring oppnaring et godt og effekshytivt tverretatlig samarbeid er godt dokumentert i denne utredningen Oppfoslashlgingstjenesten er avshyhengig av aring samarbeide med andre etater og inshystanser En evaluering av oppfoslashlgingstjenesten i Akershus viser at regionkontorene har opprettet et bredt tverretatlig samarbeid 22 Evalueringen viser ogsaring at aktoslashrene opplever at det tverretatlige samarbeidet synes aring fungere godt men at aktoslashreshynes laeligring og refleksjon over sine arbeidsmaringter og prosedyrer maring bli bedre Evalueringen viser til at tjenesten har problemer med aring skaffe oversikt over hvem som er i maringlgruppen at flere skoler vishyser motvilje mot aring utvikle tiltak og at det finnes faring

21 Statistikk fra Utdanningsdirektoratet pr 150608 22 Waeligrness JI Y Lindvig og R Andresen Evaluering av oppshy

foslashlgingstjenesten i Akershus Rapport 142008 Oslo Laeligringslaben

kompetansegivende tilbud til ungdom utenfor skolen I tillegg pekes det paring at deler av arbeidslishyvet er lite interessert i laeligrekandidater Selv om evalueringen bare gjelder for Akershus er det mye som kan tyde paring at disse problemstillingene ogsaring kan vaeligre aktuelle i landet for oslashvrig

83 Raringdgivningstjenesten

831 Rammebetingelser

Krav til raringdgivningstjenesten

Raringdgivningstjenesten er forankret i opplaeligringsloshyven sect 9-2 laquoElevane har rett til noslashdvendig raringdgivshyning om utdanning yrkestilbod og yrkesval og om sosiale sposlashrsmaringlraquo Forskrift til opplaeligringsloshyven kapittel 22 gir naeligrmere bestemmelser om tjenesten Kapittelet er med virkning fra 1 januar 2009 utvidet med bakgrunn i at de tidligere beshystemmelsene ikke i tilstrekkelig grad tydeliggjorshyde hva elevens rett til noslashdvendig raringdgivning inneshybaeligrer Den nye forskriftsteksten innebaeligrer ingen endring fra gjeldende rett men er en presisering og tydeliggjoslashring av elevens rett23

Den gjeldende instruksen for raringdgiveres arshybeid er fra 1977 Den gir en kort beskrivelse av raringdgivers arbeidsomraringder og nevner blant annet ndash Raringdgiveren skal vaeligre til hjelp for rektor og

skolens oslashvrige personale i arbeidet med aring loslashse de sosialpedagogiske oppgavene ved skolen

ndash Raringdgiverens hovedoppgave er aring gi elever rettshyledning og raringd blant annet i forbindelse med valg av studieretning linje og valgfag gi eller formidle yrkesorientering og individuell raringdshygivning i yrkesvalgsposlashrsmaringl

ndash Raringdgiveren skal soslashke aring hjelpe elever som maringtte ha personlige og sosiale vansker som har betydning for skolearbeidet

Kompetanse

Det har tidligere ikke blitt stilt formelle kompeshytansekrav til raringdgiverne ut over godkjent laeligrerutshydanning og tre aringrs praksis fra arbeid i skolen En kartlegging gjennomfoslashrt i 1998ndash199924 bekreftet at alle raringdgivere i skolen paring det tidspunktet hadde utdanning som laeligrer (adjunkt eller lektor) Samtishy

23 Rundskriv UDir-2ndash2009 Informasjon om endringer i forskrift til opplaeligringsloven kapittel 22 og forskrift til privatskoleloshyven kapittel 7 - laquo Retten til noslashdvendig raringdgivning

24 Teig A (2000) Skoleraringdgivning ndash status og utdanningsvalg Rapport fra Hoslashgskolen i Oslo 20001 Oslo Hoslashgskolen i Oslo

100 NOU 2009 18


dig hadde halvparten raringdgiverrelevant utdanning utover dette definert som et halvt aringrs studium i generell psykologi sosiologi eller i andre fagomshyraringder som kan vaeligre relevante for raringdgivere

Kartleggingen viste at gjennomsnittsalderen til raringdgivere var 55 aringr mot 45 aringr i en liknende stushydie ti aringr tidligere Dette kan tyde paring at det har vaeligrt en generell stagnasjon i raringdgivernes karrieshyrer alternativt at raringdgiverfunksjonen oppfattes som en nedtrapping av undervisningsplikten for laeligrere paring vei mot pensjonsalder

Det finnes utdanninger som direkte retter seg inn mot raringdgivere eksempelvis ved flere hoslashyskoshyler og ved NTNU OECD har imidlertid betegnet utdanningsmulighetene for raringdgivere i Norge som meget begrensede og videre understreket at laeligrerutdanningen neppe er et hensiktsmessig utshygangspunkt for kvalifisering som raringdgiver25

Ressurser

Ressursbestemmelsen om tid til raringdgivning finnes i saeligravtalene om leseplikten og tidsressurs i henshyholdsvis grunnskolen og videregaringende skole Avshytalene fastsetter tid til raringdgiverfunksjonen ved at raringdgiverne har faeligrre undervisningstimer enn oslashvshyrige laeligrere I avtaleverket heter det laquoParing den enshykelte skole avsettes det minimum 38 aringrsrammetishymer per paringbegynt 25 elever pluss fem prosent av et aringrsverk til laeligrere som utfoslashrer sosialpedagogisk tjenesteraringdgivningraquo26 Denne bestemmelsen ble fastsatt i 2006 og representerte da en viss oslashkning i forhold til den forrige ressursbestemmelsen fra 1963 Skolen eller skoleeier kan bruke stoslashrre resshysurser paring raringdgivningstjenesten enn det normen tilsier

I 2008 var det 409 raringdgiveraringrsverk og 393 sosishyallaeligreraringrsverk fordelt paring vel 3500 grunnskoler Tabell 812 viser at antall raringdgiver- og sosiallaeligrershyaringrsverk samlet sett i perioden 1998ndash2008 har oslashkt med 258 aringrsverk Oslashkningen skjedde i all hovedshysak mellom 2006 og 2007 og kan ses i sammenshyheng de nye ressursbestemmelsene fra 2006

832 Politiske foslashringer og analyser

Raringdgivning ble innfoslashrt i grunnskolen i 1959 og i videregaringende opplaeligring i 1969 De faglige og polishy

25 OECD (2002) OECD Review of Career Guidance Policies Norway ndash Country Note Paris OECD

26 Sosialpedagogisk tjenesteraquo utfoslashres mange grunnskoler av en sosiallaeligrer mens yrkes- og utdanningsveiledningen utfoslashres av en raringdgiver I videregaringende opplaeligring omtales begge funksjonene som raringdgiver

Figur 81 Antall sosiallaeligrere og raringdgivere i

grunnskolen 1998ndash20081

1 Grunnskolens informasjonssystem (GSI)

tiske diskusjonene knyttet til raringdgivningstjenesshyten har vaeligrt omtrent de samme siden tjenesten ble innfoslashrt27 Viktige sposlashrsmaringl har vaeligrt ndash skal raringdgiver vaeligre en profesjon med fastsatte

kompetansekrav eller skal det vaeligre en oppshygave for en allmennlaeligrer ved siden ordinaeligr undervisningsplikt

ndash skal raringdgiveren baringde ha ansvar for sosialpedashygogisk og yrkes- og utdanningsraringdgivning eller skal tjenesten deles

ndash hva er et naturlig ressursnivaring

Raringdgivningstjenesten har inngaringtt som tema i fire stortingsmeldinger og tre NOU-er de siste ti aringreshyne28 Hovedfokuset har i alle meldinger og utredshyninger ligget paring yrkes- og utdanningsraringdgivning

Stmeld nr 32 (1998ndash99) Videregaringende opplaeligring

Stmeld nr 32 (1998ndash99) droslashftet primaeligrt yrkesshyog utdanningsdelen av raringdgivningstjenesten Det ble vist til at mange avgangselever i grunnskolen opplever raringdgivningen som sporadisk og overflashytisk De faringr mye utdanningsinformasjon men inshyformasjonen er ikke godt nok tilpasset mottakershyne Videre gis det lite informasjon om forholdet mellom yrkesfaglige studieretninger og tilgjengeshylige laeligreplasser Meldingen droslashftet ogsaring raringdgishy


28 Dette er Stmeld nr 32 (1998ndash1999) videregaringende opplaeligring Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellipog ingen sto igjen NOU 200014 Frihet med ansvar NOU 200316 I foslashrste rekke og NOU 2008 18 Fagopplaeligring i framtida

101 NOU 2009 18


vers kompetanse og arbeidsoppgaver og det ble blant annet vist til at raringdgivere stort sett ikke har formell kompetanse utover laeligrerkompetansen

I Stortingets behandling av meldingen (Innst S nr 246 (1998ndash99)) understrekes den viktige rolshylen yrkes- og utdanningsraringdgivning har i overganshygen fra grunnskolen til videregaringende opplaeligring for aring sikre god gjennomstroslashmning i videregaringende opplaeligring og for aring bidra til at elevenes oslashnsker til-passes arbeidslivets behov for arbeidskraft Paring denne bakgrunnen ba Kirke- utdannings- og forsshykningskomiteen regjeringen om sette i gang et proslashveprosjekt med aring skille raringdgivningsfunksjonen i en sosialpedagogisk og en utdannings- og yrkesshyraringdgivningsdel Dette ble senere fulgt opp gjenshynom prosjektet laquoDelt raringdgivningstjenesteraquo

Soslashgnenutvalget (NOU 2003 16 I foslashrste rekke)

Soslashgnenutvalget som vurderte kvaliteten i grunnshyopplaeligringen foreslo en deling av raringdgivningstjeshynesten i en sosialpedagogisk del og en del for yrshykes- og utdanningsraringdgivning Utvalget foreslo ogsaring at det ble innfoslashrt kompetansekrav til raringdgishyvere i grunnopplaeligringen Utvalget var mest oppshytatt av yrkes- og utdanningsraringdgivningen og mente at fylkeskommunene maringtte gis det faglige ansvaret for denne delen av tjenesten ogsaring paring ungdomstrinnet Det ble understreket at tidsresshysursen til yrkes- og utdanningsraringdgivning maringtte styrkes samtidig som kontaktlaeligreren i stoslashrre grad skulle ta ansvar for den sosialpedagogiske raringdgivningen

Stmeld nr 30 (2003ndash2004) Kultur for laeligring

I Stmeld nr 30 (2003ndash2004) som var grunnlaget for Kunnskapsloslashftet skriver departementet at laquoen kvalitativt god utdannings- og yrkesraringdgivning kan bidra til sikrere valg mindre forsinkelser og bedre muligheter for den enkelte til aring realisere sine evner og anleggraquo Departementet varslet at de ville vurdere behovet for aring klargjoslashre raringdgivshyningstjenestens oppgaver i forskrift til opplaeligringsshyloven men det understrekes at skoleeier boslashr ha ansvar for lokal tilrettelegging av raringdgivningstjeshynesten slik at bruk av personale og andre ressurshyser tilpasses de lokale behov og forutsetninger Departementet ville ikke innfoslashre nye nasjonale bestemmelser om organisering og ressursinnsats eller stille krav til raringdgivningstjenestens kompeshytanse En eventuell deling av tjenesten vil vaeligre avshyhengig av lokale forhold blant annet skolens stoslashrshyrelse

Etter departementets vurdering vil et koordishynerende organ for utdannings- og yrkesraringdgivshyning paring regionalt nivaring kunne styrke raringdgivningsshytjenesten Departementet varslet at de ville ta initishyativ til etablering av regionale partnerskap for utdannings- og yrkesraringdgivning paring fylkesplan som kan bistaring med noslashdvendig stoslashtte og skolering

Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen stod igjen

I Stmeld nr 16 (2006ndash2007) som omhandler soshysial utjevning i skolen heter det at laquoraringdgivningen maring styrkes gjennom at det beskrives naeligrmere i forskrift til opplaeligringsloven hva som er formaringlet med henholdsvis sosialpedagogisk raringdgivning og utdannings- og yrkesraringdgiving og hvilke oppgashyver som er knyttet til de to formene for raringdgivshyningraquo For aring sikre dette ville departementet blant annet presisere i regelverket at raringdgivning maring skje i samarbeid med andre instanser for eksemshypel PP-tjenesten skolehelsetjenesten eller oppfoslashlshygingstjenesten Gjennom aring tydeliggjoslashre forskjelleshyne i oppgaver mellom de to raringdgiverfunksjonene vil departementet bidra til at flere skoler velger aring organisere de to funksjonene som atskilte oppgashyver og at raringdgivningen som en hovedregel deles mellom sosialpedagogiske formaringl og yrkes- og utshydanningsveiledning

Departementet varslet ogsaring endringer i resshysursbestemmelsene knyttet til tjenesten og utarshybeide veiledende kriterier for kompetanse knyttet til de to raringdgiverfunksjonene Kriteriene skal utarshybeides slik at ogsaring andre utdanninger enn laeligrershyutdanning kan kvalifisere for raringdgiverstillinger

Karlsenutvalget (NOU 200818 Fagopplaeligring for framtida)

Karlsenutvalget kom med forslag til hvordan fagshyog yrkesopplaeligringen i Norge kan forbedres Utshyvalget skriver at laquonoe av grunnen til at mange elever slutter kan vaeligre daringrlig raringdgiving [hellip]raquo Utshyvalget foreslaringr at det utarbeides klare forskrifter om maringl og oppgaver for utdannings- og yrkesraringdshygivere og at det fastsettes nasjonale kompetanseshykrav for aring arbeide som utdannings- og yrkesraringdgishyver i grunnopplaeligringen og ved karrieresentrene Sosialpedagogisk raringdgivning omtales ikke men utvalget skriver at kompetansekravene maring foslashlges opp med egne grunn- og videreutdanninger for begge raringdgiverfeltene Utvalget skriver at dagens raringdgiverressurs er laquoaltfor lite og at det boslashr oslashkesraquo og i et av forslagspunktene heter det at ressursen maring dobles

102 NOU 2009 18


Som en oppfoslashlging av Stmeld nr 30 (2003ndash 2004) Kultur for laeligring ble det iverksatt forsoslashk med regionale partnerskap for karriereveiledning i tre fylkeskommuner Erfaringene var i hovedsak positive29 og de fleste fylker har naring opprettet partnerskap for karriereveiledning Karlsenutvalshyget stoslashtter en videreutvikling av regionale karrishyereveiledningssentre og partnerskapsmodeller Samtidig foreslaringr utvalget aring opprette et nasjonalt senter for karriereveiledning Dette skal vaeligre et faglig ressurssenter og samtidig sikre koordineshyring av de regionale karriereveiledningssentrene

833 Forskning og evalueringer

Forskning paring raringdgivningstjenesten viser en klar tendens til at raringdgiverkapasiteten i stor grad garingr med til aring loslashse akutte sosialpedagogiske probleshymer Denne delen av raringdgivningen har oslashkt i sterkt omfang de siste tiaringrene og maring ses i sammenheng med oslashkende psykiske vansker og depresjoner blant ungdom laquoMange raringdgivere satt med en opplevelse av at hele raringdgiverkapasiteten gikk med til aring loslashse akutte sosialpedagogiske problemshystillinger og at denne delen av jobben ogsaring oslashkte sterkt i omfang [hellip]raquo30 Raringdgivere rapporterer om at de sosiale og psykososiale problemene har blitt stadig tyngre og at de har behov for aring heve sin kompetanse for aring klare aring haringndtere disse problemshystillingene Yrkes- og utdanningsraringdgivning har som en konsekvens av dette blitt begrenset Like-vel har raringdgivere gjennom evalueringen av proshysjektet laquoDelt raringdgivningstjenesteraquo31 uttrykt at de har for lite kompetanse om arbeidsmarkedet og arbeidslivet Dette har ogsaring vaeligrt en bekymring blant eksterne kritikere som har ment at raringdgiveshyre har for lite kontakt med og kunnskap om moshyderne arbeidsliv32

Til tross for at raringdgiverkapasiteten i hovedsak garingr med til sosialpedagogisk raringdgivning har den politiske og forskningsmessige oppmerksomheshy

29 Helgesen M K og Feiring M (2007) Partnerskap for karshyriereveiledning Kartlegging i tre fylker NIBR-rapport 200718 Oslo NIBR

30 Buland T (2008) Gode raringd En kunnskapsoversikt over felshytet yrkes- og utdanningsraringdgivning utdanningsraringdgivning sosialpedagogisk raringdgivning og oppfoslashlgingstjeneste i norsk skole Trondheim SINTEF Teknologi og samfunn Side 8

31 Buland T og V Havn (2003) De foslashrst skritt er tatt Veien videre Sluttrapport fra evalueringen av prosjektet laquoDelt raringdshygivningstjenesteraquo STF38 A02513 Trondheim SINTEF Tekshynologiledelse IFIM


ten nesten utelukkende vaeligrt knyttet til yrkes- og utdanningsraringdgivning I en av delrapportene i Evalueringen av Kunnskapsloslashftet paringpekes dette laquoEn utilsiktet virkning av det sterke fokuset paring karriereveiledningen er i foslashlge informanter at den sosialpedagogiske raringdgivningstjenesten kommer i bakgrunnen og at de svakeste elevene taper paring detteraquo33

Prosjekt laquoDelt raringdgivningstjenesteraquo (2000ndash2003)34

Prosjektet laquoDelt raringdgivningstjenesteraquo var en oppshyfoslashlging av Stmeld nr 32 (1998ndash99) Begrepet delt raringdgivningstjeneste forstarings i denne sammenhenshygen som en organisatorisk deling av raringdgivningsshytjenesten i skolen slik at utdannings- og yrkesraringdshygivningen skilles fra den sosialpedagogiske raringdshygivningen Formaringlet med prosjektet var aring styrke utdannings- og yrkesraringdgivningen gjennom forshysoslashk med delt raringdgivningstjeneste slik at elever i grunnskole og videregaringende opplaeligring blir bedre i stand til aring foreta bevisste utdanningsvalg uten at den sosialpedagogiske raringdgivningen blir svekket

Prosjektet proslashvde ut ulike modeller for organishysering av utdannings- og yrkesraringdgivning Evalueshyringen av prosjektet viser at det er mangfoldet av tiltak sammen med systematikk i tiltak over tid som er viktig ikke enkelttiltakene i seg selv Noen tiltak skiller seg likevel ut De modellene som elever vurderer som mest nyttige er de modelleshyne som gir dem mulighet til aring gjoslashre egne erfarinshyger med fag eller yrker

Erfaringene fra prosjektet viser at en opprydshyding og spesifisering av ansvar roller og oppgashyver sammen med deling av raringdgivningstjenesten har bidratt til aring styrke utdannings- og yrkesveiledshyningen paring prosjektskolene Deling av tjenesten ser ikke ut til aring ha svekket det sosialpedagogiske arbeidet snarere tvert imot Flere steder har skoshyleeier ogsaring styrket det sosialpedagogiske arbeidet parallelt med prosjektet

En viktig erfaring er ogsaring at mangfold samshymenheng og kvalitet i tiltakene er viktig for eleveshyne For oslashvrig bekrefter erfaringene fra prosjektet at kjeder av tiltak og egenerfaring og praktisk utshyproslashving av yrker og fag er de viktigste konkrete

33 Loslashdding B og JS Borgen (2009) Karriereveiledning i overshygangen mellom ungdomsskole og videregaringende opplaeligring Delrapport I Evaluering av Kunnskapsloslashftet Oslo NIFU STEP Side 76


103 NOU 2009 18


strategiene i utdannings- og yrkesveiledningen Utdannings- og yrkesveiledning som hele skolens ansvar maring foslashlges konkret opp i skolenes planarshybeid og forankres i skoleledelsen og hos skoleeishyer Kvaliteten paring veiledningen boslashr ettersposlashrres jevnlig i forhold til konkrete kriterier for aring sikre at elevene faringr et godt tilbud

834 Nye forskriftsbestemmelser fra 2009

Med virkning fra 1 januar 2009 har Kunnskapsdeshypartementet innfoslashrt nye og mer omfattende beshystemmelser knyttet til raringdgivningstjenesten (kashypittel 22 i forskrift til opplaeligringsloven)35

Ny fellesbestemmelse

En ny fellesbestemmelse (sect 22ndash1) understreker at tilbudet om raringdgivning skal laquo[hellip] vere tilgjengeshyleg for elevane ved den enkelte skolenraquo Tjenesshyten maring paring en eller annen maringte vaeligre lokalisert elshyler knyttet til den enkelte skole og ikke i eksterne raringdgivningssentre slik man har gjort i blant annet Danmark36 I fellesbestemmelsene slarings det fast at den enkelte elev har rett til individuell raringdgivning Dersom eleven bare faringr tilbud om raringdgivning i gruppe oppfylles ikke retten til noslashdvendig raringdgivshyning Hvilken raringdgivningsform som benyttes avshyhenger av elevens oslashnsker og behov Videre heter det at tradisjonelle kjoslashnnsroller ikke skal ha beshytydning for den hjelpen eleven faringr eksempelvis hvilke raringd en elev faringr i utdannings- og yrkesvalg Naringr det gjelder den nye fellesbestemmelsen knytshyter ogsaring raringdgivningstjenesten til sentrale utdanshyningspolitiske prinsipper laquoRaringdgivninga skal medshyverke til aring utjamne sosial ulikskap foslashrebyggje fraringshyfall og integrere etniske minoriteterraquo

Delt raringdgivningstjeneste

I sect 22ndash1 heter det at laquo[d]en enkelte eleven har rett til to ulike former for noslashdvendig raringdgivning sosishyalpedagogisk raringdgivning og utdannings- og yrkesshyraringdgivningraquo I sectsect 22ndash2 og 22ndash3 utdypes de to funkshysjonene ndash Den sosialpedagogiske raringdgivningens virkeshy

omraringde begrenses til personlige sosiale og emosjonelle vansker


36 Danmarks Evalueringsinstitut (2007) Vejledning om valg af uddannelse og erhverv Koslashbenhavn Danmarks Evalueringsshyinstitut

ndash Utdannings- og yrkesraringdgivningens virkeomshyraringder har til formaringl aring bevisstgjoslashre og stoslashtte eleven i valg av utdanning og yrke og utvikle kompetansen til den enkelte til aring planlegge utdanning og yrke i et langsiktig laeligringspershyspektiv

Modellen med en delt raringdgivningstjeneste har vaeligrt gjenstand for et nasjonalt forsoslashk og vaeligrt oppe i mange sammenhenger jf tidligere omtale

En konsekvens av bestemmelsene knyttet til sosialpedagogisk raringdgivning er at tjenesten ikke skal omfatte faglige problemer Dette begrunner Utdanningsdirektoratet i rundskrivet om forshyskriften med at det er kontaktlaeligreren eventuelt spesialpedagogen PP-tjenesten eller oppfoslashlshygingstjenesten som har ansvar for disse probleshymene laquoFor den sosialpedagogiske raringdgivningen vil det kunne vaeligre personlige og sosiale probleshymer som at eleven mobbes foslashler seg umotivert for aring garing paring skolen eller har gjennomgaringtt en traushymatisk opplevelseraquo37 Det boslashr samtidig undershystrekes at det ofte vil vaeligre vanskelig aring skille melshylom forhold som har innvirkning paring opplaeligringen og ikke

Naringr det gjelder utdannings- og yrkesraringdgivshyning understrekes det i den nye forskriftsteksten at den skal legges opp som en gradvis prosess Dette innebaeligrer at raringdgivningen maring tilpasses elevens behov oslashnsker og legges over lengre tid Det er ogsaring presisert at raringdgivningen har en vikshytig oppgave knyttet til aring vurdere konsekvensene av utdannings- og yrkesvalg samt konsekvensene av et eventuelt feilvalg Det er viktig at eleven er kjent med hva et eventuelt feilvalg vil innebaeligre og at raringdgivningen gjoslashr eleven i stand til aring ta sine valg paring grunnlag av de hensynene som boslashr spille inn i en slik vurdering

Kompetanse

Det kreves ikke lenger undervisningskompetanse for tilsetting som raringdgiver men viktigheten av at raringdgiveren har yrkeserfaring fra skolen eller kjennskap til skolen understrekes I forskriften fremgaringr det at raringdgivningen skal utfoslashres av persoshyner med laquorelevant kompetanseraquo (sect 22ndash4) Releshyvant kompetanse utdypes ikke noe naeligrmere men Utdanningsdirektoratet har i forbindelse med forshyskriftsarbeidet sendt hoslashringsbrev med forslag til

37 Rundskriv UDir-2ndash2009 Informasjon om endringer i forskrift til opplaeligringsloven kapittel 22 og forskrift til privatskoleshyloven kapittel 7 - laquoRetten til noslashdvendig raringdgivning Side 3

104 NOU 2009 18


laquoanbefalt formell kompetanseraquo til raringdgivere38

Dette er minst utdanning paring bachelornivaring med minst 60 studiepoeng med raringdgiverrelevante fag Som relevante fag nevnes humaniora samfunnsvishytenskap utdanningsvitenskap allmennlaeligrerutshy

38 Hoslashringsbrev om forslag til endring av forskrift til opplaeligshyringsloven kapittel 22 og forskrift til privatskoleloven kapittel 7 - retten til noslashdvendig raringdgivning samt anbefalt formell kompetanse og anbefalte kompetansekriterier for raringdgivere Utdanningsdirektoratet 11 juli 2008

danning faglaeligrerutdanning og utdanning i helseshyog sosialfag Videre boslashr minst 30 studiepoeng dekke en masteroppgave innenfor raringdgivning

Direktoratet har ogsaring sendt forslag til laquoanbeshyfalte kompetansekriterierraquo paring hoslashring Dette er 22 punkter for utdannings- og yrkesraringdgivere og 16 punkter for sosialpedagogiske raringdgivere med oversikt over raringdgiveres oslashnskede kunnskaper fershydigheter og holdninger Disse varierer fra det helt detaljerte til det helt overordnede

105 NOU 2009 18


Kapittel 9

Statlig spesialpedagogisk stoslashttesystem (Statped)

I mandatet heter det at utvalget skal beskrive Stat-ped og foreta en samlet gjennomgang av arbeidsshyoppgaver og arbeidsdeling mellom enhetene i Stat-ped-systemet og mellom Statped og PP-tjenesten

I kapittel 2 skriver utvalget at en av hovedutshyfordringene paring dette feltet er mangel paring samordshyning av tilbudene fra de mange aktoslashrene som yter tjenester til barn unge og voksne med saeligrskilte opplaeligringsbehov Mange av de som har kommet med vurderinger av det samlede stoslashtteapparatet har vist til delvis overlappende arbeidsoppgaver ikke bare mellom PP-tjenesten og Statped men ogsaring til delvis overlapping mellom stoslashtteapparatet i pedagogisk sektor paring den ene siden og i helseshysektoren paring den annen side Et eksempel er at baringde habiliteringstjenesten for barn og unge (HAshyBU) i helseforetakene og sentrene for sammenshysatte laeligrevansker i Statped gir tilbud til personer med behov for alternativ og supplerende kommushynikasjon (ASK)

I dette kapittelet gis det en presentasjon av Statped i dag og en vurdering av de innspill som er kommet til utvalget Naeligrmere detaljer om utshyviklingen i Statpeds virksomhet fra 1994 til og med 2008 framgaringr av vedlegg 4 Tallmaterialet i dette kapittelet og i vedlegg 4 er kvalitetskontrolshylert av UtdanningsdirektoratetStatped

Tabell 91 Maringl for Statped

91 Formell tilknytning

Det overordnede ansvaret for Statpeds virksomshyhet ligger i Kunnskapsdepartementet men etatsshystyringen ivaretas naring av Utdanningsdirektoratet Statped hadde i flere aringr en felles administrasjon leshydet av en direktoslashr Ved opprettelsen av Utdanshyningsdirektoratet i 2004 ble Statpeds sentraladmishynistrasjon innlemmet i direktoratet De statlige sentrene ble fra 2004 omdannet til egne virksomshyheter med senterleder som virksomhetsleder Fra 2007 ble alle senterledere direktoslashrer

Statpeds virksomhet er ikke lovregulert De oslashkonomiske rammene fastsettes aringrlig gjennom statsbudsjettet kap 230 Kompetansesenter for spesialundervisning

92 Maringl for Statpeds virksomhet

Statped arbeider etter foslashlgende maringl ndash aring yte spesialpedagogiske tjenester av god kvashy

litet til rett tid paring individ- og systemnivaring saeligrlig paring omraringder der en ikke kan vente at kommushynene har kompetanse

Hovedmaringl 1 Tjenesteyting Hovedmaringl 2 Kompetanseutvikling og kunnskapsspredning

Aring gi spesialpedagogiske tjenester som Aring utvikle kompetanse og formidle kunnskap om brukere fremmer tilpasset likeverdig og med saeligrskilte opplaeligringsbehov og om inkluderende og inkluderende opplaeligring funksjonelle laeligringsmiljoslasher ndash Utredning ndash Kompetanseutvikling ndash Raringdgivning ndash Kunnskapsspredning ndash Opplaeligring ndash Samarbeid ndash Bo- og fritidstilbud ndash Laeligremiddelarbeid ndash Kurs for brukere ndash Internasjonalt bistandsarbeid ndash Kurs for foreldre ndash Annen kompetanseutvikling og kunnskapsspredning ndash Annen faglig bistand

Individbasert virksomhet Systembasert virksomhet

Kilde Statped

106 NOU 2009 18


ndash aring sikre skole- og miljoslashtilbud for hoslashrselshemshymede elever i grunnskole og videregaringende opplaeligring etter avtale med oppdragsgiver

ndash aring soslashrge for mest mulig lik tilgang paring tjenester i alle landsdeler

ndash aring utvikle produsere og distribuere laeligremidler

Utdanningsdirektoratet og virksomhetene i Stat-ped har utviklet et system med formaringlskoder knyttet til det som kalles stoslashttesystemets to hoshyvedmaringl Det reflekterer de ulike typer arbeidsoppshygaver som blir ivaretatt av kompetansesentrene og skolene

Felles strategiske foslashringer for sentrene 2008ndash 2010 er formulert slik i direktoratets tildelingsshybrev ndash tidlig innsats ndash bedre gjennomfoslashring i videregaringende opplaeligshy

ring ndash kompetanseutvikling i PP-tjenesten ndash forskningsbasert kunnskap ndash Statped ndash et nasjonalt nettverk ndash Statped ndash en synlig aktoslashr i opplaeligringssektoren

Utdanningsdirektoratet definerer Statpeds virkshysomhetsideacute visjon og verdier slik

Virksomhetsideacute Statped er et nasjonalt nettshyverk av spesialpedagogiske kompetansesentre styrt av Utdanningsdirektoratet Kompetansesenshytrene gir tjenester til kommunene i deres arbeid med aring realisere opplaeligringslovens maringl om likevershydig tilpasset og inkluderende opplaeligring for barn unge og voksne med saeligrskilte behov Dette om-fatter ogsaring aring sikre skole- og miljoslashtilbud for tegnshyspraringklige elever i grunnskolen etter avtale med kommunen

Kompetansesentrene er aktoslashrer i feltet melshylom praksis og forskning og samarbeider med nashysjonale og internasjonale fagmiljoslasher Sentrene utshyvikler kompetanse og dokumenterer formidler og implementerer praksis- og forskningsbasert kunnskap

Visjon Likeverd og mestring Verdier ndash Tilgjengelighet God tilgjengelighet til inforshy

masjon tjenester og til faglig arbeid ndash Respekt Respekt for brukere samarbeidsparshy

ter og medarbeidere gjennom likeverd tillit dialog aringpenhet og forutsigbarhet

ndash Kvalitet Hoslashy kvalitet paring faglig kompetanse kommunikasjons- og beslutningsprosesser og tjenester

93 Strukturen og rammene for Statpeds virksomhet

Statped bestaringr av ulike kompetansesentre som arshybeider paring fagomraringdene syn hoslashrsel spraringktale kommunikasjon ervervet hjerneskade laeligringsshymiljoslashproblematferd og sammensatte laeligrevanshysker

Tabell 92 viser aringrsverk tilknyttet de forskjellishyge sentrene sentrenes oslashkonomi samt deres lokashylisering og geografiske dekningsomraringder Tabelshylen viser at Statped i 2008 hadde ca 870 aringrsverk og et regnskap paring 592 mill kr Av dette utgjoslashr husshyleie ved statlige sentre naeligr 75 mill kr1

Statpeds tjenester er i utgangspunktet gratis for brukerne men det tas i noen grad betaling for kurs Ved heltidsopplaeligring i hoslashrselssektoren (over 12 uker i aringret) foretas det i ettertid fratrekk i rammetilskuddet til de aktuelle kommunerfylshykeskommuner

1 Mange sentre har i tillegg saeligrskilte driftsutgifter og inntekshyter i form av prosjektdeltakelse salg av tjenester (for eksemshypel salg av tjenester innenfor doslashvblindfeltet til helsesektoshyren) Utgifter og inntekter til slike tjenester skal balansere og utgjoslashr om lag 50 mill kr hvert aringr Denne del av virksomheshyten kommer derfor i tillegg til de aringrsverk og driftsutgifter som framgaringr av tabell 91 Dessuten er det en utgiftspost paring om lag 7-8 mill kr pr aringr til stoslashrre utstyrsinnkjoslashp og vedlikeshyhold som ikke synliggjoslashres her Totalt er Statpeds virksomshyhet i stoslashrrelsesorden ca 650 mill kr i 2008-prisnivaring Utgifter til en del administrative funksjoner som tidligere ble dekket over Statpeds budsjett (sentraladministrasjon) dekkes naring av direktoratet

107 NOU 2009 18


Tabell 92 Struktur og rammer for Statpeds virksomhet 2008 ndash fagomraringder aringrsverk driftsutgifter lokaliseshyring geografisk dekningsomraringde

Driftsshyutgift

Kompetansesenter Fagomraringde Aringrsshypost

01 Geografisk deknings-

Virksomhet (inkl adm) verk mill kr Lokalisering omraringde Merknad

Nord-Norge Statped Nord 1 Felles S- IKT Support IKT 9 11 Flere steder Lands- Alta og i Soslashr-Norge

arkivfunk dekkende 2 SEAD Flere 45 3 Kautokeino Lands- Samisk spesped

fagomraringder dekkende stoslashtte 3 laquoNordnorsk KSraquo Vesentlig SLV 218 18 Alta Nord- Tidligere Sandfallet

men ogsaring andre Norge KS fagomraringder

4 Div tyngdepunkt Flere 26 19 Flere steder Nord- Kjoslashp av tjenester fagomraringder Norge lokalt (fra PPT

fylkeskomm sentre mm)

Sum Nord-Norge 613 51

Midt-Norge 1 Troslashndelag KS SLV 19 15 Levanger 2 fylker Moslashller har begynt

paring oppbygging av spraringkkompetanse

2 Moslashller KS Hoslashrsel 805 59 Trondh 6 fylker STK 50

3 Tambartun KS Syn 587 41 Melhus 8 fylker

Sum Midt-Norge 1632 118

Vest-norge Statped Vest 4 fylker 1 Avd hoslashrsel Hoslashrsel 86 53 Bergen Statped Vest har beshy

gynt paring oppbygging av synskompetanshyse (inngaringr i sum 136 aringrsverk)

2 Avd Eikelund A STK 17 13 Bergen 3 Avd Eikelund B SLV 17 12 Bergen 4 Avd Soslashreide SLV 16 10 Sandane 5 Syn Inngaringr Inngaringr

Sum Vest-Norge 136 88

Oslashst-norgesoslashr-norge 1 Oslashverby KS Avd A EHS 182 26 Gjoslashvik Landsshy

dekkende 2 Oslashverby KS Avd B SLV 172 Gjoslashvik 3 fylker

108 NOU 2009 18



Driftsshyutgift post Geografisk

Kompetansesenter Fagomraringde Aringrsshy 01 deknings-Virksomhet (inkl adm) verk mill kr Lokalisering omraringde Merknad

3 Bredtvet KS STK 59 41 Oslo Landsshydekkende

4 Torshov KS SLV 312 22 Oslo 4 fylker 5 Huseby KS Syn 94 58 Oslo 11 fylker 6 Skaringdalen KS Hoslashrsel 862 56 Oslo 5 fylker 7 Nedre Gausen KS Hoslashrsel 462 29 Holmestrand 5 fylker 8 Briskeby skole og Hoslashrsel 339 20 Lier Lands- Privat (HLF) KS dekkende 9 Andebu skole og KS Hoslashrsel 782 49 Andebu Lands- Privat (Signo)

dekkende 10 Lillegaringrden KS Laeligringsmiljoslash 152 11 Porsgrunn Landsshy

atferd dekkende 11 Soslashrlandet KS SLV 31 Kristiansand 3 fylker

Sum Oslashst-Norge 5103 333 Soslashr-Norge

Andre fellestiltak 2

Totalt Fordeling 8708 592 SLV i Nord-Norge fagomraringder er beregnet til 14

aringrsverk og 10 mill kr inkl kjoslashp av lokale tjenester

Syn 1527 99 Hoslashrsel 4154 266 STK 81 57 EHS 182 13 SLV 14 10 Syn og hoslashrsel Tal-Nord-Norge lene er inklusive

aringrsverk og utgifter til de vel 40 fylkesshysynspedagogene og fylkesaudioshypedagogene

SLV Soslashr-Norge 1314 93 Laeligringsmiljoslash atferd 152 11 Ikke-fordelt fagomraringde 429 43

Totalt 8708 592

(Forkortelser KS = kompetansesenter STK = spraringk-tale-kommunikasjonsvansker SLV = sammensatte laeligrevansker EHS = ervervet hjerneskade)

109 NOU 2009 18


Tabell 93 Fordelingen av Statpeds ressurser i 2008 paring de ulike fagomraringdene maringlt etter aringrsverk og driftsshyutgifter

Fagomraringder Fordelt etter aringrsverk Fordelt etter driftsutgifter Merknad

Syn Hoslashrsel Spraringktalekommunikasjon Ervervet hjerneskade Sammensatte laeligrevansker Laeligringsmiljoslash og problematferd Ikke fordelt paring fagomraringde

175 477

93 21

167 18 49

167 449

96 22

174 18 74

Totalt 100 100

Ressursene i Statped fordelte seg i 2008 paring de ulike fagomraringdene slik det framgaringr av tabell 93

Vi ser at naeligrmere halvparten av ressursene i Statped gikk til hoslashrselssektoren i 2008 Dette er ressurser dels knyttet til drift av grunnskoler og videregaringende skoler for doslashve og hoslashrselshemmeshyde dels tilknyttet utadrettet bistand mot kommushyner og fylkeskommuner med doslashve og hoslashrselsshyhemmede i lokalsamfunnet (kompetansesentershyvirksomheten) Tidligere gikk en enda stoslashrre andel av Statpeds samlede ressurser til hoslashrselsshysektoren henholdsvis 52 prosent av aringrsverkene og 49 prosent av kostnadene i aringr 2000

Videre gikk ca 18-19 prosent av ressursene i Statped i 2008 til synssektoren og naeligr 10 prosent til sektoren spraringktalekommunikasjon Fagomshyraringdet sammensatte laeligrevansker har ca 17-18 pro-sent av totalressursene De to fagomraringdene ervershyvet hjerneskade og laeligringsmiljoslash og problematferd har hver ca 2 prosent av totalressursene

931 Tilbuds- og senterstrukturen

Senterstrukturen generelt

Statped bestaringr i dag av ndash 11 statlige kompetansesentre i Midt-Norge

Oslashst-Norge og Soslashr-Norge ndash to private enheter med skole og kompetanseshy

senterfunksjoner (Briskeby og Andebu) som Utdanningsdirektoratet kjoslashper tjenester fra

ndash Statped Vest (fra 2006) med grunnskole og tre fagavdelinger som tidligere var selvstendige sentre

ndash Statped Nord (fra 2008) som har hatt og har en helt annen organisering og tilbudsstruktur enn i de oslashvrige landsdeler

Statped Nord

Nord-Norge har en noe annen historie paring det spesishyalpedagogiske omraringdet enn resten av landet Landsshydelen har praktisk talt ingen spesialskoletradisjon selv om en del elever fra landsdelen ble sendt til spesialskoler lenger soslashr Da flere av spesialskolene i Soslashr- og Midt-Norge ble omgjort til kompetansesenshytre var det naturlig for Nord-Norge aring utvikle andre organisasjonsformer for aring dekke regionens kompeshytansebehov Dette inkluderer avtalebaserte kjoslashp fra mindre tjenesteleverandoslashrer i landsdelen og utvikshyling av fylkesoverskridende kompetansenettverk I 2008 er ca 61 aringrsverk knyttet til Statped Nord hvorshyav 9 aringrsverk er en landsdekkende support IKT og arkiv for Statped der de fleste medarbeiderne er loshykalisert i Soslashr-Norge Hele 26 av de 61 aringrsverkene anvendes til kjoslashp av lokale tjenester i landsdelen bla fra Spesialpedagogisk senter i Bodoslash og Logoshypedisk senter i Soslashmna som begge eies av Nordland fylkeskommune I tillegg mottok landsdelen i 2007 kompetansesentertjenester fra sentre i Soslashr-Norge tilsvarende ca 44 aringrsverk

Samisk spesialpedagogisk stoslashtte (SEAD) var fra 1 januar 2004 til 31 desember 2007 organisert som egen enhet i Statped basert paring en avtale melshylom Utdanningsdirektoratet og Samisk hoslashgskole Fra 1 januar 2008 er SEAD en egen enhet i Stat-ped Nord

SEAD har ledet samordnet og bidratt faglig i det statlige arbeidet med aring utvikle spesialpedagoshygisk kompetanse for samiske brukere i hele lanshydet Utviklingen av etter- og videreutdanning i spesialpedagogikk har skjedd i samarbeid med Sametinget Samisk hoslashgskole og Hoslashgskolen i Finnmark

SEAD har vaeligrt henvisnings- og kontaktinshystans naringr det gjelder stoslashttesystemets innsats baringde for maringlgruppen og satsingsomraringdene og for aring koshy

110 NOU 2009 18


Tabell 94 Antall heltidselever og deltidselever i hoslashrselssektoren i Statped 2002ndash2008 paring grunnskolens og videregaringende opplaeligrings nivaring

Nedre Briske- Andebu Aringr Moslashller Gausen by skole kompe- Sum elever1 2

kompe- Skaringdalenshy kompeshy og komshy tanse- og tanse- Statped kompetanshy tanseshy petanseshy skole-

Type opplaeligring senter Vest sesenter senter senter senter Heltid Deltid

Aringr 2002 1 Heltidsopplaeligring grskole 42 31 44 18 0 6 141 2 Heltidsopplaeligring vgo 0 41 0 0 27 12 80 3 Deltidsopplaeligring grskole - - - - 0 - 162 4 Deltidsopplaeligring vgo 0 - 0 0 - - 109

Aringr 2006 1 Heltidsopplaeligring grskole 35 27 34 11 0 2 109 2 Heltidsopplaeligring vgo 0 0 0 0 44 15 59 3 Deltidsopplaeligring grskole 156 33 21 39 0 21 270 4 Deltidsopplaeligring vgo 0 19 0 0 4 3 26


1 Heltidsopplaeligring defineres som opplaeligring mer enn 12 uker i aringret og som medfoslashrer rammetrekk eller direkte betaling for kommunene Deltidsopplaeligring er under 12 ukers varighet og er gratis

2 Tall for heltidselever er godt kvalitetssikret Tall for deltidselever er mer usikre

Kilde Statped (se vedlegg 4) Stmeld nr 14 (2003-2004) og sentrenes aringrsmeldinger

ordinere samarbeidet i det samisk-spraringklige nettshyverket naringr det gjelder fagutvikling

Hoslashrselssektoren

Hoslashrselssektoren har gjennomgaringtt store endringer de seneste aringrene i form av en betydelig nedgang i antall heltidselever uten at tilbudsstrukturen eller kostnadene er endret vesentlig Elevtallet i 2002 2006 og 2008 ved de statlige og statlig finansierte hoslashrselsskolene framgaringr av tabell 94 Den sterke elevtallsnedgangen spesielt paring grunnskolens nishyvaring skyldes blant annet ulike medisinske og teknoshylogiske framskritt herunder cochleaimplantat

94 Statpeds tjenesteprofil

941 Endringer i samlet profil de seneste aringrene

Tabell 95 viser utviklingen i Statpeds samlede tjeshynesteprofil (type arbeidsoppgaver) de siste tre aringrene med utgangspunkt i klassifiseringen i de to

hovedmaringlene som er referert i avsnitt 92 ndash Tjeshynesteyting kompetanseutvikling og kunnskapsshyspredning I det tallmaterialet utvalget har bestilt fra Statped sies det at enkelte typer oppgaver er baringde individrettet og systemrettet og de er skilt ut i tabell 95 her som laquoBlandete tjenesterraquo

Vi ser at andelen av ressurser som garingr til indishyvidbasert tjenesteyting har garingtt klart ned fra 62 prosent i 2006 til 51 prosent i 2008 Betydelige endringer fra aringr til aringr kan tyde paring at registreringen av type tjenesterarbeidsoppgaver kan vaeligre noe tilfeldig

942 Tjenesteprofil for sentrene for sammensatte laeligrevansker (SLV)

Data fra de enkelte SLV-sentrenes aringrsmeldinger har dannet grunnlag for tabell 96 Her er all virkshysomhet plassert enten som individbasert eller sysshytembasert virksomhet (ingen blandingskategori) Dessuten er fordelingen basert paring oslashkonomisk forshybruk og ikke aringrsverk som i tabell 95

111 NOU 2009 18


Tabell 95 Statpeds tjenesteprofil de siste aringrene maringlt ved forbruk av aringrsverk i av totalt antall aringrsverk Samlet for alle sentre

Type tjeneste arbeidsoppgave 2006 2007 2008

Opplaeligring langtid (over 12 uker) 22 14 17 Opplaeligring korttid (under 12 uker) 9 4 2 Bo- og fritidstilbud 7 5 7 Utredninger 15 14 11 Raringdgivning konsultasjon 9 15 14 Delsum Tjenesteyting Individbasert 62 52 51 FoU kompetanseutvikling 5 13 11 Laeligremiddelarbeid laeligremiddelproduksjon 5 6 5 Delsum Kompetanseutvikling og kunnskapsspredning Systembasert 10 19 16 Kurs- og kunnskapsinformasjonsspredning 26 21 27 Annet 2 9 6 Delsum Blandete tjenester 28 30 33

Sum total 100 101 100

Vi ser at sentrene for sammensatte laeligrevan- sentreneavdelingene brukte mer ressurser paring inshysker bruker flere ressurser paring systemrettet enn dividrettet arbeid individrettet arbeid samlet sett To av de seks

Tabell 96 SLV-sentrenesavdelingenes tjenesteprofil de siste aringrene maringlt ved oslashkonomisk forbruk i av samlet forbruk 2005 ndash 2008 Eksklusive SLV i Nord-Norge

Statped Statped Vest avd Vest avd

Troslashndelag Eikelund Soslashreide Oslashverby Torshov Soslashrlandet Type tjeneste arbeidsoppgave KS 2008 20051 2005 KS 20082 KS 2008 KS 20073

Utredning 6 40 54 10 35 10 Raringdgivning (konsult) 21 40 14 17 Opplaeligring Bo- og fritidstilbud 1 Kurs for brukere Kurs for foreldre Annen faglig bistand 1 1 2 2 Delsum Tjenesteyting Individbasert 28 41 54 53 49 29 Kompetanseutvikling 27 30 13 21 16 11 Kompetansespredning 25 17 17 16 31 37 Samarbeidstiltak 17 11 17 6 3 20 Laeligremiddelarbeid 3 1 2 1 1 Internasjonal bistand Annen komputv og kunnskapsshyspredning 2 2 Delsum Kompetanse- utvikling og kunnskapsspredning Systembasert 72 59 47 47 51 71

Sum total 100 100 101 100 100 100

1 Separate tall for avdelingene Eikelund og Soslashreide framgaringr ikke av 2008-rapporten til Statped Vest 2 Her er tatt med tall for Avd for SLV og Avd for Ervervet hjerneskade samlet da dette ikke var skilt i aringrsrapporten 3 Her er benyttet tall fra aringrsrapport 2007 i det tallene i 2008-rapporten inneholder feil paring dette feltet

112 NOU 2009 18


Tabell 97 SLV-sentrenesavdelingenes tjenestetilbudoppgaver brukergrupper deltakelse i prosjektomshyraringder mm

Statped Vest Avd Eike-

Tjenestetilbudarbeidsoppgaver brukergrupper Troslashndelag lund og Avd Oslashverby KS Torshov Soslashrlandet deltakelse i prosjekter mm KS Soslashreide Avd SLV KS KS

SLV uviklingshemming X X X X X ADHD X X X X X Tourettes syndrom narkolepsi X X X X X Autisme Asperger X X X X Sosio-emosjonelle vansker X X X X X LP-modell X X X X Store kommunikasjonsvansker Alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) X X X X X Laeligremidler X X X X Kompetanseheving av PPT Faglig loslashft for PPT X X X X X Lese- og skrivevansker X X Matematikkvansker X X X X Spraringkvansker spraringkstimulering X X X X Engelsk X Motorisk utvikling X Minoritetsspraringklige med store behov X X X Nevrobetingede vansker X X X Faglige publikasjoner informasjon kurs X X X X X Nettverkssamarbeid med andre aktoslashrer X X X X X Andre arbeidsoppgaver diverse X X X X X

943 Naeligrmere om SLV-sentrenes arbeidsoppgaver

Kompetansesentrene paring fagomraringdene syn hoslashrsel spraringktalekommunikasjon og ervervet hjerneshyskade som dekker brukere med lavfrekvent foreshykomst har klart avgrensede maringlgrupper Sentreshyneavdelingene for sammensatte laeligrevansker har imidlertid langt mer diffuse arbeidsoppgaver De dekker ikke bare fagomraringdet sterkt sammensatte og alvorlige laeligrevansker (lavfrekvent) men ogsaring en rekke omraringder av hoslashyfrekvent natur Oversikt over SLV-sentrenesavdelingenes tjenestetilbud og arbeidsoppgaver brukergrupper deltakelse i prosjektomraringder med mer framgaringr av tabell 97 Denne er basert paring en gjennomgang av SLV-senshytrenes aringrsmeldinger de siste aringrene

Tabell 97 viser at SLV-sentrene har en omshyfangsrik oppgaveportefoslashlje og endringer i sentreshynes arbeidsoppgaver viser at sentrene ikke har klart avgrensede ansvarsomraringder i motsetning til de oslashvrige sentrene

95 Fylkesvis fordeling av Statpeds tjenester

Enkelte sentre har faringtt definert landsdekkende elshyler regionale oppgaver Det er likevel en tendens til at enkelte slike definerte funksjoner i sterkest grad kommer de naeligrmest beliggende fylker til gode Det er ogsaring en tendens til at mindre komshymuner faringr en stoslashrre andel av sentrenes ressurser enn de store kommunene Tabell 98 viser den geografiske fordelingen av Statpeds tjenester enshykelte aringr i perioden 1996-2007

Vi ser at det er et tilnaeligrmet stabilt moslashnster i den geografiske fordeling av Statpeds tjenester Ytterpunktene er paring den ene side Oslo som mot-tar klart faeligrrest tjenester fra Statped og paring den annen side Finnmark som har klart stoslashrst uttak Ogsaring fylkene Oslashstfold Rogaland og Telemark som ikke har sentre i sine fylker har et lavt forbruk sammenlignet med landsgjennomsnittet mens Sogn og Fjordane Soslashr-Troslashndelag og Nord-Troslashnshy

113 NOU 2009 18


Tabell 98 Den fylkesvise fordeling av Statpeds tjenester 1996-2007 Kr pr innbygger loslashpende priser (eksshyklusive husleieutgifter)

Fylker 1996 2001 2003 2005 2006 2007

Oslashstfold 86 81 83 84 63 67 Akershus 118 93 96 96 98 100 Oslo 61 41 48 50 46 41 Hedmark 91 65 92 82 78 105 Oppland 135 55 83 83 94 100 Buskerud 108 100 94 90 80 94 Vestfold 133 130 117 107 116 118 Telemark 143 110 63 76 67 72 Aust-Agder 162 109 102 104 103 118 Vest-Agder 141 108 117 108 110 120 Rogaland 107 75 77 70 67 71 Hordaland 121 132 134 113 109 110 Sogn og Fjordane 158 151 146 142 151 168 Moslashre og Romsdal 133 107 98 101 119 97 Soslashr-Troslashndelag 172 167 145 144 142 149 Nord-Troslashndelag 189 157 126 117 122 133 Nordland 88 92 123 98 98 100 Troms 87 88 105 109 99 110 Finnmark 249 253 266 271 287 274

Landsgjennomsnitt 118 100 101 97 95 99

Kilde Stmeld nr 23 (1997-98) for 1996 For aringrene 2001-2007 er data hentet fra Statpedsentrenes aringrsmeldinger Landsdekkende supshyport IKT ikke med SEAD AKS og Briskeby med fra 2001 SAF og SLF ikke med fra 2001

delag med sentre i sine fylker har et relativt sett stort uttak av tjenester Nordland og Troms fylker ligger omtrent paring landsgjennomsnittet

96 Kompetansen i Statped

I vedlegg 4 gis det en oversikt over formalkompeshytansen i Statped ved de enheteneavdelingene som arbeider i utadrettede tjenester Det vil si at de ansatte i skolevirksomheten er holdt utenfor denne oversikten Materialet viser at de Statpedshyansattes kompetanse er meget hoslashy Den er ogsaring hoslashyere enn formalkompetansen i PP-tjenesten som er gjengitt i kapittel 8

97 Utfordringer

Statpeds arbeid paring fagomraringdene syn hoslashrsel spraringktalekommunikasjon og ervervet hjerneshyskade blir i stor grad vurdert positivt av brukere og samarbeidspartnere Sentrene har samlet sett

betydelige ressurser baringde faglig og oslashkonomisk paring disse spesialiserte fagomraringdene og relativt faring brukere Det er imidlertid ikke kommet innspill paring om ressursene er rimelig fordelt mellom disse ulike fagomraringdene innenfor den gitte samlede rammen

Det er en betydelig utfordring at mange av dem som faringr tjenester fra Statped er multifunkshysjonshemmede Det vil si at den enkelte i tillegg til sin hovedvanske ogsaring har andre funksjonsnedsetshytelser av stoslashrre eller mindre omfang og vanskeshygrad Statped som langt paring vei er organisert som sentre for spesifikke fagomraringder kan derfor vaeligre mindre egnet til aring ivareta sammensatt problemashytikk I et slikt perspektiv kan det sies at dagens struktur i Statped ikke gjenspeiler bredden i brushykernes behov paring en formaringlstjenlig maringte Dette gjelder ikke for Statped Vest som er organisert som et flerkompetansesenter Statped har selv paringshypekt dette forholdet2

2 Notat fra Statped til Midtlyngutvalget datert 5 november 2007

114 NOU 2009 18


Sentrene for sammensatte laeligrevansker arbeishyder i stor grad med hyppig forekommende probleshymatikk Disse sentrene har ikke hatt saring klart defishynerte oppgaver og brukergrupper som de oslashvrige sentrene Oppgaveportefoslashljen til disse sentrene er som foslashlge av dette vokst i bredden og blitt mer uoversiktlig enn ved de oslashvrige sentrene

Den faglige og administrative styringen av Statped synes aring vaeligre mindre detaljert og paring et mer overordnet plan enn tidligere Dette kan vaeligre en av flere grunner til at SLV-sentrenes oppgaveshyportefoslashlje viser stoslashrre spredning og er mer uklar enn foslashr

Manglende koordinering og ansvarsavklaring paring det spesialpedagogiske feltet er ikke bare et feshynomen mellom stat (Statped) og kommune (PPshytjenesten) Dette gjoslashr seg ogsaring gjeldende mellom ulike statlige aktoslashrer Et aktuelt eksempel er forshyholdet mellom SLV-sentrene i Statped og HABU dels ogsaring mot BUP Ogsaring disse tjenestene arbeishyder delvis overlappende og parallelt med de samshyme barna og elevene Det kan vaeligre tilfeldig om barn og unge med samme problem blir henvist til den ene eller andre instansen Det synes ellers klart at PP-tjenesten har flere henvisninger til og tettere samarbeid med HABU enn med SLV-senshytrene

Barnehager og skoler kan oppleve baringde PPshytjenesten og Statped som fjerne fra praksisfeltet og at tjenestene ikke retter seg tilstrekkelig mot den konkrete tilretteleggingen av opplaeligringen Dette kommer fram i ulike brukerundersoslashkelser

Det barnehager og skoler ofte ettersposlashr er hjelp til konkret tilrettelegging av utvikling og opplaeligshyring Det kan vaeligre grunn til aring tro at denne kritikshyken i stoslashrst grad gjelder SLV-sentrene og ikke syns- eller hoslashrselssentrene som har en spesialistshykompetanse som kommunene sjelden har

Det har vaeligrt hevdet at Statped til dels har vaeligrt lite lydhoslashre overfor kommunenes behov Dette er paringpekt av den referansegruppen som ble oppnevnt ved laquoProsjekt Statped 2005raquo Referanseshygruppa uttaler enstemmig blant annet

Referansegruppa konstaterer at man i arbeidet med prosjekt Statped 2005 har sikret bred medvirkning fra Statpeds faglige ledelse og tilshylitsvalgte samt representanter for relevante brukerorganisasjoner Derimot har praksisfelshytet (barnehageskole) og kommunenivaringet (herunder PPT) i mindre grad vaeligrt involvert Dette boslashr det tas hensyn til i den videre prosesshysen

Utdanningsdirektoratets raringd for inkluderende opplaeligring (URIO) droslashftet i ekstraordinaeligrt moslashte 10 mars 2005 rapporten laquoProsjekt Statped 2005raquo og uttalte blant annet

Raringdet savner en grundig droslashfting av Statpeds framtidige faglige profil som grunnlag for de organisatoriske loslashsningene som foreslaringsantyshydes i rapporten Raringdet beklager at praksisfeltet og kommunene som er de som skal gjoslashre bruk av Statpeds tjenester ikke har faringtt mulighet til aring delta sterkere i prosessen

115 NOU 2009 18


Kapittel 10

Andre kommunale og statlige tjenester

I kapitlene 5ndash9 er det naeligrmere beskrivelser av utshydanningssystemet og tjenester i kommune fylkesshykommune og stat som er direkte knyttet til opplaeligshyringssektoren Flere andre tjenester er imidlertid ogsaring viktige naringr det gjelder barn og unges oppshyvekst utvikling og laeligring I mandatet heter det at utvalget skal beskrive og oppsummere hvordan tjenestene er organisert og se paring forhold som hemmer og fremmer tverrfaglig og tverretatlig samarbeid lokalt og paring tvers av nivaringene

I dette kapittelet vil vi derfor kort beskrive de andre mest aktuelle tjenestene i kommune og stat og trekke fram forhold som er av betydning for utvalgets maringlgrupper Sektorene gjennomgarings paring en slik maringte at det samtidig synliggjoslashres hvorshydan vekslingen er mellom kommunalt og statlig ansvar Foslashrst presenteres helsesektoren deretter sosial- og velferdssektor og til sist barnevernet Omtalen avgrenses i all hovedsak til de tjenester som beroslashrer barn og ungdom

Videre redegjoslashres det for hvilke bestemmelshyser som regulerer samarbeid og koordinering av tjenester til personer med sammensatte behov Det pekes ogsaring paring organisatoriske loslashsninger som kan bidra til bedre koordinering paring systemnivaring

Utvalget har innledningsvis pekt paring mangel paring samordning i tilbudene til barn og unge For barn og unge med behov for bistand fra flere tjenester er det av stor betydning aring oppleve helhet og samshymenheng i tiltak For brukerne er det ikke saring vikshytig om de ulike oppgavene utfoslashres av en og samshyme organisasjon eller av flere i et samarbeid Det er foslashrst og fremst innhold og omfang av tjenesteshyne samt naeligrheten til den enkelte som er avgjoslashshyrende og ikke om det er stat eller kommune som har ansvaret

101 Kommunehelsetjenesten

Kommunehelsetjenesteloven1 forskrift om komshymunenes helsefremmende og forebyggende arshy

beid i helsestasjons- og skolehelsetjeneste2 og forshyskrift om habilitering og rehabilitering3 regulerer kommunens ansvar for aring soslashrge for noslashdvendig helshysetjeneste og habiliteringsinnsats til alle barn og unge som bor i eller som midlertidig oppholder seg i kommunen Alle som har behov for langvarishyge og koordinerte tjenester har rett til individuell plan4 5

1011 Helsestasjons- og skolehelsetjenesten

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er et lovparingshylagt lavterskeltilbud til alle barn unge og deres foresatte Tilbudet innbefatter svangerskapsomshysorgen helsestasjon 0-5 aringr helsestasjon for ungshydom og skolehelsetjenesten 6-20 aringr

Helsestasjonstilbudet er et frivillig og gratis til-bud til alle barnefamilier opp til firearingrsalderen Naeligr alle barn i alderen 0-5 aringr (90 prosent) har konshytakt med helsestasjonen Tjenesten skal legge vekt paring aring styrke foreldrenes mestring av foreldrerollen og temaer som tidlig samspill spraringk og kommunishykasjon aktivitet og lek og psykisk helse er viktige omraringder i tillegg til den medisinske oppfoslashlgingen Dette gir helsestasjonen en god mulighet for foreshybyggende innsats samt aring vaeligre en sentral instans for aring avdekke sykdom funksjonsnedsettelser og omsorgssvikt Det understrekes i sentrale dokushymenter at helsestasjonen har en viktig rolle naringr det

1 Lov om helsetjenesten i kommunene 19 november 1982 nr 66 (Kommunehelsetjenesteloven)

2 Forskrift om kommunenes helsefremmende og forebygshygende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten 3 april 2003 nr 450

3 Forskrift om habilitering og rehabilitering 28 juni 2001 nr 765

4 Lov om pasientrettigheter (pasientrettighetsloven) 2 juli 1999 nr 63

5 Forskrift om individuell plan etter helselovgivningen og sosishyaltjenesteloven 23 desember 2004 nr 1837

116 NOU 2009 18


gjelder tidlig innsats utjevning av sosiale forskjelshyler og forebyggende psykisk helsearbeid for barn og unge6 7 Den faglige grunnbemanningen i helseshystasjonstjenesten er helsesoslashster jordmor og lege Tjenesten har i varierende grad ansatt andre yrkesshygrupper og tjenesten har vanligvis tilgjengelig fyshysioterapitjeneste enten ansatt ved helsestasjonen eller i andre deler av helsetjenesten

Skolehelsetjenestens formaringl er aring arbeide for aring fremme elevens totale helse forebygge sykdom og skade samt fremme gode sosiale og miljoslashmesshysige forhold Tjenesten skal i samarbeid med hjem skole og det oslashvrige hjelpeapparat skape en helsefremmende skole gjennom aring tilrettelegge for et godt laeligrings- og arbeidsmiljoslash naringr det gjelder helse trivsel og sikkerhet Tjenesten skal arbeide for aring identifisere og bidra til aring loslashse de helsemessishyge problemer som knytter seg spesielt til skoleeleshyvers situasjon Samarbeidet mellom helsetjenesshyten og skolen er de aller fleste steder naeligrt og helshysesoslashster er en sentral aktoslashr i skolens hverdag Skolehelsetjenesten bestaringr av helsesoslashster og skoshylelege Fysioterapeut er en naeligr samarbeidspartshyner og enkelte steder ogsaring ansatt i tjenesten I enshykelte kommuner har skolehelsetjenesten ansatt psykologer psykiatriske sykepleiere spesialpedashygoger og annet personell

I forskrift8 om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skoleshyhelsetjenesten vektlegges det helhetlige og tverrshyfaglige perspektivet i arbeidet med barn og ungshydom Helsestasjon for ungdom har i loslashpet av 1990shyaringrene hatt en betydelig vekst innenfor kommushynens primaeligrhelsetjeneste Helsestasjon for ungshydom skal gi veiledning og raringdgivning innenfor omraringdene ungdomsliv samliv og seksualitet psyshykisk og somatisk helse samt kunne ha oppfoslashlging av ungdom med saeligrskilte behov og delta i tverrshyfaglig samarbeid

Oversikter viser at ikke alle videregaringende skoshyler har skolehelsetjeneste selv om tjenesten er lovparinglagt Aringrsakene som oppgis er blant annet kashypasitetsproblemer oslashkonomiske forhold og at helshysestasjon for ungdom dekker tilbudet9

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har vikshytige oppgaver i forebyggende psykisk helsearbeid for barn og unge


7 Sosial- og helsedirektoratet 2007 Psykisk helsearbeid for barn og unge i kommunene Veileder IS-1405


9 wwwssbno Samfunnsspeilet 2007

1012 Fysio- og ergoterapitjenester

Fysioterapitjenesten10 er en lovparinglagt deltjeneste der formaringlet er aring fremme helse gjennom aring foreshybygge og behandle og er viktig i arbeidet med barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte Tjeshynesten er en sentral del av kommunens habiliteshyringstiltak Fysioterapeutene utfoslashrer mye av sitt arbeid med barn og unge baringde i hjemmet i barneshyhage og skole I tillegg til behandling gis det veishyledning til foreldre og ansatte Kommunen kan orshyganisere fysioterapitjenesten ved enten aring ansette fysioterapeuter i kommunale stillinger paring fastloslashnn eller inngaring avtaler om driftstilskudd med fysioteshyrapeuter som driver privat virksomhet

Fysioterapeuter har et naeligrt samarbeid med ergoterapeuter Ergoterapitjenesten er imidlertid ikke lovparinglagt men like fullt en svaeligrt viktig tjeshyneste for barn og unge som har behov for ulike former for tilrettelegging Ergoterapeuter benytshyter aktiviteter direkte i behandling og opptrening og er sentrale aktoslashrer ved soslashknad om ulike hjelpeshymidler samt i tilrettelegging for gjoslashremaringl gjenshynom tilpasning av omgivelser og bruk av hjelpeshymidler Tiltakene tar sikte paring aring fremme aktivitet deltakelse tilhoslashrighet og tilfredshet i hjem barneshyhage skole skolefritidsordning arbeid og fritid Ergoterapeutene har ikke minst en viktig rolle i arbeidet med universell utforming

1013 Fastlegen

Fastlegen er en del av det samlede helsearbeidet i kommunen Fastlegen kan vaeligre den foslashrste forelshydrene kontakter naringr de er bekymret for barnets utvikling Fastlegene er medisinsk og faglig anshysvarlige overfor pasienten og skal ha en sentral rolle som doslashraringpner til andre tjenester og ytelser Videre er samarbeid med andre utoslashvere i kommushynen og med spesialisthelsetjenesten viktig for en god fastlegeordning Dette kan blant annet inneshybaeligre deltagelse i ansvarsgrupper samarbeidsmoslashshyter og samarbeid om individuell plan (IP)

102 Statlig spesialisthelsetjeneste ndash helseforetakene

De regionale helseforetakene (RHF) er eid av stashyten og har ansvaret for spesialisthelsetjenesten i hver region De regionale helseforetak ble oppretshy

10 Lov om helsetjenesten i kommunene (sect 1-3) 19 november 1982 nr 66 (Kommunehelsetjenesteloven)

117 NOU 2009 18


tet ved helseforetaksloven11 som regulerer orgashyniseringen av sykehusene I dag er det fire regioshynale helseforetak Helse Nord Helse Midt-Norge Helse Vest og Helse Soslashr-Oslashst Det er per 2008 til sammen 29 helseforetak (HF) med 14 underligshygende enheter i region Soslashr-Oslashst og fem enheter i hver av de tre oslashvrige regionene

Spesialisthelsetjenesteloven12 regulerer naeligrshymere de faglige sidene mm ved driften av helseshyforetakene Pasientrettighetsloven13 regulerer naeligrmere pasientenes rettigheter av ulike slag herunder barns rett til undervisning i helseinstishytusjon

De regionale helseforetakenes fire hovedoppshygaver er spesialisert pasientbehandling utdanshyning av helsepersonell forskning og opplaeligring av pasienter og paringroslashrende knyttet til medisinske helsemessige problemer Virksomheten omfatter somatiske sykehus institusjoner i psykiatrien ambulansetjenesten noslashdmeldingstjenesten sykeshyhusapotek og laboratorier

1021 Barne- og ungdomspsykiatrien (BUP)

Poliklinikker i psykisk helsevern for barn og unge (BUP) foretar diagnostikk og gir behandling til barn og unge med psykiske lidelser I opptrapshypingsplanen for psykiske helse (1998-2008) er det blitt 1527 flere aringrsverk i psykisk helsevern for barn og unge en oslashkning paring 71 prosent14 I foslashlge verdigrunnlaget for Opptrappingsplanen for psyshykisk helse (1998-2008) skal maringlet med tjenestetilshybudet vaeligre aring fremme uavhengighet selvstendigshyhet og evne til aring mestre eget liv Helsedirektoratet sier i utkast til Handlingsplan for habilitering av barn og unge15 at de har erfart at det i oslashkende grad fra det psykiske helsevernet har blitt fokushysert paring barn og unge med psykiske tilstander som medfoslashrer alvorlige funksjonsnedsettelser og dershymed behov for habiliteringsbistand

Innenfor psykisk helse for barn og unge arbeishydes det i oslashkende grad med ulike foreldreveiledshyningsmetoder samt med nettverksorienterte meshytoder der det fokuseres paring habiliteringsbistand til det enkelte barnfamilie ndash alt i et tett samarbeid med brukerne og kommunene Habiliteringspershy

11 Lov om helseforetak mm (helseforetaksloven) 2001 12 Lov om spesialisthelsetjenester mm (spesialisthelsetjenesshy

teloven) 1999 13 Lov om pasientrettigheter (pasientrettighetsloven) 1999 14 Psykisk nyhetsbrev nr 5 ndash 2008 Sintef Helse rapport SAMshy

DATA ndash Noslashkkeltall for spesialisthelsetjenesten 2007 15 Helsedirektoratet 2009 Handlingsplan for habilitering av

barn og unge Hoslashringsutkast 23042009

spektivet skal vaeligre en integrert del av behandshylings- og samarbeidstiltakene for de barn og unge som har psykiske tilstander av langvarig og samshymensatt karakter

Kapittel 11 Maringlgrupper viser at det er oslashkt geshynerell forekomst av psykiske lidelser og probleshymatferd I en rapport fra SINTEF16 refereres det til at psykiske lidelser er betydelig mer utbredt blant mennesker med utviklingshemning Rapporshyten konkluderer med at det er stort behov for oslashkt kompetanse baringde i kommunale tjenester og i speshysialisthelsetjenesten paring dette omraringdet Det hen-der at barn og unge med sammensatte vansker som psykisk lidelse og utviklingshemning oppfatshytes som aring ha problemer knyttet til omsorgssvikt og dermed foslashrst henvises til barnevernet og ikke til BUP eller eventuelt habiliteringstjenesten Detshyte kan vaeligre problematisk naringr det gjelder rettssikshykerhetsmessige forhold

Det kan i noen grad ogsaring vaeligre overlappende tjenestetilbud og arbeidsoppgaver mellom BUP og sentrene for sammensatte laeligrevansker i Stat-ped samt at det er parallellitet i faggrupper

1022 Habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU)

Habilitering og rehabilitering er definert som tidsshyavgrensede planlagte prosesser med klare maringl og virkemidler der flere aktoslashrer samarbeider om aring gi noslashdvendig bistand til brukerens egen innsats for aring oppnaring best mulig funksjons- og mestringsevne selvstendighet og deltakelse sosialt og i samfunshynet17 Habilitering og rehabilitering har samme definisjon Habilitering er imidlertid det begrepet som i hovedsak brukes for tiltak rettet mot barn og unge

Definisjonen understreker at det handler om en samarbeidsprosess mellom bruker (paringroslashrenshyde) og bistandsytere og samarbeid mellom ulike bistandsytere som brukerne har behov for tjenesshyter fra enten disse er ansatt i kommune fylkesshykommune eller stat Den det gjelder skal faring bishystand til aring kunne delta i samfunnet paring sine egne premisser og paring lik linje med andre Naringr formaringlet er deltakelse vil svaeligrt mange andre sektorer enn helsetjenestene maringtte komme paring banen i tilknytshy

16 Grut L M H Kvam J-W Lippestad og G Tyrmi Sosial- og helsetjenester for personer med nedsatt funksjonsevne Oversikt over utviklingen i perioden 2001-2006 SINTEF Helse A 1541 2007


118 NOU 2009 18


ning til den enkelte18 Dette kommer vi naeligrmere tilbake til senere i dette kapittelet

Habiliteringstjenestene for barn og unge har ansvar for aring gi tverrfaglige spesialisthelsetjenesshyter til barn og unge med nedsatt funksjonsevne ogeller kronisk sykdom i aldersgruppen 0 til 18 aringr Tjenestespekteret skal omfatte diagnostikk og funksjonsutredninger opptrening av funksjon og ferdighetstrening intensiv spesialisert trening og opplaeligring til barna ungdommene og familiene samt raringd og veiledning til kommunene generelt og rundt enkeltbrukere

Habiliteringstjenestene for barn og unge vil vaeligre helseforetakenes viktigste tjenesteenhet for aring sikre hoslashy kvalitet i habiliteringstilbudet til barn og unge med nedsatt funksjonsevne Habiliteshyringstjenesten er lokalisert i alle fylker ved til sammen 21 helseforetak med til sammen ca 450 aringrsverk til sammen Tjenesten har en tverrfaglig bemanning og de tre stoslashrste profesjonsgruppene er spesialpedagoger fysioterapeuter og psykoloshyger

Habiliteringstjenestene for barn og unge forshyventes aring samarbeide tett med de andre tjenestene for barn og unge i helseforetakene og bistaring disse med sin tverrfaglighet og metodiske habiliteshyringskunnskap Habiliteringstiltak for barn og unge forventes aring foregaring i barnas og ungdommeshynes vante miljoslash hjemme i barnehage og skole

I ukast til Handlingsplan for habilitering av barn og unge presenteres en rekke tiltak som har som maringl aring forbedre og fornye tjenestetilbudet til barn og unge med funksjonsnedsettelser i kommushynene og i spesialisthelsetjenesten Det legges saeligrshylig vekt paring faglig kvalitet nytteverdi for brukerne hoslashy gjennomfoslashringsmulighet kompetanse kapasishytet og bedre samhandling mellom ulike aktoslashrer og nivaringer Maringlet er at tiltakene i sum skal bidra til god kvalitet og mer likeverdige tjenestetilbud for barn og unge som har habiliteringsbehov Tiltakene planlegges gjennomfoslashrt 2010ndash2012 Utdanningsshydirektoratet har vaeligrt representert i en referanseshygruppe for arbeidet med handlingsplanen

Mange av de som faringr spesialundervisning eller omfattes av andre spesialpedagogiske tiltak faringr ogsaring en rekke tjenester i helseforetakene Habilishyteringstjenesten har et stykke paring vei de samme brukerne og felles faggrupper som spesialpedashygoger og psykologer samt sammenfallende arshy

18 Normann T J T Sandvin og H Thommesen (2008) Om rehabilitering Mot en helhetlig forstaringelse Oslo Kommuneshyforlaget

beidsoppgaver med sentrene for sammensatte laeligshyrevansker i Statped

Som nevnt er laquoopplaeligringraquo av paringroslashrende og pashysienter i forhold til deres medisinskehelsemessishyge problemer en av helseforetakenes hovedoppshygaver og en del av habiliteringens virksomhet Maringlet er mestring og egenomsorg for den enkelshyte for bedre aring fremme samfunnsdeltakelse og haringndtere hverdagens utfordringer Ved alle helseshyforetak er det opprettet laeligrings- og mestringssenshytre (LMS) for familier med barn med funksjonsshynedsettelser og kroniske sykdommer Virksomheshyten skjer ofte i naeligrt samarbeid med brukerorganisasjonene

I utkast til Handlingsplan for habilitering av barn og unge sies det at fravaeligr av nasjonale retshyningslinjer for organisering dimensjonering fagshylig profil og prioritering av LMS-sentrene hemmer utviklingen av gode og likeverdige laeligrings- og mestringstjenester paring landsbasis Nasjonalt komshypetansesenter for laeligring og mestring ved Aker universitetssykehus har ogsaring paringpekt at det er et stort behov for egne laeligringstilbud for stoslashrre barn og ungdom med funksjonsnedsettelser og kronisshyke sykdommer der de kan treffe andre i samme situasjon

1023 Kompetansesentre for sjeldne diagnoser og tilstander

Mennesker med sjeldne og lite kjente diagnoser og tilstander har behov for et godt tilrettelagt samshyfunn helse- og omsorgstjenester tekniske hjelpeshymidler og trygdeordninger Erfaring viser imidlershytid at det aring ha en sjelden tilstand gjoslashr det vanskelishygere aring oppnaring hjelp og rettigheter Det antas at det er ca 30000 personer med en sjelden diagnose tilstand i Norge i dag En medisinsk tilstand regshynes som sjelden naringr det er mindre enn 100 kjente tilfeller per million innbyggere i landet I Norge tilsvarer det faeligrre enn 500 personer

Det er i dag mange kompetansesentre for sjeldne og lite kjente diagnoser og funksjonshemshyninger i Norge De gir tilbud til personer med over 300 ulike sjeldne tilstander TAKO-senteret som er et kompetansesenter for tannhelsemedishysinske problemer gir i tillegg til dette tilbud til over 150 andre sjeldne tilstander Maringlgruppene for kompetansesentrene er den enkelte med en sjelden tilstand paringroslashrende og fagfolk i det tverrshysektorielle tjenesteapparatet paring individ- og sysshytemnivaring I 2007 ble det registrert naeligr 16000 brushykere paring disse kompetansesentrene Mange av sentrene er knyttet til regionale helseforetak

119 NOU 2009 18


Boks 101 Kompetansesentre for sjeldne diagnoser og tilstander

ndash Nasjonalt kompetansesenter for laeligring og mestring Aker universitetssykehus HF

ndash Autismeenheten Rikshospitalet ndash Frambu senter for sjeldne funksjonshemshy

ninger ndash Nasjonalt kompetansesenter for ADHD

Tourettes syndrom og narkolepsi Ullevaringl universitetssykehus HF

ndash Nasjonalt kompetansesystem for doslashvblinde (6 enheter)

ndash Norsk Senter for Cystisk Fibrose (NSCF) Ullevaringl universitetssykehus HF

ndash Senter for sjeldne diagnoser (SSD) Riksshyhospitalet

ndash TAKO-sentre (Tannhelsekompetansesenshyter for sjeldne medisinske tilstander) Lovishysenberg diakonale sykehus

ndash TRS kompetansesenter Sunnaas sykehus HF

ndash Tuberoslashs Sklerose kompetansesenter (TSshyKS) Spesialsykehuset for epilepsi (SSE)

ndash Nasjonalt kompetansesenter for Porfyri (NAPOS) Haukeland universitetssykehus HF

ndash Nevromuskulaeligrt kompetansesenter (NMK) Universitetssykehuset i Nord-Norge HF

ndash Nasjonalt kompetansemiljoslash om utviklingsshyhemming (NAKU) Hoslashgskolen i Soslashr-Troslashnshydelag

ndash Nasjonalt kompetansesenter for somatisk og psykisk helse for personer med ikkeshyvestlig bakgrunn (NAKMI) Oslo universishytetssykehus

ndash Statens kompetansesenter for deltakelse og tilgjengelighet (Deltasenteret) undershylagt Barne- og likestillingsdepartementet administrativt tilknyttet Helsedirektoratet

ndash Nav Senter for IKT-hjelpemidler (SIKTE) et tilbud til personer med alvorlige grad av kombinerte vansker som hindrer muligheshyten for kommunikasjon

ndash Norsk dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne

103 Sosialtjenesten i kommunen

Sosialtjenesteloven19 regulerer tjenester som skal bidra til at den enkelte faringr mulighet til aring leve og bo selvstendig skal fremme oslashkonomisk og sosial trygghet og skal bidra til likeverd og likestilling Tjenestene skal blant annet omfatte praktisk bishystand og opplaeligring herunder brukerstyrt pershysonlig assistanse (BPA) omsorgsloslashnn avlastshyningstiltak og stoslashttekontakt

Kommunenes sosialkontor har ogsaring klare oppshygaver med raringd veiledning og ulike former for hjelp til personer i en vanskelig livssituasjon Sammen med NAV og Oppfoslashlgingstjenesten i fylshykeskommunene spiller de en viktig rolle naringr elevshyer faller ut av videregaringende opplaeligring

Kommunen har ogsaring en sentral rolle i aring legge til rette for aktivitet og arbeidsoppgaver for persoshyner som ikke kan delta i arbeidslivet paring vanlige vilshykaringr etter videregaringende skole

1031 Avlastnings- og stoslashttekontakttiltak samt barnebolig

Kommunene har ulike former for avlastnings- og stoslashttetiltak for familier med barn og unge som har nedsatt funksjonsevne Retten til avlastning gjelshyder alle med saeligrlig tyngende omsorgsoppgaver Avlastning skal gjoslashre det mulig for omsorgsyteren aring opprettholde gode familierelasjoner bevare soshysiale nettverk og gi mulighet for noslashdvendig og reshygelmessig fritid og ferie Baringde den som gir og den som mottar avlastning skal tas med i planlegginshygen Avlastning kan gis baringde i private hjem og i saeligrskilte kommunale tiltak for eksempel i egne avlastningsboliger Avlastningsboliger er tilretteshylagt for kortere opphold fra en helg i maringneden opp til ukes- og ferieopphold Ved omfattende omshysorgs- eller oppfoslashlgingsbehov kan det vaeligre behov for et bo- og omsorgstiltak utenfor foreldrehjemshymet Omsorgsloslashnn kan vaeligre et alternativ eller supplement til ovennevnte ordninger

Stoslashttekontakt eller fritidsassistent er rettet mot den enkelte med funksjonsnedsettelser og er viktige virkemidler for aring kunne delta i aktiviteter og sosiale sammenhenger i fritiden Personalet i disse ordningene blir naeligre samarbeidspartnere med barnehager og skoler og vil kunne understoslashtshyte den laeligringen som skjer om dagen

19 Lov om sosiale tjenester mv av 13 desember 1991 nr 81 (sosialtjenesteloven)

120 NOU 2009 18


104 NAV ndash arbeids- og velferdsforvaltningen

Deler av sosialtjenesten og tidligere Aetat og trygshydeetaten utgjoslashr til sammen NAV Minstekravet til tjenesteinnholdet ved et NAV-kontor er oslashkonoshymisk sosialhjelp fra kommunen og tjenestespekteshyret fra tidligere trygdeetat og Aetat I dette ligger ogsaring grunn- og hjelpestoslashnad

1041 Oslashkonomiske stoslashnader

Grunnstoslashnad skal dekke noslashdvendige ekstrautgifshyter ved varig sykdom eller funksjonsnedsettelse Antall barn og unge som mottar grunnstoslashnad har garingtt litt ned etter 2003 mens antall nye barn som mottar stoslashnaden har oslashkt i samme periode Undershysoslashkelser viser at flere nye barn og unge faringr innvilshyget grunnstoslashnad men at dette er for en mer beshygrenset periode enn tidligere

Hjelpestoslashnad skal kompensere for et saeligrskilt pleie- og tilsynsbehov som foslashlge av varig sykdom skade eller medfoslashdt funksjonsnedsettelse og gis til hjelp i huset eller til tilsyn og pleie Det totale antall barn og unge som er mottakere av hjelpeshystoslashnad er oslashkt betydelig med 40 prosent fra 1999 til 2008 Andelen av barn og unge som mottok hjelpestoslashnad sett i forhold til det totale antall hjelshypestoslashnadsmottakere oslashkte fra 28 prosent i 1999 til naeligr 42 prosent i 2008 I perioden 1999 til 2007 oslashkte antall nye barn og unge 0-17 aringr som mottar hjelpestoslashnad med 21 prosent I aldersgruppen 18ndash 29 aringr var oslashkningen paring 80 prosent Dette er ytelser som gis med utgangspunkt i den enkeltes funkshysjonsnivaring og er rettet mot hjemmet Det samme omsorgs- og tilsynsbehovet er til stede i barnehashyger og skoler Ressursene der ser ikke ut til aring ha hatt tilsvarende oslashkning i denne perioden

Fra 2004 er det to typer ufoslashreytelser tidsavshygrenset ufoslashrestoslashnad og varig ufoslashrepensjon Begge stoslashtteordningene skal sikre inntekter til livsoppshyhold for personer i alderen 18-66 aringr som har faringtt inntektsevnen varig nedsatt paring grunn av sykdom eller nedsatt funksjonsevne Det er en jevn oslashkning av antall mottakere av ufoslashreytelser fra 1999 til 2008 For aldersgrunnen 18 -19 aringr er oslashkningen i antall mottakere av utfoslashreytelser paring 50 i denne perioden20 Dette tilsier at det er en stor utforshydring aring lykkes bedre med aring kvalifisere alle ungshydommer for ulike former for arbeidsliv

20 Kilde oslashkonomiske stoslashnader wwwnavno

1042 Hjelpemiddelsentralene

Det er en hjelpemiddelssentral i hvert fylke Virkshysomheten er hjemlet i folketrygdloven Det er inshygen form for regional organisering paring dette feltet Hjelpemiddelsentralene er ressurs- og kompetanshysesentre under NAV innenfor hjelpemiddelforshymidling og tilrettelegging samt tolketjeneste for doslashve og doslashvblinde

Hjelpemiddelsentralene har et overordnet og koordinerende ansvar paring andrelinje nivaring for forshymidling av hjelpemidler og tilrettelegging for funksjonshemmede i deres eget fylke Ogsaring komshymunene og arbeidsgivere har ansvar paring dette omshyraringdet Alle kommuner utgjoslashr foslashrstelinjen og har inngaringtt samarbeidsavtale med NAV Hjelpemiddelshysentral i fylket

Hjelpemiddelsentralene betjener aringrlig om lag 150000 brukere i ulike aldre herunder eldre Barn og unge med funksjonsnedsettelser trenger ofte hjelp ikke bare i en kort periode mens de er smaring men ofte under hele oppveksten Det kan vaeligre aktuelt med ulik grad av tilrettelegging hjemme i barnehage i skole og i bolig Dette kan innebaeligre blant annet fysiske tilpasninger tilgjenshygelighet for rullestolbrukere hjelpemidler som syns- og hoslashrselshjelpemidler kommunikasjonsshyhjelpemidler og datahjelpemidler Det kan ogsaring dreie seg om sansestimulerende hjelpemidler spesialtilpassete leker og utstyr ganghjelpemidshyler loslashftehjelpemidler tilrettelegging av utemiljoslashet mm Videre kan det vaeligre skrivehjelpemidler leshyselist bladvender hev- og senkbare arbeidsbord tavlekamera bruk av teleslynge bildetelefon og elektroniske kalender- og minnesystemer

Hjelpemiddelsentralene har ogsaring oversikt over hvilken kompetanse andre har paring hjelpemidshydelomraringdet og tilstoslashtende omraringder Hjelpemiddelshysentralene gir raringd og veiledning til kommunene og andre samarbeidspartnere og gjennomfoslashrer kurs for fagpersoner og andre samarbeidspartneshyre Mars 2009 aringpnet landets foslashrste utproslashvingssenshyter for hjelpemidler for brukere i Akershus og Osshylo Utproslashvingssenteret er et sted for praktisk proshyblemloslashsning for brukere som trenger hjelpemidshyler

Mye av arbeidet skjer ute i kommunene ndash i brukerens eget naeligrmiljoslash og sammen med fagpershysoner i kommunen spesielt de som arbeider med habilitering av barn og unge Hjelpemiddelsentrashylene samarbeider ogsaring med hjemmet barnehashygen skolen og i forhold til fritiden

Finansieringen av hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne er delt mellom stat

121 NOU 2009 18


kommune og arbeidsgivere Statens ansvar er prishymaeligrt hjemlet i folketrygdloven21 blant annet gjennom systemet av hjelpemiddelsentralene i hvert fylke og en lang rekke stoslashnader til kompenshysasjon av merutgifter paring grunn av sykdom skade eller lyte Hjelpemiddelsentralene skal soslashrge for en likeverdig og helhetlig problemloslashsning for brushykere med varige funksjonelle hjelpebehov (mer enn 2 aringr) av teknisk eller ergonomisk art og skal fungere som en andrelinjetjeneste med et saeligrshyskilt veilednings- og raringdgivningsansvar overfor kommunene Det har over tid vaeligrt en betydelig vekst i statens utgifter til hjelpemidler samtidig som det fra ulike hold er reist kritikk naringr det gjelshyder tilgjengelighet organisering og forvaltningsshypraksis Kommunene har et oslashkonomisk ansvar for hjelpemidler som skal dekke midlertidige behov (mindre enn 2ndash3 aringr) Arbeidsgiverne har et ansvar for tilrettelegging av arbeidsplassen etter arbeidsshymiljoslashloven

Dagens hjelpemiddelsystem bestaringr av mange enkeltordninger som samlet sett framstaringr som reshylativt fragmentert komplisert og uoversiktlig Ovennevnte forhold har medfoslashrt at regjeringen i 2008 oppnevnte et utvalg22 der hovedformaringlet er aring faring en vurdering av mulige tiltak som kan gi effektishyve og langvarige kvalitets- og kompetanseforbedshyringer i systemet for forvaltning og formidling av hjelpemidler Hensikten er aring gi brukere med beshyhov for hjelpemidler og tilrettelegging oslashkt mestshyring og livskvalitet og bidra til oslashkt deltakelse i samfunns- og arbeidsliv

105 Kommunal barnevernstjeneste

Omsorg for og oppdragelse av barn er i foslashrste rekshyke foreldrenes ansvar Foreldre eller barn kan lishykevel ha behov for hjelp i kortere eller lengre perishyoder for eksempel paring grunn av en vanskelig livssishytuasjon eller fordi barnet har en bekymringsfull utvikling

Primaeligransvaret for barnevernet ligger i komshymunene etter lov om barneverntjenesten 23 og i hver kommune skal det vaeligre en barnevernadmishynistrasjon Barnevernets hovedoppgave er aring sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling faringr noslashdvendig

21 Lov om folketrygd (folketrygdloven) 1997 22 Utvalg som skal gjennomgaring hjelpemiddelomraringdet (Holtheutshy

valget) Utvalget skal levere sin innstilling 1 desember 2009 23 Lov om barneverntjenester av 17 juli 1992 nr 100 (barneshy

vernloven)

hjelp og omsorg i rett tid samt bidra til at barn og unge faringr trygge oppvekstvilkaringr Den skal beskytte barn mot omsorgssvikt og motvirke at barn lider fysisk eller psykisk overlast Barnevernstjenesten skal sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien naringr forholdene i hjemmet gjoslashr det noslashdvendig Hjelpen kan gis i form av raringd veiledning eller hjelshypetiltak Vanlige hjelpetiltak er for eksempel famishylieveiledning stoslashttekontakt avlastning i hjemmet og barnehageplass

Barnevernstjenesten har et spesielt ansvar for aring avdekke omsorgssvikt problematferd og sosiashyle og emosjonelle vansker saring tidlig at varige proshyblemer kan unngarings og sette inn tiltak mot dette Dersom tiltak i hjemmet ikke er tilstrekkelig for aring ivareta barnets behov har barnevernstjenesten et ansvar for aring gripe inn

Dersom et barn skal plasseres utenfor hjemshymet uten foreldrenes samtykke maring det treffes vedtak om dette i fylkesnemnda etter forslag fra kommunen Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker er et statlig organ som i faglige sposlashrsmaringl har en uavhengig stilling i forhold til deshypartement og fylkesmann Fylkesnemndene avshygjoslashr blant annet saker fra kommunene om omshysorgsovertakelse og tvangstiltak for barn og unge med problematferd etter barnevernloven Fylkesshynemndas vedtak kan bare overproslashves av domstoshylene

Andre instanser har melde- og opplysningsshyplikt til barnevernet naringr det gjelder forhold som alvorlig omsorgssvikt mishandling eller alvorlige problematferd Det er relativt faring meldinger fra barshynehager og skoler selv om de kjenner barnet best Det er foreslaringtt at barnevernstjenesten faringr en lovfestet tilbakemeldingsplikt til offentlige inshystanser som melder fra om bekymring for et barn eller ungdom24 Dette vil gjoslashre det langt lettere for alle parter aring samarbeide baringde om bekymrinshyger og om loslashsninger naringr det er behov for omfatshytende oppfoslashlging rundt barnet eller ungdommen eller eventuelt flytting fra hjemmet

Det er lovfestet plikt for barnevernet til aring samshyarbeide med andre tjenesteytere om loslashsning av barnevernets oppgaver i enkeltsaker Tiltakene forutsetter ofte bistand fra mange av de andre tjeshynesteyterne Selv om loven ikke angir hvordan samarbeidet skal skje maring det likevel forutsettes at kommunene etablerer rutiner for samarbeid og at disse foslashlges opp En slik forutsetning blir lagt til grunn for fylkesmannens tilsyn med barnevernet

24 Otprpnr 69 (2008-2009)

122 NOU 2009 18


Det er forslag om aring hjemle bestemmelser om individuell plan i barnevernloven25 Et slikt felles planverk er ment aring bidra til et godt koordinert og helhetlig tilbud samt aring bedre samarbeidsrelasjoshynene mellom involverte tjenester

106 Statlig barnevern ndash Barne- ungdoms- og familieetaten (Bufetat)

Fra 2004 overtok staten ansvaret for drift av barshynevernsinstitusjoner og rekruttering av fostershyhjem fra fylkeskommunene I tillegg overtok Bushyfetat ansvaret for familievernkontorene samt adopsjon I 2008 fikk Bufetat ogsaring ansvaret for omsorgstilbud til enslige mindrearingrige asylsoslashkere opptil 15 aringr

Hovedoppgaven for Bufetat er aring gi barn unge og familier som trenger hjelp og stoslashtte tiltak med hoslashy kvalitet over hele landet paring omraringdet barneshyvernsinstitusjoner og fosterhjem Bufetat er orgashynisert i fem regioner under Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) Region Nord Region Midt-Norge Region Vest Region Oslashst og Region Soslashr Oslo er selv ansvarlig for hele barnevernsfelshytet

Bufetat har 27 regionale fagteam for barnevershynet Fagteamene er tverrfaglig sammensatt med barnevernsfaglig psykologisk og pedagogisk kompetanse og ivaretar det statlige barnevernets kontakt med det kommunale barnevernet og anshydre kommunale tjenester Baringde kommunalt og statlig barnevern blir naeligre samarbeidspersoner for barnehager og skoler for aring ivareta laeligringsarshybeidet best mulig i svaeligrt saringrbare livssituasjoner

107 Bestemmelser om samarbeid og koordinering paring individnivaring

Barn og unge med store sammensatte problemer og som har behov for hjelp fra flere tjenester kan oppleve aring bli skjoslashvet fra tjeneste til tjeneste der inshygen tar ansvar Andre faringr hjelp fra flere instanser men hjelpen er ikke koordinert Det er lagt foslashrinshyger for bedre samordning og mer samarbeid gjenshynom bestemmelser i ulike lovverk og intensjonen i blant annet individuell plan og i muligheten for aring faring en koordinator er tiltak som skal bidra til bedre samordning med helhet og sammenheng i tjenesshytetilbudet

25 Otprp nr 69 (2008-2009)

1071 Habilitering er en oppgave som involverer mange

Formaringlet med habilitering er at den det gjelder skal faring bistand til aring kunne delta i samfunnet paring egne premisser og paring lik linje med andre Naringr forshymaringlet med habilitering blant annet er aring bidra til oslashkt funksjons- og mestringsevne likeverdighet og deltakelse vil mange andre sektorer enn helsetjeshynester maringtte bidra overfor den enkelte

I utkast til Handlingsplan for habilitering vises det til at tjenester som inngaringr i kommunens helseshytjenestetilbud skal integreres i et samlet tverrfagshylig habiliterings- og rehabiliteringstilbud Anshysvarsforholdene og tjenesteoppgavene knyttet til habilitering av barn og unge er tydeliggjort i senshytrale dokumenter26 27 Tjenestetilbudet skal omshyfatte alle personer som har behov for habilitering og rehabilitering paring grunn av medfoslashdt eller ervershyvet funksjonshemning eller kronisk sykdom eller som staringr i fare for aring utvikle varig funksjonshemshyning eller kronisk sykdom Kommunen skal blant annet ha en generell oversikt over behov for habishylitering soslashrge for noslashdvendig undersoslashkelse og utshyredning og ved behov henvise til spesialisthelseshytjenesten

Mens diagnostikk og utredninger i stor grad gjennomfoslashres i spesialisthelsetjenesten blir de oppfoslashlgende behandlings- og opptreningstiltak for barn og unge i stor grad gjennomfoslashrt i kommushynen Organiseringen av habiliteringsapparatet for barn og unge baserer seg paring den grunnleggende forutsetningen at barn og unge i stoslashrst mulig grad skal bo hjemme og delta i samfunnet paring egne preshymisser Habilitering av barn og unge forutsetter innsats fra flere andre sektorer i tillegg til helseshyog omsorgstjenesten og er en virksomhet som i foslashrste rekke retter seg mot det enkelte individ Si-den det dreier seg om mennesker som i utgangsshypunktet er forskjellige befinner seg i forskjellige situasjoner og har ulike maringl for sine liv maring bistanshyden bli forskjellig fra person til person28 Tiltakeshyne i kommunene gjennomfoslashres av blant andre av fysioterapeut ergoterapeut lege spesialpedashygog logoped foslashrskolelaeligrer eller laeligrer vernepleishyer assistent og barnevernspedagog og foregaringr i stor grad paring de vanlige arenaene der barna og



28 Normann T J T Sandvin H Thommesen (2008) Om rehashybilitering Mot en helhetlig forstaringelse Oslo Kommuneforlashyget

123 NOU 2009 18


ungdommene oppholder seg hjemme i barnehashygen i skolen eller paring fritiden

1072 Koordinerende enhet

Alle kommuner og regionale helseforetak skal ha en koordinerende enhet29 I kommunen skal den koordinerende enheten vaeligre et sted aring henvende seg Denne enheten skal vaeligre en tydelig adresse for enkeltpersoner med behov for habilitering og rehabilitering og et moslashtested for interne og ekshysterne samarbeidspartnere Den boslashr vaeligre en moshytor i aring kartlegge planlegge og utvikle habiliteshyrings- og rehabiliteringsvirksomheten i kommushynen Kommunen skal etablere og utvikle et system som sikrer at tjenestene som tilbys er samordnet tverrfaglig og planmessig og ytes ut fra et brukerperspektiv for eksempel gjennom bruk av individuell plan Tjenestene skal tilbys og ytes i eller naeligrmest mulig brukerens vante miljoslash og paring en meningsfylt maringte for brukeren En velshyfungerende koordinerende enhet vil kunne motshyvirke at foreldre maring paringta seg en belastende admishynistratorrolle overfor hjelpeapparatet

1073 Individuell plan (IP)

For barn med sammensatte vansker og behov og som faringr hjelp fra en eller flere tjenester er det beshyhov for aring samordne innsatsen Individuell plan er en rettighet og et tiltak som er innfoslashrt for aring styrke tjenestetilbudet til den enkelte gjennom koordineshyring og samhandling Retten til aring faring en individuell plan er hjemlet i sosialtjenesteloven sect 4-3a og pasishyentrettighetsloven sect 2-5 Plikten til aring utarbeide inshydividuell plan er hjemlet i sosialtjenesteloven sect 4shy3a kommunehelsetjenesteloven sect 6-2a lov om spesialisthelsetjenesten sect 2-5 og psykisk helseshyvernloven sect 4-1 Det er foreslaringtt en plikt for barneshyvernstjenesten til aring utarbeide individuell plan for barn som trenger langvarig og samordnet hjelp fra flere hjelpetjenester

Individuell plan er et virkemiddel for aring oppnaring koordinerte tjenester tilpasset individuelle behov Utformingen av individuell plan skal bidra til aring plassere ansvar mellom ulike tjenester og nivaringer Planen maring vaeligre en overordnet plan som tar utshygangspunkt i den enkeltes behov og som beskrishyver helheten og sammenhengen i tjenestetilbudet Planprosessen er viktigere enn selve planprodukshytet men de tiltak en er blitt enige om maring vaeligre

forpliktende for tjenesteapparatet Brukeren skal vaeligre med i utformingen av den individuelle plashynen og det er viktig at planen er skrevet i et spraringk brukeren foslashler seg bekvem med30

Det er viktig at andre planer som er utarbeidet for et barn eller en elev som for eksempel indivishyduell opplaeligringsplan (IOP) samordnes med og tilpasses den overordnede individuelle planen I forskrift for individuell plan punkt 94 presiseres det at laquoIOP ansees som en delplan i forhold til samlet overordnet IP for barn og unge med funksshyjonsnedsettelseraquo Denne forskriftsfestede bestemshymelsen legger foslashringer for at individuell opplaeligshyringsplan er et underdokument i individuell plan En god individuell plan med en funksjonell og tyshydelig individuell opplaeligringsplan inkludert vil kunne dekke de ulike aspektene ved barnets liv og detaljert beskrive hjelpebehov paring alle aktuelle arenaer

For aring ivareta behovet for samarbeid med forelshydrene og samarbeid mellom faggrupper blir det ofte dannet en ansvarsgruppe En ansvarsgruppe er ikke lovhjemlet og formell status bestaringr av den kompetansen og beslutningsmyndighet hver enshykelt representant har delegert fra egen tjeneste Ansvarsgrupper er imidlertid en form for tverrshyfaglig forpliktende samarbeid og ansvarsgruppen skal ha en koordinator og gruppen representerer samarbeidet paring kommunalt nivaring Koordinatoren skal ideelt sett vaeligre hjelpeapparatets laquoaringpne doslashrraquo for familien og barnet Det vanlige er at faste delshytakere i gruppen i tillegg til foreldrene er ansatte i helsestasjon barnehage og skole samt PP-tjeshynesten fysioterapitjenesten eller barnevernstjeshynesten der det er aktuelt Det anses som viktig at gruppen ikke har for mange deltakere

108 Modeller for samordning og koordinering av kommunale tjenester

Mange kommuner samordner organiserer og eventuelt samlokaliserer ulike tjenester for barn og unge under navn som barne- og ungdomstjeshyneste barne- og familietjeneste oppveksttjeneste og lignende Det varierer fra kommune til komshymune hvilke og hvor mange av tjenestene som samordnes Det er ogsaring gjort ulike modellforsoslashk med koordinerte tjenester som har bredt om seg

30 Normann T J T Sandvin H Thommesen (2008) Om rehashy29 Forskrift om habilitering og rehabilitering 28 juni 2001 nr bilitering Mot en helhetlig forstaringelse Oslo Kommuneforlashy

765 get

124 NOU 2009 18


og som naring er blitt relativt vanlig i mange kommushyner Eksempler her er familiesentermodellen egen psykisk helsetjeneste og samordning av krishyminalitetsforebyggende tiltak

1081 Familiesentermodellen

Forsoslashk med familiesenter i Norge tar utgangsshypunkt i en svensk modell der familiesenteret skal drive baringde helsefremmende og forebyggende arshybeid Aringpen barnehage31 beskrives som selve hjershytet i familiesenteret Som forebyggende tiltak skal senteret bidra til at barn faringr rett hjelp til rett tid Viktige aktoslashrer i familiesentermodellen er jordshymor- og helsesoslashstertjenesten barnevernstjenesshyten PP-tjenesten og barne- og ungdomspsykiashytrisk poliklinikk (BUP) sosialtjenesten barne- og familievernet i Bufetat politiet og voksenpsykiashytrien

Evaluering32 av forsoslashk med familiesentermoshydellen viser at modellen er vurdert som saring vellykshyket at den er viderefoslashrt i alle de seks forsoslashkskomshymunene De stoslashrste kommunene arbeider i tillegg med aring etablere flere sentre I evalueringsrapporshyten sies det laquoEtter en tid med stadig flere skranshyker byraringkratiske henvisningssystemer og et stashydig stoslashrre press paring tjenestesystemet har familieshysenteret for mange blitt laquothe missing linkraquo en etterlengtet fleksibel forbindelse mellom helsestashysjonen og BUP PP-tjenesten og barneverntjenesshytenraquo

Studien viser at familiesentermodellen er velshylykket i den forstand at den har gitt et mer tilgjenshygelig tilbud til brukere med risiko for aring utvikle psykososial problematikk Brukerne er ogsaring mer fornoslashyd og brukerne av aringpen barnehage legger blant annet vekt paring at de har laeligrt betydningen av aring stimulere barna sine tidlig Brukere med omfatshytende og sammensatte behov rapporterer om at det tverrfaglige teamet bidrar til at de naring slipper aring bruke krefter paring aring koordinere et vanskelig tilgjenshygelig hjelpeapparat De faringr raskere og mer helhetshylig hjelp med omfattende problemer og kan konshysentrere ressursene sine om aring skape endring for seg og sine Flere legger vekt paring at familiesentreshyne representerer et nytt og annerledes klima innenfor hjelpesystemet ved at det bygger paring reshyspekt og reell brukermedvirkning

31 Et pedagogisk tilbud til foslashrskolebarn og deres foreldre godshykjent og finansiert som pedagogisk tiltak

32 Haugland R Lenschow K og Roslashnning JA (2006) Evalueshyring av forsoslashk med familiesenter i Norge 2002-2004 Tromsoslash Regionsenter for barn og unges psykiske helse Nord-Norge

En rapport fra Sintef Helse33 paringpekte at samloshykalisering etter moslashnster av familiesentermodellen har bidratt til bedre forankring av samarbeidsrutishyner og skapt stoslashrre fleksibilitet i tjenesteapparatet

1082 Psykisk helsearbeid i kommunene

Kommunen har i oppgave aring bistaring mennesker med psykiske vansker og sykdom med raringd og veiledshyning utredning med mer I forbindelse med Oppshytrappingsplanen for psykisk helse34 er det lagt spesiell vekt paring aring styrke helsestasjonstjenestens posisjon og rolle naringr det gjelder tidlig identifikashysjon og forebygging av psykiske vansker hos barn og unge Det er pekt paring behov for at baringde helseshystasjonstjenesten og PP-tjenesten maring styrkes for aring bli bedre innrettet mot den aktuelle maringlgruppen og at for barn og unge med psykiske problemer vil samarbeidet paring tvers av tjenester enheter og nivaringer vaeligre noslashdvendig for aring sikre at den enkelte bruker faringr et helhetlig tilbud35 En del kommuner har etablert en egen psykisk helsetjeneste for barn og unge som har som formaringl aring forebygge psykiske vansker og psykososiale problemer og drive helsefremmende tiltak for barn og deres forshyeldre

1083 Samordning av lokale kriminalitetsforebyggende tiltak ndash SLT-modellen

Kommunene staringr overfor betydelige utfordringer naringr det gjelder forebygging av kriminell atferd Det kriminalitetsforebyggende raringd (KRAringD)36 har siden 1996 hatt forebyggende strategier og tiltak overfor barn og unge som hovedarbeidsomraringde KRAringD har i samarbeid med fem departementer utviklet en tverretatlig samarbeidsmodell (SLT) for lokalt kriminalitetsforebyggende arbeid Arshybeidet krever en koordinator (SLT-koordinator) og det er viktig at vedkommende har god kjennshyskap til alle tiltak i kommunen og at lederne for

33 Andersson HW S O Ose I Pettersen K Roslashhme M Sitshyter og M Aringdnanes (2008) Kunnskapsstatus om det samlede tjenestetilbudet for barn og unge Rapport 0305 Trondshyheim SINTEF Helse

34 Stprpnr 63 (1997-1998) Opptrappingsplanen for psykisk helse 1999ndash2006 Sosial- og helsedepartementet

35 Andersson H W og S Steihaug (2008) Tilgjengelighet av tjenester for barn og unge med psykiske problemer Evalueshyring av opptrappingsplanen for psykisk helse Trondheim SINTEF

36 Raringdet ble oppnevnt i 1980 Raringdet ble oppnevnt Administrativt er raringdet knyttet til Justisdepartementet men er faglig uavshyhengig

125 NOU 2009 18


ulike tiltak kjenner vedkommende Kommunale tjenester som sosialtjeneste barnevern og skole staringr sentralt i arbeidet med denne gruppen barn og unge og i et forebyggende perspektiv vil samshyarbeid og koordinering av tiltak mellom kommushynale instanser og politi vaeligre sentralt37

109 Utfordringer

Det er flere og til dels sammensatte forhold som hemmer samarbeid mellom ulike sektorer og tjeshynester paring kommunalt og statlig nivaring

Det er gjennomfoslashrt en rekke tiltak gjennom mange aringr som har medfoslashrt framskritt og forbeshydringer Det kan likevel vaeligre problematisk aring samshyarbeide baringde horisontalt mellom ulike kommunashyle tjenester og vertikalt mot statlige organer Det er tydelig at samarbeidsrelasjonene i stor grad ogsaring garingr diagonalt i tjenestenettverket mellom fagfolk paring tvers av sektorer og nivaringer Tett samarshybeid og medvirkning fra brukere og brukerorgashynisasjoner har utviklet seg parallelt med dette

I det foslashlgende gjennomgarings viktige temaer knyttet til samarbeid og samordning som er av beshytydning for barn og unges utvikling og laeligring

1091 Rettigheter og bestemmelser hjemlet i ulike lovverk og forskrifter

Rettigheter er hjemlet i flere lover og forskrifter og informasjonen er i liten grad samlet Utviklingen av et differensiert hjelpeapparat der ulike tjenester hjemlet i ulike lovverk har ansvar for en laquodelraquo av brukeren resulterer lett i uklare ansvarsforhold Et uoversiktlig hjelpe- og stoslashtteapparat kan foslashre til at det er vanskelig aring orientere seg for baringde foreldre og fagfolk og at brukerne ikke faringr den hjelpen de har krav paring Det er en gjennomgaringende problemstilshyling i mange kommuner at foreldre ikke vet hvor de skal henvende seg for aring faring hjelp

Ulike virkemidler er tatt i bruk baringde fra statlig og kommunalt hold for aring kompensere for et uoversiktlig lovverk Sosial- og helsedirektoratet har utarbeidet et veiledningshefte som skal gjoslashre det enklere for foreldre aring faring oversikt over rettigheshyter og tjenestetilbud38 og det finnes ulike veiledeshyre og kompetansetiltak Om problemene med et uoversiktlig lovverk lar seg loslashse med informasjon

37 Anderson H W (2005) Kunnskapsstatus om det samlede tjenestetilbudet for barn og unge Rapport 032005 Trondshyheim SINTEF Helse

38 Barn og unge med nedsatt funksjonsevne ndash hvilke rettigheshyter har familien (2005) Sosial- og helsedirektoratet

og veiledning eller om problemene er av en slik karakter at juridiske virkemidler med lovendrinshyger maring tas i bruk vil vaeligre et sentralt sposlashrsmaringl

Individuell plan er et viktig virkemiddel for aring skape helhet der det er behov for flere tjenester Fra flere hold blir det imidlertid pekt paring at planens juridiske status er problematisk og at det medfoslashrer at planen ikke alltid oppfattes som forpliktende for tjenesteyter Individuell plan er i dag hjemlet i noen av de lovverk som omhandler barn og unge men er ikke hjemlet i barnehagelov og opplaeligshyringslov Dette kan bidra til at sentrale tjenester som barnehage skole og PP-tjeneste ikke vil vaeligre tydelig nok forpliktet i arbeidet med individuell plan Konsekvensen av dette kan vaeligre manglende sammenheng mellom individuell opplaeligringsplan og individuell plan og at forhold som gjelder barn og unges utvikling og laeligring ikke blir godt nok forankret i den individuelle planen som skal ha et overordnet og langsiktig perspektiv

For dem som faringr tjenester fra mange aktoslashrer er det knyttet utfordringer til at tjenestene i for lishyten grad oppleves som koordinert Det burde vaeligre slik at man ved aring henvende seg til en koordishynerende enhet i kommunen enkelt skulle faring til-gang til alle de ulike tilbudene det var behov for og at informasjon kunne overbringes paring en enkel maringte Fortsatt viser ulike undersoslashkelser at forelshydre opplever at informasjonen ikke er god nok at hjelpen ikke er samordnet og at de selv ofte maring tre inn i rollen som koordinator

Barnehage og skole er i tillegg til hjemmet de viktigste arenaer i barns og unges liv Det kan vaeligre en stor utfordring for styrer og rektor aring bishydra til aring samordne hjelpen fra ulike aktoslashrer inn mot barnet eller eleven og familien For den enshykelte foslashrskolelaeligrer og laeligrer vil det paring samme maringte vaeligre vanskelig aring nyttiggjoslashre seg denne bishystanden til det beste for barnets utvikling og laeligshyring dersom stoslashtteapparatet ikke opptrer organishysatorisk og faglig samordnet I verste fall kan ulishyke tiltak fra ulike tjenester motvirke hverandre

I oppsummering av landsomfattende tilsyn i 200839 med kommunale helse- sosial- og barneshyvernstjenester til utsatte barn vises det til manshyglende bruk av virkemidler som kan sikre samarshybeid Med utsatte barn menes i dette tilsynet laquobarn og unge som ved tilbaketrekking utageshyring rusmisbruk eller som paring andre maringter viser sin ved oppfoslashrsel at de har behov for samordnet

39 Oppsummering av landsomfattende tilsyn i 2008 med komshymunale helse- sosial- og barneverntjenester til utsatte barn og unge Barne- og likestillingsdepartementet Helsetilsynet

126 NOU 2009 18


bistand fra helsetjenesten sosialtjenesten og barshynevernet samt barn som har behov for samordshynet bistand paring grunn av foreldrenes atferd eller sishytuasjonraquo I tilsynet avdekkes det manglende bruk av individuell plan naringr det gjelder tilsynets maringlshygruppe og at det i ca 13 av kommunene ikke er rutiner for aring tilby individuell plan40 Tilsynet viser at i noen kommuner kan retten til individuell plan samt at barnet og familien faringr en koordinator vaeligre knyttet til diagnose eller til aring vaeligre begrenset til dem som tradisjonelt faller inn under habiliteshyringstjenesten Dette kan innebaeligre at barn og unge med psykiske vansker og omfattende proshyblematferd ikke faringr individuell plan og heller ikke faringr koordinert de tjenester de har behov for I en av rapportene heter det laquoIndividuell plan brukes ikke som samarbeids- og koordineringsverktoslashy for utsatte barn dersom barnet ikke samtidig har funksjonshemningerraquo

Tilsynet oppsummerer med at kommunenes tilrettelegging og oppfoslashlging av samarbeid til utshysatte barn og unges beste er for daringrlig

Det er lagt foslashringer for bedre samordning og mer samarbeid gjennom bestemmelser i ulike lovshyverk og intensjonen i blant annet individuell plan og i muligheten for aring faring en koordinator er tiltak som skal bidra til bedre samordning med helhet og sammenheng i tjenestetilbudet Likevel svikter det ofte med hensyn til intensjonene Utvalget vishyser til at Flatoslashutvalget41 er bedt om aring utrede den-ne problematikken i sin fulle bredde

Regler om taushetsplikt blir i mange sammenshyhenger trukket fram som en hindring for samarshybeid Det at de som arbeider i barnehage skole og PP-tjenesten foslashlger forvaltningslovens regler om taushetsplikt mens andre tjenesteytere innenshyfor helse- barneverns- og sosialtjenesten har tausshyhetsplikt etter saeligrlover om flere forhold blir ofte problematisert Det kan imidlertid vaeligre manglenshyde kunnskaper om taushetspliktreguleringen og blant annet kjennskap til muligheten for bruk av informert samtykke som er hindringen og ikke lovbestemmelsene i seg selv

1092 Faglig ideologi profesjonsinteresser og domenekonflikter

Profesjonsinteresser og manglende trygghet i eget fag kan vaeligre til hinder for samarbeid tjenesshy

40 114 kommuner var omfattet av tilsynet 41 Utvalget for bedre samordning av tjenester for utsatte barn

og unge (Flatoslashutvalget) Utvalget skal levere sin innstilling innen utgangen av 2009

tene i mellom og til en fornuftig samordning av disse De ulike instansene og fagpersonene kan ha liten kjennskap til hverandres kompetanse og ulik forstaringelse av utfordringene i arbeidet med barna og familiene og hvordan en skal moslashte dem Det kan vaeligre uenighet innad i profesjonsgruppeshyne og mellom profesjonsgruppene og de kan ha ulik status baringde formelt og uformelt I en rapport fra Sintef42 vises det til flere studier som konklushyderer med at ulik faglig ideologi er et vesentlig hinder for tverrfaglig samarbeid

En rapport fra 2003 peker paring at ulike kulturer og oppfatninger av hva som er det riktige tiltaket for brukeren og leders syn paring fordommer om anshydre etater og profesjoner hemmer utviklingen av tverretatlig samarbeid43 Det at den enkelte etat hegner om egne domener og foslashler seg truet beshyskrives ogsaring som hindringer for aring faring til samarshybeid44

1093 Sektorinndeling uklare ansvarsforhold og overlappende oppgaver

Som vist i foran og i kapitlene 8 og 9 er tjenestene baringde paring kommunalt og statlig nivaring ofte preget av arbeidsdeling og spesialisering

Det er delvis overlapping mellom ulike statlige tjenester og funksjoner Ett eksempel paring det er Habiliteringstjenesten for barn og unge i helseforshyetakene og sentrene for sammensatte laeligrevanshysker i Statped som til dels arbeider med de samshyme brukerne og som begge har ansatt spesialpeshydagoger Her er det klar parallellitet og overlapping mellom tjenestene brukerne og proshyfesjonene Det er ogsaring noe overlappende arbeidsshyoppgaver mellom BUP og sentrene for sammenshysatte laeligrevansker i Statped samt at det er parallelshylitet i faggrupper

Naringr brukerne i noen grad opplever at to eller flere statlige tjenester ikke avklarer seg i mellom hvilken tjeneste som har hovedansvar kan det vaeligre noe tilfeldig hvilken instans som ivaretar dette Noen ganger tar ingen av instansene ansvashyret det vil si at brukeren faller mellom flere stoler For den som ikke gir opp kan det bety en rundshydans der brukeren banker paring flere doslashrer I Handshylingsplan for habilitering av barn og unge som er

42 Grut L Erfaringer med bruk av individuell plan En litterashyturoversikt Sintef Helse 2008

43 Kvello Oslash og C Wendelborg Det kommunale hjelpeapparashytet for barn og unge Nord-Troslashndelagsforskning 2003

44 Glavin K og B Erdal Tverrfaglig samarbeid i praksis 2007

127

1

NOU 2009 18


Tabell 101 Dimensjoneringen av enkelte tjenester for barn og unge 1994-2007 maringlt ved aringrsverk1 samt befolkningen 0-19 aringr i samme periode

Tjenestetilbud Aringrsverk

1994 Aringrsverk

2000 Aringrsverk 200708

Prosentvis endring

1994ndash200708 Merknad

Helsestasjons- og skoleshyhelsetjeneste sum

2372 2916 3421 44 Helsestasjonstjenesten dekker ikke bare barn og unge men ogsaring moslashdre og svangerskapsshykontroller

ndash herav leger 210 228 207 -1 ndash herav helsesoslashstre 1430 1654 1986 39 ndash herav fysioterapeuter 237 263 212 -11 Psykisk helsevern for barn og unge

1799 2407 3682 105

Barneverntjenesten 2286 2586 3184 39 Habiliteringstjenesten for barn og ungdom i helseforetakene (HABU)

(Ca 390)

(452) (2008)

Sykehusbasert

PP-tjenesten 1390 1748 1852 33 Fagaringrsverk ekskl merkantilt personale

Statped 1447 1193 871 (2008)

-40 Ressurser tilsvarende 300 fagaringrsverk overfoslashrt fra Statped til PPT fra 19992000

Sum PP-tjenesten og Statped

2837 2941 2723 -4

Totalt (alle tjenester unnshytatt HABU)

9294 10850 13010 40

Antall barnungdom 0-19 aringr

1114837 1160107 1214201 9

Tallmaterialet for helsestasjons- og skolehelsetjeneste psykisk helsevern barnevernstjenesten og befokningsdata er innhentet fra Statistisk sentralbyraring Tall for HABU er innhentet fra Utkast til handlingsplan for habilitering av barn og unge 2009 Tallmashyteriale for PP-tjenesten og Statped er fra foreliggende NOU

omtalt i dette kapittelet gis det mange eksempler paring mangel paring ansvarsavklaring og samarbeid som man naring vil proslashve aring gjoslashre noe med

Et annet eksempel her er dagens organise-ring ansvarsdeling og samarbeidsflater mellom stat kommune og andre aktoslashrer paring hjelpemiddelshyomraringdet Her er det uklarheter og graringsoner som resulterer i arbeidskrevende og tidkrevende saksshybehandling samt andre uklarheter for brukerne og forvaltningen Et kompliserende forhold er at stoslashtten paring hjelpemiddelomraringdet i en del tilfeller er basert paring tilskudd mens det i andre tilfeller er bashysert paring utlaringn

Hjelpemiddelfeltet blir kanskje ikke lettere aring administrere eller aring forstaring for brukerne naringr staten har ansvaret for varige hjelpemidler (over 2 aringr)

mens kommunene har ansvar for hjelpemidler som skal dekke midlertidige behov (mindre enn 2-3 aringr) Dagens system paring dette omraringdet er ikke en konsekvens av en helhetlig vurdering men av et sett med enkelbeslutninger laquoOmraringdet framstaringr samlet sett som komplisert og uoversiktligraquo45

Et spill om finansiering av tiltak baringde mellom kommunale tjenester og mellom statlige tjenester og mellom kommunale og statlige tjenester kan ogsaring vaeligre aringrsak til manglende samarbeid Finanshysieringssystemer kan vaeligre til hinder for at man finner gode helhetlige loslashsninger og kan i visse tilshy

45 Utvalg som skal gjennomgaring hjelpemiddelomraringdet (Holtheutshyvalget) Utvalget skal levere sin innstilling 1 desember 2009

128 NOU 2009 18


feller foslashre til at en velger ut fra hva som er mest oslashkonomisk loslashnnsomt for de ulike tjenestene og ikke noslashdvendigvis er det beste for dem som skal motta tjenestene

Disse problemstillingene er svaeligrt parallelle med dem som ligger til grunn for den kommende samhandlingsreformen innenfor helsetjenestene Mange av utfordringene maring soslashkes loslashst av gode inshytegrerte kommunale tjenester og det er mange forhold som peker i retning av at helsetjenester PP-tjeneste og barneverntjeneste og andre boslashr opptre mer samordnet for eksempel gjennom fashymiliesentre eller lignende som nevnt tidligere i dette kapittelet

Av oversikten i tabellen under framgaringr det at det har vaeligrt en sterk vekst i antall aringrsverk innenshyfor helsesektoren og barnevernet i perioden 1994ndash20072008 Videre har det med bakgrunn i

blant annet Opptrappingsplanen for psykisk helse vaeligrt en betydelig vekst i aringrsverk innenfor psykisk helsevern for barn og unge

Denne utviklingen staringr imidlertid i sterk motshysetning til opplaeligringssektoren der det har vaeligrt en nedgang i det samlede antall aringrsverk i PP-tjeshynesten og Statped i den aktuelle perioden Nedshybyggingen av aringrsverk i Statped skyldes vesentlig overfoslashringer av ressurser til PP-tjenesten fra 19992000

Det er viktig at dimensjoneringen av de ulike tjenestene for barn og unge blir sett i en helhetlig sammenheng Det betyr at de ulike sektordeparshytementenes strategier blir samordnet og at man samtidig ser statlige og kommunale tjenester i sammenheng

129 NOU 2009 18


Kapittel 11

Maringlgrupper

Med utgangspunkt i den maringten utvalget har tolket sitt mandat paring er det vanskelig aring gjoslashre noen skarp avgrensning av maringlgruppen Alle barn og unge som paring et eller annet tidspunkt opplever aring ikke ha tilfredsstillende utbytte av opplaeligringen og voksshyne som opplever at de ikke hadde tilfredsstillende utbytte av den grunnskoleopplaeligringen de en gang mottok er i prinsippet omfattet av utvalgets mandat Formaringlet med utvalgets arbeid er aring bidra til at alle som ikke har eller har hatt tilfredsstillenshyde utbytte av den opplaeligringen de har krav paring skal faring et bedre tilbud

I mandatet heter det at utvalget som del av sine forslag til bedre organisering effektiv resshysursbruk og en helhetlig tiltakskjede skal gi saeligrshyskilt omtale av laquopsykisk helse sosiale og emosjoshynelle vansker og atferdsvanskerraquo

I dette kapittelet blir det gitt en relativt omfatshytende beskrivelse av psykisk helse sosiale og emosjonelle problemer og problematferd slik mandatet foreskriver Utvalgets maringlgrupper favshyner imidlertid langt videre og omfatter ogsaring barn unge og voksne med ndash lese- og skrivevansker ndash matematikkvansker ndash generelle laeligrevansker utviklingshemning ndash synsvansker hoslashrselsvansker og motoriske

vanskerbevegelsesvansker ndash spraringktale- og kommunikasjonsvansker ndash ervervet hjerneskade ndash andre vansker medisinske vansker

Disse blir naeligrmere beskrevet i vedlegg 4 I slut-ten av dette kapittelet gis det en oppsummering som omfatter flere av disse omraringdene Dette kashypittelet og vedlegg 4 maring derfor ses i naeligr sammenshyheng

111 Gruppebeskrivelser kan tilsloslashre mangfoldet

Innledningsvis er det viktig aring understreke hvor stor variasjonsbredde det er i de aktuelle barnas

og elevenes behov og utfordringer Noen trenger saeligrskilt hjelp og stoslashtte i laeligringsprosessen gjenshynom hele opplaeligringsloslashpet Andre har et klart tidsshyavgrenset bistandsbehov For noen vil store deler av opplaeligringen bestaring av trening i dagliglivets fershydigheter og flere har behov for helserelatert pleie og omsorg

Andre kan ha klart fagavgrensede behov for eksempel i matematikkopplaeligringen eller med leshyse- og skrivevansker En hoslashrselshemmet eller synshemmet person kan paring sin side ha behov for mer teknisk preget bistand for aring kompensere for sansetapet Elever med psykososiale problemer eller problematferd kan ha helt andre behov og utshyfordringer av mer relasjonell karakter eventuelt ogsaring fagvansker

Tiltak som ofte defineres som spesialpedagoshygisk bistand eller spesialundervisning kan ha sin bakgrunn i vidt forskjellige livssituasjoner og beshyhov

Barn under skolepliktig alder elever i grunnshyskolen og i videregaringende opplaeligring samt voksne er gitt individuelle rettigheter til spesialpedagoshygisk hjelp og spesialundervisning gjennom opplaeligshyringsloven Diagnostisering kategorisering og vanskebeskrivelser har staringtt sentralt i spesialpedashygogisk tenkning i over 100 aringr i Norge som i andre land Lovverket i Norge definerer imidlertid ikke hvilke grupper som har disse rettighetene og det foslashres for eksempel ikke diagnosebasert statistikk i Norge over elever som faringr spesialundervisning

Det kan derfor tilsynelatende virke som et pashyradoks aring kategorisere ulike grupper med saeligrskilshyte behov Ole Petter Olsen tar i en artikkel til orde for en avkategorisering ndash laquobarn skal vaeligre fri for merkelappraquo1 En ukritisk vanskekategorisering vil lett lede til at problemer individualiseres i stedet for aring se at vansker kan ha mange ulike aringrsaker som baringde kan dreie seg om individet samspillet med andre og miljoslashet eller systemfeil

1 Olsen O P (2002) Er barn og unge tjent med vanskekateshygoriseringen Spesialpedagogikk nr 22002

130 NOU 2009 18


Tabell 111 Barn og elever som faringr spesialpedagogisk hjelp spesialundervisning eller saeligrskilt tilrettelagt opplaeligring fordelt paring ulike fagomraringder 1996

Barn i foslashrskolealder med moderate og alvorlige Videregaringende skole elever

vansker som faringr spesial- Spesialundervisning i med saeligrskilt tilrettelagt Fagomraringde pedagogisk hjelp grunnskolen opplaeligring

Syns- og hoslashrselsvansker 11 5 6 Motoriske vansker bevegelsesshyhemming 30 10 13 Kommunikasjons- spraringk- og taleshyvansker 41 20 185 Lese- og skrivevansker og mate- 53 (275 leseskrive matikkvansker Ikke aktuell 33 og 255 matematikk) Generelle laeligrevansker psykisk utviklingshemming 16 22 255 Psykososiale vansker 8 21 135

Konsentrasjonsvansker 13 24 105 Medisinske vansker 10 9 10

Sum 129 144 150

112 Ulike grupper med ulike utfordringer

Det er vanskelig aring avgrense maringlgruppene det vaeligre seg som helhet eller som spesifikke kategoshyrier simpelthen fordi det sjelden vil vaeligre samsvar mellom slike kategoriseringer og de som faktisk strever med aring faring utbytte av opplaeligringen Det er imidlertid mulig aring danne seg et visst bilde av hvem vi snakker om ved aring se paring hvem som faktisk mottar hjelp Det finnes et stort antall norske unshydersoslashkelser og kartlegginger innenfor dette feltet med ulike klassifiseringer av dem som faringr spesialshyundervisning spesialpedagogisk hjelp og andre former for tilrettelagt opplaeligring Gjennom disse kartleggingene har vi et ganske godt bilde av de viktigste vanskene og utfordringene blant barn unge og voksne paring det spesialpedagogiske feltet Selv om kartleggingene varierer noe i kategoriseshyringer og definisjoner er det likevel stor grad av likhet mellom de ulike undersoslashkelsene og klassishyfiseringer og forekomst viser stor grad av stabilishytet over tid

Moslashreforsking foretok i 1996 en landsomfattenshyde undersoslashkelse av ulike grupper barnehagebarn og elever som fikk spesialpedagogisk hjelp spesishyalundervisning eller saeligrskilt tiltrettelagt opplaeligshyring se tabell 1112 Summene i tabell 111 overstishy

ger 100 prosent da mange har flere (kombinerte) vansker

De ulike kartleggingene gir et bilde av brukershyne av spesialpedagogiske tjenester som karakterishyseres av et relativt klart skille mellom vansker med lav forekomst og vansker med hoslashy forekomst Synsshyhemning hoslashrselshemning og bevegelseshemning framstaringr som klart lavfrekvente mens psykososishyale (sosioemosjonelle) vansker problematferd lese- og skrivevansker og matematikkvansker framstaringr som hoslashyfrekvente Kommunikasjons- spraringk- og talevansker har stoslashrst omfang i foslashrskoleshyalder Generelle laeligrevanskerutviklingshemshyming er lavfrekvent men personene har stort bishystandsbehov (laquolavfrekvent gruppe med hoslashyfreshykvent behovraquo)

Moslashnsteret av lav- og hoslashyfrekvente vansker beshykreftes langt paring vei av Groslashgaard mfl 3 og Nordahl og Sunnevaringg 4 Dette moslashnsteret framtrer som noksaring permanent og bekreftes ogsaring av mange

2 Skaringrbrevik K J (1996) Spesialpedagogiske tiltak paring dagsshyorden Evaluering av prosjektet laquoOmstrukturering av spesishyalundervisningraquo Rapport nr 14 Volda Moslashreforsking Hoslashgshyskulen i Volda


4 Nordahl T og A-K Sunnevaringg (2008) Spesialundervisningen i grunnskolen ndash stor avstand mellom idealer og realiteter Rapport nr 2-2008 Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

131 NOU 2009 18


forskjellige brukerundersoslashkelser i PP-tjenesten se naeligrmere omtale og statistikk i kapittel 8

Naringr man skal vurdere hvilken kompetanse loshykalsamfunnene trenger for aring ivareta behovene for ulike individer og grupper og identifisere hvor de stoslashrste utfordringene ligger i dag kan derfor skilshylet mellom vansker med lav og hoslashy forekomst vaeligre et fruktbart analytisk utgangspunkt

113 Psykisk helse sosiale og emosjonelle vansker og atferdsvansker

1131 Forstaringelse av problematferd i skolen

En relativt stor andel av elevene i grunnopplaeligrinshygen viser en atferd som ikke er i samsvar med de normer og forventninger som finnes i skolen Det kommer blant annet til uttrykk ved at det er ved atferdsproblematikk at laeligrere i stoslashrst grad uttrykshyker at de mangler kompetanse Baringde nasjonale og internasjonale undersoslashkelser viser videre at proshyblemadferd har sammenheng med elevenes skoshylefaglige prestasjoner5 Slik kan omfattende proshyblematferd redusere mulighetene for baringde skoleshyfaglig og sosial laeligring hos mange elever og atferden kan ofte ogsaring oslashdelegge for laeligrernes mushyligheter for aring gjennomfoslashre undervisningen6

Problematferd handler om i hvilken grad barn og unges atferd bryter med gjeldende normer reshygler og forventninger i skolen og i hvilken grad atferden bryter med det som er aldersadekvat oppfoslashrsel Denne atferden kan paring den ene siden hemme barnets utvikling og laeligring og paring den anshydre siden kan atferden ogsaring skape problemer for andre medelever og voksne i skolen og hindre poshysitiv samhandling7 Det er naringr den problematiske atferden vises regelmessig og over tid at vi kan betrakte det som problemadferd Enkelthendelser vil ofte vaeligre situasjonsbetinget og kan ikke beshytraktes som problematisk atferd

Det har ofte vaeligrt foretatt et skille mellom ekshysternalisert (utagerende) atferd og internalisert (innagerende) atferd Det har vaeligrt vanlig aring ha sterkest fokus paring eksternalisert atferd fordi denne atferden provoserer og utfordrer omgivelsene sterkest Denne todelingen av problemadferd er paring flere maringter utilstrekkelig Det finnes barn som

5 Nordahl T M-A Soslashrlie T Manger og A Tveit (2005) Atferdsproblemer hos barn og unge Teoretiske og prakshytiske tilnaeligrminger Bergen Fagbokforlaget

6 Hattie J (2009) Visible learning New York Routeledge 7 Ogden T (1998) Elevatferd og laeligringsmiljoslash Rapport 98

Oslo Kirke- og undervisningsdepartementet

er baringde innagerende og utagerende ved at de for eksempel baringde er ensomme og aggressive For det andre er dette en differensiering som har sitt utspring i studier av mer alvorlige problemadferd og som derfor ikke er like egnet naringr vi skal forholshyde oss til atferdsproblemer i skolen og dermed i et normalutvalg av barn og unge

Soslashrlie og Nordahl8 gjennomfoslashrte en omfattenshyde studie av problematferd i skolen i siste halvdel av 1990-aringrene Studien omfattet baringde barne- og ungdomstrinnet og videregaringende opplaeligring Her dokumenteres det gjennom baringde elev- og laeligrershyvurderinger hvordan problematferd framstaringr blant alle elever i skolen De fant fire hovedtyper av problematferd en inndeling som for oslashvrig har faringtt stoslashtte i flere andre studier9 10 11 Nedenfor blir de fire typene av atferdsproblemer kort beskreshyvet

Laeligrings- og undervisningshemmende atferd

Dette er knyttet til atferd som aring droslashmme seg bort i timene bli lett distrahert aring vaeligre urolig og braringshykete og aring forstyrre andre elever i timene Dette kan betraktes som disiplinproblemer og er den klart vanligste formen for problematferd paring alle klassetrinn i skolen Laeligrings- og undervisningsshyhemmende atferd er problematferd som foslashrst og fremst forekommer i undervisningssituasjonen og er knyttet til baringde aring ikke foslashlge med i undervisshyningen og i aring forstyrre medelever og laeligrer Denne atferden kan beskrives som braringk og uro og som navnet tilsier vil atferden ofte forstyrre baringde laeligshyring og undervisning Et stort omfang av denne type atferd vil lett gi et daringrlig laeligringsmiljoslash

Utagerende atferd

Denne atferden innbefatter handlinger som aring bli fort sint svare tilbake til voksne ved irettesettelse eller krangling og slaringssing med andre elever dvs

8 Soslashrlie M-A og T Nordahl (1998) Problematferd i skolen Hovedfunn forklaringer og pedagogiske implikasjoner Hovedrapport fra forskningsprosjektet laquoSkole og samspillsshyvanskerraquo Rapport 12a98 Oslo Norsk Institutt for oppshyvekst velferd og aldring

9 Lindberg E og T Ogden (2001) Elevatferd og laeligringsmiljoslash 2000 en oppfoslashlgingsundersoslashkelse av elevatferd og laeligringsshymiljoslash i grunnskolen Oslo Laeligringssenteret

10 Nordahl T (2000) En skole - to verdener et teoretisk og empirisk arbeid om problematferd og mistilpasning i et elevshyog laeligrerperspektiv Oslo Det utdanningsvitenskapelige fakultet Universitetet i Oslo

11 Nordahl T og Hausstatter R S (2009) Spesialundervisninshygens forutsetninger innsatser og resultater Rapport 9 2009 Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

132 NOU 2009 18


om fysiske eller verbale angrep paring andre mennesshyker Omfanget av fysisk utagering i norske skoler (feks lugging spark slag) er hoslashyest paring barneshytrinnet men har deretter en synkende tendens med stigende klassetrinn Omfanget av verbal utashygering viser derimot en klar stigende tendens fram til slutten av ungdomsskolen for siden aring synshyke noe i videregaringende skole Utagerende atferd forekommer gjennomgaringende oftere blant gutter enn blant jenter

Sosial isolasjon

Sosial isolasjon dreier seg om aring foslashle seg ensom paring skolen vaeligre deprimert usikker og aring vaeligre alene i friminuttene Dette er ikke atferd som noslashdvendigshyvis garingr utover andre men som kan vaeligre meget belastende for de elevene det gjelder Sosial isolashysjon er nesten like vanlig som utagerende atferd og den forekommer like ofte blant jenter som blant gutter Omfanget av slik internalisert probleshymatferd har en svakt oslashkende tendens med stigenshyde klassetrinn og skolestoslashrrelse

Alvorlige former for problemadferd

Dette er atferd som refererer til handlinger som klart er i strid med aksepterte sosiale normer og regler i det samfunn og den kontekst handlingen forekommer i12 Atferden omfatter vold eller overshygrep tyveri innbrudd haeligrverk omfattende mobshybing eller trakassering omfattende skulking eller rusmisbruk Dette kan betraktes som antisosial atferd og de ulike antisosiale handlingene er relashytivt sterkt interkorrelerte13

I gjennomsnitt viser eacuten til to prosent av eleveshyne i grunnskolen denne type alvorlige former for problemadferd Antisosial atferd forekommer cirshyka fire ganger saring ofte blant gutter som blant jenshyter14

Det er rimelig aring anta at det i et miljoslash er en viss sammenheng mellom hoslashyfrekvente og lavfrekvenshyte former for problemadferd I for eksempel skoler med mye undervisnings- og laeligringshemmende atshy

12 Ogden T (2001) Sosial kompetanse og problematferd i skoshylen Kompetanseutviklende og problemloslashsende arbeid i skoshylen Oslo Gyldendal Akademisk



ferd skapes det lett et miljoslash som ogsaring gir grobunn og aksept for mer alvorlig problematferd15 Laeligrershynes oppmerksomhet og tid i skoler med mye proshyblemadferd bindes lett opp i konfliktloslashsning og takshyling av mindre alvorlig problematferd Dermed trekkes fokus bort fra undervisning og laeligring16

Omfang av problemadferd

Det er vanskelig aring fastslaring helt entydig hvilket om-fang det er av atferdsproblemer i skolen Dette skyldes at det eksisterer ulike definisjoner av hva problemadferd er og at det ikke er foretatt saeligrlig mange representative undersoslashkelser i Norge Men omfanget er relativt betydelig og de fleste laeligrerne moslashter atferdsproblematikk i stoslashrre eller mindre grad Flere studier i den vestlige verden gir grunnlag for aring anslaring at opp mot 30 av barn og unge vil vise en eller annen form for atferdsproshyblem i sin skolegang For de fleste av disse eleveshyne vil det imidlertid dreie seg om mindre alvorlige problemadferd og problemer som eksisterer kun i kort tid17 Andre undersoslashkelser i Skandinavia vishyser at mellom 7 og 12 prosent av elevene i alderen 10ndash17 aringr viser et saring hoslashyt omfang av uoslashnsket atferd at det er grunnlag for aring bruke betegnelsen elever med problemadferd18 19 20

Samlet viser dette at omfanget av atferdsproshyblemer har vaeligrt og fortsatt er relativt omfattende i norsk skole Det er grunnlag for aring si at blant de ulike gruppene av barn og unge med problemer og vansker i skolen er ingen i omfang stoslashrre enn atferdsproblematikk

Videre er det en klar overvekt av gutter blant elever som viser problematisk atferd i skolen Anshydelen gutter er noe avhengig av hvilke definisjoshy


16 Nordahl T Mausethagen S og Kostoslashl A (2009) Skoler med liten og stor forekomst av atferdsproblemer Hoslashgskolen i Hedmark rapport nr 3 ndash 2009

17 Soslashrlie M-A (2002) Alvorlige atferdsproblemer og lovende tiltak i skolen en forskningsbasert kunnskapsstatus Oslo Praxis forlag

18 Egelund N og K Foss-Hansen (1998) Urolige elever i folshykeskolens almindelige klasser en kvantitativ og kvalitativ undersoslashgelse af urolige elever i folkeskolens almindelige klasser Koslashbenhavn Undervisningsministeriet



133 NOU 2009 18


ner som er brukt i ulike undersoslashkelser men i hoshyvedsak kan vi si at om lag 75 prosent av elevene som viser problematisk atferd i skolen er gutter

Situasjonen i skolen for elever med problematferd

Elever som viser atferdsproblemer ogeller har en ADHD-diagnose skaringrer systematisk daringrligere enn andre elever i skolen I en undersoslashkelse gjenshynomfoslashrt i 2006 og 2008 kommer dette klart fram21 Dette er en gruppe av elever som ikke bare skolen har utfordringer knyttet til men som ogsaring selv opplever at de er i en vanskelig situasjon i skolen Elever med problemadferd skaringrer daringrlishygere enn andre elevgrupper som elever med hoslashrshyselsproblemer synsvansker dysleksi dyskalkuli laeligrevansker ol22

Elever som viser ulike former for problemadshyferd har en daringrligere relasjon til laeligrer lavere soshysial kompetanse mindre motivasjon daringrligere reshylasjon til medelever og lavere trivsel enn alle anshydre elevgrupper Videre er de ogsaring blant de elevene i skolen med klart daringrligst skolefaglige prestasjoner Disse elevene framstaringr som en grupshype som grunnskolen har utfordringer med aring messhytre samtidig som det er viktig aring understreke at elevene selv mistrives og har daringrlige relasjoner i skolen Mange av disse elevene mottar ogsaring spesishyalundervisning Denne undersoslashkelsen viser at sishytuasjonen for elever med atferdsproblemer ikke er i samsvar med den standarden vi gjerne setter paring norsk skole

Forklaringer paring problemadferd i skolen

Den tradisjonelle begrepsbruken og kunnskapen knyttet til problemadferd i skolen er aring finne i speshysialpedagogikken Dette fordi det er det spesialpeshydagogiske fagomraringdet som har forholdt seg til denne problematikken baringde paring et teoretisk plan og innenfor praktisk pedagogikk Atferdsprobleshymatikk i skolen defineres i spesialpedagogikken ved bruk av begreper som atferdsvansker sosiale og emosjonelle vansker psykososiale vansker og mer spesifikke diagnostiske termer som Attention deficit hyperactiv disorder (ADHD) Conduct disshyorder (CD) Oppositional definit disorder (ODD) Asperger syndrom Tourettes syndrom ol23

21 Nordahl T og A-K Sunnevaringg (2008) Spesialundervisningen i grunnskolen ndash stor avstand mellom idealer og realiteter rapport nr 22008 Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

22 Nordahl T og Hausstatter R S (2009) Spesialundervisninshygens forutsetninger innsatser og resultater Rapport 92009 Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

Et vesentlig kjennetegn ved denne begrepsshybruken er den sterke individorienteringen den utshytrykker Begrepene beskriver vansker dysfunkshysjoner avvik eller syndromer som den enkelte elev har Dette indikerer en sterk individorienteshyring ved at problemadferd blir noe som eies av elevene og derav blir deres ansvar Naringr denne type problemer oppleves i skolen vil bruk av de individorienterte spesialpedagogiske begrepene og definisjonene ogsaring innebaeligre indirekte aringrsaksshyforklaring Begrepsbruken indikerer at aringrsaken til problematferd i hovedsak er aring finne i den enkelte elev Det kan hevdes at problemene forstarings og forshyklares gjennom en patologisering av elevene

Hva er det saring som forklarer problemadferd i skolen og hvordan kan vi bruke den kunnskapen til aring forebygge og redusere disse problemene Det er selvsagt ikke enkle svar paring et slikt sposlashrsshymaringl I forskningen er det likevel kartlagt en rekke forhold som utsetter barn og unge for risiko for utvikling av problemadferd i baringde grunnskole og videregaringende opplaeligring og slik er forklaringer paring utvikling og opprettholdelse av problematferd24

Denne forskningen viser entydig at problemadshyferd ikke kun kan forklares ut fra egenskaper ved eleven Nedenfor er de fleste av disse forholdene eller faktorene som forklarer problemadferd gjenshygitt ndash uklare regler og inkonsekvent regelharingndheshy

velse ndash uklare forventinger til og lite oppmuntring av

prososial atferd ndash daringrlig klasseledelse (reaktiv autoritaeligr ettergishy

vende el forsoslashmmende) ndash negativ og konfliktfylt relasjon mellom elev og

laeligrer ndash daringrlig klassemiljoslash (lite samhold stoslashtte mange

konflikter konkurranse) ndash lite strukturert og elevengasjerende undervisshy

ning ndash mangel paring skoleomfattende planer og strateshy

gier for forebygging av problematferd og fremshyming av sosial kompetanse

ndash segregerte opplaeligringstilbud i gruppe for atferdsvanskelige elever

Dette viser at atferdsproblemer maring forstarings i samshymenheng med undervisningen og laeligringsmiljoslashet i



134 NOU 2009 18


skolen Elevenes opplevelse av deltakelse og struktur i undervisningen laeligrernes ledelse i unshydervisningen laeligrernes forventninger til og oppshymuntring av prososial atferd samt deres haringndheshyvelse av regler kan betraktes som kontekstuelle variabler fordi dette er uttrykk for det som er elevshyenes omgivelser i skolen og den undervisning som foregaringr der Videre gir variablene knyttet til relasjoner vesentlige bidrag til aring kunne forstaring omshyfanget og typer av problematferd Dette gjelder baringde den enkelte elevs forhold eller relasjon til sine medelever og elevenes relasjoner til laeligrerne Relasjoner betraktes i denne sammenhengen som et kontekstuelt betinget fenomen25

Samlet uttrykker disse forklaringsbidragene at naringr undervisningen er lite strukturert reglene uklare klasseledelsen ettergivende klassemiljoslashet preget av konflikter mellom elevene og elevene har et daringrlig forhold til laeligrerne saring vil det med stor sannsynlighet vises relativt mye problematferd Baringde typer og omfanget av problemadferd viser slik sammenheng med- og kan forstarings i forhold til skolens kontekst Dette er viktig kunnskap fordi det viser at problematferd viser sammenheng med og maring forstarings i forhold til de kontekstuelle betingelshysene i skolen Atferdsproblematikk boslashr ikke kun forklares som en individuell vanske eller som et inshydividuelt problem hos den enkelte elev26

I flere av undersoslashkelsene om problemadferd i skolen ser vi at det er elevenes opplevelser eller vurderinger av de kontekstuelle betingelsene i skolen som er avgjoslashrende for den atferd de vishyser27 28 Det ser slik ut til aring vaeligre langt mer viktig hvordan elevene selv opplever undervisningen og skoletilbudet enn hvordan laeligrerne selv mener de underviser Dette uttrykker at elevenes virkeligshyhetsoppfatninger danner et grunnlag for hvordan elevene handler i skolen Om vi kan tilrettelegge laeligringsmiljoslasher i skolen som elevene opplever som gode er det sannsynlig at problemadferd vil redushyseres29





Det eksisterer en rekke nasjonale og internashysjonale undersoslashkelser der det dokumenteres at problemadferd henger sammen med de situasjoshynene og sosiale arenaene der atferden framvishyses30 31Det er her viktig aring understreke at mange av de samme faktorene som forklarer atferdsproshyblematikk ogsaring anvendes for aring forklare variasjon i skolefaglige prestasjoner hos elevene32

1132 Psykisk helse

Sosial- og helsedirektoratet skiller i sin veileder laquoPsykisk helsearbeid for barn og unge i kommuneshyneraquo (IS-1405) mellom psykisk helse psykiske vanshysker og psykiske lidelser Psykisk helse refererer til utvikling av og evne til aring mestre tanker foslashlelser atferd og hverdagens krav i forhold til ulike livsasshypekter Det handler om emosjonell utvikling evne til velfungerende sosiale relasjoner og evne til flekshysibilitet Psykiske vansker refererer til symptomshybelastning som for eksempel grad av angst depreshysjon soslashvnvansker osv Disse vanskene kan i ulik grad paringvirke daglig fungering i forhold til mestring trivsel og relasjon til andre mennesker Psykiske vansker er ofte normale reaksjoner forbundet med en vanskelig livssituasjon Psykiske lidelser refereshyrer til psykiske vansker av en slik type eller grad at det er behov for tiltak i spesialisthelsetjenesten og medfoslashrer ofte en funksjonsnedsettelse hos de aktushyelle barna og ungdommene

Forekomst av psykiske vansker og psykiske lidelser

Forekomst av psykiske vansker viser at mellom 15 og 20 prosent av barn og unge har psykiske vansker som paringvirker deres funksjonsnivaring Tall fra Folkehelseinstituttet viser at det er stoslashrre utshyfordringer i de stoslashrste byene I Oslo viser undershysoslashkelsen at utbredelsen av psykiske vansker i alshydersgruppen 15-16 aringr er ca 24 prosent blant barn og ungdom med foreldre som har etnisk minorishytetsbakgrunn er forekomsten ca 27 prosent Det

29 Overland T (2007) Skolen og de utfordrende elevene om forebygging og reduksjon av problematferd Bergen Fagshybokforlaget



32 Kjaeligrnsli M S Lie RV Olsen A Roe og A Turmo (2007) Tid for tunge loslashft norske elevers kompetanse i naturfag lesing og matematikk i PISA Oslo Universitetsforlaget

135 NOU 2009 18


er ikke paringvist forskjeller mellom samisk ungdom og etnisk norsk ungdom

Det finnes lite sikker kunnskap om forekomst hos barn i alderen 0-3 aringr En norsk undersoslashkelse (laquoBarn i Bergenraquo) viser at 65 prosent av barna i alderen 7-9 aringr har behov for spesialisert psykiashytriskpsykologisk hjelp Andre undersoslashkelser vishyser at forekomst av psykiske lidelser blant barn og ungdom antas aring ligge mellom 4 og 7 prosent

Laeligrere rapporterer ofte usikkerhet om hvorshydan de skal forholde seg til barn og unge med psykiske vansker Det har derfor vaeligrt ulike sat-singer for aring oslashke kompetansen paring psykisk helse hos barn og ungdom i skolen Utvalget oslashnsker aring rette oppmerksomheten mot de samme faktorer som er nevnt ovenfor i forbindelse med atferdsshyvansker ogsaring kan bidra til aring gjoslashre skoledagen letshytere for elever med psykiske vansker Dette er fakshytorer som kan bidra til at laeligringsmiljoslashet kan virke positivt inn paring enkeltelevers opplevelse og laeligshyringsutbytte

Kjoslashnnsforskjeller

Foslashr puberteten er kjoslashnnsfordelingen lik naringr det gjelder depresjon angst og psykosomatiske lidelshyser Etter puberteten er disse lidelsene mest utshybredt hos jenter Atferdsproblemer og antisosial atferd er mest utbredt blant gutter Guttene viser mest atferdsavvik foslashr puberteten mens jentenes problemer oslashker etter puberteten saeligrlig i form av depresjon og psykosomatiske plager

1133 Ulike forstyrrelserlidelser

Angst og depresjon

Forekomsten av angst og depresjon varierer noe avhengig av hvilke undersoslashkelsesmetoder og dishyagnostiske kriterier som er brukt Vanlige tall fra norske og internasjonale undersoslashkelser er 5 pro-sent for angst og 2 prosent for depresjon noe hypshypigere blant eldre barn og ungdom enn blant ynshygre barn Angsttilstander kan vaeligre generaliserte eller spesifikke Angst og depresjon kan i stor grad paringvirke laeligringsutbyttet blant annet fordi dette paringvirker evnen til aring konsentrere seg i skolen samt motivasjon for skolearbeid Angst antas aring vaeligre en vesentlig faktor til skolevegring som syshynes oslashkende blant barn og unge

Hyperkinetiske forstyrrelserADHD

ADHD og atferdsforstyrrelser er den hyppigste begrunnelse for henvisning til psykisk helsevern

for barn og unge og utgjoslashr i overkant av 40 pro-sent Tilstanden er karakterisert ved problemer med konsentrasjon impulsivitet og hyperaktivitet Barn og unge med denne tilstanden kan ha ulik sammensetning av disse kjernesymptomene Forekomsten antas aring vaeligre mellom 3-5 prosent av barnebefolkningen altsaring i gjennomsnitt eacuten elev i hver klasse Naringr diagnosen ADHD er stilt av speshysialisthelsetjenesten anbefales medikamentell be-handling i kombinasjon med foreldreveiledning og tilrettelegging i skole33

Disse barn og unge er en saringrbar gruppe for utshyvikling av samtidige vansker enten emosjonelle eller atferdsvansker Bevisstheten om tilstanden innenfor skolesektoren vurderes aring vaeligre stor og kompetansen blant laeligrere er oslashkende Samtidig er det viktig at disse barna fanges opp tidlig slik at det ikke etableres et inntrykk blant elever og laeligshyrere av at dette er ufortjent vanskelige barn

Gjennomgripende utviklingsforstyrrelser

Dette er en samlebetegnelse paring alvorlige utvishyklingsforstyrrelser med avvik i gjensidige sosiale samspill og kommunikasjon og begrenset stereoshytyp repeterende atferd og interesser Barn med Asperger syndrom og autisme faller inn under denne benevnelsen Forekomsten av disse tilstanshydene varierer i ulike studier og er forholdsvis sjelshyden Tilstandene antas aring ha genetisk disposisjon

Tilstandene fordrer individuell tilrettelegging i form av en sterk struktur og forutsigbarhet samt saeligrlig kompetanse hos laeligrere og eventuelle asshysistenter som skal jobbe med disse barna Dette for aring kunne forstaring den annerledesheten i sosial samhandling som disse elevene representerer I tillegg er det av avgjoslashrende betydning at det etashybleres et naeligrt tverrfaglig og tverretatlig samarshybeid mellom ulike tjenester samt at de fleste barshyna innenfor denne kategorien har rett til individushyell plan

Andre psykiske lidelser

Psykose eller schizofreni forekommer ogsaring hos barn og unge I sjeldne tilfeller kan schizofreni oppstaring hos barn under 13 aringr Denne tilstanden kan beskrives som en brist i realitetsoppfatninshygen forstyrrelser i kognisjon foslashlelsesliv og sosial fungering Barn og ungdom som utvikler disse lishy

33 Sosial- og helsedirektoratet (2004) Veileder for diagnostiseshyring og behandling av ADHD Oslo Sosial- og helsedirektoshyratet

136 NOU 2009 18


delsene har ofte en langvarig sykdomsutvikling som kan vaeligre vanskelig aring forstaring for skole og hjem Det er imidlertid viktig at disse barna oppshydages saring tidlig som mulig slik at adekvate tiltak kan iverksettes Dette fordrer en kompetanse blant laeligrere skolehelsetjeneste slik at barna kan henvises til spesialisthelsetjenesten for utredning og behandling

Barn i risiko

En rekke barn lever i utsatte livssituasjoner som kan paringvirke deres liv paring en slik maringte at dette mershykes paring skolen Dette gjelder barn som opplever vanskelige skilsmisser med hoslashyt konfliktnivaring doslashdsfall i naeligr familie kriser katastrofer traumer seksuelle overgrep eller omsorgssvikt Mange barn vil ha behov for ekstra stoslashtte og oppfoslashlging og vil i perioder vise tegn paring psykiske vansker Det er viktig at denne gruppen barn gis en tilpasshyset oppfoslashlging for aring unngaring at vanskene skal bli kroniske Dette maring skje i et naeligrt samarbeid melshylom laeligrere skolehelsetjenesten ev barnevernsshytjenesten og spesialisthelsetjenesten

De viktigste faktorene for aring gi et tilbud til barn med psykiske vansker er aring opprettholde en tilnaeligrshyming til eleven preget av omsorg kompetanse struktur og forutsigbarhet

I rapporten Forebyggende innsatser i skolen har en forskergruppe vurdert i alt 29 ulike programshymer som benyttes ved problematferd psykisk helshyse og rusforebygging34 Forskergruppen fant at det er svaeligrt varierende kvalitet paring programmene som benyttes De beste programmene bygger paring forskningsbasert kunnskap legger opp til evalueshyring av programmet har en klar strategi for impleshymentering og har sjelden kun eacuten teoretisk tilnaeligrshyming til problemet

Programmene er utviklet baringde for barnehage grunnskole- og videregaringende nivaring og er impleshymentert i en rekke skoler rundt om i Norge

114 Utfordringer

Materialet i dette kapittelet og i vedlegg 4 viser at det er store variasjoner i de ulike gruppenes livssishytuasjon hjelpebehov forekomst og tilbud mv Det er et sentralt sposlashrsmaringl om de tjenestetilbudene som gis brukerne i de ulike gruppene er likevershy

34 Nordahl T Gravrok Oslash Knudsmoen H Larsen T amp Roslashrshynes K (red) (2006) Forebyggende innsatser i skolen Oslo Sosial- og helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet

dige med andre ord om det er noen stoslashrre forshyskjeller i kvaliteten paring ytelsene

I dette avsnittet vurderes ulike trekk eller kashyrakteristika ved de forskjellige gruppene som innebaeligrer ulike typer utfordringer og stoslashttebehov for barnaelevene foreldrene og for de ansatte i barnehage og skole

Som ledd i en landsomfattende undersoslashkelse i 1996 om tjenestetilbudet for barn og elever med saeligrskilte behov foretok Moslashreforsking en kartlegshyging av blant annet barnehagenes skolenes foslashrshyskolelaeligrernes laeligrernes og foreldrenes tilfredsshyhet med de forskjellige tjenesteleverandoslashrene innenfor og utenfor opplaeligringsfeltet

Tabell 112 gir uttrykk for hvordan foreldrene til barn og unge med moderate eller store funksshyjonsvansker vurderte tjenestetilbudet Foreldrene ble spurt om hvor mange instanser de har hatt kontakt med og om de har faringtt svaeligrt god hjelp av minst en instans Foreldrenes svar er fordelt paring ulike vanskeomraringder og nivaringene barnehage grunnskole og videregaringende opplaeligring

Tabellen viser at det er foreldrene til barn unge med syns- eller hoslashrselsvansker og fysiske og medisinske vansker som var mest fornoslashyd Forelshydre til barn unge med tale- og spraringkvansker leshyse- og skrivevansker utviklingshemning og psyshykososiale vansker var mindre fornoslashyde Det var markante forskjeller i tilfredshet paring grunnskolens og videregaringende opplaeligrings nivaring I barnehagealshyder var forskjellene smaring 35

Tabell 112 viser ogsaring antall instanser som forshyeldrene i gjennomsnitt har hatt kontakt med i tilshylegg til PP-tjenesten og statlige spesialpedagogisshyke kompetansesentre

Brukerundersoslashkelsen til Groslashgaard mfl36 visshyte at blant elever som faringr spesialundervisning trishyves barn med sosiale vansker daringrligere enn barn med andre typer vansker Laeligrerne signaliserte at sosial inkludering av barn med sosiale vansker var mangelfull Foreldrene til disse barna mente i stoslashrre grad enn foreldre til barn med andre vanshysker at barna deres ikke trives og ikke er tilstrekshykelig integrertinkludert i skolens sosiale liv

Nordahl og Sunnevaringg37 vurderte ut i fra en bred kartleggingsundersoslashkelse fra 20062007

35 K J Skaringrbrevik (1996) Spesialpedagogiske tiltak paring dagsorshyden Evaluering av prosjektet Omstrukturering av spesialunshydervisning Forskningsrapport nr 14 Moslashreforsking

36 J B Groslashgaard I Hatlevik og E Markussen (2004) Eleven i fokus En brukerundersoslashkelse av norsk spesialundervisshyning etter enkeltvedtak Rapport 92004 Oslo NIFU STEP

37 T Nordahl og A-K Sunnevaringg (2008) Spesialundervisningen i grunnskolen ndash stor avstand mellom idealer og realiteter Rapport 22008 Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

137 NOU 2009 18


Tabell 112 Foreldrevurdering av tjenester i og utenfor opplaeligringssektoren til barn og unge med modeshyrate eller store funksjonsvansker Antall instanser foreldrene har hatt kontakt med utenom PP-tjenesten og Statped Fordeling paring ulike vanskeomraringder og opplaeligringsnivaringer 1996

Barnehage Grunnskole Videregaringende opplaeligring Minst en Antall instan- Minst en

instans som ser som gir instans som Antall gir svaeligrt Antall svaeligrt god Antall gir svaeligrt

Vanskeomraringder instanser god hjelp instanser hjelp instanser god hjelp

Syns- eller hoslashrselsvansker 71 95 64 84 37 69 Fysiske og medisinske vansker 57 91 55 70 40 72 Tale- og spraringkvansker 49 92 46 63 40 52 Lese- og skrivevansker - - 25 44 24 50 Psykisk utviklingshemmede 65 88 44 54 38 44 Psykososiale vansker 49 88 36 60 32 49

(104 grunnskoler) hvordan elever med og uten spesialundervisning i 5ndash10 klasse kom ut paring ulishyke variable Dessuten ble elever med spesialunshydervisning delt inn i ulike grupper og sammenligshynet innbyrdes Informanter var elevene selv og de-res kontaktlaeligrere Foslashlgende variabler ble undershysoslashkt ndash sosial kompetanse (laeligrervurdert) ndash motivasjon og arbeidsinnsats (laeligrervurdert) ndash trivsel (elevvurdert) ndash atferd (elevvurdert) ndash relasjon laeligrer ndash elev (elevvurdert) ndash relasjon elev ndash elev (elevvurdert) ndash innhold og arbeidsmaringter i undervisningen

(elevvurdert) ndash faglig utbytte (skolefaglig kompetanse maringlt

ved karakterer)

For det foslashrste viste undersoslashkelsen at elever som mottar spesialundervisning skaringret systematisk og signifikant daringrligere enn oslashvrige elever paring alle omshyraringder (variable) med unntak av relasjonen til laeligshyrer Det tyder paring at laeligrerne ser ut til aring etablere like gode relasjoner til spesialundervisningseleshyver som til elever ellers For oslashvrig er det som forshyventet at spesialundervisningselevene skaringrer svashykere faglig sett Men lav trivsel faring venner mer utshysatthet for mobbing og svakere skaringring paring sosial kompetanse understreker at elever som mottar spesialundervisning er i en saringrbar situasjon

For det andre ga undersoslashkelsen klart uttrykk for at elever med synshemning hoslashrselshemning eller bevegelseshemning skaringrer langt bedre paring

disse omraringdene enn hoslashyfrekvente grupper som elever med lese-skrivevansker matematikkvanshysker og ikke minst elever med psykososiale vanshyskeratferdsvansker

De elevgruppene som kommer daringrligst ut paring alle resultatomraringdene er elever med problematshyferder med og uten ADHD-diagnose De trives daringrligere paring skolen enn alle andre grupper av elever de viser en daringrligere atferd de opplever aring ha et daringrligere forhold til medelever de har lavere motivasjon og arbeidsinnsats og dermed et langt daringrligere laeligringsutbytte

Det svake sosiale utbyttet som Groslashgaard mfl fant for atferdselevenes vedkommende blir saringleshydes bekreftet av Nordahls og Sunnevaringgs undershysoslashkelse I en artikkel i Norsk pedagogisk tidsshyskrift sier Nordahl og Sunnevaringg at det kan se ut til at elever med problematisk atferd gjennom sin skolegang blir dekvalifisert til et framtidig liv som aktive samfunnsborgere 38

Generelt tyder forskning paring at problematferd i stor grad er kontekstuelt betinget og at det langt paring vei kan forklares med bakgrunn i forhold ved laeligringsmiljoslashet i skolen Dette innebaeligrer i saring fall at det vil vaeligre mulig baringde aring forebygge og redusere problematferd i skolen noe som ogsaring vil kunne bedre laeligringsutbyttet vesentlig for mange elever Som vi har sett er det trolig elever som viser proshyblematisk atferd som har det aller vanskeligst i skolen i dag

38 Nordahl T og A-K Sunnevaringg (2008) Kvalifisering og dekvashylifisering i grunnskolen Norsk pedagogisk tidsskrift

138 NOU 2009 18


Kapittel 12

Tilrettelagt opplaeligring i Danmark Sverige og Finland

121 Danmark ndash de overordnede maringl og virkemidler

Ved innfoslashringen av ny folkeskolelov i 1975 ble beshygrepet undervisningsdifferensiering (tilpasset oppshylaeligring) introdusert Dette var foslashrst og fremst et teoretisk prinsipp som ikke foslashrte til mange prakshytiske konsekvenser ikke minst fordi det fortsatt var mulighet for aring dele elevene i de viktigste fageshyne I forbindelse med en omfattende revisjon av folkeskoleloven i 1993 ble muligheten for aring dele elevene etter faglig nivaring avskaffet og undervisshyningsdifferensiering ble skrevet inn i lovens sect 19 som et krav Det ble utgitt flere boslashker som beshyskrev og definerte prinsippet om undervisningsshydifferensiering Det ble ogsaring satt av flere hundre millioner kroner til utviklingsarbeid i forbindelse med lovendringen men det var faring skoler som soslashkshyte om midler til aring arbeide med undervisningsdiffeshyrensiering En evaluering av disse skolene viste at den reelle praktiseringen av undervisningsdiffeshyrensiering ogsaring var begrenset

Offentliggjoslashringen av de foslashrste PISA-resultateshyne i 2001 viste at 18 prosent av danske elever i 9 klasse hadde meget svak lesekompetanse Resulshytatene indikerte at det tilsynelatende ikke foreshygikk mye undervisningsdifferensiering i skolen Og den politiske og pedagogiske debatten foslashrte til at man i 2003 vedtok at skoler skulle kunne orgashynisere elevene i opptil 50 prosent av tiden i grupshyper etter faglig nivaring enten innenfor klassen eller paring tvers av klassene Regelen er at slik organise-ring ikke skal kunne benyttes over lang tid og vaeligre en varig ordning Innfoslashringen av prinsippet om gruppeorganisering var kontroversielt da det kunne ligne paring tidligere tiders deling av elever etshyter faglig nivaring Danmarks Evalueringsinstitutt foretok i 2003ndash2004 en evaluering som viste at unshydervisningsdifferensiering fortsatt var mer et reshytorisk begrep enn en realitet paring den enkelte skole Den viste ogsaring at gruppeorganisering etter faglig nivaring i liten grad ble benyttet

De foslashrste spesialpedagogiske tiltakene i Danshymark startet i 1807 med en skole for doslashve I 1855 opprettes den foslashrste institusjonen for utviklingsshyhemmede og fra omkring 1880 begynte man i de stoslashrste byene aring opprette spesialklasser for barn som av ulike aringrsaker ikke kunne foslashlge med i den alminnelige undervisningen Det er likevel foslashrst fra skoleloven av 1937 at spesialundervisningen nevnes som en mulighet men det er foslashrst i 1958 det blir et krav til kommunene om aring tilby spesialshyundervisning De foslashrste pedagogisk-psykologisshyke raringdgivningene (PPR) ble opprettet i perioden 1935ndash1940 og de har siden 1980 hatt ansvaret for raringdgivning for aldersgruppen 0ndash18 aringr

Barn og unge med store funksjonsnedsettelshyser ble fram til 1980 plassert paring institusjoner unshyderlagt staten og utviklingshemmede hadde i prinsippet ikke rett til undervisning Nesten alle de statlige institusjonene ble fra 1980 overtatt av amterne (fylkene) Dette foslashrte til at det ble en toshydeling av spesialundervisningsomraringdet mellom den kommunale spesialundervisning og den fylshykeskommunale spesialundervisning Aringrsaken til delingen var at kommunene ikke hadde tilstrekshykelig kompetanse til aring gi de barna med stoslashrst funksjonshemninger en god opplaeligring Denne oppdelingen som svarte til begrepene laquospesialunshydervisningraquo og laquovidtgaringende spesialundervisshyningraquo foslashrte til problemer med aring sette grenser mellom de to gruppene samt til en gruppetenkshyning I 1995 ble det opprettet en rekke vitensentre for personer med saeligrskilte behov for eksempel dysleksi stamming og doslashvblindhet Sentrene skal betjene offentlige etater herunder skoler med inshyformasjon og raringdgivning

Fra 1 januar 2007 skjedde det en omfattende strukturendring i de danske kommuner Dan-marks 275 kommuner ble slaringtt sammen til 98 og der de 14 amtene ble slaringtt sammen til fem regioshyner Ansvaret for all spesialundervisning ble med unntak av noen faring institusjoner for doslashve og blinde lagt til kommunene som naring paring grunn av stoslashrrelshysen kunne ha ansvaret for hele det spesialpedagoshygiske tjenesteomraringdet Vitensentrene ble slaringtt

139 NOU 2009 18


sammen til aring ligge under ett senter VISO Antallet pedagogisk psykologiske raringdgivninger ble redushysert til en i hver kommune og de som var tilknytshytet amtene ble lagt ned

1211 Integrerte og segregerte tilbud i barnehagefoslashrskolealder

Institusjoner for smaringbarn i Danmark som tradishysjonelt deles opp i dagpleie eller vuggestue for 0ndash2 aringringene og barnehager for 3-5 aringringene drives i kommunal regi og er frivillige Dekningsgraden er som foslashlger 1-aringringene 83 prosent 2-aringringene 87 prosent 3ndash5 aringringene 95 prosent Barn i foslashrshyskolen som har saeligrskilte behov vil etter henvisshyning til PPR kunne faring ulike former for spesialpedashygogisk bistand som eksempel ekstra foslashrskolelaeligshyrer ulike typer spesialister eller ved at barnet plasseres i en spesialbarnehage som det finnes noen faring av i hver kommune En landsdekkende undersoslashkelse fra 2006 viste at andelen barn i smaringshybarnsalderen som ble henvist fra PPR var 44 pro-sent Den hyppigste aringrsaken var for tale og spraringkshyproblemer omkring trearingrsalderen Deretter var det problemer i tilknytning til bevegelsemotoshyrikk mens generelle utviklingsproblemer og sosishyoemosjonelle problemer foslashrst ble oppdaget like foslashr skolestarten Man kjenner ikke til den noslashyaktishyge andelen av barnehagebarn som er i segregerte tilbud men det dreier seg om mindre enn 1 pro-sent

1212 Integrerte og segregerte tilbud i grunnskolen

Fram til midten av 1950-aringrene var plassering i speshysialklasser og spesialskoler og institusjoner stort sett de eneste tilbud for elever med saeligrskilte beshyhov Opp gjennom 1960-aringrene vant integrasjonsshytanken fram og de segregerte tilbudene kom i miskreditt blant annet paring grunn av at dette ble opplevd som sosialt stigmatiserende Fra 1972 ble organisering i mindre grupper i ordinaeligre skoler den politisk korrekte loslashsningen og begrepet for disse gruppene var klinikker Andelen elever i speshysialklasser var paring det hoslashyeste i 1972 da andelen var ca 25 prosent Etter dette ble andelen redushysert fram til 1985 Mens de segregerte spesialskoshylene fikk en reduksjon i antall elever vokste antalshylet i klinikkene slik at det fra midten av 1980-aringrene til midten av 1990-aringrene omfattet 12-14 prosent elever paring aringrsbasis

Paring bakgrunn av et omfattende utvalgsarbeid skjedde det i 1990 en avspesialisering av spesialshy

undervisningen og de tidligere klinikkene og gruppene ble slaringtt sammen i et spesialsenter per skole Samtidig skjedde det en oslashkning av elever som ble henvist til segregerte tilbud spesielt til-bud for elever med sosiale og emosjonelle vanskeshyligheter og elever med autisme og ADHD Denne andelen er steget kraftig og i 2008 var det i Danshymark 38 prosent av alle elever som fikk opplaeligshyring i segregerte former og oslashkningen var foslashrst og fremst blant barn med adferds- og emosjonelle problemer

Andelen elever som mottar spesialundervisshyning som supplement til den ordinaeligre undervisshyningen har siden 1995 kun vaeligrt undersoslashkt i 2000 og 2004 Gjennomsnittlig mottok 85 prosent av elevene spesialundervisning Spesialpedagogisk innsats er stoslashrst paring klassetrinnene 3 til 6 der den ligger paring 12 prosent Tendensen er at spesialunshydervisningen blir gitt tidligere Mens den spesialshypedagogiske innsatsen i 1995 var sterkest paring 5 og 6 trinn var den i 2002 sterkest paring 4 trinn

1213 Integrerte og segregerte tilbud i videregaringende opplaeligring

Det har i Danmark ikke vaeligrt tradisjon for at videshyregaringende opplaeligring gir spesialpedagogiske tilbud til elever Men de opplaeligringsinstitusjonene som har funnet det noslashdvendig aring supplere med spesialshypedagogiske bistandsformer har gjort dette paring helt privat basis Etter saeligrforsorgens nedleggelse i 1980 ble det etablert spesialundervisningstilbud paring spesialskoler for voksne Etter reglene skal voksne som har ervervet hjerneskade hoslashrsels- syns- lese- og skriveproblemer spraringk- og taleproshyblemer og psykiske og fysiske vanskeligheter rett til spesialundervisning for voksne Om lag 90000 personer mottar aringrlig spesialundervisning Etter nedleggelsen av amtene er ansvaret naring enten kommunenes eller regionenes

Folketinget vedtok 1 juni 2007 Lov om ungshydomsuddannelse for unge med saeligrlige behov (videshyregaringende opplaeligring) Med denne loven fikk unge psykiske utviklingshemmede og andre unge med saeligrskilte behov rett til en individuelt tilrettelagt trearingrig ungdomsutdannelse tilpasset deres forutshysetninger og behov Retten gjelder inntil fylte 25 aringr Ungdomsutdannelsen omfatter kun de som ikke har mulighet til aring gjennomfoslashre en annen ungshydomsuddannelse Et nyetablert Ungdommens Udshydannelsevejledning utarbeider innstillingen til ungshydomsuddannelsen etter samraringd med eleven og foreldrene Innstillingen skal inneholde et utkast til en individuell utdannelsesplan Det er kommushy

140 NOU 2009 18


nen som paring bakgrunn av innstillingen til Ungshydommens Uddannelsevejledning treffer den enshydelige avgjoslashrelsen om opptak paring ungdomsuddanshynelsen Opplaeligringen kan foregaring paring institusjoner som driver opplaeligring etter lov om spesialundershyvisning for voksne eller kommunen kan etter avshytale overlate opplaeligringsansvaret til andre skoler Uavhengig av hvor eleven mottar undervisning er det alltid kommunen som har ansvaret for at borshygeren faringr et tilfredsstillende tilbud

1214 Det pedagogiske og spesialpedagogiske stoslashtteapparatet

Etter 1 januar 2007 er det pedagogiske og spesialshypedagogiske hjelpeapparatet organisert under kommunene som da har det fulle ansvaret Det er ikke normer eller regler for bemanningen og kompetanse i kommunenes hjelpeapparat Det forutsettes at kommunene med de stoslashrrelser de har naring har muligheter for aring etablere faglige team og PPR som kan ivareta raringdgivning og stoslashtteoppshygavene Ut over dette finnes det sentrale VISO med deres faglige enheter samt et nettverk av spesialinstitusjoner som paring privat basis gir konsushylentbistand

1215 De viktigste utfordringene

Under overskriften laquoregelsaneringraquo ble det i 2008 nedsatt et utvalg som undersoslashkte om fjerning av regler kan skape en mer effektiv og hurtigarbeishydende offentlig sektor Et av hovedpunktene er avshyskaffelse av kravet om at spesialpedagogisk bishystand kun kan iverksettes etter en utredning fra PPR Utviklingen viser at foreldre presser paring for at deres barn skal faring en diagnose som kan utloslashse ekshystra ressurser Samtidig har det vaeligrt en utvikling i retning av at kommuner desentraliserer ressursshytildelingen helt ned til det enkelte laeligrerteam Bakgrunnen for aring aringpne for at bistand og hjelp kan gis uten utredning fra PPR er at man vil gi muligshyhet for en hurtigere og smidigere innsats overfor de elever som kun har mindre stoslashttebehov I april 2009 ble den nye loven vedtatt i Folketinget De nye reglene aringpner opp for at en utredning fra PPR kun er noslashdvendig dersom elevene mottar spesialshyundervisning i alle fag eller hvis foreldrene og skolens ledelse ikke er enige om hva det spesialshypedagogiske tilbudet skal omfatte

En annen utvikling i Danmark er at man oslashnshysker aring etablere et system der skolenivaringet maring beta-le for de tjenestene som elever med saeligrlige behov maring ha av andre kommunale tjenester Og det foreshy

garingr ogsaring vurderinger om det boslashr settes inn ekstra tiltak og ressurser for barn med saeligrlige behov i daginstitutionerne for aring dempe innflytelsen fra laquonegativ sosial arvraquo Det er for tiden ingen planer om store reformer eller endringer paring omraringdet vishyderegaringende opplaeligring eller voksenopplaeligringen Andelen av elever i segregerte grupper var i 2008 38 prosent

122 Sverige ndash de overordnede maringl og virkemidler

Skoleloven regulerer utdanningen for barn og unge i Sverige Lovens sect 2 sier foslashlgende

Alla barn och ungdomar skall oberoende av koumln geografiskt hemvist samt sociala och ekonoshymiska foumlrharingllanden ha lika tillgaringng till utbildning i det offentliga skolvaumlsendet foumlr barn och ungdom Utbildningen skall inom varje skolform vara lishykvaumlrdig varhelst den anordnas i landet Utbildninshygen skall ge eleverna kunskaper och faumlrdigheter samt i samarbete med hemmen fraumlmja deras harshymoniska utveckling till ansvarskaumlnnande maumlnshyniskor och samhaumlllsmedlemmar I utbildningen skall haumlnsyn tas till elever i behov av saumlrskilt stoumld

Etter loven er det kommunene som har hovedshyansvaret for foslashrskolene og grunnskolene inklushydert laquosaumlrskolanraquo som er for utviklingshemmede barn og barn som har et betydelig og varig funkshysjonshinder paring grunn av hjerneskade og barn med autisme og autismeliknende tilstander Komshymuner og landsting (fylke) har hovedansvaret for gymnasieskolan (videregaringende opplaeligring) Som alternativ til grunnskolen finnes sameskolan som staten har hovedansvaret for Utover dette er det fem regionale og tre nasjonale spesialskoler som staten har hovedansvaret for

Den 1 juli 2008 ble den statlige Specialpedagoshygiska skolmyndigheten (SPSM) opprettet Denne skal ha et samlet ansvar for statens samlede stoslashtte i spesialpedagogiske sposlashrsmaringl der blant annet spesishyalpedagogisk stoslashtte og undervisning i spesialskoleshyne inngaringr SPSM overtar all virksomhet som tidlishygere ble utfoslashrt av Specialpedagogiska institutet Speshycialskolemyndigheten og Socialstyrelsens institut foumlr saumlrskilt utbildningsstoumld (Sisus) De fem regionale spesialskolenes maringlgruppe er doslashve og hoslashrselshemshymede elever som tilbyr tospraringklig opplaeligring i tegnshyspraringkmiljoslash Opplaeligringen svarer til opplaeligringen i grunnskolen De tre nasjonale skolene tar imot elever med synshemninger og ytterligere funksshyjonsnedsettelser og psykisk utviklingshemmede doslashvblinde og elever med store tale- og spraringkprobleshy

141 NOU 2009 18


mer SPSM administrerer ogsaring tjenester for riksshygymnasier med spesielt tilrettelagt opplaeligring for ungdommer med store bevegelseshemninger Slishyke riksgymnasier ligger i Stockholm Goumlteborg Umearing og Kristianstad og opplaeligringen gis i den kommunale gymnasieskolan


Foslashrskolevirksomhet i Sverige er for barn i alderen 1 aringr til de starter i skolen Virksomhetene drives i form av foslashrskole familedaghjem og aringpen foslashrskole Om lag 50 prosent av alle ettaringringer og 90 prosent av alle toaringringer garingr i foslashrskolen og nesten alle 5shyaringringer garingr I seksaringrs alderen begynner de fleste barna i skolen og da er mer enn 85 prosent av dem i skolbarnomsorg (SFO) Foslashrskolen har en egen laeligreplan (Lpfouml 98) Laeligreplanen sier foslashlgenshyde

Den pedagogiska verksamheten skall anpasshysas till barn i foumlrskolan Barn som tillfaumllligt eller varaktigt behoumlver mer stoumld aumln andra skall faring detta stoumld utformat med haumlnsyn till egna behov och foumlrshyutsaumlttningar Personalens foumlrmaringga att foumlrstaring och samspela med barnet och faring foumlraumlldrarnas foumlrtroshyende aumlr viktig saring att vistelsen i foumlrskolan blir ett positivt stoumld foumlr barn med svaringrigheter Alla barn skall faring erfara den tillfredsstaumlllelse det ger att goumlra framsteg oumlvervinna svaringrigheter och att faring uppleva sig vara en tillgaringng i gruppen

For barn i foslashrskolen er det ofte etablert et kommunalt ressursteam som plasseres sentralt i kommunen eller paring foslashrskolen og har i oppgave aring stoslashtte og hjelpe barn med behov for saeligrskilt stoslashtshyte Disse teamene gir ogsaring ofte veiledning til pershysonalet i foslashrskolen Skolverket i Sverige gjorde nyshylig en vurdering av foslashrskolen1 Vurderingen beshykrefter generelle resultater fra OECD-studien Starting Strong (OECD 2005) som loslashfter fram den svenske foslashrskolen som et forbilde internasjoshynalt Men til tross for at skoleloven sier at barn med behov for saeligrskilt stoslashtte skal gis den omsorg som deres behov krever foslashlger ikke alle kommushyner opp dette Det er i dag stor mangel paring utdanshynete foslashrskolelaeligrere andelen barn med behov for saeligrskilt stoslashtte har oslashkt og ressursene som blir tilshydelt er ofte utilstrekkelige Ofte kreves det en meshydisinsk eller psykologisk diagnose for aring faring ressurshyser og stoslashtte Dette foslashrer til at mange laquograringsoneshybarnraquo ikke faringr den hjelp og stoslashtte som de har

behov for Saeligrlig i storbyene oslashker andelen barn med saeligrskilte behov og derfor oppfordrer Skolshyverket kommunene til aring se til at barn i foslashrskolen faringr den stoslashtte og hjelp de har rett til Utredningeshyne til Skolverket viser at nesten halvdelen av lanshydets kommuner har besluttet aring innfoslashre individuelshyle utviklingsplaner (IUP) i foslashrskolen Fra 6 aringrs alshyderen har barn rett til aring begynne i skolen og i foslashrskoleklasser Foslashrskoleklassen er en skolereshyform med et stort innslag av skapende aktiviteter og lek Foslashrskoleklassen er frivillig men de fleste 6-aringringer i Sverige garingr i foslashrskoleklassen Virksomshyheten skal tilpasses barnas forutsetninger og beshyhov og rektor har ansvaret for at barn som har beshyhov for saeligrskilt stoslashtte skal faring hjelp i foslashrskoleklasshysen


I Sverige begynner barn i grunnskolen det aringret de fyller 7 aringr Alle barn skal faring mulighet til aring utvikles ut ifra sine individuelle forutsetninger Alle eleveshyne i grunnskolen skal ha en skriftlig individuell utshyviklingsplan Utviklingsplanen skal vaeligre framtidsshyrettet og skal fungere som et aktivt verktoslashy i elevshyens laeligringsprosess Planen skal ta utgangspunkt i elevens behov interesser og sterke sider Minst en gang hvert semester skal eleven foreldrene og laeligrerne moslashtes for aring garing gjennom elevens faglige utvikling og hvordan eleven trives i skolen I den-ne utviklingssamtalen skal laeligreren oppsummere hvilke tiltak som maring iverksettes paring baringde kort og lang sikt for at eleven skal kunne naring saring langt som det er mulig uti fra elevens forutsetninger Tiltashykene blir skriftliggjort i utviklingsplanen som foslashlshyges opp jevnlig og utvikles og revideres ved neste utviklingssamtale

Tiltaksprogram

En kunnskapsoversikt fra Skolverket viser at 40 av grunnskolens elever faringr saeligrskilt stoslashtte eller spesialundervisning en gang i loslashpet av opplaeligshyringstiden2 Elever med saeligrskilte behov faringr ofte hjelp og stoslashtte i den gruppe eller klasse som elevshyen tilhoslashrer men iblant kan eleven faring den beste hjelpen i en egen undervisningsgruppe Dersom eleven foreldrene eller laeligreren mener det kan vaeligre behov for spesialundervisning skal rektor se

2 Skolverket (2008) Saeligrskild stoumld i grundskolan En sammanshy1 Skolverket (2008) Tio aringr etter foumlrskolereformen Stock- staumllning av senere aringrs forskning och utvaumlrdering Stockshy

holm Skolverket holm Skolverket

142 NOU 2009 18


til at det blir gjort en utredning om behovet Det er viktig at utredningen oslashker forstaringelsen av elevshyens styrker svakheter kunnskaper og behov i reshylasjon til elevens helhetlige laeligringsmiljoslash Stoslashttetilshytak kan settes inn i paringvente av at utredningen skal bli ferdig Dersom utredningen viser at eleven har behov for saeligrskilt stoslashtte har rektor ansvaret for at et tiltaksprogram blir iverksatt som viser hvilke maringl i laeligreplanene eleven skal arbeide med Elevshyen og foreldrene skal faring mulighet til aring delta i dette arbeidet I programmet skal det vaeligre en beskrishyvelse av behovet til eleven hva som maring til for at eleven skal utvikle seg og hvordan tiltakene skal foslashlges opp og evalueres Skolverket har utarbeidet veiledninger for utviklingsplaner og skriftlig vurshydering av elevene Hoslashsten 2008 ble det innfoslashrt skriftlig vurdering av alle elever i grunnskolen Disse vurderingene kan ha form av karakterer

I tilknytning til alle skoler skal det finnes et elevvurderingsraringd (EVK) som elever blir tilvist til dersom vedtatte stoslashttetiltak ikke er tilstrekkelige I EVK skal blant andre rektor og beroslashrte laeligrere sitte Klasselaeligreren informerer elev og foreldrene om dette

Obligatorisk laquosaumlrskolaraquo og statlig spesialskoler

For barn med nedsatt funksjonsevne finnes laquosaumlrshyskolanraquo Kommunene har ansvaret for saumlrskolan som ofte fysisk er tilknyttet andre grunnskoler Den obligatoriske saumlrskolan bestaringr av ni aringrstrinn enten i grundsaumlrskolan eller traumlningsskolan I traumlshyningsskolan garingr elever med nedsatt funksjonsevne som gjoslashr at de ikke har utbytte av opplaeligringen i grundsaumlrskolan Elever som garingr i saumlrskolan har rett til et tiende skolearingr Opplaeligringen i saumlrskolan har som maringl aring gi en opplaeligring som saring langt som mulig tilsvarer grunnskolens Den foslashlger samme laeligreplan (Lpo 94) men kursplanene er tilpasset saumlrskolens elever Naringr det besluttes at en elev skal garing i saumlrskolan blir det ogsaring tatt en beslutning om hvilken kursplan (grundsaumlrskolan eller traumlningsshyskolan) eleven skal foslashlge Skolearingret 20082009 gikk om lag 13 000 barn i den obligatoriske saumlrshyskolan Dette utgjoslashr 14 prosent av antall elever i aringrskurs 1ndash9 i de kommunale skolene Andelen elever i saumlrskolan har oslashkt siden begynnelsen av 1990-aringrene da den var 08 prosent3 Aringrsaker til dette angis aring vaeligre at det har skjedd en oslashkning av barn med autisme i saumlrskolane

3 Skolverket (2006) Skolverkets aktuelle analyser 2006 Komshymunenes spesialskoler Elevoslashkning og variasjon i andel elever i spesialskoler Stockholm Skolverket

De fleste hoslashrselshemmede og nesten alle synshemmede og fysisk funksjonshemmede garingr i den ordinaeligre grunnskolen Elever med synsshyskade og ytterlige funksjonsnedsettelser doslashve elever med hoslashrselshemminger som er utviklingsshyhemmede og medfoslashdt doslashvblindhet og elever med store tale- og spraringkproblemer kan garing i noen av de tre nasjonale spesialskolene som SPSM har hoshyvedansvaret for Doslashve elever eller elever som er hoslashrselshemmede kan garing i noen av de fem regioshynale spesialskolene Elever som tilhoslashrer maringlgrupshypen skal faring garing i spesialskolen dersom de paring grunn av sin funksjonshemning ikke kan garing i grunnskoshylen eller saumlrskolan Antallet barn i de regionale spesialskolene for doslashve og hoslashrselshemmede har blitt redusert de siste aringrene fra om lag 700 skolearingshyret 20032004 til 457 skolearingret i 20082009 Antalshylet barn i de nasjonale spesialskolene har minket fra 158 barn i 20032004 til 59 barn i 20082009 Dette betyr at det garingr 516 elever fra 112 kommushyner i landets 8 spesialskoler der om lag 45 pro-sent er jenter Av samtlige elever i spesialskolene er 94 prosent doslashve eller hoslashrselshemmede 3 pro-sent har taleproblemer og 3 prosent synshemninshyger 23 prosent av elevene har i tillegg andre vanshysker


Alle ungdommer som har avsluttet grunnskolen har rett til en plass paring gymnasiet (videregaringende opplaeligring) Kommunene har hovedansvaret for gymnasiet som er trearingrig De elevene som ikke har godkjent vitnemaringl fra grunnskolen i svensk elshyler svensk som andrespraringk matematikk og enshygelsk kan ikke soslashke seg inn paring et videregaringende program Disse elevene tilbys i stedet studier paring individuelle programmer for aring faring et godkjent vitneshymaringl slik at de senere kan garing over til de nasjonale videregaringende programmene Eleven har rett til aring faring hjelp til aring gjennomfoslashre opplaeligringen men har ogsaring plikt til aring gjoslashre sitt beste for aring oppnaring de fastshysatte maringlene I terminvise utviklingssamtaler trefshyfes elever og laeligrere og gjennomgaringr den faglige utshyviklingen og hvordan eleven trives paring skole Samshytalen skal gi et allsidig bilde av elevens utvikling og utviklingsmuligheter Samtalen skal gjennomshyfoslashres med utgangspunkt i den individuelle studieshyplanen Elever som risikerer aring ikke naring maringlene i kurs- og laeligreplanene har rett til et tiltaksprogram I programmet skal det beskrives hva som skal gjoslashshyres for at eleven skal utvikle seg i retning av aring naring maringlene Programmet skal utarbeides i samarbeid

143 NOU 2009 18


med eleven laeligreren og rektor Dersom eleven er under 18 aringr skal foreldrene involveres

For de elevene som ikke har forutsetning for aring garing i gymnasieskolan finnes det 4-aringrige gymnasieshysaumlrskolan med nasjonale spesialutformede og inshydividuelle programmer I gymnasiesaumlrskolan garingr det om lag 9000 elever De nasjonale programme-ne er faeligrre enn i gymnasieskolan men tilbyr yrshykesforberedende opplaeligring slik dette gjoslashres i gymnasieskolan Opplaeligringen kan ogsaring forberede eleven for fritids- og botrening Mulighetene til aring utforme de individuelle programmene etter elevshyens behov er store Utover gymnasiesaumlrskolan ekshysisterer det ogsaring andre saumlrvoksenopplaeligringsskoshyler som tilbyr videregaringende opplaeligring til eldre elever


Specialpedagogiske skolmyndigheten (SPSM)

SPSM er den svenske statens samlede hjelp og stoslashtte i spesialpedagogiske sposlashrsmaringl Oppgaven er aring gi spesialpedagogisk stoslashtte til skoleansvarlige i kommunene fremme tilgangen til laeligremidler drive spesialskoler for visse grupper elever og for-dele stastilskudd til elever med nedsatt funksjonsshyevne og utdanningsinstitusjoner SPSM skal gi raringd og veiledning i sposlashrsmaringl som beroslashrer pedagogisshyke konsekvenser av personers nedsatte funkshysjonsevne i de offentlige skolene og i friskoler som er underlagt statlig tilsyn Oppdraget bestaringr i aring tilrettelegge og medvirke til kompetanseutvikshyling informasjonsspredning til baringde foreldre og skoleansvarlige Utover de tre nasjonale og fem regionale spesialskoler driver SPSM fire nasjonashyle ressurssentre som har spisskompetanse om elever med synshemninger med eller uten ytterlishygere funksjonshemninger doslashve eller hoslashrselshemshymede som er utviklingshemmede medfoslashdt doslashvshyblindhet og sterke tale- og spraringkproblemer Senshytrene tilbyr blant annet utredninger av barn og unge samt kurs og videreutdanning av skolepershysonell og foreldre

Barnhaumllsvaringrden

Barnavaringrdscentralen BVC kontrollerer nyfoslashdte og yngre barns helse og gir raringd om alt som beroslashshyrer barns utvikling BVC er underlagt fylkets virkshysomhet BVC arbeider med forebyggende tiltak og skal vaeligre en stoslashtte for foreldrene naringr det gjelshyder barns fysiske psykiske og sosiale utvikling Familien velger selv om de oslashnsker kontakt og

hjelp av barnhaumllsvaringrden BVC kontrollerer regelshymessig barnets helse fra det er nyfoslashdt til barnet begynner i skolen og skolhaumllsovaringrden overtar BVC kan samarbeide med foslashrskolen og hjelpe til med aring tidlig oppdage og hjelpe barn som er i risishykogrupper

Skolhaumllsvaringrd og elevhaumllsa

Alle elever i grunnskolen faringr tilbud om gratis skoshylehelsetjeneste som skal foslashlge med paring elevenes helseutvikling Arbeidet er foslashrst og fremst foreshybyggende og bestaringr av helsekontroll og enkle beshyhandlingstiltak som utfoslashres av leger og skolesykeshypleiere Elever med psykiske problemer kan via skolesykepleieren faring hjelp av en kurator eller psyshykolog Skolehelsetjenesten deltar ogsaring i elevvurshyderingsraringdene (EVK)

Barne- og ungdomshabilitering

Barne og ungdomshabiliteringen er en enhet som ofte ligger under landstinget (fylket) og som gir stoslashtte raringd og behandling til barn og ungdom opp til 18 aringr med utviklende eller medfoslashdte funksjonsshyhemninger Habiliteringen tilbyr raringd og veiledshyning til familien og personer i barnets naeligrmiljoslash som for eksempel ansatte i barnehage og skole Maringlet med habiliteringen er aring forbedre livssituashysjonen til barnet og skape forutsetninger for et innholdsrikt og meningsfullt liv I habiliteringsshyvirksomheten samarbeider ulike yrkesgrupper og profesjoner i team for aring gi barnet og ungdommen et godt tilpasset tilbud Arbeidet skal skje i naeligrt samarbeid med familien og barnetungdommen For barn med psykiske og psykiatriske vansker deles ofte ansvaret med barne- og ungdomspsykishyatrien


Spesialpedagogikken er et ungt kunnskapsomraringshyde som baserer seg paring alle barns rett til utdanshyning og som har blitt utviklet fra midten av femtishyaringrene i Sverige I tiden fram til i dag har det skjedd et perspektivbytte i skolen ved at spesialshypedagogikk har garingtt fra et kategorisk perspektiv til et relasjonelt perspektiv I dag oppfattes oftest en elevs laeligringsproblemer som noe som oppstaringr i elevens moslashte med omgivelsene (relasjonelt) og ikke som problemer som bare ligger i eleven (kashytegorisk) Det finnes en visjon om en skole for al-le men mange elever blir ofte plassert i egne seshygregerte grupper Nillholm peker paring et laquodilemmashy

144 NOU 2009 18


perspektivraquo som forsoslashker aring forene den teoretiske forskningen med de problemer som oppstaringr i praksis Det tar utgangspunkt i at det moderne utshydanningssystemet skal haringndtere elevers ulikhet Det grunnleggende dilemmaet er at alle skal tilegshyne seg de samme erfaringer og kunnskaper samtishydig som elever ogsaring maring moslashtes utifra sine ulikheshyter

En studie av Nilholm mfl der 262 av landets 290 kommuner deltok viser at mange elever faringr spesialundervisning i spesialundervisningsgrupshyper eller alene med laeligrer4 Samtidig er inkludeshyrende loslashsninger ogsaring ganske vanlig for eksempel ved at eleven garingr i vanlig klasse og veiledes av spesialpedagog eller en laquoekstralaeligrerraquo i klassen I studien fremgaringr det at rektorene har ambisjoner om aring inkludere alle elever i saring hoslashy grad som mushylig men at andelen elever med behov for saeligrskilshyte loslashsninger har oslashkt Organisering av barn i spesishyalundervisningsgrupper blir ofte brukt som et skjermingstiltak for at elever uten saeligrskilte behov skal sikres en god opplaeligring Et bredere perspekshytiv paring spesialpedagogikken har etterhvert vunnet fram Fischbein 2007 og Bjoumlrck-Aringkesson 2007 ser paring spesialpedagogikken som en tverrvitenskapeshylig disiplin med flervitenskapelig samvirke Dette syn paring spesialpedagogikken er mest fremtredenshyde blant de som arbeider med barn og unge med nedsatt funksjonsevne Ut ifra en interaktiv moshydell framstaringr det komplekse samspillet mellom mange ulike faktorer som grunnlag for utvikling laeligring og deltakelse WHOs nye klassifikasjon av funksjonstilstand funksjonshindringer og helse (ICF 2001) og dens versjon for barn og ungdom (ICF-CY 2007) viser en maringte for aring tydeliggjoslashre dishymensjoner som er viktige for aring beskrive en elevs helsekomponenter med funksjon og delaktighet i fokus uten aring bruke diagnose eller stemple eleven Denne maringten aring tenke paring vinner naring gehoslashr i Sverishyge saeligrlig innenfor habiliteringstjenestene Og den kan gi et nytt perspektiv paring spesialpedagogisk virksomhet der betydningen av samspillet mellom individet og ulike aspekter av miljoslashet er viktig for aring tilrettelegge opplaeligringen

Studier viser at mangler i spesialundervisninshygen og de saeligrskilte stoslashttetiltak foslashrst og fremst rammer de svakeste elevene5 Dette gjelder foslashrst og fremst elever med problematferd og det pekes paring at det handler om at eleven faringr feil type stoslashtte

og tiltak som ikke baserer seg paring en ordentlig utshyredning om aringrsaker til problemene Studier viser at tiltak som gjennomfoslashres sjelden foslashlges opp og analyseres noe som foslashrer til at elevene risikerer aring faring mer av det samme tiltaket som kanskje ikke har effekt Videre er det en tendens til at skolens resshysurser avgjoslashr hvilke tiltak som iverksettes og ikke elevenes behov Det er mangel paring tydelige teoretiske rammer som viser kompleksiteten i arshybeidet med elever med behov for saeligrskilt stoslashtte Laeligrere og spesialpedagoger har behov for gode modeller som viser hvordan ulike paringvirkningsfakshytorer paringvirker hverandre for aring utvikle gode pedashygogiske strategier og tiltak

123 Finland ndash de overordnede maringl 6

Folkeskoleloven av 1921 paringla alle tettsteder med mer enn 10 000 innbyggere aring ha et undervisningsshytilbud til elever med mentale funksjonshemninshyger Fram til 1950 var det imidlertid svaeligrt enkelt aring faring unntak fra loven I 1952 fikk en lov om hjelpeshyskoler og fram til 1997 helse- og sosialsystemet ansvaret for undervisning og opplaeligring av persoshyner med store psykiske funksjonshemninger I dag er retten til skolegang sikret gjennom en felshyles skolelov fra 1998 for alle i Finland

Loven sier at elever som paring grunn av handishykap sykdom forsinket utvikling psykiske vanshysker eller andre lignende aringrsaker kan inntas eller overfoslashres til spesialundervisning I 2003 ble det bestemt at et vedtak om overfoslashring til spesialunshydervisning skal vaeligre droslashftet med elevens foresatshyte og at det om mulig skal vaeligre en psykologisk eller medisinsk undersoslashkelse eller sosial utredshyning av eleven og elevens forutsetninger for laeligshyring I 2007 ble elevenes paringvirkningsmuligheter og delaktighet i sposlashrsmaringl som gjelder dem utvishydet

Med loven av 1998 der den finske skolen ogsaring fikk ansvaret for de sterkt mentalt funksjonshemshymede ble det innfoslashrt mulighet for individuell oppshylaeligringsplan (IOP) IOP er ikke en noslashdvendighet naringr en elev faringr spesialundervisning

Finland har skolestart ved 7 aringr med 9 aringr oppshylaeligringsplikt Finland har et barnehagesystem med rett til barnehageplass og gratis foslashrskole De har et foslashrskoletilbud for 6-aringringer administrert av

4 Nilholm (2007) Kommuners arbeid med elever i behov av 6 Der ikke annen kilde er oppgitt er informasjonen i store saumlrskild stoumld En enkaumltundersoslashking trekk hentet fra Utbildningsstyrelsens hjemmeside

5 Skolverket (2008) Saeligrskild stoumld i grundskolan En samman- wwwophfi staumllning av senare aringrs forskning och utvaumlrdering

145 NOU 2009 18


helse- og omsorgssektoren Foslashrskoletilbudet er lagt til barnehage eller til skole tilbudet er gratis 98 prosent av de finske barna garingr i foslashrskole Finshyland har et omfattende helsestasjonsprosjekt der alle 3- og 5-aringringer testes paring omraringdene tale spraringk og motorikk7

Dersom det er aringpenbart at eleven paring grunn av handikap eller sykdom ikke kan oppnaring grunnoppshylaeligringens maringl i loslashpet av 9 aringr kan opplaeligringsplikshyten starte ett aringr tidligere samt suppleres med et 10 skolearingr altsaring til sammen 11 aringr Den forlengede opplaeligringsplikten gir elevene stoslashrre muligheter til aring skaffe seg de basisferdigheter som er noslashdvenshydige i samfunnet

Videregaringende opplaeligring (laquoandra stadietraquo) beshystaringr av gymnas og yrkesopplaeligring Gymnasutdanshynelsen er trearingrig er allmenndannende og forbereshyder til studenteksamen og er i foslashrste omgang innshyrettet mot aring fortsette med studier paring hoslashyskolenishyvaring Det er mulig aring gjennomfoslashre paring to aringr maksishymumstiden er 4 aringr Yrkesutdannelsen er trearingrig omfatter nesten alle bransjer i arbeidslivet og maringshylet er aring gi yrkeskompetanse samt mulighet for aring fortsette med studier paring hoslashyskolenivaring Ca 92 prosent av de som avsluttet grunnskolen i 2003 begynte umiddelbart paring videregaringende utdanning

Finland har i dag et omfattende spesialskolesshysystem hovedsakelig paring kommunal basis Spesialshyskolene blir imidlertid gradvis redusert Det oppretshytes imidlertid spesialklasser paring mange vanlige skoshyler innenfor de samme vanskeomraringdene Antallet elever som har heltid spesialundervisning har oslashkt de senere aringrene fra 37 prosent i 1998 til 8 prosent i 2008 6 prosent av disse garingr i spesialskoler

Utviklingsplanene for utdanning og forskning 2003ndash2008 legger vekt paring at spesialundervisningen skal utvikles og integreringstanken foslashres videre8

Undervisningsministeriet nedsatte i 2006 en styshyringsgruppe som hadde til oppgave aring legge fram forslag til en langsiktig utviklingsstrategi for foslashrshyskoleundervisningen og spesialundervisningen Denne styringsgruppen foreslo bla at naringvaeligrende praksis forandres slik at tyngdepunktet klarere enn tidligere ligger paring tidlig innsats og forebyggende virksomhet De kaller dette for laquoeffektiviserat stoumldraquo som er en stoslashtteform som tilbys en elev i foslashrshyste omgang og foslashr vedtak om spesialundervisning

7 Germeten S O M Johansen og L Niiranen (2006) Stoslashtteshyundervisning og spesialundervisning i Finland Alta Hoslashgshyskolen i Finmark

8 Nationell rapport fraringn Finland 1232008 UtbildningsstyrelshysenOpetushallitus

Det pekes paring at med laquoeffektiviserat stoumldraquo forstershykes elevens laeligring og at det vil bidra til at probleshymer i forbindelse med sosialt samspill og sosial utshyvikling ikke vokser seg for store Videre framheves det at innholdet i vedtak om spesialundervisning skal presiseres blant annet ved aring fokusere paring hvorshydan undervisningen skal legges til rette hvilke resshysurser undervisningen vil kreve gruppestoslashrrelse og eventuell individualisering av laeligreplanen Styshyringsgruppen foreslo ogsaring en overfoslashring av det adshyministrative ansvaret for foslashrskoleundervisningen til undervisningsvirksomheten med henblikk paring aring gi en glidende overgang til skole for barn med behov for saeligrskilt stoslashtte laquoBarnet garingr daring tryggt oumlver fraringn smaringbarnsfostran till foumlrskoleundervisning och vi-dare til grundlaumlggande utbildningraquo

Det vises videre til at videreutdanning for unshydervisningspersonell naringr det gjelder spesialundershyvisning har blitt utvidet i perioden 2005-2006 og denne videreutdanningen tar sikte paring aring fremme integrering i skolen


Foslashrskolereformen som forplikter kommunene til aring tilby plass til alle barn traringdte gradvis i kraft fra og med august 2000 Foslashrskoleundervisning for 6-aringrinshyger gis i barnehagerdaghjem eller i foslashrskoleklasshyser i grunnskolen Maringlet med foslashrskoleundervisninshygen er aring skape et leke- og innlaeligringsmiljoslash som gir gode utviklingsmuligheter i samvaeligr med andre barn Over 90 prosent av alle barn deltar i foslashrskoleshyundervisning Den stoslashrste delen av foslashrskoleundershyvisningen gis i barnehagedaghjem ca 85 prosent

For barn i alderen 0ndash6 aringr med behov for saeligrshyskilt stoslashtte utarbeides en habiliteringsplan For barn i foslashrskole som er overfoslashrt til spesialundervisshyning utarbeides en individuell opplaeligringsplan (IOP) Det er mulig for et barn med behov for saeligrskilt stoslashtte aring begynne i foslashrskole allerede i 5-aringrs alder men det vanligste er at barnet foslashlges opp i vanlig barnehagedaghjem

Det finnes en del spesialavdelinger og barneshyhager for barn med saeligrskilte behov Disse har ofte faeligrre antall barn i gruppen og skal dermed gi hvert enkelt barn stoslashrre mulighet til aring faring sin indishyviduelle opplaeligring ivaretatt9


146 NOU 2009 18



De seks foslashrste aringrene gis undervisningen vanligvis av en klasselaeligrer som underviser i alle eller flere fag De tre siste aringrene (7-9) gis undervisningen vanligvis av faglaeligrere Nesten alle barn (997 pro-sent) gjennomfoslashrer grunnskolen Staten bidrar til finansieringen av skolene ved pris per elev Pengeshyne foslashlger eleven Stoslashrrelsen paring statstilskuddet paringshyvirkes blant annet av antall vedtak om spesialunshydervisning og antall minoritetsspraringklige elever10

Alle elever har rett til laquoallmaumlnt stoumldraquo som i utshygangspunktet er jevnt fordelt paring elevene Det peshykes imidlertid paring at skolene skal kunne bruke detshyte fleksibelt og kunne innrette denne stoslashtten mer individuelt Elever som laquohenger etterraquo eller som av andre grunner trenger spesiell stoslashtte skal faring dette Stoslashtteundervisning er en form for differenshysiering kjennetegnes av individuelle oppgaver inshydividuelt tempo og veiledning Stoslashtteundervisning kan gis etter vanlig laeligreplan eller med individuell plan hvis det er behov for det

Alle elever har rett til bla studie- og yrkesveishyledning med mer angitt til et bestemt antall timer Veiledning gis vanligvis klassevis og i smaring grupshyper eller individuelt ved behov Veiledningen til elever som har behov for saeligrskilt stoslashtte er mer inshydividuelt lagt opp enn for andre elever og foregaringr i samarbeid med sakkyndige paring ulike omraringder

Elever kan ut fra sine behov faring ulike former for saeligrskilt stoslashtte Det pekes paring at det er viktig aring identifisere innlaeligringsvansker tidlig og at det skal settes inn stoslashtte umiddelbart naringr laeligrerne og laquoelevvaringrdenraquo eller elevens foreldre oppdager risishykofaktorer i elevens utvikling og innlaeligringsevne Innlaeligringsvansker kan ha sin aringrsak i skader hanshydikap sykdommer eller dysfunksjon som paringvirker barnets muligheter til aring vokse utvikles og laeligre Behovet for saeligrskilt stoslashtte kan ogsaring ha sin aringrsak i sosiale eller foslashlelsesmessige problemer Hensikshyten er fremfor alt aring stoslashtte eleven slik at hanhun har mulighet for aring naring maringlene i laeligreplanen En elev med lettere innlaeligrings- og tilpasningsvansker har rett til aring faring baringde stoslashtteundervisning og spesialunshydervisning ved siden av den oslashvrige undervisninshygen Vanligvis bestaringr denne stoslashtten i spesialundershyvisning paring deltid av en spesiallaeligrer

Finsk spesialundervisning har en klart todelt struktur Hausstaumltter og Sarroma beskriver dette som fulltidheltid spesialundervisning og deltid

10 En vanlig eleve har faktor 1 en elev i heltid spesialundervishysing har faktor 15

spesialundervisning Heltid spesialundervisning er knyttet til spesialskoler og spesialklasser og deltid spesialundervisning er et system knyttet opp til normalskolen Elever i et fulltids spesialunshydervisningstilbud utgjoslashr i dag ca 8 av elevene mens ca 22 av elevene mottar et deltidstilbud Deltidstilbudet varierer i form og omfang fra stoslashtshyte inne i klassen til at elevene er ute av klassen noen timer daglig og fra enetimer til at elevene er samlet i grupper11

Vurderingen av hvem som skal ha spesialunshydervisning er i stor grad bestemt av laeligrerne ved skolen i samarbeid med foreldrene og det er slik sett lite byraringkrati knyttet til finsk spesialundervisshyning

Der det er aktuelt med fulltid spesialundervisshyning i spesialskole maring det imidlertid fattes et vedshytak av skolemyndighetene Det er spesialskoler og spesialklasser for ulike grupper som elever med problematferd psykisk utviklingshemmede doslashve og blinde og de med fysiske funksjonshemshyninger Elever i spesialskoler og klasser kan unshydervises innenfor rammen av den allmenne laeligreshyplanen og har ikke noslashdvendigvis individuell oppshylaeligringsplan (IOP) Som eksempel nevnes at problematferd og fysiske funksjonshemninger ikke automatisk vil utloslashse behov for en IOP

Deltid spesialundervisning blir vurdert aring vaeligre svaeligrt forskjellig fra fulltidstilbudet og i foslashlge flere finske forskere er denne typen pedagogikk en helt sentral aringrsak til gode resultater i internasjoshynale skoletester Deltid spesialundervisning er en stoslashtte til normalundervisningen til elever som trenger ekstra pedagogisk hjelp

The aim of part time special education was to make available an extra resource for pupils with learning difficulties The term laquopart time special educationraquo implies one important asshysumption about learning difficulties they are temporary and they can be overcome with relashytively light pedagogical interventions12

Hausstaumltter og Sarroma peker ogsaring paring at deltid spesialundervisning helt klart arbeider ut fra prinshysippet om tidlig intervensjon Dette er ikke lovforshyankret men er et prinsipp innen finsk spesialunshydervisning og medfoslashrer klare foslashringer for hvilke typer problemer man fokuserer paring Spraringklig relashyterte problemer faringr mest fokus i barnehagen og

11 Hausstaumltter R S og S Sarroma Hva er finsk spesialpedagoshygikk Spesialpedagogikk nr 7 2008

12 Kivirauma J og K Ruoho (2007) Excellence through Speshycial education Lessons from the Finnish School Reform Review of Education

147 NOU 2009 18


tidlig i skoleloslashpet og det pekes paring tre forhold som aringrsaker til dette svaeligrt sterke fokuset ndash Gode spraringkferdigheter er en forutsetning for

utviklingen av en god skole i global sammenshyheng

ndash Det er en kritisk fase i innlaeligringen av det skriftlige spraringket som henger sammen med utviklingen og nivaringet av det muntlige spraringket

ndash Jo tidligere problemer knyttet til spraringklig utvikshyling er avdekket og rettet paring desto bedre er muligheten for aring laeligre paring skolen 13


Spesialundervisning i yrkesfaglig utdanning er som regel organisert slik at de som har behov for saeligrskilt stoslashtte som regel er i de samme laeligringsshymiljoslashene som andre elever Naringr det gjelder utdanshyning for de med store og alvorlige vansker og proshyblemer faringr de sin opplaeligring i spesialyrkesskoler (specialyrkeslaumlroanstalter)

I Yrkesinstitutstrategin ndash projekt foumlr att paringskynshyda bildandet av ett samlat anordnarnaumlt innom yrshykesutbildningenraquo pekes det paring at laquoyreksutbildshyningsanordnarna organiseras i regionala eller annars starka anordnarkomplex yrkesinstitutraquo14

Antall elever med behov for spesialundervisning har oslashkt markant og det pekes paring at denne kvantishytative oslashkningen i spesialundervisningen og det voksende behovet for stoslashtte og hjelp stiller utdanshyningsorganisasjonene overfor utfordringer baringde naringr det gjelder virksomheten og oslashkonomien Et maringl er aring overfoslashre de statlige laquospecialyrkeslaumlroanshystalternaraquo slik at de fra og med 2009 primaeligrt utshygjoslashr en del av den oslashvrige yrkesinnrettede spesialshyundervisningen og kan danne sterke og funkshysjonsdyktige utdanningsorganisasjoner i den hensikt aring styrke spesialundervisningens kvalitet


Alle elever i grunnskolen har rett til laquoelevvaringrdraquo naringr det er en forutsetning for aring kunne delta i unshydervisningen laquoMed elevvaringrd menas att man skoumlshyter om och stoumlder elevarnas laumlrande deras psykisshyka och fysiska haumllsa samt deras sociala vaumllmaringende


14 Nationell rapport fraringn Finland UtbildningsstyrelsenOpeshytushallitus

och att man foumlrsoumlker oumlka foumlrutsaumlttningarna foumlr alt dettaraquo

Det er utdanningsmyndighetens ansvar aring se til at en har laquoelevvaringrdraquo og dette forutsetter samarshybeid med utdannings- sosial- og helsevesenet paring kommunalt nivaring Det framheves at barnets velbeshyfinnende er en forutsetning for laeligring og hensikshyten med laquoelevvaringrdraquo er blant annet aring skape et sunt og trygt skolemiljoslash og forebygge psykiske probleshymer

Naringr det gjelder bestemmelse om deltid spesishyalundervisning saring gjoslashres dette paring skolenivaring Hausstaumltter peker paring at dette bidrar til at ansvaret for resultatet blir liggende naeligrmere der undervisshyningen drives Han viser til at hver skole har et laquomultiprofesjonelt teamraquo som bestaringr av rektor skolepsykolog spesiallaeligrer laeligrer helsesoslashster sosialarbeider og foreldre Kartlegging og utredshyning blir som oftest gjort av spesialpedagogen15


I finsk skole er retten til aring laeligre understreket som det dominerende prinsippet innenfor diskusjonen om inkludering Denne retten gjelder for alle elevshyer og det er skolenes oppgave aring legge til rette for denne laeligringen

Kivirauma og Ruoho peker paring at Finland i dag har to parallelle spesialundervisningssystemer det gamle systemet med spesialskoler og spesialshyklasser og det nye systemet med deltid spesialunshydervisning Det gamle systemet bygger paring en praksis som klart virker ekskluderende og reproshyduserer sosiale ulikheter i det finske samfunnet Den systematiske veksten i fulltid spesialpedagoshygikk i Finland boslashr derfor foslashlges noslashye De har en klar positiv forstaringelse av det spesialpedagogiske deltidstilbudet og hevder at de gode resultatene i internasjonale tester (PISA) i stor grad skyldes et godt utviklet tilbud i deltid spesialundervisning16

De peker imidlertid paring at den kraftige veksten i antallet elever som mottar spesialpedagogisk stoslashtte baringde i segregerte tilbud og integrert er problematisk En kunne forvente at det med mer laquointegrert spesialundervisningraquo ville bli mindre segregert undervisning

15 Muntlig informasjon fra Rune Hausstaumltter i moslashte med sekreshytariatet


Del III Vurderinger og forslag

150 NOU 2009 18

Rett til laeligring

151 NOU 2009 18

Rett til laeligring

Innledning til del III Vurderinger og forslag

I kapittel 1 Maringl verdier og prinsipper pekte utvalshyget paring de verdier og prinsipper som utdanningsshysystemet bygger paring Laeligring er grunnleggende viktig og hovedaktiviteten for barn og unge og skjer baringde paring formelle laeligringsarenaer og uforshymelt i lek og samvaeligr Laeligring er ogsaring en livslang prosess for voksne mennesker Laeligringsprosesseshyne er gjensidig avhengig av det som skjer for oslashvshyrig i livet og det er helheten i dette som avgjoslashr livskvalitet og utviklingsmuligheter

Barnehagen og skolen er en del av et lokalshysamfunn og maring baringde behandles som og se seg selv som en del av en stoslashrre helhet Prinsippene om likeverdighet tilpasning inkludering og unishyverselle loslashsninger har bred oppslutning i utdanshyningssystemet Utvalget har funnet at prinsippene boslashr presiseres og at det maring vaeligre et kontinuerlig arbeid aring bistaring pedagoger og ledere med aring etterleshyve og realisere disse i hverdagen

Et smalt fokus paring grunnleggende ferdigheter og individuelle loslashsninger kan bringe raske forbeshydringer for noen men vil paring lengre sikt svekke beshyfolkningens samlede kompetanse og baeligrekraft Utdanningssystemet maring tilpasse seg samfunnets utvikling men samtidig vaeligre en motkraft mot det samme samfunnets uheldige utviklingstrekk Det er en tydelig tendens i samfunnet til marginaliseshyring av mennesker og grupper som er annerledes og gjenspeiles i oppfoslashlgingen av de som trenger det mest

Utvalget mener derfor at det er noslashdvendig aring gjoslashre forbedringer baringde av roller oppgaver og arshybeidsmaringter paring dette feltet Utvalget har samarbeishydet med og holdt seg orientert om arbeid paring naeligrshyliggende og overlappende omraringder og har soslashkt aring bidra til at dette trekker sammen og slik skal utshygjoslashre en del av en enda stoslashrre helhet

Utvalgets mandat er omfattende og legger opp til baringde en bred og dyp utredning Utvalgets hoshyvedkonklusjon er at forbedring av de allmenne ordningene er det viktigste grepet overfor barn unge og voksne med saeligrskilte behov Aring utvikle stadig mer spesialiserte ordninger for en stadig mer mangfoldig befolkning foslashrer til utvanning av det fellesskapet samfunnet bygger paring Utvalget er

like samstemt paring at det er noslashdvendig med spesialishysert kompetanse knyttet til hvordan det maring tilretshytelegges for at laeligring skal skje for hele mangfolshydet Derfor foreslo utvalget tiltak som skal gjelde alle barn og unge

Statlig styring og kommunal frihet

Stmeld nr 33 (2007-2008) Eit sterkt lokaldemoshykrati synliggjoslashr spenningsforholdet mellom komshymunen som baringde selvstendig politisk aktoslashr og samtidig utoslashver av statlig politikk Meldingen beshyskriver hvordan aksepten for ulikheter i kommushynenes tjenestetilbud over tid har blitt mindre mens ulikhetene langt paring vei forklares ut fra forshyskjeller i kommunale inntekter Disse forskjellene bidrar staten i stor grad til laquoDet vil daring framstaring som eit svaeligrt lite effektivt styringssystem foslashrst aring vera med paring aring skapa inntektsskilnader og dernest proslashva aring motverke foslashlgjene av slike skilnader gjenshynom sterkare statleg styringraquo Det framheves at statliggjoslashring av oppgaver og bruk av virkemidler som stykkprisfinansiering og rettighetsfesting undergraver kommunenes fortrinn som arena for prioriteringer

Styring forekommer paring ulike maringter og med ulike virkemidler Utvalget vil noslashye seg med aring vise til fem tilnaeligrminger til styring ndash Oslashkonomisk styring gjennom fastsetting av oslashkoshy

nomiske rammer og bevilgninger eksempelvis i budsjetter og loslashnnsoppgjoslashr

ndash Juridisk styring gjennom regler gitt i barnehashygeloven og opplaeligringsloven med tilhoslashrende forskrifter

ndash Ideologisk styring gjennom maringl og verdier gitt i for eksempel laeligreplanverket stortingsmeldinshyger og veiledere

ndash Vurderingsstyring gjennom ulike dokumentashysjons- og rapporteringssystemer eksempelvis nasjonale proslashver og internasjonale undersoslashkelshyser

ndash Markedsstyring gjennom bruk av markedsmeshykanismer eksempelvis oslashkonomiske insentiver (bonus- og demonstrasjonsskoler) fritt skoleshyvalg og offentliggjoslashring av resultater

152 NOU 2009 18

Rett til laeligring

Fordelingen mellom disse varierer over tid De siste tiaringrene har staten styrt mindre ved hjelp av oslashkonomiske og juridiske styringsvirkemidler Kommuneloven av 1992 rammefinansieringssysshytemet og mindre oslashremerket finansiering bidro til at myndighet ble desentralisert til barnehage- og skoleeiere og dels til barnehager og skoler Samshytidig etablerte stat og kommune ulike dokumentashysjons- og rapporteringssystemer som sikret konshytrollen med virksomheten i barnehage og skole Barnehagens og skolenes handlingsrom begrenshyses dermed av nasjonale rammer hovedsakelig i form av lover og forskrifter men ogsaring ut fra hvor mye myndighet barnehage- og skoleeier delegeshyrer til barnehagen og skolen og hvordan midler fordeles mellom skolene innad i kommunen

Imsen1 karakteriserer Kunnskapsloslashftet og de nye laeligreplanene samlet sett som laquoen massiv dereshygulering av skolens indre arbeidraquo og sposlashr om omshyleggingen av styringsstrategier paring 1990- og 2000shytallet har forsterket kvalitetsforskjellene mellom skoler Hun viser til at mange vil styre skolen men at ulike styringsnivaringer ikke uten videre drar i samme retning Det norske systemet kjennetegshynes av mange styringssystemer som virker samtishydig med til dels uklare ansvarsforhold Imsen hevder at denne uklarheten har blitt stoslashrre med Kunnskapsloslashftet

Stmeld nr 31 (2007ndash2008) Kvalitet i skolen vishyser hvordan Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon konkluderer med at mange kommuner ikke fyller skoleeierrollen tilfredsstillende Kunnskapsdeparshytementet mener derfor det er grunn til aring justere balansen mellom lokalt handlingsrom og statlig styring i retning av en mer aktiv statlig styring Denne styringen maring sikre at skoleeiere og skoler ivaretar elevenes rettigheter samtidig som det lo-kale handlingsrommet brukes maringlrettet og effekshytivt

Et viktig moment ved utvalgets vurdering av den statlige styringen av barnehage og skole er at opplaeligringssektoren ikke minst skolen synes aring vaeligre relativt reformtrett Det er grunn til aring tro at eventuelle stoslashrre statlig initierte reformer og end-ringer vil bli tatt daringrlig imot dersom lokale aktoslashrer ikke ser en klar nytteverdi av tiltakene Eventuelle tiltak boslashr derfor bidra til aring gjoslashre skolehverdagen lettere og ikke oslashke arbeidsbyrden med rapporteshyring skjemavelde og andre byraringkratiserende oppshygaver

1 Imsen G (2007) laquoStyringsstrategier og likhetsidealer i norsk skole ndash i utaktraquo I H Hoslashlleland (red) Paring vei mot Kunnskapsloslashftet Oslo Cappelen Akademisk Forlag

Balanseforholdet mellom nasjonal styring og lokal autonomi rommer dilemmaer og avveininshyger og er en kontinuerlig utfordring i norsk forshyvaltning og politisk debatt Verken sterk statlig styring eller sterk lokal styring sikrer god styring i seg selv Statlig sektoransvar kan bidra innenfor de enkelte sektorene men helheten vil fortsatt vaeligre et kommunalt ansvar Generelt er det likevel slik at jo viktigere interesser som staringr paring spill des-to mer oslashker presset for sterkere nasjonal styring Utvalget vil vise til at sterkere statlig styring og lovparinglegg maring vaeligre spesielt begrunnet med laquoovershyordnede nasjonale hensynraquo Et viktig sposlashrsmaringl for utvalget har derfor vaeligrt om situasjonen for barn unge og voksne med saeligrskilte opplaeligringsbehov er av en slik karakter at den rettferdiggjoslashr sterkeshyre statlig styring

Utvalget mener det er grunnlag for aring si at skoshylen ikke i tilfredsstillende grad har lykkes i aring gi en likeverdig opplaeligring for alle og mener det er forshymaringlstjenlig aring garing inn for en noe sterkere statlig sty-ring av opplaeligringssektoren paring enkelte avgrenseshyde omraringder Hensikten er ikke aring endre praksis i det flertallet av kommuner som gjoslashr en god jobb men aring bedre situasjonen der man ikke i tilstrekkeshylig grad naringr de utdanningspolitiske maringlene Barshynehager og skoler skal faring bedre forutsetninger til aring moslashte behovene til barn og unge med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte

Utvalget er oppmerksom paring at kommune og fylkeskommune er pliktsubjekt naringr det gjelder lovparinglagte oppgaver og nasjonale foslashringer Utvalshyget har ikke basert forslagene paring et eksplisitt skilshyle mellom private og offentlige barnehager og skoler og utvalget har derfor ikke omtalt eventushyelt ulike konsekvenser disse imellom Utvalget er klar over at flere av de forslag som presenteres vil kreve naeligrmere konsekvensutredning blant an-net med hensyn til hvordan de virker inn paring for opplaeligringssektoren totalt sett

Utvalgets hovedstrategier

I kapittel 2 Hovedutfordringer identifiserte utvalshyget de sentrale utfordringer knyttet til barnehashygers og skolers evne til aring gi gode tilbud til alle barn og unge Hver for seg og sammen skaper de fire utfordringer utvalget oslashnsker aring bidra til aring loslashse tendensen til ensretting og mangel paring hensyn til mangfoldet blant dem som faringr opplaeligring ulike oppfatninger av regelverket mangel paring samordshyning og samarbeidskompetanse og forhold knytshytet til den spesialpedagogiske innsatsen Disse utshy

153 NOU 2009 18

Rett til laeligring

fordringene ble deretter oppsummert i tre hovedshypoenger ndash Oslashker kvaliteten paring opplaeligringen oslashker ogsaring

utbyttet ndash Regelverkets intensjoner maring i stoslashrre grad

etterleves ndash Riktig kompetanse maring finnes paring riktig nivaring

Med utgangspunkt i disse hovedpoengene vil utvalget med dette peke paring seks strategier i moslashtet med utfordringene i norsk skole ndash kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging ndash kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegging i oppshy

laeligringen ndash kapittel 15 tilpassede og flekible opplaeligringsloslashp ndash kapittel 16 PP-tjenesten og Statped tettere paring

ndash kapittel 17 Helhet krever tverrfaglig og tverreshytalig samarbeid

ndash kapittel 18 Oslashkt kompetanse paring alle nivaring

Knyttet til de seks strategiene er en rekke virkeshymidler kompetansetiltak og kulturbygging faglishyge normer og rutiner juridiske bestemmelser gjennom lov og forskrift organisatoriske tiltak samt oslashkonomiske insentiver eller omfordeling av ressurser Gjennom forslagene mener utvalget aring ha tydeliggjort en oppfoslashlgingsprosess overfor det enkelte barn og elev den brede viften av tiltak som kan settes inn samt en kompetansestyrking overfor personalet som maring til for at dette skal lykshykes

154 NOU 2009 18


Kapittel 13

Tidlig innsats og forebygging

Boks 131 Utvalgets forslag

ndash Barnehage- og skoleeier faringr plikt til kontinu- miljoslash gjennom barnehage grunnskole og erlig og systematisk oppfoslashlging av barns og videregaringende opplaeligring elevers utvikling laeligring og laeligringsmiljoslash ndash Det gjennomfoslashres foreldresamtaler minishy

ndash Det utvikles en ressursbank med varierte mum to ganger per aringr ogsaring i barnehagen verktoslashy som en stoslashtte for barnehager og sko- ndash Dokumentasjons- og rapporteringsarbeid i ler i oppfoslashlgingen av barn og elever barnehage og skole begrenses til det som tjeshy

ndash Kommunen faringr plikt til aring sikre spraringkkartleg- ner barnets og elevens utvikling laeligring og ging av barn omkring fylte tre fire og fem aringr laeligringsmiljoslash Omfanget av dokumentasjons-For tospraringklige barn maring begge spraringk kartleg- og rapporteringssystemer maring derfor gjenshyges nomgarings med sikte paring aring skape mer sammenshy

ndash Laeligringsboka innfoslashres som felles verktoslashy for heng og frigjoslashre ressurser til laeligrings- og utvishytidlig innsats og oppfoslashlging Boka foslashlger bar- klingsarbeid nets og elevens utvikling laeligring og laeligringsshy

131 Tidlig innsats og forebyggende tiltak

Baringde utdannings- og helsesektoren er i en omstilshylingsprosess med fokus paring forebygging og tidlig innsats Dette framgaringr ikke minst av Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen sto igjen ndash Tidlig innshysats for livslang laeligring som slaringr fast at skolen gjennom strategier for sosial utjevning skal gi alle elever mulighet til aring realisere sitt laeligringspotensishyal Et godt utgangspunkt ved skolestart oslashker sannsynligheten for aring lykkes med videre skoleshygang studier og arbeid Jo tidligere barn og unge faringr hjelp desto stoslashrre er sannsynligheten for at stoslashrre og mer komplekse problemer avverges

Undersoslashkelser viser at det har vaeligrt en ten-dens i norsk skole til aring laquovente og seraquo i stedet for aring intervenere tidlig i barnas og elevenes utvikling og laeligring Den internasjonale PIRLS-undersoslashkelshysen fra 2001 viste at annenhver laeligrer paring 4 trinn har som en av sine undervisningsstrategier aring laquovente paring elevens modningraquo hvis eleven henger etter i leseutviklingen2 I sin rapport om likeverd i norsk utdanning peker OECD paring at skolen manshy

gler strategier for aring foslashlge opp elever naringr man ser at de henger etter3 I kapittel 6 Grunnopplaeligringen viste utvalget at statistikk for omfanget av spesialshyundervisning underbygger antakelsen om at tilshytak settes inn paring et sent tidspunkt

Det er i dag en allmenn oppfatning at mange intensiverte laeligrings- og utviklingsstoslashttende tiltak settes inn for sent Aringrsakene kan vaeligre flere og er ofte sammensatte Det er fortsatt utbredt aring haringpe paring at barn og systemer vil vokse problemene av seg ved oslashkt modenhet og erfaring For noen proshyblemtilstanders vedkommende viser imidlertid empirien at dette er oslashnsketenkning Det gjelder blant annet ved forsinket spraringkutvikling og naringr barn vokser opp i alvorlig belastede miljoslasher Vide-re overses problemtilstander fordi miljoslashet manshygler kompetanse om risikofaktorer og til aring oppdashyge dem alternativt blir problemene benektet fordi de er uoslashnsket

2 Mullis Ina VS Michael O Martin Eugenio J Gonzalez og Ann M Kennedy (2003) PIRLS 2001 International Report International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA)


155 NOU 2009 18


Boks 132 Forebygging paring tre nivaringer

Forebyggende virksomhet er tiltak som skal forshy og barn og unge med risiko for forsinket hindre eller begrense en uoslashnsket utvikling spraringkutvikling Maringlet med tiltakene er aring hin-Innenfor helse og utdanning beskrives forebygshy dre at barn og unge utvikler de vanskene de gende tiltak gjerne paring tre nivaringer bestemt ut fra har risiko for aring utvikle God sekundaeligr foreshyhvor presist de er siktet inn mot bestemte maringlshy bygging forutsetter systematiske kartlegshygrupper gingsrutiner ndash Primaeligrforebygging eller universelle tiltak er ndash Tertiaeligr forebygging eller indikerte tiltak er et

allmennforebyggende og myntet paring store mer spisset nivaring av forebygging rettet mot risishybefolkningsgrupper Primaeligrforebygging er kogrupper som har utviklet betydelige van-en kjerneideacute i den nordiske velferdsstatsmoshy sker Eksempler er barn med tydelige funkshydellen der ambisjonen er at alle barn og unge sjonshemninger barn og unge med probleshyskal faring et offentlig helse- og utdanningstilbud matferd og psykisk lidelser I slike tilfeller vil paring et kvalitetsnivaring som fremmer sosial utjevshy en gunstigst mulig utvikling styrkes ved tidshyning og forebygger negativ utvikling ligst mulig aring sette inn intensive tiltak Hensikshy

ndash Sekundaeligrforebygging eller selekterte tiltak ten vil foslashrst og fremst vaeligre aring forebygge negashyrettes inn mot spesifikke risikogrupper for tive foslashlgetilstander hindre en forverring og eksempel for tidlig foslashdte barn barn og unge helst redusere problemene gjennom aring utnytte med risiko for eller gryende problematferd det utviklingspotensial som foreligger

Tilsynelatende bagatellmessige problemer og forsinkelser kan skape betydelige utfordringer for laeligring og sosial utvikling Dette gjelder saeligrlig i tilfeller der det dreier seg om kombinasjoner av rishysikofaktorer for eksempel et hjemmemiljoslash med svake ressurser kombinert med en disposisjon for lese- og skrivevansker eller en oppvekstsituasjon preget av mange miljoslashskifter og utagerende temshyperament hos barnet4 Slike kombinasjoner er ikke uvanlige og risikofaktorene er ikke paringfallenshyde hver for seg men samlet sett kan de bidra til aring bringe baringde barn og familie inn i negative utvishyklingssirkler I en kartleggingsstudie som omfatshyter helsestasjonsansatte pedagoger og ledere i barnehager fremkommer det at fagpersonell trenshyger mer kunnskap om aring identifisere spesifikke rishysikofaktorer hos smaring barn5

Tidlig innsats maring forstarings baringde som innsats paring et tidlig tidspunkt i barns liv og som tidlig inngrishypen naringr problemer oppstaringr eller avdekkes i foslashrshyskolealder i loslashpet av grunnopplaeligringen eller i voksen alder Utvalget mener det er systemsvikt

4 Smith L og S E Ulvund (1999) Spedbarnsalderen Oslo Universitetsforlaget

5 Braarud H C Handelsby N Furevik M amp Lysne K (2008) Forebygging av psykiske vansker og problematfershyder hos 3 til 6 aringringer i barnehagen En kartlegging av komshypetanse og kompetansebehov hos foslashrskolepedagoger i Bershygen kommune og kommuner i Nordhordland Spesialpedashygogikk Forskning

naringr manglende laeligring og utvikling utelukker barn og elever fra aring delta i kunnskapssamfunnet Dette rammer saeligrlig barn og unge som ikke har forelshydre med mulighet til aring kompensere for svakheter i utdanningssystemet Dersom tiltak settes inn tidshylig og forebyggende kan de bringe barn og unge inn i positive laeligringssirkler som forbedrer baringde det pedagogiske og sosiale utbyttet av opplaeligrinshygen6

Begrepet forebygging er beslektet med tidlig innsats men i den betydning av begrepet tidlig som viser til tidslinjen for en utviklings- og laeligshyringsfase Ofte er forebygging knyttet til en tidlig livsfase men foslashrst og fremst handler det om aring forshysoslashke aring komme i forkant av problemene Forebygshyging kan finne sted i hele livsloslashpet og paring alle areshynaer der individer utsettes for nye erfaringer nye laeligringskrav og omstillinger Eksempelvis vil enshyhver overgang fra ett skoleslag til et annet vaeligre en saeligrlig risikofase slik ogsaring nye laeligringsutforshydringer vil vaeligre det Derfor vil enhver ny laeligringsshyarena fordre en forebyggende orientering

Den forskningsbaserte kunnskapen vi har i dag om utvikling av problematferd gir tunge arshygumenter for aring legge vekt paring forebygging Dette

6 Ramey SL og CT Ramey (2006) laquoEarly educational intershyventions Principles of effective and sustained benefits from targeted early education programsraquo I Dickinson DK og SB Neuman (red) Handbook of early literacy research Volume 2 New York Guilford

156 NOU 2009 18


kan gjoslashres gjennom aring bedre barns oppvekstmiljoslash samtidig som vi paring individnivaring styrker den sosiale og faglige kompetansen hos dem som allerede vishyser problemer7

Barn og unges utvikling er avhengig av en rekshyke faktorer som kan vaeligre vanskelig aring skille fra hverandre Forebyggende tiltak og tidlig innsats kan skje indirekte via aktiviteter sammen med anshydre barn ogeller voksne eller direkte i form av spesifikke innsatser For barn som har behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte kreves ofte en kombinasjon av ulike innsatser En inkluderende barnehage og skole maring kunne spille paring ulike tiltak og virkemidler for at alle barns behov skal kunne tilgodeses Det krever imidlertid kunnskap og bevissthet om hvorshydan en kan tilpasse miljoslashet for at alle barn skal faring tilshyfredsstillende muligheter til laeligring og utvikling Utshyvalget vil i denne sammenheng peke paring at barn med nedsatt funksjonsevne foslashrst og fremst har de samme behov som alle barn Likevel er det noslashdvenshydig aring vaeligre oppmerksomme paring de konsekvensene funksjonsnedsettelsen gir i moslashtet med miljoslashet Det maring finnes et godt system for aring oppdage at barn ikke har det bra eller har behov for tilrettelegging Det er for eksempel noslashdvendig med systematisk kartlegging knyttet til det sosiale og fysiske miljoslashshyet saring vel som kartlegging av barnets spraringklige soshysiale og emosjonelle utvikling

For aring kunne gi god og treffsikker tidlig innsats er kunnskap viktig Forskningen om tidlig innsats og forebyggende satsingers langsiktige virkninshyger er mangelfull Det er metodisk utfordrende aring dokumentere langsiktig effekt fra foslashrskolealdeshyren og en kan aldri med sikkerhet vite om et godt eller mindre godt resultat kan forklares ved en satsing eller fravaeligr av satsing i foslashrskolealderen eller om den er blitt skapt av en senere erfaring elshyler opplevelse Det finnes likevel internasjonale longitudinelle studier som blant annet viser posishytiv sammenheng mellom tidlig spraringkstimulering og senere skoleresultater8 I norsk sammenheng er det registrert positive forbindelser mellom spraringkforstaringelsen saring tidlig som ved to aringr og lesefershydigheter ved ni aringr hos en gruppe barn som kom fra familier der mor og eller far regnet seg som dyslektikere9 Samlet viser disse studiene at de

7 Nordahl T Oslash Gravrok H Knudsmoen T M B Larsen og K Roslashrnes (red) (2006) Forebyggende innsatser i skolen Oslo Sosial- og helsedirektoratet og Utdanningsdirektorashytet

8 Dickinson DK og P O Tabors (2002) Beginning literacy with language Baltimore Brookes

9 Hagtvet BE K A Hagtvet og SAH Lyster (2008) Longishytudinal connections between oral and written language skills in children at risk for dyslexia Manuskript

spraringklige ferdigheter barn tilegner seg i foslashrskoleshyalderen ser ut til aring faring betydning for den senere utshyviklingen

Tiltakene utvalget foreslaringr bygger paring at barneshyhager og skoler maring ha en forebyggende strategi der problemer til enhver tid soslashkes haringndtert tidligst mulig med tanke paring aring stimulere og forsterke positishyve laeligrings- og utviklingsbetingelser Sentrale eleshymenter i en slik tenkning er blant annet knyttet til faktorene laquotimingraquo kvantitet og kvalitet Jo tidligeshyre mer og bedre det satses paring forebyggende tiltak desto mindre intensivt og omfattende blir det behov for laquoreparerenderaquo tiltak senere Jo mer kvalifisert og tilpasset det satses i oppfoslashlgende faser desto beshydre blir det sosiale kognitive og faglige utbyttet Sentralt i denne tiltakstenkningen staringr samspillet mellom individet og omgivelsene og i tiltaksutforshymingen i barnehage og skole blir en analyse av baringde individets behov og av ulike sider ved laeligringsshymiljoslashet avgjoslashrende

En slik orientering oslashker sjansene for aring kanalishysere medfoslashdte ressurser i positive laeligringssirkler Fokuset maring ligge paring mestring gjennom tiltak bashysert paring det barnet kan snarere enn paring mangler og det som hemmer En utvikling preget av mestshyringsopplevelser gir tillit til egne krefter og muligshyheter Den skaper framtidsoptimisme og forebygshyger motloslashshet selv der miljoslashbetingelsene er uhelshydige Tillit til egne evner og ressurser gir det beste vern og den sikreste motstandsdyktighet i moslashte med vanskelige oppvekstbetingelser

132 Sterkere forpliktelser til tidlig innsats og forebygging

Prinsippet om tidlig innsats har vaeligrt styrende for den utdanningspolitikken som har blitt foslashrt etter Stmeld nr 16 (2006ndash2007) blant annet gjennom Stmeld nr 31 (2007ndash2008) Kvalitet i skolen St meld nr 23 (2007ndash2008) Spraringk bygger broer Stmeld nr 11 (2008ndash2009) Laeligreren ndash Rollen og utdanningen og Stmeld nr 44 (2008ndash2009 Utdanshyningslinja og Stmeld nr 41 (2008ndash2009) Kvalitet i barnehagen

Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirekshytoratet har i oppfoslashlgingen av disse meldingene satt i verk flere tiltak og ulike forsoslashksordninger knyttet til prinsippet om tidlig innsats Utvalget vil saeligrlig peke paring departementets forslag om aring lovfeste en plikt til tidlig innsats i lese- og regneopplaeligringen (Otprp nr 55 (2008ndash2009) Om lov om endringar i opplaeligringslova og privatskolelova) Lovforslaget innebaeligrer en form for tilpasset opplaeligring som kreshy

157 NOU 2009 18


ver at det paring 1ndash4 aringrstrinn blir satt inn en ekstra innsats rettet mot elever med svake ferdigheter i le-sing og regning Bestemmelsen er formulert som en plikt for kommunen og ikke som en individuell rettighet Det skal ikke fattes enkeltvedtak for aring sette i verk den tidlige innsatsen Forslaget er knytshytet opp til en plikt til styrket laeligrertetthet men ogsaring til bruk av saeligrskilt kompetanse

laquoDepartementet meiner det er viktig at skoleeishygarane kan vurdere konkrete lokale behov Sjoslashlv om generelt hoslashg laeligrartettleik er viktig for aring styrkje lese- og rekneopplaeligringa dei foslashrste skolearingra er det ikkje berre dette verkemiddeshylet skoleeigarane kan nytte for aring oppfylle plikta til tidleg innsats paring dei aktuelle trinna Ogsaring bruk av spesialkompetanse kan ha betydning I ein kommune kan det vere viktig aring tilsetje ein person med saeligrleg kompetanse paring leseopplaeligshyring for aring fremje spesielle undervisningsoppshylegg og utvikle kompetansen hos dei andre laeligrarane Andre stader kan nokre timar i minshydre grupper i kortare eller lengre tid vere eit aktuelt tiltak I andre tilfelle kan enkelte elevar faring ekstra undervisning utover normaltimetalet i kommunen Departementet understrekar saringshyleis at auka laeligrartettleik er eit sentralt verkeshymiddel for aring oppfylle plikta til tidleg innsats paring 1ndash4 aringrstrinn men at det framleis skal vere fleksibilitet Organiseringa skal vere opp til skoleeigarane og det kan vere aktuelt med mange av dei same prinsipp og metodar som i anna tilpassa opplaeligring Dette kan gjerast i form av innsats i den ordinaeligre norsksamiskshyog matematikkopplaeligringa med periodar der opplaeligringa blir gitt i mindre grupper med indishyviduell oppfoslashlging og ved aring kombinere fleire former for tilpassingraquo10

Ekstra innsats i lesing og regning paring 1ndash4 aringrstrinn maring ses i sammenheng med Utdanningsdirektorashytets nasjonale kartlegginger som ble innfoslashrt i 2009 Kartleggingene gjennomfoslashres i leseferdigshyheter paring 1 og 2 aringrstrinn og i tallforstaringelseregneshyferdigheter paring 2 og 3 aringrstrinn11

Utvalget vil ogsaring vise til utkast til nytt kapittel om vurdering i forskrift til opplaeligringsloven som legger opp til at skoler skal vaeligre tettere paring elevene Skolen skal dokumentere hva slags opplaeligringstilshybud elevene har faringtt (sect 3-1) Videre gis laeligreren et stoslashrre ansvar enn tidligere for aring skaffe seg et grunnlag for aring vurdere kompetansen til eleven (sect 3shy

10 Otprp nr 55 (2008ndash2009) Om lov om endringar i opplaeligshyringslova og privatskolelova

11 Det gjennomfoslashres i tillegg kartlegging i regning paring Vg1 i videregaringende opplaeligring

3) Laeligreren skal ogsaring gi elevene laquogrunngitt inforshymasjonraquo om kompetansen deres og laquomeldingar med sikte paring fagleg utviklingraquo (sect 3-11) Disse melshydingene skal inneholde to komponenter For det foslashrste skal de beskrive mestring og gi informasjon om kompetansen til eleven vurdert i forhold til kompetansemaringlene i laeligreplanen for fag For det anshydre skal meldingene gi veiledning om hvordan eleven kan oslashke kompetansen sin i faget

1321 Plikt til kontinuerlig og systematisk oppfoslashlging

Barn og unge som i dag ikke har tilfredsstillende utbytte av den ordinaeligre opplaeligringen og som ikke faringr spesialundervisning fortjener mer oppmerkshysomhet Selv om denne gruppen verken er konshystant eller ensartet vil ekstra oppfoslashlging paring konkreshyte omraringder kunne forbedre laeligringsutbyttet til svaeligrt mange barn og unge Kartlegging og eventushyell ekstra innsats paring 1ndash4 aringrstrinn i lesing og regshyning konkretiserer prinsippet om tidlig innsats og er etablert for aring fange opp elever med behov for ekshystra oppfoslashlging Utvalget mener at skolens evne til systematisk oppfoslashlging maring forsterkes som norm i hele grunnopplaeligringen Utvalget foreslaringr derfor at barnehage- og skoleeier faringr plikt til aring soslashrge for konshytinuerlig og systematisk oppfoslashlging av alle barns og elevers utvikling laeligring og laeligringsmiljoslash Utvalshyget foreslaringr videre at det videreutvikles varierte verktoslashy som en stoslashtte for barnehager og skoler i oppfoslashlgingen av barn og unge Dette kan for ekshysempel gjoslashres gjennom en ressursbank som tar utshygangspunkt i de mange gode verktoslashyene for kart-legging og oppfoslashlging som brukes i barnehager og skoler i dag

Foreloslashpige resultater fra en undersoslashkelse utshyfoslashrt av NOVA12 viser at 60 prosent av barnehageshyne rutinemessig kartlegger spraringket til alle barn og 65 prosent av disse gjoslashr dette en gang per aringr elshyler oftere Samtidig ser utvalget et behov for aring utshyjevne de forskjellene som eksisterer mellom barshynehager med hensyn til i hvilken grad de kartlegshyger og foreslaringr at kommunen faringr plikt til aring sikre spraringkkartlegging av barn omkring fylte tre fire og fem aringr For tospraringklige barn maring begge spraringk kartlegges

Utvalgets forslaget om plikt til kontinuerlig og systematisk oppfoslashlging bygger opp under ekstra innsats paring 1ndash4 trinn og de nasjonale kartlegginshygene i grunnopplaeligringen Utvalget ser imidlertid

12 Gulbrandsen L og A Winswold (2009) Kvalitet og kvantishytet Kvalitet i en barnehagesektor i sterk vekst Oslo NOVA

158 NOU 2009 18


behov for at skoler gis tilgang til gode kartlegshygings- og oppfoslashlgingsverktoslashy for elever mellom 3 aringrstrinn og Vg1 og ikke bare de foslashrste skolearingrene

Bruk av kartleggingsverktoslashy i barnehage og skole maring basere seg paring profesjonelt skjoslashnn og laeligshyrernes evne til aring vurdere hva slags type kartlegshyging det er behov for Det er viktig aring understreke at kartlegging ikke noslashdvendigvis betyr en test beshygrenset til spesifikke ferdigheter Ofte handler det om aring vaeligre observante overfor signaler og innshytrykk i moslashte med barn eller elever enkeltvis eller i samspill og at slike signaler eller inntrykk raskt foslashlges opp av naeligrmere undersoslashkelser og eventushyelt med adekvate tiltak Utfordringen for de fleste barnehager og skoler er ikke mangel paring kartlegshyginger men evne og mulighet til aring foslashlge opp Det viktigste grepet er derfor ikke mer bruk av kartshyleggingsverktoslashy men bedre og mer konkrete oppshyfoslashlgingsverktoslashy Dette innebaeligrer at barnehagen og skolen maring ha et repertoar av oppfoslashlgingstiltak som svarer til vanlige vansker og utfordringer ekshysempelvis knyttet til spraringk lesing skriving konshysentrasjon og atferd Paring de omraringdene der barneshyhagen og skolen skulle mangle kompetanse er det viktig at dette gjoslashres tilgjengelig gjennom samarbeid med PP-tjenesten eventuelt naboskoshyler og etter- og videreutdanningsprogrammer for laeligrere Kontekstuelle forhold spiller i stor grad inn paring barns og elevers utvikling og laeligring og forshystaringelsen av vansker maring utvikles fra at barn og elever har problemer til at de er i problemer Oppshyfoslashlging maring altsaring ikke utelukkende rettes inn mot det enkelte barn eller den enkelte elev men ogsaring mot laeligringsmiljoslashet som helhet Utvalget viser elshylers til forslag i kapittel 18 Oslashkt kompetanse paring alle nivaringer om aring styrke samspillet mellom kartlegshyging evaluering og tiltak

133 Laeligringsboka et felles verktoslashy for tidlig innsats

I sammenheng med plikten til kontinuerlig og sysshytematisk oppfoslashlging foreslaringr utvalget laeligringsboka Laeligringsboka er et felles verktoslashy for tidlig innsats og oppfoslashlging som foslashlger barnets og elevens utshyvikling laeligring og laeligringsmiljoslash gjennom barnehashyge grunnskole og videregaringende opplaeligring Laeligshyringsboka skal ndash fremme barnetselevens laeligring trivsel og pershy

sonlige utvikling ndash dokumentere barnehagens og skolens oppfoslashlshy

ging tilretteleggingsstrategier og laeligringsmiljoslash

ndash styrke samarbeidet og dialogen mellom barneshyhageskole og hjemmet

ndash sikre sammenheng og overganger i opplaeligshyringsloslashpet

Laeligringsbokas praktiske funksjon og elementer er eksemplifisert i boks 133

Flere forutsetninger maring ivaretas for at laeligringsshyboka skal fungere som et nyttig verktoslashy Barn og elever maring ha eacuten laeligrer som har ansvaret for den helhetlige oppfoslashlgingen av deres utvikling og laeligshyring Denne laeligreren skal utarbeide vedlikeholde og oppdatere laeligringsboka og ha ansvar for konshytakt med foreldrene Laeligreren maring samarbeide med barnetselevens oslashvrige laeligrere og paring jevnlig basis vurdere om barnetselevens helhetlige laeligshyring og utvikling er tilfredsstillende En slik rolle krever kompetanse og ressurser med hensyn til oppfoslashlging tilrettelegging og samarbeid

Utvalget er opptatt av at personvern og eienshydomsforhold til laeligringsboka blir klarlagt foslashr verkshytoslashyet tas i bruk Dette maring ses i sammenheng med forslagene som ligger i Stmeld nr 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen og Stmeld nr 44 (2008shy2009) Utdanningslinja I den foslashrste meldingen varsler departementet at det skal innfoslashres et krav om at skriftlig dokumentasjon om barns interesser lek laeligring og utvikling overfoslashres fra barnehage til skole Tilsvarende foreslaringr departementet i den anshydre meldingen at det blir etablert gode systemer for overfoslashring av relevant informasjon fra grunnshyskole til videregaringende skole Departementet vil utshyrede naeligrmere hvilke krav som skal stilles til dokushymentasjonen hva dokumentasjonen skal inneholde og hvilken rolle barnehagen skolen foreldrene og barna selv skal ha i denne informasjonsutvekslinshygen Departementet skriver at kravene til dokushymentasjon ikke skal vaeligre omfattende men sikre et minimum av informasjon om det enkelte barnet Departementet vil ogsaring vurdere om det er behov for aring endre grunnskolens regelverk om samarbeishydet mellom barnehage og skole Utvalget vil undershystreke at det er viktig at skoler faringr informasjon om barnet og eleven men det er samtidig viktig aring hinshydre feil bruk av dennen informasjonen

1331 Samarbeid med hjemmet

Utvalgets forslag om kontinuerlig og systematisk oppfoslashlging og forslaget om laeligringsbok bygger opp under bestemmelser om oppfoslashlging og samshyarbeid i opplaeligringsloven I sect 3-2 i forskrift til oppshylaeligringsloven heter det at kontaktlaeligreren minst to ganger i aringret skal ha en planlagt og strukturert

159 NOU 2009 18


Boks 133 Tidlig innsats gjennom laeligringsboka

Systematikken mellom det aring oppdage utfordrinshyger og det aring sette realistiske maringl og relevante tilshytak er hovedpoenget med laeligringbok Tankeganshygen som ligger i laeligringsboka kan eksemplifiseshyres gjennom en prosess med tre elementer StatusndashMaringlndashOppfoslashlging

Status innebaeligrer at skolen vurderer bar-netselevens laeligreforutsetninger laeligringsutvikshyling og laeligringsutbytte under ett For at denne vurderingen skal gi et bredest mulig bilde er det viktig at barnehagen og skolen vurderer ulishyke sider ved barnets og elevens laeligring og utvikshyling De viktigste vurderingene er de profesjoshynelle vurderingene som laeligreren hele tiden gjoslashr Det er imidlertid noslashdvendig at disse systematishyseres og ogsaring suppleres med mer konkrete kartshylegginger Dette kan for eksempel vaeligre en sysshytematisk observasjon en gjennomgang av resulshytater fra loslashpende vurderinger eller en test En kartlegging trenger ikke noslashdvendigvis aring vaeligre rettet mot et enkelt individ men kan ogsaring vaeligre av et helt miljoslash eksempelvis en gruppe eller en klasse

Maringl innebaeligrer at det settes realistiske maringl for barnets og elevens videre laeligring og utvikshyling Maringlene tar utgangspunkt i status og maringleshyne som har blitt satt for gruppenklassen eller

barnehagenskolen som helhet eksempelvis gjennom lokale laeligreplaner Til grunn for dette ligger rammeplanen for barnehagen og laeligreplashynen for grunnopplaeligringen Laeligrere bruker i dag mye tid paring aring omsette intensjonene i styringsdoshykumentene til mer konkrete maringl for laeligring og utvikling Laeligringsboka kan bidra til aring gjoslashre dette mer systematisk og mer rettet mot de faktiske behovene i den gruppen som barnet og eleven er en del av Samtalen mellom skole og hjem og elevsamtalen i videregaringende opplaeligring kan vaeligre gode arenaer for aring fastsette mer individuelshyle maringl forutsatt at laeligreren har forberedt status til samtalen

Oppfoslashlging innebaeligrer at barnehagen og skoshylen vurderer om det skal settes inn konkrete oppfoslashlgingstiltak som foslashlge av status og maringl Dersom det viser seg at barneteleven ndash totalt sett eller paring noen omraringder ndash ikke har tilfredsstilshylende utvikling og utbytte maring maringlene for videre laeligring og utvikling ta hoslashyde for dette Barnehashygen og skolen maring ha et repertoar av relevante tiltak som kan settes inn for at maringlene skal narings I dette repertoaret maring ogsaring vaeligre innsatser som skal rettes mot hele barnegruppen eller laeligringsshymiljoslashet for elevene

samtale med foreldrene om hvordan elevene arshybeider til daglig og redegjoslashre for hvordan elevene staringr i forhold til kompetansemaringlene i fagene Samshytalen skal munne ut i en oppsummering blant an-net med sikte paring aring bli enige om hva det saeligrskilt skal legges vekt paring i det videre arbeidet I tillegg til samtalen kan det nyttes skriftlig melding

Det finnes ingen tilsvarende bestemmelser for barnehagen og utvalget foreslaringr at det gjennomshyfoslashres foreldresamtaler minimum to ganger per aringr ogsaring i barnehagen Utvalget har merket seg at deshypartementet i Stmeld nr 41 (2008ndash2009) ogsaring har garingtt inn for dette

134 Prosedyre for tidlig innsats

Laeligringsboka skal sikre kontinuerlig og systemashytisk oppfoslashlging av barn og elever og sammen med ulike oppfoslashlgingsverktoslashy bidra til aring styrke laeligrerens profesjonelle skjoslashnn Dette danner grunnlaget for en prosedyre for tidlig innsats (jf boks 132)

ndash Naringr eleven begynner paring skolen vil det foreligge informasjon fra barnehagen gjennom laeligringsshyboka bedre kartleggings- og oppfoslashlgingsverkshytoslashy og rutiner for sikring av overganger (jf for-slag i kapittel 15 Tilpassede og fleksible opplaeligshyringsloslashp)

ndash Maringl for opplaeligringen framgaringr av laeligreplan for KunnskapsloslashftetKunnskapsloslashftet ndash Samisk samt i lokale laeligreplaner Med utgangspunkt i elevenes bakgrunn og maringl for opplaeligringen setter skolen maringl for elevgruppen eventuelt individuelle maringl der kunnskap om enkeltelever tilsier dette

ndash Der skolen med bakgrunn i faglig skjoslashnn og eller i formaliserte kartlegginger ser at en elev ikke har forventet og oslashnsket laeligringsutvikling har skolen plikt til aring foreta tilpasninger i opplaeligshyringen med sikte paring aring oslashke laeligringsutbyttet for eleven En skal altsaring ikke vente og se om situashysjonen loslashser seg av seg selv dersom informashysjon tilsier at det er behov for aring handle Men tilshypasningen skal heller ikke vaeligre mer omfatshy

160 NOU 2009 18


tende enn situasjonen krever Tilpasningen kan for eksempel handle om tettere oppfoslashlging av eleven differensiering av tempo og nivaring eller bruk av andre laeligringsarenaer laeligringsmeshytoder og laeligremidler i gruppenklassen Elevshyens foresatte skal orienteres om tilpasningen og vil i mange tilfeller vaeligre en viktig samarshybeidspart Ofte vil det vaeligre hensiktsmessig aring soslashke raringd hos skolens ressursteam eller annen relevant kompetanse i kommunen Tilpasninshygen som gjoslashres og hvilke resultater en forvenshyter aring oppnaring skal beskrives i laeligringsboka sammen med plan for evaluering

ndash Dersom evalueringen viser at tilpasningen ikke har forventet effekt har eleven rett til ekstra tilshyrettelegging i opplaeligringen etter opplaeligringsloshyvens sect 5-1 Dette beskrives naeligrmere i kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegging i opplaeligringen

135 Systematisering og forenkling

Skal forpliktelser til kontinuerlig og systematisk oppfoslashlging oppfoslashlgingsverktoslashy og laeligringsboka oppleves som nyttige og relevante tiltak er det noslashdvendig at myndighetene ogsaring samordner efshyfektiviserer og forenkler de mange satsingene som staten kommunene og skolene har satt i gang naringr det gjelder kartlegging planer og rapshyportering Mange av disse innsatsene har overlapshypende intensjoner og funksjoner Utvalgets for-slag skiller seg fra tidligere innsatser ved at hoshyvedtyngden ligger paring oppfoslashlgingsdelen

Utvalget foreslaringr at dokumentasjons- og rapshyporteringsarbeid i barnehage og skole begrenses til det som tjener barnets og elevens utvikling laeligshyring og laeligringsmiljoslash Omfanget av dokumentashysjons- og rapporteringssystemer maring derfor gjenshynomgarings med sikte paring aring skape mer sammenheng og frigjoslashre ressurser til laeligrings- og utviklingsarshybeid

Utvalget er bekymret for at laeligrere bruker mer tid enn noslashdvendig paring rapportering dokumentashysjon og administrasjon Utvalget har sett denne problemstillingen i sammenheng med de forslageshyne som fremmes i denne utredningen I dette kashypittelet fremmes det forslag knyttet til kontinuershylig og systematisk oppfoslashlging og laeligringsbok Dis-se kan isolert sett oppleves som ytterligere press knyttet til dokumentasjon og rapportering Utvalshyget vil imidlertid understreke at tiltakenes eksisshytensberettigelse maring knyttes til om de gir en pedashygogisk gevinst eller ikke Det gir liten mening aring

sette inn tiltak som nesten utelukkende foslashrer til rapportering og administrasjon Utvalgets tiltak kan ikke komme laquoopparingraquo alt annet

Ambisjonen maring vaeligre at skolene skal forholde seg til et enklere dokumentasjons- og rapporteshyringssystem og at systemet kan fungere som et supplement til og en rettesnor i laeligrerens kontinushyerlige oppfoslashlging av elevene Skoler som har brukt kartleggingssystemer fra nasjonale sentre rapporterer om at disse gir verdifull informasjon om elevenes laeligringsutvikling og at de bidrar til aring gjoslashre laeligreres kontinuerlige oppfoslashlgingsarbeid beshydre En forutsetning for kartlegginger er imidlershytid at disse innrettes som et verktoslashy for laeligrere og elever Utvalget oslashnsker ikke et testsystem for aring ivareta offentlighetens behov for resultater

136 Saeligrmerknader

1361 Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS

Dette medlemmet mener at gjeldende lovverk er klart paring at barnehage- og skoleeier har ansvar for aring foslashlge opp barns og elevers utvikling og laeligring Naringr det gjelder elever vises det til forskrift til oppshylaeligringsloven sectsect 3-3 og 4-4 og forslag til ny vurdeshyringsforskrift (hoslashringsnotat av 19122008 forslag til sect 3-11) Dette medlemmet mener at forslaget til ny forskrift er svaeligrt dekkende for oppfoslashlging av elevenes laeligring og at det er unoslashdvendig aring gjenta dette i nyeflere reguleringer

Dette utvalgsmedlemmet er skeptisk til at det paringlegges kommunene en plikt til spraringkkartlegshyging av alle barn hvert aringr i tre aringr Hyppigheten av kartleggingen boslashr vaeligre gjenstand for en pedagoshygisk vurdering

Laeligringsbokas funksjon og omfang er etter dette utvalgsmedlemmets mening ikke godt nok utredet og dens funksjon og juridiske status er uklar Det er uklart hva som ligger i laquoinnfoslashreraquo Dette rommer alt fra et praktisk verktoslashy som skoshylen og laeligreren kan velge aring bruke til en individuell rett for alle barn og elever Dersom den siste forshystaringelsen ligger til grunn vil dette innebaeligre at forshyvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak vil gjelde Inkludert klagerett Dersom alle elever skal ha en individuell rett til laeligringsbok vil det etshyter dette utvalgsmedlemmet mening innebaeligre en ytterligere rettsliggjoslashring av skolen Selv om man forutsetter at laeligringsboka skal samle dokumentashysjon som allerede finnes i en eller annen form legshyges det inn et rettighetsperspektiv som faringr konseshy

161 NOU 2009 18


kvenser ogsaring i form av saksbehandlingsrutiner Dette utvalgsmedlemmet er ogsaring bekymret i for-hold til en ytterligere individualisering av opplaeligshyringen

Naringr det gjelder omfanget av dokumentasjon og rapportering er det etter dette utvalgsmedlemshymets mening viktig aring se at dokumentasjon og rapshyportering har ulike funksjoner paring de ulike nivaringene i styringssystemet Hva som tjener barns og elevshyers laeligring og utvikling er svaeligrt sammensatt Elever foreldre laeligrere skoleledere kommunens administrative og politiske ledelse statlig nivaring og innbyggerne generelt trenger ulik kunnskap Ekshysempelvis trenger kommunestyrer informasjon

om laeligringsresultater for aring fatte beslutninger om barnehagenes og skolenes oslashkonomi og laeligrere trenger informasjon om laeligringsresultater for beshydre aring kunne legge til rette for laeligring Det er viktig at det ikke dokumenteres og rapporteres mer inshyformasjon enn den som skal brukes i forhold til laeligring til ledelse og styring og til informasjon til innbyggerne Naringr dokumentasjon og informasjon har ulike funksjoner er det viktig aring samordne omshyfanget For kommunalefylkeskommunale skoleshyeiers vedkommende fremkommer dette av opplaeligshyringsloven sect 13-10 En gjennomgang og samordshyning paring nasjonalt nivaring er en oppgave for alle partene som er nevnt ovenfor

162 NOU 2009 18


Kapittel 14

Rett til ekstra tilrettelegging i opplaeligringen


ndash Retten til spesialundervisning i opplaeligringslo- forutsettes i dagens sect 5-3 i opplaeligringsloven ven sect 5-1 erstattes av en rett til ekstra tilretteleg- men basert paring barnehagens og skolens egen ging i opplaeligringen Denne retten utloslashses naringr saksforberedelse gjort i samarbeid med PP-eleven ikke har et tilfredsstillende laeligringsut- tjenesten bytte Tilretteleggingen omfatter det mangfold ndash Det skal utarbeides sakkyndig vurdering dershyav tiltak som settes verk i form av personellres- som surser materielle ressurser og organisato- ndash det er sannsynlig at det maring gjoslashres avvik fra riske tiltak laeligreplanen

ndash Naringr tiltak som er satt inn for aring bedre laeligringsut- ndash skolen ikke har den noslashdvendige kompeshybyttet ikke har hatt oslashnsket effekt maring barne- tanse hageskole og PP-tjeneste samhandle om den ndash foresatte og barnehagenskolen krever videre tilretteleggingen det

ndash Den som har ansvaret for gjennomfoslashringen av ndash tilretteleggingen vil kunne forutsette ekstra tilrettelegging i opplaeligringen maring ha stoslashrre organisatoriske endringer relevant kompetanse til aring moslashte de utfordrin- ndash Rett til ekstra tilrettelegging foslashr opplaeligringsshygene som ligger til grunn for tilretteleggingen pliktig alder hjemles i barnehageloven eksempelvis spesialpedagogisk kompetanse ndash En rett til ekstra tilrettelegging paring grunnskoshy

ndash Individuell opplaeligringsplan slik denne beskri- lens omraringde for voksne Behovet for en lovfesshyves i opplaeligringsloven sect 5-5 skal inngaring i tet rett til ekstra tilrettelegging i videregaringende laeligringsboka opplaeligring som er organisert saeligrskilt for

ndash Vedtak om ekstra tilrettelegging i opplaeligringen voksne utredes kan fattes uten sakkyndig vurdering slik det

I kapittel 1 Maringl verdier og prinsipper beskriver utshyvalget opplaeligringen som en grunnleggende rett for alle barn FNs konvensjon om barns rettigheshyter gir alle barn og unge under 18 aringr rett til liv og helse skolegang og utvikling deltakelse og innshyflytelse samt omsorg og beskyttelse I Norge har alle barn rett til barnehageplass rett og plikt til grunnskoleopplaeligring og rett til videregaringende opplaeligring

Utvalget har i denne utredningen tatt utgangsshypunkt i prinsippet om tidlig innsats og at 20-25 prosent av elevene i skolen ikke har tilstrekkelig utbytte av opplaeligringen periodevis eller kontinushyerlig I kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging har utvalget foreslaringtt en plikt for barnehage- og skoleshyeier til kontinuerlig og systematisk oppfoslashlging av barn og elever der laeligringsboka er et sentralt

verktoslashy I dette kapittelet vil utvalget sikre elever rett til laeligring gjennom ekstra tilrettelegging dershysom eleven ikke har tilfredsstillende utbytte av opplaeligringen

141 Dagens rett til spesialundervisning

Det overordnede og generelle prinsippet for all opplaeligring er at opplaeligringen skal tilpasses evner og forutsetninger hos den enkelte elev laeligrling og laeligrekandidat baringde i grunnskole og i videregaringenshyde opplaeligring I dagens kapittel 5 i opplaeligringsloshyven skilles det mellom ordinaeligr opplaeligring og speshysialundervisning og bestemmelsen om spesialunshydervisning kommer til anvendelse naringr eleven ikke

163 NOU 2009 18


har eller ikke kan faring tilfredsstillende utbytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbudet Eleven gis da en rett til spesialundervisning med tanke paring aring sikre et forsvarlig laeligringsutbytte sammenlignet med andre elever og i lys av de opplaeligringsmaringlene som er realistiske for eleven

I kapittel 6 Grunnopplaeligringen viste utvalget at retten til spesialundervisning blir ivaretatt paring ulishyke maringter fra skole til skole Uavhengig av definishysjon skjer spesialpedagogisk tilrettelegging paring forskjellige maringter bruk av assistenter oslashkt laeligrershytetthet praktisk bistand til elever i form av omshysorg pleie eller mobilitet bruk av materielle resshysurser med videre Tilretteleggingen innebaeligrer dermed ikke noslashdvendigvis verken bruk av undershyvisning eller spesialpedagogisk kompetanse

Det finnes ogsaring eksempler paring at spesialpedashygogisk kompetanse bringes inn paring omraringder der den tradisjonelt ikke har vaeligrt benyttet Et eksemshypel er Otprp nr 55 (2008ndash2009) Om lov om endshyringar i opplaeligringslova og privatskolelova der det ble lagt fram et forslag til ny sect 1-3 andre ledd i opplaeligringsloven (endringer i kursiv)

sect 1-3 Tilpassa opplaeligring og tidleg innsats Opplaeligringa skal tilpassast evnene og foslashreshy

setnadene hjaring den enkelte eleven laeligrlingen og laeligrekandidaten

Paring 1 til 4 aringrstrinn skal kommunen soslashrgje for at den tilpassa opplaeligringa i norsk eller sashymisk og matematikk mellom anna inneber saeligrshyleg hoslashg laeligrartettleik og er saeligrleg retta mot elevshyar med svak dugleik i lesing og rekning

Forslaget synliggjoslashr at dagens skille mellom ordishynaeligr opplaeligring og spesialundervisning er i ferd med aring bli visket ut Det presiseres for eksempel i forarbeidene at det kan vaeligre formaringlstjenlig aring beshynytte spesialisert kompetanse som logopeder elshyler spesialpedagogisk personale i gjennomfoslashrinshygen av maringlrettede tiltak for aring bedre ferdighetene i fagene norsk eller samisk og matematikk paring 1-4 aringrstrinn Dette synliggjoslashr at bruk av spesialpedashygogisk kompetanse ogsaring er viktig i andre samshymenhenger utover retten til spesialundervisning etter sect 5-1

142 Ekstra tilrettelegging i opplaeligringen

Utvalget foreslaringr at retten til spesialundervisning i opplaeligringsloven sect 5-1 erstattes av en rett til ekstra tilrettelegging i opplaeligringen Denne retten utloslashses naringr eleven ikke har eller kan faring et tilfredsstillende

laeligringsutbytte Tilretteleggingen omfatter det mangfold av tiltak som settes i verk i form av ndash personellressurser (faeligrre elever per laeligrer enn

i ordinaeligr opplaeligring tilleggslaeligrere assistenshyter eller annet personell kompetanse og komshypetanseheving)

ndash materielle ressurser (ulike typer hjelpemidler fysisk tilpasning av undervisningsrom spesiashyliserte laeligremidler)1

ndash organisatorisk tilrettelegging

I kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging har utvalshyget foreslaringtt en plikt til kontinuerlig og systemashytisk oppfoslashlging av barn og elever og der laeligringsshyboka er et sentralt verktoslashy Utvalget foreslaringr en plikt til samhandling mellom barnehageskole og PP-tjeneste naringr tiltak som er satt inn for aring bedre laeligringsutbyttet ikke har hatt oslashnsket effekt

For noen elever vil retten til ekstra tilrettelegshyging vaeligre aringpenbar og ofte godt beskrevet allereshyde foslashr skolestart mens det for andre fortsatt vil vaeligre et sposlashrsmaringl om skjoslashnnsmessig vurdering Hva som er en riktig tilrettelegging for den enkelshyte elev maring ogsaring vurderes ut fra et faglig skjoslashnn

For de aller fleste elever boslashr ekstra tilrettelegshyging vaeligre av saring kort tidshorisont som det er forshymaringlstjenelig Hensikten med tilretteleggingen er nettopp aring overfloslashdiggjoslashre de grep som iverksetshytes slik at laeligringsmiljoslashet ogeller eleven paring lenshygre sikt ikke vil ha behov for slik tilrettelegging

Utvalget foreslaringr at den som har ansvaret for gjennomfoslashringen av ekstra tilrettelegging i opplaeligshyringen maring ha relevant kompetanse til aring moslashte de utfordringene som ligger til grunn for tilrettelegshygingen eksempelvis spesialpedagogisk kompeshytanse Der deler av arbeidet utfoslashres av assistent skal personer med spesialpedagogisk eller annen saeligrlig relevant kompetanse veilede denne for aring sishykre et forsvarlig laeligringsutbytte i traringd med maringlene i laeligreplanen eller i traringd med de individuelle maringleshyne som er satt opp for eleven

Utvalget foreslaringr at individuell opplaeligringsplan slik denne beskrives i opplaeligringsloven sect 5-5 skal inngaring i laeligringsboka jf forslag i kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging Laeligringsboka vil for barna elevene med individuell opplaeligringsplan vaeligre mer omfattende enn for de oslashvrige

Utvalget understreker at det ikke er noe skille mellom tilpasset opplaeligring og ekstra tilrettelegshyging i opplaeligringen Det er hele tiden snakk om eacuten

1 Dette handler i stor grad om tiltak knyttet til Hjelpemiddelshysentralen og noe dekkes blant annet av lov om universell utforming

164 NOU 2009 18


opplaeligring som skal vaeligre tilpasset men for noen elever vil tilpasningen kreve ekstra tilrettelegshyging Vurdering av hvilken tilrettelegging eleven har behov for gjoslashres i samarbeid med PP-tjenesshyten Vurderingen maring omfatte baringde opplaeligringstilshybudet elevens laeligringsutvikling og -forutsetninger og laeligringsmiljoslashet

1421 Sakkyndig vurdering

Utvalget er opptatt av at eleven skal faring den hjelp som er noslashdvendig saring raskt som mulig og at plikshyten til aring tilpasse opplaeligringen ikke utsettes i paringvente av naeligrmere vurdering av om eleven har rett til ekshystra tilrettelegging eller ikke En vesentlig utforshydring i forhold til dagens spesialundervisning beshystaringr i aring frigjoslashre kapasitet hos PP-tjenesten slik at denne kan arbeide tettere mot skolene og barnehashygene (jf kapittel 16 PP-tjenesten og Statped - tettere paring) Dette maring ses i sammenheng med at det brushykes mye tid og ressurser paring sakkyndige vurderinshyger Disse vurderingene er heller ikke alltid av en slik art at de er til hjelp i arbeidet med tilrettelegshygingen

Som et ledd i oppfoslashlgingen av Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen sto igjen foreslo departeshymentet aring forenkle saksbehandlingsreglene i opplaeligshyringsloven sect 5-3 Sakkyndig vurdering skulle ikke vaeligre et ufravikelig og absolutt krav foslashr det ble fatshytet vedtak om spesialundervisning men bare der det ville vaeligre noslashdvendig for at saken skulle bli godt nok opplyst eller dersom elev eller foresatte ba om det Forslaget var ment aring frigjoslashre ressurser fra PPshytjenesten til systemrettet arbeid men ble moslashtt med mye kritikk i hoslashringsrunden Forslaget ble derfor ikke fremmet i Otprp nr 40 (2007ndash2008)

Utvalget mener ekstra tilrettelegging i opplaeligshyringen ikke maring forutsette sakkyndig vurdering Mange ganger vil det vaeligre klart hvilken tilrettelegshyging det er behov for Dersom skole foresatte og PP-tjeneste er enige om tiltakene er det ingen grunn til aring bruke unoslashdig mye tid og ressurser paring formelle prosedyrer Utvalget foreslaringr derfor at vedtak2 om ekstra tilrettelegging i opplaeligringen til vanlig kan fattes uten sakkyndig vurdering slik det forutsettes i dagens sect 5-3 i opplaeligringsloven men basert paring barnehagens og skolens egen saksforbeshyredelse gjort i samarbeid med PP-tjenesten

Forslaget forutsetter at tilretteleggingen er godt begrunnet og beskrevet i laeligringsboka og har tydelige og tidsavgrensede maringl og en plan for

2 Vedtaksmyndigheten ligger i utgangspunktet til kommushynenfylkeskommunen

evaluering Det forutsetter ogsaring samtykke fra foresatte Vedtaket vil fortsatt kunne paringklages dershysom eleven eller foresatte mener at tiltakene i vedshytaket ikke er gode nok eller at tiltakene ikke er egnet til aring moslashte de laeligringsutfordringene som ligshyger til grunn for vedtaket

I Danmark vedtok man en tilsvarende endring i prosedyren ved henvisning til spesialundervisshyning i enkelte fag Endringen trer i kraft 1 august 2009 og er som foslashlger

Ved henvisning til specialundervisning i enkelshyte fag kan inddragelse af paeligdagogisk-psykoloshygisk raringdgivning dog undlades hvis skolens le-der vurderer at det ikke er noslashdvendigt og hvis foraeligldrene er enige heri Elevens synspunkter skal tillaeliggges passende vaeliggt under hensyntashygen til elevens alder og modenhed

Utvalgets forslag vil bidra til aring frigjoslashre kapasitet i PP-tjenesten Det skiller seg fra det som ble lagt fram i forbindelse med oppfoslashlgingen av Stmeld nr 16 (2006ndash2007) ved at PP-tjenesten i traringd med utvalgets forslag arbeider mer ute i barnehagene skolene og dermed trekkes inn i prosessen foslashr beshyslutningen tas om hvilken ekstra tilrettelegging i opplaeligringen som skal gis Gjennom aring endre krashyvet om obligatorisk sakkyndig vurdering til en plikt til samhandling mellom barnehageskole og PP-tjeneste vil man oppnaring en bedre effektivitet i systemet Tiltak kan settes i gang raskere uten at man maring vente paring at den sakkyndige vurderingen foreligger Forslaget vil dermed ogsaring stoslashtte opp under utvalgets strategi om tidlig innsats

Det er viktig aring anerkjenne den usikkerheten mange foresatte kan kjenne overfor ekstra tilretteshylegging i opplaeligringen En sakkyndig vurdering vil i mange tilfeller kunne bidra til aring skape trygghet og sikkerhet rundt de grep barnehagen og skolen gjoslashr I noen tilfeller vil det i traringd med dette vaeligre naturlig aring innhente en sakkyndig vurdering Utshyvalget foreslaringr at det skal utarbeides sakkyndig vurdering dersom ndash det er sannsynlig at det maring gjoslashres avvik fra

laeligreplanen ndash skolen ikke har den noslashdvendige kompetanse ndash foresatte og barnehagenskolen krever det ndash tilretteleggingen vil kunne forutsette stoslashrre

organisatoriske endringer

Vurderingens hovedfokus skal vaeligre paring under hvilke betingelser eleven kan laeligre hva det er reashylistisk at eleven kan laeligre med hensyn til laeligreplashynens maringl og den maring ogsaring ta utgangspunkt i det laeligringsmiljoslashet eleven er en del av

165 NOU 2009 18


1422 Avvik fra laeligreplanene

I utgangspunktet gjelder laeligreplanene for de reshyspektive skoleslagene ogsaring for elever med rett til spesialundervisning slik lovverket er utformet i dag Dette foslashlger av opplaeligringsloven sect 5-5 foslashrste ledd laquoReglane om innhaldet i opplaeligringa i denne lova og i forskrifter etter denne lova gjeld for speshysialundervisning saring langt dei passarraquo

Dersom de noslashdvendige ressursene stilles til raringdighet vil elever med behov for ekstra tilretteshylegging i opplaeligringen ofte kunne faring tilfredsstillenshyde utbytte av opplaeligringen ved aring arbeide etter maringshylene i laeligreplanene Disse elevene kan ha krav paring egnet tilrettelegging for at de skal kunne foslashlge laeligshyreplanen og oppnaring tilfredsstillende utbytte

I noen tilfeller vil det likevel vaeligre behov for aring gjoslashre avvik fra laeligreplanen Det foslashlger da av sect 5-5 foslashrste ledd at det kan gjoslashres unntak fra laeligreplaneshyne i den grad de ikke passer i den situasjonen en staringr overfor Det er i prinsippet ingen grenser for hvor store avvikene kan vaeligre Forutsetningen er likevel at bortvalgsterkt avvikende progresjon og eventuelle alternative valg framstaringr som forshysvarlige og adekvate ut fra situasjonen

Utvalget mener derfor at der omfattende og vedshyvarende behov tilsier at tilrettelegging i opplaeligrinshygen innebaeligrer avvik fra laeligreplanens maringl skal det ligge til grunn en sakkyndig vurdering I slike tilfelshyler er det viktig at det foretas en kvalitetssikring og at det stilles strengere krav til opplysning av saken enn det som foslashlger av den generelle utrednings- og informasjonsplikten i forvaltningsloven sect 17

Selv om en avgjoslashrelse om aring avvike fra maringlene i laeligreplanen i utgangspunktet i siste instans maring tas av elevenforeldrene har disse krav paring veishyledning Det er viktig at baringde den som gir og den som faringr veiledning er klar over hvilke konshysekvenser bortvalg kan faring for det videre valget av utdanning og yrke Dette innebaeligrer at jo stoslashrre behovet for tilrettelegging er desto stoslashrre er beshytydningen av tett og god kontakt mellom skole og hjem

143Samarbeid mellom skole og hjem

Opplaeligringsloven sect 5-4 foslashrste ledd lyder slik

Eleven eller foreldra til eleven kan krevje at skolen gjer dei undersoslashkingar som er noslashdvenshydige for aring finne ut om eleven treng spesialunshydervisning og eventuelt kva opplaeligring eleven treng Undervisningspersonalet skal vurdere

om ein elev treng spesialundervisning og melshyde fraring til rektor naringr slike behov er til stades

Dette innebaeligrer at skolen har et selvstendig ansvar for at det blir forsvarlig vurdert om alle elever faringr tilfredsstillende utbytte av opplaeligringen og ansvar for aring ta opp sposlashrsmaringlet om hva som eventuelt kan gjoslashres for aring faring dette til Skolen kan ikke forholde seg passiv i paringvente av at initiativet skal komme fra elevenforeldrene Noe annet er at skolen ogsaring plikter aring foreta de noslashdvendige unshydersoslashkelser dersom elevenforeldrene selv ber om det At skolen har dette ansvaret betyr likevel ikke at laeligrerne noslashdvendigvis maring foreta disse unshydersoslashkelsene selv

I tredje ledd av sect 5-4 fremgaringr det videre at til-bud om spesialundervisning saring langt raringd er skal utformes i samarbeid med elev og foresatte og at det skal legges stor vekt paring deres syn Dette inneshybaeligrer at skolen PP-tjenesten og vedtaksinstanshysen har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt paring en god maringte paring de ulishyke trinnene i prosessen slik at en kan komme fram til et egnet opplaeligringstilbud for eleven Detshyte skaper store forventninger til at samarbeidet mellom skolen og elevforesatte er godt

144 Barn i foslashrskolealder

Barn under opplaeligringspliktig alder har etter oppshylaeligringsloven sect 5-7 rett til spesialpedagogisk hjelp dersom de har saeligrlige behov for dette Retten er ikke betinget av at barnet garingr i barnehage

De senere aringrene har synet paring laeligring i barneshyhagen endret seg og barnehagen regnes naring som en arena for livslang laeligring jf blant annet overfoslashshyringen av ansvaret for barnehagene fra Barne- og familiedepartementet til Kunnskapsdepartemenshytet Eksempelvis varslet Stmeld nr 23 (2007ndash 2008) Spraringk bygger broer en laquopresisering av at oppshylaeligringsloven sect 5-7 hjemler rett til spraringkstimuleshyring herunder opplaeligring i norsk hvis barnet har saeligrskilte behov for detteraquo

I denne sammenhengen er det naturlig aring ta opp sposlashrsmaringlet om retten hjemlet i opplaeligringsloshyven sect 5-7 boslashr tas inn i barnehageloven En slik endring ble tatt opp allerede i NOU 1995 18 Ny lovgivning om opplaeligring Stoslashtte til foslashrskolebarn med saeligrlige behov reguleres i dag ogsaring i barneshyhageloven slik at det finnes to lovverk og to finanshysieringssystemer

I traringd med forslaget om at sect 5-1 i opplaeligringsloshyven formuleres som en rett til ekstra tilrettelegshy

166 NOU 2009 18


ging i opplaeligringen foreslaringr utvalget at en rett til ekstra tilrettelegging foslashr opplaeligringspliktig alder hjemles i barnehageloven Retten maring utformes i traringd med barnehagens saeligrpreg og ogsaring omfatte barn som ikke garingr i barnehage

145 Voksenopplaeligring

I kapittel 7 Voksenopplaeligring omtales den avgrensshyningen av mandatet som ble gjort naringr det gjelder opplaeligring for voksne med saeligrskilte behov Voksshynes rett til spesialundervisning paring grunnskolenivaring er regulert i opplaeligringslovens sect 4A-2 Denne beshystemmelsen er som for vanlig grunnskoleopplaeligshyring knyttet til sposlashrsmaringlet om den voksne har et tilfredsstillende utbytte av det ordinaeligre opplaeligshyringstilbudet for voksne Har man ikke tilfredsstilshylende utbytte har man rett til spesialundervisshyning

I traringd med forslaget om at sect 5-1 i opplaeligringsloshyven formuleres som en rett til ekstra tilrettelegshyging i opplaeligringen foreslaringr utvalget en rett til ekshystra tilrettelegging paring grunnskolens omraringde for voksne Utvalget anbefaler videre at man utreder behovet for en lovfestet rett til ekstra tilrettelegshyging i videregaringende opplaeligring som er organisert saeligrskilt for voksne

OECD-undersoslashkelsen laquoAdult Literacy and Lishyfeskill Surveyraquo fra 2005 anslo at om lag 400 000 nordmenn i yrkesaktiv alder har for svake lesefershydigheter eller for daringrlig tallforstaringelse til aring fungere i et moderne arbeidsliv Utvalget vil understreke at dette er en betydelig utfordring og at dette er et meget viktig tema Utvalget mener denne proshyblemstillingen fortjener en egen utvalgsutredning og foreslaringr at det opprettes et eget utvalg som skal vurdere tiltak for bedre aring sikre voksne grunnlegshygende ferdigheter med saeligrlig vekt paring ferdigheter i lesing skriving tallforstaringelse og digitale ferdigshyheter Utredningen boslashr ogsaring sees i sammenheng med arbeidsmarkedspolitiske og velferdspolitiske tiltak for aring faring voksne i utdanning og arbeid



Dette utvalgsmedlemmet ser ikke noe problem i at laquorett til spesialundervisningraquo erstattes av laquorett til ekstra tilrettelegging i opplaeligringenraquo under forshyutsetning av at rettens innslagspunkt er laquoikke tilshyfredsstillende laeligringsutbytteraquo slik som i gjeldenshy

de lov Det legges til grunn at utvalget ikke har ment aring endre innslagspunktet for retten til tiltak og at gjeldende rett paring det punktet viderefoslashres Dette utvalgsmedlemmet vil presisere at avvik fra laeligreplanen ogsaring inngaringr i ekstra tilrettelegging

Dette utvalgsmedlemmet mener at forslagene knyttet til ekstra tilrettelegging i opplaeligringen beroslashshyrer ulike problemstillinger En problemstilling er hvilke tilrettelegginger som vil falle inn under ret-ten til tiltak som forutsetter enkeltvedtak for ekshysempel forhold til mer generelle organisatoriske tilshytak i skolen En annen problemstilling knytter seg til selve saksbehandlingen og forholdet mellom sakkyndig vurdering og vedtak Selv om en forenshyklet prosedyre i forhold til enkeltvedtak uten sakshykyndig vurdering vil kunne bidra til en raskere saksgang og eventuelt tidligere innsats vil det i mange tilfeller vaeligre uklart baringde hva skolens egen saksforberedelse skal omfatte og omfanget av og innholdet i samarbeidet med PPT I henhold til forshyvaltningsloven sect 17 har forvaltningsorganet baringde en utrednings- og en informasjonsplikt Forvaltshyningsorganet skal paringse at saken er saring godt opplyst som mulig foslashr vedtak treffes Baringde saksforberedelshyseutredning og samarbeidet med PPT maring dokushymenteres Det forhold at kommunen ved tilretteshylegginger maring vurdere hvorvidt eleven har rett paring tilrettelegginger og eventuelt begrunne det og trefshyfe enkeltvedtak reiser ogsaring saeligrlige utfordringer og sposlashrsmaringl En tredje problemstilling i forlengelshysen av ovennevnte er hvorvidt forslagene om to ulike enkeltvedtak i praksis vil innebaeligre reduserte muligheter for skoleeier og den enkelte skole til aring tilpasse opplaeligringen i form av organisering og resshysurser uten at det fattes enkeltvedtak En konseshykvens av dette er at antallet enkeltvedtak som foslashlge av lovendringen faktisk vil kunne oslashke En fjerde problemstilling er at systemet blir komplisert for baringde elever foreldre og skolen

Naringr det gjelder innholdet i retten mener dette medlemmet det er viktig aring dreie fokus fra timeresshysurser til hvilken laeligring som skal soslashkes oppnaringdd (maringl for laeligringen) og hvilke betingelser som maring legges til rette for laeligringsarbeidet Dette kan oppshynarings gjennom aring stille krav til innholdet i den sakshykyndige vurderingen ogeller til selve vedtaket Dette medlemmet mener at den sakkyndige vurshyderingen ogeller vedtaket om ekstra tilrettelegshyging boslashr inneholde a) Maringl for opplaeligringen ndash Avvik fra laeligreplanens

maringl og innhold b) Organisering c) Ressurser forstaringtt som personellressurser

(kompetanse og kapasitet) og materielle resshy

167 NOU 2009 18


surser (fysisk tilpasning hjelpemidler laeligreshymidler)

Dette utvalgsmedlemmet stoslashtter ikke forslaget om at barnehagenskolen det vil si kommunen skal kunne kreve sakkyndig vurdering Forslaget innebaeligrer en inngripen i elevers og foreldres anshysvar og myndighet som ikke er utredet Dersom kommunen mener det er behov for sakkyndig vurdering og ekstra tilrettelegging i opplaeligringen er det en oppgave for kommunen aring faring til dette i samarbeid med elever og foreldre slik dette er hjemlet i gjeldende lovverk

Utvalgsmedlem Marianne Ween slutter seg i det grunnleggende til denne saeligrmerknaden

1462 Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Bente E Hagtvet

Dette utvalgsmedlemmet stoslashtter forslaget om at den individuelle retten til spesialundervisning i opplaeligringsloven sect5-1 opprettholdes (strekpunkt 1) men gjerne med en endret betegnelse laquorett til spesialpedagogisk hjelpraquo Et alternativ vil vaeligre aring beholde dagens betegnelse laquorett til spesialundershyvisningraquo Slik utvalgets forslag er formulert virker det mer uklart enn i gjeldende lovverk naringr rett til laquoekstra tilretteleggingraquo inntrer og hvem den skal gjelde for Disse forhold kommenteres nedenfor

Navnesposlashrsmaringlet

Dette medlemmet reserverer seg mot betegnelshysen laquoekstra tilrettelegging i opplaeligringenraquo Betegshy

nelsen gir ikke de signaler om en tilrettelegging som er spesielt rettet inn mot et bestemt individs behov og forutsetninger Den mangler ogsaring en tyshydelig retning paring innholdet i det retten utloslashser laquoSpesialpedagogisk hjelpraquo understreker at den inshydividuelle retten trer i kraft for aring sikre at dette beshystemte individet gjennom saeligrskilte tiltak skal sikshyres et tilfredsstillende laeligringsutbytte Dette harshymonerer med ideen om positiv diskriminering og den inklusjonsinnretning et samlet utvalg har laquoSpesialpedagogisk hjelpraquo har dessuten et meshyningsinnhold som gir loslashfter om en mer spesialishysert kompetanse knyttet til opplaeligringen

Betegnelsen laquoekstra tilretteleggingraquo har en aringpen innholdsretning og vil derfor faring svaeligrt ulik betydning i ulike kontekster Dette vil gi grunnlag for store tolkningsvariasjoner og gi en usikker praksis

Den individuelle rettens innslagspunkt

Det framstaringr i utvalgets forslag som mer uklart naringr rett til laquoekstra tilretteleggingraquo inntrer og hvem den skal gjelde for enn i gjeldende bestemshymelse i opplaeligringsloven om rett til spesialundershyvisning Forslaget kan samlet sett forstarings som en forskyvning fra aring vektlegge en individuell rett til aring vektlegge skolens plikt

Utvalgsmedlem Tove-Lill Labaharing Magga slutter seg til denne saeligrmerknaden

168 NOU 2009 18


Kapittel 15

Tilpassede og fleksible opplaeligringsloslashp


ndash Laeligreplanverket for Kunnskapsloslashftet gjen- ndash Fylkeskommunen oppfordres til aring bruke insshynomgarings med sikte paring aring gi fagplanene tydelige entivordninger for aring tilrettelegge for at laeligreshyinnholdsmomenter og soslashrge for at det blir et bedrifter kan ta i mot laeligrlinger med behov for helhetlig og konsistent styringsdokument og saeligrskilt oppfoslashlging arbeidsgrunnlag for opplaeligringen ndash Alle elever i yrkesfaglige utdanningsproshy

ndash Det utvikles differensierte laeligreplaner i felles- grammer faringr tilbud om et 2+2-loslashp uavhengig fagene for studieforberedende og yrkesforbe- av om de faringr laeligreplass eller ikke Dersom redende utdanningsprogrammer som kan eleven ikke faringr plass i laeligrebedrift skal fylkesshyimoslashtekomme elever paring yrkesfaglige utdan- kommunen utvikle et tilbud med to aringrs varigshyningsprogrammer bedre enn i dag het paring linje med opplaeligring i bedrift eksemshy

ndash Barnehage- og skoleeiere forsterker rutinene pelvis gjennom en elevbedrift for overganger og samarbeid mellom barne- ndash Partene i arbeidslivet vurderer gjeldende hage skoler og laeligrebedrifter regulering av funksjonstilleggene mellom

ndash Fylkeskommunene videreutvikler og gjoslashr yrkes- og utdanningsraringdgivere og sosialpedashyopplaeligringstilbud med avvik fra laeligreplanen gogiske raringdgivere tilgjengelig for elever som ved overgang fra ndash Raringdgivningstjenestens sosialpedagogiske grunnskole til videregaringende opplaeligring ikke funksjon evalueres og at oppgavene vurderes har forutsetninger for studie- eller yrkeskom- i sammenheng med PP-tjenestens og Oppfoslashlshypetanse gingstjenestens oppgaver

I dette kapittelet fremmer utvalget forslag for aring gjoslashre grunnopplaeligringen mer tilpasningsdyktig og fleksibel Utvalget oslashnsker at laeligreplanverket for Kunnskapsloslashftet forbedres og tydeliggjoslashres at det utvikles mer fleksible opplaeligringsloslashp i videregaringenshyde opplaeligring og at den sosialpedagogiske delen av raringdgivningstjenesten faringr oslashkt fokus og kompeshytanse Utvalget vil med dette signalisere en retshyning for videre utvikling av grunnopplaeligringen Forslagene laquotetter hullraquo men tar ikke for seg hele omfanget og kompleksiteten i opplaeligringen

151 Et tydeligere laeligreplanverk

Laeligreplanverket er et sentralt styringsdokument for grunnopplaeligringen og arbeidsgrunnlag for laeligshyrernes virksomhet basert paring det verdigrunnlaget og de bestemmelsene som er nedfelt i lovverket

Laeligreplanen uttrykker dermed ogsaring de forpliktelshysene samfunnet har paringtatt seg i opplaeligringen av barn og unge Gjennom utdanningsreformen Kunnskapsloslashftet fikk grunnopplaeligringen et nytt og gjennomgaringende laeligreplanverk Mens tidligere laeligshyreplanverk har fokusert paring kunnskap og prosesshyser legger det nye laeligreplanverket vekt paring ferdigshyheter og resultater

1511 Ulike syn paring kunnskap og laeligring

Laeligreplanverket1 bestaringr av tre deler

1 Det er utviklet egne laeligreplaner for Kunnskapsloslashftet ndash Samisk Disse planene er likeverdige og parallelle laeligreplashyner for opplaeligring i samiske distrikt og for elever utenfor samiske distrikt som faringr samisk opplaeligring I fag hvor det ikke er utviklet samiske parallelle laeligreplaner gjelder nasjoshynale fastsatte laeligreplaner

169 NOU 2009 18


ndash Den generelle delen av laeligreplanen som er videshyrefoslashrt fra Reform 94 og Reform 97 og omtaler overordnede maringl og generelle retningslinjer for opplaeligringen

ndash Prinsipper for opplaeligringen (inkludert Laeligringsshyplakaten) er et nytt dokument i Kunnskapsloslashfshytet og handler om utvikling av sosial og kultushyrell kompetanse motivasjon for laeligring og laeligringsstrategier elevmedvirkning tilpasset opplaeligring likeverdige muligheter og samarshybeid med hjemmet og lokalsamfunnet

ndash Laeligreplanene for fag omtaler formaringlet for faget grunnleggende ferdigheter i faget og kompeshytansemaringl i faget Kompetansemaringlene legger ikke foslashringer paring arbeidsmaringter eller metoder med mindre metoden i seg selv er en del av kompetansen Innholdet i de enkelte fagene skal i stor grad utvikles gjennom lokalt laeligreshyplanarbeid

De tre hoveddelene av planen bygger paring ulike syn paring kunnskap og laeligring I den generelle delen legshyges det vekt paring betydningen av felles referanseshyrammer og paring at elevene skal ha de samme kunnshyskapene Omtalen av de generelle opplaeligringsshyprinsippene representerer en laquoprosessorientert laeligreplantyperaquo mens laeligreplaner for fag framhever laquomaringlrelatert kunnskap og laeligringraquo Laeligreplanen gir paring denne maringten et flertydig grunnlag for det praktiske skolearbeidet men uten at det legges noen foslashringer paring hvordan de ulike retningslinjer og syn kan omsettes i konkrete undervisningsshyopplegg

De foslashrste rapportene i evalueringen av Kunnshyskapsloslashftet er samlet sett kritisk til laeligreplanverket for Kunnskapsloslashftet Pedagogisk forskningsinstishytutt ved Universitetet i Oslo som har ansvaret for et delprosjekt om reformens forutsetninger skrishyver foslashlgende laquoUt fra dette kan man i laeligreplanvershyket finne steder for aring begrunne nesten ethvert peshydagogisk standpunkt og nesten enhver form for opplaeligringspraksisraquo2 NIFU STEP3 som har anshysvaret for at delprosjektet om roller og ansvarsforshydeling mellom beslutnings- og forvaltningsnivaringeshyne og aktoslashrene i grunnopplaeligringen konkluderer med at laeligreplanverket sender ut uklare og utilshystrekkelige signaler4 Nordlandsforskning som har ansvar for et delprosjekt om sammenhengen

2 Engelsen BU (2008) Kunnskapsloslashftet Sentrale styringsshysignaler og lokale strategidokumenter Rapport nr 1 Evalueshyringen av Kunnskapsloslashftet Oslo Pedagogisk forskningsinshystitutt Universitetet i Oslo

3 Institutt for laeligrerutdanning og skoleutvikling ved Universishytetet i Oslo inngaringr ogsaring i dette prosjektet

mellom undervisning og laeligring skriver at laeligreshyplanene gir liten stoslashtte til laeligrerne og videre at det er stor variasjon laeligreplanene imellom i hvilken grad de stiller tydelige krav til progresjon for utshyviklingen av grunnleggende ferdigheter5

Utvalget er bekymret for at laeligreplanverket kan foslashre med seg betydelige forskjeller i innhold og stoslashrre avhengighet av laeligreboslashker Det felles kulturelle og samfunnsmessige innholdet i skolen kan reduseres og bli mindre tydelig noe som igjen kan bety at skolesystemet faringr daringrligere vilshykaringr for aring utjevne sosiale ulikheter

1512 Lokale laeligreplaner

Laeligreplanene for de enkelte fagene forutsetter at det konkrete innholdet i opplaeligringen hvordan opplaeligringen skal organiseres og hvilke arbeidsmaringshyter som skal brukes i opplaeligringen bestemmes paring lokalt nivaring Skolene maring dermed konkretisere laeligreshyplanene gjennom lokale planer som er konsistente med kompetansemaringlene og de grunnleggende fershydighetene Dette innebaeligrer at skolene i stor grad faringr frihetansvar for aring definere innholdet i opplaeligshyringen og egnede gjennomfoslashringsinstrumenter selv Tankegangen bygger opp under Kunnskapsshyloslashftets desentraliserte styringssystem

Lokale laeligreplaner ble foslashrste gang introdusert i forbindelse med Moslashnsterplan 1987 (M87) men i langt mindre omfang enn det Kunnskapsloslashftet legshyger opp til Laeligrerne var da skeptiske til verdien av de lokale laeligreplanene og man erfarte dessuten at kvaliteten og omfanget paring de lokale laeligreplanene varierte stort skolene imellom6

Utdanningsdirektoratet skriver at det lokale laeligreplanarbeidet dreier seg om aring laquo[t]ydeliggjoslashre sammenhengen mellom den generelle delen av laeligreplanen prinsipper for opplaeligringen og laeligreshyplanene for fagraquo7 Direktoratet droslashfter ikke hva det innebaeligrer aring laquotydeliggjoslashre sammenhengenraquo eller hvordan det kan gjoslashres Laeligreplanene gir helshyler ingen retningslinjer om hvordan utvalget av laeligrestoff kan gjoslashres og dermed droslashftes heller

4 Sandberg N og P Aasen (2008) Det nasjonale styringsnishyvaringet Intensjoner forventninger og vurderinger Delrapport 1 Evalueringen av Kunnskapsloslashftet Oslo NIFU STEP

5 Roslashnning W (2008) Laeligreplan laeligreverk og tilrettelegging for laeligring Analyse av laeligreplan og et utvalg laeligreverk i naturshyfagnorsk og samfunnsfag Delrapport 1 Evalueringen av Kunnskapsloslashftet Bodoslash Nordlandsforskning

6 Solstad KJ (1997) Equity at risk Planned Educational Change in Norway Pitfalls and Progress Oslo Scandinavian University Press

7 httpwwwudirnotemplatesudir TM_Artikkelaspxid=2125

170 NOU 2009 18


ikke de dilemmaene laeligrere vil oppleve naringr de skal velge (og velge bort) laeligrestoff og soslashrge for at alle elevene faringr et opplegg som kan skape god samshymenheng i kunnskapstilfanget Pedagogisk forsshykningsinstitutt skriver at laquohandlingsrommet for laquode profesjonelleraquo [laeligrerne] er stort og veiledshyningen er tilsvarende liten [hellip] Gir retorikk og laquostore ordraquo noslashdvendigvis et kunnskapsloslashftraquo8

Lokalt laeligreplanarbeid innebaeligrer mye arbeid for skoler og laeligrere Det forutsetter svaeligrt god faglig oversikt og innsikt og et tett samarbeid melshylom laeligrere paring ulike nivaringer i skolen Dersom plane-ne skal fungere hensiktsmessig maring innholdet progresjonen og arbeidsmaringtene som beskrives i de lokale planene trekke i samme retning Peder Haug omtaler kompleksiteten i systemet paring denne maringten

laquoSkal systemet fungere maring planane innhaldsshymessig henge saman for alle fag Og det maring gjelde baringde vertikalt og horisontalt Det maring vere samanheng baringde paring og mellom dei ulike aringrsstega Det foslashreset at ein i alle fall eit stykke paring veg maring planlegge for heile skulen under eitt Daring kjem det til syne eit klart ekstra samordshyningsbehov mellom barnetrinnet og ungdomsshytrinnet for ikkje aring snakke om mellom grunnsshykulen og den vidaregaringande skulenraquo9

Det lokale laeligreplanarbeidet er fagdidaktisk og peshydagogisk krevende men er samtidig en tydelig bevisstgjoslashring og profesjonalisering av skolen og den enkelte laeligrer Det er etter utvalgets oppfatshyning noslashdvendig at laeligrerne har et faglig og pedashygogisk handlingsrom til aring gjoslashre lokale og individushyelle tilpasninger naringr det gjelder innhold og laeligshyringsaktiviteter Uten et slikt handlingsrom kan laeligrerne vanskelig ta ansvar for aring tilpasse opplaeligshyringen til ulike elevforutsetninger De fleste laeligreshyre har imidlertid neppe tilstrekkelig kompetanse til et omfattende lokalt laeligreplanarbeid og det kan knapt vaeligre effektiv tidsbruk aring lage parallelle lokashyle laeligreplaner i alle fag Utvalget mener at det geshynerelle lokale laeligreplanarbeidet maring reduseres og begrenses til det som tjener laeligringsmiljoslashet og barnetselevens laeligring og utvikling

I Stmeld nr 31 (2007ndash2008) Kvalitet i skolen varsler departementet laquoat laeligreplanjusteringer boslashr


9 Haug P (2007) laquoReform 97 ndash eit grunnlag for Kunnskapsloslashfshytetraquo I H Hoslashlleland Paring vei mot Kunnskapsloslashftet Oslo Capshypelen Akademisk Forlag

gjennomfoslashres naringr det er behov for det Mindre og hyppigere justeringer er aring foretrekke framfor stoshyre endringer hvert tiende aringr Det kan derfor vaeligre aktuelt aring foreta justeringer i laeligreplanene de naeligrshymeste aringreneraquo Departementet varsler videre at de vil laquoutarbeide veiledende laeligreplaner i fagraquo og de foslashrste veilederne forelaring i juni 2009 Departemenshytet legger vekt paring laquoat laeligrerne raskt skal kunne faring veiledning om hvordan de kan legge opp innhold og arbeidsformer i undervisningenraquo Utvalget er i tvil om veiledende laeligreplaner er hensiktsmessig saring lenge laeligreplanene i utgangspunktet sender uklare og tvetydige signaler

Utvalget foreslaringr at laeligreplanverket for Kunnshyskapsloslashftet gjennomgarings med sikte paring aring gi fagplashynene tydelige innholdsmomenter og soslashrge for at laeligreplanverket blir et helhetlig og konsistent styshyringsdokument og arbeidsgrunnlag for opplaeligrinshygen Utvalget ser ikke for seg et nytt laeligreplanverk eller en omfattende laeligreplanreform men mener det er viktig aring omsette erfaringene som har blitt gjort med laeligreplanverket til et mer tydelig laeligreshyplanverk Dersom det skal gjoslashres avvik fra laeligreshyplanene jf kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegshyging i opplaeligringen maring det dessuten vaeligre tydelig hva man faktisk gjoslashr avvik fra

1513 Differensierte laeligreplaner i fellesfagene i videregaringende opplaeligring

Utfordringene i videregaringende opplaeligring er andre enn i grunnskolen Med tre studieforberedende og ni yrkesforberedende utdanningsprogrammer aring velge mellom legger selve tilbudsstrukturen i noen grad til rette for differensiering Flere av fa-gene er imidlertid fellesfag for de ulike utdanshyningsprogrammene Det gjelder de fagene som i laeligreplanen har saringkalte gjennomgaringende planer

En saeligrlig utfordring gjelder opplaeligringen i felshylesfagene i yrkesfaglige utdanningsprogrammer Det er forutsatt at opplaeligringen i fellesfagene skal yrkesrettes det vil si innrettes slik at fagene blir mest mulig relevante for den yrkesopplaeligringen som gis naringr det gjelder baringde innhold og aktiviteshyter Dersom yrkesrettingen ikke blir god nok vil elevene lett oppfatte opplaeligringen i teorifagene som lite aktuell Frafallet i videregaringende opplaeligshyring settes gjerne i sammenheng med at teorifashygene oppleves som lite relevante av elever som alshyler helst vil skaffe seg praktisk kompetanse

NOU 2008 18 Fagopplaeligring for framtida (Karlshysenutvalget) droslashftet disse problemene og foreslo blant annet aring gjennomgaring laeligreplanene i fellesfageshy

171 NOU 2009 18


ne laquomed sikte paring at laeligreplanmaringlene i stoslashrst mulig grad skal egne seg for yrkesrettingraquo og at det skal stilles tydelige krav i forskriftene om yrkesshyretting Det er imidlertid tvilsomt om laquoyrkesretshytingraquo er tilstrekkelig til aring loslashse de eksisterende proshyblemene Med de ulike programmene som finnes i videregaringende opplaeligring mener utvalget at det i stedet er viktig aring utvikle mer differensierte laeligreshyplaner i fellesfagene slik at en faringr planer som kan danne et bedre grunnlag for opplaeligringen i ulike yrkesfaglige programmer Utfordringen er aring utvishykle planer som kan forene allmenndannende inn-hold med oslashnskelig yrkesretting samtidig som nishyvaringet ikke maring svekkes

Utvalget foreslaringr at det utvikles differensierte laeligreplaner i fellesfagene for studieforberedende og yrkesforberedende utdanningsprogrammer som kan imoslashtekomme elever paring yrkesfaglige utshydanningsprogrammer bedre enn i dag

152 Mer fleksibilitet paring ungdomstrinnet

Selv om mange lenge har erkjent at ungdomstrinshynet har saeligrlige utfordringer har dette trinnet paring mange maringter faringtt liten oppmerksomhet i den utshydanningspolitiske debatten Omtalen av ungdomsshytrinnet i de siste aringrs stortingsmeldinger har foslashrst og fremst dreid seg om trinnets rolle som forbereshydelse til videregaringende opplaeligring og om tiltak for aring faring til en bedre overgang til videregaringende opplaeligshyring

Ungdomstrinnet er en del av grunnskolen og har en viktig selvstendig rolle i den obligatoriske skolegangen Det er den siste delen av grunnskoshylen der alle elever moslashtes paring samme skole foslashr de tar valg om videre utdanningsloslashp som foslashrer til at elevene i stoslashrre grad garingr hver sin vei Ungdomsshytrinnet moslashter elevene i en brytningstid i deres utshyvikling og skal samtidig gi dem kunnskaper holdshyninger og ferdigheter som grunnlag for deres pershysonlige utvikling for senere deltakelse i utdanning og yrkesliv og for aktiv deltakelse i et demokratisk samfunn

Opplaeligring preget av allsidighet tilpasning og medbestemmelse har stor betydning for ungshydomstrinnet Samtidig har mange pekt paring at det er noslashdvendig aring legge stoslashrre vekt paring praktisk opplaeligshyring for aring kunne ta bedre vare paring alle elevene Kompetansemaringlene i laeligreplanen maring vaeligre utshygangspunkt for laeligringsarbeid som ikke bare om-fatter teori men som omfatter baringde praktiske og

teoretiske tilnaeligrminger og legger vekt paring bruk av praktisk rettede varierte og allsidige arbeidsshyformer Eksempler paring praktiske tilnaeligrminger kan vaeligre aktiv bruk av spraringket til kommunikasjon i fremmedspraringk praktiske regneferdigheter knytshytet til for eksempel matlaging eller haringndverksaktishyviteter og bruk av ulike feltobservasjoner eller forshysoslashk i laeligringsarbeidet i naturfag

For aring gjoslashre opplaeligringen mer praktisk og releshyvant for den enkelte elev kan ordningen med omshydisponering av inntil 25 prosent av timetallet melshylom fag kunne utnyttes bedre enn i dag I Stmeld nr 44 (2008ndash2009) Utdanningslinja foreslaringr deparshytementet at det utarbeides veiledningsmateriell med eksempler paring hvordan omdisponering av tishymetallet kan skje En kartlegging fra Utdanningsshydirektoratet tyder paring at muligheten i liten grad brukes i dag Nordlandsforskning begrunner detshyte med reglenes utforming manglende modeller organisering og ressurser og manglende oppshymerksomhet10 Dette betinger en annen og mer fleksible innretning paring bestemmelsene sammen med konkrete modeller for hvordan ordningen kan brukes Utvalget oppfordrer til at dette utreshydes naeligrmere

153 Bedre gjennomfoslashring i videregaringende opplaeligring

I kapittel 6 Grunnopplaeligringen ble det vist til at anshydelen elever som oppnaringr studie- eller yrkeskomshypetanse innen fem aringr etter paringbegynt opplaeligring har ligget stabilt paring i underkant av 70 prosent etshyter at retten til videregaringende opplaeligring ble innfoslashrt i 199411 Det ble ogsaring vist til faktorer som oslashker sannsynligheten for aring falle fra opplaeligringen ndash Familiebakgrunn Bor ikke sammen med

begge foreldrene foreldre har lav utdanning og et negativt syn paring utdanning innvandrershybakgrunn

ndash Skolerelaterte forhold Daringrlige prestasjoner og hoslashyt fravaeligr paring tidligere nivaringer lav arbeidsinnshysats atferdsavvik lave utdanningsambisjoner

ndash Strukturelle forhold Fikk ikke innfridd foslashrsteshyoslashnsket faringr ikke laeligreplass garingr yrkesfaglige kurs

10 Roslashnning W (2008) 25-prosentregelen ndash har skolene tatt den i bruk Evaluering av Kunnskapsloslashftet Notat Bodoslash Nordshylandsforskning


172 NOU 2009 18


Mye av forskningen paring frafall i videregaringende oppshylaeligring studerer hvilke faktorer ved eleven som oslashker sannsynligheten for frafall Naringr over 30 pro-sent av elevene ikke naringr studie- eller yrkeskompeshytanse er det imidlertid foslashrst og fremst faktorer ved systemet som svikter Svak gjennomfoslashring maring der-for betraktes som en systemfeil Ettersom gjenshynomfoslashring i videregaringende opplaeligring henger tett sammen med arbeidsledighet kan det skape nye og stoslashrre samfunnsproblemer

Utvalget mener at videregaringende opplaeligring ikke i tilstrekkelig grad har klart aring videreutvikle seg fra kulturen som gymnasene og yrkesskolene representerer Da disse ble omorganisert til en felles videregaringende opplaeligring i 1970-aringrene var hensikten aring gi elever som tidligere ikke ville tatt utdanning utover grunnskole anledning til aring ta vishydere utdanning Dette maringlet har bare i begrenset grad blitt naringdd Selv om tilgangen paring videregaringenshyde opplaeligring har blitt massivt utvidet baringde gjenshynom rettigheter elevplasser og tilbudsstruktur er det svaeligrt mange elever som i dag ikke fullfoslashrer opplaeligringen med en sluttkompetanse

I kapittel 6 Grunnopplaeligringen pekte utvalget paring utviklingstrekk og systemegenskaper ved grunnopplaeligringen og et felles referansepunkt for denne utviklingen er at ikke alle elever ivaretas godt nok ndash Mange elever er ikke godt nok forberedt fra

grunnskolen naringr de begynner i videregaringende opplaeligring Uten tilstrekkelige grunnleggende ferdigheter og basiskunnskaper vil det vaeligre vanskelig aring oppnaring studie- eller yrkeskompeshytanse

ndash Det mangler rutiner for aring sikre overgangen mellom grunnskole og videregaringende opplaeligshyring Videregaringende opplaeligring har ikke tilshystrekkelig kunnskap om elevers laeligringsutshybytte og laeligringsutvikling fra grunnskolen noe som gjoslashr det vanskelig aring vurdere hvilke elever som trenger saeligrskilte oppfoslashlgingstiltak

ndash Videregaringende opplaeligring bygger paring kulturen og innholdet fra gymnasene og yrkesskolene og ivaretar ikke i tilstrekkelig grad spredninshygen i elevenes forutsetninger

ndash Tilbudsstrukturen i videregaringende opplaeligring er lite fleksibel og utnyttes ikke i tilstrekkelig grad

1531 Bedre overgang til videregaringende opplaeligring

I kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging fremmet utvalget flere forslag for aring sikre tidlig innsats og

en bedre faglig oppfoslashlging av elevene Realiserinshygen av blant annet forslaget om laeligringsbok vil vaeligre et viktig virkemiddel for aring sikre at elever er godt forberedt naringr de begynner i videregaringende opplaeligring Samtidig legger laeligringsboka til rette for at man kan studere elevers prestasjoner i grunnskolen slik at man igjen kan avdekke hvilke faglige utfordringer elevene vil moslashte i videregaringenshyde opplaeligring Utvalget er opptatt av aring sikre over-ganger i utdanningsloslashpet og foreslaringr derfor at barshynehage- og skoleeiere etablerer rutiner for aring sikre overganger og samarbeid mellom barnehage skoler og laeligrebedrifter Dette er saeligrlig viktig for ungdom som er i faresonen for aring falle utenfor oppshylaeligringssystemet Slike rutiner finnes bare i beshygrenset grad i dag og i mange tilfeller starter elever i videregaringende opplaeligring uten at laeligrere har informasjon om elevens laeligringsutbytte og laeligshyringsutvikling i ungdomsskolen Det er viktig at den informasjonen som ligger i laeligringsboka overshyfoslashres naringr elever skifter skole Paring denne maringten kan laeligrere og raringdgivere bevisstgjoslashres paring elever som vil ha nytte av ekstra tilrettelegging under videreshygaringende opplaeligring

1532 Stoslashrre bredde i tilbudsstrukturen

Markussen12 mener at utdanningssystemet maring laquoslutte aring sende ungdom inn i utdanningsloslashp de ikke har mulighet til aring klareraquo og etterlyser en enshydret laquogrunnforstaringelseraquo som sier at strukturen i vishyderegaringende opplaeligring maring ta hoslashyde for at en andel av elevene ikke har forutsetninger for aring naring studieshyeller yrkeskompetanse

laquoDet maring skje en endring i den grunnforstaringelshysen som baringde Reform 94 og Kunnskapsloslashftet bygger paring den grunnforstaringelsen som implisitt sier at norske ungdommer er likere enn de i virkeligheten er den grunnforstaringelsen som imshyplisitt sier at saring godt som alle har mulighet for aring oppnaring studie- eller yrkeskompetanse Dershysom pedagogikken og pedagogene bare er gode nok og dersom vi klarer aring drive god nok differensiert og tilpasset opplaeligring saring vil saring godt som alle klare studie- eller yrkeskompeshytanseraquo

I Sverige har man gjennom laquoIV-programmetraquo etashyblert individuelt utformede utdanningsprogramshymer tilpasset elever som ikke har bestaringtt grunnshy

12 Markussen E (2007) laquoReform 94 lever videre ndash men svikter hver femte ungdomraquo I H Hoslashlleland Paring vei mot Kunnskapsshyloslashftet Oslo Cappelen Akademisk Forlag

173 NOU 2009 18


skolen13 I overkant av 10 prosent av elevene i Sverige garingr ut av grunnskolen uten aring tilfredsstille kravet om bestaringtt og 9 prosent begynner paring IVshyprogrammet Mens 68 prosent av elevene i svensk videregaringende skole fullfoslashrer opplaeligring gjelder imidlertid dette bare 15 prosent av de som begynshyte i IV-programmet Fordelingsutvalget (NOU 2009 10) som studerte oslashkonomiske forskjeller i Norge skriver

laquoSaring langt tilsier erfaringene fra Norge og Sverishyge at effekten av aring tilby utdanningsprogramshymer innenfor videregaringende opplaeligring som er tilpasset elever med svake forutsetninger har liten effekt paring fullfoslashringen Dette tyder paring tiltak boslashr settes inn tidligere slik at elevene garingr inn i videregaringende opplaeligring med bedre forutsetshyninger For elever som allerede er i ferd med aring droppe ut av skolen ser det ut til at en del indishyviduelt tilrettelagte forsterkningstiltak kan ha god effekt Her er baringde ressurser og kompeshytanse i sektoren en barriere Insentivstruktushyren paring tilbudssiden (fylkeskommune skole) kan ogsaring vaeligre en barriere mot oslashkt gjennomfoslashshyring for elever med svake forutsetninger ogelshyler problematferderraquo14

Utvalget vil understreke at gjennomfoslashring i videshyregaringende opplaeligring er et komplekst felt og at det er mange forhold som spiller inn paring om elever gjennomfoslashrer Det er viktig aring paringpeke at frafall bare kan bekjempes gjennom et bredt spekter av tiltak15 og det finnes saringnn sett ingen laquovidundershykurerraquo Utvalget har bygget sine forslag paring prinshysippene om tidlig innsats og tilpasset opplaeligring og mener at kontinuerlig og systematisk oppfoslashlshyging vil gjoslashre elever bedre forberedt paring videregaringshyende opplaeligring Utvalget legger seg dermed paring linje med Fordelingsutvalget Dette utelukker imidlertid ikke at det gjoslashres forbedringer i strukshyturen for videregaringende opplaeligring uten at dette trenger aring representere nok en omfattende strukshyturreform Elever som staringr i fare for aring falle fra maring faring et bedre tilbud enn idag

13 I Sverige er det et krav om aring ha bestaringtt-karakter i basisfashygene fra grunnskolen for aring ha rett til videregaringende opplaeligshyring I Norge er det krav om aring fullfoslashre grunnskolen ndash ikke krav om aring bestaring ndash og alle elever tilfredsstiller i praksis kravet selv om de kan mangle karakterer i flere fag

14 Fordelingsutvalget (NOU 200910) 15 Buland Trond og Vidar Havn (2007) Intet menneske er en

oslashy Rapport fra evalueringen av tiltak i Satsing mot frafall Trondheim SINTEF Teknologi og samfunn Gruppe for skole- og utdanningsforskning

En ny inngang til videregaringende opplaeligring

Videregaringende opplaeligring skal som hovedregel ende i studie- eller yrkeskompetanse Likevel er det en del elever som ved overgangen fra grunnshyskole til videregaringende opplaeligring ikke har tilstrekshykelige forutsetninger for studie- eller yrkeskomshypetanse Gjennom laeligringsboka kan grunnskolen og videregaringende opplaeligring gjoslashre en vurdering av om eleven paring det aktuelle overgangstidspunktet har forutsetninger for studie- eller yrkeskompeshytanse Med denne vurderingen som utgangspunkt kan grunnskolen og videregaringende opplaeligring anshybefale et loslashp med avvik fra laeligreplanen Det ligger et uutnyttet potensial for dette gjennom laeligrekanshydidatordningen Problemet er imidlertid at verken denne ordningen eller eventuelt andre ordninger med avvik fra laeligreplanen er tilstrekkelig utviklet og formalisert Utvalget anbefaler derfor at fylkesshykommunene videreutvikler og tilgjengliggjoslashr konshykrete tilbud for elever som ikke har forutsetninshyger for studie- eller yrkeskompetanse ved overshygangen til videregaringende opplaeligring Det er samtidig viktig at elever som starter paring et opplaeligshyringsloslashp med avvik fra laeligreplaner gis anledning til aring fullfoslashre et ordinaeligrt loslashp i videregaringende opplaeligshyring paring et senere tidspunkt dersom forutsetningeshyne skulle endre seg Et slikt tilbud maring forstarings som et alternativ til ikke aring delta i videregaringende opplaeligshyring og ikke som et alternativ til et fullt loslashp

Aktiv bruk av laeligrekandidatordningen

Utvalget mener at tilbudsstrukturen i videregaringenshyde opplaeligring ikke i tilstrekkelig grad fanger opp spredningen i elevenes forutsetninger Det er imidlertid mulig innenfor dagens struktur aring tilretshytelegge for tilpassede opplaeligringsloslashp i langt stoslashrre omfang enn det som gjoslashres i dag I 2000 ble det mulig aring tegne opplaeligringskontrakt for laeligrekandishydater med sikte paring kompetanse paring et lavere nivaring gjennom laeligrekandidatordningen Maringlet med oppshylaeligringen kan variere fra aring oppnaring deler av ett eller flere av maringlene i laeligreplanen til en opplaeligring tett opp til et fullverdig fag- eller svennebrev Utgangsshypunktet for opplaeligringen skal vaeligre laeligreplanen kandidatens faglige nivaring (muligheter og begrensshyninger) og kandidatens oslashnsker om hva opplaeligrinshygen skal foslashre fram til Opplaeligringsperioden ender med et kompetansebevis men laeligrekandidater skal dersom forutsetningene endrer seg kunne konvertere kontrakten til en ordinaeligr laeligrekonshytrakt med fullstendig fag- eller svennebrev som maringl

174 NOU 2009 18


Skolearingret 2007ndash2008 var det naeligrmere 190 000 elever og laeligringer i videregaringrende opplaeligring men under 1000 av disse var paring et planlagt loslashp med sikte paring kompetanse paring lavere nivaring (avvik fra laeligreplanen) I 2006 foreslo en arbeidsgruppe16

nedsatt av departementet aring videreutvikle laeligrekanshydidatordningen blant annet for aring oslashke gjennomfoslashshyringen i videregaringende opplaeligring Gruppen anbeshyfalte et organisert praksisbasert toaringrig loslashp som etter fullfoslashrt opplaeligring vil gi en sluttvurdering i form av et saringkalt praksisbrev Elever som ikke har tilstrekkelige forutsetninger for aring gjennomfoslashre vishyderegaringende opplaeligring med dagens krav faringr dershymed mulighet til aring oppnaring en formalisert kompeshytanse paring et lavere nivaring og med en kortere tidshorishysont Det er viktig aring understreke at dette kun gjelder dersom elevene skal ta opplaeligring i bedrift Dette kan vaeligre betenkelig fordi utdanningssysteshymet overlater til et konjunktursvingende privatshymarked aring ta vare paring og gi god opplaeligring til de mest utsatte ungdommene

I Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen sto igjen ble forslaget fulgt opp og departementet skrev at laquomuligheten for aring faring opplaeligring som gir kompetanse paring lavere nivaring skal kunne benyttes av flere enn det som er tilfellet i dagraquo Departeshymentet varslet at de ville sette i gang en prosess for aring utvikle konkrete eksempler paring kompetanse paring lavere nivaring og proslashve dette ut i noen fylkeskomshymuner De foslashrste forsoslashkene med praksisbrev ble satt i gang i Vestfold Rogaland og Oslo i 2007 innenfor fagomraringdene anleggsgartner toslashmrer og industriell matproduksjon I 2008 ble ordningen utvidet til 16 fag og alle fylkeskommuner er invishytert til aring ta den i bruk Utdanningsdirektoratet startet hoslashsten 2008 en evaluering av forsoslashket

Opplaeligringen gis med utgangspunkt i relevanshyte kompetansemaringl i de fagspesifikke laeligreplanene Maringlet er at elevene skal faring en kompetanse som er etterspurt i arbeidslivet Det gis ogsaring noe opplaeligshyring i norsk matematikk og samfunnsfag men det meste av opplaeligringen foregaringr i bedrift Oppshylaeligringen avsluttes med en kompetanseproslashve og det utstedes kompetansebrev som dokumenterer den kompetansen som er oppnaringdd Kandidater som oslashnsker det har rett til aring fortsette opplaeligrinshygen og oppnaring full kompetanse i faget (fag- eller svennebrev) i loslashpet av ordinaeligr opplaeligringstid

I kullene etter innfoslashringen av Reform 94 har 20ndash25 prosent av elevene oppnaringdd en kompetanse

16 Kunnskapsdepartementet (2006) Tiltak for bedre gjennomshyfoslashring i videregaringende opplaeligring Rapport fra en arbeidsshygruppe nedsatt av Kunnskapsdepartementet Oslo Kunnshyskapsdepartementet

paring lavere nivaring eksempelvis gjennom laeligrekandishydatordningen men under en prosent oppnaringdde dette som foslashlge av et planlagt loslashp Erfaringene knyttet til planlagt kompetanse paring lavere nivaring er saringnn sett begrenset Det er likevel aringpenbart at fleksibiliteten i dagens videregaringende opplaeligring ikke er god nok Utvalget mener det er viktig at det proslashves ut ulike ordninger med kompetanse paring lavere naring og erfaringene som gjoslashres med praksisshybrevforsoslashket maring ses paring som ett av flere grep i arshybeidet med aring gjoslashre videregaringende opplaeligring mer tilpasset elevenes ulike forutsetninger og behov

Tilgang til laeligreplasser maring sikres for elever med saeligrskilte behov

Tilgangen paring laeligreplasser er avgjoslashrende for at elever skal ha mulighet til aring fullfoslashre paringbegynte utshydanningsloslashp Oslashkonomiske konjunkturer vil imidshylertid paringvirke tilgangen og de aller fleste aringr har det vaeligrt vanskelig aring skaffe laeligreplasser til alle som har behov Det er dessuten dels store variashysjoner i tilgang mellom fagene Ofte er det ikke samsvar mellom de yrkesfaglige utdanningsproshygrammene som elevene soslashker og den kompetanshysen arbeidslivet ettersposlashr Mange elever opplever derfor at de kommer i laquoklemraquo mellom sin egen motivasjon og arbeidslivets ettersposlashrsel

Det er saeligrlig elever med svake karakterer stryk ogeller stort fravaeligr i Vg1 og Vg2 som sliter med aring faring laeligreplass Egeninnsatsen for aring skaffe seg laeligreplass er i mange tilfeller svakere blant disse elevene og bedrifter vil i utgangspunktet velge de beste soslashkerne Karlsenutvalget tok opp denne problemstillingen men kom ikke med noen anbeshyfalinger Utvalget paringpekte imidlertid at enkelte fylshykeskommuner i dag gir oslashkt tilskudd eller ekstra stoslashtte til bedrifter som paringtar seg aring tegne laeligrekonshytrakter med elever som har mangler fra skolen

Tidlig start og systematikk i arbeidet med aring formidle laeligreplasser spesielt for de elevene der utfordringene er stoslashrst kan bidra til aring gi flere elevshyer laeligrlingplass Utvalget foreslaringr at fylkeskommushynen etablerer insentivordninger som tilrettelegshyger for at laeligrebedrifter kan ta i mot flest mulig laeligrlinger Man kan selvfoslashlgelig ikke paringlegge be-drifter aring ta imot laeligrlinger som har hoslashyt fravaeligr elshyler svake prestasjoner Det er imidlertid saringnn at elever med saeligrskilte behov vanligvis koster mer enn gjennomsnittseleven om de ikke faringr laeligreplass og maring fortsette i skolen Tilskudd eller ekstra stoslashtte vil ofte vaeligre en forutsetning for aring skaffe laeligshyreplass for denne gruppen elever Hvis fylkeskomshymunen betaler laeligrebedriften et tilskudd som tilshy

175 NOU 2009 18


svarer kostnadene med den alternative plassen i skole vil ikke dette medfoslashre merkostnader for fylshykeskommunene Uavhengig av hvordan man loslashshyser dette mener utvalget at fylkeskommunen maring forpliktes til aring etablere ordninger som tilrettelegshyger for at laeligrebedrifter kan ta i mot elever med svake forutsetninger som laeligrlinger

Alle skal faring tilbud om et 2+2-loslashp i yrkesfaglige utdanningsprogrammer

Dersom det viser seg at det ikke er mulig aring skaffe laeligreplass har eleven i dag tilbud om aring faring den reshysterende utdanningen som elev paring Vg3 i regi av skolen i et yrkesfag innenfor eget utdanningsproshygram Strykprosenten blant elever som avslutter fagutdanningen med Vg3 i skole er vesentlig hoslashyshyere enn for laeligrlinger Forskning viser at selv etter kontroll for karakterer og fravaeligr har elever ved skolebaserte Vg3-tilbud hoslashyere sannsynlighet for stryk sammenlignet med laeligrlinger17 Dette indishykerer at skoletilbudet som bare garingr over ett aringr er et kvalitativt daringrligere tilbud Utvalget foreslaringr at elever faringr tilbud om et 2+2-loslashp i yrkesfaglige utshydanningsprogrammer uavhengig av om de faringr laeligshyreplass eller ikke Dersom eleven ikke faringr plass i laeligrebedrift skal fylkeskommunen utvikle et til-bud med to aringrs varighet paring linje med opplaeligring i bedrift eksempelvis gjennom en elevbedrift

Ungdom med behov for varig tilrettelagt arbeid

Det er vanskelig aring sikre meningsfylt arbeid for de ungdommene med omfattende behov som vil ha behov for et varig tilrettelagt arbeid Mange av disse garingr ut i en livsvarig arbeidsledighet Utvalshyget foreslaringr i kapittel 17 Helhet krever tverrfaglig og tverretatlig samarbeid forpliktende samarbeid mellom kommunefylkeskommune og NAV for aring sikre at all ungdom er i arbeid eller utdanning

I kommunene vil det vaeligre et mangfold av arshybeidsoppgaver med stor variasjon og varierende vanskegrad Det har vist seg aring vaeligre forholdsvis enkelt aring finne arbeidsoppgaver som kan tilpasses ulike individuelle forutsetninger ved aring ta kommushynen og naeligrmiljoslashet i bruk som laeligrings- praksis- og arbeidsarena18 19 20 21 For mange elever som ikke garingr videre i utdanningsloslashpet men som er avshy

17 Statistisk sentralbyraring (2008) Statistikkbanken OsloKongsshyvinger Statistisk sentralbyraring

18 Holck G og S Omang Sysselsetting i lokalsamfunnet Bedre samordning mellom kommune og naeligrmiljoslash gir stoslashrre effekt av offentlige virkemidler Kommunalbanken Forum nr 11992

hengig av tilrettelagt arbeid i naeligrheten av der de bor vil opplaeligring i lokalsamfunnet ogsaring gi tryggshyhet og evne til aring mestre de naeligre omgivelser

For aring lykkes i dette er det noslashdvendig at kommushynene systematisk kartlegger og har oversikt over arbeidsoppgaver i kommunenes lokalsamfunn samarbeider med lokalt naeligringsliv for aring unngaring uheldig konkurranse og etablerer permanent arshybeidsledelse Det er eksempler paring at man har lyktes i aring etablere slik arbeidsledelse i samarbeid med for eksempel VTA-bedrifter22 Arbeidsoppgavene kan utvikles ved aring ta utgangspunkt i ugjorte arbeidsoppshygaver i ulike offentlige og private virksomheter Paring den maringten vil man kunne sikre inkludering og evenshytuelt ogsaring utvikle ferdigheter som paring lengre sikt kan foslashre til tilsetting i disse organisasjonene De elevene det her er snakk om er som oftest velkjente for kommunene og de er som oftest grundig utreshydet Dette innebaeligrer at kommunene tidlig kan planshylegge fremtidig noslashdvendig tilrettelagt arbeid etter endt videregaringende opplaeligring Kommunenes rolle som oppdragsgiver og referansepunkt maring imidlershytid tydeliggjoslashres baringde overfor kommunene selv og overfor de samarbeidende instansene

For de videregaringende skolene innebaeligrer dette at de maring fokusere paring tettere oppfoslashlging ved arshybeidsplassering i loslashpet av skoletiden og samhandshyle systematisk med elevenes hjemkommune slik at opplaeligringen maringlrettes inn mot fremtidige aktushyelle arbeidsoppgaver der Det er viktig at de videshyregaringende skolene erkjenner at kommunene har et saeligrlig ansvar for disse elevenes framtidige sysselshysettingstilbud og at de foslashlgelig tilpasser sin undershyvisning slik at denne stoslashtter opp om denne sysselshysettingen

154 Et loslashft for sosialpedagogisk raringdgivning

I kapittel 8 PP-tjenesten oppgoslashlgingstjenesten og raringdgivningstjenesten presenteres en kunnskapsshybase for situasjonen i raringdgivningstjenesten

19 Holck G Levende lokalsamfunn prinsipper og strategier for omraringdeforvaltning 1995

20 Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Oslo komshymune Best sammen Om omraringdeforvaltning som kommunal driftsmodell En informasjonspakke fra Hellerud bydel i Oslo Snoslashballfilm AS 2003

21 Holck G laquoOrganisasjonsutvikling som systemrettet innovashysjonsarbeidraquo I E Befring og R Tangen (red) Spesialpedagoshygikk 2008

22 VTA varig tilrettelagt arbeid er et statlig arbeidsmarkedstilshytak som gir et arbeidstilbud til personer som har problemer med aring faring arbeid innenfor det ordinaeligre arbeidslivet

176 NOU 2009 18


Utvalget er opptatt av at raringdgivningstjenesten ikke kan vaeligre en frittsvevende enhet paring siden av skolens daglige virksomhet Raringdgivning skal ikke vaeligre skippertak men en integrert og gjennomgaringshyende del av skolens stoslashttenettverk rundt eleven Raringdgiver skal ha en intern og en ekstern funksjon ved baringde aring spille paring lag med hele laeligrerkollegiet og ogsaring trekke paring ressurser utenfor skolen

Utvalget har inntrykk av at raringdgivers oppgashyver kompetanse og ressurser varierer sterkt melshylom skoler blant annet som foslashlge av uklare forshyskriftsbestemmelser knyttet til organisering kompetanse og ressurser Skoleeiere har dessushyten organisert tjenesten paring ulike maringter og flere har lagt inn ekstra ressurser utover nasjonale minshystestandarder I evalueringen av prosjekt laquoDelt raringdgivningstjenesteraquo23 uttalte mange skoler at de oslashnsket en opprydning i arbeidsoppgaver knyttet til tjenesten I SINTEFs kunnskapsoversikt fra 2008 heter det dessuten laquoGjennom mange aringr had-de man ved mange skoler sett at raringdgiveren had-de blitt en oppsamlingspost for oppgaver som i noen tilfeller ikke hadde noen klar adressat i orgashynisasjonen i andre tilfeller at raringdgiver faktisk av gammel vane utfoslashrte oppgaver som naturlig skulshyle tilhoslashre andreraquo24

Utvalget er paring denne bakgrunn tilfreds med at tjenestens oppgaver og funksjon deles og presiseshyres i de nye forskriftsbestemmelsene gjeldende fra 1 januar 2009 For enkelte skoler og skoleeieshyre vil bestemmelsene bygge opp under naringvaeligrenshyde praksis for andre vil det oppstaring et gap mellom intensjon og realitet Paring sikt vil imidlertid bestemshymelsene bidra til at tjenesten blir jevnere og bedre skolene imellom Det er samtidig en fortutsetning at sentrale myndigheter og skoleeiere foslashlger opp de nye bestemmelsene med rammebetingelser som gjoslashr det mulig aring ivareta lovens intensjon om en delt tilgjengelig og kompetent tjeneste som kan gi veiledning og raringd og ikke bare informashysjon

Utvalget merker seg at ressursene til raringdgivshyningstjenesten ikke har oslashkt i perioden 1963ndash2006 og registrerer at departementet i Stmeld nr 16

23 Buland T og V Havn (2003) De foslashrst skritt er tatt Veien videre Sluttrapport fra evalueringen av prosjektet laquoDelt raringdshygivningstjenesteraquoSTF38 A02513 Trondheim SINTEF Tekshynologiledelse IFIM

24 Buland T (2008) Gode raringd En kunnskapsoversikt over felshytet yrkes- og utdanningsraringdgivning sosialpedagogisk raringdgivshyning og oppfoslashlgingstjeneste i norsk skole Trondheim SINshyTEF Teknologi og samfunn

(2006ndash2007) varsler at de vil vurdere om raringdgivershyressursen skal bestemmes gjennom en felles resshysursbestemmelse i saeligravtalene om leseplikt og tidsressurser Utvalget foreslaringr at partene i arshybeidslivet vurderer gjeldende regulering av funkshysjonstilleggene mellom yrkes- og utdanningsraringdshygivere og sosialpedagogiske raringdgivere Utvalget registrerer ogsaring at det har blitt opprettet en del tjenester utenfor skolens regi eksempelvis karrieshyresentre Utvalget vil understreke at ressurser til raringdgivning i utgangspunktet boslashr kanaliseres mot foslashrstelinjetjenesten jf forskrift til opplaeligringsloshyven sect 22ndash1 som sier at raringdgivning skal laquo[hellip] vere tilgjengeleg for elevane ved den enkelte skolenraquo Tjenesten skal i utgangspunktet vaeligre lokalisert paring den enkelte skole og ikke i eksterne raringdgivshyningssentre

Utvalget har understreket at det er en skjevhet i oppmerksomhet og kunnskap mellom de to raringdshygiverfunksjonene Yrkes- og utdanningsraringdgivshyning har faringtt langt stoslashrre politisk oppmerksomhet sammenliknet med sosialpedagogisk raringdgivning Paring samme maringte har de fleste forskningsprosjekter knyttet til raringdgivning i skolen vaeligrt knyttet til yrshykes- og utdanningsraringdgivning Paradokset er at raringdgivere i sin hverdag bruker absolutt mest tid paring sosiale og psykososiale sposlashrsmaringl25 Oslashkt oppshymerksomhet og kunnskap om yrkes- og utdanshyningsraringdgivning har gitt denne delen av tjenesten et velfortjent loslashft I en av delrapportene i evalueshyringen av Kunnskapsloslashftet heter det laquoEn utilsikshytet virkning av det sterke fokuset paring karriereveishyledningen er i foslashlge informanter at den sosialpedashygogiske raringdgivningstjenesten kommer i bakgrunnen og at de svakeste elevene taper paring detteraquo26 Det er viktig at ogsaring den sosialpedagoshygiske funksjonen er gjenstand for utviklingsarshybeid Utvalget foreslaringr at raringdgivningstjenestens sosialpedagogiske funksjon evalueres og at oppshygavene vurderes i sammenheng med PP-tjenesshytens og Oppfoslashlgingstjenestens oppgaver

Utvalget vil komme tilbake til forslag om raringdshygiveres utdanning og kompetanse i kapittel 18 Oslashkt kompetanse paring alle nivaringer


26 Loslashdding B og JS Borgen (2009) Karriereveiledning i overshygangen mellom ungdomsskole og videregaringende opplaeligring Delrapport I Evaluering av Kunnskapsloslashftet Oslo NIFU STEP




Naringr det gjelder forslaget om laeligreplanrevisjon vishyser dette utvalgsmedlemmet til St meld nr 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen kap 431 Videre arshybeid med laeligreplanene i Kunnskapsloslashftet

178 NOU 2009 18


Kapittel 16

PP-tjenesten og Statped tettere paring


ndash PP-tjenestens skal vaeligre tettere paring barneha- pedagogiske sentrene for aring ivareta behovet ger og skoler og videreutvikle kompetanse for kompetanse innenfor omraringder med lav paring laeligringsmiljoslash problematferd og sammen- forekomst knyttet til omfattende og sammenshysatte laeligrevansker satte laeligrevansker

ndash Det tas inn en bestemmelse om PP-tjenesten ndash Med bakgrunn i reduserte behov avvikles i barnehageloven etter hvert de statlige hoslashrselsskolene paring

ndash Det etableres et nasjonalt utviklingssenter for grunnskolens nivaring PP-tjenesten underlagt Utdanningsdirekto- ndash Skoledriften ved Briskeby skole og kompeshyratet med faglig tilknytning til et universitet tansesenter og Andebu kompetanse-og skoleshyeller hoslashgskole Sentret gis en oslashkonomisk senter soslashkes godkjent i privatskoleloven da ramme paring ca 6 fagaringrsverk ndash 8 mill kr behovet synes aring vaeligre stabilt

ndash Det etableres et femaringrig kompetanseutvi- ndash SEAD (Samisk spesialpedagogisk stoslashtte) klingsprogram for PP-tjenesten og tjenestens med naringvaeligrende ressursramme tas ut av Statshysamarbeidspartnere med en oslashkonomisk peds portefoslashlje og legges under Utdanningsshyramme paring ca 50 mill kr pr aringr direktoratet som et nasjonalt senter for

ndash Statped organiseres i fire samorganiserte og samisk spesialpedagogisk stoslashtte Sentret samlokaliserte spesialpedagogiske region- knyttes faglig til Saacutemi allaskuvla (Samisk sentre (Soslashroslashst Vest Midt og Nord) sammen- hoslashgskole) Ressursrammen oslashkes ut over fallende med helseforetakenes regionsstruk- dagens nivaring med ca 4 fagaringrsverk ndash 3 mill kr tur Regionsentrene lovfestes ndash Lillegaringrden kompetansesenter med naringvaeligshy

ndash De midler som frigjoslashres i form av reduserte rende oslashkonomiske ressursramme tas ut av fellesutgifter og redusert husleie ved samor- Statpeds portefoslashlje og legges under Utdanshyganisering og samlokalisering av sentrene ningsdirektoratet som et nasjonalt senter for avsettes midlertidig som omstillingsmidler laeligringsmiljoslash og problematferd Senteret slik at de nye regionsentrene kan utvikle sin knyttes faglig til et universitet eller en hoslashgshynye rolle skole Utvalget er delt paring om hvorvidt plasseshy

ndash Regionsentrenes oppgaveportefoslashlje skal inn- ringen gjoslashres varig eller for en prosjektperishybefatte spisskompetanse paring fagomraringdene ode paring fem aringr hvoretter man vurderer videre syn hoslashrsel spraringktalekommunikasjon tilknytning ervervet hjerneskade og omfattende og sam- ndash Etter at de foreslaringtte tidsbegrensede tiltashymensatte laeligrevansker kene er avsluttet brukes de frigjorte midlene

ndash Sentreneavdelingene for sammensatte laeligre- til aring styrke PP-tjenesten i kommuner og fylshyvansker avvikles i sin naringvaeligrende form 30 av keskommuner Partene avtaler naeligrmere 145 aringrsverk overfoslashres til de regionale spesial- hvordan dette skal skje

Utvalget skal ut fra mandatet beskrive PP-tjenes- nene samt dokumentasjon i vedlegg 3 ligger til ten og Statped og legge fram forslag til bedre or- grunn for endringer utvalget foreslaringr i ansvar ganisering og ressursbruk enn i dag Kapittel 8 og oppgaver og roller for PP-tjenesten og Statped 9 presenterte de to tjenestene Disse presentasjoshy

179 NOU 2009 18


Det er utfordrende aring finne ut hvilken tilretteshylegging som er noslashdvendig for aring soslashrge for at laeligshyringsutbyttet blir tilfredsstillende Av og til er det noslashdvendig med bidrag fra fagpersoner med en anshynen kompetanse enn det som finnes ved den enshykelte barnehage og skole Kapittel 8 og 9 i utredshyningen pekte paring flere utfordringer knyttet til orgashynisering og dimensjonering av PP-tjenesten og Statped Det er mange forutsetninger som maring oppfylles for at barnehager og skoler skal faring effekshytiv og god hjelp ndash Kommunen maring ha rutiner for rask og tett oppshy

foslashlging av barn og elever Rutinene maring vaeligre forankret i ledelsen og vaeligre en del av systemet knyttet til opplaeligringsloven sect 13-10

ndash Kommunen maring ha bestillerkompetanse det vil si kunne vaeligre presis i hva man trenger hjelp til og ha kunnskap om hvor man skal henvende seg for aring faring slik hjelp

ndash Fagpersoner utenfra maring ha god kunnskap om barnehage og skole og kjenne rammeplan laeligreplaner og lovverk Videre maring de ha kjennshyskap til viktige utfordringer i barnehage og skole

ndash Den faglige hjelpen maring vaeligre lett tilgjengelig fleksibel og komme innen rimelig tid

ndash Fagpersoner i PP-tjenesten og det statlige speshysialpedagogiske stoslashttesystemet maring kunne tilshyfoslashre kompetanse som barnehager og skoler ikke har selv De maring ha noslashdvendig kunnskap om det lokalmiljoslashet barnet ungdommen eller den voksne er en del av og de maring arbeide med utgangspunkt i de rammebetingelsene barneshyhagen og skolen har ndash faglig oslashkonomisk og fysisk

ndash Roller og ansvarsforhold maring vaeligre avklart og oppfattet av alle parter

ndash Ansatte i barnehage skole PP-tjeneste og Stat-ped maring ha samarbeidskompetanse

I foslashlge utvalgets mandat skal forslag fremmes innenfor dagens ressursramme For aring fremme fleshyre av forslagene utvalget mener er hensiktsmessishyge er det derfor noslashdvendig aring omdisponere resshysurser Utvalgets inndekking skjer gjennom to grep ndash Samorganisering og samlokalisering av Stat-

ped i fire spesialpedagogiske regionale flershykompetansesentre (kapittel 163)

ndash Avvikling av sentrene for sammensatte laeligreshyvansker (SLV-sentrene) i sin naringvaeligrende form (kapittel 1631)

161 Forholdet mellom PP-tjenesten og Statped

Utvalget har vurdert oppgavefordelingen mellom kommunal og fylkeskommunal PP-tjeneste og Statped og organiseringen av tjenestene ut ifra foslashlshygende kriterier ndash Tilgjengelighet Tjenestene maring vaeligre like tilshy

gjengelige i hele landet ndash Naeligrhet Tjenestene maring kjenne forholdene i

kommunefylkeskommune ndash Effektivitet Det maring vaeligre klar oppgavefordeling

mellom kommunal PP-tjeneste og Statped ndash Sikring av spisskompetanse Noen vansker kreshy

ver kompetanse som det ikke er realistisk at alle kommunerfylkeskommuner kan ha Denne kompetansen maring ivaretas og videreutvishykles innenfor regionsentrene

Vurderingene av PP-tjenesten og Statped viser at det er god kompetanse knyttet til begge tjenestene Imidertid er oppgavefordelingen mellom dem uklar og til dels overlappende Dersom det foretas en klashyrere oppgave- og arbeidsdeling mellom tjenestene vil faglige og oslashkonomiske ressurser kunne gi bedre utbytte for brukere og for samfunnet Det er i dag ogsaring betydelig grad av overlapping mellom faggrupshyper brukere og tjenestetilbud i Statped og deler av spesialisthelsetjenesten spesielt Habiliteringstjeshynesten for barn og unge (HABU) og barne- og ungshydomspsykiatriske poliklinikker (BUP)

PP-tjenesten utsettes for kryssende forventshyninger Paring den ene siden etterlyses mer systemshyrettet arbeid og oppfoslashlging i tilretteleggingen av opplaeligringen i barnehage og skole Paring den annen side bindes mye av arbeidsdagen opp av lovfesteshyde krav til sakkyndighetsarbeid med tilhoslashrende utredning og dokumentasjon Barnehager og skoshyler etterlyser ogsaring sterkere innsats fra Statped i den konkrete oppfoslashlging av tilrettelegging av meshytoder og arbeidsmaringter i det pedagogiske arbeidet

Statpeds tilbudsstruktur med kompetansesenshytre som historisk er knyttet til forskjellige vansker i ulike typer spesialskoler synes aring vaeligre lite egnet til aring ivareta behovene for brukere med sammenshysatte problemer Statped har selv pekt paring noslashdvenshydigheten av aring avklare hvilke behov for veiledning og stoslashtte Statped kan og boslashr ivareta og hva barneshyhage skole og PP-tjenesten selv kan og boslashr ivareshyta Det samme avklaringsbehov har Statped signashylisert naringr det gjelder samordning og arbeidsdeshyling mellom opplaeligringssektoren og helsetjeneste psykiatri NAV mfl

180 NOU 2009 18


Samlet disponerer PP-tjenesten og Statped naeligr 2900 aringrsverk og en oslashkonomisk ramme paring ca 1900 mill kr Disse ressursene kan i prinsippet disponeres paring hoslashyst ulike maringter og utvalget har vurdert flere modeller for framtidig organisering og ressursbruk Utvalget har saeligrlig vurdert moshydellene ut fra mandatets krav om naeligrhet og effekshytivitet i tjenestetilbudet og mener regionmodellen vil vaeligre mest hensiktsmessig i lys av disse kraveshyne De ulike modellene utvalget har vurdert omtashyles naeligrmere i vedlegg 5

Utvalget har lagt betydelig vekt paring innspill fra ulike aktoslashrer fremkommet i moslashter med represenshytanter for kommuner og fylkeskommuner brushykerorganisasjoner Statped og ulike fagmiljoslasher mm Signalene om at samfunnet boslashr satse ytterlishygere paring PP-tjenesten som en viktig aktoslashr i opplaeligshyringssektoren har vaeligrt relativt entydige Samtidig understreker flere viktigheten av aring viderefoslashre den spesialiserte kompetansen Statped har paring fagomshyraringder der det ikke er hensiktsmessig aring bygge opp lokal kompetanse For eksempel vil med unntak av de store kommunene de fleste kommuner sjelshyden ha barn og elever med alvorlige syns- eller hoslashrselsvansker mens tilnaeligrmet alle kommuner vil til enhver tid vil ha barn og unge med psykiske vansker som viser ulike former for problematferd eller som har sosiale problemer Det samme gjelshyder leseskrive- og matematikkvansker

Alle modeller som har vaeligrt vurdert har baringde fordeler og ulemper Utvalgets tilraringding om moshydell for framtidig organisering og dimensjonering av Statped er basert paring skillet mellom hoslashy og lav forekomst jf kapittel 11 Maringlgrupper samt vedlegg 4 Det er naturlig at PP-tjenesten forventes aring foslashlge opp ved vansker med hoslashy forekomst mens Stat-ped bistaringr kommunenivaringet ved vansker med lav forekomst

162 PP-tjenestens ansvar og oppgaver

PP-tjenesten er en sentral aktoslashr for aring sikre et tilshypasset likeverdig og inkluderende barnehage- og skoletilbud Derfor har utvalget satt soslashkelyset paring de faktorer som kan bidra til at PP-tjenesten faringr en mer sentral rolle i utviklingen av barns og unges laeligringsmiljoslash Dette handler om kapasitet kompeshytanse og strukturer for samhandling mellom PPshytjenesten og oppdragsgiverne

Undersoslashkelser viser at PP-tjeneste barnehage og skole langt paring vei har sammenfallende oslashnsker naringr det gjelder bruk av tjenesten Alle parter oslashnshysker en PP-tjeneste som er til stede i barns og unshy

ges laeligringsmiljoslash og som er i tett dialog og samshyhandling med personale i barnehage og skole Dette er ogsaring bakgrunnen for utvalgets forslag i kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegging i opplaeligrinshygen om plikt til samhandling mellom barnehage skole og PP-tjeneste naringr tiltak som er satt inn for aring bedre laeligringsutbyttet ikke har hatt oslashnsket effekt

Samhandlingen maring ha tilrettelegging med det enkelte barns behov for oslashye samtidig som man tar sikte paring aring bedre utviklings- og laeligringsmiljoslashet for alle barn og elever Et systemperspektiv inneshybaeligrer blant annet en grunnforstaringelse av at all laeligshyring og samhandling maring forstarings i lys av det miljoslash og de omgivelser som til enhver tid preger barneshyhagen og skolen PP-tjenestens og myndigheteshynes oslashnsker om mindre tid paring sakkyndighetsarshybeid til fordel for mer tid paring systemrettet arbeid er saring langt ikke blitt realisert Utvalgets forslag i kashypittel 14 om at ekstra tilrettelegging i opplaeligringen til vanlig kan fattes uten sakkyndig vurdering vil kunne frigjoslashre slik kapasitet Utvalget oslashnsker aring legge til rette for at PP-tjenesten i stoslashrre grad bishydrar med kompetanse- og organisasjonsutvikling i barnehager og skoler og oslashnsker en presisering av PP-tjenestens ansvar for og rolle i arbeidet med dette

Utvalget foreslaringr at PP-tjenesten skal vaeligre tetshytere paring barnehager og skoler og videreutvikle kompetanse paring laeligringsmiljoslash problematferd og sammensatte laeligrevansker da dette er vansker med hoslashy forekomst Skolene trenger ogsaring oslashkt kunnskap og bistand i forbindelse med generell tilrettelegging av opplaeligringen og differensiering Naringr det gjelder utfordringer knyttet til utvikling av laeligringsmiljoslashet i skolen foreslaringr utvalget i kapitshytel 18 Oslashkt kompetanse paring alle nivaringer at det etableshyres et femaringrig program der PP-tjenesten eventushyelt i samarbeid med andre aktoslashrer skal bidra gjenshynom utviklingsarbeid veiledning og kompetanseshyheving Programmet gis en oslashkonomisk ramme paring ca 19 mill kr per aringr

Barnehagen har faringtt en tydeligere plass i oppshylaeligringsloslashpet de siste aringrene og utvalget vurderer at PP-tjenesten maring vaeligre en aktiv deltager i utvikshylingen av et godt utviklings- og laeligringsmiljoslash ogsaring i barnehagen Ut fra prinsippet om tidlig innsats er det viktig at det er gode strukturer for samarbeid mellom PP-tjenesten og barnehage I dag er ikke PP-tjenestens rolle overfor barnehagen omtalt an-net enn i sect 5-7 i opplaeligringsloven I praksis har PPshytjenesten i mange kommuner en langt mer aktiv innsats rettet mot barnehagen enn det som fremshygaringr av lovverket og barnehagene har ofte klare forventninger til PP-tjenesten Utvalget foreslaringr

181 NOU 2009 18


derfor at det tas inn en bestemmelse om PP-tjeshyneste i barnehageloven

1621 Fortsatt frihet i kommunal og fylkeskommunal organisering og dimensjonering av PP-tjenesten

Det er store variasjoner i PP-tjenestens organise-ring og dekningsgrad Noen tjenester er rent komshymunale noen interkommunale og noen rent fylkesshykommunale mens andre er aldersgjennomgaringende Det er ogsaring stor variasjon i stoslashrrelse paring kontorene og naturlig nok forskjell i fagsammensetning

Utvalget har diskutert om en boslashr anbefale lovshyeller forskriftsfesting av gjennomgaringende PP-tjeshyneste og om det boslashr fastsettes normer for bemanshyning av tjenesten Utvalget har ikke funnet det rikshytig aring komme med konkrete forslag verken naringr det gjelder gjennomgaringende tjeneste eller bemanshyningsnorm Dette innebaeligrer aring gripe for tungt inn i det kommunale selvstyret

Utvalget er imidlertid opptatt av at overganger i opplaeligringsloslashpet sikres Forslag fremmet i kapitshytel 13 Tidligere innsat og forebygging om laeligringsshybok for alle barn og unge og om overgansrutiner i kapittel 14 Tilpassede og fleksible opplaeligringloslashp er viktige virkemiddler i denne sammenheng En gjennomgaringende PP-tjeneste vil ogsaring kunne vaeligre et viktig bidrag til helhet og sammenheng i opplaeligshyringsloslashpet og mange kommuner og fylkeskomshymuner har valgt en slik organisering Utvalget vurderer imidlertid at hensynet til helhet og samshymenheng ogsaring vil ivaretas paring en god maringte ved tyshydelige samarbeidsrutiner forankret i henholdsvis kommunens og fylkeskommunens ledelse

Utvalget ser at PP-tjenester med smaring kontoshyrenheter er saringrbare baringde naringr det gjelder kompeshytanse og kapasitet Selv om mange kommuner ogsaring velger interkommunale loslashsninger er det fortsatt mange smaring PPT-enheter Flere kommushyner velger imidlertid ogsaring andre alternativer for organisering av sine tjenester blant annet ved samordning og eventuelt samlokalisering i stoslashrre barne- og ungdomstjenester og lignende Slike orshyganiseringer ivaretar ofte utfordringene knyttet til smaring enheter paring en like god maringte som interkomshymunale loslashsninger

Utvalget kommer ikke med konkrete forslag til lov- eller forskriftsfesting av organisering eller bemanningsnorm Utvalget vil imidlertid peke paring viktigheten av at kommunene organiserer tjenesshyter paring en slik maringte at de dekker det behovet barn unge og voksne samt barnehage og skole har for hjelp fra PP-tjenesten og ser til at lovens forplikshy

telser oppfylles paring best mulig maringte Et viktig virshykemiddel vil vaeligre aring etablere tydelige samarbeidsshyrutiner mellom henholdsvis PP-tjeneste og barneshyhage og skole Slike rutiner boslashr forankres paring barnehage- og skoleeiernivaring

1622 Kompetansebehov i PP-tjenesten paring kort sikt

Undersoslashkelser viser at PP-tjenesten gjennomgaringenshyde har hoslashy formalkompetanse Foslashrskolelaeligrere og laeligrere er ogsaring i stoslashrre grad fornoslashyd med PP-tjenesshytens kompetanse enn med tjenestens kapasitet og tilgjengelighet Likevel signaliserer saeligrlig ledere for PP-tjenesten behov for kompetanseutvikling paring omraringdene organisasjonsutvikling samspills- og reshylasjonsanalyse psykososiale vansker og atferdsshyvansker samt paring lovverk laeligreplaner mm Det syshynes aring vaeligre relativt god sammenheng mellom PP-leshydernes vurdering av kompetansebehov og de oslashnsker og forventninger som rettes til PP-tjenesten fra barnehager skoler og barnehageskoleeiere Ventelister og krav om sakkyndige vurderinger gjoslashr likevel at arbeidet med utredninger og dokushymentasjon tar for mye plass i det daglige arbeidet

Utvalget ser det som svaeligrt viktig aring videreutshyvikle PP-tjenestens kompetanse Det er en noslashdshyvendig forutsetning for aring naring maringlet om at PPshytjenesten skal vaeligre en sentral aktoslashr for aring sikre et godt barnehagetilbud for alle og for aring sikre tilpasshyset likeverdig og inkluderende opplaeligring i hele opplaeligringsloslashpet Videre er det noslashdvendig med en langt mer strategisk og langsiktig utvikling av denne delen av det kommunale og fylkeskommushynale tjenesteapparatet enn det som er gjort hittil

Behovet for kompetanseutvikling maring ses i lys av utvalgets forslag til oppgave- og ansvarsfordeshyling mellom PP-tjenesten og Statped Dette inneshybaeligrer behov for en styrking av PP-tjenestens kompetanse paring de hoslashyfrekvente fagomraringdene som Statped i mindre grad skal arbeide med Vishydere er det noslashdvendig at PP-tjenesten oslashker komshypetansen paring samspills- og relasjonsanalyse orgashynisasjonsutvikling lovverk og laeligreplanarbeid mm I forlengelsen av dette har utvalget droslashftet baringde kortsiktige og langsiktige strategier for kompetanseutvikling

Paring kort sikt foreslaringr utvalget to tiltak for komshypetanseutvikling i PP-tjenesten ndash Det etableres et nasjonalt utviklingssenter for

PP-tjenesten (1641) underlagt Utdanningsdishyrektoratet med faglig tilknytning til et univershysitet eller hoslashgskole Sentret gis en oslashkonomisk ramme paring ca 6 fagaringrsverk ndash 8 mill kr

182 NOU 2009 18


ndash Det etableres et femaringrig kompetanseutvishyklingsprogram for PP-tjenesten og tjenestens samarbeidspartnere med en oslashkonomisk ramme paring ca 50 mill kr pr aringr totalt 250 mill kr over fem aringr

Utvalget har droslashftet varighet forankring og styring av de to tiltakene Utvalget er delt med tanke paring hvorvidt det foreslaringtte nasjonale utviklingssentret boslashr etableres som et permanent eller midlertidig tilbud Flertallet mener de oppgavene senteret er tiltenkt ikke vil kunne loslashses en gang for alle og at senteret derfor foreslarings opprettet permanent Det er naturlig at man i utformingen av kompetanseutshyviklingsprogrammet gjoslashr nytte av planer og erfarinshyger fra tilsvarende tilbud for eksempel erfaringene fra evalueringen av SAMTAK et trearingrig program for kompetanseheving i skole og PP-tjenesten som ble gjennomfoslashrt i perioden 2000ndash2002

Det vil vaeligre naturlig at det foreslaringtte utvishyklingssentret gis ansvar for utvikling og gjennomshyfoslashring av kompetanseutviklingsprogrammet Det forutsettes uansett at arbeidet skjer i naeligrt samarshybeid med kommunesektoren UH-sektoren oslashvrishyge nasjonale sentre og Statped Spesialisthelsetjeshynesten og andre fagmiljoslasher vil ogsaring vaeligre aktuelle bidragsytere og samarbeidspartnere

163 Omorganisering av Statped

Statped har i mange aringr arbeidet i retning av samshyorganisering og samlokalisering av de ulike senshytrene Den faglige begrunnelsen har vaeligrt som tidligere paringpekt at mange av brukerne har samshymensatte problemer mange er multifunksjonsshyhemmede og har behov for tjenester fra ulike fag-felt Det ligger derfor store potensielle faglige syshynergieffekter i samorganisering og samlokaliseshyring Dette var ogsaring et maringl for den utredningen dishyrektoratet fremmet for departementet i 2005 der det imidlertid ble tatt til orde for at denne prosesshysen kunne ta betydelig tid

Samorganisering og samlokalisering i flershykompetansesentre vil muliggjoslashre et tettere samarshybeid mellom ulike fagomraringder enn i dag Dette vil kunne gi en betydelig faglig gevinst sammenligshynet med dagens mer fragmenterte senterstruktur og komme viktige brukerinteresser i moslashte

Gjennom regionsvise moslashter med enheter i Statped ble utvalget kjent med at det var ulike synspunkter paring sposlashrsmaringl om fremtidig organise-ring og lokalisering Utvalget vurderer at sterke faglige argumenter taler for samling av virksomshy

heten i form av regionale flerkompetansesentre under en felles ledelse og foreslaringr derfor at Stat-ped organiseres i fire samorganiserte og samlokashyliserte spesialpedagogiske regionsentre (Soslashroslashst Vest Midt og Nord) sammenfallende med helsteshyforetakenes regionstruktur Utvalget foreslaringr vishydere at regionsentrene lovfestes

Utvalget har ogsaring vurdert en organisering i fem regioner slik Utdanningsdirektoratet foreslo i 2005 En slik organisering vil kunne gjoslashre koordinering av tjenester og samarbeid mellom helsesektoren og opplaeligringssektoren vanskeligere Utvalget tar ikke konkret stilling til sposlashrsmaringlet om lokalisering men understreker at beliggenheten maring sikre brushykerne lett tilgjengelighet og lette samarbeidet med aktuelle instanser i andre sektorer

Manglende tilgjengelighet og fleksibilitet samt manglende samarbeid og samordning er etter utshyvalgets oppfatning de svakeste sidene ved dagens system Hoslashy og spesialisert kompetanse er fortsatt helt avgjoslashrende og maring derfor ivaretas videre

I tillegg til faglige gevinster kommer ogsaring en oslashkonomisk gevinst i form av reduserte felleskostshynader og reduserte husleieutgifter Utvalget foreshyslaringr at de midler som frigjoslashres i form av reduserte fellesutgifter og redusert husleie ved samorganishysering og samlokalisering av sentrene midlertishydig avsettes som omstillingsmidler slik at de nye regionsentrene kan utvikle sin nye rolle Disse beshysparelsene er ut fra et forsiktig anslag bergnet til ca 14 mill kr per aringr

PP-tjenesten og regionsentrene har ulik bred-de- og spisskompetanse og forventes baringde aring samshyhandle og utfylle hverandre Regionsentrene skal i stoslashrst mulig grad vaeligre direkte tjenesteytere og bistaring i tilrettelegging i laeligringsmiljoslashene Dette innebaeligrer at de fortsatt skal arbeide paring oppdrag fra kommunenefylkeskommunene som ivaretar samordning og helhet

Fordelingen av ansvar og oppgaver mellom PP-tjenesten og regionsentrene bygger paring skillet mellom omraringder med lav og hoslashy forkomst I traringd med denne arbeidsdelingen foreslaringr utvalget at regionsentrenes oppgaveportefoslashlje skal innbefatte spisskompetanse paring fagomraringdene syn hoslashrsel spraringktalekommunikasjon ervervet hjerneskashyde og omfattende og sammensatte laeligrevansker

1631 SLV-sentrene

Kompetansesentrene paring fagomraringdene syn hoslashrsel spraringktalekommunikasjon og ervervet hjerneskashyde dekker alle omraringder med lav forekomst og har klart definerte maringlgrupper SLV-sentrene synes

183 NOU 2009 18


imidlertid aring ha mindre klart definerte arbeidsoppshygaver De dekker ikke bare omraringdet omfattende og sammensatte laeligrevansker men i realiteten ogsaring en rekke omraringder med relativt hoslashy forekomst slik som for eksempel leseskrive- og matematikkvanshysker Nettopp fordi dette er omraringder med hoslashy foreshykomst vil den lokale kompetansen ofte vaeligre like stor og relevant som i SLV-sentrene Paring disse omraringshydene er det ogsaring etablert nasjonale sentre

Aringrsrapportene viser at SLV-sentrene ivaretar en lang rekke arbeidsoppgaver og tjenestetilbud brukergrupper og diagnoser og deltar i en rekke ulike prosjekter Det kan synes som om oppgaveshyportefoslashljen ved SLV-sentrene har vokst i bredden og blitt mer tilfeldig og uoversiktlig sammenlignet med de oslashvrige sentrene Tilbudet overlapper ogsaring delvis andre tjenesteytere som PP-tjenesten Habishyliteringstjenesten for barn og unge (HABU) og Barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP)

SLV-sentrene disponerer i dag vel 145 aringrsverk og har en oslashkonomisk ramme paring 100 mill kr Utvalshyget foreslaringr at sentrene for sammensatte laeligrevanshysker avvikles i sin naringvaeligrende form 30 aringrsverk overfoslashres til de regionale spesialpedagogiske senshytrene for aring ivareta behovet for kompetanse innenshyfor omraringder med lav forekomst knyttet til omfatshytende og sammensatte laeligrevansker Dette inneshybaeligrer at ca 80 mill kr frigjoslashres til andre formaringl

Utvalget mener denne endringen innebaeligrer en hensiktsmessig ressursutnyttelse saeligrlig fordi barn og elever med vansker med hoslashy forekomst vil kunne faring lettere tilgang paring hjelp og stoslashtte gjenshynom sin lokale PP-tjeneste samtidig som man unngaringr overlapping i ansvar og oppgaver med anshydre tjenesteytere I tillegg vil plasseringen av kompetanse knyttet til omfattende og sammensatshyte laeligrevansker i de regionale flerkompetansesenshytrene legge til rette for tettere samarbeid med de oslashvrige fagomraringdene

1632 Konsekvenser av regionmodellen ndash hovedtrekk

Utvalgets forslag til ny organisasjonsstruktur er paring makronivaring Beslutninger om for eksempel forshydeling av landsdekkende funksjoner og konsenshytrasjon av saeligrskilt spisskompetanse ved enkelte regionsentre maring gjoslashres senere Det samme gjelshyder fordelingen av aringrsverk mellom ulike fagomraringshyder En samling av fagomraringdene i flerkompetanseshysentra under felles ledelse vil kunne bidra til en bedre ivaretakelse av brukernes behov enn ved dagens modell

Region Soslashroslashst

ndash Oslashverby kompetansesenter Gjoslashvik (to avdelinger) avvikles som eget senter Funksjonene og resshysursene ved Oslashverby som er tilknyttet avdeling for ervervet hjerneskade beholdes men lokalishyseres til nye flerkompetansesentre Denne funkshysjonen er i dag definert som landsdekkende men i realiteten er det de naeligrmest beliggende fylkene som har klart best dekning

ndash Funksjonene ved Bredtvet kompetansesenter Oslo (spraringktalekommunikasjon) viderefoslashshyres men avvikles som eget senter og viderefoslashshyres i regionsenteret

ndash Torshov kompetansesenter Oslo (sammensatte laeligrevansker) avvikles som eget senter

ndash Soslashrlandet kompetansesenter Kristiansand (sammensatte laeligrevansker) avvikles som eget senter

ndash Skoledriften (grunnskole) ved Skaringdalen komshypetansesenter Oslo (hoslashrsel) avvikles Skaringdashylens utadrettede virksomhet viderefoslashres i regishyonsenteret

ndash Skoledriften ved Nedre Gausen kompetansesenshyter Holmestrand (hoslashrsel) avvikles Ressurser knyttet til senterets utadrettede virksomhet viderefoslashres i regionsenteret

ndash Skoledriften ved Briskeby skole og kompetanseshysenter Lier (hoslashrsel) og ved Andebu kompeshytanse- og skolesenter Andebu (hoslashrsel) viderefoslashshyres med naringvaeligrende lokalisering Utvalget tilshyraringr at skolene godkjennes etter privatskoleloshyven og at organiseringen av deres utadrettede virksomhet blir vurdert naeligrmere

ndash Virksomheten ved Huseby kompetansesenter Oslo (syn) viderefoslashres men avvikles som eget senter og viderefoslashres i regionsenteret

ndash Lillegaringrden kompetansesenter Porsgrunn (atferd laeligringsmiljoslash) omtales i kapittel 1643

Dette innebaeligrer at hele eller deler av foslashlgende virksomheter i prinsippet blir samlokalisert i Regishyon Soslashroslashst under felles ledelse ndash Oslashverby kompetansesenter avdeling for ervershy

vet hjerneskade ndash Bredtvet kompetansesenter ndash Huseby kompetansesenter ndash De utadrettede avdelingene ved Skaringdalen komshy

petansesenter og Nedre Gausen kompetanseshysenter

ndash Aktuelle aringrsverk tilknyttet Oslashverby kompetanshysesenter avdeling for sammensatte laeligrevanshysker samt aktuelle aringrsverk ved Torshov komshypetansesenter og Soslashrlandet kompetansesenter

184 NOU 2009 18


Region Vest

I Statped Vest er samorganiserings- og samlokalishyseringsbestrebelsene kommet lenger enn i de oslashvshyrige deler av Statped og den samlede virksomheshyten har i dag felles ledelse ndash Avdeling Eikelund Bergen og avdeling Soslashreide

Sandane begge med funksjonen sammensatte laeligrevansker avvikles som egen avdelingsenshyter Aktuelle aringrsverk ved disse avdelingene med funksjonen sterkt sammensatte og alvorshylige laeligrevansker viderefoslashres ut fra det omfang som er antydet foran

ndash Avdeling Eikelund Bergen med funksjonen spraringktalekommunikasjon viderefoslashres i regishyonsenteret

ndash Synspedagogisk kompetanse og kompetanse innenfor ervervet hjerneskade bygges (videre) ut i flerfaglig senter

ndash Paring hoslashrselsfeltet foreslarings avdeling Hunstad (grunnskolen) avviklet mens ressurser tilshyknyttet Statped Vests utadrettede virksomhet viderefoslashres i regionsenteret

Region Midt

ndash Troslashndelag kompetansesenter (sammensatte laeligrevansker) avvikles som eget senter mens funksjonen omfattende og sammensatte laeligreshyvansker viderefoslashres i nytt flerfaglig senter ut fra det omfang som er antydet foran

ndash Grunnskoledriften ved Moslashller kompetansesenter (hoslashrsel) avvikles Moslashllers utadrettede virksomshyhet beholdes og viderefoslashres i regionsenteret

ndash Virksomheten ved Tambartun kompetansesenshyter (syn) viderefoslashres men avvikles som eget senter og lokaliseres i regionsenteret

ndash Kompetanse i spraringktalekommunikasjon og kompetanse innenfor ervervet hjerneskade bygges (videre) opp i regionsenteret

ndash Den samlede virksomheten omorganiseres og samlokaliseres i ett flerkompetansesenter under felles ledelse

Region Nord

Utvalget foreslaringr at Region Nord etableres med sin relative andel av rammen til de nye spesialpeshydagogiske regionssentrene basert paring befolkshyningsgrunnlaget i de tre nordligste fylkene Som det framgaringr av kapittel 9 har statens innsats paring det spesialpedagogiske omraringdet i Nord-Norge vaeligrt noe annerledes enn i resten av landet noe som baringde har historiske og geografiske aringrsaker Utvalshy

get ser at det for Nord-Norge kan vaeligre uhensiktsshymessig med ett samlokalisert senter for hele landsdelen Utvalget foreslaringr at det i Region Nord aringpnes for en sentermodell med to til tre lokaliseshyringer i ulike deler av landsdelen Dette vil ivareta geografiske hensynparing en bedre maringte og samtidig vaeligre lettere aring innpasse i den organisering av komshypetanse som eksisterer i dag

Naringr det gjelder SEAD Samisk spesialpedagoshygisk stoslashtte som i dag er knyttet til Statped Nord presenteres utvalgets forslag i 1642

1633 Tilbudet innenfor hoslashrselsfeltet

Hoslashrselssektoren har gjennomgaringtt store endringer de seneste aringrene i form av en betydelig nedgang i antall heltidselever uten at tilbudsstrukturen er endret vesentlig Dette misforhold ble paringpekt i Stmeld nr 14 (2003-2004) Om opplaeligringstilbod for hoslashrselshemma men er i liten grad tatt opp i Utshydanningsdirektoratets forslag til framtidig strukshytur fra 2005 Misforholdet ble imidlertid paringpekt overfor utvalget i innspillene fra hoslashrselsfeltet senshyhoslashsten 2007 og er naring tatt opp til bred diskusjon blant annet i Norges Doslashveforbund

Stmeld nr 14 (2003-2004) foreslo blant annet at grunnskoletilbudet ved Skaringdalen nedlegges og overfoslashres til Vetland skole for hoslashrselshemmede i Oslo kommune Barnehagetilbudet ved Skaringdalen ble avviklet for noen aringr siden Det hoslashrer med i detshyte bildet at antall heltidselever er sunket ytterligeshyre baringde ved Skaringdalen og de oslashvrige grunnskolene for hoslashrselshemmede fra 2002 og fram til i dag

Statped ivaretok tidligere ogsaring heltidsopplaeligshyring av elever paring videregaringende skoles nivaring (i Stashyvanger og Bergen) Dette tilbudet er naring avviklet Heltidsopplaeligring paring videregaringende skoles nivaring foregaringr i dag ved Andebu kompetanse- og skoleshysenter (AKS) og ved Briskeby skole og kompetanshysesenter Begge er privat eid av henholdsvis Stifshytelsen Signo og Hoslashrselshemmedes Landsforbund men statlig finansiert etter avtale med Statpeddishyrektoratet

Elevtallet ved de statlige og de statlig finansishyerte hoslashrselsskolene framgaringr i kapittel 9 Statlig spesialpedagogisk stoslashttesystem (Statped) Den stershyke elevtallsnedgangen spesielt paring grunnskolens nivaring skyldes blant annet ulike medisinske og tekshynologiske framskritt herunder cochleaimplantat Utvalget foreslaringr med bakgrunn i reduserte beshyhov at de statlige hoslashrselsskolene paring grunnskolens nivaring etter hvert avvikles

Etter utvalgets oppfatning er det ikke naturlig med et fortsatt statlig ansvar for heltidsopplaeligring

185 NOU 2009 18


ved hoslashrselsskolene paring grunnskolenivaring med ett unntak Det gjelder grunnskoleopplaeligringen ved Andebu (AKS) AKS har mange sterkt multifunkshysjonshemmede og doslashvblinde elever Selv om det har vaeligrt faring grunnskoleelever ved AKS de seneste aringrene og det per 2008 ikke er noen grunnskoleeshylever boslashr muligheten for heltids grunnskoleoppshylaeligring ved AKS fortsatt holdes aringpen

Stortinget har i Innst S nr 161 (2003ndash2004) (til Stmeld nr 14 (2003ndash2004)) uttalt at dagens grunnskoleavdelinger ved Skaringdalen Moslashller Stat-ped Vest og Nedre Gausen skal opprettholdes saring lenge foreldrenes valg tilsier det laquoKomiteen vil imidlertid presisere at denne loslashsningen ikke maring stenge for fremtidige endringer i forhold til skifshytende behov og forutsetter at departementet og Statped foslashlger utviklingen noslashyeraquo

Den sterke nedgangen i antall elever tyder paring at det naring kan vaeligre hensiktsmessig med bare eacuten grunnskole for doslashve elevertegnspraringkbrukere i det sentrale oslashstlandsomraringdet Det er imidlertid opp til de respektive kommuner og staten aring avklashyre dette naeligrmere Statped Vest og Bergen komshymune har inngaringtt en intensjonsavtale om aring overfoslashshyre grunnskoleopplaeligringen fra Hunstad skole til en kommunal 1-10-skole

Utvalget understreker at det ellers fortsatt vil vaeligre noslashdvendig at hoslashrselssentrene-avdelingene bidrar intensivt til veiledning overfor og kompeshytanseutvikling i kommuner og fylkeskommuner med doslashve og hoslashrselshemmede barn og elever En slik modell med fullt kommunalt ansvar for skoleshydriften men med faglig utadrettet bistand fra Stat-ped har vaeligrt praktisert av kompetansesentrene Tambartun og Huseby i en aringrrekke

Ogsaring innenfor videregaringende opplaeligring har elevtallet for hoslashrselshemmede med heltidsopplaeligshyring garingtt ned Her har det vaeligrt stoslashrre svingninger i elevtallet men det synes som om elevgrunnlaget ved Briskeby og Andebu (AKS) har stabilisert seg Utvalget ser at det fortsatt kan vaeligre et tilshystrekkelig elevgrunnlag for saeligrskilte heltidsskoshyler for hoslashrselshemmede paring videregaringende opplaeligshyringsnivaring Utvalget mener at saring lenge behovet tilshysier det er det derfor naturlig at Briskeby skole og Andebu (AKS) med naringvaeligrende lokalisering fortsetter aring ivareta denne opplaeligringen

De to skolene har imidlertid ingen laquogodkjenshyningraquo i dag annet enn at de driver skole og en viss utadrettet kompetansesentervirksomhet etter avshytale med Statped Utvalget mener at skolene av prinsipielle aringrsaker boslashr faring sin godkjenning og fishynansiering i privatskoleloven Utvalget foreslaringr derfor at skoledriften ved Briskeby skole og komshy

petansesenter og Andebu soslashkes godkjent i privatshyskoleloven da behovet synes aring vaeligre stabilt

I privatskoleloven er det i dag godkjent 10 skoshyler for elever med nedsatt funksjonsevne I hoslashshyringsnotat om forslag til endringer i opplaeligringsloshyven og privatskoleloven hoslashsten 2008 gikk departeshymentet inn for at dette godkjenningsgrunnlaget bare skal gjelde godkjente skoler som var i drift foslashr 1 januar 2009 I Otprp nr 55 (2008-2009) som ble fremmet 3 april 2009 har imidlertid deshypartementet garingtt inn for at privatskoleloven fortshysatt skal ha hjemmel for aring kunne godkjenne nye private skoler for elever med nedsatt funksjonsevshyne

Dersom de to skolene godkjennes etter privatshyskoleloven maring det tas stilling til skolenes utadretshytede virksomhet Denne kan enten fortsatt ivareshytas av skolene etter saeligrskilt avtale med og finansishyering av direktoratet eller overtas av aktuelle spesialpedagogiske regionsentre Uavhengig av lovforankring forutsetter utvalget at de to skoleshynesentrene ogsaring i framtiden vil inngaring i direktorashytets nettverk hva angaringr fellesfaglige moslashter og etatssamlinger mv

Fylkessynspedagog- og fylkesaudiopedagogtjenesten

Utvalget forutsetter at fylkesaudiopedagogene (17 aringrsverk og stillinger ved Skaringdalen) som er hoslashrshyselssentrenes laquoforlengede armraquo paring fylkesplanet skal knyttes til de spesialpedagogiske regionsenshytrene faglig og organisatorisk Det samme gjelder fylkessynspedagogene (20 aringrsverk) se vedlegg 3

164 Nye nasjonale sentre

1641 Nasjonalt utviklingssenter for PP-tjenesten

Innspillene utvalget har mottatt garingr samstemt i retning av at det er oslashnskelig aring styrke PP-tjenesshytens rolle som den viktigste aktoslashren i kommuneshynesfylkeskommunenes arbeid med bedre tilretshytelegging av opplaeligringen og som bidragsyter i arshybeidet med aring sikre tilpasset likeverdig og inkluderende opplaeligring i hele laeligringsloslashpet

Som eiere av PP-tjenesten har kommunene og fylkeskommunene ansvar for aring sikre at tjenesten er av god kvalitet Staten har imidlertid et medanshysvar Dette ansvaret ble tidligere ivaretatt av den saringkalte laquoFaglig enhet for PP-tjenestenraquo som ble fishynansiert av det davaeligrende Utdannings- og forsshykningsdepartementet Ved omorganiseringen av

186 NOU 2009 18


departementet i 2003 og overfoslashringen av oppgashyver til Laeligringssenteret og senere Utdanningsdishyrektoratet ble enheten avviklet

Utvalget ser behovet for en permanent statlig organisasjon som kan bistaring kommuner og fylkesshykommuner med langsiktig kompetanseoppbygshygings- og utviklingsarbeid for PP-tjenesten baringde i organisatoriske og faglige sposlashrsmaringl Dette er oppshygaver som ikke blir laquoloslashstraquo en gang for alle men som stadig krever vedlikehold og nytenkning blant annet paring grunn av kontinuerlig nyrekrutteshyring og behov for etter- og videreutdanning Nordshylandsforsknings studie om PP-tjenesten referert i kapittel 8 gir informasjon om hvor de stoslashrste utshyfordringene i PP-tjenesten ligger

Med bakgrunn i den desentraliserte modellen for PP-tjenesten med stor lokal frihet i bemanshyning organisering og faglig sammensetning av tjenesten er det viktig aring ha et organ som kan bishydra til aring sikre nasjonale standarder Det vil vaeligre viktig med en langsiktig statlig utviklingsstoslashtte for PP-tjenesten Utvalget foreslo derfor i 1622 etashybleringen av et nasjonalt utviklingssenter for PPshytjenesten Sentret skal ha en paringdriverrolle og vaeligre en ressursbase i arbeidet med organisatoshyrisk og faglig utvikling av tjenesten Aktuelle oppshygaver kan blant annet vaeligre ndash kompetanseutviklingstiltak i samarbeid med

kommunenefylkeskommunene og KS arbeidstakerorganisasjoner universitets- og hoslashgskolesektor og andre fagmiljoslasher

ndash kompetanseutvikling ikke primaeligrt innrettet som individuell kompetanseutvikling eller kurshysing men som utviklingsarbeid i samhandling mellom barnehage skole PP-tjeneste og samshyarbeidspartnere

ndash raringdgivning og utviklingsstoslashtte til kommuner fylkeskommunerPP-tjenester

ndash utvikling av ressursmateriell for PP-tjenesten ndash Initiere forsknings- og utviklingsarbeid paring feltet ndash utadrettet informasjonsvirksomhet mot allshy

mennheten ndash utviklingsarbeid i forhold til praksisbasert

kompetanse ndash deltakelse i laeligrerutdanningen ndash gjennomfoslashring av undersoslashkelser og kartlegshy

ginger paring vegne av sentrale myndigheter ndash aktivt arbeid for aring realisere nasjonale maringl for

PP-tjenesten og gi raringd til KS og statlige mynshydigheter

Det er viktig at et slikt senter soslashker samarbeid med nasjonale sentre innen helse- og sosialsektoren slik at det tverrfaglige arbeidet ogsaring blir styrket

1642 Samisk spesialpedagogisk stoslashtte (SEAD)

Mellom 1 januar 2004 og 31 desember 2007 var SEAD organisert som en egen enhet i Statped bashysert paring en avtale mellom Utdanningsdirektoratet og Saacutemi allaskuvla (Samisk hoslashgskole) Fra 1 janushyar 2008 er SEAD en egen enhet i Statped Nord SEAD har ifoslashlge samarbeidsavtalen mellom Stat-ped og Saacutemi allaskuvla foslashlgende oppdrag ndash SEAD har et landsdekkende ansvar for spesialshy

pedagogiske tjenester overfor samiske brushykere og skal lede koordinere og bidra faglig i arbeidet med aring utvikle spesialpedagogisk komshypetanse for samiske brukere i hele landet

ndash SEAD skal bygge opp spesialpedagogisk komshypetanse lokalt og veilede det lokale og regioshynale stoslashttesystemet

ndash SEAD skal bistaring Saacutemi allaskuvla i kunnskapsshyproduksjon og formidling og bistaring Sametinshygets opplaeligringsavdeling i kompetanse- og laeligremiddelutvikling paring det spesialpedagoshygiske fagfeltet og PP-tjenesten i kompetanseutshyvikling og tjenesteproduksjon

I tjenesteyting til samiske brukere har SEAD leshydet samordnet og bidratt faglig i det statlige arshybeidet med aring utvikle spesialpedagogisk kompeshytanse for samiske brukere i hele landet Utviklinshygen av etter- og videreutdanning i spesialpedagoshygikk har skjedd i samarbeid med Sametinget Saacutemi allaskuvla og Hoslashgskolen i Finnmark

SEAD har vaeligrt henvisnings- og kontaktinshystans naringr det gjelder stoslashttesystemets innsats baringde for maringlgruppen og satsingsomraringdene og for aring koshyordinere samarbeidet i det samisk-spraringklige nettshyverket naringr det gjelder fagutvikling

Paring bakgrunn av det som utvalget har vurdert som manglende likeverdighet i det spesialpedagoshygiske tilbudet for samiske brukere foreslaringr utvalshyget at SEAD styrkes og at det faringr en annen tilshyknytningsform enn i dag Utvalget foreslaringr at SEAD med naringvaeligrende ressursramme tas ut av Statpeds portefoslashlje og legges under Utdanningsdishyrektoratet som et nasjonalt senter for samisk speshysialpedagogisk stoslashtte Sentret knyttes faglig til Saacutemi allaskuvla Utvalget foreslaringr at ressursramshymen oslashkes ut over dagens nivaring med ca 4 fagaringrsshyverk ndash 3 mill kr En del av disse aringrsverkene boslashr loshykaliseres fast i Soslashr-Norge

187 NOU 2009 18


1643 Lillegaringrden kompetansesenter

Utvalget har i flere sammenhenger loslashftet fram beshytydningen av at oppmerksomheten rettes mot sammenhengen mellom laeligringsutbytte og laeligshyringsmiljoslashproblematferd Lillegaringrden kompetanshysesenter har innenfor Statped-systemet hatt anshysvar for aring arbeide systemrettet mot utvikling veishyledning og formidling av kompetanse innenfor fagomraringdet laeligringsmiljoslash i skolen Senteret er tilshydelt et nasjonalt ansvar for initiering implementeshyring og institusjonalisering av utviklingsstrategien Laeligringsmiljoslash og pedagogisk analyse (LP-modelshylen) Det er bred enighet om laeligringsmiljoslashets beshytydning for elevenes faglige og sosiale laeligring og utvikling Senteret har spesiell kompetanse knytshytet til laeligreren som leder relasjonen laeligrer-elev og problematisk atferd paring skolen

Arbeidet har basis i forskningsbasert kunnshyskap Foslashlgende hovedomraringder beskriver virksomshyheten ndash LP-modellen omfatter naring hele grunnopplaeligrinshy

gen 162 grunnskoler i 46 kommuner i tillegg til oppstart i sju videregaringende skoler i fire fylshykeskommuner

ndash Deltakelse og koordineringsansvar i internashysjonalt utviklingsarbeid paring oppdrag fra Utdanshyningsdirektoratet OECD-nettverket SBV (School Bullying and Violence) inkluderende opplaeligring i Georgia EOslashS-finansieringsordninshyger og European Agency

ndash Et aktivt formidlings- og kommunikasjonsarshybeid gjennom omfattende publisering i trykte og digitale medier med vekt lagt paring forskningsshybasert viten og overvaringking av fagfeltet laeligringsshymiljoslash i skolen (nettstedet LOM paring Skolenettet)

Statped arbeider med aring kvalifisere skolen og PPshytjenesten til selv aring utvikle reflekterende og analyshytiske arbeidsformer med hensyn til faktorer i elevshyenes laeligringsmiljoslash Det legges avgjoslashrende vekt paring skoleomfattende strategier

Lillegaringrden kompetansesenter arbeider paring en annen maringte og paring andre felter enn oslashvrige Statpedshysentre Utdanningsdirektoratet foreslo derfor i mai 2005 at Lillegaringrden skulle tas ut av Statpeds portefoslashlje og etableres som et Nasjonalt senter for laeligringsmiljoslash og problematferd under Utdanshyningsdirektoratet Paring bakgrunn av det store behoshyvet for slik faglig kompetanse og som det har vaeligrt tydelig signalisert til utvalget vil utvalget

stoslashtte direktoratets tilraringding Utvalget mener at dette boslashr realiseres snarest mulig

Utvalget foreslaringr derfor at Lillegaringrden kompeshytansesenter med naringvaeligrende oslashkonomiske ressursshyramme tas ut av Statpeds portefoslashlje og legges unshyder Utdanningsdirektoratet som et nasjonalt senshyter for laeligringsmiljoslash og problematferd Senteret knyttes faglig til et universitet eller en hoslashgskole Utvalget er delt paring midten om hvorvidt plasserinshygen gjoslashres varig eller for en prosjektperiode paring fem aringr hvoretter man vurderer videre tilknytning (7 stemmer for hvert av alternativene)

Utvalgsmedlem Einar Christiansen er direktoslashr for Lillegaringrden kompetansesenter og fratraringdte ved behandlingen av dette forslaget Ett medlem unnlot aring stemme

165 Oversikt over omdisponering av ressurser

Tabell 161 gir en samlet framstilling av de midler som utvalget foreslaringr frigjort ved endringer i det statlige stoslashttesystemet og hvordan midlene foreslarings omdisponert paring permanent og midlertidig basis

Etter at de foreslaringtte tidsbegrensede tiltakene er avsluttet foreslaringr utvalget at de frigjorte midleshyne brukes til aring styrke PP-tjenesten i kommuner og fylkeskommuner KS og Kunnskapsdepartemenshytet avtaler naeligrmere hvordan dette skal skje De frigjorte midlene utgjoslashr totalt 83 mill kr

Et alternativ er at midlene garingr inn i rammetilshyskuddet til kommuner og fylkeskommuner med foslashringer om styrking av PP-tjenesten Et annet alshyternativ er oslashremerkede midler til styrking av PPshytjenesten kvantitativt ogeller kvalitativt Et tredje alternativ er at det nasjonale utviklingssenteret for PP-tjenesten dersom dette opprettes paring varig bashysis faringr haringnd om disse midlene til opprettelse av for eksempel regionale tyngdepunktstillinger i PP-tjenesten med avtalebasert tjenesteyting evenshytuelt andre utviklingsprosjekter til fortsatt styrshyking av kompetanseutviklingen i PP-tjenesten

Et samlet utvalg vil peke paring at en ny vekting av arbeidsoppgaver for PP-tjenesten og stoslashrre ambishysjoner enn tidligere for barns og elevers utvikling og laeligring tilsier at statlige myndigheter boslashr vurshydere aring styrke PP-tjenesten kvantitativt og kvalitashytivt ut over dagens nivaring og gjeldende rammer Det er i denne forbindelse naturlig aring merke seg nedshygangen i samlet ressurstilfoslashrsel til PP-tjenesten og Statped etter 1994

188 NOU 2009 18


Tabell 161 Oversikt over omdisponering av ressurser

Tiltak Mill kr Merknad

Samorganisering og samlokalisering 6 Reduserte felleskostnader (forsiktig anslag) av Statped i fire regionsentre 8 Redusert husleie (forsiktig anslag) Nedbygging av SLV-sentrene-avdelingene 80 Av en budsjettramme paring ca 100 mill kr frigjoslashres 80

mill kr Resten (30 aringrsverk) flyttes til regionsentreshyne for aring viderefoslashre omsvarsomraringdet

Sum 94 Kompetanseutviklingsprogram for PPT og 50 Tidsbegrenset ndash 5 aringr samarbeidspartnere Nasjonalt utviklingssenter for PP-tjenesten 8 Permanent ndash 6 aringrsverk Kompetanseheving av skoler i utvikling av 19 Tidsbegrenset ndash 5 aringr laeligringsmiljoslash Styrking av SEAD 3 Permanent ndash 4 aringrsverk Omstillingsmidler for spesialpedagogiske 14 Tidsbegrenset ndash 5 aringr regionssentre

Sum 94



Dette utvalgsmedlemmet mener at behovet for en bestemmelse om PPT i barnehageloven avhenshyger av hva bestemmelsen skal omhandle

Dette utvalgsmedlemmet stoslashtter ikke forslaget om et nasjonalt utviklingssenter for PPT Medlemshymet mener at forslaget maring ses i sammenheng med forslaget om et femaringrig kompetanseutvishyklingsprogram for PPT og samarbeidspartnere Medlemmet foreslaringr at vurderingen av behovet for et nasjonalt senter inngaringr som en del av avslutshyningen av dette programmet som dette medlemshymet stoslashtter

Utvalgsmedlemmet stoslashtter forslaget om en reshygionalisering av Statped Medlemmer mener imidshylertid at problematikken knyttet til aring beholde og videreutvikle spisskompetanse ikke er godt nok utredet

Utvalgsmedlemmet mener at et femaringrig proshygram som skal bistaring kommuner og fylkeskommushyner i arbeidet med utvikling av laeligringsmiljoslashet i skoshylen boslashr ses i sammenheng med programmet nevnt over Lillegaringrden maring vurderes samtidig med behoshyvet for et nasjonalt utviklingssenter for PPT Det vil vaeligre lite rasjonelt aring skulle bygge opp kommunenes og fylkeskommunenes kompetanse og samtidig signalisere at den samme kompetansen finnes ved Lillegaringrden Dette medlemmet mener det er for tidshy

lig aring fastsette baringde behovet for et nasjonalt utvishyklingssenter og Lillegaringrden foslashr de to nevnte proshygrammene naeligrmer seg avslutningen

1662 Saeligrmerknad fra utvalgsmedlemmene Bente E Hagtvet og Marianne Ween

Dette mindretallet stoslashtter forslaget om aring styrke PP-tjenesten baringde ved aring opprette et nasjonalt utvishyklingssenter for PP-tjenesten og ved et femaringrig kompetanseutviklingsprogram for PP-tjenesten Tilsvarende stoslashttes forslaget om aring etablere et femshyaringrig program for aring bistaring kommuner og fylkeskomshymuner i arbeidet med utvikling av laeligringsmiljoslashet i skolen samt at Lillegaringrden kompetansesenter faringr et saeligrskilt ansvar for aring bistaring kommuner og fylkesshykommuner i arbeidet med utvikling av laeligringsmilshyjoslashet i skolen

Dette mindretallet stoslashtter ogsaring ideen om regishyonalisering av Statlig spesialpedagogisk stoslashttesysshytem i fire flerfaglige regionssentre med eacuten ledelshyse og med den foreslaringtte fagportefoslashlje Det maring imidlertid etableres tydelig foslashringer om forplikshytende samarbeid paring tvers av sentre for aring opprettshyholde og videreutvikle spisskompetansen i naringvaeligshyrende system innenfor de respektive kompetanseshyomraringdene De naringvaeligrende sentrene boslashr i utgangsshypunktet ikke paringtvinges en samlokalisering de boslashr i foslashrste omgang organiseres som nettverk med sterke samarbeidsforpliktelser

Dette mindretallet stoslashtter ikke at sentreneavshydelingene for sammensatte laeligrevansker (SLV) avshy

189 NOU 2009 18


vikles umiddelbart Dette begrunnes i det kompeshytansetap en avvikling vil innebaeligre og som ikke staringr i forhold til kompleksiteten i de spesialpedashygogiske utfordringer utdanningssystemet staringr overfor Det foreslarings at sentrenes virksomhet foslashshyres videre ved at de faringr en ny tjenesteprofil rettet mot mer sammensatte og alvorlige laeligrevansker samt at de inngaringr i nettverk med et regionsenter og ledes av dette senterets direktoslashr Det nye og regionaliserte Statped skal bestaring som en tredjelinshyjetjeneste under Utdanningsdirektoratet og ha et saeligrlig ansvar for aring stoslashtte PP-tjenestens tjenesteytshyende virksomhet Skolens mangfold fordrer at man har en robust beredskap med hoslashy kompetanshyse som kan bistaring PP-tjenesten og denne styrkinshygen av Statpeds kompetanse naringr det gjelder samshymensatte og alvorlige laeligrevansker vil vaeligre et vikshytig bidrag til oslashkt robusthet Kompetansesentrene skal ogsaring bidra til kunnskapsutvikling innenfor sine respektive kompetanseomraringder i samarbeid med Universitets- og hoslashyskolesektoren

Finansieringen av kompetansehevingen av PPT og atferdsfeltet skal ifoslashlge dette mindretallet foregaring ved innsparinger grunnet administrative forenklinger ved regionaliseringen og gjennom

en styrking av Statpeds ramme Utviklingssenteshyret for PPT og de to kompetansehevingsprogramshymene maring dimensjoneres i traringd med rammens om-fang

Begrunnelsen for ikke aring slanke Statped ligger i det store behovet for spisskompetanse i sektoshyren samt i at sektoren er blitt slanket over flere aringr allerede Mens psykisk helsevern og Barnevernshytjenesten er blitt styrket med hhv 105 og 39 aringrsshyverk den siste 14-aringrs-perioden er Statped blitt reshydusert med 40 og PPT styrket med 33 (jf inforshymasjon i NoUrsquoens begrunnelser) Denne redukshysjonen innenfor utdanningssektoren og saeligrlig i Statped medfoslashrer ikke bare en svekkelse av speshysialpedagogisk spisskompetansen men ogsaring av laeligringsperspektivet i opplaeligringen av barn og unge som strever med aring laeligre ogeller viser proshyblematferd

De oslashvrige forslag nevnt under Kap 16 stoslashttes dvs at SEAD etableres som nasjonalt senter unshyder Utdanningsdirektoratet og at hoslashrselsskoler for grunnskolen bygges ned

Utvalgsmedlem Tove-Lill Labaharing Magga slutter seg til saeligrmerknaden

190 NOU 2009 18


Kapittel 17

Helhet krever tverrfaglig og tverretatlig samarbeid


ndash Bestemmelser om individuell plan hjemles i spesialisthelsetjenestene (barne- og ungshybarnehageloven og opplaeligringsloven domsklinikkene) inngaringr samarbeidsavtaler

ndash Dagens saeligrlovers bestemmelser om indivi- ndash PP-tjenesten faringr selvstendig henvisningsrett duell plan harmoniseres i de aktuelle lovver- til barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk kene (BUP) og barnehabiliteringstjenesten

ndash Opplaeligringsomraringdet i individuell plan for (HABU) voksne presiseres ndash Det legges til rette for oslashkt samarbeid mellom

ndash Det oppfordres til mer aktiv bruk av infor- PP-tjenesten og Oppfoslashlgingstjenesten mert samtykke ndash Kommunene fylkeskommune og NAV innshy

ndash Det innfoslashres rett til eacuten tjenesteyter (personlig garingr forpliktende samarbeidsavtaler for aring sikre koordinator) ved behov for langvarige og at ungdom er i arbeid eller utdanning koordinerte tjenester ndash Det iverksettes tiltak for at barn under barneshy

ndash Det foretas en tydelig grenseoppgang av vernets omsorgi barnevernets tiltak faringr oppshyansvar mellom spesialisttjenesten innenfor fylt sine rettigheter etter barnehageloven og opplaeligringssektoren (spesialpedagogiske opplaeligringsloven regionsentre) og spesialisthelsetjenestene ndash Det maring klargjoslashres hvem som har ansvar for (barne- og ungdomsklinikkene) og deres tilbud etter skoletid for de som har behov for oppgaver overfor kommunene det etter 7 trinn

ndash Spesialisttjenesten innenfor opplaeligringssekshytoren (spesialpedagogiske regionsentre) og

171 Helhet og sammenheng

Laeligring er en livslang prosess som baringde skjer i forshymelle opplaeligringssituasjoner og uformelt i lek samvaeligr og arbeid Skole hjem og fritid utgjoslashr viktige arenaer som henger sammen og utfyller hverandre Dersom barn og unge skal oppleve sammenheng mellom det formelle og det uforshymelle maring hjelp og stoslashtte henge sammen Dette er viktig for trygghet og trivsel som igjen er viktig for barn og unges utvikling og laeligring Det er den enkelte og dennes familie som best kan avgjoslashre om tjenesteapparatet lykkes med aring skape helhet og sammenheng Brukermedvirkning er avgjoslashshyrende baringde paring individnivaring og systemnivaring

I kapitlene 5ndash10 beskrives baringde barnehage grunnopplaeligring og de oslashvrige kommunale og statlishy

ge tjenester som har stor betydning for barn unge og voksne med behov for tilrettelegging I kapittel 11 har utvalget garingtt naeligrmere inn paring den store varishyasjonen det er i behovet for tjenester og kompetanshyse Brukerundersoslashkelser viser hoslashy tilfredshet paring mange men ikke alle tjenesteomraringder Den stoslashrste utfordringen ligger i aring koordinere tjenestene og aring sikre samarbeid mellom ulike aktoslashrer

Helhet og sammenheng maring ivaretas baringde paring individnivaring og paring systemnivaring Det betyr at komshymunen maring ta ansvar for at den enkelte og familien opplever at det er sammenheng mellom de tjenesshytene de mottar selv om de isolert sett er paring ulike omraringder Paring samme maringte er det viktig at det er sammenheng mellom tjenester i ulike livsfaserndash fra spedbarnsalder foslashrskolealder og gjennom bar-ne- og ungdomsskoletid til videregaringende opplaeligshyring og overgang til voksenliv og arbeid Sammenshy

191 NOU 2009 18


heng i livsomraringder krever at det ogsaring er sammenshyheng mellom ulike forvaltningsnivaringer og instanshyser mellom det som ivaretas av kommune og fylshykeskommune og de deloppgavene som ligger til det statlige nivaringet Felles ansvar krever ogsaring en felles forstaringelse baringde av behovet for samarbeid og hva som er maringlet for samarbeidet

Med tverrfaglig samarbeid forstaringr utvalget at flere yrkesgrupper arbeider sammen for aring loslashse oppgaver Tverrfaglig samarbeid krever at felles faglige maringl og prioriteringer avklares paring tvers av ulike faglige disipliner

Med tverretatlig samarbeid forstaringr utvalget samarbeid paring systemnivaring paring tvers av instanser og forvaltningsnivaringer baringde horisontalt vertikalt og diagonalt Tverretatlig samarbeid krever at en avshyklarer hvilke maringl og oppgaver som foreligger for de ulike instansenes ansvarsomraringder naringr det er et felles ansvar for samme barn eller ungdom

I kapittel 10 ble viktige problemstillinger knytshytet til samspillet mellom ulike aktoslashrer i systemene rundt barn og unge oppsummert ndash rettigheter og bestemmelser er hjemlet i ulike

lovverk og forskrifter ndash faglig ideologi profesjonsinteresser og domeshy

nekonflikter ndash sektorinndeling uklare ansvarsforhold og

overlappende oppgaver

Utfordringen er hvilke tiltak som kan bidra til aring fremme samarbeid skape sammenheng mellom tjenestene og samtidig sikre effektiv ressursutnytshytelse En viktig tilnaeligrming i mange forskningsshyprosjekter om tverrfaglig og tverretatlig samarshybeid er noslashdvendigheten av et felles samarbeidsshysystem og felles maringl for tjenestene1 Dette vil noslashdvendigvis gjoslashre det lettere og ogsaring finne felles metoder og strategier for aring naring maringlene

Utvalget foreslaringr i dette kapittelet tiltak for aring moslashte behovet for sammenheng mellom ulike tjeshynester som ytes samtidig Tiltak som peker paring beshyhovet for kompetanse paring dette omraringdet er omtalt i kapittel 18 Oslashkt kompetanse paring alle nivaringer

1 Glavin K og B Erdal (2007) Tverrfaglig samarbeid i prakshysis oslo kommuneforlaget

172 Bestemmelser om samarbeid og koordinering maring vaeligre presisert i lovverk


Individuell plan er et virkemiddel for aring oppnaring koshyordinerte tjenester tilpasset individuelle behov Utformingen av individuell plan skal bidra til aring plassere ansvar mellom ulike tjenester og nivaringer Planen maring ta et overordnet utgangspunkt i den enkeltes behov og beskriver sammenhengen i tjeshynestetilbudet Planprosessen er viktigere enn selve planproduktet men de tiltak en er blitt enige om maring vaeligre forpliktende for tjenesteapparatet Brukeren skal vaeligre med i utformingen av den inshydividuelle planen og det er viktig at planen er skrevet i et spraringk brukeren foslashler seg bekvem med2 I rapporten laquoJeg har en planraquo3 understreshykes det at individuell plan kan vaeligre et godt verkshytoslashy for aring sikre at den enkelte foslashler seg sett hoslashrt og verdsatt

Riksrevisjonen foretok i 2006ndash2007 en undershysoslashkele av tilbudet til barn og unge med psykiske problemer4 Riksrevisjonen konkluderer med at oppgavefordelingen mellom tjenestene er uklar og at samarbeidsavtaler og samarbeidsverktoslashy ikke benyttes som forutsatt Riksrevisjonen la til grunn at individuell plan har et virkeomraringde langt utenfor helse- og sosialsektoren Undersoslashkelsen viste imidlertid at slike planer var laquoomtrent fravaeligshyrenderaquo for denne gruppen De konkluderte med at arbeidet med individuelle planer ikke har faringtt tilstrekkelig fotfeste verken i poliklinikkene eller i kommunene Utvalget ser det som svaeligrt viktig at disse virkemidlene blir tatt systematisk i bruk overfor barn og unge med problematferd psykisshyke og sosiale problemer

Det er viktig at andre planer for barn og elever samordnes i den individuelle planen Utvalget har i kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging foreslaringtt laeligringsbok for alle barn og elever i barnehage og skole Utvalget foreslaringr at denne sammen med den individuelle opplaeligringsplanen (IOP) inngaringr som en del av den individuelle planen


3 laquoJeg har en planraquo Tilbakemeldinger fra 6 regionale konfeshyranser i 2008 om individuell plan Rapport 15-1672 Kunnshyskapssenteret og Helsedirektoratet

4 Riksrevisjonens undersoslashkelse av tilbudet til barn og unge med psykiske problemer Dokument 37 (2006-2007)

192 NOU 2009 18


Utvalget foreslaringr at bestemmelser om indivishyduell plan hjemles i barnehageloven og opplaeligshyringsloven Dermed vil rett til en individuell plan vaeligre et gjennomgaringende punkt i lovverkene knytshytet til barnehage og skole Utvalget foreslaringr videre at bestemmelsene i dagens saeligrlover om individushyell plan harmoniseres En fellesbestemmelse om individuell plan i aktuelle lovverk vil etter utvalshygets oppfatning ha en viktig pedagogisk effekt og gi flere profesjoner og instanser et aktivt forhold til verktoslashyet Dette kan danne utgangspunkt for en videre vurdering av om barnelovgivningen i sin helhet kan harmoniseres

Utvalget vil framheve at individuell plan boslashr vishydereutvikles som verktoslashy for koordinert innsats og for aring sikre overganger i opplaeligringsloslashpet Det er imidlertid grunn til aring peke paring at selv om gode verktoslashy er noslashdvendig er det langt fra tilstrekkelig Prosessen i arbeidet med individuell plan er det vesentligste for et godt resultat

Utvalget understreker i kapittel 15 Tilpassede og fleksible opplaeligringsloslashp at kommuner og fylkesshykommuner maring ha rutiner for overganger mellom barnehage skole og laeligrebedrifter Forslaget maring ses i sammenheng med forslaget om laeligringsbok som skal bidra til nettopp dette Overganger er saringrbare og stiller ekstra krav til samarbeid Aring faring til smidige og gode overganger krever ogsaring tid Tilshyrettelegging baringde av det fysiske miljoslashet og aring skafshyfe den noslashdvendige kompetansen krever planlegshyging Overgangen fra grunnskole til videregaringende opplaeligring kan vaeligre ekstra krevende fordi det da er et nytt forvaltningsnivaring som trer inn og de noslashdshyvendige tjenester som skal bistaring for aring legge opplaeligshyringen best mulig til rette for den enkelte ligger paring henholdsvis kommunalt og fylkeskommunalt nivaring

Utvalget vil peke paring at samarbeid knyttet til overganger i opplaeligringsloslashpet er avhengig av tid og av en forstaringelse av at ulike tjenester maring opptre med en viss samtidighet og av gode samarbeidsshyrutiner mellom kommune og fylkeskommune Der en ikke har en gjennomgaringende PP-tjeneste vil det vaeligre helt noslashdvendig med gode samarbeidsrushytiner mellom kommunal og fylkeskommunal tjeshyneste baringde for aring ivareta elever som har behov for omfattende tilrettelegging og for aring forebygge frashyfall


Forskrift om habilitering og rehabilitering stiller krav til at alle kommuner og regionale helseforeshytak skal ha en koordinerende enhet for habiliteshy

ring og rehabilitering Hensikten med bestemmelshysen er aring soslashrge for faste kontaktpunkter for samshyhandling paring tvers av tjenestenivaringer og sikre kontinuitet i tilbudet til den enkelte brukerpasishyent Sosial- og helsedirektoratet5 skriver blant an-net foslashlgende ndash Den koordinerende enheten boslashr integreres i

det eksisterende organisatoriske apparatet ndash Koordinerende enhet boslashr forankres i et overshy

ordnet nivaring ndash Koordinerende enhet boslashr sikres en styringsshy

myndighet paring tvers av sektorer og virksomheshyter

ndash Virksomheten boslashr forankres i samarbeidsavtashyler mellom kommunen spesialisthelsetjenesshyten NAV-kontor og Statlig spesialpedagogisk stoslashttesystem

ndash Koordinerende enhet boslashr ha ansvar for opplaeligshyring og rutiner knyttet til individuell plan for aring sikre brukermedvirkning

Normann Sandvin og Thommesen6 framhever at koordinerende enhet maring gis et innhold og en aushytoritet som fremmer samarbeid baringde med instanshyser i kommunen med brukerorganisasjoner og med spesialistnivaringet

1723 Personlig koordinator ndash en tjenesteyter med hovedansvar

Begrepet personlig koordinator er ikke hjemlet i lov eller forskrift I forskrift om individuell plan staringr det imidlertid at en skal sikre at det til enhver tid er en tjenesteyter som har hovedansvaret for oppfoslashlging av tjenestemottakeren Forskriften er slik sett klar paring at det er tjenesteyter og ikke forelshydrene eller tjenestemottakeren selv som har anshysvaret for aring koordinere aktuelle tiltak og tjenester Utvalget foreslaringr en rett til eacuten tjenestekoordinator (personlig koordinator) ved behov for langvarige og koordinerte tjenester uavhengig av om tjenesshytemottaker har individuell plan Dette vil motvirke at foreldre maring paringta seg den belastende adminisshytratorrollen overfor det offentlige hjelpeapparatet og sikre at de som har behov for koordinert og langvarig bistand men av ulike grunner ikke oslashnshysker individuell plan likevel faringr noslashdvendig bishystand

5 Koordinerende enhet for habilitering og rehabilitering ISshy15300108 Sosial- og helsedirektoratet


193 NOU 2009 18


Utvalgets forslag om hjemling av individuell plan i barnehageloven og opplaeligringsloven vil medfoslashre at personale i barnehage og skole samt andre aktoslashrer skal kunne paringta seg rollen eller funksjonen som personlig koordinator Det er vikshytig aring paringpeke at det kan vaeligre en krevende oppgave aring vaeligre koordinator En maring ikke paringlegge en enkelt fagperson aring vaeligre koordinator for uforholdsmesshysig mange barn og elever Det vil foslashre til en uthushyling av rollenfunksjonen

I rapporten laquoJeg har en planraquo7 blir det vist til noslashdvendigheten av at organisasjoner og virksomshyheter lager et system for utnevning av koordinator opplaeligring veiledning og systematisk samarbeid paring tvers av ulike nivaringeretater og sektorer De viser til at dette vil kunne falle paring plass naringr det er opprettet koordinerende enheter i alle kommuner slik forshyskrift om habilitering og rehabilitering krever

1724 Taushetsbestemmelser og informasjonsplikt

De som yter tjenester til barn unge og deres famishylier blir ofte kjent med opplysninger av personlig karakter Mottakere av tjenestene er tilsvarende ofte i saringrbare situasjoner Det tilsier en varsomhet med aring bringe opplysninger videre til andre Utvalshyget vil derfor understreke noslashdvendigheten av aring ha strenge bestemmelser om taushetsplikt Samordshyning av ulike tjenester maring ikke fjerne de begrensshyningene taushetsplikten setter

Taushetsplikten skal ikke vaeligre til hinder for tverrfaglig og tverretatlig samarbeid8 men blir gjerne trukket fram som et hinder for ikke aring kunshyne utveksle viktig informasjon og skape et godt samarbeid Med bruk av informert samtykke er det imidlertid fullt mulig aring finne gode loslashsninger som aringpner for mulighet til baringde samordning av tjeshynester og gode overganger mellom livsfaser9

De aller fleste som mottar tjenester fra flere inshystanser oslashnsker at tjenesteyterne skal utgjoslashre et samkjoslashrt lag rundt det enkelte barn og familien Informert samtykke vil vaeligre det beste faglige grunnlaget for aring meddele opplysninger til andre og vil kunne berede grunnen for et godt samarshybeid Utvalget vil derfor peke paring viktigheten av


8 Barnevernet og taushetsplikten opplysningsretten og oppshylysningsplikten Barne- og familiedepartementet rundskriv Q-24 2005

9 Molven O og A Stavrum (2008) Veileder Taushetsplikt og samhandling i kommunalt arbeid for barn ndash ungdom ndash famishylier Oslo KS

mer aktiv bruk av informert samtykke Det er imidlertid viktig aring presisere at den som gir samshytykket maring faring vite konkret hva det bestaringr i hvem opplysningene skal gis til og hvilke konsekvenser det vil kunne ha aring gi det

I forbindelse med nylig vedtatte endringer i barshynevernloven pekes det paring at samarbeidet mellom barnevern og andre offentlige instanser skal beshydres og at maringlet er at utsatte barn og unge skal tilshybys like muligheter som andre barn og unge i samshyfunnet En av lovendringene er at det innfoslashres en tilbakemeldingsplikt til meldere Utvalget haringper at dette ogsaring gjoslashr det lettere for barnehager skoler og andre samarbeidspartnere aring oppfylle sin meldeshyplikt til barnevernet da de har en noslashkkelrolle i aring sishykre tidlig innsats og forebygging

173 Samarbeid paring systemnivaring

Som vist til i kapittel 10 benyttes det mange orgashynisatoriske grep for aring sikre samarbeid Et av de mest omfattende grepene er etableringen av NAV den nye arbeids- og velferdsforvaltningen

Sammenslaringing av tjenester er ikke alltid noslashdshyvendig og heller ikke alltid tilstrekkelig for aring oppshynaring samarbeid Mye samarbeid mellom personalet vil lettes av at samarbeid er forankret i ledelsen Konkrete samarbeidsavtaler maring fastsette rutiner for dialog og etablere felles planer og strategier Ansvarsdeling maring klargjoslashres og det boslashr avtales hvordan uenighet skal haringndteres Alle bidragsyteshyre i et samarbeid vil ha begrensninger baringde naringr et gjelder oslashkonomiske ressurser og tid og kapasitet

Regjeringen la i juni 2009 frem Stmeld nr 47 (2008ndash2009) Samhandlingsreformen der det legshyges opp til at kommunene skal faring et utvidet ansvar for innbyggernes helse Reformen forutsetter oslashkt samarbeid paring tvers av kommunegrenser og melshylom kommuner og helseforetak

1731 Samordning av spesialisttjenester

Naringr det gjelder spesialisttjenester ser utvalget det som helt noslashdvendig med en bedre samordning enn i dag (For naeligrmer omtale av aktuelle tjenesshyter se kapittel 9 og 10)

I utkast til Handlingsplan for habilitering10 er det foreslaringtt en samlet og helhetlig spesialisthelshysetjeneste for barn og unge gjennom etablering av

10 Helsedirektoratet (2009) Handlingsplan for habilitering av barn og unge Hoslashringsutkast datert 23 april 2009 Oslo Helshysedirektoratet

194 NOU 2009 18


egne barne- og ungdomsklinikker i helseforetakeshyne Klinikkene skal bestaring av barneavdelingene habiliteringstjenestene for barn og unge og psyshykisk helsevern og de tre fagomraringdene anbefales organisert som likeverdige tjenesteenheter under en felles ledelse

I begrunnelsen for dette tiltaket pekes det paring at en god del barn og unge med funksjonsnedsettelshyser og kroniske sykdommer og deres familier ikke i tilstrekkelig grad faringr det tverrfaglige og helhetlige tjenestetilbudet fra spesialisthelsetjenesten som de har behov for Videre sies det at det er behov for aring bedre laquoparing tvers-samarbeidetraquo rundt barn og unge med problematferd og gi barn og unge med kronisshyke sykdommer et mer helhetlig tilbud som inkludeshyrer bistand fra psykisk helsevern for barn og unge og barnehabiliteringstjenesten

Utvalget ser svaeligrt positivt paring dette og vil peke paring behovet for at samordningen ogsaring skjer mot de statlige instansene som har spesialpedagogiske oppgaver Et slikt tiltak vil sikre at alle tjenester paring statlig nivaring blir koordinert og at ikke en og samshyme bruker faringr hjelp av flere spesialisttjenester uten at disse vet om hverandre og uten at innsatshysen mot den enkelte blir koordinert

Som eksempel vil utvalget nevne at Statped Nord og Helse Nord i mars 2009 inngikk en avtale om aring samarbeide med hverandre om brukere med autismespekterforstyrrelser og Asperger syndrom og slaring autismenettverkene i opplaeligringsshysektoren og helsesektoren sammen til ett nettshyverk med baringde opplaeligringskompetanse og helseshykompetanse Tilsvarende har Statped Nord og Helse Nord startet droslashftinger om bedre samhandshyling mellom opplaeligring og helse innenfor habiliteshyringsfeltet med et forpliktende felles inntakssysshytem for begge sektorer Partene har understreket at en slik koordinering maring forankres i baringde Utshydanningsdirektoratet og Helsedirektoratet da det er sambruk av ressurser og kompetanse

Utvalget foreslaringr at spesialisttjenesten innenshyfor opplaeligringssektoren (spesialpedagogiske regishyonsentre) og spesialisthelsetjenestene (barne- og ungdomsklinikkene) inngaringr samarbeidsavtaler Paring denne maringten kan man sikre at det foretas en tydelig grenseoppgang av ansvar mellom disse inshystansene og tjenestenes oppgaver overfor komshymunene

1732 Henvisningsrett til spesialisthelsetjenester

PP-tjenesten samarbeider i dag i utstrakt grad med spesialisthelsetjenesten saeligrlig barnehabilishy

teringen og barne- og ungdomspsykiatriske polishyklinikker (se kapittel 8) En henvisningsrett for PP-tjenesten til disse viktige samarbeidspartnershyne paring statlig nivaring vil bedre mulighetene til aring sikre god sammenheng mellom tjenester som ytes paring kommunalt og statlig nivaring Som henvisende inshystans vil PP-tjenesten vaeligre sikret direkte tilbakeshymeldinger paring de oppdrag spesialisttjenesten har utfoslashrt og dermed kunne gi rask og adekvat oppfoslashlshyging til den enkelte paring lokalt nivaring

Utvalget foreslaringr at PP-tjenesten faringr selvstenshydig henvisningsrett til barne- og ungdomspsykiashytrisk poliklinikk (BUP) og barnehabiliteringstjeshynesten (HABU)

1733 Samarbeid mellom PP-tjenesten og oppfoslashlgingstjenesten (OT)

Utvalget har diskutert om oppfoslashlgingstjenesten boslashr slarings sammen med PP-tjenesten til en felles tjeshyneste (PPT og OT er naeligrmere beskrevet i kapitshytel 8) Utvalget vil peke paring at det er oslashnskelig at oppfoslashlgingstjenesten har naeligrhet til elevene og i stoslashrre grad kan arbeide forebyggende Mange fylshykeskommuner har foretatt denne tette koblingen mellom de to tjenestene I Akershus er oppfoslashlshygingstjenesten organisert i tre regioner der det er en felles leder av PP-tjenesten og oppfoslashlgingstjeshynesten Utvalget mener at denne organiseringen kan vaeligre riktig og viktig for mange fylkeskommushyner Det er likevel viktig at den konkrete organiseshyringen bestemmes ut fra en hensiktsmessighetsshybetrakning i den enkelte fylkeskommune Det sentrale er at PP-tjenesten og oppfoslashlgingstjenesshyten samarbeider tett og at dette samarbeidet fremshymes og tydeliggjoslashres Paring denne maringten kan man sishykre felles innsats overfor elever som er i faresoshynen for ikke aring starte i videregaringende opplaeligring eller falle fra underveis

1734 Samarbeidsavtale mellom fylkeskommune NAV og kommune om ungdom

Utvalget har sett at overganger mellom livsfaser er en samarbeidsutfordring Overgangen fra videshyregaringende skole og ut i arbeid eller aktivitet for de som ikke skal garing over paring videre studier er svaeligrt saringrbar Det kan vaeligre vanskelig aring sikre meningsshyfylt arbeid for ungdom med omfattende behov for varig tilrettelagt arbeid Dette gjelder ogsaring hvis skolegangen blir avbrutt Utvalget viser til det stoshyre frafallet i videregaringende opplaeligring og er bekymshyret for at virkemiddelapparatet innenfor skole- arshy

195 NOU 2009 18


beids- og velferdssektoren ikke er tilpasset variashysjonen og de ulike behovene i denne maringlgruppen

Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) og KS har sett behovet for et styrket samarbeid mellom NAV og utdanningsmyndighetene i fylshykeskommuner og kommuner og anbefaler at det inngarings egne avtaler om utdanningsfeltet Avtaleshypartene (AID og KS) oppfordrer NAV og alle fylshykeskommuner ndash til aring inngaring avtaler om samarbeidsformer tiltak

og tjenester paring utdannings- og opplaeligringsomshyraringdet

ndash til aring inngaring avtaler om samarbeidsformer tiltak og tjenester for arbeidssoslashkere som har behov for opplaeligring paring grunnskolens nivaring

ndash til at avtalene naringr det er hensiktsmessig ogsaring inkluderer andre avtalepartnere

Utvalget ser positivt paring at AID og KS oppfordrer beroslashrte parter til aring inngaring samarbeid stoslashtter en slik prosess med informasjon foslashlger opp og vil soslashrge for evaluering av lokale samarbeidsavtaler

Utvalget vil peke paring at samarbeidet maring vaeligre tydeligere forankret og foreslaringr at det innfoslashres forshypliktende samarbeidsavtaler mellom kommunene fylkeskommunene og NAV for aring sikre at ungdom er i arbeid eller utdanning Kommunene kan ha viktige bidrag i henhold til helse- og sosiallovgivshyningen Dette boslashr legges inn i de sentrale foslashringeshyne for NAV

174 Skolefritidsordning (SFO) og fritidstilbud

Opplaeligringsloven paringlegger kommunene aring ha et skolefritidstilbud foslashr og etter skoletid for alle elevshyer fra og med 1 til og med 4 trinn Videre stadfesshyter loven at barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte skal ha et skolefritidstilbud til og med 7 trinn I foslashlge sosialtjenesteloven plikter kommushynen blant annet aring tilby brukerstyrt personlig assisshytanse (BPA) avlastningstiltak og stoslashttekontakt

Kommunen eller fylkeskommunen har ingen forpliktelser til aring tilby unge et SFO-tilbud etter 7 trinn Mange kommuner har likevel etablert ulike ordninger for aring imoslashtekomme behovet for et laquoettershyskole-tilbudraquo mens det i andre kommuner ikke finnes tilbud eller de tilbudene som finnes er av lav kvalitet

I en kartlegging av fritidstilbud11 herunder SFO i flere kommuner konkluderes det blant an-

net med at det er stor variasjon i disse tilbudene at innhold og organisering av tilbudene varierer og at det er enkelte grupper som faller utenfor frishytidstilbudene Det vises til at det er et saeligrlig stort forbedringspotensial naringr det gjelder SFO stoslashtteshykontakt og transport

I den samme rapporten pekes det paring at felles for de fleste barn og unge med behov for tilsyn etshyter skoletid og ulike former for stoslashtte for aring kunne delta i fritidsaktiviteter er at de oslashnsker valgmuligshyheter og bredde og variasjon i fritidstilbudet Detshyte ivaretas ikke i tilstrekkelig grad i dag

Det vil medfoslashre kostnader aring etablere ytterligeshyre lovparinglagte tilbud paring dette omraringdet og det ligshyger slik sett utenfor utvalgets mandat aring foreslaring konkrete tiltak Utvalget vil imidlertid peke paring beshytydningen av hensiktmessige og forutsigbare tilshytak og ordninger paring dette omraringdet Det vil vaeligre viktige bidrag i likeverdig deltakelse for de barn og unge det gjelder og skape en bedre hverdag for familiene totalt sett

Utvalget vil framheve betydningen av en kvalishytativt god skolefritidsordning Utvalget anbefaler at det klargjoslashres hvem som har ansvar for tilbud etter skoletid for de som har behov for det etter 7 trinn Utvalget vil ogsaring peke paring betydningen av at alle barn og unge kan faring delta i selvvalgte fritidsshyaktiviteter sammen med andre Det krever fleksishyble loslashsninger naringr det gjelder ledsagertjenester stoslashttekontakt avlastning med mer

175 Barnevernets ansvar knyttet til barn og unges opplaeligring

Det nasjonale tilsynet paring opplaeligringsomraringdet12

har avdekket mangler naringr det gjelder tilpasset opplaeligring for barn og unge i barnevernsinstitushysjoner I tilsynsrapporter kommer det blant annet fram at flere elever som bor i barnevernsinstitushysjoner ikke faringr den opplaeligringen de har rett til etshyter loven Det gjelder baringde retten til opplaeligring omfanget av og innholdet i opplaeligringen Forhold som gjelder spesialundervisning blir ofte ikke beshyhandlet etter reglene i opplaeligringsloven og forvaltshyningsloven Flere elever faringr ikke opplaeligring av laeligshyrere tilsatt ved skolene og det sikres ikke at alle

11 Kartlegging av fritidstilbudet til barn og unge med nedsatt funksjonsevne Ramboslashll 2008

12 Nasjonalt tilsyn 2008

196 NOU 2009 18


elever faringr opplaeligring av laeligrere med noslashdvendig og relevant kompetanse

Aring overta omsorgen for et barn er et svaeligrt alshyvorlig inngrep og det innebaeligrer ogsaring aring skulle overta foresattes forpliktelser slik de er uttrykt i loven Barnevernstjenesten maring soslashrge for at dette ansvaret tas paring alvor baringde i forvaltningen og av daglige omsorgspersoner

De samme forholdene er beroslashrt i en forsshykningsrapport fra NOVA13 Resultater her viser at barnevernsklienter har daringrligere levekaringr enn tilshysvarende personer i totalbefolkningen De har blant annet lavere utdanning mindre inntekt er oftere avhengig av sosialhjelp og flere er arbeidsshyledige I konklusjonene i NOVA-studien pekes det paring viktigheten av aring garing videre med tiltak ut fra de funnene som er gjort samt at det vil vaeligre aktuelt aring foreslaring videre forskning

Utvalget vil peke paring at barn og unge som av ulishyke aringrsaker faringr tiltak gjennom barnevernet eller der barnevernet har overtatt omsorgen er i en saringrbar situasjon som krever ekstra aringrvaringkenhet og tett oppshyfoslashlging i barnehage og skole Dette krever et utshystrakt samarbeid mellom barneverntjenester og opplaeligringssektoren Betydningen grunnopplaeligrinshygen har for videre utdanning arbeid og videre vokshysenliv maring etter utvalgets oppfatning tas paring alvor

Utvalget vil peke paring at det er viktige utfordrinshyger forbundet med barn og unge som faringr sin oppshylaeligring knyttet til barnevernsinstitusjoner Det er blant annet uklare forhold knyttet til ansvar for opplaeligring naringr barn og unge bor i barnevernsinstishytusjoner Etter at staten overtok det fylkeskommushynale barnevernet er det fortsatt fylkekommunen som har det oslashkonomiske juridiske og faglige anshysvaret for opplaeligring for barn og unge som bor i institusjoner Dette gjelder uavhengig av hvor opplaeligringen skjer Etter utvalgets oppfatning syshynes dette aring vaeligre en ansvarsfordeling som skaper uklarheter og er lite hensiktsmessig

Utvalget forutsetter at mangler som er avdekshyket gjennom siste aringrs tilsyn naringr det gjelder opplaeligshyring av barn og unge i barnevernsinstitusjoner foslashlshyges opp raskest mulig

Utvalget foreslaringr at det iverksettes tiltak for at barn under barnevernets omsorgi barnevernets tiltak faringr oppfylt sine rettigheter etter barnehageshyloven og opplaeligringsloven

13 Kristoffersen L B og A-E Clausen Barnevernsklienter i Norge 1990-2005 NOVA-rapport 308

176 Brukermedvirkning

1761 Brukermedvirkning paring individnivaring

En bruker er den beste til aring vurdere sine egne beshyhov og oslashnsker Brukeren har forventninger om egen framtid og erfaringer fra eventuell tilretteshylegging som foslashlge av vansker og utfordringer Brukeren vil kunne beskrive disse slik at laeligrere og andre involverte faringr et bedre beslutningsshygrunnlag naringr nye tiltak skal settes inn

Brukermedvirkning paring individnivaring er oftest begrunnet i tanken om at beroslashrte parter skal hoslashshyres og at man har rett til aring faring innsyn i sin egen sak Retten er ikke basert paring at brukeren skal ha saeligrshyskilte kunnskaper paring omraringdet som behandles Det er imidlertid ikke godt beskrevet i lov eller forshyskrifter hva medvirkningen skal inneholde og hvilken medbestemmelsesrett brukeren eventushyelt maringtte ha Spesialundervisning slik den er hjemlet representerer ikke bare en rett til tilretteshylagt opplaeligring den gir ogsaring brukeren rett til aring delta i utforming av vedtak om tilrettelegging

I motsetning til brukermedvirkning paring individshynivaring er brukermedvirkning paring systemnivaring basert ogsaring paring ekspertkunnskap som bidrag til beslutshyningstakere Her vil brukere som deltar i foreldreshyutvalg PP-tjenesten kompetansesentre eller likshynende forventes aring bidra med spesiell kunnskap om den gruppen de representerer Denne kunnshyskapen er ikke basert paring fagkompetanse men paring en allmenn og forsterket kunnskap fra for eksemshypel funksjonshemmedes organisasjoner eller fra foreldrekollegiet ved skolen Kunnskapen er ulik ekspertenes fordi den baserer seg paring erfaringer opplaeligring og kontakter fra brukergruppen

Mange brukergrupper har i dag sterke og kompetente organisasjoner som kan maringlbaeligre de-res oslashnsker og behov og arbeide for bedre tilbud baringde i det sivile liv med hensyn til behandling og rehabilitering og naringr det gjelder tilpasning i skoshylen Kunnskapen om disse organisasjonene er ikke integrert i skolens og kompetansesentrenes oppgaver I lov om pasientrettigheter er sykehushysets plikt til aring informere om relevante brukerorgashynisasjoner nedfelt Grunnskolen og den videregaringshyende skole har i noen tilfeller oslashnsket brukernes organisasjoner velkommen til aring stoslashtte eleven of-test ved informasjon til laeligrer og medelever

Brukermedvirkning paring systemnivaring er i dag godt forankret i statlige kompetansesentre og reshyhabiliteringsinstitusjoner Likt som for helsevesen og kommuner ser man at beslutningene endres der brukerne deltar foslashr beslutninger tas Det er

197 NOU 2009 18


hevet over tvil at kunnskap om vansker mer vekt paring samarbeid og kunnskap om hvordan tjenester ser ut fra brukerens side vanskelig kunne ha komshymet inn i disse etatene fra de enkelte fagmiljoslasher elshyler institutter

Modellutproslashving inkorporering av mestringsshyperspektiv i tilbudene samarbeid mellom barneshyhageskole og kommunespesialisttjenester foreshygaringr i dag i mange tilfeller paring grunn av brukermilshyjoslashers tverrfaglige kontakter og helhetlige syn paring brukernes behov Det er ogsaring slik at representanshyter for brukermiljoslasher og brukerorganisasjoner i stoslashrre grad snakker samme fagspraringk som sine ofshyfentlige samarbeidspartnere enn den enkelte bruker Slik vil den kompetente brukerrepresenshytant kunne bidra med maringlrettede forslag tilpasset den enkelte arena paring en maringte som kan brukes i praksis av offentlige og fagdominerte instanser

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) ga i 2007 ut en veileder om brukermedvirkning paring systemnivaring14 FFO peker paring at det er faring eksempler paring formalisert brukermedvirkning paring systemnivaring i PP-tjenesten og framhever betydningen av slik brukermedvirkning paring denne maringten

laquo[hellip] FFO mener at brukermedvirkning i PPshytjenesten er viktig fordi det er en kilde til videshyreutvikling av offentlige tilbud [hellip] Organisashysjonene soslashrger for et bredt grunnlag av brukeshyrerfaringer og kan formidle dette til tjenesteshyyter paring generelt grunnlag [hellip]raquo

Behov for en formalisert brukermedvirkning beshygrunnes blant annet med asymmetrien i relasjon mellom bruker og hjelpeapparat

I stoslashrre grad enn vi i hjelpeapparatet er bevisst paring opplever brukereforesatte et asymmetrisk maktforhold mellom bruker og hjelpeapparat Dette trenger paring ingen maringte aring skyldes utidig oppshytreden fra fagpersoners side men det faktum at brukerforesatte har et hjelpebehov og hjelperen

14 Haringndbok i brukermedvirkning paring systemnivaring i PP-tjenesten FFO ndash Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

representerer et system som disponerer ressurshyser baringde i form av tid som settes av til saken og i form av hva som tilrarings i tjenestens sakkyndighet Videre oppleves barnehage skole og hjelpeappashyrat aring sitte med en laquodefinisjonsmaktraquo med hensyn til aring definere brukereforesatte som gode eller mindre gode foreldre og samarbeidspartnere De fleste foreldre oslashnsker et godt samarbeidsforhold til de fagpersoner de skal forholde seg til over tid og vil noslashdig bli oppfattet som vanskelige og utakkshynemlige Derfor kan det vaeligre vanskelig for den enkelte bruker aring fremme kritikk i enkeltsaker og reise kritiske sposlashrsmaringl til PP-tjenestens mer prinshysipielle valg Representanter i et brukerraringd vil dershyimot moslashte tjenesten i en annen rolle med et manshydat i ryggen og uten at rollen innebaeligrer noe avshyhengighetsforhold

Foslashlgende forutsetninger stilles i haringndboka til brukermedvirkning ndash Brukermedvirkningen maring vaeligre reell ndash Den boslashr beroslashre de vesentlige sider ved virkshy

somheten ndash Den maring foslashre til en bedre tjeneste for brukeren



Dette utvalgsmedlemmet stoslashtter ikke forslagene om selvstendig henvisningsrett for PPT til spesiashylisttjenesten Dersom PPT skal ha henvisningsshyrett boslashr dette knyttes til en utdanningsgruppe og ikke til PPT generelt PPT for videregaringende oppshylaeligring og OT er begge fylkeskommunale tjenesshyter og det ligger innenfor fylkeskommunens anshysvar at og hvordan disse samarbeider Det foreligshyger allerede en avtale mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS om styrket samarbeid mellom NAV og utdanningsmyndigheshytene i kommuner og fylkeskommuner Det er innshygaringtt avtaler i alle fylkeskommuner

198 NOU 2009 18


Kapittel 18

Oslashkt kompetanse paring alle nivaringer


ndash Den allmenne kvalifiseringen i relevante med utgangspunkt i kompetansebehovene i grunnutdanninger foslashlges naeligrt opp og styr- raringdgivningstjenesten kes ut fra behovet for kompetanse knyttet til ndash Det etableres et etter- og videreutdanningstilshyekstra tilrettelegging i opplaeligringen her- bud for sosialpedagogiske raringdgivere under spesialpedagogiske emner ndash Det etableres et femaringrig kompetanseutvishy

ndash Ordningene for etter- og videreutdanningstil- klingsprogram for barnehager og skoler som bud blir styrket baringde naringr det gjelder allmenn skal bidra til utviklingsarbeid veiledning og kvalifisering og kvalifisering i forhold til barn kompetanseheving knyttet til vanlige laeligreshyog elever med behov for ekstra tilretteleg- vansker hos barn og unge Programmet gis ging en oslashkonomisk ramme paring ca 19 mill kr per aringr

ndash Grunn- etter- og videreutdanning for laeligrere ndash Det inngarings forpliktende samarbeidsavtaler samordnes innenfor rammene av GNIST mellom de spesialpedagogiske regionsenshy

ndash Barne- og ungdomsarbeidere faringr hevet sin trene og universitets- og hoslashgskolesektoren kompetanse paring laeligringsmiljoslash og vanlige ndash De nasjonale sentrene under Utdanningsdishylaeligringsutfordringer hos barn slik at de kan rektoratet gis et tydelig ansvar for aring bidra til bidra til en inkluderende barnehage og skole utvikling innenfor ekstra tilrettelegging paring

ndash Samspillet mellom kartlegging evaluering sine omraringder og tiltak styrkes som kompetansefelt i laeligrer- ndash Forskingen knyttet til barn unge og voksne utdanningene med behov for ekstra tilrettelegging i opplaeligshy

ndash Profesjonsorienteringen i de disiplinorien- ringen styrkes Det er behov for aring heve kvalishyterte masterutdanningene blir styrket naringr det teten paring denne forskning slik at kunnskapsshygjelder praktisk-pedagogisk orientering krav grunnlaget for politikkutforming og praksis til praksis i studiene og raringdgivning ved star- styrkes Dette boslashr skje innenfor Utdanning ten av yrkeskarrieren 2020

ndash Dagens utdanningstilbud til raringdgivere i ndash Samarbeids- og koordineringskompetanse grunnopplaeligringen gjennomgarings og vurderes og kunnskap om andre yrkesgrupper det er med utgangspunkt i kompetansebehovene i aktuelt aring samarbeide med sikres bedre i raringdgivningstjenesten pedagogiske og helse- og sosialfaglige yrkesshy

ndash Dagens utdanningstilbud til raringdgivere i utdanninger grunnopplaeligringen gjennomgarings og vurderes

Utvalget fikk i sitt mandat i oppdrag aring vurdere fremshytidige kompetansebehov i tiltakskjeden rettet mot barn unge og voksne med saeligrskilte behov Samarshybeid mellom stoslashttesystemet og universitets- og hoslashyshyskolesektoren skulle dessuten omtales saeligrskilt

Behovet for baringde mer og ny kompetanse og kombinasjon av kompetanser kommer tydelig fram i nesten alle sammenhenger der mandatets

problemstillinger beroslashres Utvalget mener derfor at oslashkt kompetanse er en hovedstrategi for aring styrke barnehagens og skolens evne til aring skape inkludeshyrende miljoslasher Dette gjelder baringde den allmenne kompetansen mer spesialisert kunnskap samt evnen til samarbeid

Det er mange ulike profesjoner som arbeider med barn unge og voksne med behov for ekstra

199 NOU 2009 18


hjelp og stoslashtte i opplaeligringen og som bistaringr med unshydervisning tilrettelegging behandling og ulike forshymer for veiledning Forslagene i kapittelet er prishymaeligrt rettet mot hovedgruppene av arbeidstakere i barnehager og skoler men utvalget foreslaringr ogsaring tiltak overfor andre yrkesgrupper i tiltakskjeden

181 Foslashrskolelaeligrer- og allmennlaeligrerutdanningen

Kompetanse i forhold til tilpasset inkluderende og likeverdig opplaeligring vil vaeligre viktig for at barshynehager og skoler skal kunne utvikle en forebygshygende strategi basert paring tidlig innsats Barn og unge som ikke har forventet og oslashnsket laeligringsutshybytte maring moslashtes med intensiverte utviklings- og laeligringsstoslashttende innsatser i barnehage og skole

Selv om laeligrerens betydning for elevenes laeligshyringsutbytte er komplisert og vanskelig aring maringle er det stor enighet om at laeligrere har stor innflytelse paring laeligringsutbyttet Dette gjelder i ordinaeligr opplaeligshyring saring vel som i spesialundervisning 1 2 3

Lausten4 viser i resultater fra delprosjektet

laquoEffektundersoslashgelse af innsatsen over for boslashrn og unge med lettere vanskeligheder

[hellip] en sammenheng mellom positiv effekt og en fleksibel praksis en god brug av undervisshyningsmaterialer en hoslashj grad av undervisningsshydifferentiering et godt teamsamarbejde et godt kendskab til specialpaeligdagogik en kvalificeret loslashbende intern evaluering samt elevinddragelse i evalueringen Naringr man baserer sin praksis i forhold til saeligrlige indsatser paring ovenstaringende fakshytorer saring tager man ogsaring haringnd om problematikshykernes indbyggende kompleksitetraquo

Resultatene fra denne undersoslashkelsen stemmer godt overens med de tre viktigste formene for

1 Egelund N (2009) laquoPerspektiver og samlet konklusionraquo I Egelund N og S Tetler (red) Effekter af specialundervisshyningen Paeligdagogiske vilkaringr i komplicerede laeligringssituatioshyner og elevernes faglige sociale og personlige resultater Koslashbenhavn Danmarks Paeligdagogiske Universitetsforlag

2 Hattie J (2009) Visible Learning A Synthesis of Over 800 Meta-analyses Relating to Achievement New York Rout-ledge

3 Nordahl T S Mausethagen og A Kostoslashl (2009) Skoler med liten og stor forekomst av problematferder Rapport nr 3ndash2009 Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

4 Lausten H (2009) laquoResultater fra delprosjektet Effektunshydersoslashgelse af innsatsen over for boslashrn og unge med lettere vanskelighederraquo I Egelund N og S Tetler (red) Effekter af specialundervisningen Paeligdagogiske vilkaringr i kompliceshyrede laeligringssituationer og elevernes faglige sociale og pershysonlige resultater Koslashbenhavn Danmarks Paeligdagogiske Unishyversitetsforlag

kompetanse som Dansk Clearinghouse finner hos gode laeligrere5

ndash Relasjonskompetanse elevaktivering elevmotshyivering og evne til aring ta hensyn til ulike elevforshyutsetninger

ndash Ledelseskompetanse tydelig ledelse av undershyvisningsarbeidet og evne til aring gi elevene ansvashyret for aring opprettholde og utforme regler

ndash Didaktikk-kompetanse Hoslashyt faglig nivaring komshybinert med evne til aring formidle faget

1811 Laeligrerutdanningen som arena for styrking av laeligreres kompetanse

Kapittel 6 Grunnopplaeligringen viste stor variasjon mellom skoler i valg av tiltak knyttet til elever med rett til spesialundervisning Fylling6 viser hvordan 90 prosent av laeligrerne i grunnskolen og i videregaringende opplaeligring forstaringr tilpasset opplaeligshyring og spesialundervisning ut fra en individorienshytert tilnaeligrming Denne tilnaeligrmingen bidrar til en individualisering av tiltakene Det er derfor viktig aring utvikle en forstaringelse som knytter pedagogisk og spesialpedagogisk kompetanse sammen

Laeligrerutdanningen er en hovedarena for styrshyking av laeligrernes kompetanse Styrer og pedagoshygiske ledere i barnehagen skal som hovedregel ha foslashrskolelaeligrerutdanning (barnehageloven sect sect 16 og 17) mens den som tilsettes i grunnskolen og i videregaringende opplaeligring skal ha faglig og pedagoshygisk kompetanse (opplaeligringsloven sect 10ndash1)

Selv om alle laeligrerutdanninger i utgangspunkshytet sikter mot aring kvalifisere studentene til en inklushyderende barnehage eller skole synes ikke dette aring vaeligre nok Haug7 konkluderer med at kvalifiserinshygen av allmennlaeligrerstudentene ikke er god eller tilstrekkelig Samtidig er det store variasjoner i baringde innhold og omfang naringr det gjelder viktige prinsipper som inkludering og tilpasset opplaeligshyring Noe av forklaringen synes aring ligge i ulik komshypetanse holdninger og kulturer knyttet til hvorshydan skolene forholder seg til svaeligrt sammensatte elevgrupper sett i relasjon til prinsippene om tilshy

5 Nordenbo SE MS Larsen N Tiftikccedili RE Wendt og S Oslashstergaard (2008) Laeligrerkompetencer og elevers laeligring i foslashrskole og skole Et systematisk review udfoslashrt for Kunnshyskapsdepartementet Oslo Koslashbenhavn Dansk Clearinghoshyuse for Uddannelsesforskning Danmarks Paeligdagogiske Unishyversitetsskole


7 Haug P (2000) For alle elevar Laeligrerutdanninga og spesialshyundervisninga i grunnskulen Forskingsrapport nr 39 Volda Hoslashgskolen i VoldaMoslashreforsking Volda

200 NOU 2009 18


passet og inkluderende opplaeligring Det mangfolshydet av elever laeligrere moslashter i skolen maring de ogsaring moslashte i laeligrerutdanningen

Mange av de vanskene som finnes blant eleveshyne opptrer fra begynnelsen av som laquovanlige vanshysker hos vanlige barnraquo Det gjelder for eksempel utfordringer knyttet til lesing skriving og regshyning og det gjelder en del miljoslashbetingede sosioeshymosjonelle vansker Slike vansker moslashter alle laeligreshyre i alle grupperklasser Mange av problemene kan loslashses dersom vanskene moslashtes raskt og med kyndighet slik utvalget har understreket i kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging

Skolene maring dermed ha kompetanse til aring moslashte utfordringer og dilemmaer som har relativt hoslashy forekomst eksempelvis knyttet til begynneroppshylaeligring (lesing skriving regning) og samspillvanshyskerpsykiske vansker Kompetanse i forhold til aring vurdere resultater av laeligringsprosesser er viktig for aring kunne skape gode laeligringsvilkaringr Videre maring laeligrere ogsaring ha kompetanse i hvordan skolen i samarbeid med foreldrene og det tverrfaglige hjelpeapparatet kan gi elevene gode muligheter for laeligring

Kombinert med gode rutiner for sikring av tidshylig innsats jf kapittel 13 Tidlig innsats og forebygshyging er det grunn til aring anta at styrket laeligrerkompeshytanse paring disse omraringdene vil bidra til bedre laeligshyringsbetingelser for elever med behov for tilrettelegging i opplaeligringen Utvalget foreslaringr at den allmenne kvalifiseringen i relevante grunnutshydanninger foslashlges naeligrt opp og styrkes ut fra behoshyvet for kompetanse knyttet til ekstra tilrettelegshyging i opplaeligringen herunder spesialpedagogiske emner Utvalget foreslaringr ogsaring at ordningene for etter- og videreutdanningstilbud innenfor sektoshyren blir styrket baringde naringr det gjelder allmenn kvashylifisering og kvalifisering med hensyn til barn og elever med behov for ekstra tilrettelegging

GNIST er navnet paring den store laeligrersatsingen der Kunnskapsdepartementet og de viktigste akshytoslashrene innenfor skole og utdanning har garingtt sammen for aring sikre oslashkt status og bedre rekrutteshyring til laeligreryrket Mobiliseringen er overbygninshygen for en rekke konkrete tiltak som skal gjenshynomfoslashres de kommende aringrene rekrutteringsshykampanje kompetanseoppbygging for laeligrere og skoleledere og en ny laeligrerutdanning Utvalget foreslaringr at styrkingen av grunn- etter- og videreshyutdanning for laeligrere samordnes innenfor rammeshyne av GNIST

1812 Den nye allmennlaeligrerutdanningen

Stmeld nr 11 (2008ndash2009) Laeligreren ndash rollen og utshydanningen omtaler laeligrerens oppgaver slik

laquoLaeligrere maring kunne omgarings elevene paring en god maringte foslashlge laeligringen deres tett og kunne se om og naringr elever trenger oslashkt stoslashtte Foruten sosial kompetanse og kunnskap om laeligring paring ulike aringrstrinn fordrer dette tilgang paring informasjon om de enkelte elevene og om deres laeligring og framgang Ikke minst er dette viktig for at elevshyene skal faring noslashdvendig hjelp og stoslashtte paring et tidlig tidspunkt

Laeligreren skal sikre at opplaeligringen er i samshysvar med maringlene i laeligreplanverket samtidig som den er tilpasset elevenes ulike forutsetninshyger og behov Elevene skal oppleve at de messhytrer faglige utfordringer De skal foslashle at de er inkludert i et sosialt fellesskapraquo

Styrkingen av den helhetlige og praksisnaeligre laeligshyrerutdanningen som er vedtatt paring bakgrunn av denne stortingsmeldingen kan gi laeligrerne bedre kompetanse til aring haringndtere oppgaver og utfordrinshyger som er knyttet til mangfoldet blant elever Utshyvalget mener det er viktig at den konkrete utforshymingen av allmennlaeligrerutdanningen gjenspeiler de gode intensjonene Laeligrerutdanningen maring styrshykes ved at pedagogiske emner vektlegges tydelishygere i den obligatoriske delen og at studentene gis kompetanse til aring haringndtere oppgaver og utforshydringer knyttet til mangfoldet i elevgruppen I tilshylegg boslashr laeligrerutdanningen ogsaring gi studentene muligheter til fordypning innenfor pedagogiske og spesialpedagogiske omraringder

Inkludering som pedagogisk utfordring slik utvalget har beskrevet i kapittel 2 Hovedutfordrinshyger lar seg ikke loslashse ved enkle metoder Den kreshyver ansvarlige og bevisste laeligrere laeligrere som ser sine egne muligheter og grenser i moslashtet med en mangfoldig elevgruppe Laeligrerne maring ogsaring haringndteshyre dilemmaer der det foreligger en rekke valgalshyternativer En oslashkning av laeligrernes kompetanse boslashr ogsaring skje gjennom refleksjon knyttet til prakshytiske situasjoner der laeligrere sammen og gjennom kollegaveiledning reflekterer over og droslashfter de situasjonene de staringr i og ser etter ulike maringter for aring forstaring iaktta og velge i foreliggende situasjoner Med oslashkende krav til vurderinger av effekter av tilshytak gjennom blant annet kartleggingsproslashver utshyfordres laeligrernes kompetanse og evne til aring utnytte informasjonen i elevresultater i utviklingen av tilshytak Utvalget anbefaler at samspillet mellom kart-legging evaluering og tiltak styrkes som kompeshytansefelt i laeligrerutdanningene

201 NOU 2009 18


182 Utdanning av barne- og ungdomsarbeidere

Barne- og ungdomsarbeidere er en relativt ny yrshykesgruppe som gradvis erstatter ufaglaeligrte assisshytenter Barne- og ungdomsarbeidere er utdannet for aring kunne arbeid innenfor hele oppvekstfeltet De utgjoslashr den absolutt stoslashrste arbeidstakergrupshypen i barnehagene og antallet assistenter har de siste aringrene oslashkt kraftig i grunnopplaeligringen

Oslashkningen er saeligrlig knyttet til en ekstra innshysats overfor barn og unge med saeligrskilte behov En assistent vil i enkelte tilfeller bistaring laeligreren i forbindelse med ekstra tilrettelegging i opplaeligrinshygen Det boslashr da kreves at det er laeligreren som staringr ansvarlig for opplaeligringen og at assistenten veileshydes av laeligreren Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn at bruk av assistent kan betraktes som et element i rettmessig spesialpedagogisk hjelp etter loven dersom bruken av assistent framstaringr som et forsvarlig og adekvat tiltak som er egnet til i rishymelig grad aring oppnaring det formaringl som loven her skal sikre Assistentens oppgaver i forbindelse med ekstra tilrettelegging i opplaeligringen boslashr synliggjoslashshyres i laeligringsboka jf forslag til kapittel 13 Tidlig innsats og tilrettelegging

For barn og unge er assistentene viktige naeligrshypersoner og utvalget mener at deres kompetanse maring videreutvikles De antas i tillegg aring bidra til et bedre mangfold i personalet slik at dette i stoslashrre grad reflekterer den befolkningen barnehage og skole skal betjene Utvalget foreslaringr at barne- og ungdomsarbeidere faringr hevet sin kompetanse paring laeligringsmiljoslash og vanlige laeligringsutfordringer hos barn slik at de kan bidra til en inkluderende barshynehage og skole

183 Behovet for mer kompetanse i barnehager og skoler

Utvalgets forslag knyttet til tidlig innsats jf kapitshytel 13 Tidlig innsats og forebygging forutsetter hoslashy kompetanse paring skolene saeligrlig i vansker med hoslashyfrekvent forekomst Man kan likevel ikke forshyutsette at hver enkelt laeligrer skal ha all den kompeshytansen som man til enhver tid har behov for Det er derfor viktig at skolene setter sammen et pershysonale med kompetanse som dekker de konkrete behovene som barnehager og skoler gjerne vil moslashte Noen skoler har i dag organisert ressurshysteam bestaringende av helsesoslashster sosialraringdgiver spesialpedagog representanter fra PP-tjenesten

med mer Ressursteamene besitter dermed samshylet sett en kompetanse som gjoslashr det mulig aring gjoslashre de riktige grepene overfor elever med behov for oppfoslashlging eller ekstra tilrettelegging

Utvalget er opptatt av at skolene sikres en til-gang paring personale med kompetanse som dekker bredden i de mangfoldige behovene elever har ogsaring naringr det gjelder tilrettelegging av laeligringsmilshyjoslash Utvalget finner saeligrlig grunn til aring kommentere skolenes behov for spesialpedagogisk og sosialpeshydagogisk kompetanse

1831 Spesialpedagogisk kompetanse

Spesialpedagogikkens overordnede maringl er aring fremshyme gode laeligrings- utviklings- og livsvilkaringr for barn unge og voksne som av ulike grunner moslashter ndash eller er i betydelig risiko for aring moslashte ndash vansker og barrierer i sin utvikling laeligring og livsutfoldelse Det innebaeligrer to sentrale oppgaver For det foslashrshyste aring forebygge at vansker og barrierer oppstaringr elshyler faringr utvikle seg og for det andre aring avhjelpe og redusere vansker og barrierer som finnes8

Barnehager og skoler har ikke bare behov for spesialpedagogisk kompetanse til segregerte tilshytak Det er minst like relevant i vanlige barneshygrupper og klasser direkte med barn og unge elshyler gjennom veiledning for oslashvrige laeligrere Det kan likevel vaeligre en utfordring at mange studenter som tar masterutdanninger i spesialpedagogikk samtidig ikke har praktisk-pedagogisk utdanshyning Det boslashr derfor vaeligre mulig aring ta praktisk-peshydagogisk utdanning i forlengelsen av masterstudishyet eventuelt i kombinasjon med tilleggsstudier med fokus paring et undervisningsfag

Utvalget ser et klart behov for aring styrke den spesialpedagogiske kompetansen baringde i laeligrerutshydanningene og i masterutdanningene i spesialpeshydagogikk Spesialpedagoger skal paring den ene siden hjelpe barn og unge med aring tilpasse seg en situashysjon eller en institusjon og paring den andre siden ha kunnskap om hvordan sette inn tiltak paring systemnishyvaring slik at barnehage og skole tilpasser seg de barshyna og elevene som garingr der

Utover forslagene knyttet til laeligrerutdanningeshyne foreslaringr utvalget at profesjonsorienteringen i de disiplinorienterte masterutdanningene blir styrket naringr det gjelder praktisk-pedagogisk orienshytering krav til praksis i studiene og raringdgivning ved starten av yrkeskarrieren Utvalget viser ogsaring

8 Tangen R (2008) laquoTilnaeligrmingsmaringter og temaer i spesialpeshydagogikk ndash en introduksjonraquo I Befring E og Tangen R (red) Spesialpedagogikk Oslo Cappelen Akademisk Forlag

202 NOU 2009 18


til forslag om et kompetanseutviklingsprogram for barnehager og skoler naeligrmere omtalt i 184

1832 Sosialpedagogisksosialfaglig kompetanse

Raringdgivningstjenesten i skolen er naeligrmere beshyskrevet i kapittel 8 og i kapittel 15 har utvalget fremet forslag for aring styrke den sosialpedagogiske delen av tjenesten

Det har tidligere ikke blitt stilt formelle komshypetansekrav til sosialpedagogiske raringdgivere ut-over godkjent laeligrerutdanning og tre aringrs praksis fra arbeid i skolen Kravet om undervisningskomshypetanse for tilsetting som raringdgiver falt bort fra og med 1 januar 2009 og i stedet heter det at raringdgivshyningen skal utfoslashres av personer med laquorelevant kompetanseraquo (forskrift til opplaeligringsloven sect 22ndash4) Relevant kompetanse utdypes ikke naeligrmere men i forbindelse med forskriftsarbeidet har Utdanshyningsdirektoratet sendt hoslashringsbrev med forslag til laquoanbefalt formell kompetanseraquo til raringdgivere9

Dette er utdanning paring minimum bachelornivaring med minimum 60 studiepoeng raringdgiverrelevante fag Som relevante fag nevnes humaniora samshyfunnsvitenskap utdanningsvitenskap allmennlaeligshyrerutdanning faglaeligrerutdanning og utdanning innen helse- og sosialfag Videre boslashr minst 30 stushydiepoeng dekke en masteroppgave innenfor raringdshygivning Direktoratet har ogsaring sendt forslag til laquoanbefalte kompetansekriterierraquo ut til hoslashring Detshyte er 22 punkter for utdannings- og yrkesraringdgiveshyre og 16 punkter for sosialpedagogiske raringdgivere med oversikt over raringdgiveres oslashnskede kunnskashyper ferdigheter og holdninger

Verken den anbefalte formelle kompetansen eller de anbefalte kompetansekriteriene er fulgt opp etter hoslashringsrunden Dermed er det uklart hva slags kompetanse som er relevant for tilsetshyting som raringdgiver i skolen Utvalget viser til NOU 2008 18 Fagopplaeligring for framtida (Karlsenutvalshyget) der det foreslarings at det fastsettes nasjonale kompetansekrav for aring arbeide som yrkes- og utshydanningsraringdgiver Utvalget vil understreke at dershysom denne type kompetansekrav skal innfoslashres maring det ogsaring innfoslashres tilsvarende bestemmelser for sosialpedagogiske raringdgivere Utvalget mener at det ikke lenger kan vaeligre tilstrekkelig aring basere

9 Hoslashringsbrev om forslag til endring av forskrift til opplaeligshyringsloven kapittel 22 og forskrift til privatskoleloven kapittel 7 ndash retten til noslashdvendig raringdgivning samt anbefalt formell kompetanse og anbefalte kompetansekriterier for raringdgivere Utdanningsdirektoratet 11 juli 2008

seg paring at laeligrere i stoslashrre eller mindre grad ogsaring skal fylle funksjonen som raringdgiver Videreutvikshyling av raringdgivers kompetanse maring ses i sammenshyheng med at raringdgivning er et prioritert omraringde i strategien for videreutdanning av laeligrere 2009ndash 2012 laquoKompetanse for kvalitetraquo

Skolen har allerede helsesoslashster i sitt miljoslash og utvalget mener det er viktig at skolene ogsaring har kompetanse for aring tilrettelegge for elever med beshyhov for ekstra tilrettelegging i opplaeligringen Skoler maring kunne spille paring ulik kompetanse og det maring legshyges til rette for at ogsaring andre profesjoner enn laeligreshyre kan fylle rollen som sosialpedagogisk raringdgiver

Utvalget foreslaringr at dagens utdanningstilbud til raringdgivere i grunnopplaeligringen gjennomgarings og vurderes med utgangspunkt i kompetansebehoveshyne i raringdgivningstjenesten og at det etableres et etshyter- og videreutdanningstilbud for sosialpedagoshygiske raringdgivere

184 Komptansebehovet i PP-tjenesten og i de spesialpedagogiske regionsentrene

Kompetansebehovet i PP-tjenesten og de spesialshypedagogiske regionsentrene er beskrevet i kapitshytel 16 Utvalgets vurdering av de utfordringer dis-se tjenestene staringr overfor maring ses i lys av utvalgets forslag til oppgave- og ansvarsfordeling mellom PP-tjenesten og regionsentrene

Oppgave- og ansvarsfordeling innebaeligrer behov for en styrking av PP-tjenestens kompetanse paring omraringder med hoslashy forekomst som Statped i mindre grad skal arbeide med PP-tjenesten maring derfor vishydereutvikle kompetanse paring laeligringsmiljoslash probleshymatferd og sammensatte laeligrevansker da dette er utfordringer med hoslashy forekomst Naringr det gjelder de saeligrlige utfordringene knyttet til utvikling av laeligshyringsmiljoslashet i skolen foreslaringr utvalget at PP-tjenesshyten skal bidra i et femaringrig program med utviklingsshyarbeid veiledning og kompetanseheving

Utvalget beskriver videre hvordan det er noslashdshyvendig at PP-tjenesten oslashker kompetansen paring samshyspill- og relasjonsanalyse organisasjonsutvikling lovverk og laeligreplanarbeid med mer

Paring kort sikt foreslaringr utvalget to tiltak for komshypetanseutvikling i PP-tjenesten (se naeligrmere beshyskrivelser i kapittel 6) ndash Det etableres et nasjonalt utviklingssenter for

PP-tjenesten Sentret skal ha en paringdriverrolle og vaeligre en ressursbase i arbeidet med organishysatorisk og faglig utvikling av tjenesten

203 NOU 2009 18


ndash Det etableres et femaringrig kompetanseutvishyklingsprogram for PP-tjenesten og tjenestens samarbeidspartnere

Etter at de foreslaringtte tidsavgrensede tiltakene er avsluttet foreslaringr utvalget at KS og Kunnskapsdeshypartementet avtaler naeligrmere at midlene kan brushykes til aring styrke PP-tjenesten i kommuner og fylshykeskommuner

For regionsentrene innebaeligrer oppgave- og anshysvarsfordelingen ansvar for spisskompetanse paring fagomraringdene syn hoslashrsel spraringktalekommunikashysjon ervervet hjerneskade og omfattende og samshymensatte laeligrevansker Regionsentrene vil dermed ha ansvar for videreutvikling av kompetansen paring disse fagomraringdene Utvalget foreslaringr at det settes av omstillingsmidler slik at regionsentrene kan utshyvikle sin nye rolle som flerkompetansesenter

Med bakgrunn i manglende likeverdighet i det spesialpedagogiske tilbudet for samiske brushykere foreslaringr utvalget at SEAD (Samisk spesialpeshydagogisk stoslashtte) styrkes SEAD vil dermed ha anshysvaret for aring utvikle spesialpedagogisk kompetanse for samiske brukere i hele landet

Utvalget foreslaringr at Lillegaringrden kompetanseshysenter blir nasjonalt senter for laeligringsmiljoslash og problematferd Lillegaringrden vil dermed fortsatt ha et saeligrlig ansvar for aring arbeide systemrettet mot utshyvikling veiledning og formidling av kompetanse innenfor omraringdet laeligringsmiljoslash i skolen

Utvalget foreslaringr videre at det etableres et femaringrig kompetanseutviklingsprogram for barneshyhager og skoler der PP-tjenesten eventuelt i samshyarbeid med andre aktoslashrer skal bidra til utviklingsshyarbeid veiledning og kompetanseheving Proshygrammet gis en oslashkonomisk ramme paring ca 19 mill kr per aringr dette kommer ved siden av kompetanshyseutviklingsprogrammet for PP-tjenesten

185 Statped og universitets- og hoslashgskolesektoren

Statped og universitets- og hoslashgskolesektoren (UH) har atskilte oppgaver og funksjoner men paring enkelte omraringder er oppgavene overlappende Detshyte gjelder kompetanseutvikling og forskning innenfor det spesialpedagogiske fagomraringdet

1851 Statped

Statpeds oppgaver er naeligrmere beskrevet i kapitshytel 9 Statlig spesialpedagogisk stoslashttesystem (Statshyped) Forskningsbasert kunnskap er en av Utdanshy

ningsdirektoratets strategiske foslashringer for Stat-ped 2009ndash2011 laquoStatped skal i samarbeid med universiteter hoslashgskoler og andre forskningsmiljoslashshyer styrke innsatsen paring utvikling av forskningsbashysert kunnskap for aring oslashke kvaliteten paring tjenesteneraquo

De statlige spesialpedagogiske kompetansesenshytrene ble etablert i 1992 Flere av kompetansesenshytrene inngikk tidlig avtaler med hoslashgskoler og unishyversiteter om samarbeid knyttet til utdanning og kunnskapsutvikling Stortinget vedtok i 1998 gjenshynom behandlingen av St meld nr 23 (1997ndash98) Om opplaeligring for barn unge og vaksne med saeligrsshykilde behov at det skulle legges til rette for at hvert kompetansesenter fikk en faglig tilknytning til en hoslashgskole eller et universitet I langsiktig plan for Statped 2004ndash2006 skrives blant annet foslashlgende

laquoDe fleste enhetene innenfor Statped har innshygaringtt samarbeidsavtaler med ett eller flere unishyversitet eller hoslashgskoler Disse avtalene omfatshyter flere samarbeidsomraringder i hovedsak dreishyser det seg om felles FoU-arbeid om kompetanseutvikling og om utdanning av fag-folk Dette samarbeidet boslashre utvikles videre saeligrlig med tanke paring en mer konsentrert innshysats omkring kunnskapsutvikling paring tydelig definerte omraringder om en klarere fordeling av ansvar for ulike omraringder mellom enhetene i Statped og om oppbygging av et nasjonalt nettshyverk mellom sentrale forsknings- og utdanshyningsmiljoslasher og deler av stoslashttesystemet Dette ogsaring med tanke paring videre utvikling av internashysjonale nettverk Det kan for eksempel etableshyres regionale avtaler mellom Statped og aktuelshyle universitets- og hoslashgskolemiljoslasherraquo10

Det vises samme sted til at samarbeidet mellom enheter i Statped og UH-sektoren oftest initieres av kompetansesentrene I aringrsmelding fra Statped 2005 framheves det at

laquo[hellip] tjenestetilbudet maring sees i sammenheng med gjennomfoslashringen av Kunnskapsloslashftet der Statped ogsaring skal vaeligre en viktig aktoslashr Samarshybeidet mellom Statped og universitets- og hoslashgshyskolesektoren skal styrkes baringde innen forsshyknings- og utviklingsarbeid (FoU) og utvikling av studietilbud Gjennom samarbeidsavtaler med universiteter og hoslashyskoler har Statped i en rekke prosjekter soslashrget for at praksisreleshyvante problemstillinger bringes inn i forsshykningsarbeid Samarbeidet gir god teoriforankshyring for sentrenes tjenesteutvikling Fagpersoshynell har bidratt med forelesninger og veiledning til studenter Forskningsbasert

10 Statped (2005) Prosjektrapport Statped 2005 Framtidig fagshylig profil og organisering av Statped Oslo Statped

204 NOU 2009 18


kunnskap ploslashyes tilbake ved sentrenes deltashykelse i innovasjonsarbeid i skolenraquo

En gjennomgang av Statpeds aringrsrapporter for 2008 viser samme moslashnster i samarbeidsrelasjonene De ulike Statped-sentre samarbeider med UH-sektoren ved aring gi forelesninger utvikler og samarbeider om studietilbud og deltar i forsknings- og utviklingsarshybeid Flere sentre oppgir aring vaeligre praksisarena for studenter og det er etablert et samarbeidsforum mellom sentrene og ulike universitethoslashgskoler

Statped Vest er det eneste Statped-sentret som i aringrsrapportene for 2008 beskriver en etablert samarbeidsavtale Samarbeidet Statped Vest har med Universitetet i Bergen er formalisert og godt forankret i institusjonene og er ikke bare et samshyarbeid mellom fagpersoner Samarbeidet er tosishydig og innebaeligrer at Statped Vest er praksisplass for studenter fra universitetet samtidig som fagshypersoner fra Statped Vest bidrar ved aring undervise paring universitetet Dette kan brukes som eksempel paring hvordan samarbeid mellom Statped og UH-sekshytoren kan legges opp

1852 Universitets- og hoslashgskolesektoren

Universiteter og hoslashgskoler skal ifoslashlge universishytets- og hoslashgskoleloven11

a) tilby hoslashyere utdanning paring hoslashyt internasjonalt nivaring

b) utfoslashre forskning og faglig og kunstnerisk utvishyklingsarbeid paring hoslashyt internasjonalt nivaring

c) formidle kunnskap om virksomheten og utbrer forstaringelse for prinsippet om faglig frihet og anshyvendelse av vitenskapelige og kunstneriske metoder og resultater baringde i undervisningen av studenter i egen virksomhet for oslashvrig og i offentlig forvaltning kulturliv og naeligringsliv

Utfordringene til UH-sektoren er saeligrlig knyttet til aring gi laeligrerutdanningene paring ulike nivaring et innhold som legger grunnlaget for at laeligrere blir gode til aring lede og stoslashtte elever med ulike forutsetninger for laeligring og ulik opplevelse av mestring12 Ved unishyversiteter og hoslashgskoler var det i 2008 etablert tre mastergradsutdanninger i tilpasset opplaeligring en mastergradsutdanning i tilpasset opplaeligring og spesialpedagogikk og 12 mastergradsutdanninger i spesialpedagogikk13 Flere av mastergradene i spesialpedagogikk er samarbeidsprosjekter melshylom en hoslashgskole og et universitet

1853 Samarbeid mellom Statped og UH-sektoren

Det har ikke vaeligrt en ekstern evaluering knyttet til forholdet mellom Statped og UH-sektoren Utredshyninger og aringrsmeldinger fra Statped gir grunn til aring anta at det ikke er etablert en mer systematisk samordning av forskning utdanning og praksis Grenseflaten mellom Statped og UH-sektoren er saeligrlig utdanning kompetanseutvikling og forsshykning knyttet til opplaeligring av barn unge og voksshyne med behov for ekstra tilrettelegging Grenseshyflatene kan illustreres slik

Kunnskapsdepartementet har presisert at kompetansesentrene ikke skal vaeligre forskningsinshystitusjoner I den forbindelse vil utvalget vise til at Statped etter dette har brukt betydelige midler paring aring tilrettelegge for ansattes arbeid med doktorgrashyder Per 31 desember 2008 hadde 155 aringrsverk ved sentrene doktorgradsutdanning Per 1 januar 2009 er i alt 17 ansatte ved Statped i gang med doktorgradsstudier 13 av disse har hel eller delvis loslashnn eller tar doktorgraden i kombinasjon med stilling ved sentret Dette innebaeligrer at betydelige ressurser garingr med til aring legge til rette for ansattes forskning Utvalget finner det riktig aring minne om departementets presisering saeligrlig i lys av behoshyvet for en mer koordinert forskningsinnsats paring dette feltet

Samarbeidet mellom Statped og UH-sektoren maring ses i lys av andre samarbeidsforhold der baringde Statped og UH-sektoren inngaringr som samarbeid innenfor rusfeltet helse og barnevern samt samshyarbeid med kommuner og fylkeskommuner (der barnehager skoler og PP-tjenesten inngaringr) Naringr det gjelder samarbeid mellom Statped og UH-sekshytoren er det viktig at man tar hensyn til arbeidsforshydelingen mellom Statped og PP-tjenesten jf kapitshytel 16 PP-tjenesten og Statped ndash tettere paring

Det er av stor betydning at samarbeidet utvishykles videre med sikte paring en god gjensidig forankshyring mellom praksisfeltet og teoriutviklingen Detshyte samarbeidet kan gi aringpenbare gevinster ndash en mer praktisk relevant og forskningsbasert

utdanning ndash god mulighet til forskning gjennom unik til-

gang paring data ndash forskningsbasert dokumentasjon av spesialpeshy

dagogiske tjenester

11 Lov om universitet og hoslashgskoler sect 1- 1 Lovens formaringl 13 Hausstaumltter RS K Nes IM Kleppan og L Sletten (2008) 12 Stmeld Nr 11 (2008ndash2009) Laeligreren ndash rollen og utdannin- Kartlegging av mastergrader i laeligrerutdanningene Rapport

gen nr 10 ndash 2008 Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

NOU 2009 18

Rett til laeligring

205 Kapittel 18

Tabell 181 Grenseflatene mellom Statped og UH-sektoren

Statped UH

Grunnutdanning (foslashrskolelaeligrer allmennlaeligrer PPU)Mastergrad i spesialpedagogikk (tilpasset opplaeligring inkludering med mer)Etter- og videreutdanning

Barnehage- og skoleutvikling

Forskning

Veiledning og undervisning av barn unge og voksne med saeligrshyskilte behov

Bidra paring enkelte omraringder der de har spisskompetanse Bidra med forelesninger paring enkelshyte omraringder praksisplasser samt veiledning av studenter Formidle viten paring omraringder knytshytet til Statped sin spisskompetanshyse og spesialpedagogikk

Utviklingsarbeid for bedre tilbud til barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte (bedre laeligring) Fokusere forskningsomraringder og delta i forskning Legge til rette for kvalitativ god opplaeligring

Hovedansvar for en helhetlig og praksisnaeligr laeligrerutdanning Hovedansvar for utdanningen

Prioriterte omraringder innen barneshyhage og skole med fokus paring en inshykluderende praksis Oppfoslashlging av nyutdannede laeligrere Utviklingsarbeid for en skole som gir god og tilpasset opplaeligring (bedre laeligring) Hovedansvar for aring utfoslashre forskshyning Bidra til aring evaluere tjenester samshyle inn relevante forskningsdata

ndash kompetanseutvikling i Statped og UH-sektoren (oslashkt spesialpedagogisk kompetanse oslashkt forsshykningskompetanse)

ndash bedre laeligrerutdanning ndash oslashkt kvalitet for bedre laeligring i barnehage og

skole ndash utvikling av relevante spesialpedagogiske stushy

dietilbud ndash mulighet til aring formidle og faring diskutert ny kunnshy

skap

Det kan ogsaring vaeligre ulemper i samarbeidet ndash ikke tatt nok hoslashyde for ressursbehov og ramshy

mebetingelser ndash kamp om forskningsmidler ulike finansieshy

rings- og meriteringssystemer ndash ulikhet i arbeidsbetingelser for Statped-ansatte

og UH- ansatte ndash ulik kompetanse for Statped-ansatte og UHshy

ansatte ndash stort press paring UH-sektoren om utvikling av

samarbeidsformer med en rekke ulike aktoslashrer ndash manglende avklaring av Statpeds rolle som

forskningsinstitusjon ndash ulike posisjoner i forstaringelsen av spesialpedagoshy

gisk kompetanse og praksis

Samarbeidet maring innfelles i en modell med maringl krav og forventninger som de ulike aktoslashrene er forpliktet av Dette handler i hovedsak om en klar

fordeling av ansvar og mulighet for aring utnytte felles kompetanse og ressurser i forhold til institusjoneshynes primaeligre maringl Samarbeidet maring ndash vaeligre systembasert og forankret hos Statped

og ledelsen i universitethoslashgskoler ndash utvikles regionalt ndash bygge videre paring eksisterende samarbeid der

dette fungerer godt ndash bygge paring en felles forstaringelse av og motivasjon

for samarbeidet

Med bakgrunn i dette foreslaringr utvalget at det innshygarings forpliktende samarbeidsavtaler mellom de spesialpedagogiske regionsentrene og universishytets- og hoslashgskolesektoren

186 Forskning

Utvalget er opptatt av at man maring styrke forskning knyttet til barn unge og voksne med behov for ekshystra tilrettelegging i opplaeligringen For aring styrke utshydanningsforskningen har Kunnskapsdepartemenshytet bedt Forskningsraringdet planlegge implementere og gjennomfoslashre et nytt langsiktig forskningsproshygram for perioden 2009ndash2018 Forskningsraringdet etashyblerte paring denne bakgrunn det langsiktige program-met Utdanning 2020 Programmet skal fremme forskning av hoslashy vitenskapelig kvalitet og styrke kunnskapsgrunnlaget for politikkutforming forshy

206 NOU 2009 18


valtning profesjonsutdanning og profesjonsutoslashvelshyse Flere fag- og forskningsmiljoslasher skal stimuleres til aring forske paring problemstillinger knyttet til utdanshyningssektoren og til grenseflatene mot andre sekshytorer herunder arbeidslivet

Evalueringer av utdanningsforskningen beshyskriver et fragmentert forskningsfelt preget av vashyrierende vitenskapelig kvalitet smaring fagmiljoslasher svak internasjonal publisering og spredt ressursshyinnsats14 15 Departementet peker paring tre hovedutshyfordringer som utgangspunkt for styrkingen ndash aring styrke utdanningsforskning som et fler- og

tverrfaglig forskningsfelt ndash aring styrke kunnskapsgrunnlaget for praksis og

policybeslutninger ndash aring styrke den vitenskapelige kvaliteten

Utvalget mener de utfordringene departementet beskriver er dekkende ogsaring for feltet barn unge og voksne med behov for ekstra tilrettelegging i opplaeligringen Sider ved dette feltet er underforshysket Utvalget foreslaringr at forskingen knyttet til barn unge og voksne med behov for ekstra tilretshytelegging i opplaeligringen styrkes Det er behov for aring heve kvaliteten paring denne forskningen slik at kunnskapsgrunnlaget for politikkutforming og praksis styrkes Dette boslashr skje innenfor Utdanshyning 2020 Dette vil bidra til aring gjoslashre forskningen paring feltet mindre fragmentert

Utvalgsmedlem Jorun Sandsmark er medlem av styret for Utdanning 2020 og fratraringdte under behandlingen av dette punktet

187 Samarbeid og koordinering

Samarbeid og koordinering krever en egen komshypetanse Utvalget mener at mange aktoslashrer manshygler grunnleggende kompetanse naringr det gjelder tverrfaglig og tverretatlig samarbeid

Trygghet i egen fagkompetanse er en noslashdvenshydighet i alt samarbeid I tillegg er det noslashdvendig med felles kompetanse og en felles forstaringelse av samarbeid Samarbeidskompetanse innebaeligrer blant annet problemloslashsningsevne og samarbeidsshyevne I samarbeidsevne ligger spraringk- og kulturforshystaringelse innsikt og ferdighet i kommunikasjon og

14 Borgen JS H Gunnes og G Sivertsen (2007) Kartlegging av norsk utdanningsforskning Rapport 322007 Oslo NIFU STEP

15 Ramboslashll Management AS (2007) Norsk utdanningsforsshykning ndash en systemutredning Oslo Ramboslashll Management AS

gruppeprosess og holdninger preget av respekt og likeverd

Holck16 peker paring noslashdvendigheten av en annen og mer hensiktsmessig kompetanse hos aktoslashrene enn det de har i dag Denne kompetansen innebaeligshyrer at fagpersoner kan analysere og finne fram til hvorvidt faglige oppgaver henger sammen Vide-re framheves det som viktig at de kan styre egen fagkompetanse slik at den henger sammen med andre fagomraringders kompetanse og tjenestemottashykernes oslashnsker rettigheter og behov Holck peker ogsaring paring kommunenes bestillerkompetanse som et viktig element for aring tilskynde noslashdvendig samordshyning mellom spesialisttjenestene

Utvalget vil peke paring at ogsaring koordineringsarshybeid er en egen kompetanse som blant annet kreshyver evne til aring lede moslashter trekke noslashdvendige konshyklusjoner og som krever innsikt i og respekt for hverandres fagomraringder I tillegg maring en kunne orshyganisere aktuelle ressurser rundt den enkelte og etablere hensiktsmessige rutiner basert paring analyshyser av avhengighetsforhold mellom ulike faglige oppgaver

Utvalget vil peke paring at de ulike utdanningene i feltet ikke gir de noslashdvendige ferdighetene som kreves for aring kunne samarbeide og koordinere tilshytak til beste for den enkelte Dette gjelder baringde pedagogiske utdanninger og utdanninger innenshyfor helse- og sosialfag Utvalget foreslaringr at samarshybeids- og koordineringskompetanse og kunnskap om andre yrkesgrupper det er aktuelt aring samarbeishyde med sikres bedre i pedagogiske og helse- og sosialfaglige yrkesutdanninger

Dersom de ulike utdanningsinstitusjonene etashyblerer et samarbeid om utviklingen av slik kompeshytanse vil dette kunne skape en plattform for samshyarbeid som kan og maring fortsette i praksisfeltet slik at det ikke blir rom for profesjonskamper og anshysvarsfraskrivelse



Dette utvalgsmedlemmet er opptatt av kompetanshyse som endringsstrategi Utdanninger som skal kvalifisere for arbeid i barnehager og skoler maring bygge paring lovverk og rammeplanlaeligreplan for barshy

16 Holck G (2004) Kommunenes styring av komplekse oppgashyver Kommunal tverretatlig tjenesteyting overfor barn og unge med funksjonsnedsettelser Avhandling til PhD-grashyden Oslo Institutt for spesialpedagogikk Universitetet i Oslo

207 NOU 2009 18


nehageskolefagopplaeligring Ikke minst er det viktig at de grunnprinsippene som barnehage og skole bygger paring er grunnleggende og gjennomshygaringende i disse utdanningene Dette gjelder baringde grunnutdanningene og videre- og etterutdanshyning Dette medlemmet mener at de sju kompeshytansene som omtales i St meld nr 11 (2008-2009) Laeligreren ndash rollen og utdanningen er et godt utshygangspunkt Etikk maring ogsaring omfatte plikt til aring handle i forhold til barn og elevers laeligring og utshyvikling

Laeligreren har stor betydning for elevers laeligring og utvikling Dette utvalgsmedlemmet mener der-for utredningen i mye stoslashrre grad burde vektlagt

laeligrernes behov for kompetanse stoslashtte og veiledshyning Laeligrerutdanningen og de foslashrste aringrene i laeligshyreryrket er kritisk Det er viktig at den nye grunnshyskolelaeligrerutdanningen setter laeligreren i stand til aring moslashte dagens elevutfordringer til refleksjon om hvordan man kan realisere de grunnleggende prinsippene og verdiene i praksis gir faglig tyngshyde og mot og vilje til aring handle Samtidig er det vikshytig at laeligreren har noslashdvendig stoslashtte og mulighet for faglig utvikling Dette utvalgsmedlemmet vil understreke behovet for at alle som arbeider med barn unge og voksne i kommunen har kompetanshyse vilje og mulighet til samarbeid

208 NOU 2009 18


Kapittel 19

Oslashkonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag

191 Generelt om oslashkonomiske konsekvenser

I kapittel 3 er det gitt en samlet oversikt over utshyvalgets forslag Mandatet klargjoslashr at utvalget skal fremme forslag innenfor dagens ressursramme Etter utvalgets vurdering vil de forslagene som er fremmet ikke kreve oslashkte utgifter for staten eller kommunal sektor samlet sett I avsnitt 192 vurdeshyrer utvalget oslashkonomiske konsekvenser relatert til de respektive kapitlene i del III Mange av forslashygene vil kunne realiseres gjennom en omdisponeshyring innenfor dagens rammer Flere av tiltakene vil dessuten kunne bety besparelser gjennom beshydre organisering av oppgaver og kompetanseheshyving Det hefter imidlertid ofte usikkerhet ved slishyke oslashkonomiske beregninger

Paring lengre sikt vil en realisering av utvalgets forslag kunne bety mindreutgifter for samfunnet totalt sett i form av bedre laeligringsresultater og mindre behov for kostbare tiltak som i dag garingr til aring kompensere i etterkant for systemfeil og svikt i utdanningssystemet

Om tiltak medfoslashrer hoslashyere eller lavere utgifter avhenger i noen grad av tidsperspektivet og ogsaring av hvor bredt eller snevert en definerer samfunshynets utgifter Tiltak faringr ofte effekter foslashrst etter noe tid God utdanning bidrar til oslashkonomisk vekst og kan paring sikt redusere behovet for helse- sosial- og trygdeytelser

Utvalget har ikke basert forslagene paring et ekshysplisitt skille mellom private og offentlige barneshyhager og skoler og utvalget omtaler derfor ikke eventuelle ulike konsekvenser disse imellom

192 Oslashkonomiske konsekvenser av utvalgets forslag

I kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging foreslaringr utvalget en plikt for barnehager og skoler til oppshy

foslashlging av barn og elever gjennom innfoslashring av laeligshyringsboka spraringkkartlegging i barnehagen en ressursbank med ulike oppfoslashlgingsverktoslashy og utshyviklingssamtale i barnehagen

Etter utvalgets oppfatning vil disse tiltakene ikke generere kostnader Mye av dette foregaringr alshylerede i dag i de fleste barnehager og skoler men en pliktbestemmelse medfoslashrer at barnehager og skoler ikke kan unnlate aring foslashlge opp Laeligringsboka vil forenkle arbeid barnehagen og skolen allerede i dag er paringlagt blant annet knyttet til kommunikashysjon med hjemmet Laeligringsboka vil ogsaring lette kommunikasjonen i overgangene mellom opplaeligshyringsnivaringene og overfloslashdiggjoslashre skriftlig dokushymentasjon som i dag maring ivaretas paring andre maringter

Utviklingskostnader i forbindelse med laeligshyringsboka og en ressursbank med varierte kart-leggings- og oppfoslashlgingsverktoslashy med veiledning til foslashrskolelaeligrerelaeligrere forutsettes ivaretatt av Utdanningsdirektoratet innenfor gjeldende resshysursrammer

I kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegging i oppshylaeligringen foreslaringr utvalget blant annet endringer i opplaeligringsloven der retten til spesialundervisshyning foreslarings erstattet av en rett til ekstra tilretteshylegging i opplaeligringen Videre foreslarings endringer i bestemmelser om vedtaksmyndighet sakkyndishyge vurderinger med mer De foreslaringtte lovendrinshygene vil neppe faring oslashkonomiske konsekvenser Om-forming av retten til spesialundervisning er ikke ment som et sparetiltak men erstattes av en anshynen form for rettighetsfesting som er mer maringlretshytet og funksjonell og favner videre enn dagens spesialundervisning

I kapittel 15 Tilpassede og fleksible opplaeligringsshyloslashp foreslaringr utvalget en gjennomgang og revideshyring av deler av laeligreplanverket for Kunnskapsloslashfshytet differensierte laeligreplaner i fellesfagene for stushydieforberedende og yrkesforberedende utdanshyningsprogrammer bedre rutiner for aring sikre over-ganger mellom utdanningsnivaringene bedre utnytshytelse av tilbudsstrukturen i videregaringende opplaeligshy

209 NOU 2009 18


ring og oslashkonomiske insentivordninger i fylkesshykommunen for aring oslashke laeligrebedriftenes muligheter til i stoslashrre grad enn i dag aring ta imot elever som har behov for mer tilrettelegging

Disse tiltakene har ingen oslashkonomiske konseshykvenser men er primaeligrt av administrativ karakshyter Dette gjelder ogsaring forslaget om fylkeskommushynale insentivordninger (tilskudd) for aring oslashke laeligreshybedriftenes villighet til aring opprette laeligreplass for elever med for eksempel hoslashyt fravaeligr eller svake prestasjoner Dette skyldes at fylkeskommunene allerede har ekstra kostnader med disse elevene i dag i form av alternativ plass i skole

I kapittel 16 PP-tjenesten og Statped tettere paring foreslaringr utvalget etableringen av et nasjonalt utvishyklingssenter for PP-tjenesten et femaringrig kompeshytanseutviklingsprogram for PP-tjenesten og samshyarbeidspartnere en femaringrig kompetanseheving av skoler i utvikling av laeligringsmiljoslash og tilrettelegshyging tidsbegrensede omstillingsmidler for spesishyalpedagogiske regionsentre samt oslashkt ressursshyramme for SEAD (Samisk spesialpedagogisk stoslashtshyte)

Utvalget har beregnet de oslashkonomiske kostnashydene for disse tiltakene til ca 94 mill kroner til sammen (2008-prisnivaring) hvorav en begrenset an-del er av permanent karakter I samsvar med manshydatets forutsetning om at utvalgets forslag skal fremmes innenfor dagens ressursramme 80 mill kroner av disse kostnadene dekkes gjennom en foreslaringtt nedbygging av dagens sentre for samshymensatte laeligrevansker i Statped tilsvarende 115 aringrsverk mens de resterende 14 mill kroner foreshyslarings frigjort gjennom samorganisering og samloshykalisering av dagens Statped i fire regionsentre (6 mill kroner i reduserte felleskostnader og 8 mill kroner i redusert husleie) Det siste er etter utvalshygets oppfatning et forsiktig anslag

Ved eventuelle oppsigelser i Statped vil det kunne bli aktuelt med midler til venteloslashnn og loslashnn etter rettsvilkaringrsavtalen for overtallige Omfanget er vanskelig aring forutse paring forharingnd og vil blant an-net avhenge av arbeidsmarkedet Det er imidlershytid grunn til aring tro at det er faring som vil ha problem med aring faring nytt arbeid i alle fall paring noe sikt De siste aringrene har utgifter til venteloslashnn og rettsvilkaringrsavtashylen som dekkes over statsbudsjettets kapittel 230 garingtt jevnt ned fra 158 mill kroner i 2005 til 94 mill kroner i 2008

Kapittel 17 Helhet krever tverrfaglig og tverreshytatlig samarbeid innebaeligrer forslag fra utvalget om blant annet individuell plan varslingsrutiner melshylom tjenesteleverandoslashrer henvisningsrett for PPshytjenesten til BUP og HABU med mer Disse forshy

slagene har ikke oslashkonomiske konsekvenser men administrative foslashlger

Utvalgets samlede konklusjon er at det paring kort sikt ikke er knyttet merutgifter for stat eller komshymunal sektor ved de tiltakene som er foreslaringtt sett under ett Flere av forslagene vil imidlertid kunne medfoslashre oslashkte utgifter for kommunal sektor paring noe sikt fordi en god lokal oppfoslashlging av utvalshygets forslag og intensjonene bak disse ikke noslashdshyvendigvis kan ivaretas innenfor kommunesektoshyrens eksisterende ramme Flere av utvalgets for-slag gir dermed signaler om et hoslashyt ambisjonsnishyvaring paring barnas og elevenes vegne Utvalget kan der-for ikke se bort ifra at dette kan medfoslashre et utgiftspress som det vil vaeligre vanskelig aring motstaring i alle fall paring noe sikt

Utvalget ser ogsaring at det vil vaeligre noslashdvendig aring se ressursene i sammenheng over en lengre perishyode Det vil noslashdvendigvis ta noe tid foslashr de frigjorte ressursene blir tilgjengelige saring det vil derfor bli noslashdvendig aring starte kompetansehevingen i komshymunene foslashr og parallelt med nedbyggingen av sentrene for sammensatte laeligrevansker

Styrkingen av PP-tjenesten som konkret er foreslaringtt av utvalget er av kvalitativ natur Sist det ble foretatt en omfordeling av ressurser fra Stat-ped til PP-tjenesten (fra aringr 19992000) ble PP-tjeshynesten styrket med 300 fagaringrsverk fulgt av et kvashylitetshevingsprogram (SAMTAK) som var svaeligrt begrenset sammenlignet med det som er foreslaringtt her Ved utvalgets forslag her blir det ikke foretatt noen kvantitativ styrking av PP-tjenesten Utvalget vil imidlertid peke paring at det trolig vil legges et oslashkt press paring kommunene om styrking av PP-tjenesten ogsaring kvantitativt som foslashlge av oslashnsker om aring satse baringde paring kvalitet og kvantitet Jf for eksempel i den forbindelse forslaget om aring lovfeste PP-tjenesshytens tilknytning til barnehagen noe som vil foslashre til oslashnsker om en kvantitativ styrking av PP-tjenesshyten selv om tjenesten i dag betjener barnehagene i et betydelig omfang

I den forbindelse vil utvalget peke paring den skjevheten som har utviklet seg over mange aringr naringr det gjelder tildeling av ressurser til ulike sekshytorer som har med barn og unge aring gjoslashre der det samlet har vaeligrt en betydelig vekst men der det spesialpedagogiske stoslashtteapparatet (PP-tjenesten og Statped) har hatt en nedgang i sine ressurser maringlt ved aringrsverk Dette er illustrert i tabell 101 i kapittel 10 som viser antall aringrsverk i enkelte aktushyelle tjenester for barn og unge i 1994 2000 og 2007 Tabellen viser at det har vaeligrt en samlet nedshygang i antall aringrsverk i PP-tjenesten og Statped paring til sammen 4 prosent fra 1994 til 20072008

210 NOU 2009 18


Utvalget er kjent med den satsingen som komshymer med utviklingsveiledere for grunnskolen geshynerelt Dette prosjektet er av stor verdi og vil trekshyke i samme retning som de forslagene utvalget har kommet med Det er gjennom aring forbedre de allmenne tilbudene at mange av barna og de unge med saeligrskilte behov best blir hjulpet Lykkes vi ikke med det vil behovet for ressurser til ekstra tilrettelegging oslashke ytterligere Utvalget foreslaringr derfor at ressursene som frigis naringr kompetanseutshyviklingsprogrammet er gjennomfoslashrt etter 5 aringr blir sett i sammenheng med ressurser til disse utshyviklingsveilederne og med tanke paring en oslashkning av kommunesektorens ramme for aring oslashke antall aringrsshyverk i PP-tjenesten Alternativt kan de frigitte resshysursene viderefoslashres i form av midler til kommuneshyne til konkrete utviklingsprosjekter for PP-tjenesshyten etter naeligrmere avtale mellom KS og departementet

193 Effektivisering

I mandatet heter det at utvalgets forslag skal bidra til bedre organisering og effektiv ressursbruk i den framtidige tiltakskjeden Flere av utvalgets forslag handler om tidlig innsats og tett oppfoslashlshyging i et forebyggende perspektiv noe som i seg selv tilsier effektiv ressursutnyttelse

En PP-tjeneste som jobber mer fleksibelt og naeligrmere skoler og barnehager og mindre med utredninger vil kunne gi en mer effektiv innsats og raskere resultat for den enkelte Aring avgrense sakkyndighetsarbeidet vil vaeligre en bedre maringte aring utnytte den faglige kapasiteten paring enn i dag

Mye ressurser og svaeligrt mye innsats og aktivishyteter settes i dag inn overfor barn unge og voksshyne med spesielle opplaeligringsbehov For mange gir innsatsen god effekt men for andre kan virkninshygene vaeligre variable og usikre Utvalget har geneshyrelt lagt vekt paring oslashkt kompetanse paring alle nivaringer og mener at hoslashyere og riktigere kompetanse vil kunshyne gi bedre resultater for den enkelte Eksempelshyvis har utvalget advart mot et oslashkende antall timer med assistent og anbefalt mer spesialisert og inshytensivert innsats for aring bidra til laeligring

Utvalget har beskrevet hvordan Statped og PP-tjenesten har overlappende oppgaver og foreshyslaringr derfor en klarere grenseoppgang mellom dis-se to tjenestene Videre har utvalget pekt paring overshylapping i brukergrupper profesjoner og tiltak mellom sentrene for sammensatte laeligrevansker i Statped og Habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU) i helseforetakene Utvalget har der-

for blant annet foreslaringtt at det inngarings forpliktende samarbeidsavtaler med avklaring av arbeids- og oppgavefordelingen mellom disse instansene med forankring paring eiersiden Det er omfattende behov for bistand i kommunene og blant brukershyne og det er derfor viktig at den samlede kapasishyteten utnyttes best mulig

Ogsaring i en del andre tilfeller er det uklarhet i ansvars- og oppgavefordeling mellom ulike aktoslashshyrer Utvalget registrerer at det garingr med mye krefshyter for baringde ansatte og foresatte i haringndteringen av dette Hjelpemiddelomraringdet er et eksempel paring beshyhovet for forenklinger Generelt ser utvalget at der det er kompliserte modeller for kostnadsforshydeling garingr det med betydelige ressurser til byraringshykrati og samarbeid som ellers kunne garingtt til direkshyte innsats overfor barn og unge

Utvalget mener likevel at den stoslashrste effektivishyseringsgevinsten ligger i aring faring til en tettere oppfoslashlshyging av den enkelte slik at flere faringr oslashkt laeligringsutshybytte og man bryter en bekymringsfull utvikling Baringde menneskelige og samfunnsmessige gevinshyster av forebyggende arbeid og satsing paring barn og unge er god dokumentert i andre sammenhenger

Utvalget er ogsaring opptatt av den ventede samshyhandlingsreformen i helsevesenet og haringper den har en sterk prioritering av barn og unge Det er grunn til aring minne om at barn og unge har barneshyhagen og skolen som sin hverdagsarena og der er det godt kvalifiserte ansatte Helsepersonell som arbeider med forebyggende tiltak har derfor mye aring hente ved aring spille paring lag med sine kollegaer i utdanningssystemet

194 Administrative konsekvenser

Utvalget har foran paringpekt at flere av de foreslaringtte tiltakene ikke vil ha oslashkonomiske konsekvenser men heller administrative konsekvenser for de akshytuelle tjenester organer og personer Mye av detshyte maring ses paring som en del av det loslashpende forbeshydringsarbeidet i beroslashrte etater og instanser

Den foreslaringtte omorganiseringen av Statped vil ha betydelige organisatoriske og administratishyve konsekvenser Forslaget om samorganisering og samlokalisering i fire flerfaglige regionsentre under en felles ledelse i hver region betyr at flere sentre vil bli avviklet som selvstendige enheter og inngaring som avdelinger i flerkompetansesentret

Dette vil innebaeligre en betydelig omstillingsshyprosess som for de enkelte sentrenes vedkomshymende er naeligrmere beskrevet i kapittel 17 Stat-ped har imidlertid betydelig erfaring med slike

211 NOU 2009 18


stoslashrre eller mindre omstillingsprosesser og Stat- Statped ikke vil greie aring gjennomfoslashre en slik om-ped Vest har et godt stykke paring vei fullfoslashrt en slik legging av virksomheten paring en god og effektiv omstilling Utvalget er derfor ikke bekymret for at maringte

212 NOU 2009 18

Vedlegg 1 Rett til laeligring

Vedlegg 1

Saeligrmerknader

Saeligrmerknad fra utvalgsmedlemmene Bente Hagtvet Gidske Holck Tove-Lill Labaharing Magga Jorun Sandsmark og Marianne Ween

Disse utvalgsmedlemmene oslashnsker aring nyansere og korrigere fremstillingen av saksforholdene utredshyningen Dette gjelder for det foslashrste at det i utredshyningen brukes uttrykket laquoutvalget menerraquo Utshytrykket gir inntrykk av en enighet i utvalget som disse utvalgsmedlemmene ikke kjenner seg igjen i Denne saeligrmerknad har som maringl aring faring frem at det finne nyanser i fremstillingen av utvalgets diskushysjoner noe som kan tjene til at det fattes bedre beshyslutninger paring grunnlag av utredningen Utvalgets moslashter har inneholdt mange refleksjoner ulike fagshylige innfallsvinkler flere faglige perspektiver og mer faglig uenighet blant utvalgsmedlemmene enn det som fremkommer i utredningsteksten Vanligvis synliggjoslashres slike meningsforskjeller i teksten der det fremgaringr hva uenigheten bestaringr i Det er et faktum at det kun er et sted i denne utshyredningen det gjoslashres rede for at det har vaeligrt ulike oppfatninger mellom utvalgsmedlemmene Den-ne uenigheten er knyttet til varigheten av Lillegaringrshydens organisatoriske tilknytning til Utdanningsdishyrektoratet Disse utvalgsmedlemmene vil av den grunn peke paring det uheldige ved en fremstilling som kan medvirke til en tilsloslashring av at de faktiske faglige standpunkter som finnes

Det er ogsaring oslashnskelig aring gjoslashre beslutningstakershyne oppmerksom paring at man har valgt ikke aring tydeligshygjoslashre de skillelinjene som er raringdene i fagfeltet men i stedet fremstille saksforholdene i teksten paring en maringte som gir inntrykk av konsensus Begreshyper fagtermer og tankegods fra de spesifikke pershyspektivene som disse utvalgsmedlemmene har forfektet er med i fremstillingen men uten at de er gitt en innramming som staringr i forhold til innholshydet Dette er den felles bakgrunnen for saeligrmerkshynadene fra disse utvalgsmedlemmene I den endeshylige versjonen av utredningen sendt medlemmeshyne fredag 260609 gjenspeiles det at teksten er endret og tilpasset varingre saeligrmerknader noe som ikke var forutsatt og saeligrmerknadene var levert inn i henhold til den fastsatte frist Dette forsoslashket paring aring innarbeide synspunktene fra saeligrmerknadene

i teksten har ikke vaeligrt helt vellykket og disse utshyvalgsmedlemmene finner det derfor noslashdvendig aring synliggjoslashre hva som er bakgrunnen for at teksten naring ikke fremstaringr som faglig konsistent Disse medlemmenes oppfatninger er ikke fremstilt tilshystrekkelig nyansert og meningsnyansene komshymer ikke klart nok fram I stedet kan det hevdes at teksten i utredningen fremstaringr som et konsenshysusdokument med den foslashlge at ulike synspunkter paring mandatforstaringelse grunnleggende faglige motshystridende syn ulik bruk av begreper og problemshyforstaringelse med forskjellige begrunnelser taringkelegshyges

Disse utvalgsmedlemmene ser svaeligrt alvorlig paring at varingre synspunkter i de ulike saker naring kan syshynes aring stoslashtte helt andre konklusjoner enn dem vi stoslashtter Teksten bidrar ikke til aring tydeliggjoslashre de skillelinjer og dilemmaer som har preget dette saksfeltet og derved ogsaring noslashdvendigvis et bredt sammensatt utvalg Teksten tydeliggjoslashr heller ikke spesialpedagogikkens mange faglige retninshyger og de utviklingslinjer som finnes innenfor fa-get Det fremkommer ikke at det finnes store forshyskjeller i fagutvikling mellom ulike landsdeler og ulike samfunnsmessige betingelser for opplaeligring Det er ikke pekt paring hvordan befolkningssammenshysetningen og ulike steders forskjellige historiske og naturgitte forhold ogsaring er en del av de opplaeligshyringsmessige betingelser som skaper rammer for laeligring hos barn unge og voksne Perspektivet kan sies aring vaeligre innsnevret til faktorer paring individshyog institusjonsnivaring

Disse utvalgsmedlemmene mener at en tydeshyliggjoslashring av avgrensningene i forhold til mandashytet vil kunne bidra til en bedre fagutvikling i feltet Med synliggjoslashring av eksisterende faglige nyanshyser vil det ogsaring vaeligre lettere aring ta standpunkt til utshyvalgets forslag Dette fagfeltet er et politisert felt der kamp om ressurser og ulike verdimessige standpunkter kan gjoslashre at konfliktnivaringet til tider blir hoslashyt Det er ogsaring slik at dagens aktualisering av temaet i media og i internasjonale undersoslashkelshyser og rapporter som skaper et press om reform i en bestemt retning

213 NOU 2009 18

Rett til laeligring Vedlegg 1

Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Tove-Lill Labaharing Magga

Om bakgrunnen for denne saeligrmerknad

En belysning av sposlashrsmaringl vedroslashrende samene i Norge har slik dette utvalgsmedlemmet vurderer det bidratt til at denne utredningen vektlegger et rettighetsbasert og inkluderende perspektiv noe som utypes naeligrmere i denne saeligrmerknad Sposlashrsshymaringl knyttet til samenes rettigheter og de konstitushysjonelle bestemmelser omkring samenes opplaeligshyringsrettigheter og opplaeligringsbetingelser i Norge kan sies aring ha gitt utvalget en stoslashrre mulighet til retshyte oppmerksomhet mot faktorer i opplaeligringsfeltet som har aring gjoslashre med menneskerettigheter paring grupshypenivaring Tradisjonelt er menneskerettighetssposlashrsshymaringl knyttet til individuelle rettigheter og rettigheshyter paring gruppenivaring er et mindre kjent fenomen Grupperettigheter og minoritetsvern skaper grunnlag for aring forstaring baringde urfolksrettslige sposlashrsshymaringl og minoritetspedagogiske sposlashrsmaringl generelt Et felles anliggende for urfolk og andre som lever i minoritetssituasjoner er at de som objekt for til tilshytak fra myndighetenes side gis saeligrskilt vern mot ekskludering kulturell utslettelse ved at det etableshyres demokratiske ordninger som har karakter av positiv diskriminering Spesialundervisning kan ogsaring betraktes som et slikt minoritetspedagogisk fenomen og maringlgruppen for dette utvalget kan sies aring vaeligre i en minoritetssituasjon i det henseende Det oppstaringr problematiske forstaringelsesrammer i de tilfeller der en ikke ser forskjell paring disse tiltakene og tiltak som er begrunnet i segregering Dette vil bli utdypet naeligrmere i denne saeligrmerknad

Individer som ikke noslashdvendigvis identifiseres som minoriteter i alle situasjoner kan leve i en mishynoritetssituasjon ut fra de gitte samfunnsforhold og minoritetsaspektet blir et trekk ved deres situshyasjon uten noslashdvendigvis aring prege deres identitet paring alle omraringder Identitetsaspekter kan sies aring vaeligre situasjonsbetingede ut fra hvilke forhold som gjoslashres relevante i situasjonen Minoritetsasshypektet er noe disse har til felles med alle som oppshylever minoritetssituasjoner men dette kan vaeligre det eneste de har felles Ellers kan de vaeligre forshyskjellige paring alle andre omraringder Derfor er minorishytetsaspektet et lite egnet aspekt aring bruke som grunnlag for kategorisering av individet Inkludeshyringsperspektivet bygger paring likeverdighet som norm Det derfor lite tjenelig aring fokusere paring minoshyritetsaspektet ved omtale av enkeltpersoner med minoritetstilhoslashrighet Dette er et dilemma som trenger aring belyses naringr en droslashfter opplaeligringssposlashrsshymaringl og spesialpedagogiske prinsipper

Samtlige av utvalgsmedlemmene i dette utvalshyget har gitt en muntlig tilslutning til at samiske forhold skal beskrives i utredningsteksten Gjenshynom droslashftinger muntlige og skriftlige innspill rapporter som er lagt frem og i forbindelse med at andre forhold har vaeligrt belyst er samene og sashymiske samfunnssposlashrsmaringl blitt utredet Temaet er beskrevet i utredningsteksten men ikke i et om-fang og paring et faglig nivaring som dette utvalgsmedshylemmet mener er tilstrekkelig Derfor utdypes noen av sposlashrsmaringlene naeligrmere i denne saeligrmerkshynad

Det er ingen mangel paring informasjon eller manshygel paring kunnskaper om samene i det norske samshyfunnet i dag men informasjon om samene er ikke ivaretatt paring systemnivaring og det er ikke etablert gode nok ordninger for kunnskapsformidling og opplaeligring av de som arbeider innenfor offentlig virksomhet og i opplaeligringssektoren spesielt Detshyte gjelder alle nivaringer Det finnes noen enkelttiltak som likevel ikke er systematiske nok til at det skashyper endring som forbedrer situasjonen Det finnes i liten grad en tilstrekkelig formal- eller realkomshypetanse i omhandling av samiske sposlashrsmaringl i det offentlige system og det finnes ikke reelle muligshyheter til aring skaffe til veie en noslashdvendig kompetanse i gitte situasjoner der myndighetene selv skal leve opp til de eksisterende bestemmelser og maringlsetshytinger Konsekvensene er at enkeltpersoners prishyvate oppfatning eller personlige kunnskapsomraringshyde blir gjort relevant i stedet for en faglig begrunshynet tilnaeligrming Denne situasjonen er ikke tilfredsstillende og maring forbedres I den grad det ikke er utviklet et system for aring ivareta samiske sposlashrsmaringl i de fora som rent formelt skal til aring utforshyme beslutningsgrunnlaget i saker som beroslashrer sashymene er problematisk Dette utvalgsmedlemmet har valgt aring redegjoslashre for sposlashrsmaringl vedroslashrende sashymene i denne saeligrmerknad for aring sikre at ogsaring sashymiske barn unge og voksnes opplaeligringsbetingelshyser blir tilstrekkelig belyst i denne utredningen Inkludering er her brukt for aring skape en ideologisk og verdimessig bakgrunn for en beskrivelse av sashymene og deres moslashte med den offentlige tjenesteshyyting innenfor opplaeligringssektoren med bakshygrunn i en samfunnspedagogisk synsvinkel

Inkludering

Dette utvalgsmedlemmet har tatt til ordet for at inkludering som fagterm gis et begrepsinnhold som ivaretar minoritetspedagogiske sposlashrsmaringl paring en god maringte og som bygger paring prinsippene som ligger til grunn for menneskerettighetene Dette

214 NOU 2009 18


forutsetter vektlegging av noen helt bestemte innshyholdskomponenter som kan vaeligre vanskelige aring identifisere dersom en ikke knytter dem til analyshyse av praksis Det er kun gjennom praktiske ekshysemplifisering at en kan danne seg bilder av hva det innebaeligrer aring velge den eller de ideologiske og teoretiske termene En begrepsforstaringelse av ordet inkludering forutsetter at det etableres et opplaeligshyringsfellesskap med rom for alle Fellesskapet maring konstitueres paring en maringte som gjoslashr at den som del-tar der opplever seg som en fullverdig deltaker Fullverdig deltakelse er et sentralt moment innenshyfor menneskerettighetsprinsippene

Det finnes mange eksempler fra nye aktuelle eller sentrale artikler og kronikker innenfor det pedagogiske fagfeltet der ordet inkludering er brukt paring en maringte som ikke vektlegger denne dishymensjonen Da kan det hevdes at det er lagt til grunn et helt annet begrepsinnhold I denne utshyredningen er det pekt paring noslashdvendigheten av aring setshyte inkludering og integrering opp mot hverandre for aring kunne forstaring dem Dette er noslashdvendig for vise det problematiske ved at disse to fagtermene brukes synonymt Det er her oslashnskelig aring utdype hvilke konsekvenser en sammenblanding av beshygrepene kan ha i praksis og det er noslashdvendig aring utdype hvordan dette skaper forvirring og uklarshyheter for de som skal fatte beslutninger teoretisk og i praksis I denne utredningen finnes det ogsaring spor av en slik forvekslingen ved omtale av prakshysisfeltet og naringr en skal finne loslashsninger Det vil her bli pekt paring hva integrering og inkludering har til felles og hva som skiller dem Noen ganger brushykes ordet inkludering og det fremgaringr av sammenshyhengen at en har brukt integreringsbegrepets tanshykegang holdninger kunnskapssett og praksis En slik begrepsanvendelse er svaeligrt vanlig men svaeligrt problematisk og kritikkverdig Denne beshygrepsforveksling har store konsekvenser for hvilshyken praksis som utvikles og har betydning for kvaliteten paring opplaeligring innenfor de mange minoshyritetspedagogiske omraringdene

I den grad en begrunner innretningen i denne utredningen ut fra et inkluderingsperspektiv forshyutsettes det ogsaring at perspektivet foslashlges opp i reshysten av utredningen og danner grunnlag for de foreliggende forslag Dette utvalgsmedlemmet velger aring gjoslashre rede for hvilket begrepsinnhold som legges til grunn her og aring peke uheldige konshysekvensene av den raringdende forvirring omkring bruk av ordet inkludering ikke minst naringr spesialshypedagogiske fagsposlashrsmaringl omtales

Inkludering er brukt innledningsvis i denne utredningen knyttet til UNESCO`s Salamancaershy

klaeligring av 1994 En slik forankring forutsetter at fenomener som etnisitet og kultur gjoslashres relevanshyte i alle sammenhenger En avgrensning innenfor de minoritetspedagogiske omraringdene er derfor noslashdvendig dersom en legger Salamancaerklaeligshyringen til grunn I Norge har urfolk nasjonale mishynoriteter og spraringklige minoriteter forskjellige konstitusjonelle betingelser Dette er ikke synligshygjort i utredningsteksten og dette utvalgsmedshylemmet oslashnsker derfor aring synliggjoslashre hvilke grupshyper dette gjelder Nasjonale minoriteter i Norge er definert i Opplaeligringsloven som kvener finskaeligtshytede finnskogfinner joslashder rom og romani Disse skal som kjent utredes av laquoOslashstbergutvalgetraquo som ogsaring skal utrede alle andre spraringklige minoriteter i Norge som arbeidsinnvandrere flyktninger og asylsoslashkere Disse gruppene faller ikke under detshyte utvalgets mandat Samene i Norge har urfolksshystatus i henhold til ILO konvensjonen nr 169 og har likeverdig status i Norge som det statsbaeligrenshyde folk det norske folk har Samene er ikke nevnt eksplisitt i Midtlyngutvalgets mandat fordi sameshynes status som urfolk i Norge forplikter all offentshylig utredning i saring henseende saringfremt noe annet ikke er nevnt Samisk spraringk er et offisielt spraringk i Norge paring lik linje med norsk og nynorsk

Urfolk

Urfolksperspektivet korresponderer med beshygrepsinnholdet i inkluderingsperspektivet slik det ogsaring er gjort rede for i utredningen Den konstitushysjonelle ordning som staten Norge har i forhold til samene gir dem en likeverdig formell og juridisk status som urfolk som er likeverdig med den stashytus som det statsbaeligrende folk det norske har Av den grunn er den status som samer og nordmenn har aring betrakte som likeverdig Dette til forskjell fra nasjonale minoriteter og spraringklige minoriteter som ikke har status som eget folk Den urfolksstashytus som stadfestes i Grunnlovens sect 110 A paringlegshyger statens myndigheter aring se til at samene kan ta vare paring og utvikle sitt spraringk sin kultur og sitt samshyfunnsliv skaper et formelt grunnlag for statens politikk uavhengig av et til enhvert tid politisk flertall paring Stortinget Dette betyr at samenes stashytus som et eget folk innenfor rammene av nasjoshynalstaten er et faktum uavhengig av hva som maringtshyte vaeligre et partipolitisk standpunkt under de raringshydende politiske situasjoner Dette er bestemmelser som skal sikre at det det ikke raringder vilkaringrlighet med hensyn til hvordan samene blir behandlet av det offentlige i alle henseender Maringshylet for disse ordningene er at samene fortsatt skal

215 NOU 2009 18


kunne eksistere som eget folk som har rett til kulshyturvern paring gruppenivaring samtidig som samene som individer har rett til likeverdige betingelser innenshyfor offentlig tjenesteyting som oslashvrige norske borshygere Det er da snakk om menneskerettigheter baringde paring gruppe- og individnivaring Inkludering er et egnet prinsipp for disse formaringl

Minoritetsforhold

Integrering konstituerer en helt annen situasjon for minoritetsmedlemmene Det forutsettes at noen er utenforstaringende og skal innlemmes i et felshylesskap som er konstituert ut fra flertallets nor-mer og kultur som en avgrenset sosial gruppe Utshyredningen gjoslashr rede for integrering og viser hvorshydan homogenitet er et fenomen som gjennomsyshyrer integreringsbegrepet

Inkludering forusetter at fellesskapet er konshystituert som mangfold og retten til aring vaeligre forshyskjelligIntegrering bygger paring at et homogent flershytall legger premisser for mindretallets tilstedevaeligshyrelse Dette skaper to helt forskjellig utgangsshypunkt for dannelser av sosiale grupper som grunnlag for konstituering av et opplaeligrigsfellesshyskap Det som er saeligrlig vektlagt naringr en arbeider ut far et inkluderende perspektiv er at det forutshysettes at deltakelsen og demokratiseringa oslashkes Det betyr at det aktivt settes iverk tiltak som hinshydrer bruk av udemokratisk flertallsmakt som virshyker ekskluderende Inkludering forutsetter aktiv positiv handling for aring forhindre at det motsatte faring fritt spillerom Ved aring vise at det motsatte av inklushydering er ekskludering og at det motsatte av inteshygrering er segregering kan forskjellene ytterligeshyre tydeliggjoslashres Dette utvalgsmedlemmet oslashnshysker derfor aring understreke de negative aspektene ved at disse faguttrykkene ofte blir brukt om hverandre paring en tilfeldig og unoslashyaktig maringte ved at det ikke legges tilstrekkelig vekt paring begrepsinnshyholdet Uten en kunnskapsbasert tilnaeligrming med respekt for begrepenes opprinnelse og faglige forshyankring kan det foregaring en utstrakt tilsloslashring av de fenomener som opprettholder en ekskludernde praksis i opplaeligringssektoren Det som omtales som mobbing og konflikter har ofte sitt opphav i at ekskluderingen som skjer i fellesskap ikke blir synlig fordi det letes etter enkeltindivider som det kan knyttes aringrsaksforhold til Dersom en ikke er presis i ordbruken kan en uten aring ville det bidra til ekskluderende praksiser ved at de forhold som opprettholder problemet ikke blir avdekket

Dette utvalgsmedlem vil ogsaring benytte anledshyningen til aring vise til et bestemt standpunkt i forhold

til inkluderingsbegrepet ved aring rette oppmerksomshyheten i mye stoslashrre grad paring faktorer paring samfunns- system- og institusjonsnivaring Inkludering forutsetshyter innovasjon og endringsarbeid med en innsats rettet mot en maringlrettet og varig styrt endring Dette kan bedre forholdene og rammene som opplaeligringen finner sted i og forbedre laeligringsutshybyttet hos den enkelte elev eller hos barnet i barshynehagen Det handler om systematisk endringsarshybeid i praksisfeltet med en systemforankring som medvirker til at det kan skje varige endringer ut fra maringlene som er satt Inkluderingsperspektivet fordrer forbedringer i opplaeligringa for alle Det maring tas hoslashyde for aring identifisere de som lever med en minoritetssituasjon paring grunn av samfunnsforhold som gir makt og status til bestemte grupper ut fra faktorer som kjoslashnn etnisitet geografi oslashkonomi nettverk som slekt vennskap faggrupper osv De som ikke tilhoslashrer disse gruppene blir satt i en avshymaktsrelasjon til de som har makt eller de kan vaeligre i permanent mindretall eller begge deler Et maringl om aring utjevne sosiooslashkonomiske forskjeller og sosial utjevning innbefatter ikke slike fenomener men beroslashrer kun noen faring samfunnsomraringder som sosiooslashkonomisk status og utdanningsbakgrunn Sosial utjevning knyttes ikke til fenomener som kultur og etnisitet I denne utredningen er det beshyskrevet hva som har betydning for barn unge og voksnes laeligring og utvikling og dette utvalgsmedshylemmet mener at disse beskrivelsene ikke romshymer slike systemperspektiver og systemiske og relasjonelle forhold mellom mennesker i tilstrekshykelig grad ut fra hvilken betydning dette har for barn unge og voksnes laeligring

Inkludering og integrering

Begrepsinnholdet i fagtermene integrering og inshykludering kan i utgangspunktet synes aring ligge naeligrt opp til hverandre samtidig som ordlyden er slik at de er lette aring forveksle Menneskerettighetspershyspektivet og en rettighetsbasert tilnaeligrming forshydrer at fokuset rettes mot maringlsettinger som skal sikre et minoritetsvern og at en tar i bruk termen laquopositiv diskrimineringraquo

Et meget interessant sposlashrsmaringl dukker opp i kjoslashlvannet av denne problematisering og det er det forhold at positiv diskriminering forveksles elshyler oppfattes synonymt med segregering Det er mange som er ute av stand til aring se hva som er hva og som ved aring ta avstand fra segregering kommer til aring ta med alle tiltak som har karakter av positiv diskriminering i samme slengen Det er i dag legishytimt i noen miljoslasher aring hevde at en er i mot saeligrbeshy

216 NOU 2009 18


handling og saeligrskilte tiltak fordi en ikke oslashnsker segregering og forskjellsbehandling ut fra demoshykratiske formaringl Det som en gang var motkultur mot segregering brukes da til aring hindre en positiv saeligrbehandling av de som ellers blir satt utenfor fellesskapet som foslashlge av den homogenisering som tidligere tiders rasisme og sosialdarwinisme la grunnlag for Den manglende bevissthet omshykring disse sposlashrsmaringlene er slik dette utvalgsmedshylemmet ser det en trussel om demokratiet i dashygens samfunn Den raringdende uklarhet omring hva som er forskjellen mellom segregering og positiv diskriminering har skapt mange utfordrende situshyasjoner i praksisfeltet

Ideologiske forskjeller kan vaeligre interessante nok men dersom en ikke har egnede faglige tershymer og et fagspraringk som kan identifisere nyansene som bidrar til forskjellene mellom de ulike tilnaeligrshymingene i praksis da er en lite tjent med ideologisshyke droslashftinger Av den grunn er evaluering av prakshysis et faglig omraringde som trenger aring bli vektlagt mer Evaluering som styringsverktoslashy i praksisfeltet kan brukes for aring finne ut hvordan tiltak og ordninger slaringr ut paring laeligringsresultatet hos barn unge og voksshyne Sposlashrsmaringl om tiltakene fungerer inkluderende eller ekskluderende kan besvares ved aring rette det til de det gjelder og deres foresatte Dersom det fungerer ekskluderende hjelper det ikke aring sette inn tiltak som skal fremme en skolefaglig fremgang hos enkeltbarnet Her ligger etter dette utvalgsshymedlems syn forklaringen paring hvorfor spesialunshydervisningen ikke fungerer tilfredsstillende til tross for god faglig vektlegging Med andre ord ndash faglig fremgang uten inkludering er ikke mulig uten store omkostninger for enkeltmennesket Ord og begreper kan faktisk bidra til aring synliggjoslashre og avdekke i hvilken grad opplaeligringsbetingelsene er i traringd med overordnet maringlsetting Dette har imidlershytid liten betydning dersom det ikke tas hoslashyde for aring vurdere hvordan forskjellene staringr seg naringr de settes ut i praksis Dette utvalgsmedlem mener at dette med fordel kan droslashftes mer og i flere fora der en bygger paring praksisfeltets erfaringer anerkjenner hva barn unge og voksne opplever og oppfatter i opplaeligringssituasjonen Det kan hevdes at premisshysene ofte blir lagt av noen som befinner seg langt fra den praktiske hverdag i barnehage og skole I den grad det fokuseres paring utjevning av forskjeller og en ikke skiller mellom maringlet om aring lik tilgang paring oslashkonomiske og teknologiske goder kan en komme til ogsaring aring utjevne ogsaring kulturelle og evnemessige forskjeller Denne utvikling fant sted i samiske omshyraringder under velferdsstatsbygginga og selv i dag blir maringlet om sosial utjevning brukt som argument

mot tiltak som har som maringl aring verne samisk kultur og naturgrunnlaget for kulturen Det hevdes at det ikke skal gis saeligrbehandling paring grunnlag av etnisishytet ut fra at likhetsideologiske perspektiver blir lagt til grunn og ikke likeverdighet og menneskeshyrettslige prinsipper Det skilles ikke mellom sosiooslashshykonomiske forskjeller og sosikulturelle forskjeller Likhetsideologiske prinsipper er i liten grad foreneshylig med inkludering i praksis Forskjeller mellom mennesker er en grunnleggende forutsetning for menneskerettighetsprinsippene ogsaring paring det oppshylaeligringsmessige omraringdet En maring ta aktivt avstand fra integreringsperspektivet og erstatte det med et inkluderene perspektiv For aring kunne gjoslashre det maring begrepene operasjonaliseres og droslashftes ut fra hvilshyke maringl de fremmer

Et annet aspekt ved forskjellen mellom inteshygrering og inkludering kan identifiseres ved aring se paring de helt forskjellige tidsmessige og historiske forankringene som begrepene har Dersom en setter dette i sammenheng med utvikling av menshyneskerettighetene paring individ- og gruppenivaring ser en forskjellene enda tydeligere Integrering og inshykludering er forankret i ulike tidsperioder de reshypresenterer ulike utviklingsperioder og har derfor helt forskjellig innhold Hos Sjoslashvik(2007) beskrishyves disse to fagtermene med hver sitt begrepsinnshyhold slik

laquoMaringlet om et samfunn for alle ndash maringlet om inteshygrering ndash har gjennom noen tiaringr satt sitt preg paring politikken for mennesker med funksjonsshyhemninger og for andre med saeligrskilte behov Aring integrere betyr aring foslashye deler sammen til en helhet Relatert til barnehagen betyr dette at barn med saeligrskilte behov skal vaeligre en naturshylig del av det alminnelige sosiale fellesskapet ndash - Naringr mange i dag vil hevde at det er baringde er uheldig og misvisende aring snakke om integreshyring begrunner de det med at de aller fleste barn i dag aldri har vaeligrt segregertraquo (Sjoslashvik 200736)

Her knyttes integrering til de historiske fakta omshykring bruk av segregering som norm i en tidspeshyriode da dette var en gjennomgaringende maringte aring tenshyke paring der normalitet og avvik var grunnlag for aring sorterer ut de som ikke ble definert som normale For aring boslashte paring de skader som segregeringen paringfoslashrshyte de som var utsatt for dette ble integrering innshyfoslashrt for aring foslashre tilbake de som var satt utenfor samshyfunnet paring permanent basis Integreringsideologishyen ble til ved slutten av velferdsstatsbyggingen og motstanden mot segregering la grunnlag for at normaliseringsprinsippene ble innfoslashrt innenfor ofshyfentlig tjenesteyting Grunnlaget ble lagt for at alle

217 NOU 2009 18


samfunnsborgere skulle ha tilgang til de samme ordningene tjenestene og institusjonene Et kjent slagord fra den tiden er laquofarvel til saeligromsorgenraquo Likehetsideologiske prinsipper var raringdende og sosial og oslashkonomisk likhet ble lagt til grunn for denne normsettinga Normaliseringsprinsippene var et steg i riktig retning

Sjoslashvik sier foslashlgende om inkludering I dag velger en aring bruke begrepet inkludering i

stedet for begrepet integrering En begrunnelse for det er at de oslashnsker aring markere at barn med saeligrshyskilte behov ikke skal foslashres inn i noe ndash men at de allerede har en tilhoslashrighet som er like selvfoslashlgelig for dem som for alle andre Argumentasjonen garingr ut paring at inkludering er et program som tar fokus vekk fra enkeltindivider og flytter det til mangfolshydet i miljoslashet som alle impliserte er en likeverdig del av Inkludering handler om aring gjoslashre noe med helheten slik at alle kan finne en naturlig plass der Det er et strategi for aring redusere forhold som kan virke funksjonshemmende med sikte paring at fyshysisk miljoslash skal vaeligre tilgjengelig og aktiviteter passhyse for flest mulig Paring den maringten vil en kunne redushysere behovet for saeligrordninger og kompensatorisshyke virkemidler Det blir ogsaring understreket at inkludering har en positiv valoslashr og at poenget er aring sikre full deltaking i miljoslasher og sammenhenger som er hoslashgt verdsatt Ordninger som virker nedshyvurderende og stigmatiserende maring derfor bli fjershynet (Sjoslashvik 200737)

Sjoslashvik viser til NOU 200122 Fra bruker til borshyger Hun peker ogsaring paring det forhold at alle har det samme menneskeverdet og at menneskeverdet ikke kan bli gjort til gjenstand for ulik vurdering og nedverdigende behandling og at dette med lishykeverdighet derfor ikke betyr at ulike barn skal behandles likt Noen barn er spesielt utsatt for aring bli nedvurdert av andre og dette er i mange tilfelshyler det som skaper de stoslashrste utfordringer for pershysonalet i barnehagen og skolen De strategiene som kan fjerne de barrierer som gjoslashr at en person oppfattes av andre og opplever seg selv som funkshysjonshemmet vil virke inkluderende Det er ogsaring i de mange smaring daglige praktiske gjoslashremaringlene i samhandling under hverdagsaktivitetene at det virkelig gjelder aring praktisere idealet om inkludeshyring ved aring verdsette det enkelte mennesket som unikt ut fra dets menneskeverd

Forskjellen mellom en behovsbasert og en rettighetsbasert tilnaeligrming

Inkludering forutsetter likebehandling paring alle livsshyomraringdene Kulturelle rettigheter retten til eienshy

dom og fullverdig deltakelse i det politiske og oslashkonomiske liv i samfunnet skal gjelde for alle En maring ikke redusere menneskerettigheter til lik til-gang til sosiooslashkonomiske goder helsetjenester vern mot overgrep osv Alle mennesker har en lishykeverdig rett til fellesskapsgoder som kunnskap opplaeligring og mulighet til vern og styrking av kulshyturell og etnisk identitet Det er ogsaring en menshyneskerett aring ha mulighet til aring dyrke sin kultur sammen med medlemmer av sin egen gruppe Da er fellesskapsdannelse paring eget grunnlag ogsaring en menneskerett Konstituering av sosiale fellesskap paring bakgrunn av kulturell og etnisk tilknytning er i dagens samfunn ikke helt enkelt aring praktisere Dette har aring gjoslashre med at kultur og etnisitet forbinshydes med minoritetsfenomener som om ikke alle har kulturell tilhoslashrighet til sosiale grupper Kultur kan i stedet defineres som et gode og som alle har I utredningen er kulturbegrepet knyttet entyshydig til problematiske og negative forhold og faktoshyrer Dette kan medvirke til diskriminerende prakshysis all den tid kultur blir knyttet til minoritetsforshyhold Dersom kultur brukes som problemforklaring rammer det de mennesker som er definert som kulturbaeligrere ut fra sin mishynoritetstilknytning Dette er et svaeligrt uheldig trekk fordi det vil vaeligre en tendens til at kultur trekkes frem naringr en snakker om minoritetssituashysjoner Det er svaeligrt uheldig dersom minoritetsshykulturelle fenomener blir negativt stemplet og kashytegorisert som et felles anliggende for alle som leshyver med og i minoritetsforhold Dersom denne bruk av kultur blir norm virker det stigmatiserenshyde i seg selv aring ha en eller annen form for minorishytetstilknytning enten dette er kjoslashnn etnisitet funksjonssvikt eller seksuell orientering

Ved aring stable disse faktorene opp paring hverandre vil en funksjonshemmet kvinne tilhoslashrende en etshynisk gruppe som er i en permanment minoritetssishytuasjon vaeligre femdobbelt problemforklart Dette er en meget stigmatiserende form for kategoriseshyring som er mye brukt innenfor offentlige og faglishyge utredninger som boslashr unngarings En slik kategorishyseringsform er derfor ikke faglig forenelig med det aring bruke inkludering som overordnet begrep Inkludering bygger paring en rettighetsbasert tenkshyning der samfunnsgoder er noe som alle har lik tilgang til ut fra sine ulike forutsetninger Det fakshytum at opplaeligring er en plikt for alle i grunnskoleshyalder skal opplaeligringssystemet vaeligre tilpasset den faktiske variasjon som finnes i elevgruppa Dershysom noen opplever seg utestengt ekskludert eller presset ut av det sosiale faglige og kulturelle felshylesskap som skolen skal vaeligre maring det vaeligre mulig

218 NOU 2009 18


aring faring tilgang til andre arenaer der slike forhold ikke eksisterer Dette maring kunne skje uten at elevshyen som er utsatt for denne diskriminering maring tilshykjennegi individuelle behov for tiltak Dette vil vaeligre en behovbasert tilnaeligrming som baseres paring tiltaksfordeling ut fra kategoriseringer som virker stigmatiserende paring individet Dette utvalgsmedshylem tar avstand kategoriseringsformer som setter fokus paring det problematiske ved minoritetsfenomeshyner og lister dem opp sammen Dette skaper neshygative forsterkninger som ikke tjener noen henshysikt Det blir derfor galt aring benevne alle minoritetsshyfenomener som en katgori Dette er i seg selv stigmatiserende og boslashr unngarings

Positiv diskriminering og segregering

Hovedforskjellen mellom integrering og inkludeshyring ligger slik dette utvalgsmedlemmet ser det i oppfatningene av forskjellen mellom positiv disshykriminering og segregering Dersom enkeltmenshynesker ikke har tilgang til de etablerte tjenestetilshybudene kan det ha sammenheng med samfunnsshymekanismer som diskriminering og utstoslashting Da vil en kunne iverksette tiltak paring systemnivaring rettet mot individet som har karakter av positiv diskrishyminering Dette betyr at det maring rettes en aktiv maringlrettet stoslashtte mot enkeltmennesket Tjenestetilshybudet skal fungere paring en maringte som gjoslashr at likevershydighet kan gjenopprettes for eksempel i form av en sosialt eller kulturelt verdsatt rolle eller en poshysitivt ladet identitet Det finnes ulike oppfatninger av hvordan fellesskap skal konstitueres for aring fremshyme laeligring hos de som deltar Noen oppfatninger bryter med inkluderingsprinsippet ut fra at det tilshylates aring skape homogene grupper basert paring flershytallsmakt der noen dominerer og fungerer som normskapere paring bekostning av andr

Opplaeligringssektoren som offentlig arena for laeligring

Inkludering forutsetter at samfunnsinstitusjoner blir etablert med et bredt spekter av tilbud og tilshytak slik at flest mulig kan ha likeverdig tilgang til tjenestetilbudet Dersom tjenestetilbudet er konshystituert med mangfold og variasjon som norm vil flere kunne nyttiggjoslashre seg tilbudet Da trenger ikke enkeltindivider aring tilkjennegi behov og utreshydes for at det skal etableres egne og spesielle til-bud og tjenester for akkurat dette indiviet Spesialshyundervisningen er blitt brukt til aring etablere saeligrtilshytak og saeligrtjenester og denne utredningen legger stor vekt paring de uheldige sider ved feil bruk av speshysialundervisningsparagragen i Opplaeligringsloven I

den grad spesialundervisningsparagrafen er et ledd i inkluderingsprosessen med maringlet om aring hindre ekskludering og utstoslashting kan den ogsaring defineres som positiv diskriminering I den grad spesialundervisning oppfattes som segregering er dette en foslashlge av at noen har misbrukt systemet for andre formaringl og dette maring bekjempes Utredshyningen peker paring dette forhold uten formaringlet med paragrafen er tatt opp til droslashfting i teksten Dette utvalgsmedlemmet mener at dersom en legger inshytegrering til grunn naringr en skal tolke spesialundershyvisningsparagrafen kan forestillinger om fysisk integrering i skolen gjoslashres gjeldende Dette kan vaeligre forklaringen paring de mange tiltak der det brushykes ikke-faglaeligrte assistenter i skolen for aring holde elevene paring skolen men ute av klasserommet og elevfellesskapet Oppmerksomhet kan rettes mer mot endring av utskillingsmekanismene som er raringdende og som gjoslashr det noslashdvendig aring lage smaringshygruppetiltak og segregerende spesialundervisshyning Da kreves det grunnleggende og varig sysshytemendring som utfoslashres av ledere og veiledere utenfra som kan stoslashtte lederne i de noslashdvendige prosesser for aring forbedre praksis og samspillsforshymene som opprettholder og skaper problemer

I sect 5-1 i dagens opplaeligringslov heter det at oppshylaeligringen skal ha et innhold som bygger paring at den samlede opplaeligringen kan gi eleven et forsvarlig utbytte av opplaeligringa Opplaeligring paring grunnskoshylens omraringde er en plikt som alle elever har Dette er ikke tilstrekkelig vektlagt i denne utredningen og en skiller ikke i tilstrekkelig grad mellom maringlshysettinger som foslashlge av helselovgivning og opplaeligshyringsloven I den grad mandatet peker paring helseshyog sosialfeltet er det i det henseende at utvalget skal vurdere den betyning dette har for elevens rett til laeligring og ikke aring vurdere om de fungerer godt som helsehjelp og behandling Bedre laeligring maring i denne sammenheng knyttes til retten til aring garing paring skole og aring tilhoslashre en gruppe som skaper grunnlag for det aring kunne tilhoslashre et elevfellesskap Spesialundervisningsparagrafen skal kunne sikre at alle elevene i grunnskolealder kan oppfylle sin opplaeligringsplikt og alle har den samme rett til aring vaeligre en elev og til aring garing paring en skole og aring tilhoslashre et elevfellesskap Dette ligger nedfelt i normaliseshyringsprinsippene og gjoslashres saeligrlig gjeldende naringr barn og unge i grunnskolealder maring under be-handling eller i barnevernets omsorg

Spesialundervisningsparagrafen er en form for positiv diskriminering som skal sikre at enkeltshymennesker ikke blir skadelidende dersom opplaeligshyringssystemet svikter Dersom en elev garingr i en klasse uten et faglig sosialt og kulturelt fellesskap

219 NOU 2009 18


aring delta i vil eleven i liten grad ha et tilfredsstillenshyde utbytte av opplaeligringa Paragrafen er konstrushyert juridisk som en form for minoritetsvern med aktiv positiv stoslashtte som et grep for aring forhindre elshyler faring slutt paring en eventuell ekskludering Bestemshymelsene i denne paragrafen sikrer dessuten at enshykeltmennesket faringr ivaretatts sin partsrett og klashygerett i henhold til minoritetsvernet i menneskerettighetene Rettssubjektet er indivishydet og rettighetene er ment aring beskytte grupper mot diskriminering og utskilling og gjelder for eksempel mennesker som har ulike former for funksjonshemming De trenger saeligrskilt vern mot diskriminering Statens forpliktelser overfor indishyvidene som lever i permanente minoritetssituasjoshyner i samfunnet er nedfelt i lovverk og internasjoshynale konvensjoner som staten Norge ha sluttet seg til Det handler ikke bare om numeriske mishynoriteter dvs de som lever i mer eller mindre pershymanente mindretallssituasjoner men ogsaring om maktminoriteter med liten eller ingen innflytelse paring sin egen situasjon Dette er grupper som kan sies aring leve i avmakt som foslashlge av de til enhvertid raringdende maktforholdene i samfunnet Dette kan vaeligre mennesker med ulike former for funksjonsshysvikt og funksjonshemminger Demokratiske ordshyninger med minoritetsvern skal sikre at ogsaring dis-se blir hoslashrt og at deres syn blir representert naringr avgjoslashrelser skal tas

Historiske forhold

I tiden rett etter siste verdenskrig var utviklingen av menneskerettigheter paring gruppenivaring i FN-systeshymet rettet mot fattigdomsbekjempelse og maringlet var aring etablere ordninger for sosial og oslashkonomisk likhet noe som dannet grunnlaget for velferdsshystatsbygginga i Norden Et normsett som sprang ut av disse prinsippene var aring utjevne forskjeller og iverksette tiltak for aring kompensere for sosiale og oslashkonomiske forskjeller paring samfunnsnivaring Sosial utjevning og oslashkonomisk likestilling er prinsipper som oppsto i denne tidsepoken Integreringspershyspektivet har sin opprinnelse i denne tidsepoke

Tiltak ble rettet mot individet for aring kompenseshyre for forskjeller slik at en kunne skape mer likhet og tilpasning til det homogene fellesskapet Komshypensoriske tiltak skulle utjevne forskjellene og skape mer likhet Likhetsideologien bygger paring hoshymogenitet som norm med monospraringklige og moshynokulturelle perspektiver og modeller ut fra de normene som ble etablert ved nasjonalstatsbygshyginga i Europa Det skulle vaeligre en stat ett folk ett territorium ett spraringk og en homogen kultur

Flertallet dannet grunnlag for hva som ble sett paring som normalt og mindretallet utgjorde avvikene Dette synet var altoverskyggende og raringdende helt frem til siste verdenskrig Det hadde da blitt gjenshynomfoslashrt en utstrakt segregering paring alle nivaringer i samfunnet der de som utgjorde et eller annet mindretall paring ulike maringter var blitt satt permanent utenfor samfunnsfellesskapet De som var i slike mindretallssitusjoner ble kategorisert og utskilt i homogene grupper paring bakgrunn av ulike avviksshyfaktorer Det er dette som utgjoslashr begrepsinnholshydet i termen segregering Innenfor det medisinske fagfelt ble segregeringen satt i system ut fra patoshylogiske tilnaeligrminger I mellomkrigstiden ble det etablert sterke innsatsfelt med mentalhygieniske og rasehygieniske formaringl som bygde paring den sosishyalhygieniske tenkning der sosialdarwinismen var raringdende Dette er beskrevet hos Joron Pihl (2005) i boka laquoEtnisk mangfold i skolenraquo Hun sier laquoMaringlshysettingen var et samfunn bygd paring opplysning og forskning Datidens vitenskap i kombinasjon med politiske virkemidler skulle vaeligre veien til loslashsning av sosiale problemer Mens rasehygiene forutsatshyte arvebiologisk hygiene var mentalhygienens anliggende sinnets hygiene ndash - ndash Det vitenskapelishyge grunnlaget for mentalhygienen var psykoanashylysen behaviorismen og psykobiologien Ideen var at barnet kunne formes av miljoslashet og tilpasses omgivelseneraquo (Pihl 200537) Formaringlet med menshytalhygienen var i likhet med rasehygienen ndash en vishytenskapelig veil til kontroll og loslashsning av sosiale problemer Ideen var at barndommen og det sosishyale miljoslashet former mennesket Forebyggende arshybeid ble derfor gitt hoslashy prioritet Det forutsatte identifikasjon av risikofaktorer foslashrst og fremst hos barn Mentalhygienebevegelsen satset derfor paring aring klassifisere og utsorterer risikolevene i skoshylen for aring sette dem i et bedre miljoslash for aring forebygshyge problemer senere i livet Mentalhygienens forebyggende perspektiv og naturvitenskapens sterke stilling bidro til en sterk behandlingsoptishymisme som har vaeligrt raringdende helt frem til i dag der en fremdeles ser at innsatsen innenfor det ofshyfentlige i all hovedsak er rettet mot helsefeltet Innenfor det pedagogiske arbeidsfelt oppsto det en motbevegelse som oslashnsket at en i stoslashrre grad skulle legge pedagogiske vurderinger til grunn for vurdering av elevenes undervisning

Psykiatrien diagnostiserer det man der betegshyner som lidelser eller forstyrrelser I pedagogisk sammenheng brukes begrepet laquovanskeraquo om de samme fenomenene Det er altsaring begrepsbruken som er forskjellig I begge tilfeller dreier det seg om diagnostikk Et hovedformaringl med anvendelshy

220 NOU 2009 18


sen av diagnostiske retningslinjer i ICD-10 er difshyferensialdiagnostikk Formaringlet er aring skille mellom saringkalte normale utviklingsvariasjoner vansker so-mer foraringrsaket av psykisk utviklingshemming spesifikke laeligrevansker sosiemosjonelle vansker og vansker som har atferdsmessige aringrsaker Intelshyligenstesting er hovedmetode for aring utrede dette ndash - PP-tjenesten har endret betegnelsen paring fenomeshynet i samsvar med psykiatriens diagnostiske retshyningslinjerraquo(Pihl 2005 57)

Undersoslashkelsene som er gjort for aring avdekke hvilke faktorer som er definert som bestemmenshyde for minoritselevers opplaeligringsutbytte har gitt oppsiktsvekkende resultater som denne utredninshygen ikke har faringtt belyst Av den grunn vil dette utshyvalgsmedlem vise til forskning og utredning som gir et bilde av dagens forhold

Vi har sett at vestlig vitenskap og utredningsshymetoder og norsk spraringk og kultur tas for gitt som standarder som minoritetselevene vurderes ut fra I utredningene er det en gjennomgaringende mangel paring refleksjon over dette utgangspunktets relevans eller gyldighet Det manglende refleksjonsromshymet kan karakteriseres som en blindsone der en etnosentrisk sakkyndig praksis kan utfolde seg (Pihl 2005181)

Pihl sier avslutningsvis En forutsetning for endring i det pedagogiske

ndash psykologiske tjensteytende feltet paring dette omraringshydet er at baringde denne virksomheten og profesjonsshyutdanningene og profesjonene aringpner seg for nyeshyre forskning Det er behov for aring inkludere teoreshytisk og empirisk forskning fra flerkulturell pedagogikk sosiologi historie og andre fag som analyserer utdanning og etniske relasjoner i skoshylen med utgangspunkt i minoritetselevenes spraringklige kulturelle og pedagogiske forutsetninshyger

(Pihl 2005181)

Samer og nordmenn ndash likeverdig men forskjellige

Dette utvalgsmedlemmet vil peke paring det probleshymatiske i at det i det offentlige rom blir skapt foreshystillinger som bygger paring faktorer der samer og nordmenn er like og at det derfor ikke er noslashdvenshydig aring lage noen ordninger som ivaretar samene saeligrskilt Retten til aring vaeligre forskjellig blir ikke ivashyretatt Dette er forestillinger som bygger paring avshystandstagen til alle former for segregering og saeligrshybehandling av grupper og iveren etter aring fjerne gamle diskriminerende ordninger og praksiser blir saring stor at den skygger for det faktum at minoshyritetsvern er en forutsetning for aring hindre at det

skjer diskriminering og ekskludering Det kan hevdes at dersom en ikke inkluderer aktivt saring vil en kunne medvirke til ekskludering om enn utilshysiktet Dette betyr at inkludering forutsetter minoshyritetsvern og positiv diskriminering

Hva betyr det i praksis at samene har de samshyme muligheter for aring nyttiggjoslashre seg offentlige tjeshynester som andre nordmenn Kan de bruke den-ne muligheten ut fra sine kulturelle og samfunnsshymessige forutsetninger Hva betyr det staten har ansvar for aring bevare grunnlaget for samisk kultur Hvordan kan det legges til rette for at samene skal kunne utvikle sitt spraringk sin kultur og sitt samshyfunnsliv innenfor rammene av staten Norge Er det ordninger og systemer som ivaretar disse sposlashrsmaringlene eller er dette overlatt til den enkelte tjenesteyter paring ulike nivaringer i systemet

Samene har som likeverdige borgere i staten Norge en likeverdig rett til aring kunne nyttiggjoslashre seg de eksisterende tjenester med et forsvarlig utshybytte og samene skal ha de samme mulighetene og de samme pliktene som andre borgere naringr de skal skaffe seg utdanning arbeid eller faring hjelp dersom de har laeligrevansker problemer med atshyferd eller med lese- og skrivevansker I et utredshynings- og evalueringsarbeid som ble utfoslashrt ved Nordisk Samisk Institutt paring oppdrag av Kommushynal og regionaldepartementet ble det undersoslashkt hvordan offentlig tjenesteyting fungerte overfor samiske barn og unge med hensyn til aring medvirke til mestring Det paringvises i denne undersoslashkelsen at det er signifikant sammenheng mellom det aring ha samisk som hjemmespraringk og det aring ikke oppfatte at det finnes et tilbud om hjelp fra det offentlige Det heter i utredningen laquoResultatet peker paring at det foreligger mulighet for at det ikke er likevershydighet mellom samer og nordmenn med hensyn til om tjenestene er tilgjengelige Hvordan kan vi forstaring dette Forskjellen kan skyldes at de med sashymisk spraringkbakgrunn ikke paring samme maringte som de med norsk bakgrunn oppfatter at tilbudet eksisteshyrerraquo (Labaharing 2000214) For aring fjerne de barrierer som hindrer samene i aring delta fullverdig i samfunshynet maring det i stoslashrre grad etableres positive saeligrtilshytak Statens myndigheter har som maringl aring yte aktiv stoslashtte i forhold til at samene skal kunne nyttiggjoslashshyre seg de eksisterende tjenestetilbudene Det finshynes saringkalte laquoterskel- og skrankeproblemerraquo som maring overvinnes (NOU 19956 laquoPlan for helse- og sosialtjenester til den samiske befolkning i Norshygeraquo)

Innenfor det offentlige opplaeligringssystemet paring alle nivaringer maring det i mye stoslashrre grad bygges inn kunnskaper om samiske rettigher urfolksrett og

221 NOU 2009 18


faktakunnskaper om samiske forhold Det maring sikshyres kompetanse i kulturanalyse og kulturforstaringelshyse hos de som skal betjene ulike minoritetsforshyhold Dette kan medvirke til at ogsaring samene som folk kan bli behandlet paring en faglig likeverdig maringshyte og bli tilstrekkelig vektlagt

Kilder

BFD (1991) FN`s konvensjon om barnets rettigheshyter Rundskriv Q-0648 Oslo Barne- og familiedeshypartementet

NOU19955 Urfolks landrettigheter etter folkeshyrett og utenlands rett Oslo Dep

NOU 200122 Fra bruker til borger En strategi for nedbygging av funksjonshemmende barrierer Oslo Dep

NOU 19956 Plan for helse- og sosialtjenester til den samiske befolkning i Norge

Labaharing Tove-Lill (2000) Mestring hos samiske barn og unge Saacutemi Instituhtta Nordisk samisk institutt Kautokeino

Larsen Ann Kristin (2006) laquoBarn i et flerkultushyrelt samfunnraquo i Haugen Ricard (red) Barn og unshyges laeligringsmiljoslash 2 ndash med vekt paring sosialisering lek og tospraringklighet

Pihl Joron (2005) laquoEtnisk mangfold i skolenraquo Universitetsforlaget

Sjoslashvik Palma red(2007) En barnehage for alle Universitetsforlaget

Stmeldnr28 (2007ndash2008) Samepolitikken Arshybeids og inkluderingsdepartementet Oslodep-Utvalgsmedlem Marianne Ween slutter seg i det grunnleggende til denne saeligrmerknaden

Utvalgsmedlemmet Gidske Holck slutter seg til saeligrmerknaden

Utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS slutter seg til de grunnleggende merknadene i saeligrmerknashyden

Utvalgsmedlem Bente E Hagtvet slutter seg i det grunnleggende til saeligrmerknaden

Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS

Utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS vil innledshyningsvis bemerke at den form NOU-en har faringtt etshyter hennes mening ikke gjenspeiler de droslashftinger og uenigheter som har preget utvalgets arbeid Dette er synd fordi en utredning som tydeligere hadde faringtt fram faglig uenighet og droslashftinger bashysert paring disse etter dette utvalgsmedlemmet syn i stoslashrre grad kunne bidratt til endring Dette medshyfoslashrer ogsaring at dette utvalgsmedlemmet maring resershy

vere seg i forhold til meningsytringer paringstander og konklusjoner som er spredt i den loslashpende tekshysten spesielt i del I og del III Dette utvalgsmedshylemmet mener det er svaeligrt uheldig at man i tekshysten blir tatt til inntekt for synspunkter man i utshyvalgsarbeidet har gitt klart uttrykk for at man ikke deler

I sin begrunnelse for opprettelsen av utvalget paringpekte davaeligrende kunnskapsminister Oslashystein Djupedal at han oslashnsket en grundig gjennomgang av spesialundervisningens plass i norsk skole og en utredning av kommunesektorens behov for veiledning og stoslashtte Et bredt sammensatt utvalg skulle se naeligrmere paring spesialundervisningen og det statlige spesialpedagogiske stoslashttesystemet Utvalget skulle blant annet vurdere i hvilken grad vi har et system som sikrer tidlig innsats til foslashrshyskolebarn elever og laeligrlinger med saeligrlige oppshylaeligringsbehov Utvalget fikk i oppgave aring legge fram konkrete forslag til bedre organisering og efshyfektiv ressursbruk for en fremtidig helhetlig tilshytakskjede for barn unge og voksne med behov for spesialpedagogisk stoslashtte Djupedal understreket at det er kommuner og fylkeskommuner som har ansvaret for aring gi alle elever en tilpasset opplaeligring og spesialundervisning Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) skal bistaring skolen i arbeidet med spesialundervisning Det statlige spesialpedagoshygiske stoslashttesystemet skal veilede og vaeligre en hjelp for kommunesektoren

Utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS har to merknader til mandatet Det fremgaringr av kap 44 at utvalget har vurdert samarbeidet mellom barshynehagegrunnopplaeligring og ulike kommunale og statlige tjenester men har saeligrlig innrettet utredshyningen mot barns og elevers utvikling og laeligring Dette medlemmet er uenig i baringde at dette samarshybeidet er vurdert og i den avgrensningen det kan se ut som om utvalget har vaeligrt enig om aring gjoslashre Henvisningen til delvis overlapping med Flatoslashutshyvalgets mandat er etter dette medlemmets syn bare delvis relevant Flatoslashutvalget har ikke bedre laeligring som grunnlag for sitt mandat Bedre laeligshyring tilsier en annen innfallsvinkel til tverrfaglig og tverretatlig samarbeid Sett i relasjon til at et av hovedproblemene er manglende samordning (se nedenfor) mener dette medlemmet at samarshybeidsproblematikk paring et systemisk nivaring burde vaeligrt sentralt i utredningen

I NOU-en heter det at utvalget oslashnsker aring bryte med forestillingen om at det er en viss avgrenset gruppe som har saeligrskilte behov Mandatet dreier seg imidlertid om barn unge og voksne med saeligrshyskilte behov Utvalget erkjenner at noen elever

222 NOU 2009 18


trenger avvik fra laeligreplanen ogeller stoslashrre orgashynisatoriske endringer i opplaeligringstilbudet Dette medlemmet mener at utvalget i stoslashrre grad burde ha droslashftet problemstillinger knyttet til hvordan avshyvik fra laeligreplan ogeller stoslashrre organisatoriske endringer kunne arte seg i praksis innenfor ram-men av en likeverdig og inkluderende opplaeligring Utfordringene med aring gi et likeverdig og inkludeshyrende opplaeligringstilbud oppstaringr ikke i skillet melshylom avvik fra laeligreplanen eller ikke derfor hadde det vaeligrt viktig i forhold til praksisfeltet aring droslashfte baringde hva et tilfredsstillende laeligringsutbytte kan vaeligre (opplaeligringsloven sect 5-1) og hva laquoavvik fra laeligreplanenraquo vil si i forhold til LK06 Videre hadde det vaeligrt viktig aring droslashfte forholdet mellom laquostoslashrre organisatoriske endringerraquo og likeverd og inklushydering Dette utvalgsmedlemmer har etterlyst en mer inngaringende droslashfting av problemstillingene og dilemmaene elever foreldre skolen og kommushynenfylkeskommunen staringr overfor i den praktiske tilretteleggingen av et helhetlig opplaeligringstilbud innenfor et inkluderende fellesskap der ogsaring beshyhovet for andre tjenester enn barnehageskole er inkludert

Dette utvalgsmedlemmet mener at kapitlet om statlig styring og kommunal frihet ikke faringr fram grunnleggende forhold knyttet til styring av spesishyelt skolen laquoLokalraquo er ikke definert og brukes om baringde kommunenfylkeskommunen ved henholdsshyvis kommunestyret og fylkestinget og om institushysjonene (skolene og barnehagene) Styring i form av kommunelov og opplaeligringslov som i hovedsak regulerer kommunenfylkeskommunen omtales sammen med laeligreplanens styring av skolens inshydre liv Dette medfoslashrer at man ikke faringr fram de systemiske problemene Dermed kommer heller ikke de styringsdilemmaene som ulike styringsshymidler medfoslashrer godt nok fram Verken styringsshydilemmaene eller de systemiske utfordringene lar seg etter dette utvalgsmedlemmets mening loslashse ved hjelp av enkeltstaringende juridiske reguleringer

Dette utvalgsmedlemmet mener at utvalget i utgangspunktet skisserte tre hovedutfordringer Ensretting av opplaeligringen ulikhet i tilbud og mangel paring samordning og samarbeidskompetanshyse (kap 221 222 og 223) Den siste av disse hovedutfordringene er vesentlig i forhold til aring faring til en helhetlig tiltakskjede Dette kommer etter dette medlemmets syn ikke klart nok fram i samshymenfatningen av hovedproblemstillinger og utforshydringer jf ogsaring avgrensningen av mandatet Dette medlemmet fastholder de tre hovedutfordringeshy

ne i del I og ser dette i sammenheng med den avshygrensningen som er gjort av mandatet jf kap 44 og merknad til dette Mandatets utfordring var en helhetlig tiltakskjede En oppfoslashlgingsprosess overfor det enkelte barn og elev en bred vifte med tiltak og kompetanse er viktige elementer i en tiltakskjede men konstituerer etter dette medshylemmets syn ikke en helhetlig tverrfaglig og tvershyretatlig tiltakskjede

Dette utvalgsmedlemmet vil paringpeke at mange av vurderingene og forslagene kan se ut som et forsoslashk paring aring detaljregulere seg ut av pedagogiske problemstillinger og dilemmaer Mange tiltak kan vaeligre gode pedagogiske virkemidler som kan beshynyttes med et godt faglig og lokalt skjoslashnn I det oslashyeblikket man regulerer slike virkemidler juri-disk faringr dette helt andre konsekvenser for utoslashvelshysen av det profesjonelle skjoslashnnet Alle forslagene om plikter og rettigheter er heller ikke samlet og konsekvensutredet slik at man ser de samlede konsekvensene for barnehagens og utdanningens mulighet til aring utoslashve et profesjonelt skjoslashnn eller for kommunesektorens mulighet til aring utoslashve lokalt skjoslashnn og styring og dermed muligheten for legshyge til rette for et helhetlig opplaeligringstilbud paring tvers av statlig sektorstyring Dette medlemmet vil ogsaring paringpeke at de muligheter gjeldende lovshyverk gir ikke er analysert Det er derfor vanskelig aring konkludere med at det er behov for mer lovverk Dersom man opplever at lovverkets intensjoner ikke blir fulgt kan dette skyldes kompetanse og eller at lovverket er utformet med tanke paring aring gi et profesjonelt ogeller lokalt handlingsrom Boteshymidlet blir dermed ikke noslashdvendigvis mer annen eller tydeligere lovbestemmelser Dette utvalgsshymedlemmer er bekymret for at de mange detaljreshyguleringer som forslarings vil bidra til det motsatte av det som var utvalgets mandat nemlig helhet og for bedre laeligring for barn unge og voksne med saeligrskilte behov

Dette utvalgsmedlemmet vil paringpeke at utforshydringer knyttet til private skoler og barnehager og kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for disse ikke er droslashftet


Utvalgsmedlem Tove-Lill Labaharing Magga slutter seg til de generelle merknader i saeligrmerknaden


Utvalgsmedlem Gidske Holck slutter seg til saeligrshymerknader

223 NOU 2009 18


Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Gidske Holck

I denne dissensen omtales vurderinger og loslashsninshyger som dette utvalgmedlemmet Gidske Holck er uenig i som ikke er blitt tilstrekkelig belyst eller tatt opp og droslashftet i utredningen Dissensen fremshystiller innvendinger og alternative forslag i et samshymenhengende resonnement Dette fordi innvenshydingene og forslagene bare kan virke fornuftige dersom de blir satt inn i en tankemessig logisk ramme

Forstaringelse og avgrensing av utvalgets mandat

I mandatets strekpunkt 10 (kapittel 41) ber oppshydragsgiver utvalget om laquoparing bakgrunn av sine anashylyser og vurderinger legge fram konkrete forslag til bedre samordning og effektiv ressursbruk for en fremtidig helhetlig tiltakskjede for barn unge og voksne med behov for spesialpedagogisk hjelpraquo Detshyte utvalgsmedlemmet mener nettopp dette manshydatpunktet fordrer en innfallsvinkel som plasserer opplaeligringssektoren inn i en helhetlig organisatoshyrisk ramme og med utgangspunkt i en analyse av det kommunale oppdraget

Det ligger en tankemessig laquoinnrammingraquo i beshygrepet tiltakskjede fordi begrepet umiddelbart gir assosiasjoner om at tjenestene henger sammen i en gitt rekkefoslashlge med en oslashkende grad av spesialishysering Utredningen avgrenser tiltakskjeden til aring omfatte barnehageskole- PPT ndash statped Dette kommer til uttrykk gjennom utredningens forslag til tiltak Denne innsnevringen har gjort det vanshyskelig aring komme med alternative forslag som ligshyger utenfor denne innrammingen Avgrensingen har foslashrt til at forskning og praksiskunnskap som viser muligheter som ligger i andre tilnaeligrmingsshymaringter har blitt irrelevant Fra baringde norsk og intershynasjonal forskning kjenner vi for eksempel til den positive betydningen som lokalsamfunn med god laquososial kapitalraquo kan ha for varingr maringlgruppe Lokalshysamfunn som legger til rette for det synes langt paring veg aring kunne oppveie negative foslashlger av risikoshyfaktorer som foslashlge av tilstander i den enkelte i hjem og miljoslash og kan paringvirke skoleresultater posishytivt og motvirke frafall og fravaeligr i skolen1 Slik og tilsvarende forskning kunne ha gitt en helt annen forstaringelse av hvordan man kan definere en saksvashyrende tiltakskjede Men dette ville fordret en helt annen type tenkning Da ville det handlet om aring skape organisatoriske forutsetninger for en utvishy

1 Forskningsraringdet (2005) Sosial kapital Innstilling fra et utredningsutvalg oppnevnt av Norges forskningsraringd

det laeligringsarena for alle dvs en organisering av lokalsamfunnet som kunne gjoslashre det mulig aring samshyhandle systematisk med frivillige organisasjoner og lokalt naeligringsliv nyttiggjoslashre seg for eksempel eldresentre ungdomsklubber og annen offentlig virksomhet i barnehagenes og skolenes naeligromshyraringde Dette hadde ogsaring gitt PP-tjenesten barneshyvernet og andre sektortilknyttede tjenester en mulighet til aring samhandle med aktoslashrer ogsaring naringr skolene er lukket (skolearingret har ca 195 dager og kalenderaringret har 365) Ikke minst ville det gitt utshyvalget en mulighet for aring vurdere et langt bredere ressursgrunnlag enn den som blir forelaringtt gjort tilgjenglig ved at SLV-sentrene i statped avvikles

Paring siden av problemene

Rett i forkant av ndash og parallelt med utvalgsarbeidet har det vaeligrt gjennomfoslashrt offentlige undersoslashkelshyser og tilsyn paring opplaeligringsomraringdet (Riksrevisjoshynen 2005 2006 og Utdanningsdirektoratet 2006 2007 2008) Det hadde vaeligrt rimelig at utredninshygen tok utgangspunkt i konklusjonene fra disse undersoslashkelsene i kapittel 2 som beskriver hovedshyutfordringer Fra de nevnte tilsyn ble det bla pekt paring at det i liten grad er etablert system for kvalishytetssikring av spesialundervisning og tilpasset opplaeligring Ved aring ta inn tilsynenes problembeskrishyvelser kunne utredningen blitt langt mer konkret i sine forslag og paring den maringten vaeligrt mer maringlrettet i aring hjelpe kommunene og fylkeskommunene i en slik kvalitetssikring

En annet forhold handler om hva som kan forshyklare de gjennomloslashpende problemene som tilsyshynene avdekket Egen forskning viser at en rekke problemer kan betraktes som symptomer paring mer grunnleggende problemer i kommunenes og speshysialisttjenestenes systemegenskaper dvs i hvorshydan utfordringer blir definert og forstaringtt i de virshykemidlene som er til raringdighet og i deres organisashysjonsstrukturer Det vanskelige er imidlertid at dette ikke handler om hvorvidt man har dyktige fagfolk og ledere Selv de dyktigste uttrykker forshytvilelse over at egen innsikt og innsats likevel ikke foslashrer til et oslashnsket resultat En rekke av de probleshymene som utredningen beskriver kan foslashlgelig vaeligre symptomer paring mer grunnleggende probleshymer som ikke er erkjent og navnsatt

For aring kunne fremme forslag om alternativ orshyganisering og mer effektiv ressursbruk (strekpunkt 10 i mandatet kap 41) maringtte utvalget ha bygget paring kunnskap om sammenhengen mellom organishysering og ressursbruk i dag og problemer knyttet til innholdet i den faglige tjenesteytingen i tiltakshy

224 NOU 2009 18


skjeden En slik analyse foreligger bare i beskjeshyden grad og er svaeligrt fragmentert Det er foslashlgelig svaeligrt usikkert om tiltaksforslagene foslashrer til de loslashsninger som mandatet etterlyser

Manglende avklaring av forvaltningsnivaringenes roller og oppgaver

Utredningen gir en lite tilfredsstillende avklaring av forvaltningsnivaringenes roller og oppgaver En helhetlig betraktning av kommunenes oppdrag er en forutsetning for aring vurdere det statlige spesialshypedagogiske stoslashttesystemet og de oslashvrige spesiashylisttjenestenes oppdrag Utredningens snevrer inn det som ligger i kommunenes samlede potensiale naringr det gjelder aring imoslashtekomme de utfordringene som mandatet gir Aring kun betrakte opplaeligringssekshytoren i kommunene er like problematisk som om man skulle ha betraktet kun en enhet i enhver anshynen organisasjon uten aring se denne enheten ut fra organisasjonens overordnede maringl og oppgaver En forutsetning for aring foreta fornuftige vurderinshyger av endringsbehov innenfor enhver samfunnsshysektor er at perspektivet favner videre enn den akshytuelle sektoren Utvalgets mandat har vaeligrt aring ivashyreta et helhetsperspektiv paring tiltakskjeden Ikke desto mindre er utredningen snevret inn slik at tilshytakskjeden loslashper langs en smal barnehageskole PPT- statped- akse Det hjelper ikke at man i tekshysten forsoslashker aring favne en videre forstaringelse naringr forshyslagene i del III ikke reflekterer dette Utredninshygen eksemplifiserer saringledes i seg selv hvordan difshyferensiering av oppgaver i samfunnssektorer og myndighetslinjer paring en dysfunksjonell maringte kan snevre inn de problemene og utfordringene vi ser og foslashlgelig ogsaring de mulighetsomraringder vi tar i bruk for aring loslashse dem Slik kan utredningen gjennom sine tiltaksforslag viderefoslashre de problemene den er ment aring loslashse

Ulike roller og oppgaver Statped vurderes i utredningen i forhold til ndash og i hvilken grad ndash de bistaringr kommunene i aring loslashse sitt oppdrag Naringr det gjelder utredningens maringlgruppe er kommunenes oppdrag foslashrst og fremst aring legge tilrette for et selvstendig liv som mulig og for felshylesskap og deltagelse i opplaeligring arbeid hjem og fritid I tillegg til aring bistaring kommunene i dette arbeishydet har statped og spesialisttjenestene et annet oppdrag de skal gi raringd holde seg oppdatert og utshyvikle kunnskap i ulike spisskompetanseomraringder Spisskompetansen er gjerne organisert rundt vanskerdiagnoser (jf for eksempel statped-systeshymet)

Et problem er at utredningen ikke klargjoslashr at de to ulike oppdragene krever fundamentalt ulik kompetanse og at manglende erkjennelse av dette kanskje er den aller viktigste forklaringen paring at man i flere ti-aringr ikke har maktet aring finne fram til en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom statped spesialisthelsetjenestene og kommunene Sannshysynligvis er dette en sterkt medvirkende aringrsak at man ogsaring i denne utredningen viderefoslashrer en forshystaringelse av at oppdraget i bunn og grunn er det samme til kommunene til statped og til spesialistshyhelsetjenesten og at forskjellen bestaringr i graden av spesialisert innsikt og bistand

Vi kan si at det spesialpedagogiske fagfeltet tradisjonelt har arbeidet og forsket innenfor et medisinsk kunnskapsparadigme I dette leter man etter sammenhenger mellom symptomer sykshydomsbilde diagnose prognose og behandlingtilshytak Kunnskapsparadigmet har foslashrt til store framshyskritt innen diagnostikk behandling og maringlretteshyde tiltak til stor nytte for varingr maringlgruppe Det har ogsaring foregaringtt viktig og vellykket forskningsarbeid i samarbeid mellom statped og spesialisthelsetjeshynesten

Naringr det gjelder aring bistaring kommunene i deres oppdrag kreves imidlertid kompetanse innenfor et annet kunnskapsparadigme benevnt som laquodet tilretteleggende kunnskapsparadigmetraquo

I dette leter man etter sammenhengen mellom laeligring og trivsel og innholdet i bestemte miljoslashtilshyretteleggingskategorier Man leter ogsaring etter samshymenhengen mellom innholdet i disse tilrettelegshygingskategoriene og bestemte administrative rammebetingelser

At det er ulike kunnskapsparadigmer betyr ikke at det ene er laquoriktigereraquo enn det andre men at de fokuserer paring ulike fenomen tar utgangsshypunkt i ulike problemstillinger har forskjellig teoshyretisk utgangspunkt ulik begrepsforstaringelse og beshygrepsbruk og at den praktiske utoslashvelsen er forshyskjellig

I utredningen vises det til at statped har vaeligrt laquolite lydhoslashre overfor kommunenes behovraquo (kap 97) Dette er et eksempel paring hvordan utredninshygen forklarer problemer som en funksjon av holdshyningsutfordring naringr problemene er av systemisk karakter

Den statlige spisskompetansens saeligrlige rolle og oppshygaver De spisskompetente statlige fagmiljoslashene er avshyhengig av aring ligge i front i det fagfeltet de represenshyterer Utviklingsarbeidet i fagomraringdene i statped skjer gjerne i skjaeligringspunktet mellom forskning

225 NOU 2009 18


i de rene medisinske disiplinene og de spesialpeshydagogiske slik det arbeides med disse i det statlishyge spesialpedagogiske stoslashttesystem universiteshyter og universitetssykehus (for eksempel utvikshyling av hjelpemidler formidling og bruk av disse for strupekreftopererte og CI hos hoslashreselshemshymede)

En sentral mangel ved utredningen er at den ikke beroslashrer det dilemmaet det er at statped forshyventes aring ha slik spisskompetanse samtidig som de skal veilede skoler og barnehager ndash baringde paring inshydivid ndash og systemnivaring Forholdet mellom krav til aring utvikle ndash og holde seg oppdatert i spisskompetanshyse som er i rivende utvikling internasjonalt og den omfattende og helt annerledes kompetanse som kreves for aring bidra til organisasjonsutvikling i komshyplekse organisasjoner som kommunene hadde fortjent en grundig fordypning

Manglende avklaring av sentrale begreper

En betydelig svakhet i NOUrsquoen ndash og et uttrykk for utviklingsproblemer i feltet ndash er at heller ikke detshyte offentlige dokumentet bidrar til aring klargjoslashre helt sentrale begreper Dette gjelder i saeligrlig grad beshygrepene laquotilpasset-raquo laquotilrettelagt-raquo laquolikeverdigraquo ndash laquoopplaeligringraquo laquospesialundervisningraquo laquopedagoshygisk skjoslashnnraquo laquoinkluderingraquo og laquoindivid- og sysshytemnivaringraquo

Tilpassettilrettelagt opplaeligring spesialundervising Utredningen benytter begreper som er lite saksshysvarende naringr det gjelder den daglige tilrettelegshygingen rundt det enkelte barnelev Begreper som benyttes for aring beskrive tilpasset opplaeligring er bla undervisningsmetoder organisasjonsforshymer innholdsvalg det fysiske skolemiljoslashet sosialshypedagogiske programmer (kap 61) I kapittel 14 i forlagsboksen staringr at laquotilretteleggingen omfatter det mangfold av tiltak som settes i verk i form av personalressurser materielle ressurser og organishysatoriske tiltakraquo Utredningen skiller saringledes ikke mellom maringl metode administrative rammebetinshygelser eller helt generelle pedagogiske forhold Slik vil utredningen bidra til ytterligere aring gjoslashre det vanskelig for kommunene og fylkeskommunene aring etablere de oppfoslashlgings ndash og styringssystemene som Riksrevisjonen og de offentlige tilsynene etshyterlyser Nettopp i denne begrepsbruken som ikke skiller mellom faglige og administrative oppshygaver ligger forklaringen paring at laquotilpasset opplaeligshyringraquo er saring vanskelig aring forstaring

Kravet om tilpasset opplaeligring er etter dette utshyvalgsmedlemmets mening en klar politisk marsjshy

ordre til kommunene og fylkeskommunene om at de skal se til at barnehager og skoler legger miljoslashshyet tilrette slik at barnelever laeligrer og trives Oppshydraget innebaeligrer at pedagogene skal kunne beshysvare sposlashrsmaringlet laquounder hvilke tilretteleggingsbeshytingelser laeligrer og trives barnetelevenraquo For aring svare paring sposlashrsmaringlet er ikke kategoriseringen av disse tilretteleggingsbetingelsene likegyldig Det avgjoslashshyrende er hvordan man identifiserer de rammene som gjelder for enhver opplaeligringssituasjon Ved aring kategorisere disse rammene i bestemte tilretteshyleggingsbetingelser vil vi kunne si at en opplaeligshyringssituasjon er mer eller mindre tilrettelagttilshypasset avhengig av hvor spesifikt og detaljert innshyholdet i disse tilretteleggingsbetingelsene er Foslashrst ved en slik tilnaeligrming er det saksvarende at begrepet spesialundervising faller bort (Holck 20092) Jeg viser i denne sammenheng til Sak nr 8 A ved Midt-Troslashndelag herredsrett Klaeligbu komshymune 2 Soslashr-Troslashndelag fylkeskommune og sakshykyndighetsrapport fra candpaedspec BE Sishyverts og candpsychol S Bjoslashrkly Sakkyndighetsshyrapporten klargjoslashr begrepsbruk arbeidsmaringte og betydningen av en slik arbeidsmaringte

De fleste elever laeligrer og trives med et noenshylunde likeartet innhold i tilretteleggingsbetingelshysene Naringr elever ikke laeligrer og trives som forvenshytet mener dette medlemmet at utdanningsansvarshylig har en plikt til aring finne fram til det innholdet i tilretteleggingsbetingelsene som foslashrer til laeligring og trivsel Foslashrst naringr man har funnet frem til innshyholdet i tilretteleggingsbetingelsene kan man vurshydere og argumentere for saeligrlige tiltak av ressursshymessig kompetansemessig rutinemessig og organishysatorisk art Innholdet i disse administrative rammebetingelsene skal kvalitetssikre (paring systemshynivaring om man vil) innholdet i tilretteleggingsbetinshygelsene (Holck 20043 20094 Holck og Opdal 20085) Banalt sagt kan man si det slik at man ikke loslashser et problem ved laquoaring kaste penger paring detraquo Foslashrst naringr man har funnet ut hva man vil gjoslashre i en konkret situasjon kan man vite hva man skal brushyke pengene til Overfoslashrt paring en pedagogisk situashysjon saring er det foslashrst naringr man kan svare paring sposlashrsmaringshy

2 Holck G (2009) Paradigmer i det spesialpedagogiske fagfelshytet Tidsskriftet Spesialpaeligdagogik nr 2 2009 Danmark

3 Holck G (2004) Kommunenes styring av komplekse oppgashyver Kommunal tverretatlig tjenesteyting overfor barn og unge med funksjonsnedsettelser Blindern Universitetet i Oslo Institutt for spesialpedagogikk (Doktoravhandling)

4 Holck G (2009) Organisasjonsutvikling som systemrettet innovasjonsarbeid I E Befring og R Tangen (red) Spesialshypedagogikk Oslo Cappelen Akademisk Forlag

5 Holck G og LR Opdal (2008) Som fibrene i et rep Spesialshypedagogikk nr 1 Utdanningsforbundet 2008

226 NOU 2009 18


let laquounder hvilke betingelser eleven laeligrerraquo at man kan si noe om hva tilretteleggingen vil koste og hva tilretteleggingen ellers vil medfoslashre av adshyministrative tiltak Det at utredningen ikke skiller mellom og heller ikke ser sammenhengen melshylom faglig substans og administrative rammebeshytingelser bidrar til aring viderefoslashre den begrepsmessishyge forvirringen knyttet til begrepet tilpasset oppshylaeligring For aring illustrere og tydeliggjoslashre begrepsbruken legges det ved et eksempel Det skal nevnes at ovennevnte avhandling og artikler er forelagt utvalg og sekretariat

Sakkyndig vurdering Den pedagogiske sakkyndige vurderingen skal etshyter dette medlemmets mening utrede og dokushymentere under hvilke betingelser barneteleven trives utvikler seg og laeligrer Dette krever foslashrst og fremst at innholdet i bestemte tilretteleggingskashytegorier utredes i barnetselevens normalmiljoslash Dette er en oppgave foslashrst og fremst for foslashrskoleshylaeligrerlaeligrer i barnehage og skole Av og til vil det vaeligre noslashdvendig aring utrede sammenhengen mellom laeligring og miljoslash i en saeligrlig opplaeligringssituasjon Andre typer utredninger enn de pedagogiske vil kunne vaeligre noslashdvendig for aring finne fram til egnet behandlingsaeligrlige tiltak For barnehagen og skolen skal den sakkyndige utredningen imidlershytid alltid ha en pedagogisk begrunnelse nemlig at det er innholdet i tilretteleggingsbetingelsene som skal utredes Naringr utredningen foregaringr i norshymalmiljoslashet vil man ogsaring samtidig maringtte utrede hvilke administrative konsekvenser slik tilretteshylegging faringr Aring utrede sammenhengen mellom tilshyretteleggingen og administrative rammebetingelshyser krever at fagfolk kan skille mellom faglige og administrative forhold ved en pedagogisk situashysjon

Dette utvalgsmedlem er foroslashvrig bekymret for den kartleggingen som utredningen legger opp til spesielt naringr det gjelder barnehagen Selv om utredningen gir uttrykk for den betydningen som miljoslashet har for laeligring er dette paring generelt nivaring som ikke omfatter samspillet mellom det enkelte barneleven og miljoslashet Paring denne maringten fremstaringr utredningen som motsetningsfull ved at den dels fremhever betydningen av et inkluderende miljoslash samtidig som den garingr inn for en gjennomloslashpende tradisjonell kartlegging som i sin natur gjerne har foslashrt til segregerende opplaeligringstilbud naringr utredshyningene ikke vektlegger samspillet mellom laeligring og tilretteleggingsbetingelser

Enkeltvedtak laquoDet pedagogiske skjoslashnnetraquo skal som nevnt over etter dette medlemmets mening knyttes til tilretshyteleggingsbetingelsene Rektorer og styrer i barshynehagene maring soslashrge for dokumentasjon som viser sammenhengen mellom tilretteleggingen og adshyministrative rammebetingelser For overordnet leshydelse og tilsynene er en slik dokumentasjon viktig og noslashdvendig I traringd med denne logikken skal det fattes enkeltvedtak enten a) naringr tilretteleggingen krever ressurser og innhold i de oslashvrige adminisshytrative rammebetingelsene som barnehagen og skolen ikke raringr over eller b) naringr det er avvik fra laeligrerplanen

Likeverdig opplaeligring Utredningen omtaler likeverdig opplaeligring paring en saring overordnet maringte at det er vanskelig aring relatere begrepet til pedagogisk praksis Slik dette medshylemmet ser det er et opplaeligringstilbud for barn elever med spesielle opplaeligringsbehov likeverdig med det opplaeligringstilbudet som de fleste elevene faringr i den grad skolen greier aring finne fram til et inn-hold i opplaeligringsbetingelsene som foslashrer frem til de fastlagte opplaeligringsmaringlene For de elevene som arbeider mot maringl som avviker fra laeligreplanen er opplaeligringen likeverdig i den grad skolen greishyer aring finne og naring opplaeligringsmaringl som i det daglige og paring lang sikt oslashker elevenes trivsel og gjoslashr ham eller henne saring selvhjulpen som mulig i hjem i frishytid og senere i arbeid

Inkludering Inkluderingsbegrepet defineres i utredningen mer som en holdning enn som en pedagogisk praksis Slik dette medlemmet ser det underkomshymuniserer utredningen de utfordringene det er aring sikre baringde tilrettelagt opplaeligring og et inkluderenshyde miljoslash der alle opplever seg sett og verdsatt som bidragsytere i fellesskapet En utfordring knytter seg til aring sikre et variert innhold i tilretteleggingsshybetingelsene innenfor den fysiske rammen som en skolebygning og et klasserom gir Variasjonsshymulighetene svarer ofte ikke til det mangfoldige elevgrunnlaget som er i en klasse Baringde elever som laeligrer i et saktere tempo eller paring en annen maringte enn jevngamle og elever som har behov for stoslashrre utfordringer enn skolen kan gi kan ha gleshyde av at opplaeligringsarenaen utvides til ogsaring aring omshyfatte andre deler av lokalsamfunnet Ved aring utvide arenaen for opplaeligring utvides ogsaring potensialet for aring treffe med tilpasning som er sakssvarende for hver enkelt elev Ved aring ta lokalsamfunnet i bruk som opplaeligringsarena kunne man faringtt en

227 NOU 2009 18


opplaeligringsarena mye rikere paring laeligringsmuligheshyter og paring muligheter til aring bli sett og hoslashrt og til aring kunne bidra Aring utvikle lokalsamfunnet som opplaeligshyringsarena krever imidlertid organisatoriske forshyutsetninger som ikke kontrolleres av den enkelte laeligrer rektor eller linjeleder Dette er en oppgave for en samlet kommunal organisasjon Aring ta lokalshysamfunnet i bruk paring denne maringten er noe annet enn bare aring ta lokalsamfunnet i bruk for enkelte elever som har saeligrlig behov for det og hvor ogsaring klassekammerater som klarer seg godt i skolen blir med i et slike ektraordinaeligre tiltak Et viktig poeng med aring ta lokalsamfunnet i bruk som opplaeligshyringsarena er aring koble sammen praksis og teori Dette gir baringde bedre forutsetninger for teorietisk forstaringelse og samtidig en langt stoslashrre mulighet for aring gi elevene status slik det vedlagte eksemplet vishyser

Individ ndash og systemnivaring Utredningen bidrar ikke til aring avklare begrepet laquosystemnivaringraquo og hva det innebaeligrer aring arbeide paring henholdsvis individ- og systemnivaring Hovedprobleshymet er at den ikke skiller mellom miljoslashmessige forhold relasjoner og administrativeorganisatoshyriske forhold (kap 161) Dette utvalgsmedlemmet vil hevde at systemrettet arbeid ikke handler om miljoslashmessige eller relasjonelle forhold men om endring av organisatoriske forhold for aring sikre god faglig praksis Bare ved aring ha kompetanse i aring analyshysere sammenhengen mellom faglige og organisashytoriske forhold kan fagfolk bidra til aring kvalitetssishykre et tilpasset tilbud slik Riksrevisjon og de ofshyfentlige tilsynene krever Naringr utredningen omtaler betydningen av laeligrende organisasjoner mener dette medlemmet at det er svaeligrt vanskelig for en organisasjon laquoaring laeligreraquo uten at fagfolk og leshydere har en omforent oppfatning av hvordan faglishyge og organisatoriske forhold henger sammen Bare ved aring ha kunnskap om slik sammenheng kan man fortloslashpende endre organisatoriske forhold i traringd med hva som faglig er virksomt dvs etablere en laeligrende organisasjon Dette krever i sin tur et omforent laquospraringkraquo dvs en enighet mellom fagfolk og deres ledere om hva som legges i begrepet laquoorganisatoriske forholdraquo

Uklart om tilbud til barnelever med behov for omfattende og vedvarende oppfoslashlging

Utredningen loslashfter i liten grad fram de store utforshydringene som angaringr tilrettelagt opplaeligring og inshykludering av de som er svakest stillet Dette kan for eksempel vaeligre elever med psykisk utviklingsshy

hemming som i tillegg skader seg selv er synsshyhemmet hoslashrselshemmet osv eller elever som i minimal grad kan bevege seg og som trenger meshydisinsk oppfoslashlging i loslashpet av skoledagen Dette er barnelever som i mange tilfeller faringr et magert og uhensiktsmessig opplaeligringstilbud Uten at deres opplaeligringssituasjon blir belyst mener dette medshylemmet at det er en fare for at deler av opplaeligshyringstilbudet blir erstattet av et innhold man snashyrere kan betrakte som beskjeftigelse fritidsaktivishyteter og pleie og omsorg For flere av elevene som det her er snakk om vil opplaeligringsmaringl maringtte knyttes til dagliglivets gjoslashremaringl for eksempel til paringkledning toalettbesoslashk spisesituasjoner og til aring gjoslashre seg forstaringtt og forstaring Dette stiller saeligrlige krav til pedagogisk kompetanse naringr man skal forshymulere maringl og skape en opplaeligringssituasjon for disse Det er en helt annen kompetanse enn den som behoslashves dersom man definerer slike situasjoshyner som omsorg og pleie

For aring unngaring aring skape forvirring i hvorvidt det er snakk om pleie og omsorg eller opplaeligring og for aring sikre variasjon i opplaeligringen for de elevene som ikke foslashlger den ordinaeligre laeligreplanen boslashr man kreve at skolen i samarbeid med foresatte systematisk vurderer en rekke fastlagte maringlomraringshyder for det aktuelle barneteleven For aring sikre vikshytige opplaeligringsmaringl boslashr det foreligge en obligato-risk gjennomgang av alle relevante opplaeligringsshymaringl Slike maringlomraringder kan foruten skolastiske fag omfatte a) aring laeligre aring laeligre (aring vaeligre oppmerksom paring det som er relevant i opplaeligringssituasjonen ta inshyitiativ og foslashlge regler i sosiale sammenhenger) b) kommunikasjon (gjoslashre seg forstaringttforstaring) c) soshysiale ferdigheter d) dagliglivets ferdigheter e) motoriske ferdigheter f) fritidsferdigheter (alene og sammen med andre) sysselsettingsferdigheshyter (alene og sammen med andre) Det siste er saeligrlig viktig for elever i ungdomsskolen og i den videregaringende skolen

Naringr utredningen kaller lesing skriving og regshyning (tidligere kalt redskapsfag) for laquogrunnlegshygende ferdigheterraquo saring overser man lett at mange av de elevene som omfattes av dette utvalgets mandat ikke kan lese skrive og regne fordi de ikke har laeligrt aring vaeligre oppmerksomme paring det som er relevant i en opplaeligringssituasjon ndash det aring lytte be om hjelp arbeide selvstendig osv Dette medshylemmet finner det foslashlgelig uriktig at man benytter laquogrunnleggende ferdigheterraquo som benevnelse paring skolastiske kjerneferdigheter Benevnelsen boslashr reserveres for ferdigheter som eleven maring laeligre for aring laeligre

228 NOU 2009 18


Det virker som om utredningens maringlgruppe er de elevene som har problemer med aring laeligre i vanlig tempo og ikke de elevene som har stoslashrre og mer varige utfordringer Ogsaring naringr det gjelder atferdsvansker konsentrerer utredningen seg i hovedsak om elever med behov for bistand med kort tidshorisont og problemer som kan loslashses ved intervenering i klassemiljoslashet Sposlashrsmaringlet om hvordan barnehagene og skolene skal makte aring gi barnelever med et mer omfattende og detaljert tilretteleggingsbehov et inkluderende tilbud blir i liten grad tatt opp og droslashftet Det synes i det hele tatt uklart hvordan elever med alvorlige og samshymensatte funksjonsnedsettelser skal faring tilgang til noslashdvendig kompetanse naringr man leser utredninshygen

Konsekvenser for lovverket

Med ovenstaringende som utgangspunkt mener dette medlemmet at det vil vaeligre funksjonelt at lovvershyket uttrykker at de elevene som ikke laeligrer under vanlige betingelser faringr en rett til aring faring undersoslashkt under hvilke betingelser de laeligrer og trives og at konsekvensene av funnene i undersoslashkelsen skal iverksettes Dette vil gi foslashringer for at det pedagoshygiske skjoslashnnet skal fokusere paring tilretteleggingsshybetingelsene og utoslashves innenfor disse Dette kreshyver en omforent oppfatning av hvilke tilrettelegshygingsbetingelser det her er snakk om En omforent begrepsbruk vil gjoslashre det mulig for foreshysatte myndighetsutoslashvere og pedagoger aring iverkshysette og utoslashve en saksvarende praksis Det er imidlertid ogsaring noslashdvendig at lovverket bidrar til aring rette oppmerksomhet mot de tidligere omtalte adshyministrative rammebetingelsene slik at beslutshyningstakere myndighetsutoslashvere og ikke minst tilshysynene kan vurdere baringde den utoslashvede pedagogisshyke praksis og evaluere sammenhengen mellom innholdet i tilretteleggingsbetingelsene og de adshyministrative rammebetingelsene

Om dokumentasjon og laeligringsbok

Det er viktig og riktig at det foslashlger dokumentasjon med de elevene som har behov for saeligrlig kontinushyitet i opplaeligringsmaringl og innhold i tilretteleggingsshybetingelsene For at slik dokumentasjon skal vaeligre funksjonell maring den synliggjoslashre innholdet i den tilshyretteleggingen som har vaeligrt virksom Det er vikshytig ogsaring aring vaeligre klar paring hvilket innhold slik dokushymentasjon ikke skal ha Dokumentasjonen boslashr ikke omfatte karakteristika av elevene og informashysjon om elevene og deres totalsituasjon som truer

personvernet Utredningen er ikke tydelig paring slishyke forhold og heller ikke paring hvem som laquoeierraquo laeligshyringsboka dvs om det er elevenforeldrene eller barnehagenskolen Det er foslashlgelig vanskelig aring se at den foreslaringtte laeligringsboka substansielt innebaeligshyrer en forbedring av de individuelle opplaeligringsshyplanene som allerede er innarbeidet selv om det er et stort behov for aring utvikle innholdet i disse En annen sak er at det vil vaeligre lite hensiktsmessig aring utvikle en slik laeligringsbok for alle Dette bla fordi det innebaeligrer en ytterligere byraringkratisering av laeligrernes og lektorenes arbeidsdag De dokumenshytasjonskravene som allerede er etablert oppfattes i skolen som noe som stjeler tid fra det faktiske undervisningsarbeidet Derimot er det viktig at den individuelle opplaeligringsplanen integreres i den planen som gjelder for klassen for oslashvrig for slik aring sikre inkludering Det er for oslashvrig et anligshygende aring peke paring at foslashlgetilstanden av laeligringsboshyka med dens uklare innhold ikke er utredet vershyken juridisk eller faglig

Om tverretatlig og tverrfaglig samordning

Det aring arbeide frem hensiktsmessig samhandling innad og mellom instanser med forskjellig oppshydrag er svaeligrt krevende Utredningen aringrsaksforshyklarer problemene i det tverretatlige og tverrfaglishyge arbeidet ved a) aring vise til at tjenester er fordelt mellom ulike instanser og b) at det er ulike yrkesshygrupper involvert (kap 223) Enhver organisashysjon av noen stoslashrrelse differensierer og koordineshyrer oppgaver i ulike myndighetslinjer og ulike yrshykesgrupper vil vaeligre involvert i tjenesteytingen Det vil ikke vaeligre mulig aring overskride denne realishyteten Forskning viser at kompleksiteten i samshyordningsproblematikken er av en mye mer grunnshyleggende karakter enn beskrevet i utredningen Utredningen undervurderer betydningen av komshypleksiteten og av de styringsutfordringene av sysshytemisk karakter som dette gir Sposlashrsmaringlet er hvordan vi paring tross av et fragmentert tjenestetilshybud kan faring tjenestetilbudet til aring henge sammen for den enkelte

Naringr utredningen hevder at dette kan loslashses gjennom oslashkt bruk av individuelle planer personshylig koordinator og avtaler mellom ulike instanser (kapittel 17) saring er dette en undervurdering av kvaliteten i utfordringene og hvilke radikalt annershyledes kompetansekrav dette stiller til baringde beslutshyningstakere og fagfolk for aring kunne lykkes I utredshyningen har man ikke belyst dette Forskning viser at problematikken er stor naringr man staringr overfor samordning av oppgaver der sammenhengene

229 NOU 2009 18


mellom dem er komplekse Utredningen undershyvurderer betydningen av de styringsutfordringeshyne som de kompetansemessige og systemiske forshyholdene i dette saksfeltet innebaeligrer Det vil vaeligre en alvorlig feil aring la utredningens forenklede proshyblemoppfatninger og tiltak vaeligre handlingsgrunnshylaget paring dette punktet

En viktig forutsetning for samordning er at livsarenaene (hjem skole fritid og arbeid) i tilshylegg til behandling blir den helhet som integrerer de ulike deltjenester Uten en slik organiserende helhet blir det lett til at enkelttjenester som stoslashtteshykontakt avlastning hjelpemidler transport mm vil utvikles isolert uten aring ha den store livsarenashyhelheten som referansepunkt Slik kan tiltak fremshystaring fornuftig i seg selv men dysfunksjonelt i for-hold til aring vaeligre en virksom del av en stoslashrre helhet Nettopp dette er et sentralt punkt for tjenestemotshytakerne og deres familier Organisering rundt livsarenaene maring ogsaring prege kommunenes overshyordnede planer for de samme livsarenaene Ved aring la livsarenaene vaeligre det organiserende for helheshyten baringde i de individuelle ndash og for kommunenes overordnede planer ndash vil de individuelle planene kunne gi aggregert kunnskap om behovet for framtidig boligbygging utforming av barnehage skolebygg arbeidsledelse organisering av fritidsshytilbud mm

Dyktige fagfolk er ikke tilstrekkelig for at planshylagte tiltak av faglig karakter blir samordnet og gjennomfoslashrt Heller ikke er det tilstrekkelig at fagfolk kjenner til hverandres oppgaver ndash og anshysvarsomraringder Deloppgaver er ansvarsplassert i ulike myndighetslinjer og paring ulike nivaringer i forvaltshyningen Aring faring disse til aring henge sammen krever fag-folk og ledere som kan gjennomfoslashre saksvarende oppgaveanalyser dvs som kan analysere hvordan oppgavene henger sammen i livsarenaene og kjenner til hvilke samordningsmekanismer man kan ta i bruk for aring faring dette til Aring gjennomfoslashre og samordne er en helt spesiell form for styringsshykompetanse som fagfolk ikke laeligrer i dag

Fragmentering

Nytt statlige nasjonalt senter for laeligringsmiljoslash og problematferd og et nasjonalt utviklingssenter for PPT foreslarings etablert ved at deler av naringvaeligrende statlige og regionale kompetansesentrene med deler av det samme oppdraget foreslarings nedlagt Nye regionale sentra skal arbeide mot det utredshyningen forstaringr som lavfrekvente tilstander Det foreslaringtte nye nasjonale senteret for laeligringsmiljoslash og problematferd skal ikke arbeide med tyngre atshy

ferdsproblematikk som for eksempel autister som skader seg selv mennesker med psykisk utshyviklingshemming med psykiske vansker osv Det skal de regionale sentrene gjoslashre Det varsles at Stortinget ber regjeringen om aring gjennomgaring statshypedsystemet med sikte paring aring styrke og videreutvishykle kompetansen om alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) samt vurdere aring opprette et eller flere nasjonale kompetansesentre for ASK I tillegg til spesialistmiljoslashene for spraringk ndashog mateshymatikk innebaeligrer dette ikke bare en divisjoneshyring i forhold til vanskegrupper men ogsaring i for-hold til tiltaksomraringdene Det skal i denne samshymenheng ogsaring nevnes at det ogsaring foreslarings en divisjonering med utgangspunkt i ulike pedagoshygiske modeller i og med at det foreslaringtte nasjonale sentret for laeligringsmiljoslash og atferdsvansker bygger paring en modell den saringkalte LP ndash modellen mens anshydre sentra og utdanningsinstitusjoner benytter anshydre tilnaeligrmingsmaringter

For mange av de menneskene og familiene som denne utredningen beroslashrer er det verd aring merke seg at det ogsaring i helsesektoren er kommet en stortingsmelding som foreslaringr nye organisatoshyriske grep for kommunene (samkommunerhelshysekommuner) Det kan synes som om fravaeligret av aring ha et helhetlig blikk paring oppdrag og rollefordelinshygen mellom de ulike instansene i offentlig sektor er i ferd med aring skape enda flere hoder paring et offentshylig vesen som for brukerne allerede oppleves som et mangehodet troll Forskning viser at brukerne har behov for samordning og ikke divisjonering Den utvikling som utredningen slutter seg til staringr saringledes i motsetning til det brukerne og kommushynene signaliserer at de har behov for helhet og sammenheng og ikke spesialisering som foslashrer til fragmentering

Utredningen tilskynder en forstaringelse av PPT som en instans som ligger utenfor den kommunashyle organisasjonen og at dens oppdrag er isolert til den tidligere nevnte smale barnehageskole- PPT- statped- aksen Dette kan bidra til en uhelshydig selvforstaringelse i PPT som innebaeligrer at aktoslashreshyne der ikke har blikket for elevens helhetlige situshyasjon i alle livsarenaer men avgrenser sin oppshymerksomhet til aring gjelde opplaeligringssektoren Et av de konkrete forslagene i utredningen er aring styrshyke PPT gjennom opprettelsen av et nasjonalt utvishyklingssenter Dette vil bidra til en ytterligere fragshymentering av kommunenes tjenester og bidra til aring vanskeliggjoslashre den samordningen som nettopp er et opprinnelig maringl for oppdragsgiver aring faring gjort noe med Et annet og viktig poeng er at dette kan bishydra til aring gi kompetanseutviklingen i PPT en feilakshy

230 NOU 2009 18


tig retning i forhold til det som er kommunenes tilretteleggende og inkluderende oppdrag

Mulighetsomraringder som i liten grad belyses

Om man holder fast ved intensjonene bak nedlegshygelse av institusjoner og saeligromsorg er oppdraget til kommunene aring soslashrge for at alle fikk muligheter til aring leve og bo sammen med andre bruke sine evshyner og anlegg oppleve mestring og anerkjennelse i fellesskapet Oppdraget skal gjennomsyre hele den kommunale organisasjonen Oppdraget var og er ikke bare aring soslashrge for tilpasset opplaeligring men ogsaring aring utforme miljoslashet slik at det skaper forshyutsetning for samhandling medvirkning og deltashygelse dvs inkludering

Aring interessere seg for ha kompetanse i og gi sitt bidrag til aring planlegge og utvikle inkluderende miljoslasher ogsaring utenfor barnehage og klasserommet boslashr vaeligre en naturlig del av arbeidet til de faggrupshypene som arbeider i laquode myke sektorerraquo Dette ikke minst fordi ensomhetsrelaterte problemer rammer mennesker med nedsatt funksjonsevne saeligrlig hardt Det er viktig aring understreke at slike inkluderende miljoslasher i lokalsamfunnet ikke kan realiseres av personlige koordinatorer ansvarsshygrupper gjennom brukermedvirkning eller indivishyduelle planer Disse er redskaper som er utviklet for aring samordne saeligrlige tiltak rettet mot enkeltinshydivider Aring utvikle inkluderende lokalsamfunn kreshyver kunnskap om hvordan man styrker fellesskashypet i lokalsamfunnene det stilles krav til boligshyplanlegging utvikling av mangfold og meningsfulle arbeidsoppgaver permanent arshybeidsledelse tilrettelagte og inkluderende opplaeligshyringsmiljoslasher og meningsfull fritid Det er viktig aring erkjenne for alle offentlige aktoslashrer at Bare komshymunene har mulighet til aring samordne den sektorshydelte planlegging forvalting og virkemiddelbruk i lokalsamfunnene Bare kommunene kan sikre at barnehager og skolebygg kan nyttes av flere enn primaeligrbrukerne Bare kommunene kan sikre moslashteplasser paring tvers av generasjonene stoslashtte poshysitive krefter i lokalsamfunnene og legge til rette for at mennesker med ulike individuelle forutsetshyninger i alle aldre kan oppleve seg som betydshyningsfulle bidragsytere i fellesskapet Bare komshymunene kan skape arbeidsoppgaver og arbeidsleshydelse slik at alle kan delta i yrkeslivet Bare kommunene kan legge lokalsamfunnet til rette som skolens utvidede laeligringsarena

Det er erkjennelsen av disse praktiske forholshydene som en gang ble lagt til grunn for at kommushynene ble tillagt det juridiske ansvaret for at helheshy

ten i livsarenaene og at hele livsloslashpet blir ivaretatt for innbyggerne uavhengig av individuelle forutshysetninger Aring legge miljoslashet til rette slik at alle kan bo delta laeligre og arbeide ndash uavhengig av individushyelle forutsetninger ndash er kommunenes saeligrlige anshysvar Dette ansvaret stiller helt andre faglige krav til aktoslashrene i kommunene enn til dem som skal holde seg oppdatert og utvikle kunnskap knyttet til aring avdekke vansker stille diagnoser og spesialishyserte tiltak som foslashlger av slike vanskerdiagnoser Dette betyr ikke at denne kunnskapen ikke er vikshytig for kommunene Man maring bare ikke ha forventshyninger om at slik innsikt er nok naringr man skal planshylegge utvikle og etablere inkluderende skoler og lokalsamfunn Slik satsing kan bare lykkes gjenshynom omforent satsing av politikere toppledelse og fagfolk som arbeider i kommunene og det kreshyver stoslashtte for slikt arbeid fra fylkeskommune og stat Erfaring viser at det ogsaring er hensiktsmessig og noslashdvendig med systematisk samarbeid med frivillige organisasjoner og lokalt naeligringsliv Slikt arbeid er paring en helt annen maringte krevende for den kommunale organisasjonen Det er paring dette feltet at bla rehabiliteringspolitikken skolepolitikshyken og psykiatrien svikter mest Det er overveienshyde sannsynlig at dette bla henger sammen med mangelfull erkjennelse av rollefordelingen baringde hos de statlige spisskompetansemiljoslashene og hos kommunene selv

Uten at de ulike samfunnssektorene faggrupshypene og spisskompetansen ser dette vil man bishydra til aring svekke betydningen av kommunes saeligrlishyge oppdrag med de omkostninger dette vil ha I langt stoslashrre grad enn i dag boslashr utdanningsinstitushysjonene soslashrge for at studenter som skal arbeide i eller med kommunesektoren faringr slik kompetanse og innsikt Slik dette utvalgsmedlemmets ser det bidrar utredningen til aring fattiggjoslashre kommunenes potensiale Paring den maringten bidrar den til aring sementeshyre de problemene som opplaeligringssektoren umushylig kan loslashse alene

Naringr utredningen som tiltak foreslaringr at det skal etableres saeligrlige etter-skoletid-tiltak for dem som har behov for dette etter 7 trinn (kap 17) saring misshyter man av syne det potesialet som finnes i lokalshysamfunnene baringde blant offentlige aktoslashrer og i frishyvillig sektor som er der for alle og kan utvikles slik at det nettopp inkluderer dem som lett faller utenfor

Det er i utvalget gjentatte ganger paringpekt beshytydningen av lokalsamfunnenes betydning for identitet og det aring hoslashre til I kapittel 1 blir det unshyderstreket at inkluderingsbegrepet har en spesiell relevans og betydning for urfolket i Norge men

231 NOU 2009 18


da i et menneskerettighetsperspektiv Det er ikke vanskelig aring slutte seg til dette men min innvenshyding er at dette omtales saring generelt at det ikke peshyker paring hvordan dette skal operasjonaliseres i prakshysis Poenget er at de offentlige aktoslashrene ndash ogsaring i skole og barnehage ndash maring gis ferdigheter i aring analyshysere lokalsamfunnenes egenart og muligheter paring en maringte som ikke bare tar vare paring men som ogsaring nyttiggjoslashr seg de stedegne forutsetningene som kraftfulle pedagogiske virkemidler

Forskning ndash og utviklingsarbeid

Som vi har erfart i arbeidet med denne utredninshygen er inndeling av ansvarsomraringder i sektorer og etater blitt dypt forankret i varingre mentale bilder av virkeligheten De styrer de mulighetene vi ser og snevrer inn det handlingsrommet som vi faktisk har Forskningen er ogsaring fanget i dette

For forskere er det meriterende aring dokumenteshyre sin forskning ved aring skrive artikler Dette inneshybaeligrer at det for forskere i de samfunnsvitenskashypelige saksfeltene ikke noslashdvendigvis er saring interesshysant aring skille mellom god eller daringrlig praksis Poenget for forskeren er at resultatet ndash godt eller daringrlig ndash beskrives paring en vitenskapelig maringte For befolkningen i varingrt tilfelle tjenestemottakere og tjenesteytere forholder det seg ikke slik For dem er det viktig aring faring systematisk innsikt og operasjoshynaliserbar kunnskap om hva som fungerer i prakshysis slik at virkeligheten kan bli bedre Forskning maring foslashlgelig paring en helt annen maringte enn i dag ta fatt i sammensatt og kompleks problematikk der den-ne faktisk viser seg i kommunene i skolene og deres lokalsamfunn Forskning ndash og utviklingsarshybeid maring med andre ord paring en mer konstruktiv maringte bli en forskning for aring faring til en oslashnsket samshyfunnsutvikling

Baringde forskning og utviklingsarbeid maring ta utshygangspunkt i konkrete utfordringer slik at man baringde kan faring erfaring med faglige og organisatorisshyke barrierer motstandsstrategier og mulighetsshyomraringder Det er viktig aring faring klarlagt hvordan det virkelig garingr an aring faring gjennomfoslashrt politiske maringl Detshyte innebaeligrer ogsaring at staten paring en forpliktende maringte maring ta stilling til loslashpende utviklingsarbeid ved bla aring implementere det som utviklingsarbeishydet har vist fungerer i praksis

Allerede for 30 aringr siden paring den tiden man arshybeidet med aring avvikle institusjonsomsorgen i Norshyge og overfoslashre ansvaret for alle innbyggere til

hjemkommunene formulerte man utfordringer som noslashdvendiggjorde begrepsmessig klarhet for aring kunne peke mot saksvarende strategier og handlinger for aring gi et mest mulig likeverdig tilbud

laquoDepartementet vil arbeide for at utviklingen av likeverdige tilbud for alle kan foslashlge ordninger som gjoslashr et formelt skille mellom vanlig undervisshyning og spesialundervisning overfloslashdigraquo (St meld Nr 98 (1976-77 s26) (utvalgsmedlemmets undertrekninger)

Riksrevisjonen og de offentlige tilsynene har i de senere aringrene tydeliggjort de store problemene som fremdeles ligger i den uklarheten som raringder naringr det gjelder forstaringelsen av nettopp de samme begrepene Denne realiteten er et eksempel som dokumenterer hvordan forskningen ikke har meldt seg paring ndash paring en konstruktiv maringte for aring fremshyme en oslashnsket utvikling Dette utvalgsmedlemmet mener at utredningen skulle ha droslashftet og belyst hvordan forskning og utviklingsarbeid kan bidra paring en mer aktiv og konstruktiv maringte Forutsetninshygen for en slik diskusjon er at man skiller mellom det tilretteleggende og det medisinske paradigshymet i det (spesial)pedagogiske fagfeltet

Bidrar denne utredningen til en oslashnsket samfunnsutvikling

De utviklingstrekk som omgir oss ndash og den oppshyvoksende slekt i saeligrdeleshet ndash tyder paring en voldshysom oslashkning naringr det gjelder krav til kompetanse og funksjonsdyktighet Dette innebaeligrer at stadig fleshyre unge stoslashtes ut i permanent ekskludering fra skole og arbeidsliv Det er et paradoks at vi oslashnshysker en samfunnsutvikling der det er bruk for al-le mens vi i praksis er i ferd med aring utvikle ordninshyger og samfunnsinstitusjoner som synes mer oppshytatt av aring gjoslashre de beste bedre blant annet gjennom en sterk verdilegging av skolastiske fershydigheter En tenkning som isolerer opplaeligringsshysektoren fra de oslashvrige livsarenaene (bolig fritid arbeid) fremmer en slik utvikling Aring bringe barshynehage og skole inn som samvirkende kraftsentra i inkluderende lokalsamfunn vil kunne bidra til aring skape det rommet som gjoslashr det mulig aring synliggjoslashshyre alle ndash uansett individuelle forutsetninger ndash som bidragsytere Utvalget fikk i mandat aring belyse og aring arbeide frem tiltakskjeder som kan bidra til at detshyte kan skje Den senere innsnevringen av mandashytet og innretningen paring utredningen gir liten hjelp i et slikt strev

232 NOU 2009 18


Tabell 11 Innholdet i tilretteleggingskategoriene paring eldresenteret og i klassen

MaringlTilretteleggingsKategorier Paring eldresenteret I klassen

Delmaringl Laeligre 4 ord hver dag skrive fire ord til bilde

Formidle nyheter fra avisen

Aktivitet Lese to sider avis for Gunnhild Diskutere nyheter Sosialt miljoslash Gunnhild andre voksne paring eldre- Klassen

senteret Fysisk miljoslash Eldresenterets dagligstue Klasserommets lesekrok Motivasjon Mestring paringvirkning opplevelse

av aring vaeligre til nytte Mestring aring faring delta aring faring positiv oppmerksomhet

Hjelp Gjennomgang av avisen med laeligshyrer eller foreldre

Laeligreren styrer diskusjonen slik at elevene holder seg til tema

Materiell Aviser Aviser flip-over ark

Ett eksempel som illustrerer sammenhengen mellom tilretteleggingsbetingelsene og administrative kategorierrammebetingelser

Eksemplet nedenfor er hentet fra artikkelen laquoPashyradigmer i det spesialpedagogiske fagfeltetraquo Tidsskriftet Spesialpaeligdagogik nr 2 2009 Eksemshypelet er valgt for aring illustrere hvordan tilrettelegshygingskategoriene og de administrative kategorieshyne kan gis et innhold og for aring illustrere sammenshyhengen mellom dem

Tor er bare 10 aringr men han har gitt opp Han vil ikke garing paring skolen Han leser daringrlig og har vanskeshylig for aring konsentrere seg og lager mye braringk i klasshysen Tor er utredet av spesialpedagog Han er utshyredet for sine konsentrasjonsvansker og lese ndash skrivevansker Tor faringr etter sakkyndig vurdering tildelt ressurser til spesialundervisning Likevel tiltar atferdsproblemene naringr han er inne i klassen og han vegrer seg for aring lese selv naringr han faringr unshydervisning i enerom Baringde foreldre laeligrere og spesialpedagoger i den kommunale PP ndash tjenesten og ved det statlige spesialpedagogiske kompetanshysesentret er enige om at det er viktig at Tor oppleshyver aring lykkes i skolearbeidet Det maring knyttes maringl for opplaeligringen som gjoslashr at han opplever framshygang Samtidig er det viktig at han deltar i elevshygruppen paring en mer positiv maringte Man leter etter muligheter for tilrettelegging ikke bare innen skolens vegger men i hele lokalsamfunnet Orgashyniseringen av lokalsamfunnet er lagt til rette for dette Alle elevene paring skolen har praktiske oppgashyver de skal loslashse i lokalsamfunnet Noen elever hjelper til paring eldresenteret Elevene garingr dit enkeltshyvis eller i grupper for aring utfoslashre ulike oppdrag Noen spiser lunsj med de gamle andre hjelper til paring kjoslashkkenet osv Hit kommer ogsaring 80 aringr gamle

Gunnhild hun er blitt nesten blind og savner aring kunne lese avisen Paring grunn av det formaliserte samarbeidet mellom skolen og eldresenteret fremmes det forslag om at Tor skal lese lokalavishysen for Gunnhild Avisen blir foslashrst gjennomgaringtt paring skolen eller hjemme Laeligreren setter ring rundt hoslashyfrekvente ord som Tor skal laeligre Gunnhild blir Tors beste laeligrer Hun retter ikke paring Tor men uttrykker stor glede over at han leser for henne Av og til sposlashr hun om detaljer som Tor ikke har faringtt med seg Han maring da sposlashrre andre voksne om hjelp men han finner mening med aring streve med lesing Paring grunn av Tors spesielle maringte aring laeligre aring lese paring ble klasserommet utformet med lesekrok og avis ndash stativ Det ble populaeligrt aring foslashlge med i avishysene og nyhetene ble tatt opp i enkelte skoletishymer Klassen satt da i lesekroken Det var Tor som bragte samtidsaktuelle tema opp i klassen Han hadde allerede diskutert dem med Gunnhild og kunne bringe hennes synspunkter inn i diskushysjonen Tor var naring noe langt mer enn en elev med atferdsvansker og lese ndash og skrivevansker Han var en viktig ressurs for sin klasse og for en gamshymel dame

Innholdet i tilretteleggingskategoriene paring elshydresenteret og paring skolen kan skjematisk fremstilshyles slik

Innholdet i tilretteleggingskategoriene foslashrte til alternativt innhold i de administrative kategorieshyne Dette kan skjematisk fremstilles slik

I eksemplet ble fokus flyttet fra Tors sosiale og laeligringsmessige problemer til innholdet i tilretteshyleggingskategoriene baringde i en ekstraordinaeligr treshyningssituasjon og i klassegrupperommet Uten en klassifisering og dermed bevissthet om valgshymuligheter ville laeligrere lett kunne ta tradisjonelle loslashsninger for gitt slik at det fysiske laeligringsmiljoslashet

233 NOU 2009 18


Tabell 12 Innholdet i de administrative kategoriene

Administrative gjennomfoslashringskategorier Eldresenteret Skolen

Organisering Organisere eldresenteret som laeligringsarena Oppgavefordeshyling blant personalet

Rutiner Rutiner knyttet til mottak av elever og samarbeid med skolen

Ressurser Definere personalressurser utshystyr mm

Kompetanse Utproslashving av innholdet i tilretteshyleggingskategoriene Styring av variasjon

Lokalsamfunnet paring timeplanen Oppgavefordeling bland persoshynalet Rutiner knyttet til timeplanen og samarbeid med eldresenteret Definere personalressurser utshystyr mm

Utproslashving av innholdet i tilretteshyleggingskategoriene Styring av variasjon

kunne blitt et grupperom paring skolen og det sosiale miljoslashet i grupperommet kunne blitt en laeligrerspeshysialpedagog og eventuelt andre elever med mer eller mindre likeartede problemer Mulighetskashytegoriene dvs tilretteleggingskategoriene og de administrative gjennomfoslashringskategorieneramshymebetingelsene utfordret kreativiteten og fremshymet oppfinnsomhet og systematisk utproslashving av tiltak inntil det skjedde en positiv laeligringsutvikling og at trivselen oslashkte

Utvalgsmedlem Marianne Ween slutter seg i det grunnleggende til denne saeligrmerknaden men resershyverer seg mot at ikke alle elever skal kunne ha en laeligringsbok og mener det kan vaeligre nyttig med en nasjonal kompetansemotor for videreutvikling a PPshytjenestens organisasjon og kompetanse

Utvalgsmedlemmet Tove-Lill Labaharing Magga slutter seg til saeligrmerknaden


Utvalgsmedlem Bente E Hagtvet slutter seg i det grunnleggende til saeligrmerknader

Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Bente E Hagtvet

Utvalgsmedlemmet Hagtvet var paring tjenesterise i utlandet da den oppskrevne NOU-en forelaring til gjennomlesning og vurdering Hun opprettholder sin saeligrmerknad utarbeidet innen den opprinnelishyge fristen for saeligrmerknad Hennes saeligrmerknad er dermed skrevet med grunnlag i den versjonen som forelaring 10 juni

Saeligrmerknaden angaringr forhold ved NOU 200918 som etter dette utvalgsmedlemmets vurshydering i konsekvens kan bidra til en alvorlig svekshykelse av tilbudet til barn unge og voksne med

saeligrskilte opplaeligringsbehov Dette er foslashrst og fremst knyttet til NOUrsquoens ideologiske grunnlag som framstaringr som i beste fall uklart men ogsaring til enkelte av tiltakene Teksten omfatter i tillegg mye faktastoff og en rekke forslag til tiltak som skal styrke og sikre opplaeligringen for de individer det gjelder Hver for seg har flere av disse innslashygene god kvalitet ifoslashlge dette utvalgsmedlemmet Men dokumentteksten framstaringr samlet sett som ujevn og tiltakenes begrunnelser framstaringr for ofte som uklare og til dels ulogiske Dette maring delvis ses i sammenheng med det foslashrste forholdet som angaringr det ideologiske grunnlaget som preger stofshyfutvelgelse valg av tematiske nedslagsfelt og spraringkbruk Det er primaeligrt disse sistnevnte for-hold som adresseres i denne merknaden

NOUrsquoens ideologiske grunnlag Internasjonale konvensjoner og regler slaringr fast at retten til en likeverdig og inkluderende opplaeligring skal omfatte alle ogsaring dem som denne NOUrsquoen har i fokus barn unge og voksne med saeligrskilte behov (Unescos Salamanca-erklaeligring (1994) UNESCOS Flaggskip-program (2001)) Det har vaeligrt utvalgets omforente intensjon aring utarbeide forslag til tiltak som kunne vaeligre et kraftfullt bishydrag til aring realisere denne rettighetsfestede ambishysjonen Det har vaeligrt utvalgets like omforente hovedstrategi aring utvikle konkrete anbefalinger som kunne sikre et laeligringsmiljoslash i den ordinaeligre opplaeligringen som holdt en saring hoslashy standard at den individuelle retten til spesialundervisninglaquoekstra tilretteleggingraquo i mindre utstrekning enn tidligere kom til anvendelse

Det er en hovedoppgave for utdanningssysteshymet aring legge til rette for at saring mange barn og unge som overhode mulig skal faring sin opplaeligring innenshyfor inkluderende rammer i den ordinaeligre opplaeligshy

234 NOU 2009 18


ringen Alle barn og unge skal dessuten ha en tilshyrettelegging som er saring tilpasset at de har utbytte av den Dersom et individ ikke har tilfredsstillenshyde utbytte av den opplaeligringen som tilbys har han eller hun ifoslashlge dagens lovverk rett til spesialunshydervisning (Opplaeligringsloven sect52) Denne retten vil et samstemmig utvalg opprettholde men et flertall oslashnsker en navneendring og et mindretall oslashnsker en mer presisert utforming av den

For aring sikre likeverdig opplaeligring maring individer behandles forskjellig Noen individer maring ha noe mer annet og bedre for at likeverdighet og inklushysjon skal sikres Ideen om positiv diskriminering er rettighetsfestet og slarings fast i Opplaeligringsloven og den individuelle retten til spesialundervisning er i Opplaeligringsloven i dag formulert som et slikt gode Men i forvaltningen av dette prinsippet om forskjellig behandling for aring oppnaring likeverd og inshyklusjon kan begrunnelser tiltak og ordlyd i NOU 2009 18 komme til aring villede leseren Her blir det ideologiske grunnlaget i beste fall uklart

Nedenfor begrunnes dette synspunktet i fire punkter som ifoslashlge dette utvalgsmedlemmet kjenshynetegner betydelige deler av NOU 200918 a Den underkommuniserer kompleksiteten i praksisfelshytet og de dilemmaer som prinsippet om positiv diskriminering innenfor en inkluderende ramme i praksis reiser b Den kommer gjennom stoffutshyvalg og perspektiv ofte til aring angi ensrettede og allshymenne loslashsninger der individers behov er forskjelshylige c Den anvender resonnementer og formuleshyringer som skaper tekstlig og ideologisk uklarhet og inkonsistens d Som en konsekvens av dette kan den bidra til aring tilsloslashre det mangfold i laquoproshyblemtilstanderraquo og opplaeligringsbehov som dette saksomraringdet reiser Totalinntrykket av NOU 200918 kan derfor bli en svekkelse av opplaeligshyringsmulighetene for de mennesker NOUen om-handler i forhold til de internasjonale konvensjoshyner som Norge offisielt anerkjenner

Kompleksiteten i praksisfeltet og forvaltningen av prinsippet om likeverd og inklusjon Opplaeligringen av individer med saeligrlige behov er baringde kompleks og ideologisert Kompleksiteten ligger for det foslashrste i mangfoldet av laquovanskeomraringshyderraquo (hoslashrselshemninger synshemninger spraringktale-lesevansker utviklingshemninger probleshymatferd fysiske funksjonsnedsettelser osv) For det andre moslashter (foslashrskole)laeligrere og spesialpedashygoger ofte mangelfullt skolert i forhold til den kompleksiteten som moslashter dem i praksisfeltet De skal dessuten utoslashve sitt yrke paring en arena som krysser grensene mellom etater og tiltaksnivaringer

og der rutiner for et krevende flerfaglig samarshybeid oftest er uklare Det dreier seg for det tredje om en fagdebatt som i liten grad har vaeligrt foranshykret i forskning og facts men i stor grad i meninshyger og i ideologi med moralske overtoner

NOU 200918 risser opp mange og ulike asshypekter ved dette komplekse opplaeligringsbildet Den understreker at det er en stor diskrepans mellom politiske idealer og virkelighet Utvalget har det klare inntrykket at det ikke foslashrst og fremst er lovreguleringen av opplaeligringen som er manshygelfull men praktiseringen av den Men slik NOUrsquoens tekst er blitt tar den ikke godt nok opp i seg kompleksiteten i praksisfeltet i praktiske tilshytaksforslag Leseren moslashter eksempelvis ikke ideshyen om positiv diskriminering som en sentral og tyshydelig begrunnelse for aring gi ulik opplaeligring til de barn som ikke har utbytte av den ordinaeligre opplaeligshyringen De skal ha laquoekstra tilrettelegging i opplaeligshyringenraquo Hovedfokus er mest typisk aring understreke viktigheten av aring gi opplaeligring innenfor allmennpeshydagogiske loslashsninger Dette utvalgsmedlemmet er ikke i mot en styrking av tilpasset opplaeligring innenfor allmennpedagogiske rammer Tvert i mot Men konsekvensene av denne relativt ensidishyge fokuseringen kan bli en svekkelse av opplaeligrinshygen for dem som ikke faringr et tilfredsstillende laeligshyringsutbytte innenfor slike rammer

En kunne ventet at en NOU som adresserte opplaeligringen til barn unge og voksne med saeligrshyskilte behov paring en tydeligere og mer balansert maringte hadde diskutert hvordan man i praksis tenkshyte seg at ulike forutsetninger laeligringsmaringl og orgashynisatoriske loslashsninger kunne haringndteres innenfor rammene av en inkluderende og likeverdig oppshylaeligring Men teksten plasserer ikke opplaeligringen av individer med saeligrskilte behov i spenningsfeltet mellom det allmenne og det spesielle mellom inshyklusjon i fellesskapet og laeligringsutbytte for den enkelt Leseren faringr heller det inntrykket at ambishysjonen er aring gjoslashre det spesielle allment Som ideoshylogi er denne ambisjonen legitim men en ser ikke at den bidrar til aring loslashse utfordringene i praksisfelshytet Dette utvalgsmedlemmet savner utvalgets beshygrunnelser for sine tiltak redelige og balanserte diskusjoner om de dilemmaer som knytter seg til ulike organiseringsformer gjerne koblet opp mot fenomen som segregering integrering og laquopositiv diskrimineringraquo I stedet kommer NOUrsquoen i manshyge passasjer til aring framstaring som et partsinnlegg i en politisert diskusjon om rett og galt perspektiv for eksempel er man for systemperspektiv og mot inshydividperspektiv for opplaeligring innenfor fellesskashypets rammer og mot loslashsninger utenfor fellesskashy

235 NOU 2009 18


pet for allmennpedagogiske loslashsninger og mot spesialundervisning Det savnes en strategi der ulikheter i individers behov legger bunnen for et mangfold av opplaeligringstiltak og organiseringsmaringshyter Det savnes ogsaring en balanse i perspektiv i en erkjennelse av at naringr aringrsaksbildet er komplekst maring tiltakene ogsaring vaeligre det de maring eksempelvis rettes mot baringde individet og laeligringsmiljoslashetsysteshymet mot baringde skole og fritid mot baringde barnehashygeskole og mot foreldre

Ensrettede loslashsninger Dette utvalgsmedlemmet vil selvsagt ikke stoslashtte loslashsninger som aktivt utelukker individer fra fellesshyskapet Organisatorisk segregerte loslashsninger skal unngarings hvis de ikke er til individets beste og speshysialundervisning som segregert organisatorisk skal ikke fungere som en avlastningsarena men vaeligre tilpasset individets behov og gi et optimalt utbytte for individet Det skal vaeligre et gode som gir individet med saeligrlige behov en oslashkt ressurs i form av en mer kvalifisert og spesialisert opplaeligshyring I alle mulige tilfelle skal opplaeligringen foregaring i inkluderende rammer innenfor ordinaeligr opplaeligshyring I praktiske loslashsninger oppstaringr det imidlertid dilemmaer der en god loslashsning i kortere og lengre tid kan finnes utenfor det ordinaeligre i forventninshygen om aring skape oslashkt inklusjon paring et senere tidsshypunkt eller paring andre arenaer Dette er ikke en gammeldags saeligrskoletenkning men det kan vaeligre en noslashdvendig og dynamisk maringte aring praktiseshyre idealet om en likeverdig opplaeligring paring

Slike problemstillinger som barnehage og skole moslashter daglig tar NOUrsquoen i liten grad opp til droslashfting Leseren moslashter heller ikke diskusjoner av de etiske faglige og organisatoriske valg og utforshydringer som dilemmaene i feltet reiser feks knytshytet til noslashkkelsposlashrsmaringlet om hvordan man i opplaeligshyringen i praksis skal haringndtere det samtidige krashyvet om inklusjon og tilfredsstillende laeligringsutbytshyte At NOUrsquoen ikke forener overordnet ideologi om likeverd med analyser av praktiske utfordringer kan forlede leseren til aring tro at lik opplaeligring er det rette bare den er tuftet paring laquokorrektraquo ideologi Dershyved kommer NOUrsquoens budskap til aring bryte med ideen om ulikhet for aring skape likeverd Den faringr paring tiltaksshyplanet og i sine begrunnelser preg av en likhetsideoshylogi som ikke uttrykkes eksplisitt

Dette inntrykket forsterkes av de forskningsshyresultater som skal underbygge utvalgets strategi og som presenteres i tekstens faktadel Nyere forskning dokumenterer stadig oftere at saeligrskilte og intensiverte innsatser gir positiv effekt paring oppshy

laeligring av individer med saeligrskilt behov forutsatt at den utfoslashres av kompetente yrkesutoslashvere Dette er trenden enten opplaeligringen organisatorisk skjer innenfor eller utenfor fellesskapet Kompeshytansen er avgjoslashrende Men i NOUens faktadel trekker man foslashrst og fremst fram forskning som dokumenterer svake effekter av spesialundervisshyning og saeligrlig hentes forskning fra adferdsfeltet der resultatene ofte er svakere enn for andre grupper Dette etterlater (feilaktig) det hovedinnshytrykket i leseren at spesialundervisning generelt er lite aring satse paring

Inkonsistens og ubalanse Naringr en tekst omgaringr og alminneliggjoslashr det spesielshyle og samtidig bekjenner seg til ambisjonen om en likeverdig og inkluderende opplaeligring da framshytrer et inntrykk av inkonsistens Denne NOUrsquoen bekjenner seg ikke med tydelighet verken til en ideologi eller en praksis som behandler individer med til dels svaeligrt ulike opplaeligringsbehov ulikt Dermed staringr den i fare for aring tilsloslashre den delen av virkelighet som kjernen i mandatet omfatter nemshylig opplaeligring av hele mangfoldet av barn unge og voksne med saeligrlige opplaeligringsbehov

Det forsterker inntrykket av ubalanse at mye av faktagrunnlaget som skal underbygge det uhelshydige ved spesialundervisning ofte beskrevet som segregerende loslashsninger hentes fra adferdsfeltet Derved underslarings at individer med andre behov enn dem med problematferd kan ha stort utbytte av andre organisatoriske loslashsninger enn flertallet Det kan dreie seg om en ungdom som skal ha leshysetrening paring barneskolenivaring en blind som skal ha punktskriftopplaeligring eller et foslashrskolebarn som skal ha intensivert spraringkstimulering i smaringgrupper enkelte dager i uken

Tendensen til en ensrettet likhetstenkning gjenspeiles i forslagene Det kan forfoslashre leseren til aring tro at opplaeligringen i praksis er lettere enn den er NOUrsquoen loslashfter i liten grad fram det mangfoldet av spesialpedagogisk kompetanse og loslashsninger som maring dyrkes for aring kunne gi kvalifisert opplaeligshyring i disse utfordrende opplaeligringssituasjonene og som det ikke kan forvente at allmennlaeligrerne alene alltid skal vaeligre kvalifiserte for aring haringndtere Mange elever faringr ogsaring i dag intensivert opplaeligring med og uten enkeltvedtak baringde innenfor og utenfor fellesskapet Det er ikke organiseringsforshymen som avgjoslashr om opplaeligringen virket inkludeshyrende eller segregerende

236 NOU 2009 18


Usynliggjoslashring av individer med behov for saeligrskilt tilrettelegging og av spesialpedagogisk kompetanse Den mest markerte tilsloslashringen av ulikheter i tilshyretteleggingsbehov foregaringr i denne NOUen gjenshynom spraringkbruken At spraringk kan stigmatisere er gammelt nytt og man skal derfor velge ord med omhu Mange ord som har vaeligrt i aktiv bruk i om-tale av individer med saeligrlige behov og laquovanskerraquo er gjennom tidene blitt byttet ut fordi de over tid fikk odioslashse medbetydninger for eksempel laquoaringndsshyvakraquo laquoevneveikraquo osv Men samtidig maring fenomen ha betegnelser som er sigende for at fenomenet skal bli sett og forstaringtt i vanlig spraringklig kommunishykasjon

I denne NOUrsquoen er det en tendens til aring anvenshyde saring allmenngjoslashrende termer om sentrale sider ved opplaeligringen av individer med saeligrlige behov at man staringr i fare for aring usynliggjoslashre baringde behovet og den kompetansen opplaeligringen er avhengig av Det er ikke barn unge og voksne med behov for en saeligrskilt tilrettelagt opplaeligring tjent med NOUrsquoen vil i Del 3 fjerne betegnelsen laquoordinaeligr undervisningraquo og anvender i egne tiltak ikke beshytegnelsen laquospesialundervisningraquo Det skal naeligrshymest dreie seg om eacuten opplaeligring for alle laquoRetten til spesialundervisningraquo reformuleres til laquorett til ekstra opplaeligringraquo Man omtaler i liten grad laquospeshysialpedagogisk kompetanseraquo gir den liten aktiv anerkjennelse og kjoslashrer den ikke fram som et vikshytig bidrag til aring virkeliggjoslashre en mer kvalifisert tilshypasset opplaeligring i ordinaeligr som spesielt tilretteshylagt opplaeligring Resultatet av tankegangen kan bli at allmennlaeligreren blir sittende igjen med ansvashyret for en enda vanskeligere virkelighet enn i dag og at elever med saeligrskilte behov ikke faringr den drashyhjelpen de trenger for aring faring et tilfredsstillende utshybytte av opplaeligringen

Det samme gjelder omtalen av Det statlig speshysialpedagogiske stoslashttesystemet som ofte omtales

i degraderende vendinger I en overskrift omtales dette kompetansesystemet som representerer Norges spisskompetanse paring synshemmede hoslashrshyselshemmede utviklingshemmede osv ved en navneendring fra laquostoslashttesystem til lagspillraquo Overshyskriften angir retningen for den endringsprosesshysen man ser for seg Naringr ord med en tydelig meshyning erstattes med ord med en i beste fall utydeshylig mening blir budskapet i beste fall uklart Overskriften er dessuten insinuerende og antyder at det til naring ikke har vaeligrt lagspill Det antyder ogsaring at det i framtiden ikke skal vaeligre stoslashttesysshytem Er individer med spesielle opplaeligringsbehov tjent med det Naringr man fjerner ord fra dagsorden eller omtaler dem i degraderende vendinger da staringr de fenomen ordene viser til i fare for hhv aring forsvinne og aring bli degradert og fjernet Oslashnsker man aring degradere den nasjonale spisskompetanshysen

Det er alvorlig at NOU 200918 i forslag til tilshytak ikke bidrar sterkere til aring styrke den spesialpeshydagogiske kompetansen og til aring bevirke tiltak som gjoslashr aktiv bruk av spesialpedagogiske arbeidsmaringshyter Spesialpedagogikk er et fag- og forskningsfelt som baringde nasjonalt og internasjonalt skal vaeligre spesialister i opplaeligringen av barn unge og voksshyne med saeligrskilte behov Det er paringfallende at man i denne NOUrsquoen har bidratt til aring usynliggjoslashre beshytydningen av spesialpedagogikk som fag og forsshykningsfelt og ogsaring den spesialpedagogiske komshypetansen De barn unge og voksne som er avhenshygige av ulik opplaeligring for aring bli inkludert er ikke tjent med dette Heri ligger hovedbegrunnelsen for denne saeligrmerknaden

Utvalgsmedlemmet Tove-Lill Maggaharing slutter seg til saeligrmerknaden

Utvalgsmedlemmet Marianne Ween slutter seg i det grunnleggende til saeligrmerknaden

237 NOU 2009 18


Vedlegg 2

Aktuelle internasjonale konvensjoner og reguleringer

Enkelte internasjonale konvensjoner med bestemshymelser paring utdanningsfeltet kan ha stor ideologisk og praktisk relevans for noen land og liten releshyvans for Norge i dag for eksempel bestemmelser som skal sikre jenter adgang til utdanning Andre konvensjoner og bestemmelser har hatt og har fortsatt stor betydning for Norge I dette avsnittet gir utvalget en kort oversikt over en del folkerettsshylige konvensjoner og internasjonale reguleringer med aktualitet for Norge

Menneskerettsloven av 1999 (lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett) beshystemmer at enkelte konvensjoner skal gjelde som norsk lov i den utstrekning de er bindende for Norge og at bestemmelser i disse konvensjonene og protokollene ved eventuell motstrid skal garing for-an bestemmelser i annen norsk lovgivning (forshyrang) I det saringkalte presumsjonsprinsippet ligger en forutsetning om at norsk rett formodes aring vaeligre i samsvar med folkeretten og at man ved tolkninshygen av norske rettsregler skal forsoslashke aring unngaring tolkningsresultater som foslashrer til konflikt med folshykerettslige regler

FNs verdenserklaeligring om menneskerettigheshytene av 1948 (laquoUniversal Declaration of Human Rightsraquo) fastslaringr i artikkel 26 at ethvert barn har rett til gratis utdanning (free elementary educatishyon) Denne generelle retten til utdanning videreshyfoslashres i flere FN-konvensjoner blant annet i FNshykonvensjonen om oslashkonomiske sosiale og kultushyrelle rettigheter av 1966 artikkel 131 (laquoInternatishyonal Covenant on Economic Social and Cultural Rightsraquo) Denne er gitt forrang UNESCOs konshyvensjon mot diskriminering i undervisning av 1960 (laquoUNESCO Convention against Discriminashytion in Educationraquo) legger vekt paring aring sikre lik ad-gang til og likeverdighet i den opplaeligringen som gis

Europararingdets konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende frishyheter (EMK) av 1950 (laquoConvention for the Protecshytion of Human Rights and Fundamental Freedshyomsraquo) foslashrste tilleggsprotokoll artikkel 2 fastslaringr blant annet at ingen kan nektes rett til utdanning Denne er gitt forrang

Det er med aringrene fastslaringtt at den generelle ret-ten til utdanning ogsaring omfatter funksjonshemmeshyde FNs laquoDeclaration on the Rights of Mentally Retarded Personsraquo (1971) og laquoDeclaration on the Rights of Disabled Personsraquo (1975) sier at psykisk og fysisk funksjonshemmede har rett til undervisshyning som gir muligheter til aring utvikle deres ferdigshyheter og potensial

FNs konvensjon om barns rettigheter (Barneshykonvensjonen) av 1989 (laquoConvention on the Rights of the Childraquo) fastslaringr i artikkel 23 at funkshysjonshemmede barn skal faring effektiv tilgang til forshymaringlstjenlige hjelpetiltak herunder undervisning og opplaeligring innenfor rammen av tilgjengelige ressurser Dette skal skje laquohellip paring en maringte som best mulig fremmer barnets sosiale integrering og pershysonlige utvikling herunder dets kulturelle og aringnshydelige utviklingraquo Artikkel 28 sier blant annet at landene skal laquohellip oppmuntre utviklingen av forshyskjellige former for videregaringende opplaeligringhellip (og) gjoslashre dem tilgjengelige og oppnaringelige for etshyhvert barn hellip(og) treffe tiltak for hellip aring redusere antallet av dem som ikke fullfoslashrer skolegangenraquo Artikkel 29 sier blant annet at laquohellip barnets utdanshyning skal ta sikte paring aring utvikle barnets personligshyhet talenter og psykiske og fysiske evner saring langt det er muligraquo Barnekonvensjonen er gitt forrang

Den internasjonale arbeidsorganisasjons (Inshyternational Labour Organisation ILO) konvenshysjon nr 169 av 1989 gjelder urfolk og stammefolk i selvstendige stater (laquoIndigenous and Tribal Peshyoples Conventionraquo) Konvensjonen skal sikre vern av rettigheter for landenes urfolk paring lik linje med oslashvrige innbyggere samtidig som deres egen sosiale og kulturelle identitet skikker og tradisjoshyner skal respekteres fullt ut og gis muligheter til aring utvikle seg videre I Norge gjelder konvensjonen for det samiske folk

Av generell betydning nevnes Konsultasjonsshyavtalen av 11 mai 2005 mellom regjeringen og Sashymetinget som er utledet av artikkel 6 i konvensjoshynen Denne forplikter regjeringen departemenshyter direktorater og andre underliggende virksomheter til aring konsultere Sametinget paring aktushyelle politikkomraringder med siktemaringl aring oppnaring enigshy

238 NOU 2009 18


het om foreslaringtte tiltak1 Av saeligrlig relevans paring utshydanningsomraringdet nevnes artikkel om tospraringklig utdanning artiklene 21-22 om yrkesopplaeligring og artiklene 26-29 om utdanning generelt Konvenshysjonen garingr ikke spesifikt inn paring problematikk omshykring funksjonsnedsettelser Artikkel 29 sier det skal vaeligre et maringl for utdanningen at formidling av allmenne kunnskaper og ferdigheter kan bidra til at barn i vedkommende folk kan delta fullt ut og paring like fot baringde i sitt eget miljoslash og i nasjonal samshymenheng

FNs Standardregler for like muligheter for mennesker med funksjonshemning av 1993 (laquoUN Standard Rules on the Equalisation of Opportunishyties for Persons with Disabilitiesraquo) gjelder de flesshyte livsomraringder Naringr det gjelder utdanningsomraringshydet understrekes det i pkt 6 at funksjonshemmede boslashr faring sin opplaeligring integrert i det vanlige utdanshyningssystemet men at det unntaksvis kan vurdeshyres segregert undervisning dersom det vanlige skolesystemet ikke dekker behovene tilfredsstilshylende For doslashve og doslashvblinde heter det at de vil kunne faring et bedre opplaeligringstilbud i spesialskoshyler spesialklasser eller egne grupper i vanlige skoler paring grunn av deres saeligrskilte kommunikashysjonsbehov

1 Lile H D (2008) FNs menneskerettigheter og urfolksrettigshyheter En innfoslashring med fokus paring samiske rettigheter Tidsshyskrift for urfolks rettigheter Nr 12008

Ogsaring UNESCOs Salamanca-erklaeligring av 1994 (laquoSalamanca Statement and Framework for Actishyon on Special Needs Educationraquo) legger vekt paring at utdanningssystemene maring ta hensyn til den store variasjonen i barnas egenskaper forutsetninger og behov Det betyr tilrettelegging for en inkludeshyrende opplaeligring for alle i ordinaeligre skoler uavshyhengig av elevenes fysiske intellektuelle emosjoshynelle og spraringklige bakgrunn og uavhengig av soshysial kulturell og etnisk bakgrunn

UNESCOs laquoWorld Declaration on Education for All (EFA)raquo fra 1990 og laquoWorld Education Foshyrumacutes Framework for Action on Special Needs Educationraquo fra 2000 garingr vesentlig paring problematikshyken omkring tilgang paring utdanning for alle (jenter og marginaliserte grupper) og er derfor av minshydre betydning for Norge UNESCOs laquoEFA Flagsshyhip Programmeraquo fra 2001 dreier seg vesentlig om retten til inkluderende utdanning for funksjonsshyhemmede

FNs generalforsamlings laquoConvention on Rights of People with disabiltiesraquo fra desember 2006 dreier seg delvis om utdanningsfeltet (artikshykel 24) og understreker viktigheten av ikke-disshykriminering like muligheter for alle inkluderenshyde opplaeligring paring alle utdanningsnivaringer og sikring av utdanningsmuligheter i et livslangt perspektiv med sikte paring aring utvikle laeligringspotensialet for alle

239 NOU 2009 18


Vedlegg 3

Innspill til stortingsmelding om laeligrerutdanningen

Utvalget avga dette innspillet til Kunnskapsdeparteshymentet i forbindelse med departementets arbeid med stortingsmelding om laeligrerutdanningen

Grunnopplaeligringen bygger paring prinsipper om likeverdig opplaeligring integrering og inkludering I Midtlyngutvalgets arbeid skal de samme prinsipshypene legges til grunn

Flere nyere undersoslashkelser tyder paring at skolens undervisning ikke i tilstrekkelig grad sikrer at alle elevene faringr det laeligringsutbytte de burde ha etter sine evner og forutsetninger Det ser ut til aring vaeligre et gjennomgaringende problem at skolen i for liten grad tilpasser undervisningen til mangfoldet i elevgruppen innenfor en inkluderende ramme Dette beroslashrer spesielt elever med saeligrskilte oppshylaeligringsbehov Ved mistanke om daringrlig laeligringsutshybytte tas det dessuten for sjelden initiativ til ekshystraordinaeligre tiltak Det er store variasjoner i baringde omfang og kvalitet naringr det gjelder spesialundershyvisning mellom fylker kommuner og skoler Noe av forklaringen paring disse forholdene synes aring ligge i ulik kompetanse holdninger og kulturer knyttet til hvordan skolene forholder seg til en svaeligrt samshymensatt elevbefolkning sett i relasjon til prinsippeshyne om tilpasset og inkluderende opplaeligring Dette er viktige utfordringer i skolen og maring dermed ogsaring vaeligre det for laeligrerutdanningen

Gjennom utdanningen skal studentene utdanshynes til aring bli laeligrere for elever med til dels store forshyskjeller naringr det gjelder forutsetninger og behov Laeligrere foslashrskolelaeligrere og instruktoslashrer og veileshydere knyttet til fagopplaeligringen i bedrifter er avshygjoslashrende naringr det gjelder baringde tidlig innsats god og tilpasset opplaeligring og helhetlige tiltak Laeligrere som moslashter elevene i klasserommet maring ha kompeshytanse til aring vurdere om elevene faringr tilfredsstillende laeligringsutbytte Videre maring de ha kompetanse til aring analysere ulike forhold knyttet til laeligringsmiljoslashet og til utoslashvelsen av laeligrerrollen og til aring handle i traringd med tenkningen om tidlig innsats Laeligrerne maring delta i vurderingen av behov for eventuelle

saeligrskilte tiltak i samsvar med tenkningen om en helhetlig og funksjonell tiltakskjede

Mange av de vanskene som finnes blant eleveshyne opptrer fra begynnelsen av som laquovanlige vanshysker hos vanlige barnraquo Det gjelder for eksempel en del problemer med lesing skriving og regning og det gjelder en del miljoslashbetingede sosio-emosjoshynelle vansker Slike vansker vil alle laeligrere moslashte i alle klasser Mange av problemene kan loslashses dershysom vanskene moslashtes raskt og med kyndighet Derfor er det noslashdvendig at laeligrerne gjennom sin grunnutdanning faringr saring god kompetanse som mushylig til aring haringndtere disse problemene slik at de elevshyene det gjelder kan faring egnet opplaeligring og utbytte av skolegangen

Det er grunn til aring anta at styrket laeligrerkompeshytanse paring disse omraringdene og gode rutiner for sikshyring av tidlig innsats kan bidra til aring endre den uheldige situasjonen vi ser naring med at 20ndash25 pro-sent av elevene marginaliseres i skolen og faringr daringrshylig laeligringsutbytte

For aring styrke laeligrerutdanningen paring de omraringdeshyne som er nevnt mener Midtlyngutvalget at omshyfanget av pedagogiske emner maring oslashkes i laeligrerutshydanningens obligatoriske del og gi god kompetanshyse til aring haringndtere oppgaver og utfordringer som er knyttet til mangfoldet i elevflokken Denne komshypetansen dreier seg blant annet om begynneroppshylaeligring (lesing skriving regning) samspillvanshyskerpsykiske vansker vurdering klasseromsleshydelse og tilrettelegging av et godt laeligringsmiljoslash og gode laeligringsvilkaringr Utdanningen boslashr ogsaring legge vekt paring hva skolen i samarbeid med foreldrene og med det tverrfaglige hjelpeapparatet kan gjoslashre for aring gi elevene gode laeligringsmuligheter

I tillegg til den obligatoriske delen boslashr laeligrershyutdanningen gi mulighet til fordypning innenfor pedagogiske og spesialpedagogiske omraringder

Midtlyngutvalget vil be om at det tas hensyn til disse synspunktene i arbeidet med stortingsmelshyding om laeligrerutdanning

240 NOU 2009 18


Vedlegg 4

De statlige spesialpedagogiske kompetansesentrenes (Statpeds) historikk forankring arbeidsoppgaver organisering

og ressurser aringrene 1994ndash2008

I kapittel 9 er det gitt en presentasjon av Statped med vekt paring status de siste to-tre aringrene I dette vedlegget gis det en naeligrmere oversikt over utvikshylingen i Statped fra 1994 og fram til 2009

Statpeds historikk og forankring

I ulike dokumenter bla i Stmeld nr 61 (1984-85) Stmeld nr 54 (1989-90) Stmeld nr 35 (1990-91) ndash tillegg til Stmeld nr 54 (1989-90) Stmeld nr 23 (1997-98) Stmeld nr 30 (2003-2004) og Stmeld nr 14 (2003-2004) er det gitt en naeligrmere framstilshyling av de statlige spesialpedagogiske kompetanseshysentrenes utvikling I dette vedlegget gis det bare en kort beskrivelse av de senere aringrs utviklingsshytrekk Kompetansesentrenes opprinnelse ligger hovedsaklig i de tidligere statlige spesialskolene

Maringlet for omorganiseringen og omstruktureshyring av spesialundervisning jf Stmeld nr 54 (1989-90) Stmeld nr 35 (1990-91) ndash tillegg til Stmeld nr 54 (1989-90) var aring sikre at alle barn unge og voksne faringr et godt og meningsfylt tilbud om tilpasset og tilrettelagt opplaeligring fortrinnsvis i sitt eget oppvekstmiljoslash aring sikre tilgjengelig hjelp i lokalmiljoslashet aring bygge opp nettverk av kompetanse om alle typer laeligrevansker og aring initiere forskningsshyog utviklingsarbeid

Det stoslashrste antallet spesialskoler (statlige og kommunale) og spesialskoleelever hadde vi omshykring 1980 Utover 1980-aringrene ble antallet spesialshyskoler og elevtallet i disse redusert og i 199192 var det tilbake omkring 80 skoler med naeligr 2300 elever Av disse 80 spesialskolene var 43 finansiert av staten (41 statlige og 2 private) Fra 1 august 1992 ble fire skoler nedlagt og 11 skoler ble overshyfoslashrt til annet forvaltningsnivaring eller annen sektor (vesentlig til fylkeskommuner og barnevernet) De 28 oslashvrige spesialskolene ble omorganisert til 20 kompetansesentre hvorav 13 landsdekkende og 7 regionale sentre De landsdekkende sentreshyne dekket sektorene syn hoslashrsel doslashvblinde spraringktale og atferd mens de regionale sentrene

dekket sammensatte laeligrevansker og psykisk utvishyklingshemning De fleste landsdekkende sentreshyne hadde likevel regionaliserte opptaksomraringder og flere regionale sentre hadde avgrensede landsshydekkende oppgaver Det ble viderefoslashrt skoledrift ved sentrene for hoslashrselshemmede for aring sikre oppshylaeligring for elevene i et tegnspraringklig miljoslash

Noen viktige milepaeligler

1992

Med utgangspunkt i Stmeld nr 54 (1998-90) og Stmeld nr 35 (1990-91) Om opplaeligring av barn unge og voksne med saeligrskilte behov ndash 20 statlige spesialskoler omorganiseres til speshy

sialpedagogiske kompetansesentre ndash Fortsatt skoledrift ved sentrene for hoslashrselsshy

hemmede ndash Det ble etablert 3 styrer ndash Styret for de landsdekkende kompetansesenshy

trene med sekretariat i Molde Styret var ansvarlig for 13 sentre innenfor sektorene syn hoslashrsel doslashvblindhet spraringktale- lese- og skrishyvevansker og atferdsvansker I 1996 ble det etashyblert et eget sektorstyre for hoslashrselsomraringdet I 1999 ble ansvaret for Statlig kompetansesysshytem for doslashvblinde lagt til Styret for de landsshydekkende kompetansesentrene

ndash Styret for de regionale kompetansesentrene med sekretariat paring Hamar Styret var ansvarlig for 7 sentre for sammensatte laeligrevansker Sty-ret fikk i 1995 ogsaring tillagt styringen av de 6 skoshylene ved de sosiale og medisinske institusjoshynene sykehusene (Frambu barnehage og skole Berg garingrd skole Sunnaas sykehus skole Geilomo skole Solberg skole ved spesishyalsykehuset for epilepsi og Voksenkollen skole) og fra 1994 nyetableringen Nasjonal kompetanseenhet for ADHD Tourettes synshydrom og narkolepsi

ndash Styret for Programmet for Nord-Norge med sekretariat i Tromsoslash Styret var ansvarlig for

241 NOU 2009 18


Nordnorsk kompetansesenter og tyngdeshypunktkontorene i PP-tjenesten samt noen speshysialpedagogiske kommunale og fylkeskommushynale ressursenheter i de tre nordligste fylkene

2000

Med utgangspunkt i Stmeld nr 23 (1997-98) Om opplaeligring for barn unge og vaksne med saeligrskilde behov ndash Den spesialpedagogiske tiltakskjeda og det statlege stoslashttesystemet ndash 300 aringrsverk overfoslashres til PP-tjenesten ved nedshy

bemanning paring noen fagomraringder vesentlig ved sentrene for sammensatte laeligrevansker

ndash Enheter under 3 styrer samles under ett felles styre

ndash En virksomhet med ett styre en direktoslashr og en sentraladministrasjon I tillegg et sektorstyre for hoslashrselsomraringdet og et Raringdgivende utvalg for Nord-Norge (erstattet Styret for Programmet for Nord-Norge)

2003

Stmeld nr 14 (2003-2004) Om opplaeligringstilbod for hoslashrselshemma ndash Styret for Statped Sektorstyret for hoslashrselsomshy

raringdet og Raringdgivende utvalg for Nord-Norge ble avviklet Styresekretariatet ble omdannet til sentraladministrasjon for Statped

2004

ndash Utdanningsdirektoratet opprettes ndash Statpeds sentraladministrasjon innlemmes i

det nye direktoratet ndash Statlige spesialpedagogiske kompetansesentre

ble egne virksomheter med senterleder som virksomhetsleder

2005

ndash Nasjonal kompetanseenhet for ADHD Touretshytes syndrom og narkolepsi ble overfoslashrt til Ulleshyvaringl universitetssykehusHelse Oslashst

ndash Frambu barnehage og skole ble overfoslashrt til stiftelsen Frambu

2006

ndash Seks av kompetansesentrene har vaeligrt del av det saringkalte laquoAutismenettverketraquo Fra 2006 ble disse ressursene overfoslashrt til de regionale helshyseforetak

ndash Det statlige kompetansesystemet for doslashvshyblinde ble overfoslashrt til de regionale helseforetak fra 2006 med finansiering over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett i statsbudshysjettet

ndash De tre tidligere kompetansesentrene paring Vestshylandet Vestlandet Eikelund og Soslashreide ble slaringtt sammen til ett senter med navnet laquoStatped Vestraquo Departementet presiserte at dette var en ren virksomhets-sammenslaringing med viderefoslashshyring av tidligere tjenesteoppgaver og ikke ledd i en regionalisering av stoslashttesystemet

2007

ndash Skolene ved de seks sosiale og medisinske institusjonene som Statped har hatt faglig juri-disk og oslashkonomisk ansvar for fra 1995 men der vertskommunen har hatt arbeidsgiveranshysvar ble overfoslashrt til den fylkeskommunen der skoleninstitusjonen ligger paring lik linje med annen sykehusundervisning (Berg garingrd skole (nevrologiske skader) Geilomo skole (astma allergi) Solberg skole (epilepsi) Voksentopshypen skole (astma allergi) og Sunnaas spesialshypedagogiske senter (rehabiliteringsfeltet tidlishygere Sunnaas sykehus skole)

ndash Virksomhetsoverdragelse av syns- og audiopeshydagogtjenesten for Troms og Finnmark fra Troms fylkeskommune til Nordnorsk kompeshytansesenter (9 aringrsverk)

ndash Departementet godkjente varingren 2007 at de statlige spesialpedagogiske tiltakene i Nord-Norge kunne nytte laquoStatped Nordraquo som samleshybetegnelse med virkning fra januar 2008 Det var en forutsetning fra departementets side at dette bare er ledd i en bedre samordning av tjeshynestesystemet og at det ikke skal binde opp den framtidige strukturen

Kompetansesentrene har ingen lovmessig eller forskriftsmessig forankring og ingen har noe rettskrav paring tjenester fra Statped Sentervirksomshyheten finansieres saring lenge Stortinget bevilger midler til driften over statsbudsjettet I kapittel 9 er det en naeligrmere beskrivelse av Statpeds manshydat og maringl med mer

Kompetansesentrenes arbeidsoppgaver og tjenesteprofil

Fagprofilen for Statped er forankret i hovedomraringshydene tjenesteyting og utvikling av kompetanse og formidling av kunnskap Statped skal prioritere

242 NOU 2009 18


hjelp til brukere med de stoslashrste og mest sammenshysatte vanskene og omraringder der en ikke kan for-vente at kommunene har kompetanse Statped skal prioritere ressursbruk og innsats for aring hjelpe kommuner og fylkeskommuner slik at det paring et tidlig tidspunkt kan gis tilpasset opplaeligring og speshysialundervisning med god kvalitet

Kompetansesentrene for hoslashrselshemmede skal ved behov sikre et skole- og miljoslashtilbud for hoslashrselshemmede elever i grunnopplaeligringen Opplaeligringsloven sect 13-10 Ansvarsomfang gjelder ogsaring for disse skolene herunder krav om et forshysvarlig system for vurdering av at kravene i oppshylaeligringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt

Statped arbeider med kompetanseutvikling kunnskapsformidling laeligremiddelutvikling og produksjon brukermedvirkning samarbeid med universiteter og hoslashgskoler og deltar i internasjoshynalt faglig samarbeid Arbeidet med aring fremme tidshylig spraringkutvikling for barn som har forsinket eller avvikende spraringkutvikling er ogsaring en viktig arshybeidsoppgave

Utdanningsdirektoratet har ansvar for aring forvalshyte tilskuddsordningene innenfor laeligremiddelomraringshydet herunder tilskudd til utvikling produksjon og distribusjon av saeligrskilt tilrettelagte laeligremidler Kompetansesentrene bistaringr Utdanningsdirektorashytet i dette arbeidet

Utdanningsdirektoratet har i tildelingsbrev for 2008 og 2009 formulert strategiske foslashringer paring foslashlshygende omraringder for perioden 2008-2011

Tidlig innsats

ndash Statped skal prioritere tidlig innsats i tjenesteshyytingen og innenfor kompetanseutvikling og kunnskapsformidling

ndash Tidlig innsats er et satsingsomraringde i alle faser av opplaeligringa fra foslashrskolealder til voksne Tidshylig innsats maring forstarings baringde som innsats paring et tidlig tidspunkt i et barns liv og tidlig inngripen naringr problemer oppstaringr eller avdekkes

ndash Kompetansesentrene skal dokumentere sitt arbeid med tidlig innsats i forhold til barn unge og voksne med saeligrskilte opplaeligringsbeshyhov

Bedre gjennomfoslashring i videregaringende opplaeligring

ndash Statped skal delta i arbeidet for aring bedre gjenshynomfoslashringen i videregaringende opplaeligring med spesiell vekt paring elever og laeligrlinger med saeligrshyskilte opplaeligringsbehov i grunnopplaeligringen

ndash Aringrsakene til frafall i videregaringende opplaeligring er mange og sammensatte og det er forskjeller baringde mellom fylker og programfag

ndash Kompetansesentrene skal dokumentere sin deltagelse i arbeidet for bedre gjennomfoslashring i videregaringende opplaeligring

Kompetanseutvikling i PP-tjenesten

ndash Statped skal bistaring kommunene i deres arbeid med kompetanseutviklingstiltak for ansatte i PP-tjenesten

ndash Styrking av kompetansen i PP-tjenesten vil bla bidra til at de opplaeligringsansvarlige instansene lokalt og de ansatte i barnehagen og skolen kan faring bedre forutsetninger for selv aring ta haringnd om de som har behov for spesialpedagogiske tiltak

ndash Kompetansesentrene skal dokumentere sitt arbeid med aring imoslashtekomme behov fra PP-tjenesshyten om kompetanseheving

Forskningsbasert kunnskap

ndash Statped skal i samarbeid med universiteter hoslashgskoler og andre forskningsmiljoslasher styrke innsatsen paring utvikling av forskningsbasert kunnskap for aring oslashke kvaliteten paring tjenestene

ndash Kompetansesentrene skal dokumentere sitt arbeid med utvikling av forskningsbasert kunnskap i samarbeid med universiteter hoslashgshyskoler og andre forskningsmiljoslash

Statped ndash et nasjonalt nettverk

ndash Statped skal vaeligre et nasjonalt nettverk av speshysialpedagogiske kompetansesentre

ndash Det skal legges til rette for samarbeid og samshyhandling slik at kompetanse og kunnskap kan utvikles og deles innenfor nettverket og ved behov gi bistand i brukersaker

ndash Kompetansesentrene skal dokumentere sitt arbeid paring samhandling internt i nettverket om kompetanse- og kunnskapsutvikling og samarshybeid i brukersaker

Statped ndash en synlig aktoslashr i opplaeligringssektoren

ndash Statped skal inneha kompetanse og kunnskap av hoslashy kvalitet og vaeligre en tydelig og synlig aktoslashr innenfor opplaeligringssektoren

ndash Statped skal tilfoslashre kunnskap og vaeligre deltager paring ulike arenaerfora der opplaeligring av barn

243

1

NOU 2009 18


unge og voksne med saeligrskilte opplaeligringsshybehov er paring dagsordenen

ndash Kompetansesentrene skal dokumentere aktiv og samordnet bruk av Statpedno og Statpedshymagasinet deltagelse i media faglige konfeshyranser faglige publikasjoner og utgivelse av veilednings- og informasjonsmateriell

I tabell 41 er vist kompetansesentrenes oppgaver og tjenesteprofil maringlt ved forbruk av aringrsverk fra 1994 og fram til i dag Virksomheten ved Nasjoshynalt senter for lesning og leseforskning og Senter for atferdsforskning ved Universitetet i Stavanger

er ikke med for noen av aringrene Disse sentrene har avtalemessig samarbeid med Statped men ingen felles oslashkonomiske eller personellmessige ressurshyser I 1994 og 1996 er tallene uten virksomheten ved Sandfallet kompetansesenter i Finnmark mens Nordnorsk ks (tidligere Sandfallet) og Nordnorsk spesialpedagogisk nettverk (all virkshysomhet i Nord Norge er naring samlet under navnet Statped Nord) er med i 2006 og 2007 I samme peshyriode har det skjedd endringer baringde naringr det gjelshyder organisering og tjenesteprofil noe som gjoslashr at tallene ikke er direkte sammenlignbare

Tabell 41 Kompetansesentrenes oppgaver og tjenesteprofil 1994 ndash2008 maringlt ved forbruk av aringrsverk i pro-sent av total

Type tjenesteaktivitet 1994 1996 2001 2006 2007 2008

Lands- Landsshydekkende Regionale dekkende Regionale

Opplaeligring langtid (over 12 uker) 39 24 35 5 19 22 14 17 Opplaeligring korttid (under 12 uker) 7 0 8 0 5 9 4 2 Bo- og fritidstilbud Inngaringr Inngaringr Inngaringr Inngaringr

over over over over 9 7 5 7 Utredninger 11 55 10 65 10 15 14 11 Raringdgivning konsultasjon 8 13 8 9 10 9 15 14 Kurs og kunnskaps- informasjonsspredning1 7 3 11 5 13 26 21 27 FoUkompetanseshyutvikling 6 5 6 3 10 5 13 11 Laeligremiddelarbeid Fordelt -produksjon 5 over 4 3 6 5 6 5 Annet Fordelt

17 over 18 10 18 2 9 6

Sum 100 100 100 100 100 100 101 100 Kurs og kunnskaps-informasjonsspredning er slaringtt sammen da dette er flere sider av samme sak

Kilde 1994-1996 Stmeld nr 23 (1997-98) tabell 23 side 67 2001ndash2008 Kompetansesentrenes aringrsmeldinger Tall avrundet AKS og Briskeby skole er inkludert i materialet

244

1

2

NOU 2009 18


Tabell 42 Kompetansesentrenes oppgaver og tjenesteprofil i 2008 mm maringlt i aringrsverk ved det enkelte senter og totalt

Type tjeneste

Sta

Tr

M Ta

Sta

Soslash

Lil

Ne

Ga

AK

S

Br

sk Hu

Sk

To

Br

Oslashv Sum

aktivitet

tped

N

oslashlle

r ks

rland

et

leg

aringrde

dre

iskeb

y

aring-dale

n

rs-ho

v ks

Opplaeligring langtid

ord

oslashn

delag

ks

mb

artun

ks

tped

Vest

ks

n k

s

use

n k

s

ole

og

ks

se-b

y k

s ks

ed

-tvet k

s

erb

y k

s

(over 12 uker) 180 200 125 304 246 351 1406 Opplaeligring korttid (under 12 uker) 83 43 15 30 00 22 193 Bo- og fritidsshytilbud 165 65 30 206 15 52 533 Utredninger 89 13 37 80 117 38 00 16 18 02 123 02 114 308 45 1002 Raringdgivning konsultasjon 70 44 56 105 242 58 00 68 46 02 157 141 47 47 142 1225 Kurs og kunnshyskaps-informashysjonsspredn1 66 52 213 160 409 141 83 164 111 46 302 180 100 119 84 2230 FoUkompeshytanseutv 124 53 73 65 203 37 41 24 35 11 78 71 51 72 38 976 Laeligremiddeshylarbeid-prod 05 06 34 120 00 01 00 00 00 01 235 04 05 05 14 430 Annet 60 22 14 50 81 30 28 21 16 16 45 37 10 39 31 500

Sum 414 190 855 580 1360 305 152 463 766 339 940 8602 327 590 354 8495

Under (-) og over(+)rapporshytert og konseshykvenser av avrunding Samisk spesialshypedagogisk stoslashtte (45) og Felles IKT-drift og support (9) Totalt aringrsverk rapportert fra senteret

(ref aringrsrapporshytene fra sentrene for 2008)

-64 0 0 -07 0 -05 0 +01 -10 0 0 -02 +15 0 0 72

135 135

478 190 855 587 1360 310 152 462 776 339 940 862 312 590 354 8702

135

Kurs og kunnskaps-informasjonsspredning er slaringtt sammen da dette er flere sider av samme sak Ikke medregnet regionssenteret for doslashvblinde (11 aringrsverk)

Kilde Sentrenes aringrsmeldinger 2008

Stortinget vedtok aring avvikle skoledriften ved de statlige spesialpedagogiske kompetansesentrene fra 1992 unntatt for hoslashrselssentrene Der skoleshydriften skulle avvikles fikk elever anledning til aring fullfoslashre skolegangen Etter 1999 er det kun gitt helaringrsopplaeligring til hoslashrselshemmede elever Elevshytallet for denne gruppen har vist en synkende ten-dens fram til 2008 Antallet heltidselever ved komshypetansesentrene de siste 16 aringrene har fordelt seg

paring de ulike sektorene slik det framgaringr av tabell 43 Fra totalt ca 550 elever i 1992 gikk elevtallet ned til ca 400 i 19941995 og videre ned til vel 300 i 19981999 og til ca 230-240 (inkl doslashvblinde) i 20022003 Hoslashsten 2007 var det bare igjen ca 160 heltidselever tilknyttet sektorene hoslashrsel og doslashvshyblinde Dette tallet er ytterligere garingtt ned til 150 hoslashsten 2008 Hoslashrselshemmede heltidselever (145) ved skolene bestaringr av 83 grunnskoleelever

245 NOU 2009 18


og 62 elever i videregaringende opplaeligring Det er kun ging av raringdgivning og tiltaksutvikling Saeligrlig gjelshyved de private sentrene (AKS og Briskeby skole) der dette for de regionale sentrene Naringr det gjelshydet er elever paring videregaringende trinn Oslashvrige sekto- der raringdgivning konsultasjon kursvirksomhet og rer har ikke hatt heltidselever ved sentrene paring kunnskaps-informasjonsspredning har det vaeligrt mange aringr Tabell 43 viser ogsaring tall for antall delen mindre oslashkning Ogsaring FoUkompetanseutvikshytidselever og internatelever ved hoslashrselssentrene ling tar en stoslashrre del av sentrenes ressurser i dag

Utredningsarbeidet ved sentrene har gjennom Ressurser til laeligremiddelarbeidlaeligremiddelproshyaringrene endret karakter i retning av stoslashrre vektleg- duksjon ligger paring samme nivaring som tidligere

Tabell 43 Antall heltidselever i grunnskole og videregaringende opplaeligring ved kompetansesentrene i perioshyden 1992ndash2008 samt antall deltidselever og internatelever ved hoslashrselssentrene

Sektor vanskekategori 9495 9697 9899 0001 0203 H-04 H-05 H-06 H-07 H-08 Merknad

Heltid hoslashrsel 175 184 178 164 + 141 + 120 + 112 + 109 + 99 + 802 Aringrene etter 1994 grsk og vgo 1 +102 +131 +113 95 80 86 56 59 55 +613 95 er ekskl foslashrskoshy

lebarn (plasser kjoslashshypes av kommuner)

Delsum heltidsshy 277 315 291 259 221 206 168 168 154 141 elever hoslashrsel grsk og vgo

Syn 47 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Atferd 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Spraringktale 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Sammensatte 66 21 12 0 0 0 0 0 0 0 Inkl elever med utshylaeligrevansker viklingshemning

Delsum heltidsshy 113 21 12 0 0 0 0 0 0 0 elever andre grupper

Elever hoslashrsel Ikke tall for disse aringrene 20 18 17 13 10 10 Delt opplaeligring ble med delt registrert sammen oppltilbud grsk med deltidsopp-Elever hoslashrsel Ikke tall for disse aringrene 0 0 0 0 3 laeligring foslashr 20021 med delt oppltilbud vgo Deltidselever 59 59 118 162 175 201 201 224 213 213 Under 12 ukers hoslashrsel grunnshy opphold grunnshyskolealder skolealder Deltidselever 213 160 71 109 125 5 7 7 9 6 4 Under 12 ukers hoslashsel videregaringshy opphold vgo ende opplaeligring

Sum deltidsshy 272 219 189 271 300 206 208 231 222 219 elever hoslashrsel grsk og vgo

246 NOU 2009 18




Internatelever hoslashrsel heltid 72 99 89 62 53 40 32 36 37 21 5

Heltidselever doslashvblinde 12 13 13 13 13 6 7 6 7 5 Internatelever doslashvblinde 6 7 8 6 5 2 2 2 2 0

1 Naringr det gjelder tallene for hoslashrsel fra Statped Vest (tidligere Vestlandet ks) omfattet skoledriften fra 1992 til 2001 foslashlgende skoler Bjoslashrkaringsen videregaringende skole i Bergen Hunstad skole i Bergen (grunnskole) og Kongstein videregaringende skole i Stavanger I tidsrommet 2001 til 2005 omfattet skoledriften Bjoslashrkaringsen videregaringende skole og Hunstad skole (grunnskole) i Bergen Fra 1 august 2005 kun Hunstad skole Kongstein skole og Bjoslashrkaringsen skole ble overfoslashrt til fylkeskommunene Tallene er inkludert elever i videregaringende opplaeligring ved Briskeby skole ogsaring tallene for 2008

2 Fordeling av grunnskolelever Moslashller 22 elever Statped Vest 19 elever Nedre Gausen 10 elever og Skaringdalen 29 elever 3 Fordeling av elever i videregaringende opplaeligring Briskeby skole 47 elever og AKS 14 elever 4 Dette er deltidselever vg opplaeligring ved AKS (6 elever med gjennomsnitt opplaeligringstid 25 dager) 20 hospitantelever med oppshy

hold i gjennomsnitt 125 dag ved Briskeby skole er ikke medregnet I aringrsmeldingen fra senteret var disse feilaktig var registrert som deltidselever

5 Av dette er 10 elever i videregaringende opplaeligring ved AKS

Kilde Stmeld nr 23 (1997-98) Stmeld nr 14 (2003-2004) og Aringrsmeldinger og andre rapporter fra sentrene 1998-2008 Aringrene etter 199495 er ekskl heltidstiltak for foslashrskolebarn da dette er evt tjenester som kjoslashpes av kommuner

Tabell 44 Antall helaringrselever i Statped fordelt paring de enkelte hoslashrselsskolene varingr og hoslashst 2005ndash2008

Skole Antall Antall Antall Antall Antall Antall Antall Antall elever varingr elever hoslashst elever varingr elever hoslashst elever varingr elever hoslashst elever varingr elever hoslashst 2005 (13) 2005 (110) 2006 (13) 2006 (110) 2007 (13) 2007 (110) 2008 (13) 2008 (110)

Grsk Vgo Grsk Vgo Grsk Vgo Grsk Vgo Grsk Vgo Grsk Vgo Grsk Vgo Grsk Vgo

AC Moslashller skole (Moslashller kompsenter) 31 - 32 - 36 - 35 - 35 - 26 - 24 - 22 -Hunstad skole (Statped Vest) 32 - 26 29 - 28 - 28 - 27 - 25 - 19 -Bjoslashrkaringsen skole (Statped Vest) - 19 - 0 - - - - - - - - - - - -Nedre Gausen skole 15 - 14 - 11 - 11 - 11 - 10 - 9 - 10 shyAKS 4 12 3 13 4 12 2 16 2 15 0 14 0 15 0 14 Briskeby vg skole - 50 - 43 - 40 - 43 - 41 - 45 - 43 - 47 Skaringdalen skole 40 - 37 - 37 - 34 - 35 - 36 - 35 - 29 shy

Sum 122 81 112 56 117 52 110 59 111 56 99 55 93 58 80 61

Kilde Sentrenes aringrsmeldinger 2005-2008

Bjoslashrkaringsen skole (vgo) ble overfoslashrt til Horda- i Soslashr-Norge i 2007 Volumet synes aring vaeligre noksaring land fylkeskommune fra 1 august 2005 konstant fra aringr til aringr

Tabell 5 viser ressursforbruk ved tjenester til de tre nordligste fylkene fra kompetansesentrene

247 NOU 2009 18


Tabell 45 Ressursforbruk ved tjenester til de tre nordligste fylkene fra sentrene i Soslashr-Norge 2007

Senter Typer tjenester Aringrsverk Tendens

Tambartun komp senter

Moslashller komp senter

Troslashndelag komp senter

Bredtvet komp senter

Lillegaringrden komp senter

Tjenester paring alle tjenesteomraringder men den tyngste I underkant Ganske sterke svingninger i ressursbruken er vedroslashrende blinde barn i foslashrskoleal- av 10 ressursbruk fra aringr til aringr der punktskriftsbrukere diagnosegruppen Spielmey- men det er ingen tydelig er Vogt (NCL) og laeligremidler (i samsvar med sente- tendens Sannsynligvis har rets landsdekkende ansvarsomraringder) svingningene sammenshy

heng med antallet blinde elever NCL og nyregistreshyringer i det enkelte fylket fra aringr til aringr

Utredning veiledning kurs mm Moslashller har inngaringtt 174 Tjenester innenfor omraringdet en avtale med det nordnorske systemet hvor det er spraringktalekommunikashylagt foslashringer paring at landsdelen i hovedsak skal vaeligre sjon er ikke tatt med Regshyselvforsynt med baringde kompetanse og ressurser for aring nestykket viser da at de tall yte de noslashdvendige og etterspurte tjenestene Moslashller som kommer opp i hovedshyskal fortsatt ha et ansvar for de tegnspraringklige bruker- sak paringvirkes av antall del-ne baringde mht aring skulle yte tjenester i form av deltids- tids og heltids elever ved opphold og heltids skoletilbud der hvor dette er aktu- AC Moslashller skole Det er elt Moslashller skal ogsaring yte tjenester i forhold til tegn- disse aktivitetene som i hoshyspraringkkurs i Nordland Troms og Finnmark I tillegg vedsak er kostnadsdrivenshyskal de samme fylkene kunne hente ut tjenester i for- de Helt generelt kan likevel hold til raringdgivning ogeller kurs etter bestilling fra au- sies at rene raringdgivningstjeshydiopedagogtjenesten i det enkelt fylke Doslashvblindesen- nester og ulike typer kurs i teret i Tromsoslash Spesialpedagogisk senter i Nordland loslashpet av de siste aringrene eller Statped Nord Naringr det gjelder tegnspraringkopplaeligrin- (2004--2007) har garingtt noe gen til foreldre saring er det en tjeneste senteret gir til for- ned mens tjenestene i forshyeldre til tegnspraringklige barn fra de tre nordligste fylke- hold til deltids og heltids nes om velger undervisning i og paring tegnspraringk Dette elever har oslashkt noe samtidig er en omfattende virksomhet og det er riktig at dette som dette vil variere noe fra nevnes spesifikt her da senteret bruker betydelige aringr til aringr avhengig av antallet ressurser paring denne aktiviteten elever fra disse fylkene

Konklusjon Det som ytes inn mot Nord-Norge er noshyenlunde stabilt

I alt vesentlig dreier dette seg om informasjon laeligre- 07 Aktiviteten har vaeligrt stabil middelinformasjon inkl IKT for funksjonshemmede over flere aringr I tillegg enkelte elevsaker knyttet til IKT men denne aktiviteten er saring liten at den vanskelig lar seg skille ut

I forhold til leppe-kjeve-ganespalte og strupe- 6 Senteret gir fortsatt en betyshymunnhuleopererte har senteret et landsdekkende an- delig og stabil bistand til svar sammen med Statped Vest I tillegg gir senteret Nord-Norge innen alle tjeshytjenester til voksne personer med taleflytvansker da nesteomraringder Statped Nord ikke har tilbud til denne gruppen Senteshyret bistaringr ogsaring i en del kompliserte saker vedroslashrende spesifikke spraringkvanskerdysleksi Utover det bistaringr senteret paring alle vanskeomraringder overfor brukeredelshytakere fra Nord-Norge ved brukerutredninger (107) raringdgivinger (107) konsultasjoner (34) og kurs (268 deltakere)

Kompetanseutvikling og kunnskapsspredning Aringrs- 07 Tendensen er et oslashkende enshyverksressursen har i hovedsak vaeligrt knyttet til imple- gasjement i de nordligste menteringen av LP-modellen i en kommune i Finnmark fylkene i 2007 sammenlikshy(3 skoler) og 2 kommuner i Nordland (10 skoler) Dette net med tidligere aringr omfatter opplaeligring av prosjektdeltakere og veiledning av PP-tjenesten

248 NOU 2009 18




Oslashverby Utredning og raringdgivning i individsaker konsultasjoner 12 Synkende tendens fra 2001 komp og kurs + laquoProsjekt ervervet hjerneskade Nord-Norshysenter gelaquo

Soslashrlandet Konsultasjoner (22) foredrag paring tre faglige kurs i Mindre enn Tendens stabilt komp Nord-Norge for PPT om matematikkvansker deltatt i 01 senter nettverk omkring atferds- og konsentrasjonsvansker

og samarbeid om produksjon av DVD om Asperger syndrom

Torshov Kurslandsdelskonferanse minoritetsspraringklige barn i Mindre enn En oslashkende tendens komp barnehage andre kurs veiledning faglige moslashter med 01 senter instanser i Nord-Norge forelesninger ved Hoslashgskolen i

Bodoslash og besoslashk fra praksisstudenter fra samme hoslashgshyskole

AKS Utredning av brukere veiledning og konsultasjon Oppshy 7 Stabilt 2005-2008 (75 ndash 63 ndash laeligring heltidselev (1) og deltidselever (23) 70 ndash 75 aringrsverk)

Briskeby Oppfoslashlging av Bodin vg skole (knutepunkt- kompeshy 11 Antall heltidselever fra skole og tanseskole) heltidselever (2) og deltidselev (1) i 2007 Nord-Norge har vaeligrt nedshykomp tilpasningskurs for tunghoslashrtedoslashvblitte samarbeidsshy adgaringende senter moslashter i ReSonare og med Nasjonalt kompetansesenter

for laeligring og mestring (NKLMS) + minikurs for CI-pashysienter fra Nord-Norge operert paring Rikshospitalet

Sum Ca 44

Kilde Innrapporterte tall for 2007 fra alle kompetansesentrene i de 16 soslashrligste fylkene

Endringer i Statpeds organisering og tjenesteyting de seneste aringrene

Stmeld nr 23 (1997-98) ga en omfattende vurdeshyring av PP-tjenesten og det statlige spesialpedagoshygiske stoslashttesystemet og hovedkonklusjonen var at de to hjelpe- og stoslashttesystemene var i ubalanse laquoSamla sett er den spesialpedagogiske tiltakskjeshyda topptung Det blir brukt mykje ressursar paring statleg nivaring hoslashgt oppe i tiltakskjeda for langt unna brukarane Det blir derfor raringdd til aring omfordele meir av desse statlege ressursane til lokal PP-teshynesteraquo

St meld nr 23 og Stortingets behandling av denne Innst S nr 228 (1997-98) resulterte i foslashlshygende stoslashrre endringer med virkning fra 1999 og paringfoslashlgende aringr ndash Deler av Statped ble nedbygd ved overfoslashring av

ressurser til PP-tjenesten De syv regionale kompetansesentrene for sammensatte laeligrevanshysker ble redusert med 185 aringrsverk naeligr halvparshyten og ett atferdssenter ble avviklet 15 aringrsverk Bredtvet kompetansesenter ble redusert med

25 aringrsverk og synssentrene Huseby og Tambarshytun ble redusert med til sammen 25 aringrsverk

ndash En del landsdels- og fylkestiltak under Program-met for Nord-Norge (PNN) ble avviklet Styre og sekretariat for PNN ble avviklet og styre og sekretariat for de regionale kompetansesenshytrene ble nedbygget

ndash PP-tjenesten i kommuner og fylkeskommuner ble tilfoslashrt oslashremerkede midler tilsvarende 300 fagaringrsverk en styrking av PP-tjenesten med over 20

ndash Fra 1 august 1999 ble 23 statsfinansierte synsshypedagogstillinger og 21 statsfinansierte audioshypedagogstillinger i fylkene lagt direkte inn under de statlige kompetansesentrene for syn og for hoslashrsel som laquosentrenes forlengede armraquo paring fylkesnivaringet I fylkene Vestfold Hordaland og Moslashre og Romsdal er det en avtalebasert ordshyning med kjoslashp av tjenester I Nord-Norge er stilshylingene inkludert i Statped Nord

ndash Senter for atferdsforskning Senter for leseforsshykning Nasjonalt laeligremiddelsenter Samisk utdanningsraringd og kompetansehevingstiltak i

249 NOU 2009 18


samiske omraringder kompetansehevingsprogramshymet Samtak med mer ble tilfoslashrt ca 20 mill kr

ndash Endring av rettigheter for synshemmede ndash Innfoslashring av rett til noslashdvendig opplaeligring i

punktskrift og opplaeligring i bruk av noslashdvendige tekniske hjelpemiddel for synshemmede (oppshylaeligringslovens sectsect 2-14 og 3-10 fra 2000)

Oppsummering av de viktigste endringene i hoslashrshyselssektoren ndash Innfoslashring av rett til opplaeligring i og paring tegnspraringk

(opplaeligringsloven sectsect 2-6 og 3-9 fra 1999 tidlishygere hjemlet i forskrift)

ndash Tilbud til foreldre med doslashve og sterkt tungshyhoslashrte barn om 40 ukers kurs i tegnspraringk samt soslashskenopplaeligring (laquoSe mitt spraringkraquo)

ndash Program for kompetanseheving i tegnspraringk for laeligrere som underviser doslashve elever i grunnshyskole og videregaringende opplaeligring kurs for pershysonale i barnehager med doslashve og sterkt tungshyhoslashrte barn

ndash Fylkesaudiopedagogtjenesten ble en del av Statped tilknyttet hoslashrselssentrene gjennom til-setting eller avtalebasert kjoslashp av tjenester se St meld nr 23 (1997-98)

ndash Nedgang i antall heltidselever ved skolene ved hoslashrselssentrene) se tabell 3

ndash Som foslashlge av nedgangen i antallet heltidselever ved hoslashrselssentrene har det de siste aringrene vaeligrt en oslashkning i antallet deltidselever paring grunnskolens omraringde ved sentrene (opphold under 12 uker for tegnspraringklige elever som garingr paring hjemmeskolen) jf tabell 3

ndash Cochleaimplantat (CI) har medfoslashrt nye muligshyheter for doslashve og sterkt tunghoslashrte Ca 380 barn under 18 aringr har faringtt operert inn CI pr april 2008 Rikshospitalet anbefaler at barn som er foslashdt doslashve opereres foslashr to aringrs alderen

ndash Nye tjenestetilbud paring bakgrunn av tidlig hoslashrshyselsscreening (laquoHoslashr mitt spraringkraquo med mer )

ndash Kongstein videregaringende skole (Stavanger) med tegnspraringklig opplaeligringstilbud ble lagt ned fra 2003

ndash Bjoslashrkaringsen videregaringende skole (Bergen) med tegnspraringklig opplaeligringstilbud ble overfoslashrt fra Vestlandet kompetansesenter til Hordaland fylshykeskommune fra 1 august 2005

Tabell 46 viser den fylkesvise fordeling av fylkesshysynspedagogene og fylkesaudiopedagogene

Tabell 46 Fylkesaudiopedagogtjenesten og fylkessynspedagogtjenesten antall aringrsverk 2008

Fylker Audiopedagoger Synspedagoger

Oslashstfold 1 1 Akershus inkl i still paring Skaringdalen 1 Oslo inkl i still paring Skaringdalen 1 Hedmark 1 1 Oppland inkl i still paring Skaringdalen 1 Buskerud 1 1 Vestfold 1 1 Telemark 1 1 Aust-Agder 14 2 Vest-Agder 14 1 Rogaland 2 2 Hordaland 2 2 Sogn og Fjordane 1 1 Moslashre og Romsdal 2 2 Soslashr-Troslashndelag 1 1 Nord-Troslashndelag 1 1 Nordland 0 0 Troms 0 0 Finnmark 0 0

Sum 168 + Skaringdalen (se over) 20


250 NOU 2009 18


Den oslashkonomiske utviklingen i Statped fra 1994 til i dag

Tabell 47 viser utviklingen i Statpeds oslashkonomi fra 1994 til i dag over statsbudsjettets kapittel 243 (aringrene 1994 ndash 2004) og kapittel 230 (aringrene 2005 ndash 2008) Utgiftene er regnskapstall for all drift og tjenesteproduksjon Oppdragsvirksomheten er ikke tatt med heller ikke styre- og sekretariatsutshygifter tilskudd til brukerorganisasjoner og utgifshyter til omstillingsenhetenventeloslashnn tidligere loshykalt forsoslashks- og utviklingsprogram forskningsshyprogram og diverse prosjekter administrert av departementet og eksternt finansierte prosjekter over de samme kapitlene paring statsbudsjettet Husshyleie er inkludert men eventuelle midler paring post 45 er holdt utenfor

Tabell 48 illustrerer nedbyggingen av kompeshytansesentersystemet fra 19992000 da 250 aringrsshyverk og enkelte tjenester ble avviklet mot overfoslashshyring av ressurser til styrking av kommunal og fylshy

kekommunal PP-tjeneste med ressurser tilsvarende 300 aringrsverk Som tallene viser er det primaeligrt sentrene for sammensatte laeligrevansker som har tatt nedbyggingen i 1999ndash2000 gjennom sterkt reduserte tildelinger De oslashvrige sektorer er ikke merket av denne Regnskapene for disse vishyser et forbruk omtrent paring samme nivaringoslashkt forshybruk i aringret 2000 sammenliknet med aringret 1999 Talshylene i tabellen er gitt i loslashpende priser I tillegg til overfoslashringen av ressurser til PP-tjenesten er senshytrene beskaringret oslashkonomisk over flere aringr Dette framgaringr enda tydeligere av tabell 48 som viser utshyviklingen i antall aringrsverk

Beloslashp i mill kr i loslashpende priser Eksklusive styshyreutgifter tilskudd til brukerorganisasjoner og utshygifter til personer paring venteloslashnn tidligere lokalt FoU-program forskningsprogram og diverse proshysjekter med mer administrert av departementet og andre eksternt finansierte prosjekter Husleie er tatt med evt midler paring post 45 er ikke tatt med

Tabell 47 Ressursbruk i Statped 1994ndash2008 kapittel 243 senere kapittel 230 regnskapstall

Sektor Lokaliseshy 1994 1996 1999 2000 2003 2005 2006 2007 2008 Kompetansesentertjeneste ring Mill Mill Mill Mill Mill Mill Mill Mill Mill

kr kr kr kr kr kr kr kr kr Merknad

Syn Huseby Oslo 45 47 48 48 50 55 56 57 581

Tambartun Melhus 34 35 36 37 37 37 36 38 41 Fylkessynspedagoger Alle fylker 10 11 Inn- Inn- Inn- Inn- Inn- Inn- Innshy 1994 og

garingr garingr garingr garingr garingr garingr garingr 1996 Beregnet

Delsum syn 89 93 84 85 87 92 92 95 99

Hoslashrsel Skaringdalen Oslo 34 34 41 44 46 49 49 51 56 Nedre Gausen Holmestr 17 17 20 23 24 26 27 29 29 Vestlandet2 Bergen 54 64 84 94 81 63 52 55 53 Moslashller Trheim 45 45 51 53 55 53 56 55 59 AKS 3 Andebu 31 34 43 46 43 44 46 48 49 Briskeby Lier 12 12 17 18 22 22 23 24 20 Oppfoslashlging av Stmeld 14 8 1 0 0 (2003-2004) Fylkesaudiopedagoger Alle fylker 10 9 Inn- Inn- Inn- Inn- Inn- Inn- Innshy 1994 og


Delsum hoslashrsel 203 215 256 278 271 265 254 262 266

Spraringktaleervervet hjerneskade Bredtvet Oslo 44 43 40 35 37 38 38 41 41

NOU 2009 18 251 Rett til laeligring Vedlegg 4




Andel Eikelund Bergen 10 11 9 10 11 11 12 12 13 (logopedi) Andel Oslashverby (EHS) Gjoslashvik Ikke etashy 12 16 12 13 12 12 13

blert foslashr 1999

Moslashller Trheim Ny avdeling for spraringktale fra 2007 2 3

Delsum spraringktale 54 54 61 61 60 62 62 67 70 ervervet hjerneskade Sammensatte laeligrevansker Soslashrlandet Krsand 33 30 23 15 15 16 17 19 21 Eikelund Bergen 20 20 17 9 10 11 11 11 12 Troslashndelag Levanger 24 24 17 11 13 13 14 13 15 Soslashreide Gloppen 20 14 13 7 8 8 8 10 10 Torshov Oslo 29 30 29 21 22 19 20 21 22 Oslashverby Gjoslashvik 364 34 19 7 11 10 11 13 13 Atferdsvansker Rogneby OslashToten 7 7 5 Avviklet fra 2000 Lillegaringrden Porsgrunn 8 7 7 7 8 10 12 16 11

Delsum sammensatte laeligrevansker og atferdsshyvansker 177 166 130 77 87 87 93 103 104

Tiltak i Nord-Norge Sandfallet (tom 2006 vesentlig sammensatte laeligrevansker) Alta 10 10 10 9 11 12 15 17 18 Samisk spesialpedago- Kautokeishygisk stoslashtte (SEAD) no Ikke del av Statped foslashr 2005 2 2 3 3 Andre tiltak (Nordnorsk Spesialpedagogisk Nett- I alle tre verk) fylker 17 17 17 17 24 23 21 19 19

Delsum tiltak i Nord-Norge 27 27 27 26 35 37 38 39 40

Oslashvrige tiltak Diverse fellestiltak Flere styshy

rer tall ikke tilshy

gjengelig samlet 5 16 11 15 3 2 2

Felles IKT-support6 4 8 10 11

Delsum oslashvrige Ikke tall tiltak samlet 5 16 11 5 11 12 13

Sum total mill kr 550+ 555+ 563 543 551 548 550 578 592 1 Midler til lydbokbiblioteket og bestillertorget er ikke medregnet Dette er oppgaver som ble overfoslashrt til Huseby fra Utdanningsshy

direktoratet fra 1 juni 2006 Dette utgjoslashr 7 mill kr for 2006 14 mill kr for 2007 og 14 mill kr for 2008 2 Fordelt fra Statped Vest fra 2006 paring de tidligere enhetenekompetansesentrene ( se ogsaring Eikelund og Soslashreide) Stmeld nr 14

(2003-2004) Overfoslashring av Bjoslashrkaringsen vgs

252 NOU 2009 18


3 Ikke medregnet Solveigs hus Andebu da denne enheten ble tatt ut fra 2005 4 For 1994 var ikke regnskapstallene splittet paring Sammensatte laeligrevansker og Ervervet hjerneskade Aringret reflekterer de to avdelinshy

gene paring hhv Oslashverby og Elton For 1996 var ikke regnskapstallene splittet paring Sammensatte laeligrevansker og Ervervet hjerneshyskade Aringret reflekterer sammenslaringingen av de to avdelingene paring hhv Oslashverby og Elton

5 Styresekretariatsentraladministrasjon innlemmet i Utdanningsdirektoratet i juni 2004 Tall for 2005 og utover er derfor kun til fellesopplaeligringstiltak ledersamlinger IDF-moslashter og lignende

6 Fra opprettelsen av Utdanningsdirektoratet i 2004 ble det oslashkonomiske ansvaret for drift av IKT-nettverket overfoslashrt til Huseby kompetansesenter og ansvaret for teknisk driftsgruppe delt mellom Huseby og Nordnorsk kompetansesenter Fra 2006 ble hele ansvaret for drift og support av Statped IKT-nettverket og det felles arkivssystemet i Statped overfoslashrt til Nordnorsk kompetanseshysenter (naring Statped Nord)

De tre tidligere kompetansesentrene paring Vestlandet Vestlandet Eikelund og Soslashreide ble slaringtt sammen til ett senter med navnet laquoStatped Vestraquo fra 1 august 2006 I tabellen er ressurser Statped Vest fordelt paring de tre sektoromraringdene hoslashrsel spraringktale og sammensatte laeligrevansker for 2006-2008 Ressursberegning for logopedi og sammensatte laeligrevansker er 50 prosent til hvert fagshyomraringde fra Eikelunds ressurser I tillegg paring sammensatte laeligrevansker er de ressurser som er fordelt til Soslashreide kompetansesenshyter

Oslashverby kompetansesenters ressurser er fordelt til sektoromraringdene ervervet hjerneskade og sammensatte laeligrevansker i 2006shy2008 (ervervet hjerneskade ca 52 prosent sammensatte laeligrevansker ca 48 prosent)

Aringr 2000 endret Sandfallet navn til Nordnorsk kompetansesenter men tyngdepunktlederne rapporterte direkte til direktoslashr for Statped I styresak 212002 vedroslashrende laquoFramtidig organisering av det spesialpedagogiske stoslashttesystemet i Nord-Norgeraquo vedtok styret at det fra 2003 skulle vaeligre to enheter i Nord-Norge 1) Nordnorsk kompetansesenter og 2) Nordnorsk spesialpedagogisk nettverk Alle tyngdepunktstillingene rapporterte dermed til leder for Nordnorsk spesialpedagogisk nettverk Fra 2004 ble Samisk spesialpedagogisk stoslashtte (SEAD) etablert som egen enhet med direkte rapportering til direktoslashr for Statped Fra 2005 fikk Nordnorsk kompetansesenter tilfoslashrt oslashkonomisk ansvar for reiseutgiftene for Landsdekkende support for IKT fra 2006 ansvaret for hele finansieringen av denne enheten Fra 2007 ble regnskap for Nordnorsk spesialpedagogisk nettverk slaringtt sammen med Nordnorsk kompetansesenter og fra 2008 er disse to virksomhetene slaringtt sammen til en virksomhet

Kilde Stmeld nr 23 (1997-98) for 1994 -1996 Statpeds samlede aringrsmeldinger for 1999 ndash 2005 Sentrenes aringrsmeldinger for 2006 ndash 2008

Utviklingen i antall aringrsverk i Statped fra 1994 program eller diverse prosjekter mm administrert til i dag av departementet over de samme kapitler paring stats-

Tabell 49 viser utviklingen i antall aringrsverk knyttet budsjettet

til Statpeds virksomhet og aktiviteter fra 1994 til i Tabell 49 viser aringrsverk i Statped 1994 ndash 2008

dag over statsbudsjettets kapittel 243 og kapittel kapittel 243 senere kapittel 230 ekskl aringrsverk tilshy

230 Sentre som er avviklet i loslashpet av perioden er knyttet styrer og sekretariat personer paring venteshy

ikke tatt med i tabellen Det alt vesentlige av aringrs- loslashnn og rettsvilkaringrsavtale tidligere lokalt FoUshy

verkene i tabell 8 er tjenesterelatert og knyttet til program forskningsprogram diverse prosjekter

kompetansesentrenes virksomhet og andre typer administrert av departementet og andre eksternt

tjenesteproduksjon Oversikten er imidlertid ikke finansierte prosjekter Aringrsverk knyttet til doslashvblinshy

komplett i det den ikke omfatter aringrsverk knyttet de er ikke tatt med i tabellen da dette ansvaret er

til styrersekretariatsansatte eller oppsagt perso- overfoslashrt til helseregionene Sentrene ved Univershy

nale tilknyttet omstillingsenhetenventeloslashnn Det sitetet i Stavanger er ikke med i tallmaterialet da

er her heller ikke med aringrsverk knyttet til tidligere Statped ikke tilfoslashrer ressurser til disse sentrene

lokalt forsoslashks- og utviklingsprogram forskningsshy


Tabell 48 Aringrsverk i Statped 1994 ndash 2008

Sektor Lokalisering 94 96 99 00 03 05 06 07 08 Kompetansesenter Aringrs- Aringrs- Aringrs- Aringrs- Aringrs- Aringrs- Aringrs- Aringrs- Aringrsshytjeneste verk verk verk verk verk verk verk verk verk

Syn Huseby 1 Oslo 144 116 105 93 92 90 95 92 940 Tambartun Melhus 91 83 77 73 67 60 60 60 587 Fylkessynspedagoger Alle fylker 23 23 20 20 20 20 Inkl Inkl Inkl

Delsum syn 258 222 202 186 179 170 155 152 1527

Hoslashrsel

Skaringdalen Oslo 96 91 104 97 81 88 88 89 862 2

Nedre Gausen Holmestrand 49 44 47 47 44 39 46 47 462 Vestlandet Bergen 189 212 226 220 173 107 92 86 3 860 Moslashller Trondheim 129 103 112 116 96 87 88 78 855 AKS (Andebu) Andebu 80 79 96 93 72 75 75 78 776 Briskeby Lier 26 32 27 27 25 26 32 29 339 Fylkesaudiopedagoger Alle fylker 21 21 17 17 17 17 Inkl Inkl Inkl


Spraringktaleervervet hjerneskade Bredtvet Oslo 132 127 84 63 59 57 64 61 590 Andel Eikelund (Logopedi) Bergen 26 26 21 19 19 17 18 16 170 Andel Oslashverby (Erv hjskade) Gjoslashvik 18 31 18 18 19 16 182

Delsum spraringktale ervervet hjerneskade 158 153 123 113 96 92 101 93 942

Sammensatte laeligreshyvansker Soslashrlandet Krsand 79 78 28 32 30 28 30 30 310 Andel Eikelund 4 Bergen 51 52 18 17 17 16 17 16 170 Troslashndelag Lev-anger 52 50 38 25 22 20 19 19 190 Soslashreide 5 Sandane 43 31 13 13 13 12 12 16 160 Torshov Oslo 62 63 42 35 33 30 33 32 312 Andel Oslashverby 6 Gjoslashvik 84 80 26 13 16 15 17 20 172 Atferdsvansker Rogneby Oppland 16 15 15 Avviklet fra aringr 2000 Lillegaringrden Porsgrunn 18 15 13 14 12 13 14 15 152

Delsum sammensatte laeligrevansker og atferd 405 384 193 149 143 134 142 148 1466

Tiltak i Nord-Norge 78

Sandfallet (Vesentlig sammensatte laeligrevanshysker) Alta 26 24 19 15 18 15 15 23 218 Kjoslashp av tjenester Tall usikre da nettverk NSN ikke alle avta-

Nord-Norge ler var inngaringtt 13 13 38 37 37 26 260

254 NOU 2009 18




Kjoslashp av tjenester Samisk spesialpedagoshygisk stoslashtte (SEAD) Kautokeino En del av Statped fra 2005 3 4 4 45

Delsum tiltak i Nord-Norge 26 + 24 + 32 28 56 55 56 53 523

Oslashvrige tiltak Autismenettverket 9 3 3 3 3 3 3 3 3 Felles IKT-support Foslashr 2005 Fordelt paring flere sentre fra

2005 Lagt til Statped Nord 9 9 9 90 Diverse fellestiltak 3 3 3 3 2 0 0 0 0

Delsum oslashvrige tiltak 6 6 6 6 5 10 10 12 90

Sum total aringrsverk 1447 + 1375 + 1189 1193 991 902 887 865 8702

1 Inkl tre aringrsverk til lydbokbiblioteket og to aringrsverk til bestillertorget2 Ikke medregnet regionsenteret for doslashvblinde (11 aringrsverk)3 Statped Vest etablert 1 august 2006 avd fellestjenester er fordelt paring de ulike fagsektorene Tall for 2008 beregnet ut fra samme

fordeling som i 2007 4 Tallene fra 2006 er fordelt beregnet fra Statped Vest paring de tidligere enhetenekompetansesentrene 5 Tallene fra 2006 er fordelt beregnet fra Statped Vest paring de tidligere enhetenekompetansesentrene 6 For 1994 og 1996 er ikke regnskapstallene splittet paring sammensatte laeligrevansker og ervervet hjerneskade Disse to aringrene reflekshy

terer ogsaring drift av og sammenslaringing med Elton Fra 1999 er tall for stab fordelt prosentvis paring der to fagomraringdene etter samme fordeling som fagavdelingene utgjoslashr

7 Aktiviteter i PNN 1994-96 som ikke var tjenesterelatert er ikke tatt med 8 Alle tjenestene i Nord-Norge er fra 2007 samlet under Statped Nord 9 Overfoslashrt til helseomraringdet fra 2008

Kilde Stmeld nr 23 (1997-98) for 1994-1996 Statpeds og sentrenes aringrsmeldinger for 1999-2008

Omstillingsenheten

Omstillingsenheten haringndterer venteloslashnn og ansatshyte i Statped med rettsvilkaringrsavtale Utgifter forshybundet med dette inngaringr ikke i tabell 47 I tabell 49 framgaringr utgiftene til dette de fire siste aringrene

Tabell 49 Omstillingsenheten (venteloslashnn overtallige og ansatte med rettsvilkaringrsavtale) 2005-2008 regnskapstall kapittel 230 Tall i 1000 kroner

2005 2006 2007 2008

Rettsvilkaringrsavtale (utgifter foslashrt i Utdanningsdirektoratet) 2947 1864 1263 1111 Rettsvilkaringrsavtale (utgifter foslashrt av fylkesmannsembetene) 2556 3602 3061 2919 Delsum rettsvilkaringrsavtale 5503 5466 4324 4030 Venteloslashnn 10263 8079 6627 5394

Sum 15766 13545 10951 9424

Kilde Regnskapstall samlet og levert fra Utdanningsdirektoratet mars 2009

255 NOU 2009 18


Husleieutgifter

Tabell 410 inkluderer utgifter til husleie ved de enkelte sentrene I tabell 412 gis det en samlet oversikt over husleieutgifter ved de statlig eide sentrene for perioden 1999 ndash 2008

Tabell 410 Totale husleieutgifter pr aringr regnskapstall ved statlig eide sentre Beloslashp i 1000 kr

Senter Aringr 1999 2001 2003 2005 2006 2007 2008

Statped Nord 1 2555 1020 1163 1148 1150 2310 1973 Troslashndelag 2 3420 1210 2106 2194 2232 2297 2353 Moslashller 8581 8752 8909 9116 9097 9226 9431 Tambartun 7919 8078 7406 7603 7704 8044 8180 Statped Vest 3 14055 13480 14203 12653 13566 12725 11035 Soslashrlandet 4 3051 1634 1692 921 910 1621 3527 Lillegaringrden 1268 989 1030 1082 1397 1458 1208 Nedre Gausen 2768 3010 3151 3208 3308 3387 3273 Huseby 5 7355 9661 11699 12128 12157 12452 12648 Torshov 6 5022 2686 2234 3200 3205 3247 3346 Bredtvet 7 5636 6116 5804 5416 5449 5508 5009 Skaringdalen 6311 6668 7131 7076 7227 7600 7561 Oslashverby 4816 4375 4331 4089 4386 4294 4693

Sum 72757 67679 70859 69834 71788 74169 73967

1 2000 Flyttet fra Sandfallet kompetansesenter til Hoslashyskolen i Finnmark 2007 Stillingene i Lakselv og Tromsoslash ble overfoslashrt fra Troms fylkeskommune til Nordnorsk kompetansesenter Husleieutgifter har ikke vaeligrt en egen post i forhold til avtalebaserte tjenester

2 1999 Husleien omfatter leie fram til 1999 + et sluttoppgjoslashr + leie av brakkerigg paring Roslashstad for resten av aringret I tillegg ble det betalt ca 25000 kr til leie av kontor ved NTNU Trondheim 2001 Lav leie pga tilhold i en brakkerigg paring Roslashstad 2003 Flyttet inn i Nordlaringna paring Roslashstad Leien omfatter ogsaring kontor for syns- og audiopedagogtjenesten i Nord-Troslashndelag Fra 2003 har senteret hatt leieinntekter paring ca 50000 kr pr aringr (Midt-Norsk kompetansesenter for rus)

3 Husleieutgifter for skolene er inkludert 4 Flytting til fra Birkelid Songdalen til Odderoslashya Kristiansand i 1999 flytting av avdelingskontor fra Tvedestrand til Arendal i 2006

og flytting fra Odderoslashya til nye lokaler i kunnskapsparken Gimlemoen (begge i Kristiansand) i 2007 5 Husleie 1999 ndash reduksjon pga ombygging ndash (to bygg mindre) Husleie inkluderer ogsaring leie av lokaler til fylkeskontorene 6 Fram til 2001 Torshovgt 46 0476 Oslo 2003-2007 Bredtvetvn 4 Husleieutgifter for perioden 1994-2001 gjelder lokaler i Torshoshy

vgt 46 spesialskolebygningen Flyttet deretter til Bredtvetvn 4 (2003-2007) 7 I 1999 I tillegg kr 777000 for lokaler i Soslashndre Land Granhaug Baeligrum er inkludert i husleie for Bredtvet Totalt for 1999

6413000 Disse ble avviklet fra 2000 Reduksjon i antall m2 ved overfoslashring av areal til Torshov kompetansesenter da de flyttet til Bredtvet 2004

Kilde Sentrenes regnskaper

256 NOU 2009 18


Utdanningsdirektoratets vurdering av Statpeds framtidige arbeidsoppgaver organisering og dimensjonering

Prosjekt Statped 2005

Etter oppdrag fra departementet iverksatte Utdanshyningsdirektoratet varingren 2004 laquoProsjekt Statped 2005raquo Formaringlet var aring utforme og implementere den framtidige faglige profilen organiseringen og dimensjoneringen av Statped Dette var en bred prosess organisert med fem arbeidsgrupper beshystaringende av alle senterlederne i Statped mfl (regishyonsorganisert Nord-Norge Midt-Norge Vest-Norge Soslashr-Norge og Oslashst-Norge)

Videre ble en bredt sammensatt referanseshygruppe (14 medlemmer) oppnevnt for aring gi raringd til prosjektledelsen med representanter for diverse brukerorganisasjoner (5) arbeidstakerorganisashysjoner (4) Institutt for spesialpedagogikk ved UiO (1) Sosial- og helsedirektoratet (1) fylkesmenneshynes utdanningsavdelinger (1) Kommunenes Senshytralforbund (1) og Sametingets opplaeligringsavdeshyling (1) Det ble ogsaring avholdt moslashter mellom proshysjektsekretariatet og representanter fra barnehage skole PP-tjeneste og opplaeligringsanshysvarlig instans i noen utvalgte kommunerfylkesshykommuner samt med FUG Videre ble det arranshygert fagseminar og foretatt studiebesoslashk til Sverige og Danmark Utkast til prosjektrapport ble sendt

paring bred hoslashring Endelig rapport fra prosjektsekreshytariatet ble overlevert Utdanningsdirektoratet i feshybruar 2005

Utdanningsdirektoratets innstilling til departementet mai 2005

I dokumentet laquoInnstilling fra Utdanningsdirektoshyratet til Utdannings- og forskningsdepartementetraquo fremmet direktoratet i mai 2005 sin tilraringding om laquoProsjekt Statped 2005raquo Direktoratet tilraringdde at

laquoenhetene i Statped videreutvikles som egne virksomheter med utgangspunkt i dagens orshyganisering men at det arbeides for samordshyning av tjenestetilbudet der det ligger til rette for det og med utgangspunkt i der hvor kompeshytansen i dag er etablert hellip Paring sikt vil dette kunshyne lede til faeligrre organisatoriske enheter med en bredere flerfaglig og hoslashyt kvalifisert komshypetanse hellip Paring noen omraringder vil det vaeligre noslashdshyvendig aring inneha en saeligrskilt kompetanse som det ikke vil vaeligre hensiktsmessig aring bygge opp i alle landsdeler Dette kan sikres ved at enkelte virksomheter tillegges et saeligrlig nasjonalt anshysvarraquo

Direktoratet la til grunn at Statped videreutvikles med basis i naringvaeligrende ressursramme (2005) Dishyrektoratets viktigste forslag er i korthet oppsumshymert i tabell 411

257 NOU 2009 18


Tabell 411 Utdanningsdirektoratets tilraringding mai 2005 om framtidig organisering av Statped

Regioninndeling Fylker

Kompetansesenshyter-tjeneste

Sektor (primaeligrt fagomraringde) Lokalisering

Merknad tilleggsinformasjon

Nord-Norge Finnmark Troms Nordland

1 Nordnorsk ks Sammensatte laeligrevanshysker sosiale og emoshysjonelle vansker Sashymiske laeligremidler

Alta Finnmark Tidligere kalt Sandfallet ks

2 Nordnorsk spesialpedagogis k nettverk

Alle fagomraringder Spredt i de tre fylkene

Hovedsakelig statlig kjoslashp av tjenester lokalt (forsterket PP-tjeneste og andre fagshymiljoslasher)

3 Samisk speshysialpedagogisk stoslashtte (SEAD)

Samiske brukere Kautokeino Finnmark

Tilknyttet Samisk hoslashgskole ved samarbeidsavtale Nasjonalt ansvar (landsshydekkende)

Midt-Norge Nord-Troslashndeshylag Soslashr-Troslashnshydelag Moslashre og Romsdal

1 Troslashndelag ks

2 Moslashller ks

Sammensatte laeligrevanshysker sosiale og emoshysjonelle vansker + spraringktale paring sikt

Hoslashrselsvansker + spraringktale paring sikt

Levanger Nord-Troslashndeshylag

Trondheim Soslashr-Troslashndelag

Samlokalisert med Hoslashgshyskolen i Nord-Troslashndelag

Grunnskole med ft 26 helshytidselever Barnehage drishyves paring oppdrag av Trondshyheim kommune

3 Tambartun ks Synsvansker Melhus Soslashr-Troslashndelag

Vest-Norge Sogn og Fjordane Hordaland Rogaland

1 Vestlandet ks Hoslashrselsvansker Bergen Hordashyland

Statped Vest fra 2006 Grunnskole (Hunstad) med ft 25 heltidselever Komshymunal barnehage i skolens lokaler SHD kjoslashper tjenesshyter vedr drift av Regionsenshyteret for doslashvblinde

2 Eikelund ks Sammensatte laeligrevanshysker sosiale og emoshysjonelle vansker spraringktale

Bergen Hordashyland

Statped Vest fra 2006

3 Soslashreide ks Sammensatte laeligrevanshysker sosiale og emoshysjonelle vansker

Sandane Sogn og Fjordane

Statped Vest fra 2006 Samshylokalisert med Hoslashgskolen i Sogn og Fjordane studieshysted Sandane

258 NOU 2009 18




Soslashr-Norge Buskerud Telemark Vestfold Aust-Agder Vest-Agder


1 Nedre Gausen ks

2 Soslashrlandet ks

3 Andebu komshypetanse- og skoshylesenter (AKS)

4 Briskeby skole og kompetanseshysenter as

Lillegaringrden ks


Hoslashrselsvansker

Sammensatte laeligrevanshysker sosiale og emoshysjonelle vansker

Hoslashrselsvansker og doslashvshyblindhet

Hoslashrselsvansker (tungshyhoslashrte ikke tegnspraringkshybrukere)

Sosiale og emosjonelle vansker

Holmestrand Vestfold

Kristiansand Vest-Agder

Andebu Vest-fold

Lier uskerud

Porsgrunn Telemark


Grunnskole med ft 10 helshytidselever Samarbeider om kommunal barnehage

Samlokalisert med Univershysitetet i Agder

Privat eid (Signo) 2 helshytidselever i GS og 16 i VGO hoslashsten 2006 mange sterkt funkhemmede

Privat eid (Hoslashrselshemmeshydes Lands-forbund) VGO for tunghoslashrte med 43 helshytidselever hoslashsten 2006

Direktoratet tilraringr at Lilleshygaringrden ks omdannes til et laquonasjonalt utviklingssenter for skolekultur laeligringsmilshyjoslash og problematferdraquo

Oslashst-Norge Oslo Akershus Oslashstfold Hedmark Oppland

1 Bredtvet ks

2 Torshov ks

3 Huseby ks

4 Skaringdalen ks

5 Oslashverby ks

Spraringktale- og lese skrivevansker

Oslo

Sammensatte laeligreshyvansker

Oslo

Synsvansker Oslo

Hoslashrselsvansker Oslo

Sammensatte laeligreshyvansker sosiale og emosjonelle vansker

Gjoslashvik Oppland

Samlokalisert med Torsshyhov ks paring Bredtvet Boslashr paring sikt bli en virksomhet sammen med Torshov

Samlokalisert med Bredtvet ks paring Bredtvet Boslashr paring sikt bli en virksomhet sammen med Bredtvet

SHD kjoslashper tjenester for doslashvblindegruppen

Grunnskole med ft 36 helshytidselever Barnehage drishyves paring oppdrag fra naboshykommuner SHD kjoslashper tjenester vedr drift av Regishyonsenteret for doslashvblinde Planer om senere flytting til Huseby (samlokalisering)

Fellesomraringder Stoslashttefunksjoner og faglig samhand-ling (i dag felles IKT infrashystruktur informasjonsshytiltak og faglige tiltak)

Videreutvikle fellestiltak som kan fungere som laquotverrbjelkerraquo i Statpedshysystemet

259 NOU 2009 18


Innspill fra fagomraringdene (sektorene) i Statped november 2007

Paring moslashte med direktoratet og Statped 12 desemshyber 2007 fikk sekretariatet overlevert innspill til Midtlyngutvalget fra de ulike fagomraringdenesenshytrene i Statped notat datert 5 november 2007 De viktigste innspillene til utvalget dreier seg om sposlashrsmaringl vedr ndash oslashkt behov for stoslashtte og veiledning for ulike vanshy

skegrupper (mange med sterkt sammensatte problemer) dersom man skal naring maringlet om inkluderende opplaeligring i lokalsamfunnet

ndash hvilke behov for veiledning og stoslashtte kanboslashr Statped ivareta og hva kanboslashr lokal barneshyhage skole og PP-tjenesten selv ivareta ndash rolleshyavklaring og behov for kartlegging av PP-tjeshynestens kompetanse

ndash framtidig organisering av Statped ndash tverrfagligshyhet vs spisskompetanse naeligrhet til brukeren minimumsstoslashrrelse paring fagmiljoslasher

ndash statlige skoletilbud i hoslashrselssektoren ndash er det fortsatt behov for statlige grunnskoler og statshy

lig opplaeligring av doslashvblinde eller kan dette ivashyretas i kommunal sektor

ndash samarbeidsrelasjoner mellom Statped og unishyversitets- og hoslashgskolesektoren utdanningsshysposlashrsmaringl FoU

ndash samordning og arbeidsdeling mellom de mange aktoslashrene som yter tjenester til personer med saeligrskilte opplaeligringsbehov spesielt i for-hold til helsetjenestepsykiatri NAV

ndash behov for begrepsavklaring paring det spesialpedashygogiske feltet

Den spesialpedagogiske kompetansen i Statped

Tabell 412 viser den spesialpedagogiske kompeshytansen i Statped de siste aringrene Oversikten omfatshyter ca 480 av Statpeds ca 870 aringrsverk for aring gjoslashre sammenlikning mellom den spesialpedagogiske kompetansen i PP-tjenesten og Statped mest mushylig relevant Det betyr blant annet at alt undervisshyningspersonale ved skolene er tatt ut og flere anshydre personalgrupper Dette er naeligrmere spesifishysert nedenfor

260 NOU 2009 18


Tabell 412 Oversikt over formalkompetanse i Statped antall aringrsverk for stillinger i utadrettet tjeneste (= stillinger med oppgaver som kan vaeligre sammenlignbare med PP-tjenestens oppgaver)

Utdanning 2005 2006 2007 2008 Merknad

Doktorgrad Foslashlgende sentre har ikke ansatte i utadretshytet tjeneste med doktorgradsutdanning 2005-2008 Troslashndelag ks Lillegaringrden ks Nedre Gausen ks AKS og Briskeby skole

Aringrsverk i og ks Statped Nord 10 10 10 10 26 Moslashller ks 0 0 0 10 36 Tambartun ks 12 12 12 12 32 Statped Vest 20 20 30 40 40 Soslashrlandet ks 03 03 0 10 48 2005 og 2006 tilsatt i professorstilling

med 2 doktorgrader Huseby ks 10 20 10 10 19 Skaringdalen ks 02 14 14 20 68 2005-07 Tilsetting i professor II stilling i

samarbeid med Universitetet i Oslo Fra 2008 tilsatt i 100 stilling ved senteret

Torshov ks 10 10 10 10 40 Bredtvet ks 30 30 30 30 67 Oslashverby ks 0 0 01 03 11

Sum 97 119 117 155

Legetannlege Foslashlgende sentre har ikke ansatt lege tannlege i utadrettet tjeneste 2005-2008 Troslashndelag ks Statped Vest Lillegaringrden ks Nedre Gausen ks Briskeby skole og

Aringrsverk i ks Skaringdalen ks Torshov ks og Oslashverby ks Statped Nord 01 01 01 01 03 Moslashller ks 0 0 0 10 36 Tambartun ks 05 05 05 05 13 Soslashrlandet ks 05 0 0 0 0 AKS 05 05 05 05 36 Selges 30 til andre virksomheter i Signo Huseby ks 15 11 05 15 28 Bredtvet ks 09 09 09 09 20 2 leger i 20 stilling hver 2 tannleger i

375 og 125 stilling

Sum 40 31 25 45

Candpsychol candpaed candpaedspec cand polit master (tilsvarende)

Aringrsverk i Statped Nord 232 202 230 230 596 Troslashndelag ks 156 152 150 153 100 Moslashller ks 90 90 100 130 464 Tambartun ks 243 225 245 290 780 Statped Vest 470 500 520 550 556 Soslashrlandet ks 216 227 248 189 900 Lillegaringrden ks 106 104 118 120 923 Nedre Gausen ks 90 90 95 105 682

261 NOU 2009 18




AKS 95 95 85 85 620 Briskeby skole og ks 60 70 70 60 462 Huseby ks 260 251 234 265 493 Skaringdalen ks 185 185 195 225 763 Torshov ks 213 243 233 224 907 Bredtvet ks 357 405 441 385 856 Oslashverby ks 227 242 265 231 813

Sum 3000 3081 3229 3242

Spesialpedagog (tidl 1 og 2 avd) Foslashlgende sentre har ikke ansatte med denne kompetansen i utadrettet tjeneste

Aringrsverk i 2005-2008 Troslashndelag ks Lillegaringrden ks Statped Nord 125 165 150 140 363 Moslashller ks 60 60 60 90 321 Tambartun ks 90 85 80 30 81 Statped Vest 200 180 170 160 162 Soslashrlandet ks 10 10 10 05 24 Nedre Gausen ks 48 48 53 41 266 AKS 36 30 30 30 219 Briskeby skole og ks 70 70 60 60 462 Huseby ks 251 259 280 231 430 Skaringdalen ks 20 40 40 40 136 Torshov ks 10 10 05 05 20 Bredtvet ks 15 20 20 20 44 Oslashverby ks 20 20 20 20 70

Sum 955 997 978 872

Sosionom vernepleier barnevernpedagog (tre-aringrig) Foslashlgende sentre har ikke ansatte med denne kompetansen i utadrettet tjeneste 2005-2008 Troslashndelag ks Torshov ks

Aringrsverk i Bredtvet ks Statped Nord 05 05 05 0 0 Moslashller ks 20 20 20 20 71 Tambartun ks 70 60 30 35 94 Statped Vest 50 40 40 50 51 Soslashrlandet ks 11 11 06 06 29 Lillegaringrden ks 10 10 10 10 77 Nedre Gausen ks 10 10 10 08 52 AKS 10 17 17 17 124 Briskeby skole og ks 10 10 10 10 77 Huseby ks 28 28 0 0 0 Skaringdalen ks 10 10 10 10 34 Oslashverby ks 10 10 10 10 35

Sum 244 231 168 176

262 NOU 2009 18




Andre Foslashlgende sentre har ikke ansatte under denne kategorien 2005-2008 Troslashndelag ks Tambartun ks Lillegaringrden ks Nede Gausen ks AKS Briskeby skole

Aringrsverk i og ks Skaringdalen ks Statped Nord 10 10 05 05 13 Fysioterapeut mspesialutdanning Moslashller ks 30 30 30 30 107 Tegnspraringk jus audioing og audioped Statped Vest 230 220 220 210 212 Tolkeutdanning mm Soslashrlandet ks 10 05 0 0 0 Huseby ks 14 16 16 16 30 Fysioterapeut og sykepleier Torshov ks Spesialist i ergoterapi

08 08 08 08 32 (6 aringrs normert studietid) Bredtvet ks 06 06 06 06 13 Spesialist i fysioterapi Oslashverby ks 20 20 20 20 70

Sum 328 315 305 295

Sum totalt 4664 4774 4822 4785

Kilde Rapporterte tall fra sentrene februar og mars 2009

Tabellen omfatter antall aringrsverk for ansatte med oppgaver knyttet til utredning veiledning raringdgivning kurs kompetanseutvikling kunnshyskapsspredning samt leder for senteret og ledere i fagavdelinger (= PPT-sammenlignbare oppgashyver) Foslashlgende omraringder er ikke tatt med ndash Avdelingsleder for og ansatte i stab (resepsjon

sentralbord regnskap oslashkonomi kontor IKT drift arkiv personal informasjon web sjaringfoslashr og lignende)

ndash Bibliotekmedarbeidere ndash Ansatte med laeligremiddeloppgaver samt ansatte

ved sentrene ved Universitetet i Stavanger ndash Undervisningskole internat- og boveiledere ndash Teknisk personell med faglige oppgaver (IKTshy

ansatte audiografer med mer)

Oversikt over ansatte med godkjent doktorgrad pr 311208

Av ansatte som har doktorgradsutdanning arbeishyder 3 paring fagomraringdet syn 3 paring fagomraringdet hoslashrsel 6 paring fagomraringdet spraringktale og 5 paring fagomraringdet sammensatte laeligrevansker Disse utgjoslashr til sammen 155 aringrsverk Noen av disse er rekruttert etter utdanning mens andre har faringtt anledning til slikt studium kombinert med stilling paring senteret oslashkonomisk stoslashtte mm Av slik stoslashtte er det a) har

hel loslashnn under studiet (1) og b) har delvis loslashnn under studium eller delstilling ved senteret under studium (5) Kun 1 har bindingstid etter studium Utdanningen er tatt ved Universitetet i Oslo (9) Universitetet i Bergen (2) NTNU (2) Universiteshytet i Tromsoslash (1) Hoslashgskolen i Finnmark (1) Dan-marks Paeligdagogiske Universitet (1) og amanuenshysiskompetanse tilsvarende doktorgrad (1)

Oversikt over ansatte med paringbegynt men ikke avsluttet doktorgradsstudium paringbegynt 010109 eller tidligere

Pr 1 januar 2009 er det i alt 17 ansatte som er i gang med doktorgradsstudie Det gjelder fagomshyraringdene syn (4) hoslashrsel (4) spraringktale (5) ervershyvet hjerneskade (2) og sammensatte laeligrevansker (4) Studiestedene er Universitetet i Oslo (9) Unishyversitetet i Bergen (1) NTNU (2) Universitetet i Stavanger (1) Hoslashgskolen i Finnmark (1) Hoslashgshyskolen i Buskerud (1) Hoslashgskolen i Hedmark (1) og Danmarks Paeligdagogiske Universitet (1) Av de som i 2009 gjennomfoslashrer slik studie er studiet kombinert med stilling paring senteret for 6 av disse 7 har loslashnn under studiet (3 med hel loslashnn 4 med delvis loslashnn) og for 5 stilles det krav til valg av oppshygave

263 NOU 2009 18


Vedlegg 5

Beskrivelse av ulike maringlgrupper

Vedlegget har en beskrivelse av ulike maringlgrupper med unntak av brukere med psykiske helseproshyblemer sosiale- og emosjonelle vansker og proshyblematferd som er omtalt i kapittel 11

Det gis en naeligrmere beskrivelse av barn unge og voksne med ndash Lese- og skrivevansker ndash Matematikkvansker ndash Generelle laeligrevansker utviklingshemning ndash Synsvansker hoslashrselsvansker og motoriske

vanskerbevegelsesvansker ndash Spraringk- tale- og kommunikasjonsvansker ndash Ervervet hjerneskade ndash Andre vansker medisinske vansker

I tabell 51 gis det en oppsummering om foreshykomst av vansker

Lese- og skrivevansker

Uten rimelig gode lese- og skrivekunnskaper vil en raskt moslashte store problemer i varingrt moderne samfunn Daringrlige skriftspraringkferdigheter vil i betyshydelig grad hemme kunnskapstilegnelsen og skashype store problemer for den enkelte i den praktiske hverdagen I dag er lesing like mye knyttet til inshyformasjonsteknologi TV dataspill Internett e-post og tekstmeldinger som til tradisjonell lesing av boslashker og aviser

Gode lese- og skrivekunnskaper i befolkninshygen er viktig for demokratiutviklingen fordi polishytisk og sosial deltakelse lett blir hemmet uten slishyke ferdigheter Dersom svake lese- og skrivefershydigheter er et utbredt fenomen kan dette derfor utgjoslashre et betydelig demokratisk problem spesishyelt hvis lese- og skriveferdighetene er ulikt sosialt fordelt Gode lese- og skrivekunnskaper i alle lag av befolkningen vil derfor ogsaring vaeligre viktig i arbeishydet med sosial utjevning

Ikke alle vil vaeligre aringpne om at de strever med lesing og skriving og enkelte kan paring ulike maringter forsoslashke aring skjule vanskene ved aring bli laquousynligeraquo i skolesituasjonen mens andre vil ha en mer utageshyrende atferd Personer med lese- og skrivevanshysker vil lett utvikle foslashlelsen av mindreverd og faring

svekket tillit til muligheten for videre laeligring og utshyvikling Lese- og skrivevansker kan med andre ord faring baringde kunnskapsmessige og personlighetsshymessige konsekvenser og maring derfor ikke bare betraktes som et rent leseskrive- ogeller stave-problem

Det er vanlig aring snakke om lese- og skrivevanshysker naringr et barn ikke laeligrer seg aring lese og skrive i forbindelse med opplaeligring ogeller dersom utshyviklingen garingr sent ogeller stagnerer Vanskene kan vise seg i forbindelse med bokstavlaeligring ved at det er vanskelig aring laeligre bokstavene skille dem fra hverandre huske bokstavnavn og bokstavlyshyder eller forme bokstavene For noen kan det i stedet eller i tillegg vaeligre vanskelig aring laeligre det alfashybetiske prinsipp det vil si aring oppdage erfare og forstaring at bokstavene forestiller spraringklyder i talte ord Foslashrst naringr lesekoden knekkes kan vi snakke om en funksjonell bokstavlaeligring Denne grunnshyleggende og funksjonelle bokstavkunnskapen er av betydning for aring laeligre seg baringde aring lese og skrive

I selve leseatferden kan symptomer paring vanshysker vaeligre at personen strever med aring lese isolerte ord leser mye feil gjetter leser svaeligrt sent leser monotont og teknisk ogeller har vansker med aring forstaring baringde ord setninger budskap og sammenshyhenger i teksten Symptomene kommer spesielt til syne ved lesing av ukjente tekster

Et symptom paring vansker kan ogsaring vaeligre at leseshyren fortsetter aring lese ord som garingr igjen i teksten som om hanhun ikke har settlest ordet tidligeshyre Et tegn paring vansker kan derfor ogsaring vaeligre at le-sing og trening ikke har saeligrlig effekt og at utvikshylingen garingr svaeligrt sent eller stagnerer

I forbindelse med lesevansker er det derfor mange som opplever at de ikke kommer saring langt i sin utvikling at de kan lese rett lett og flytende samtidig som de kan variere lesemaringter og lese-tempo etter behov Dermed kan det ogsaring bli vanshyskeligere for dem aring forstaring det de leser Det kan ogsaring bli vanskelig aring laquokommunisereraquo med teksten noe som vil si aring kunne integrere egen kompetanshyse erfaring og kunnskap i leseprosessen Utbyttet en har av lesingen ndash og de leseopplevelsene en faringr ndash har like mye aring gjoslashre med hvilke tanker assosiashy

264 NOU 2009 18


sjoner refleksjoner og fantasier leseren selv tilfoslashshyrer i leseprosessen Personer med lesevansker opplever gjerne aring ligge saring langt etter i sin utvikshyling at kommunikasjonsaspektet ikke er laquotil steshyderaquo i leseprosessen De har mer enn nok med aring konsentrere seg om selve lesingen

I selve skriveatferden kan symptomer paring vanshysker vaeligre at personen strever med aring skrive enshykeltord og skriver mye feil for eksempel forenshykler utelater bokstaver eller stokker om bokstashyver Det er ogsaring symptomatisk at personen skriver sent utydelig og ofte uleselig og kortfattet Det kan vaeligre vanskelig aring komme i gang med skrivinshygen En vet ikke hva en skal skrive finner ikke ord ogeller setter sammen ordene i en setning paring feil maringte Det kan vaeligre problematisk baringde aring disponere strukturere og presentere stoffet Dershymed kan det bli vanskelig aring uttrykke seg skriftlig paring en maringte som gjoslashr det lett for en leser aring forstaring budskap og sammenhenger i skriveproduktet Personer med skrivevansker vil derfor ha probleshymer med aring faring formidlet det de kan og vil gjennom skriftlig kommunikasjon

Lese- og skrivevansker er et relativt hoslashyfreshykvent fenomen baringde blant barn ungdom og voksshyne (naringr det gjelder voksne se kapittel 7) Ulike inshyternasjonale undersoslashkelser viser at norske 9- og 14-aringringer skaringrer daringrligere enn sine jevnaldrende i andre nordiske land og blant 16-20-aringringer har ca 20 prosent utilstrekkelig lesekompetanse for aring kunne fungere adekvat i arbeids- og samfunnsliv

En del som strever med skriftspraringket karakteshyriseres som dyslektikere Dysleksi defineres ofte som alvorlige og vedvarende lese- og skrivevanshysker og anses gjerne i dag som mer akseptabelt enn foslashr fordi problemet ikke lenger assosieres med svake evner Mange dyslektikere er urettshymessig blitt stemplet som baringde svakt fungerende umotiverte og lite arbeidsomme Undersoslashkelser har vist at dyslektikeres livssituasjon forbedres naringr vedkommende faringr en dyslektikerdiagnose Omfanget regnes internasjonalt i stoslashrrelsesorden ca 4-10 prosent av befolkningen men vil variere med definisjon og avgrensning

Lese- og skrivevansker er et heterogent proshyblemomraringde med varierende aringrsaker Aringrsaksforshyklaringene har ofte fokusert paring individuelle forutshysetninger Det raringdende synet i dag er at lese- og skrivevansker i stor grad er et spraringklig forankret problem men at ogsaring andre forhold kan spille inn Kort fortalt kan vanskene knyttes til ndash sviktende forutsetninger for skriftspraringktilegshy

nelse hos den enkelte paring arvelig (biologisk) eller miljoslashmessig grunnlag

ndash samtidige vansker som spraringkvansker ADHD og synsvansker

ndash mangelfull ogeller uhensiktsmessig opplaeligshyring

Aktuelle tiltak paring dette fagomraringdet blir ivaretatt loshykalt Senter for leseforskning ved Universitetet i Stavanger er statlig nasjonalt senter paring dette felshytet Senteret understreker at selv om det er skolen som har som oppgave aring laeligre barn aring lese og skrishyve legges grunnlaget for gode lese- og skrivefershydigheter lenge foslashr barnet begynner paring skolen Dette er demonstrert i en rekke undersoslashkelser Senest i PIRLS 2006 (Progress in International Reading Literacy Study) paring 4 trinn (i Norge ogsaring paring 5 trinn) fant man en klar sammenheng mellom barnas leseferdighet og hvor mye foreldre og barn hadde holdt paring med leserelaterte aktiviteter i foslashrskolealder (lek med ord rim vers lesing av historier med mer) Dette er aktiviteter som utvishykler spraringket Slike aktiviteter oslashker ogsaring motivasjoshynen for aring laeligre seg aring lese selv Naringr det offentlige skal legge til rette for utviklingen av gode lesefershydigheter blir det derfor viktig aring se paring barns utvikshyling baringde i foslashrskole- og i skolealder

I foslashrskolealder er det viktig aring undersoslashke om spraringkutviklingen forloslashper som den skal og eventushyelt aring sette inn hjelpetiltak der dette maringtte vaeligre noslashdvendig Alle barn er innom helsestasjonene med jevne mellomrom og det er utviklet materiell for kartlegging av spraringkutviklingen ved to og fire aringr Etter hvert som nesten alle barn garingr i barnehashygen er det viktig at barnehagen foslashlger med i barshynas spraringkutvikling TRAS (Tidlig registrering av spraringkutvikling) er et materiell som svaeligrt mange barnehager har tatt i bruk se naeligrmere omtale i kapittel 5 Lesesenterets faglige vurdering er at det boslashr bli obligatorisk for alle barnehager aring gjenshynomfoslashre en systematisk vurdering av barnas spraringkutvikling hvert aringr

Etter Lesesentererts vurdering boslashr skoleeleshyvenes leseutvikling foslashlges opp paring tre maringter ndash Gjennom kartleggingsproslashver som vektlegger aring

finne fram til de elevene som strever i utviklinshygen av aldersadekvate leseferdigheter Dette boslashr skje ganske ofte i loslashpet av skolegangen forshytrinnsvis hvert aringr

ndash Gjennom nasjonale leseproslashver som gir inforshymasjon om leseferdigheten paring landsbasis

ndash Gjennom norsk deltagelse i internasjonale undersoslashkelser som PIRLS og PISA Dette vil gi informasjon om hvordan norske elevers leseshyferdigheter er i et internasjonalt perspektiv

265 NOU 2009 18


Norge har i en aringrrekke deltatt i PIRLS og PISA Den internasjonale rangeringen er mindre intershyessant selv om det er den som faringr stoslashrst oppmerkshysomhet Mye mer interessant er at studiene er lagt opp som trendstudier noe som gir mulighet for aring se hvordan utviklingen er over en periode paring mange aringr Likeledes samles det i disse studiene inn en mengde opplysninger fra skoler laeligrere og elever og i PIRLS ogsaring fra foreldrene Dette gir muligheter for aring se paring hvilke faktorer som paringvirshyker leseferdighet og leseutvikling Internasjonale studier gir ogsaring mulighet for aring laeligre av andre lands erfaringer

I Otprp nr 55 (2008-2009) er det forslag til plikt for kommunen til aring soslashrge for tilrettelegging i form av tidlig innsats i blant annet norsk og samisk for elever paring 1ndash4 aringrstrinn rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing Det samme er foreslaringtt paring samme aringrstrinn for elever med svake ferdigheshyter i regningmatematikk Se ellers forslag fra utshyvalget om ulike tiltak i utredningens del III

Det er ellers vedtatt opprettet et nasjonalt senshyter for skriving i opplaeligringen lagt til Hoslashgskolen i Soslashr-Troslashndelag fra 2009 Det vil faring oppgaver tilsvashyrende Lesesenteret og Matematikksenteret (se nedenfor) paring sitt fagomraringde

Matematikkvansker

God kompetanse i matematikk er en viktig forutshysetning for utviklingen av varingrt samfunn og for hvordan den enkelte skal fungere i arbeidsliv og fritid God matematikkunnskap og tallforstaringelse er viktig for aring kunne sette seg inn i forstaring og krishytisk vurdere kvantitativ informasjon statistikk og oslashkonomiske problemstillinger

Uten rimelig gode matematikkunnskaper vil en raskt moslashte store problemer i hverdagen Svak tallforstaringelse vil i betydelig grad hemme kunnshyskapstilegnelsen i mange fag og skape store proshyblemer for den enkelte i arbeid og praktisk hvershydagsliv Problemer med aring kunne si hva klokka er regne ut priser og veksle penger lese togtabellen og bruke maringleenheter med mer kan gjoslashre hverdashygen svaeligrt problematisk Med svak tallforstaringelse er det ogsaring vanskelig aring vaeligre en bevisst forbruker

Men matematikk er mer enn telling og tallforshystaringelse Matematikk kan ses som bestemte maringter aring strukturere virkeligheten paring der tall og algebra geometri maringling statistikk sannsynlighetstenkshyning funksjoner oslashkonomi og modellbygging med mer er deler av dette I nesten enhver arbeidslivsshysammenheng vil svak tallforstaringelse vaeligre probleshymatisk

Tilsvarende som for elever med lese- og skrishyvevansker ser vi at en del elever med svake regneshykunnskaper trekker seg tilbake sosialt mens anshydre utvikler risiko for impulsiv og antisosial atshyferd Mange elever med matematikkvansker har prestasjonsangst sterkt redusert selvbilde og foslashshylelse av maktesloslashshet Dette er ikke et godt utshygangspunkt for aring yte mer Matematikkvansker kan med andre ord faring baringde kunnskapsmessige og personlighetsmessige konsekvenser og maring der-for ikke bare betraktes som et rent fagspesifikt problem

Det er viktig for demokratisk utvikling at beshyfolkningen har rimelig gode matematikkunnskashyper og skjev sosial fordeling av matematikkunnshyskaper kan svekke mulighetene for sosial utjevshyning Gode matematikkunnskaper i alle lag av befolkningen er derfor etter utvalgets oppfatning saeligrdeles viktig

Uttrykket matematikkvansker innebaeligrer at eleven har stagnert eller garingtt tilbake i forhold til normal matematikkfaglig progresjon Karakterisshytiske trekk er problemer med telling tallforstaringelshyse og de fire regningsartene antallmengde kvantitativ laeligring romoppfatning med mer Men nyere forskning oppfatter matematikken i et vide-re perspektiv som redskap til aring utforske verden omkring for aring sortere systematisere og kategorishysere ulike observasjoner erfaringer og uttrykk og for aring finne forklaringer paring naturgitte sammenhenshyger

Det er ulike former for laeligrevansker i matemashytikk Det kan for eksempel dreie seg om vansker med systematisk tenkning og romoppfatning uhensiktsmessige innlaeligringsmaringterlaeligringsstrashytegier ved nytt stoff og svak evne til problemloslashsshyning svak begrepsforstaringelse og daringrlig automatiseshyring

Dyskalkuli er et mye brukt begrep de siste aringrene medisinsk orientert og beskriver en alvorshylig vanske i aring laeligre og bruke matematikk og er analogt til dysleksi innenfor lese- og skrivevanskeshyfeltet Dyskalkuli forbindes med en spesifikk vanshyske det vil si at eleven har normalt evnenivaring og normal fungering ellers

Matematikkvansker er et relativt hoslashyfrekvent fenomen baringde blant barn unge og voksne Ulike internasjonale undersoslashkelser (TIMSS mfl) viser at Norge ikke kommer godt ut sammenlignet med andre land Anslagsvis 15-20 prosent av elevene i Norge har saring svake matematiske ferdigheter og forstaringelse at de vil faring problemer i skole- fritids- og arbeidslivssammenheng og ca 3-6 prosent dyskalshykuli Forskere viser likevel til at en del elever som

266 NOU 2009 18


skaringrer daringrlig i skolematematikk likevel kan behershyske praktisk matematikk i arbeidslivet

Aringrsakene til matematikkvansker kan ligge paring mange plan Forskere viser blant annet til medishysinskenevrologiske faktorer og kognitive funkshysjoner psykologiske faktorer som konsentrasjonsshyvansker og prestasjonsangst sosiologiske faktoshyrermiljoslashfaktorer og didaktiske faktorer som feil undervisningsmetoder og ensidig ferdighetstreshyning Mange med matematikkvansker har ogsaring leshyse- og skrivevansker

Tiltakene paring dette feltet blir ivaretatt lokalt Det statlig opprettede Nasjonalt senter for mateshymatikk i opplaeligringen har i hovedoppgave aring lede og koordinere utvikling av nye og bedre arbeidsshymaringter og laeligringsstrategier i matematikkopplaeligrinshygen i barnehage grunnskole videregaringende skole voksenopplaeligring og laeligrerutdanningen

Matematikksenteret mener at man i dag har til disposisjon gode enkle lite tidkrevende og intershynasjonalt anerkjente kartleggings- og screeningshymetoder med veiledningsmateriell paring alle trinn fra 1-10 aringrstrinn og at obligatorisk bruk av disse vil virke sterkt forebyggende paring utvikling av matemashytikkvansker Det er ogsaring utviklet godt materiell for kartlegging av foslashrskolebarn foslashr overgangen til skole Senteret har gitt uttrykk for at det ogsaring er daringrlig testmateriell paring markedet som barnehager og skoler maring unngaring Jf i den forbindelse utvalgets forslag beskrevet i del III om at det utvikles variershyte verktoslashy som en stoslashtte for barnehager og skoler i oppfoslashlging av barn og elever og at en gjerne ser at dette kan gjoslashres gjennom en ressursbank med kvalitetssikrede kartleggingsverktoslashy

I Otprp nr 55 (2008-2009) som er referert foran er det forslag om plikt for kommunen til aring soslashrge for tilrettelegging i form av tidlig innsats i regning for elever paring 1ndash4 aringrstrinn Se ellers for-slag fra utvalget om ulike oppfoslashlgingstiltak i del III

Generelle laeligrevansker utviklingshemning

Tradisjonelt har gruppen personer med generelle laeligrevansker eller utviklingshemning i Norge vaeligrt kalt psykisk utviklingshemmede I dag opeshyrerer vi gjerne med begrepene barn og elever med generelle laeligrevansker med store og samshymensatte opplaeligringsbehov eller med utviklingsshyhemning Sistnevnte foretrekkes av Norsk For-bund for Utviklingshemmede I fagmiljoslashet er det videre en diskusjon om andre betegnelser boslashr unngaring begrepet hemmet og heller fokusere paring betegnelser som er mindre negativt ladet

Utviklingshemmede utgjoslashr en svaeligrt uensartet gruppe eller kanskje mer presist svaeligrt uensarteshyde personer med store variasjoner i livssituasjon utfordringer og behov Et felles trekk i foslashlge WHO er at utviklingshemmede kjennetegnes ved intelshylektuell fungering betydelig under gjennomsnitshytet i tillegg til begrensninger eller svikt i tilpasshyning paring to eller flere av foslashlgende funksjonsomraringshyder kommunikasjon selvhjulpenhet evne til aring ta haringnd om helse og hygiene sosiale ferdigheter bruk av offentlige tilbud selvdisiplin helse og trygghet grunnleggende skoleferdigheter fritid og arbeid

En annen tilnaeligrming er aring peke paring typiske laeligshyringsutfordringer for utviklingshemmede ndash Aring forstaring og anvende spraringk ndash Aring laeligre paring slump det vil si at utviklingshemshy

mede vanskelig laeligrer utenom mer formelt tilshyrettelagte tiltak

ndash Aring overfoslashre erfaringer fra en situasjon til en annen (vanskelig for aring laeligre av erfaring)

ndash Aring laeligre sosiale ferdigheter

En tredje tilnaeligrming kan vaeligre aring vektlegge at utvishyklingshemming er en intellektuell og adaptiv vanshyske ikke sykdom i seg selv men en utviklingsshymessig konsekvens av en heterogen gruppe av medisinske tilstander genetiske ogeller sosiale faktorer

WHO legger til grunn at om lag 2ndash25 prosent av jordas befolkning er utviklingshemmet I Norshyge har omfanget vaeligrt regnet som mindre om lag 15 prosent eller vel 70000 personer Men ogsaring dette anslaget er det stilt sposlashrsmaringl ved de siste aringrene og i dag regner en del med at omfanget er om lag 07ndash08 prosent av befolkningen i Norge

Felles for utviklingshemmede er at de oppnaringr under 70 paring en IQWisc-test Med enkelte unntak er hovedbildet at jo lavere IQ personen har desto svakere er baringde den sosiale og generelle fungeshyring Det opereres ofte med fire ulike grader av retardasjon lett moderat alvorlig og dyp grad av utviklingshemning

Som oftest er det flere aringrsaker som ligger bak utviklingshemningen De vanligste er sykdom elshyler forgiftning i svangerskapet stoffskiftesykdomshymer kromosomavvik skader i sentralnervesysteshymet eller skade omkring foslashdselen ytre paringkjenninshyger og eventuelt psykososiale faktorer

Utviklingshemmede er en lavfrekvent gruppe men med hoslashyfrekvent hjelpebehov De aller fleste faringr sin opplaeligring ivaretatt i naeligrskolen men i de stoslashrre byene skjer dette i stoslashrre grad i spesialshygrupperspesialklasser eventuelt i spesialskoler

267 NOU 2009 18


Boks 51

Ulike grader av utviklingshemning

Lettmild grad av utviklingshemning Ca 75-90 prosent av mennesker med utviklingshemning omfattes av denne gruppen Faring blir diagnostisert tidlig og de skiller seg i liten grad ut ved ytre kjennetegn Det er heller ikke vanlig med andre funksjonshemninger i tillegg Elevene garingr typisk i naeligrskolen framstaringr som litt laquoseineraquo kan ha enkelt spraringk og ofte ha noe behov for hjelp til praktiske oppgaver

Kan ha enkle jobber

Moderat grad av utviklingshemning Ca 10-15 prosent av utviklingshemmede omfattes av den-ne gruppen Noen trenger lite stoslashtte og hjelp men de fleste er avhengig av noe hjelp hele livet Er oftere i spesialklasse eller spesialgruppe enn foregaringende gruppe De fleste trenger varig tilshyrettelagt arbeid Typisk er oslashkt forekomst av ADshy

HD halvparten har medfoslashdt hjertefeil og det er hoslashyere forekomst enn vanlig av depresjon i vokshysen alder

Alvorlig grad av utviklingshemning Ca 7 prosent av personer med utviklingshemning Forstaringr enkel kommunikasjon gjennom tegn mimikk og bilder men kan i liten grad uttrykke seg gjennom ord og har redusert evne til aring samshyordne sanseinntrykk Har diffus oppfatning av omverdenen Er ofte multifunksjonshemmet Har stort hjelpebehov hele livet

Dyp grad av utviklingshemning Ca 1 pro-sent av gruppen utviklingshemmede Ofte kun non-verbal kommunikasjon og minimal taleevne Ofte tilleggsproblematikk med syns- og hoslashrselsshyforstyrrelser motoriske problemer og epilepsi Har fullt hjelpebehov hele livet Men ogsaring for disse kan riktig hjelp og stimulans oslashke evnen til selvhjelp og til aring delta i menneskelig samspill

Mange utviklingshemmede har spesialundervisshyning og ekstra bistand for eksempel i form av asshysistent Mange faringr ADL-trening (Activities of Daily Living) som ledd i opplaeligringen Barn med alvorshylig eller dyp grad av utviklingshemning har gjerne et omfattende behov for omsorg og pleie

De aller fleste kommuner og PP-tjenester har god kompetanse paring de vanligste formene for utvishyklingshemning Naringr det gjelder de mer lavfreshykvente og alvorlige tilstander vil de fleste kommushyner ha behov for ekstern bistand Her har sentreshyneavdelingene for sammensatte laeligrevansker i Statped i oppgave aring yte utadrettet bistand til de opplaeligringsansvarlige instanser lokalt om tilretteshylegging av opplaeligringen (utredning og opplaeligring for PP-tjenesten barnehage og skole) og til forelshydre (kurs med mer) Ogsaring habiliteringstjenesten for barn og unge i helseforetakene yter i stoslashrre elshyler mindre grad delvis parallelle tjenester til samshyme maringlgrupper og det kan synes noe tilfeldig hvilken instans det blir henvist til Denne probleshymatikken er naeligrmere omtalt i del III

Synsvansker hoslashrselsvansker og motoriske vanskerbevegelsesvansker

Synsvansker og hoslashrselsvansker har lavfrekvent forekomst paring alle aldersnivaringer stort sett varierenshy

de mellom ca 2 prosent og 5 prosent blant dem med behov for spesialpedagogiske tiltak

Barna og elevene faringr med enkelte unntak sitt opplaeligringstilbud i hjemkommunen For blinde og svaksynte vil det ofte vaeligre noslashdvendig med tilretshyteleggende tiltak av teknisk art i forbindelse med atkomst til og fra skolen i hjemmemiljoslashet og innen skolen bruk av tekniske hjelpemidler og spesielt utviklete digitale laeligremidler tilpasning av lysforhold saeligrskilte dataprogrammer leselist litshyteratur med stor skrift eller lydboslashker laeligreboslashker og annet undervisningsmateriell med punktskrift med mer

For doslashve og hoslashrselshemmede kan det dreie seg om opplaeligring i og paring tegnspraringk bruk av tolk bruk av saeligrskilt utviklede laeligremidler akustiske tilpasninger installering av teleslynge med mer

Foreldre til barn med hoslashrselshemning har ad-gang til opplaeligring i tegnspraringk og doslashves kultur og historie i 40 uker med 25 undervisningstimer pr uke fram til barnet fyller 16 aringr med 16 uker i bar-nets foslashrskolealder og 24 uker i skolealder Stat-peds kompetansesentre for hoslashrsel har ansvar for gjennomfoslashringen av 33 uker og Aringl folkehoslashyskole og kurssenter for doslashve (eid av Norges Doslashveforshybund) for 7 uker

Opplaeligringen er gratis Foreldre som er i arshybeid og som deltar paring kurs i kompetansesentreshy

268 NOU 2009 18


nes regi har rett til permisjon fra sin jobb i hht Arshybeidsmiljoslashloven sect 12-9 3 ledd og rett til opplaeligshyringspenger som dekkes av folketrygden sect 9-13 i folketrygdloven Sentrene dekker utgifter til oppshylaeligring og opphold og er behjelpelige med aring orgashynisere tilsyn for barna naringr foreldrene er paring kurs Dekning av reiseutgifter kan soslashkes av hjemkomshymunen Opphold paring og reise til Aringl folkehoslashyskole er et familietilbud godkjent av Arbeids- og velshyferdsdirektoratet og dekkes i sin helhet av NAV lokal trygd

Ellers yter folketrygden stoslashnad til blant annet lese- og sekretaeligrhjelp for blinde og svaksynte unshyder utdanningopplaeligring tolkehjelp for hoslashrselsshyhemmede tolke- og ledsagerhjelp for doslashvblinde stoslashnad til ulike typer apparatur mm

Bevegelsesvansker er en samlebetegnelse for personer som har stoslashrre eller mindre begrensninshyger i aktivitet og deltakelse som har sin aringrsak i sviktende kroppsfunksjoner Forekomsten er lavshyfrekvent Bevegelsesvansken kan vaeligre medfoslashdt eller ervervet gjennom skade eller ulykke De fleste med bevegelsesvansker har en medisinsk diagnose Aktuelle undergrupper er personer med cerebral parese ryggmargsbrokk muskelshysykdommer revmatiske sykdommer hjerneskashyde og ryggmargsskader Flere av disse har til felshyles at de trenger mer hjelp enn andre for aring utfolde seg i lek og andre aktiviteter og har oftest behov for mer tid enn andre til praktiske aktiviteter som spising av- og paringkledning personlig hygiene forshyflytning med mer

Motoriske vanskerbevegelsesvansker har sin stoslashrste utbredelse i foslashrskolealder (ca 10 prosent av foslashrskolebarna med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte) For barn og elever med synshemming hoslashrselshemming eller motoriske vanskerbeveshygelsesvansker vil kompensasjonstiltakene ofte vaeligre av baringde tilretteleggende og teknisk natur og dels som saeligrskilte opplaeligringstiltak

For elever med motoriske vansker vil tiltakene ofte vaeligre av teknisk og fysisk karakter for atshykomst og mobilitet tilrettelegging for rullestolshybrukere (ramper heis hevsenkbare pulter) med mer jf prinsippet om universell utforming

Baringde for barn og elever med synshemning hoslashrselshemning og med motoriske vansker er det en relativt naeligr direkte og veldokumentert samshymenheng mellom tiltaktilrettelegging og resulshytat Det er mange ulike aktoslashrer som bidrar i tilshylegg til opplaeligringssektoren for eksempel sykehushysenes oslashyeavdelinger og OslashNH-avdelinger hoslashrelssentraler nevrologiske avdelinger habiliteshyringstjenesten for barn og unge og voksenhabilishy

teringen Videre er det ofte betydelig bistand fra NAV-systemets hjelpemiddelsentraler og fra komshymunal fysioterapitjeneste og ergoterapitjeneste

Med noen faring unntak for doslashve og hoslashrselshemshymede faringr alle barn og elever fra disse lavfrekvente vanskeomraringdene sine tilbud i ordinaeligre barnehashyger og skoler lokalt I opplaeligringssektoren har Statped et velutviklet og spesialisert tilbud med betydelige personellmessige og materielle ressurshyser av hoslashy kvalitet ved de to synssentrene og seks hoslashrselssentrene i landet De statlige synssentrene og hoslashrselssentrene har dessuten ansatte eller tilshyknyttede fylkessynspedagoger og fylkesaudiopeshydagoger paring fylkesplan som sentrenes laquoforlengede armraquo lokalt Det er ogsaring tilbud i Statped Nord Naeligrmere oversikt over dette er gitt i kapittel 9 og i vedlegg 3

Heltidsundervisning i statlige spesialskoler foregaringr naring bare i hoslashrselssektoren og elevtallet har garingtt betydelig ned de siste aringrene Elever med syns- og hoslashrselshemminger med opplaeligringstilshybud paring bostedsskolen tilbys korttidsopphold likeshymannssamlinger med mer paring sentrene Syns- og hoslashrselssentrene driver en omfattende utadrettet tjenesteyting delvis individrettet (utredning raringdshygivning kurs med mer) mot brukere foreldre laeligshyrere foslashrskolelaeligrere med mer for aring tilpasse og tilshyrettelegge opplaeligringen for brukerne lokalt Dessshyuten ivaretar sentrene mer systemrettede oppgaver i forbindelse med generell kompetanseshyutvikling og kunnskapsspredning

Det har vaeligrt en del uro omkring oppfoslashlgingen av elever med cochleaimplantat (CI) Kirke- utshydannings- og forskningskomiteen i Stortinget ga i 2008 uttrykk for oslashnske om aring sikre hoslashrselshemmeshyde elever med CI som velger talespraringk et tilbud paring samme nivaring som doslashve barn med tegnspraringkoppshylaeligring Utdanningsdirektoratet har faringtt i oppdrag fra Kunnskapsdepartementet aring utarbeide en nashysjonal veileder for aring bidra til at barn og unge med hoslashrselshemming herunder CI faringr et likeverdig og helhetlig opplaeligringstilbud

Saeligrskilte tiltak som iverksettes for disse tre lavfrekvente fagomraringdene laquotrefferraquo ofte bra og ulike brukerundersoslashkelser viser gjerne betydelig tilfredshet blant elever foresatte og foslashrskolelaeligreshyre og laeligrere

Naringr det gjelder skolefaglige prestasjoner motshyivasjon og arbeidsinnsats samt sosial kompetanse synes baringde synshemmede og hoslashrselshemmede elever med spesialundervisning aring skaringre langt beshydre enn oslashvrige grupper og nesten paring linje med elever uten saeligrskilte behov Naringr det gjelder trivshysel skaringrer hoslashrselshemmede elever nesten like

269 NOU 2009 18


godt som elever uten vansker mens synshemmeshyde elever skaringrer noe lavere og paring linje med elever med fagspesifikke vansker og generelle laeligrevanshysker1 I loslashpet av 2009 vil det bli gjennomfoslashrt en nashysjonal kartleggingsundersoslashkelse for aring bedre forshystaringelsen av hvordan hoslashrselshemmede elever klashyrer seg og har det i skolen Gjennomfoslashringen blir gjort av Skaringdalen kompetansesenter paring oppdrag fra Utdanningsdirektoratet og vil bli publisert sommeren 2010

Spraringk- tale- og kommunikasjonsvansker

Felles betegnelse

Spraringk- tale- og kommunikasjonsvansker er samleshybetegnelse paring en rekke utfordringer som i stoslashrre eller mindre grad paringvirker kommunikasjonen mellom de aktuelle personene og deres omgivelshyser Vanskene kan vise seg paring ulike tidspunkt og paring forskjellige maringter For noen vil det alt fra foslashdseshylen av vaeligre aringpenbart at barnet vil trenge stoslashtte til kommunikasjon paring midlertidig eller permanent basis (for eksempel Downs syndrom og CP) for andre vil det kunne garing noe tid foslashr problemene vishyser seg Voksne som har mistet taleevnen etter et slag vil proslashve aring faring talen gjenopprettet mens den cerebral parese-rammede maring laeligre aring uttrykke seg paring annen maringte enn gjennom tale

Spraringktilegnelse er en kompleks kognitiv psyshykologisk og sosial prosess som gjerne henger sammen med biologiske og miljoslashmessige faktoshyrer Spraringkvansker skyldes vanligvis et ugunstig samspill mellom disse faktorene Det er ogsaring aringpenbart at vansker med spraringktilegnelse faringr konshysekvenser for barnets kognitive utvikling og for emosjonell og sosial utvikling

Mange tilstander er lavfrekvente Generelt er forekomsten stoslashrst i foslashrskolealder og her er det en stor utfordring aring skille sen spraringkutviklingsen utviklingstakt fra spraringkvansker Spraringkvansker opptrer ikke sjelden sammen med vansker med sosialt samspill oppmerksomhet og konsentrashysjon Barn med spraringkvansker har saringledes hoslashyere frekvens av emosjonelle problemer enn jevnalshydrende uten slike problemer

Spraringk- og talevansker

Bredtvet kompetansesenter (Statped) arbeider hovedsakelig i forhold til barn unge og voksne

1 Nordahl T og A-K Sunnevaringg (2008) Spesialundervisningen i grunnskolen ndash stor avstand mellom idealer og realiteter

med store spesifikke spraringk- og talevansker som hovedvanske Dette er lavfrekvent problematikk paring de aringtte fagomraringdene taleflytvansker (stamming og loslashpsk tale) afasi (ervervede spraringkvansker etshyter skade i hjernen) stemmevansker leppe-kjeveshyganespalte strupe- og munnhuleopererte dysartshyri (nevrologisk betingede talevansker) spesifikke spraringkvansker hos barn og dysleksi (store lese- og skrivevansker) Det er ogsaring viktige tilbud i Stat-ped Vest der avdeling for logopedi arbeider med hele feltet spraringk- og talevansker Innen leppe-kjeshyve-ganespalte og laryngektomi har Statped Vest omfattende oppgaver Det er ogsaring enkelte tilbud i Statped Nord og Moslashller kompetansesenter har startet kompetanseoppbyging innenfor spraringk tale og kommunikasjon

Alle de logopediske fagfeltene har sterke grenshysesnitt mot fagdisipliner som psykologi medisin og nevrospykologi og mange av brukerne er ogsaring brukere av spesialisthelsetjenesten

Spraringk- og kommunikasjonsvansker

En spesiell form for kommunikasjonsproblem har de som maring uttrykke seg paring annen maringte enn gjenshynom tale Alternativ kommunikasjon vil si at pershysonen har en annen maringte aring kommunisere paring anshysikt til ansikt enn ved tale Supplerende kommunishykasjon betyr stoslashtte- eller hjelpekommunikasjon At kommunikasjonen er supplerende understreshyker at opplaeligring i alternative kommunikasjonsforshymer har et tosidig maringl aring fremme og stoslashtte persoshynens tale og aring sikre en alternativ kommunikashysjonsform hvis personen ikke utvikler evnen til aring snakke2

Alternativ kommunikasjon brukes ofte som en samlebetegnelse paring alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) ASK-brukere har svaeligrt ulike behov Noen forstaringr alt som sies av andre men mangler talen Andre baringde mangler talespraringk og har en forsinket eller avvikende spraringkforstaringelshyse mens noen har liten eller ingen forstaringelse for hva som blir sagt av andre

Ulike grupper kan ha behov for ASK Eksemshypler er personer med cerebral parese Downs synshydrom og andre syndromer personer med autisshyme personer med store og omfattende funksjonsshynedsettelser personer med spraringkvansker dyspraksi ervervede skader med mer

Typiske former for ASK vil for eksempel vaeligre manuelle grafiske og materielle tegn Eksempler

2 Tetzchner S og H Martinsen (2002) Alternativ og suppleshyrende kommunikasjon

270 NOU 2009 18


paring dette kan vaeligre kroppslige signaler gester haringndtegn tegnspraringk bilder grafiske tegn (PCS Pictogram Bliss Rebus) skrift og konkreter Ekshysempler paring grafiske kommunikasjonshjelpemidler er symboltavler kommunikasjonsboslashker og taleshymaskiner

Hjelp gis i flere ulike kompetansemiljoslasher som for eksempel spesialisthelsetjenestens barneavdeshylinger eller habiliteringstjenesten for barn og unshyge sentrene for sammensatte laeligrevansker i Stat-ped og NAV ndash Hjelpemiddelsentraler med mer Det synes aring vaeligre noksaring tilfeldig hvilken rolle anshysvar og kompetanse de mange aktoslashrene paring feltet har

Feltet er uoversiktlig og ulike kilder angir ulishyke tall for forekomst Tetzchner og Martinsen3 anshygir forekomst til omkring 06 prosent for aldersshygruppen 0-19 aringr basert paring internasjonalt materia-le For voksenpopulasjonen gir andre kilder uttrykk for at antall personer med afasi kan utgjoslashshyre ca 5000 ndash 6000 personer pr aringr med spraringk- tashyle- og kommunikasjonsvansker

Signaler fra brukerorganisasjoner kan tyde paring at mange ikke faringr konkret hjelp verken i tidlig alshyder eller senere De siste aringrene har det vaeligrt oslashkenshyde oppmerksomhet omkring denne problematikshyken og det har vaeligrt hevdet at personer som har behov for ASK ikke har klare rettigheter i lovvershyket I den forbindelse har det blant annet vaeligrt henvist til de rettighetene som doslashve og sterkt hoslashrshyselshemmede har til opplaeligring i og paring tegnspraringk og foreldreopplaeligringen med mer

Det har vaeligrt tatt til orde for at rettighetsbeshystemmelser for ASK-brukere og familiemedlemshymer boslashr inn i opplaeligringsloven og vaeligrt vist til at FNs konvensjon om rettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne likestiller ASK med baringde tegnspraringk og vanlig talespraringk Isaac Norge arbeishyder med aring fremme rettighetene for de som har beshyhov for ASK I senere aringrs debatt har det ogsaring komshymet forslag om aring etablere et nasjonalt kompetanshysesenter for ASK4

Sposlashrsmaringlet om ASK-brukernes rettigheter har vaeligrt behandlet i Stortinget gjennom Dok nr 872 (2008-2009) og Innst S nr 239 (2008-2009) med slik tilraringding til Stortinget fra Kirke- utdanningsshyog forskningskomiteen den 14 mai 2009

3 Isaac (2008) Naringr barnet ikke begynner aring snakke ndash hva gjoslashr vi da En informasjonsbrosjyre til foreldre og foresatte naringr barnet ikke utvikler forstaringelig tale

4 Statped 16022009 Kommunikasjonsvansker og manglende rettigheter

Boks 52

Statped nr 109 Oslashnsker rett til alternativ og supplerende kommunikasjon

laquo hellipSteinar Sandstad direktoslashr i Statped Vest (ser) fordelen for brukerne ved at det etableshyres ordninger der rettigheter fastsettes Dette er et politisk sposlashrsmaringl men uansett hva politishykerne maringtte beslutte har Statped gode muligshyheter for aring utvikle tilsvarende programmer for dem som trenger ASK sier Sandstad En forshyutsetning for aring faring til dette vil vaeligre aring utarbeide en samlet nasjonal oversikt over brukergrupshypen og deres behov samt oversikter over fagshymiljoslasher som i dag har noslashdvendig og tilstrekkeshylig kompetanse Videre maring det foretas en gjenshynomgang av hva som skal vaeligre statlige og kommunale oppgaver og hva som skal tilligge opplaeligringssektoren og helsesektorenraquo

I Stortinget ber regjeringen vurdere endring i opplaeligringsloven slik at elever som trenger utvikling i talespraringk tegnspraringk alternativ komshymunikasjon supplerende kommunikasjon eller en kombinasjon av disse sikres likevershydige rettigheter i lovverket

II Stortinget ber regjeringen aring gjennomgaring Statshypedsystemet med sikte paring aring styrke og videreutshyvikle kompetansen om alternativ ogeller supshyplerende kommunikasjon (ASK) samt vurdere aring opprette et eller flere nasjonale kompetanseshysentre for ASK

Ervervet hjerneskade

Ervervet hjerneskade er betegnelse paring skade elshyler sykdom i hjernen som er paringfoslashrtoppstaringtt (ershyvervet) etter at grunnleggende kognitive funksjoshyner og spraringkfunksjoner er utviklet dvs vedetter om lag 2-aringrsalder Skader eller sykdom som oppshystaringr foslashr den tid betraktes som medfoslashdt eller tidlig ervervet hjerneskade Ikke alle som arbeider med maringlgruppen finner det hensiktsmessig aring skille mellom disse begrepene

Betegnelsen ervervet hjerneskade (EHS) reshyfererer seg til baringde traumatiske hjerneskader som foslashlge av trafikkskader fallskader vold med merog til ikke-traumatiske skader som foslashlge av hjernebloslashdning forgiftning hjernesvulst oksyshygenmangel ved drukningsulykker kvelning med mer Hjerneskader kan vaeligre lette moderate eller

271 NOU 2009 18


alvorlige og kan faring store konsekvenser for rehabishyliterings- og laeligringspotensialet

Moderate og alvorlige hjerneskader kan medshyfoslashre tydelige fysiske endringer redusert tempo og tap av taleevne men kan ogsaring ha mer laquousynlishygeraquo foslashlgetilstander som oppmerksomhetsvansker hukommelsesvansker og oslashkt tretthet I tillegg kan personen og omgivelsene oppleve endringer i pershysonligheten som vansker med regulering av atshyferd og redusert evne til nylaeligring

Lette skader synes ofte ikke aring faring merkbare foslashlshyger Foslashrst paring lengre sikt for eksempel naringr barn blir stilt overfor stoslashrre krav til abstrakt tenkning og resonnering avdekkes konsekvenser av skade paring spesielt det kognitive og atferdsmessige omraringshydet Disse problemene kan vise seg flere aringr etter skaden og vil ofte ikke umiddelbart bli satt i forshybindelse med den opprinnelige skadensykdomshymen

Paring grunn av de store variasjoner i skadenes alshyvorlighetsgrad og foslashlgetilstander vil en finne pershysoner med ervervet hjerneskade paring alle funkshysjonsnivaringer fra de som strever med aring gi enkle reshysponser paring stimuli til de som strever med universitetsstudier Personer med ervervet hjershyneskade er derfor en svaeligrt heterogen gruppe

Paring bakgrunn av statistikk beregnes om lag 1 600nye tilfeller hvert aringr innen grunnopplaeligrinshygen (0-19 aringr) som paring grunn av skadesykdom i hjernen (av lett moderat eller alvorlig grad) kan ha behov for saeligrlig oppmerksomhet og i mange tilfeller saeligrskilt tilrettelagt opplaeligring Statistikshyken tilsier at det er like mange som faringr en ervershyvet hjerneskade i denne aldersgruppen som i de oslashvrige (hoslashyere) aldersgruppene til sammen Talshylene bygger i hovedsak paring norsk og nordisk men i noen grad ogsaring paring internasjonal forskningstashytistikk Mye av forskningen er ikke sammenlignshybar og det knytter seg noe usikkerhet til tallene men det er stoslashrre sannsynlighet for at forekomshysten er hoslashyere enn lavere i forhold til det som er angitt

Er skaden alvorlig er det et stort traume og en total omveltning i ens liv Funksjoner er garingtt tapt eller er sterkt svekket Livet kan aldri bli det samshyme Det betyr at opplaeligringsbehovet kan beroslashre alle sider ved livet og maring derfor forstarings i en vid sammenheng

Opplaeligringsbegrepet maring paring samme maringte gis en vid betydning og knyttes til begrepet laquokognitiv rehabiliteringraquo slik det brukes i medisinsk termishynologi det vil si bistand i forhold til svikt i kognitishyve funksjoner som for eksempel sansning spraringk oppmerksomhet hukommelse problemloslashsning

og overordnet atferdsregulering med mer I den-ne sammenheng vil det vaeligre sammenfall mellom kognitiv rehabilitering og opplaeligring og det vil i vishydeste forstanddreie seg om tilegnelse av ny kunnshyskap ferdigheter og holdninger Et slikt sammenshysatt opplaeligringsbehov forutsetter en helhetlig tverrfaglig og tverretatlig tilnaeligrming

Et overordnet behov hos alle personer med ershyvervet hjerneskade er aring laquobli sett og forstaringttraquo i skole hjem fritid og arbeid Det betyr at de har behov for naeligre personer eventuelt bistandspersoshyner som er kjent med at de har en skade og som har kunnskap om skadens betydning for personeshynes mulighet for laeligring og fungering paring ulike livsarenaer De vil ogsaring ha behov for forstaringelse og bistand i sorgprosessen over laquotap av eget livraquo og i erkjennelses- og bearbeidingsprosessen som skal gi laquoharingp om nytt livraquo Dette er saeligregent for denne maringlgruppen

Opplaeligringsbehovet for denne gruppen kan omfatte alt fra stimulering i akuttfasen (foslashrste fase etter skade) via gjenopptrening av svekkede funksjoner og nylaeligring og til utvikling av komshypenserende strategier for tapte funksjoner Ekshysempel paring det kan vaeligre kompenserende strategishyer og hjelpemidler for svekket minnefunksjon

I tradisjonell opplaeligringssammenheng er oppshylaeligringsbehovet foslashrst og fremst aring faring tilrettelagttilshypasset opplaeligring med utgangspunkt i eget fungeshyringsnivaring og eget maringl for opplaeligringen Opplaeligshyringsbehovet vil variere med alder og opplaeligringsnivaring og med ulike faser i rehabiliteshyringsprosessen men det vil hele tiden vaeligre behov for helhet og sammenheng i rehabiliteringsproshysessen (koordinert og tverrfaglig bistand) og i opplaeligringen som en integrert del av denne proshysessen

Opplaeligringsbehovet hos barn og unge vil vaeligre preget av at de har baringde opplaeligringsrett- og plikt Det krever at de i stoslashrst mulig grad blir inkludert i barnehage- og skolefellesskapet at de faringr oppgashyver som representerer mestring og utfordringer og at opplaeligringen skal foslashre fram til et meningsfylt og aktivt yrkes- og voksenliv Barn og unge vil derfor ha et saeligrlig behov for god og ofte tverrfagshylig utredning og kartlegging av utviklings- og laeligshyringspotensialet og for saeligrlig tilrettelagt opplaeligshyring stimulering og trening

Voksne vil i hovedsak ha andre opplaeligringsbeshyhov enn barn og unge i barnehage og skole og de vil ofte ha behov for aring faring opplaeligringen paring andre arenaer enn i ordinaeligr skole Voksne vil blant an-net ha behov for gjenopptrening eller kompensashytorisk hjelp for svekkede eller tapte funksjoner

272 NOU 2009 18


som er viktig for dagliglivet i arbeid familie og frishytid I sum vil behovet vaeligre aring gjenvinne og opprettshyholde voksenrollen saring langt det er mulig

Ervervet hjerneskade representerer et lavfreshykvent fagomraringde Innenfor Statped har Oslashverby kompetansesenter avdeling for ervervet hjerneshyskade spisskompetanse paring dette omraringdet med landsdekkende funksjon I utkast til handlings-plan for habilitering av barn og unge fra Helsedishyrektoratet er det foreslaringtt etablert et nasjonalt kompetansenettverk for barn og unge med ervershyvet hjerneskade med en universitetsklinikk til aring lede nettverket I utkastet vises det til behovet for aring styrke innsatsen paring dette fagomraringdet spesielt for de med de alvorligste hjerneskadene men ogsaring for de med mer moderate skader Godkjent handshylingsplan er planlagt satt i verk fra 1 juli 2009 Det er klart behov for samarbeid og samordning paring dette fagomraringdet mellom Statpedregionsentrene paring den ene side og helseforetakene paring den annen side og behov for forankring av beslutninger om ansvars- og oppgavefordelingen mellom de to beshyroslashrte direktorater

Andre vansker medisinske vansker

Det finnes en rekke funksjonshemninger og sykshydommer som ikke er umiddelbart synlige men som likevel kan ha store konsekvenser for de

barn og unge det gjelder om ikke de ansatte i barshynehagen og skolen er kjent med dette Noen har kroniske lidelser mens andre er symptomfrie i peshyrioder Barnehage og skole maring forholde seg til medisinering dietter med mer og ha kunnskap om akutte situasjoner

Enkelte av disse tilstandene er hoslashyfrekvente for eksempel astma og allergi mens de fleste er svaeligrt lavfrekvente Enkelte vil ha behov for saeligrshyskilt tilrettelegging av opplaeligringen eventuelt saeligrskilt bistand andre ikke Brukerne har medishysinske diagnoser og viktige stoslashttespillere vil gjershyne vaeligre helseforetakene og kommunal helsetjeshyneste Ogsaring en del skoler ved medisinske og sosishyale institusjoner yter tjenester paring dette omraringdet

Oppsummering om forekomst i ulike grupper

Tabell 51 gir i oppsummert form en samlet overshysikt over forekomst i ulike grupper eller fagomraringshyder eventuelt ogsaring for undergrupper Ulike unshydersoslashkelser og ulike forfattere kan gi noe ulike tall som blant annet kan ha bakgrunn i ulike defishynisjoner og avgrensninger mm Men det er i de fleste undersoslashkelsene stor grad av samsvar og det synes aring vaeligre helt klart grunnlag for aring skille mellom lavfrekvente og hoslashyfrekvente grupper Norske tall for forekomst synes i stor grad ogsaring aring bli gjenspeilet internasjonalt

273 NOU 2009 18


Tabell 51 Tall for forekomst eventuelt behov for spesialpedagogiske tilbud paring ulike fagomraringder Ulike kilder

Fagomraringde Rygvold og Ogden1 Andre kilderreferanser Merknad

Synsvansker Ca 2 av TOT er blinde og svakshysynte Mellom 1 ndash 5 barn foslashdes hvert aringr som blind Ca 1 400 pershysoner mellom 0-20 aringr har synsvanshysker

Hoslashrselsvansker Ca 2 av skolebarna laquonedsatt hoslashrshyselraquo I FS og GRS har ca 02 SPT Det foslashdes ca 20-30 doslashve pr aringr 002 av TOT er doslashve

Motorikk Cerebral parese ca 02 av TOT bevegelses- 75-100 barn pr aringr foslashdes med CP hemming Ryggmargsbrokk Aringrlig foslashdes ca

25 barn som vokser opp Muskelshysykdommer Ca 400 barn og unge Revmatiske sykdommer Ca 800 barn og unge med leddgikt Ervershyvet hjerneskade Ca 800 nye tilfelshyler hvert aringr knapt 200 med klart rehabbehov (20-aringringer mest utshysatt) Ryggmargsskader Ca 100 nye tilfeller pr aringr (mest mellom 18shy30 aringr) av TOT ca 3 000-5 000

Kommunikasjons- Spesifikke spraringkvansker Ca 7 i spraringk- og FS Stamming Ca 2 i FS ca 1 i talevansker GRSVGOVO Stemmevansker

heshet Varierende mye i FS Geshynerelt Ca 10 av barna vil streve med spraringk ogeller tale

Lese- og Internasjonalt 4-10 av befolkninshyskrivevansker gen har dysleksi mens generelle

lese- og skrivevansker er langt mer omfattende og varierer med spraringshykets ortografi transparens

Stmeld nr 23 (1997-98) SPT melshylom ca 1 og 5 avhengig av alshyder mm

Stmeld nr 23 (1997-98) SPT melshylom ca 1 og 4 avhengig av alder mm Statped 02 av alle elever ved skolestart har hoslashrselstap stoslashrre enn 40dB og 600-1 200 i GRS er hoslashrselshemmet Av disse er 40 sterkt tunghoslashrte eller doslashve

Stmeld nr 23 (1997-98) SPT melshylom ca 1 og 5 avhengig av alder mm i FS ca 10

Stmeld nr 23 (1997-98) SPT melshylom ca 8 i GS og 3 i VGO og inntil ca 34 i FS og 15 i VO (bla afasi)

Stmeld nr 23 (1997-98) 10 i GRS generelle lese- og skrive-vansker 1-2 (kanskje inntil 5) dysleksi Stmeld nr 16 (2006-07) Blant 16shy20aringringer har ca 20 utilstrekkelig lese- og mestrings-kompetanse for aring kunne fungere adekvat i arbeids- og samfunnsliv og hele 54 for de over 60 aringr

Synsvansker inngaringr i fleshyre kjente syndromer Meshydisinsk diagnose

Ca 350 000 personer av TOT har hoslashrselshemshyming sterkt oslashkende i hoslashy alder Arvelige disposisjoshyner ved sterkt nedsatt hoslashrsel Medisinsk diagshynose

Motoriske vanskerbeveshygelsesshyvansker samlebetegnelse for begrensninger i aktivishytet og deltakelse pga svikt i kropps-funksjon eller kroppsstruktur Som of-test en medisinsk diagnoshyse

Dysleksi Spesifikke lese-og skrivevansker av vedshyvarende karakter med spraringklig aringrsak som ikke eller bare sjelden knyttes til evnesvikt Arvelige disshyposisjoner

274 NOU 2009 18




Matematikkshyvansker (spesifikke laeligrevansker i matematikk)

Generelle laeligrevansker utviklingsshyhemming

Psykososiale vansker problematferd

Smal definisjon 3-5 av elevene har spesifikke matematikkvanshysker Bred definisjon 15-20 av elevene har saring svak matematisk ferdighet og forstaringelse at det vil skape vanshysker i skole- arbeids- og fritidsshysammenheng Disse ca 15-20 av elevene totalt med behov for spesielle tiltak forshydeler seg slik 1 Strever med skolematematikshyken ca 16-20 2 Matematikkvansker ca 7-15 3 Spesifikke matematikkvansker ca 3-6 (dyskalkuli) 4 Store spesifikke matematikkshyvansker ca 1-2

Ca 15 av TOT dvs vel 70 000 personer totalt men har en meget stor andel av SPT Disse er fordelt slik paring fire ulike funksjonsnivaringer (sum 100 ) 1 Lettmild grad ca 75-90 (grenshyser mot det normale IQ fra 50-55 til 70) Framtrer som litt seine med begrenset hjelpebehov 2 Moderat grad ca 10-15 (typisk Downs IQ fra 35-40 til 50-55 ) De fleste avhengige av hjelp hele livet 3 Alvorlig grad ca 7 (IQ fra ca 20-25 til 35-40) Kan i liten grad utshytrykke seg begrensede sanseinnshytrykk meget store hjelpebehov 4 Dyp grad ca 1 (IQ under 20shy25) Svaeligrt begrenset kommunikashysjonsevne mye tilleggs-problemashytikk kontinuerlig omsorgs- og pleiebehov

Ca 10 av elevene totalt atferdsshyvansker hvorav ca 2-5 med saring betydelig atferdsavvik at skolen ikke greier aring mestre dem med vanshylige virkemidler

Omfanget angitt av Rygvold og Ogshyden her er hoslashyere enn det andre kilder oppgir ndash disse antyder om lag 07 ndash 08 av TOT Stmeld nr 23 (1997-98) Av alle som har behov for SPT utgjoslashr de med generelle laeligrevansker ca 15 i FS og i GRS ca 28 i VGO og inntil ca 55 i VO (noe varierende i ulike kilder)

Stmeld nr 23 (1997-98) Ca 10 i GRS har problematferd Mindre alshyvorlig elevatferd dominerer

Ulike grader av mental retarda-sjon intellektuell fungering betydelig unshyder gjennomsnittet Felles er skaringre under 70 paring en IQ-Wisc-lll-test

275 NOU 2009 18




Andre vansker Ulike kroniske funksjonshemnin- Statped (Oslashverby) Ca 1600 barn Kalles ofte skjulte funkshymedisinske vanshy ger av oftest medisinsk karakter og unge paringdrar seg traumatisk sjonshemninger Barneshysker som noen ganger kan kreve komshy hjerneskade hvert aringr (ervervet) hagen og skolen maring forshy

pensatorisk undervisning Foreshykomsttall

Oslashkende omfang pga akuttmedisinshyske framskritt2

holde seg til medisineshyring dietter mm og ha

Allergi og astma Ca 10-12 av alle kunnskap om akutte situ-barn og unge de aller fleste lette asjoner plager Diabetes Ca 1500 under 18 aringr Epilepsi Ca 03-06 hos barn Hjertefeil Ca 500 barn foslashdes hvert aringr med hjertefeil Nevrofibromatoshyse Ca 15 nye tilfeller pr aringr Cystisk fibrose ca 125 personer under 18 aringr Leukemi Ca 30-40 barn pr aringr Hjernesvulst Ca 30-40 barn pr aringr

1 A-L Rygvold og T Ogden (red) 2008 Innfoslashring i spesialpedagogikk 2 Oslashverby kompetansesenter 2006 Elever med ervervet hjerneskade En veileder basert paring nevropedagogisk tenkning

Forkortelser FS=Foslashrskolealder GRS=Grunnskolealder VGO=Videregaringende opplaeligrings alder VO=Voksenalder TOT= Totale befolkning SPT=Behov for spesialpedagogiske tiltaksaeligrskilt tilrettelegging i opplaeligringen

276 NOU 2009 18


Vedlegg 6

Ulike modeller for ny organisering av ressursene i Statped og PP-tjenesten

Kontinuitetsmodellen (laquoSom i dagraquo)

I denne modellen foretas det ingen strukturendshyringer i forholdet mellom Statped og PP-tjenesten Modellen vil bidra til kontinuitet og vil vaeligre minst krevende for de ansatte i Statped Dette er imidshylertid en ganske passiv tilnaeligrming til oppdraget gitt i mandatet ettersom tilbakemeldinger fra mange hold er at dagens stoslashttetjenester er i ubashylanse eller er uhensiktsmessig organisert

Sentraliseringsmodellen (laquoStaten samlet ansvarraquo)

I denne modellen tas de samlede ressursene i kommunal og fylkeskommunal PP-tjeneste ut av rammetilskuddene og overfoslashres til statsbudsjetshytet Staten faringr et samlet ansvar for den hjelpen og stoslashtten til barnehager og skoler som Statped og PPT i dag ivaretar med til sammen ca 2900 aringrsshyverk

Modellen vil kunne gi en jevnere geografisk fordeling av tjenester enn i dag mindre avhengig av kommunenes oslashkonomi Denne modellen vil maringtte innebaeligre lovfesting av et utvidet Statpedshysystem

Modellen innebaeligrer sentralisering av tjenesteshyne Et statlig ansvar for tjenester som er typisk innrettet mot kommunenes behov kan vaeligre lite hensiktsmessig og ville bryte sterkt med tenkninshygen om aring legge ansvaret for en tjeneste til et forshyvaltningsnivaring naeligr brukeren barnehage og skole

Desentraliseringsmodellen (laquoKommunene samlet ansvarraquo)

I denne modellen overfoslashres Statpeds og den fylshykeskommunale PP-tjenestens samlede ressurser til en utvidet PP-tjeneste paring kommunalt nivaring som til sammen faringr ca 2900 aringrsverk

Modellen innebaeligrer en overfoslashring av Statpeds samlede ressurser og ressursene til PP-tjenesten i 8-10 fylkeskommuner som ikke har gjennomgaringenshyde PP-tjeneste i dag til rammetilskuddet til komshy

munene Denne modellen desentraliserer ansvar og ressurser En overfoslashring av alle eller et betydeshylig antall aringrsverk til PPT ville gi en sterkere PPT En negativ konsekvens kunne imidlertid vaeligre at ettersposlashrselen etter tjenester tilknyttet sjeldent forekommende problematikk ikke ville bli ivareshytatt fordi bla smaring kommuner ikke kan forventes aring ha noslashdvendig kompetanse

En ytterligere desentralisert variant innenfor denne modellen er aring legge alle ressursene (2900 aringrsverk) helt ut paring barnehage- og skolenivaring Dette ville i tilfelle imoslashtekomme oslashnsker om en maksishymalt desentralisert tjeneste Med til sammen 6600 barnehager 3100 grunnskoler og 450 videshyregaringende skoler i landet ville dette imidlertid gi en saeligrdeles spredt og laquotynnraquo faglig tjeneste uten faglig kraft

Fylkesmodellen (laquoFylkeskommunene samlet ansvarraquo)

I denne modellen overfoslashres Statpeds og den komshymunale PP-tjenestens samlede ressurser til en utshyvidet PP-tjeneste i fylkeskommunene

Modellen innebaeligrer at fylkeskommunene faringr lovfestet ansvar for aring betjene alle innbyggere i kommunene med de tjenester som Statped den kommunale PP-tjenesten og den fylkeskommunashyle PP-tjenesten i dag ivaretar Fordelene ved den-ne modellen kan blant annet vaeligre at to stoslashttetjeshynester med to eiere blir en tjeneste som vil kunne gjoslashre det spesialpedagogiske tilbudet mer overshysiktelig

Paring den annen side kan denne modellen lett virshyke sentraliserende ved at eierskap og ansvar for PP-tjenesten flyttes fra kommunalt nivaring og barneshyhager og skoler vil foslashle at hjelpen er lenger unna enn foslashr

Behovsmodellen (laquoBrukerbetalingraquo)

I denne modellen avvikles sentrene for sammenshysatte laeligrevansker og Statped Nord (utenom SEAD) og ressursene overfoslashres til rammetilskudshy

277 NOU 2009 18


det til kommunenefylkeskommunene Sentre for syn hoslashrsel spraringktale ervervet hjerneskade og sterkt sammensatte funksjonshemminger videreshyfoslashres med ca 670-680 aringrsverk innenfor Statpedshysystemet Kommuner og fylkeskommuner maring kjoslashshype tjenester fra disse sentrene etter kostpris her-under eventuell heltidsopplaeligring

En fordel med denne modellen er at den kan medfoslashre en tjenesteproduksjon som blir dimenshysjonert etter kommunenes faglige behov og tar hensyn til ulik kommunestoslashrrelse og at gratis tjeshynester som ikke dekker viktige behov ikke blir etshyterspurt og dermed faller bort Modellen kan imidlertid medfoslashre utilsiktede virkninger ved at spisskompetanse kan forsvinne og garing ut over tilshybudet til grupper som lokalsamfunnet ikke har kompetanse paring

Regionsmodellen (laquoStaten ivaretar i hovedsak lavfrekvente og PP-tjenesten hoslashyfrekvente behovraquo)

I denne modellen viderefoslashres PPTs ansvar paring fagshyomraringder knyttet til grupper med hoslashy forekomst og Statpeds ansvar paring fagomraringder med faring brukeshyre Det vesentligste av Statpeds ressurser tilknytshytet sentre for sammensatte laeligrevansker trekkes ut Statped regionaliseres i fire regioner og dashygens sentre samorganiseres og samlokaliseres som flerfaglige sentre under ledelse av en direkshytoslashr for hvert regionsenter

De frigjorte midlene nyttes bla til styrking av arbeidet med kompetanseutvikling for PPT og

samarbeidspartnere (femaringrig program) paring omraringshyder som barnehager og skoler i dag opplever som saeligrlig utfordrende herunder atferdsproblemashytikk dels paring varig og dels paring midlertidig basis Vishydere styrkes SEAD (Samisk spesialpedagogisk stoslashtte)

Helseforetaksmodellen (laquoStatped inn i sykehuseneraquo)

Mange av de som nytter Statpeds tjenester er ogsaring brukere i helseforetakene I mange aringr har det vaeligrt en diskusjon omkring saeligrlig Habiliteshyringstjenesten for barn og unge (HABU) i helseshyforetakene og deler av Statped om delvis overlapshyping i arbeidsoppgaver Dette gjelder i noen grad ogsaring i forholdet mellom sentrene for sammensatshyte laeligrevansker i Statped og barne- og ungdomsshypsykiatrien (BUP) Brukere av syns- og hoslashrselsshysentrene i Statped faringr ofte ogsaring tjenester fra oslashyeavshydelinger og OslashNH-avdelinger i spesialisthelsetjeshynesten

Mulige fordeler ved dette ville vaeligrt bedre koshyordinering for brukerne av delvis overlappende tjenester og fagpersonell Det synes imidlertid uvisst hva konsekvensene ville bli med til dels forskjellige faglige tradisjoner Samme uvisshet kan forventes dersom man alternativt besluttet at f eks HABU i helseforetakene ble lagt til Statped

Det kan ogsaring tenkes kombinasjoner av ulike modeller























Norges offentlige utredninger2008 og 2009

Statsministeren

Arbeids- og inkluderingsdepartementetOm grunnlaget for inntektsoppgjoslashrene 2008 NOU 2008 10Yrkessykdommer NOU 2008 11Skift og turnus ndash gradvis kompensasjon for ubekvem arbeidstid NOU 2008 17

Barne- og likestillingsdepartementetKvinner og homofile i trossamfunn NOU 2008 1Kjoslashnn og loslashnn NOU 2008 6Med barnet i fokus NOU 2008 9Farskap og annen morskap NOU 2009 5

FinansdepartementetKulturmomsutvalget NOU 2008 7Revisjonsplikten for smaring foretak NOU 2008 12Eierkontroll i finansinstitusjoner NOU 2008 13Om foretaksstyring og tiltak mot manipulering

av finansiell informasjon NOU 2008 16Skadeforsikringsselskapenes virksomhet

NOU 2008 20Kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren

mv NOU 2009 2Tiltak mot skatteunndragelser NOU 2009 4

Fiskeri- og kystdepartementetRetten til fiske i havet utenfor Finnmark

NOU 2008 5

Fornyings- og administrasjonsdepartementetIndivid og integritet NOU 2009 1

Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementetFordeling av inntekter mellom regionale helseforetak

NOU 2008 2

Justis- og politidepartementetFra ord til handling NOU 2008 4Bourbon Dolphins forlis den 12 april 2007

NOU 2008 8Barn og straff NOU 2008 15Fiskefartoslashyet rdquoWesternrdquos forlis 6 februar 1981

NOU 2008 19Nettbankbasert betalingsoverfoslashring NOU 2008 21

Kommunal- og regionaldepartementet

Kultur- og kirkedepartementet

KunnskapsdepartementetSett under ett NOU 2008 3Fagopplaeligring for framtida NOU 2008 18Rett til laeligring NOU 2009 18

Landbruks- og matdepartementet

Miljoslashverndepartementet

Naeligrings- og handelsdepartementet

Olje- og energidepartementet

SamferdselsdepartementetParing sikker veg NOU 2009 3

UtenriksdepartementetSamstemt for utvikling NOU 2008 14

Offentlige publikasjoner

Opplysninger om abonnement loslashssalg og pris faringr man hosAkademika ASAvdeling for offentlige publikasjonerPostboks 84 Blindern 0314 OSLO E-post offpublakademikanoTelefon 22 18 81 00Faks 22 18 81 01 Groslashnt nummer 800 80 960

Publikasjonen er ogsaring tilgjengelig paring wwwregjeringenno


ltlt ASCII85EncodePages true AllowTransparency false AutoPositionEPSFiles true AutoRotatePages None Binding Left CalGrayProfile (Dot Gain 20) CalRGBProfile (sRGB IEC61966-21) CalCMYKProfile (Europe ISO Coated FOGRA27) sRGBProfile (sRGB IEC61966-21) CannotEmbedFontPolicy Warning CompatibilityLevel 15 CompressObjects Tags CompressPages true ConvertImagesToIndexed true PassThroughJPEGImages false CreateJDFFile false CreateJobTicket false DefaultRenderingIntent Default DetectBlends true DetectCurves 01000 ColorConversionStrategy LeaveColorUnchanged DoThumbnails true EmbedAllFonts true EmbedOpenType false ParseICCProfilesInComments true EmbedJobOptions true DSCReportingLevel 0 EmitDSCWarnings false EndPage -1 ImageMemory 524288 LockDistillerParams true MaxSubsetPct 100 Optimize true OPM 0 ParseDSCComments false ParseDSCCommentsForDocInfo true PreserveCopyPage true PreserveDICMYKValues true PreserveEPSInfo true PreserveFlatness false PreserveHalftoneInfo false PreserveOPIComments true PreserveOverprintSettings true StartPage 1 SubsetFonts true TransferFunctionInfo Preserve UCRandBGInfo Preserve UsePrologue false ColorSettingsFile () AlwaysEmbed [ true ] NeverEmbed [ true ] AntiAliasColorImages false CropColorImages false ColorImageMinResolution 150 ColorImageMinResolutionPolicy OK DownsampleColorImages true ColorImageDownsampleType Bicubic ColorImageResolution 300 ColorImageDepth -1 ColorImageMinDownsampleDepth 1 ColorImageDownsampleThreshold 150000 EncodeColorImages true ColorImageFilter DCTEncode AutoFilterColorImages true ColorImageAutoFilterStrategy JPEG ColorACSImageDict ltlt QFactor 015 HSamples [1 1 1 1] VSamples [1 1 1 1] gtgt ColorImageDict ltlt QFactor 076 HSamples [2 1 1 2] VSamples [2 1 1 2] gtgt JPEG2000ColorACSImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 15 gtgt JPEG2000ColorImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 15 gtgt AntiAliasGrayImages false CropGrayImages false GrayImageMinResolution 150 GrayImageMinResolutionPolicy OK DownsampleGrayImages true GrayImageDownsampleType Bicubic GrayImageResolution 300 GrayImageDepth -1 GrayImageMinDownsampleDepth 2 GrayImageDownsampleThreshold 150000 EncodeGrayImages true GrayImageFilter DCTEncode AutoFilterGrayImages true GrayImageAutoFilterStrategy JPEG GrayACSImageDict ltlt QFactor 015 HSamples [1 1 1 1] VSamples [1 1 1 1] gtgt GrayImageDict ltlt QFactor 076 HSamples [2 1 1 2] VSamples [2 1 1 2] gtgt JPEG2000GrayACSImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 15 gtgt JPEG2000GrayImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 15 gtgt AntiAliasMonoImages false CropMonoImages false MonoImageMinResolution 1200 MonoImageMinResolutionPolicy OK DownsampleMonoImages true MonoImageDownsampleType Bicubic MonoImageResolution 1200 MonoImageDepth -1 MonoImageDownsampleThreshold 150000 EncodeMonoImages true MonoImageFilter CCITTFaxEncode MonoImageDict ltlt K -1 gtgt AllowPSXObjects true CheckCompliance [ None ] PDFX1aCheck false PDFX3Check false PDFXCompliantPDFOnly false PDFXNoTrimBoxError true PDFXTrimBoxToMediaBoxOffset [ 000000 000000 000000 000000 ] PDFXSetBleedBoxToMediaBox true PDFXBleedBoxToTrimBoxOffset [ 000000 000000 000000 000000 ] PDFXOutputIntentProfile (None) PDFXOutputConditionIdentifier () PDFXOutputCondition () PDFXRegistryName (httpwwwcolororg) PDFXTrapped False Description ltlt ENU ([Based on Gan_HiRes] ) gtgt Namespace [ (Adobe) (Common) (10) ] OtherNamespaces [ ltlt AsReaderSpreads false CropImagesToFrames true ErrorControl WarnAndContinue FlattenerIgnoreSpreadOverrides false IncludeGuidesGrids false IncludeNonPrinting false IncludeSlug false Namespace [ (Adobe) (InDesign) (40) ] OmitPlacedBitmaps false OmitPlacedEPS false OmitPlacedPDF false SimulateOverprint Legacy gtgt ltlt AllowImageBreaks true AllowTableBreaks true ExpandPage false HonorBaseURL true HonorRolloverEffect false IgnoreHTMLPageBreaks false IncludeHeaderFooter false MarginOffset [ 0 0 0 0 ] MetadataAuthor () MetadataKeywords () MetadataSubject () MetadataTitle () MetricPageSize [ 0 0 ] MetricUnit inch MobileCompatible 0 Namespace [ (Adobe) (GoLive) (80) ] OpenZoomToHTMLFontSize false PageOrientation Portrait RemoveBackground false ShrinkContent true TreatColorsAs MainMonitorColors UseEmbeddedProfiles false UseHTMLTitleAsMetadata true gtgt ltlt AddBleedMarks false AddColorBars false AddCropMarks false AddPageInfo false AddRegMarks false BleedOffset [ 0 0 0 0 ] ConvertColors NoConversion DestinationProfileName (sRGB IEC61966-21) DestinationProfileSelector NA Downsample16BitImages true FlattenerPreset ltlt PresetSelector MediumResolution gtgt FormElements true GenerateStructure false IncludeBookmarks false IncludeHyperlinks false IncludeInteractive false IncludeLayers false IncludeProfiles false MarksOffset 6 MarksWeight 0250000 MultimediaHandling UseObjectSettings Namespace [ (Adobe) (CreativeSuite) (20) ] PDFXOutputIntentProfileSelector DocumentCMYK PageMarksFile RomanDefault PreserveEditing true UntaggedCMYKHandling LeaveUntagged UntaggedRGBHandling LeaveUntagged UseDocumentBleed false gtgt ] SyntheticBoldness 1000000gtgt setdistillerparamsltlt HWResolution [2400 2400] PageSize [595276 841890]gtgt setpagedevice























007

ar 1981

2008 21

18

Statens Forvaltningstjenestestatens trykning

NOU Norges offentlige utredninger 2009 18

Rett til laeligring Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 29 juni 2007

Avgitt til Kunnskapsdepartementet 2 juli 2009

Departementenes servicesenterInformasjonsforvaltning

Oslo 2009

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1033-1

07 Gruppen AS Oslo

Til Kunnskapsdepartementet

Ved kongelig resolusjon 29 juni 2007 ble det oppnevnt et utvalg for aring foreshyslaring en helhetlig tiltakskjede for barn unge og voksne med behov for saeligrshyskilt hjelp og stoslashtte i opplaeligringen Utvalget avgir med dette sin innstilling

Johans Sandvin

Eva Bjoumlrck-Aringkesson

Grete Dalhaug Berg

Rune Grahn

Marit Dahl

Elisabeth Buk-Berge

Ida M Andreacuten

Oslo 2 juli 2009

Jorid Midtlyng leder

Bente Hagtvet Niels Egelund

Peder Haug Einar Christiansen

Oslashystein Lund Gidske Holck

Per-Erik Davidsen Marianne Ween

Tove-Lill Labaharing Magga Jorun Sandsmark

Per Arild Nord sekretariatsleder

Halvard Hoslashlleland Brita Nesheim

Jens Rydland Jan A Haringrvik

Elisabeth Loslashvaas

Innhold

Del I

1

11 111 112 113 114 12 121 122 123 124 125 13 14 15

2

21 22 221

222

223

224

23 24

3

4

41 42 43

44

45

Del II

Verdier hovedproblemstillinger og mandat 11

Maringl verdier og prinsipper 13Maringl og verdier 13Laeligring 13Bedre laeligring 13Absolutt alle 14Saeligrskilte behov 14Grunnleggende prinsipper 15Likeverdig opplaeligring 15Tilpasset opplaeligring 15Inkluderende opplaeligring 15Universell utforming 15Medvirkning og innflytelse 16Integrering og inkludering 16Rett til laeligring 17Sammensatte utfordringer 18

Hovedutfordringer 19

Ulike oppfatninger

Sammenfatning av

Barnehage skole og samfunn 20Hovedutfordringene 22Tendensen til ensretting av opplaeligringen 22

av regelverket 3Mangel paring samordning og samarbeidskompetanse 24Forhold knyttet til den spesialpedagogiske innsatsen 24Kompetanse 25

hovedproblemstillinger og utfordringer 26

Utvalgets forslag 28

Utvalgets mandat sammensetning og arbeid 31Oppnevning og mandat 31Utvalgets sammensetning 31Utvalgets moslashter arbeid og arbeidsform 32Forstaringelse og avgrensning av mandatet 33Parallelle prosesser ndash stortingsmeldinger forskning og utvalg med betydning for utvalget 34

Systemer og maringlgrupper 35

5 Foslashrskolealder og barnehage3851 Barnehagen som laeligringsarena3952 Lovregulering 4053 Ressursinnsats i barnehagen 41531 Personale41532 Oslashkonomi og finansiering4254 Omfang av behov for saeligrskilt

hjelp og stoslashtte 4355 Organisering av saeligrskilte tiltak

spesialpedagogisk hjelp4456 Likeverdige barnehagetilbud4657 Inkludering i barnehagen4758 Tidlig innsats i foslashrskolealder 48581 Spraringkstimulering49582 Sosial kompetanse50583 Helsestasjonstilbudet og

spraringkkartlegging 5059 Spraringkkartlegging og pedagogisk

dokumentasjon i barnehagen51510 Universell utforming og

tilgjengelighet i barnehagene 52511 Oppsummering53

6 Grunnopplaeligringen 5461 Likeverd inkludering og tilpasset

opplaeligring 55611 Tilpasset opplaeligring

ndash et uklart begrep 5762 Tendenser til ensretting og

mangel paring hensyn til mangfoldet59621 Frafall i videregaringende opplaeligring60622 Innsats settes inn for sent6263 Spesialundervisning omfang

forstaringelser og effekter64631 Spesialundervisningens omfang66632 Ulike forstaringelser av

spesialundervisning 69633 Spesialundervisningens virkninger

og effekter 7064 Oppsummering 73

7 Voksenopplaeligring7571 Lovbestemmelsene 76711 Voksnes rett til

grunnskoleopplaeligring og videregaringende opplaeligring76

712 Ny lov om voksenopplaeligring 77713 Kommunens og fylkeskommunens

ansvar 7772 Ressursinnsats til voksne med

saeligrskilte behov 78

73 Omfang av behov for hjelp og stoslashtte 7974 Hva lykkes voksenopplaeligringsshy

aktoslashrene med og hva er de stoslashrste utfordringene 80

741 Er tilbudet likeverdig og tilpasset mangfoldets forutsetninger 80

742 Har vi et system som sikrer tidlig innsats 80

743 Stoslashttesystemene 8175 Folkehoslashyskoler 8276 Hoslashyere utdanning 82761 Tidlig identifisering 82762 Stoslashttesystemene 8277 Opplaeligring i kriminalomsorgen 8378 Oppsummering 83

8 PP-tjenesten oppfoslashlgingstjenesten og raringdgivningstjenesten 85

81 PP-tjenesten 85811 Lovregulering og arbeidsoppgaver 85812 PP-tjenestens brukere henvisere

og samarbeidspartnere 87813 PP-tjenestens ressurser og

kontororganisering 1994-2008 89814 PP-tjenestens organisering

av arbeidet eksternt mot skolene og internt i team 91

815 Ventetid i PP-tjenesten 92816 PPT-personalets fagsammensetning

1980 ndash 2008 92817 Geografisk fordeling av

fagpersonalet i PP-tjenesten ndash dekningsgrader 1996ndash2007 93

818 Kryssende forventninger til PP-tjenesten 94

819 Vurderinger av PP-tjenesten 9682 Oppfoslashlgingstjenesten 97821 Lovregulering og arbeidsoppgaver 97822 Ressurser og aringrsverk 98823 Organisering

av oppfoslashlgingstjenesten 98824 Vurderinger

av oppfoslashlgingstjenesten 9983 Raringdgivningstjenesten 99831 Rammebetingelser 99832 Politiske foslashringer og analyser 100833 Forskning og evalueringer 102834 Nye forskriftsbestemmelser

fra 2009 103

9 Statlig spesialpedagogisk stoslashttesystem (Statped) 105

91 Formell tilknytning 105

92 93

931 94 941

942

943

95

96 97

10

101 1011

1012 1013 102

1021

1022

1023

103 1031

104

1041 1042 105 106

107

1071

1072 1073 108

1081 1082

Maringl for Statpeds virksomhet105Strukturen og rammene for Statpeds virksomhet 106Tilbuds- og senterstrukturen 109Statpeds tjenesteprofil 110Endringer i samlet profil de seneste aringrene110Tjenesteprofil for sentrene for sammensatte laeligrevansker (SLV) 110Naeligrmere om SLV-sentrenes arbeidsoppgaver 112Fylkesvis fordeling av Statpeds tjenester 112Kompetansen i Statped113Utfordringer113

Andre kommunale og statlige tjenester 115Kommunehelsetjenesten 115Helsestasjons- og skolehelsetjenesten115Fysio- og ergoterapitjenester 116Fastlegen116Statlig spesialisthelsetjeneste ndash helseforetakene 116Barne- og ungdomspsykiatrien (BUP) 117Habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU) 117Kompetansesentre for sjeldne diagnoser og tilstander 118Sosialtjenesten i kommunen 119Avlastnings- og stoslashttekontakttiltak samt barnebolig119NAV ndash arbeids- og velferdsforvaltningen 120Oslashkonomiske stoslashnader 120Hjelpemiddelsentralene 120Kommunal barnevernstjeneste121Statlig barnevern ndash Barne- ungdoms- og familieetaten (Bufetat) 122Bestemmelser om samarbeid og koordinering paring individnivaring 122Habilitering er en oppgave som involverer mange122Koordinerende enhet123Individuell plan (IP) 123Modeller for samordning og koordinering av kommunale tjenester123Familiesentermodellen 124Psykisk helsearbeid i kommunene 124

1083 Samordning av lokale kriminalitetsforebyggende tiltak ndash SLT-modellen 124

109 Utfordringer 1251091 Rettigheter og bestemmelser

hjemlet i ulike lovverk og forskrifter 125

1092 Faglig ideologi profesjonsinteresser og domenekonflikter 126

1093 Sektorinndeling uklare ansvarsforhold og overlappende oppgaver 126

11 Maringlgrupper 129111 Gruppebeskrivelser kan tilsloslashre

mangfoldet 129112 Ulike grupper med ulike

utfordringer 130113 Psykisk helse sosiale

og emosjonelle vansker og atferdsvansker 131

1131 Forstaringelse av problematferd i skolen 131

1132 Psykisk helse 1341133 Ulike forstyrrelserlidelser 135114 Utfordringer 136

12 Tilrettelagt opplaeligring i Danmark Sverige og Finland 138

121 Danmark ndash de overordnede maringl og virkemidler 138

1211 Integrerte og segregerte tilbud i barnehagefoslashrskolealder 139

1212 Integrerte og segregerte tilbud i grunnskolen 139

1213 Integrerte og segregerte tilbud i videregaringende opplaeligring 139

1214 Det pedagogiske og spesialshypedagogiske stoslashtteapparatet 140

1215 De viktigste utfordringene 140122 Sverige ndash de overordnede maringl

og virkemidler 1401221 Integrerte og segregerte tilbud

i barnehagefoslashrskolealder 1411222 Integrerte og segregerte tilbud

i grunnskolen 1411223 Integrerte og segregerte tilbud

i videregaringende opplaeligring 1421224 Det pedagogiske og spesialshy

pedagogiske stoslashtteapparatet 1431225 De viktigste utfordringene 143123 Finland ndash de overordnede maringl

og virkemidler 144

1231

1232

1233

1234

1235

Del III

13

131

132

1321

133

1331 134 135 136 1361

14

141

142

1421 1422 143 144 145 146 1461

1462

15

151 1511 1512 1513

Integrerte og segregerte tilbud i barnehagefoslashrskolealder 145Integrerte og segregerte tilbud i grunnskolen146Integrerte og segregerte tilbud i videregaringende opplaeligring147Det pedagogiske og spesialshypedagogiske stoslashtteapparatet 147De viktigste utfordringene 147

Vurderinger og forslag 149

Tidlig innsats og forebygging 154Tidlig innsats og forebyggende tiltak154Sterkere forpliktelser til tidlig innsats og forebygging 156Plikt til kontinuerlig og systematisk oppfoslashlging 157Laeligringsboka et felles verktoslashy for tidlig innsats158Samarbeid med hjemmet 159Prosedyre for tidlig innsats 159Systematisering og forenkling160Saeligrmerknader160Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS160

Rett til ekstra tilrettelegging i opplaeligringen 162Dagens rett til spesialundervisning 162Ekstra tilrettelegging i opplaeligringen163Sakkyndig vurdering 164Avvik fra laeligreplanene 165Samarbeid mellom skole og hjem 165Barn i foslashrskolealder 165Voksenopplaeligring 166Saeligrmerknader166Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS166Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Bente E Hagtvet 167

Tilpassede og fleksible opplaeligringsloslashp168Et tydeligere laeligreplanverk168Ulike syn paring kunnskap og laeligring 168Lokale laeligreplaner169Differensierte laeligreplaner i fellesfagene i videregaringende opplaeligring 170

152 Mer fleksibilitet paring ungdomstrinnet 171

153 Bedre gjennomfoslashring i videregaringende opplaeligring 171

1531 Bedre overgang til videregaringende opplaeligring 172

1532 Stoslashrre bredde i tilbudsstrukturen 172154 Et loslashft for sosialpedagogisk

raringdgivning 175155 Saeligrmerknader 1771551 Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem

Jorun Sandsmark KS 177

16 PP-tjenesten og Statped tettere paring 178

161 Forholdet mellom PP-tjenesten og Statped 179

162 PP-tjenestens ansvar og oppgaver 1801621 Fortsatt frihet i kommunal og

fylkeskommunal organisering og dimensjonering av PP-tjenesten 181

1622 Kompetansebehov i PP-tjenesten paring kort sikt 181

163 Omorganisering av Statped 1821631 SLV-sentrene 1821632 Konsekvenser av regionmodellen

ndash hovedtrekk 1831633 Tilbudet innenfor hoslashrselsfeltet 184164 Nye nasjonale sentre 1851641 Nasjonalt utviklingssenter for

PP-tjenesten 1851642 Samisk spesialpedagogisk stoslashtte

(SEAD) 1861643 Lillegaringrden kompetansesenter 187165 Oversikt over omdisponering av

ressurser 187166 Saeligrmerknader 1881661 Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem

Jorun Sandsmark KS 1881662 Saeligrmerknad fra utvalgsshy

medlemmene Bente E Hagtvet og Marianne Ween 188

17 Helhet krever tverrfaglig og tverretatlig samarbeid 190

171 Helhet og sammenheng 190172 Bestemmelser om samarbeid og

koordinering maring vaeligre presisert i lovverk 191

1721 Individuell plan (IP) 1911722 Koordinerende enhet 192

1723

1724

173 1731 1732

1733

1734

174

175

176 1761 177 1771

18

181

1811

1812 182

183

1831 1832

184

185

1851 1852

1853

186 187 188 1881

Personlig koordinator ndash en tjenesteyter med hovedansvar 192Taushetsbestemmelser og informasjonsplikt193Samarbeid paring systemnivaring 193Samordning av spesialisttjenester 193Henvisningsrett til spesialisthelsetjenester194Samarbeid mellom PP-tjenesten og oppfoslashlgingstjenesten (OT) 194Samarbeidsavtale mellom fylkeskommune NAV og kommune om ungdom194Skolefritidsordning (SFO) og fritidstilbud 195Barnevernets ansvar knyttet til barn og unges opplaeligring 195Brukermedvirkning 196Brukermedvirkning paring individnivaring196Saeligrmerknader197Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS197

Oslashkt kompetanse paring alle nivaringer 198Foslashrskolelaeligrer- og

Universitets- og

allmennlaeligrerutdanningen199Laeligrerutdanningen som arena for styrking av laeligreres kompetanse199Den nye allmennlaeligrerutdanningen 200Utdanning av barne- og ungdomsarbeidere 201Behovet for mer kompetanse i barnehager og skoler 201Spesialpedagogisk kompetanse201Sosialpedagogisksosialfaglig kompetanse202Komptansebehovet i PP-tjenesten og i de spesialpedagogiske regionsentrene 202Statped og universitets-og hoslashgskolesektoren 203Statped203

hoslashgskolesektoren204Samarbeid mellom Statped og UH-sektoren 204Forskning205Samarbeid og koordinering 206Saeligrmerknader206Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS206

19 Oslashkonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag 208

191 Generelt om oslashkonomiske konsekvenser 208

192 Oslashkonomiske konsekvenser av utvalgets forslag 208

193 Effektivisering 210194 Administrative konsekvenser 210

Vedlegg

1 Saeligrmerknader 2122 Aktuelle internasjonale

konvensjoner og reguleringer 237

3 Innspill til stortingsmelding om laeligrerutdanningen239

4 De statlige spesialpedagogiske kompetansesentrenes (Statpeds) historikk forankring arbeidsoppgaver organisering og ressurser aringrene 1994ndash2008240

5 Beskrivelse av ulike maringlgrupper 2636 Ulike modeller for ny organisering

av ressursene i Statped og PP-tjenesten 276

Del I Verdier hovedproblemstillinger og mandat

12 NOU 2009 18

Rett til laeligring

13 NOU 2009 18


Kapittel 1

Maringl verdier og prinsipper

11 Maringl og verdier

111 Laeligring

Denne utredningen skal bidra til bedre laeligring for barn unge og voksne med saeligrskilte behov Barshynehage og skole skal vaeligre for alle uavhengig av bakgrunn og forutsetninger Alle barn og unge skal vaeligre en del av et inkluderende fellesskap som gir gode muligheter for laeligring og utvikling Nasjonale planer og lovverk forutsetter at barneshyhage og skole bygger paring verdier som likestilling likeverd sosial rettferdighet og medvirkning Laeligshyring skjer ogsaring uformelt i aktivitet samvaeligr og lek i fritiden og gjennom ulike medier og paring forskjellishyge arenaer Aldri har det foregaringtt saring mye opplaeligshyring aldri har informasjonstilgangen vaeligrt saring stor Aldri har ressursbruken til opplaeligring vaeligrt stoslashrre

Opplaeligring er en grunnleggende rett for alle barn FNs konvensjon om barns rettigheter som ble vedtatt i 1989 og ratifisert av Norge i 1991 gir alle barn og unge under 18 aringr rett til liv og helse skolegang og utvikling deltakelse og innflytelse samt omsorg og beskyttelse I Norge har alle barn rett og plikt til tiaringrig grunnskoleopplaeligring og rett til trearingrig videregaringende opplaeligring Fra 2009 har alle barn fra ettaringrsalderen rett til barnehageplass Dette gjoslashr at Norge har et noksaring komplett utdanshyningssystem Dilemmaet er at gode systemer ordshyninger og tiltak ikke uten videre garanterer god utdanningskvalitet for den enkelte Oslashkt oppmerkshysomhet om laeligringsutbytte har dokumentert store utfordringer Med grunnlag i norsk og internasjoshynal forskning er det utviklet en forstaringelse av at laeligshyringspotensialet i befolkningen kan utnyttes beshydre Institusjonene fungerer bedre for noen enn for andre Forhold som kjoslashnn etnisitet sosial gruppe kulturell bakgrunn og bosted kan ha mye aring si for hva slags utbytte den enkelte faringr Saeligrlig utshysatte og saringrbare er barn unge og voksne med beshyhov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte

112 Bedre laeligring

Hvor mye bedre boslashr saring laeligringen bli og hva vil vaeligre tilfredsstillende laeligringsutbytte Det er ikke mulig aring gi et eksakt svar paring disse sposlashrsmaringlene Maringloppnaringelse saring vel som innhold og arbeidsforshymer i opplaeligringen maring ta utgangspunkt i den enshykeltes forutsetninger i samsvar med prinsippet om tilpasset opplaeligring Foslashlgende sposlashrsmaringl maring stilles Under hvilke betingelser laeligrer den enkelshyte og hvilken tilrettelegging maring til for at enhver skal oppleve mestring og utvikling Laeligring er ikke bare en individuell prosess men ogsaring noe som skjer i fellesskapet og mellom deltakerne i fellesskapet Hensynet til den enkelte og fellesshyskapet maring derfor balanseres naringr best mulig utbytshyte skal vurderes

Barn og unges laeligring er resultatet av en rekke ulike faktorer Virksomheten i barnehage og skoshyle er en konsekvens av prioriteringer og krav forshymulert nasjonalt kommunalt ved den enkelte barnehage og skole av foslashrskolelaeligrere og laeligrere og av barn unge og deres foreldre Det er lang beslutningskjede fra statlige intensjoner til den enkelte i barnehage og skole og i denne ligger mange muligheter for valg og bortvalg med mulishyge konsekvenser for den enkeltes laeligring og utvikshyling Saeligrlig er kommunenes ansvar som barnehashyge- og skoleeier sentral for virksomheten Dette ansvaret handler baringde om aring forvalte opplaeligringsinshystitusjonene i samsvar med statlige reguleringer og om aring skape sammenheng og helhet mellom ulishyke sektorer som alle har i oppgave aring gi barn og unge gode oppvekstvilkaringr

Den enkelte foslashrskolelaeligrers og laeligrers skjoslashnn staringr sentralt i alt laeligringsarbeid Et viktig virkemidshydel for bedre laeligring er aring soslashrge for at laeligrergruppeshyne har hoslashy og relevant kompetanse En forutsetshyning for laeligring er tilbakemeldinger som er releshyvante for videre laeligring Barn og unge maring faring en bekreftelse paring hva de faktisk mestrer og kan Vishydere maring det de laeligrer ha betydning for den livssishytuasjonen de er i

14 NOU 2009 18


Baringde barnehage og skole har et omfattende samfunnsmandat og det er lagt til grunn en bred og dynamisk forstaringelse av laeligringsbegrepet Skoshylen skal bidra til aring utvikle laquokunnskap dugleik og holdningarraquo og elevene skal faring utfalde skapargleshyde engasjement og utforskartrongraquo Opplaeligrinshygen skal ogsaring bidra til aring laquoopne doslashrer mot verda og framtidaraquo slik det uttrykkes i formaringlsparagrafen Det er grunn til aring framheve at det ikke er et motshysetningsforhold mellom grunnleggende faglige ferdigheter og sosial kulturell og demokratisk kompetanse Samtidig er grunnleggende ferdigshyheter i lesing skriving regning og IKT en forutshysetning for nesten all annen laeligring Utfordringen er aring sikre disse ferdighetene for alle elever En stor gruppe deltar ikke i gode faglige laeligringsproshysesser med lavt laeligringsresultat som konsekvens

113 Absolutt alle

Det slarings fast gjentatte ganger at retten til opplaeligshyring ogsaring gjelder barn med nedsatt funksjonsevshyne Da Blomkomiteen i 1970 la fram sin innstilshyling var det en milepaeligl for norsk skole senere ogsaring for barnehagene Den integreringsprosesshysen mange allerede hadde startet ble bekreftet Det prinsipielle grunnlaget ble dermed lagt for et videre arbeid med aring legge til rette opplaeligring i naeligrskole for elever som tidligere gikk paring spesialshyskoler Konsekvensen av at barnehage og skole skal vaeligre for alle er et mangfoldsperspektiv og ikke et likhetsperspektiv Det forutsetter positiv diskriminering en aksept for at likeverd og like-stilling gjoslashr det noslashdvendig med ulikheter i tilbud og tiltak men innenfor en inkluderende ramme Aring oppfylle disse intensjonene er svaeligrt krevende for personalet i barnehage og skole og mulighetene for aring gjoslashre det varierer fra institusjon til institusjon og mellom kommuner Sposlashrsmaringlet om differensishyering i og utenfor grupper og klasser er et av de dilemmaer som ikke loslashses en gang for alle men som forutsetter kompetanse samarbeid og vurdeshyringsevne i hvert enkelt tilfelle Inkludering har som ideal at alle skal vaeligre en del av et fellesskap Samtidig kan det vaeligre en utfordring aring faring dette felshylesskapet til aring fungere positivt for den enkeltes laeligshyring

Samfunnet har fortsatt en tendens til aring klassifishysere og kategorisere mennesker ut fra forenklede forestillinger om normalitet og avvik Det foslashrer til at barn unge og voksne kan bli vurdert ut fra om de er gode nok og om de passer inn eller ikke Derfor er et kontinuerlig vedlikeholdsarbeid noslashdshyvendig for aring bidra til at holdninger og praksis samshy

svarer med det brede og rike mangfoldet i befolkshyningen Fellesskap i barnehager og skoler dannes ut fra alder og bosted ikke ut fra forutsetninger Utvalget vil framheve betydningen av aring anerkjenshyne forskjellighet og ulikheter mellom mennesker En rekke internasjonale konvensjoner og erklaeligshyringer er utformet de siste tiaringrene som stoslashtte for det Et eksempel er konvensjonen om urfolks retshytigheter som har bidratt til bedre ivaretakelse av samisk kultur og tradisjon i opplaeligringen

114 Saeligrskilte behov

Maringlgruppen for denne utredningen er barn unge og voksne med saeligrskilte behov Denne gruppen kan defineres paring forskjellig vis Noen undersoslashkelshyser antyder at rundt 25 prosent av elevene i norsk skole har vansker med aring detta aktivt i opplaeligrinshygen De laeligrer ikke det de skal og oppfattes aring ha behov for saeligrskilt tilrettelegging En snevrere inndeling er knyttet til omfanget av spesialundershyvisning Seksndashsyv prosent av elevene i skolen faringr spesialundervisning etter sect 5-1 i opplaeligringsloven De har ikke tilstrekkelig utbytte av opplaeligringen Her foreligger det en sakkyndig utredning og det er gjort et enkeltvedtak

Det er en hovedutfordring for skolen aring naring beshydre ut til alle elever Barn og unge representerer et mangfold av egenskaper og forutsetninger og da ligger det implisitt at noen trenger mer stoslashtte enn andre Behovene kan springe ut av egenskashyper hos den enkelte eller forhold i hjemmemiljoslashet Like ofte er det forhold ved barnehagen eller skoshylen som utloslashser behov for saeligrskilte tiltak Det kan skje dersom laeligringsmiljoslashet ikke er godt oppgaveshyne og aktivitetene ikke er tilpasset den som skal laeligre eller oppfoslashlgingen ikke er tett og god nok Det er stor variasjon mellom barnehager skoler og grupper og det som defineres som spesielt i ett miljoslash kan ses som en del av normalvariasjonen i et annet miljoslash Utfordringen er aring gi alle barn og unge det tilbudet de trenger for aring laeligre og utvikle seg Dette innebaeligrer hjelp og stoslashtte i ulik grad paring ulike maringter til forskjellig tidspunkt og av ulik vashyrighet

Det har vaeligrt lagt stor vekt paring aring unngaring stigmashytisering av barn og unge med saeligrskilte behov ut fra de grunnleggende verdiene om likestilling og likeverd En foslashlge av dette er at tiltak har blitt utshysatt ut fra en forestilling om at ting kan endres elshyler garing over Denne laquovente og seraquo holdningen har ogsaring en basis i utviklingspsykologiske perspektishyver Alternativet er tidlig innsats ved at det blir satt inn tiltak saring snart det er mistanke om at barn eller

15 NOU 2009 18


unge har saeligrskilte behov Tidlig innsats roslashrer ikke ved det verdimessige fundamentet som gjelshyder for opplaeligringen

12 Grunnleggende prinsipper

Utvalget skal ifoslashlge sitt mandat bygge paring de overshyordnede prinsippene om retten til tilpasset og likeshyverdig opplaeligring i en inkluderende skole for alle samt prinsippet om universell utforming Dersom disse prinsippene skal kunne danne grunnlag for utformingen av arbeidet i skole og barnehage er det viktig at de som har ansvar for aring realisere skoshylens og barnehagens maringl har felles forstaringelse av hva disse prinsippene innebaeligrer Utvalget har derfor valgt aring legge statens egen fortolkning1 av disse prinsippene til grunn

I den praktiske hverdagen kan disse prinsippeshyne vaeligre vanskelige aring realisere og de kan ogsaring oppleves som motstridende Et best mulig tilbud til barnet eller eleven vil derfor noen ganger kunshyne kreve avveininger mellom ulike prinsipper og hensyn Utvalget vil i neste kapittel droslashfte noen av de dilemmaene laeligrere og foslashrskolelaeligrere staringr oppe i

121 Likeverdig opplaeligring

Likeverdig opplaeligring handler om aring gi alle like mushyligheter til opplaeligring uavhengig av evner og forutshysetninger alder kjoslashnn hudfarge sosial bakshygrunn seksuell orientering religioslashs eller etnisk tilhoslashrighet bosted familiens utdanning eller hjemmets oslashkonomi Likeverdig opplaeligring maring der-for forstarings baringde paring systemplanet i et nasjonalt pershyspektiv med utgangspunkt i lov og forskrifter med laeligreplaner og paring individplanet for en opplaeligring tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger For aring sikre likeverdig opplaeligring for alle kreves det forskjellsbehandling ikke lik behandling

Sitatet presenterer tre hovedpoenger Det foslashrshyste er at alle skal ha like muligheter til opplaeligring Det andre er at dette er et ansvar for hele forvaltshyningskjeden fra topp til bunn Det tredje er at likeshyverdighet forutsetter ulike former for differensiershying av tiltak Likeverdig opplaeligring kan ogsaring ses i lys av antidiskriminerings- og tilgjengelighetsloshyven som traringdte i kraft 1 januar 2009

1 Utdanningsdirektoratet (2007) Likeverdig opplaeligring ndash et bidrag til aring forstaring sentrale begreper Oslo Utdanningsdirekshytoratet

122 Tilpasset opplaeligring

Tilpasset opplaeligring er en plikt for skoleeier oppshylaeligringsstedets ledelse og personale til aring gi en god og forsvarlig opplaeligring ut fra den enkeltes evner og forutsetninger Tilpasset opplaeligring innebaeligrer blant annet valg av metoder laeligrestoff og organishysering for aring sikre at den enkelte utvikler grunnlegshygende ferdigheter og naringr kompetansemaringlene Dette forutsetter at opplaeligringssituasjonen tilretteshylegges paring individ- og gruppenivaring Tilpasset opplaeligshyring innebaeligrer ikke at all opplaeligring individualiseshyres men at alle sider av laeligringsmiljoslashet tar hensyn til variasjoner hos dem som faringr opplaeligringen

Ogsaring styringsdokumentene for barnehagen har formuleringer om tilpasning Tilpasset opplaeligshyring er ikke en individuell rett for den enkelte men en plikt for skoleeier skoler og personale Tilpasset opplaeligring er en forutsetning for aring kunshyne gi en likeverdig opplaeligring og i den ligger mushylighetene for aring gi forskjellige tilbud innenfor en lishykeverdig ramme

123 Inkluderende opplaeligring

Inkluderende opplaeligring innebaeligrer at alle tar del i fellesskapet paring en likeverdig maringte ndash faglig sosialt og kulturelt Det stiller krav til laeligrestedet og hver enkelt persons evne til aring bygge gode relasjoner med utgangspunkt i menneskers egenart og likeverd Inshykludering er baringde en prosess og et maringl og dreier seg om hvordan laeligrestedet kan moslashte individets forshyutsetninger og behov paring best mulig maringte Dette kreshyver tilrettelegging for mangfoldet og endringer i tilshybudet slik at den enkelte deltar mer og har stoslashrre utbytte av aring delta i fellesskapet Konsekvensen av inshykludering er at systemet maring tilpasse seg den enkelshyte person og gruppe Dette fritar imidlertid ikke den enkelte for ansvaret for aring ville delta

Inkluderende opplaeligring er i denne sammenshyhengen et grunnleggende prinsipp og ikke en konkret handling Handlingene som skal til for aring oppnaring inkluderende opplaeligring er konkretisert til blant annet relasjonsbygging deltakelse differenshysiering og sikring av utbytte Inkludering er en ramme for likeverdig og tilpasset opplaeligring

124 Universell utforming

Universell utforming har etter hvert blitt et viktig prinsipp i norsk planlegging og forvaltning Den nye antidiskriminerings- og tilgjengelighetsloven gir nye rettigheter og bedre vern mot usaklig forshyskjellsbehandling Loven angir en nasjonal forplikshy

16 NOU 2009 18


telse til universell utforming i offentlige og private virksomheter

Offentlig virksomhet skal arbeide aktivt og maringlrettet for aring fremme universell utforming innenfor virksomheten [hellip] Offentlig og privat virksomhet rettet mot allmennheten har plikt til aring sikre universell utforming av virksomhetens alshyminnelige funksjon saring langt det ikke medfoslashrer en uforholdsmessig byrde for virksomheten

Barnehage og skole- og utdanningsinstitusjon skal foreta en rimelig individuell tilrettelegging av tilbudet for aring sikre at barn og elever med nedsatt funksjonsevne faringr utviklings- og laeligringsmuligheshyter

Mange barnehager og skoler ble bygget foslashr retningslinjer for universell utforming ble gitt Utshyvalget vil peke paring at det ikke sjelden oppstaringr situashysjoner der elever blir henvist til andre barnehager eller skoler paring grunn av et uegnet bygg Kommushynenes oslashkonomi tillater ikke alltid de investeringeshyne som er noslashdvendig og dette kan foslashre til konflikshyter som er vanskelige for alle parter Etter utvalshygets mening boslashr prinsippet om universell utforming ogsaring gjelde for pedagogiske metoder og virkemidler I antidiskriminerings- og tilgjengeshylighetsloven heter det at nye IKT-loslashsninger skal vaeligre universelt utformet fra og med 1 juli 2011 og eksistrerende fra og med 1 januar 2021

125 Medvirkning og innflytelse

En viktig demokratisk verdi er retten til medvirkshyning og innflytelse i sposlashrsmaringl som beroslashrer en selv direkte Endringene som ble gjort i barneloven sect 6-3 som ledd i inkorporeringen av barnekonvenshysjonen innebaeligrer at barn som er fylt syv aringr skal ha en ubetinget rett til informasjon og en ubetinshyget adgang til aring uttale seg foslashr det tas avgjoslashrelse i en sak som beroslashrer dem Ogsaring barn under syv aringr kan gis slik adgang etter en konkret vurdering av om barnet er i stand til aring danne seg egne synsshypunkter Naringr det gjelder utforming av tjenester er medvirkning fra dem som tjenesten beroslashrer i tilshylegg svaeligrt nyttig for utvikling av faglig kvalitet I mange offentlige etater har man opplevd at brushykernes synspunkter har endret prioriteringsmoslashnshystre og ressursfordeling paring grunn av ny og overshyraskende viten om brukernes prioriteringer og opplevelse av laquohva som hjelperraquo Utvalgets innshytrykk er at skoleverket ikke har utnyttet disse mushylighetene i samme grad Elever og foreldre har flere arenaer for aring gi innspill men disse innspilleshyne integreres ikke i tilstrekkelig grad i det faglige utviklingsarbeidet

For utvalget er det viktig aring understreke at prinshysippene om en likeverdig inkluderende og tilpasshyset opplaeligring henger tett sammen Om opplaeligrinshygen ikke er likeverdig er den heller ikke inkludeshyrende eller tilpasset og opplaeligringen maring vaeligre tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger for aring vaeligre likeverdig Samtidig er medvirkning og innflytelse et viktig element i baringde likeverdig tilshypasset og inkluderende opplaeligring

13 Integrering og inkludering

Det er av avgjoslashrende betydning at det skilles tydeshylig mellom begrepene integrering og inkludering Aring sette disse to begrepene opp mot hverandre klargjoslashr betydningen av dem Prinsippet om inteshygrering har en relativt lang historie i norsk opplaeligshyring mens inkludering foslashrst ble brukt i forbindelshyse med Reform 97 og da med referanse til UNES-COs Salamancadeklarasjon fra 1994

Bakgrunnen for integreringen i barnehage og skole var den etablerte segregeringen av de barn og unge som ikke passet inn i det laquonormaleraquo felshylesskapet Segregering var ikke i samsvar med grunnleggende verdier om likhet og likeverd Inshytegrering har hatt sosial utjevning som maringl De som har staringtt utenfor fellesskapet skal komme innenfor Saeligrordningene og saeligrtiltakene for den-ne gruppen barn og unge er gradvis blitt tatt bort En konsekvens er at denne gruppen i stor grad har faringtt ta del i den samme opplaeligringen som alle andre i barnehage og skole men med et varierenshyde omfang av kompensatoriske tiltak Likhet og lishykeverd har med andre ord blitt definert ut fra et tenkt homogent normalfellesskap og er forstaringtt som aring faring ta del i den samme opplaeligringen Et av de mest tydelige resultatene av denne integreringsshylinjen er at en del barn og unge med behov for ekshystra stoslashtte har tatt del i den vanlige opplaeligringen men uten at de har hatt saeligrlig utbytte av den

Inkluderingsbegrepet forutsetter at likevershydighet oppfattes som en rett til aring vaeligre forskjellig og ikke bare som en rett til aring vaeligre i et fellesskap slik som i integreringsbegrepet At inkluderingsshybegrepet er lagt til grunn for barnehage og skole har derfor en rekke konsekvenser Det innebaeligrer at alle barn og unge skal ha en naturlig plass i felshylesskapet i barnehage og skole og at virksomheshyten legges til rette paring en slik maringte at den fungerer godt for alle Det vil hindre marginaliseringstenshydenser og krysspress og bidra til aring sikre full delshytakelse mestring og laeligringsutbytte for alle Inklushydering sikrer minoritetsvernet ved at presset om

17 NOU 2009 18


utjevning og likhet reduseres Innenfor denne forshystaringelsesrammen betyr likeverdighet ikke at alle skal behandles likt Alle skal i stedet ha mulighet for og rett til aktiv stoslashtte paring egne vilkaringr i samsvar med prinsippet om tilpasset opplaeligring Derfor innebaeligrer inkludering ulike tiltak som en forutshysetning for likeverdighet og likestilling men innenfor rammen av fellesskapet Barn og unge som har behov for ekstra hjelp og stoslashtte for aring kunshyne fungere innenfor denne rammen skal faring det En slik positiv diskriminering medfoslashrer at barneshyhage og skole kontinuerlig maring vaeligre i endring for at virksomheten skal tilpasse seg de som til enshyhver tid oppholder seg der

Inkluderingsbegrepet har en spesiell relevans og betydning for samene urfolket i Norge Det gir en ramme for aring sette barnehage og skole inn i et menneskerettsperspektiv som skal sikre urfolshyket et minoritetsvern Det medfoslashrer at deres spraringk og kultur skal vaeligre et fundament at det etashybleres positive saeligrtiltak og gis aktiv stoslashtte for aring sishykre at den samiske befolkningen kan nyttiggjoslashre seg opplaeligringen

Det er knyttet mange utfordringer og dilemshymaer til inkludering naringr prinsippet skal praktiseshyres Da blir idealet satt under press Realiseringen er avhengig av det handlingsrommet som eksisteshyrer lokalt Det er et resultat av nasjonale reguleshyringer av prioriteringer i kommunene av hvordan barnehage og skole forvalter sine oppgaver av den enkelte foslashrskolelaeligrer og laeligrers forstaringelse og kompetanse Forstaringelsen og praktiseringen er beshystemt av en rekke forhold slik som juridiske oslashkoshynomiske organisatoriske etiske ideologiske og faglige faktorer Det kan vaeligre motsetninger melshylom dem de kan vaeligre uklare og ha flere rimelige tolkninger Derfor kan det vaeligre noslashdvendig aring gjoslashshyre avveininger mellom de ulike forholdene og aring prioritere noen elementer framfor andre Innholshydet i og relasjonene mellom dem er derfor ikke bestemt en gang for alle De varierer med tid med situasjon og med person og er avhengig av kontinuerlig analyse og diskusjon

Et sentralt dilemma er i hvilken grad egne grupper og tilbud for grupper av barn og unge skal kunne aksepteres Den strengeste forstaringelshysen av inkludering vil ikke tillate det Samtidig er det et press i barnehage og skole om aring skille ut barn og unge som avviker mye fra det laquonormaleraquo og gi dem egne opplegg Det kan ikke gis et konshykret svar paring hvordan en slik utfordring kan loslashses Idealet om fellesskapet som ramme staringr sterkt men kan praktiseres paring ulik maringte avhengig av den enkeltes behov og barnehagens og skolens forutshy

setninger Det som ikke kan aksepteres er at det etableres varige spesialgrupper av barn og unge med de samme diagnosene eller egenskapene Det er enklere aring ha forstaringelse for aring opprette egne tidsbegrensede tiltak med klare maringl for en gruppe elever som har noenlunde like laeligringsbehov og kan ha nytte av aring laeligre sammen I enkelte tilfeller kan aleneundervisning vaeligre den eneste maringten aring gi opplaeligring paring fordi det handlingsrommet som er tilgjengelig ikke tillater noe annet

14 Rett til laeligring

Baringde inkludering og prinsippene om likeverdig og tilpasset opplaeligring foslashlger som konsekvens av en allmenn rett og plikt til opplaeligring Retten til opplaeligring er ikke bare en rett til et opplaeligringstilshybud men ogsaring til et innhold i og en kvalitet paring opplaeligringen som setter barn og unge i stand til aring naring de maringl som er satt for opplaeligringen eller de maringl som er realistiske for den enkelte Det handshyler om en rett til laeligring Fordi barn og unge er forshyskjellige vil innholdet i opplaeligringen maringtte tilpasshyses den enkelte for at kvaliteten skal vaeligre den samme for alle Det gjelder saring vel sosial og kultushyrell bakgrunn som individuelle forutsetninger Opplaeligringen er ikke likeverdig dersom den ikke er tilpasset barnets eller elevens forutsetninger men heller ikke dersom innhold og bruk av ekshysempler reflekterer en erfaringsverden som for mange er fremmed Likeverdig opplaeligring inneshybaeligrer at alle har samme mulighet til aring naring de maringl som er realistiske for dem

Dette innebaeligrer et rettighetsperspektiv til forshyskjell fra et behovsperspektiv Tiltak og tilrettelegshyging i opplaeligringen for aring moslashte barn og unges indishyviduelle behov og forutsetninger er ikke begrunshynet i behovet men i retten til likeverdig opplaeligshyring Utvalget oslashnsker derfor aring bryte med forestilshylingen om at det er en viss avgrenset gruppe som har saeligrskilte behov Mange barn og unge har beshyhov for ekstra hjelp og stoslashtte for kortere eller lenshygre tid for aring kunne faring det utbyttet av opplaeligringen de har krav paring Noen vil ha behov for omfattende tilrettelegging som vil kunne innebaeligre store orshyganisatoriske endringer og forutsette spesialisert kompetanse for at retten til laeligring skal kunne oppfylles

Aring understreke det allmenne ved retten til laeligshyring skal altsaring ikke oppfattes som en nedtoning av det spesielle eller behovet for spesiell tilrettelegshyging til fordel for det allmenne Tvert imot vil tilshyrettelegging ofte vaeligre en forutsetning for aring innfri

18 NOU 2009 18


det allmenne forstaringtt som alles rett til laeligring En opplaeligring som organiseres ut fra forestillingen om laquonormalelevenraquo eller som ensidig reflekterer majoritetskulturens verdier og erfaringsverden vil ikke kunne gi en likeverdig opplaeligring til alle

15 Sammensatte utfordringer

I dette kapittelet har utvalget presentert noen av de viktigste begrepene og prinsippene som er lagt til grunn for utredningen Det har dessuten pekt

paring noen sentrale dilemmaer og utfordringer som er knyttet til dem Det er gjort for aring faring fram komshypleksiteten som er knyttet til barn og unges laeligshyring Blant barn og unge er det et stort mangfold som gjoslashr det umulig aring formulere enkle framgangsshymaringter og tiltak for aring oppnaring bedre laeligring Barnehashyge og skole er sammensatte og svaeligrt varierte inshystitusjoner Styringssystemet for virksomheten er omfattende med kombinasjonen av statlige regushyleringer kommunalt ansvar skolenes muligheter for prioriteringer og personalets profesjonalitet

19 NOU 2009 18


Kapittel 2

Hovedutfordringer

Dette kapittelet vil ta utgangspunkt i det ordinaeligre tilbudet som gis i barnehage og skole Hovedutshyfordringene for de barn og unge som har behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte utgjoslashr grunnlaget for utvalgets forslag til tiltak Kapittelet er ikke ment aring gi en fullstendig oversikt men kan betraktes som en veiviser til de viktigste utfordringene og problemstillingene som erfaring forskning statisshytikk og mandatet stiller oss overfor Temaene som tas opp her dokumenteres i del II Maringlgrupper og systemer og droslashftes i del III Vurderinger og for-slag

For utvalget har det vaeligrt avgjoslashrende aring finne fram til de grunnleggende utfordringene i utdanshyningssystemet Paring den ene siden skal det tas henshysyn til nytte effektivitet og resultater Det skal skapes vilkaringr for best mulig laeligring og utvikling for den enkelte og for barn og unge samlet Paring den andre siden skal det tas hensyn til bestemte normer og verdier for hva som er akseptable ram-mer for handling og hva som kan godtas som tilshytak Det kan vaeligre utfordrende aring innfri disse ofte motstridende kravene I noen tilfeller vil det som fungerer best for aring oppnaring maksimalt faglig laeligshyringsutbytte garing paring bekostning av paringlagte verdiprishyoriteringer

Maringlet om likhet og likeverd er dypt forankret i det norske samfunnet Likhet er forstaringtt som like muligheter og utfordringer Likeverd betyr at detshyte skal gjelde alle uansett bakgrunn evner og funksjonsnivaring Disse idealene utfordrer det norshyske samfunnet paring mange omraringder blant annet utshydanningssektoren laquoEn skole for alleraquo i eget naeligrshymiljoslash har bred stoslashtte i den norske befolkningen Naring er ogsaring barnehagen en selvfoslashlgelig rett for alle som oslashnsker den Alle barn og unge skal uansett bakgrunn oppleve laeligring fellesskap tilhoslashrighet og ha muligheter til aring utvikle sine evner og talenshyter

Det er mange positive sider ved det norske utshydanningssystemet Vi har barnehageplass for alle som oslashnsker det og med svaeligrt hoslashy brukertilfredsshyhet Vi har god tilgang til opplaeligring for alle uavshyhengig av bosted og inntekt Utdanningen er grashy

tis det er gode stoslashtteordninger til livsopphold for elever og studenter og vi har et desentralisert skoletilbud Over 98 prosent av elevene garingr i ordishynaeligr skole og alle skoler skal vaeligre tilrettelagt for elever med nedsatt funksjonsevne 99 prosent av elevene garingr videre fra grunnskolen til videregaringenshyde opplaeligring og ca 50 prosent garingr videre til hoslashyshyere utdanning Norge ligger helt i verdenstoppen naringr det gjelder andel ungdom under utdanning Vi har gode systemer for livslang laeligring blant annet systemer for anerkjennelse og dokumentasjon av realkompetanse Elevene trives godt paring skolen og vi har sammenlignet med andre land lite mobshybing Brukertilfredsheten blant foresatte er hoslashy og oslashkende Norske elever har gode kunnskaper om demokrati og er flinke i engelsk sammenligshynet med elever i andre europeiske land Det er smaring forskjeller mellom skolene sammenlignet med mange andre land Vi bruker mer penger paring skolen enn nesten noe annet land

Det er ogsaring utfordringer og uloslashste oppgaver i barnehage og skole Av Stmeld nr 30 (2003ndash 2004) Kultur for laeligring garingr det fram at man ikke har lyktes i aring realisere maringlet om en opplaeligring som er tilpasset hver enkelt elev Det er store og systematiske forskjeller i laeligringsutbytte en uforshyholdsmessig hoslashy andel elever tilegner seg for daringrshylige grunnleggende ferdigheter og det er svak gjennomfoslashring i videregaringende opplaeligring Forshyskjellene mellom elevene skyldes blant annet sosishyale ulikheter Maringlet om et aringpent inkluderende og utjevnende utdanningssystem er langt fra naringdd Skolen reproduserer og forsterker sosiale forshyskjeller i stedet for aring loslashfte fram det beste i hver enshykelt uansett sosial bakgrunn

Det kan se ut til at en av de grunnleggende utshyfordringene i norsk skole har vaeligrt manglende foshykus paring resultat paring barn og unges utbytte av oppshylaeligringen Med utbytte menes her baringde faglige utshyviklings- og laeligringsresultater sosiale forhold og trivsel Det finnes lite dokumentasjon naringr det gjelshyder det samlede utbyttet barn har av aring garing i barneshyhage men studier av tilstanden innenfor opplaeligshyringen i skolen viser at utbyttet av opplaeligringen

20 NOU 2009 18


varierer sterkt i befolkningen Deler av denne vashyriasjonen maring forventes paring grunn av forskjellen mellom individer deres bakgrunn og forutsetninshyger Samtidig er det klart at mange barn og unge har en opplaeligring som ikke svarer til deres evner og muligheter og som ikke gir et tilstrekkelig elshyler akseptabelt resultat Det kan for eksempel se ut som om 20ndash25 prosent av elevene i skolen ikke har tilstrekkelig utbytte av opplaeligringen periodeshyvis eller kontinuerlig Om lag halvparten av dem opplever at det settes inn tiltak for aring rette paring dette enten i form av individuelt tilpassede tiltak eller som spesialundervisning En stor utfordring ligshyger ogsaring i at bestemte grupper elever er systemashytisk mer utsatt enn andre for aring miste faglig utbytshyte Dette er grupper som skaringrer lavt paring sosiodeshymografiske faktorer eksempelvis enslige foreldre med lav utdanning og lav inntekt I tillegg er barn og unge i urbefolkning og foslashrstegenerasjons innshyvandrere fra noen land ekstra utsatt Gutter som gruppe har ogsaring mindre utbytte av skolen enn jenshyter Et stort paradoks er at betydelig ressursinnshysats og hoslashy laeligrertetthet i skolen ikke reflekteres fullt ut i elevens resultater Det kan se ut som om andre innsatsfaktorer er vel saring viktige Det hjelper ikke aring sette inn laquomer av det sammeraquo ettersom vashyrierte laeligringsformer og allsidig kompetanse maring til for aring moslashte variasjonen av utfordringer

Skolen har ikke fungert slik planer og lovverk legger opp til Det kan se ut som om utdanningsshysystemet er spesielt godt tilpasset en gruppe velshytilpassede elever med foreldre som selv har lyktes i utdanningssystemet I tillegg kan det se ut som om de som arbeider i skolen i stor grad har samshyme bakgrunn Slik kan de som kjenner utdanshyningssystemets koder faring en god og tilpasset utshydanning mens elever med en annen bakgrunn krever en annen tilnaeligrming til laeligrestoff og laeligshyringsprosesser Mange av disse opplever at skoshylen ikke utfordrer deres potensial ikke legger til rette for den laeligring som treffer dem og i enkelte tilfeller heller ikke foslashler det er skolens jobb aring til-passe seg laquomarginale grupperraquo Forskning hevshyder at skolen verken utfordrer de flinke eller tar godt nok vare paring de som trenger ekstra hjelp for aring utvikle evnene sine Skolen er tilpasset en gjenshynomsnittselev som ikke finnes

Kunnskapsloslashftets maringl er aring bedre disse forholshydene (Stmeld nr 30 (2003ndash2004)) Kunnskapsloslashfshytets laeligreplan ble innfoslashrt i skolearingret 2006ndash2007 og var ferdig implementert i skolearingret 2008ndash2009 Kunnskapsloslashftet bygger paring Kvalitetsutvalgets innshystillinger (NOU 2002 10 Foslashrsteklasses fra foslashrste klasse og NOU 2003 16 I foslashrste rekke) evaluerinshy

gen av Reform 97 internasjonale undersoslashkelser og annen relevant forskning Reformen er baringde en strukturreform en systemreform og en innholdsshyreform De viktigste elementene i innholdsreforshymen er at grunnleggende ferdigheter styrkes leshyse- og skriveopplaeligring vektlegges fra foslashrste aringrsshytrinn og at nye laeligreplaner utarbeides i alle fag med tydelige maringl for elevenes og laeligrlingenes kompetanse og ny fag- og timefordeling Den nye laeligreplanen understreker vektleggingen av laeligshyringsutbytte og er et viktig bidrag til aring endre fokus fra prosesser og ressurser til utbytte av opplaeligrinshygen

Kunnskapsloslashftet er fulgt opp med en rekke stortingsmeldinger Det er meldinger som paring en rekke punkter er inne paring mandatomraringdene for dette utvalget og som skal utvikle en mer inklushyderende skole for aring sikre at flest mulig barn og unge laeligrer mer (Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen sto igjen Stmeld nr 23 (2007ndash2008) Spraringk bygger broer Stmeld nr 31 (2007ndash2008) Kvalitet i skolen Stmeld nr 11 (2008ndash2009) Laeligreren ndash Rolshylen og utdanningen og Stmeld nr 44 (2008ndash2009) Utdanningslinja) Videre er Kunnskapsloslashftet fulgt opp i lovendringer og forslag til lovendringer som ligger til behandling i Stortinget og i forslag til endring av forskrift til opplaeligringsloven naringr det gjelder elevvurdering

21 Barnehage skole og samfunn

Opplaeligringen i barnehage og skole er i stor grad paringvirket av samfunnsutviklingen og de raringdende verdier og holdninger som preger befolkningen Utdanningspolitikken som utformes i regjeringen og Stortinget gir rammer for den opplaeligringen som forvaltes av kommunene Det er lagt foslashringer paring innholdet i barnehagen og skolen Intensjonen er at ny politikk skal foslashre til forbedringer i utdanshyningen og at det konkrete arbeidet i barnehage og skole skal utfoslashres i pakt med politiske prioriteshyringer

Men opplaeligringen er ogsaring preget av lokal kulshytur lokale holdninger og ulike verdisyn Til tider kan en oppleve at lokale og nasjonale prioriterinshyger staringr i motsetning til hverandre og at nasjonale foslashringer paring barnehagens og skolens arbeid blir to-net ned til fordel for lokale prioriteringer Dette skjer blant annet i sposlashrsmaringl utvalget er opptatt av eksempelvis segregeringinkludering av barn og unge med saeligrskilte behov i sposlashrsmaringl knyttet til samordning av hjelpetiltak paring tvers av nivaringene og sektorene og i sposlashrsmaringl knyttet til oslashkonomiske

21 NOU 2009 18


prioriteringer Begrunnelsene kan vaeligre at de nashysjonale prioriteringene oppleves aring vaeligre tuftet paring laquoglansbilderraquo og manglende realiteter at de staringr i motsetning til hverandre og at de ikke har fokus paring barnets og den unges beste Et eksempel er skepsisen til den oslashkende vektleggingen av laeligshyringsutbyttet og faglige resultat av det som omtashyles som laquotestregimerraquo og av konkurranse mellom skoler som ledd i forbedringsarbeid Mange hevshyder at alt dette staringr i kontrast til andre verdier som barnehagen og skolen bygger paring som inkludeshyring og fellesskap

Samisk barnehage og skole skal ha sin verdishyforankring i samiske samfunn og den skal reflekshytere baringde det tradisjonelle i samisk spraringk og kulshytur og den nyskapingen som skjer i de samme milshyjoslashene Det forutsetter likeverdig tilgang til opplaeligring og anerkjennelse av urfolkets kulturelshyle verdier kunnskaper tradisjoner og skikker og deres forhold til naturen

Det norske styringssystemet hviler paring en del grunnleggende prinsipper knyttet til ansvars- og rollefordeling mellom statlig kommunalt og fylshykeskommunalt forvaltningsnivaring Det lokale selvshystyret har vaeligrt en baeligrebjelke i det norske styshyringssystemet Kommunene og fylkeskommuneshyne har ulike roller ved at de baringde er selvstendige lokalndashregionaldemokratiske aktoslashrer og egne rettssubjekter og samtidig utfoslashrere av statlig polishytikk Den lokale friheten har gjennom utbygginshygen av offentlig sektor maringttet balanseres mot nashysjonale utjevningsbehov og andre statlige styshyringsbehov Det er et spenningsforhold mellom kommunensfylkeskommunens rolle som selvshystendig politisk aktoslashr og som utoslashver av statlig polishytikk Stmeld nr 33 (2007ndash2008) Eit sterkt lokaldeshymokrati uttaler at de klassiske grunnverdiene for det lokale selvstyret er frihet demokrati og effekshytivitet og at diskusjoner om rammevilkaringrene til loshykaldemokratiet dypest sett handler om et oslashnske om aring naring nasjonale politikkmaringl paring en maringte som hegner om det lokale folkestyret og de verdiene dette representerer

Stortingsmeldingen uttaler videre at en verdishyfull egenskap ved de norske kommunene og de regionale folkevalgte organene er det brede spekshyteret av oppgaver og funksjoner som gjoslashr kommushynene til generalister Dette gjoslashr det mulig aring se sammenhenger prioritere og samordne paring en beshydre maringte enn dersom oppgavefeltet hadde vaeligrt snevrere og ansvaret for fellesoppgavene hadde vaeligrt splittet opp Meldingen paringpeker at naeligrheten til innbyggerne gir kommunene relativt bedre vilshykaringr enn staten for aring legge til rette for effektiv utfoslashshy

relse av en rekke av velferdstjenestene Kommushynene skiller seg fra statlige etater ved at de i stoslashrshyre grad har ansvar for lokalsamfunnene som helhet

Det saringkalte ansvarsprinsippet innebaeligrer at den instansen (det nivaringet) som er tillagt de prakshytiske avgjoslashrelser og som dermed produserer utshygiftene ogsaring boslashr ha et vesentlig oslashkonomisk anshysvar Omvendt formulert innebaeligrer dette prinsipshypet ogsaring at statlig inngripen i den kommunale frihet gjennom mer detaljert styring vil kunne utshyloslashse krav om oslashkt statlig finansiering I ovennevnte stortingsmelding paringpekes det at det har utviklet seg en mindre grad av aksept for ulikheter i komshymunenes tjenestetilbud Kommunal- og regionalshydepartementet mener ulikhet i kommunenes innshytekter langt paring vei kan forklare ulikheten i de kommunale tjenestetilbudene Det er i stor grad staten som avgjoslashr disse inntektsulikhetene laquoDet vil daring framstaring som eit svaeligrt lite effektivt styringsshysystem foslashrst aring vera med paring aring skapa inntektsskilnashyder og dernest proslashva aring motverke foslashlgjene av slike skilnader gjennom sterkare statleg styringraquo Det framheves at statliggjoslashring av oppgaver og stoslashrre bruk av sterke virkemidler som stykkprisfinanshysiering og rettighetsfesting undergraver kommushynenes fortrinn som arena for prioriteringer

De spenninger som her beskrives paringvirker poshylitikkutforming paring de fleste omraringder og ikke minst paring opplaeligringsomraringdet Saeligrlig skolen staringr i en sterk sektorpolitisk tradisjon og er omfattet av sterke nasjonalpolitiske interesser noe ikke minst de senere tiaringrenes reformiver paring skoleomraringdet vitner om Skolen har ogsaring lenge vaeligrt gjenstand for mer detaljert statlig styring enn andre omraringshyder kommunene har ansvaret for De siste aringrene har vi ogsaring sett en intensivert statlig styring av barnehagesektoren Barnehage og skole spiller en avgjoslashrende rolle for barn og unges muligheter videre i livet og det er en grunnleggende verdi i den norske velferdsstaten aring sikre at disse muligshyhetene er saring likeverdige som mulig

Barnehager og skoler makter ikke dette alene Gode laeligringsmuligheter forutsetter et tett samarshybeid med hjemmet med andre sektorer i kommushynene og med hele lokalsamfunnet om aring skape trygge og gode oppvekstmiljoslasher og laeligringsbetinshygelser for alle barn og unge

Det eksisterer en spenning mellom sektorvise styringsbehov og behov for tverrsektorielt samarshybeid Det er grunn til aring tro at en sterk og detaljert statlig sektorstyring blant annet paring opplaeligringsomshyraringdet kan hemme det tverretatlige samarbeidet om barn og unges oppvekstvilkaringr og laeligring Selv

22 NOU 2009 18


om det er kommunene som har ansvaret for aring yte de tjenestene som skal sikre barn og unge gode oppvekst- utviklings- og laeligringsmuligheter paringhvishyler ansvaret for helhet og sammenheng i like stor grad staten som kommunene blant annet gjennom de styringssignaler som formidles til de ulike komshymunale sektorene og de handlingsmuligheter som skapes for samarbeid Staten maring ogsaring ta ansvar for at de utdanninger som forsyner disse sektorene med kvalifisert personale formidler kunnskaper og normer som stoslashtter slikt samarbeid

Behovet for samarbeid og koordinering paring tvers av sektorer og nivaringer blir saeligrlig tydelig naringr det gjelder barn og unge som har behov for mer sammensatt hjelp og stoslashtte Barnehage og skole er avhengig av et system som sikrer noslashdvendig kompetanse bistand og stoslashtte baringde til dem selv og til barnet eller eleven Det en foslashrst tenker paring er den spesialpedagogiske kompetanse som maring finshynes i barnehagen og skolen eller i kommunens fylkeskommunens PP-tjeneste og den mer spesiashyliserte kompetansen som Statped representerer Denne er viktig og maring vaeligre tilgjengelig trolig mer tilgjengelig enn den er i dag Dette temaet be-handles flere steder i utredningen Men det handshyler ogsaring om et stort omland av tjenester og komshypetanse baringde i kommunenfylkeskommunen og paring regionalt statlig nivaring som kommunale psykoloshyger fysio- og ergoterapeuter helsetjenester komshymunale habiliterings- og rehabiliteringstjenester HABU BUP NAV Bufetat osv Det vil ikke vaeligre mulig aring utforme et komplett stoslashttesystem som dekker alle behov barn og elever kan ha avgrenshyset til opplaeligringsomraringdet I stedet maring en finne fram til arbeids- og samarbeidsformer som sikrer samarbeid paring tvers av systemer og som bidrar til en helhetlig tiltakskjede for baringde mottaker og avshygiver av tjenester

22 Hovedutfordringene

Nedenfor presenterer utvalget noen sentrale utshyfordringer i barnehage og skole naringr det gjelder inshystitusjonenes evne til aring gi gode tilbud til alle barn og unge De problemene vi ser har paring ulike maringter konsekvenser for spesialundervisningen Disse forholdene skaper hver for seg og sammen en rekke utfordringer som utvalget vil komme mer detaljert inn paring i senere kapitler Utfordringene utshyvalget vil trekke fram er ndash tendensen til ensretting og mangel paring hensyn

til mangfoldet blant dem som faringr opplaeligring ndash ulike oppfatninger av regelverket

ndash mangel paring samordning av tilbudene og samarshybeidskompetanse


221 Tendensen til ensretting av opplaeligringen

Ensretting er aring forstaring og behandle mennesker mer likt enn mangfoldet i populasjonen tilsier Det handler om ikke aring ta hensyn til eller ha forstaringelse for variasjon og ulikhet mellom mennesker Tenshydensen til ensretting i opplaeligringen har lange hisshytoriske roslashtter og er innvevd i grunnleggende samshyfunnsmessige konstruksjoner gjeldende langt ut over opplaeligring og utvikling Herunder ligger disshykusjonen om mangfold er en berikelse eller et problem Resultater fra blant annet evalueringen av Kunnskapsloslashftet tyder paring at ensretting praktiseshyres og at omfanget kan vaeligre oslashkende Begrepene integrering og inkludering er sentrale her Det er stor tilslutning til begge men de er forstaringtt og praktisert forskjellig En hovedutfordring for oppshylaeligringen av barn unge og voksne med saeligrskilte behov er knyttet til hvordan disse begrepene blir forstaringtt og praktisert Med integrering menes of-test at opplaeligringen blir gitt innenfor et fellesskap Da er hovedvekten lagt paring deltakelse i det sosiale fellesskapet Aring vaeligre sammen med alle andre i opplaeligringen er maringlet Inkludering handler ogsaring om prosesser som oslashker barn unge og voksnes deltakelse i skolens kultur og laeligring og som gir mindre utskilling Inkludering innebaeligrer i tillegg at opplaeligringen er tilpasset den enkelte og har de noslashdvendige kvaliteter naringr det gjelder struktur prosess og resultat

Ensretting slik det er fortstaringtt her kan gi seg ulike utslag for elever som har behov for mer eller annen hjelp En variant er at enkeltelevers behov ikke blir tatt hensyn til ut fra et oslashnske om ikke aring skille noen ut Dette vil vaeligre en integrering uten inkludering Naringr opplaeligringen rettes mot laquonormashylelevenraquo vil de som representerer noe annet enn normalen faring en opplaeligring som er mindre tilretteshylagt og mindre tilpasset deres forutsetninger I noen tilfeller vil de bli overlatt til seg selv Mye av kritikken av den integrerte opplaeligringen garingr nettshyopp ut paring at barna og de unge er til stede i et felshylesskap men at de ikke faringr en god nok opplaeligring Denne situasjonen utfordrer likeverdigheten og lishykestillingen

En annen variant er at alle som ikke helt passhyser laquopasser innraquo i den opplaeligringen som rettes mot laquonormalelevenraquo samles i egne grupper utenshy

23 NOU 2009 18


for fellesskapet Egne klasser eller grupper for elever med samme diagnose er ikke uvanlig En kan ogsaring moslashte oppfatninger om at alle med den samme diagnosen er saring like at de automatisk utshygjoslashr en naturlig og sammensveiset gruppe og at de ikke har noe saeligrlig til felles med andre barn og unge Naringr betydningen av likhet mellom menshynesker (homogene grupper) oppleves som en forshyutsetning for god opplaeligring og utvikling skjer slik segregering i stoslashrre grad enn i miljoslasher der inshykludering har en grunnfestet verdi

Forskningen viser at for store grupper barn unge og voksne med saeligrskilte behov er det aring vaeligre i fellesskap med andre oftest bedre enn anshydre loslashsninger Samtidig kan individuell opplaeligring eller opplaeligring i mindre grupper utenfor fellesshyskapet ogsaring gi gode resultater under bestemte beshytingelser Forskningen tyder samtidig paring at det er mulig aring legge til rette for opplaeligring innenfor felshylesskapet for alle om det er vilje evne og kompeshytanse til aring sette inn de tiltakene som er noslashdvendishyge Naringr opplaeligring innenfor en inkluderende ram-me ikke fungerer er forklaringen oftest at innsatsene og oppleggene ikke er omfattende elshyler maringlrettede nok For aring kunne lykkes maring tilshystrekkelig faglig kompetanse vaeligre tilgjengelig i det direkte arbeidet med opplaeligringen Samtidig er det en forutsetning at det er god tilgang paring fagshylig hjelp og paring de hjelpemidlene som trengs Jo mer heterogent et opplaeligringsmiljoslash er desto viktishygere er dette

222 Ulike oppfatninger av regelverket

Det lokale handlingsrommet i utdanningssystemet gir muligheter for faglig skjoslashnn og vurderinger for baringde kommunene institusjonene og den enkelte foslashrskolelaeligrer og laeligrer Slik maring det vaeligre fordi det i mange tilfeller ikke er mulig paring forharingnd aring vite hva som er best for den enkelte Dermed gis det aringpninshyger for aring trekke inn ulike kriterier for vurdering av opplaeligringen Variasjon og tilpasning i opplaeligringen er noslashdvendig for aring kunne gi den enkelte laeligringsshyog utviklingsmuligheter Gjennom tilrettelagt variashysjon i innhold og organisering kan en tr konsekvenshysene av medbestemmelse likestilling og likeverd i opplaeligringen

Handlingsrommet skaper vilkaringr for helt forshyskjellige loslashsninger og det er uproblematisk saring lenshyge de overordnede prinsippene for opplaeligringen blir ivaretatt I enkelte tilfeller kan tiltakene i oppshylaeligringen avvike fra de generelle prinsippene og da kan variasjon og ulikhet bli et problem Det er en utfordring naringr forskning viser at opplaeligringstilshy

budet har saring varierende kvalitet fra en kommune til en annen fra en skole til en annen og innad paring samme skole at det blir stilt sposlashrsmaringl ved om Norge har en fellesskole Det er for eksempel godt dokumentert at det er store forskjeller i omshyfanget av spesialundervisningspesialpedagogisk hjelp (etter enkeltvedtak) i barnehagen grunnshyskolen mellom fylker mellom kommuner og melshylom barnehager og skoler i samme kommune An-tall elever i spesialundervisning varierer i mange fylker mellom 1ndash2 prosent og 16ndash17 prosent av elevene Et faglig tiltak som defineres som spesialshyundervisning etter enkeltvedtak ett sted kan defishyneres som en form for tilpasset opplaeligring et an-net sted Mens et barn i en kommune faringr spesialshyundervisning med en kvalifisert spesialpedagog vil det samme barnet i en annen kommune kunne bli overlatt til en ufaglaeligrt assistent og i en tredje kommune ikke faring noe ekstra tilbud i det hele tatt Baringde PP-tjenesten og Statped gir varierende stoslashtshyte og deres tilbud er med paring aring bekrefte at ulikheshytene i tilbud antakelig er stoslashrre enn det som er rishymelig i lys av grunnleggende verdier om like mushyligheter og likeverd

For barn unge og voksne med saeligrskilte beshyhov er det avgjoslashrende hvilke verdier og forestillinshyger som bestemmer opplaeligringstilbudet der de bor Variasjon som i utgangspunktet skal vaeligre poshysitivt kan fungere motsatt Den kan indikere at den opplaeligringen et barn eller en elev faringr til en viss grad kan vaeligre avhengig av hvor de bor hva slags barnehage skole eller institusjon de er tilshyknyttet og hvem som er laeligrere De lokale forskjelshylene synes aring vaeligre noksaring stabile og reflekterer dermed ikke noslashdvendigvis objektive ulikheter i behovet for spesialundervisning Det gir en indishykasjon paring at den sentrale reguleringen av opplaeligshyringen ikke fungerer etter intensjonene om aring sishykre likeverdighet i opplaeligringen

Variasjonen i opplaeligringstilbudene henger sammen med statlige styringssignaler fylkeskomshymunale og kommunale prioriteringer kulturen og miljoslashet ved den enkelte barnehage og skole med laeligrerens valg med den lokale PP-tjenestens anbeshyfalinger og raringd og med foresattes engasjement og oslashnsker

En annen utfordring er de statlige styringssigshynalene som er svaeligrt mange og ikke noslashdvendigvis klare og konsistente Ovenfor er det for eksempel pekt paring at et begrep som inkludering har sterk tilshyslutning men at det blir forstaringtt forskjellig I prakshysis kan de overordnede prinsippene for opplaeligrinshygen ogsaring staring i motsetning til hverandre Da maring det balanseres mellom ulike hensyn og den balanseshy

24 NOU 2009 18


gangen kan vaeligre vanskelig Det gjelder for ekshysempel forholdet mellom likeverd og likhet Et dishylemma er at likeverd forutsetter forskjellsbehandshyling Forskjellsbehandling kan oppleves som stigmatiserende og kan ogsaring vaeligre i strid med prinsippet om likeverd Likeverdig opplaeligring av barn og unge med saeligrlige behov er avhengig av faglig kompetanse ndash det aring ha tilgang paring riktig og noslashdvendig kompetanse til aring gjennomfoslashre en god opplaeligring Den faglige kompetansen varierer imidlertid sterkt baringde naringr det gjelder direkte arshybeid med barn og unge og i hjelpeapparatet rundt og kan vaeligre en forklaring paring variasjonene det er pekt paring ovenfor Utfordringen er aring sikre relevant faglig kompetanse gjennom hele opplaeligringssysteshymet og aring soslashrge for at denne kompetansen er til stede og tilgjengelig naringr behovet er der Det vil vaeligre den viktigste forutsetningen for aring lykkes beshydre uansett regelverk Det er solid dokumentashysjon for at variasjonen ogsaring kan reflektere ulike pedagogiske ideologier og tilnaeligrminger Disse forandres over tid og det vil alltid vaeligre spenninshyger mellom ulike forstaringelsesformer og loslashsninger

Ulikheten kan settes i relasjon til den maringten retten til opplaeligring er oppfattet paring Det kan synes som om interessen og oppmerksomheten i mange sammenhenger er mest knyttet til retten til tiltak og tilbud og mindre til kvaliteten paring tiltaket og hva slags resultat tiltaket foslashrer til Saring lenge det kan dokumenteres at et tiltak er satt i verk og at det vurderes som forsvarlig synes hovedkravet aring vaeligre oppfylt Dermed overses utfordringen med aring foslashlge opp resultatene av tiltakene

223 Mangel paring samordning og samarbeidskompetanse

Opplaeligringen og hjelpeapparatet bestaringr av mange instanser med delansvar for tiltak Utfordringen ligger i at disse ikke samvirker godt nok med hverandre eller med barnehagenskolen Det utshyfoslashres dobbeltarbeid det er lite helhet i tiltak det er manglende samordning i tid det er manglende informasjon og den ene instansen vet ikke noslashdshyvendigvis hva den andre gjoslashr Forskning viser at det er altfor stor mangel paring sammenheng samshyordning og relevans Samordning mellom den orshydinaeligre opplaeligringen i barnehager og skoler og spesialpedagogiske tiltak for de som trenger det har stort utviklingspotensial

Det er flere forklaringer paring den manglende samordningen Tjenestetilbudene er forvaltet innenfor ulike institusjoner og organisasjoner Anshy

svaret for det spesialpedagogiske systemet er forshydelt mellom ulike forvaltningsnivaringer (kommune fylke og stat) med forskjellig distanse til brukershyne (foslashrste- og andrelinjetjenestene) med ulik fagshylig basis (helsevesenet sosialetaten utdanningsshysystemet) og med ulike yrkesgrupper involvert (foslashrskolelaeligrere laeligrere spesialpedagoger leger psykologer) I tillegg har flere statlige departeshymenter oppgaver og ansvar for opplaeligringsfeltet

Det er foslashrst og fremst kommunenes oppgave aring samle og koordinere alle disse forskjellige eleshymentene Det kan synes som en formidabel oppshygave paring grunn av kompleksiteten i organiserinshygen De ulike instansene kan i seg selv represenshytere ulike barrierer og ulike forstaringelser av utfordringene og hvordan en best kan moslashte dem Det skaper lett manglende oversikt og liten muligshyhet for smidig organisering fra dem som har hoshyvedansvaret Det er samtidig tydelig for utvalget at grensemarkeringer hegemoni og profesjonsinshyteresser ogsaring ligger bak og er til hinder for effekshytiviteten i tjenestene Det kan for eksempel vaeligre uenighet innad i og mellom profesjonsgruppene om hva som er gode tiltak Gruppene har ulik stashytus i systemene og det eksisterer et formelt og et uformelt statushierarki som kan fungere lite funkshysjonelt Samtidig er det blitt tydeligere enn foslashr at de ulike instansene i tiltakskjeden ofte har liten innsikt i og kunnskap om hverandre Stoslashrre gjenshysidig kjennskap vil kunne oslashke muligheten for god samordning

Et viktig virkemiddel for aring sikre samordning kan vaeligre koordinering av tiltak gjennom individushyell plan Implementering av individuell plan i stashydig flere systemer maring imidlertid ikke bli en soveshypute Et tydelig regelverk og ikke minst felles og klare rutiner vil ogsaring vaeligre en hjelp Maringten komshymunale tjenester er organisert paring kan fremme elshyler hemme samarbeid og reise eller fjerne hindre for gode laeligringsmiljoslasher og laeligringsmetoder

224 Forhold knyttet til den spesialpedagogiske innsatsen

Den fjerde hovedutfordringen konkretiseres gjenshynom tre ulike utfordringer som gjelder den spesishyalpedagogiske innsatsen 1 Begrepet laquospesialundervisningraquo slik det prakshy

tiseres har et uklart innhold 2 Den spesialpedagogiske innsatsen kommer

sent 3 Forholdet mellom diagnoser og pedagogiske

tiltak er sammensatt

25 NOU 2009 18


Under laquoparaplyenraquo spesialundervisning finnes i praksis en rekke ulike former for tiltak Det er personalressurser i form av ekstra personale eller redusert gruppestoslashrrelse Det kan vaeligre materiel-le ressurser i form av utstyr hjelpemidler og lokashyliteter Det er finansielle ressurser som gjoslashr ekstra innsatser mulig Bare en del av det som i dag om-tales som spesialundervisning er faktisk opplaeligshyring utfoslashrt av personale med spesielle forutsetninshyger for og kompetanse til aring stoslashtte laeligringen til barn unge og voksne med saeligrskilte behov Konshysekvensen er at begrepet spesialundervisning er uklart Det er behov for en begrepsmessig avklashyring og presisering

Spesialundervisningen settes inn sent Man venter gjerne med tiltak og den mest omfattende innsatsen kommer paring de hoslashyere klassetrinn Detshyte avviker fra holdningene i blant annet Finland Finnene setter inn omfattende hjelpetiltak tidlig og maringlrettet mot elever som ikke har tilstrekkelig utbytte av opplaeligringen for saring aring kunne redusere innsatsen etter hvert

Det kan vaeligre flere grunner til den norske praksisen med at ekstra tiltak settes inn sent Noe kan skyldes en kulturell holdning eksempelvis at modning loslashser de fleste problemer Tanken om den frie oppvekst har vaeligrt gjennomgripende Det kan ogsaring henge sammen med at vi ikke har hatt en utviklet og planmessig evalueringskultur som kunne ha gitt bedre informasjon om behov for tidshylige tiltak Det har ogsaring vaeligrt til dels sterk mot-stand mot aring formidle informasjon om enkeltindivishyder fra en del av systemet til en annen del Noe av tenkningen har vaeligrt at den enkelte skal faring starte med laquoblanke ark og nye fargestifterraquo i et nytt milshyjoslash I tillegg har det vaeligrt et oslashnske om aring unngaring tiltak rettet mot enkeltelever som kan virke stigmatiseshyrende paring den det gjelder

For en stor gruppe elever som i de foslashrste skoshylearingrene har behov for saeligrskilte tiltak vil oslashkt tidlig innsats vaeligre til stor hjelp og kunne gjoslashre dem i stand til etter en tid aring fungere i den ordinaeligre opplaeligringen For andre barn og unge med mer omfattende og varige behov for hjelp vil ikke tidlig innsats kunne eliminere laeligrevanskene men antashykelig bidra til aring redusere problemene forebygge utvikling av nye problemer og gjoslashre det enklere aring leve med og takle utfordringene man staringr overfor

Diagnoser er ingen forutsetning for aring faring spesishyalpedagogisk eller annen kompetent hjelp Opplaeligshyringsloven sect 5-1 definerer manglende utbytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbudet som grunnlaget for retten til spesialundervisning Likevel er det mange steder en tendens til at diagnoser i seg selv

gir rett til spesialundervisning i skolen spesialshypedagogisk hjelp i barnehagen uten at utbyttet av den ordinaeligre undervisningen er analysert saeligrlig inngaringende Det er i seg selv en utfordring I tillegg kommer sposlashrsmaringlet om en diagnose gir tilstrekshykelig og tydelig innsikt i hva som skal til av pedashygogisk handling

I en del tilfeller er det ingen klar og automashytisk sammenheng mellom innholdet i diagnosen og hvilke pedagogiske tiltak som boslashr settes inn Diagnosen opplyser ikke om hva som skal eller boslashr gjoslashres i opplaeligringen En av hovedkritikkene barnehage og skole retter mot stoslashttesystemene er nettopp at de ikke gir tilstrekkelig hjelp med aring legge til rette konkrete opplegg i opplaeligringen En forklaring paring sen innsats kan vaeligre mangelen paring sammenheng mellom diagnoser og pedagogisk handling

Det er en kjensgjerning at enkelte fagmiljoslasher og instanser innenfor den spesialpedagogiske tilshytakskjeden har vaeligrt mest opptatt av diagnostiseshyring og har lagt mindre vekt paring arbeid med tiltak Det er ogsaring mangel paring kunnskap om tiltak i manshyge sammenhenger som en foslashlge av at fagmiljoslashene enten ikke er oppdatert eller ikke har interessert seg nok for aring sikre at slik kunnskap faktisk er tilshygjengelig Loslashsningen paring denne utfordringen ligshyger i stor grad i at hjelpeapparatet maring presisere ikke bare hva laeligrevanskene skyldes men i minst like stor grad hvordan barnehage og skole skal arshybeide med dem

23 Kompetanse

Utdanningssystemet skal legge til rette for at saring mange barn og unge som mulig skal faring opplaeligring innenfor inkluderende rammer i ordinaeligr opplaeligshyring De som har behov for det skal faring ekstra hjelp Det er et gjennomgaringende resultat i forskninshygen at kvaliteten paring laeligrerne er den faktoren som har stoslashrst betydning for elevenes utvikling og preshystasjoner av de ressursene skolen raringr over Det er sannsynlig at dette ogsaring gjelder for virksomheten i barnehagen

En av hovedutfordringene i utdanning og oppshylaeligring er derfor aring sikre tilgang paring relevant komshypetanse Tilgangen paring kompetanse varierer mye og avhenger delvis av innholdet i utdanningen for laeligreryrkene og delvis av om det finnes personale med relevant utdanning og erfaring Det spesialshypedagogiske feltet omfatter behov for kompetanshyse paring en rekke andre omraringder enn de pedagogisshyke og spesialpedagogiske spesielt naringr det gjelder

26 NOU 2009 18


tiltak for barn unge og voksne med omfattende og sammensatte behov

Kompetanseutfordringen gjelder innholdet i og kvaliteten ved grunnutdanningen for laeligrere og foslashrskolelaeligrere Laeligrerutdanningene har vaeligrt til dels kraftig kritisert for manglende yrkesretting Samtidig viser nyere klasseromsforskning at manshyge laeligrere ikke mestrer aring haringndtere elevmangfoldet i skolen Begge disse forholdene forsoslashkes rettet opp gjennom en ny laeligrerutdanning (Stmeld nr 11 (2008ndash2009)) Saeligrlig to omraringder vil staring sentralt i grunnutdanningen for laeligrere Det foslashrste er at laeligshyrernes generelle faglige fagdidaktiske og pedagoshygiske kompetanse er avgjoslashrende for at barnehage og skole skal mestre utfordringen med aring gi opplaeligshyring av hoslashy kvalitet innenfor de rammene som laeligshyreplanen trekker opp Godt kvalifiserte laeligrere vil redusere behovet for ekstra tiltak for en del barn og unge Det andre er at grunnutdanningen for foslashrskolelaeligrere og laeligrere maring ha et omfattende spesialpedagogisk innslag Laeligrerne maring vaeligre i stand til aring oppdage og forstaring at barn og unge har laeligrevansker og vaeligre i stand til aring moslashte de mest vanlige vanskene paring en pedagogisk god maringte Paring begge disse omraringdene er det stort potensial for forbedring

Det spesialpedagogiske feltet er sammensatt og krever omfattende og grundig kunnskap Det er mange laquovanskeomraringderraquo og det kreves flerfagshylig samarbeid og ulike loslashsningsalternativer som forutsetter stor innsikt Avhengig av behovet maring slik kompetanse finnes i den enkelte barnehage eller skole (for eksempel som spesialpedagogisk team) i kommunen (oftest PP-tjenesten) og regioshynalt nasjonalt (for eksempel naringvaeligrende Stat-ped) Her staringr vi overfor flere utfordringer Den foslashrste er aring faring tilgang paring noslashdvendig kompetanse naringr det er behov for det Naring varierer det mye om det er mulig baringde paring den enkelte institusjon i kommunene og nasjonalt Dimensjoneringen av deler av hjelpeapparatet er ikke alltid i samsvar med behovene

Kompetansen maring ogsaring vaeligre tilgjengelig saring naeligr den enkelte som mulig og saring hurtig som raringd Derfor er det spesielt viktig aring utvikle og ta vare paring kompetansen i kommunene Det er ogsaring grunn til kontinuerlig aring diskutere innholdet i den spesialpeshydagogiske utdanningen for at den skal vaeligre oppshydatert og ha et saring hoslashyt nivaring som mulig Utviklinshygen paring det spesialpedagogiske fagomraringdet skjer raskt Aring faring del i ny kunnskap vil vaeligre et viktig bishydrag til aring oslashke personalets kompetanse og kvaliteshyten ved virksomhetene

Et av de tiltakene som kan sikre baringde laeligrerutshydanningene og de spesialpedagogiske utdanninshygene oslashkt kvalitet og relevans er et naeligrmere samshyarbeid med de mest kvalifiserte og spesialiserte delene av hjelpeapparatet Et slikt samarbeid kan omfatte blant annet utveksling av personale unshydervisning praksisopplaeligring og forskningssamshyarbeid

24 Sammenfatning av hovedproblemstillinger og utfordringer

I dette kapittelet har utvalget presentert noen av de mest grunnleggende utfordringene som gjelshyder opplaeligring for barn unge og voksne med saeligrshyskilte behov Innledningsvis er det pekt paring den naeligre forbindelsen mellom samfunnsforhold mer allment og de vilkaringrene som gjelder i barnehage og skole Deretter har utvalget presentert en kort karakteristikk av den ordinaeligre opplaeligringen og omtalt de stoslashrste utfordringene i opplaeligringen av barn unge og voksne med saeligrskilte behov

Utvalget konstaterer at det er store variasjoner naringr det gjelder maringten opplaeligringen fungerer paring Det finnes mange eksempler paring at baringde fylkesshykommuner kommuner barnehager og skoler lykshykes i aring gi likeverdig tilpasset og inkluderende opplaeligring Samtidig eksisterer det klare tendenshyser til ensretting store institusjonelle ulikheter mangel paring sammenheng og samordning av tiltak for sen innsats og for lite vekt paring innhold naringr saeligrshyskilt opplaeligring iverksettes Det skaper problemer for kvaliteten i opplaeligringen De utfordringene som springer ut av disse omraringdene vil vaeligre mer inkludering mer likhet og likeverd mer sammenshyheng og samordning mer tidlig innsats og mer vekt paring innhold Droslashftingene har skissemessig identifisert noen faring felles forklaringer paring tilstandeshyne Forklaringene representerer samtidig hovedshyomraringdene for utvalgets forslag til endringer og tilshytak

Det foslashrste hovedpoenget er dette For svaeligrt mange barn unge og voksne med saeligrskilte beshyhov er maringten den vanlige opplaeligringen er organishysert og gjennomfoslashrt paring helt avgjoslashrende for det utshybyttet de faringr av virksomheten Naringr kvaliteten paring den vanlige opplaeligringen oslashker oslashker utbyttet for alle som er involvert Det reduserer dermed beshyhovet for ekstra tiltak og for saeligrskilte tiltak som spesialundervisning Naringr kvaliteten paring den ordishynaeligre opplaeligringen garingr ned oslashker behovet for ekshystra tiltak og for spesialundervisning En viktig utshy

27 NOU 2009 18


fordring er dermed aring soslashrge for at den vanlige oppshylaeligringen faringr saring hoslashy kvalitet som mulig Det forutsetter naeligrt samarbeid mellom alle som er inshyvolvert i opplaeligringen for alle grupper av barn unge og voksne og kan ikke overlates til en eller noen faring parter

Et neste hovedpoeng er at regelverket aringpner for mange ulike tiltak men legger i for liten grad klare nok eller gode nok foslashringer paring organiserinshygen av tjenestene paring hvilke tiltak og handlinger som skal eller kan iverksettes og hvordan disse maring henge sammen Regelverket kan med fordel presiseres og nyanseres paring en del omraringder Det gjelder ogsaring hvordan PP-tjenesten og Statped er organisert og fungerer Paring den andre siden er det utvalgets erfaring at det ikke er regelverket i seg selv som er problemet men maringten det etterleves paring Det finnes tolkninger organiseringer og hand-linger i feltet som klart er i strid med de forutsetshyningene som er bygget inn i styringsdokumenteshyne Utfordringen er aring faring barnehage- og skoleeiere til i stoslashrre grad aring handle i traringd med disse forutsetshy

ningene Oppmerksomheten maring rettes baringde mot de ansvarlige mot regelverket og mot forsterket kontroll med virksomheten

Et tredje hovedpoeng gjelder tilgangen paring kompetanse Et aringpent regelverk kombinert med store faglige utfordringer og store lokale forskjelshyler forutsetter at det er omfattende faglig kompeshytanse tilgjengelig Kompetansen maring vaeligre saring naeligr den aktuelle opplaeligringen som mulig og vaeligre tilshygjengelig naringr behovene er der Den enkelte komshymune og fylkeskommunen maring kunne moslashte de mest hyppige utfordringene paring dette omraringdet Alle laeligrere maring ha en solid utdanning som gjoslashr dem sikre i yrket og i tillegg maring det finnes tilgang paring laeligrere med hoslashy og relevant spesialpedagogisk utdanning Kompetansen lokalt boslashr forsterkes Samtidig er det noslashdvendig aring sikre kompetanse rundt de mindre frekvente og mest alvorlige utforshydringene Det vil vaeligre en oppgave som kommushyner og fylkeskommuner ikke kan forventes aring makte alene og som maring sikres gjennom regionale og nasjonale satsinger

28 NOU 2009 18


Kapittel 3

Utvalgets forslag

Kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging

ndash Barnehage- og skoleeier faringr plikt til kontinuershylig og systematisk oppfoslashlging av barns og elevshyers utvikling laeligring og laeligringsmiljoslash

ndash Det utvikles en ressursbank med varierte verkshytoslashy som en stoslashtte for barnehager og skoler i oppfoslashlgingen av barn og elever

ndash Kommunen faringr plikt til aring sikre spraringkkartlegshyging av barn omkring fylte tre fire og fem aringr For tospraringklige barn maring begge spraringk kartlegshyges

ndash Laeligringsboka innfoslashres som felles verktoslashy for tidshylig innsats og oppfoslashlging Boka foslashlger barnets og elevens utvikling laeligring og laeligringsmiljoslash gjennom barnehage grunnskole og videregaringshyende opplaeligring

ndash Det gjennomfoslashres foreldresamtaler minimum to ganger per aringr ogsaring i barnehagen

ndash Dokumentasjons- og rapporteringsarbeid i barshynehage og skole begrenses til det som tjener barnets og elevens utvikling laeligring og laeligringsmiljoslash Omfanget av dokumentasjonsshyog rapporteringssystemer maring derfor gjennomshygarings med sikte paring aring skape mer sammenheng og frigjoslashre ressurser til laeligrings- og utviklingsarshybeid

Kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegging i opplaeligringen

ndash Retten til spesialundervisning i opplaeligringsloshyven sect 5-1 erstattes av en rett til ekstra tilrettelegshyging i opplaeligringen Denne retten utloslashses naringr eleven ikke har et tilfredsstillende laeligringsutshybytte Tilretteleggingen omfatter det mangfold av tiltak som settes verk i form av personellresshysurser materielle ressurser og organisatoriske tiltak

ndash Naringr tiltak som er satt inn for aring bedre laeligringsutshybyttet ikke har hatt oslashnsket effekt maring barneshyhageskole og PP-tjeneste samhandle om den videre tilretteleggingen

ndash Den som har ansvaret for gjennomfoslashringen av ekstra tilrettelegging i opplaeligringen maring ha relevant kompetanse til aring moslashte de utfordrinshygene som ligger til grunn for tilretteleggingen eksempelvis spesialpedagogisk kompetanse

ndash Individuell opplaeligringsplan slik denne beskrishyves i opplaeligringsloven sect 5-5 skal inngaring i laeligringsshyboka

ndash Vedtak om ekstra tilrettelegging i opplaeligringen kan fattes uten sakkyndig vurdering slik det forutsettes i dagens sect 5-3 i opplaeligringsloven men basert paring barnehagens og skolens egen saksforberedelse gjort i samarbeid med PPshytjenesten

ndash Det skal utarbeides sakkyndig vurdering dershysom ndash det er sannsynlig at det maring gjoslashres avvik fra

laeligreplanen ndash skolen ikke har den noslashdvendige kompeshy

tanse ndash foresatte og barnehagenskolen krever det ndash tilretteleggingen vil kunne forutsette stoslashrre

organisatoriske endringer ndash Rett til ekstra tilrettelegging foslashr opplaeligshy

ringspliktig alder hjemles i barnehageloshyven

ndash En rett til ekstra tilrettelegging paring grunnshyskolens omraringde for voksne Behovet for en lovfestet rett til ekstra tilrettelegging i videshyregaringende opplaeligring som er organisert saeligrshyskilt for voksne utredes

Kapittel 15 Tilpassede og fleksible opplaeligringsloslashp

ndash Laeligreplanverket for Kunnskapsloslashftet gjennomshygarings med sikte paring aring gi fagplanene tydelige innshyholdsmomenter og soslashrge for at det blir et helshyhetlig og konsistent styringsdokument og arbeidsgrunnlag for opplaeligringen

ndash Det utvikles differensierte laeligreplaner i fellesfashygene for studieforberedende og yrkesforbereshydende utdanningsprogrammer som kan imoslashteshy

29 NOU 2009 18


komme elever paring yrkesfaglige utdanningsproshygrammer bedre enn i dag

ndash Barnehage- og skoleeiere forsterker rutinene for overganger og samarbeid mellom barneshyhage skoler og laeligrebedrifter

ndash Fylkeskommunene videreutvikler og gjoslashr oppshylaeligringstilbud med avvik fra laeligreplanen tilgjenshygelig for elever som ved overgang fra grunnshyskole til videregaringende opplaeligring ikke har forshyutsetninger for studie- eller yrkeskompetanse

ndash Fylkeskommunen oppfordres til aring bruke insenshytivordninger for aring tilrettelegge for at laeligrebeshydrifter kan ta imot laeligrlinger med behov for saeligrskilt oppfoslashlging

ndash Alle elever i yrkesfaglige utdanningsprogramshymer faringr tilbud om et 2 + 2-loslashp uavhengig av om de faringr laeligreplass eller ikke Dersom eleven ikke faringr plass i laeligrebedrift skal fylkeskommunen utvikle et tilbud med to aringrs varighet paring linje med opplaeligring i bedrift eksempelvis gjennom en elevbedrift

ndash Partene i arbeidslivet vurderer gjeldende regushylering av funksjonstilleggene mellom yrkes- og utdanningsraringdgivere og sosialpedagogiske raringdgivere

ndash Raringdgivningstjenestens sosialpedagogiske funksjon evalueres og oppgavene vurderes i sammenheng med PP-tjenestens og oppfoslashlshygingstjenestens oppgaver

Kapittel 16 PP-tjenesten og Statped tettere paring

ndash PP-tjenesten skal vaeligre tettere paring barnehager og skoler og videreutvikle kompetanse paring laeligringsmiljoslash problematferd og sammensatte laeligrevansker

ndash Det tas inn en bestemmelse om PP-tjenesten i barnehageloven

ndash Det etableres et nasjonalt utviklingssenter for PP-tjenesten underlagt Utdanningsdirektorashytet med faglig tilknytning til et universitet eller en hoslashgskole Sentret gis en oslashkonomisk ramme paring ca seks fagaringrsverk ndash 8 mill kroner

ndash Det etableres et femaringrig kompetanseutvishyklingsprogram for PP-tjenesten og tjenestens samarbeidspartnere med en oslashkonomisk ramme paring ca 50 mill kroner per aringr

ndash Statped organiseres i fire samorganiserte og samlokaliserte spesialpedagogiske regionsenshytre (Soslashroslashst Vest Midt og Nord) sammenfalshylende med helseforetakenes regionsstruktur Regionsentrene lovfestes

ndash De midler som frigjoslashres i form av reduserte felshylesutgifter og redusert husleie ved samorganishy

sering og samlokalisering av sentrene avsetshytes midlertidig som omstillingsmidler slik at de nye regionsentrene kan utvikle sin nye rolle

ndash Regionsentrenes oppgaveportefoslashlje skal innbeshyfatte spisskompetanse paring fagomraringdene syn hoslashrsel spraringktalekommunikasjon ervervet hjerneskade og omfattende og sammensatte laeligrevansker

ndash Sentreneavdelingene for sammensatte laeligreshyvansker avvikles i sin naringvaeligrende form 30 av 145 aringrsverk overfoslashres til de regionale spesialshypedagogiske sentrene for aring ivareta behovet for kompetanse innenfor omraringder med lav foreshykomst knyttet til omfattende og sammensatte laeligrevansker

ndash Med bakgrunn i reduserte behov avvikles etter hvert de statlige hoslashrselsskolene paring grunnskoshylens nivaring

ndash Skoledriften ved Briskeby skole og kompetanshysesenter og Andebu kompetanse- og skolesenshyter soslashkes godkjent i privatskoleloven da behoshyvet synes aring vaeligre stabilt

ndash SEAD (Samisk spesialpedagogisk stoslashtte) med naringvaeligrende ressursramme tas ut av Statpeds portefoslashlje og legges under Utdanningsdirektoshyratet som et nasjonalt senter for samisk spesialshypedagogisk stoslashtte Sentret knyttes faglig til Saacutemi allaskuvla (Samisk hoslashgskole) Ressursshyrammen oslashkes ut over dagens nivaring med ca fire fagaringrsverk ndash 3 mill kroner

ndash Lillegaringrden kompetansesenter med naringvaeligshyrende oslashkonomiske ressursramme tas ut av Statpeds portefoslashlje og legges under Utdanshyningsdirektoratet som et nasjonalt senter for laeligringsmiljoslash og problematferd Senteret knytshytes faglig til et universitet eller en hoslashgskole Utvalget er delt i hvorvidt plasseringen gjoslashres varig eller for en prosjektperiode paring fem aringr hvoretter man vurderer videre tilknytning

ndash Etter at de foreslaringtte tidsbegrensede tiltakene er avsluttet brukes de frigjorte midlene til aring styrke PP-tjenesten i kommuner og fylkeskomshymuner KS og Kunnskapsdepartementet avtashyler naeligrmere hvordan dette skal skje

Kapittel 17 Helhet krever tverrfaglig og tverretatlig samarbeid

ndash Bestemmelser om individuell plan hjemles i barnehageloven og opplaeligringsloven

ndash Bestemmelsene i dagens saeligrlover om indivishyduell plan harmoniseres i de aktuelle lovvershykene

30 NOU 2009 18


ndash Opplaeligringsomraringdet i individuell plan for voksne presiseres

ndash Det oppfordres til mer aktiv bruk av informert samtykke

ndash Det innfoslashres rett til eacuten tjenestekoordinator (personlig koordinator) ved behov for langvashyrige og koordinerte tjenester

ndash Det foretas en tydelig grenseoppgang av ansvar mellom spesialisttjenesten innenfor opplaeligringssektoren (spesialpedagogiske regishyonsentre) og spesialisthelsetjenestene (barneshyog ungdomsklinikkene) og deres oppgaver overfor kommunene

ndash Spesialisttjenesten innenfor opplaeligringssektoshyren (spesialpedagogiske regionsentre) og speshysialisthelsetjenestene (barne- og ungdomsklishynikkene) inngaringr samarbeidsavtaler

ndash PP-tjenesten faringr selvstendig henvisningsrett til barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) og barnehabiliteringstjenesten (HABU)

ndash Det legges til rette for oslashkt samarbeid mellom PP-tjenesten og oppfoslashlgingstjenesten

ndash Kommunene fylkeskommune og NAV inngaringr forpliktende samarbeidsavtaler for aring sikre at ungdom er i arbeid eller utdanning

ndash Det iverksettes tiltak for at barn under barneshyvernets omsorg i barnevernets tiltak faringr oppshyfylt sine rettigheter etter barnehageloven og opplaeligringsloven

ndash Det maring klargjoslashres hvem som har ansvar for til-bud etter skoletid for de som har behov for det etter 7 trinn

Kapittel 18 Kompetanse paring alle nivaringer

ndash Den allmenne kvalifiseringen i relevante grunnutdanninger foslashlges naeligrt opp og styrkes ut fra behovet for kompetanse knyttet til ekstra tilrettelegging i opplaeligringen herunder spesishyalpedagogiske emner

ndash Ordningene for etter- og videreutdanningstilshybud blir styrket baringde naringr det gjelder allmenn kvalifisering og kvalifisering med hensyn til barn og elever med behov for ekstra tilrettelegshyging

ndash Grunn- etter- og videreutdanning for laeligrere samordnes innenfor rammene av GNIST

ndash Barne- og ungdomsarbeidere faringr hevet sin kompetanse paring laeligringsmiljoslash og vanlige laeligringsutfordringer hos barn slik at de kan bidra til en inkluderende barnehage og skole

ndash Samspillet mellom kartlegging evaluering og tiltak styrkes som kompetansefelt i laeligrerutshydanningene

ndash Profesjonsorienteringen i de disiplinorienterte masterutdanningene blir styrket naringr det gjelshyder praktisk-pedagogisk orientering krav til praksis i studiene og raringdgivning ved starten av yrkeskarrieren

ndash Dagens utdanningstilbud til raringdgivere i grunnshyopplaeligringen gjennomgarings og vurderes med utgangspunkt i kompetansebehovene i raringdgivshyningstjenesten

ndash Det etableres et etter- og videreutdanningstilshybud for sosialpedagogiske raringdgivere

ndash Det etableres et femaringrig kompetanseutshyviklingsprogram for barnehager og skoler som skal bidra til utviklingsarbeid veiledning og kompetanseheving knyttet til vanlige laeligrevanshysker hos barn og unge Programmet gis en oslashkonomisk ramme paring ca 19 mill kroner per aringr

ndash Det inngarings forpliktende samarbeidsavtaler mellom de spesialpedagogiske regionsentrene og universitets- og hoslashgskolesektoren

ndash De nasjonale sentrene under Utdanningsdirekshytoratet gis et tydelig ansvar for aring bidra til utvikshyling innenfor ekstra tilrettelegging paring sine omraringder

ndash Forskningen knyttet til barn unge og voksne med behov for ekstra tilrettelegging i opplaeligrinshygen styrkes Det er behov for aring heve kvaliteten paring denne forskningen slik at kunnskapsgrunnshylaget for politikkutforming og praksis styrkes Dette boslashr skje innenfor Utdanning 2020

ndash Samarbeids- og koordineringskompetanse og kunnskap om andre yrkesgrupper det er aktushyelt aring samarbeide med sikres bedre i pedagoshygiske og helse- og sosialfaglige yrkesutdanninshyger

31 NOU 2009 18


Kapittel 4

Utvalgets mandat sammensetning og arbeid

41 Oppnevning og mandat

Ved kongelig resolusjon av 29 juni 2007 oppnevnshyte Regjeringen Stoltenberg II utvalget for bedre laeligring for barn unge og voksne med saeligrskilte behov (Midtlyngutvalget) Utvalget fikk foslashlgende mandat ndash Utvalget skal bygge paring de overordnede prinsipshy

pene om retten til tilpasset og likeverdig oppshylaeligring i en inkluderende skole for alle samt prinsippet om universell utforming

ndash Utvalget skal vurdere i hvilken grad vi har et system som sikrer tidlig intervensjon for barn med saeligrlige behov og vurdere tiltak som kan sikre tidlig innsats og livslang laeligring

ndash Utvalget skal gjoslashre en grundig vurdering av hvordan den ordinaeligre opplaeligringen legger til rette for laeligring og utvikling for den enkelte elev med saeligrskilte behov

ndash Utvalget skal vurdere tilbudet til voksne med saeligrskilte behov herunder voksne med lese- og skrivevansker

ndash Utvalget skal gjoslashre en grundig gjennomgang av spesialundervisningens plass i norsk skole herunder organisering ressursbruk og resulshytater

ndash Utvalget skal beskrive det statlige spesialpedashygogiske stoslashttesystemet og gjoslashre en samlet gjennomgang av arbeidsoppgaver og arbeidsshydeling mellom enhetene i det statlige stoslashttesysshytemet og mellom det statlige stoslashttesystemet og den lokale og regionale PP-tjenesten

ndash Utvalget skal beskrive og oppsummere forhold som hemmer og fremmer tverrfaglig og tvershyretatlig samarbeid lokalt og paring tvers av nivaringshyene

ndash Utvalget skal som grunnlag for vurderinger og forslag utarbeide et oppdatert kunnskapsshygrunnlag herunder resultater fra evalueringer mm

ndash Utvalget maring gjoslashre seg kjent med hvordan tilbushydet for barn unge og voksne med behov for spesialpedagogisk hjelp er tilrettelagt og orgashy

nisert i sammenlignbare land og utnytte releshyvant internasjonal forskning paring omraringdet

ndash Utvalget skal paring bakgrunn av sine analyser og vurderinger legge fram konkrete forslag til bedre organisering og effektiv ressursbruk for en fremtidig helhetlig tiltakskjede for barn unge og voksne med behov for spesialpedagoshygisk hjelp Forslaget maring omfatte ndash Ansvars- oppgave- og rollefordeling for de

ulike instanser paring de ulike nivaringer ndash Ulike virkemidler med sikte paring maringlrettet og

koordinert hjelp naeligrmest mulig brukeren ndash Saeligrskilt omtale av psykisk helse sosialeshy

og emosjonelle vansker og ndash atferdsvansker ndash Vurderinger av fremtidige kompetansebeshy

hov i tiltakskjeden og samarbeid ndash mellom stoslashttesystemet og universitets- og

hoslashyskolesektoren skal omtales saeligrskilt ndash Utvalget skal vurdere oslashkonomiske administrashy

tive og evt andre vesentlige konsekvenser av de ulike forslagene

ndash Utvalget skal fremme forslag innenfor dagens ressursramme

ndash Utvalget maring arbeide i traringd med utredningsinshystruksen med veiledninger

ndash Utvalget skal avslutte sitt arbeid innen 1 juli 2009

42 Utvalgets sammensetning

Uvalget har hatt 16 medlemmer ndash Leder Jorid Midtlyng kommunaldirektoslashr for

oppvekst og utdanning Trondheim kommune ndash Grete Dalhaug Berg hoslashgskolelelektor Hoslashgsshy

kulen i Volda ndash Eva Bjoumlrck-Aringkesson professor Houmlgskolan foumlr

laumlrande och kommunikation Joumlnkoumlping ndash Einar Christiansen direktoslashr Lillegaringrden komshy

petansesenter Porsgrunn ndash Marit Dahl spesialraringdgiver Utdanningsforshy

bundet Oslo

32 NOU 2009 18


ndash Per-Erik Davidsen avdelingsdirektoslashr Bufetat region Nord Alta

ndash Niels Egelund professor Center for grundskoshyleforskning Aarhus Universitet

ndash Rune Grahn rektor Skedsmo videregaringende skole Lillestroslashm

ndash Bente Hagtvet professor Institutt for spesialshypedagogikk Universitetet i Oslo

ndash Peder Haug professor Hoslashgskulen i Volda ndash Gidske Holck forsker Statped Vest Bergen ndash Oslashystein Lund enhetsleder i pedagogisk-psykoshy

logisk tjeneste Tromsoslash stipendiat Hoslashgskoshylen i Bodoslash

ndash Tove-Lill Labaharing Magga hoslashgskolelektor Hoslashgshyskolen i Finnmark Alta

ndash Jorun Sandsmark raringdgiver KS Oslo ndash Johans Sandvin professor Hoslashgskolen i Bodoslash ndash Marianne Ween generalsekretaeligr Funksjonsshy

hemmedes Studieforbund Oslo

Utvalgets sekretariat har gjennom hele perioden bestaringtt av sekretariatsleder Per Arild Nord senishyorraringdgiver Brita Nesheim og foslashrstesekretaeligr Elishysabeth Loslashvaas paring deltid I tillegg har raringdgiver Elishysabeth Buk-Berge og seniorraringdgiver Ida M Andreacuten vaeligrt tilknyttet sekretariatet paring deltid i ulishyke perioder i utvalgets mandatperiode I mars 2009 ble sekretariatet utvidet med foslashrstekonsushylent Halvard Hoslashlleland paring full tid og fra april 2009 med raringdgiver Jens Rydland paring deltid og raringdgiver Jan A Haringrvik paring fulltid

43 Utvalgets moslashter arbeid og arbeidsform

Utvalget har hatt 16 moslashter til sammen hvorav to i 2007 ni i 2008 og fem i 2009 Innstillingen ble avshygitt 2 juli 2009 Alle utvalgsmedlemmer har delshytatt aktivt i skrivearbeidet

Utvalget har i sin funksjonstid hatt en portalsishyde paring wwwkunnskapsnettverkno der moslashteinnkalshylinger med dagsorden moslashtereferater og diverse offentlige dokumenter og rapporter med mer har vaeligrt lagt ut Utvalget har i tillegg hatt et eget arshybeidsrom tilgjengelig for utvalgets medlemmer og sekretariatet

Sekretariatet har hatt moslashter med fast kontaktshyperson i Utdanningsdirektoratet omkring hver fjerde uke og tilsvarende faste kontaktmoslashter med Kunnskapsdepartementet Sekretariatet har dessshyuten hatt kontakt og moslashter med eksterne fagmilshyjoslasher fagpersoner og organisasjoner deltatt paring fagshykonferanser med mer

For aring belyse ulike temaer av betydning for utshyvalgets mandat og arbeid har utvalget invitert ekshysterne aktoslashrer og forskere brukerorganisasjoner og raringdgivende organer samt representanter for kommunesektoren og tjenesteytere innenfor det spesialpedagogiske feltet til moslashter med utvalget ndash Foslashrsteamanuensis Kjell-Arne Solli Hoslashgskolen

i Oslashstfold ndash Professor Thomas Nordahl Hoslashgskolen i Hedshy

mark ndash Forskningsleder Eifred Markussen NIFU

STEP ndash Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG) ved

Nina Boslashhnsdalen og Trine Lise Systad ndash Seniorraringdgiver Miriam Evensen fra sekretariashy

tet for Karlsenutvalget (NOU 2008 18 Fagoppshylaeligring for framtida)

ndash Statens raringd for funksjonshemmede (SRFF) ved professor Jan Toslashssebro

ndash Utdanningsdirektoratets raringd for inkluderende opplaeligring (URIO) ved leder Aringse Wraringlsen og medlem Steinar Sandnes

ndash Student Halvard Hoslashlleland tidligere leder av Elevorganisasjonen

ndash Fylkeskommunen fylkesdirektoslashr i Avdeling for videregaringende opplaeligring i Vestfold Oslashyvind Soslashrensen

ndash KommunerPP-tjenester Skien kommune ved assisterende barnehage- og skolesjef rektor Bente Raringve styrer Bjoslashrg Eskeland og leder for PP-tjenesten Anlaug Johre Kaasin Bodoslash komshymune ved skolesjef Per Oskar Schoslashlberg og leder for PP-tjenesten Bent Cato Hustad og en interkommunal PP-tjeneste Hoboslashl Skiptvet og Spydeberg kommuner ved leder for PP-tjenesshyten Kjell Syversen og skolefaglig raringdgiver Eva Kubberoslashd Utne

ndash Direktoslashr Astrid Soslashgnen og avdelingsdirektoslashr Sidsel Sparre Utdanningsetaten i Oslo komshymune

ndash Ekspedisjonssjef Hanna Marit Jahr Kunnshyskapsdepartementet

ndash Foslashrsteamanuensis Oslashyvind Kvello NTNU ndash Utvalgsleder Lars Erik Flatoslash Utvalget for

bedre samordning av tjenester til utsatte barn og unge (Flatoslashutvalget)

Foslashlgende rapporter er bestilt av utvalget og ble presentert i utvalgsmoslashte ndash laquoSkoler med liten og stor forekomst av probleshy

matferdraquo ndash Anne Kostoslashl Soslashlvi Mausethagen og Thomas Nordahl Hoslashgskolen i Hedmark

33 NOU 2009 18


ndash laquoDen ene dagenraquo ndash Hanne Jahnsen Svein Nershygaard Frank Rafaelsen og Arne Tveit Lillegaringrshyden kompetansesenter

Utvalget har ogsaring faringtt presentert to rapporter fra evalueringen av Kunnskapsloslashftet ndash gjennomgang av spesialundervisning ndash laquoSpesialundervisningens forutsetninger innshy

satser og resultater Situasjonen til elever med saeligrskilte behov for opplaeligring i grunnskolen under Kunnskapsloslashftetraquo ndash Thomas Nordahl og Rune S Hausstaumltter Hoslashgskolen i Hedmark

ndash laquoInkludert eller segregert Om spesialundershyvisning i videregaringende opplaeligring like etter innshyfoslashringen av Kunnskapsloslashftetraquo ndash Eifred Markusshysen Jens B Groslashgaard og Mari Wigum Froslashshyseth NIFU STEP

Moslashterunde med Statped

Utvalgsmedlemmer har hatt fem heldagsmoslashter med representanter for de ulike fagomraringdene kompetansesentrene i Statped for aring bli naeligrmere orientert om arbeidsoppgaver og organisering i dag og deres vurdering av framtidig struktur og dimensjonering av stoslashttesystemene Paring disse moslashshytene har ogsaring Utdanningsdirektoratet og Kunnshyskapsdepartementet vaeligrt representert Moslashtenes innhold og temaer har vaeligrt forberedt av utvalgets sekretariat i samarbeid med direktoratet Foslashlgenshyde moslashter ble holdt ndash 27 februar 2008 Sentre for syn og hoslashrsel paring

Moslashller kompetansesenter i Trondheim ndash 11 april 2008 Sentre for sammensatte laeligrevanshy

sker paring Torshov kompetansesenter i Oslo ndash 9 mai 2008 Sentre for spraringktalekommunikashy

sjon paring Bredtvet kompetansesenter i Oslo ndash 15 mai 2008 Alle fagsektorer under Statped

Nord i Tromsoslash ndash 16 mai 2008 Samisk spesialpedagogisk stoslashtte

(SEAD) i Alta

44 Forstaringelse og avgrensning av mandatet

Utvalget har arbeidet med utgangspunkt i det vershydigrunnlaget og de prinsippene som ligger i manshydatet Dette tilsier et bredt laeligringssyn og at saeligrshyskilte behov kommer til uttrykk paring svaeligrt mange maringter og omfatter en langt stoslashrre gruppe enn de som har spesialundervisning

Barnehage og skole er en del av lokalsamfunshynet og et omfattende tjenestetilbud og ifoslashlge manshy

datet skal utvalget vurdere hva som hemmer og fremmer tverrfaglig og tverretatlig samarbeid Utshyvalget har vurdert samarbeidet mellom barnehashygegrunnopplaeligring og ulike kommunale og statlishyge tjenester men har saeligrlig innrettet utredningen mot barns og elevers utvikling og laeligring Bakshygrunnen for dette er blant annet oppnevnelsen av Utvalget for bedre samordning av tjenester til utshysatte barn og unge (Flatoslashutvalget)

Laeligrernes og andre tjenesteyteres muligheter til aring lykkes i det daglige arbeidet avhenger av ramshymebetingelser som er gitt av stat og kommune Statlige styringssignaler kommer i stor grad paralshylelt fra ulike fagdepartementer til kommunene Disse er ikke alltid koordinert og bestemmelsene i de ulike saeligrlovene er ikke tilstrekkelig harmonishysert Dette kan det vaeligre vanskelig for kommuneshyne aring kompensere for og da kan disse systemsvakshyhetene bli utfordringer i det tverrfaglige samarshybeidet Utvalget har droslashftet disse utfordringene men fremmer ikke omfattende forslag knyttet til temaet

Utvalget har vurdert mandatpunktet om voksshyne med saeligrskilte behov men som foslashlge av tidsshyramme sammensetning og at utvalget skal fremshyme forslag innenfor dagens ressursramme har det vaeligrt vanskelig aring levere en tilfredsstillende utshyredning innenfor voksenopplaeligringsfeltet Det ble avklart i moslashte med statssekretaeligr Lisbet Rugtvedt 6 juni 2008 at utvalget skal peke paring utfordringer i voksenopplaeligringsfeltet men ikke garing detaljert inn i problemkomplekset knyttet til voksne med leseshyog skrivevansker

Utvalget fikk underveis i prosessen sposlashrsmaringl om det var mulig aring forsere arbeidet slik at innstilshylingen ble avgitt tidligere enn den fastsatte fristen Utvalgets tilbakemelding var at det ikke var grunnlag for aring framskynde fristen for aring avgi inn-stilling Bakgrunnen for dette var at flere viktige sposlashrsmaringl knyttet til utvalgets mandat var til ekshystern kartlegging og forskning og flere rapporter blant annet evaluering av Kunnskapsloslashftet og kartlegging av PP-tjenesten foslashrst ville foreligge varingren 2009

Hvilken kompetanse foslashrskolelaeligrere og laeligreshyre boslashr tilegne seg i utdanningen er ikke nevnt i mandatet men utvalget har likevel oslashnsket aring fremshyme forslag for aring styrke barnehagens og skolens kompetanse Dette gjelder delvis hvor mye kunnshyskap og hva slags kunnskap om spesialpedagogisshyke problemstillinger og spesialundervisning som boslashr inn i allmennlaeligrerutdanningen Paring bakgrunn av dette sendte utvalget en uttalelse til den annonshyserte stortingsmeldingen om laeligrerutdanningen

34 NOU 2009 18


(Stmeld nr 11 (2008ndash2009) Laeligreren ndash rollen og utdanningen) Denne uttalelsen foslashlger som vedshylegg 3

Staten har saeligrlige forpliktelser overfor same-ne og i ulike kapitler i denne utredningen blir sashymiske sposlashrsmaringl tatt opp Flere forslag til tiltak har direkte betydning for samene Utkast til NOU ble sendt Sametinget til eventuelle merknader jf konshysultasjonsavtalen av 11 mai 2005 mellom Sametinshyget og regjeringen

45 Parallelle prosesser ndash stortingsmeldinger forskning og utvalg med betydning for utvalget

Stmeld nr 31 (2007ndash2008) Kvalitet i skolen som ble framlagt i juni 2008 tok opp flere tiltak som vil vaeligre av vesentlig betydning for kvalitetsarbeidet i grunnskolen herunder tiltak for barn og elever med saeligrskilte opplaeligringsbehov Ogsaring Stmeld nr 23 (2007ndash2008) Spraringk bygger broer Spraringkstimushylering og spraringkopplaeligring for barn unge og voksne som ble framlagt i mai 2008 beroslashrte sposlashrsmaringl som utvalget har arbeidet med Det samme gjelshyder Stmeld nr 28 (2007ndash2008) Samepolitikken framlagt i mai 2008 Stmeld nr 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen framlagt i mai 2009 samt Stmeld nr 44 (2008-2009) Utdanningslinja framshylagt i juni 2009 Viktige stortingsmeldinger paring utshyvalgets omraringde ble altsaring lagt frem underveis i mandatperioden og to meldinger kun faring uker foslashr utvalgets frist

Parallelt med utvalgets arbeid har det paringgaringtt evalueringer av omraringder som er sentrale i utvalshygets arbeid Dette gjelder evalueringen av Kunnshyskapsloslashftet (2007ndash2011) blant annet en egen deleshyvaluering av spesialundervisningen Det har ogsaring blitt gjennomfoslashrt en kartlegging og evaluering av PP-tjenesten Resultater fra evalueringene har blitt publisert i mai og juni 2009 bare uker foslashr utshyvalgets frist for overlevering av utredningen

Et av mandatpunktene sier at utvalget skal beshyskrive og oppsummere forhold som hemmer og

fremmer tverrfaglig og tverretatlig samarbeid loshykalt og paring tvers av nivaringene Dette punktet i mandashytet overlapper imidlertid delvis mandatet for en ofshyfentlig utredning om bedre samordning av tjenesshyter for utsatte barn og unge som skal avgis til Barne- og likestillingsdepartementet innen utganshygen av 2009 Utvalget som skal utrede dette (Flashytoslashutvalget) ble oppnevnt i statsraringd i september 2008 De to utvalgssekretariatene har hatt felles kontorlokaler

Spesialpedagogiske tiltak og spesialundervisshyning for minoritetsspraringklige er ikke nevnt saeligrskilt i utvalgets mandat I 2008 ble det oppnevnt et utshyvalg (Oslashstbergutvalget) som skal gjennomgaring barshynehage- opplaeligrings- og utdanningstilbudet for minoritetsspraringklige barn unge og voksne og vurshydere ansvarsforhold virkemidler og tiltak som kan sikre inkluderende og likeverdige opplaeligshyrings- og utdanningstilbud Oslashstbergutvalget skal legge fram sin innstilling til Kunnskapsdeparteshymentet innen 1 juni 2010 Midtlyngutvalget har derfor ikke funnet grunn til aring garing i dybden i sposlashrsshymaringl vedroslashrende minoritetsspraringkliges situasjon paring det spesialpedagogiske omraringdet

I april 2008 ble det oppnevnt et utvalg (Holteshyutvalget) for aring gjennomgaring organisering og finansishyering av hjelpemiddelforvaltning og hjelpemiddelshyformidling for aring komme fram til en mer helhetlig oppgave- og rollefordeling mellom de mange aktoslashshyrene innenfor hjelpemiddelomraringdet Utvalget skal avgi innstilling til Arbeids- og inkluderingsdeparshytementet innen 1 desember 2009

Helse- og omsorgsdepartementet har gitt Helshysedirektoratet i oppdrag aring lage en handlingsplan for habilitering av barn og unge som skal vaeligre ferdig i juni 2009

Ovennevnte utvalg arbeider med problemstilshylinger som i noen grad griper over i hverandre De aktuelle departementer har derfor understreshyket at det er oslashnskelig med god dialog mellom de beroslashrte utvalg og sekretariater Sekretariatet har derfor hatt kontakt med sekretariatene for alle de nevnte utvalgene

Del II Systemer og maringlgrupper

36 NOU 2009 18

Rett til laeligring

37 NOU 2009 18

Rett til laeligring

Innledning til del II Systemer og maringlgrupper

Utvalget er i sitt mandat blitt bedt om aring utarbeide et oppdatert kunnskapsgrunnlag som vurderinshyger og forslag skal baseres paring Kunnskapsgrunnshylaget er basert paring forskning slik det framkommer i statistikk offentlige dokumenter forskningsrapshyporter og utredninger erfaringsbasert kunnskap uttrykt fra fagfolk og utvalgsmedlemmer og brushykererfaringer fra brukerorganisasjoner raringdgivenshyde organer og enkeltpersoner

Utvalget er blitt bedt om aring gjennomgaring baringde den ordinaeligre opplaeligringen og spesialundervisninshygen og se paring om systemet har de kvaliteter som er noslashdvendig for aring ivareta barn unge og voksne med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte i opplaeligring Ulike sider ved laeligrings- og utviklingsarbeidet i barnehage grunnskole videregaringende opplaeligring og voksenopplaeligring blir presentert og droslashftet i denne delen av utredningen Videre ser utvalget paring kompetanse arbeidsform og tilgjengelighet i stoslashttetjenestene rettet mot barnehager og skoler Dette systemperspektivet er gjennomgaringende for utvalgets arbeid

I henhold til mandatet og de maringl verdier prinshysipper og hovedutfordringer som er beskrevet i del I inneholder del II ndash Kapittel 5 Foslashrskolealder og barnehage ndash Kapittel 6 Grunnopplaeligringen

ndash Kapittel 7 Voksenopplaeligring ndash Kapittel 8 PP-tjenesten Oppfoslashlgingstjenenesten

og raringdgivningstjenesten ndash Kapittel 9 Statlig spesialpedagogisk stoslashttesystem

(Statped) ndash Kapittel 10 Andre kommunale og statlige tjenesshy

ter ndash Kapittel 11 Maringlgrupper ndash Kapittel 12 Tilrettelagt opplaeligring i Danmark

Sverige og Finland

Det er kommunene fylkeskommunene og staten som har ansvaret for de ulike oppgavene og tjeshynestene I de fleste sammenhenger er oppgavene delegert til enhetsnivaringet det vil si barnehager skoler PP-tjeneste og Statped med mer Ansvaret for aring sikre kompetanse tilstrekkelige ressurser og internkontroll ligger til barnehage- og skoleeishyer og hver enkelt kommune og fylkeskommune avgjoslashr hvordan virksomheten organiseres for aring ivareta ansvarsomraringdene og sammenhengen melshylom disse Kapitlene inneholder blant annet beshyskrivelser av lovregulering omfang ressursinnshysats og organisering og peker paring i hvilken grad barn unge og voksne med saeligrskilte behov faringr tilshyfredsstillende hjelp og stoslashtte

38 NOU 2009 18


Kapittel 5

Foslashrskolealder og barnehage

Ifoslashlge barnehageloven skal barnehagen gi barn grunnleggende kunnskap paring aktuelle omraringder stoslashtte barns nysgjerrighet kreativitet og vitebeshygjaeligr og gi utfordringer med utgangspunkt i bar-nets interesser kunnskaper og ferdigheter Barshynehagen skal formidle verdier og kultur gi rom for barns egen kulturskaping og bidra til at alle barn faringr oppleve glede og mestring i et sosialt og kulturelt fellesskap

I Rammeplan for barnehagen slarings det fast at barnehagen skal ha en helsefremmende og foreshybyggende funksjon og bidra til aring utjevne sosiale forskjeller Barnehagen skal gi et individuelt tilshypasset og likeverdig tilbud og bidra til en meshyningsfull oppvekst uansett funksjonsnivaring bosted sosial kulturell og etnisk bakgrunn Rammeplashynen understreker at samiske barn trenger stoslashtte til aring bevare og utvikle sitt spraringk og sin kultur uavshyhengig av hvor i landet de bor Inkluderingsbegreshypet slik vi finner det i Rammeplanen er blant an-net knyttet til fellesskapets plass til det enkelte barn sosial kompetanse og hvordan et inkludeshyrende miljoslash kan vaeligre med paring aring motvirke mobbing og rasisme

Over 90 prosent av norske foreldre er fornoslashyd med barnas barnehagetilbud Foreldrene er mest fornoslashyd med barnas trivsel personalets omsorg og det sosiale miljoslashet i barnehagen Naringr det gjelshyder antall ansatte med pedagogisk utdanning er foreldrene i mindre grad fornoslashyd1

Barnehagene ble fra 1 januar 2006 lagt inn unshyder Kunnskapsdepartementet og ble med det innshylemmet som en del av opplaeligringsloslashpet Presiseshyringen av fagomraringder i Rammeplanen samt at grunnleggende kunnskaper og ferdigheter er omshytalt i formaringlsparagrafen baeligrer et klart budskap om at barnehagen har en oppgave som det foslashrste trinnet i et livslangt laeligringsloslashp

Fokuset har beveget seg fra oppmerksomhet omkring plasser og kapasitet til gradvis oslashkt vektshylegging av kvalitet og innhold i barnehagen Barshynehagen har gjennom mange aringr utviklet en identishy

1 TNS Gallup desember 2008

tet knyttet til lek omsorg danning og laeligring Mange opplever at barnehagen naring har faringtt sterkeshyre laeligringskrav og uttrykker bekymring for at barshynehagen skal bli for skolerettet og preget av en kartleggingskultur

Barnehageplass var for faring aringr siden et tilbud for de faring Den foslashrste barnehageloven av 1975 ga barn med funksjonshemning fortrinnsrett til barnehashygeplass i den grad de kunne ha nytte av oppholshydet Utviklingen de siste tiaringrene viser en formidashybel utbyggingstakt og det er naring tilnaeligrmet full barnehagedekning Ca 260 000 barn hadde plass i barnehage ved utgangen av 2008 med full beshyhovsdekning og lav foreldrebetaling maring en regne med at deltakelsen i barnehager oslashker ytterligere I aldersgruppen 3ndash5 aringr var nesten 96 prosent av barna i barnehage i aldersgruppen 1ndash2 aringr var nesshyten 75 prosent i barnehage en samlet oslashkning paring naeligr 6 prosent fra 20072 Gulbrandsen spissformushylerer dette ved aring karakterisere barnehageplass som laquofra unntak til regel fra barnevernstiltak til universelt velferdsgoderaquo3 Fra og med 1 januar 2009 er det innfoslashrt individuell rett til barnehageshyplass

Utvalget har i kapittel 2 pekt paring noen hovedshyutfordringer i institusjonenes evne til aring gi gode tilbud til alle barn og unge En av disse utfordrinshygene er tendensen til ensretting og mangel paring hensyn til mangfoldet Barnehagen anses aring vaeligre en god arena for inkludering likevel er det blant annet klare utfordringer ogsaring for barnehagen i aring ivareta ulikheter i det enkelte barns behov bidra til at alle barn faringr delta aktivt i et inkluderende fellesskap og vaeligre en arena for sosial utjevning En annen hovedutfordring er ulikheter i oppfatshyninger og forstaringelse av regelverk Barnehagene og kommunene maring forholde seg til flere lovverk innenfor barnehagesektoren og tiltak for barn

2 Statistisk sentralbyraring (2008) Barnehager Endelige tall OsloKongsvinger Statistisk sentralbyraring

3 Gulbrandsen L (2007) laquoBarnehageplass ndash fra unntak til regelraquo I Statistisk sentralbyraring Utdanning 2007 ndash muligheshyter maringl og mestring OsloKongsvinger Statistisk sentralshybyraring

39 NOU 2009 18


med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte finansiershyes via ulike systemer Dette kan foslashre til forvaltshyningsmessige og juridiske uklarheter og graringsoshyner og foslashre til vanskeligheter med aring faring til helhet og sammenheng i tilbudet I tillegg er det behov for en kompetanse i barnehagene som garingr ut paring innsikt i og forstaringelse for utviklingsbehovene til barn Dette siste kan ogsaring ses i sammenheng med en tredje hovedutfordring som knytter seg til kvaliteten paring den spesialpedagogiske innsatshysen i barnehagene

51 Barnehagen som laeligringsarena

Barnehagen som laeligringsarena og som en forbeshyredelse til den laeligringen som skal foregaring i skolen har blitt understreket i viktige offentlige dokushymenter de senere aringrene Det er et klart oslashnske om aring forsterke barnehagen som en organisert og forshymell laeligringsarena

Kompetanseberetningen for Norge 2003 omshyhandlet blant annet smaringbarns laeligring i familien og barnehagen4 I 2007 la Kunnskapsdepartementet fram en strategi for kompetanseutvikling i barneshyhagesektoren5 Sentrale omraringder i kompetanseshysatsingen er pedagogisk ledelse barns medvirkshyning spraringk og spraringkstimulering og overgangen fra barnehage til skole Med utgangspunkt i strashytegiplanen har Utdanningsforbundet utarbeidet en veileder i det lokale arbeidet med kompetanseshyutvikling6

I Stmeld nr 30 (2003ndash2004) Kultur for laeligring7

er oppmerksomheten ogsaring rettet mot den laeligrinshygen som skjer i barnehagen Det henvises blant annet til at nasjonal og internasjonal forskning vishyser at et godt pedagogisk tilbud i foslashrskolealder har positive effekter for senere laeligring i skolen for alle barn uavhengig av sosial bakgrunn

Hovedtemaet i Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen sto igjen8 er en understrekning av at det fortsatt er store sosiale skjevheter i deltakelse og utbytte av utdanningen I denne meldingen ble det pekt paring at det er et stort potensial for aring reduseshy

4 Utdannings- og forskningsdepartementet (2003) Bedre foslashre var enn etter snar Laeligring foslashr skolealder Oslo Utdanningsshyog forskningsdepartementet

5 Kunnskapsdepartementet (2007) Kompetanse i barnehashygen Strategi for kompetanseutvikling i barnehagesektoren 2007ndash2010 Oslo Kunnskapsdepartementet

6 Utdanningsforbundet (2008) Veileder i arbeidet med komshypetanseutvikling i barnehagen ndash hva kan du gjoslashre der du er Oslo Utdanningsforbundet

7 Stmeld nr 30 (2003ndash2004) Kultur for laeligring 8 Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen sto igjen

re sosial ulikhet gjennom tidlig innsats og ekstra stimulering baringde i foslashrskolealder og i skolealder Manglende systematikk i arbeidet med spraringkutshyvikling i foslashrskolealder ble vist til som en hindring for gode laeligreprosesser

Stmeld nr 23 (2007ndash2008)9 Spraringk bygger broer understreker betydningen av aring tilby et rikt og varishyert spraringkmiljoslash med tilgang til boslashker lek aktiviteshyter og samtale for aring sikre god og tidlig spraringkstimushylering I meldingen pekes det paring at det er avgjoslashshyrende at personalet har kompetanse til aring legge til rette for et godt spraringkmiljoslash og god spraringkstimuleshyring

I budsjettproposisjonen for 200810 framheves ogsaring laeligringsaspektet laquoRegjeringa ser paring barneshyhagen som ein viktig arena for laeligring for barn i foslashrskolealder Barnehagen skal leggje grunnlaget for livslang laeligring og aktiv deltaking for barn i eit demokratisk samfunn Det er viktig aring styrkje samshyarbeidet mellom barnehage og skole for aring gjere laeligringsloslashpet mest mogleg samanhenganderaquo

Fordelingsutvalget11 som la fram sin rapport i mai 2009 mener at barnehagene i stoslashrre grad maring ha oslashkt fokus paring laeligring Utvalget skriver at alle barn daglig maring delta i en eller annen form for orshyganisert laeligringsaktivitet i barnehagen Dersom laeligring i barnehagen i altfor stor grad baserer seg paring barnets eget initiativ og nysgjerrighet kan detshyte medfoslashre at de barna som har best evner til aring utshytrykke sin nysgjerrighet faringr stoslashrst laeligringsutbytte av barnehagen

Stmeld nr 41 (2008ndash2009) Kvalitet i barnehashygen ble lagt fram i mai 2009 Strategiene og tiltakeshyne i denne meldingen viser at statlige myndigheshyter oslashnsker aring forsterke barnehagen som laeligringsashyrena Meldingen viser til tre hovedmaringl for barnehagsektoren ndash Sikre likeverdig og hoslashy kvalitet i alle barnehashy

ger ndash Styrke barnehagen som laeligringsarena ndash Alle barn skal faring delta aktivt i et inkluderende

fellesskap

Den norske og nordiske barnehagemodellen hoslashsshyter internasjonal anerkjennelse Sammen med 19 andre land har Norge deltatt i OECD-prosjektet laquoThematic Review of Early Childhood Education and Care Policyraquo12 Siste rapport ble lagt fram

9 Stmeld nr 23 (2007ndash2008) Spraringk bygger broer10 Stprp nr 1 (2007ndash2008) Kunnskapsdepartementet11 NOU 200910 Fordelingsutvalget 12 OECD (2006) Starting Strong II Early childhood education

and care Paris OECD

40 NOU 2009 18


hoslashsten 2006 Norsk barnehagepolitikk blir vurshydert positivt blant annet ved at det offentlige gir store oslashkonomiske tilskudd til barnehageomraringdet ved at det er en helhetlig tilnaeligrming til laeligring og omsorg og et tilbud med god kvalitet for alle alshydersgrupper I rapporten laquoStarting Strong IIraquo framheves saeligrlig synet paring barn og barndommen som en livsfase med egenverdi ikke bare en forshyberedelse til skolegang og voksenliv At barnehashygene i Norge omfatter barn baringde under og over tre aringr og kombinerer omsorg og laeligring framheshyves ogsaring som positivt Forbedringspotensialet for Norge ble saeligrlig knyttet til lav andel pedagoger blant de ansatte og til behovet for mer langsiktig forskning Det pekes blant annet paring at en maring oslashke ressursene for barn med ulike rettigheter innenshyfor universelle ordninger oppfordre til barnehashygesystemer som stoslashtter bred laeligring deltakelse og demokrati og at det maring skapes noslashdvendige styshyringsstrukturer som sikrer ansvarlig system og kvalitetssikring Det framheves ogsaring at en maring forshybedre den profesjonelle utdannelsen til persona-let

Boks 51 Stmeld nr 41 (2008ndash2009) Kvalitet i barnehagen

De mest aktuelle tiltakene i meldingen er ndash Sikre relevant kompetanse i barnehagen ndash Alle barnehager skal tilby minst to forelshy

dresamtaler i aringret ndash Etablere et nasjonalt foreldreutvalg for barshy

nehager (FUB) ndash Utvikle et nasjonalt system for aring foslashlge med

paring utviklingen av kvaliteten i barnehagene ndash Revidere rammeplanen for aring klargjoslashre barshy

nehagens arbeid med planlegging dokushymentasjon og vurdering av barnehagens virksomhet

ndash Innfoslashre krav til alle barnehager om aring overshyfoslashre skriftlig dokumentasjon fra barnehage til skole om barns interesser lek laeligring og utvikling

ndash Innfoslashre krav om at alle barnehager skal gi tilbud om spraringkkartlegging til alle barn som garingr i barnehage

ndash Vurdere aring styrke foslashrskolelaeligrerutdanninshygen innenfor tema om vold og omsorgsshysvikt

ndash Nedsette et offentlig utvalg om pedagogisk tilbud til foslashrskolebarn

52 Lovregulering

Alle barnehager skal bygge sin virksomhet paring det verdigrunnlaget og innholdet som er fastsatt i barshynehageloven og i internasjonale konvensjoner som Norge har sluttet seg til blant annet ILOshykonvensjonen om urbefolkninger og FNs barneshykonvensjon Barnets beste skal vaeligre et grunnlegshygende hensyn Med utgangspunkt i barnehageloshyven er det utviklet en forskrift Rammeplan for barnehagen Rettigheter for barn med saeligrskilte behov er i hovedsak regulert i opplaeligringsloven En begrunnelse for dette har vaeligrt at rettighetene ikke er knyttet til at barnet garingr i barnehage og at barnehageloven fram til januar 2009 ikke har vaeligrt en rettighetslov

Fra hovedopptaket 2009 har alle barn fra ett til fem aringr rett til en barnehageplass Retten gjelder barn som fyller ett aringr innen utgangen av august maringned det aringret det soslashkes om barnehageplass Barnet har rett til plass i den kommunen der det er bosatt Beslutningen om aring soslashke barn inn i barshynehage tilhoslashrer foreldreansvaret

Ny formaringlsparagraf for barnehagen ble vedtatt i desember 2008 jf boks 52

Boks 52 Formaringlet med barnehagen

Barnehagen skal i samarbeid og forstaringelse med hjemmet ivareta barnas behov for omshysorg og lek og fremme laeligring og danning som grunnlag for allsidig utvikling Barnehashygen skal bygge paring grunnleggende verdier i kristen og humanistisk arv og tradisjon slik som respekt for menneskeverdet og naturen paring aringndsfrihet nestekjaeligrlighet tilgivelse likeshyverd og solidaritet verdier som kommer til utshytrykk i ulike religioner og livssyn og som er forankret i menneskerettighetene

Barna skal faring utfolde skaperglede undring og utforskertrang De skal laeligre aring ta vare paring seg selv hverandre og naturen Barna skal utshyvikle grunnleggende kunnskaper og ferdigheshyter De skal ha rett til medvirkning tilpasset alshyder og forutsetninger

Barnehagen skal moslashte barna med tillit og respekt og anerkjenne barndommens egenshyverdi Den skal bidra til trivsel og glede i lek og laeligring og vaeligre et utfordrende og trygt sted for fellesskap og vennskap Barnehagen skal fremme demokrati og likestilling og motshyarbeide alle former for diskriminering

41 NOU 2009 18


Gjeldende forskrift Rammeplan for barnehashygen ble vedtatt 1 mars 200613 Rammeplanen reshydegjoslashr for barnehagens samfunnsmandat og er et forpliktende grunnlag for planlegging gjennomfoslashshyring og vurdering av barnehagens virksomhet I kapittel 3 nevnes sju fagomraringder der det er formushylert maringl for arbeidet med aring fremme barnas utvikshyling og laeligring og med presisering av personalets ansvar

Rammeplanen sier at barnehagen maring gi det enkelte barn stoslashtte og utfordringer ut fra dets egne forutsetninger og at barnehagen har et saeligrshylig ansvar for aring forebygge vansker og aring oppdage barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte Det pekes paring at for mange barn kan det vaeligre aktuelt aring gi et spesielt tilrettelagt tilbud som kan gjelde baringde sosiale pedagogiske ogeller fysiske for-hold i barnehagen Som et supplement til Rammeshyplanen er det utarbeidet et eget temahefte om hvordan en kan legge til rette for barn med nedshysatt funksjonsevne i barnehagene14

Etter barnehageloven sect 13 har barn med nedshysatt funksjonsevne prioritet til opptak dersom bar-net etter sakkyndig vurdering er funnet aring ha nytte av oppholdet Med full barnehagedekning og en rett til barnehageplass vil imidlertid denne beshystemmelsen ikke lenger ha den betydning den tidshyligere har hatt

Barn som etter sakkyndig vurdering har beshyhov for det har etter opplaeligringsloven sect 5-7 rett til spesialpedagogisk hjelp foslashr opplaeligringspliktig alshyder Retten har ingen nedre aldersgrense og den er ikke begrenset til barn som garingr i barnehagen Retten kan omfatte et videre spekter av hjelpetilshytak enn det som blir gitt gjennom spesialundervisshyningen i grunnopplaeligringen15

Barn under opplaeligringspliktig alder som har saeligrlege behov for spesialpedagogisk hjelp har rett til slik hjelp Hjelpa skal omfatte tilbod om foreldreraringdgiving Hjelpa kan knytast til barneshyhagar skolar sosiale og medisinske institusjoshynar og liknande eller organiserast som eige tilshytak Hjelpa kan ogsaring givast av den pedagogiskshypsykologiske tenesta eller av ein annan sakshykunnig instans

For spesialpedagogisk hjelp gjeld sect 5-4 anshydre og tredje leddet i lova sect 5-5 andre leddet i lova saring langt det passar

13 Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver Oslo Kunnskapsdepartementet 1 mars 2006

14 Moslashrland B (2008) Temahefte om barn med nedsatt funkshysjonsevne Oslo Kunnskapsdepartementet


Foslashr det fattes enkeltvedtak etter opplaeligringsloshyven sect 5-7 skal det foreligge sakkyndig vurdering med tilraringding om hvilket tilbud som skal gis her-under omfanget Det er ikke et formelt krav om individuell opplaeligringsplan (IOP) knyttet til enshykeltvedtak etter sect 5-7 men det skal i utgangspunkshytet hvert halvaringr utarbeides skriftlig oversikt over den opplaeligringen barnet har faringtt og en vurdering av utviklingen til barnet Barnehagen skal sende rapporten til foreldrene og til kommunen Etter en konkret vurdering kan retten til spesialpedagoshygisk hjelp ogsaring oppfylles ved bruk av assistent i tillegg til pedagogressursen Etter gjeldende reshygelverk skal det gis fradrag i foreldrebetalingen for den tiden barnet etter enkeltvedtak er tildelt spesialpedagogisk hjelp

Barn med behov for tegnspraringkopplaeligring har rettigheter etter sect 2-6 i opplaeligringsloven

Det er i dag ikke krav om saeligrskilt barnehageshyfaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen tilsvarende opplaeligringsloven sect 13-1 fjerde ledd der det stilles krav om skolefaglig kompetanse over skolenivaringet Kommunen har i dag mange oppgashyver som barnehagemyndighet ndash som godkjenshyning tilsyn aring oppfylle retten til barnehageplass mv Mange kommuner vil likevel ha barnehageshyfaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen

Barnehageeier har ansvaret for at den totale bemanningen i barnehagen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagoshygisk virksomhet (barnehageloven sect 18) Ifoslashlge forshyskriften skal det vaeligre en pedagogisk leder per 14ndash18 barn naringr barna er over tre aringr og per 7ndash9 barn naringr barna er under tre aringr Bemanningsnorshymen for familiebarnehager tillater at en pedagoshygisk veileder kan ha ansvar for inntil 30 barn Nor-men gjelder uavhengig av barnas alder

53 Ressursinnsats i barnehagen

531 Personale

Generell bemanning i barnehagen faringr konsekvenshyser for kvaliteten i tilbudet til alle barn og kanskje saeligrlig for dem med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte

Som det framgaringr av tabell 51 har antallet anshysatte i barnehagene oslashkt fra 58 422 i 2003 til 81 433 i 2008 det vil si med noe over 39 prosent Veksten i antall barn i barnehage var i samme periode paring vel 27 prosent En stoslashrre vekst i antall ansatte enn i antall barn fra 2003 til 2008 har sammenheng med blant annet veksten i antall barn under tre aringr

42

1

NOU 2009 18


Tabell 51 Barn i barnehage og antall ansatte og aringrsverk 2003ndash2008

2003 2004 2005 2006 2007 2008

Barn i barnehage 205 172 213 097 223 501 234 948 249 815 261 884 Antall ansatte i barnehagen 58 422 60 470 64 728 69 655 76 089 81 433 Antall aringrsverk 44 388 46 540 50 331 54 896 60 525 65 149 Barn per aringrsverk 46 46 44 43 41 40 Antall ansatte med barne- og ungdomsfagshy 4 064 4 752 5 309 6 197 7 183 8 752 utdanning andel av ansatte i parentes (70) (79) (82) (89) (94) (107) Antall ansatte med foslashrskolelaeligrerutdanning 19 442 20 277 21 803 22 893 24 093 26 774 andel av ansatte i parentes (333) (335) (337) (329) (317) (329) Antall ansatte med pedagogisk utdanning1 24 895 26 597 29 825 andel av ansatte i parentes ndash ndash ndash (357) (350) (366) Antall ansatte uten pedagogisk utdanning eller barne- og ungdomsfagutdanning andel av 29 920 30 703 32 867 33 681 37 343 42 856 ansatte i parentes (512) (508) (508) (484) (491) (526) Annet loslashnnet hjelp (vaktmester rengjoslashring) 4 996 4 738 4 749 4 882 4 966 5 760 andel av ansatte i parentes (86) (78) (73) (70) (65) (71)

Ansatte med foslashrskolelaeligrerutdanning eller annen pedagogisk utdanning Tall for ansatte med annen pedagogisk utdanning er kun tilgjengelig fom 2006

Kilde Statistisk sentralbyraring

i barnehage som krever flere pedagoger enn barn over tre aringr

En undersoslashkelse fra NOVA16 viser at det er stor variasjon i barnehagenes pedagogtetthet I en av fire barnehager utgjoslashr ansatte med foslashrskolelaeligshyrerutdanning 27 prosent eller faeligrre av alle ansatshyte samtidig som en av fire barnehager har en foslashrshyskolelaeligrerandel paring 43 prosent eller mer Sammenshylignet med 2004 har det ikke skjedd noen forverring med hensyn til pedagogandelen paring barshynehagenivaring Pedagogandelen har oslashkt litt mer i prishyvate enn i kommunale barnehager

532 Oslashkonomi og finansiering

Barnehagene finansieres hovedsakelig gjennom tre inntektskilder statstilskudd kommunalt tilshyskudd og foreldrebetaling17 Staten har vaeligrt en betydelig bidragsyter gjennom kraftig oslashkning av statlige bevilgninger siden barnehageforliket (2003) Bevilgningen til barnehagene har reelt oslashkt med 153 prosent fra ca 96 mrd kroner i 2003 til 243 mrd kroner i 2009 Innlemming av tilskudd

16 Winsvold A og L Gulbrandsen (2009) Kvalitet og kvantitet Kvalitet i en norsk barnehagesektor i vekst NOVA-rapport 22009 Oslo NOVA

17 Maksimalpris for en barnehageplass er satt til 2330 kroner per maringned i 2009

til barnehager i rammetilskuddet vil etter planen skje i 201118

Statstilskuddet til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne er i 2009 paring ca 830 mill kroner Tilskuddet kommer i tillegg til det ordinaeligre driftstilskuddet er oslashremerket og skal brukes til ulike tiltak som er paringkrevd for aring kunne gi barn med nedsatt funksjonsevne et godt tilbud Det skal ikke brukes til aring finansiere tilbud eller rettigshyheter som barna har etter annet lovverk for ekshysempel opplaeligringsloven sect 5-7 Kommunene maring av egne midler yte det som er noslashdvendig for aring gi barshyna et forsvarlig tilbud19 Det er kommunene som fordeler tilskuddet paring bakgrunn av soslashknad fra den enkelte barnehageeier og barnehageeier maring gjoslashshyre rede for og begrunne hvilke behov barnehageshyne har for ekstra ressurser Kommunen vurderer soslashknaden og fatter vedtak om tildeling etter en konkret vurdering av behovet i den enkelte barneshyhagen og hos det enkelte barnet

I rundskriv20 pekes det paring at det i praksis kan det vaeligre vanskelig aring trekke et klart skille mellom det enkelte barns rett til spesialpedagogisk hjelp etter opplaeligringsloven og tildeling av midler til en

18 Otprpnr57 (2007ndash2008) Om endringer i barnehageloven 19 Rundskriv F-022007 Statstilskudd til drift av barnehager 20 Rundskriv UDir-1ndash2007 Hovedprinsippene ved spesialundershy

visning og spesialpedagogisk hjelp ndash presisering av enkelte bestemmelser i opplaeligringsloven

43

1

NOU 2009 18


Tabell 52 Utviklingen i omfanget av spesialpedagogisk hjelp i foslashrskolealder 2000ndash2008

Hele landet 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Antall barn 0-5 aringr 363503 362458 358563 353730 350556 349626 347815 348049 351164 Antall barn med spesialpedagoshygisk hjelp etter enkeltvedtak 1 2573 3194 2883 3247 3804 4293 4049 3442 4338

07 09 08 09 1 1 12 1 12

Tallene her er svaeligrt usikre paring grunn av manglende rapportering i GSI

Kilde Statistisk sentralbyraring og GSI

generell styrking av barnehager der det er barn med nedsatt funksjonsevne I visse tilfeller kan det vaeligre overlapping mellom de to ordningene

Barnehagen er den viktigste inkluderings- og spraringkopplaeligringsarenaen for minoritetsspraringklige barn21 i foslashrskolealder Et statlig oslashremerket tilshyskudd laquoTilskudd til tiltak for aring bedre spraringkforstaringshyelsen blant minoritetsspraringklige barn i foslashrskolealshyderraquo22 bidrar til at kommunene kan utforme tiltak for aring bedre spraringkforstaringelsen blant minoritetsshyspraringklige barn i foslashrskolealder Dette tilskuddet kan ogsaring gis til doslashve eller sterkt hoslashrselshemmede barn naringr barnehagen har ansatt en tospraringklig asshysistent som behersker tegnspraringk Tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne kan nyttes til kortvarig opplaeligring i tegnspraringk for personale i barnehager som har doslashve eller sterkt hoslashrselshemshymede barn23

I Rammeplanen pekes det paring som nevnt innshyledningsvis i dette kapittelet at samiske barn trenger stoslashtte til aring bevare sitt spraringk og sin kultur uavhengig av hvor i landet de bor For aring sikre at barnehagen ivaretar og legger til rette for dette i sin virksomhet gir staten et tilskudd til samiske barnehagetilbud Det er Sametinget som forvalter tilskuddsordningen som omfatter baringde tilskudd til samiske barnehager tilskudd til spraringktiltak i norske barnehager med samiske barn og tilskudd til midler til informasjons- og utviklingsarbeid og rettledning

21 Minoritetsspraringklige barn er alle barn med annet morsmaringl enn norsk samisk svensk dansk og engelsk

22 Rundskriv F-022007 Statstilskudd til drift av barnehager 23 Stmeldnr 23 (2007ndash2008) Spraringk bygger broer Spraringkstimushy

lering og spraringkopplaeligring for barn unge og voksne

54 Omfang av behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte

Begrepet laquobarn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtteraquo er en fellesbetegnelse for alle barn som av ulike aringrsaker har behov for oppfoslashlging Begrepet dekker et stort mangfold og det er aringpenbart at omgivelsene og miljoslashet spiller en stor rolle I barshynehageloven er begrepet funksjonshemning bytshytet ut med nedsatt funksjonsevne i traringd med en relasjonell forstaringelse av funksjonshemning Naringr barnehagen har ramper og heis er en rullestolshybruker i mindre grad funksjonshemmet og naringr personalet i barnehagen kan tegnspraringk vil et hoslashrshyselshemmet eller doslashvt barn ikke i like stor grad ha behov for saeligrskilte tiltak Aringrsaken er at det i stor grad er omgivelsene som bestemmer i hvilshyken grad en redusert funksjonsevne innebaeligrer hindringer for det enkelte barns deltakelse og laeligshyring Siden funksjonsnedsettelse ikke bare er knyttet til individuelle behov men like mye til situshyasjonen og omgivelsene er det ikke lett aring komme med presise tall paring hvor mange barn som trenger saeligrskilte tiltak

I rapporten laquoFull deltakelse for alleraquo24 pekes det blant annet paring at barnehagestatistikken fra Statistisk sentralbyraring ikke gir god nok kunnskap om andel av barnepopulasjonen med funksjonsshynedsettelser som faktisk faringr et barnehagetilbud Det pekes videre paring at det heller ikke finnes noen samlet oversikt som gir kunnskap om hvilke saeligrshyskilte behov barna som mottar spesialpedagogisk hjelp har og hvordan hjelpen foregaringr

Ulike undersoslashkelser og statistikk paring feltet syshynes imidlertid aring vise et relativt klart moslashnster i beshy

24 Wendelborg C (2006) Full deltakelse for alle Utviklingsshytrekk 2001ndash2006 Delrapport opplaeligring og utdanning Oslo Sosial og helsedepartementetNasjonalt dokumentasjonsshysenter for personer med nedsatt funksjonsevne

44 NOU 2009 18


Tabell 53 Omfang av barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage Aringrsmelding for barnehager 2007

Barn i alt

Herav barn som faringr ekstra ressurser (statstilskuddet)

Antall barn med spesialshypedagogisk hjelp etter opplaeligringsloven sect 5-7

Antall barn i barnehage 250 000 Antall barn med nedsatt funksjonsevne som er tatt opp ved prioritering etter barnehageloven sect 13 foslashrste ledd 4057 3237 2615 Antall barn med nedsatt funksjonsevne som er tatt opp ordinaeligrt 3571 2624 1394 Antall barn med saeligrskilte behov som ikke er foslashrt opp over 5579 2716 879 Sum 13207 8577 4888 Antall barn som er tatt opp ved prioritering etter barnehageloven sect 13 andre ledd (barnevern) 1692

Kilde Statistisk sentralbyraring Kostra

hovene for saeligrskilt hjelp og stoslashtte Spraringk- og komshymunikasjonsvansker og psykososiale vansker utshygjoslashr det stoslashrste antallet i tillegg til at det er relativt mange med generelle laeligrevanskerutvishyklingshemning

Aringrsrapporter fra enkelte PP-tjenester for ekshysempel i Baeligrum25 viser at foslashrskolebarn utgjoslashr 15 til vel 20 prosent av totalt antall barn og unge som er henvist i aldersgruppen 0ndash16 aringr og de aller flesshyte av disse er henvist paring grunn av spraringkvansker og psykososiale vansker

Tabell 52 viser omfanget av barn som mottar spesialpedagogisk hjelp ogeller ekstra hjelp og stoslashtte I 2008 mottar ca 12 prosent av foslashrskoleshybarna spesialpedagogisk hjelp etter enkeltvedtak

Antall barn med enkeltvedtak etter sect 5-7 (2007) avviker i de to tabellene Rapporteringen i Kostra fra barnehagene viser at antall barn med enkeltvedtak etter sect 5-7 i 2007 er 4888 mens antalshylet i GSI er 3442 Tallene i de to ulike tabellene over viser at det er problemer med aring faring entydige data om omfanget av barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte og spesialpedagogisk hjelp Det er grunn til aring tro at det er en manglende rapporteshyring i GSI om barn som har enkeltvedtak etter sect 5shy7 men det er usikkert hvor stor denne underrapshyporteringen er

De barna som mottar spesialpedagogisk hjelp etter opplaeligringsloven vil ogsaring i de aller fleste til-feller motta ekstra ressurser fra det oslashremerkete statstilskuddet som kommunene faringr Vi ser videre

25 Aringrsrapport for PP-tjenesten i Baeligrum kommune 2007

av tabellene over at det er relativt faring barn som mottar spesialpedagogisk hjelp etter opplaeligringsshyloven sammenlignet med antall elever som faringr spesialundervisning i skolen (se kapittel 6 Grunnshyopplaeligringen)

55 Organisering av saeligrskilte tiltak spesialpedagogisk hjelp

Barn med nedsatt funksjonsevne har hatt forshytrinnsrett til barnehage og rett til spesialpedagoshygisk hjelp etter opplaeligringsloven siden 1975 Barshynehage har ogsaring vaeligrt og er et viktig barnevernsshytiltak Undersoslashkelser gjort paring slutten av 1990shyaringrene indikerte at 95 prosent av barn med nedsatt funksjonsevne gikk i barnehage og at det saring ut til at det var noen som foslashlte seg presset til aring ta imot plass26 27 Samme undersoslashkelse tydet ogsaring paring at de aller fleste av disse gikk i vanlig barnehage Unntaket var barn med store sammensatte funksshyjonsvansker Undersoslashkelsen viste ogsaring at mye tyshyder paring at barnehagen er et miljoslash med ganske stort rom for forskjellighet selv om det ogsaring ble beshyskrevet vansker knyttet til deltagelse i lek og aring faring venner


27 Studien omhandlet barn med utviklingshemminglaeligrevanshysker fysisk funksjonsnedsettelse og sammensatte funksjonsshyvansker

45 NOU 2009 18


Den samme undersoslashkelsen pekte paring at barneshyhagen representerte en baeligrebjelke i den for-stand at den dannet en ramme rundt spesialpedashygogiske tilbud fysioterapi og andre tiltak Nesten alle barna i undersoslashkelsen hadde ekstra ressurser i form av assistent eller spesialpedagog Det ble framhevet at plass i barnehage gjorde det mulig for barn med og uten nedsatt funksjonsevne aring ha kontakt med hverandre I tillegg ble det vist til at plass i barnehage ogsaring fungerte som avlastning for familien

Paring oppdrag fra Kunnskapsdepartementet gjenshynomfoslashrte ECON i 2008 en undersoslashkelse for aring faring en oversikt over kommunenes praksis i haringndteshyring av statstilskuddet til tiltak for barn med nedshysatt funksjonsevne og sect 5-7 i opplaeligringsloven28 I undersoslashkelsen sier 11 prosent av kommunene at de ikke har frie midler aring bruke paring barn med nedshysatt funksjonsevne til tross for at det paringligger kommunene aring gjoslashre dette Undersoslashkelsen viste at nesten alle de barnehageansvarlige (94 prosent) mente at opplaeligringsloven sect 5-7 gir barn med nedshysatt funksjonsevne en individuell rett til ekstra ressurser De fleste kommunene brukte statstilshyskuddet paring barn med nedsatt funksjonsevne Mange kommuner (70 prosent) brukte hele eller deler av statstilskuddet paring tiltak for enkeltbarn mens ca 20 prosent brukte hele eller stoslashrstedelen paring fellestiltak

Undersoslashkelsen viste blant annet at kommuneshynes tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i stor grad var skreddersydd for det enkelte barns behov De fleste kommunene hadde organisert arshybeidet med barn med nedsatt funksjonsevne ved aring ansette assistenter (88 prosent) eller pedagoger (72 prosent) i den enkelte barnehage Et mindreshytall (30 prosent) hadde etablert spesialpedagogisshyke team som reiser rundt Svaeligrt faring kommuner (6 prosent) forsoslashker aring samle barn med nedsatt funkshysjonsevne i en eller faring barnehager

Den samme undersoslashkelsen sa ogsaring noe om hvilke grupper barn som kunne faring ekstra ressurshyser finansiert av statstilskuddet Av grupper som fikk av denne ressursen oppga 87 prosent av kommunene barn med motoriske vansker 80 pro-sent oppga barn med atferdsvansker 67 prosent oppga barn med kognitive problemer og et flershytall av kommunene ga tiltak til barn med spraringk- og kommunikasjonsvansker av den samme ressurshysen

28 ECON (2008) Tilbud til barn med nedsatt funksjonsevne i barnehagen Rapport 2008-061 Oslo ECON

Undersoslashkelsen viser at skillet mellom statstilshyskuddet og spesialpedagogisk hjelp etter sect 5-7 er uklart i mange kommuner Det pekes paring at det trolig vil vaeligre en fordel for kommunene som skal forvalte statstilskuddet og sect 5-7 at det blir tydelishygere hva som er hva og hvordan ulike tiltak orgashyniseres og finansieres Det kan foslashre til en uhenshysiktsmessig organisering av tiltakene naringr de forshyvaltes etter baringde barnehageloven og opplaeligringsshyloven og det er ulike finansieringssystemer Blant annet kan det by paring problemer aring faring til helhet og sammenheng i tilbudet I mange kommuner foslashlshyger personale som gir spesialpedagogisk hjelp etshyter sect 5-7 skolens arbeidstidsavtaler En slik ordshyning vil kunne bety mer segregerte tilbud fordi den spesialpedagogiske hjelpen i stoslashrre grad vil foregaring til bestemte og avgrensete tider Ifoslashlge ECONs undersoslashkelse referert over hadde komshymunene egne spesialpedagogiske team Undersoslashshykelsen sier ikke noe om hvordan disse spesialpeshydagogene var ansatt men erfaring tilsier at disse oftest er ansatt paring laquolaeligrervilkaringrraquo En del kommushyner har imidlertid valgt aring se ressurser til spesialshypedagogisk hjelp etter opplaeligringsloven og styrshykingsmidler etter lov om barnehager mer under ett og ansetter personale som utfoslashrer oppgaver etshyter begge lovverk paring kommunale vilkaringr i barnehashygene29

Stmeld nr 41 (2008ndash2009) viser til at naringr tilshyskuddet til kommunene til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne blir innlemmet i rammetilshyskuddet til kommunene fra 2011 er det viktig at kommunene er forberedt paring dette Departementet understreker at kommunene maring soslashrge for at barshynehagene har ressurser til aring sikre at barn som har saeligrskilte behov faringr et tilrettelagt tilbud I meldinshygen skriver departementet at de vil foslashlge noslashye med paring utviklingen og eventuelt vurdere aring sette inn tiltak hvis det blir noslashdvendig

Staten har lenge vaeligrt oppmerksom paring at forshyankring av foslashrskolebarns rettigheter til saeligrskilte tiltak i ulike lovverk skaper vansker for kommushynene og kan bidra til mangel paring helhet og samshymenheng i tilbudet til barna Allerede i Otprp nr 46 (1997ndash98) ble dette omtalt laquoFleirtalet i ut-valet gjer framlegg om at det snarast raringd blir gjennomfoslashrt ei saeligrskild utgreiing av sposlashrsmaringlet om reglane for spesialpedagogisk hjelp foslashr oppshylaeligringspliktig alder boslashr overfoslashrast til lov av 05051995 nr 19 om barnehager (barnehageshy

29 Moe M og ML Valseth (2007) laquoEn barnehage for alle ndash inkludering som overordnet maringlraquo I P Sjoslashvik (red) En barshynehage for alle Oslo Universitetsforlaget

46 NOU 2009 18


lova)raquo30 I Stmeld nr 16 (2007ndash2008) ble dette igjen beroslashrt ved at det ble bebudet at en ville laquoforeta en helhetlig gjennomgang av sect 5-7 i oppshylaeligringsloven om spesialpedagogisk hjelp foslashr skolealderraquo

56 Likeverdige barnehagetilbud

Likeverdig opplaeligring blir definert som en opplaeligshyring som ikke er lik men som tar hensyn til at elevene er ulike Paring samme maringte kan vi si at et lishykeverdig barnehagetilbud skal ta hensyn til mangshyfoldet og ulikheten i barnegruppen og at den enshykelte barnehage maring finne sine virkemidler og arshybeidsmaringter for aring tilpasse seg det enkelte barn Barnehagen maring derfor ta utgangspunkt i det enshykelte barns evner forutsetninger bakgrunn og inshyteresser naringr barnehagens aktiviteter skal planlegshyges og gjennomfoslashres Dette forutsetter kvalitet god kompetanse blant personalet og at barnehashygene utvikler seg som laeligrende organisasjoner Barnehagene og barnehageeierne har stor frihet innenfor rammene gitt i barnehageloven og ramshymeplanen Det er et sterkt fokus paring at barnehageshytilbudet skal tilpasses lokalt noe som er positivt Men hvis variasjonene blir for store med hensyn til kvalitet kan det true et likeverdig barnehagetilshybud

Det finnes relativt lite dokumentert kunnskap om kvalitetsforskjeller i barnehagen og sammenshylignet med skolesektoren finnes det langt mindre forskningsmessig og erfaringsbasert kunnskap om tilbudene som gis i barnehagen I Stmeld nr 41 (2008ndash2009) understrekes det at barnehager fortsatt er et underforsket omraringde sett i lys av sektorens stoslashrrelse og betydning for barn forelshydre og samfunnet og at det er noslashdvendig aring styrke kunnskapsgrunnlaget for aring kunne naring maringlet om lishykeverdig og hoslashy kvalitet i alle barnehager

En indikasjon paring kvaliteten i barnehagene er imidlertid foreldrenes tilfredshet med barnehageshytilbudet Undersoslashkelser viser at foreldre jevnt over er godt fornoslashyd med barnehagen og vurdeshyrer ogsaring samarbeidet med barnehagen som godt Stmeld nr 41 (2008ndash2009) refererer til undersoslashshykelser som viser at foreldre i de private barnehashygene svarer noe mer positivt paring sposlashrsmaringl som gjelder foreldresamarbeidet enn foreldre som har barn i offentlige barnehager men forskjellene er ikke store I tillegg vises det til at foreldre som har


lav inntekt og utdanning er noe mindre fornoslashyd med samarbeidet med personalet i barnehagen enn foreldre som har hoslashyere inntekt og utdanshyning Naringr vi vet hvor sterk sammenheng det er mellom foreldres sosiale bakgrunn og barnas laeligshyringsutbytte er det grunn til bekymring dersom foreldre med lav inntekt og utdanning ikke oppleshyver et like godt og utviklende samarbeid med barshynehagen som foreldre med hoslashyere inntekt og utshydanning gjoslashr Dette kan vaeligre en indikasjon paring at barnehagen ikke klarer aring gi alle barn og familier et likeverdig barnehagetilbud

En kunnskapsoversikt fra NOVA fra 200831 om forskning paring kvalitet og innhold i norske barnehashyger etter 2002 kan kort oppsummeres slik De seshynere aringrs barnehageforskning har gitt oslashkt innsikt i barnehagehverdagen sett baringde fra de ansattes og barnas side herunder barns medvirkning og innshyflytelse Men det er behov for langt sterkere sat-sing paring forskning innenfor barnehagefeltet NOVA paringpeker at det er overraskende lite forsshykning paring temaet inkludering av barnehagebarn med funksjonsnedsettelser og andre saeligrskilte beshyhov Fra Sametinget er det pekt paring at forskning paring nevnte tema heller ikke er foretatt i samiske barshynehager

Kunnskapsdepartementet har lagt fram Strateshygi for utdanningsforskning (2008ndash2013) for aring styrshyke kunnskapsgrunnlaget om og for utdanningsshysektoren Barnehageforskning er et prioritert omshyraringde i denne strategien Norges forskningsraringd har paring oppdrag fra Kunnskapsdepartementet utshyformet et nytt forskningsprogram for utdanningsshyomraringdet og utarbeidet en programplan for Utdanshyning 2020 for perioden 2009ndash2018 Programmets hovedmaringlsetting er aring oslashke omfanget av norsk utshydanningsforskning og styrke kunnskapsbasen paring utdanningsomraringdet fra barnehage til hoslashyere utshydanning32 Forskningsprogrammet er utlyst med soslashknadsfrist i juni 2009

I en rapport fra NOVA fra 200933 viser resultashytene at den sterke veksten i antall barnehager ikke har skjedd paring bekostning av kvalitet Forshyskerne peker paring at mye taler for at kvaliteten i norshyske barnehager har blitt bedre Studien viser at jo stoslashrre barnehagene er desto flere er tiltakene som var en del av den tidligere kvalitetssatsingen

31 Borg E I-H Kristiansen og EB-Hansen (2008) Kvalitet og innhold i norske barnehager En kunnskapsoversikt NOVA-Rapport 62008 Oslo NOVA

32 Stprp nr1 (2008ndash2009) Kunnskapsdepartementet 33 Winsvold A og L Gulbrandsen (2009) Kvalitet og kvantishy

tet Kvalitet i en norsk barnehagesektor i vekst Rapport 2 2009 Oslo NOVA

47 NOU 2009 18


Rapporten fokuserer paring mange forhold blant an-net oppfoslashlging av rammeplanen overgang til skoshyle spraringkstimulering og stoslashtte til barn med saeligrshyskilte behov

57 Inkludering i barnehagen

Det er et nasjonalt maringl aring sikre at alle barn skal faring et tilrettelagt omsorgs- og laeligringsmiljoslash i barnehashygen som bidrar til barnets utvikling og laeligring innenfor et inkluderende fellesskap Stmeld nr 41 (2008ndash2009) har som et hovedmaringl at laquoalle barn skal faring delta aktivt i et inkluderende fellesskapraquo

NOVA-rapporten fra 2009 viser til at over halvshyparten av barnehagene har ett eller flere barn med funksjonsnedsettelser og at disse nesten uten unntak utloslashser stoslashtte i form av ekstra persoshynell 34 Dette forteller at barn med tydelige behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte med stor sannsynlighet oftest garingr i sin naeligrbarnehage men det forteller oss ingenting om hvordan barna er deltakere i felshylesskapet

En undersoslashkelse av Toslashssebro og Lundeby35

viste at barnehagen synes aring fungere bedre enn skolen med hensyn til sosial inkludering Undershysoslashkelsen viste at barn med funksjonsnedsettelser fikk barnehageplass men at ikke alle ble tildelt plass uten videre 81 prosent hadde plass i vanlig barnehage 12 prosent i spesialbarnehage eller spesialavdeling i vanlig barnehage og enkelte hadde tilbud i familiebarnehage eller annet tilbud 90 prosent av barna hadde ekstra ressurser enten assistent eller spesialpedagog En relativt stor an-del av foreldrene hadde klaget paring tilpasningen av tilbudet og den saeligrskilte hjelpen barna deres fikk blant annet at opplegget var preget av noslashdshyloslashsninger og tilfeldigheter Undersoslashkelsen konshykluderte likevel med at barnehagen framsto som en oppvekstarena som gir relativt gode vilkaringr for inkludering og som er aringpen for at barn er forskjelshylige

En undersoslashkelse fra 200036 viste at barn med nedsatt funksjonsevne verken var blant de mindre eller mest populaeligre i barnegruppen og konklushy



36 Ytterhus B (2000) De minste vil og faringr det kanskje til En studie av hverdagslivets segregering i integrerende institushysjoner ndash Barnehager Doktorgradsavhandling Trondheim NTNU

derte med at barnehagen gir gode vilkaringr for inklushydering Barn med tydelige tegn paring funksjonsnedshysettelse ble i stoslashrre grad gjenstand for omsorg og solidaritet fra andre barn Barn uten slike tydelige kjennetegn var imidlertid mer utsatt i den sosiale dynamikken som i alminnelighet preger samvaeligr mellom barnehagebarn

I delrapport om opplaeligring og utdanning i proshysjektet laquoFull deltakelse for alleraquo37 konkluderes det med at barnehagen er den institusjonen som synes aring fungere best naringr det gjelder aring gi alle barn mulighet for deltakelse og inkludering Det pekes videre paring at barnehagen er en arena der barn som har funksjonsnedsettelser er med paring aktiviteter i stor grad paring lik linje med andre barn Rapporten framhever imidlertid at det er lite dokumentasjon og forskning om barn med nedsatt funksjonsevne

Det kan vaeligre spesielle utfordringer knyttet til minoritetsspraringklige barn med funksjonsnedsettelshyser I en undersoslashkelse av innvandrere med barn som har nedsatt funksjonsevne og deres moslashte med tjenesteapparatet pekes det paring at det vil vaeligre av ekstra stor betydning for barn med nedshysatt funksjonsevne fra innvandrermiljoslasher aring delta sammen med norske barn i barnehagens leke- og aktivitetsmiljoslash Undersoslashkelsen viser ogsaring til at fashymilier med minoritets- eller innvandrerbakgrunn som har barn med funksjonsnedsettelser stiller barnehage og helsestasjon overfor blant annet kommunikasjonsmessige kulturelle og praktiske utfordringer38 Disse problemstillingene synes imidlertid aring vaeligre relativt lite beroslashrt i forskning Et eget utvalg er nedsatt for aring se paring opplaeligringstilbushydet til minoritetsspraringklige barn unge og voksshy

39neEvaluering av rammeplanen40 viser at over 80

prosent av barnehagene har arbeidet systematisk med at det enkelte barn skal bli sett og hoslashrt og for aring skape et inkluderende fellesskap Ut fra denne undersoslashkelsen er det imidlertid ikke mulig aring si noe om hvordan barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte har det i barnehagen

37 Wendelborg C (2006) Full deltakelse for alle Utviklingsshytrekk 2001ndash2006 Nasjonalt dokumentasjonssenter for persoshyner med nedsatt funksjonsevne Oslo Sosial- og helsedirekshytoratet

38 Soslashrheim TA (2000) Innvandrere med funksjonshemmede barn i moslashte med tjenesteapparatet Oslo Gyldendal Akadeshymisk

39 Utvalg for gjennomgang av opplaeligringstilbudet til minoritetsshyspraringklige barn unge og voksne

40 Oslashstrem S H Bjar L R Foslashsker H D Hogsnes T T Jansen S Nordtoslashmme og K R Tholin (2009) Alle teller mer Evalushyering av hvordan Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver blir innfoslashrt brukt og erfart Rapport 12009 Toslashnsshyberg Hoslashgskolen i Vestfold

48 NOU 2009 18


Funksjonshemmedes fellesorganisasjon41 peshyker paring informasjon kunnskap og opplaeligring som viktige elementer for aring gjoslashre barnehagen mer inshykluderende De peker paring at enkelte opplever barshynehager som tar barn med nedsatt funksjonsevne paring alvor og sender ansatte til opplaeligring og paring kurs men at det er for store variasjoner paring dette omraringdet

Det er flere studier i gang som vil kunne gi oppdatert kunnskap om barnehagen som arena for inkludering samt om innholdet i og organiseshyringen av det barnehagetilbudet barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte faringr

Prosjektet laquoBarnehagens arbeid for inkludeshyring av barn med nedsatt funksjonsevne i et profeshysjonsperspektivraquo (Hoslashgskolen i Oslashstfold) har som formaringl laquoaring faring fram kunnskap om grunnlag for aring arshybeide med inkludering av barn med nedsatt funkshysjonsevne i barnehagen i et profesjonsperspektiv ved aring studere tilbudet for barn med nedsatt funkshysjonsevne i barnehagen og personalets opplevelse av egen funksjon og rolle i denne sammenhengraquo Det vil i loslashpet av 2009 utarbeides en kunnskapsstashytus som sammenfatter inkludering i barnehagen med fokus paring barn med nedsatt funksjonsevne Oversikten vil omfatte aktuelle skandinaviske stushydier og studier fra Europa og Nord-Amerika og vil kunne gi et godt supplement til tidligere kunnshyskapsoversikter

I presentasjon av prosjektet laquoBarnehagen En integrerende institusjonraquo (NTNU) sies det laquoMed grunnlag i flere studier av voksnes praksis i barnehager og samarbeidende organer skal en tverrfaglig forskergruppe framskaffe forskningsshybasert kunnskap om barnehagen som en integreshyrende samfunnsinstitusjon og inkludering i prakshysisraquo Studien har tre delprosjekter og man undershysoslashker hvilke utfordringer barnehagene moslashter i forbindelse med integrering av barn som ikke falshyler inn under det som kan betegnes som majorishytetsgruppen

Det mangler kunnskap for aring kunne gi et tydeshylig svar paring om vi har et barnehagetilbud som er inshykluderende for alle og tilpasset barnas forutsetshyninger eller ikke Flere tidligere studier peker imidlertid paring at barnehagen er en av de mer inklushyderende samfunnsarenaene vi har og viser til at det skjer maringlbevisst arbeid i barnehagene for at alle barn skal faring tilpasset og likeverdig opplaeligshyring42

41 Innspill til Kunnskapsdepartementet vedroslashrende saker som gjelder barnehage Brev datert 22 april 2009

58 Tidlig innsats i foslashrskolealder

Tidlig innsats er avgjoslashrende for at barn som blir foslashdt med nedsatt funksjonsevne eller har behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte skal kunne utvikle seg i henhold til sine evner og forutsetninger Det finshynes ingen nedre aldergrense for aring kunne motta spesialpedagogisk hjelp etter sect 5-7 i opplaeligringsloshyven Pedagogiske tiltak vil kunne vaeligre viktige alshylerede i barnets foslashrste levearingr I det foslashrste levearingret er imidlertid kommunehelsetjenesten den mest sentrale hjelpetjenesten og spesialisthelsetjenesshyten vil ogsaring ofte ha en sentral plass Dette betyr at det tverrfaglige tjenesteapparatet maring fungere godt fra foslashrste stund Det tverrfaglige og tverreshytatlige samarbeidet er naeligrmere omtalt i kapittel 10 Andre kommunale og statlige tjenester mens barnehagens rolle og utfordringer for aring sikre rikshytig og tidlig innsats er beskrevet her

Barnehagens rolle som en laeligringsarena og som et forebyggende tiltak trer tydeligere fram i ulike styringsdokumenter Mange tiltak skal favne vidt og gjelde for alle barn Paring denne maringten sikrer man en bedre mulighet til tidlig aring iverksette tiltak overfor barn som av ulike grunner ikke har den forventede og oslashnskede utviklingen Slik sett kan det sies at barnehagens plass i det helhetlige sysshytemet som skal sikre riktig og tidlig innsats er styrket og vil bli ytterligere styrket i framtiden

Aringpne barnehager og andre fleksible tilbud vil vaeligre viktig for at barn som er hjemme med en av foreldrene ogsaring kan faring ekstra spraringklig og sosial stimulering naringr det er behov for det

Barnehagen har i flere aringr blitt sett som en vikshytig og sentral arena for tidlig innsats Fordelingsshyutvalget paringpeker at deltakelse i barnehage og det oslashvrige utdanningssystemet har stor innvirkning paring sosiale forskjeller senere i livet43 Dette undershybygges ogsaring av forskning som viser at forebygshygende arbeid loslashnner seg og at tidlig innsats i smaringshybarnsalderen gir stor avkastning baringde for den enshykelte og for samfunnet44 45Fordelingsutvalget mener at kvaliteten paring det barnehagetilbudet som gis er helt avgjoslashrende for barnas trivsel og utvikshy

42 Sjoslashvik P (2007) laquoEn barnehage for alle med mangfold som ressursraquo I P Sjoslashvik (red) En barnehage for alle Oslo Unishyversitetsforlaget

43 NOU 2009 10 Fordelingsutvalget 44 Cunha F og J Heckman (2007) The economics of Human

Development The Technology of Skill Formation American Economic Review

45 Bremnes R T Falch og B Stroslashm (2006) Samfunnsoslashkonishymiske konsevenser av ferdigshetsstimulerende foslashrskoletilshytak SOslashF-rapport nr 0406 Trondheim NTNU

49 NOU 2009 18


ling i barnehagen Dette omfatter baringde kvaliteten paring relasjonene mellom ansatte og barn de ansatshytes kompetanse fysiske omgivelser antall barn per ansatt kontroll og innholdskrav

I flere offentlige dokumenter de senere aringrene understrekes det at ulik tilgang til gode spraringklige erfaringer og sosialt samspill og ulik mestring av spraringk i smaringbarnsalderen kan bidra til aring skape soshysiale ulikheter i befolkningen Betydningen av tidshylig innsats for aring sikre alle barn en god spraringkutvikshyling framheves samt at barnehagen i tillegg til hjemmet er den viktigste arenaen for spraringkstimushylering i smaringbarnsalderen

581 Spraringkstimulering

Kunnskapsoversikten fra NOVA46 paringpeker at det mangler effektstudier av spraringkstimuleringstiltak i Norge der man foretar maringlinger av barnas spraringkshyferdigheter i for- og etterkant og som inkluderer kontrollgrupper NOVA anbefaler flere og mer systematiske studier om laeligring og spraringkutvikling i norske barnehager Fra Sametinget pekes det paring at dette behovet i like stor grad er til stede i samisshyke barnehager

En kunnskapsoversikt fra Kunnskapsdeparteshymentet om foreliggende internasjonal forskning47

konkluderer med at det finnes sammenhenger mellom kvaliteten paring det spraringklige miljoslashet barn tilshybys i foslashrskolealder og senere tekstforstaringelse I rapporten sies det blant annet

Barns vokabular viser relativ stabilitet fra slut-ten av barnehagealderen og fram mot voksen alshyder [hellip] Barn som har et godt utviklet vokabular i tidlig alder ser ut til aring fortsette aring videreutvikle det slik at de garingr ut av skolen med et hoslashyt vokabular og god leseforstaringelse Det ser ut til at barn som tidlig faringr tilstrekkelig stimulering og utviklingsshystoslashtte til aring utvikle sitt talespraringk vil paringbegynne laeligshyringsforloslashp som understoslashtter senere laeligring

Barnehagens betydning for spraringkutvikling blir imidlertid understreket i en nylig publisert rapshyport med data fra laquoDen norske mor og barn unshydersoslashkelsenraquo (2008ndash2011) I rapporten laquoForsinket spraringkutviklingraquo48 sammenlignes spraringkutviklingen til barn som garingr i barnehage naringr de er tre aringr med

46 Borg E I-H Kristiansen og EB-Hansen Kvalitet og inn-hold i norske barnehager En kunnskapsoversikt Rapport 62008 Oslo NOVA

47 Aukrust VG (2005) Tidlig spraringkstimulering og livslang laeligring ndash en kunnskapsoversikt Oslo Utdannings- og forsshykningsdepartementet

48 Schjoslashlberg S mfl (2008) En foreloslashpig oversikt basert paring data fra Den norske mor og barn undersoslashkelsen Rapport 2008 10 Oslo Folkehelseinstituttet

barn som er hjemme med mor eller far naringr de er tre aringr Undersoslashkelsen baserer seg paring sposlashrreskjeshymadata fra moslashdre til vel 20 000 barn

Analysene i rapporten tyder paring at det er en sammenheng mellom barns spraringkutvikling og den omsorgssituasjonen de har Uansett utdanshyningsnivaring inntekt og morsmaringl er andelen barn med forsinket spraringk mindre og andelen som snakker i lange og sammensatte setninger stoslashrre dersom barna garingr i barnehage sammenlignet med de som er hjemme Forskerne finner stoslashrst forshyskjeller i spraringklig uttrykksform mellom barn som garingr i barnehage og de som passes hjemme i famishylier der foreldrene har lav utdanning et annet morsmaringl enn norsk og lav inntekt Rapporten vishyser ogsaring tendenser til at barn med forsinket spraringk ogsaring har motoriske og sosiale vansker og at de er oftere overaktive aggressive uoppmerksomme eller engstelige

En kunnskapsoversikt om barnehagens kvalishytet og skolefaglige laeligring konkluderer med at barshynehagekvalitet har positive kort- og langtidseffekshyter for skolefaglig laeligring49 Betydningen av og sammenhengen mellom kvaliteten paring spraringkmiljoslashshyet og barns spraringkutvikling er godt dokumentert Barn som garingr i barnehager de de moslashter et bredt register av ulike ord gjennom opplevelser erfarinshyger lek og meningsfulle samtaler med voksne og barn faringr et mer velutviklet ordforraringd Saeligrlig inshyteressante funn knytter seg til sammenhengen mellom barnehagekvalitet og barns vokabular paring kort sikt og i et langsiktig perspektiv med konseshykvenser for leseforstaringelse

Paring oppdrag fra Kunnskapsdepartementet gjenshynomfoslashrte Ramboslashll i 2008 en kartlegging av komshymunenes arbeid med spraringkstimulering og kart-legging av barns spraringk i og utenfor barnehage50

Rapporten viser at 92 prosent av kommunene har tiltak for aring kartlegge barns spraringk i kommunale barnehager og 75 prosent av kommunene som har private barnehager har tilsvarende tiltak i de private barnehagene 76 prosent av kommunene gjennomfoslashrer ogsaring spraringkkartlegginger paring helseshystasjonene

En rapport fra NOVA 2009 viser at 60 prosent av barnehagene har etablert faste rutiner for spraringkkartlegging51 I samme undersoslashkelse svarer 77 prosent at de har iverksatt saeligrskilte spraringkstishymuleringstilbud Disse var rettet mot barn som

49 Aukrust V G og V Rydland (2009) Barnehagens kvalitet og skolefaglig laeligring en kunnskapsoversikt Norsk pedagoshygisk tidsskrift 32009

50 Ramboslashll (2008) Kartlegging av spraringkstimulering og spraringkkshyartlegging i kommunene Oslo Ramboslashll

50 NOU 2009 18


var vurdert til aring ha saeligrskilte behov (56 prosent) og minoritetsspraringklige barn (31 prosent) mens 36 prosent ga tilbudet til alle barn

TRAS (Tidlig registrering av spraringk i dagliglishyvet)52 er det mest utbredte kartleggingsverktoslashyet baringde i kommunale og private barnehager Intenshysjonen med TRAS er at det skal vaeligre et pedagoshygisk redskap for observasjon av spraringkutvikling et redskap for aring sette i gang forebyggende tiltak og et redskap for kompetanseheving blant persona-let

Prosjektet laquoVeien inn i skriftspraringket for barn med hoslashrselshemningraquo (Skaringdalen kompetansesenshyter) undersoslashker hvordan det arbeides med skriftshyspraringklige aktiviteter i barnehagen og det foslashrste aringret paring skolen Det blir saeligrlig lagt vekt paring hvorshydan det kan legges til rette for at hoslashrselshemmeshyde barn kan delta i spraringklig samhandling og utforshysking

582 Sosial kompetanse

Rapporten fra laquoDen norske mor og barn undersoslashshykelsenraquo (2008ndash2011) viser at det ikke ser ut til aring vaeligre en sammenheng mellom barnehagedeltakelshyse og barnas sosiale kompetanse Ogsaring danske forskere fant dette i en undersoslashkelse om sammenshyhengen mellom barnehage og sosial kompetanse blant danske barn53

Det er ingen forskjell paring grad av emosjonelle vansker mellom barn som har garingtt i barnehage og barn som har vaeligrt hjemme Det eneste unntaket er barn som er i barnehagen mer enn 40 timer i gjennomsnitt i uka De skaringrer noe hoslashyere paring maringl for problematferd enn barn som er kortere tid i barnehagen Dette gjelder baringde dem som var 40 timer eller mer da de var 18 maringneder og dem som var 40 timer eller mer ved 36 maringneder At svaeligrt lang oppholdstid har sammenheng med oslashkte atshyferdsproblemer er godt dokumentert fra tidligere forskning

Foreldre er fortsatt de som betyr mest for barns utvikling og de psykologiske baringndene melshylom barn og foreldre er ikke redusert i den moshyderne barndommen Som foslashlge av at barn tilbrinshyger mye tid i barnhage betyr imidlertid pedagogeshy


52 TRAS er utarbeidet som et samarbeidsprosjekt mellom Bredtvet kompetansesenter Eikelund kompetansesenter Institutt for spesialpedagogikk (UiO) Senter for atferdsforsshykning (UiS) og Senter for leseforskning (UiS)

53 Gupta og Simonsen (2008) Non-cognitive Child Outcomes and Universal high Quality Child Care

ne mer for barns utvikling enn tidligere Pedagoger etablerer ofte naeligre relasjoner til barshyna og blir dermed mer betydningsfulle aktoslashrer i barns utviklingsprosess enn tidligere54 Drugli peker paring at naringr barn har atferdsvansker blir et godt samarbeid med foreldrene enda viktigere Hun peker imidlertid paring studier som viser at pedashygoger ofte i begrenset grad greier aring legge til rette for dette og at pedagoger heller ikke alltid samarshybeider godt med andre fagfolk om barnets atferdshysvansker

Mange barn og unge har psykiske vansker og mange utvikler betydelige atferdsvansker Ifoslashlge en rapport synes det aring vaeligre en betydelig undershydekning av behandling i den yngste aldersgrupshypen Rapporten peker ogsaring paring at det skjer en marshykant oslashkning i behandlingsraten naringr barna begynshyner paring skolen Det kan derfor se ut som om barnehagene i liten grad oppdager og reagerer paring psykiske problemer hos barna og at barnas proshyblemer i stoslashrre grad oppdages naringr barna ikke klashyrer aring tilpasse seg skolesituasjonen55

Det pekes fra flere hold paring at barnehagen er en ideell arena for aring beskytte barn mot psykiske problemer56 Barna samhandler med fagutdanneshyde voksne som ser barna i naturlig lek med andre barn og som moslashter foreldrene to ganger daglig

I en kartleggingsstudie som omfatter helsestashysjonsansatte pedagoger og ledere i barnehager framkommer det at fagpersonell trenger mer kunnskap om aring identifisere spesifikke risikofaktoshyrer hos smaring barn57 Dette er derfor et omraringde barnehagen kan arbeide mer med for aring forebygge utvikling av blant annet alvorlige atferdsvansker Dette krever tett samarbeid med foreldre oslashkt kompetanse og et stoslashtteapparat som kan bistaring

583 Helsestasjonstilbudet og spraringkkartlegging

Helsestasjonstilbudet er et frivillig og gratis tilbud til alle barnefamilier og det understrekes i

54 Drugli M B (2008) Atferdsvansker hos barn Evidensbashysert kunnskap og praksis Oslo Cappelen Akademisk For-lag

55 Kristofersen L B (2007) Tilgjengelighet og samarbeid Mer fleksible helsetjenester Opptrappingsplanen for psyshykisk helse BUP og barnevern Rapport 200713 Oslo NIBR

56 Holte A Hjelp der barn er VG 25 mai 200957 Braarud H C N Handelsby M Furevik og K Lysne

(2008) Forebygging av psykiske vansker og problematferd hos 3 til 6 aringringer i barnehagen En kartlegging av kompeshytanse og kompetansebehov hos foslashrskolepedagoger i Bergen kommune og kommuner i Nordhordland Spesialpedagoshygikk Forskning

51 NOU 2009 18


Stmeld nr 20 (2006-2007) Nasjonal strategi for aring utjevne forskjeller at helsestasjonene har en viktig rolle i tidlig intervensjon og utjevning av sosiale forskjeller58

Det er opp mot 100 prosent oppslutning om helsestasjonstilbudet i foslashrste levearingr og 95 prosent moslashter til toaringrskontroll Frammoslashtet synker imidlershytid til 86 prosent ved firearingrs-kontrollen Helsedishyrektoratet anbefaler ti konsultasjoner til alle barn i loslashpet av foslashrste levearingr deretter anbefales fire konshysultasjoner i smaringbarnsalder opp til fire aringr59 Temashyer som tidlig samspill spraringk og kommunikasjon aktivitet og lek og psykisk helse er viktige omraringshyder i tillegg til den medisinske oppfoslashlgingen Preshymature barn har hoslashyere risiko for sykdommer og skader med betydning for helse utvikling og laeligshyring og det er utarbeidet en egen veileder for oppshyfoslashlging av premature barn60 Ved toaringrs- og firearingrsshykontrollene vurderes barnets spraringkutvikling Det gjennomfoslashres observasjon av kommunikasjon spraringkforstaringelse og talespraringk Mange kommuner har systematiske spraringkkartleggingsmetoder og bruker SATS61 og SPRAringK 462 63 Resultater fra en evaluering64 viser at om lag 28 prosent av de flerspraringklige barna har behov for oppfoslashlging mens dette gjelder om lag 12 prosent av de norskshyspraringklige De flerspraringklige barnas oppfoslashlgingsbeshyhov gjelder foslashrst og fremst stoslashtte til norsk spraringk ikke spraringkutvikling generelt Evalueringen viser at kartlegging av firearingringer paring helsestasjon er egshynet til aring avdekke forsinket spraringkutvikling hos barn med norsk som morsmaringl og flerspraringklige barn som snakker godt norsk men at kartleggingsshyverktoslashyet ikke er egnet til aring avdekke forsinket spraringkutvikling hos flerspraringklige barn som snakshyker lite norsk

Systematisk kartlegging ser ut til aring oslashke beshyvisstheten hos helsesoslashstrene rundt barns spraringkutshyvikling og bidrar til aring strukturere kartleggingen av firearingringene Det har foslashrt til mer systematisk



60 Faglige retningslinjer for oppfoslashlging av for tidlig foslashdte barn Sosial- og helsedirektoratet 2007

61 SATS (screening av toaringringers spraringk) Utviklet av Institutt for spesialpedagogikk UiO

62 13 kommuner har siden 2006 proslashvd ut SPRAringK 4 som et verkshytoslashy for kartlegging av barns spraringkutvikling

63 SPRAringK 4 (screening av firearingringers spraringk) Utviklet av Instishytutt for spesialpedagogikk UiO og Stoslashtte og habiliteringstjeshynesten i bydel Grorud Oslo Kommune

64 Oxford Research (2008) Se han snakker Evaluering av kartshyleggingsverktoslashyet SPRAringK 4 Oppdrag for IMDI Kristianshysand Oxford Research

samarbeid mellom helsestasjon og barnehage men ifoslashlge denne rapporten ser det ikke ut til aring ha faringtt konsekvenser for hvordan barna foslashlges opp

59 Spraringkkartlegging og pedagogisk dokumentasjon i barnehagen

Som beskrivelsen over viser foregaringr det til dels omfattende kartlegging av barns spraringk baringde i barshynehage og paring helsestasjon Dette kommer alle barna til gode men er foslashrst og fremst viktig for barn som har et saeligrskilt behov for ekstra stoslashtte til spraringkutvikling Spraringkkartleggingen paring helsestashysjonene gjennomfoslashres i praksis ofte ikke foslashr ved fire og et halvt aringrs alder noe som er sent Forsshykning viser ogsaring at kartleggingen paring helsestasjoshynene ikke i stor nok grad har vaeligrt etterfulgt av adekvate tiltak

Det ser ut til aring vaeligre overlappende funksjoner naringr det gjelder kartlegging av spraringk- og kommunishykasjonsferdigheter mellom helsestasjon og barneshyhage Mulighetene for aring faring en god sammenheng mellom kartlegging og tiltak er foslashrst og fremst til stede i barnehagen I barnehagen oppholder peshydagogisk personale og barna seg daglig slik at tilshytak kan settes inn i en naturlig sammenheng i lek og ulike aktiviteter I barnehagen er det gode mushyligheter for aring skape et rikt spraringkmiljoslash Det forutshysetter imidlertid kompetente voksne som kan bygge paring barnets erfaringer nysgjerrighet initiashytiv og naturlige laeligringsformer Det kan vaeligre en utfordring at kun en av tre tilsatte i barnehagene har pedagogisk utdanning Saeligrlig naringr vi vet at personale med kunnskap om barns spraringkutvikling som vil kunne oppdage om barn har forsinket spraringkutvikling eller andre spraringkvansker er av helt sentral betydning

I Stmeld nr 41 (2008ndash2009) foreslaringr Kunnshyskapsdepartementet aring innfoslashre krav om at alle barshynehager skal gi tilbud om spraringkkartlegging til alle barn som garingr i barnehage Stortingsmeldingen peker paring at kartleggingen boslashr skje naringr barnet er tre aringr Dersom barnet begynner i barnehage etter fylte tre aringr boslashr spraringkkartleggingen gjennomfoslashres snarest mulig Begrunnelsen er at foslashr trearingrsaldeshyren har barn ofte svaeligrt ulik utvikling av spraringket og det vil derfor vaeligre lite hensiktsmessig aring kartshylegge barnas spraringk paring et tidligere tidspunkt Forshymaringlet med spraringkkartleggingen skal vaeligre aring sikre at barnehagene oppdager alle barn som har beshyhov for saeligrskilt spraringkstimulering

Stortingsmeldingen understreker videre at spraringkkartleggingen maring gjennomfoslashres av kvalifishy

52 NOU 2009 18


sert pedagogisk personale og at barnehager som ikke har tilgang paring kvalifisert pedagogisk persoshynale maring faring hjelp fra kommunen til aring faring gjennomshyfoslashrt kartleggingen og stoslashtte i videre oppfoslashlging og spraringkstimulering Departementet vil ogsaring vurdere om det skal fastsettes krav om kompetanse for aring foreta kartlegging av enkeltbarns spraringkutvikling Selve kartleggingen skal gjennomfoslashres ved bruk av kvalitetssikret kartleggingsverktoslashy Tilbud om spraringkkartlegging av alle barn i barnehage vil der-for ikke bli innfoslashrt foslashr en faglig vurdering av verkshytoslashyene er gjennomfoslashrt og veiledningsmateriell er utarbeidet Dette vil vaeligre gjennomfoslashrt i loslashpet av 2010

Et annet viktig tiltak som foreslarings i stortingsshymeldingen er aring sende ut til hoslashring et forslag om aring innfoslashre krav til alle barnehager om aring overfoslashre skriftlig dokumentasjon fra barnehage til skole om barns interesser lek laeligring og utvikling I meldingen pekes det paring betydningen av at skolen faringr god informasjon om hvert barn foslashr skolestart slik at skolen kan legge bedre til rette for individushyelle laeligringsloslashp allerede fra skolestart Formaringlet er aring gi et godt utgangspunkt for tidlig og riktig innshysats naringr barnet begynner paring skolen Stortingsmelshydingen peker paring at dette vil vaeligre viktig for alle barn og av saeligrlig stor betydning for barn som har behov for noe ekstra stoslashtte og hjelp men som ikke har rett til spesialpedagogisk hjelp etter sect 5-7 i opplaeligringsloven

Departementet vil utrede naeligrmere hvilke krav som skal stilles til dokumentasjonen hva doshykumentasjonen skal inneholde og hvilken rolle barnehagen skolen foreldrene og barna selv skal ha i denne informasjonsutvekslingen Kravene til dokumentasjonen skal ikke vaeligre omfattende men sikre et minimum av informasjon til skolen om det enkelte barnet Departementet vil ogsaring vurdere om det er behov for aring endre grunnskoshylens regelverk om samarbeidet mellom barnehashyge og skole

Et annet tiltak i meldingen er aring sende ut til hoslashshyring forslag om at alle barnehager skal tilby minst to foreldresamtaler i aringret Dette for aring skape bedre forstaringelse for barnehagens arbeidsmaringter og maringl og gjensidig samarbeid om det enkelte barns utshyvikling og laeligring

Selv om barnehagen naring ser ut til aring faring stoslashrre anshysvar for spraringkkartleggingen er det viktig at samarshybeidet mellom barnehagene og helsestasjonene utvikles Det er viktig aring se helhetlig paring barns utshyvikling Helsestasjonhelsesoslashster som ofte har fulgt barnet fra foslashdselen er derfor en viktig samarshybeidspartner for barnehagene Det er viktig at

barnehagen og helsestasjonen utnytter hveranshydres kompetanse Dette krever god dialog med foreldrene rutiner for samarbeid og gjensidig inshyformasjonsutveksling Et tett samarbeid mellom helsestasjon og barnehagen vil representere en nyttig tverrfaglighet i vurdering av barn og hvilshyken innsats som vil vaeligre paringkrevet Tiltak for tidlig innsats vil kreve at barnehagen samarbeider tett med ogsaring andre kommunale tjenester som PP-tjeshyneste barnevern og oslashvrige helsetjenester Dette blir naeligrmere omtalt i kapittel 10 Andre kommunashyle og statlige tjenester

510 Universell utforming og tilgjengelighet i barnehagene

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven65 har bestemmelser om baringde generell tilrettelegging (universell utforming) (sect 9) og plikt til individuell tilrettelegging (sect 12)

Som foslashlge av denne loven vil nye barnehager bygget etter dagenes byggeforskrifter vaeligre slik at de kan oppfylle lovens krav om at laquovirksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest muligraquo Eldre barnehager kan derimot vaeligre slik at de ikke per i dag oppfyller de nye bestemmelsene

Det er enkelte undersoslashkelser som peker paring at den fysiske tilgjengeligheten i barnehagen kan forbedres66 Her vises det til at foreldre rapporteshyrer at de i varierende grad er fornoslashyd med stanshydarden paring bygninger inneklima og tilgjengelighet ved bringing og henting Paring sposlashrsmaringl om fysisk miljoslash viser NOVAs undersoslashkelse fra 2009 at hver annen barnehage oppnaringdde toppskaringr Dette gjelshyder saeligrlig de stoslashrste og nyeste barnehagene

Kommunen skal ogsaring se til at det er en rimelig individuell tilrettelegging av barnehagetilbudet slik at barn med nedsatt funksjonsevne faringr likeshyverdige utviklings- og aktivitetsmuligheter Denne bestemmelsen innebaeligrer blant annet at organiseshyringen av tilbudet ogsaring maring vaeligre slik at alle i stoslashrst mulig grad kan delta i barnehagens aktiviteter som lek turer og aktiviteter uten spesielle tilpasshyninger for ulike brukergrupper

Den raske barnehageutbyggingen har foslashrt til at enkelte kommuner har satset paring blant annet frishyluftsbarnehager og andre utradisjonelle loslashsninshyger for aring naring maringlet om full barnehagedekning Det

65 Lov om forbud mot diskriminering paring grunn av nedsatt funkshysjonsevne 20 juni 2008

66 Wendelborg C Full deltakelse for alle Utviklingstrekk 2001ndash2006 Sosial- og helsedirektoratet Nasjonalt dokumenshytasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne

53 NOU 2009 18


kan tenkes at enkelte slike barnehagetilbud samt familiebarnehager ikke innfrir kravene til univershysell og individuell utforming

511 Oppsummering

Det er bred enighet om at vi jevnt over har et godt barnehagetilbud i Norge og at barnehagen framshystaringr som en oppvekstarena som gir gode vilkaringr for inkludering og som er aringpen for at barn er forskjelshylige Flere undersoslashkelser har pekt paring at barnehashygen er den institusjonen i opplaeligringsloslashpet som virker aring vaeligre mest inkluderende Foreldrene er i stor grad tilfredse med baringde barnehagetilbudet og samarbeidet med personalet Barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte faringr i stor grad noslashdvenshydig hjelp Hjelpen gis ved rett til spesialpedagoshygisk hjelp ogeller ekstra ressurser til barnehageshyne som for eksempel ekstra personale

De siste aringrene har vi hatt en omfattende barshynehageutbygging og soslashkelyset er i stoslashrre grad enn foslashr rettet mot barnehagen som en viktig areshyna for tidlig innsats og sosial utjevning Barnehashygens betydning for alle barns laeligring og utvikling har faringtt et sterkere fokus Tilgang paring kvalifisert pedagogisk personell vil vaeligre en av de stoslashrste utshyfordringene og har stor betydning for alle barn men aller mest for de som har behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte Andelen pedagoger er lav Det er stor variasjon i barnehagenes pedagogtetthet Dette kan bety at forutsetningene for et likeverdig barnehagetilbud ikke er til stede for alle barn

Med full barnehagedekning og rett til barneshyhageplass er tiden inne for aring se paring virkemidler for aring forsterke innsatsen i tidlig alder Barnehagens betydning for barns spraringkutvikling er godt dokushymentert og et flertall av barnehagene gjennomfoslashshyrer jevnlig kartlegging av barnas spraringk og utvikshyling Undersoslashkelser viser imidlertid at det ikke ser ut til aring vaeligre en sammenheng mellom barnehashygedeltakelse og barnas sosiale kompetanse Dette peker i retning av at barnehagene boslashr ha et stershykere fokus paring sosial kompetanse og barn som vishyser tegn paring atferdsvansker I dette arbeidet vil samarbeidet med foreldrene vaeligre ekstra viktig

Tiltak for barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte er hjemlet i to lovverk organiseres ulikt og finansieres via to systemer Det er fra ulikt hold vist til at dette kan foslashre til forvaltningsmessige og juridiske uklarheter og graringsoner og by paring probleshymer med aring skape helhet og sammenheng i tilbushydet

Ut fra statistikken kan det se ut som om antalshylet barn som faringr enkeltvedtak om spesialpedagoshygisk hjelp er lavt i forhold til andelen elever som faringr enkeltvedtak de foslashrste aringrene i grunnskolen Selv om statistikkgrunnlaget her er noe usikkert kan dette tyde paring at barnehagene ikke alltid klarer aring oppdage barn som har behov for saeligrskilt tilretshytelegging og hjelp Det kan ogsaring se ut som om barnehagene i liten grad oppdager og reagerer paring psykiske problemer hos barna og at barnas proshyblemer foslashrst oppdages naringr de ikke synes aring tilpasse seg skolesituasjonen Oslashkt kunnskap om og innshysikt i barns utvikling og risikofaktorer maring bli kashynalisert til personalet i barnehagen og paring helsestashysjonene Dette er saeligrlig viktig siden andelen barn i barnehage som er under tre aringr oslashker Behov for kompetanse her er relatert til blant annet omsorg kunnskap om risikofaktorer samarbeids- og koorshydineringskompetanse og kunnskap om det offentshylige hjelpeapparatet

Det vil vaeligre viktig aring foslashlge utviklingen noslashye i kommunene naringr tilskuddet til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne blir innlemmet i rammetilshyskuddet til kommunene fra 2011 Kommunene maring soslashrge for at barnehagene har ressurser til aring sikre at barn som har behov for saeligrskilt hjelp faringr et lishykeverdig og godt tilrettelagt tilbud

Det er viktig at barnehagen har et pedagogisk stoslashttesystem som kan vaeligre naeligrt knyttet opp til det daglige arbeidet i barnehagen og som kan bishystaring barnehagen i arbeidet med enkeltbarn og kompetanse- og organisasjonsutvikling Dette er viktig fordi tverrfaglige og utfyllende perspektiver er noslashdvendige naringr tiltak overfor barna og deres laeligrings- og omsorgsmiljoslash skal planlegges iverkshysettes og evalueres Og ogsaring fordi den lave pedashygogandelen kan foslashre til et kompetansebehov for barnehagene Stoslashttesystemet maring ha barnehageshyfaglig kompetanse

Stmeld nr 41 (2008ndash2009) har en rekke for-slag som sikter mot en tettere oppfoslashlging av barn i barnehage og med henblikk paring aring oslashke kvaliteten i barnehagen Det er blant annet forslag om aring innshyfoslashre plikt for barnehagen til aring tilby spraringkkartlegshyging naringr barna er tre aringr om overfoslashring av skriftlig dokumentasjon fra barnehage til skole om barns interesser lek laeligring og utvikling og plikt til aring til-by minst to foreldresamtaler per aringr Kunnskapsdeshypartementet vil vurdere om det skal fastsettes krav om kompetanse for aring foreta kartlegging av enkeltbarns spraringkutvikling Alt dette er tiltak som vil kunne bidra til aring gi alle barn i barnehagen gode utviklingsmuligheter og et godt grunnlag for livsshylang laeligring

54 NOU 2009 18


Kapittel 6

Grunnopplaeligringen

Samfunnet har gitt grunnopplaeligringen et omfatshytende mandat som konkretiseres i formaringlsparashygrafen for grunnopplaeligringen de oslashvrige delene av opplaeligringsloven og forskriftene herunder laeligreshyplanens generelle del prinsippene for opplaeligrinshygen og laeligreplanene i fag Kvaliteten i grunnoppshylaeligringen avhenger av i hvilken grad maringlene for opplaeligringen faktisk virkeliggjoslashres

I Norge er elevene i all hovedsak samlet i en felles skole der alle barn som bor i samme naboshylag moslashtes og laeligrer sammen Vi har god tilgang til utdanning for alle uavhengig av bosted og innshytekt Opplaeligringen er gratis det er gode stoslashtteordshyninger for elever og vi har et desentralisert skoleshytilbud 99 prosent av elevene garingr videre fra grunnshyskolen til videregaringende opplaeligring og ca 50 prosent garingr videre til hoslashyere utdanning Det er smaring forskjeller mellom skoler sammenlignet med andre land og vi bruker mer penger paring utdanning enn nesten noe annet land

Det er imidlertid bred enighet om at resultateshyne i grunnopplaeligringen ikke staringr i forhold til det relativt hoslashye ressursnivaringet Stmeld nr 16 (2006ndash 2007) hellip og ingen sto igjen og Stmeld nr 31 (2007ndash2008) Kvalitet i skolen peker i retning av mangelfull laeligrerkompetanse og for lite oppfoslashlging av den enkelte elev Tiltakene foreslaringtt av Stoltenshyberg II-regjeringen er rettet inn mot aring heve laeligrershykompetansen blant annet med en mer spesialishysert laeligrerutdanning og aring oslashke ressursinnsatsen paring de laveste trinnene Bondevik II-regjeringen framshyhevet den samme utfordringen i skolen men fremmet tiltak mer i retning av systemendringer i form av en laeligreplanreform og i noen grad oslashkt markedsstyring av skolen (Stmeld nr 30 (2003ndash 2004) Kultur for laeligring)

I 2009 traringdte en ny formaringlsparagraf for grunnshyopplaeligringen i kraft Formaringlsparagrafen framheshyver at det norske samfunnet baringde har en kulturell tradisjon og et kulturelt mangfold Formaringlet er retningsgivende for oslashvrige lovparagrafer og styshyringsdokumenter samtidig som de gir uttrykk for samfunnets normer og verdier

Formaringlet uttrykker paring et overordnet nivaring ogsaring hva som skal vaeligre grunnopplaeligringens bidrag til individets og samfunnets utvikling og det sier ogsaring noe om hvordan institusjonene skal moslashte den enkelte eleven Med utgangspunkt i blant an-net disse bestemmelsene definerte utvalget i kashypittel 2 fire hovedutfordringer naringr det gjelder inshystitusjonenes evne til aring gi et godt tilbud til barn unge og voksne med saeligrskilte behov I dette kashypittelet vil to av utfordringene bli naeligrmere preshysentert og droslashftet ndash tendensen til ensretting og mangel paring hensyn

til mangfoldet blant dem som faringr opplaeligring

Boks 61 Formaringlet med opplaeligringa

Opplaeligringa i skole og laeligrebedrift skal opne doslashrer mot verda og framtida og gi elevane og laeligrlingane historisk og kulturell innsikt Ho skal byggje paring respekt for menneskeverdet og paring aringndsfridom nestekjaeligrleik likeverd og solishydaritet slik desse grunnleggjande verdiane kjem til uttrykk i kristen og humanistisk tradishysjon og i ulike religionar og livssyn og slik dei er forankra i menneskerettane Opplaeligringa skal fremje demokrati likestilling og vitskapshyleg tenkjemaringte

Elevane og laeligrlingane skal utvikle kunnshyskap dugleik og holdningar for aring kunne meisshytre liva sine og for aring kunne delta i arbeid og felshylesskap i samfunnet Dei skal faring utfalde skashyparglede engasjement og utforskartrong Elevane og laeligrlingane skal laeligre aring tenkje krishytisk og handle etisk og miljoslashbevisst Dei skal ha medansvar og rett til medverknad

Skolen og laeligrebedrifta skal moslashte elevane og laeligrlingane med tillit respekt og krav og gi dei utfordringar som fremjar danning og laeligreshylyst Alle former for diskriminering skal motshyarbeidast

Skolen skal samarbeide med heimen

55 NOU 2009 18



Utfordringene er definert med utgangspunkt i de prinsipper som ble presentert i kapittel 1 og er i denne sammenheng saeligrlig knyttet til prinsippene om likeverd inkludering og tilpasset opplaeligring I dette kapittelet vil disse prinsippene presenteres naeligrmere og droslashftes med utgangspunkt i forskshyningsbasert kunnskap om grunnopplaeligringen geneshyrelt og den spesialpedagogiske innsatsen spesielt

61 Likeverd inkludering og tilpasset opplaeligring

Som omtalt i kapittel 1 skal de overordnede prinshysippene om tilpasset og likeverdig opplaeligring i en inkluderende skole for alle samt prinsipper om universell utforming danne grunnlag for skolens virksomhet Prinsippenes betydningsinnhold har utviklet seg over tid og det kanskje tydeligste ekshysempelet paring dette kom med Moslashnsterplanen for grunnskolen av 1987 (M87) der laquolikhetraquo ble ershystattet med laquolikeverdraquo I Stmeld nr 28 (1998ndash99) Mot rikare maringl heter det

[hellip] likeverdsprinsippet er vareteke gjennom foslashresetnaden om at opplaeligringa skal tilpassast evner utviklingsnivaring og behov hos den enkelte eleven Det dreiar seg altsaring ikkje om aring gi eit likt tilbod til alle men om tilbod som er likeverdige paring den maringten at dei tek utgangspunkt der barshyna og dei unge staringr Det krev baringde individuell tilpassing og lokalt mangfald

Det skilles mellom laquolikt tilbudraquo forstaringtt som en helt lik behandling av individ og grupper og laquolikeshyverdig tilbudraquo forstaringtt som en differensiert be-handling av individ og grupper I stedet for passivt aring kompensere dersom eleven ikke laquopasser innraquo skal skolen aktivt ta hensyn til sosiale kulturelle og spraringklige forskjeller mellom elevene i sitt inn-hold og i sin organisering Overgangen fra likhet til likeverd maring ses i sammenheng med samfunnsshyutviklingen Maringlet med likhetstankegangen var aring bryte ned klasseskiller og skape et mer homogent samfunn Samfunnet har samtidig blitt mer og mer mangfoldig og komplekst og utgangspunktet for likhetstenkningen har dermed endret seg Aashysen skriver laquoMens norsk utdanningspolitikk tidlishygere gjorde likestilling til en fanesak med den beshygrunnelse at vi alle i bunn og grunn var like tilsishyer kulturelt mangfold globalisering og migrasjon

at likhetsidealet heller maring begrunnes med at vi alle er forskjelligeraquo1

En forutsetning for likeverd er inkludering Inshykludering betyr aring styrke barns og elevers deltashykelse i et faglig sosialt og kulturelt fellesskap og aktivt motvirke forhold som virker ekskluderenshyde2 3 Bachmann og Haug4 operasjonaliserer beshygrepet inkludering gjennom fire sentrale elemenshyter ndash Aring oslashke fellesskapet ndash alle elever maring vaeligre medlem

av en klasse eller gruppe slik at de faringr ta del i skolens sosiale liv sammen med andre

ndash Aring oslashke deltakelsen ndash alle maring gi bidrag til fellesshyskapet ut fra sine forutsetninger

ndash Aring oslashke demokratiseringen ndash alle skal bli hoslashrt og alle elever og foresatte skal faring uttale seg og paringvirke egne interesser

ndash Aring oslashke utbyttet ndash alle skal ha god opplaeligring fagshylig og sosialt

Inkluderingsideologien i skolen ble undersoslashkt av Hoslashgskolen i Hedmark som et ledd i Norges forsshykningsraringds evaluering av Reform 975 I undersoslashshykelsen ble naeligr 2500 elever foresatte laeligrere og andre tilsatte i en innlandskommune med vel 30 000 innbyggere og over 30 grunnskoler spurt om skolens inkluderende praksis sosialt faglig og kulturelt Resultatene indikerer stor oppslutning om hovedprinsippene i den inkluderende skolen Imidlertid varierte praksis blant annet var det beshytydelig forskjell paring barnetrinnet og ungdomstrinshynet Inkluderingen synes aring avta med oslashkende alder og mellom enkeltskoler er det klare forskjeller paring alle de omraringdene som ble undersoslashkt blant annet med hensyn til differensiering laeligringsutbytte medbestemmelse trivsel og respekt

En studie fra Lillegaringrden kompetansesenter6

viser at omfanget av segregerte smaringgruppetiltak for ungdomsskoleelever med problematferd og lav skolemotivasjon har oslashkt betydelig de senere

1 Aasen P (2006) Utdanning og sosial utjevning Bedre skole nr 3

2 Arnesen A-L (2004) Det pedagogiske naeligrvaeligret Inkludeshyring i moslashte med elevmangfold Oslo Abstrakt forlag

3 Stroslashmstad M (2004) laquoInkluderende skole ndash hva er detraquo I Solstad KJ og TO Engen (red) En likeverdig skole for alle Om enhet og mangfold i grunnskolen Oslo Universishytetsforlaget


5 Nes K M Stroslashmstad og K Skogen (2004) En sposlashrreundershysoslashkelse om inkludering i skolen Rapport nr 3ndash2004 Hamar Hoslashgskolen i Hedmark

6 Jahnsen H SE Nergaard og S Flaatten (2006) I randsoshynen Porsgrunn Lillegaringrden kompetansesenter

56 NOU 2009 18


Boks 62 laquoDen ene dagenraquo

Mange skoler satser paring deltidstiltak overfor ungshydom som viser problematferd og lav skolemotivashysjon I kasusstudien laquoDen ene dagenraquo undersoslashshyker Lillegaringrden kompetansesenter smaringgruppebashyserte tiltak der elevene blir tatt ut av ordinaeligr opplaeligring eacuten til to dager per uke mens resten av skoletiden tilbringes paring hjemmeskolen

Tiltakene la vekt paring aring vaeligre attraktive for alle elevene paring hjemmeskolene De fokuserte paring at elevene skulle beholde tilhoslashrighet til klassen i hjemmeskolen at deltakelse skulle vaeligre basert paring reell frivillighet og at gruppene skulle settes sammen ut fra en tanke om heterogenitet Andre elever enn tiltakets egentlige maringlgruppe deltok derfor I den grad elevenes status og rolle ble enshydret som foslashlge av deltakelse i tiltakene var den positiv Noen elever viste mer sosialt kompetent atferd paring hjemmeskolen de ble mer inkludert i klassen fikk flere venner og bedre relasjoner til sine kontaktlaeligrere

Erfaringene fra studien viser at noen avgjoslashshyrende forutsetninger maring vaeligre etablert ndash Det vil ikke vaeligre mulig aring etablere slike tiltak

kun ut fra en beskrivelse av organisering og innhold

ndash Hensikten med tiltakene maring ikke vaeligre aring avlaste ordinaeligr skole men aring gi elever et bedre tilpasset opplaeligringstilbud

ndash Det er kombinasjonen av relasjonelt begrunshynede tiltak og det aring ta i bruk ulike laeligringsareshynaer for aring skape helhet og sammenheng melshylom skoleaktiviteter og det laquovirkelige livraquo som gir den positive effekten

ndash Man maring ha et sterkt fokus paring kvalitetskonshytroll av sammenhengen mellom tiltak og hjemmeskole og studere resultater og virkshyninger gjennomgaringende

ndash Laeligrere maring vaeligre villige til aring prioritere det aring skape sammenheng mellom opplaeligringen i ordinaeligr skole og i tiltakene

ndash Tiltaket maring vaeligre en del av skolens ordinaeligre virksomhet

ndash Sposlashrsmaringl om hvilken type aktivitet man skal satse paring er underordnet Det avgjoslashrende er at laeligrer kan skape mening for elevene gjenshynom de aktivitetene man setter opp og at de knyttes opp mot laeligreplanen

Naeligrmiljoslashet blir tatt i bruk og oslashker skolens mangfold av laeligringsarenaer i overensstemmelse med laeligreplanens anbefalinger Tiltakene har et potesial for aring utvikle en mer inkluderende skole og paring sikt endre forstaringelsen i skolen fra elever med problemer til elever i problemer Samtidig er det viktig aring understreke at slike tiltak kan komme til aring virke som en sovepute for den ordishynaeligre opplaeligringen i forhold til aring utvikle inkludeshyrende laeligringsmiljoslasher

Laeligrerne i tiltakene inkluderte alle elevene i laeligringsprosessene var i dialog med elevene og ga formative tilbakemeldinger Laeligrerne bisto i konfliktloslashsning hadde kontroll og involverte seg i elevene De var opptatt av elevenes interesshyser den sosiale jevnaldringsarena mestring og mening Dette er kjennetegn paring laquoden gode laeligshyrerraquo i ordinaeligr skole og laeligrerne ville antakeligshyvis gjoslashre en svaeligrt god jobb med de samme utshyfordringene i ordinaeligr skole Dette innebaeligrer at laeligrere i ordinaeligr skole maring styrkes slik at de blir bedre i stand til aring tilpasse opplaeligringen og aring skashype inkluderende laeligringsaktiviteter og prosesser

Studien ble bestilt paring oppdrag fra utvalget

aringrene En begrunnelse for dette er at skoler kan foslashle stor maktesloslashshet og tilkortkomming overfor denne type utfordringer En oslashkning i omfanget av mer eller mindre varige smaringgruppetiltak lokalishysert utenfor den ordinaeligre skolen kan vaeligre i konshyflikt med prinsippet om inkludering Samtidig vishyser en annen studie fra Lillegaringrden kompetanseshysenter7 at deltidstiltak utenfor den ordinaeligre opplaeligringen ogsaring kan fungere som en konkretise-

Nergaard S H Jahnsen F Rafaelsen og A Tveit (2009) Den ene dagen Porsgrunn Lillegaringrden kompetansesenter

ring av tilpasset opplaeligring og ha positive effekter for elevene jf boks 62

En viktig forutsetning for en inkluderende opplaeligring er prinsippet om tilpasset opplaeligring Dette er fastsatt i opplaeligringsloven sect 1ndash3 femte ledd laquoOpplaeligringa skal tilpassast evnene og foslashreshysetnadene hjaring den enkelte eleven laeligrlingen og laeligrekandidatenraquo Tilpasset opplaeligring er utdypet i St meld nr 16 (2006ndash2007)

Tilpasset opplaeligring er ikke et maringl men et virshykemiddel for laeligring Alle elever skal i arbeidet

7

NOU 2009 18

Rett til laeligring

57 Kapittel 6

Tabell 61 Tilpasset opplaeligring i smalt og bredt perspektiv1

Smalt perspektiv paring tilpasset opplaeligring Bredt perspektiv paring tilpasset opplaeligring

ndash Individualisering av opplaeligring ved individuelle utviklingsplaner arbeidsplaner laeligringsstiler ansvar for egen laeligring ulik gruppeinndeling steg-ark mappevurdering

ndash Nivaringdifferensiering spesialundervisning segreshygering

ndash Fokus rettes paring den enkelte elev naringr eleven har problemer i skolen

ndash Fokus paring indre motivasjon ndash Vektlegging av individet framfor fellesskapet ndash Flertallet av laeligrere fortolker tilpasset opplaeligring

smalt

ndash Vektlegging av inkludering og sosial deltagelse for alle elever

ndash Fokus paring kollektive tilnaeligrminger i undervisninshygen i tillegg til individuell tilpasning

ndash Utvikling av en samarbeidsorientert skolekultur ndash Elevenes problemer i skolen settes inn i en konshy

tekstuell sammenheng der fokus rettes paring laeligshyringsmiljoslashet og undervisningen

ndash Fokus paring baringde indre og ytre motivasjon ndash Vektlegging av struktur og tydelighet i undershy

visningen

1 Tabellen er hentet fra Nordahl T og RS Hausstaumltter (2009) Spesialundervisningens forutsetninger innsatser og resultater Situasjonen til elever med saeligrskilte behov for opplaeligring i grunnskolen under Kunnskapsloslashftet Evaluering av Kunnskapsloslashftet ndash gjennomgang av spesialundervisning Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

med fagene moslashte realistiske utfordringer og krav de kan strekke seg mot og som de kan mestre paring egen haringnd eller sammen med andre Elevene har ulike utgangspunkt og ulike behov i arbeidet med de nasjonalt fastsatte kompetanshysemaringlene

Bachmann og Haug8 skiller mellom en smal og en vid forstaringelse av tilpasset opplaeligring jf tabell 61 Den smale forstaringelsen er gjerne knyttet til tilpasshyset opplaeligring som ulike former for tiltak metoder og bestemte maringter aring organisere opplaeligringen paring (instrumentell forstaringelse) mens den vide forstaringelshysen mer er aring oppfatte som en ideologi eller pedashygogisk plattform som skal prege hele skolens virksomhet Sistnevnte forstaringelse har en politisk opprinnelse og har da ogsaring politiske spenninger knyttet til seg

611 Tilpasset opplaeligring ndash et uklart begrep

I artikkelsamlingen laquoKompetanse for tilpassa oppshylaeligringraquo fra Nettverk for tilpasset opplaeligring skriver Dalhaug Berg og Nes at laquoomgrepet tilpassa oppshylaeligring er slett ikkje klart enda saring sentralt det er i den nye laeligreplanen og enda saring lenge det har vershysert i norsk skole [hellip] noko som kanskje foslashrst og fremst skuldast at omgrepet er politisk ndash og ikkje fagleg ndash skaptraquo9 Helga Hjetland leder av Utdanshyningsforbundet har vaeligrt inne paring det samme


Eg har over tid kjent ei aukande uro naringr det gjeld omgrepet tilpassa opplaeligring Uroa mi handlar om at eg veit at kravet om tilpassa oppshylaeligring til kvar elev ligg som ei tung boslashr paring medshylemmene varingre kvar einaste dag I medlemspashynelet for oktober sposlashr vi laeligrarar om i kvar grad dei makta aring gjennomfoslashre tilpassa opplaeligring 70 prosent melder at dei i nokon grad lever opp til det kravet Men berre 12 prosent svarar at dei klarar det i stor grad Det er eit kraftig varsku til oss som organisasjon og ndash enda meir ndash til arshybeidsgjevarar og styresmakter10

Utdanningsforbundets leder sa i samme forbindelshyse at laeligrerne staringr alene og at det oppleves som vanskelig aring snakke om tilpasset opplaeligring fordi en er redd for aring bli tatt til inntekt for aring vaeligre motshystander av tilpasset opplaeligring Dette understoslashttes av evalueringen av Reform 97 som viser at baringde laeligrere og skoleledere var usikre paring hva tilpasset opplaeligring er og hvordan den skal gjennomfoslashres i praksis11 Med utgangspunkt i forskningen til Imshysen12 Klette13 OECD14 og Bachmann og Haug15

hevder Dalhaug Berg og Nes at opplaeligringen i

9 Dalhaug Berg G og K Ness (2007) laquoKompetanse for tilshypassa opplaeligringraquo I Dalhaug Berg G og K Ness (red) Kompetanse for tilpasset opplaeligring Artikkelsamling Oslo Utdanningsdirektoratet

10 Hjetland H (2006) Aringpningstalen paring Utdanningsforbundets landsmoslashte 2006

11 Haug P(2004) Evaluering av Reform 97 Oslo Norges forsshykningsraringd

12 Imsen G (2004) Det ustyrlige klasserommet Om styring samarbeid og laeligringsmiljoslash i grunnskolen Oslo Universitetsshyforlaget

13 Klette K (2004) Fag- og arbeidsmaringter i endring Tidsbilder fra norsk grunnskole Oslo Universitetsforlaget

58 NOU 2009 18


praksisfeltet ikke er tilpasset i saeligrlig stor grad dersom en med tilpasset opplaeligring legger til grunn at den skal vaeligre preget av variasjon og at elevene skal moslashte faglige utfordringer som de kan strekke seg mot

Pedagogisk forskningsinstitutt16 har som en del av evalueringen av Kunnskapsloslashftet gjennomshyfoslashrt en dokumentanalyse av sentrale styringssigshynaler og lokale strategidokumenter i reformen I rapporten sies blant annet foslashlgende om tilpasset opplaeligring

Tilpasset opplaeligring har vaeligrt et viktig stikkord i tilknytning til norske laeligreplaner helt siden M87 L97-undersoslashkelsene og andre klasseshyromsundersoslashkelser har imidlertid vist at dette er noe norske laeligrere ikke makter Svaeligrt manshyge elever ndash baringde sterke og svake ndash faringr ikke den tilpassede opplaeligringen de etter lov og forskrifshyter har krav paring Derfor oslashnsker man i reformen Kunnskapsloslashftet enda en gang aring understreke betydningen av tilpasset opplaeligring I de geneshyrelle delene av laeligreplanen understrekes betydshyningen av tilpasset opplaeligring I fagplanene ser det ut til aring vaeligre mer tilfeldig hvorvidt og hvorshydan tilpasset opplaeligring blir omtalt Men faringr laeligshyrerne noe mer konkrete retningslinjer for tilshypasset opplaeligring Det generelle svaret er nei Stort sett inneholder styringssignalene formushyleringer som maring betegnes som ren retorikk Det gjelder baringde premissdokumenter laeligreshyplanverket og retningslinjer fra Utdanningsdishyrektoratet Retorikken har ogsaring funnet veien til de lokale strategidokumentene [hellip] Det er vanskelig ut fra de tilsendte papirene aring si noe om hvordan man sikrer at det blir mindre speshysialundervisning og mer tilpasset opplaeligring [hellip]

Foros17 viser til at tilpasset opplaeligring i den prakshytiske skolehverdagen kan ende med at elevene maring forvalte sin egen virksomhet Dette kan fungeshy



16 ngelsen BU (2008) Kunnskapsloslashftet Sentrale styringsdoshykumenter og lokale strategidokumenter Rapport nr 1 Evashylueringen av Kunnskapsloslashftet Oslo Pedagogisk forskningsshyinstitutt Universitetet i Oslo

17 Foros PB (2007) Tilpasset opplaeligring ndash fra humanisme til marked Bedre skole Nr 32007

re for en del elever men ikke for alle Han er redd for denne kombinasjonen

1 omfattende kompetansemaringl knyttet til maringlshybare kunnskaper og ferdigheter ndash som vil prege all undervisning og vurdering

2 store forventninger til ndash men uklare foreshystillinger om ndash tilpasset opplaeligring

3 utstrakt selvforvaltning som misforstaringtt prinsipp og som loslashsning i en travel skoleshyhverdag

4 skjerpede kontrollrutiner med nye tapere

Foros er redd for at det som skulle vaeligre individushyell tilpasning foslashrer til nye utstoslashtingsmekanismer Frost18 er ogsaring inne paring farene ved tilpasset opplaeligshyring

Tilpasset opplaeligring som et pedagogisk begrep ser ut til aring ha blitt allment akseptert som en forshybedring av laeligringsvilkaringrene for enkeltelever Paring papiret I teorien Man forsvarer aringpenlyst begrepet og faring ser de problemene som denne fornyelsen kan faring for elever som faktisk trenshyger en tilpasning Risikoen for en utvanning av ansvaret for elever som krever mer enn vanlig tilrettelagt opplaeligring er i hoslashy grad til stede Det som skal sikres er at systemet anstrenger seg til det ytterste for at elever som er avhengishyge av undervisningens kvalitet utvikler seg opshytimalt

Hva som er tilpasset opplaeligring har ikke et fasitshysvar Tilpasninger kan omfatte laeligringsmetoder organiseringsformer innholdsvalg det fysiske skolemiljoslashet sosialpedagogiske programmer eller andre laeligringsstrategier Vurdering av hva som er god tilpasning er situasjonsavhengig og maring vurdeshyres i lys av den konteksten der laeligringen skal skje I en opplaeligringssituasjon vil det ofte vaeligre en rekshyke handlingsalternativer og det kan vaeligre vanskeshylig aring vite om andre valg i en konkret sammenheng ville gitt bedre resultater Valg av laeligringsformer vil bygge paring en avveining av sterke og svake sider i relasjon til elevene og maringlene de arbeider med I den sammenheng er det viktig at skolen og laeligrershyne har tilgang til en kunnskapsbase og har komshypetanse til aring utvikle og begrunne valgene sine

18 Frost J (2009) laquoAring gjoslashre tilpasset opplaeligring tilpassetraquo I Vold EK og V Saltveit (red) Vi har proslashvd alt Systemblikk paring pedagogiske utfordringer En artikkelsamling om tilpasshyset opplaeligring Inkludering og atferd i skolen Statpeds skriftshyserie nr 55 Porsgrunn Lillegaringrden kompetansesenter

59 NOU 2009 18


62 Tendenser til ensretting og mangel paring hensyn til mangfoldet

Hovedutfordringene som utvalget definerte i kashypittel 2 er omtalt med utgangspunkt i at prinsippeshyne om likeverd inkludering og tilpasset opplaeligshyring ikke i tilstrekkelig grad realiseres paring skolene Det har oppstaringtt et gap mellom intensjon og realishytet naringr utdanningsforskning viser at skolen reproshyduserer sosiale forskjeller i stedet for aring inkludere alle elever i gode skolefaglige laeligreprosesser Det betyr imidlertid ikke at inkludering tilpasset oppshylaeligring og med det ogsaring sosial utjevning er urealisshytisk Den samme forskningen viser ogsaring at skoler baringde i Norge og internasjonalt kan ha et innhold og en organisering som bidrar til aring utjevne sosiale forskjeller mellom elevene

En viktig tilnaeligrming for aring utjevne sosiale forshyskjeller er aring legge mer vekt paring elevenes utbytte av opplaeligringen I kapittel 2 skrev utvalget at dette foshykuset har vaeligrt mangelfullt og at utbyttet av oppshylaeligringen i stor grad varierer fra elev til elev Deler av denne variasjonen maring forventes paring grunn av forskjellen mellom individer deres bakgrunn og forutsetninger Samtidig er det klart at mange elever ikke har en opplaeligring som svarer til deres evner og forutsetninger kontinuerlig eller over lengre tid Kartlegginger av avgangskarakterene i grunnskolen (fra 2007)19 underbygger dette Elever kan maksimalt oppnaring 66 grunnskolepoeng og flere faktorer spiller inn paring resultatet ndash Familiebakgrunn og saeligrlig foreldrenes utdanshy

ningsnivaring har meget stor betydning for skoleshyresultatene Elever hvor begge foreldrene kun har grunnskoleutdanning har 6 grunnskoleposhyeng mindre enn gjennomsnittet mens elever med foreldre med lang hoslashyere utdanning har 6 grunnskolepoeng over gjennomsnittet Forshyskjellen mellom disse to yttergruppene er altsaring 12 grunnskolepoeng mer enn en karakter i hvert fag Innvandrerelever faringr svakere karakshyterer enn elever med norsk bakgrunn Men det meste av forskjellen her skyldes ulikheter i forshyeldrenes utdanningsnivaring

ndash Jenter faringr i gjennomsnitt bedre karakterer enn gutter 409 grunnskolepoeng for jenter mot 368 poeng for gutter Faeligrre jenter har svaeligrt lave grunnskolepoeng og et hoslashyere antall jenshyter har svaeligrt hoslashye grunnskolepoeng sammenshy

19 Gravaas B T Haeliggeland L J Kirkeboslashen og K Steffensen (2008) Skoleresultater 2007 En kartlegging av karakterer fra grunnskoler og videregaringende skoler i Norge Notat 200824 OsloKongsvinger Statistisk sentralbyraring

lignet med guttene Den likevel stoslashrste forshyskjellen mellom kjoslashnnene er at relativt mange jenter ligger noe over snittet og faring under Spredningen blant jenter er ogsaring mindre

Nasjonale proslashver som gjennomfoslashres i lesing regshyning og lesing paring engelsk paring femte og aringttende trinn viser stort sett det samme som karakterstashytistikken I analysen av proslashveresultatene fra 200720 21 er to forhold spesielt interessante ndash Sammenhengen mellom foreldres utdanning

og elevers prestasjoner forsterkes fra femte til aringttende trinn Forskjellene tiltar ogsaring for innshyvandrere fra femte til aringttende aringrstrinn og da i saeligrlig grad for foslashrstegenerasjons innvandrere

ndash Det er svakere resultater i smaring skoler og smaring kommuner enn i store skoler og de store bykommunene under ett og de minste komshymunene har de svakeste resultatene Det ser ut til at dette i stor grad kan forklares med sosial bakgrunn idet befolkningens utdanningsnivaring er hoslashyere i store enn smaring kommuner

Tendensen til ensretting og at mangfoldet av elevshyer ikke ivaretas slik intensjonene eksplisitt uttrykshyker er et viktig budskap i mye norsk utdanningsshyforskning Moslashnsteret ser ut til aring vaeligre relativt stashybilt over aringr Den omfattende evalueringen av grunnskolereformen Reform 97 oppsummerer22

Skulen synes vere best [hellip] for dei som hoslashyrer til dei gruppene som har tradisjon for aring fungere godt i denne skulen Tolkinga er at vi har ein skule som er lite kjenslevar overfor variasjon heterogenitet mangfald avvik fargerikdom det som er annleis og ukjent Skulen synes aring vere sterkast og best for dei som passer inn i det moslashnsteret som skulen har skapt gjennom aringra Skulen har konstruert ein standard for kva som skal til for at ein kan faring utbytte av aring vere der Dei som ikkje kan moslashte han som han er faringr vanskar Mange av dei kjem til kort fagleg

Barn av lavt utdannede foreldre stiller altsaring ofte med et daringrligere spraringklig og kognitivt utgangsshypunkt ved skolestart enn barn av hoslashyt utdannede foreldre Hoslashyt utdannede foreldre har ogsaring bedre

20 Bonesroslashnning H og P Tovmo (2008) Foreloslashpige analyser av nasjonale proslashver 2007 Trondheim Senter for oslashkonomisk forskning AS

21 Bonesroslashnning H og J M V Iversen (2008) Suksessfaktoshyrer i grunnskolen Analyse av nasjonale proslashver 2007 SOslashFshyrapport nr 0508 Trondheim Senter for oslashkonomisk forsshykning AS


60 NOU 2009 18


forutsetninger for aring hjelpe barna med skolearbeishydet hvilket kan bidra til aring opprettholde eller forshysterke forskjellene Laeligrere kan ha ulike forventshyninger til barn basert paring barnas bakgrunn og barshyna kan ha ulike ambisjoner Den sosiale segregeringen i boligmarkedet kan ogsaring bidra til aring forsterke forskjellene ved at de dyktigste laeligrershyne foretrekker aring jobbe paring skoler med mindre utshyfordrende elevgrunnlag og ved at elevene drar fordeler av aring garing i klasse med andre flinke elever

Ensrettingen forklares blant annet med manshygel paring systematikk og oppfoslashlging i laeligringsarbeishydet Det er mye og variert aktivitet i skolen men det er ofte uklart hva som er formaringlet med det man gjoslashr Kvaliteten blir sett i lys av hvordan aktishyviteten blir utfoslashrt ikke ut fra hva elevene faktisk laeligrer Elevene moslashter for faring faglige krav fra laeligrershyne og naringr de faringr tilbakemeldinger er de sjelden korrigerende og sier lite om hva som skal til for at man kan gjoslashre det enda bedre23

Prosjektet laquoDifferensiering og tilrettelegging i videregaringende opplaeligringraquo24 ble etablert som et ledd i oppfoslashlgingen av Reform 94 og ble evaluert av Dale og Waeligrness Ensretting og mangel paring tilshyrettelegging er ogsaring i denne studien en viktig konshyklusjon Forskerne skriver at laeligrerne praktisk loslashshyser prinsippet om tilpasset opplaeligring ved aring senke de faglige kravene og forventningene til elevene Hovedstrategien blir at laeligreren kun forstaringr seg selv som en som laquogjennomfoslashrer undervisningraquo der det ikke inngaringr ansvar for at elever ogsaring skal laeligre Svaret fra elevene er at de reduserer sine krav til laeligreren Dersom laeligreren unnlater aring ta opp vanskelig stoff vil det hindre forstyrrelser fra elever som ikke forstaringr stoffet eller ikke er intershyessert i aring gjoslashre en innsats Elever som i hovedsak er opptatt av aring faring gode karakterer stoslashtter denne strategien fordi de er interessert i at den faglige listen blir lagt saring lavt som mulig slik at de kan faring best mulige karakterer etter minst mulig innsats Denne undervisningsstrategien kaller Dale og Waeligrness for ettergivenhet ndash en slags stilltiende kontrakt mellom laeligrer og elev om ikke aring stille krav til hverandre Dale og Waeligrness skriver at laeligshyrerne systematisk har redusert kravene til eleveshynes innsats og prestasjoner De opprinnelige inshytensjonene om aktive nysgjerrige og laeligrelystne elever defineres bort eller oppleves som saring ambishysioslashse at det er vanskelig aring forholde seg til dem25


24 Dale EL og JI Waeligrness (2003) Differensiering og tilpasshyning i grunnopplaeligringen Rom for alle ndash blikk for den enkelte Oslo Cappelen Akademisk Forlag

Evalueringen av det samiske laeligreplanverket i Reform 97 L97S avdekket dessuten at ansvaret for aring realisere grunnleggende prinsipper om likeshyverd og inkludering ofte blir privatisert til den enshykelte laeligrer Til tross for at laeligreplanen utfordret den tidligere hegemoniske tankegangen om at det er majoritetskulturens verdier som skal vaeligre grunnlaget for opplaeligringen tas det ikke systemashytiske og organisatoriske grep for aring endre skoleshykulturen i denne retningen Det er ikke tilstrekkeshylig at opplaeligringen som laeligreren gir omfatter sashymisk kultur spraringk og samfunnsliv om ikke hele skolen legger til rette for at elevene skal bli moslashtt med en positiv holdning til sin egen kultur og sitt eget samfunn uavhengig av bakgrunn26 Inkludeshyring kan ikke bygge paring et premiss om at noen i dag staringr utenfor og maring laquoinkluderesraquo inn i majorishyteten naringr det egentlig er majoriteten selv som maring utvide sine referanserammer Disse utfordringene er igjen aktualisert i evalueringen av Kunnskapsshyloslashftet ndash Samisk27 og i Stmeld nr 16 (2006ndash2007) omtales mangel paring inkludering og likeverd som en hovedutfordring for det norske utdanningssysshytemet

Svakheter i system og praksis bidrar til at det er en relativt sterk sammenheng i Norge melshylom familiebakgrunn og kjoslashnn paring den ene si-den og laeligringsutbytte og deltakelse paring den anshydre siden De store skjevhetene i deltakelse i videregaringende og hoslashyere utdanning kan spores til ulikheter i laeligringsutbytte i grunnskolen noe som igjen har sammenheng med laeligring og erfaringer foslashr skolestart Opplaeligring og utdanshyning i arbeidslivet forsterker de ulikhetene som er skapt i utdanningssystemet

621 Frafall i videregaringende opplaeligring

En viktig del av Stmeld nr 16 (2006ndash2007) var tilshytak for aring redusere frafallet i videregaringende opplaeligshyring ettersom tendensen til ensretting og mangel paring hensyn til mangfoldet blir svaeligrt tydelig naringr vi studerer gjennomfoslashringen i videregaringende opplaeligshyring Hoslashsten 2002 begynte 54 519 elever paring grunnshykurs i videregaringende opplaeligring Fem aringr senere

25 Dale EL og JI Waeligrness (2006) Vurdering og laeligring i en elevaktiv skole Oslo Universitetsforlaget

26 Hirvonen V og JH Keskitalo (2004) laquoSamisk skole ndash en ufullendt symfoniraquo I Solstad KJ og TO Engen En likeshyverdig skole for alle Om enhet og mangfold i grunnskolen Oslo Universitetsforlaget

27 Solstad KJ (red) (2009) Samisk opplaeligring under LK06ndash Samisk Analyse av laeligreplan og tidlige tiltak for implementeshyring Evaluering av Kunnskapsloslashftet NF-rapport nr 32009 Bodoslash Nordlandsforskning

61 NOU 2009 18


hadde 69 prosent oppnaringdd studie- eller yrkeskomshypetanse mens 31 prosent stod uten formell komshypetanse ndash 57 prosent oppnaringdde studie- eller yrkeskompeshy

tanse paring normert tid ndash 12 prosent oppnaringdde studie- eller yrkeskompeshy

tanse paring mer enn normert tid ndash 7 prosent var fortsatt i videregaringende opplaeligring ndash 7 prosent gjennomfoslashrte hele utdanningsloslashpet

men oppnaringdde ikke noen formell kompetanse ndash 18 prosent sluttet underveis i utdanningsloslashshy

pet28

Wiborg og Hansen29 finner at andelen ungdomshymer i Norge som ikke fullfoslashrer videregaringende oppshylaeligring har ligget stabilt siden midten av 1990-aringreshyne (foslashdselskullene 1975ndash1985) Foslashr dette (foslashdselsshykullene 1955ndash1975) var det en sterk vekst i andelen som fullfoslashrte videregaringende opplaeligring og oppnaringdde yrkes- eller studiekompetanse Fullfoslashshyringsgraden i Norge er ikke spesielt hoslashy og utvikshylingen garingr ikke i riktig retning Fullfoslashringsgraden er lavere enn i Finland (78 prosent) men samtidig hoslashyere enn i Sverige (68 prosent) Danmark (65 prosent) og paring Island (49 prosent)

Det finnes mye forskning om hvordan sosial bakgrunn paringvirker individers muligheter og valg i utdanningssystemet (utdanningsmobilitet) Et gjennomgaringende funn i denne forskningen er at foreldrenes utdanning har stor betydning for om barna gjennomfoslashrer et utdanningsloslashp Foreldreshynes inntekt har ogsaring noe betydning men mindre enn deres utdanning Videre finner man at betydshyningen av familiebakgrunn ble redusert gjennom annen halvdel av 1900-tallet og frem til kullene som er foslashdt rundt 197030 Etter dette ser det ut til at familiebakgrunn ndash og da saeligrlig foreldrenes innshytekt ndash igjen har faringtt stoslashrre betydning for om man oppnaringr studie- eller yrkeskompetanse31 32 I boks


29 Wiborg Oslash og MN Hansen (2008) laquoChange over Time in the Intergenerational Transmission of Social Disadvantageraquo European Sociological Review

30 Raaum O (2003) laquoFamiliebakgrunn oppvekstmiljoslash og Utdanningskarriererraquo Statistiske Analyser nr 60 Oslo Kongsvinger Statistisk sentralbyraring

31 Hansen M N (2006) laquoFluctuations in intergenerational mobility in economic status in Norwayraquo Memorandum No 62006 Oslo Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi Universitetet i Oslo

32 Hansen M N (2008) laquoRational Action Theory and Educatishyonal Attainment Changes in the Impact of Economic Resourcesraquo European Sociological Review Vol 24 No 1 2008

63 gis det et eksempel paring at frafall kan vaeligre knytshytet til komplekse samfunnsmessige aringrsaksforshyhold

Den absolutte utdanningsulikheten er betydeshylig redusert de siste 30 aringrene i den betydning at barn av foreldre med lav utdanning og inntekt har langt hoslashyere sannsynlighet for aring lykkes med en utdanning naring enn tidligere Men den relative utshydanningsulikheten bestaringr idet barn av foreldre med lang utdanning og hoslashy inntekt fortsatt har mange ganger saring hoslashy sannsynlighet for aring lykkes i utdanningssystemet33

Naringr om lag 30 prosent av elevene og laeligrlingeshyne ikke naringr studie- eller yrkeskompetanse er detshyte mest av alt et tegn paring systemfeil og at grunnshyopplaeligringen som helhet ikke fungerer godt nok Det er ogsaring grunn til aring paringpeke de store omveltninshygene videregaringende opplaeligring har vaeligrt gjennom paring relativt kort tid Da gymnasene og yrkesskoleshyne ble omorganisert til en felles videregaringende opplaeligring i 1970-aringrene var hensikten aring gi elever som tidligere ikke ville tatt utdanning utover grunnskole anledning til aring ta videre utdanning Elever med helt ulike forutsetninger stroslashmmet inn i en skole som tidligere bare forholdt seg til elever med relativt like forutsetninger og forventshyninger Naringr mekanismene for aring sortere bort elevshyer med svake forutsetninger forsvant ble videreshygaringende opplaeligring utfordret til aring endre sitt innhold og sin organisering

Dale34 beskriver utviklingen av videregaringende opplaeligring som overgangen fra en organisk til-stand til en kritisk tilstand Han mener at gymnashyset i sin tid var i en organisk tilstand fordi den laquoskaffet seg elever som allerede var skreddershysydd for denraquo Det var en tilstand der elevene var tilpasset skolens krav og det var laquooverensstemshymelse mellom laeligrernes avsendelsesnivaring og eleveshynes mottakelsesnivaringraquo Skolen krevde med andre ord at elevene paring forharingnd hadde noslashdvendige kulshyturelle og spraringklige evner Laeligrerne underviste foslashrst og fremst et fag og ikke elevene og dersom elevene ikke klarte aring foslashlge undervisningen maringtte de elimineres Dette skjedde ved at de enten ikke valgte aring begynne paring videre utdanning fordi det ikke var i samsvar med deres utdanningsambisjoshyner eller ved at de ikke hadde gode nok karakteshyrer fra folkeskolen til aring garing videre Skolen utviklet gjennom sin undervisningspraksis og sitt vurdeshy

33 Hjellbrekke J og O Korsnes (2006) Sosial mobilitet Oslo Samlaget

34 Dale EL (2008) Fellesskolen ndash reproduksjon av sosial ulikshyhet Oslo Cappelen Akademisk Forlag

62 NOU 2009 18


digvis ikke alle som mestret og skolen ble derfor et sted for noen og ikke for alleBoks 63 Borteboere i videregaringende

Med dagens frafallsmoslashnster i videregaringende opplaeligring i Finnmark

Finnmark har i mange aringr vaeligrt fylket med la-vest gjennomfoslashring og hoslashyest frafall i videreshygaringende opplaeligring 52 prosent av elevene gjenshynomfoslashrer i loslashpet av fem aringr mot 69 prosent i reshysten av landet

En konsekvens av spredt bosetting i et stort fylke er at mange ungdommer maring flytte fra hjemplassen sin for aring garing paring videregaringende skole I Finnmark gjelder dette hver tredje elev De borteboende elevene har 50 prosent stoslashrre risiko for aring slutte enn elever som bor hjemme Aller hoslashyest er frafallet blant de yngshyste borteboende guttene der en av fire paring grunnkurs slutter i loslashpet av skolearingret En mushylig forklaring er at mange elever mangler et stoslashtteapparat rundt seg og dermed faringr stoslashrre problemer med aring etablerebeholde gode hvershydagsrutiner Kombinasjonen av stor hjemlengshysel og liten skolemotivasjon kan lett foslashre til at videregaringende utdanning velges bort

De siste aringrene har det blitt satt i gang en rekke tiltak for borteboende elever i Finn-mark Eksempler paring dette er ordninger med vertskapsfamilier for borteboende elever milshyjoslasharbeidere ved hybelhusene som er tilknyttet skolene og felles skolefrokost Et viktig eleshyment i dette er aring gi elevene kontakt med voksshyne som mange av dem ellers vil kunne savne Et fellestrekk ved tiltakene som har blitt satt inn de siste aringrene er aring se elevene og la eleveshyne foslashle seg sett Dette gir for det foslashrste grunnshylag for aring sette inn andre maringlrettede tiltak hvis faresignaler oppstaringr For det andre og kanshyskje enda viktigere gir disse tiltakene elevene i maringlgruppen trygghet og skaper motivasjon forpliktelse og et naeligrvaeligrspress som ogsaring kan vaeligre noslashdvendig Tiltak av ulik art bidrar til aring skape tilhoslashrighet og integrering av en gruppe som ellers lett kunne opplevd seg som alene

ringssystem en selvforstaringelse blant elevene som gjorde dem bevisst paring om de var laquoskaptraquo for skoshylen eller ikke laquoParing den maringten klarte det tradisjoshynelle skolesystemet aring frembringe en illusjon om at ekskluderingen skyldtes medfoslashdte evnerraquo I virkeshyligheten var det heller slik at skolen ikke gjorde omfattende forsoslashk paring aring tilpasse seg elevene Elevshyene maringtte tilpasse seg skolen Det var det noslashdvenshy

opplaeligring forventes det at problemene for ufagshylaeligrte med aring faring seg jobb vil oslashke framover Statistisk sentralbyrarings framskrivninger av tilbud og ettershysposlashrsel etter arbeidskraft fram mot 2025 tyder paring at ettersposlashrselen etter denne typen arbeidskraft vil avta framover og at arbeidsledighet i foslashrste rekke vil gjoslashre seg gjeldende blant lavt utdannede naringr naeligrmere 20 prosent av hvert aringrskull konkurshyrerer om de relativt faring jobbene som ikke krever kompetanse utover grunnskolenivaring35 Fordelingsshyutvalget skriver at den utdanningspolitiske utforshydringen blir aring heve kompetansen blant lavt utdanshynede slik at de kan fylle ledige jobber innenfor vekstsektorer som for eksempel helse og omsorg

622 Innsats settes inn for sent

Oslashkt tilfang av individdata har gitt mye kunnskap om omfanget av frafall og moslashnstre naringr det gjelder tidspunkt for frafall geografi programmer kjoslashnn og sosial bakgrunn samt om aringrsaker knyttet til tidligere laeligring Men fortsatt vet vi lite om hvilke tiltak i videregaringende opplaeligring som har signifishykant effekt paring frafallet Det er imidlertid grunn til aring tro at frafallet i videregaringende skole vil reduseres dersom flere elever garingr ut av grunnskolen med et tilstrekkelig godt faglig grunnlag Det er godt doshykumentert at mange elever i norsk grunnskole laeligshyrer for lite i sentrale fag og ferdigheter som mateshymatikk naturfag og lesing og at de ikke godt nok behersker sentrale strategier for aring laeligre Det er ogsaring for store prestasjonsforskjeller mellom elevshyene det har saeligrlig sammenheng med at noen elevgrupper ikke faringr det laeligringsutbyttet av skoleshygangen som de burde Videre vet vi at mange ungshydommer med svake karakterer fra grunnskolen sliter med andre problemer som kan gi seg utslag i frafall for eksempel problematferd og sviktende motivasjon En rapport fra Folkehelseinstituttet vishyser at 13 prosent av ungdommer i alderen 13-15 aringr er saring plaget av symptomer paring angst og depresjon at de trenger behandling36 Det er viktig aring undershystreke at denne type utfordringer knyttet til laeligshyringsutbytte laeligringsstrategier og gjennomfoslashring

35 Bjoslashrnstad R D Fredriksen M Gjelsvik og NM Stoslashlen (2008) laquoTilbud og ettersposlashrsel etter arbeidskraft etter utdanning 1986-2025raquo Rapport 200829 OsloKongsvinshyger Statistisk sentralbyraring

36 Folkehelseinstituttet (2009) 13-15 aringringer fra vanlige famishylier i Norge - hverdagsliv og psykisk helse Rapport 20091 Oslo Folkehelseinstituttet

63 NOU 2009 18


Tabell 62 Grunnskolerektorenes vurdering av om omfanget av styrkingstiltak var tilstrekkelig for aring sikre at alle elever fikk et forsvarlig opplaeligringstilbud Skolearingret 20032004 (N = 507)

Omfang av styrkingstiltak Elever med Elever uten spesialshyspesialundervisning undervisning men med

(enkeltvedtak) behov for ekstra hjelp Oslashvrige elever

Mye mindre mindre enn tilstrekkelig 15 44 9 Tilstrekkelig men et absolutt minimum 47 34 51 Tilstrekkelig og litt mer enn et minimum 32 20 34 Mye mer mer enn tilstrekkelig 6 2 6

Sum 100 100 100

ikke er et norsk fenomen alene37 Internasjonale studier viser at elevenes muligheter er systemashytisk ulikt fordelt de fleste andre land ogsaring38

I kapittel 2 framhevet utvalget at man i Norge ikke har en utpreget kultur for tidlig innsats Unshydersoslashkelser viser at det har vaeligrt en tendens i norsk skole til aring laquovente og seraquo i stedet for aring intershyvenere tidlig i barnas og elevenes utvikling og laeligshyring Den internasjonale PIRLS-undersoslashkelsen fra 2001 viste for eksempel at annenhver laeligrer paring fjerde trinn har som en av sine undervisningsstrashytegier aring laquovente paring elevens modningraquo hvis eleven henger etter i leseutviklingen39 Den mest omfatshytende innsatsen kommer i de hoslashyeste klassetrinshynene Et eksempel paring dette er andelen laeligrertimer som garingr med til spesialundervisning Denne er 109 prosent paring 1ndash4 trinn 14 prosent paring 5ndash7 trinn og 165 prosent paring ungdomstrinnet (2006shytall)40 I kapittel 2 ble det understreket flere grunshyner til praksisen blant annet en kulturell holdning som tilsier at modning loslashser problemer eller en motstand mot aring formidle informasjon om enkeltinshydivider fra en del av systemet til en annen

I sin rapport om likeverd i norsk utdanning peshyker OECD paring at norsk skole mangler strategier for aring foslashlge opp elever naringr man ser at de henger etshyter41 OECD setter dette i sammenheng med at det er en utbredt mangel paring informasjon om eleveshy

37 Lie S M Kjaeligrnsli A Roe og A Turmo (2001) Godt rustet for framtida Norske 15-aringringers kompetanse i lesing og realfag i et internasjonalt perspektiv Acta Didactica 42001 Oslo Institutt for laeligrerutdanning og skoleutvikling Univershysitetet i Oslo

38 Shavit Y og HP Blossfield (red) (1993) Persistent inequashylity changing education attainment in thirteen countrees Boulder Colorado Westview Press

39 Mullis IVS MO Martin EJ Gonzalez og AM Kennedy (2003) PIRLS 2001 International Report International Assoshyciation for the Evaluation of Educational Achievement (IEA)

40 Stmeld nr 16 (2006ndash2007) og ingen sto igjen

nes progresjon utydelige og lite operative beskrishyvelser av hva som kan forventes av elevene paring de ulike trinnene og at man heller ikke har utviklet kartleggingsverktoslashy for aring identifisere elever som trenger ekstra hjelp Denne mangelen paring informashysjon og strategier finner OECD igjen paring alle nivaringshyer i det norske utdanningssystemet OECD utshytrykker bekymring for at elever ikke blir fanget opp

Den samme bekymringen finner vi igjen i Riksrevisjonens undersoslashkelse om grunnskolen42

43 Undersoslashkelsen viser blant annet at rektorer mener at den elevgruppen som er mest risikoutshysatt ikke er elever som faringr spesialundervisning men elever uten spesialundervisning og med beshyhov for ekstra hjelp Paring sposlashrsmaringl om hvorvidt det omfanget av styrkingstiltak som skolen har muligshyhet til aring sette inn er tilstrekkelig for aring sikre at alle elever faringr et forsvarlig opplaeligringstilbud kom dis-se elevene daringrligere ut enn de elevene som faringr spesialundervisning etter enkeltvedtak Tabell 62 viser dette naeligrmere

I kapittel 2 anslo utvalget at om lag 20ndash25 pro-sent av elevene i grunnopplaeligringen ikke har tilshystrekkelig utbytte av opplaeligringen over kortere elshyler lengre tid Andelen av disse som mottar spesishyalundervisning varierer fra skole til skole men utvalget anslaringr i kapittel 2 at om lag halvparten av disse elevene opplever at det settes inn tiltak en-ten i form av individuelt rettede tiltak innenfor rammen av trinnet eller som spesialundervisning


42 Riksrevisjonen (2006) Dok nr 310 (2005ndash2006) Riksrevishysjonens undersoslashkelse av opplaeligring i grunnskolen Oslo Riksrevisjonen

43 Innst S nr 66 (2006ndash2007) Innstilling fra Kontroll- og konstishytusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersoslashkelse av opplaeligshyringen i grunnskolen

64 NOU 2009 18


63 Spesialundervisning omfang forstaringelser og effekter

Spesialundervisning ble tidligere assosiert med undervisning i egne barnehager skoler klasser grupper eller som enetimer utenfor klasse I dag er det vanligere aring oppfatte spesialundervisning som en stoslashtte som gis til barn unge eller voksne som har behov for ekstra hjelp uavhengig av hvor eller i hvilken form den gis Spesialundervisning og spesialpedagogiske tiltak benyttes ofte synoshynymt for aring beskrive et mangfoldig praksisfelt naringr det gjelder organisering innhold og ressurser Det foregaringr baringde i og utenfor den ordinaeligre oppshylaeligringen og kan supplere overlappe eller vaeligre et alternativ til denne

Spesialundervisning innebaeligrer en tilpasning av opplaeligringen som blant annet kan omfatte avvik fra innholdet i opplaeligringen slik det garingr fram av Laeligreplanverket for Kunnskapsloslashftet Mens oppshylaeligringsloven sect 1-3 ikke gir elevene rett til tilpasset opplaeligring formulerer sect 5-1 en individuell rettigshyhet knyttet til spesialundervisning der en elev ikke har eller kan faring tilfredsstillende utbytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbudet

Elevar som ikkje har eller som ikkje kan faring tilshyfredsstillande utbytte av det ordinaeligre opplaeligringsshytilbodet har rett til spesialundervisning I vurdeshyringa av kva for opplaeligringstilbod som skal givast skal det saeligrleg leggjast vekt paring utviklingsutsikteshyne til eleven Opplaeligringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forshysvarleg utbytte av opplaeligringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplaeligringsmaringla som er realistiske for eleven Elevar som faringr spesialunshydervisning skal ha det same totale undervisshyningstimetalet som gjeld andre elevar jf sectsect 2-2 og 3-2

Innslagspunktet for spesialundervisning ligshyger i at eleven ikke har eller ikke kan faring tilfredsshystillende utbytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbushydet Defineringen av hvem som kan eller ikke kan faring tilfredsstillende utbytte av den ordinaeligre opplaeligshyringen reiser sposlashrsmaringl om hvordan ordinaeligr oppshylaeligring skal betraktes og hvilke krav det er naturshylig aring stille til tilpasning innenfor ordinaeligr opplaeligshyring At innslagspunktet i tillegg inkluderer de som ikke har tilfredsstillende utbytte kan virke begrensende paring viljen til aring tilpasse opplaeligringen Utvalget for ny lovgiving om opplaeligring (NOU 1995 18 hellip og for oslashvrig kan man gjoslashre som man vil)44 formulerte det slik

Siden retten til spesialundervisning maring ses paring bakgrunn av elevens mulighet for utbytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbudet vil en elev som har rett til spesialundervisning i eacuten skole ikke noslashdshyvendigvis ha rett til dette i en annen skole dersom denne skolen i stoslashrre grad makter aring tilpasse det ordinaeligre opplaeligringstilbudet og paring den maringten imoslashtekomme de ulike elevenes behov

I Veiledning for spesialundervisning i grunnskoshylen og videregaringende opplaeligring45 omtales skjoslashnnsshyaspektet

Sposlashrsmaringlet om vilkaringret for spesialundervisshyning er til stede maring avgjoslashres etter en konkret vurshydering av om eleven faringr tilfredsstillende utbytte (skjoslashnnstema) av den vanlige opplaeligringen I vurshyderingen av hvorvidt utbyttet er tilfredsstillende maring en se elevens utbytte i forhold til den kompeshytansen som forventes ut fra maringlene i laeligreplanvershyket Om en elev skal faring spesialundervisning er blant annet avhengig av hva kommunenfylkesshykommunen har satt inn av organisatoriske og peshydagogiske styrkingstiltak i den vanlige opplaeligrinshygen og den enkelte skoles evne til aring gi elevene et tilfredsstillende utbytte innenfor rammen av den-ne opplaeligringen

Spesialundervisning dreier seg om en mer omfattende tilpasning enn den som kan gis som tilpasset opplaeligring innenfor den ordinaeligre oppshylaeligringen Slik en kan forstaring lov og laeligreplanverk kan utbyttet av opplaeligringen og dermed behovet for spesialundervisning bero paring elevenes laeligshyringsmessige og sosiale forutsetninger saring vel som paring den ordinaeligre opplaeligringens utforming Det dreier seg altsaring ikke bare om hvordan elevshyers forutsetninger gjoslashr det mulig aring foslashlge den orshydinaeligre opplaeligringen men ogsaring om hvordan den ordinaeligre opplaeligringen makter aring foslashlge opp den enkelte eleven

Elevenes behov for ekstra hjelp og stoslashtte kan variere i art og omfang Det er sjelden at en elev enten har fullt utbytte eller ikke noe utbytte av den ordinaeligre opplaeligringen Elever kan ha tilshyfredsstillende utbytte av opplaeligringen paring noen omraringder men ikke paring andre I slike tilfeller kan det vaeligre nok at eleven faringr spesialundervisning en del av tiden For elever som har svaeligrt lite utshybytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbudet totalt sett kan det vaeligre behov for at hele opplaeligringen legges saeligrskilt til rette Naringr da retten til spesialshyundervisning og tilfredsstillende utbytte av oppshylaeligringen handler om skjoslashnn kan det bli avgjoslashshy

44 NOU 199518 hellip og for oslashvrig kan man gjoslashre som man vil 45 En ny veileder vil foreligge ved skolearingrets start 200910

65 NOU 2009 18


Boks 64 Sakkyndig vurdering og individuell opplaeligringsplan

Sakkyndig vurdering

Opplaeligringsloven sect 5-3 Foslashr kommunen eller fylkeskommunen gjer

vedtak om spesialundervisning etter sect 5-1 eller vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter sect 5-7 skal det liggje foslashre ei sakkunnig vurdering av dei saeligrlege behova til eleven Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning og kva for opplaeligringstilbod som boslashr givast

Den sakkunnige vurderinga skal blant anna greie ut og ta standpunkt til eleven sitt utbytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbodet laeligrevanskar hjaring eleven og andre saeligrlege forhold som er vikshytige for opplaeligringa realistiske opplaeligringsmaringl for eleven om ein kan hjelpe paring dei vanskane eleven har innanfor det ordinaeligre opplaeligringstilshybodet kva for opplaeligring som gir eit forsvarleg opplaeligringstilbod

Departementet kan gi naeligrmare forskrifter om den sakkunnige vurderinga

Dersom vedtaket fraring kommunen eller fylkesshykommunen avvik fraring den sakkunnige vurderinshyga skal grunngivinga for vedtaket blant anna vise kvifor kommunen eller fylkeskommunen meiner at eleven likevel faringr eit opplaeligringstilbod som oppfyller retten etter sect 5-1 eller sect 5-7

Det maring altsaring ligge til grunn en sakkyndig vurdering foslashr eleven har rett til spesialundervisshyning Den sakkyndige vurderingen har to hovedshyelementer ndash utredning av elevens laeligreforutsetninger og

utbytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbudet

ndash tilraringding om hva slags opplaeligring som vil gi eleven et forsvarlig opplaeligringstilbud

Den sakkyndige vurderingen skal vise om elevshyen har behov for spesialundervisning og hvilket opplaeligringstilbud som boslashr gis

Individuell opplaeligringsplan

Alle elever som faringr spesialundervisning skal etshyter opplaeligringsloven sect 5-5 ha individuell opplaeligshyringsplan (IOP)

Reglane om innhaldet i opplaeligringa i denne lova og i forskrifter etter denne lova gjeld for spesialundervisning saring langt dei passar For elev som faringr spesialundervisning skal det utarbeidashyst individuell opplaeligringsplan Planen skal vise maringl for og innhaldet i opplaeligringa og korleis ho skal drivast Ogsaring avvikande kontraktsvilkaringr for laeligrlingar kan fastsetjast i den individuelle oppshylaeligringsplanen

Skolen skal kvart halvaringr utarbeide skriftleg oversikt over den opplaeligringa eleven har faringtt og ei vurdering av utviklinga til eleven Skolen senshyder oversikta og vurderinga til eleven eller til foreldra til eleven og til kommunen eller fylkesshykommunen

IOP-en skal bidra til aring sikre elever med spesishyalundervisning et likeverdig og tilpasset opplaeligshyringstilbud Den utarbeides av skolen paring basis av den sakkyndige vurderingen og vedtaket om spesialundervisning

rende hva den enkelte laeligrer mener hvor mye kunnskap foreldrene har om elevenes rettigheshyter og hvor dyktig skolen er naringr det gjelder tilshypasset opplaeligring innenfor den ordinaeligre opplaeligshyringen

Fylling tar i sin doktoravhandling fra 200846 utshygangspunkt i de store lokale forskjellene i omfanshyget av spesialundervisning og at opplaeligringsloven gir stort rom for lokalt skjoslashnn i beslutningene om iverksetting av spesialundervisning Et sentralt funn i hennes studie er at slike forskjeller i hovedshysak handler om ulike ressursfordelingsmodeller i


den kommunale skoleforvaltningen Fylling finshyner stor ulikhet mellom skolene og kommunene i antall elever som mottar spesialundervisning I noen skoler defineres slike tiltak som en del av den ordinaeligre opplaeligringen og i andre skoler som spesialundervisning Selve ressursfordelingsprakshysisen bidrar dermed til aring konstruere kategoriseshyringer av hva som skal defineres som spesialpedashygogiske og allmennpedagogiske tiltak

I tillegg til forvaltningslovens alminnelige reshygler er det i opplaeligringsloven kapittel 5 fastsatt og presisert en rekke saksbehandlingsregler som skal bidra til aring sikre tilfredsstillende opplaeligring for elevshyer som har saeligrskilte behov Sentralt her er kravet om sakkyndig vurdering og individuell opplaeligringsshyplan Dette er utdypet i boks 64

66

1

NOU 2009 18


Tabell 63 Antall og andel elever med spesialundervisning (SU) med undervisningspersonale i grunnskoshy

len 19992000ndash20082009 og andel gutter-jenter1

1999 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Skolearingr 2000 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Andel elever med SU med laeligrer 59 55 55 55 54 55 59 63 72 Antall elever med SU med laeligrer 33 679 33 806 34 335 34 456 34 617 34 919 36 038 37 748 44 523 Antall elever totalt 582 281 592 394 612 877 619 732 620 778 622 744 621 703 619 322 616 377 Andel gutter-jenter 69ndash31 68ndash32 69ndash31 69ndash31 69ndash31 69ndash31 69ndash31 69ndash31 69ndash31

GSI Grunnskolens informasjonssystem Data mangler for skolearingret 200102

Siden retten til spesialundervisning er en indishyviduell rettighet kan ikke skoleeiere velge om de vil gi spesialundervisning Dersom det etter en skjoslashnnsmessig vurdering konkluderes med at eleven laquoikkje har eller kan faring tilfredsstillande utshybytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbodetraquo kan ikke skoleeier avvise elevens rett eller begrense den saeligrskilte tilretteleggingen paring grunnlag av for eksempel manglende oslashkonomiske ressurser Skoshyleeier er forpliktet til aring gi elever med rett til spesishyalundervisning et forsvarlig opplaeligringstilbud slik at ogsaring disse elevene kan faring tilfredsstillende utbytshyte av opplaeligringen Selv om en elev har rett til speshysialundervisning er det likevel opp til eleven og eller foreldrene aring velge om eleven skal ha spesialshyundervisning eller ikke

631 Spesialundervisningens omfang

Groslashgaard Hatlevik og Markussen47 viser at det i tillegg til de elever som faringr spesialundervisning etter enkeltvedtak (formalavgrensning) er en beshytydelig graringsone av elever som faringr spesialundervisshyningslignende undervisning uten at det er fattet enkeltvedtak (praksisavgrensning) I den foslashrste rapporten i evalueringen av spesialundervisninshygen under Kunnskapsloslashftet48 sies det at en gjenshynomgang av spesialundervisningen som bygger paring en formalavgrensning av gruppen vil bli for snever og at det er noslashdvendig aring operere med en kombinasjon av en praksisavgrensning og en forshymalavgrensning Andre forfattere har brukt andre


48 Markussen E M Stroslashmstad T C Carlsen R Hausstaumltter og T Nordahl (2007) Inkluderende spesialundervisning Om utfordringer innen for spesialundervisningen i 2007 Rapport 192007 Oslo NIFU STEP

begreper paring samme fenomen for eksempel spesishyalundervisning i smal forstand og spesialundershyvisning i vid forstand49

Grunnskolen

72 prosent av elevene i grunnskolen fikk spesialshyundervisning etter enkeltvedtak skolearingret 2008ndash 2009 Dette er en oslashkning paring 09 prosentpoeng fra aringret foslashr Som nevnt tidligere i kapittelet faringr en stoslashrshyre andel spesialundervisning paring ungdomstrinnet enn paring barnetrinnet men andelen har vaeligrt oslashkenshyde for begge trinnene de siste aringrene

Av de ca 44 000 elevene i grunnskolen som i dag faringr spesialundervisning etter enkeltvedtak faringr tilnaeligrmet alle tildelt timer med undervisningsshypersonale Mange av elevene faringr i tillegg assistentshytimer Det er trolig faring elever som faringr bare assisshytenttimer uten laeligrertimer men en god del elever faringr faring laeligrertimer og mange assistenttimer Vel 1 000 elever faringr i dag enkeltvedtak som bare gjelshyder tildeling av utstyr eller avvik fra maringl i laeligreplashynen (uten noen timeressurs)

Tabell 63 viser at andelen elever i grunnskoshylen som faringr spesialundervisning med undervisshyningspersonale (enkeltvedtak) har vaeligrt relativt stabil de siste ti aringrene men at det har vaeligrt en oslashkshyning de siste tre aringrene Tabellen viser ogsaring andeshylen gutter og jenter som faringr spesialundervisning med laeligrer Det er bemerkelsesverdig stabilitet i kjoslashnnsfordelingen om lag 69 prosent av elevene med spesialundervisning er gutter Det betyr at mer enn dobbelt saring mange gutter som jenter faringr spesialundervisning Dette kan enten tyde paring at

49 Fasting R B og T Bremnes (2008) Det umuliges kunst Vurdering av laeligringsutbytte ved spesialundervisning Bedre skole nr 2

67 NOU 2009 18


Figur 61 Forholdet mellom laeligrertimer og assistenttimer

Kilde GSI

skolen ikke er godt tilpasset gutters interesser og vaeligremaringte eller at jenter blir oversett

Spesialundervisningstimene kan gis mer eller mindre integrert Av de 44 000 elevene som faringr spesialundervisning faringr naeligr 8 000 elever over 50 prosent av sine spesialundervisningstimer hovedshysakelig alene med laeligrer Ca 26 000 elever faringr minst 50 prosent av sin spesialundervisning med laeligrer i liten gruppe (2ndash5 elever) Dette betyr at saring mye som 77 prosent av alle elever i grunnskolen som faringr spesialundervisning faringr dette alene eller i liten gruppe

Fra 20042005 til 20072008 har andelen laeligrershytimer (eksklusive assistenttimer) til spesialundershyvisning sett i forhold til laeligrertimer totalt oslashkt fra ca 135 prosent til naeligr 15 prosent Dette har skjedd samtidig som det har vaeligrt en oslashkning i antall laeligrershytimer per elev50 Oslashkningen i andel laeligrertimer til spesialundervisning har i denne perioden skjedd paring baringde 1 ndash4 trinn 5ndash7 trinn og 8ndash10 trinn51

50 Utdanningsdirektoratet (2008) Utdanningsspeilet 2007 Ana-lyse av grunnskole og videregaringende opplaeligring i Norge Oslo Utdanningsdirektoratet

51 Solli KA (2008) laquoSpesialundervisning i grunnskolen 2008 et felt paring frammarsj eller paring stedet hvilraquo Spesialpedagogikk 052008

Det er en utstrakt bruk av assistenter i spesialshyundervisningen Om lag en tredjedel av aringrstimene blir dekket opp av assistenter og forholdet melshylom laeligrertimer og assistenttimer synes aring vaeligre reshylativt konstand jf figur 61 Det har vaeligrt en betyshydelig oslashkning i andelen aringrsverk utfoslashrt av assistenshyter totalt sett i forhold til undervisningsaringrsverk totalt Andelen har oslashkt fra vel 9 prosent i 2002 2003 til ca 13 prosent i 20072008 I 20032004 var det 128 elever per fulltidsassistent mens tilshysvarende tall for 20072008 var 9452 53

Mange assistenters arbeidsoppgaver dreier seg helt eller delvis om avlastning for laeligreren med praktisk bistand til elevene i form av omsorg pleie mobilitet eller ADL-trening (Activities of Daily Living) Slike typer arbeidsoppgaver kan kashyrakteriseres som bistand til aring faring elevens skoleshyhverdag til aring fungere Resultater fra Hoslashgskolen i Hedmarks evaluering av spesialundervisning unshy

52 T Falch og P Tovmo (2007) Ressurssituasjonen i grunnoppshylaeligringen Senter for oslashkonomisk forskning AS SOslashF-rapport nr 0107 Trondheim NTNU

53 T Haeliggeland L J Kirkeboslashen O Raaum (2008) Ressurser i grunnskole og videregaringende opplaeligring i Norge 2003ndash2007 Rapport 32008 Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsoslashkoshynomisk forskning

68 NOU 2009 18


der Kunnskapsloslashftet54 indikerer at assistentene ogsaring faringr ansvar for aring gjennomfoslashre konkret opplaeligshyring ved at assistenter tar over for laeligreren Over halvparten av rektorene i den kvantitative skoleleshyderundersoslashkelsen i evalueringen hevder at assisshytenten faringr ansvaret for aring gjennomfoslashre opplaeligring som er knyttet til sosiale maringl og ferdigheter

I foslashlge opplaeligringsloven er opplaeligring i gode soshysiale ferdigheter en viktig del av skolens maringlshysetning med undervisningen Det vil vaeligre rishymelig aring anta at aring hjelpe elever med aring utvikle poshysitive sosiale ferdigheter i tillegg er spesielt utfordrende naringr man har med elever som har behov for spesialundervisning [hellip] disse elevshyene [viser] en signifikant daringrligere motivasjon trivsel og relasjoner til andre i forhold til den generelle elevgruppen Paring bakgrunn av dette vil det vaeligre rimelig aring anta at det foslashlger store utshyfordringer i oppgaven med aring hjelpe disse elevshyene i aring utvikle gode sosiale ferdigheter Det er derfor betenkelig at assistenter uten formelle pedagogiske kvalifikasjoner spiller en saring domishynerende rolle i forhold til opplaeligringen av sosishyale ferdigheter

Assistenter blir brukt i noe mindre grad i forbinshydelse med faglige maringl i spesialundervisningen men selv her rapporterer 30 prosent av skoleleshyderne at assistenter ofte har ansvaret for den praktiske gjennomfoslashringen av undervisningen rettet mot skolefaglige maringl

Ut fra dette kan man anta at assistenter som er knyttet til spesialundervisning svaeligrt ofte blir gitt oppgaver som ligger ut over det aring vaeligre en ekstra voksenperson som stoslashtte for laeligreren i undervisningen Assistenter innen spesialunshydervisningen synes aring faring tildelt undervisningsshyoppgaver som innenfor en normal setting ville blitt dekket av laeligrer

Evalueringen viser totalt sett en klar oslashkning i speshysialundervisning i grunnskolen baringde som en del av det generelle pedagogiske tilbudet og i form av et segregert opplaeligringstilbud Forskerne peker paring at det politiske maringlet om aring redusere behovet for spesialundervisning og heller satse paring tilpasshyset opplaeligring i den norske skolen ikke har foslashrt til en reduksjon av spesialundervisningen Paring tross av en tydelig politisk vektlegging av tidlig hjelp

54 Nordahl T og RS Hausstaumltter (2009) Spesialundervisninshygens forutsetninger innsatser og resultater Situasjonen til elever med saeligrskilte behov for opplaeligring i grunnskolen under Kunnskapsloslashftet Evaluering av Kunnskapsloslashftet ndash gjennomgang av spesialundervisning Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

som en del av kvalitetshevingen av utdanningstilshybudet er det en jevn stigning i antallet elever som mottar spesialundervisning utover grunnskolen Forskerne peker paring at oslashkningen har vaeligrt stabil over lang tid og at det ikke er tegn paring at skolene garingr over til aring fokusere mer paring spesialundervisning i lavere klasser

Videregaringende opplaeligring

Fra skolearingret 19941995 har alle elever med rett til videregaringende opplaeligring rett til aring komme inn paring ett av tre valgte grunnkurs (utdanningsprogram) Soslashkere som etter kapittel 5 i opplaeligringsloven har rett til spesialundervisning og som paring grunnlag av sakkyndig utredning har saeligrlig behov for et saeligrshyskilt utdanningsprogram paring videregaringende trinn 1 har rett til inntak paring dette Elever som etter kapitshytel 5 har rett til spesialundervisning har etter sakshykyndig vurdering rett til videregaringende opplaeligring i inntil to aringr ekstra naringr eleven trenger det i forhold til opplaeligringsmaringlene for den enkelte (sect 3-1) Den-ne retten gjelder ogsaring elever som har rett til oppshylaeligring i og paring tegnspraringk etter sect 3-9 eller rett til opplaeligring i punktskrift etter sect 3-10

Det statistiske grunnlaget for aring vurdere omshyfanget av spesialundervisning i videregaringende oppshylaeligring er svaeligrt mangelfullt Med utgangspunkt i noe ulike kilder oppgis det i Stmeld nr 23 (1997ndash 98) Om opplaeligring for barn unge og vaksne med saeligrskilde behov at minimum 42 prosent og maksishymum 55 prosent av elevene paring det tidspunktet fikk spesialundervisning paring videregaringende opplaeligshyringsnivaring Det ble presisert i meldingen at tallshygrunnlaget var usikkert

NIFU STEP55 har evaluert spesialundervisninshygen under Kunnskapsloslashftet men det ble ikke foreshytatt en representativ kvantifisering av omfanget av spesialundervisning i videregaringende opplaeligring Datainnsamlingen fra evalueringen kan imidlertid gi et dekkende bilde av situasjonen fylkeskommushynene imellom Basert paring klasseordningen i fylkesshykommunene foslashr skolearingret 2007ndash2008 fant forskershyne at i Oslo Telemark og Hordaland var 7ndash9 pro-sent av elevplassene dimensjonert for klasser med redusert elevtall Det aring garing i egen klasse med redusert elevtall er ikke synonymt med aring ha spesishyalundervisning men tallene gir en indikasjon paring at man i noen fylker finner klasser med redusert



Tabell 64 Individuelt og alternativt perspektiv paring spesialundervisning

Individuelt perspektiv Alternativt perspektiv

Hvorfor faringr barn elever vansker

BarnElever med vansker Vanskene bundet til barneteleven

BarnElever i vansker Vanskene relasjons- og kontekstforstaringtt

Begrunnelse for spesialundervisning

Kompensere for vansker laquoreparere skadelaquo

Forbedre relasjoner og system Bedre opplaeligring

Organisering av spesialundervisning

Spesialloslashsninger i eller utenfor barnehage klasse og skole

Loslashsninger innenfor barnehagens klassens og skolens ramme Inkluderende likeverdig og tilpasset opplaeligring

Spesialpedagogisk kompetanse

Kompetanse i utredning diagnose og opplaeligring av barnelever med ulike kategorier av vansker

Kompetanse i inkluderende barneshyhage og skole som profesjonell organishysasjon og spesialundervisning som tilpasset opplaeligring

elevtall i et relativt stort volum oppunder ti pro-sent Det fjerde fylket i undersoslashkelsen Troms har imidlertid denne klassetypen bare i begrenset omfang Basert paring svarene fra en sposlashrreundersoslashshykelse blant skoleledere fant forskerne at fire pro-sent av elevene i videregaringende skole i Hordaland og Oslo har spesialundervisning etter enkeltvedshytak mens dette gjelder sju prosent i Telemark og Troms Forskerne konkluderer med at andelen som har spesialundervisning etter enkeltvedtak varierer betydelig sannsynligvis fra rundt fire prosent og opp til rundt det dobbelte

NIFU STEP56 skriver videre at funnene knytshytet til spesialundervisning i Kunnskapsloslashftet er identiske med funn fra forskning paring spesialundershyvisning under Reform 94 Det betyr at det i Kunnshyskapsloslashftet ikke spores endringer i spesialundershyvisningen i videregaringende opplaeligring Forskerne forklarer dette med at Kunnskapsloslashftet ikke medshyfoslashrte noen formelle endringer i spesialundervisshyningen samtidig som regjeringen og Stortinget sendte ut signaler om at man oslashnsket mindre spesishyalundervisning og mer tilpasset opplaeligring laquoPrakshysisfeltet oppfatter de doble signalene Fortsett som foslashr men gi oss mindre spesialundervisning Disse doble signalene legger feltet aringpent for aktoslashshyrene i praksisfeltet og praksis forblir uendret man gjoslashr som man er vant tilraquo

56 Markussen E MW Froslashseth og JB Groslashgaard (2009) Inkludert eller segregert Om spesialundervisning i videreshygaringende opplaeligring like etter innfoslashringen av Kunnskapsloslashftet Evaluering av Kunnskapsloslashftet ndash gjennomgang av spesialunshydervisning Oslo NIFU STEP

632 Ulike forstaringelser av spesialundervisning

Spesialundervisning kan forstarings og beskrives paring ulike maringter Tangen57 skiller mellom tre forstaringelshysesmaringter ndash en individuell en relasjonell og en samfunnsmessig og kulturell forstaringelse ndash Den individuelle forstaringelsesmaringten har som

utgangspunkt at behovet for spesialundervisshyning er knyttet til og har sin primaeligre bakgrunn i saeligrtrekk (mangler sykdom skade og ligshynende) ved enkeltindividet Dette kan karakteshyriseres som en medisinsk-diagnostisk forstaringelshysesmaringte og tradisjon

ndash Den relasjonelle forstaringelsen viser til at behovet for spesialundervisning er resultat av et samshyspill mellom individuelle og kontekstuelle for-hold Elever som opplever et problematisk moslashte med skolen maring ses i lys av hvordan skoshylen makter aring moslashte variasjon i barns forutsetninshyger

ndash En samfunnsmessig og kulturell forstaringelse har grunnlag i den relasjonelle forstaringelsen men fokuserer sterkere paring at behovet for spesialunshydervisning er en konsekvens av manglende tilshyrettelegging og av problemskapende og skadeshylige samfunnsmessige vilkaringr

Disse forstaringelsene kan i hovedsak falle inn under to posisjoner naringr det gjelder aring forstaring og forholde seg til spesialundervisning Den ene posisjonen tar utgangspunkt i individuelle forutsetninger elshy

57 Tangen R (2008) laquoTilnaeligrmingsmaringter og temaer i spesialshypedagogikk ndash en introduksjonraquo I Befring E og R Tangen Spesialpedagogikk Oslo Cappelen Akademisk Forlag

70 NOU 2009 18


ler dysfunksjoner hos individet som vanskeliggjoslashr deltakelse og laeligring Sentralt er aring diagnostisere vanskene og finne metoder som kan avhjelpe den-ne type vansker Den andre posisjonen tar utshygangspunkt i alternative forklaringsmaringter der en trekker inn relasjoner og systemer der behovet for spesialundervisning kan finnes i skolens inn-hold og arbeidsmaringter ogeller relasjonen laeligrershyelev eller elever imellom Dette er med bakgrunn i Emanuelson mfl58 illustrert slik i tabell 64

Dette representerer to ganske ulike forstaringelshysesmaringter Paring den ene side en forstaringelsesmaringte der individet framstaringr med laquomanglerraquo laquoskaderraquo eller laquosykdommerraquo som trenger diagnose og spesiell hjelp Paring den andre side en forstaringelsesmaringte som er kritisk til barnehagens og skolens maringte aring haringndshytere barn og elevers ulike forutsetninger paring Det er ikke en uoverstigelig kloslashft mellom disse to posishysjoner og det er viktig aring kunne bygge bro mellom dem De ulike forstaringelsesmaringter vil kunne utfylle hverandre og gi grunnlag for fruktbare problemshystillinger og forbedre praksis

Ogden59 hevder at det for elever med spesielle behov er den individuelle problemforstaringelsen som dominerer paring bekostning av den systemrettede problemforstaringelsen Den individuelle problemforshystaringelsen med vekt paring kompenserende undervisshyning diagnoser og feilretting blir etter Ogdens oppfatning lett en hindring for aring forstaring at tilpasset opplaeligring ikke bare er en oppgave for spesialpeshydagogene og deres stoslashtteapparat men et ansvar for alle laeligrerne

Noen elever trenger riktignok intensiv og speshysifikk trening i visse ferdigheter men utforshydringen er foslashrst og fremst aring skape et laeligringsshymiljoslash der elevene faringr laeligringsoppgaver hjelpeshybetingelser tilbakemeldinger og evaluering som er tilpasset deres forutsetninger og behov Og selv om dette kan kreve ekstra ressursinnshysats for den enkelte er det like mye et sposlashrsshymaringl om aring oslashke forstaringelsen for elevens situasjon og behov samt oslashkt kompetanse for aring kunne mestre individuelle forskjeller

Dalen60 er inne paring noe av det samme forholdet mellom spesialpedagogikk og allmennpedagoshygikk naringr hun sier at

58 Emanuelsson I B Persson og J Rosenquist (2001) Forsshykning innom det specialpedagogiska omraringdet ndash en kunnshyskapsoumlversikt Stockholm Skolverket

59 Ogden T (2004) Kvalitetsskolen Oslo Universitetsforlaget 60 Dalen M (2006) laquoSaring langt det er mulig og faglig forsvarshy

lighellipraquo Inkludering av elever med spesielle behov i grunnskoshylen Oslo Gyldendal akademisk

[v]ed utelukkende aring betrakte inkludering som et ansvar rettet mot spesialundervisning og spesialpedagogikk fritar vi den vanlige undershyvisningen for ansvaret for aring tilrettelegge for al-le Vi burde i langt stoslashrre grad ha rettet soslashkelyshyset mot de ordinaeligre opplaeligringstilbudene for aring gjoslashre dem mer romslige og inkluderende Detshyte vil igjen kreve at den ordinaeligre pedagogikshyken ogsaring maring ta et ansvar for aring utvikle kompeshytanse i undervisning tilpasset en stoslashrre heteroshygenitet i elevgruppen

Tilsvarende synspunkter framfoslashres av Institutt for spesialpedagogikk61 ved Universitetet i Oslo

Behovet for spesialundervisning er slik sett ikke bare avhengig av egenskaper ved elevene men ogsaring av egenskaper ved den ordinaeligre opplaeligshyringen deriblant hvilke styrkingstiltak som settes inn organiseringsformer en velger ndash og i det hele tatt hvor godt en klarer aring tilpasse den ordinaeligre opplaeligringen i forhold til elevenes behov [hellip] En trenger baringde aring utvikle og forbedre det ordinaeligre opplaeligringstilbudet med sikte paring bedre individuell tilpasning for alle elever og en trenger aring utvikle kvaliteten paring spesialundervisningen for enkelteleshyver Samtidig ligger det trolig et viktig forbeshydringspotensial i en bedre felles planlegging av og koordinering mellom ordinaeligr tilpasset opplaeligring og spesialundervisning og derfor i et bedre samshyarbeid mellom laeligrere med allmenn- og spesialpeshydagogiske oppgaver Det kan gi bedre sammenshyheng og kvalitet i det totale opplaeligringstilbudet for elever med saeligrskilte opplaeligringsbehov

633 Spesialundervisningens virkninger og effekter

Intensjonen med spesialundervisning er i utshygangspunktet hevet over kritikk Maringlet er aring sikre god opplaeligring og ivareta rettighetene for barn unge og voksne med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte I mange tilfeller er det samsvar mellom inshytensjon og realitet I en del tilfeller kan det imidshylertid vaeligre knyttet ulike interesser og motiver til disse tiltakene som ikke alltid trekker i samme retning Mange som har jobbet i og med praksisshyfeltet er kommet til at lovverkets bestemmelser om spesialundervisningen ndash og praktiseringen av disse ndash tidvis kan vaeligre kontraproduktive og virke mot sin hensikt En av hovedkonklusjonene i det store forskningsprogrammet Spesialpedagogisk

61 Institutt for spesialpedagogikk (2004) Spesialundervisning som ledd i tilpasset opplaeligring Oslo Institutt for spesialpedashygogisk Universitet i Oslo

71 NOU 2009 18


kunnskaps- og tiltaksutvikling under Norges forsshykningsraringd (1993ndash1999) var det som ble kalt spesishyalundervisningens laquojanusansiktraquo et paringfallende misforhold mellom idealer og realiteter mellom liv og laeligre 62 63

Forskningen forteller at det i en del tilfeller gis spesialundervisning eller iverksettes segregerte tiltak som har sin bakgrunn mer i laeligrerens eller skolens tilkortkomming enn i den aktuelle elevshyens vansker og eventuelle atferdsmessige proshyblem Slik kan spesialundervisningen noen ganshyger faring en avlastningsfunksjon Spesialundervisninshygen kan ellers vaeligre direkte oslashkonomisk motivert som et middel til aring skaffe ekstra ressurser man tror at man ikke ville faringtt tilfoslashrt innenfor den ordishynaeligre opplaeligringen64 Det er heller ikke ukjent fra praksisfeltet at ansvaret for spesialundervisninshygen i en del tilfeller blir gitt til laeligrere som har proshyblemer med aring fungere i vanlig klasse og gruppe eller at spesialundervisningen i stoslashrre grad enn oslashnskelig overlates til assistenter 65

Moen og Oslashie66 tar opp problemstillingen omshykring ulike pedagogiske kulturer paring denne maringten

Synet paring ndash og forstaringelsen av hvilke barn som har behov for spesialpedagogisk undervisning er kulturrelativistisk og avhengig av saringvel instishytusjoner tradisjoner og profesjoner Alt etter hvilken skole laeligrerne arbeider paring og hvilken utdanning og erfaring de har vil de maringtte foreshyta avveininger mellom en generell differensiershying og spesialundervisning

Det foslashrste som har slaringtt oss er de store forshyskjellene som ser ut til aring eksistere mellom ulike skoler kommuner og fylker naringr det gjelder det tilbudet elevene faringr i form av undervisning laeligshyrerkompetanse og andre ressurser Forskjelleshyne er i enkelte tilfeller saring store at det maring vaeligre forsvarlig aring stille sposlashrsmaringl ved om det eksisteshyrer den likhet i systemet som en skulle forvenshyte ut fra loven [hellip] Hva som avgjoslashr hvilket speshysialpedagogisk undervisningsopplegg elevene faringr ser ogsaring ut til aring variere relativt mye [hellip] En

62 Haug P (red) (1995) Spesialpedagogiske utfordringar Oslo Universitetsforlaget

63 Haug P J Toslashssebro og M Dalen (red) (1999) Den mangshyfaldige spesialundervisninga Status for forsking om spesialshyundervisning Oslo Universitetsforlaget

64 Moen V og A Oslashie (1994) Spesialundervisning Kartlegging av undervisning for barn og unge med saeligrskilte behov i grunnskolen og i den videregaringende skolen Volda Moslashreforshysking Volda

65 Bachmann K og P Haug (2006) Forskning om tilpasset opplaeligring Forskingsrapport nr 62 Volda Hoslashgskulen i VoldaMoslashreforsking Volda


forklaring paring disse ulikhetene kan vaeligre eksisshytens av ulike lokale kulturer og at disse i stoslashrre utstrekning styrer praksis naringr det gjelder speshysialundervisning enn objektive kriterier av mer instrumentell karakter

Det andre hovedinntrykket vi sitter igjen med er at hvordan spesialundervisningen orshyganiseres i betydelig utstrekning er avhengig av den enkelte klassestyrer [hellip] Det kan mao se ut som om den enkelte laeligrer har relativt stor grad av autonomi naringr det gjelder undervisshyningsorganisering i forhold til eleven [hellip] Kan et system som fram til i dag har vaeligrt lite tilgjenshygelig for innsyn og undersoslashkelse i ly av denne friheten ha utviklet og institusjonalisert en praksis som kan staring i motstrid til de samfunnsshypolitiske maringlene for den spesialpedagogiske undervisningen

Det er et poeng at spesialundervisning reflekterer baringde et individuelt og et relasjonelt perspektiv som utgjoslashr et dilemma Spesialundervisning er paring den ene siden viktig og noslashdvendig for aring soslashrge for at opplaeligringslovens maringl om tilpasset opplaeligring blir oppfylt men i mange tilfeller fungerer ogsaring spesialundervisningen som et uttrykk for sosial kontroll differensiering og sortering av de eller det som skolen ikke har rom for

Vi vet ogsaring at spesialundervisning har blitt en loslashsning for aring bedre situasjonen i klasserommet skape ro for laeligrer og elever Dette er ikke en oslashnshysket loslashsning og den er med paring aring laquovanne utraquo spesishyalundervisningens gode intensjon Oslashkende fokus paring rettigheter og saeligrlig foreldrenes oslashkte kunnshyskaper om sine barns rettigheter har gjort at mange kommuner har brukt mye tid paring aring skape gode rutiner for soslashknad om ekstra ressurser Detshyte for at de i stoslashrre grad skal kunne moslashte et evenshytuelt rettskrav fra elever og foreldre Et slikt fokus paring prosedyrer og dokumentasjon kan ha garingtt paring bekostning av fokus paring innhold og kvalitet Et an-net moment er at dette dokumentasjonskravet har foslashrt til oslashkt belastning paring den enkelte laeligrerskole i form av rapporter skjemaer med mer noe som igjen kan vaeligre med paring aring gi spesialundervisningen feil fokus og dermed til sist garing utover elevene

Det er ikke uten videre enkelt metodisk aring vurshydere effekten av spesialundervisning ndash det vil ofte vaeligre vanskelig aring vite hva som ville skjedd med elevene uten spesialundervisning Dette sposlashrsmaringshylet foslashrte til en heftig faglig debatt da Kvalitetsutshyvalget (NOU 2003 16 I foslashrste rekke) foreslo at ret-ten til spesialundervisning skulle utgaring og blant annet uttalte at laquo[hellip] det er vanskelig aring paringvise at

72 NOU 2009 18


spesialundervisningen i sin naringvaeligrende form samshylet sett har noen stor effektraquo

I den forbindelse ba departementet Institutt for spesialpedagogikk67 Universitetet i Oslo om aring foreta en utredning av ulike sposlashrsmaringl tilknyttet tilpasset opplaeligring og spesialundervisning her-under effekter av spesialundervisning Det ble foretatt en litteraturstudie paring norsk og internasjoshynalt materiale om effektervirkninger av spesialshyundervisning paring omraringdene lese- og skrivevansker matematikkvansker sosiale og emosjonelle vanshysker utviklingshemming autisme hoslashrselshemshyning og synshemning Utredningen ble oppsumshymert paring denne maringten

Samlet sett viser framstillingen [hellip] at det finshynes mye forskning som dokumenterer god virkning av spesialundervisning innenfor ulike omraringder Resultatene fra denne forskningen dels norsk og dels internasjonal bidrar sterkt til aring nyansere ndash og staringr dels i klar motstrid til ndash det bildet av effekter av spesialundervisning som tegnes i Kvalitetsutvalgets innstilling Speshysialundervisning framtrer paring en rekke omraringshyder ikke bare som positivt men som noslashdvenshydig for at elever med saeligrskilte opplaeligringsbeshyhov skal faring en adekvat opplaeligring Samtidig som det er mulig aring naring lenger i aring ivareta behovet for individuell tilpasning gjennom bedre tilpasshyning av den vanlige undervisningen framtrer det for noen elever et behov for en saeligrskilt tilshyrettelegging ut over dette hvor spesialundershyvisning er noslashdvendig

Framstillingen bekrefter samtidig varingr antashygelse om at effekter av spesialundervisning er avhengig av hvordan og under hvilke betingelshyser spesialundervisning gjennomfoslashres Det hovedvilkaringret som stadig garingr igjen er betydshyningen av aring moslashte elevene med en undervisning hvor spesialpedagogisk kompetanse settes inn Dette viser seg som en avgjoslashrende faktor for kvaliteten paring den spesialundervisningen som gis og dermed ogsaring for elevenes utbytte av denne undervisningen

Mye internasjonal forskning konkluderer med at det er laeligreren som har den stoslashrste effekten paring elevenes laeligring ogsaring i spesialundervisningen68

Vesentlige faktorer for elevenes laeligring er god klasseledelse laeligrerens fagdidaktiske kompetanshyse systematisk instruksjon og en balanse mellom

67 Institutt for spesialpedagogikk (2004) Spesialundervisning som ledd i tilpasset opplaeligring Oslo Institutt for spesialpedashygogikk Universitetet i Oslo

68 Hattie J (2009) Visible Learning A synthesis of over 800 meta-analyses relating to achievement New York Routledge

individuelle og kollektive arbeidsformer samt klashyre faglige krav og tilbakemeldinger til elevene

Egelund og Tetler69 har gjennomfoslashrt en omshyfattende undersoslashkelse av spesialundervisningen i Danmark Hovedkonklusjonen i undersoslashkelsen er at spesialundervisning har en positiv effekt paring elevenes sosiale og faglige laeligringsutbytte men under et sett av bestemte faglige og kontekstuelle betingelser ndash at det tas hoslashyde for opplaeligringens kompleksitet ndash at individuelle og fleksible loslashsninger benyttes

framfor standardiserte loslashsninger ndash at kvalifisert personale benyttes ndash at den ordinaeligre opplaeligringen er inkluderende

og differensiert og har god klasseledelse

Dette betyr at spesialundervisningen maring ta utshygangspunkt i elevens individuelle utfordringer og da med utgangspunkt i det miljoslashet eleven er en del av Individuelle og fleksible strategier knyttet til den enkeltes behov i spesifikke situasjoner er avgjoslashrende for at spesialundervisningen skal ha effekt Dette krever at elevens behov loslashpende blir vurdert med utgangspunkt i kontekstuelle betinshygelser Spesialundervisningen maring gjennomfoslashres eller i det mindre kvalitetssikres av personale med spesialpedagogisk kompetanse Ettersom de fleste elever som mottar spesialundervisning er mye i klassen uten ekstra stoslashtte og hjelp er det noslashdvendig at en fleksibel praksis ogsaring gjenspeiles her

I hoslashyre kolonne i tabell 65 er noslashdvendige forshyutsetninger for spesialundervisning med positiv effekt oppsummert med utgangspunkt i den danshyske undersoslashkelsen til Egelund og Tetler I venstre kolonne er viktige trekk fra Hoslashgskolen i Hedshymarks evaluering av spesialundervisningen i grunnskolen oppsummert

Denne tabellen er interessant fordi den ikke uten videre bedoslashmmer effekten av spesialundershyvisning som enten positiv eller negativ Det er avshygjoslashrende at visse faglige forutsetninger er etablert ettersom det er en klar sammenheng mellom dis-se forutsetningene og spesialundervisningens samlede effekt Tabellen er ogsaring interessant fordi den viser at spesialundervisningen i Norge ikke i tilstrekkelig grad gjennomfoslashres med utgangsshypunkt i slike faglige forutsetninger Dette undershystreker betydningen av et hoslashyt pedagogisk beshyvissthetsnivaring hos skoleledere og laeligrere I NIFU

69 Egelund N og S Tetler (2009) Effecter av specialundervisshyningen Paeligdagogiske vilkaringr i komplicerede laeligringssituatioshyner og elevenes faglige sociale og personlige resultater Koslashbenhavn Danmarks Paeligdagogiske Universitetsforlag

73

1

NOU 2009 18


Tabell 65 Spesialundervisning i grunnskolen ut fra evalueringen i Norge og spesialundervisning ut fra

evalueringen i Danmark1

Trekk ved spesialundervisningen ut fra evalueringen til Spesialundervisning med positiv effekt ut fra Egelund og Hoslashgskolen i Hedmark Tetler

Spesialundervisning iverksettes sent (stoslashrst omfang paring ungdomstrinnet) Stor bruk av assistenter og timer som ikke gjenshynomfoslashres fordi spesiallaeligreren blir brukt som vikar Mer segregering av elever i egne tilbud og en oslashkning i omfang av spesialundervisning Svaeligrt lite systematiske vurderinger av elevenes laeligringsutbytte av spesialundervisningen Rigide prosedyrer stabile opplegg undervisningen uten forklaringsbidrag til laeligringsutbytte avlastshyningsfunksjoner for laeligrerne

Tidlig innsats og forebygging av problemer

Laeligrere med hoslashy pedagogisk spesialpedagogisk kompetanse er avgjoslashrende for laeligringsutbyttet Inkluderende og differensiert undervisning gir best resultat Kontinuerlige vurderinger med parallelle korrigeshyringer av undervisningen er avgjoslashrende Fleksible og individuelle strategier tilknyttet hver enkelt elevs behov i spesifikke situasjoner

Nordahl T og RS Hausstaumltter (2009) Spesialundervisningens forutsetninger innsatser og resultater Situasjonen til elever med saeligrskilte behov for opplaeligring i grunnskolen under Kunnskapsloslashftet Evaluering av Kunnskapsloslashftet ndash gjennomgang av spesialundervisning Hamar Hoslashgskolen i Hedmark

Kilde Hoslashgskolen i Hedmark

STEPs evaluering70 av spesialundervisning i videshyregaringende opplaeligring vises det til at ingen skoler kan identifiseres med et grunnleggende pedagoshygisk syn paring hvordan spesialundervisning skal drishyves En svak refleksjon rundt prinsipper for gjenshynomfoslashring av spesialundervisning bidrar til at de faglige forutsetningene i tabellen ikke ivaretas Dermed er heller ikke kvaliteten paring spesialundershyvisningen god nok og kritikken av spesialundershyvisningen blir gjentatt i politiske og pedagogiske debatter Paring denne maringten framstaringr de paringstandene som Solli71 fremmer om elevenes utbytte av spesishyalundervisningen berettiget ndash Der er grunn til aring stille sposlashrsmaringl om elevenes

laeligringsutbytte av spesialundervisningen staringr i forhold til ressursinnsatsen

ndash Spesialundervisningen er svaeligrt ressurskreshyvende og ressursbruken er lite fleksibel paring grunn av den individorienterte maringten den utloslashshyses paring

ndash Spesialundervisningen som ressurssystem i skolen strider mot verdier skolen skal fremme og da saeligrlig inkludering



NIFU STEP-undersoslashkelsen viser ellers at baringde orshyganisatorisk segregerte og inkluderte opplegg kan virke Den kvalitative delen av undersoslashkelsen identifiserer unge som har faringtt all sin spesialunshydervisning i ordinaeligre klasser og som lykkes Paring samme maringte identifiseres elever med tilknytning til ordinaeligre klasser som faringr mye hjelp i smaring grupshyper og enetimer og som ogsaring lykkes Men elever som faringr sin spesialundervisning i egne klasser med redusert elevtall presterer vesentlig daringrligeshyre i Vg1 enn de som faringr spesialundervisning i tilshyknytning til ordinaeligre klasser For elever som faringr sin spesialundervisning i tilknytning til ordinaeligre klasser spiller det ingen rolle for prestasjonene om de faringr noe eller ingenting av sin spesialundershyvisning utenfor klassen i smaring grupper eller enetishymer Det som teller er at de har en fot innenfor De andre elevene paring yrkesfag tjener prestasjonsmesshysig paring aring ha elever med spesialundervisning inne i klassene sine men bare inntil en viss grense blir det for mange kan det faglige nivaringet i klassen synshyke og det garingr ut over alle i klassen

64 Oppsummering

Grunnopplaeligringen er et redskap for aring gi alle samshyfunnsmedlemmer like muligheter I NOU 1992 33 Leve og laeligre heter det at laquo[u]tdanningsstoslashttesysteshymet i Norge er slik at det gjoslashr det mulig aring ta utdanshyning uavhengig av geografiske forhold alder

74 NOU 2009 18


kjoslashnn oslashkonomi eller sosiale forhold Slik sett er slagordet lik rett til utdanning oppnaringddraquo I Stmeld nr 14 (1993ndash94) Studiefinansiering og stushydentvelferd heter det at laquoretten til utdanning paring det naeligrmeste er sikret for alle grupperraquo Utvalget har i kapittel 2 utfordret disse paringstandene og konkreshytisert dem i dette kapittelet Dette kapittelet har samtidig tegnet et bilde av et utdanningssystem preget av store og systematiske forskjeller melshylom elevene Selv om alle har samme tilgang til utshydanning og de samme formelle rettighetene har ikke alle i praksis de samme mulighetene til aring lykshykes i gruppopplaeligringen Grunnopplaeligringen reshyproduserer i stor grad de ulikhetene som finnes i samfunnet utenfor skoleporten

Utvalget har anslaringtt at om lag 20ndash25 prosent av elevene i grunnopplaeligringen ikke har tilstrekkelig utbytte av opplaeligringen over kortere eller lengre tid Om lag halvparten av denne elevgruppen blir ikke tilstrekkelig fulgt opp enten i form av indivishyduelt rettede tiltak eller gjennom spesialundervisshyning Dette bidrar til at elever faller utenfor grunnshyskolen og senere faller fra i videregaringende opplaeligshyring For de elevene som faringr tilrettelegging gjennom spesialundervisning er det metodisk vanskelig aring vite effekten av den Under gitte forutshysetninger kan spesialundervisning og segregerte tiltak fungere men det synes ikke som om disse forutsetningene i tilstrekkelig grad er ivaretatt i Norge

75 NOU 2009 18


Kapittel 7

Voksenopplaeligring

Opplaeligring og utdanning er avgjoslashrende for voksshynes deltakelse og utvikling i arbeids- og samshyfunnsliv og et viktig tiltak for sosial utjevning Fordelingsutvalget som leverte sin innstilling i mai 2009 viser ogsaring til forskning som understoslashtter at utdanning som attfoslashringstiltak oslashker sannsynligshyheten for aring faring jobb og har stoslashrst effekter for persoshyner med svak tilknytning til arbeidsmarkedet og for langtidssyke Utdanningstiltak foslashrer ogsaring til lengre sysselsettingsperioder spesielt omskoleshyring til et yrke der helseproblemene er mindre hemmende1

I mandatet til utvalget heter det at laquoUtvalget skal vurdere tilbudet til voksne med saeligrskilte beshyhov herunder voksne med lese- og skrivevanshyskerraquo Voksenopplaeligringsfeltet er svaeligrt komshyplekst med mange forskjellige opplaeligringstilbud og mange ulike aktoslashrer Begrepet voksenopplaeligshyring omfatter formell ikke-formell og uformell laeligshyring Laeligringen foregaringr i utdanningssystemet i arshybeidslivet i studieforbund fjernundervisning og i ulike lag og organisasjoner Ansvaret for utviklinshygen og styringen av voksenopplaeligringsfeltet er delt mellom ulike sektorer forvaltningsnivaringer og lover Utvalget kan ikke behandle hele voksenoppshylaeligringsfeltet men har valgt aring avgrense sitt arbeid og da spesielt temaet voksne med lese- og skriveshyvansker Bakgrunnen for dette er at temaet er me-get omfattende og komplisert og baringde tidsramshymen og utvalgets sammensetning tilsier at utvalshyget mener aring ikke kunne levere en tilfredsstillende utredning innenfor dette feltet Avgrensningen er foretatt i samraringd med Kunnskapsdepartementet

Problemstillingen i mandatet som utvalget oslashnshysker aring ikke behandle er knyttet til de ca 350000ndash 500000 voksne som har store funksjonelle probleshymer i forhold til grunnleggende ferdigheter OECD-undersoslashkelsen laquoAdult Literacy and Lifesshykill Surveyraquo fra 2005 anslo at om lag 400000 nordshymenn i yrkesaktiv alder har for svake leseferdigshyheter eller for daringrlig tallforstaringelse til aring fungere i et moderne arbeidsliv Utvalget vil understreke at

dette er en betydelig utfordring og at dette er et meget viktig tema Men utvalget mener at hvis man virkelig skal gjoslashre noe effektivt for aring hjelpe denne gruppen vil det trolig kreve omfattende samarbeid med arbeidslivets parter fordi de fleste i maringlgruppen er i inntektsgivende arbeid Effektishyve opplegg paring dette feltet vil trolig ogsaring maringtte kosshyte en god del og i mandatet til utvalget heter det at laquo[u]tvalget skal fremme forslag innenfor dashygens ressursrammeraquo De viktige problemstillingeshyne knyttet til voksne med svake ferdigheter i le-sing skriving og tallforstaringelse fortjener etter utshyvalgets oppfatning en egen utvalgsutredning Denne utredningen boslashr da ogsaring ses i sammenshyheng med arbeidsmarkedspolitiske og velferdsposhylitiske tiltak for aring faring voksne i utdanning og arbeid saeligrlig fordi arbeidsplassen kan vaeligre en god areshyna for opplaeligring og kompetanseutvikling i grunnshyleggende ferdigheter Utvalget viser ogsaring i denne forbindelse til NOU 2009 10 Fordelingsutvalget som understreker viktigheten av aring bedre muligheshyten for voksne til aring ta opp igjen og fullfoslashre videreshygaringende utdanning blant annet ved aring forbedre stushydiefinansieringen for voksne2

Utvalgets avgrensning betyr at en del proshyblemstillinger innenfor voksenopplaeligringsomraringshydet ikke blir beroslashrt Utvalgets arbeid vil her beshygrense seg til vesentlig aring omhandle grunnskoleshyopplaeligring for voksne og videregaringende opplaeligring for voksne og hoslashyere utdanning Videre oslashnsker utvalget aring se paring hva som kan gjoslashres for aring sikre beshydre laeligring for voksne med saeligrskilte behov Med saeligrskilte behov menes her de voksne som har rett til spesialundervisning etter opplaeligringsloven sect 4A-2

Utvalget vil ikke behandle sposlashrsmaringl og proshyblemstillinger om voksne med minoritetsspraringklig bakgrunn da det er nedsatt et eget utvalg (Oslashstbershygutvalget) som skal behandle sposlashrsmaringl knyttet til opplaeligringssituasjonen til minoritetsspraringklige Oslashstbergutvalget skal gjennomgaring finansieringen organiseringen regelverket og innholdet i ulike

1 NOU 2009 10 Fordelingsutvalget 2 NOU 200910 Fordelingsutvalget

76 NOU 2009 18


saeligrskilte opplaeligringstilbud for minoritetsspraringklishyge barn unge og voksne i grunnopplaeligringen som for eksempel norskopplaeligring og annen saeligrshyskilt spraringkopplaeligring Dette utvalget skal ogsaring se paring sammenhengen mellom introduksjonsproshygrammet og grunnskoleopplaeligring for voksne samt overgangen til videregaringende opplaeligring hoslashyshyere utdanning og arbeid Utvalget vil likevel unshyderstreke at det kan vaeligre grunn til aring tro at mange av de samme hovedproblemstillingene gjoslashr seg gjeldende for dette omraringdet

I kapittel 2 definerte utvalget fire hovedutforshydringer i institusjonenes evne til aring gi et godt tilbud til barn unge og voksne med saeligrskilte behov I dette kapittelet vil foslashrst og fremst tre av utfordrinshygene bli droslashftet ndash tendensen til ensretting og mangel paring hensyn

til mangfoldet blant dem som faringr opplaeligring ndash ulikheter i oppfatninger av regelverket ndash mangel paring samtidighet og samordning av tilbushy

dene

71 Lovbestemmelsene

Lovbestemmelsene om opplaeligring for voksne finshyner vi baringde i opplaeligringsloven og i voksenopplaeligshyringsloven I tillegg har voksne ogsaring rettigheter etter lov om universiteter og hoslashyskoler og lov om introduksjonsordning og norskopplaeligring for nyshyankomne innvandrere

711 Voksnes rett til grunnskoleopplaeligring og videregaringende opplaeligring

I 2002 fikk voksne som har behov for grunnskoleshyopplaeligring rett til slik opplaeligring jf opplaeligringsloshyven sect 4A-1 Personer som er over opplaeligringsplikshytig alder og som trenger grunnskoleopplaeligring har rett til slik opplaeligring dersom de ikke har rett til videregaringende opplaeligring etter sect 3-1 Retten til opplaeligring omfatter til vanlig de fagene man trenshyger for aring faring vitnemaringl for fullfoslashrt grunnskoleopplaeligshyring for voksne Opplaeligringen skal tilpasses behoshyvet til den enkelte Voksne med rett til grunnskoshyleopplaeligring har ogsaring rett til raringdgivning for aring faring kartlagt sitt opplaeligringsbehov jf sect 4A-8

I lovforarbeidene er rettighetene utdypet Kommunen maring vurdere om den enkelte soslashkeren trenger grunnskoleopplaeligring I denne vurderinshygen maring det legges vekt paring de uttalte behovene soslashshykeren har men soslashkerens egen vurdering av oppshylaeligringsbehovet kan ikke uten videre vaeligre avgjoslashshyrende for om vedkommende har krav paring opplaeligshy

ring Det er behovet for opplaeligringen som er avshygjoslashrende for retten ikke aringrsaken til behovet En person kan ha behov for fornyet grunnskoleoppshylaeligring paring grunn av sykdom eller skade paring grunn av at opplaeligringen har vaeligrt mangelfull eller fordi det er andre omstendigheter som foslashrer til behoshyvet Dersom den tidligere opplaeligringen ikke inklushyderte de fagene en i dag trenger for aring faring vitnemaringl for fullfoslashrt grunnskoleopplaeligring for voksne vil en kunne ha behov for og dermed rett til opplaeligring saring langt det er behov for det Selv om det eksisteshyrer en individuell rett til opplaeligring maring det offentshylige ha rimelig tid til aring planlegge legge til rette og iverksette tilbudet Dette betyr at soslashkeren maring akshyseptere at det kan ta tid foslashr et tilbud blir etablert All opplaeligring og alt undervisningsmateriell skal vaeligre gratis

Etter sect 4A-2 har voksne som ikke har eller som ikke kan faring tilfredsstillende utbytte av det ordinaeligshyre opplaeligringstilbudet for voksne rett til spesialshyundervisning Retten til grunnskoleopplaeligring for voksne bygger paring at en til vanlig skal gi opplaeligring i de fagene en trenger for aring faring vitnemaringl fra grunnshyskolen I spesielle tilfeller er det likevel aringpnet for rett til opplaeligring paring andre omraringder Saeligrlig vil detshyte gjelde de som har behov for spesialundervisshyning der det kan vaeligre aktuelt aring ta utgangspunkt i hele laeligreplanverket utarbeide en individuell oppshylaeligringsplan og tilpasse undervisningsopplegget slik at eleven kan faring et tilfredsstillende laeligringsutshybytte

Voksne som paring grunn av sykdom eller skade har behov for fornyet grunnskoleopplaeligring vil vaeligre omfattet av retten til grunnskoleopplaeligring og som oftest ogsaring retten til spesialundervisning Naringr man skal ta stilling til om en voksen har rett til spesialundervisning maring man gjoslashre mange av de samme vurderingene som for elever i opplaeligringsshypliktig alder som blir vurdert etter opplaeligringsloshyven sect 5-1 Dette betyr blant annet at det skal utarshybeides en sakkyndig vurdering av PP-tjenesten elshyler annen instans der denne har bedre kompetanshyse og at det skal fattes et enkeltvedtak som det eventuelt kan klages paring Opplaeligringen skal ha et omfang innhold og en lengde som gir den voksne en mulighet til aring naring de maringlene det i hvert tilfelle er realistisk aring sette Bestemmelsen aringpner for gjenshyinnlaeligring av grunnleggende kommunikasjonsfershydigheter og grunnleggende lese- og skriveferdigshyheter

I 2000 fikk voksne en lovfestet rett til videregaringshyende opplaeligring jf opplaeligringsloven sect 4A-3 Voksshyne som har fullfoslashrt grunnskolen eller tilsvarende men som ikke har fullfoslashrt videregaringende opplaeligshy

77 NOU 2009 18


ring har etter soslashknad rett til videregaringende opplaeligshyring Retten gjelder naring fra og med personen fyller 25 aringr Opplaeligringen skal tilpasses behovene til den enkelte og skal bygge paring en vurdering og eventushyell godkjenning av voksnes realkompetanse Voksne har rett til aring fullfoslashre opplaeligringsloslashpet naringr de er tatt inn paring videregaringende opplaeligring I fag der laeligreplanene forutsetter lengre opplaeligringstid enn tre aringr har de voksne rett til opplaeligring i samsvar med den opplaeligringstiden som er fastsatt i laeligreshyplanen Opplaeligringen i offentlig videregaringende skoshyle eller i laeligrebedrift skal vaeligre gratis

Voksne som har rett til videregaringende opplaeligshyring har ogsaring rett til vurdering av sin realkompeshytanse og til kompetansebevis Personer som ikke har rett til videregaringende opplaeligring skal faring vurshydert realkompetansen dersom de blir henvist fra kommune eller NAV Dette innebaeligrer at voksne med rett til videregaringende opplaeligring har rett til aring faring dokumentert hva de kan i lys av gjeldende laeligreshyplaner uavhengig av om dokumentasjonen skal brukes til opptak i videregaringende opplaeligring eller ved soslashknad til arbeid Det er fylkeskommunen som skal gi den voksne realkompetansevurdering og kompetansebevis

Til forskjell fra grunnskoleopplaeligringen har ikke voksne eksplisitt rett til spesialundervisning i videregaringende opplaeligring som er saeligrskilt organishysert for voksne I hoslashringsrunden i forbindelse med behandlingen av Otprp nr 44 (1999ndash2000) til sect 4A-3 var det flere instanser som mente at voksne burde ha rett til spesialundervisning ogsaring innenfor tilbud som er saeligrskilt organisert for voksne Departementet var enige med hoslashringsinshystansene i dette men departementet oslashnsket ikke aring garing inn for aring lovfeste en slik rett Departementets begrunnelse var av baringde praktisk og oslashkonomisk karakter og det ble blant annet vist til at opplaeligrinshygen skal ta utgangspunkt i de behovene den enshykelte voksne har

Voksne som er tatt opp til videregaringende opplaeligshyring og som garingr i videregaringende opplaeligring sammen med elever som har ungdomsretten skal likebehandles naringr det gjelder retten til spesialunshydervisning etter reglene i kapittel 5 i opplaeligringsshyloven Dette foslashlger av premissene i loven

712 Ny lov om voksenopplaeligring

Voksenopplaeligringsloven var da den ble vedtatt i 1976 den foslashrste i verden av sitt slag Paring de droslashye 30 aringrene som er garingtt siden loven traringdte i kraft har det skjedd store endringer paring utdannings- og oppshylaeligringsfeltet i Norge og lovens virkeomraringde er

blitt betydelig redusert paring grunn av overfoslashring av oppgaver til andre lover Deler av loven ble oppheshyvet i 1998 da opplaeligringsloven ble vedtatt og ershystattet en del av bestemmelsene i voksenopplaeligshyringsloven om grunn- og videregaringende opplaeligring for voksne Voksenopplaeligringsloven har dermed faring gjenstaringende aktive bestemmelser og er i dag primaeligrt en tilskuddslov som regulerer organisashysjonsstrukturen i studieforbund og frittstaringende fjernundervisningsinstitusjoner

Regjeringen Stoltenberg II oppnevnte hoslashsten 2006 et utvalg som skulle vurdere hvilken rolle studieforbundene har for den enkelte for arbeidsshylivet og for samfunnet (Tronutvalget) Utvalget avga sin innstilling hoslashsten 2007 (NOU 2007 11 Studieforbund ndash laeligring for livet) Tronutvalget anshybefaler blant annet at det utarbeides en ny lov som regulerer en mer samlet sektor for frivillig fortjeshynestefri opplaeligring utenfor det formelle utdanshyningssystemet Flertallet av de hoslashringsinstanseshyne stoslashttet framlegget

Som en oppfoslashlging av Tronutvalget sendte Kunndskapsdepartementet varingren 2009 ut til ofshyfentlig hoslashring forslag om ny lov om laeligring utenfor det formelle utdanningssystemet I Otprp nr 87 (2008ndash2009) Om lov om voksenopplaeligring (voksenshyopplaeligringsloven) la regjeringen frem forslag til ny lov Den nye loven ble vedtatt 19 juni 2009 og ershystatter voksenopplaeligringsloven av 1976 Det overshyordnede maringlet for studieforbundenes opplaeligringsshyaktivitet skal blant annet vaeligre aring gjoslashre det mulig for mennesker aring paringvirke sin egen livssituasjon og aring bekjempe utstoslashting og bidra til inkludering i et samfunn og arbeidsliv i stadig endring Lovendrinshygen vil bidra til et enklere regelverk som samsvashyrer med samfunnsutviklingen og en bedre tilshyskuddsordning for studieforbundene

713 Kommunens og fylkeskommunens ansvar

Kommunen har plikt til aring soslashrge for grunnskoleshyopplaeligring for voksne og fylkeskommunen har plikt til aring soslashrge for videregaringende opplaeligring for voksne Fylkeskommunen har ogsaring ansvaret for grunnskoleopplaeligring spesialpedagogisk hjelp og videregaringende opplaeligring for pasienter i helseinstishytusjoner som et regionalt helseforetak eier Fylshykeskommunens ansvar gjelder bare for pasienter i institusjonsplasser som regionale helseforetak eishyer

Tronutvalget foreslo at fylkeskommunen skulshyle faring et utvidet ansvar for voksens opplaeligring som inkluderer ansvar for all grunnopplaeligring for voksshy

78 NOU 2009 18


Tabell 71 Antallet voksne som faringr enkeltvedtak om spesialundervisning paring grunnskolens omraringde etter sect 4A-2

2002 2004 2006 2008

Antall voksne som faringr opplaeligring etter sect 4A-2 inkludert minoritetsspraringklige 7037 6486 6352 5479 Antall voksne som faringr opplaeligring etter sect 4A-2 som ogsaring faringr grunnskoleopplaeligring etter sect 4A-1 182 105 127 259 Antall timer spesialundervisning bevilget pr 1 oktober 513459 516404 466514 438496 Gjennomsnittlig timer spesialundervisning pr voksen inkludert minoritetsspraringklige 729 796 734 800

ne ogsaring det ansvaret som i dag ligger under komshymunen Departementet sier imidlertid i Stmeld nr 44 (2008ndash2009) Utdanningslinja at de ikke vil foreslaring aring overfoslashre ansvaret for all grunnopplaeligring for vokne til fylkeskommunen Hovedargumenteshyne som blir brukt er at 73 prosent av dem som bruker grunnskoleretten er minoritetsspraringklige som faringr sitt botilbud gjennom kommunene For denne gruppen vil det vaeligre lite hensiktsmessig aring henvende seg til fylkeskommunen Det samme gjelder psykisk utviklingshemmede og andre med behov for saeligrskilte tilretteleggingstiltak

Kommunen og fylkeskommunen kan benytte studieforbund fjernundervisningsinstitusjoner og andre som gir tilbud om grunnskoleopplaeligring og videregaringende opplaeligring for aring oppfylle plikten til aring gi opplaeligring for voksne Alle landets fylkeskomshymuner har faringtt stoslashtte til aring etablere en organisasjon for realkompetansevurdering og videregaringende opplaeligring for voksne De fleste fylkeskommuneshyne har valgt en organisering der sentre for vokshysenopplaeligring spiller en sentral rolle Antall sentre i den enkelte fylkeskommune varierer avhengig av opplaeligringsstruktur naeligringsstruktur og geoshygrafi Sentrene har forskjellige samarbeidsrelasjoshyner til NAV og oppgaver lagt til sentrene varierer sterkt I Nordland er det for eksempel opprettet en godkjenningssentral i Oppland er det oppretshytet Opus (opplaeligrings- og utviklingssenter) i hver region og i Lillehammer Ansvarsfordelingen melshylom fylkesnivaring sentre for voksenopplaeligring kompetansesentre og skoler er forskjellig fra fylshyke til fylke3

Kunnskapsdepartementet tok i 2006 initiativ til en samarbeidsavtale mellom Arbeids- og inkludeshyringsdepartementet og KS for aring sikre samarbeid mellom de lokale NAV-kontorene og kommuneshy

3 Om Voksenopplaeligring Temanotat 82008 Oslo Utdanningsshyforbundet

sektoren om opplaeligringen for arbeidssoslashkende Tilshytaket kan vaeligre maringlrettet mot grupper som ikke godt nok fanges opp av kommunens opplaeligringsshytiltak For aring gi karriereveiledning til voksne som faller utenfor tilbudene i utdanningssektoren eller arbeidsmarkedssektoren er det etablert regionashyle partnerskap for karriereveiledning Disse har ogsaring i oppgave aring bidra til aring styrke karriereveiledshyningen i utdanningssektoren Det er etablert 19 slike partnerskap I Stmeld nr 44 (2008ndash2009) slarings det fast at regjeringen vil vurdere aring opprette en nasjonal enhet for karriereveiledning

72 Ressursinnsats til voksne med saeligrskilte behov

Undersoslashkelser viser at i de senere aringrene har melshylom 3500 og 4500 voksne aringrlig deltatt i det ordinaeligshyre grunnskoletilbudet (jf sect 4A-1) som er tilretteshylagt for voksne Over halvparten av de som tar denne opplaeligringen er minoritetsspraringklige Paring vishyderegaringende (jf sect 4A-3) har deltakelsen ligget paring mellom 20000 og 250004

Tabell 71 viser at gjennomsnittlig antall timer spesialundervisning per voksen har vaeligrt ganske jevn i perioden 2002ndash2008 Vi ser imidlertid at an-tall voksne som faringr spesialundervisning paring grunnshyskolens omraringde er redusert med om lag 20 pro-sent fra 2002 til 2008 Noe av forklaringen kan ligshyge i at loven som ga voksne rett til spesialundershyvisning (jf sect 4A-2) traringdte i kraft i 2002 og at oppshymerksomheten og informasjonsvirksomheten i forbindelse med lovendringen bidro til at baringde maringlgruppen og lokale myndigheter ble klar over rettighetene og de mulighetene som ble gitt denshy

4 Dokument nr 314 (2007ndash2008) Riksrevisjonene undersoslashshykelse av tilbudet til voksne om grunnskoleopplaeligring og oppshylaeligring paring videregaringende skolenivaring

79 NOU 2009 18


ne gruppen Det foreligger ingen undersoslashkelser eller kartlegginger som kan gi en indikasjon paring om ressurstildelingen er tilfredsstillende etter det utvalget kjenner til Det er heller ikke gjennomshyfoslashrt nasjonale tilsyn som kan gi kunnskap om tilshystanden for denne gruppen I fylkesmannens aringrsshyrapport for 2007 finner vi at det er sendt inn 33 klager til fylkesmannsembetene som gjelder speshysialundervisning for voksne Tolv av disse klageshyne fikk medhold mens tjueen fikk avslag paring klashygen5

Det er vanskelig aring bedoslashmme om ressurstildeshylingen til voksne som faringr opplaeligring etter sect 4A-2 er tilfredsstillende

73 Omfang av behov for hjelp og stoslashtte

Kunnskap om maringlgruppen og omfanget av behoshyvet er en forutsetning for aring sikre at de voksne faringr sine rettigheter oppfylt og et tilfredsstillende oppshylaeligringstilbud Riksrevisjonen peker i sin rapport paring at det er stor usikkerhet knyttet til omfanget av behovet for hjelp og stoslashtte til gruppen voksne som helhet6 Riksrevisjonens sposlashrreundersoslashkelse knyttet til perioden 2005 til 2007 viste at kommushynene fortsatt i liten grad kartlegger behovet for grunnskoleopplaeligring Undersoslashkelsen viser at tre av fire kommuner som har svart paring undersoslashkelshysen ikke har kartlagt voksnes behov for grunnshyskoleopplaeligring i perioden 2005ndash2007 Mange av kommunene som ikke hadde gjennomfoslashrt kart-legging begrunnet dette med at de ikke anser beshyhovet for kartlegging som stort eller at det ikke ble prioritert som foslashlge av manglende ressurser Mange av de kommunene som hadde gjennomshyfoslashrt en kartlegging avdekket et lite behov eller svaeligrt faring potensielle soslashkere7 Totalt sju av femten fylkeskommuner som svarte paring undersoslashkelsen har kartlagt voksnes behov for opplaeligring paring videshyregaringende skolenivaring i perioden 2005ndash2007 Kun en av fylkeskommunene som svarte paring undersoslashkelshysen svarte at kartlegging hadde avdekket behov for spesifikke utdanninger innenfor baringde yrkesfag og allmenne fag

Behovet og ettersposlashrselen vil kunne bli paringvirshyket av tilbud og informasjon Undersoslashkelsen til Riksrevisjonen viser at en av tre kommuner ikke tilbyr grunnskoleopplaeligring for voksne Det er hoshy

5 Oppsummering av aringrsrapportene fra fylkesmennene for 2007 Utdanningsdirektoratet

6 Dokument nr 314 (2007ndash2008) 7 Dokument nr 314 (2007ndash2008)

vedsakelig smaring kommuner med et innbyggertall paring under 5000 som mangler et tilbud8 Samtlige femten fylkeskommuner som svarte paring undersoslashshykelsen oppga at de har et opplaeligringstilbud paring vishyderegaringende skolenivaring for voksne i perioden 2005ndash 2007

Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen sto igjen peker paring undersoslashkelser som viser at kun et mindretall i den voksne befolkningen kjenner til de rettighetene de har til grunnskoleopplaeligring9

Av de kommunene som har svart paring Riksrevisjoshynens undersoslashkelse oppga 42 prosent at de ikke har iverksatt informasjonstiltak om voksnes rett til grunnskoleopplaeligring i perioden 2005ndash2007 Ogsaring her er det de smaring kommunene som i lavest grad har iverksatt informasjonstiltak Manglende behov og ressurser var de begrunnelsene som ble nevnt for hvorfor informasjonstiltak ikke var gjenshynomfoslashrt Riksrevisjonen framhever at det synes som om vedvarende svakheter ved informasjonsshyarbeidet er en framtredende aringrsak naringr voksnes lave deltakelse skal forklares

Som vi ser av statistikken er antallet voksne som faringr spesialundervisning etter sect 4A-2 hoslashyere enn antall voksne som deltar i ordinaeligr voksenshyopplaeligring paring grunnskolens omraringde Dette kan vaeligre en indikasjon paring at kommunene er flinkere til aring fange opp og informere voksne som kan ha behov for spesialundervisning Men det er grunn til aring tro at kommunenes manglende kartlegging av behovet og informasjonstiltak ogsaring vil gjelde for denne gruppen voksne og at det reelle behoshyvet for opplaeligring for denne gruppen kan vaeligre stoslashrre enn statistikken viser

I Stmeld nr 44 (2008ndash2009) Utdanningslinja foreslaringr regjeringen flere tiltak for aring oppfylle ret-ten til opplaeligring i grunnleggende ferdigheter paring grunnskolens nivaring Regjeringen vil bedre forstaringelshysen for voksnes rett til grunnleggende ferdigheter og styrke tilsynet paring dette omraringdet Informasjonsshyarbeidet overfor voksne skal styrkes og man skal arbeide for at flere blir motivert til aring ta opplaeligring i grunnleggende ferdigheter I tillegg foreslaringr reshygjeringen aring sette i gang et arbeid med sikte paring aring innfoslashre en rett til opplaeligring i grunnleggende fershydigheter for voksne som har behov for det i komshybinasjon med videregaringende opplaeligring Regjerinshygen vil ogsaring vurdere om voksne over 25 aringr som ikke tidligere har bestaringtt videregaringende opplaeligring boslashr ha rett til slik opplaeligring

8 Dokument nr 314 (2007ndash2008) 9 Stmeldnr 16 (2006ndash2007)

80 NOU 2009 18


74 Hva lykkes voksenopplaeligringsshyaktoslashrene med og hva er de stoslashrste utfordringene

741 Er tilbudet likeverdig og tilpasset mangfoldets forutsetninger

En rapport fra 2006 fra Vox viser at 60 prosent av kommunene ikke har noen plan for hvordan de vil satse paring grunnskoleopplaeligring for voksne10 Riksshyrevisjonens rapport viser at mange kommuner ikke har etablert et opplaeligringstilbud for voksne med behov for grunnskoleopplaeligring I tillegg er det mange kommuner som ikke har en plan for aring informere maringlgruppen om rettighetene Det er store forskjeller i hvor stor grad kommuner i Norshyge har systemer rutiner og oslashkonomi for aring tilretteshylegge opplaeligringen for voksne Det er derfor mye som tyder paring at opplaeligringstilbudet til voksne inshykludert voksne med behov for spesialundervisshyning ikke er likeverdig

Stmeld nr 16 (2006ndash2007) understreker at lav deltakelse i opplaeligring blant dem som har lav utshydanning fra foslashr skyldes baringde lav ettersposlashrsel og mangel paring gode opplaeligringstilbud som er tilpasset voksnes behov og livssituasjon Andre rapporter dokumenterer ogsaring at det er store ulikheter melshylom grupper i deltakelse baringde i formell videreutshydanning og i opplaeligring utenfor utdanningssysteshymet Saeligrlig har forskjeller i utdanningsnivaring naeligshyringstilknytning og laeligringskrav i jobben betydning for sannsynligheten for aring delta i opplaeligshyring11 Riksrevisjonens rapport peker paring at mange kommuner ikke foretar den individuelle kartlegshygingen som er noslashdvendig for aring oppfylle kravet om at ogsaring grunnskoleopplaeligringen skal tilpasses den enkeltes behov De voksne har en rett til raringdgivshyning for aring faring kartlagt sitt opplaeligringsbehov Raringdshygivningen skal avklare hva kandidaten kan og er i stand til paring bakgrunn av sin livssituasjon Maringlet er aring gi et saring tilpasset grunnskoletilbud som mulig I en Vox-rapport fra 2004 avdekkes det at om lag halvparten av de 112 kommunene som ble undershysoslashkt ikke gjennomfoslashrte raringdgivningssamtaler med de voksne elevene som vurderte aring soslashke grunnshyskoleopplaeligring12 Det er derfor mye som tyder paring at den enkelte elevs behov ikke defineres godt

10 Vox 2006 Voksnes laeligring 2006 tilstand utfordringer og anbefalinger

11 T Nyen og S Skule I Statistisk Sentralbyraring Utdanning 2005 Deltakelse og kompetanse OsloKongsvinger Statisshytisk Sentralbyraring Livslang laeligring i norsk arbeidsliv (2003)

12 Grunnskoleopplaeligring for voksne Vox-rapport 2004

nok slik at tilbudet som gis ikke foslashrer til god nok laeligring tilpasset eleven

Tilpasningen av opplaeligringen paring videregaringende skolenivaring skal baseres paring en realkompetansevurshydering Realkompetanse vil si summen av all komshypetanse som en person har tilegnet seg gjennom utdanningssystemet loslashnnet og uloslashnnet arbeid orshyganisasjonsmessig virksomhet og familie-samshyfunnsliv Undersoslashkelser som Vox gjennomfoslashrte i 2004 viste at kommunene tolket begrepet laquolikeshyverdig kompetanseraquo ulikt13 Enhetlig forstaringelse av dette begrepet er avgjoslashrende naringr den enkeltes reshyalkompetanse skal oversettes til formell kompeshytanse Riksrevisjonens rapport viser at regelvershyket tolkes ulikt og at dette foslashrer til at elevene blir vurdert forskjellig naringr de skal realkompetansevurshyderes Denne manglende likebehandlingen kan ogsaring foslashre til at enkelte elever maring gjennomfoslashre lenshygre opplaeligringsloslashp enn det deres behov skulle til-si En undersoslashkelse gjennomfoslashrt av Vox i 2003 vishyser at under halvparten av de voksne som gikk i videregaringende opplaeligring ikke hadde blitt realkomshypetansevurdert14 En konsekvens av dette er at retten til aring faring opplaeligringen individuelt tilpasset ikke blir reell for alle Det finnes ogsaring undersoslashkelshyser som viser at fylkeskommunene ikke har prioshyritert utvikling av tilbud for voksne med rett til vishyderegaringende opplaeligring Det er derfor en del som kan gjoslashres for aring legge til rette for bedre rammebeshytingelser for denne gruppen15

742 Har vi et system som sikrer tidlig innsats

Noen voksne har rett til fornyet opplaeligring paring grunnskolens omraringde gjennom opplaeligringsloven Hendelser som utloslashser slik rett kan vaeligre sykdom og ulykker som foslashrer til tap av grunnleggende kommunikasjonsferdigheter som tale lesing skriving og tallforstaringelse Regelen her er at spesiashylisthelsetjenesten tar imot en pasient etter for ekshysempel slag og registrerer at pasienten i tillegg til medisinsk behandling og rehabilitering ogsaring har behov for fornyet opplaeligring Her stoslashter vi igjen paring de samme problemene som barn og unge gjoslashr i mange tilfeller Mangel paring kommunikasjon anshysvars- og rolleavklaring mellom spesialisthelsetjeshyneste og kommunehelsetjeneste mellom helseshy

13 Intensjoner og realiteter i videregaringende som voksen Vox-rapport 2004

14 Tallene vi soslashker kunnskapen vi faringr Vox-rapport 2004 15 T Nyen og S Skule I Statistisk Sentralbyraring Utdanning

2005 Deltakelse og kompetanse OsloKongsvinger Statisshytisk Sentralbyraring Livslang laeligring i norsk arbeidsliv (2003)

81 NOU 2009 18


sektoren NAV og internt i kommunen kan foslashre til at det kan ta lang tid aring igangsette opplaeligringen Et gjennomgaringende problem i utformingen av god tilshypasset opplaeligring er som utvalget peker paring flere steder mangel paring kunnskaper om samhandling og organisering av oppgaver mellom ulike etater

Problemene her er spesielt akutte siden det er kommunehelsetjenesten eller spesialisthelsetjeshynesten som allerede tidlig i det medisinske beshyhandlingsforloslashpet kan se behovet for opplaeligring Sykehusets pedagogiske kompetanse bringes inn der den finnes men kan i noen tilfeller vente med aring igangsette opplaeligring fordi ansvaret ligger hos hjemkommunen Kunnskap om den voksnes oppshylaeligringsbehov formidles ikke alltid videre i tiltakshyskjeden og kommunen kan derfor risikere aring maringtshyte bruke lang tid paring aring oppdage opplaeligringsbehoveshyne En grunn til dette kan vaeligre at personen foslashrst og fremst har tilknytning til kommunehelsetjenesshyten for den allmenne rehabiliteringen og sjeldneshyre har tilknytning til og kontakt med opplaeligringseshytaten i kommunen Dette kan foslashre til at igangsetshyting av fornyet opplaeligring forskyves tidsmessig

En overfoslashring av kunnskap og raringd fra spesiashylisthelsetjenesten til opplaeligringsansvarlig er av vishytal betydning for elevens laeligringsutbytte De sykeshyhus som for eksempel har logopeder kan gi en god og tidlig utredning og opplaeligringsplan for eleven som kan viderefoslashres til den lokale PP-tjeshynesten og opplaeligringsansvarlig Men kommuneshynes og fylkeskommunenes manglende informashysjonstiltak om rettighetene til de voksne kan bidra til at enkelte sykehus har for liten kunnskap om voksnes rettigheter paring opplaeligringsomraringdet Manshygel paring henvisning til rett instans for lokal oppfoslashlshyging etter utskriving fra sykehus kan foslashre til at viktig laeligring garingr tapt

I Bergen kommune har man organisert det slik at logopeder ved Haukeland Universitetssykeshyhus vurderer opplaeligringsbehovet for slagpasienter med afasi og formidler dette til Voksenopplaeligshyringssenteret i Bergen kommune Her har man vurdert at PP-tjenesten ikke har kompetanse til aring vaeligre utredende part og sykehusets logopeder har faringtt delegert myndigheten til sakkyndig vurshydering Slik ivaretar denne kommunen behovet for sammenheng i tjenesten for denne gruppen Ordningen vil kunne fungere godt mange steder men trolig kun der sykehuset har kompetansen og samtidig har god kontakt med hjemkommushynen eller hjemfylkets logopedkompetanse


I visse tilfeller formidles opplaeligringsbehov fra speshysialisthelsetjenesten til kompetansesentre som opererer i skjaeligringspunktet mellom medisinsk dishyagnoserehabilitering og spesialpedagogisk komshypetanse Dette gjelder for eksempel trafikkskadde som mister grunnleggende ferdigheter En slik tilshytakskjede kan foslashre til en mer helhetlig utredning av elevens opplaeligringsbehov og en god beskrivelshyse av hvilket opplaeligringsloslashp eleven boslashr tilbys Men det er uklart i hvilken grad dette gode arbeidet formidles til kommunens rette instans og foslashrer til at opplaeligringsplanen settes ut i livet Det er her et stort behov for informasjonsplikt hos kompetanshysesentrene og oppfoslashlgingsplikt hos kommunene

Uklare tiltakslinjer og manglende kunnskap om hjelpemidler og rettigheter har faringtt noen brushykere til aring oslashnske at opplaeligringsloslashpet skal gjennomshyfoslashres i helseetaten i sin helhet Men det kan vaeligre at man ved aring forsterke informasjons- og oppfoslashlshygingsplikten i alle ledd kan loslashse deler av dette proshyblemet uten aring maringtte endre ansvaret for opplaeligrinshygen Det er lite i lovverk og forskrifter som er til hinder for en god opplaeligring men bevisstheten om egen rolle og eget ansvar i sammenheng med andre etater staringr for svakt i baringde spesialisthelseshytjeneste kommunale etater og i skolene

Kunnskapsdepartementet sier i brev til Riksreshyvisjonen seg enig i at uklarheter i ansvarsdelingen mellom sentrale statlige aktoslashrer kan ha redusert effekten av tiltak rettet mot voksne16 I et brev til Rikserevisjonen skriver Kunnskapsdepartemenshytet at det er behov for en presisering av ansvar og arbeidsdeling mellom Utdanningsdirektoratet og Vox om rettighetsbasert grunnopplaeligring for voksne En presisering av oppgave- og ansvarsdeshyling mellom de to etatene vil kunne bidra til at retshytighetsbasert grunnopplaeligring for voksne faringr en tydeligere prioritering innenfor den ordinaeligre oppshylaeligringen og at tiltak vurderes i et helhetlig pershyspektiv for alle maringlgrupper Rettighetsbasert grunnopplaeligring for voksne vil bli tydeligere forshyankret i styringsdialogen med sektoren og fylkesshymennenes ansvar for veiledning og tolkning av reshygelverket vil bli presisert Informasjon ut til sektoshyren vil dermed kunne bli tydeligere og mer konsistent I Stmeld nr 44 (2008ndash2009) undershystrekes det at Utdanningsdirektoratet framover skal gjennomfoslashre en satsing paring grunnopplaeligring for voksne gjennom arbeid med forvaltning av reshy

16 Brev fra Kunnskapsdepartementet 070808 til Riksrevisjoshynen

82 NOU 2009 18


gelverk tilsyn dokumentasjon og analyse og realshykompetansevurdering Vox skal paring sin side bidra til Utdanningsdirektoratets arbeid for at voksnes rett til grunnopplaeligring blir oppfylt og skal videreshyutvikles som et nasjonalt kompetansepolitisk fag-organ med koordineringsoppgaver innenfor polishytikkomraringdet Vox skal ha spisskompetanse om voksnes laeligring om ulike maringlgrupper og om de-res kompetansebehov

75 Folkehoslashyskoler

Folkehoslashyskolene er et supplement til den laeligrinshygen som skal finne sted gjennom det ordinaeligre utshydanningssystemet og i arbeidslivet Det ytes ekshystra tilskudd til folkehoslashyskoler med stor del av elever med nedsatt funksjonsevne dette tilskudshydet skal medvirke til aring dekke merutgifter skolene har til disse elevene Per i dag er det fire skoler som faller inn under denne kategorien17 Folkeshyhoslashyskolene skal vaeligre eksamensfri men de skal ha minst ett langkurs som skal vare minimum 165 uker Skolen skal utarbeide dokumentasjon av elevenes laeligringsprogram og deltakelse som skal vaeligre slik utformet at den gir grunnlag for vurdering av realkompetanse inn mot utdanningsshysystemet og arbeidsliv Skolenes laeligringsmiljoslash skal vaeligre utformet etter prinsippet om universell utforshyming Utvalget har ikke diskutert folkehoslashyskoleshynes rolle og arbeid overfor voksne med nedsatt funksjonsevne

76 Hoslashyere utdanning

Norge har en hoslashy andel studenter i hoslashyere utdanshyning i forhold til folketallet og en hoslashy andel av beshyfolkningen har en hoslashyere grad Norge har ogsaring en hoslashy andel voksne studenter det vil si studenter som ikke begynner eller fullfoslashrer en grad i direkte forlengelse av videregaringende skole Av disse komshymer en del inn under dette utvalgets mandat

En endring i lov om universiteter og hoslashgskoler traringdte i kraft 1 januar 2001 Endringen besto i at realkompetanse skulle kunne kvalifisere for oppshytak til hoslashyere utdanning Voksne over 25 aringr som oslashnsker aring garing inn i hoslashyere utdanning kan soslashke om opptak og avkorting av studiene paring bakgrunn av realkompetanse I perioden 2003ndash2007 ble rundt 15000 soslashkere registrert som realkompetansesoslashkeshy

17 Stprp nr1 (2008ndash2009)

re til hoslashyere utdanning Av disse fikk rundt to av tre realkompetansen godkjent

Stjernoslashutvalget paringpeker i NOU 2008 3 Sett unshyder ett at institusjonene i liten grad er i stand til aring identifisere studenter med saeligrskilte behov og at barrierer for studenter med nedsatt funksjonsevshyne fremdeles hindrer denne gruppen i aring foslashlge unshydervisningen paring en god maringte I enda hoslashyere grad enn i grunnskole og videregaringende opplaeligring er ensretting og manglende evne til aring tilpasse undershyvisningen sterk i hoslashyere utdanning Det forutsetshytes en modningsgrad og et teoretisk nivaring som ikke alle studenter har Med utvidelse av retten til videregaringende opplaeligring gir man adgang til hoslashyeshyre utdanning til en mer ulik studentmasse men uten at universiteter og hoslashyskoler helt har tatt utshyfordringen med aring skulle legge til rette opplaeligrinshygen for mangfoldet i studentgruppene

761 Tidlig identifisering

Innenfor hoslashyere utdanning forutsettes det tradishysjonelt at studentene tar ansvar for egen laeligring Veiledning har ikke normalt vaeligrt tilgjengelig og stoslashtte i form av grupper individuell instruksjon og kunnskap om studieteknikker har ikke vaeligrt en del av det tradisjonelle universitetsstudiet Innfoslashshyring av master og inkorporering av seminarer og oppgaver underveis i studiet gir i dag studenten stoslashrre muligheter til aring faring et godt laeligringsutbytte av studiene Det er imidlertid faring mekanismer paring plass for aring foslashlge opp de studentene som ikke trishyves med og ikke faringr utbytte av studiene Det finshynes i dag ingen statistikk over funksjonshemmede eller studenter med saeligrskilte behov noe som gjoslashr det vanskelig for institusjonene aring faring overblikk over det samlede behovet for tilpasning og aring forberede undervisningen for den aktuelle studentmassen Stjernoslashutvalget paringpeker her viktigheten av lokale handlingsplaner basert paring brukermedvirkning En slik plan er imidlertid avhengig av universiteshytets eller hoslashgskolens mulighet til aring faring kunnskap om behovene i tide


En student i hoslashyere utdanning saeligrlig en som ikke starter hoslashyere utdanning rett etter videregaringshyende opplaeligring har ikke automatisk med seg oppfoslashlging fra tidligere skolegang og stoslashttetiltak Studenter med nedsatt funksjonsevne har ofte selv omfattende kunnskap om sine vansker og sine behov for tilpasning og derfor er det viktig at institusjonene legger til rette for god brukermedshy

83 NOU 2009 18


virkning Utdanningsinstitusjonene har etter hvert praksis for aring ivareta studentenes behov for tilrettelegging i form av for eksempel lengre eksashymenstid og tilgjengelighet til fysisk laeligremiljoslash Men det mangler fremdeles en del naringr det gjelder tilpasning av undervisningsform og undervisshyningsmateriell

Stjernoslashutvalget har flere forslag til tiltak for studenter med saeligrskilte behov Tiltakene er rettet mot en bedring i studiefinansieringen laeligremidler og institusjonenes ansvar for aring foslashlge opp studiesishytuasjonen og tilretteleggingen for studenter med nedsatt funksjonsevne Gjennomfoslashring av disse tiltakene vil kunne bidra til aring gi bedre laeligring for voksne studenter med saeligrskilte behov

Det finnes likevel i dag mange gode styringsshyog handlingstiltak i hoslashyere utdanning Blant annet skal institusjonene ha egne handlingsplaner for funksjonshemmede Dette kravet er formidlet fra departementets side gjennom styringsdokumenshyter og skal bli fulgt opp paring etatsstyringsmoslashter Plashynene skal medvirke til en bedre studiehverdag og et godt laeligringsmiljoslash Institusjonene skal ogsaring ha en egen raringdgivningstjeneneste for studenter med nedsatt funksjonsevne Etter lov om universiteter og hoslashyskoler stilles det krav om et godt fysisk og psykisk laeligringsmiljoslash for studentene Blant annet skal lokaler adkomstveier og tekniske innretninshyger vaeligre utformet paring en slik maringte at studenter med nedsatt funksjonsevne kan studere ved instishytusjonen Laeligringsmiljoslashet skal vaeligre utformet etter prinsippene om universell utforming Ved institushysjonene skal det ogsaring vaeligre et laeligringsmiljoslashutvalg som skal delta i planleggingen av tiltak vedroslashrenshyde laeligringsmiljoslash og noslashye foslashlge utviklingen i sposlashrsshymaringl som angaringr studentenes laeligringsmiljoslash sikkershyhet og velferd

Det er ogsaring etablert et nasjonalt brukerforum for funksjonshemmede i hoslashyere utdanning Forushymet ble etablert i 2000 og skal rette oppmerksomshyheten mot situasjonen for studenter med nedsatt funksjonsevne Forumet skal soslashrge for at saker som gjelder studenter med nedsatt funksjonsevne i hoslashyere utdanning gjoslashres synlige slik at dette blir en del av grunnlaget for beslutninger baringde i deshypartementet og i universitets- og hoslashyskolesektoshyren

Hovedutfordringen er aring sikre alle studenter de rettighetene de allerede har til et godt laeligringsmilshyjoslash og individuell tilrettelegging slik dette er fastshysatt i eksisterende regelverk I tillegg er institusjoshynenes handlingsplaner og laeligringsmiljoslashutvalg vikshytige tiltak Det er derfor viktig at handlingsplaneshyne og effekten av dette arbeidet blir fulgt sterkere

opp av departementet i den ordinaeligre styringsdiashylogen som departementet har med universitetene og hoslashgskolene

77 Opplaeligring i kriminalomsorgen

Stmeld nr 27 (2004ndash2005) laquoEnda en varingrraquo ndash Om opplaeligringen innen kriminalomsorgen peker paring beshyhovet for aring kartlegge leseskrive- og regneferdigshyhetene blant de innsatte i Norge Stortingsmeldinshygen viser til undersoslashkelser som dokumenterer en klar sammenheng mellom laeligrevansker og krimishynalitet Som en oppfoslashlging av stortingsmeldingen fikk forskere ved Universitetet i Bergen paring oppshydrag fra Fylkesmannen i Hordaland i oppdrag aring kartlegge leseferdighetene til innsatte i Bergen fengsel Det ble utgitt tre delrapporter om lesevashyner blant innsatte i Bergen fengsel Den siste rapshyporten viser at mellom 50 og 70 prosent av deltashygerne viser lesevansker av et slikt omfang at det vil kunne tilfredsstille diagnostiske kriterier for leshysevansker Det er naeligrliggende aring tolke resultatene som en konsekvens av manglende leselaeligring og mangelfulle leseerfaringer framfor at det skyldes spesifikke fonologiske vansker eller dysleksi18

Som en oppfoslashlging av de tre delrapportene har Fylkesmannen i Hordaland gitt Universitetet i Bergen i oppdrag aring kartlegge alle anstalter Kartshyleggingen vil bli gjennomfoslashrt ved hjelp av frivillig sposlashrreskjema til alle innsatte i norske fengsler i 2009 Prosjektet vil gi informasjon om hvor stor andel som tar utdanning i fengsel og hvilke for-hold som bidrar til at de innsatte deltar i formell skole og utdanning mens de er i fengsel Ny kunnshyskap om innsattes kompetanse vil skape grunnlag for en mer forskningsbasert opplaeligring i kriminalshyomsorgen Dette vil vaeligre viktig med tanke paring planlegging av skole og utdanning i fengsel og etshyter soning De foslashrste resultatene av kartleggingen planlegges publisert foslashr sommeren 2009

78 Oppsummering

OECD-undersoslashkelsen laquoAdult Literacy and Lifesshykill Surveyraquo fra 2005 anslo at om lag 400000 nordshymenn i yrkesaktiv alder har for svake leseferdigshyheter eller for daringrlig tallforstaringelse til aring fungere i et moderne arbeidsliv Det er en betydelig utforshydring og et meget viktig tema som fortjener en

18 Delrapport 3 Leseferdigheter og grunnleggende kognitive forutsetninger Asbjoslashrnsen Oslashen Jones Manger 2008

84 NOU 2009 18


egen utvalgsutredning En slik utredning boslashr da ogsaring ses i sammenheng med arbeidsmarkedspolishytiske og velferdspolitiske tiltak for aring faring voksne i utshydanning og arbeid En slik utvalgsutredning boslashr inkludere digitale ferdigheter Ettersom er at mange voksne i Norge i dag mangler kunnskaper paring omraringder det ikke ble undervist i gjennom de-res skoleloslashp men som i dag dekkes av det offentshylige skoleloslashpet Digitale ferdigheter er noslashdvendig for aring navigere i arbeidsliv det sivile liv og for aring nytshytiggjoslashre seg tjenester og rettigheter paring en effektiv maringte Flere departementer og offentlige instanser har tatt opp denne utfordringen og arbeider med planer tilbud og tiltak paring omraringdet Problemomraringshydet dekker mange flere enn laquovoksne med saeligrskilshyte behovraquo som er maringlgruppen for utvalget Men voksne med saeligrskilte behov er spesielt saringrbare dersom de mangler disse ferdighetene Samtidig kan gode tilpassede IKT-verktoslashy redusere mange hindre personer med nedsatt funksjonsevne moslashshyter Opplaeligring i IKT vil derfor vaeligre spesielt nyttig for denne gruppen

Dette kapittelet har vist at informasjon om opplaeligringstilbud og rettigheter til maringlgruppen kan bli bedre paring alle forvaltningsnivaringer og til hele maringlgruppen Den viser at det er behov for klarere ansvars- og arbeidsfordeling paring voksenopplaeligshyringsomraringdet Det er behov for aring forsterke inforshymasjons- og oppfoslashlgingsplikt i alle ledd samt unshyderstreke behovet for samarbeidskompetanse spesielt i kommuner opplaeligringsetatene og i NAVshysystemet

Det er en fare for at opplaeligringstilbudet for voksne paring grunnskoleomraringdet ikke er tilpasset

den enkeltes behov som en foslashlge av manglende raringdgivning I tillegg vil ulik praksis i realkompeshytansevurderingen og i mange tilfeller mangel paring dette foslashre til at mange voksne i videregaringende oppshylaeligring ikke faringr sin opplaeligring tilpasset sine indivishyduelle behov og forutsetninger Det er i hovedsak de smaring kommunene som ikke har iverksatt inforshymasjonstiltak eller tilbud om grunnskoleopplaeligshyring for voksne Dette garingr utover rettighetene til maringlgruppen og bidrar ikke til likeverdighet i oppshylaeligringen

Tidlig og koordinert innsats er ogsaring viktig for voksne og spesielt for voksne som paring grunn av sykdom skade eller ulykke har behov for fornyet grunnskoleopplaeligring Det kan i dagens system vaeligre en fare for at slik opplaeligring tar lang tid aring setshyte i gang Aringrsaken kan vaeligre at helsevesenet ikke er klar over rettighetene at det er usikkerhet om hvor man skal henvende seg og at opplaeligringsanshysvarlig i kommunen faringr for daringrlig tid til aring planlegshyge opplaeligringen

Innenfor hoslashyere utdanning er hovedutfordrinshygen aring sikre alle studenter de rettighetene de alleshyrede har til et godt laeligringsmiljoslash og individuell tilshyrettelegging slik dette er fastsatt i eksisterende reshygelverk Institusjonenes handlingsplaner for funksjonshemmede og institusjonenes laeligringsshymiljoslashutvalg kan vaeligre effektive tiltak Men dette forutsetter at handlingsplanene og effekten av dette arbeidet blir fulgt sterkere opp av departeshymentet i den ordinaeligre styringsdialogen som deshypartementet har med universitetene og hoslashgskoleshyne

85 NOU 2009 18


Kapittel 8

PP-tjenesten oppfoslashlgingstjenesten og raringdgivningstjenesten

I mandatet heter det at utvalget skal foreta en samshylet gjennomgang av arbeidsoppgaver og arbeidsdeshyling mellom PP-tjenesten og Statped I kapittel 2 sies det at en av hovedutfordringene paring dette feltet er mangel paring samordning av tilbudene fra de manshyge aktoslashrene som yter tjenester til barn unge og voksne med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte i oppshylaeligringen Mange av de som har kommet med vurshyderingene av det samlede stoslashtteapparatet har vist til delvis overlappende arbeidsoppgaver mellom PP-tjenesten og Statped Flere paringpeker ogsaring uklare roller for oppfoslashlgingstjenesten Mange viser til del-vis overlapping i tjenesteyting mellom stoslashtteapparashytet i pedagogisk sektor paring den ene siden og i helseshysektoren paring den annen side Sistnevnte omtales naeligrmere i kapittel 9 Statped

I dette kapittelet gis det en presentasjon av PPshytjenesten i dag Det blir gitt en naeligrmere beskrishyvelse av kryssende forventninger til PP-tjenesten og vurderinger av PP-tjenesten i lys av temaene arbeidsprofil kompetanse og kapasitet og kvalishytetssikringsrutiner

Nordlandsforskning har faringtt i oppdrag av Utshydanningsdirektoratet aring kartlegge og vurdere PPshytjenesten i Norge Det har vaeligrt et problem for utshyvalget at rapporten ble forsinket slik at referanseshyne til denne kartleggingen er basert paring en foreloslashshypig utgave Dette kan medfoslashre at tallreferanser kan avvike noe fra materialet i den endelige rapshyporten

Lovregulering ressurser og organisering knyttet til oppfoslashlgingstjenesten og raringdgivningstjeshynesten er ogsaring omtalt i dette kapittelet

81 PP-tjenesten


Lovregulering

PP-tjenestens virksomhet er hjemlet i opplaeligringsshyloven som i sect 5-6 sier at hver kommune og fylkesshykommune skal ha en pedagogisk-psykologisk tjeshyneste alene eller i samarbeid med andre kommushy

ner eller fylkeskommunen Skoleeier kan ikke basere seg kun paring kjoslashp av tjenester utenfra og maring derfor ha enten egen PP-tjeneste eller PP-tjeneste i samarbeid med andre skoleeiere

Tjenesten skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for aring legge opplaeligringen bedre til rette for elever med saeligrlige behov Tjenesten skal soslashrge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering der loven kreshyver det PP-tjenesten har dermed baringde systemretshytede og individrettede oppgaver Mange steder deltar PP-tjenesten i kompetanse- og organisashysjonsutvikling ogsaring i barnehagen

Kravet om sakkyndig vurdering gjelder foslashrst og fremst ved vurdering av behovet for spesialpeshydagogisk hjelp i foslashrskolealder og ved behov for spesialundervisning for elever i grunnskolen i vishyderegaringende opplaeligring og i voksenopplaeligring paring grunnskolens omraringde jf sect 5-3 Opplaeligringsloven krever ogsaring sakkyndig vurdering i en del andre tilfeller blant annet ndash i forbindelse med framskutt eller utsatt skoleshy

start ndash ved fritak fra opplaeligringsplikten eller fra karakshy

terer i ett eller flere fag ndash ved tegnspraringkopplaeligring og ved punktskriftshy

opplaeligring for blinde og sterkt svaksynte elever ndash ved soslashknad om inntil to aringrs ekstra videregaringshy

ende opplaeligring ndash ved soslashknad om inntak paring saeligrskilt grunnlag i

videregaringende opplaeligring

Foresatte skal samtykke i at barnungdom blir henvist til PP-tjenesten Elever over 15 aringr kan selv oppsoslashke tjenesten

Ellers heter det i sect 5-6 at departementet kan gi forskrifter om de andre oppgavene til tjenesten Dette er ikke gjort hittil Det er ellers ikke noe i veien for at eier av PP-tjenesten i kraft av sin alshyminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndigshyhet ogsaring legger andre arbeidsoppgaver til tjenesshyten i tillegg til de laquovanligeraquo oppgavene Kommushynensfylkeskommunens organisasjons- og inshystruksjonsmyndighet er imidlertid avgrenset til

86 NOU 2009 18


administrative sposlashrsmaringl PP-tjenesten kan derfor ikke instrueres om innholdet i sakkyndighetsvurshyderingene

Det stilles ikke statlige krav i dag til PP-tjenesshytens organisering eller bemanning heller ikke til de ansattes formalkompetanse Tabell 89 viser imidlertid at formalkompetansen er relativt hoslashy

Arbeidsprofil ndash individrettede og systemrettede oppgaver

Forventningene til PP-tjenestens arbeidsoppgaver har endret seg over tid Baringde sentralt og lokalt har det de siste 10ndash15 aringrene vaeligrt oslashkende oppmerkshysomhet omkring PP-tjenestens systemrettede arshybeid Mange har oslashnsket oslashkt vektlegging av foreshybygging kompetanseutvikling og organisasjonsshyutvikling i skole og barnehage fra PP-tjenestens side og noe mindre vekt etter hvert paring individuell diagnostisering behandling og sakkyndighetsvurshyderinger

I Stmeld nr 23 (1997ndash98) Om opplaeligring for barn unge og vaksne med saeligrskilde behov tok deshypartementet klart til orde for styrking av PP-tjeshynestens systemrettede arbeid

Arbeidsoppgaringvene til PP-tenesta varierer i dag noksaring mykje I ein del kommuner har arbeidet til tenesta i stor grad vore konsentrert om rapportarshybeid og sakkunnig vurdering av enkeltelevar minshydre om skuleutvikling og utvikling av klassemiljoslash Departementet vil vise til at arbeidet med sakkunshynig vurdering staringr sentralt i lovverket Departeshymentet vil likevel presisere at det maring vere balanse mellom arbeidet med sakkunnig vurdering og anshydre meir systemretta og foslashrebyggjande oppgaringver [hellip] Departementet er generelt oppteke av aring brinshyge PP-tenesta sterkare inn som aktiv stoslashttespelar for skule barnehage og andre hjelpetenester i samband med m a planarbeid maringlfokusering og evaluering av eige arbeid

Ved styrkingen av PP-tjenesten med 300 nye fagaringrsverk fra 1999ndash2000 som betydde en oslashkning i fagaringrsverk paring om lag 20 prosent ble det pekt paring

viktigheten av at dette burde styrke grunnlaget for systemrettet arbeid Man saring for seg at PP-tjeshynesten skulle vaeligre en utviklingsaktoslashr i barnehage og skole og hjelpe disse med bedre tilrettelegshyging av gode og inkluderende utviklings- og laeligshyringsmiljoslasher Et av satsingsomraringdene i utviklingsshyprogrammet SAMTAK var nettopp utvikling av PP-tjenestens kompetanse i systemrettet arbeid som metode

Et systemperspektiv innebaeligrer blant annet at all laeligring utvikling og samhandling i barnehage og skole maring forstarings i lys av miljoslashmessige forhold Et slikt perspektiv har som konsekvens at selv naringr oppmerksomheten rettes mot enkeltbarnas og elevenes behov for individuell tilrettelegging vil vurderingen av behov og tiltak maringtte ses i lys av ulike betingelser i barnaselevenes omgivelser

Det er imidlertid ikke noslashdvendigvis helt klare skiller mellom individrettede og systemrettede oppgaver Noen skiller ogsaring mellom individrettet grupperettet og systemrettet arbeid Nordlandsshyforskning viser at PP-tjenestens fagansatte har ulishyke oppfatninger av det reelle innholdet i et sysshytemperspektiv og systemarbeid1

Uansett definisjoner ndash de fleste har trolig en relativt sammenfallende forstaringelse av forskjell paring individrettet og systemrettet arbeid En ompriorishytering av arbeidsprofilen til mer systemrettet arshybeid har ogsaring vaeligrt oslashnsket av PP-tjenesten selv I 1996 gjennomfoslashrte Faglig enhet for PP-tjenesten en landsomfattende undersoslashkelse for departementet om faktisk og oslashnsket arbeidsprofil og tidsbruk Resultatet framgaringr av tabell 81

I de to nasjonale oversiktene over PP-tjenesten i 2003 og 2008 gis det et bilde av faktisk og oslashnsket arbeidsprofil for laquogjennomsnittskontoretraquo men med en noe annen kategorisering av type arbeidsshyoppgave enn i Faglig enhets undersoslashkelse fra 1996 Resultatet gjengis i tabell 82 (summen her overstiger 100 fordi ikke alle kontorene har regisshytrert samlet arbeidstid = 100 prosent)

1 Fylling I og T L Handegaringrd (2009) Kompetanse og kryssshypress NF-rapport nr 52009 Bodoslash Nordlandsforskning

Tabell 81 Arbeidsprofil i PP-tjenesten (tidsbruk) Faktisk og oslashnsket prioritering 19961

Type arbeidsoppgave Faktisk prioritering Oslashnsket prioritering

Individuelt arbeid med enkeltindividerforeldre 42 35 Systemrettet arbeid med barnehageskolelaeligrebedrift 28 32 Samarbeid med andre etater Instanser 16 17 Internt arbeidledelse 14 16

Sum 100 100

Faglig enhet for PP-tjenesten (1997) PP tjenesten i Norge 1996 Hamar faglig enhet for PP-tjenesten 1

87 NOU 2009 18


Tabell 82 Arbeidsprofil i PP-tjenesten (tidsbruk) Faktisk og oslashnsket prioritering 2003 og 2008 1 2

Faktisk prioritering Oslashnsket prioritering Type arbeidsoppgave 2003 2008 2003 2008

Arbeid direkte med enkeltpersoner (feks utredning og oppfoslashlgingdirekte hjelp) 30 29 23 24 Raringdgivingveiledning i forhold til foreldre 11 13 125 15 Raringdgivingkonsultasjonveiledning til skolebarnehage andre 20 24 22 26 Hjelp til kompetanseutviklingorganisa- sjonsutvikling i skolen i forhold til barn med saeligrlige behov 11 12 19 21 Arbeid med sakkyndige uttalelser 18 24 125 14 Internt arbeidledelse 10 15 12 17 Annet 9 - 8 -

Sum 109 117 109 117 1 Laeligringssenteret (2003) PP-tjenesten i Norge 2003 ndash En tilstandsbeskrivelse Oslo Laeligringsenteret2 Fylling I og T L Handegaringrd (2009) Kompetanse og krysspress NF-rapport nr 52009 Bodoslash Nordlandsforskning

Tabellene 81 og 82 viser at PP-tjenesten ikke har endret mye paring sin arbeidsprofil de siste aringrene til tross for oslashnsker om en tydeligere systemrettet profil PP-tjenesten oslashnsker i samsvar med sentrale foslashringer aring bruke mer tid paring stoslashtte til kompetanseshyog organisasjonsutvikling i skolen og mindre tid til direkte arbeid med enkeltpersoner og sakkynshydighetsarbeid men uten at dette har lyktes i saeligrshylig grad PP-tjenesten bruker mer tid paring sakkynshydighetsarbeid i 2008 (24 prosent) enn i 2003 (18 prosent) Antall elever med spesialundervisning etter enkeltvedtak har ogsaring oslashkt i perioden

812 PP-tjenestens brukere henvisere og samarbeidspartnere

Brukere

Ulike undersoslashkelser og statistikk viser at PP-tjeshynesten har faring brukere innenfor fagomraringdene syn hoslashrsel motorikkbevegelseshemning autisme og multifunksjonshemninger mens noen flere brushykere har generelle laeligrevansker De tre stoslashrste gruppene i PP-tjenesten med bistandsbehov er ndash barnelever med spraringktale- og kommunikasshy

jonsvansker (mest utbredt paring foslashrskolenivaring) ndash elever med lese- og skrivevansker og andre

spesifikke fagvansker som matematikk ndash elever med psykososiale vansker problematshy

ferd

Tabell 83 viser brukerne av PP-tjenesten fordelt paring ulike fagomraringder i ulike fylker og kommuner i

perioden 1992ndash2007 Som vi ser er det et meget stabilt og tverrgaringende moslashnster

Ovennevnte moslashnster av brukere med lav og hoslashy forekomst i PP-tjenesten samsvarer naturlig nok godt med kartlegginger av bistandsbehovet for de som faringr spesialundervisning etter enkeltshyvedtak2 3 4 5

Naringr det gjelder fordelingen av brukerne av PP-tjenesten paring kjoslashnn er moslashnsteret det samme som for kjoslashnnsdelingen innenfor spesialundervisshyningen ndash gutter utgjoslashr om lag to av tre brukere

Henvisere til og samarbeidspartnere med PP-tjenesten

Ulike undersoslashkelser og aringrsstatistikker fra forskjelshylige PP-tjenester viser at barnehage og skole sammen med foreldrene er viktigste henvisningsshyinstans Primaeligrhelsetjenesten spesialisthelsetjeshynesten og sosialtjenesten har faeligrre henvisninger til PP-tjenesten Tjenesten henviser mange brukeshyre til andre hjelpeinstanser innenfor helse- og soshysialsektoren ofte for aring faring supplerende utredninshyger I en rapport fra NIBR hevder ansatte i BUP at

2 St meld nr 23 (1997-98) Om opplaeligring for barn unge voksne med saeligrskilte behov

3 K J Skaringrbrevik (1996) Spesialpedagogiske tiltak paring dagsorshyden Rapport nr 14 Volda Moslashreforsking

4 Groslashgaard JB I Hatlevik og E Markussen (2004) Eleven i fokus En brukerundersoslashkelse av norsk spesialundervisshyning etter enkeltvedtak Rapport 92004 Oslo NIFU STEP

5 Nordahl T og A-K Sunnevaringg (2008) Spesialundervisninshygen i grunnskolen ndash stor avstand mellom idealer og realiteshyter Rapport nr 2-2008 Hamar Hoslashgskolen i Hedmark

88 NOU 2009 18


Tabell 83 Brukerne av PP-tjenesten fordelt paring fagomraringder i enkelte fylker og kommuner 1992ndash2007

Fagomraringde Moslashre og Moslashre og Kristian- Kristian- Kristian-Akers- Romsdal Romsdal sand sand sand Tromsoslash Tromsoslash Tromsoslash

hus fylke fylke fylke komm komm komm komm komm komm 1992 1 1994 2 2007 3 19994 2002 2006 2004 5 2005 2006

Syns- og hoslashrselsshyvansker 5 3 3 5 3 3 2 2 2 Motoriske vanshysker bevegelsesshyhemming 5 2 2 7 4 2 3 2 2 Kommunikashysjons- spraringk-og talevansker 11 18 20 18 17 9 27 29 25 Lese- og skriveshyvansker og spesishyfikke fagvansker 17 22 22 27 34 23 36 37 38 Generelle laeligreshyvansker psyk utshyviklingshemm 31 18 9 6 7 12 10 7 7 Psykososiale vanshysker atferdsvanshysker 26 29 35 28 27 27 22 23 26 Annet uregistrert 5 8 9 9 8 24 - - -

Sum N = 100 100 100 100 100 100 100 100 100 N= 3092 N= 4628 N= N= 512 N= 396 N= 1405 N= 327 N= 326 N= 382

Merknader Under- 13 av 17 Bare Bare Alle Bare Bare Bare regav kontor nye nye brukere nye nye nye foslashrskoleshy brukere brukere brukere brukere brukere barn og Bare Bare Bare voksne barn og barn og barn og

unge i unge i unge i FS og FS og FS og GS GS GS

1 Statens utdanningskontor i Oslo og Akershus Fylkesvise planer for opplaeligring av barn unge og voksne med saeligrskilte behov 1993-1996

2 PPT i Moslashre og Romsdal 1995 Fylkesaringrsmelding for skulearingret 1994-95 3 L A Dybdal 2008 Brukarar av og stillingar i PP-tenesta i Moslashre og Romsdal Ei samanlikning av kontora sine registreringar

skulearingra 199495 og 200708 4 Aringrsmelding for PP-tjenesten i Kristiansand kommune 5 Aringrsmelding for PP-tjenesten i Tromsoslash kommune

PP-tjenesten er den instansen som gir flest henvis- Foreldre til barn og unge med saeligrskilte oppshyninger da via henvisende instans som lege eller laeligringsbehov og barnehager og skoler har ofte barnevern6 Dette fordi PP-tjenesten ikke har di- samarbeid og kontakt med en lang rekke instanshyrekte henvisningsrett ser i og utenfor opplaeligringssektoren paring baringde

kommunalt fylkeskommunalt og statlig forvaltshyningsnivaring Foruten PP-tjenesten kan dette vaeligre for eksempel helsestasjonhelsesoslashsterskolehelshy

6 Kristofersen LB (2007) Tilgjengelighet og samarbeid mer setjeneste lege hjelpemiddelsentral barnevern fleksible hjelpetjenester Opptrappingsplanen for psykisk helse barnevern og BUP Oslo NIBR barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker

89 NOU 2009 18


(BUP) habiliteringstjenesten (HABU) og spesialshypedagogiske kompetansesentre For personer med spesialundervisning er PP-tjenesten den hjelshypeinstansen som foreldrene barnehagen og skoshylen har det mest omfattende samarbeid og konshytakt med

813 PP-tjenestens ressurser og kontororganisering 1994-2008

Ressurser

Tabell 84 viser utviklingen i ressurser til PP-tjeshynesten i aringrsverk og delvis driftsutgifter samt konshytororganiseringen de siste 15 aringrene Det framgaringr at det har vaeligrt en betydelig vekst i fagaringrsverk i PP-tjenesten etter 1999 Det skyldes den statlige tilfoslashrselen av midler tilsvarende 300 nye fagaringrsshyverk jf Stmeld nr 23 (1997ndash98) Statistikkgrunnshylaget er ulike saeligrskilte undersoslashkelser siden det fram til naring ikke har vaeligrt regelmessig statistisk kartlegging av PP-tjenesten

Vi ser at det i 2007 var omkring 1 850 fagaringrsshyverk og ca 190 aringrsverk for merkantilt personale i PP-tjenesten mot ca 1 500 fagaringrsverk i 1999 foslashr ovennevnte ressurstilfoslashrsel For 2008 er imidlershytid det angitte tallet for fagaringrsverk lavere (1 789) enn i 2007 noe som kan virke lite sannsynlig Bakshygrunnen er at 2007-tallene ble innsamlet slik at alle kontorer ga svar etter flere purrerunder (gjennomfoslashrt av Forum for psykologer i skolen) mens 2008-tallene er basert paring en lavere svarproshysent (gjennomfoslashrt av Nordlandsforskning)

Det har vaeligrt anfoslashrt at GSI-tall for PP-tjenesten for 2008 (1 775 fagaringrsverk) ligger naeligr tallene fra Nordlandsforskning Dette var imidlertid foslashrste aringr statistikk om PP-tjenesten er innrapportert og lagt inn i GSI Siden dette er foslashrste gangs registrering har Utdanningsdirektoratet gitt uttrykk for at det overveiende sannsynlige er en underregistrering i GSI i 2008 Utvalget henholder seg til dette og ser det derfor som sannsynlig at PP-tjenesten i

Tabell 84 Ressursutviklingen i PP-tjenesten i kommuner og fylkeskommuner 1994 ndash 2008 1

1994 1996 1999 2000 2003 2007 2008 Merknad

Antall fagaringrsverk 1 1390 1393 1505 1748 1849 1852 (1789) 2007 Ca 190 Antall merkantile Ukjent 175 Ukjent Ukjent 186 + Ukjent ( 171) merkantile aringrsverk aringrsverk Sum aringrsverk 1568 2035+ (1960) Sum driftsutgifter 485 (1300) 485 mill kr i mill kr kolonnen for

1996 gjelder aringret 1995

Sum antall kontorer 286 283 305 295 286 284 Tallene her synes sikre

Antall fagaringrsverk 486 492 573 627 647 (63) I tillegg kommer pr kontor merkantile

aringrsverk

Kontorer fordelt etter antall fagstillinger2 (eksklusive merkantile still) 1 ndash 3 stillinger i 27 29 25 25 3 ndash 7 stillinger i 53 52 38 41 7 eller flere 20 19 37 34 stillinger i

Sum 100 100 100 100 1 Eksklusive statlig finansierte fagaringrsverk (Statped) i PPT i Nord-Norge under Programmet for Nord-Norge 2 Fordeling etter antall fagstillinger ikke aringrsverk

Kilde 1994 og 1996 Faglig enhet for PP-tjenesten 1995 og 1997 referert i Stmeld nr 23 (1997-98) 1999 Fylkesmennenes utdanshyningsavdelinger (Statens utdanningskontorer) i Soslashr-Norge oppsummert i departementets brev med skjemaer av 29011999 vedr statstilskudd til styrking av PP-tjenesten 2000 Skolepsykologi Forum for psykologer i skolen v Sturla Helland 2003 PP-tjenesten i Norge 2003 En tilstandsbeskrivelse Laeligringssenteret 2003 2007 Skolepsykologi 2008 nr 5 Sturla Helland PPT anno 2007 2008 Fylling I og T L Handegaringrd 2009 Kompetanse og krysspress NF-rapport nr 52009 Bodoslash Nordlandsforskning

90 NOU 2009 18


Tabell 85 Ulike eierorganiseringer i PP-tjenesten 2008

Organisering av PP-tjenesten Antall Andel

Kommunal PPT som omfatter barnehage grunnskole og voksne 66 445 Interkommunal PPT som omfatter barnehage grunnskole og voksne 23 155 Interkommunal PPT som omfatter barnehage og grunnskole 17 11 Egen fylkeskommunal PPT for videregaringende opplaeligring 11 7 Felles kommunal og fylkeskommunal PPT for barnehage grunnskole og voksne 13 9 Annet 18 12

Sum N = 148 99

2008 hadde vel 1 850 fagaringrsverk og naeligrmere 200 merkantile aringrsverk

Heller ikke anslaget for driftsutgifter (1 300 mill kroner) virker av de samme grunner sikkert Tallene fra Nordlandsforskning for 2008 er satt inn i tabellen i parentes for aring markere usikkerheshyten i tallmaterialet

Kontororganiseringen i dag

Organiseringen av PP-tjenesten viser et sammenshysatt bilde For landets ca 430 kommuner og 19 fylshykeskommuner har PP-tjenesten i hele perioden 1994ndash2008 vaeligrt samlet i ca 280ndash300 kontorenheter Det betyr at mange kommuner samarbeider om PPshytjenesten i form av interkommunale loslashsninger

Det er mange smaring kontorenheter til tross for et betydelig interkommunalt samarbeid paring dette feltet Per 2007ndash2008 har 25 prosent av kontorene inntil 3 fagstillinger ca 40 prosent av kontorene mellom 3 og 7 fagstillinger og bare om lag 35 pro-sent av kontorene over 7 fagstillinger Gjennomshysnittsstoslashrrelsen for kontorene har oslashkt fra 49 fagaringrsverk midt i 1990-aringrene til om lag 65 fagaringrsshyverk i dag I gjennomsnitt er det om lag 08 mershykantilt aringrsverk tilknyttet hvert PPT-kontor

Det er ingen bestemmelser som regulerer orshyganiseringen av PPT-kontorene og det er stor vashy

riasjonsbredde i organisatoriske loslashsninger Et skilshyle garingr mellom PP-tjenester som er rent kommunashyle og interkommunale Et annet skille garingr mellom gjennomgaringende tjenester som dekker alle opplaeligshyringsnivaringer og tjenester som er organisert etter skoleslag

I 12 fylker har fylkeskommunen opprettet egen PP-tjeneste for videregaringende opplaeligring Den vanligste maringten aring organisere dette paring er aring kjoslashpe PP-tjenester fra kommunene Flere av de fylkekommunale PP-tjenestene er samorganisert med oppfoslashlgingstjenesten I de oslashvrige fylker er det saringkalt gjennomgaringende tjeneste det vil si at den kommunale PP-tjenesten ogsaring betjener elever i videregaringende opplaeligring

Det er ogsaring slik mange steder at PP-tjenesten er samorganisert ogeller samlokalisert med anshydre kommunale tjenester og ofte deler merkantile ressurser Nordlandsforskning sier at 47 prosent av PPT-kontorene er samlokalisert med annen kommunal hjelpetjeneste paring samme administratishyve nivaring Helland7 nevner at han i sin kontakt med kommunenes servicetorg eller sentralbord ofte opplevde at PP-tjenesten var ukjent som begrep

Nordlandsforskning har ut ifra sitt materiale og svar fra 148 PP-tjenester gitt slik oversikt over

7 Helland S (2008) PPT anno 2007 Skolepsykologi nr 5

Tabell 86 Skoleeiers vurdering av egnetheten i egen organisasjonsform til aring loslashse tjenestens oppgaver (N = 70)

Egen Gjennomgaringende Kommunal PPT Interkommunal fylkeskommunal PPT for grunn- og

ekskl vgo PPT ekskl vgo PPT videregaringende skole

Svaeligrt godt egnet 60 38 72 60 Noksaring godt egnet 40 42 28 30 Verken egnet eller uegnet 12 10 Noksaring daringrlig egnet 8 Svaeligrt daringrlig egnet

Sum 100 100 100 100


Tabell 87 PP-tjenestens kontaktmoslashnster mot skolene

Organiseringen av PP-tjenestens arbeid mot skolene Antall Andel

Alle skolene har en PPT-medarbeider i hel eller delt stilling utplassert paring permanent basis med rektor som overordnet 3 2 Alle skolene har en PPT-medarbeider utplassert paring permanent basis feks med fast arbeidstid eller faste dager paring skolen med PPT-leder som overordnet 33 23 Alle skolene har en fast kontaktperson i PP-tjenesten men denne har ikke fast arbeidstid faste dager paring den enkelte skole 76 52 Skolene har ikke faste kontaktpersoner i PP-tjenesten men denne setter inn personer etter bestilling 31 21 Annet 3 2

Sum 146 101

ulike eierorganiseringer i PP-tjenesten som framshygaringr av tabell 85

Vi ser av tabell 85 at det er flest laquoreneraquo komshymunale tjenester som omfatter barnehage grunnshyskole og voksne Det er imidlertid ogsaring mange inshyterkommunale PP-tjenester

Naringr det gjelder PPT-kontorenes vurdering av sin egen organisasjonsforms egnethet til aring loslashse tjenestens oppgaver viste Nordlandsforsknings studie at de fleste skoleeiere betraktet sin egen orshyganisasjonsmodell som noksaring godt eller svaeligrt godt egnet se tabell 86 Unntak gjelder interkomshymunale modeller som faringr daringrligere skaringr men ogsaring her sier 80 prosent at deres modell er svaeligrt godt eller godt egnet Antall respondenter paring detshyte sposlashrsmaringlet (70) er lavere enn for de andre sposlashrsmaringlene

814 PP-tjenestens organisering av arbeidet eksternt mot skolene og internt i team

Naringr det gjelder kontakten mellom PP-tjenesten og skolene i form av faste kontaktpersoner og tilsteshydevaeligrelse paring skolen viste Nordlandsforsknings studie fra 2008 foslashlgende moslashnster slik det framgaringr

av tabell 87 Her er barnehagene ikke med i tallshymaterialet fordi det er et saring stort antall barnehashyger (ca 6 600) at det ikke er vanlig aring ha faste konshytaktpersoner rettet mot disse

Tallmaterialet viser at av de 146 tjenestene som svarte var det 23 prosent som hadde PPTshymedarbeider utplassert som fast ordning med PPT-leder som overordnet 52 prosent som hadde fast kontaktperson paring skolene men uten fast tid og 21 prosent hadde ikke fast kontaktperson men setter inn personer etter bestilling 2 prosent av tjenestene hadde PPT-medarbeider plassert fast paring skolen med rektor som overordnet Samlet vishyser dette at nesten 80 prosent av PP-kontorene har en modell der fagpersoner er fast tilknyttet en eller flere skoler

Naringr det gjelder PP-tjenestens interne organishysering viser Nordlandsforsknings studie at 45 prosent av PPT-kontorene er organisert i team paring en eller annen maringte mens 55 prosent ikke er det se tabell 88 Her betyr nok det store antallet smaring kontorer at under halvparten har teamorganiseshyring Aktuelle alternativer for teamorganisering er geografi trinn eller kompetanse eventuelt kombishynasjoner av disse

Tabell 88 Ulike typer teamorganisering i PP-tjenesten 2008

Organisering av PP-tjenesten i team Antall Andel

Har ikke teamorganisering 81 55 Har team knyttet til geografiske omraringder som omfatter baringde barnehager og skoler 5 3 Har egne team knyttet til de ulike trinnene 12 8 Har team som er organisert bredest mulig med tverrfaglig kompetanse 14 9 Har team som er organisert etter spisskompetanse 2 1 Har kombinasjoner av ovennevnte team 26 18 Annet 8 6

Sum 148 100

92 NOU 2009 18


815 Ventetid i PP-tjenesten

Sposlashrsmaringlet om ventetid i PP-tjenesten er ofte oppe til debatt i skoler og media For det foslashrste fordi lang ventetid kan garing direkte utover de aktushyelle barnaelevene og familiene og selvsagt ogsaring foslashrskolelaeligrerne og laeligrerne som har bedt om hjelp For det andre fordi ventetiden mange steshyder kan skyldes uforholdsmessig stort press paring sakkyndighetsvurderinger som gjoslashr at PP-tjenesshyten ikke faringr avsatt nok tid til aring drive mer forebygshygende og systemrettet arbeid Mange kontorer setter derfor inn tiltak for aring faring ned ventelistene

Det er ikke mange nyere undersoslashkelser som sier noe om ventetiden i PP-tjenesten Andersson og Steihaug hevder at ventetiden er garingtt ned i PPshytjenesten de siste aringrene8 9

Naringr det gjelder ventetid fra bestilling er motshytatt til eventuelle tiltak er iverksatt hadde ca 40 prosent av kontorene i Nordlandsforsknings stushydie 2008 en gjennomsnittlig ventetid paring inntil 45 dager 75 prosent av kontorene har en ventetid innenfor 90 dager Men det er stor spredning ndash 20 prosent av kontorene har ventetid inntil 20 dager mens 10 prosent har gjennomsnittlig ventetid paring 6 maringneder eller mer Hoslashyest registrerte ventetid var 1 aringr Gjennomsnittlig ventetid syntes ikke aring vashy

8 H W Andersson og S Steihaug (2008) Tilgjengelighet av tjenester for barn og unge med psykiske problemer Evalueshyring av Opptrappingsplanen for psykisk helse Rapport A4727 Trondheim SINTEF Helse

9 M Sitter (2008) Brukerbasert evaluering av det kommunale tjenestetilbudet for barn og unge med psykiske vansker 2004 ndash 2007 Rapport A5204 Trondheim SINTEF Helse

Tabell 89 Faggrupper i PP-tjenesten 1980 ndash 2008

riere med kontorets stoslashrrelse Det framgaringr ikke av denne studien om gjennomsnittlig ventetid vashyrierer med PP-tjenestens dekningsgrad

Tilgjengelighet vurderes imidlertid som proshyblematisk og over halvparten av skolenes persoshynale og nesten tre fjerdedeler av barnehagens pershysonale mener at tjenesten i liten grad er tilgjengeshylig paring kort varsel At barnehagen vurderer dette som mer problematisk enn skolene kan ha samshymenheng med at mange kontorer har rutiner der PP-raringdgiver har faste dager paring hver enkelt skole ukentlig Dette lar seg vanskelig gjoslashre i barnehashyger med mange smaring enheter

816 PPT-personalets fagsammensetning 1980 ndash 2008

Tabell 89 viser utviklingen i PPT-personalets fagshysammensetning (eksklusive merkantilt persoshynell) i perioden 1980ndash2008 Vi skiller her mellom tre definerte faggrupper PP-raringdgiver spesialpeshydagogpedagog og sosialfaglig personell

Vi ser at gruppen PP-raringdgiver utgjoslashr mellom ca 40 prosent og 50 prosent av stillingene i hele perioden (maringlt ved stillinger ikke aringrsverk) Grupshypen spesialpedagogpedagog har oslashkt sin andel fra 30 prosent i 1980 til ca 40 prosent i 2003 og vel 40 prosent i 2007 2008-tallene vurderes som noe usishykre paring bakgrunn blant annet av det begrensede utvalget som ble foretatt Av den grunn er det satt parentes rundt tallene

Innenfor gruppen PP-raringdgiver er andelen psyshykologer garingtt betydelig ned mens andelen candpashyed og candpaedspec har oslashkt fra 1997 til 2007

Faggrupper 1980 1985 1994 1996 2003 2007 2008 Merknad

PP-raringdgiver 49 41 40 44 46 43 (54) PP-raringdgiver Cand psychol cand paed cand paed spec candpolit master (tilshysvarende)

Spesialpedagog 30 33 41 46 40 42 (33) Spesialpedagog pedagog pedagog (gammel ordning) Sosialfaglig 21 17 11 10 6 6 (2) Spesialpedagoger 1 og 2 personell avd laeligrere og foslashrskolelaeligreshy

re uten spesialpedagogisk vishydereutdanning (sistnevnte bare noen faring)

Andre - 9 8 - 8 10 (11) Sosialfaglig personell Sosioshynom barnevernspedagog vernepleier (3-aringrig)

Sum 100 100 100 100 100 101 100

Kilde 1980-1996 Stmeld nr 23

93 NOU 2009 18


Andelen med candpolit-utdanning har holdt seg stabil i samme periode

Andelen sosialfaglig personell har sunket betyshydelig fra 21 prosent i 1980 til ca 6 prosent i 2003 og 2007 Slik sett kan det sies at PP-tjenestens tverrfaglighet er vesentlig redusert og blitt en mer pedagogisk spesialpedagogisk tjeneste Dette kan fortone seg noe uventet idet elever med sosiale og emosjonelle problemer probleshymatferd er en saring stor gruppe i det spesialpedagoshygiske feltet og der sosialfaglig personell vil kunne bidra med relevant kompetanse Denne reduksjoshynen kan imidlertid ha delvis sammenheng med at det har vaeligrt betydelig fokus paring sakkyndighetsarshybeidet i PP-tjenesten i perioden og at dette har fashyvorisert rekrutteringen av PP-raringdgivere paring beshykostning av sosialfaglig personell

Det garingr ellers fram at 60 prosent av lederne i PP-tjenesten er kvinner at 60 prosent av lederne er 50 aringr eller eldre og 20 prosent er 60 aringr eller elshydre i 2008 En av tre ledere i PP-tjenesten har videshy

reutdanning i ledelse 40 prosent av lederne har vaeligrt ledere i PP-tjenesten i 0ndash4 aringr 30 prosent i 5ndash9 aringr og 30 prosent i 10 aringr eller mer Det synes aring vaeligre en relativt stabil ledersituasjon i PP-tjenesshyten10

817 Geografisk fordeling av fagpersonalet i PP-tjenesten ndash dekningsgrader 1996ndash2007

Tabell 810 viser dekningsgrader i PP-tjenesten de seneste aringrene sett i forhold til antall barn og unge 0ndash19 aringr samt den geografiske fordelingen av fagshypersonalet fylkesvis i perioden 1996ndash2007

Dekningsgraden i PP-tjenesten ble betydelig forbedret paring landsbasis fra 1999 ved tilfoslashrselen av nye 300 fagaringrsverk Dekningsgraden ble forbeshy

10 Nordlandsforskning (2009) Kompetanse i krysspress Kart-legging og evaluering av PP-tjenesten NF-rapport nr 5 2009

Tabell 810 Geografisk fordeling av fagpersonalet i PP-tjenesten 1996ndash2007 og dekningsgrader

Tilfoslashrte Antall aringrsverk Antall barn og Antall Antall

1999shy barn og unge 0shy barn og barn og Fagaringrsshy 2001 jf unge 0-19 19 aringr pr unge 0-19 unge 0-19

Fagaringrsshy verk 1999 Stm Fagaringrs- Fagaringrsshy aringr pr fagshy fagaringrsshy aringr pr fagshy aringr pr fagshyverk (foslashr nr 23 verk verk aringrsverk verk aringrsverk aringrsverk

Fylke 1996 0109) 1997-98 2003 2007 1996 1999 2003 2007

Oslashstfold 65 706 +16 932 894 679 Akershus 141 1578 +28 2045 830 651 Oslo 68 + 20 91+16 +35 1374 1157 801 Hedmark 59 596 +12 684 739 660 Oppland 68 679 +12 846 635 526 Buskerud 73 786 +15 1061 769 571 Vestfold 57 702 +14 901 907 623 Telemark 57 562 +11 689 708 602 Aust-Agder 38 367 + 9 467 723 592

Vest-Agder 55 525 +11 584 771 763 Rogaland 120 1296 +23 1605 878 700 Hordaland 128 1401 +26 1789 902 672 Sogn og Fjord 47 485 + 9 56 630 532

Moslashre og Romsd 88 914 +16 1057 740 621 Soslashr-Troslashndelag 104 1046 +17 1222 632 572 Nord-Troslashndelag 36 458 +10 502 953 694 Nordland 89 96 +18 1004 713 624

Troms 51 55 +11 627 778 643 Finnmark 49 53 + 7 543 417 369

1393 1505 Sumgjennomsnitt (+20) (+165) +300 1849 1852 793 763 639 656

94 NOU 2009 18


dret fra 763 barn og unge 0ndash19 aringr pr fagaringrsverk i 1999 til 639 i 2003 Fra 2003 til 2007 (2008) har det vaeligrt tilnaeligrmet stillstand i antall fagaringrsverk i PP-tjenesten samtidig som antall barn og unge i alderen 0ndash19 aringr har vokst fra om lag 1182000 i 2003 til 1214000 i 2007 (1223000 i 2008)

Tabell 810 viser videre at det er ulik dekningsshygrad i fylkene I 1996 var det sterkest dekning i Finnmark dernest kom Sogn og Fjordane Soslashr-Troslashndelag og Oppland best ut Daringrligst PPT-dekshyning i 1996 var det i Oslo Nord-Troslashndelag Vest-fold og Hordaland

For 2003 ser vi at Oslo Vest-Agder og Rogashyland hadde daringrligst PPT-dekning mens Finnmark hadde den klart hoslashyeste dekningen Oppland had-de nest best dekning deretter kom Sogn og Fjorshydane Baringde Nordland og Troms hadde en PPTshydekning omtrent tilsvarende landsgjennomsnittet

818 Kryssende forventninger til PP-tjenesten

Naringr PP-tjenesten i en del tilfeller faringr daringrlige tilbashykemeldinger i brukerundersoslashkelser kan dette ha ulike aringrsaker Noen dreier seg om svak kvalitet i arbeidet Men i en del tilfeller kan nok aringrsaken til manglende tilfredshet blant brukerne ha sin bakshygrunn i motsetningsstridende forventninger til tjenesten

PP-tjenesten har lang tradisjon for aring utfoslashre oppgaver som ikke er direkte nevnt i opplaeligringsshyloven En av disse er aring vaeligre stoslashttespiller og raringdgishyver for foreldre som har barn med saeligrskilte beshyhov Foreldrene har ofte klare forventninger til hvilke tjenester PP-kontorene skal yte Forventshyningene retter seg mot tre omraringder ndash Veiledningraringdgivning om hvordan de paring best

mulig maringte skal stoslashtte og foslashlge opp sine barn Dette gjelder baringde barn med store funksjonsshyhemninger ved laeligrevansker eller der barn viser problematferd

ndash Foresatte til barn og unge med behov for samshymensatte tjenester oslashnsker at PP-tjenesten skal ha en aktiv rolle for aring koordinere tjenester fra et hjelpeapparat som ofte oppfattes som uovershysiktlig fragmentert og lite koordinert

ndash Foresatte forventer ogsaring ofte aring kunne bruke PP-tjenesten som taleroslashr overfor barnehage eller skole naringr de opplever at de ikke i oslashnsket grad moslashter forstaringelse for sine barns behov

Fra spesialisthelsetjenesten og til dels ogsaring fra sentre innenfor Statped rettes det forventninger til PP-tjenesten om aring foslashlge opp og konkretisere de

faglige raringd som er gitt paring bakgrunn av utredninshyger i regi av BUP HABU eller eventuelt kompeshytansesentre Den forventning som spesialistjenesshytene stiller til PP-tjenesten er ikke noslashdvendigvis sammenfallende med de forventninger til faglig oppfoslashlging og samarbeid som stilles fra barnehashyge og skole Blant annet vil fokus paring innholdet i kompetansen kunne vaeligre ulikt Studier og brushykerundersoslashkelser viser at barnehage og skole ofte i stor grad ettersposlashr kompetanse paring faglig tilshyrettelegging i laeligringsmiljoslashet i praksisfeltet i stoslashrshyre grad enn det spesialisttjenestene tilbyr 11 12 13

Det rettes ofte sterke men kryssende forventshyninger til PP-tjenesten Tjenesten forventes aring vaeligshyre ndash et sakkyndighetsorgan med hoslashyt presisjonsshy

nivaring i sin dokumentasjon av barnsunges behov

ndash en samhandlings- og droslashftingspart for barneshyhage og skole med god kjennskap til barneshyhage og skole som system og med kompeshytanse i utviklingsarbeid i organisasjoner

ndash en raringdgiver og stoslashttespiller for foresatte og en koordinerende instans for foreldre som har barn med behov for sammensatte tjenester

ndash en oppfoslashlger av faglige raringdgivningsprosesser som er initiert av spesialisthelsetjenesten eller Statped paring bakgrunn av utredninger som de har foretatt

Denne situasjonen har konsekvenser for tjenesshytens kapasitet Nordlandsforsknings undersoslashkelshyse av PP-tjenesten i 2008 viser at mange PP-kontoshyrer har en akseptabel ventetid men at en del har en urimelig lang ventetid I rapporten fremkomshymer det at PP-tjenestens samlede tidsbruk paring sakshykyndighetsarbeid i perioden 2003ndash2008 er oslashkt fra 18 prosent til 24 prosent av den totale tidsbruk (se tabell 82) Dette har skjedd paring tross av at PP-ledeshyre samlet uttrykte et oslashnske om at tidsbruk til sakshykyndighet skulle garing ned ndash til fordel for samhandshyling med laeligrere ute i skolen

En naeligrliggende forklaring paring dette misforholshydet mellom oslashnsket og reell tidsbruk er at barneshyhager og skoler tjenestens stoslashrste oppdragsgiveshyre legger sterke premisser for hvordan tjenestens

11 Utdanningsforbundet (2007) Rapport mars 2008 ndash laeligrere Undersoslashkelse om oppfoslashlging og tiltak for elever med saeligrshyskilte behov Medlemspanelet mars 2008 (skole)

12 Utdanningsforbundet (2007) Rapport mars 2008 ndash barneshyhage Undersoslashkelse om oppfoslashlging av barn med saeligrskilte behov Medlemspanelet mars 2008 (barnehage)

13 Groslashgaard J B Hatlevik I og Markussen E (2004) Eleven i fokus En brukerundersoslashkelse av norsk spesialundervisshyning etter enkeltvedtak Rapport 92004 Oslo NIFU STEP

95 NOU 2009 18


kapasitet utnyttes Dersom et stort antall saker meldes PP-tjenesten med anmodning om sakkynshydig vurdering har PP-tjenesten med dagens reshygelverk faring andre muligheter enn aring garing inn i en sakshykyndighetsprosess i disse sakene

En aringpenbar grunn til aring soslashke aring endre denne sishytuasjonen er at urimelig lang ventetid i PP-tjenesshyten staringr i motsetning til maringlene om tidlig innsats og et brukernaeligrt og tilgjengelig hjelpeapparat

En annen grunn er at det kan reises tvil om det alltid er sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten som er det tiltak som er mest egnet til aring gi elever en bedre laeligringssituasjon Kanskje kunne mange elever faringtt raskere og bedre hjelp dersom fagpershysonen fra PP-tjenesten hadde hatt mulighet til aring vaeligre mer i elevens laeligringsmiljoslash sammen med laeligshyreren som droslashftingspartner og raringdgiver og ikke som representant for sakkyndig instans En PPshyraringdgiver som har fulgt eleven i laeligringsmiljoslashet over tid ndash i tett dialog med laeligrerne ndash vil sannsynshyligvis i langt stoslashrre grad enn ved sakkyndig vurdeshyring kunne paringvirke laeligrerens praksis NIFU STEPs undersoslashkelse laquoEleven i fokusraquo fra 2004 vishyser at laeligrere i skolen etterlyser PP-tjenesten paring elevenes laeligringsarenaer for aring kunne droslashfte sposlashrsshymaringl ut fra en felles observasjon av laeligringssituasjoshynen I undersoslashkelsen omtales dette som et laquofoslashrsteshylinjefokusraquo

En strategi for aring oppnaring dette vil vaeligre aring gjenshynomfoslashre tiltak som sikrer at en stoslashrre andel av elevgruppen faringr noslashdvendig hjelp og tilrettelegshyging innenfor rammen av den ordinaeligre opplaeligrinshygen PP-tjenesten boslashr ha en rolle ogsaring paring dette felshytet men da som droslashftingspartner og raringdgiverveishyleder En slik strategi vil ikke fjerne behovet for sakkyndig vurdering og tiltak gitt etter enkeltvedshytak men maringlet er at faeligrre elever skal ha behov for slike tiltak

Det at PP-tjenesten trekkes i mange retninger av ulike hensyn og av ulike grupper handler ikke utelukkende om kapasitet Det handler ogsaring om hvilken rolle PP-tjenesten tildeles ndash og garingr inn i

Rollen som sakkyndig instans innebaeligrer en myndighetsutoslashvelse som kan skape spenning i forhold til det aring vaeligre skolens droslashftings- og samshyhandlingspartner I saeligrlig grad vil dette gjoslashre seg gjeldende der ressursaspektet i PP-tjenestens sakshykyndighet er sterkt fremtredende Aring haringndtere begge rollene slik PP-tjenesten er paringlagt i dag er utfordrende og krever hoslashy faglig bevissthet Skoshyleeier kan sannsynligvis yte viktige bidrag ved aring paringse at ressursaspektet ved sakkyndighetsfunkshysjonen ikke blir for sterkt betont Man ser ogsaring at fylkesmannen paringlegger PP-tjenesten aring utarbeide

mer utfoslashrlige sakkyndige vurderinger i den henshysikt aring styrke enkeltbarnsenkeltelevers rettssikshykerhet i forbindelse med eventuell klagebehandshyling Det er i utgangspunktet oslashnskelig at sakkynshydighetsarbeid og raringdgivningutviklingsarbeid ses som to sider av samme sak Det krever imidlertid at PP-tjenesten har kapasitet til aring anvende den tid ute i barnehageskole som kreves for aring oppnaring detshyte

Rollen som foresattes taleroslashr eller laquoadvokatraquo inn mot barnehage og skole vil ogsaring noslashdvendigvis kunne skape spenning med hensyn til en rolle som skolens naeligre samhandlingspartner Med en slik rolleforstaringelse blir barnehagen eller skolen lett en laquomotpartraquo i stedet for en samarbeidspart Paring kort sikt kan man skjoslashnne at det kan oppleves som en avlastning for foreldre aring slippe aring ta konshyfrontasjoner med barnehage eller skole ved ueshynighet Paring lang sikt vil utbyttet for eleven sannsynshyligvis bli stoslashrre dersom PP-tjenesten ut fra et sysshytemperspektiv arbeider for bedre kommunikasjon og relasjon mellom barnehage og skole Nordahl poengterer betydning av skolendashhjem-samarbeidet naringr det gjelder aring sikre elever godt laeligringsutbytshyte14

Rollen som oppfoslashlger og iverksetter av tiltak initiert og anbefalt av spesialisttjenester vil ogsaring kunne medfoslashre at PP-tjenesten har en annen dagsshyorden og et annet faglig fokus enn det barnehage og skole ettersposlashr Naringr det gjelder foslashrskolelaeligreshyres og laeligreres meldte behov til PP-tjenesten ser det ut til aring vaeligre et betydelig misforhold mellom det fokus PP-tjenesten har i sin tilbakemelding veiledning til barnehager og skoler og det foslashrskoshylelaeligrere og laeligrere oppgir at de oslashnsker Foslashrskoleshylaeligrere og laeligrere oslashnsker mer hjelp fra PP-tjenesshyten rettet mot tilrettelegging av laeligringssituasjoshynen mens de opplever at PP-tjenesten i stoslashrre grad setter soslashkelyset paring kartleggingutredning av enkeltelevers behov Dette bildet fremkommer baringde i Utdanningsforbundets medlemspanelunshydersoslashkelse 2007 og NIFU STEPs undersoslashkelse laquoEleven i fokusraquo Samtidig faringr ogsaring PP-tjenesten signaler fra samme hold om viktigheten av aring oslashke innsatsen for aring ivareta sakkyndighetsarbeidet Altshysaring moslashter den kryssende forventninger

Det er viktig aring understreke at baringde PP-tjeneste og skole og barnehage har et felles oslashnske om aring faring mer tid til faglig samhandling paring barnselevers laeligringsarena ndash og med fokus paring faktorer som legshyger til rette for bedre laeligring Dette har imidlertid

14 Nordahl T (2007) Hjem og skole Hvordan skape et bedre samarbeid Oslo Universitetsforlaget

96 NOU 2009 18


Tabell 811 Andel av skoleeierne som vurderer ulike typer oppgaver i PP-tjenesten som laquosvaeligrt viktigraquo

PPT skal utfoslashre sakkyndige vurderinger i forhold til barnehager og skoler 64 PPT skal anbefale enkeltelevers ressursbehov f eks pedagogtimer eller andre ressurser 40 PPT skal bidra med kompetanseheving hos det pedagogiske personalet i spesialpedagogiske emner 40 PPT skal arbeide med organisasjonsutvikling i forhold til skoler og barnehager 37 PPT skal arbeide for aring faring ned omfanget av spesialundervisning 37 PPT skal hjelpe laeligrere skoleledere og barnehagestyrere til aring realisere viktige skolepolitiske foslashringer 19 PPT skal bidra til kompetanseheving hos det pedagogiske personalet i allmennpedagogiske emner 16 PPT skal ha ansvar for det spesialpedagogiske utviklingsarbeidet i kommunen fylkeskommunen 11 PPT skal vaeligre en paringdriver i skolens utviklingsarbeid i forhold til inkluderende opplaeligring 9 PPT skal ivareta foreldres og barns interesser vis a vis skolene og barnehagene 9

vaeligrt et uttalt oslashnske i lang tid ndash uten at faktisk tidsshybruk vektlegging og arbeidsform er blitt endret En av grunnene til at saring lite endring er skjedd kan vaeligre at forventning om endring i for stor grad har vaeligrt rettet mot PP-tjenesten alene En forutsetshyning for endring av praksis er at endringer maring gjoslashshyres paring flere nivaringer og med fokus paring samhandling mellom de aktuelle aktoslashrene Hvordan PP-tjenesshytens ressurser anvendes henger i stor grad sammen med hvordan barnehager og skoler skoshyleeier og PP-tjeneste samhandler og hvordan de sentrale foslashringer gitt i lovverk og andre styringsshydokumenter blir oppfattet og praktisert

Det synes altsaring aring vaeligre et vedvarende dilemma for PP-tjenesten at ulike aktoslashrer har kryssende forventninger til hvilke oppgaver den skal priorishytere I Nordlandsforsknings 2008-studie er ogsaring skoleeierne stilt sposlashrsmaringl om hva de mener er tjeshynestens viktigste oppgaver Tabell 811 viser andeshylen av skoleeiere som har vurdert ulike oppgaver PP-tjenesten kan ha som laquosvaeligrt viktigeraquo

819 Vurderinger av PP-tjenesten

Arbeidsprofil

Nordlandsforskning sier i sin rapport at laquo[hellip] det vil vaeligre rimelig aring hevde at utfordringen framover ikke ensidig ligger i aring endre PP-tjenestens pershyspektiv fra individorientering til systemorienteshyring men at skolenes individorientering kanskje er vel saring grunnleggende og vanskelig aring endreraquo Da kan det vaeligre grunn til aring sposlashrre om PP-tjenesshyten hittil har hatt rom for og anledning til aring vaeligre endringsagent eller om en maring bruke andre virkeshy

midler enn det en hittil har gjort for aring dreie arshybeidsprofilen i oslashnsket retning

Nordlandsforskning konkluderer imidlertid med at PP-tjenesten arbeider med systemtiltak i den forstand at det dreier seg om det de velger aring kalle laquoindividrettet systemarbeidraquo som forstarings her som arbeid for aring faring paring plass systemer som beshydre ivaretar enkeltbarn og unge som har behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte Dette er imidlertid en snever betydning av begrepet Nordlandsforsshykning peker i sin rapport paring at arbeid mot skoleshynes organisasjon og ledelse ikke staringr sentralt i de PP-ansattes oppfatning av systemarbeid En slik tolkning av begrepet kan imidlertid ogsaring forstarings i lys av opplaeligringslovens formulering av PP-tjenesshytens mandat paring dette omraringdet der det er vektlagt at en skal hjelpe skolen i arbeid med kompetanseshyog organisasjonsutvikling for at opplaeligringen skal legges laquobetre til rette for elevar med saeligrlege beshyhovraquo

En tydeligere formulering eller utdyping av dette arbeids- og ansvarsomraringdet for PP-tjenesten vil kunne bidra til aring skape en videre forstaringelse av hva et systemperspektiv innebaeligrer Det innebaeligshyrer blant annet at all laeligring i barnehage og skole maring forstarings i lys av de kontekstuelle forhold som til enhver tid preger henholdsvis barnehagen og skolen En tydeliggjoslashring av dette mandatet og en kompetanseoppbygging i PP-tjenesten vil slik sett vaeligre et viktig skritt i retning av aring endre PP-tjenesshytens rolle fra individorientering til oslashkt fokus paring laeligshyringsmiljoslashets betydning Dette vil igjen vaeligre foslashshyrende for de tiltak barnehage og skole skal sette i verk med henblikk paring aring skape en inkluderende

97 NOU 2009 18


barnehage og skole samt aring gi tilpasset og likevershydig opplaeligring

Nordlandsforskning peker paring at det kan vaeligre flere aringrsaker til det grunnleggende dilemmaet PPshytjenesten staringr i naringr det gjelder aring utvide fokus fra spesialundervisningsomraringdet til de sentrale prinshysippene som styrer den allmenne opplaeligringen Resultatene fra deres evaluering viser foslashlgende ndash Individorienteringen er knyttet til lovens innshy

vilgning av individuelle rettigheter ndash Individorienteringen er knyttet til PP-tjenesshy

tens egen kultur og tradisjon ndash Individorienteringen er knyttet til skolens

sterke vektlegging av laeligringsproblem som individuell egenskap (individorienteringen er imidlertid mindre i barnehagen enn i skolen)

Kompetanse og kapasitet

Naringr barnehager og skoler ikke er fornoslashyd med PP-tjenestens innsats synes det ifoslashlge Nordshylandsforsknings undersoslashkelse mer aring vaeligre knytshytet til kapasitet enn kompetanse De fagansatte har gjennomgaringende hoslashy kompetanse og over 60 prosent har utdanning paring mastergradsnivaring Den formelle kompetansen er i gjennomsnitt lavere i kontorer med faring fagstillinger Ifoslashlge denne unshydersoslashkelsen vurderer baringde skoleeier skoler og barnehager samt samarbeidspartnere at kompeshytansen i PP-tjenesten er hoslashy og imoslashtekommer deres behov I den kvalitative delen av Nordshylandsforsknings studie blir det imidlertid pekt paring at tjenesten har for liten kjennskap til skolehvershydagen og at dette kan innvirke paring tjenestens legishytimitet Dette er ogsaring inntrykket fra andre brushykerundersoslashkelser

Selv om brukere og samarbeidspartnere sier at PP-tjenestens kompetanse i stor grad er i samshysvar med deres behov kan det likevel vaeligre oslashnshyskelig aring styrke tjenesten Ledere for PP-tjenesten oppgir at det er behov for oslashkt kompetanse paring omshyraringdene organisasjonsutvikling samspill- og relashysjonsanalyse lovverk og laeligreplaner og psykososhysiale vansker og problematferd Derimot vurdeshyrer PP-tjenesten at den tilgjengelige kompetanshysen paring fagomraringder med faring brukere som sensoshyriske og motoriske vansker og sjeldne funksjonsnedsettelserdiagnoser er god Behoshyvet for oslashkt kompetanse paring disse omraringdene maring blant annet ses i sammenheng med oslashnsket om aring oppfylle kravet til at tjenesten skal arbeide mer systemrettet og kunne vaeligre en viktig aktoslashr i arshybeidet med laeligringsmiljoslashet

Kvalitetssikringsrutiner

Nordlandsforskning viser til at under halvparten av kontorene har etablert systematiserte rutiner for aring sikre kvaliteten paring tjenester som henvisninshyger utredninger og sakkyndige vurderinger samt systemer for kompetanseutvikling Graden av forshymalisert kvalitetsarbeid henger sammen med kontorstoslashrrelse De minste kontorene har i langt lavere grad kvalitetssikret ulike sider av tjenesten Et mindretall av skoleeierne har vaeligrt aktive og bishydratt i kvalitetssikring av sin tjeneste Baringde det inshydividrettede og systemrettede arbeidet maring kvalishytetssikres og det er viktig at en blant annet etableshyrer kriterier for maringloppnaringelse En aktiv eier og satsing paring kompetanseutviklingstiltak vil kunne vaeligre viktige bidrag i aring naring nasjonale maringl for PP-tjeshynesten

82 Oppfoslashlgingstjenesten


Oppfoslashlgingstjenesten ble opprettet etter Reform 94 som en fylkeskommunal tjeneste Tjenesten skal foslashlge opp rettighetselever (de som har rett til opplaeligring etter sect 3-1 i opplaeligringsloven) som ikke er i opplaeligring eller arbeid Tjenesten gjelder til og med det aringret personen fyller 21 aringr Formaringlet med oppfoslashlgingstjenesten er aring soslashrge for at all ungdom som hoslashrer til maringlgruppen faringr tilbud om opplaeligshyring arbeid eller annen sysselsetting Tilbud som blir formidlet gjennom oppfoslashlgingstjenesten skal foslashrst og fremst ta sikte paring aring foslashre fram til studieshykompetanse yrkeskompetanse eller kompetanse paring lavere nivaring innenfor videregaringende opplaeligring

Fylkeskommunen skal gjennom oppfoslashlgingsshytjenesten blant annet soslashrge for aring ha oversikt over maringlgruppen og at det blir tatt kontakt med hver enkelt ungdom Tjenesten maring ha oversikt over akshytuelle tilbud for maringlgruppen og foslashlge opp ungdom som har tatt imot tilbud gjennom oppfoslashlgingstjeshynesten Ungdom som ikke tar imot tilbud og som ikke er i arbeid eller utdanning skal kontaktes og faring tilbud hvert skolearingr saring lenge de er omfattet av retten til videregaringende opplaeligring

Det er forskriftsfestet at oppfoslashlgingstjenesten skal sikre tverretatlig samarbeid mellom kommushynale fylkeskommunale og statlige instanser som har ansvaret for maringlgruppen og formidle eventushyelt samordne tilbud fra ulike instanser oppfoslashlshygingstjenesten skal ha en koordinerende funkshysjon men skal ikke overta oppgavene til andre etater Det er ikke fastsatt nasjonale kompetanseshy

98 NOU 2009 18


krav til personer som arbeider i oppfoslashlgingstjenesshyten

822 Ressurser og aringrsverk

Det er vanskelig aring finne god nasjonal statistikk over ressurser og aringrsverk i oppfoslashlgingstjenesten Utdanningsdirektoratet gjennomfoslashrte gjennom fylkeskommunenes medlemmer i Nettverk for oppshyfoslashlgingstjenesten en kartlegging av ressursbruken i tjenesten i januar 2009 Opplysningene som ble gitt viser at det er store forskjeller mellom fylkene i antall aringrsverkstillinger i oppfoslashlgingstjenesten Kartleggingen viser at det er vanskelig aring finne ekshysakt ressurs da oppfoslashlgingstjenesten for eksempel i noen fylkeskommuner ses i sammenheng med raringdgivningstjenesten eller PP-tjenesten Kartlegshygingen indikerer imidlertid at det totalt er trolig rundt 200 aringrsverk og at stillingene varierer fra 10 prosent til full stilling15 Denne kartleggingen vishyser ogsaring at det er forskjeller paring hvem som har anshysvaret for personalet og lokaliseringen

823 Organisering av oppfoslashlgingstjenesten

En rapport fra SINTEF i 2008 viser at det ikke foreligger mye forskning med fokus paring oppfoslashlshygingstjenestens rolle og organisering Det viktigshyste arbeidet paring dette omraringdet er fra evalueringen av Reform 94 som FAFO gjennomfoslashrte Studiene viste at oppfoslashlgingstjenestene hadde ulik organishysering arbeidsmaringte og kompetanse i ulike fylker Tjenesten framsto som relativt heterogen16 Evashylueringen viser blant annet at det var et skille i loshykaliseringen av tjenesten Noen tjenester organishyserte seg tett sammen med skolen og dens raringdgishyvere andre tjenester organiserte seg sammen med PP-tjenesten mens noen tjenester organisershyte seg sammen med de utdanningsadministrative myndigheter Evalueringen pekte ogsaring paring at ulik kompetanse bidro til aring skape ulik rolleforstaringelse i arbeidet Personale med laeligrerbakgrunn hadde i stoslashrre grad en tendens til aring innta behandlerrollen og dermed et mer individrettet perspektiv paring arshybeidet mens personer med annen kompetanseshybakgrunn ofte inntok koordinatorrollen med en mer systemrettet arbeidsprofil som hovedstrategi Evalueringen gir lite grunnlag for aring si om effekten

15 Kartlegging gjennomfoslashrt av Utdanningsdirektoratet januar 2009


av arbeidet varierer med de ulike modellene Det antydes at de modellene der oppfoslashlgingstjenesten organiserte seg tett sammen med skole og raringdgishyverne var noe bedre egnet til aring faring tak i ungdommeshyne enn aring formidle dem til videre tiltak17

SINTEFs kartlegging av oppfoslashlgingstjenesten i alle fylker i forbindelse med Satsing mot frafall pekte paring mye av det samme som FAFOs evalueshyring hadde gjort tidligere Organisatorisk var tjeshynesten fortsatt preget av mangfold og de ulike fylshykene hadde ulike modeller Ytterpunktene var moshydeller der PP-tjenesten og oppfoslashlgingstjenesten var helt sammensveiset til mer spesialiserte arshybeidere i oppfoslashlgingstjenesten som ogsaring var raringdshygivere paring enkeltskoler18

Tjenesten eksisterer i spenningen mellom forebygging og oppfoslashlging I Stmeld nr 16 (2006shy2007) blir oppfoslashlgingstjenesten tildelt en rolle ogsaring i forbindelse med forebygging av avbrudd i opplaeligringen og i meldingen staringr det laquoEtter deshypartementets oppfatning vil det trolig vaeligre enkleshyre aring finne gode alternative loslashsninger hvis oppfoslashlshygingstjenesten kom i dialog med den enkelte foslashr opplaeligringen avbrytesraquo19 Studier har vist at manshyge som arbeider i oppfoslashlgingstjenesten opplever at det er en utfordring aring komme bedre inn i det forebyggende arbeidet og at tjenestens kompetanshyse og erfaring med fordel burde knyttes til foreshybyggende arbeid SINTEF-rapporten viser til at selv om tjenestens mandat har vaeligrt koblet til de elevene som allerede har falt ut av videregaringende opplaeligring er det ogsaring klart at tjenesten har arbeishydet tett opp mot raringdgivningstjenesten PP-tjenesshyten og andre organer som har arbeidet med foreshybygging av frafall Det har skjedd en vridning av arbeidsoppgaver i retning av forebygging noe som de som arbeider i oppfoslashlgingstjenesten ogsaring har oslashnsket20

Som oppfoslashlging av Stmeld nr 30 (2003ndash2004) Kultur for laeligring ble det iverksatt forsoslashk med regishyonale partnerskap for karriereveiledning i tre fylshykeskommuner Samtidig fikk ogsaring de oslashvrige fylshykeskommunene henstilling om aring opprette slike


18 T Buland og V Havn (2004) Organisering av oppfoslashlgingstjeshynesten ndash Sluttrapport fra kartleggingen Trondheim SINshyTEF 2004

19 Stmeld nr 16 (2006-2007)20 Buland T (2008) Gode raringd En kunnskapsoversikt over felshy

tet yrkes- og utdanningsraringdgivning utdanningsraringdgivning sosialpedagogisk raringdgivning og oppfoslashlgingstjeneste i norsk skole Trondheim SINTEF Teknologi og samfunn

99 NOU 2009 18


partnerskap I revidert nasjonalbudsjett i 2008 ble det bevilget 10 mill kr til regionale karriereveiledshyningssentre i fylkeskommunene Fylkeskommushynene er ikke forpliktet til aring opprette slik sentre Om lag halvparten av fylkeskommunene har etashyblert karrieresenter Ogsaring her er det store forshyskjeller i hvordan oppfoslashlgingstjenesten deltar og i noen fylker er tjenesten en del av karrieresenteshyret I NOU 2008 18 Fagopplaeligring for framtida garingr utvalget inn for aring opprette et nasjonalt senter for karriereveiledning som kan vaeligre et faglig resshysurssenter og samtidig sikre koordinering av de regionale karriereveiledningssentrene

824 Vurderinger av oppfoslashlgingstjenesten

Det er betydelige utfordringer knyttet til deler av ungdomsgruppen som verken garingr i videregaringende opplaeligring eller klarer aring faring innpass i arbeidsmarkeshydet Ungdom som i dag staringr utenfor arbeid og oppshylaeligring er i stor grad marginaliserte vanskelig aring komme i kontakt med og derfor vanskelig aring forshymidle til ordinaeligrt arbeid Den samlede maringlgrupshypen for oppfoslashlgingstjenesten er om lag 35 000 ungdommer Fylkene registrerer ved sine halvaringrshylige rapporteringer om lag 10 000 ungdommer som er ukjente for oppfoslashlgingstjenesten noe som tilsvarer ca 4 prosent av ungdommer med rett til videregaringende opplaeligring Dette er ungdommer som fylkene ikke vet hva gjoslashr21 Dette viser at det er en utfordring aring sikre bedre samarbeid med NAV og kommunene om informasjon og tiltak overfor maringlgruppen I tillegg er det vanskelig aring skaffe arbeid til ungdom som ikke oslashnsker aring garing paring skole

Utfordringene med aring oppnaring et godt og effekshytivt tverretatlig samarbeid er godt dokumentert i denne utredningen Oppfoslashlgingstjenesten er avshyhengig av aring samarbeide med andre etater og inshystanser En evaluering av oppfoslashlgingstjenesten i Akershus viser at regionkontorene har opprettet et bredt tverretatlig samarbeid 22 Evalueringen viser ogsaring at aktoslashrene opplever at det tverretatlige samarbeidet synes aring fungere godt men at aktoslashreshynes laeligring og refleksjon over sine arbeidsmaringter og prosedyrer maring bli bedre Evalueringen viser til at tjenesten har problemer med aring skaffe oversikt over hvem som er i maringlgruppen at flere skoler vishyser motvilje mot aring utvikle tiltak og at det finnes faring

21 Statistikk fra Utdanningsdirektoratet pr 150608 22 Waeligrness JI Y Lindvig og R Andresen Evaluering av oppshy

foslashlgingstjenesten i Akershus Rapport 142008 Oslo Laeligringslaben

kompetansegivende tilbud til ungdom utenfor skolen I tillegg pekes det paring at deler av arbeidslishyvet er lite interessert i laeligrekandidater Selv om evalueringen bare gjelder for Akershus er det mye som kan tyde paring at disse problemstillingene ogsaring kan vaeligre aktuelle i landet for oslashvrig

83 Raringdgivningstjenesten

831 Rammebetingelser

Krav til raringdgivningstjenesten

Raringdgivningstjenesten er forankret i opplaeligringsloshyven sect 9-2 laquoElevane har rett til noslashdvendig raringdgivshyning om utdanning yrkestilbod og yrkesval og om sosiale sposlashrsmaringlraquo Forskrift til opplaeligringsloshyven kapittel 22 gir naeligrmere bestemmelser om tjenesten Kapittelet er med virkning fra 1 januar 2009 utvidet med bakgrunn i at de tidligere beshystemmelsene ikke i tilstrekkelig grad tydeliggjorshyde hva elevens rett til noslashdvendig raringdgivning inneshybaeligrer Den nye forskriftsteksten innebaeligrer ingen endring fra gjeldende rett men er en presisering og tydeliggjoslashring av elevens rett23

Den gjeldende instruksen for raringdgiveres arshybeid er fra 1977 Den gir en kort beskrivelse av raringdgivers arbeidsomraringder og nevner blant annet ndash Raringdgiveren skal vaeligre til hjelp for rektor og

skolens oslashvrige personale i arbeidet med aring loslashse de sosialpedagogiske oppgavene ved skolen

ndash Raringdgiverens hovedoppgave er aring gi elever rettshyledning og raringd blant annet i forbindelse med valg av studieretning linje og valgfag gi eller formidle yrkesorientering og individuell raringdshygivning i yrkesvalgsposlashrsmaringl

ndash Raringdgiveren skal soslashke aring hjelpe elever som maringtte ha personlige og sosiale vansker som har betydning for skolearbeidet

Kompetanse

Det har tidligere ikke blitt stilt formelle kompeshytansekrav til raringdgiverne ut over godkjent laeligrerutshydanning og tre aringrs praksis fra arbeid i skolen En kartlegging gjennomfoslashrt i 1998ndash199924 bekreftet at alle raringdgivere i skolen paring det tidspunktet hadde utdanning som laeligrer (adjunkt eller lektor) Samtishy


24 Teig A (2000) Skoleraringdgivning ndash status og utdanningsvalg Rapport fra Hoslashgskolen i Oslo 20001 Oslo Hoslashgskolen i Oslo

100 NOU 2009 18


dig hadde halvparten raringdgiverrelevant utdanning utover dette definert som et halvt aringrs studium i generell psykologi sosiologi eller i andre fagomshyraringder som kan vaeligre relevante for raringdgivere

Kartleggingen viste at gjennomsnittsalderen til raringdgivere var 55 aringr mot 45 aringr i en liknende stushydie ti aringr tidligere Dette kan tyde paring at det har vaeligrt en generell stagnasjon i raringdgivernes karrieshyrer alternativt at raringdgiverfunksjonen oppfattes som en nedtrapping av undervisningsplikten for laeligrere paring vei mot pensjonsalder

Det finnes utdanninger som direkte retter seg inn mot raringdgivere eksempelvis ved flere hoslashyskoshyler og ved NTNU OECD har imidlertid betegnet utdanningsmulighetene for raringdgivere i Norge som meget begrensede og videre understreket at laeligrerutdanningen neppe er et hensiktsmessig utshygangspunkt for kvalifisering som raringdgiver25

Ressurser

Ressursbestemmelsen om tid til raringdgivning finnes i saeligravtalene om leseplikten og tidsressurs i henshyholdsvis grunnskolen og videregaringende skole Avshytalene fastsetter tid til raringdgiverfunksjonen ved at raringdgiverne har faeligrre undervisningstimer enn oslashvshyrige laeligrere I avtaleverket heter det laquoParing den enshykelte skole avsettes det minimum 38 aringrsrammetishymer per paringbegynt 25 elever pluss fem prosent av et aringrsverk til laeligrere som utfoslashrer sosialpedagogisk tjenesteraringdgivningraquo26 Denne bestemmelsen ble fastsatt i 2006 og representerte da en viss oslashkning i forhold til den forrige ressursbestemmelsen fra 1963 Skolen eller skoleeier kan bruke stoslashrre resshysurser paring raringdgivningstjenesten enn det normen tilsier

I 2008 var det 409 raringdgiveraringrsverk og 393 sosishyallaeligreraringrsverk fordelt paring vel 3500 grunnskoler Tabell 812 viser at antall raringdgiver- og sosiallaeligrershyaringrsverk samlet sett i perioden 1998ndash2008 har oslashkt med 258 aringrsverk Oslashkningen skjedde i all hovedshysak mellom 2006 og 2007 og kan ses i sammenshyheng de nye ressursbestemmelsene fra 2006

832 Politiske foslashringer og analyser

Raringdgivning ble innfoslashrt i grunnskolen i 1959 og i videregaringende opplaeligring i 1969 De faglige og polishy

25 OECD (2002) OECD Review of Career Guidance Policies Norway ndash Country Note Paris OECD

26 Sosialpedagogisk tjenesteraquo utfoslashres mange grunnskoler av en sosiallaeligrer mens yrkes- og utdanningsveiledningen utfoslashres av en raringdgiver I videregaringende opplaeligring omtales begge funksjonene som raringdgiver

Figur 81 Antall sosiallaeligrere og raringdgivere i

grunnskolen 1998ndash20081

1 Grunnskolens informasjonssystem (GSI)

tiske diskusjonene knyttet til raringdgivningstjenesshyten har vaeligrt omtrent de samme siden tjenesten ble innfoslashrt27 Viktige sposlashrsmaringl har vaeligrt ndash skal raringdgiver vaeligre en profesjon med fastsatte

kompetansekrav eller skal det vaeligre en oppshygave for en allmennlaeligrer ved siden ordinaeligr undervisningsplikt

ndash skal raringdgiveren baringde ha ansvar for sosialpedashygogisk og yrkes- og utdanningsraringdgivning eller skal tjenesten deles

ndash hva er et naturlig ressursnivaring

Raringdgivningstjenesten har inngaringtt som tema i fire stortingsmeldinger og tre NOU-er de siste ti aringreshyne28 Hovedfokuset har i alle meldinger og utredshyninger ligget paring yrkes- og utdanningsraringdgivning

Stmeld nr 32 (1998ndash99) Videregaringende opplaeligring

Stmeld nr 32 (1998ndash99) droslashftet primaeligrt yrkesshyog utdanningsdelen av raringdgivningstjenesten Det ble vist til at mange avgangselever i grunnskolen opplever raringdgivningen som sporadisk og overflashytisk De faringr mye utdanningsinformasjon men inshyformasjonen er ikke godt nok tilpasset mottakershyne Videre gis det lite informasjon om forholdet mellom yrkesfaglige studieretninger og tilgjengeshylige laeligreplasser Meldingen droslashftet ogsaring raringdgishy


28 Dette er Stmeld nr 32 (1998ndash1999) videregaringende opplaeligring Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellipog ingen sto igjen NOU 200014 Frihet med ansvar NOU 200316 I foslashrste rekke og NOU 2008 18 Fagopplaeligring i framtida

101 NOU 2009 18


vers kompetanse og arbeidsoppgaver og det ble blant annet vist til at raringdgivere stort sett ikke har formell kompetanse utover laeligrerkompetansen

I Stortingets behandling av meldingen (Innst S nr 246 (1998ndash99)) understrekes den viktige rolshylen yrkes- og utdanningsraringdgivning har i overganshygen fra grunnskolen til videregaringende opplaeligring for aring sikre god gjennomstroslashmning i videregaringende opplaeligring og for aring bidra til at elevenes oslashnsker til-passes arbeidslivets behov for arbeidskraft Paring denne bakgrunnen ba Kirke- utdannings- og forsshykningskomiteen regjeringen om sette i gang et proslashveprosjekt med aring skille raringdgivningsfunksjonen i en sosialpedagogisk og en utdannings- og yrkesshyraringdgivningsdel Dette ble senere fulgt opp gjenshynom prosjektet laquoDelt raringdgivningstjenesteraquo

Soslashgnenutvalget (NOU 2003 16 I foslashrste rekke)

Soslashgnenutvalget som vurderte kvaliteten i grunnshyopplaeligringen foreslo en deling av raringdgivningstjeshynesten i en sosialpedagogisk del og en del for yrshykes- og utdanningsraringdgivning Utvalget foreslo ogsaring at det ble innfoslashrt kompetansekrav til raringdgishyvere i grunnopplaeligringen Utvalget var mest oppshytatt av yrkes- og utdanningsraringdgivningen og mente at fylkeskommunene maringtte gis det faglige ansvaret for denne delen av tjenesten ogsaring paring ungdomstrinnet Det ble understreket at tidsresshysursen til yrkes- og utdanningsraringdgivning maringtte styrkes samtidig som kontaktlaeligreren i stoslashrre grad skulle ta ansvar for den sosialpedagogiske raringdgivningen

Stmeld nr 30 (2003ndash2004) Kultur for laeligring

I Stmeld nr 30 (2003ndash2004) som var grunnlaget for Kunnskapsloslashftet skriver departementet at laquoen kvalitativt god utdannings- og yrkesraringdgivning kan bidra til sikrere valg mindre forsinkelser og bedre muligheter for den enkelte til aring realisere sine evner og anleggraquo Departementet varslet at de ville vurdere behovet for aring klargjoslashre raringdgivshyningstjenestens oppgaver i forskrift til opplaeligringsshyloven men det understrekes at skoleeier boslashr ha ansvar for lokal tilrettelegging av raringdgivningstjeshynesten slik at bruk av personale og andre ressurshyser tilpasses de lokale behov og forutsetninger Departementet ville ikke innfoslashre nye nasjonale bestemmelser om organisering og ressursinnsats eller stille krav til raringdgivningstjenestens kompeshytanse En eventuell deling av tjenesten vil vaeligre avshyhengig av lokale forhold blant annet skolens stoslashrshyrelse

Etter departementets vurdering vil et koordishynerende organ for utdannings- og yrkesraringdgivshyning paring regionalt nivaring kunne styrke raringdgivningsshytjenesten Departementet varslet at de ville ta initishyativ til etablering av regionale partnerskap for utdannings- og yrkesraringdgivning paring fylkesplan som kan bistaring med noslashdvendig stoslashtte og skolering

Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen stod igjen

I Stmeld nr 16 (2006ndash2007) som omhandler soshysial utjevning i skolen heter det at laquoraringdgivningen maring styrkes gjennom at det beskrives naeligrmere i forskrift til opplaeligringsloven hva som er formaringlet med henholdsvis sosialpedagogisk raringdgivning og utdannings- og yrkesraringdgiving og hvilke oppgashyver som er knyttet til de to formene for raringdgivshyningraquo For aring sikre dette ville departementet blant annet presisere i regelverket at raringdgivning maring skje i samarbeid med andre instanser for eksemshypel PP-tjenesten skolehelsetjenesten eller oppfoslashlshygingstjenesten Gjennom aring tydeliggjoslashre forskjelleshyne i oppgaver mellom de to raringdgiverfunksjonene vil departementet bidra til at flere skoler velger aring organisere de to funksjonene som atskilte oppgashyver og at raringdgivningen som en hovedregel deles mellom sosialpedagogiske formaringl og yrkes- og utshydanningsveiledning

Departementet varslet ogsaring endringer i resshysursbestemmelsene knyttet til tjenesten og utarshybeide veiledende kriterier for kompetanse knyttet til de to raringdgiverfunksjonene Kriteriene skal utarshybeides slik at ogsaring andre utdanninger enn laeligrershyutdanning kan kvalifisere for raringdgiverstillinger

Karlsenutvalget (NOU 200818 Fagopplaeligring for framtida)

Karlsenutvalget kom med forslag til hvordan fagshyog yrkesopplaeligringen i Norge kan forbedres Utshyvalget skriver at laquonoe av grunnen til at mange elever slutter kan vaeligre daringrlig raringdgiving [hellip]raquo Utshyvalget foreslaringr at det utarbeides klare forskrifter om maringl og oppgaver for utdannings- og yrkesraringdshygivere og at det fastsettes nasjonale kompetanseshykrav for aring arbeide som utdannings- og yrkesraringdgishyver i grunnopplaeligringen og ved karrieresentrene Sosialpedagogisk raringdgivning omtales ikke men utvalget skriver at kompetansekravene maring foslashlges opp med egne grunn- og videreutdanninger for begge raringdgiverfeltene Utvalget skriver at dagens raringdgiverressurs er laquoaltfor lite og at det boslashr oslashkesraquo og i et av forslagspunktene heter det at ressursen maring dobles

102 NOU 2009 18


Som en oppfoslashlging av Stmeld nr 30 (2003ndash 2004) Kultur for laeligring ble det iverksatt forsoslashk med regionale partnerskap for karriereveiledning i tre fylkeskommuner Erfaringene var i hovedsak positive29 og de fleste fylker har naring opprettet partnerskap for karriereveiledning Karlsenutvalshyget stoslashtter en videreutvikling av regionale karrishyereveiledningssentre og partnerskapsmodeller Samtidig foreslaringr utvalget aring opprette et nasjonalt senter for karriereveiledning Dette skal vaeligre et faglig ressurssenter og samtidig sikre koordineshyring av de regionale karriereveiledningssentrene

833 Forskning og evalueringer

Forskning paring raringdgivningstjenesten viser en klar tendens til at raringdgiverkapasiteten i stor grad garingr med til aring loslashse akutte sosialpedagogiske probleshymer Denne delen av raringdgivningen har oslashkt i sterkt omfang de siste tiaringrene og maring ses i sammenheng med oslashkende psykiske vansker og depresjoner blant ungdom laquoMange raringdgivere satt med en opplevelse av at hele raringdgiverkapasiteten gikk med til aring loslashse akutte sosialpedagogiske problemshystillinger og at denne delen av jobben ogsaring oslashkte sterkt i omfang [hellip]raquo30 Raringdgivere rapporterer om at de sosiale og psykososiale problemene har blitt stadig tyngre og at de har behov for aring heve sin kompetanse for aring klare aring haringndtere disse problemshystillingene Yrkes- og utdanningsraringdgivning har som en konsekvens av dette blitt begrenset Like-vel har raringdgivere gjennom evalueringen av proshysjektet laquoDelt raringdgivningstjenesteraquo31 uttrykt at de har for lite kompetanse om arbeidsmarkedet og arbeidslivet Dette har ogsaring vaeligrt en bekymring blant eksterne kritikere som har ment at raringdgiveshyre har for lite kontakt med og kunnskap om moshyderne arbeidsliv32

Til tross for at raringdgiverkapasiteten i hovedsak garingr med til sosialpedagogisk raringdgivning har den politiske og forskningsmessige oppmerksomheshy

29 Helgesen M K og Feiring M (2007) Partnerskap for karshyriereveiledning Kartlegging i tre fylker NIBR-rapport 200718 Oslo NIBR




ten nesten utelukkende vaeligrt knyttet til yrkes- og utdanningsraringdgivning I en av delrapportene i Evalueringen av Kunnskapsloslashftet paringpekes dette laquoEn utilsiktet virkning av det sterke fokuset paring karriereveiledningen er i foslashlge informanter at den sosialpedagogiske raringdgivningstjenesten kommer i bakgrunnen og at de svakeste elevene taper paring detteraquo33

Prosjekt laquoDelt raringdgivningstjenesteraquo (2000ndash2003)34

Prosjektet laquoDelt raringdgivningstjenesteraquo var en oppshyfoslashlging av Stmeld nr 32 (1998ndash99) Begrepet delt raringdgivningstjeneste forstarings i denne sammenhenshygen som en organisatorisk deling av raringdgivningsshytjenesten i skolen slik at utdannings- og yrkesraringdshygivningen skilles fra den sosialpedagogiske raringdshygivningen Formaringlet med prosjektet var aring styrke utdannings- og yrkesraringdgivningen gjennom forshysoslashk med delt raringdgivningstjeneste slik at elever i grunnskole og videregaringende opplaeligring blir bedre i stand til aring foreta bevisste utdanningsvalg uten at den sosialpedagogiske raringdgivningen blir svekket

Prosjektet proslashvde ut ulike modeller for organishysering av utdannings- og yrkesraringdgivning Evalueshyringen av prosjektet viser at det er mangfoldet av tiltak sammen med systematikk i tiltak over tid som er viktig ikke enkelttiltakene i seg selv Noen tiltak skiller seg likevel ut De modellene som elever vurderer som mest nyttige er de modelleshyne som gir dem mulighet til aring gjoslashre egne erfarinshyger med fag eller yrker

Erfaringene fra prosjektet viser at en opprydshyding og spesifisering av ansvar roller og oppgashyver sammen med deling av raringdgivningstjenesten har bidratt til aring styrke utdannings- og yrkesveiledshyningen paring prosjektskolene Deling av tjenesten ser ikke ut til aring ha svekket det sosialpedagogiske arbeidet snarere tvert imot Flere steder har skoshyleeier ogsaring styrket det sosialpedagogiske arbeidet parallelt med prosjektet

En viktig erfaring er ogsaring at mangfold samshymenheng og kvalitet i tiltakene er viktig for eleveshyne For oslashvrig bekrefter erfaringene fra prosjektet at kjeder av tiltak og egenerfaring og praktisk utshyproslashving av yrker og fag er de viktigste konkrete

33 Loslashdding B og JS Borgen (2009) Karriereveiledning i overshygangen mellom ungdomsskole og videregaringende opplaeligring Delrapport I Evaluering av Kunnskapsloslashftet Oslo NIFU STEP Side 76


103 NOU 2009 18


strategiene i utdannings- og yrkesveiledningen Utdannings- og yrkesveiledning som hele skolens ansvar maring foslashlges konkret opp i skolenes planarshybeid og forankres i skoleledelsen og hos skoleeishyer Kvaliteten paring veiledningen boslashr ettersposlashrres jevnlig i forhold til konkrete kriterier for aring sikre at elevene faringr et godt tilbud

834 Nye forskriftsbestemmelser fra 2009

Med virkning fra 1 januar 2009 har Kunnskapsdeshypartementet innfoslashrt nye og mer omfattende beshystemmelser knyttet til raringdgivningstjenesten (kashypittel 22 i forskrift til opplaeligringsloven)35

Ny fellesbestemmelse

En ny fellesbestemmelse (sect 22ndash1) understreker at tilbudet om raringdgivning skal laquo[hellip] vere tilgjengeshyleg for elevane ved den enkelte skolenraquo Tjenesshyten maring paring en eller annen maringte vaeligre lokalisert elshyler knyttet til den enkelte skole og ikke i eksterne raringdgivningssentre slik man har gjort i blant annet Danmark36 I fellesbestemmelsene slarings det fast at den enkelte elev har rett til individuell raringdgivning Dersom eleven bare faringr tilbud om raringdgivning i gruppe oppfylles ikke retten til noslashdvendig raringdgivshyning Hvilken raringdgivningsform som benyttes avshyhenger av elevens oslashnsker og behov Videre heter det at tradisjonelle kjoslashnnsroller ikke skal ha beshytydning for den hjelpen eleven faringr eksempelvis hvilke raringd en elev faringr i utdannings- og yrkesvalg Naringr det gjelder den nye fellesbestemmelsen knytshyter ogsaring raringdgivningstjenesten til sentrale utdanshyningspolitiske prinsipper laquoRaringdgivninga skal medshyverke til aring utjamne sosial ulikskap foslashrebyggje fraringshyfall og integrere etniske minoriteterraquo

Delt raringdgivningstjeneste

I sect 22ndash1 heter det at laquo[d]en enkelte eleven har rett til to ulike former for noslashdvendig raringdgivning sosishyalpedagogisk raringdgivning og utdannings- og yrkesshyraringdgivningraquo I sectsect 22ndash2 og 22ndash3 utdypes de to funkshysjonene ndash Den sosialpedagogiske raringdgivningens virkeshy

omraringde begrenses til personlige sosiale og emosjonelle vansker


36 Danmarks Evalueringsinstitut (2007) Vejledning om valg af uddannelse og erhverv Koslashbenhavn Danmarks Evalueringsshyinstitut

ndash Utdannings- og yrkesraringdgivningens virkeomshyraringder har til formaringl aring bevisstgjoslashre og stoslashtte eleven i valg av utdanning og yrke og utvikle kompetansen til den enkelte til aring planlegge utdanning og yrke i et langsiktig laeligringspershyspektiv

Modellen med en delt raringdgivningstjeneste har vaeligrt gjenstand for et nasjonalt forsoslashk og vaeligrt oppe i mange sammenhenger jf tidligere omtale

En konsekvens av bestemmelsene knyttet til sosialpedagogisk raringdgivning er at tjenesten ikke skal omfatte faglige problemer Dette begrunner Utdanningsdirektoratet i rundskrivet om forshyskriften med at det er kontaktlaeligreren eventuelt spesialpedagogen PP-tjenesten eller oppfoslashlshygingstjenesten som har ansvar for disse probleshymene laquoFor den sosialpedagogiske raringdgivningen vil det kunne vaeligre personlige og sosiale probleshymer som at eleven mobbes foslashler seg umotivert for aring garing paring skolen eller har gjennomgaringtt en traushymatisk opplevelseraquo37 Det boslashr samtidig undershystrekes at det ofte vil vaeligre vanskelig aring skille melshylom forhold som har innvirkning paring opplaeligringen og ikke

Naringr det gjelder utdannings- og yrkesraringdgivshyning understrekes det i den nye forskriftsteksten at den skal legges opp som en gradvis prosess Dette innebaeligrer at raringdgivningen maring tilpasses elevens behov oslashnsker og legges over lengre tid Det er ogsaring presisert at raringdgivningen har en vikshytig oppgave knyttet til aring vurdere konsekvensene av utdannings- og yrkesvalg samt konsekvensene av et eventuelt feilvalg Det er viktig at eleven er kjent med hva et eventuelt feilvalg vil innebaeligre og at raringdgivningen gjoslashr eleven i stand til aring ta sine valg paring grunnlag av de hensynene som boslashr spille inn i en slik vurdering

Kompetanse

Det kreves ikke lenger undervisningskompetanse for tilsetting som raringdgiver men viktigheten av at raringdgiveren har yrkeserfaring fra skolen eller kjennskap til skolen understrekes I forskriften fremgaringr det at raringdgivningen skal utfoslashres av persoshyner med laquorelevant kompetanseraquo (sect 22ndash4) Releshyvant kompetanse utdypes ikke noe naeligrmere men Utdanningsdirektoratet har i forbindelse med forshyskriftsarbeidet sendt hoslashringsbrev med forslag til

37 Rundskriv UDir-2ndash2009 Informasjon om endringer i forskrift til opplaeligringsloven kapittel 22 og forskrift til privatskoleshyloven kapittel 7 - laquoRetten til noslashdvendig raringdgivning Side 3

104 NOU 2009 18


laquoanbefalt formell kompetanseraquo til raringdgivere38

Dette er minst utdanning paring bachelornivaring med minst 60 studiepoeng med raringdgiverrelevante fag Som relevante fag nevnes humaniora samfunnsvishytenskap utdanningsvitenskap allmennlaeligrerutshy

38 Hoslashringsbrev om forslag til endring av forskrift til opplaeligshyringsloven kapittel 22 og forskrift til privatskoleloven kapittel 7 - retten til noslashdvendig raringdgivning samt anbefalt formell kompetanse og anbefalte kompetansekriterier for raringdgivere Utdanningsdirektoratet 11 juli 2008

danning faglaeligrerutdanning og utdanning i helseshyog sosialfag Videre boslashr minst 30 studiepoeng dekke en masteroppgave innenfor raringdgivning

Direktoratet har ogsaring sendt forslag til laquoanbeshyfalte kompetansekriterierraquo paring hoslashring Dette er 22 punkter for utdannings- og yrkesraringdgivere og 16 punkter for sosialpedagogiske raringdgivere med oversikt over raringdgiveres oslashnskede kunnskaper fershydigheter og holdninger Disse varierer fra det helt detaljerte til det helt overordnede

105 NOU 2009 18


Kapittel 9

Statlig spesialpedagogisk stoslashttesystem (Statped)

I mandatet heter det at utvalget skal beskrive Stat-ped og foreta en samlet gjennomgang av arbeidsshyoppgaver og arbeidsdeling mellom enhetene i Stat-ped-systemet og mellom Statped og PP-tjenesten

I kapittel 2 skriver utvalget at en av hovedutshyfordringene paring dette feltet er mangel paring samordshyning av tilbudene fra de mange aktoslashrene som yter tjenester til barn unge og voksne med saeligrskilte opplaeligringsbehov Mange av de som har kommet med vurderinger av det samlede stoslashtteapparatet har vist til delvis overlappende arbeidsoppgaver ikke bare mellom PP-tjenesten og Statped men ogsaring til delvis overlapping mellom stoslashtteapparatet i pedagogisk sektor paring den ene siden og i helseshysektoren paring den annen side Et eksempel er at baringde habiliteringstjenesten for barn og unge (HAshyBU) i helseforetakene og sentrene for sammenshysatte laeligrevansker i Statped gir tilbud til personer med behov for alternativ og supplerende kommushynikasjon (ASK)

I dette kapittelet gis det en presentasjon av Statped i dag og en vurdering av de innspill som er kommet til utvalget Naeligrmere detaljer om utshyviklingen i Statpeds virksomhet fra 1994 til og med 2008 framgaringr av vedlegg 4 Tallmaterialet i dette kapittelet og i vedlegg 4 er kvalitetskontrolshylert av UtdanningsdirektoratetStatped

Tabell 91 Maringl for Statped

91 Formell tilknytning

Det overordnede ansvaret for Statpeds virksomshyhet ligger i Kunnskapsdepartementet men etatsshystyringen ivaretas naring av Utdanningsdirektoratet Statped hadde i flere aringr en felles administrasjon leshydet av en direktoslashr Ved opprettelsen av Utdanshyningsdirektoratet i 2004 ble Statpeds sentraladmishynistrasjon innlemmet i direktoratet De statlige sentrene ble fra 2004 omdannet til egne virksomshyheter med senterleder som virksomhetsleder Fra 2007 ble alle senterledere direktoslashrer

Statpeds virksomhet er ikke lovregulert De oslashkonomiske rammene fastsettes aringrlig gjennom statsbudsjettet kap 230 Kompetansesenter for spesialundervisning

92 Maringl for Statpeds virksomhet

Statped arbeider etter foslashlgende maringl ndash aring yte spesialpedagogiske tjenester av god kvashy

litet til rett tid paring individ- og systemnivaring saeligrlig paring omraringder der en ikke kan vente at kommushynene har kompetanse

Hovedmaringl 1 Tjenesteyting Hovedmaringl 2 Kompetanseutvikling og kunnskapsspredning

Aring gi spesialpedagogiske tjenester som Aring utvikle kompetanse og formidle kunnskap om brukere fremmer tilpasset likeverdig og med saeligrskilte opplaeligringsbehov og om inkluderende og inkluderende opplaeligring funksjonelle laeligringsmiljoslasher ndash Utredning ndash Kompetanseutvikling ndash Raringdgivning ndash Kunnskapsspredning ndash Opplaeligring ndash Samarbeid ndash Bo- og fritidstilbud ndash Laeligremiddelarbeid ndash Kurs for brukere ndash Internasjonalt bistandsarbeid ndash Kurs for foreldre ndash Annen kompetanseutvikling og kunnskapsspredning ndash Annen faglig bistand

Individbasert virksomhet Systembasert virksomhet

Kilde Statped

106 NOU 2009 18


ndash aring sikre skole- og miljoslashtilbud for hoslashrselshemshymede elever i grunnskole og videregaringende opplaeligring etter avtale med oppdragsgiver

ndash aring soslashrge for mest mulig lik tilgang paring tjenester i alle landsdeler

ndash aring utvikle produsere og distribuere laeligremidler

Utdanningsdirektoratet og virksomhetene i Stat-ped har utviklet et system med formaringlskoder knyttet til det som kalles stoslashttesystemets to hoshyvedmaringl Det reflekterer de ulike typer arbeidsoppshygaver som blir ivaretatt av kompetansesentrene og skolene

Felles strategiske foslashringer for sentrene 2008ndash 2010 er formulert slik i direktoratets tildelingsshybrev ndash tidlig innsats ndash bedre gjennomfoslashring i videregaringende opplaeligshy

ring ndash kompetanseutvikling i PP-tjenesten ndash forskningsbasert kunnskap ndash Statped ndash et nasjonalt nettverk ndash Statped ndash en synlig aktoslashr i opplaeligringssektoren

Utdanningsdirektoratet definerer Statpeds virkshysomhetsideacute visjon og verdier slik

Virksomhetsideacute Statped er et nasjonalt nettshyverk av spesialpedagogiske kompetansesentre styrt av Utdanningsdirektoratet Kompetansesenshytrene gir tjenester til kommunene i deres arbeid med aring realisere opplaeligringslovens maringl om likevershydig tilpasset og inkluderende opplaeligring for barn unge og voksne med saeligrskilte behov Dette om-fatter ogsaring aring sikre skole- og miljoslashtilbud for tegnshyspraringklige elever i grunnskolen etter avtale med kommunen

Kompetansesentrene er aktoslashrer i feltet melshylom praksis og forskning og samarbeider med nashysjonale og internasjonale fagmiljoslasher Sentrene utshyvikler kompetanse og dokumenterer formidler og implementerer praksis- og forskningsbasert kunnskap

Visjon Likeverd og mestring Verdier ndash Tilgjengelighet God tilgjengelighet til inforshy

masjon tjenester og til faglig arbeid ndash Respekt Respekt for brukere samarbeidsparshy

ter og medarbeidere gjennom likeverd tillit dialog aringpenhet og forutsigbarhet

ndash Kvalitet Hoslashy kvalitet paring faglig kompetanse kommunikasjons- og beslutningsprosesser og tjenester

93 Strukturen og rammene for Statpeds virksomhet

Statped bestaringr av ulike kompetansesentre som arshybeider paring fagomraringdene syn hoslashrsel spraringktale kommunikasjon ervervet hjerneskade laeligringsshymiljoslashproblematferd og sammensatte laeligrevanshysker

Tabell 92 viser aringrsverk tilknyttet de forskjellishyge sentrene sentrenes oslashkonomi samt deres lokashylisering og geografiske dekningsomraringder Tabelshylen viser at Statped i 2008 hadde ca 870 aringrsverk og et regnskap paring 592 mill kr Av dette utgjoslashr husshyleie ved statlige sentre naeligr 75 mill kr1

Statpeds tjenester er i utgangspunktet gratis for brukerne men det tas i noen grad betaling for kurs Ved heltidsopplaeligring i hoslashrselssektoren (over 12 uker i aringret) foretas det i ettertid fratrekk i rammetilskuddet til de aktuelle kommunerfylshykeskommuner

1 Mange sentre har i tillegg saeligrskilte driftsutgifter og inntekshyter i form av prosjektdeltakelse salg av tjenester (for eksemshypel salg av tjenester innenfor doslashvblindfeltet til helsesektoshyren) Utgifter og inntekter til slike tjenester skal balansere og utgjoslashr om lag 50 mill kr hvert aringr Denne del av virksomheshyten kommer derfor i tillegg til de aringrsverk og driftsutgifter som framgaringr av tabell 91 Dessuten er det en utgiftspost paring om lag 7-8 mill kr pr aringr til stoslashrre utstyrsinnkjoslashp og vedlikeshyhold som ikke synliggjoslashres her Totalt er Statpeds virksomshyhet i stoslashrrelsesorden ca 650 mill kr i 2008-prisnivaring Utgifter til en del administrative funksjoner som tidligere ble dekket over Statpeds budsjett (sentraladministrasjon) dekkes naring av direktoratet

107 NOU 2009 18



Driftsshyutgift

Kompetansesenter Fagomraringde Aringrsshypost

01 Geografisk deknings-

Virksomhet (inkl adm) verk mill kr Lokalisering omraringde Merknad

Nord-Norge Statped Nord 1 Felles S- IKT Support IKT 9 11 Flere steder Lands- Alta og i Soslashr-Norge

arkivfunk dekkende 2 SEAD Flere 45 3 Kautokeino Lands- Samisk spesped

fagomraringder dekkende stoslashtte 3 laquoNordnorsk KSraquo Vesentlig SLV 218 18 Alta Nord- Tidligere Sandfallet

men ogsaring andre Norge KS fagomraringder

4 Div tyngdepunkt Flere 26 19 Flere steder Nord- Kjoslashp av tjenester fagomraringder Norge lokalt (fra PPT

fylkeskomm sentre mm)

Sum Nord-Norge 613 51

Midt-Norge 1 Troslashndelag KS SLV 19 15 Levanger 2 fylker Moslashller har begynt

paring oppbygging av spraringkkompetanse

2 Moslashller KS Hoslashrsel 805 59 Trondh 6 fylker STK 50

3 Tambartun KS Syn 587 41 Melhus 8 fylker

Sum Midt-Norge 1632 118

Vest-norge Statped Vest 4 fylker 1 Avd hoslashrsel Hoslashrsel 86 53 Bergen Statped Vest har beshy

gynt paring oppbygging av synskompetanshyse (inngaringr i sum 136 aringrsverk)

2 Avd Eikelund A STK 17 13 Bergen 3 Avd Eikelund B SLV 17 12 Bergen 4 Avd Soslashreide SLV 16 10 Sandane 5 Syn Inngaringr Inngaringr

Sum Vest-Norge 136 88

Oslashst-norgesoslashr-norge 1 Oslashverby KS Avd A EHS 182 26 Gjoslashvik Landsshy

dekkende 2 Oslashverby KS Avd B SLV 172 Gjoslashvik 3 fylker

108 NOU 2009 18



Driftsshyutgift post Geografisk

Kompetansesenter Fagomraringde Aringrsshy 01 deknings-Virksomhet (inkl adm) verk mill kr Lokalisering omraringde Merknad

3 Bredtvet KS STK 59 41 Oslo Landsshydekkende

4 Torshov KS SLV 312 22 Oslo 4 fylker 5 Huseby KS Syn 94 58 Oslo 11 fylker 6 Skaringdalen KS Hoslashrsel 862 56 Oslo 5 fylker 7 Nedre Gausen KS Hoslashrsel 462 29 Holmestrand 5 fylker 8 Briskeby skole og Hoslashrsel 339 20 Lier Lands- Privat (HLF) KS dekkende 9 Andebu skole og KS Hoslashrsel 782 49 Andebu Lands- Privat (Signo)

dekkende 10 Lillegaringrden KS Laeligringsmiljoslash 152 11 Porsgrunn Landsshy

atferd dekkende 11 Soslashrlandet KS SLV 31 Kristiansand 3 fylker

Sum Oslashst-Norge 5103 333 Soslashr-Norge

Andre fellestiltak 2

Totalt Fordeling 8708 592 SLV i Nord-Norge fagomraringder er beregnet til 14

aringrsverk og 10 mill kr inkl kjoslashp av lokale tjenester

Syn 1527 99 Hoslashrsel 4154 266 STK 81 57 EHS 182 13 SLV 14 10 Syn og hoslashrsel Tal-Nord-Norge lene er inklusive

aringrsverk og utgifter til de vel 40 fylkesshysynspedagogene og fylkesaudioshypedagogene

SLV Soslashr-Norge 1314 93 Laeligringsmiljoslash atferd 152 11 Ikke-fordelt fagomraringde 429 43

Totalt 8708 592

(Forkortelser KS = kompetansesenter STK = spraringk-tale-kommunikasjonsvansker SLV = sammensatte laeligrevansker EHS = ervervet hjerneskade)

109 NOU 2009 18


Tabell 93 Fordelingen av Statpeds ressurser i 2008 paring de ulike fagomraringdene maringlt etter aringrsverk og driftsshyutgifter

Fagomraringder Fordelt etter aringrsverk Fordelt etter driftsutgifter Merknad

Syn Hoslashrsel Spraringktalekommunikasjon Ervervet hjerneskade Sammensatte laeligrevansker Laeligringsmiljoslash og problematferd Ikke fordelt paring fagomraringde

175 477

93 21

167 18 49

167 449

96 22

174 18 74

Totalt 100 100

Ressursene i Statped fordelte seg i 2008 paring de ulike fagomraringdene slik det framgaringr av tabell 93

Vi ser at naeligrmere halvparten av ressursene i Statped gikk til hoslashrselssektoren i 2008 Dette er ressurser dels knyttet til drift av grunnskoler og videregaringende skoler for doslashve og hoslashrselshemmeshyde dels tilknyttet utadrettet bistand mot kommushyner og fylkeskommuner med doslashve og hoslashrselsshyhemmede i lokalsamfunnet (kompetansesentershyvirksomheten) Tidligere gikk en enda stoslashrre andel av Statpeds samlede ressurser til hoslashrselsshysektoren henholdsvis 52 prosent av aringrsverkene og 49 prosent av kostnadene i aringr 2000

Videre gikk ca 18-19 prosent av ressursene i Statped i 2008 til synssektoren og naeligr 10 prosent til sektoren spraringktalekommunikasjon Fagomshyraringdet sammensatte laeligrevansker har ca 17-18 pro-sent av totalressursene De to fagomraringdene ervershyvet hjerneskade og laeligringsmiljoslash og problematferd har hver ca 2 prosent av totalressursene

931 Tilbuds- og senterstrukturen

Senterstrukturen generelt

Statped bestaringr i dag av ndash 11 statlige kompetansesentre i Midt-Norge

Oslashst-Norge og Soslashr-Norge ndash to private enheter med skole og kompetanseshy

senterfunksjoner (Briskeby og Andebu) som Utdanningsdirektoratet kjoslashper tjenester fra

ndash Statped Vest (fra 2006) med grunnskole og tre fagavdelinger som tidligere var selvstendige sentre

ndash Statped Nord (fra 2008) som har hatt og har en helt annen organisering og tilbudsstruktur enn i de oslashvrige landsdeler

Statped Nord

Nord-Norge har en noe annen historie paring det spesishyalpedagogiske omraringdet enn resten av landet Landsshydelen har praktisk talt ingen spesialskoletradisjon selv om en del elever fra landsdelen ble sendt til spesialskoler lenger soslashr Da flere av spesialskolene i Soslashr- og Midt-Norge ble omgjort til kompetansesenshytre var det naturlig for Nord-Norge aring utvikle andre organisasjonsformer for aring dekke regionens kompeshytansebehov Dette inkluderer avtalebaserte kjoslashp fra mindre tjenesteleverandoslashrer i landsdelen og utvikshyling av fylkesoverskridende kompetansenettverk I 2008 er ca 61 aringrsverk knyttet til Statped Nord hvorshyav 9 aringrsverk er en landsdekkende support IKT og arkiv for Statped der de fleste medarbeiderne er loshykalisert i Soslashr-Norge Hele 26 av de 61 aringrsverkene anvendes til kjoslashp av lokale tjenester i landsdelen bla fra Spesialpedagogisk senter i Bodoslash og Logoshypedisk senter i Soslashmna som begge eies av Nordland fylkeskommune I tillegg mottok landsdelen i 2007 kompetansesentertjenester fra sentre i Soslashr-Norge tilsvarende ca 44 aringrsverk

Samisk spesialpedagogisk stoslashtte (SEAD) var fra 1 januar 2004 til 31 desember 2007 organisert som egen enhet i Statped basert paring en avtale melshylom Utdanningsdirektoratet og Samisk hoslashgskole Fra 1 januar 2008 er SEAD en egen enhet i Stat-ped Nord

SEAD har ledet samordnet og bidratt faglig i det statlige arbeidet med aring utvikle spesialpedagoshygisk kompetanse for samiske brukere i hele lanshydet Utviklingen av etter- og videreutdanning i spesialpedagogikk har skjedd i samarbeid med Sametinget Samisk hoslashgskole og Hoslashgskolen i Finnmark

SEAD har vaeligrt henvisnings- og kontaktinshystans naringr det gjelder stoslashttesystemets innsats baringde for maringlgruppen og satsingsomraringdene og for aring koshy

110 NOU 2009 18


Tabell 94 Antall heltidselever og deltidselever i hoslashrselssektoren i Statped 2002ndash2008 paring grunnskolens og videregaringende opplaeligrings nivaring

Nedre Briske- Andebu Aringr Moslashller Gausen by skole kompe- Sum elever1 2

kompe- Skaringdalenshy kompeshy og komshy tanse- og tanse- Statped kompetanshy tanseshy petanseshy skole-

Type opplaeligring senter Vest sesenter senter senter senter Heltid Deltid

Aringr 2002 1 Heltidsopplaeligring grskole 42 31 44 18 0 6 141 2 Heltidsopplaeligring vgo 0 41 0 0 27 12 80 3 Deltidsopplaeligring grskole - - - - 0 - 162 4 Deltidsopplaeligring vgo 0 - 0 0 - - 109



1 Heltidsopplaeligring defineres som opplaeligring mer enn 12 uker i aringret og som medfoslashrer rammetrekk eller direkte betaling for kommunene Deltidsopplaeligring er under 12 ukers varighet og er gratis

2 Tall for heltidselever er godt kvalitetssikret Tall for deltidselever er mer usikre

Kilde Statped (se vedlegg 4) Stmeld nr 14 (2003-2004) og sentrenes aringrsmeldinger

ordinere samarbeidet i det samisk-spraringklige nettshyverket naringr det gjelder fagutvikling

Hoslashrselssektoren

Hoslashrselssektoren har gjennomgaringtt store endringer de seneste aringrene i form av en betydelig nedgang i antall heltidselever uten at tilbudsstrukturen eller kostnadene er endret vesentlig Elevtallet i 2002 2006 og 2008 ved de statlige og statlig finansierte hoslashrselsskolene framgaringr av tabell 94 Den sterke elevtallsnedgangen spesielt paring grunnskolens nishyvaring skyldes blant annet ulike medisinske og teknoshylogiske framskritt herunder cochleaimplantat

94 Statpeds tjenesteprofil

941 Endringer i samlet profil de seneste aringrene

Tabell 95 viser utviklingen i Statpeds samlede tjeshynesteprofil (type arbeidsoppgaver) de siste tre aringrene med utgangspunkt i klassifiseringen i de to

hovedmaringlene som er referert i avsnitt 92 ndash Tjeshynesteyting kompetanseutvikling og kunnskapsshyspredning I det tallmaterialet utvalget har bestilt fra Statped sies det at enkelte typer oppgaver er baringde individrettet og systemrettet og de er skilt ut i tabell 95 her som laquoBlandete tjenesterraquo

Vi ser at andelen av ressurser som garingr til indishyvidbasert tjenesteyting har garingtt klart ned fra 62 prosent i 2006 til 51 prosent i 2008 Betydelige endringer fra aringr til aringr kan tyde paring at registreringen av type tjenesterarbeidsoppgaver kan vaeligre noe tilfeldig

942 Tjenesteprofil for sentrene for sammensatte laeligrevansker (SLV)

Data fra de enkelte SLV-sentrenes aringrsmeldinger har dannet grunnlag for tabell 96 Her er all virkshysomhet plassert enten som individbasert eller sysshytembasert virksomhet (ingen blandingskategori) Dessuten er fordelingen basert paring oslashkonomisk forshybruk og ikke aringrsverk som i tabell 95

111 NOU 2009 18


Tabell 95 Statpeds tjenesteprofil de siste aringrene maringlt ved forbruk av aringrsverk i av totalt antall aringrsverk Samlet for alle sentre

Type tjeneste arbeidsoppgave 2006 2007 2008

Opplaeligring langtid (over 12 uker) 22 14 17 Opplaeligring korttid (under 12 uker) 9 4 2 Bo- og fritidstilbud 7 5 7 Utredninger 15 14 11 Raringdgivning konsultasjon 9 15 14 Delsum Tjenesteyting Individbasert 62 52 51 FoU kompetanseutvikling 5 13 11 Laeligremiddelarbeid laeligremiddelproduksjon 5 6 5 Delsum Kompetanseutvikling og kunnskapsspredning Systembasert 10 19 16 Kurs- og kunnskapsinformasjonsspredning 26 21 27 Annet 2 9 6 Delsum Blandete tjenester 28 30 33

Sum total 100 101 100

Vi ser at sentrene for sammensatte laeligrevan- sentreneavdelingene brukte mer ressurser paring inshysker bruker flere ressurser paring systemrettet enn dividrettet arbeid individrettet arbeid samlet sett To av de seks

Tabell 96 SLV-sentrenesavdelingenes tjenesteprofil de siste aringrene maringlt ved oslashkonomisk forbruk i av samlet forbruk 2005 ndash 2008 Eksklusive SLV i Nord-Norge

Statped Statped Vest avd Vest avd

Troslashndelag Eikelund Soslashreide Oslashverby Torshov Soslashrlandet Type tjeneste arbeidsoppgave KS 2008 20051 2005 KS 20082 KS 2008 KS 20073

Utredning 6 40 54 10 35 10 Raringdgivning (konsult) 21 40 14 17 Opplaeligring Bo- og fritidstilbud 1 Kurs for brukere Kurs for foreldre Annen faglig bistand 1 1 2 2 Delsum Tjenesteyting Individbasert 28 41 54 53 49 29 Kompetanseutvikling 27 30 13 21 16 11 Kompetansespredning 25 17 17 16 31 37 Samarbeidstiltak 17 11 17 6 3 20 Laeligremiddelarbeid 3 1 2 1 1 Internasjonal bistand Annen komputv og kunnskapsshyspredning 2 2 Delsum Kompetanse- utvikling og kunnskapsspredning Systembasert 72 59 47 47 51 71

Sum total 100 100 101 100 100 100

1 Separate tall for avdelingene Eikelund og Soslashreide framgaringr ikke av 2008-rapporten til Statped Vest 2 Her er tatt med tall for Avd for SLV og Avd for Ervervet hjerneskade samlet da dette ikke var skilt i aringrsrapporten 3 Her er benyttet tall fra aringrsrapport 2007 i det tallene i 2008-rapporten inneholder feil paring dette feltet

112 NOU 2009 18


Tabell 97 SLV-sentrenesavdelingenes tjenestetilbudoppgaver brukergrupper deltakelse i prosjektomshyraringder mm

Statped Vest Avd Eike-

Tjenestetilbudarbeidsoppgaver brukergrupper Troslashndelag lund og Avd Oslashverby KS Torshov Soslashrlandet deltakelse i prosjekter mm KS Soslashreide Avd SLV KS KS

SLV uviklingshemming X X X X X ADHD X X X X X Tourettes syndrom narkolepsi X X X X X Autisme Asperger X X X X Sosio-emosjonelle vansker X X X X X LP-modell X X X X Store kommunikasjonsvansker Alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) X X X X X Laeligremidler X X X X Kompetanseheving av PPT Faglig loslashft for PPT X X X X X Lese- og skrivevansker X X Matematikkvansker X X X X Spraringkvansker spraringkstimulering X X X X Engelsk X Motorisk utvikling X Minoritetsspraringklige med store behov X X X Nevrobetingede vansker X X X Faglige publikasjoner informasjon kurs X X X X X Nettverkssamarbeid med andre aktoslashrer X X X X X Andre arbeidsoppgaver diverse X X X X X

943 Naeligrmere om SLV-sentrenes arbeidsoppgaver

Kompetansesentrene paring fagomraringdene syn hoslashrsel spraringktalekommunikasjon og ervervet hjerneshyskade som dekker brukere med lavfrekvent foreshykomst har klart avgrensede maringlgrupper Sentreshyneavdelingene for sammensatte laeligrevansker har imidlertid langt mer diffuse arbeidsoppgaver De dekker ikke bare fagomraringdet sterkt sammensatte og alvorlige laeligrevansker (lavfrekvent) men ogsaring en rekke omraringder av hoslashyfrekvent natur Oversikt over SLV-sentrenesavdelingenes tjenestetilbud og arbeidsoppgaver brukergrupper deltakelse i prosjektomraringder med mer framgaringr av tabell 97 Denne er basert paring en gjennomgang av SLV-senshytrenes aringrsmeldinger de siste aringrene

Tabell 97 viser at SLV-sentrene har en omshyfangsrik oppgaveportefoslashlje og endringer i sentreshynes arbeidsoppgaver viser at sentrene ikke har klart avgrensede ansvarsomraringder i motsetning til de oslashvrige sentrene

95 Fylkesvis fordeling av Statpeds tjenester

Enkelte sentre har faringtt definert landsdekkende elshyler regionale oppgaver Det er likevel en tendens til at enkelte slike definerte funksjoner i sterkest grad kommer de naeligrmest beliggende fylker til gode Det er ogsaring en tendens til at mindre komshymuner faringr en stoslashrre andel av sentrenes ressurser enn de store kommunene Tabell 98 viser den geografiske fordelingen av Statpeds tjenester enshykelte aringr i perioden 1996-2007

Vi ser at det er et tilnaeligrmet stabilt moslashnster i den geografiske fordeling av Statpeds tjenester Ytterpunktene er paring den ene side Oslo som mot-tar klart faeligrrest tjenester fra Statped og paring den annen side Finnmark som har klart stoslashrst uttak Ogsaring fylkene Oslashstfold Rogaland og Telemark som ikke har sentre i sine fylker har et lavt forbruk sammenlignet med landsgjennomsnittet mens Sogn og Fjordane Soslashr-Troslashndelag og Nord-Troslashnshy

113 NOU 2009 18


Tabell 98 Den fylkesvise fordeling av Statpeds tjenester 1996-2007 Kr pr innbygger loslashpende priser (eksshyklusive husleieutgifter)

Fylker 1996 2001 2003 2005 2006 2007

Oslashstfold 86 81 83 84 63 67 Akershus 118 93 96 96 98 100 Oslo 61 41 48 50 46 41 Hedmark 91 65 92 82 78 105 Oppland 135 55 83 83 94 100 Buskerud 108 100 94 90 80 94 Vestfold 133 130 117 107 116 118 Telemark 143 110 63 76 67 72 Aust-Agder 162 109 102 104 103 118 Vest-Agder 141 108 117 108 110 120 Rogaland 107 75 77 70 67 71 Hordaland 121 132 134 113 109 110 Sogn og Fjordane 158 151 146 142 151 168 Moslashre og Romsdal 133 107 98 101 119 97 Soslashr-Troslashndelag 172 167 145 144 142 149 Nord-Troslashndelag 189 157 126 117 122 133 Nordland 88 92 123 98 98 100 Troms 87 88 105 109 99 110 Finnmark 249 253 266 271 287 274

Landsgjennomsnitt 118 100 101 97 95 99

Kilde Stmeld nr 23 (1997-98) for 1996 For aringrene 2001-2007 er data hentet fra Statpedsentrenes aringrsmeldinger Landsdekkende supshyport IKT ikke med SEAD AKS og Briskeby med fra 2001 SAF og SLF ikke med fra 2001

delag med sentre i sine fylker har et relativt sett stort uttak av tjenester Nordland og Troms fylker ligger omtrent paring landsgjennomsnittet

96 Kompetansen i Statped

I vedlegg 4 gis det en oversikt over formalkompeshytansen i Statped ved de enheteneavdelingene som arbeider i utadrettede tjenester Det vil si at de ansatte i skolevirksomheten er holdt utenfor denne oversikten Materialet viser at de Statpedshyansattes kompetanse er meget hoslashy Den er ogsaring hoslashyere enn formalkompetansen i PP-tjenesten som er gjengitt i kapittel 8

97 Utfordringer

Statpeds arbeid paring fagomraringdene syn hoslashrsel spraringktalekommunikasjon og ervervet hjerneshyskade blir i stor grad vurdert positivt av brukere og samarbeidspartnere Sentrene har samlet sett

betydelige ressurser baringde faglig og oslashkonomisk paring disse spesialiserte fagomraringdene og relativt faring brukere Det er imidlertid ikke kommet innspill paring om ressursene er rimelig fordelt mellom disse ulike fagomraringdene innenfor den gitte samlede rammen

Det er en betydelig utfordring at mange av dem som faringr tjenester fra Statped er multifunkshysjonshemmede Det vil si at den enkelte i tillegg til sin hovedvanske ogsaring har andre funksjonsnedsetshytelser av stoslashrre eller mindre omfang og vanskeshygrad Statped som langt paring vei er organisert som sentre for spesifikke fagomraringder kan derfor vaeligre mindre egnet til aring ivareta sammensatt problemashytikk I et slikt perspektiv kan det sies at dagens struktur i Statped ikke gjenspeiler bredden i brushykernes behov paring en formaringlstjenlig maringte Dette gjelder ikke for Statped Vest som er organisert som et flerkompetansesenter Statped har selv paringshypekt dette forholdet2

2 Notat fra Statped til Midtlyngutvalget datert 5 november 2007

114 NOU 2009 18


Sentrene for sammensatte laeligrevansker arbeishyder i stor grad med hyppig forekommende probleshymatikk Disse sentrene har ikke hatt saring klart defishynerte oppgaver og brukergrupper som de oslashvrige sentrene Oppgaveportefoslashljen til disse sentrene er som foslashlge av dette vokst i bredden og blitt mer uoversiktlig enn ved de oslashvrige sentrene

Den faglige og administrative styringen av Statped synes aring vaeligre mindre detaljert og paring et mer overordnet plan enn tidligere Dette kan vaeligre en av flere grunner til at SLV-sentrenes oppgaveshyportefoslashlje viser stoslashrre spredning og er mer uklar enn foslashr

Manglende koordinering og ansvarsavklaring paring det spesialpedagogiske feltet er ikke bare et feshynomen mellom stat (Statped) og kommune (PPshytjenesten) Dette gjoslashr seg ogsaring gjeldende mellom ulike statlige aktoslashrer Et aktuelt eksempel er forshyholdet mellom SLV-sentrene i Statped og HABU dels ogsaring mot BUP Ogsaring disse tjenestene arbeishyder delvis overlappende og parallelt med de samshyme barna og elevene Det kan vaeligre tilfeldig om barn og unge med samme problem blir henvist til den ene eller andre instansen Det synes ellers klart at PP-tjenesten har flere henvisninger til og tettere samarbeid med HABU enn med SLV-senshytrene

Barnehager og skoler kan oppleve baringde PPshytjenesten og Statped som fjerne fra praksisfeltet og at tjenestene ikke retter seg tilstrekkelig mot den konkrete tilretteleggingen av opplaeligringen Dette kommer fram i ulike brukerundersoslashkelser

Det barnehager og skoler ofte ettersposlashr er hjelp til konkret tilrettelegging av utvikling og opplaeligshyring Det kan vaeligre grunn til aring tro at denne kritikshyken i stoslashrst grad gjelder SLV-sentrene og ikke syns- eller hoslashrselssentrene som har en spesialistshykompetanse som kommunene sjelden har

Det har vaeligrt hevdet at Statped til dels har vaeligrt lite lydhoslashre overfor kommunenes behov Dette er paringpekt av den referansegruppen som ble oppnevnt ved laquoProsjekt Statped 2005raquo Referanseshygruppa uttaler enstemmig blant annet

Referansegruppa konstaterer at man i arbeidet med prosjekt Statped 2005 har sikret bred medvirkning fra Statpeds faglige ledelse og tilshylitsvalgte samt representanter for relevante brukerorganisasjoner Derimot har praksisfelshytet (barnehageskole) og kommunenivaringet (herunder PPT) i mindre grad vaeligrt involvert Dette boslashr det tas hensyn til i den videre prosesshysen

Utdanningsdirektoratets raringd for inkluderende opplaeligring (URIO) droslashftet i ekstraordinaeligrt moslashte 10 mars 2005 rapporten laquoProsjekt Statped 2005raquo og uttalte blant annet

Raringdet savner en grundig droslashfting av Statpeds framtidige faglige profil som grunnlag for de organisatoriske loslashsningene som foreslaringsantyshydes i rapporten Raringdet beklager at praksisfeltet og kommunene som er de som skal gjoslashre bruk av Statpeds tjenester ikke har faringtt mulighet til aring delta sterkere i prosessen

115 NOU 2009 18


Kapittel 10

Andre kommunale og statlige tjenester

I kapitlene 5ndash9 er det naeligrmere beskrivelser av utshydanningssystemet og tjenester i kommune fylkesshykommune og stat som er direkte knyttet til opplaeligshyringssektoren Flere andre tjenester er imidlertid ogsaring viktige naringr det gjelder barn og unges oppshyvekst utvikling og laeligring I mandatet heter det at utvalget skal beskrive og oppsummere hvordan tjenestene er organisert og se paring forhold som hemmer og fremmer tverrfaglig og tverretatlig samarbeid lokalt og paring tvers av nivaringene

I dette kapittelet vil vi derfor kort beskrive de andre mest aktuelle tjenestene i kommune og stat og trekke fram forhold som er av betydning for utvalgets maringlgrupper Sektorene gjennomgarings paring en slik maringte at det samtidig synliggjoslashres hvorshydan vekslingen er mellom kommunalt og statlig ansvar Foslashrst presenteres helsesektoren deretter sosial- og velferdssektor og til sist barnevernet Omtalen avgrenses i all hovedsak til de tjenester som beroslashrer barn og ungdom

Videre redegjoslashres det for hvilke bestemmelshyser som regulerer samarbeid og koordinering av tjenester til personer med sammensatte behov Det pekes ogsaring paring organisatoriske loslashsninger som kan bidra til bedre koordinering paring systemnivaring

Utvalget har innledningsvis pekt paring mangel paring samordning i tilbudene til barn og unge For barn og unge med behov for bistand fra flere tjenester er det av stor betydning aring oppleve helhet og samshymenheng i tiltak For brukerne er det ikke saring vikshytig om de ulike oppgavene utfoslashres av en og samshyme organisasjon eller av flere i et samarbeid Det er foslashrst og fremst innhold og omfang av tjenesteshyne samt naeligrheten til den enkelte som er avgjoslashshyrende og ikke om det er stat eller kommune som har ansvaret

101 Kommunehelsetjenesten

Kommunehelsetjenesteloven1 forskrift om komshymunenes helsefremmende og forebyggende arshy

beid i helsestasjons- og skolehelsetjeneste2 og forshyskrift om habilitering og rehabilitering3 regulerer kommunens ansvar for aring soslashrge for noslashdvendig helshysetjeneste og habiliteringsinnsats til alle barn og unge som bor i eller som midlertidig oppholder seg i kommunen Alle som har behov for langvarishyge og koordinerte tjenester har rett til individuell plan4 5

1011 Helsestasjons- og skolehelsetjenesten

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er et lovparingshylagt lavterskeltilbud til alle barn unge og deres foresatte Tilbudet innbefatter svangerskapsomshysorgen helsestasjon 0-5 aringr helsestasjon for ungshydom og skolehelsetjenesten 6-20 aringr

Helsestasjonstilbudet er et frivillig og gratis til-bud til alle barnefamilier opp til firearingrsalderen Naeligr alle barn i alderen 0-5 aringr (90 prosent) har konshytakt med helsestasjonen Tjenesten skal legge vekt paring aring styrke foreldrenes mestring av foreldrerollen og temaer som tidlig samspill spraringk og kommunishykasjon aktivitet og lek og psykisk helse er viktige omraringder i tillegg til den medisinske oppfoslashlgingen Dette gir helsestasjonen en god mulighet for foreshybyggende innsats samt aring vaeligre en sentral instans for aring avdekke sykdom funksjonsnedsettelser og omsorgssvikt Det understrekes i sentrale dokushymenter at helsestasjonen har en viktig rolle naringr det

1 Lov om helsetjenesten i kommunene 19 november 1982 nr 66 (Kommunehelsetjenesteloven)

2 Forskrift om kommunenes helsefremmende og forebygshygende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten 3 april 2003 nr 450


4 Lov om pasientrettigheter (pasientrettighetsloven) 2 juli 1999 nr 63


116 NOU 2009 18


gjelder tidlig innsats utjevning av sosiale forskjelshyler og forebyggende psykisk helsearbeid for barn og unge6 7 Den faglige grunnbemanningen i helseshystasjonstjenesten er helsesoslashster jordmor og lege Tjenesten har i varierende grad ansatt andre yrkesshygrupper og tjenesten har vanligvis tilgjengelig fyshysioterapitjeneste enten ansatt ved helsestasjonen eller i andre deler av helsetjenesten

Skolehelsetjenestens formaringl er aring arbeide for aring fremme elevens totale helse forebygge sykdom og skade samt fremme gode sosiale og miljoslashmesshysige forhold Tjenesten skal i samarbeid med hjem skole og det oslashvrige hjelpeapparat skape en helsefremmende skole gjennom aring tilrettelegge for et godt laeligrings- og arbeidsmiljoslash naringr det gjelder helse trivsel og sikkerhet Tjenesten skal arbeide for aring identifisere og bidra til aring loslashse de helsemessishyge problemer som knytter seg spesielt til skoleeleshyvers situasjon Samarbeidet mellom helsetjenesshyten og skolen er de aller fleste steder naeligrt og helshysesoslashster er en sentral aktoslashr i skolens hverdag Skolehelsetjenesten bestaringr av helsesoslashster og skoshylelege Fysioterapeut er en naeligr samarbeidspartshyner og enkelte steder ogsaring ansatt i tjenesten I enshykelte kommuner har skolehelsetjenesten ansatt psykologer psykiatriske sykepleiere spesialpedashygoger og annet personell

I forskrift8 om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skoleshyhelsetjenesten vektlegges det helhetlige og tverrshyfaglige perspektivet i arbeidet med barn og ungshydom Helsestasjon for ungdom har i loslashpet av 1990shyaringrene hatt en betydelig vekst innenfor kommushynens primaeligrhelsetjeneste Helsestasjon for ungshydom skal gi veiledning og raringdgivning innenfor omraringdene ungdomsliv samliv og seksualitet psyshykisk og somatisk helse samt kunne ha oppfoslashlging av ungdom med saeligrskilte behov og delta i tverrshyfaglig samarbeid

Oversikter viser at ikke alle videregaringende skoshyler har skolehelsetjeneste selv om tjenesten er lovparinglagt Aringrsakene som oppgis er blant annet kashypasitetsproblemer oslashkonomiske forhold og at helshysestasjon for ungdom dekker tilbudet9

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har vikshytige oppgaver i forebyggende psykisk helsearbeid for barn og unge


7 Sosial- og helsedirektoratet 2007 Psykisk helsearbeid for barn og unge i kommunene Veileder IS-1405


9 wwwssbno Samfunnsspeilet 2007

1012 Fysio- og ergoterapitjenester

Fysioterapitjenesten10 er en lovparinglagt deltjeneste der formaringlet er aring fremme helse gjennom aring foreshybygge og behandle og er viktig i arbeidet med barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte Tjeshynesten er en sentral del av kommunens habiliteshyringstiltak Fysioterapeutene utfoslashrer mye av sitt arbeid med barn og unge baringde i hjemmet i barneshyhage og skole I tillegg til behandling gis det veishyledning til foreldre og ansatte Kommunen kan orshyganisere fysioterapitjenesten ved enten aring ansette fysioterapeuter i kommunale stillinger paring fastloslashnn eller inngaring avtaler om driftstilskudd med fysioteshyrapeuter som driver privat virksomhet

Fysioterapeuter har et naeligrt samarbeid med ergoterapeuter Ergoterapitjenesten er imidlertid ikke lovparinglagt men like fullt en svaeligrt viktig tjeshyneste for barn og unge som har behov for ulike former for tilrettelegging Ergoterapeuter benytshyter aktiviteter direkte i behandling og opptrening og er sentrale aktoslashrer ved soslashknad om ulike hjelpeshymidler samt i tilrettelegging for gjoslashremaringl gjenshynom tilpasning av omgivelser og bruk av hjelpeshymidler Tiltakene tar sikte paring aring fremme aktivitet deltakelse tilhoslashrighet og tilfredshet i hjem barneshyhage skole skolefritidsordning arbeid og fritid Ergoterapeutene har ikke minst en viktig rolle i arbeidet med universell utforming

1013 Fastlegen

Fastlegen er en del av det samlede helsearbeidet i kommunen Fastlegen kan vaeligre den foslashrste forelshydrene kontakter naringr de er bekymret for barnets utvikling Fastlegene er medisinsk og faglig anshysvarlige overfor pasienten og skal ha en sentral rolle som doslashraringpner til andre tjenester og ytelser Videre er samarbeid med andre utoslashvere i kommushynen og med spesialisthelsetjenesten viktig for en god fastlegeordning Dette kan blant annet inneshybaeligre deltagelse i ansvarsgrupper samarbeidsmoslashshyter og samarbeid om individuell plan (IP)

102 Statlig spesialisthelsetjeneste ndash helseforetakene

De regionale helseforetakene (RHF) er eid av stashyten og har ansvaret for spesialisthelsetjenesten i hver region De regionale helseforetak ble oppretshy

10 Lov om helsetjenesten i kommunene (sect 1-3) 19 november 1982 nr 66 (Kommunehelsetjenesteloven)

117 NOU 2009 18


tet ved helseforetaksloven11 som regulerer orgashyniseringen av sykehusene I dag er det fire regioshynale helseforetak Helse Nord Helse Midt-Norge Helse Vest og Helse Soslashr-Oslashst Det er per 2008 til sammen 29 helseforetak (HF) med 14 underligshygende enheter i region Soslashr-Oslashst og fem enheter i hver av de tre oslashvrige regionene

Spesialisthelsetjenesteloven12 regulerer naeligrshymere de faglige sidene mm ved driften av helseshyforetakene Pasientrettighetsloven13 regulerer naeligrmere pasientenes rettigheter av ulike slag herunder barns rett til undervisning i helseinstishytusjon

De regionale helseforetakenes fire hovedoppshygaver er spesialisert pasientbehandling utdanshyning av helsepersonell forskning og opplaeligring av pasienter og paringroslashrende knyttet til medisinske helsemessige problemer Virksomheten omfatter somatiske sykehus institusjoner i psykiatrien ambulansetjenesten noslashdmeldingstjenesten sykeshyhusapotek og laboratorier

1021 Barne- og ungdomspsykiatrien (BUP)

Poliklinikker i psykisk helsevern for barn og unge (BUP) foretar diagnostikk og gir behandling til barn og unge med psykiske lidelser I opptrapshypingsplanen for psykiske helse (1998-2008) er det blitt 1527 flere aringrsverk i psykisk helsevern for barn og unge en oslashkning paring 71 prosent14 I foslashlge verdigrunnlaget for Opptrappingsplanen for psyshykisk helse (1998-2008) skal maringlet med tjenestetilshybudet vaeligre aring fremme uavhengighet selvstendigshyhet og evne til aring mestre eget liv Helsedirektoratet sier i utkast til Handlingsplan for habilitering av barn og unge15 at de har erfart at det i oslashkende grad fra det psykiske helsevernet har blitt fokushysert paring barn og unge med psykiske tilstander som medfoslashrer alvorlige funksjonsnedsettelser og dershymed behov for habiliteringsbistand

Innenfor psykisk helse for barn og unge arbeishydes det i oslashkende grad med ulike foreldreveiledshyningsmetoder samt med nettverksorienterte meshytoder der det fokuseres paring habiliteringsbistand til det enkelte barnfamilie ndash alt i et tett samarbeid med brukerne og kommunene Habiliteringspershy

11 Lov om helseforetak mm (helseforetaksloven) 2001 12 Lov om spesialisthelsetjenester mm (spesialisthelsetjenesshy

teloven) 1999 13 Lov om pasientrettigheter (pasientrettighetsloven) 1999 14 Psykisk nyhetsbrev nr 5 ndash 2008 Sintef Helse rapport SAMshy

DATA ndash Noslashkkeltall for spesialisthelsetjenesten 2007 15 Helsedirektoratet 2009 Handlingsplan for habilitering av

barn og unge Hoslashringsutkast 23042009

spektivet skal vaeligre en integrert del av behandshylings- og samarbeidstiltakene for de barn og unge som har psykiske tilstander av langvarig og samshymensatt karakter

Kapittel 11 Maringlgrupper viser at det er oslashkt geshynerell forekomst av psykiske lidelser og probleshymatferd I en rapport fra SINTEF16 refereres det til at psykiske lidelser er betydelig mer utbredt blant mennesker med utviklingshemning Rapporshyten konkluderer med at det er stort behov for oslashkt kompetanse baringde i kommunale tjenester og i speshysialisthelsetjenesten paring dette omraringdet Det hen-der at barn og unge med sammensatte vansker som psykisk lidelse og utviklingshemning oppfatshytes som aring ha problemer knyttet til omsorgssvikt og dermed foslashrst henvises til barnevernet og ikke til BUP eller eventuelt habiliteringstjenesten Detshyte kan vaeligre problematisk naringr det gjelder rettssikshykerhetsmessige forhold

Det kan i noen grad ogsaring vaeligre overlappende tjenestetilbud og arbeidsoppgaver mellom BUP og sentrene for sammensatte laeligrevansker i Stat-ped samt at det er parallellitet i faggrupper

1022 Habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU)

Habilitering og rehabilitering er definert som tidsshyavgrensede planlagte prosesser med klare maringl og virkemidler der flere aktoslashrer samarbeider om aring gi noslashdvendig bistand til brukerens egen innsats for aring oppnaring best mulig funksjons- og mestringsevne selvstendighet og deltakelse sosialt og i samfunshynet17 Habilitering og rehabilitering har samme definisjon Habilitering er imidlertid det begrepet som i hovedsak brukes for tiltak rettet mot barn og unge

Definisjonen understreker at det handler om en samarbeidsprosess mellom bruker (paringroslashrenshyde) og bistandsytere og samarbeid mellom ulike bistandsytere som brukerne har behov for tjenesshyter fra enten disse er ansatt i kommune fylkesshykommune eller stat Den det gjelder skal faring bishystand til aring kunne delta i samfunnet paring sine egne premisser og paring lik linje med andre Naringr formaringlet er deltakelse vil svaeligrt mange andre sektorer enn helsetjenestene maringtte komme paring banen i tilknytshy

16 Grut L M H Kvam J-W Lippestad og G Tyrmi Sosial- og helsetjenester for personer med nedsatt funksjonsevne Oversikt over utviklingen i perioden 2001-2006 SINTEF Helse A 1541 2007


118 NOU 2009 18


ning til den enkelte18 Dette kommer vi naeligrmere tilbake til senere i dette kapittelet

Habiliteringstjenestene for barn og unge har ansvar for aring gi tverrfaglige spesialisthelsetjenesshyter til barn og unge med nedsatt funksjonsevne ogeller kronisk sykdom i aldersgruppen 0 til 18 aringr Tjenestespekteret skal omfatte diagnostikk og funksjonsutredninger opptrening av funksjon og ferdighetstrening intensiv spesialisert trening og opplaeligring til barna ungdommene og familiene samt raringd og veiledning til kommunene generelt og rundt enkeltbrukere

Habiliteringstjenestene for barn og unge vil vaeligre helseforetakenes viktigste tjenesteenhet for aring sikre hoslashy kvalitet i habiliteringstilbudet til barn og unge med nedsatt funksjonsevne Habiliteshyringstjenesten er lokalisert i alle fylker ved til sammen 21 helseforetak med til sammen ca 450 aringrsverk til sammen Tjenesten har en tverrfaglig bemanning og de tre stoslashrste profesjonsgruppene er spesialpedagoger fysioterapeuter og psykoloshyger

Habiliteringstjenestene for barn og unge forshyventes aring samarbeide tett med de andre tjenestene for barn og unge i helseforetakene og bistaring disse med sin tverrfaglighet og metodiske habiliteshyringskunnskap Habiliteringstiltak for barn og unge forventes aring foregaring i barnas og ungdommeshynes vante miljoslash hjemme i barnehage og skole

I ukast til Handlingsplan for habilitering av barn og unge presenteres en rekke tiltak som har som maringl aring forbedre og fornye tjenestetilbudet til barn og unge med funksjonsnedsettelser i kommushynene og i spesialisthelsetjenesten Det legges saeligrshylig vekt paring faglig kvalitet nytteverdi for brukerne hoslashy gjennomfoslashringsmulighet kompetanse kapasishytet og bedre samhandling mellom ulike aktoslashrer og nivaringer Maringlet er at tiltakene i sum skal bidra til god kvalitet og mer likeverdige tjenestetilbud for barn og unge som har habiliteringsbehov Tiltakene planlegges gjennomfoslashrt 2010ndash2012 Utdanningsshydirektoratet har vaeligrt representert i en referanseshygruppe for arbeidet med handlingsplanen

Mange av de som faringr spesialundervisning eller omfattes av andre spesialpedagogiske tiltak faringr ogsaring en rekke tjenester i helseforetakene Habilishyteringstjenesten har et stykke paring vei de samme brukerne og felles faggrupper som spesialpedashygoger og psykologer samt sammenfallende arshy


beidsoppgaver med sentrene for sammensatte laeligshyrevansker i Statped

Som nevnt er laquoopplaeligringraquo av paringroslashrende og pashysienter i forhold til deres medisinskehelsemessishyge problemer en av helseforetakenes hovedoppshygaver og en del av habiliteringens virksomhet Maringlet er mestring og egenomsorg for den enkelshyte for bedre aring fremme samfunnsdeltakelse og haringndtere hverdagens utfordringer Ved alle helseshyforetak er det opprettet laeligrings- og mestringssenshytre (LMS) for familier med barn med funksjonsshynedsettelser og kroniske sykdommer Virksomheshyten skjer ofte i naeligrt samarbeid med brukerorganisasjonene

I utkast til Handlingsplan for habilitering av barn og unge sies det at fravaeligr av nasjonale retshyningslinjer for organisering dimensjonering fagshylig profil og prioritering av LMS-sentrene hemmer utviklingen av gode og likeverdige laeligrings- og mestringstjenester paring landsbasis Nasjonalt komshypetansesenter for laeligring og mestring ved Aker universitetssykehus har ogsaring paringpekt at det er et stort behov for egne laeligringstilbud for stoslashrre barn og ungdom med funksjonsnedsettelser og kronisshyke sykdommer der de kan treffe andre i samme situasjon

1023 Kompetansesentre for sjeldne diagnoser og tilstander

Mennesker med sjeldne og lite kjente diagnoser og tilstander har behov for et godt tilrettelagt samshyfunn helse- og omsorgstjenester tekniske hjelpeshymidler og trygdeordninger Erfaring viser imidlershytid at det aring ha en sjelden tilstand gjoslashr det vanskelishygere aring oppnaring hjelp og rettigheter Det antas at det er ca 30000 personer med en sjelden diagnose tilstand i Norge i dag En medisinsk tilstand regshynes som sjelden naringr det er mindre enn 100 kjente tilfeller per million innbyggere i landet I Norge tilsvarer det faeligrre enn 500 personer

Det er i dag mange kompetansesentre for sjeldne og lite kjente diagnoser og funksjonshemshyninger i Norge De gir tilbud til personer med over 300 ulike sjeldne tilstander TAKO-senteret som er et kompetansesenter for tannhelsemedishysinske problemer gir i tillegg til dette tilbud til over 150 andre sjeldne tilstander Maringlgruppene for kompetansesentrene er den enkelte med en sjelden tilstand paringroslashrende og fagfolk i det tverrshysektorielle tjenesteapparatet paring individ- og sysshytemnivaring I 2007 ble det registrert naeligr 16000 brushykere paring disse kompetansesentrene Mange av sentrene er knyttet til regionale helseforetak

119 NOU 2009 18


Boks 101 Kompetansesentre for sjeldne diagnoser og tilstander

ndash Nasjonalt kompetansesenter for laeligring og mestring Aker universitetssykehus HF

ndash Autismeenheten Rikshospitalet ndash Frambu senter for sjeldne funksjonshemshy

ninger ndash Nasjonalt kompetansesenter for ADHD

Tourettes syndrom og narkolepsi Ullevaringl universitetssykehus HF

ndash Nasjonalt kompetansesystem for doslashvblinde (6 enheter)

ndash Norsk Senter for Cystisk Fibrose (NSCF) Ullevaringl universitetssykehus HF

ndash Senter for sjeldne diagnoser (SSD) Riksshyhospitalet

ndash TAKO-sentre (Tannhelsekompetansesenshyter for sjeldne medisinske tilstander) Lovishysenberg diakonale sykehus

ndash TRS kompetansesenter Sunnaas sykehus HF

ndash Tuberoslashs Sklerose kompetansesenter (TSshyKS) Spesialsykehuset for epilepsi (SSE)

ndash Nasjonalt kompetansesenter for Porfyri (NAPOS) Haukeland universitetssykehus HF

ndash Nevromuskulaeligrt kompetansesenter (NMK) Universitetssykehuset i Nord-Norge HF

ndash Nasjonalt kompetansemiljoslash om utviklingsshyhemming (NAKU) Hoslashgskolen i Soslashr-Troslashnshydelag

ndash Nasjonalt kompetansesenter for somatisk og psykisk helse for personer med ikkeshyvestlig bakgrunn (NAKMI) Oslo universishytetssykehus

ndash Statens kompetansesenter for deltakelse og tilgjengelighet (Deltasenteret) undershylagt Barne- og likestillingsdepartementet administrativt tilknyttet Helsedirektoratet

ndash Nav Senter for IKT-hjelpemidler (SIKTE) et tilbud til personer med alvorlige grad av kombinerte vansker som hindrer muligheshyten for kommunikasjon

ndash Norsk dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne

103 Sosialtjenesten i kommunen

Sosialtjenesteloven19 regulerer tjenester som skal bidra til at den enkelte faringr mulighet til aring leve og bo selvstendig skal fremme oslashkonomisk og sosial trygghet og skal bidra til likeverd og likestilling Tjenestene skal blant annet omfatte praktisk bishystand og opplaeligring herunder brukerstyrt pershysonlig assistanse (BPA) omsorgsloslashnn avlastshyningstiltak og stoslashttekontakt

Kommunenes sosialkontor har ogsaring klare oppshygaver med raringd veiledning og ulike former for hjelp til personer i en vanskelig livssituasjon Sammen med NAV og Oppfoslashlgingstjenesten i fylshykeskommunene spiller de en viktig rolle naringr elevshyer faller ut av videregaringende opplaeligring

Kommunen har ogsaring en sentral rolle i aring legge til rette for aktivitet og arbeidsoppgaver for persoshyner som ikke kan delta i arbeidslivet paring vanlige vilshykaringr etter videregaringende skole

1031 Avlastnings- og stoslashttekontakttiltak samt barnebolig

Kommunene har ulike former for avlastnings- og stoslashttetiltak for familier med barn og unge som har nedsatt funksjonsevne Retten til avlastning gjelshyder alle med saeligrlig tyngende omsorgsoppgaver Avlastning skal gjoslashre det mulig for omsorgsyteren aring opprettholde gode familierelasjoner bevare soshysiale nettverk og gi mulighet for noslashdvendig og reshygelmessig fritid og ferie Baringde den som gir og den som mottar avlastning skal tas med i planlegginshygen Avlastning kan gis baringde i private hjem og i saeligrskilte kommunale tiltak for eksempel i egne avlastningsboliger Avlastningsboliger er tilretteshylagt for kortere opphold fra en helg i maringneden opp til ukes- og ferieopphold Ved omfattende omshysorgs- eller oppfoslashlgingsbehov kan det vaeligre behov for et bo- og omsorgstiltak utenfor foreldrehjemshymet Omsorgsloslashnn kan vaeligre et alternativ eller supplement til ovennevnte ordninger

Stoslashttekontakt eller fritidsassistent er rettet mot den enkelte med funksjonsnedsettelser og er viktige virkemidler for aring kunne delta i aktiviteter og sosiale sammenhenger i fritiden Personalet i disse ordningene blir naeligre samarbeidspartnere med barnehager og skoler og vil kunne understoslashtshyte den laeligringen som skjer om dagen

19 Lov om sosiale tjenester mv av 13 desember 1991 nr 81 (sosialtjenesteloven)

120 NOU 2009 18


104 NAV ndash arbeids- og velferdsforvaltningen

Deler av sosialtjenesten og tidligere Aetat og trygshydeetaten utgjoslashr til sammen NAV Minstekravet til tjenesteinnholdet ved et NAV-kontor er oslashkonoshymisk sosialhjelp fra kommunen og tjenestespekteshyret fra tidligere trygdeetat og Aetat I dette ligger ogsaring grunn- og hjelpestoslashnad

1041 Oslashkonomiske stoslashnader

Grunnstoslashnad skal dekke noslashdvendige ekstrautgifshyter ved varig sykdom eller funksjonsnedsettelse Antall barn og unge som mottar grunnstoslashnad har garingtt litt ned etter 2003 mens antall nye barn som mottar stoslashnaden har oslashkt i samme periode Undershysoslashkelser viser at flere nye barn og unge faringr innvilshyget grunnstoslashnad men at dette er for en mer beshygrenset periode enn tidligere

Hjelpestoslashnad skal kompensere for et saeligrskilt pleie- og tilsynsbehov som foslashlge av varig sykdom skade eller medfoslashdt funksjonsnedsettelse og gis til hjelp i huset eller til tilsyn og pleie Det totale antall barn og unge som er mottakere av hjelpeshystoslashnad er oslashkt betydelig med 40 prosent fra 1999 til 2008 Andelen av barn og unge som mottok hjelpestoslashnad sett i forhold til det totale antall hjelshypestoslashnadsmottakere oslashkte fra 28 prosent i 1999 til naeligr 42 prosent i 2008 I perioden 1999 til 2007 oslashkte antall nye barn og unge 0-17 aringr som mottar hjelpestoslashnad med 21 prosent I aldersgruppen 18ndash 29 aringr var oslashkningen paring 80 prosent Dette er ytelser som gis med utgangspunkt i den enkeltes funkshysjonsnivaring og er rettet mot hjemmet Det samme omsorgs- og tilsynsbehovet er til stede i barnehashyger og skoler Ressursene der ser ikke ut til aring ha hatt tilsvarende oslashkning i denne perioden

Fra 2004 er det to typer ufoslashreytelser tidsavshygrenset ufoslashrestoslashnad og varig ufoslashrepensjon Begge stoslashtteordningene skal sikre inntekter til livsoppshyhold for personer i alderen 18-66 aringr som har faringtt inntektsevnen varig nedsatt paring grunn av sykdom eller nedsatt funksjonsevne Det er en jevn oslashkning av antall mottakere av ufoslashreytelser fra 1999 til 2008 For aldersgrunnen 18 -19 aringr er oslashkningen i antall mottakere av utfoslashreytelser paring 50 i denne perioden20 Dette tilsier at det er en stor utforshydring aring lykkes bedre med aring kvalifisere alle ungshydommer for ulike former for arbeidsliv

20 Kilde oslashkonomiske stoslashnader wwwnavno

1042 Hjelpemiddelsentralene

Det er en hjelpemiddelssentral i hvert fylke Virkshysomheten er hjemlet i folketrygdloven Det er inshygen form for regional organisering paring dette feltet Hjelpemiddelsentralene er ressurs- og kompetanshysesentre under NAV innenfor hjelpemiddelforshymidling og tilrettelegging samt tolketjeneste for doslashve og doslashvblinde

Hjelpemiddelsentralene har et overordnet og koordinerende ansvar paring andrelinje nivaring for forshymidling av hjelpemidler og tilrettelegging for funksjonshemmede i deres eget fylke Ogsaring komshymunene og arbeidsgivere har ansvar paring dette omshyraringdet Alle kommuner utgjoslashr foslashrstelinjen og har inngaringtt samarbeidsavtale med NAV Hjelpemiddelshysentral i fylket

Hjelpemiddelsentralene betjener aringrlig om lag 150000 brukere i ulike aldre herunder eldre Barn og unge med funksjonsnedsettelser trenger ofte hjelp ikke bare i en kort periode mens de er smaring men ofte under hele oppveksten Det kan vaeligre aktuelt med ulik grad av tilrettelegging hjemme i barnehage i skole og i bolig Dette kan innebaeligre blant annet fysiske tilpasninger tilgjenshygelighet for rullestolbrukere hjelpemidler som syns- og hoslashrselshjelpemidler kommunikasjonsshyhjelpemidler og datahjelpemidler Det kan ogsaring dreie seg om sansestimulerende hjelpemidler spesialtilpassete leker og utstyr ganghjelpemidshyler loslashftehjelpemidler tilrettelegging av utemiljoslashet mm Videre kan det vaeligre skrivehjelpemidler leshyselist bladvender hev- og senkbare arbeidsbord tavlekamera bruk av teleslynge bildetelefon og elektroniske kalender- og minnesystemer

Hjelpemiddelsentralene har ogsaring oversikt over hvilken kompetanse andre har paring hjelpemidshydelomraringdet og tilstoslashtende omraringder Hjelpemiddelshysentralene gir raringd og veiledning til kommunene og andre samarbeidspartnere og gjennomfoslashrer kurs for fagpersoner og andre samarbeidspartneshyre Mars 2009 aringpnet landets foslashrste utproslashvingssenshyter for hjelpemidler for brukere i Akershus og Osshylo Utproslashvingssenteret er et sted for praktisk proshyblemloslashsning for brukere som trenger hjelpemidshyler

Mye av arbeidet skjer ute i kommunene ndash i brukerens eget naeligrmiljoslash og sammen med fagpershysoner i kommunen spesielt de som arbeider med habilitering av barn og unge Hjelpemiddelsentrashylene samarbeider ogsaring med hjemmet barnehashygen skolen og i forhold til fritiden

Finansieringen av hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne er delt mellom stat

121 NOU 2009 18


kommune og arbeidsgivere Statens ansvar er prishymaeligrt hjemlet i folketrygdloven21 blant annet gjennom systemet av hjelpemiddelsentralene i hvert fylke og en lang rekke stoslashnader til kompenshysasjon av merutgifter paring grunn av sykdom skade eller lyte Hjelpemiddelsentralene skal soslashrge for en likeverdig og helhetlig problemloslashsning for brushykere med varige funksjonelle hjelpebehov (mer enn 2 aringr) av teknisk eller ergonomisk art og skal fungere som en andrelinjetjeneste med et saeligrshyskilt veilednings- og raringdgivningsansvar overfor kommunene Det har over tid vaeligrt en betydelig vekst i statens utgifter til hjelpemidler samtidig som det fra ulike hold er reist kritikk naringr det gjelshyder tilgjengelighet organisering og forvaltningsshypraksis Kommunene har et oslashkonomisk ansvar for hjelpemidler som skal dekke midlertidige behov (mindre enn 2ndash3 aringr) Arbeidsgiverne har et ansvar for tilrettelegging av arbeidsplassen etter arbeidsshymiljoslashloven

Dagens hjelpemiddelsystem bestaringr av mange enkeltordninger som samlet sett framstaringr som reshylativt fragmentert komplisert og uoversiktlig Ovennevnte forhold har medfoslashrt at regjeringen i 2008 oppnevnte et utvalg22 der hovedformaringlet er aring faring en vurdering av mulige tiltak som kan gi effektishyve og langvarige kvalitets- og kompetanseforbedshyringer i systemet for forvaltning og formidling av hjelpemidler Hensikten er aring gi brukere med beshyhov for hjelpemidler og tilrettelegging oslashkt mestshyring og livskvalitet og bidra til oslashkt deltakelse i samfunns- og arbeidsliv

105 Kommunal barnevernstjeneste

Omsorg for og oppdragelse av barn er i foslashrste rekshyke foreldrenes ansvar Foreldre eller barn kan lishykevel ha behov for hjelp i kortere eller lengre perishyoder for eksempel paring grunn av en vanskelig livssishytuasjon eller fordi barnet har en bekymringsfull utvikling

Primaeligransvaret for barnevernet ligger i komshymunene etter lov om barneverntjenesten 23 og i hver kommune skal det vaeligre en barnevernadmishynistrasjon Barnevernets hovedoppgave er aring sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling faringr noslashdvendig

21 Lov om folketrygd (folketrygdloven) 1997 22 Utvalg som skal gjennomgaring hjelpemiddelomraringdet (Holtheutshy

valget) Utvalget skal levere sin innstilling 1 desember 2009 23 Lov om barneverntjenester av 17 juli 1992 nr 100 (barneshy

vernloven)

hjelp og omsorg i rett tid samt bidra til at barn og unge faringr trygge oppvekstvilkaringr Den skal beskytte barn mot omsorgssvikt og motvirke at barn lider fysisk eller psykisk overlast Barnevernstjenesten skal sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien naringr forholdene i hjemmet gjoslashr det noslashdvendig Hjelpen kan gis i form av raringd veiledning eller hjelshypetiltak Vanlige hjelpetiltak er for eksempel famishylieveiledning stoslashttekontakt avlastning i hjemmet og barnehageplass

Barnevernstjenesten har et spesielt ansvar for aring avdekke omsorgssvikt problematferd og sosiashyle og emosjonelle vansker saring tidlig at varige proshyblemer kan unngarings og sette inn tiltak mot dette Dersom tiltak i hjemmet ikke er tilstrekkelig for aring ivareta barnets behov har barnevernstjenesten et ansvar for aring gripe inn

Dersom et barn skal plasseres utenfor hjemshymet uten foreldrenes samtykke maring det treffes vedtak om dette i fylkesnemnda etter forslag fra kommunen Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker er et statlig organ som i faglige sposlashrsmaringl har en uavhengig stilling i forhold til deshypartement og fylkesmann Fylkesnemndene avshygjoslashr blant annet saker fra kommunene om omshysorgsovertakelse og tvangstiltak for barn og unge med problematferd etter barnevernloven Fylkesshynemndas vedtak kan bare overproslashves av domstoshylene

Andre instanser har melde- og opplysningsshyplikt til barnevernet naringr det gjelder forhold som alvorlig omsorgssvikt mishandling eller alvorlige problematferd Det er relativt faring meldinger fra barshynehager og skoler selv om de kjenner barnet best Det er foreslaringtt at barnevernstjenesten faringr en lovfestet tilbakemeldingsplikt til offentlige inshystanser som melder fra om bekymring for et barn eller ungdom24 Dette vil gjoslashre det langt lettere for alle parter aring samarbeide baringde om bekymrinshyger og om loslashsninger naringr det er behov for omfatshytende oppfoslashlging rundt barnet eller ungdommen eller eventuelt flytting fra hjemmet

Det er lovfestet plikt for barnevernet til aring samshyarbeide med andre tjenesteytere om loslashsning av barnevernets oppgaver i enkeltsaker Tiltakene forutsetter ofte bistand fra mange av de andre tjeshynesteyterne Selv om loven ikke angir hvordan samarbeidet skal skje maring det likevel forutsettes at kommunene etablerer rutiner for samarbeid og at disse foslashlges opp En slik forutsetning blir lagt til grunn for fylkesmannens tilsyn med barnevernet

24 Otprpnr 69 (2008-2009)

122 NOU 2009 18


Det er forslag om aring hjemle bestemmelser om individuell plan i barnevernloven25 Et slikt felles planverk er ment aring bidra til et godt koordinert og helhetlig tilbud samt aring bedre samarbeidsrelasjoshynene mellom involverte tjenester

106 Statlig barnevern ndash Barne- ungdoms- og familieetaten (Bufetat)

Fra 2004 overtok staten ansvaret for drift av barshynevernsinstitusjoner og rekruttering av fostershyhjem fra fylkeskommunene I tillegg overtok Bushyfetat ansvaret for familievernkontorene samt adopsjon I 2008 fikk Bufetat ogsaring ansvaret for omsorgstilbud til enslige mindrearingrige asylsoslashkere opptil 15 aringr

Hovedoppgaven for Bufetat er aring gi barn unge og familier som trenger hjelp og stoslashtte tiltak med hoslashy kvalitet over hele landet paring omraringdet barneshyvernsinstitusjoner og fosterhjem Bufetat er orgashynisert i fem regioner under Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) Region Nord Region Midt-Norge Region Vest Region Oslashst og Region Soslashr Oslo er selv ansvarlig for hele barnevernsfelshytet

Bufetat har 27 regionale fagteam for barnevershynet Fagteamene er tverrfaglig sammensatt med barnevernsfaglig psykologisk og pedagogisk kompetanse og ivaretar det statlige barnevernets kontakt med det kommunale barnevernet og anshydre kommunale tjenester Baringde kommunalt og statlig barnevern blir naeligre samarbeidspersoner for barnehager og skoler for aring ivareta laeligringsarshybeidet best mulig i svaeligrt saringrbare livssituasjoner

107 Bestemmelser om samarbeid og koordinering paring individnivaring

Barn og unge med store sammensatte problemer og som har behov for hjelp fra flere tjenester kan oppleve aring bli skjoslashvet fra tjeneste til tjeneste der inshygen tar ansvar Andre faringr hjelp fra flere instanser men hjelpen er ikke koordinert Det er lagt foslashrinshyger for bedre samordning og mer samarbeid gjenshynom bestemmelser i ulike lovverk og intensjonen i blant annet individuell plan og i muligheten for aring faring en koordinator er tiltak som skal bidra til bedre samordning med helhet og sammenheng i tjenesshytetilbudet

25 Otprp nr 69 (2008-2009)

1071 Habilitering er en oppgave som involverer mange

Formaringlet med habilitering er at den det gjelder skal faring bistand til aring kunne delta i samfunnet paring egne premisser og paring lik linje med andre Naringr forshymaringlet med habilitering blant annet er aring bidra til oslashkt funksjons- og mestringsevne likeverdighet og deltakelse vil mange andre sektorer enn helsetjeshynester maringtte bidra overfor den enkelte

I utkast til Handlingsplan for habilitering vises det til at tjenester som inngaringr i kommunens helseshytjenestetilbud skal integreres i et samlet tverrfagshylig habiliterings- og rehabiliteringstilbud Anshysvarsforholdene og tjenesteoppgavene knyttet til habilitering av barn og unge er tydeliggjort i senshytrale dokumenter26 27 Tjenestetilbudet skal omshyfatte alle personer som har behov for habilitering og rehabilitering paring grunn av medfoslashdt eller ervershyvet funksjonshemning eller kronisk sykdom eller som staringr i fare for aring utvikle varig funksjonshemshyning eller kronisk sykdom Kommunen skal blant annet ha en generell oversikt over behov for habishylitering soslashrge for noslashdvendig undersoslashkelse og utshyredning og ved behov henvise til spesialisthelseshytjenesten

Mens diagnostikk og utredninger i stor grad gjennomfoslashres i spesialisthelsetjenesten blir de oppfoslashlgende behandlings- og opptreningstiltak for barn og unge i stor grad gjennomfoslashrt i kommushynen Organiseringen av habiliteringsapparatet for barn og unge baserer seg paring den grunnleggende forutsetningen at barn og unge i stoslashrst mulig grad skal bo hjemme og delta i samfunnet paring egne preshymisser Habilitering av barn og unge forutsetter innsats fra flere andre sektorer i tillegg til helseshyog omsorgstjenesten og er en virksomhet som i foslashrste rekke retter seg mot det enkelte individ Si-den det dreier seg om mennesker som i utgangsshypunktet er forskjellige befinner seg i forskjellige situasjoner og har ulike maringl for sine liv maring bistanshyden bli forskjellig fra person til person28 Tiltakeshyne i kommunene gjennomfoslashres av blant andre av fysioterapeut ergoterapeut lege spesialpedashygog logoped foslashrskolelaeligrer eller laeligrer vernepleishyer assistent og barnevernspedagog og foregaringr i stor grad paring de vanlige arenaene der barna og




123 NOU 2009 18


ungdommene oppholder seg hjemme i barnehashygen i skolen eller paring fritiden


Alle kommuner og regionale helseforetak skal ha en koordinerende enhet29 I kommunen skal den koordinerende enheten vaeligre et sted aring henvende seg Denne enheten skal vaeligre en tydelig adresse for enkeltpersoner med behov for habilitering og rehabilitering og et moslashtested for interne og ekshysterne samarbeidspartnere Den boslashr vaeligre en moshytor i aring kartlegge planlegge og utvikle habiliteshyrings- og rehabiliteringsvirksomheten i kommushynen Kommunen skal etablere og utvikle et system som sikrer at tjenestene som tilbys er samordnet tverrfaglig og planmessig og ytes ut fra et brukerperspektiv for eksempel gjennom bruk av individuell plan Tjenestene skal tilbys og ytes i eller naeligrmest mulig brukerens vante miljoslash og paring en meningsfylt maringte for brukeren En velshyfungerende koordinerende enhet vil kunne motshyvirke at foreldre maring paringta seg en belastende admishynistratorrolle overfor hjelpeapparatet


For barn med sammensatte vansker og behov og som faringr hjelp fra en eller flere tjenester er det beshyhov for aring samordne innsatsen Individuell plan er en rettighet og et tiltak som er innfoslashrt for aring styrke tjenestetilbudet til den enkelte gjennom koordineshyring og samhandling Retten til aring faring en individuell plan er hjemlet i sosialtjenesteloven sect 4-3a og pasishyentrettighetsloven sect 2-5 Plikten til aring utarbeide inshydividuell plan er hjemlet i sosialtjenesteloven sect 4shy3a kommunehelsetjenesteloven sect 6-2a lov om spesialisthelsetjenesten sect 2-5 og psykisk helseshyvernloven sect 4-1 Det er foreslaringtt en plikt for barneshyvernstjenesten til aring utarbeide individuell plan for barn som trenger langvarig og samordnet hjelp fra flere hjelpetjenester

Individuell plan er et virkemiddel for aring oppnaring koordinerte tjenester tilpasset individuelle behov Utformingen av individuell plan skal bidra til aring plassere ansvar mellom ulike tjenester og nivaringer Planen maring vaeligre en overordnet plan som tar utshygangspunkt i den enkeltes behov og som beskrishyver helheten og sammenhengen i tjenestetilbudet Planprosessen er viktigere enn selve planprodukshytet men de tiltak en er blitt enige om maring vaeligre

forpliktende for tjenesteapparatet Brukeren skal vaeligre med i utformingen av den individuelle plashynen og det er viktig at planen er skrevet i et spraringk brukeren foslashler seg bekvem med30

Det er viktig at andre planer som er utarbeidet for et barn eller en elev som for eksempel indivishyduell opplaeligringsplan (IOP) samordnes med og tilpasses den overordnede individuelle planen I forskrift for individuell plan punkt 94 presiseres det at laquoIOP ansees som en delplan i forhold til samlet overordnet IP for barn og unge med funksshyjonsnedsettelseraquo Denne forskriftsfestede bestemshymelsen legger foslashringer for at individuell opplaeligshyringsplan er et underdokument i individuell plan En god individuell plan med en funksjonell og tyshydelig individuell opplaeligringsplan inkludert vil kunne dekke de ulike aspektene ved barnets liv og detaljert beskrive hjelpebehov paring alle aktuelle arenaer

For aring ivareta behovet for samarbeid med forelshydrene og samarbeid mellom faggrupper blir det ofte dannet en ansvarsgruppe En ansvarsgruppe er ikke lovhjemlet og formell status bestaringr av den kompetansen og beslutningsmyndighet hver enshykelt representant har delegert fra egen tjeneste Ansvarsgrupper er imidlertid en form for tverrshyfaglig forpliktende samarbeid og ansvarsgruppen skal ha en koordinator og gruppen representerer samarbeidet paring kommunalt nivaring Koordinatoren skal ideelt sett vaeligre hjelpeapparatets laquoaringpne doslashrraquo for familien og barnet Det vanlige er at faste delshytakere i gruppen i tillegg til foreldrene er ansatte i helsestasjon barnehage og skole samt PP-tjeshynesten fysioterapitjenesten eller barnevernstjeshynesten der det er aktuelt Det anses som viktig at gruppen ikke har for mange deltakere

108 Modeller for samordning og koordinering av kommunale tjenester

Mange kommuner samordner organiserer og eventuelt samlokaliserer ulike tjenester for barn og unge under navn som barne- og ungdomstjeshyneste barne- og familietjeneste oppveksttjeneste og lignende Det varierer fra kommune til komshymune hvilke og hvor mange av tjenestene som samordnes Det er ogsaring gjort ulike modellforsoslashk med koordinerte tjenester som har bredt om seg

30 Normann T J T Sandvin H Thommesen (2008) Om rehashy29 Forskrift om habilitering og rehabilitering 28 juni 2001 nr bilitering Mot en helhetlig forstaringelse Oslo Kommuneforlashy

765 get

124 NOU 2009 18


og som naring er blitt relativt vanlig i mange kommushyner Eksempler her er familiesentermodellen egen psykisk helsetjeneste og samordning av krishyminalitetsforebyggende tiltak

1081 Familiesentermodellen

Forsoslashk med familiesenter i Norge tar utgangsshypunkt i en svensk modell der familiesenteret skal drive baringde helsefremmende og forebyggende arshybeid Aringpen barnehage31 beskrives som selve hjershytet i familiesenteret Som forebyggende tiltak skal senteret bidra til at barn faringr rett hjelp til rett tid Viktige aktoslashrer i familiesentermodellen er jordshymor- og helsesoslashstertjenesten barnevernstjenesshyten PP-tjenesten og barne- og ungdomspsykiashytrisk poliklinikk (BUP) sosialtjenesten barne- og familievernet i Bufetat politiet og voksenpsykiashytrien

Evaluering32 av forsoslashk med familiesentermoshydellen viser at modellen er vurdert som saring vellykshyket at den er viderefoslashrt i alle de seks forsoslashkskomshymunene De stoslashrste kommunene arbeider i tillegg med aring etablere flere sentre I evalueringsrapporshyten sies det laquoEtter en tid med stadig flere skranshyker byraringkratiske henvisningssystemer og et stashydig stoslashrre press paring tjenestesystemet har familieshysenteret for mange blitt laquothe missing linkraquo en etterlengtet fleksibel forbindelse mellom helsestashysjonen og BUP PP-tjenesten og barneverntjenesshytenraquo

Studien viser at familiesentermodellen er velshylykket i den forstand at den har gitt et mer tilgjenshygelig tilbud til brukere med risiko for aring utvikle psykososial problematikk Brukerne er ogsaring mer fornoslashyd og brukerne av aringpen barnehage legger blant annet vekt paring at de har laeligrt betydningen av aring stimulere barna sine tidlig Brukere med omfatshytende og sammensatte behov rapporterer om at det tverrfaglige teamet bidrar til at de naring slipper aring bruke krefter paring aring koordinere et vanskelig tilgjenshygelig hjelpeapparat De faringr raskere og mer helhetshylig hjelp med omfattende problemer og kan konshysentrere ressursene sine om aring skape endring for seg og sine Flere legger vekt paring at familiesentreshyne representerer et nytt og annerledes klima innenfor hjelpesystemet ved at det bygger paring reshyspekt og reell brukermedvirkning

31 Et pedagogisk tilbud til foslashrskolebarn og deres foreldre godshykjent og finansiert som pedagogisk tiltak

32 Haugland R Lenschow K og Roslashnning JA (2006) Evalueshyring av forsoslashk med familiesenter i Norge 2002-2004 Tromsoslash Regionsenter for barn og unges psykiske helse Nord-Norge

En rapport fra Sintef Helse33 paringpekte at samloshykalisering etter moslashnster av familiesentermodellen har bidratt til bedre forankring av samarbeidsrutishyner og skapt stoslashrre fleksibilitet i tjenesteapparatet

1082 Psykisk helsearbeid i kommunene

Kommunen har i oppgave aring bistaring mennesker med psykiske vansker og sykdom med raringd og veiledshyning utredning med mer I forbindelse med Oppshytrappingsplanen for psykisk helse34 er det lagt spesiell vekt paring aring styrke helsestasjonstjenestens posisjon og rolle naringr det gjelder tidlig identifikashysjon og forebygging av psykiske vansker hos barn og unge Det er pekt paring behov for at baringde helseshystasjonstjenesten og PP-tjenesten maring styrkes for aring bli bedre innrettet mot den aktuelle maringlgruppen og at for barn og unge med psykiske problemer vil samarbeidet paring tvers av tjenester enheter og nivaringer vaeligre noslashdvendig for aring sikre at den enkelte bruker faringr et helhetlig tilbud35 En del kommuner har etablert en egen psykisk helsetjeneste for barn og unge som har som formaringl aring forebygge psykiske vansker og psykososiale problemer og drive helsefremmende tiltak for barn og deres forshyeldre

1083 Samordning av lokale kriminalitetsforebyggende tiltak ndash SLT-modellen

Kommunene staringr overfor betydelige utfordringer naringr det gjelder forebygging av kriminell atferd Det kriminalitetsforebyggende raringd (KRAringD)36 har siden 1996 hatt forebyggende strategier og tiltak overfor barn og unge som hovedarbeidsomraringde KRAringD har i samarbeid med fem departementer utviklet en tverretatlig samarbeidsmodell (SLT) for lokalt kriminalitetsforebyggende arbeid Arshybeidet krever en koordinator (SLT-koordinator) og det er viktig at vedkommende har god kjennshyskap til alle tiltak i kommunen og at lederne for

33 Andersson HW S O Ose I Pettersen K Roslashhme M Sitshyter og M Aringdnanes (2008) Kunnskapsstatus om det samlede tjenestetilbudet for barn og unge Rapport 0305 Trondshyheim SINTEF Helse

34 Stprpnr 63 (1997-1998) Opptrappingsplanen for psykisk helse 1999ndash2006 Sosial- og helsedepartementet

35 Andersson H W og S Steihaug (2008) Tilgjengelighet av tjenester for barn og unge med psykiske problemer Evalueshyring av opptrappingsplanen for psykisk helse Trondheim SINTEF

36 Raringdet ble oppnevnt i 1980 Raringdet ble oppnevnt Administrativt er raringdet knyttet til Justisdepartementet men er faglig uavshyhengig

125 NOU 2009 18


ulike tiltak kjenner vedkommende Kommunale tjenester som sosialtjeneste barnevern og skole staringr sentralt i arbeidet med denne gruppen barn og unge og i et forebyggende perspektiv vil samshyarbeid og koordinering av tiltak mellom kommushynale instanser og politi vaeligre sentralt37

109 Utfordringer

Det er flere og til dels sammensatte forhold som hemmer samarbeid mellom ulike sektorer og tjeshynester paring kommunalt og statlig nivaring

Det er gjennomfoslashrt en rekke tiltak gjennom mange aringr som har medfoslashrt framskritt og forbeshydringer Det kan likevel vaeligre problematisk aring samshyarbeide baringde horisontalt mellom ulike kommunashyle tjenester og vertikalt mot statlige organer Det er tydelig at samarbeidsrelasjonene i stor grad ogsaring garingr diagonalt i tjenestenettverket mellom fagfolk paring tvers av sektorer og nivaringer Tett samarshybeid og medvirkning fra brukere og brukerorgashynisasjoner har utviklet seg parallelt med dette

I det foslashlgende gjennomgarings viktige temaer knyttet til samarbeid og samordning som er av beshytydning for barn og unges utvikling og laeligring

1091 Rettigheter og bestemmelser hjemlet i ulike lovverk og forskrifter

Rettigheter er hjemlet i flere lover og forskrifter og informasjonen er i liten grad samlet Utviklingen av et differensiert hjelpeapparat der ulike tjenester hjemlet i ulike lovverk har ansvar for en laquodelraquo av brukeren resulterer lett i uklare ansvarsforhold Et uoversiktlig hjelpe- og stoslashtteapparat kan foslashre til at det er vanskelig aring orientere seg for baringde foreldre og fagfolk og at brukerne ikke faringr den hjelpen de har krav paring Det er en gjennomgaringende problemstilshyling i mange kommuner at foreldre ikke vet hvor de skal henvende seg for aring faring hjelp

Ulike virkemidler er tatt i bruk baringde fra statlig og kommunalt hold for aring kompensere for et uoversiktlig lovverk Sosial- og helsedirektoratet har utarbeidet et veiledningshefte som skal gjoslashre det enklere for foreldre aring faring oversikt over rettigheshyter og tjenestetilbud38 og det finnes ulike veiledeshyre og kompetansetiltak Om problemene med et uoversiktlig lovverk lar seg loslashse med informasjon

37 Anderson H W (2005) Kunnskapsstatus om det samlede tjenestetilbudet for barn og unge Rapport 032005 Trondshyheim SINTEF Helse

38 Barn og unge med nedsatt funksjonsevne ndash hvilke rettigheshyter har familien (2005) Sosial- og helsedirektoratet

og veiledning eller om problemene er av en slik karakter at juridiske virkemidler med lovendrinshyger maring tas i bruk vil vaeligre et sentralt sposlashrsmaringl

Individuell plan er et viktig virkemiddel for aring skape helhet der det er behov for flere tjenester Fra flere hold blir det imidlertid pekt paring at planens juridiske status er problematisk og at det medfoslashrer at planen ikke alltid oppfattes som forpliktende for tjenesteyter Individuell plan er i dag hjemlet i noen av de lovverk som omhandler barn og unge men er ikke hjemlet i barnehagelov og opplaeligshyringslov Dette kan bidra til at sentrale tjenester som barnehage skole og PP-tjeneste ikke vil vaeligre tydelig nok forpliktet i arbeidet med individuell plan Konsekvensen av dette kan vaeligre manglende sammenheng mellom individuell opplaeligringsplan og individuell plan og at forhold som gjelder barn og unges utvikling og laeligring ikke blir godt nok forankret i den individuelle planen som skal ha et overordnet og langsiktig perspektiv

For dem som faringr tjenester fra mange aktoslashrer er det knyttet utfordringer til at tjenestene i for lishyten grad oppleves som koordinert Det burde vaeligre slik at man ved aring henvende seg til en koordishynerende enhet i kommunen enkelt skulle faring til-gang til alle de ulike tilbudene det var behov for og at informasjon kunne overbringes paring en enkel maringte Fortsatt viser ulike undersoslashkelser at forelshydre opplever at informasjonen ikke er god nok at hjelpen ikke er samordnet og at de selv ofte maring tre inn i rollen som koordinator

Barnehage og skole er i tillegg til hjemmet de viktigste arenaer i barns og unges liv Det kan vaeligre en stor utfordring for styrer og rektor aring bishydra til aring samordne hjelpen fra ulike aktoslashrer inn mot barnet eller eleven og familien For den enshykelte foslashrskolelaeligrer og laeligrer vil det paring samme maringte vaeligre vanskelig aring nyttiggjoslashre seg denne bishystanden til det beste for barnets utvikling og laeligshyring dersom stoslashtteapparatet ikke opptrer organishysatorisk og faglig samordnet I verste fall kan ulishyke tiltak fra ulike tjenester motvirke hverandre

I oppsummering av landsomfattende tilsyn i 200839 med kommunale helse- sosial- og barneshyvernstjenester til utsatte barn vises det til manshyglende bruk av virkemidler som kan sikre samarshybeid Med utsatte barn menes i dette tilsynet laquobarn og unge som ved tilbaketrekking utageshyring rusmisbruk eller som paring andre maringter viser sin ved oppfoslashrsel at de har behov for samordnet

39 Oppsummering av landsomfattende tilsyn i 2008 med komshymunale helse- sosial- og barneverntjenester til utsatte barn og unge Barne- og likestillingsdepartementet Helsetilsynet

126 NOU 2009 18


bistand fra helsetjenesten sosialtjenesten og barshynevernet samt barn som har behov for samordshynet bistand paring grunn av foreldrenes atferd eller sishytuasjonraquo I tilsynet avdekkes det manglende bruk av individuell plan naringr det gjelder tilsynets maringlshygruppe og at det i ca 13 av kommunene ikke er rutiner for aring tilby individuell plan40 Tilsynet viser at i noen kommuner kan retten til individuell plan samt at barnet og familien faringr en koordinator vaeligre knyttet til diagnose eller til aring vaeligre begrenset til dem som tradisjonelt faller inn under habiliteshyringstjenesten Dette kan innebaeligre at barn og unge med psykiske vansker og omfattende proshyblematferd ikke faringr individuell plan og heller ikke faringr koordinert de tjenester de har behov for I en av rapportene heter det laquoIndividuell plan brukes ikke som samarbeids- og koordineringsverktoslashy for utsatte barn dersom barnet ikke samtidig har funksjonshemningerraquo

Tilsynet oppsummerer med at kommunenes tilrettelegging og oppfoslashlging av samarbeid til utshysatte barn og unges beste er for daringrlig

Det er lagt foslashringer for bedre samordning og mer samarbeid gjennom bestemmelser i ulike lovshyverk og intensjonen i blant annet individuell plan og i muligheten for aring faring en koordinator er tiltak som skal bidra til bedre samordning med helhet og sammenheng i tjenestetilbudet Likevel svikter det ofte med hensyn til intensjonene Utvalget vishyser til at Flatoslashutvalget41 er bedt om aring utrede den-ne problematikken i sin fulle bredde

Regler om taushetsplikt blir i mange sammenshyhenger trukket fram som en hindring for samarshybeid Det at de som arbeider i barnehage skole og PP-tjenesten foslashlger forvaltningslovens regler om taushetsplikt mens andre tjenesteytere innenshyfor helse- barneverns- og sosialtjenesten har tausshyhetsplikt etter saeligrlover om flere forhold blir ofte problematisert Det kan imidlertid vaeligre manglenshyde kunnskaper om taushetspliktreguleringen og blant annet kjennskap til muligheten for bruk av informert samtykke som er hindringen og ikke lovbestemmelsene i seg selv

1092 Faglig ideologi profesjonsinteresser og domenekonflikter

Profesjonsinteresser og manglende trygghet i eget fag kan vaeligre til hinder for samarbeid tjenesshy

40 114 kommuner var omfattet av tilsynet 41 Utvalget for bedre samordning av tjenester for utsatte barn

og unge (Flatoslashutvalget) Utvalget skal levere sin innstilling innen utgangen av 2009

tene i mellom og til en fornuftig samordning av disse De ulike instansene og fagpersonene kan ha liten kjennskap til hverandres kompetanse og ulik forstaringelse av utfordringene i arbeidet med barna og familiene og hvordan en skal moslashte dem Det kan vaeligre uenighet innad i profesjonsgruppeshyne og mellom profesjonsgruppene og de kan ha ulik status baringde formelt og uformelt I en rapport fra Sintef42 vises det til flere studier som konklushyderer med at ulik faglig ideologi er et vesentlig hinder for tverrfaglig samarbeid

En rapport fra 2003 peker paring at ulike kulturer og oppfatninger av hva som er det riktige tiltaket for brukeren og leders syn paring fordommer om anshydre etater og profesjoner hemmer utviklingen av tverretatlig samarbeid43 Det at den enkelte etat hegner om egne domener og foslashler seg truet beshyskrives ogsaring som hindringer for aring faring til samarshybeid44

1093 Sektorinndeling uklare ansvarsforhold og overlappende oppgaver

Som vist i foran og i kapitlene 8 og 9 er tjenestene baringde paring kommunalt og statlig nivaring ofte preget av arbeidsdeling og spesialisering

Det er delvis overlapping mellom ulike statlige tjenester og funksjoner Ett eksempel paring det er Habiliteringstjenesten for barn og unge i helseforshyetakene og sentrene for sammensatte laeligrevanshysker i Statped som til dels arbeider med de samshyme brukerne og som begge har ansatt spesialpeshydagoger Her er det klar parallellitet og overlapping mellom tjenestene brukerne og proshyfesjonene Det er ogsaring noe overlappende arbeidsshyoppgaver mellom BUP og sentrene for sammenshysatte laeligrevansker i Statped samt at det er parallelshylitet i faggrupper

Naringr brukerne i noen grad opplever at to eller flere statlige tjenester ikke avklarer seg i mellom hvilken tjeneste som har hovedansvar kan det vaeligre noe tilfeldig hvilken instans som ivaretar dette Noen ganger tar ingen av instansene ansvashyret det vil si at brukeren faller mellom flere stoler For den som ikke gir opp kan det bety en rundshydans der brukeren banker paring flere doslashrer I Handshylingsplan for habilitering av barn og unge som er

42 Grut L Erfaringer med bruk av individuell plan En litterashyturoversikt Sintef Helse 2008

43 Kvello Oslash og C Wendelborg Det kommunale hjelpeapparashytet for barn og unge Nord-Troslashndelagsforskning 2003

44 Glavin K og B Erdal Tverrfaglig samarbeid i praksis 2007

127

1

NOU 2009 18


Tabell 101 Dimensjoneringen av enkelte tjenester for barn og unge 1994-2007 maringlt ved aringrsverk1 samt befolkningen 0-19 aringr i samme periode

Tjenestetilbud Aringrsverk

1994 Aringrsverk

2000 Aringrsverk 200708

Prosentvis endring

1994ndash200708 Merknad

Helsestasjons- og skoleshyhelsetjeneste sum

2372 2916 3421 44 Helsestasjonstjenesten dekker ikke bare barn og unge men ogsaring moslashdre og svangerskapsshykontroller

ndash herav leger 210 228 207 -1 ndash herav helsesoslashstre 1430 1654 1986 39 ndash herav fysioterapeuter 237 263 212 -11 Psykisk helsevern for barn og unge

1799 2407 3682 105

Barneverntjenesten 2286 2586 3184 39 Habiliteringstjenesten for barn og ungdom i helseforetakene (HABU)

(Ca 390)

(452) (2008)

Sykehusbasert

PP-tjenesten 1390 1748 1852 33 Fagaringrsverk ekskl merkantilt personale

Statped 1447 1193 871 (2008)

-40 Ressurser tilsvarende 300 fagaringrsverk overfoslashrt fra Statped til PPT fra 19992000

Sum PP-tjenesten og Statped

2837 2941 2723 -4

Totalt (alle tjenester unnshytatt HABU)

9294 10850 13010 40

Antall barnungdom 0-19 aringr

1114837 1160107 1214201 9

Tallmaterialet for helsestasjons- og skolehelsetjeneste psykisk helsevern barnevernstjenesten og befokningsdata er innhentet fra Statistisk sentralbyraring Tall for HABU er innhentet fra Utkast til handlingsplan for habilitering av barn og unge 2009 Tallmashyteriale for PP-tjenesten og Statped er fra foreliggende NOU

omtalt i dette kapittelet gis det mange eksempler paring mangel paring ansvarsavklaring og samarbeid som man naring vil proslashve aring gjoslashre noe med

Et annet eksempel her er dagens organise-ring ansvarsdeling og samarbeidsflater mellom stat kommune og andre aktoslashrer paring hjelpemiddelshyomraringdet Her er det uklarheter og graringsoner som resulterer i arbeidskrevende og tidkrevende saksshybehandling samt andre uklarheter for brukerne og forvaltningen Et kompliserende forhold er at stoslashtten paring hjelpemiddelomraringdet i en del tilfeller er basert paring tilskudd mens det i andre tilfeller er bashysert paring utlaringn

Hjelpemiddelfeltet blir kanskje ikke lettere aring administrere eller aring forstaring for brukerne naringr staten har ansvaret for varige hjelpemidler (over 2 aringr)

mens kommunene har ansvar for hjelpemidler som skal dekke midlertidige behov (mindre enn 2-3 aringr) Dagens system paring dette omraringdet er ikke en konsekvens av en helhetlig vurdering men av et sett med enkelbeslutninger laquoOmraringdet framstaringr samlet sett som komplisert og uoversiktligraquo45

Et spill om finansiering av tiltak baringde mellom kommunale tjenester og mellom statlige tjenester og mellom kommunale og statlige tjenester kan ogsaring vaeligre aringrsak til manglende samarbeid Finanshysieringssystemer kan vaeligre til hinder for at man finner gode helhetlige loslashsninger og kan i visse tilshy

45 Utvalg som skal gjennomgaring hjelpemiddelomraringdet (Holtheutshyvalget) Utvalget skal levere sin innstilling 1 desember 2009

128 NOU 2009 18


feller foslashre til at en velger ut fra hva som er mest oslashkonomisk loslashnnsomt for de ulike tjenestene og ikke noslashdvendigvis er det beste for dem som skal motta tjenestene

Disse problemstillingene er svaeligrt parallelle med dem som ligger til grunn for den kommende samhandlingsreformen innenfor helsetjenestene Mange av utfordringene maring soslashkes loslashst av gode inshytegrerte kommunale tjenester og det er mange forhold som peker i retning av at helsetjenester PP-tjeneste og barneverntjeneste og andre boslashr opptre mer samordnet for eksempel gjennom fashymiliesentre eller lignende som nevnt tidligere i dette kapittelet

Av oversikten i tabellen under framgaringr det at det har vaeligrt en sterk vekst i antall aringrsverk innenshyfor helsesektoren og barnevernet i perioden 1994ndash20072008 Videre har det med bakgrunn i

blant annet Opptrappingsplanen for psykisk helse vaeligrt en betydelig vekst i aringrsverk innenfor psykisk helsevern for barn og unge

Denne utviklingen staringr imidlertid i sterk motshysetning til opplaeligringssektoren der det har vaeligrt en nedgang i det samlede antall aringrsverk i PP-tjeshynesten og Statped i den aktuelle perioden Nedshybyggingen av aringrsverk i Statped skyldes vesentlig overfoslashringer av ressurser til PP-tjenesten fra 19992000

Det er viktig at dimensjoneringen av de ulike tjenestene for barn og unge blir sett i en helhetlig sammenheng Det betyr at de ulike sektordeparshytementenes strategier blir samordnet og at man samtidig ser statlige og kommunale tjenester i sammenheng

129 NOU 2009 18


Kapittel 11

Maringlgrupper

Med utgangspunkt i den maringten utvalget har tolket sitt mandat paring er det vanskelig aring gjoslashre noen skarp avgrensning av maringlgruppen Alle barn og unge som paring et eller annet tidspunkt opplever aring ikke ha tilfredsstillende utbytte av opplaeligringen og voksshyne som opplever at de ikke hadde tilfredsstillende utbytte av den grunnskoleopplaeligringen de en gang mottok er i prinsippet omfattet av utvalgets mandat Formaringlet med utvalgets arbeid er aring bidra til at alle som ikke har eller har hatt tilfredsstillenshyde utbytte av den opplaeligringen de har krav paring skal faring et bedre tilbud

I mandatet heter det at utvalget som del av sine forslag til bedre organisering effektiv resshysursbruk og en helhetlig tiltakskjede skal gi saeligrshyskilt omtale av laquopsykisk helse sosiale og emosjoshynelle vansker og atferdsvanskerraquo

I dette kapittelet blir det gitt en relativt omfatshytende beskrivelse av psykisk helse sosiale og emosjonelle problemer og problematferd slik mandatet foreskriver Utvalgets maringlgrupper favshyner imidlertid langt videre og omfatter ogsaring barn unge og voksne med ndash lese- og skrivevansker ndash matematikkvansker ndash generelle laeligrevansker utviklingshemning ndash synsvansker hoslashrselsvansker og motoriske

vanskerbevegelsesvansker ndash spraringktale- og kommunikasjonsvansker ndash ervervet hjerneskade ndash andre vansker medisinske vansker

Disse blir naeligrmere beskrevet i vedlegg 4 I slut-ten av dette kapittelet gis det en oppsummering som omfatter flere av disse omraringdene Dette kashypittelet og vedlegg 4 maring derfor ses i naeligr sammenshyheng

111 Gruppebeskrivelser kan tilsloslashre mangfoldet

Innledningsvis er det viktig aring understreke hvor stor variasjonsbredde det er i de aktuelle barnas

og elevenes behov og utfordringer Noen trenger saeligrskilt hjelp og stoslashtte i laeligringsprosessen gjenshynom hele opplaeligringsloslashpet Andre har et klart tidsshyavgrenset bistandsbehov For noen vil store deler av opplaeligringen bestaring av trening i dagliglivets fershydigheter og flere har behov for helserelatert pleie og omsorg

Andre kan ha klart fagavgrensede behov for eksempel i matematikkopplaeligringen eller med leshyse- og skrivevansker En hoslashrselshemmet eller synshemmet person kan paring sin side ha behov for mer teknisk preget bistand for aring kompensere for sansetapet Elever med psykososiale problemer eller problematferd kan ha helt andre behov og utshyfordringer av mer relasjonell karakter eventuelt ogsaring fagvansker

Tiltak som ofte defineres som spesialpedagoshygisk bistand eller spesialundervisning kan ha sin bakgrunn i vidt forskjellige livssituasjoner og beshyhov

Barn under skolepliktig alder elever i grunnshyskolen og i videregaringende opplaeligring samt voksne er gitt individuelle rettigheter til spesialpedagoshygisk hjelp og spesialundervisning gjennom opplaeligshyringsloven Diagnostisering kategorisering og vanskebeskrivelser har staringtt sentralt i spesialpedashygogisk tenkning i over 100 aringr i Norge som i andre land Lovverket i Norge definerer imidlertid ikke hvilke grupper som har disse rettighetene og det foslashres for eksempel ikke diagnosebasert statistikk i Norge over elever som faringr spesialundervisning

Det kan derfor tilsynelatende virke som et pashyradoks aring kategorisere ulike grupper med saeligrskilshyte behov Ole Petter Olsen tar i en artikkel til orde for en avkategorisering ndash laquobarn skal vaeligre fri for merkelappraquo1 En ukritisk vanskekategorisering vil lett lede til at problemer individualiseres i stedet for aring se at vansker kan ha mange ulike aringrsaker som baringde kan dreie seg om individet samspillet med andre og miljoslashet eller systemfeil

1 Olsen O P (2002) Er barn og unge tjent med vanskekateshygoriseringen Spesialpedagogikk nr 22002

130 NOU 2009 18


Tabell 111 Barn og elever som faringr spesialpedagogisk hjelp spesialundervisning eller saeligrskilt tilrettelagt opplaeligring fordelt paring ulike fagomraringder 1996

Barn i foslashrskolealder med moderate og alvorlige Videregaringende skole elever

vansker som faringr spesial- Spesialundervisning i med saeligrskilt tilrettelagt Fagomraringde pedagogisk hjelp grunnskolen opplaeligring

Syns- og hoslashrselsvansker 11 5 6 Motoriske vansker bevegelsesshyhemming 30 10 13 Kommunikasjons- spraringk- og taleshyvansker 41 20 185 Lese- og skrivevansker og mate- 53 (275 leseskrive matikkvansker Ikke aktuell 33 og 255 matematikk) Generelle laeligrevansker psykisk utviklingshemming 16 22 255 Psykososiale vansker 8 21 135

Konsentrasjonsvansker 13 24 105 Medisinske vansker 10 9 10

Sum 129 144 150

112 Ulike grupper med ulike utfordringer

Det er vanskelig aring avgrense maringlgruppene det vaeligre seg som helhet eller som spesifikke kategoshyrier simpelthen fordi det sjelden vil vaeligre samsvar mellom slike kategoriseringer og de som faktisk strever med aring faring utbytte av opplaeligringen Det er imidlertid mulig aring danne seg et visst bilde av hvem vi snakker om ved aring se paring hvem som faktisk mottar hjelp Det finnes et stort antall norske unshydersoslashkelser og kartlegginger innenfor dette feltet med ulike klassifiseringer av dem som faringr spesialshyundervisning spesialpedagogisk hjelp og andre former for tilrettelagt opplaeligring Gjennom disse kartleggingene har vi et ganske godt bilde av de viktigste vanskene og utfordringene blant barn unge og voksne paring det spesialpedagogiske feltet Selv om kartleggingene varierer noe i kategoriseshyringer og definisjoner er det likevel stor grad av likhet mellom de ulike undersoslashkelsene og klassishyfiseringer og forekomst viser stor grad av stabilishytet over tid

Moslashreforsking foretok i 1996 en landsomfattenshyde undersoslashkelse av ulike grupper barnehagebarn og elever som fikk spesialpedagogisk hjelp spesishyalundervisning eller saeligrskilt tiltrettelagt opplaeligshyring se tabell 1112 Summene i tabell 111 overstishy

ger 100 prosent da mange har flere (kombinerte) vansker

De ulike kartleggingene gir et bilde av brukershyne av spesialpedagogiske tjenester som karakterishyseres av et relativt klart skille mellom vansker med lav forekomst og vansker med hoslashy forekomst Synsshyhemning hoslashrselshemning og bevegelseshemning framstaringr som klart lavfrekvente mens psykososishyale (sosioemosjonelle) vansker problematferd lese- og skrivevansker og matematikkvansker framstaringr som hoslashyfrekvente Kommunikasjons- spraringk- og talevansker har stoslashrst omfang i foslashrskoleshyalder Generelle laeligrevanskerutviklingshemshyming er lavfrekvent men personene har stort bishystandsbehov (laquolavfrekvent gruppe med hoslashyfreshykvent behovraquo)

Moslashnsteret av lav- og hoslashyfrekvente vansker beshykreftes langt paring vei av Groslashgaard mfl 3 og Nordahl og Sunnevaringg 4 Dette moslashnsteret framtrer som noksaring permanent og bekreftes ogsaring av mange

2 Skaringrbrevik K J (1996) Spesialpedagogiske tiltak paring dagsshyorden Evaluering av prosjektet laquoOmstrukturering av spesishyalundervisningraquo Rapport nr 14 Volda Moslashreforsking Hoslashgshyskulen i Volda


4 Nordahl T og A-K Sunnevaringg (2008) Spesialundervisningen i grunnskolen ndash stor avstand mellom idealer og realiteter Rapport nr 2-2008 Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

131 NOU 2009 18


forskjellige brukerundersoslashkelser i PP-tjenesten se naeligrmere omtale og statistikk i kapittel 8

Naringr man skal vurdere hvilken kompetanse loshykalsamfunnene trenger for aring ivareta behovene for ulike individer og grupper og identifisere hvor de stoslashrste utfordringene ligger i dag kan derfor skilshylet mellom vansker med lav og hoslashy forekomst vaeligre et fruktbart analytisk utgangspunkt

113 Psykisk helse sosiale og emosjonelle vansker og atferdsvansker

1131 Forstaringelse av problematferd i skolen

En relativt stor andel av elevene i grunnopplaeligrinshygen viser en atferd som ikke er i samsvar med de normer og forventninger som finnes i skolen Det kommer blant annet til uttrykk ved at det er ved atferdsproblematikk at laeligrere i stoslashrst grad uttrykshyker at de mangler kompetanse Baringde nasjonale og internasjonale undersoslashkelser viser videre at proshyblemadferd har sammenheng med elevenes skoshylefaglige prestasjoner5 Slik kan omfattende proshyblematferd redusere mulighetene for baringde skoleshyfaglig og sosial laeligring hos mange elever og atferden kan ofte ogsaring oslashdelegge for laeligrernes mushyligheter for aring gjennomfoslashre undervisningen6

Problematferd handler om i hvilken grad barn og unges atferd bryter med gjeldende normer reshygler og forventninger i skolen og i hvilken grad atferden bryter med det som er aldersadekvat oppfoslashrsel Denne atferden kan paring den ene siden hemme barnets utvikling og laeligring og paring den anshydre siden kan atferden ogsaring skape problemer for andre medelever og voksne i skolen og hindre poshysitiv samhandling7 Det er naringr den problematiske atferden vises regelmessig og over tid at vi kan betrakte det som problemadferd Enkelthendelser vil ofte vaeligre situasjonsbetinget og kan ikke beshytraktes som problematisk atferd

Det har ofte vaeligrt foretatt et skille mellom ekshysternalisert (utagerende) atferd og internalisert (innagerende) atferd Det har vaeligrt vanlig aring ha sterkest fokus paring eksternalisert atferd fordi denne atferden provoserer og utfordrer omgivelsene sterkest Denne todelingen av problemadferd er paring flere maringter utilstrekkelig Det finnes barn som


6 Hattie J (2009) Visible learning New York Routeledge 7 Ogden T (1998) Elevatferd og laeligringsmiljoslash Rapport 98

Oslo Kirke- og undervisningsdepartementet

er baringde innagerende og utagerende ved at de for eksempel baringde er ensomme og aggressive For det andre er dette en differensiering som har sitt utspring i studier av mer alvorlige problemadferd og som derfor ikke er like egnet naringr vi skal forholshyde oss til atferdsproblemer i skolen og dermed i et normalutvalg av barn og unge

Soslashrlie og Nordahl8 gjennomfoslashrte en omfattenshyde studie av problematferd i skolen i siste halvdel av 1990-aringrene Studien omfattet baringde barne- og ungdomstrinnet og videregaringende opplaeligring Her dokumenteres det gjennom baringde elev- og laeligrershyvurderinger hvordan problematferd framstaringr blant alle elever i skolen De fant fire hovedtyper av problematferd en inndeling som for oslashvrig har faringtt stoslashtte i flere andre studier9 10 11 Nedenfor blir de fire typene av atferdsproblemer kort beskreshyvet

Laeligrings- og undervisningshemmende atferd

Dette er knyttet til atferd som aring droslashmme seg bort i timene bli lett distrahert aring vaeligre urolig og braringshykete og aring forstyrre andre elever i timene Dette kan betraktes som disiplinproblemer og er den klart vanligste formen for problematferd paring alle klassetrinn i skolen Laeligrings- og undervisningsshyhemmende atferd er problematferd som foslashrst og fremst forekommer i undervisningssituasjonen og er knyttet til baringde aring ikke foslashlge med i undervisshyningen og i aring forstyrre medelever og laeligrer Denne atferden kan beskrives som braringk og uro og som navnet tilsier vil atferden ofte forstyrre baringde laeligshyring og undervisning Et stort omfang av denne type atferd vil lett gi et daringrlig laeligringsmiljoslash

Utagerende atferd

Denne atferden innbefatter handlinger som aring bli fort sint svare tilbake til voksne ved irettesettelse eller krangling og slaringssing med andre elever dvs




11 Nordahl T og Hausstatter R S (2009) Spesialundervisninshygens forutsetninger innsatser og resultater Rapport 9 2009 Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

132 NOU 2009 18


om fysiske eller verbale angrep paring andre mennesshyker Omfanget av fysisk utagering i norske skoler (feks lugging spark slag) er hoslashyest paring barneshytrinnet men har deretter en synkende tendens med stigende klassetrinn Omfanget av verbal utashygering viser derimot en klar stigende tendens fram til slutten av ungdomsskolen for siden aring synshyke noe i videregaringende skole Utagerende atferd forekommer gjennomgaringende oftere blant gutter enn blant jenter

Sosial isolasjon

Sosial isolasjon dreier seg om aring foslashle seg ensom paring skolen vaeligre deprimert usikker og aring vaeligre alene i friminuttene Dette er ikke atferd som noslashdvendigshyvis garingr utover andre men som kan vaeligre meget belastende for de elevene det gjelder Sosial isolashysjon er nesten like vanlig som utagerende atferd og den forekommer like ofte blant jenter som blant gutter Omfanget av slik internalisert probleshymatferd har en svakt oslashkende tendens med stigenshyde klassetrinn og skolestoslashrrelse

Alvorlige former for problemadferd

Dette er atferd som refererer til handlinger som klart er i strid med aksepterte sosiale normer og regler i det samfunn og den kontekst handlingen forekommer i12 Atferden omfatter vold eller overshygrep tyveri innbrudd haeligrverk omfattende mobshybing eller trakassering omfattende skulking eller rusmisbruk Dette kan betraktes som antisosial atferd og de ulike antisosiale handlingene er relashytivt sterkt interkorrelerte13

I gjennomsnitt viser eacuten til to prosent av eleveshyne i grunnskolen denne type alvorlige former for problemadferd Antisosial atferd forekommer cirshyka fire ganger saring ofte blant gutter som blant jenshyter14

Det er rimelig aring anta at det i et miljoslash er en viss sammenheng mellom hoslashyfrekvente og lavfrekvenshyte former for problemadferd I for eksempel skoler med mye undervisnings- og laeligringshemmende atshy




ferd skapes det lett et miljoslash som ogsaring gir grobunn og aksept for mer alvorlig problematferd15 Laeligrershynes oppmerksomhet og tid i skoler med mye proshyblemadferd bindes lett opp i konfliktloslashsning og takshyling av mindre alvorlig problematferd Dermed trekkes fokus bort fra undervisning og laeligring16

Omfang av problemadferd

Det er vanskelig aring fastslaring helt entydig hvilket om-fang det er av atferdsproblemer i skolen Dette skyldes at det eksisterer ulike definisjoner av hva problemadferd er og at det ikke er foretatt saeligrlig mange representative undersoslashkelser i Norge Men omfanget er relativt betydelig og de fleste laeligrerne moslashter atferdsproblematikk i stoslashrre eller mindre grad Flere studier i den vestlige verden gir grunnlag for aring anslaring at opp mot 30 av barn og unge vil vise en eller annen form for atferdsproshyblem i sin skolegang For de fleste av disse eleveshyne vil det imidlertid dreie seg om mindre alvorlige problemadferd og problemer som eksisterer kun i kort tid17 Andre undersoslashkelser i Skandinavia vishyser at mellom 7 og 12 prosent av elevene i alderen 10ndash17 aringr viser et saring hoslashyt omfang av uoslashnsket atferd at det er grunnlag for aring bruke betegnelsen elever med problemadferd18 19 20

Samlet viser dette at omfanget av atferdsproshyblemer har vaeligrt og fortsatt er relativt omfattende i norsk skole Det er grunnlag for aring si at blant de ulike gruppene av barn og unge med problemer og vansker i skolen er ingen i omfang stoslashrre enn atferdsproblematikk

Videre er det en klar overvekt av gutter blant elever som viser problematisk atferd i skolen Anshydelen gutter er noe avhengig av hvilke definisjoshy


16 Nordahl T Mausethagen S og Kostoslashl A (2009) Skoler med liten og stor forekomst av atferdsproblemer Hoslashgskolen i Hedmark rapport nr 3 ndash 2009


18 Egelund N og K Foss-Hansen (1998) Urolige elever i folshykeskolens almindelige klasser en kvantitativ og kvalitativ undersoslashgelse af urolige elever i folkeskolens almindelige klasser Koslashbenhavn Undervisningsministeriet



133 NOU 2009 18


ner som er brukt i ulike undersoslashkelser men i hoshyvedsak kan vi si at om lag 75 prosent av elevene som viser problematisk atferd i skolen er gutter

Situasjonen i skolen for elever med problematferd

Elever som viser atferdsproblemer ogeller har en ADHD-diagnose skaringrer systematisk daringrligere enn andre elever i skolen I en undersoslashkelse gjenshynomfoslashrt i 2006 og 2008 kommer dette klart fram21 Dette er en gruppe av elever som ikke bare skolen har utfordringer knyttet til men som ogsaring selv opplever at de er i en vanskelig situasjon i skolen Elever med problemadferd skaringrer daringrlishygere enn andre elevgrupper som elever med hoslashrshyselsproblemer synsvansker dysleksi dyskalkuli laeligrevansker ol22

Elever som viser ulike former for problemadshyferd har en daringrligere relasjon til laeligrer lavere soshysial kompetanse mindre motivasjon daringrligere reshylasjon til medelever og lavere trivsel enn alle anshydre elevgrupper Videre er de ogsaring blant de elevene i skolen med klart daringrligst skolefaglige prestasjoner Disse elevene framstaringr som en grupshype som grunnskolen har utfordringer med aring messhytre samtidig som det er viktig aring understreke at elevene selv mistrives og har daringrlige relasjoner i skolen Mange av disse elevene mottar ogsaring spesishyalundervisning Denne undersoslashkelsen viser at sishytuasjonen for elever med atferdsproblemer ikke er i samsvar med den standarden vi gjerne setter paring norsk skole

Forklaringer paring problemadferd i skolen

Den tradisjonelle begrepsbruken og kunnskapen knyttet til problemadferd i skolen er aring finne i speshysialpedagogikken Dette fordi det er det spesialpeshydagogiske fagomraringdet som har forholdt seg til denne problematikken baringde paring et teoretisk plan og innenfor praktisk pedagogikk Atferdsprobleshymatikk i skolen defineres i spesialpedagogikken ved bruk av begreper som atferdsvansker sosiale og emosjonelle vansker psykososiale vansker og mer spesifikke diagnostiske termer som Attention deficit hyperactiv disorder (ADHD) Conduct disshyorder (CD) Oppositional definit disorder (ODD) Asperger syndrom Tourettes syndrom ol23

21 Nordahl T og A-K Sunnevaringg (2008) Spesialundervisningen i grunnskolen ndash stor avstand mellom idealer og realiteter rapport nr 22008 Elverum Hoslashgskolen i Hedmark


Et vesentlig kjennetegn ved denne begrepsshybruken er den sterke individorienteringen den utshytrykker Begrepene beskriver vansker dysfunkshysjoner avvik eller syndromer som den enkelte elev har Dette indikerer en sterk individorienteshyring ved at problemadferd blir noe som eies av elevene og derav blir deres ansvar Naringr denne type problemer oppleves i skolen vil bruk av de individorienterte spesialpedagogiske begrepene og definisjonene ogsaring innebaeligre indirekte aringrsaksshyforklaring Begrepsbruken indikerer at aringrsaken til problematferd i hovedsak er aring finne i den enkelte elev Det kan hevdes at problemene forstarings og forshyklares gjennom en patologisering av elevene

Hva er det saring som forklarer problemadferd i skolen og hvordan kan vi bruke den kunnskapen til aring forebygge og redusere disse problemene Det er selvsagt ikke enkle svar paring et slikt sposlashrsshymaringl I forskningen er det likevel kartlagt en rekke forhold som utsetter barn og unge for risiko for utvikling av problemadferd i baringde grunnskole og videregaringende opplaeligring og slik er forklaringer paring utvikling og opprettholdelse av problematferd24

Denne forskningen viser entydig at problemadshyferd ikke kun kan forklares ut fra egenskaper ved eleven Nedenfor er de fleste av disse forholdene eller faktorene som forklarer problemadferd gjenshygitt ndash uklare regler og inkonsekvent regelharingndheshy

velse ndash uklare forventinger til og lite oppmuntring av

prososial atferd ndash daringrlig klasseledelse (reaktiv autoritaeligr ettergishy

vende el forsoslashmmende) ndash negativ og konfliktfylt relasjon mellom elev og

laeligrer ndash daringrlig klassemiljoslash (lite samhold stoslashtte mange

konflikter konkurranse) ndash lite strukturert og elevengasjerende undervisshy

ning ndash mangel paring skoleomfattende planer og strateshy

gier for forebygging av problematferd og fremshyming av sosial kompetanse

ndash segregerte opplaeligringstilbud i gruppe for atferdsvanskelige elever

Dette viser at atferdsproblemer maring forstarings i samshymenheng med undervisningen og laeligringsmiljoslashet i



134 NOU 2009 18


skolen Elevenes opplevelse av deltakelse og struktur i undervisningen laeligrernes ledelse i unshydervisningen laeligrernes forventninger til og oppshymuntring av prososial atferd samt deres haringndheshyvelse av regler kan betraktes som kontekstuelle variabler fordi dette er uttrykk for det som er elevshyenes omgivelser i skolen og den undervisning som foregaringr der Videre gir variablene knyttet til relasjoner vesentlige bidrag til aring kunne forstaring omshyfanget og typer av problematferd Dette gjelder baringde den enkelte elevs forhold eller relasjon til sine medelever og elevenes relasjoner til laeligrerne Relasjoner betraktes i denne sammenhengen som et kontekstuelt betinget fenomen25

Samlet uttrykker disse forklaringsbidragene at naringr undervisningen er lite strukturert reglene uklare klasseledelsen ettergivende klassemiljoslashet preget av konflikter mellom elevene og elevene har et daringrlig forhold til laeligrerne saring vil det med stor sannsynlighet vises relativt mye problematferd Baringde typer og omfanget av problemadferd viser slik sammenheng med- og kan forstarings i forhold til skolens kontekst Dette er viktig kunnskap fordi det viser at problematferd viser sammenheng med og maring forstarings i forhold til de kontekstuelle betingelshysene i skolen Atferdsproblematikk boslashr ikke kun forklares som en individuell vanske eller som et inshydividuelt problem hos den enkelte elev26

I flere av undersoslashkelsene om problemadferd i skolen ser vi at det er elevenes opplevelser eller vurderinger av de kontekstuelle betingelsene i skolen som er avgjoslashrende for den atferd de vishyser27 28 Det ser slik ut til aring vaeligre langt mer viktig hvordan elevene selv opplever undervisningen og skoletilbudet enn hvordan laeligrerne selv mener de underviser Dette uttrykker at elevenes virkeligshyhetsoppfatninger danner et grunnlag for hvordan elevene handler i skolen Om vi kan tilrettelegge laeligringsmiljoslasher i skolen som elevene opplever som gode er det sannsynlig at problemadferd vil redushyseres29





Det eksisterer en rekke nasjonale og internashysjonale undersoslashkelser der det dokumenteres at problemadferd henger sammen med de situasjoshynene og sosiale arenaene der atferden framvishyses30 31Det er her viktig aring understreke at mange av de samme faktorene som forklarer atferdsproshyblematikk ogsaring anvendes for aring forklare variasjon i skolefaglige prestasjoner hos elevene32

1132 Psykisk helse

Sosial- og helsedirektoratet skiller i sin veileder laquoPsykisk helsearbeid for barn og unge i kommuneshyneraquo (IS-1405) mellom psykisk helse psykiske vanshysker og psykiske lidelser Psykisk helse refererer til utvikling av og evne til aring mestre tanker foslashlelser atferd og hverdagens krav i forhold til ulike livsasshypekter Det handler om emosjonell utvikling evne til velfungerende sosiale relasjoner og evne til flekshysibilitet Psykiske vansker refererer til symptomshybelastning som for eksempel grad av angst depreshysjon soslashvnvansker osv Disse vanskene kan i ulik grad paringvirke daglig fungering i forhold til mestring trivsel og relasjon til andre mennesker Psykiske vansker er ofte normale reaksjoner forbundet med en vanskelig livssituasjon Psykiske lidelser refereshyrer til psykiske vansker av en slik type eller grad at det er behov for tiltak i spesialisthelsetjenesten og medfoslashrer ofte en funksjonsnedsettelse hos de aktushyelle barna og ungdommene

Forekomst av psykiske vansker og psykiske lidelser

Forekomst av psykiske vansker viser at mellom 15 og 20 prosent av barn og unge har psykiske vansker som paringvirker deres funksjonsnivaring Tall fra Folkehelseinstituttet viser at det er stoslashrre utshyfordringer i de stoslashrste byene I Oslo viser undershysoslashkelsen at utbredelsen av psykiske vansker i alshydersgruppen 15-16 aringr er ca 24 prosent blant barn og ungdom med foreldre som har etnisk minorishytetsbakgrunn er forekomsten ca 27 prosent Det

29 Overland T (2007) Skolen og de utfordrende elevene om forebygging og reduksjon av problematferd Bergen Fagshybokforlaget



32 Kjaeligrnsli M S Lie RV Olsen A Roe og A Turmo (2007) Tid for tunge loslashft norske elevers kompetanse i naturfag lesing og matematikk i PISA Oslo Universitetsforlaget

135 NOU 2009 18


er ikke paringvist forskjeller mellom samisk ungdom og etnisk norsk ungdom

Det finnes lite sikker kunnskap om forekomst hos barn i alderen 0-3 aringr En norsk undersoslashkelse (laquoBarn i Bergenraquo) viser at 65 prosent av barna i alderen 7-9 aringr har behov for spesialisert psykiashytriskpsykologisk hjelp Andre undersoslashkelser vishyser at forekomst av psykiske lidelser blant barn og ungdom antas aring ligge mellom 4 og 7 prosent

Laeligrere rapporterer ofte usikkerhet om hvorshydan de skal forholde seg til barn og unge med psykiske vansker Det har derfor vaeligrt ulike sat-singer for aring oslashke kompetansen paring psykisk helse hos barn og ungdom i skolen Utvalget oslashnsker aring rette oppmerksomheten mot de samme faktorer som er nevnt ovenfor i forbindelse med atferdsshyvansker ogsaring kan bidra til aring gjoslashre skoledagen letshytere for elever med psykiske vansker Dette er fakshytorer som kan bidra til at laeligringsmiljoslashet kan virke positivt inn paring enkeltelevers opplevelse og laeligshyringsutbytte

Kjoslashnnsforskjeller

Foslashr puberteten er kjoslashnnsfordelingen lik naringr det gjelder depresjon angst og psykosomatiske lidelshyser Etter puberteten er disse lidelsene mest utshybredt hos jenter Atferdsproblemer og antisosial atferd er mest utbredt blant gutter Guttene viser mest atferdsavvik foslashr puberteten mens jentenes problemer oslashker etter puberteten saeligrlig i form av depresjon og psykosomatiske plager

1133 Ulike forstyrrelserlidelser

Angst og depresjon

Forekomsten av angst og depresjon varierer noe avhengig av hvilke undersoslashkelsesmetoder og dishyagnostiske kriterier som er brukt Vanlige tall fra norske og internasjonale undersoslashkelser er 5 pro-sent for angst og 2 prosent for depresjon noe hypshypigere blant eldre barn og ungdom enn blant ynshygre barn Angsttilstander kan vaeligre generaliserte eller spesifikke Angst og depresjon kan i stor grad paringvirke laeligringsutbyttet blant annet fordi dette paringvirker evnen til aring konsentrere seg i skolen samt motivasjon for skolearbeid Angst antas aring vaeligre en vesentlig faktor til skolevegring som syshynes oslashkende blant barn og unge

Hyperkinetiske forstyrrelserADHD

ADHD og atferdsforstyrrelser er den hyppigste begrunnelse for henvisning til psykisk helsevern

for barn og unge og utgjoslashr i overkant av 40 pro-sent Tilstanden er karakterisert ved problemer med konsentrasjon impulsivitet og hyperaktivitet Barn og unge med denne tilstanden kan ha ulik sammensetning av disse kjernesymptomene Forekomsten antas aring vaeligre mellom 3-5 prosent av barnebefolkningen altsaring i gjennomsnitt eacuten elev i hver klasse Naringr diagnosen ADHD er stilt av speshysialisthelsetjenesten anbefales medikamentell be-handling i kombinasjon med foreldreveiledning og tilrettelegging i skole33

Disse barn og unge er en saringrbar gruppe for utshyvikling av samtidige vansker enten emosjonelle eller atferdsvansker Bevisstheten om tilstanden innenfor skolesektoren vurderes aring vaeligre stor og kompetansen blant laeligrere er oslashkende Samtidig er det viktig at disse barna fanges opp tidlig slik at det ikke etableres et inntrykk blant elever og laeligshyrere av at dette er ufortjent vanskelige barn

Gjennomgripende utviklingsforstyrrelser

Dette er en samlebetegnelse paring alvorlige utvishyklingsforstyrrelser med avvik i gjensidige sosiale samspill og kommunikasjon og begrenset stereoshytyp repeterende atferd og interesser Barn med Asperger syndrom og autisme faller inn under denne benevnelsen Forekomsten av disse tilstanshydene varierer i ulike studier og er forholdsvis sjelshyden Tilstandene antas aring ha genetisk disposisjon

Tilstandene fordrer individuell tilrettelegging i form av en sterk struktur og forutsigbarhet samt saeligrlig kompetanse hos laeligrere og eventuelle asshysistenter som skal jobbe med disse barna Dette for aring kunne forstaring den annerledesheten i sosial samhandling som disse elevene representerer I tillegg er det av avgjoslashrende betydning at det etashybleres et naeligrt tverrfaglig og tverretatlig samarshybeid mellom ulike tjenester samt at de fleste barshyna innenfor denne kategorien har rett til individushyell plan

Andre psykiske lidelser

Psykose eller schizofreni forekommer ogsaring hos barn og unge I sjeldne tilfeller kan schizofreni oppstaring hos barn under 13 aringr Denne tilstanden kan beskrives som en brist i realitetsoppfatninshygen forstyrrelser i kognisjon foslashlelsesliv og sosial fungering Barn og ungdom som utvikler disse lishy

33 Sosial- og helsedirektoratet (2004) Veileder for diagnostiseshyring og behandling av ADHD Oslo Sosial- og helsedirektoshyratet

136 NOU 2009 18


delsene har ofte en langvarig sykdomsutvikling som kan vaeligre vanskelig aring forstaring for skole og hjem Det er imidlertid viktig at disse barna oppshydages saring tidlig som mulig slik at adekvate tiltak kan iverksettes Dette fordrer en kompetanse blant laeligrere skolehelsetjeneste slik at barna kan henvises til spesialisthelsetjenesten for utredning og behandling

Barn i risiko

En rekke barn lever i utsatte livssituasjoner som kan paringvirke deres liv paring en slik maringte at dette mershykes paring skolen Dette gjelder barn som opplever vanskelige skilsmisser med hoslashyt konfliktnivaring doslashdsfall i naeligr familie kriser katastrofer traumer seksuelle overgrep eller omsorgssvikt Mange barn vil ha behov for ekstra stoslashtte og oppfoslashlging og vil i perioder vise tegn paring psykiske vansker Det er viktig at denne gruppen barn gis en tilpasshyset oppfoslashlging for aring unngaring at vanskene skal bli kroniske Dette maring skje i et naeligrt samarbeid melshylom laeligrere skolehelsetjenesten ev barnevernsshytjenesten og spesialisthelsetjenesten

De viktigste faktorene for aring gi et tilbud til barn med psykiske vansker er aring opprettholde en tilnaeligrshyming til eleven preget av omsorg kompetanse struktur og forutsigbarhet

I rapporten Forebyggende innsatser i skolen har en forskergruppe vurdert i alt 29 ulike programshymer som benyttes ved problematferd psykisk helshyse og rusforebygging34 Forskergruppen fant at det er svaeligrt varierende kvalitet paring programmene som benyttes De beste programmene bygger paring forskningsbasert kunnskap legger opp til evalueshyring av programmet har en klar strategi for impleshymentering og har sjelden kun eacuten teoretisk tilnaeligrshyming til problemet

Programmene er utviklet baringde for barnehage grunnskole- og videregaringende nivaring og er impleshymentert i en rekke skoler rundt om i Norge

114 Utfordringer

Materialet i dette kapittelet og i vedlegg 4 viser at det er store variasjoner i de ulike gruppenes livssishytuasjon hjelpebehov forekomst og tilbud mv Det er et sentralt sposlashrsmaringl om de tjenestetilbudene som gis brukerne i de ulike gruppene er likevershy

34 Nordahl T Gravrok Oslash Knudsmoen H Larsen T amp Roslashrshynes K (red) (2006) Forebyggende innsatser i skolen Oslo Sosial- og helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet

dige med andre ord om det er noen stoslashrre forshyskjeller i kvaliteten paring ytelsene

I dette avsnittet vurderes ulike trekk eller kashyrakteristika ved de forskjellige gruppene som innebaeligrer ulike typer utfordringer og stoslashttebehov for barnaelevene foreldrene og for de ansatte i barnehage og skole

Som ledd i en landsomfattende undersoslashkelse i 1996 om tjenestetilbudet for barn og elever med saeligrskilte behov foretok Moslashreforsking en kartlegshyging av blant annet barnehagenes skolenes foslashrshyskolelaeligrernes laeligrernes og foreldrenes tilfredsshyhet med de forskjellige tjenesteleverandoslashrene innenfor og utenfor opplaeligringsfeltet

Tabell 112 gir uttrykk for hvordan foreldrene til barn og unge med moderate eller store funksshyjonsvansker vurderte tjenestetilbudet Foreldrene ble spurt om hvor mange instanser de har hatt kontakt med og om de har faringtt svaeligrt god hjelp av minst en instans Foreldrenes svar er fordelt paring ulike vanskeomraringder og nivaringene barnehage grunnskole og videregaringende opplaeligring

Tabellen viser at det er foreldrene til barn unge med syns- eller hoslashrselsvansker og fysiske og medisinske vansker som var mest fornoslashyd Forelshydre til barn unge med tale- og spraringkvansker leshyse- og skrivevansker utviklingshemning og psyshykososiale vansker var mindre fornoslashyde Det var markante forskjeller i tilfredshet paring grunnskolens og videregaringende opplaeligrings nivaring I barnehagealshyder var forskjellene smaring 35

Tabell 112 viser ogsaring antall instanser som forshyeldrene i gjennomsnitt har hatt kontakt med i tilshylegg til PP-tjenesten og statlige spesialpedagogisshyke kompetansesentre

Brukerundersoslashkelsen til Groslashgaard mfl36 visshyte at blant elever som faringr spesialundervisning trishyves barn med sosiale vansker daringrligere enn barn med andre typer vansker Laeligrerne signaliserte at sosial inkludering av barn med sosiale vansker var mangelfull Foreldrene til disse barna mente i stoslashrre grad enn foreldre til barn med andre vanshysker at barna deres ikke trives og ikke er tilstrekshykelig integrertinkludert i skolens sosiale liv

Nordahl og Sunnevaringg37 vurderte ut i fra en bred kartleggingsundersoslashkelse fra 20062007

35 K J Skaringrbrevik (1996) Spesialpedagogiske tiltak paring dagsorshyden Evaluering av prosjektet Omstrukturering av spesialunshydervisning Forskningsrapport nr 14 Moslashreforsking

36 J B Groslashgaard I Hatlevik og E Markussen (2004) Eleven i fokus En brukerundersoslashkelse av norsk spesialundervisshyning etter enkeltvedtak Rapport 92004 Oslo NIFU STEP

37 T Nordahl og A-K Sunnevaringg (2008) Spesialundervisningen i grunnskolen ndash stor avstand mellom idealer og realiteter Rapport 22008 Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

137 NOU 2009 18


Tabell 112 Foreldrevurdering av tjenester i og utenfor opplaeligringssektoren til barn og unge med modeshyrate eller store funksjonsvansker Antall instanser foreldrene har hatt kontakt med utenom PP-tjenesten og Statped Fordeling paring ulike vanskeomraringder og opplaeligringsnivaringer 1996

Barnehage Grunnskole Videregaringende opplaeligring Minst en Antall instan- Minst en

instans som ser som gir instans som Antall gir svaeligrt Antall svaeligrt god Antall gir svaeligrt

Vanskeomraringder instanser god hjelp instanser hjelp instanser god hjelp

Syns- eller hoslashrselsvansker 71 95 64 84 37 69 Fysiske og medisinske vansker 57 91 55 70 40 72 Tale- og spraringkvansker 49 92 46 63 40 52 Lese- og skrivevansker - - 25 44 24 50 Psykisk utviklingshemmede 65 88 44 54 38 44 Psykososiale vansker 49 88 36 60 32 49

(104 grunnskoler) hvordan elever med og uten spesialundervisning i 5ndash10 klasse kom ut paring ulishyke variable Dessuten ble elever med spesialunshydervisning delt inn i ulike grupper og sammenligshynet innbyrdes Informanter var elevene selv og de-res kontaktlaeligrere Foslashlgende variabler ble undershysoslashkt ndash sosial kompetanse (laeligrervurdert) ndash motivasjon og arbeidsinnsats (laeligrervurdert) ndash trivsel (elevvurdert) ndash atferd (elevvurdert) ndash relasjon laeligrer ndash elev (elevvurdert) ndash relasjon elev ndash elev (elevvurdert) ndash innhold og arbeidsmaringter i undervisningen

(elevvurdert) ndash faglig utbytte (skolefaglig kompetanse maringlt

ved karakterer)

For det foslashrste viste undersoslashkelsen at elever som mottar spesialundervisning skaringret systematisk og signifikant daringrligere enn oslashvrige elever paring alle omshyraringder (variable) med unntak av relasjonen til laeligshyrer Det tyder paring at laeligrerne ser ut til aring etablere like gode relasjoner til spesialundervisningseleshyver som til elever ellers For oslashvrig er det som forshyventet at spesialundervisningselevene skaringrer svashykere faglig sett Men lav trivsel faring venner mer utshysatthet for mobbing og svakere skaringring paring sosial kompetanse understreker at elever som mottar spesialundervisning er i en saringrbar situasjon

For det andre ga undersoslashkelsen klart uttrykk for at elever med synshemning hoslashrselshemning eller bevegelseshemning skaringrer langt bedre paring

disse omraringdene enn hoslashyfrekvente grupper som elever med lese-skrivevansker matematikkvanshysker og ikke minst elever med psykososiale vanshyskeratferdsvansker

De elevgruppene som kommer daringrligst ut paring alle resultatomraringdene er elever med problematshyferder med og uten ADHD-diagnose De trives daringrligere paring skolen enn alle andre grupper av elever de viser en daringrligere atferd de opplever aring ha et daringrligere forhold til medelever de har lavere motivasjon og arbeidsinnsats og dermed et langt daringrligere laeligringsutbytte

Det svake sosiale utbyttet som Groslashgaard mfl fant for atferdselevenes vedkommende blir saringleshydes bekreftet av Nordahls og Sunnevaringgs undershysoslashkelse I en artikkel i Norsk pedagogisk tidsshyskrift sier Nordahl og Sunnevaringg at det kan se ut til at elever med problematisk atferd gjennom sin skolegang blir dekvalifisert til et framtidig liv som aktive samfunnsborgere 38

Generelt tyder forskning paring at problematferd i stor grad er kontekstuelt betinget og at det langt paring vei kan forklares med bakgrunn i forhold ved laeligringsmiljoslashet i skolen Dette innebaeligrer i saring fall at det vil vaeligre mulig baringde aring forebygge og redusere problematferd i skolen noe som ogsaring vil kunne bedre laeligringsutbyttet vesentlig for mange elever Som vi har sett er det trolig elever som viser proshyblematisk atferd som har det aller vanskeligst i skolen i dag

38 Nordahl T og A-K Sunnevaringg (2008) Kvalifisering og dekvashylifisering i grunnskolen Norsk pedagogisk tidsskrift

138 NOU 2009 18


Kapittel 12

Tilrettelagt opplaeligring i Danmark Sverige og Finland

121 Danmark ndash de overordnede maringl og virkemidler

Ved innfoslashringen av ny folkeskolelov i 1975 ble beshygrepet undervisningsdifferensiering (tilpasset oppshylaeligring) introdusert Dette var foslashrst og fremst et teoretisk prinsipp som ikke foslashrte til mange prakshytiske konsekvenser ikke minst fordi det fortsatt var mulighet for aring dele elevene i de viktigste fageshyne I forbindelse med en omfattende revisjon av folkeskoleloven i 1993 ble muligheten for aring dele elevene etter faglig nivaring avskaffet og undervisshyningsdifferensiering ble skrevet inn i lovens sect 19 som et krav Det ble utgitt flere boslashker som beshyskrev og definerte prinsippet om undervisningsshydifferensiering Det ble ogsaring satt av flere hundre millioner kroner til utviklingsarbeid i forbindelse med lovendringen men det var faring skoler som soslashkshyte om midler til aring arbeide med undervisningsdiffeshyrensiering En evaluering av disse skolene viste at den reelle praktiseringen av undervisningsdiffeshyrensiering ogsaring var begrenset

Offentliggjoslashringen av de foslashrste PISA-resultateshyne i 2001 viste at 18 prosent av danske elever i 9 klasse hadde meget svak lesekompetanse Resulshytatene indikerte at det tilsynelatende ikke foreshygikk mye undervisningsdifferensiering i skolen Og den politiske og pedagogiske debatten foslashrte til at man i 2003 vedtok at skoler skulle kunne orgashynisere elevene i opptil 50 prosent av tiden i grupshyper etter faglig nivaring enten innenfor klassen eller paring tvers av klassene Regelen er at slik organise-ring ikke skal kunne benyttes over lang tid og vaeligre en varig ordning Innfoslashringen av prinsippet om gruppeorganisering var kontroversielt da det kunne ligne paring tidligere tiders deling av elever etshyter faglig nivaring Danmarks Evalueringsinstitutt foretok i 2003ndash2004 en evaluering som viste at unshydervisningsdifferensiering fortsatt var mer et reshytorisk begrep enn en realitet paring den enkelte skole Den viste ogsaring at gruppeorganisering etter faglig nivaring i liten grad ble benyttet

De foslashrste spesialpedagogiske tiltakene i Danshymark startet i 1807 med en skole for doslashve I 1855 opprettes den foslashrste institusjonen for utviklingsshyhemmede og fra omkring 1880 begynte man i de stoslashrste byene aring opprette spesialklasser for barn som av ulike aringrsaker ikke kunne foslashlge med i den alminnelige undervisningen Det er likevel foslashrst fra skoleloven av 1937 at spesialundervisningen nevnes som en mulighet men det er foslashrst i 1958 det blir et krav til kommunene om aring tilby spesialshyundervisning De foslashrste pedagogisk-psykologisshyke raringdgivningene (PPR) ble opprettet i perioden 1935ndash1940 og de har siden 1980 hatt ansvaret for raringdgivning for aldersgruppen 0ndash18 aringr

Barn og unge med store funksjonsnedsettelshyser ble fram til 1980 plassert paring institusjoner unshyderlagt staten og utviklingshemmede hadde i prinsippet ikke rett til undervisning Nesten alle de statlige institusjonene ble fra 1980 overtatt av amterne (fylkene) Dette foslashrte til at det ble en toshydeling av spesialundervisningsomraringdet mellom den kommunale spesialundervisning og den fylshykeskommunale spesialundervisning Aringrsaken til delingen var at kommunene ikke hadde tilstrekshykelig kompetanse til aring gi de barna med stoslashrst funksjonshemninger en god opplaeligring Denne oppdelingen som svarte til begrepene laquospesialunshydervisningraquo og laquovidtgaringende spesialundervisshyningraquo foslashrte til problemer med aring sette grenser mellom de to gruppene samt til en gruppetenkshyning I 1995 ble det opprettet en rekke vitensentre for personer med saeligrskilte behov for eksempel dysleksi stamming og doslashvblindhet Sentrene skal betjene offentlige etater herunder skoler med inshyformasjon og raringdgivning

Fra 1 januar 2007 skjedde det en omfattende strukturendring i de danske kommuner Dan-marks 275 kommuner ble slaringtt sammen til 98 og der de 14 amtene ble slaringtt sammen til fem regioshyner Ansvaret for all spesialundervisning ble med unntak av noen faring institusjoner for doslashve og blinde lagt til kommunene som naring paring grunn av stoslashrrelshysen kunne ha ansvaret for hele det spesialpedagoshygiske tjenesteomraringdet Vitensentrene ble slaringtt

139 NOU 2009 18


sammen til aring ligge under ett senter VISO Antallet pedagogisk psykologiske raringdgivninger ble redushysert til en i hver kommune og de som var tilknytshytet amtene ble lagt ned


Institusjoner for smaringbarn i Danmark som tradishysjonelt deles opp i dagpleie eller vuggestue for 0ndash2 aringringene og barnehager for 3-5 aringringene drives i kommunal regi og er frivillige Dekningsgraden er som foslashlger 1-aringringene 83 prosent 2-aringringene 87 prosent 3ndash5 aringringene 95 prosent Barn i foslashrshyskolen som har saeligrskilte behov vil etter henvisshyning til PPR kunne faring ulike former for spesialpedashygogisk bistand som eksempel ekstra foslashrskolelaeligshyrer ulike typer spesialister eller ved at barnet plasseres i en spesialbarnehage som det finnes noen faring av i hver kommune En landsdekkende undersoslashkelse fra 2006 viste at andelen barn i smaringshybarnsalderen som ble henvist fra PPR var 44 pro-sent Den hyppigste aringrsaken var for tale og spraringkshyproblemer omkring trearingrsalderen Deretter var det problemer i tilknytning til bevegelsemotoshyrikk mens generelle utviklingsproblemer og sosishyoemosjonelle problemer foslashrst ble oppdaget like foslashr skolestarten Man kjenner ikke til den noslashyaktishyge andelen av barnehagebarn som er i segregerte tilbud men det dreier seg om mindre enn 1 pro-sent


Fram til midten av 1950-aringrene var plassering i speshysialklasser og spesialskoler og institusjoner stort sett de eneste tilbud for elever med saeligrskilte beshyhov Opp gjennom 1960-aringrene vant integrasjonsshytanken fram og de segregerte tilbudene kom i miskreditt blant annet paring grunn av at dette ble opplevd som sosialt stigmatiserende Fra 1972 ble organisering i mindre grupper i ordinaeligre skoler den politisk korrekte loslashsningen og begrepet for disse gruppene var klinikker Andelen elever i speshysialklasser var paring det hoslashyeste i 1972 da andelen var ca 25 prosent Etter dette ble andelen redushysert fram til 1985 Mens de segregerte spesialskoshylene fikk en reduksjon i antall elever vokste antalshylet i klinikkene slik at det fra midten av 1980-aringrene til midten av 1990-aringrene omfattet 12-14 prosent elever paring aringrsbasis

Paring bakgrunn av et omfattende utvalgsarbeid skjedde det i 1990 en avspesialisering av spesialshy

undervisningen og de tidligere klinikkene og gruppene ble slaringtt sammen i et spesialsenter per skole Samtidig skjedde det en oslashkning av elever som ble henvist til segregerte tilbud spesielt til-bud for elever med sosiale og emosjonelle vanskeshyligheter og elever med autisme og ADHD Denne andelen er steget kraftig og i 2008 var det i Danshymark 38 prosent av alle elever som fikk opplaeligshyring i segregerte former og oslashkningen var foslashrst og fremst blant barn med adferds- og emosjonelle problemer

Andelen elever som mottar spesialundervisshyning som supplement til den ordinaeligre undervisshyningen har siden 1995 kun vaeligrt undersoslashkt i 2000 og 2004 Gjennomsnittlig mottok 85 prosent av elevene spesialundervisning Spesialpedagogisk innsats er stoslashrst paring klassetrinnene 3 til 6 der den ligger paring 12 prosent Tendensen er at spesialunshydervisningen blir gitt tidligere Mens den spesialshypedagogiske innsatsen i 1995 var sterkest paring 5 og 6 trinn var den i 2002 sterkest paring 4 trinn


Det har i Danmark ikke vaeligrt tradisjon for at videshyregaringende opplaeligring gir spesialpedagogiske tilbud til elever Men de opplaeligringsinstitusjonene som har funnet det noslashdvendig aring supplere med spesialshypedagogiske bistandsformer har gjort dette paring helt privat basis Etter saeligrforsorgens nedleggelse i 1980 ble det etablert spesialundervisningstilbud paring spesialskoler for voksne Etter reglene skal voksne som har ervervet hjerneskade hoslashrsels- syns- lese- og skriveproblemer spraringk- og taleproshyblemer og psykiske og fysiske vanskeligheter rett til spesialundervisning for voksne Om lag 90000 personer mottar aringrlig spesialundervisning Etter nedleggelsen av amtene er ansvaret naring enten kommunenes eller regionenes

Folketinget vedtok 1 juni 2007 Lov om ungshydomsuddannelse for unge med saeligrlige behov (videshyregaringende opplaeligring) Med denne loven fikk unge psykiske utviklingshemmede og andre unge med saeligrskilte behov rett til en individuelt tilrettelagt trearingrig ungdomsutdannelse tilpasset deres forutshysetninger og behov Retten gjelder inntil fylte 25 aringr Ungdomsutdannelsen omfatter kun de som ikke har mulighet til aring gjennomfoslashre en annen ungshydomsuddannelse Et nyetablert Ungdommens Udshydannelsevejledning utarbeider innstillingen til ungshydomsuddannelsen etter samraringd med eleven og foreldrene Innstillingen skal inneholde et utkast til en individuell utdannelsesplan Det er kommushy

140 NOU 2009 18


nen som paring bakgrunn av innstillingen til Ungshydommens Uddannelsevejledning treffer den enshydelige avgjoslashrelsen om opptak paring ungdomsuddanshynelsen Opplaeligringen kan foregaring paring institusjoner som driver opplaeligring etter lov om spesialundershyvisning for voksne eller kommunen kan etter avshytale overlate opplaeligringsansvaret til andre skoler Uavhengig av hvor eleven mottar undervisning er det alltid kommunen som har ansvaret for at borshygeren faringr et tilfredsstillende tilbud


Etter 1 januar 2007 er det pedagogiske og spesialshypedagogiske hjelpeapparatet organisert under kommunene som da har det fulle ansvaret Det er ikke normer eller regler for bemanningen og kompetanse i kommunenes hjelpeapparat Det forutsettes at kommunene med de stoslashrrelser de har naring har muligheter for aring etablere faglige team og PPR som kan ivareta raringdgivning og stoslashtteoppshygavene Ut over dette finnes det sentrale VISO med deres faglige enheter samt et nettverk av spesialinstitusjoner som paring privat basis gir konsushylentbistand


Under overskriften laquoregelsaneringraquo ble det i 2008 nedsatt et utvalg som undersoslashkte om fjerning av regler kan skape en mer effektiv og hurtigarbeishydende offentlig sektor Et av hovedpunktene er avshyskaffelse av kravet om at spesialpedagogisk bishystand kun kan iverksettes etter en utredning fra PPR Utviklingen viser at foreldre presser paring for at deres barn skal faring en diagnose som kan utloslashse ekshystra ressurser Samtidig har det vaeligrt en utvikling i retning av at kommuner desentraliserer ressursshytildelingen helt ned til det enkelte laeligrerteam Bakgrunnen for aring aringpne for at bistand og hjelp kan gis uten utredning fra PPR er at man vil gi muligshyhet for en hurtigere og smidigere innsats overfor de elever som kun har mindre stoslashttebehov I april 2009 ble den nye loven vedtatt i Folketinget De nye reglene aringpner opp for at en utredning fra PPR kun er noslashdvendig dersom elevene mottar spesialshyundervisning i alle fag eller hvis foreldrene og skolens ledelse ikke er enige om hva det spesialshypedagogiske tilbudet skal omfatte

En annen utvikling i Danmark er at man oslashnshysker aring etablere et system der skolenivaringet maring beta-le for de tjenestene som elever med saeligrlige behov maring ha av andre kommunale tjenester Og det foreshy

garingr ogsaring vurderinger om det boslashr settes inn ekstra tiltak og ressurser for barn med saeligrlige behov i daginstitutionerne for aring dempe innflytelsen fra laquonegativ sosial arvraquo Det er for tiden ingen planer om store reformer eller endringer paring omraringdet vishyderegaringende opplaeligring eller voksenopplaeligringen Andelen av elever i segregerte grupper var i 2008 38 prosent

122 Sverige ndash de overordnede maringl og virkemidler

Skoleloven regulerer utdanningen for barn og unge i Sverige Lovens sect 2 sier foslashlgende

Alla barn och ungdomar skall oberoende av koumln geografiskt hemvist samt sociala och ekonoshymiska foumlrharingllanden ha lika tillgaringng till utbildning i det offentliga skolvaumlsendet foumlr barn och ungdom Utbildningen skall inom varje skolform vara lishykvaumlrdig varhelst den anordnas i landet Utbildninshygen skall ge eleverna kunskaper och faumlrdigheter samt i samarbete med hemmen fraumlmja deras harshymoniska utveckling till ansvarskaumlnnande maumlnshyniskor och samhaumlllsmedlemmar I utbildningen skall haumlnsyn tas till elever i behov av saumlrskilt stoumld

Etter loven er det kommunene som har hovedshyansvaret for foslashrskolene og grunnskolene inklushydert laquosaumlrskolanraquo som er for utviklingshemmede barn og barn som har et betydelig og varig funkshysjonshinder paring grunn av hjerneskade og barn med autisme og autismeliknende tilstander Komshymuner og landsting (fylke) har hovedansvaret for gymnasieskolan (videregaringende opplaeligring) Som alternativ til grunnskolen finnes sameskolan som staten har hovedansvaret for Utover dette er det fem regionale og tre nasjonale spesialskoler som staten har hovedansvaret for

Den 1 juli 2008 ble den statlige Specialpedagoshygiska skolmyndigheten (SPSM) opprettet Denne skal ha et samlet ansvar for statens samlede stoslashtte i spesialpedagogiske sposlashrsmaringl der blant annet spesishyalpedagogisk stoslashtte og undervisning i spesialskoleshyne inngaringr SPSM overtar all virksomhet som tidlishygere ble utfoslashrt av Specialpedagogiska institutet Speshycialskolemyndigheten og Socialstyrelsens institut foumlr saumlrskilt utbildningsstoumld (Sisus) De fem regionale spesialskolenes maringlgruppe er doslashve og hoslashrselshemshymede elever som tilbyr tospraringklig opplaeligring i tegnshyspraringkmiljoslash Opplaeligringen svarer til opplaeligringen i grunnskolen De tre nasjonale skolene tar imot elever med synshemninger og ytterligere funksshyjonsnedsettelser og psykisk utviklingshemmede doslashvblinde og elever med store tale- og spraringkprobleshy

141 NOU 2009 18


mer SPSM administrerer ogsaring tjenester for riksshygymnasier med spesielt tilrettelagt opplaeligring for ungdommer med store bevegelseshemninger Slishyke riksgymnasier ligger i Stockholm Goumlteborg Umearing og Kristianstad og opplaeligringen gis i den kommunale gymnasieskolan


Foslashrskolevirksomhet i Sverige er for barn i alderen 1 aringr til de starter i skolen Virksomhetene drives i form av foslashrskole familedaghjem og aringpen foslashrskole Om lag 50 prosent av alle ettaringringer og 90 prosent av alle toaringringer garingr i foslashrskolen og nesten alle 5shyaringringer garingr I seksaringrs alderen begynner de fleste barna i skolen og da er mer enn 85 prosent av dem i skolbarnomsorg (SFO) Foslashrskolen har en egen laeligreplan (Lpfouml 98) Laeligreplanen sier foslashlgenshyde

Den pedagogiska verksamheten skall anpasshysas till barn i foumlrskolan Barn som tillfaumllligt eller varaktigt behoumlver mer stoumld aumln andra skall faring detta stoumld utformat med haumlnsyn till egna behov och foumlrshyutsaumlttningar Personalens foumlrmaringga att foumlrstaring och samspela med barnet och faring foumlraumlldrarnas foumlrtroshyende aumlr viktig saring att vistelsen i foumlrskolan blir ett positivt stoumld foumlr barn med svaringrigheter Alla barn skall faring erfara den tillfredsstaumlllelse det ger att goumlra framsteg oumlvervinna svaringrigheter och att faring uppleva sig vara en tillgaringng i gruppen

For barn i foslashrskolen er det ofte etablert et kommunalt ressursteam som plasseres sentralt i kommunen eller paring foslashrskolen og har i oppgave aring stoslashtte og hjelpe barn med behov for saeligrskilt stoslashtshyte Disse teamene gir ogsaring ofte veiledning til pershysonalet i foslashrskolen Skolverket i Sverige gjorde nyshylig en vurdering av foslashrskolen1 Vurderingen beshykrefter generelle resultater fra OECD-studien Starting Strong (OECD 2005) som loslashfter fram den svenske foslashrskolen som et forbilde internasjoshynalt Men til tross for at skoleloven sier at barn med behov for saeligrskilt stoslashtte skal gis den omsorg som deres behov krever foslashlger ikke alle kommushyner opp dette Det er i dag stor mangel paring utdanshynete foslashrskolelaeligrere andelen barn med behov for saeligrskilt stoslashtte har oslashkt og ressursene som blir tilshydelt er ofte utilstrekkelige Ofte kreves det en meshydisinsk eller psykologisk diagnose for aring faring ressurshyser og stoslashtte Dette foslashrer til at mange laquograringsoneshybarnraquo ikke faringr den hjelp og stoslashtte som de har

behov for Saeligrlig i storbyene oslashker andelen barn med saeligrskilte behov og derfor oppfordrer Skolshyverket kommunene til aring se til at barn i foslashrskolen faringr den stoslashtte og hjelp de har rett til Utredningeshyne til Skolverket viser at nesten halvdelen av lanshydets kommuner har besluttet aring innfoslashre individuelshyle utviklingsplaner (IUP) i foslashrskolen Fra 6 aringrs alshyderen har barn rett til aring begynne i skolen og i foslashrskoleklasser Foslashrskoleklassen er en skolereshyform med et stort innslag av skapende aktiviteter og lek Foslashrskoleklassen er frivillig men de fleste 6-aringringer i Sverige garingr i foslashrskoleklassen Virksomshyheten skal tilpasses barnas forutsetninger og beshyhov og rektor har ansvaret for at barn som har beshyhov for saeligrskilt stoslashtte skal faring hjelp i foslashrskoleklasshysen


I Sverige begynner barn i grunnskolen det aringret de fyller 7 aringr Alle barn skal faring mulighet til aring utvikles ut ifra sine individuelle forutsetninger Alle eleveshyne i grunnskolen skal ha en skriftlig individuell utshyviklingsplan Utviklingsplanen skal vaeligre framtidsshyrettet og skal fungere som et aktivt verktoslashy i elevshyens laeligringsprosess Planen skal ta utgangspunkt i elevens behov interesser og sterke sider Minst en gang hvert semester skal eleven foreldrene og laeligrerne moslashtes for aring garing gjennom elevens faglige utvikling og hvordan eleven trives i skolen I den-ne utviklingssamtalen skal laeligreren oppsummere hvilke tiltak som maring iverksettes paring baringde kort og lang sikt for at eleven skal kunne naring saring langt som det er mulig uti fra elevens forutsetninger Tiltashykene blir skriftliggjort i utviklingsplanen som foslashlshyges opp jevnlig og utvikles og revideres ved neste utviklingssamtale

Tiltaksprogram

En kunnskapsoversikt fra Skolverket viser at 40 av grunnskolens elever faringr saeligrskilt stoslashtte eller spesialundervisning en gang i loslashpet av opplaeligshyringstiden2 Elever med saeligrskilte behov faringr ofte hjelp og stoslashtte i den gruppe eller klasse som elevshyen tilhoslashrer men iblant kan eleven faring den beste hjelpen i en egen undervisningsgruppe Dersom eleven foreldrene eller laeligreren mener det kan vaeligre behov for spesialundervisning skal rektor se

2 Skolverket (2008) Saeligrskild stoumld i grundskolan En sammanshy1 Skolverket (2008) Tio aringr etter foumlrskolereformen Stock- staumllning av senere aringrs forskning och utvaumlrdering Stockshy

holm Skolverket holm Skolverket

142 NOU 2009 18


til at det blir gjort en utredning om behovet Det er viktig at utredningen oslashker forstaringelsen av elevshyens styrker svakheter kunnskaper og behov i reshylasjon til elevens helhetlige laeligringsmiljoslash Stoslashttetilshytak kan settes inn i paringvente av at utredningen skal bli ferdig Dersom utredningen viser at eleven har behov for saeligrskilt stoslashtte har rektor ansvaret for at et tiltaksprogram blir iverksatt som viser hvilke maringl i laeligreplanene eleven skal arbeide med Elevshyen og foreldrene skal faring mulighet til aring delta i dette arbeidet I programmet skal det vaeligre en beskrishyvelse av behovet til eleven hva som maring til for at eleven skal utvikle seg og hvordan tiltakene skal foslashlges opp og evalueres Skolverket har utarbeidet veiledninger for utviklingsplaner og skriftlig vurshydering av elevene Hoslashsten 2008 ble det innfoslashrt skriftlig vurdering av alle elever i grunnskolen Disse vurderingene kan ha form av karakterer

I tilknytning til alle skoler skal det finnes et elevvurderingsraringd (EVK) som elever blir tilvist til dersom vedtatte stoslashttetiltak ikke er tilstrekkelige I EVK skal blant andre rektor og beroslashrte laeligrere sitte Klasselaeligreren informerer elev og foreldrene om dette

Obligatorisk laquosaumlrskolaraquo og statlig spesialskoler

For barn med nedsatt funksjonsevne finnes laquosaumlrshyskolanraquo Kommunene har ansvaret for saumlrskolan som ofte fysisk er tilknyttet andre grunnskoler Den obligatoriske saumlrskolan bestaringr av ni aringrstrinn enten i grundsaumlrskolan eller traumlningsskolan I traumlshyningsskolan garingr elever med nedsatt funksjonsevne som gjoslashr at de ikke har utbytte av opplaeligringen i grundsaumlrskolan Elever som garingr i saumlrskolan har rett til et tiende skolearingr Opplaeligringen i saumlrskolan har som maringl aring gi en opplaeligring som saring langt som mulig tilsvarer grunnskolens Den foslashlger samme laeligreplan (Lpo 94) men kursplanene er tilpasset saumlrskolens elever Naringr det besluttes at en elev skal garing i saumlrskolan blir det ogsaring tatt en beslutning om hvilken kursplan (grundsaumlrskolan eller traumlningsshyskolan) eleven skal foslashlge Skolearingret 20082009 gikk om lag 13 000 barn i den obligatoriske saumlrshyskolan Dette utgjoslashr 14 prosent av antall elever i aringrskurs 1ndash9 i de kommunale skolene Andelen elever i saumlrskolan har oslashkt siden begynnelsen av 1990-aringrene da den var 08 prosent3 Aringrsaker til dette angis aring vaeligre at det har skjedd en oslashkning av barn med autisme i saumlrskolane

3 Skolverket (2006) Skolverkets aktuelle analyser 2006 Komshymunenes spesialskoler Elevoslashkning og variasjon i andel elever i spesialskoler Stockholm Skolverket

De fleste hoslashrselshemmede og nesten alle synshemmede og fysisk funksjonshemmede garingr i den ordinaeligre grunnskolen Elever med synsshyskade og ytterlige funksjonsnedsettelser doslashve elever med hoslashrselshemminger som er utviklingsshyhemmede og medfoslashdt doslashvblindhet og elever med store tale- og spraringkproblemer kan garing i noen av de tre nasjonale spesialskolene som SPSM har hoshyvedansvaret for Doslashve elever eller elever som er hoslashrselshemmede kan garing i noen av de fem regioshynale spesialskolene Elever som tilhoslashrer maringlgrupshypen skal faring garing i spesialskolen dersom de paring grunn av sin funksjonshemning ikke kan garing i grunnskoshylen eller saumlrskolan Antallet barn i de regionale spesialskolene for doslashve og hoslashrselshemmede har blitt redusert de siste aringrene fra om lag 700 skolearingshyret 20032004 til 457 skolearingret i 20082009 Antalshylet barn i de nasjonale spesialskolene har minket fra 158 barn i 20032004 til 59 barn i 20082009 Dette betyr at det garingr 516 elever fra 112 kommushyner i landets 8 spesialskoler der om lag 45 pro-sent er jenter Av samtlige elever i spesialskolene er 94 prosent doslashve eller hoslashrselshemmede 3 pro-sent har taleproblemer og 3 prosent synshemninshyger 23 prosent av elevene har i tillegg andre vanshysker


Alle ungdommer som har avsluttet grunnskolen har rett til en plass paring gymnasiet (videregaringende opplaeligring) Kommunene har hovedansvaret for gymnasiet som er trearingrig De elevene som ikke har godkjent vitnemaringl fra grunnskolen i svensk elshyler svensk som andrespraringk matematikk og enshygelsk kan ikke soslashke seg inn paring et videregaringende program Disse elevene tilbys i stedet studier paring individuelle programmer for aring faring et godkjent vitneshymaringl slik at de senere kan garing over til de nasjonale videregaringende programmene Eleven har rett til aring faring hjelp til aring gjennomfoslashre opplaeligringen men har ogsaring plikt til aring gjoslashre sitt beste for aring oppnaring de fastshysatte maringlene I terminvise utviklingssamtaler trefshyfes elever og laeligrere og gjennomgaringr den faglige utshyviklingen og hvordan eleven trives paring skole Samshytalen skal gi et allsidig bilde av elevens utvikling og utviklingsmuligheter Samtalen skal gjennomshyfoslashres med utgangspunkt i den individuelle studieshyplanen Elever som risikerer aring ikke naring maringlene i kurs- og laeligreplanene har rett til et tiltaksprogram I programmet skal det beskrives hva som skal gjoslashshyres for at eleven skal utvikle seg i retning av aring naring maringlene Programmet skal utarbeides i samarbeid

143 NOU 2009 18


med eleven laeligreren og rektor Dersom eleven er under 18 aringr skal foreldrene involveres

For de elevene som ikke har forutsetning for aring garing i gymnasieskolan finnes det 4-aringrige gymnasieshysaumlrskolan med nasjonale spesialutformede og inshydividuelle programmer I gymnasiesaumlrskolan garingr det om lag 9000 elever De nasjonale programme-ne er faeligrre enn i gymnasieskolan men tilbyr yrshykesforberedende opplaeligring slik dette gjoslashres i gymnasieskolan Opplaeligringen kan ogsaring forberede eleven for fritids- og botrening Mulighetene til aring utforme de individuelle programmene etter elevshyens behov er store Utover gymnasiesaumlrskolan ekshysisterer det ogsaring andre saumlrvoksenopplaeligringsskoshyler som tilbyr videregaringende opplaeligring til eldre elever


Specialpedagogiske skolmyndigheten (SPSM)

SPSM er den svenske statens samlede hjelp og stoslashtte i spesialpedagogiske sposlashrsmaringl Oppgaven er aring gi spesialpedagogisk stoslashtte til skoleansvarlige i kommunene fremme tilgangen til laeligremidler drive spesialskoler for visse grupper elever og for-dele stastilskudd til elever med nedsatt funksjonsshyevne og utdanningsinstitusjoner SPSM skal gi raringd og veiledning i sposlashrsmaringl som beroslashrer pedagogisshyke konsekvenser av personers nedsatte funkshysjonsevne i de offentlige skolene og i friskoler som er underlagt statlig tilsyn Oppdraget bestaringr i aring tilrettelegge og medvirke til kompetanseutvikshyling informasjonsspredning til baringde foreldre og skoleansvarlige Utover de tre nasjonale og fem regionale spesialskoler driver SPSM fire nasjonashyle ressurssentre som har spisskompetanse om elever med synshemninger med eller uten ytterlishygere funksjonshemninger doslashve eller hoslashrselshemshymede som er utviklingshemmede medfoslashdt doslashvshyblindhet og sterke tale- og spraringkproblemer Senshytrene tilbyr blant annet utredninger av barn og unge samt kurs og videreutdanning av skolepershysonell og foreldre

Barnhaumllsvaringrden

Barnavaringrdscentralen BVC kontrollerer nyfoslashdte og yngre barns helse og gir raringd om alt som beroslashshyrer barns utvikling BVC er underlagt fylkets virkshysomhet BVC arbeider med forebyggende tiltak og skal vaeligre en stoslashtte for foreldrene naringr det gjelshyder barns fysiske psykiske og sosiale utvikling Familien velger selv om de oslashnsker kontakt og

hjelp av barnhaumllsvaringrden BVC kontrollerer regelshymessig barnets helse fra det er nyfoslashdt til barnet begynner i skolen og skolhaumllsovaringrden overtar BVC kan samarbeide med foslashrskolen og hjelpe til med aring tidlig oppdage og hjelpe barn som er i risishykogrupper

Skolhaumllsvaringrd og elevhaumllsa

Alle elever i grunnskolen faringr tilbud om gratis skoshylehelsetjeneste som skal foslashlge med paring elevenes helseutvikling Arbeidet er foslashrst og fremst foreshybyggende og bestaringr av helsekontroll og enkle beshyhandlingstiltak som utfoslashres av leger og skolesykeshypleiere Elever med psykiske problemer kan via skolesykepleieren faring hjelp av en kurator eller psyshykolog Skolehelsetjenesten deltar ogsaring i elevvurshyderingsraringdene (EVK)

Barne- og ungdomshabilitering

Barne og ungdomshabiliteringen er en enhet som ofte ligger under landstinget (fylket) og som gir stoslashtte raringd og behandling til barn og ungdom opp til 18 aringr med utviklende eller medfoslashdte funksjonsshyhemninger Habiliteringen tilbyr raringd og veiledshyning til familien og personer i barnets naeligrmiljoslash som for eksempel ansatte i barnehage og skole Maringlet med habiliteringen er aring forbedre livssituashysjonen til barnet og skape forutsetninger for et innholdsrikt og meningsfullt liv I habiliteringsshyvirksomheten samarbeider ulike yrkesgrupper og profesjoner i team for aring gi barnet og ungdommen et godt tilpasset tilbud Arbeidet skal skje i naeligrt samarbeid med familien og barnetungdommen For barn med psykiske og psykiatriske vansker deles ofte ansvaret med barne- og ungdomspsykishyatrien


Spesialpedagogikken er et ungt kunnskapsomraringshyde som baserer seg paring alle barns rett til utdanshyning og som har blitt utviklet fra midten av femtishyaringrene i Sverige I tiden fram til i dag har det skjedd et perspektivbytte i skolen ved at spesialshypedagogikk har garingtt fra et kategorisk perspektiv til et relasjonelt perspektiv I dag oppfattes oftest en elevs laeligringsproblemer som noe som oppstaringr i elevens moslashte med omgivelsene (relasjonelt) og ikke som problemer som bare ligger i eleven (kashytegorisk) Det finnes en visjon om en skole for al-le men mange elever blir ofte plassert i egne seshygregerte grupper Nillholm peker paring et laquodilemmashy

144 NOU 2009 18


perspektivraquo som forsoslashker aring forene den teoretiske forskningen med de problemer som oppstaringr i praksis Det tar utgangspunkt i at det moderne utshydanningssystemet skal haringndtere elevers ulikhet Det grunnleggende dilemmaet er at alle skal tilegshyne seg de samme erfaringer og kunnskaper samtishydig som elever ogsaring maring moslashtes utifra sine ulikheshyter

En studie av Nilholm mfl der 262 av landets 290 kommuner deltok viser at mange elever faringr spesialundervisning i spesialundervisningsgrupshyper eller alene med laeligrer4 Samtidig er inkludeshyrende loslashsninger ogsaring ganske vanlig for eksempel ved at eleven garingr i vanlig klasse og veiledes av spesialpedagog eller en laquoekstralaeligrerraquo i klassen I studien fremgaringr det at rektorene har ambisjoner om aring inkludere alle elever i saring hoslashy grad som mushylig men at andelen elever med behov for saeligrskilshyte loslashsninger har oslashkt Organisering av barn i spesishyalundervisningsgrupper blir ofte brukt som et skjermingstiltak for at elever uten saeligrskilte behov skal sikres en god opplaeligring Et bredere perspekshytiv paring spesialpedagogikken har etterhvert vunnet fram Fischbein 2007 og Bjoumlrck-Aringkesson 2007 ser paring spesialpedagogikken som en tverrvitenskapeshylig disiplin med flervitenskapelig samvirke Dette syn paring spesialpedagogikken er mest fremtredenshyde blant de som arbeider med barn og unge med nedsatt funksjonsevne Ut ifra en interaktiv moshydell framstaringr det komplekse samspillet mellom mange ulike faktorer som grunnlag for utvikling laeligring og deltakelse WHOs nye klassifikasjon av funksjonstilstand funksjonshindringer og helse (ICF 2001) og dens versjon for barn og ungdom (ICF-CY 2007) viser en maringte for aring tydeliggjoslashre dishymensjoner som er viktige for aring beskrive en elevs helsekomponenter med funksjon og delaktighet i fokus uten aring bruke diagnose eller stemple eleven Denne maringten aring tenke paring vinner naring gehoslashr i Sverishyge saeligrlig innenfor habiliteringstjenestene Og den kan gi et nytt perspektiv paring spesialpedagogisk virksomhet der betydningen av samspillet mellom individet og ulike aspekter av miljoslashet er viktig for aring tilrettelegge opplaeligringen

Studier viser at mangler i spesialundervisninshygen og de saeligrskilte stoslashttetiltak foslashrst og fremst rammer de svakeste elevene5 Dette gjelder foslashrst og fremst elever med problematferd og det pekes paring at det handler om at eleven faringr feil type stoslashtte

og tiltak som ikke baserer seg paring en ordentlig utshyredning om aringrsaker til problemene Studier viser at tiltak som gjennomfoslashres sjelden foslashlges opp og analyseres noe som foslashrer til at elevene risikerer aring faring mer av det samme tiltaket som kanskje ikke har effekt Videre er det en tendens til at skolens resshysurser avgjoslashr hvilke tiltak som iverksettes og ikke elevenes behov Det er mangel paring tydelige teoretiske rammer som viser kompleksiteten i arshybeidet med elever med behov for saeligrskilt stoslashtte Laeligrere og spesialpedagoger har behov for gode modeller som viser hvordan ulike paringvirkningsfakshytorer paringvirker hverandre for aring utvikle gode pedashygogiske strategier og tiltak

123 Finland ndash de overordnede maringl 6

Folkeskoleloven av 1921 paringla alle tettsteder med mer enn 10 000 innbyggere aring ha et undervisningsshytilbud til elever med mentale funksjonshemninshyger Fram til 1950 var det imidlertid svaeligrt enkelt aring faring unntak fra loven I 1952 fikk en lov om hjelpeshyskoler og fram til 1997 helse- og sosialsystemet ansvaret for undervisning og opplaeligring av persoshyner med store psykiske funksjonshemninger I dag er retten til skolegang sikret gjennom en felshyles skolelov fra 1998 for alle i Finland

Loven sier at elever som paring grunn av handishykap sykdom forsinket utvikling psykiske vanshysker eller andre lignende aringrsaker kan inntas eller overfoslashres til spesialundervisning I 2003 ble det bestemt at et vedtak om overfoslashring til spesialunshydervisning skal vaeligre droslashftet med elevens foresatshyte og at det om mulig skal vaeligre en psykologisk eller medisinsk undersoslashkelse eller sosial utredshyning av eleven og elevens forutsetninger for laeligshyring I 2007 ble elevenes paringvirkningsmuligheter og delaktighet i sposlashrsmaringl som gjelder dem utvishydet

Med loven av 1998 der den finske skolen ogsaring fikk ansvaret for de sterkt mentalt funksjonshemshymede ble det innfoslashrt mulighet for individuell oppshylaeligringsplan (IOP) IOP er ikke en noslashdvendighet naringr en elev faringr spesialundervisning

Finland har skolestart ved 7 aringr med 9 aringr oppshylaeligringsplikt Finland har et barnehagesystem med rett til barnehageplass og gratis foslashrskole De har et foslashrskoletilbud for 6-aringringer administrert av

4 Nilholm (2007) Kommuners arbeid med elever i behov av 6 Der ikke annen kilde er oppgitt er informasjonen i store saumlrskild stoumld En enkaumltundersoslashking trekk hentet fra Utbildningsstyrelsens hjemmeside

5 Skolverket (2008) Saeligrskild stoumld i grundskolan En samman- wwwophfi staumllning av senare aringrs forskning och utvaumlrdering

145 NOU 2009 18


helse- og omsorgssektoren Foslashrskoletilbudet er lagt til barnehage eller til skole tilbudet er gratis 98 prosent av de finske barna garingr i foslashrskole Finshyland har et omfattende helsestasjonsprosjekt der alle 3- og 5-aringringer testes paring omraringdene tale spraringk og motorikk7

Dersom det er aringpenbart at eleven paring grunn av handikap eller sykdom ikke kan oppnaring grunnoppshylaeligringens maringl i loslashpet av 9 aringr kan opplaeligringsplikshyten starte ett aringr tidligere samt suppleres med et 10 skolearingr altsaring til sammen 11 aringr Den forlengede opplaeligringsplikten gir elevene stoslashrre muligheter til aring skaffe seg de basisferdigheter som er noslashdvenshydige i samfunnet

Videregaringende opplaeligring (laquoandra stadietraquo) beshystaringr av gymnas og yrkesopplaeligring Gymnasutdanshynelsen er trearingrig er allmenndannende og forbereshyder til studenteksamen og er i foslashrste omgang innshyrettet mot aring fortsette med studier paring hoslashyskolenishyvaring Det er mulig aring gjennomfoslashre paring to aringr maksishymumstiden er 4 aringr Yrkesutdannelsen er trearingrig omfatter nesten alle bransjer i arbeidslivet og maringshylet er aring gi yrkeskompetanse samt mulighet for aring fortsette med studier paring hoslashyskolenivaring Ca 92 prosent av de som avsluttet grunnskolen i 2003 begynte umiddelbart paring videregaringende utdanning

Finland har i dag et omfattende spesialskolesshysystem hovedsakelig paring kommunal basis Spesialshyskolene blir imidlertid gradvis redusert Det oppretshytes imidlertid spesialklasser paring mange vanlige skoshyler innenfor de samme vanskeomraringdene Antallet elever som har heltid spesialundervisning har oslashkt de senere aringrene fra 37 prosent i 1998 til 8 prosent i 2008 6 prosent av disse garingr i spesialskoler

Utviklingsplanene for utdanning og forskning 2003ndash2008 legger vekt paring at spesialundervisningen skal utvikles og integreringstanken foslashres videre8

Undervisningsministeriet nedsatte i 2006 en styshyringsgruppe som hadde til oppgave aring legge fram forslag til en langsiktig utviklingsstrategi for foslashrshyskoleundervisningen og spesialundervisningen Denne styringsgruppen foreslo bla at naringvaeligrende praksis forandres slik at tyngdepunktet klarere enn tidligere ligger paring tidlig innsats og forebyggende virksomhet De kaller dette for laquoeffektiviserat stoumldraquo som er en stoslashtteform som tilbys en elev i foslashrshyste omgang og foslashr vedtak om spesialundervisning


8 Nationell rapport fraringn Finland 1232008 UtbildningsstyrelshysenOpetushallitus

Det pekes paring at med laquoeffektiviserat stoumldraquo forstershykes elevens laeligring og at det vil bidra til at probleshymer i forbindelse med sosialt samspill og sosial utshyvikling ikke vokser seg for store Videre framheves det at innholdet i vedtak om spesialundervisning skal presiseres blant annet ved aring fokusere paring hvorshydan undervisningen skal legges til rette hvilke resshysurser undervisningen vil kreve gruppestoslashrrelse og eventuell individualisering av laeligreplanen Styshyringsgruppen foreslo ogsaring en overfoslashring av det adshyministrative ansvaret for foslashrskoleundervisningen til undervisningsvirksomheten med henblikk paring aring gi en glidende overgang til skole for barn med behov for saeligrskilt stoslashtte laquoBarnet garingr daring tryggt oumlver fraringn smaringbarnsfostran till foumlrskoleundervisning och vi-dare til grundlaumlggande utbildningraquo

Det vises videre til at videreutdanning for unshydervisningspersonell naringr det gjelder spesialundershyvisning har blitt utvidet i perioden 2005-2006 og denne videreutdanningen tar sikte paring aring fremme integrering i skolen


Foslashrskolereformen som forplikter kommunene til aring tilby plass til alle barn traringdte gradvis i kraft fra og med august 2000 Foslashrskoleundervisning for 6-aringrinshyger gis i barnehagerdaghjem eller i foslashrskoleklasshyser i grunnskolen Maringlet med foslashrskoleundervisninshygen er aring skape et leke- og innlaeligringsmiljoslash som gir gode utviklingsmuligheter i samvaeligr med andre barn Over 90 prosent av alle barn deltar i foslashrskoleshyundervisning Den stoslashrste delen av foslashrskoleundershyvisningen gis i barnehagedaghjem ca 85 prosent

For barn i alderen 0ndash6 aringr med behov for saeligrshyskilt stoslashtte utarbeides en habiliteringsplan For barn i foslashrskole som er overfoslashrt til spesialundervisshyning utarbeides en individuell opplaeligringsplan (IOP) Det er mulig for et barn med behov for saeligrskilt stoslashtte aring begynne i foslashrskole allerede i 5-aringrs alder men det vanligste er at barnet foslashlges opp i vanlig barnehagedaghjem

Det finnes en del spesialavdelinger og barneshyhager for barn med saeligrskilte behov Disse har ofte faeligrre antall barn i gruppen og skal dermed gi hvert enkelt barn stoslashrre mulighet til aring faring sin indishyviduelle opplaeligring ivaretatt9


146 NOU 2009 18



De seks foslashrste aringrene gis undervisningen vanligvis av en klasselaeligrer som underviser i alle eller flere fag De tre siste aringrene (7-9) gis undervisningen vanligvis av faglaeligrere Nesten alle barn (997 pro-sent) gjennomfoslashrer grunnskolen Staten bidrar til finansieringen av skolene ved pris per elev Pengeshyne foslashlger eleven Stoslashrrelsen paring statstilskuddet paringshyvirkes blant annet av antall vedtak om spesialunshydervisning og antall minoritetsspraringklige elever10

Alle elever har rett til laquoallmaumlnt stoumldraquo som i utshygangspunktet er jevnt fordelt paring elevene Det peshykes imidlertid paring at skolene skal kunne bruke detshyte fleksibelt og kunne innrette denne stoslashtten mer individuelt Elever som laquohenger etterraquo eller som av andre grunner trenger spesiell stoslashtte skal faring dette Stoslashtteundervisning er en form for differenshysiering kjennetegnes av individuelle oppgaver inshydividuelt tempo og veiledning Stoslashtteundervisning kan gis etter vanlig laeligreplan eller med individuell plan hvis det er behov for det

Alle elever har rett til bla studie- og yrkesveishyledning med mer angitt til et bestemt antall timer Veiledning gis vanligvis klassevis og i smaring grupshyper eller individuelt ved behov Veiledningen til elever som har behov for saeligrskilt stoslashtte er mer inshydividuelt lagt opp enn for andre elever og foregaringr i samarbeid med sakkyndige paring ulike omraringder

Elever kan ut fra sine behov faring ulike former for saeligrskilt stoslashtte Det pekes paring at det er viktig aring identifisere innlaeligringsvansker tidlig og at det skal settes inn stoslashtte umiddelbart naringr laeligrerne og laquoelevvaringrdenraquo eller elevens foreldre oppdager risishykofaktorer i elevens utvikling og innlaeligringsevne Innlaeligringsvansker kan ha sin aringrsak i skader hanshydikap sykdommer eller dysfunksjon som paringvirker barnets muligheter til aring vokse utvikles og laeligre Behovet for saeligrskilt stoslashtte kan ogsaring ha sin aringrsak i sosiale eller foslashlelsesmessige problemer Hensikshyten er fremfor alt aring stoslashtte eleven slik at hanhun har mulighet for aring naring maringlene i laeligreplanen En elev med lettere innlaeligrings- og tilpasningsvansker har rett til aring faring baringde stoslashtteundervisning og spesialunshydervisning ved siden av den oslashvrige undervisninshygen Vanligvis bestaringr denne stoslashtten i spesialundershyvisning paring deltid av en spesiallaeligrer

Finsk spesialundervisning har en klart todelt struktur Hausstaumltter og Sarroma beskriver dette som fulltidheltid spesialundervisning og deltid

10 En vanlig eleve har faktor 1 en elev i heltid spesialundervishysing har faktor 15

spesialundervisning Heltid spesialundervisning er knyttet til spesialskoler og spesialklasser og deltid spesialundervisning er et system knyttet opp til normalskolen Elever i et fulltids spesialunshydervisningstilbud utgjoslashr i dag ca 8 av elevene mens ca 22 av elevene mottar et deltidstilbud Deltidstilbudet varierer i form og omfang fra stoslashtshyte inne i klassen til at elevene er ute av klassen noen timer daglig og fra enetimer til at elevene er samlet i grupper11

Vurderingen av hvem som skal ha spesialunshydervisning er i stor grad bestemt av laeligrerne ved skolen i samarbeid med foreldrene og det er slik sett lite byraringkrati knyttet til finsk spesialundervisshyning

Der det er aktuelt med fulltid spesialundervisshyning i spesialskole maring det imidlertid fattes et vedshytak av skolemyndighetene Det er spesialskoler og spesialklasser for ulike grupper som elever med problematferd psykisk utviklingshemmede doslashve og blinde og de med fysiske funksjonshemshyninger Elever i spesialskoler og klasser kan unshydervises innenfor rammen av den allmenne laeligreshyplanen og har ikke noslashdvendigvis individuell oppshylaeligringsplan (IOP) Som eksempel nevnes at problematferd og fysiske funksjonshemninger ikke automatisk vil utloslashse behov for en IOP

Deltid spesialundervisning blir vurdert aring vaeligre svaeligrt forskjellig fra fulltidstilbudet og i foslashlge flere finske forskere er denne typen pedagogikk en helt sentral aringrsak til gode resultater i internasjoshynale skoletester Deltid spesialundervisning er en stoslashtte til normalundervisningen til elever som trenger ekstra pedagogisk hjelp

The aim of part time special education was to make available an extra resource for pupils with learning difficulties The term laquopart time special educationraquo implies one important asshysumption about learning difficulties they are temporary and they can be overcome with relashytively light pedagogical interventions12

Hausstaumltter og Sarroma peker ogsaring paring at deltid spesialundervisning helt klart arbeider ut fra prinshysippet om tidlig intervensjon Dette er ikke lovforshyankret men er et prinsipp innen finsk spesialunshydervisning og medfoslashrer klare foslashringer for hvilke typer problemer man fokuserer paring Spraringklig relashyterte problemer faringr mest fokus i barnehagen og



147 NOU 2009 18


tidlig i skoleloslashpet og det pekes paring tre forhold som aringrsaker til dette svaeligrt sterke fokuset ndash Gode spraringkferdigheter er en forutsetning for

utviklingen av en god skole i global sammenshyheng

ndash Det er en kritisk fase i innlaeligringen av det skriftlige spraringket som henger sammen med utviklingen og nivaringet av det muntlige spraringket

ndash Jo tidligere problemer knyttet til spraringklig utvikshyling er avdekket og rettet paring desto bedre er muligheten for aring laeligre paring skolen 13


Spesialundervisning i yrkesfaglig utdanning er som regel organisert slik at de som har behov for saeligrskilt stoslashtte som regel er i de samme laeligringsshymiljoslashene som andre elever Naringr det gjelder utdanshyning for de med store og alvorlige vansker og proshyblemer faringr de sin opplaeligring i spesialyrkesskoler (specialyrkeslaumlroanstalter)

I Yrkesinstitutstrategin ndash projekt foumlr att paringskynshyda bildandet av ett samlat anordnarnaumlt innom yrshykesutbildningenraquo pekes det paring at laquoyreksutbildshyningsanordnarna organiseras i regionala eller annars starka anordnarkomplex yrkesinstitutraquo14

Antall elever med behov for spesialundervisning har oslashkt markant og det pekes paring at denne kvantishytative oslashkningen i spesialundervisningen og det voksende behovet for stoslashtte og hjelp stiller utdanshyningsorganisasjonene overfor utfordringer baringde naringr det gjelder virksomheten og oslashkonomien Et maringl er aring overfoslashre de statlige laquospecialyrkeslaumlroanshystalternaraquo slik at de fra og med 2009 primaeligrt utshygjoslashr en del av den oslashvrige yrkesinnrettede spesialshyundervisningen og kan danne sterke og funkshysjonsdyktige utdanningsorganisasjoner i den hensikt aring styrke spesialundervisningens kvalitet


Alle elever i grunnskolen har rett til laquoelevvaringrdraquo naringr det er en forutsetning for aring kunne delta i unshydervisningen laquoMed elevvaringrd menas att man skoumlshyter om och stoumlder elevarnas laumlrande deras psykisshyka och fysiska haumllsa samt deras sociala vaumllmaringende


14 Nationell rapport fraringn Finland UtbildningsstyrelsenOpeshytushallitus

och att man foumlrsoumlker oumlka foumlrutsaumlttningarna foumlr alt dettaraquo

Det er utdanningsmyndighetens ansvar aring se til at en har laquoelevvaringrdraquo og dette forutsetter samarshybeid med utdannings- sosial- og helsevesenet paring kommunalt nivaring Det framheves at barnets velbeshyfinnende er en forutsetning for laeligring og hensikshyten med laquoelevvaringrdraquo er blant annet aring skape et sunt og trygt skolemiljoslash og forebygge psykiske probleshymer

Naringr det gjelder bestemmelse om deltid spesishyalundervisning saring gjoslashres dette paring skolenivaring Hausstaumltter peker paring at dette bidrar til at ansvaret for resultatet blir liggende naeligrmere der undervisshyningen drives Han viser til at hver skole har et laquomultiprofesjonelt teamraquo som bestaringr av rektor skolepsykolog spesiallaeligrer laeligrer helsesoslashster sosialarbeider og foreldre Kartlegging og utredshyning blir som oftest gjort av spesialpedagogen15


I finsk skole er retten til aring laeligre understreket som det dominerende prinsippet innenfor diskusjonen om inkludering Denne retten gjelder for alle elevshyer og det er skolenes oppgave aring legge til rette for denne laeligringen

Kivirauma og Ruoho peker paring at Finland i dag har to parallelle spesialundervisningssystemer det gamle systemet med spesialskoler og spesialshyklasser og det nye systemet med deltid spesialunshydervisning Det gamle systemet bygger paring en praksis som klart virker ekskluderende og reproshyduserer sosiale ulikheter i det finske samfunnet Den systematiske veksten i fulltid spesialpedagoshygikk i Finland boslashr derfor foslashlges noslashye De har en klar positiv forstaringelse av det spesialpedagogiske deltidstilbudet og hevder at de gode resultatene i internasjonale tester (PISA) i stor grad skyldes et godt utviklet tilbud i deltid spesialundervisning16

De peker imidlertid paring at den kraftige veksten i antallet elever som mottar spesialpedagogisk stoslashtte baringde i segregerte tilbud og integrert er problematisk En kunne forvente at det med mer laquointegrert spesialundervisningraquo ville bli mindre segregert undervisning

15 Muntlig informasjon fra Rune Hausstaumltter i moslashte med sekreshytariatet


Del III Vurderinger og forslag

150 NOU 2009 18

Rett til laeligring

151 NOU 2009 18

Rett til laeligring

Innledning til del III Vurderinger og forslag

I kapittel 1 Maringl verdier og prinsipper pekte utvalshyget paring de verdier og prinsipper som utdanningsshysystemet bygger paring Laeligring er grunnleggende viktig og hovedaktiviteten for barn og unge og skjer baringde paring formelle laeligringsarenaer og uforshymelt i lek og samvaeligr Laeligring er ogsaring en livslang prosess for voksne mennesker Laeligringsprosesseshyne er gjensidig avhengig av det som skjer for oslashvshyrig i livet og det er helheten i dette som avgjoslashr livskvalitet og utviklingsmuligheter

Barnehagen og skolen er en del av et lokalshysamfunn og maring baringde behandles som og se seg selv som en del av en stoslashrre helhet Prinsippene om likeverdighet tilpasning inkludering og unishyverselle loslashsninger har bred oppslutning i utdanshyningssystemet Utvalget har funnet at prinsippene boslashr presiseres og at det maring vaeligre et kontinuerlig arbeid aring bistaring pedagoger og ledere med aring etterleshyve og realisere disse i hverdagen

Et smalt fokus paring grunnleggende ferdigheter og individuelle loslashsninger kan bringe raske forbeshydringer for noen men vil paring lengre sikt svekke beshyfolkningens samlede kompetanse og baeligrekraft Utdanningssystemet maring tilpasse seg samfunnets utvikling men samtidig vaeligre en motkraft mot det samme samfunnets uheldige utviklingstrekk Det er en tydelig tendens i samfunnet til marginaliseshyring av mennesker og grupper som er annerledes og gjenspeiles i oppfoslashlgingen av de som trenger det mest

Utvalget mener derfor at det er noslashdvendig aring gjoslashre forbedringer baringde av roller oppgaver og arshybeidsmaringter paring dette feltet Utvalget har samarbeishydet med og holdt seg orientert om arbeid paring naeligrshyliggende og overlappende omraringder og har soslashkt aring bidra til at dette trekker sammen og slik skal utshygjoslashre en del av en enda stoslashrre helhet

Utvalgets mandat er omfattende og legger opp til baringde en bred og dyp utredning Utvalgets hoshyvedkonklusjon er at forbedring av de allmenne ordningene er det viktigste grepet overfor barn unge og voksne med saeligrskilte behov Aring utvikle stadig mer spesialiserte ordninger for en stadig mer mangfoldig befolkning foslashrer til utvanning av det fellesskapet samfunnet bygger paring Utvalget er

like samstemt paring at det er noslashdvendig med spesialishysert kompetanse knyttet til hvordan det maring tilretshytelegges for at laeligring skal skje for hele mangfolshydet Derfor foreslo utvalget tiltak som skal gjelde alle barn og unge

Statlig styring og kommunal frihet

Stmeld nr 33 (2007-2008) Eit sterkt lokaldemoshykrati synliggjoslashr spenningsforholdet mellom komshymunen som baringde selvstendig politisk aktoslashr og samtidig utoslashver av statlig politikk Meldingen beshyskriver hvordan aksepten for ulikheter i kommushynenes tjenestetilbud over tid har blitt mindre mens ulikhetene langt paring vei forklares ut fra forshyskjeller i kommunale inntekter Disse forskjellene bidrar staten i stor grad til laquoDet vil daring framstaring som eit svaeligrt lite effektivt styringssystem foslashrst aring vera med paring aring skapa inntektsskilnader og dernest proslashva aring motverke foslashlgjene av slike skilnader gjenshynom sterkare statleg styringraquo Det framheves at statliggjoslashring av oppgaver og bruk av virkemidler som stykkprisfinansiering og rettighetsfesting undergraver kommunenes fortrinn som arena for prioriteringer

Styring forekommer paring ulike maringter og med ulike virkemidler Utvalget vil noslashye seg med aring vise til fem tilnaeligrminger til styring ndash Oslashkonomisk styring gjennom fastsetting av oslashkoshy

nomiske rammer og bevilgninger eksempelvis i budsjetter og loslashnnsoppgjoslashr

ndash Juridisk styring gjennom regler gitt i barnehashygeloven og opplaeligringsloven med tilhoslashrende forskrifter

ndash Ideologisk styring gjennom maringl og verdier gitt i for eksempel laeligreplanverket stortingsmeldinshyger og veiledere

ndash Vurderingsstyring gjennom ulike dokumentashysjons- og rapporteringssystemer eksempelvis nasjonale proslashver og internasjonale undersoslashkelshyser

ndash Markedsstyring gjennom bruk av markedsmeshykanismer eksempelvis oslashkonomiske insentiver (bonus- og demonstrasjonsskoler) fritt skoleshyvalg og offentliggjoslashring av resultater

152 NOU 2009 18

Rett til laeligring

Fordelingen mellom disse varierer over tid De siste tiaringrene har staten styrt mindre ved hjelp av oslashkonomiske og juridiske styringsvirkemidler Kommuneloven av 1992 rammefinansieringssysshytemet og mindre oslashremerket finansiering bidro til at myndighet ble desentralisert til barnehage- og skoleeiere og dels til barnehager og skoler Samshytidig etablerte stat og kommune ulike dokumentashysjons- og rapporteringssystemer som sikret konshytrollen med virksomheten i barnehage og skole Barnehagens og skolenes handlingsrom begrenshyses dermed av nasjonale rammer hovedsakelig i form av lover og forskrifter men ogsaring ut fra hvor mye myndighet barnehage- og skoleeier delegeshyrer til barnehagen og skolen og hvordan midler fordeles mellom skolene innad i kommunen

Imsen1 karakteriserer Kunnskapsloslashftet og de nye laeligreplanene samlet sett som laquoen massiv dereshygulering av skolens indre arbeidraquo og sposlashr om omshyleggingen av styringsstrategier paring 1990- og 2000shytallet har forsterket kvalitetsforskjellene mellom skoler Hun viser til at mange vil styre skolen men at ulike styringsnivaringer ikke uten videre drar i samme retning Det norske systemet kjennetegshynes av mange styringssystemer som virker samtishydig med til dels uklare ansvarsforhold Imsen hevder at denne uklarheten har blitt stoslashrre med Kunnskapsloslashftet

Stmeld nr 31 (2007ndash2008) Kvalitet i skolen vishyser hvordan Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon konkluderer med at mange kommuner ikke fyller skoleeierrollen tilfredsstillende Kunnskapsdeparshytementet mener derfor det er grunn til aring justere balansen mellom lokalt handlingsrom og statlig styring i retning av en mer aktiv statlig styring Denne styringen maring sikre at skoleeiere og skoler ivaretar elevenes rettigheter samtidig som det lo-kale handlingsrommet brukes maringlrettet og effekshytivt

Et viktig moment ved utvalgets vurdering av den statlige styringen av barnehage og skole er at opplaeligringssektoren ikke minst skolen synes aring vaeligre relativt reformtrett Det er grunn til aring tro at eventuelle stoslashrre statlig initierte reformer og end-ringer vil bli tatt daringrlig imot dersom lokale aktoslashrer ikke ser en klar nytteverdi av tiltakene Eventuelle tiltak boslashr derfor bidra til aring gjoslashre skolehverdagen lettere og ikke oslashke arbeidsbyrden med rapporteshyring skjemavelde og andre byraringkratiserende oppshygaver

1 Imsen G (2007) laquoStyringsstrategier og likhetsidealer i norsk skole ndash i utaktraquo I H Hoslashlleland (red) Paring vei mot Kunnskapsloslashftet Oslo Cappelen Akademisk Forlag

Balanseforholdet mellom nasjonal styring og lokal autonomi rommer dilemmaer og avveininshyger og er en kontinuerlig utfordring i norsk forshyvaltning og politisk debatt Verken sterk statlig styring eller sterk lokal styring sikrer god styring i seg selv Statlig sektoransvar kan bidra innenfor de enkelte sektorene men helheten vil fortsatt vaeligre et kommunalt ansvar Generelt er det likevel slik at jo viktigere interesser som staringr paring spill des-to mer oslashker presset for sterkere nasjonal styring Utvalget vil vise til at sterkere statlig styring og lovparinglegg maring vaeligre spesielt begrunnet med laquoovershyordnede nasjonale hensynraquo Et viktig sposlashrsmaringl for utvalget har derfor vaeligrt om situasjonen for barn unge og voksne med saeligrskilte opplaeligringsbehov er av en slik karakter at den rettferdiggjoslashr sterkeshyre statlig styring

Utvalget mener det er grunnlag for aring si at skoshylen ikke i tilfredsstillende grad har lykkes i aring gi en likeverdig opplaeligring for alle og mener det er forshymaringlstjenlig aring garing inn for en noe sterkere statlig sty-ring av opplaeligringssektoren paring enkelte avgrenseshyde omraringder Hensikten er ikke aring endre praksis i det flertallet av kommuner som gjoslashr en god jobb men aring bedre situasjonen der man ikke i tilstrekkeshylig grad naringr de utdanningspolitiske maringlene Barshynehager og skoler skal faring bedre forutsetninger til aring moslashte behovene til barn og unge med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte

Utvalget er oppmerksom paring at kommune og fylkeskommune er pliktsubjekt naringr det gjelder lovparinglagte oppgaver og nasjonale foslashringer Utvalshyget har ikke basert forslagene paring et eksplisitt skilshyle mellom private og offentlige barnehager og skoler og utvalget har derfor ikke omtalt eventushyelt ulike konsekvenser disse imellom Utvalget er klar over at flere av de forslag som presenteres vil kreve naeligrmere konsekvensutredning blant an-net med hensyn til hvordan de virker inn paring for opplaeligringssektoren totalt sett

Utvalgets hovedstrategier

I kapittel 2 Hovedutfordringer identifiserte utvalshyget de sentrale utfordringer knyttet til barnehashygers og skolers evne til aring gi gode tilbud til alle barn og unge Hver for seg og sammen skaper de fire utfordringer utvalget oslashnsker aring bidra til aring loslashse tendensen til ensretting og mangel paring hensyn til mangfoldet blant dem som faringr opplaeligring ulike oppfatninger av regelverket mangel paring samordshyning og samarbeidskompetanse og forhold knytshytet til den spesialpedagogiske innsatsen Disse utshy

153 NOU 2009 18

Rett til laeligring

fordringene ble deretter oppsummert i tre hovedshypoenger ndash Oslashker kvaliteten paring opplaeligringen oslashker ogsaring

utbyttet ndash Regelverkets intensjoner maring i stoslashrre grad

etterleves ndash Riktig kompetanse maring finnes paring riktig nivaring

Med utgangspunkt i disse hovedpoengene vil utvalget med dette peke paring seks strategier i moslashtet med utfordringene i norsk skole ndash kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging ndash kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegging i oppshy

laeligringen ndash kapittel 15 tilpassede og flekible opplaeligringsloslashp ndash kapittel 16 PP-tjenesten og Statped tettere paring

ndash kapittel 17 Helhet krever tverrfaglig og tverreshytalig samarbeid

ndash kapittel 18 Oslashkt kompetanse paring alle nivaring

Knyttet til de seks strategiene er en rekke virkeshymidler kompetansetiltak og kulturbygging faglishyge normer og rutiner juridiske bestemmelser gjennom lov og forskrift organisatoriske tiltak samt oslashkonomiske insentiver eller omfordeling av ressurser Gjennom forslagene mener utvalget aring ha tydeliggjort en oppfoslashlgingsprosess overfor det enkelte barn og elev den brede viften av tiltak som kan settes inn samt en kompetansestyrking overfor personalet som maring til for at dette skal lykshykes

154 NOU 2009 18


Kapittel 13

Tidlig innsats og forebygging


ndash Barnehage- og skoleeier faringr plikt til kontinu- miljoslash gjennom barnehage grunnskole og erlig og systematisk oppfoslashlging av barns og videregaringende opplaeligring elevers utvikling laeligring og laeligringsmiljoslash ndash Det gjennomfoslashres foreldresamtaler minishy

ndash Det utvikles en ressursbank med varierte mum to ganger per aringr ogsaring i barnehagen verktoslashy som en stoslashtte for barnehager og sko- ndash Dokumentasjons- og rapporteringsarbeid i ler i oppfoslashlgingen av barn og elever barnehage og skole begrenses til det som tjeshy

ndash Kommunen faringr plikt til aring sikre spraringkkartleg- ner barnets og elevens utvikling laeligring og ging av barn omkring fylte tre fire og fem aringr laeligringsmiljoslash Omfanget av dokumentasjons-For tospraringklige barn maring begge spraringk kartleg- og rapporteringssystemer maring derfor gjenshyges nomgarings med sikte paring aring skape mer sammenshy

ndash Laeligringsboka innfoslashres som felles verktoslashy for heng og frigjoslashre ressurser til laeligrings- og utvishytidlig innsats og oppfoslashlging Boka foslashlger bar- klingsarbeid nets og elevens utvikling laeligring og laeligringsshy

131 Tidlig innsats og forebyggende tiltak

Baringde utdannings- og helsesektoren er i en omstilshylingsprosess med fokus paring forebygging og tidlig innsats Dette framgaringr ikke minst av Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen sto igjen ndash Tidlig innshysats for livslang laeligring som slaringr fast at skolen gjennom strategier for sosial utjevning skal gi alle elever mulighet til aring realisere sitt laeligringspotensishyal Et godt utgangspunkt ved skolestart oslashker sannsynligheten for aring lykkes med videre skoleshygang studier og arbeid Jo tidligere barn og unge faringr hjelp desto stoslashrre er sannsynligheten for at stoslashrre og mer komplekse problemer avverges

Undersoslashkelser viser at det har vaeligrt en ten-dens i norsk skole til aring laquovente og seraquo i stedet for aring intervenere tidlig i barnas og elevenes utvikling og laeligring Den internasjonale PIRLS-undersoslashkelshysen fra 2001 viste at annenhver laeligrer paring 4 trinn har som en av sine undervisningsstrategier aring laquovente paring elevens modningraquo hvis eleven henger etter i leseutviklingen2 I sin rapport om likeverd i norsk utdanning peker OECD paring at skolen manshy

gler strategier for aring foslashlge opp elever naringr man ser at de henger etter3 I kapittel 6 Grunnopplaeligringen viste utvalget at statistikk for omfanget av spesialshyundervisning underbygger antakelsen om at tilshytak settes inn paring et sent tidspunkt

Det er i dag en allmenn oppfatning at mange intensiverte laeligrings- og utviklingsstoslashttende tiltak settes inn for sent Aringrsakene kan vaeligre flere og er ofte sammensatte Det er fortsatt utbredt aring haringpe paring at barn og systemer vil vokse problemene av seg ved oslashkt modenhet og erfaring For noen proshyblemtilstanders vedkommende viser imidlertid empirien at dette er oslashnsketenkning Det gjelder blant annet ved forsinket spraringkutvikling og naringr barn vokser opp i alvorlig belastede miljoslasher Vide-re overses problemtilstander fordi miljoslashet manshygler kompetanse om risikofaktorer og til aring oppdashyge dem alternativt blir problemene benektet fordi de er uoslashnsket

2 Mullis Ina VS Michael O Martin Eugenio J Gonzalez og Ann M Kennedy (2003) PIRLS 2001 International Report International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA)


155 NOU 2009 18


Boks 132 Forebygging paring tre nivaringer

Forebyggende virksomhet er tiltak som skal forshy og barn og unge med risiko for forsinket hindre eller begrense en uoslashnsket utvikling spraringkutvikling Maringlet med tiltakene er aring hin-Innenfor helse og utdanning beskrives forebygshy dre at barn og unge utvikler de vanskene de gende tiltak gjerne paring tre nivaringer bestemt ut fra har risiko for aring utvikle God sekundaeligr foreshyhvor presist de er siktet inn mot bestemte maringlshy bygging forutsetter systematiske kartlegshygrupper gingsrutiner ndash Primaeligrforebygging eller universelle tiltak er ndash Tertiaeligr forebygging eller indikerte tiltak er et

allmennforebyggende og myntet paring store mer spisset nivaring av forebygging rettet mot risishybefolkningsgrupper Primaeligrforebygging er kogrupper som har utviklet betydelige van-en kjerneideacute i den nordiske velferdsstatsmoshy sker Eksempler er barn med tydelige funkshydellen der ambisjonen er at alle barn og unge sjonshemninger barn og unge med probleshyskal faring et offentlig helse- og utdanningstilbud matferd og psykisk lidelser I slike tilfeller vil paring et kvalitetsnivaring som fremmer sosial utjevshy en gunstigst mulig utvikling styrkes ved tidshyning og forebygger negativ utvikling ligst mulig aring sette inn intensive tiltak Hensikshy

ndash Sekundaeligrforebygging eller selekterte tiltak ten vil foslashrst og fremst vaeligre aring forebygge negashyrettes inn mot spesifikke risikogrupper for tive foslashlgetilstander hindre en forverring og eksempel for tidlig foslashdte barn barn og unge helst redusere problemene gjennom aring utnytte med risiko for eller gryende problematferd det utviklingspotensial som foreligger

Tilsynelatende bagatellmessige problemer og forsinkelser kan skape betydelige utfordringer for laeligring og sosial utvikling Dette gjelder saeligrlig i tilfeller der det dreier seg om kombinasjoner av rishysikofaktorer for eksempel et hjemmemiljoslash med svake ressurser kombinert med en disposisjon for lese- og skrivevansker eller en oppvekstsituasjon preget av mange miljoslashskifter og utagerende temshyperament hos barnet4 Slike kombinasjoner er ikke uvanlige og risikofaktorene er ikke paringfallenshyde hver for seg men samlet sett kan de bidra til aring bringe baringde barn og familie inn i negative utvishyklingssirkler I en kartleggingsstudie som omfatshyter helsestasjonsansatte pedagoger og ledere i barnehager fremkommer det at fagpersonell trenshyger mer kunnskap om aring identifisere spesifikke rishysikofaktorer hos smaring barn5

Tidlig innsats maring forstarings baringde som innsats paring et tidlig tidspunkt i barns liv og som tidlig inngrishypen naringr problemer oppstaringr eller avdekkes i foslashrshyskolealder i loslashpet av grunnopplaeligringen eller i voksen alder Utvalget mener det er systemsvikt

4 Smith L og S E Ulvund (1999) Spedbarnsalderen Oslo Universitetsforlaget

5 Braarud H C Handelsby N Furevik M amp Lysne K (2008) Forebygging av psykiske vansker og problematfershyder hos 3 til 6 aringringer i barnehagen En kartlegging av komshypetanse og kompetansebehov hos foslashrskolepedagoger i Bershygen kommune og kommuner i Nordhordland Spesialpedashygogikk Forskning

naringr manglende laeligring og utvikling utelukker barn og elever fra aring delta i kunnskapssamfunnet Dette rammer saeligrlig barn og unge som ikke har forelshydre med mulighet til aring kompensere for svakheter i utdanningssystemet Dersom tiltak settes inn tidshylig og forebyggende kan de bringe barn og unge inn i positive laeligringssirkler som forbedrer baringde det pedagogiske og sosiale utbyttet av opplaeligrinshygen6

Begrepet forebygging er beslektet med tidlig innsats men i den betydning av begrepet tidlig som viser til tidslinjen for en utviklings- og laeligshyringsfase Ofte er forebygging knyttet til en tidlig livsfase men foslashrst og fremst handler det om aring forshysoslashke aring komme i forkant av problemene Forebygshyging kan finne sted i hele livsloslashpet og paring alle areshynaer der individer utsettes for nye erfaringer nye laeligringskrav og omstillinger Eksempelvis vil enshyhver overgang fra ett skoleslag til et annet vaeligre en saeligrlig risikofase slik ogsaring nye laeligringsutforshydringer vil vaeligre det Derfor vil enhver ny laeligringsshyarena fordre en forebyggende orientering

Den forskningsbaserte kunnskapen vi har i dag om utvikling av problematferd gir tunge arshygumenter for aring legge vekt paring forebygging Dette

6 Ramey SL og CT Ramey (2006) laquoEarly educational intershyventions Principles of effective and sustained benefits from targeted early education programsraquo I Dickinson DK og SB Neuman (red) Handbook of early literacy research Volume 2 New York Guilford

156 NOU 2009 18


kan gjoslashres gjennom aring bedre barns oppvekstmiljoslash samtidig som vi paring individnivaring styrker den sosiale og faglige kompetansen hos dem som allerede vishyser problemer7

Barn og unges utvikling er avhengig av en rekshyke faktorer som kan vaeligre vanskelig aring skille fra hverandre Forebyggende tiltak og tidlig innsats kan skje indirekte via aktiviteter sammen med anshydre barn ogeller voksne eller direkte i form av spesifikke innsatser For barn som har behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte kreves ofte en kombinasjon av ulike innsatser En inkluderende barnehage og skole maring kunne spille paring ulike tiltak og virkemidler for at alle barns behov skal kunne tilgodeses Det krever imidlertid kunnskap og bevissthet om hvorshydan en kan tilpasse miljoslashet for at alle barn skal faring tilshyfredsstillende muligheter til laeligring og utvikling Utshyvalget vil i denne sammenheng peke paring at barn med nedsatt funksjonsevne foslashrst og fremst har de samme behov som alle barn Likevel er det noslashdvenshydig aring vaeligre oppmerksomme paring de konsekvensene funksjonsnedsettelsen gir i moslashtet med miljoslashet Det maring finnes et godt system for aring oppdage at barn ikke har det bra eller har behov for tilrettelegging Det er for eksempel noslashdvendig med systematisk kartlegging knyttet til det sosiale og fysiske miljoslashshyet saring vel som kartlegging av barnets spraringklige soshysiale og emosjonelle utvikling

For aring kunne gi god og treffsikker tidlig innsats er kunnskap viktig Forskningen om tidlig innsats og forebyggende satsingers langsiktige virkninshyger er mangelfull Det er metodisk utfordrende aring dokumentere langsiktig effekt fra foslashrskolealdeshyren og en kan aldri med sikkerhet vite om et godt eller mindre godt resultat kan forklares ved en satsing eller fravaeligr av satsing i foslashrskolealderen eller om den er blitt skapt av en senere erfaring elshyler opplevelse Det finnes likevel internasjonale longitudinelle studier som blant annet viser posishytiv sammenheng mellom tidlig spraringkstimulering og senere skoleresultater8 I norsk sammenheng er det registrert positive forbindelser mellom spraringkforstaringelsen saring tidlig som ved to aringr og lesefershydigheter ved ni aringr hos en gruppe barn som kom fra familier der mor og eller far regnet seg som dyslektikere9 Samlet viser disse studiene at de

7 Nordahl T Oslash Gravrok H Knudsmoen T M B Larsen og K Roslashrnes (red) (2006) Forebyggende innsatser i skolen Oslo Sosial- og helsedirektoratet og Utdanningsdirektorashytet

8 Dickinson DK og P O Tabors (2002) Beginning literacy with language Baltimore Brookes

9 Hagtvet BE K A Hagtvet og SAH Lyster (2008) Longishytudinal connections between oral and written language skills in children at risk for dyslexia Manuskript

spraringklige ferdigheter barn tilegner seg i foslashrskoleshyalderen ser ut til aring faring betydning for den senere utshyviklingen

Tiltakene utvalget foreslaringr bygger paring at barneshyhager og skoler maring ha en forebyggende strategi der problemer til enhver tid soslashkes haringndtert tidligst mulig med tanke paring aring stimulere og forsterke positishyve laeligrings- og utviklingsbetingelser Sentrale eleshymenter i en slik tenkning er blant annet knyttet til faktorene laquotimingraquo kvantitet og kvalitet Jo tidligeshyre mer og bedre det satses paring forebyggende tiltak desto mindre intensivt og omfattende blir det behov for laquoreparerenderaquo tiltak senere Jo mer kvalifisert og tilpasset det satses i oppfoslashlgende faser desto beshydre blir det sosiale kognitive og faglige utbyttet Sentralt i denne tiltakstenkningen staringr samspillet mellom individet og omgivelsene og i tiltaksutforshymingen i barnehage og skole blir en analyse av baringde individets behov og av ulike sider ved laeligringsshymiljoslashet avgjoslashrende

En slik orientering oslashker sjansene for aring kanalishysere medfoslashdte ressurser i positive laeligringssirkler Fokuset maring ligge paring mestring gjennom tiltak bashysert paring det barnet kan snarere enn paring mangler og det som hemmer En utvikling preget av mestshyringsopplevelser gir tillit til egne krefter og muligshyheter Den skaper framtidsoptimisme og forebygshyger motloslashshet selv der miljoslashbetingelsene er uhelshydige Tillit til egne evner og ressurser gir det beste vern og den sikreste motstandsdyktighet i moslashte med vanskelige oppvekstbetingelser

132 Sterkere forpliktelser til tidlig innsats og forebygging

Prinsippet om tidlig innsats har vaeligrt styrende for den utdanningspolitikken som har blitt foslashrt etter Stmeld nr 16 (2006ndash2007) blant annet gjennom Stmeld nr 31 (2007ndash2008) Kvalitet i skolen St meld nr 23 (2007ndash2008) Spraringk bygger broer Stmeld nr 11 (2008ndash2009) Laeligreren ndash Rollen og utdanningen og Stmeld nr 44 (2008ndash2009 Utdanshyningslinja og Stmeld nr 41 (2008ndash2009) Kvalitet i barnehagen

Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirekshytoratet har i oppfoslashlgingen av disse meldingene satt i verk flere tiltak og ulike forsoslashksordninger knyttet til prinsippet om tidlig innsats Utvalget vil saeligrlig peke paring departementets forslag om aring lovfeste en plikt til tidlig innsats i lese- og regneopplaeligringen (Otprp nr 55 (2008ndash2009) Om lov om endringar i opplaeligringslova og privatskolelova) Lovforslaget innebaeligrer en form for tilpasset opplaeligring som kreshy

157 NOU 2009 18


ver at det paring 1ndash4 aringrstrinn blir satt inn en ekstra innsats rettet mot elever med svake ferdigheter i le-sing og regning Bestemmelsen er formulert som en plikt for kommunen og ikke som en individuell rettighet Det skal ikke fattes enkeltvedtak for aring sette i verk den tidlige innsatsen Forslaget er knytshytet opp til en plikt til styrket laeligrertetthet men ogsaring til bruk av saeligrskilt kompetanse

laquoDepartementet meiner det er viktig at skoleeishygarane kan vurdere konkrete lokale behov Sjoslashlv om generelt hoslashg laeligrartettleik er viktig for aring styrkje lese- og rekneopplaeligringa dei foslashrste skolearingra er det ikkje berre dette verkemiddeshylet skoleeigarane kan nytte for aring oppfylle plikta til tidleg innsats paring dei aktuelle trinna Ogsaring bruk av spesialkompetanse kan ha betydning I ein kommune kan det vere viktig aring tilsetje ein person med saeligrleg kompetanse paring leseopplaeligshyring for aring fremje spesielle undervisningsoppshylegg og utvikle kompetansen hos dei andre laeligrarane Andre stader kan nokre timar i minshydre grupper i kortare eller lengre tid vere eit aktuelt tiltak I andre tilfelle kan enkelte elevar faring ekstra undervisning utover normaltimetalet i kommunen Departementet understrekar saringshyleis at auka laeligrartettleik er eit sentralt verkeshymiddel for aring oppfylle plikta til tidleg innsats paring 1ndash4 aringrstrinn men at det framleis skal vere fleksibilitet Organiseringa skal vere opp til skoleeigarane og det kan vere aktuelt med mange av dei same prinsipp og metodar som i anna tilpassa opplaeligring Dette kan gjerast i form av innsats i den ordinaeligre norsksamiskshyog matematikkopplaeligringa med periodar der opplaeligringa blir gitt i mindre grupper med indishyviduell oppfoslashlging og ved aring kombinere fleire former for tilpassingraquo10

Ekstra innsats i lesing og regning paring 1ndash4 aringrstrinn maring ses i sammenheng med Utdanningsdirektorashytets nasjonale kartlegginger som ble innfoslashrt i 2009 Kartleggingene gjennomfoslashres i leseferdigshyheter paring 1 og 2 aringrstrinn og i tallforstaringelseregneshyferdigheter paring 2 og 3 aringrstrinn11

Utvalget vil ogsaring vise til utkast til nytt kapittel om vurdering i forskrift til opplaeligringsloven som legger opp til at skoler skal vaeligre tettere paring elevene Skolen skal dokumentere hva slags opplaeligringstilshybud elevene har faringtt (sect 3-1) Videre gis laeligreren et stoslashrre ansvar enn tidligere for aring skaffe seg et grunnlag for aring vurdere kompetansen til eleven (sect 3shy

10 Otprp nr 55 (2008ndash2009) Om lov om endringar i opplaeligshyringslova og privatskolelova

11 Det gjennomfoslashres i tillegg kartlegging i regning paring Vg1 i videregaringende opplaeligring

3) Laeligreren skal ogsaring gi elevene laquogrunngitt inforshymasjonraquo om kompetansen deres og laquomeldingar med sikte paring fagleg utviklingraquo (sect 3-11) Disse melshydingene skal inneholde to komponenter For det foslashrste skal de beskrive mestring og gi informasjon om kompetansen til eleven vurdert i forhold til kompetansemaringlene i laeligreplanen for fag For det anshydre skal meldingene gi veiledning om hvordan eleven kan oslashke kompetansen sin i faget

1321 Plikt til kontinuerlig og systematisk oppfoslashlging

Barn og unge som i dag ikke har tilfredsstillende utbytte av den ordinaeligre opplaeligringen og som ikke faringr spesialundervisning fortjener mer oppmerkshysomhet Selv om denne gruppen verken er konshystant eller ensartet vil ekstra oppfoslashlging paring konkreshyte omraringder kunne forbedre laeligringsutbyttet til svaeligrt mange barn og unge Kartlegging og eventushyell ekstra innsats paring 1ndash4 aringrstrinn i lesing og regshyning konkretiserer prinsippet om tidlig innsats og er etablert for aring fange opp elever med behov for ekshystra oppfoslashlging Utvalget mener at skolens evne til systematisk oppfoslashlging maring forsterkes som norm i hele grunnopplaeligringen Utvalget foreslaringr derfor at barnehage- og skoleeier faringr plikt til aring soslashrge for konshytinuerlig og systematisk oppfoslashlging av alle barns og elevers utvikling laeligring og laeligringsmiljoslash Utvalshyget foreslaringr videre at det videreutvikles varierte verktoslashy som en stoslashtte for barnehager og skoler i oppfoslashlgingen av barn og unge Dette kan for ekshysempel gjoslashres gjennom en ressursbank som tar utshygangspunkt i de mange gode verktoslashyene for kart-legging og oppfoslashlging som brukes i barnehager og skoler i dag

Foreloslashpige resultater fra en undersoslashkelse utshyfoslashrt av NOVA12 viser at 60 prosent av barnehageshyne rutinemessig kartlegger spraringket til alle barn og 65 prosent av disse gjoslashr dette en gang per aringr elshyler oftere Samtidig ser utvalget et behov for aring utshyjevne de forskjellene som eksisterer mellom barshynehager med hensyn til i hvilken grad de kartlegshyger og foreslaringr at kommunen faringr plikt til aring sikre spraringkkartlegging av barn omkring fylte tre fire og fem aringr For tospraringklige barn maring begge spraringk kartlegges

Utvalgets forslaget om plikt til kontinuerlig og systematisk oppfoslashlging bygger opp under ekstra innsats paring 1ndash4 trinn og de nasjonale kartlegginshygene i grunnopplaeligringen Utvalget ser imidlertid

12 Gulbrandsen L og A Winswold (2009) Kvalitet og kvantishytet Kvalitet i en barnehagesektor i sterk vekst Oslo NOVA

158 NOU 2009 18


behov for at skoler gis tilgang til gode kartlegshygings- og oppfoslashlgingsverktoslashy for elever mellom 3 aringrstrinn og Vg1 og ikke bare de foslashrste skolearingrene

Bruk av kartleggingsverktoslashy i barnehage og skole maring basere seg paring profesjonelt skjoslashnn og laeligshyrernes evne til aring vurdere hva slags type kartlegshyging det er behov for Det er viktig aring understreke at kartlegging ikke noslashdvendigvis betyr en test beshygrenset til spesifikke ferdigheter Ofte handler det om aring vaeligre observante overfor signaler og innshytrykk i moslashte med barn eller elever enkeltvis eller i samspill og at slike signaler eller inntrykk raskt foslashlges opp av naeligrmere undersoslashkelser og eventushyelt med adekvate tiltak Utfordringen for de fleste barnehager og skoler er ikke mangel paring kartlegshyginger men evne og mulighet til aring foslashlge opp Det viktigste grepet er derfor ikke mer bruk av kartshyleggingsverktoslashy men bedre og mer konkrete oppshyfoslashlgingsverktoslashy Dette innebaeligrer at barnehagen og skolen maring ha et repertoar av oppfoslashlgingstiltak som svarer til vanlige vansker og utfordringer ekshysempelvis knyttet til spraringk lesing skriving konshysentrasjon og atferd Paring de omraringdene der barneshyhagen og skolen skulle mangle kompetanse er det viktig at dette gjoslashres tilgjengelig gjennom samarbeid med PP-tjenesten eventuelt naboskoshyler og etter- og videreutdanningsprogrammer for laeligrere Kontekstuelle forhold spiller i stor grad inn paring barns og elevers utvikling og laeligring og forshystaringelsen av vansker maring utvikles fra at barn og elever har problemer til at de er i problemer Oppshyfoslashlging maring altsaring ikke utelukkende rettes inn mot det enkelte barn eller den enkelte elev men ogsaring mot laeligringsmiljoslashet som helhet Utvalget viser elshylers til forslag i kapittel 18 Oslashkt kompetanse paring alle nivaringer om aring styrke samspillet mellom kartlegshyging evaluering og tiltak

133 Laeligringsboka et felles verktoslashy for tidlig innsats

I sammenheng med plikten til kontinuerlig og sysshytematisk oppfoslashlging foreslaringr utvalget laeligringsboka Laeligringsboka er et felles verktoslashy for tidlig innsats og oppfoslashlging som foslashlger barnets og elevens utshyvikling laeligring og laeligringsmiljoslash gjennom barnehashyge grunnskole og videregaringende opplaeligring Laeligshyringsboka skal ndash fremme barnetselevens laeligring trivsel og pershy

sonlige utvikling ndash dokumentere barnehagens og skolens oppfoslashlshy

ging tilretteleggingsstrategier og laeligringsmiljoslash

ndash styrke samarbeidet og dialogen mellom barneshyhageskole og hjemmet

ndash sikre sammenheng og overganger i opplaeligshyringsloslashpet

Laeligringsbokas praktiske funksjon og elementer er eksemplifisert i boks 133

Flere forutsetninger maring ivaretas for at laeligringsshyboka skal fungere som et nyttig verktoslashy Barn og elever maring ha eacuten laeligrer som har ansvaret for den helhetlige oppfoslashlgingen av deres utvikling og laeligshyring Denne laeligreren skal utarbeide vedlikeholde og oppdatere laeligringsboka og ha ansvar for konshytakt med foreldrene Laeligreren maring samarbeide med barnetselevens oslashvrige laeligrere og paring jevnlig basis vurdere om barnetselevens helhetlige laeligshyring og utvikling er tilfredsstillende En slik rolle krever kompetanse og ressurser med hensyn til oppfoslashlging tilrettelegging og samarbeid

Utvalget er opptatt av at personvern og eienshydomsforhold til laeligringsboka blir klarlagt foslashr verkshytoslashyet tas i bruk Dette maring ses i sammenheng med forslagene som ligger i Stmeld nr 41 (2008-2009) Kvalitet i barnehagen og Stmeld nr 44 (2008shy2009) Utdanningslinja I den foslashrste meldingen varsler departementet at det skal innfoslashres et krav om at skriftlig dokumentasjon om barns interesser lek laeligring og utvikling overfoslashres fra barnehage til skole Tilsvarende foreslaringr departementet i den anshydre meldingen at det blir etablert gode systemer for overfoslashring av relevant informasjon fra grunnshyskole til videregaringende skole Departementet vil utshyrede naeligrmere hvilke krav som skal stilles til dokushymentasjonen hva dokumentasjonen skal inneholde og hvilken rolle barnehagen skolen foreldrene og barna selv skal ha i denne informasjonsutvekslinshygen Departementet skriver at kravene til dokushymentasjon ikke skal vaeligre omfattende men sikre et minimum av informasjon om det enkelte barnet Departementet vil ogsaring vurdere om det er behov for aring endre grunnskolens regelverk om samarbeishydet mellom barnehage og skole Utvalget vil undershystreke at det er viktig at skoler faringr informasjon om barnet og eleven men det er samtidig viktig aring hinshydre feil bruk av dennen informasjonen

1331 Samarbeid med hjemmet

Utvalgets forslag om kontinuerlig og systematisk oppfoslashlging og forslaget om laeligringsbok bygger opp under bestemmelser om oppfoslashlging og samshyarbeid i opplaeligringsloven I sect 3-2 i forskrift til oppshylaeligringsloven heter det at kontaktlaeligreren minst to ganger i aringret skal ha en planlagt og strukturert

159 NOU 2009 18


Boks 133 Tidlig innsats gjennom laeligringsboka

Systematikken mellom det aring oppdage utfordrinshyger og det aring sette realistiske maringl og relevante tilshytak er hovedpoenget med laeligringbok Tankeganshygen som ligger i laeligringsboka kan eksemplifiseshyres gjennom en prosess med tre elementer StatusndashMaringlndashOppfoslashlging

Status innebaeligrer at skolen vurderer bar-netselevens laeligreforutsetninger laeligringsutvikshyling og laeligringsutbytte under ett For at denne vurderingen skal gi et bredest mulig bilde er det viktig at barnehagen og skolen vurderer ulishyke sider ved barnets og elevens laeligring og utvikshyling De viktigste vurderingene er de profesjoshynelle vurderingene som laeligreren hele tiden gjoslashr Det er imidlertid noslashdvendig at disse systematishyseres og ogsaring suppleres med mer konkrete kartshylegginger Dette kan for eksempel vaeligre en sysshytematisk observasjon en gjennomgang av resulshytater fra loslashpende vurderinger eller en test En kartlegging trenger ikke noslashdvendigvis aring vaeligre rettet mot et enkelt individ men kan ogsaring vaeligre av et helt miljoslash eksempelvis en gruppe eller en klasse

Maringl innebaeligrer at det settes realistiske maringl for barnets og elevens videre laeligring og utvikshyling Maringlene tar utgangspunkt i status og maringleshyne som har blitt satt for gruppenklassen eller

barnehagenskolen som helhet eksempelvis gjennom lokale laeligreplaner Til grunn for dette ligger rammeplanen for barnehagen og laeligreplashynen for grunnopplaeligringen Laeligrere bruker i dag mye tid paring aring omsette intensjonene i styringsdoshykumentene til mer konkrete maringl for laeligring og utvikling Laeligringsboka kan bidra til aring gjoslashre dette mer systematisk og mer rettet mot de faktiske behovene i den gruppen som barnet og eleven er en del av Samtalen mellom skole og hjem og elevsamtalen i videregaringende opplaeligring kan vaeligre gode arenaer for aring fastsette mer individuelshyle maringl forutsatt at laeligreren har forberedt status til samtalen

Oppfoslashlging innebaeligrer at barnehagen og skoshylen vurderer om det skal settes inn konkrete oppfoslashlgingstiltak som foslashlge av status og maringl Dersom det viser seg at barneteleven ndash totalt sett eller paring noen omraringder ndash ikke har tilfredsstilshylende utvikling og utbytte maring maringlene for videre laeligring og utvikling ta hoslashyde for dette Barnehashygen og skolen maring ha et repertoar av relevante tiltak som kan settes inn for at maringlene skal narings I dette repertoaret maring ogsaring vaeligre innsatser som skal rettes mot hele barnegruppen eller laeligringsshymiljoslashet for elevene

samtale med foreldrene om hvordan elevene arshybeider til daglig og redegjoslashre for hvordan elevene staringr i forhold til kompetansemaringlene i fagene Samshytalen skal munne ut i en oppsummering blant an-net med sikte paring aring bli enige om hva det saeligrskilt skal legges vekt paring i det videre arbeidet I tillegg til samtalen kan det nyttes skriftlig melding

Det finnes ingen tilsvarende bestemmelser for barnehagen og utvalget foreslaringr at det gjennomshyfoslashres foreldresamtaler minimum to ganger per aringr ogsaring i barnehagen Utvalget har merket seg at deshypartementet i Stmeld nr 41 (2008ndash2009) ogsaring har garingtt inn for dette

134 Prosedyre for tidlig innsats

Laeligringsboka skal sikre kontinuerlig og systemashytisk oppfoslashlging av barn og elever og sammen med ulike oppfoslashlgingsverktoslashy bidra til aring styrke laeligrerens profesjonelle skjoslashnn Dette danner grunnlaget for en prosedyre for tidlig innsats (jf boks 132)

ndash Naringr eleven begynner paring skolen vil det foreligge informasjon fra barnehagen gjennom laeligringsshyboka bedre kartleggings- og oppfoslashlgingsverkshytoslashy og rutiner for sikring av overganger (jf for-slag i kapittel 15 Tilpassede og fleksible opplaeligshyringsloslashp)

ndash Maringl for opplaeligringen framgaringr av laeligreplan for KunnskapsloslashftetKunnskapsloslashftet ndash Samisk samt i lokale laeligreplaner Med utgangspunkt i elevenes bakgrunn og maringl for opplaeligringen setter skolen maringl for elevgruppen eventuelt individuelle maringl der kunnskap om enkeltelever tilsier dette

ndash Der skolen med bakgrunn i faglig skjoslashnn og eller i formaliserte kartlegginger ser at en elev ikke har forventet og oslashnsket laeligringsutvikling har skolen plikt til aring foreta tilpasninger i opplaeligshyringen med sikte paring aring oslashke laeligringsutbyttet for eleven En skal altsaring ikke vente og se om situashysjonen loslashser seg av seg selv dersom informashysjon tilsier at det er behov for aring handle Men tilshypasningen skal heller ikke vaeligre mer omfatshy

160 NOU 2009 18


tende enn situasjonen krever Tilpasningen kan for eksempel handle om tettere oppfoslashlging av eleven differensiering av tempo og nivaring eller bruk av andre laeligringsarenaer laeligringsmeshytoder og laeligremidler i gruppenklassen Elevshyens foresatte skal orienteres om tilpasningen og vil i mange tilfeller vaeligre en viktig samarshybeidspart Ofte vil det vaeligre hensiktsmessig aring soslashke raringd hos skolens ressursteam eller annen relevant kompetanse i kommunen Tilpasninshygen som gjoslashres og hvilke resultater en forvenshyter aring oppnaring skal beskrives i laeligringsboka sammen med plan for evaluering

ndash Dersom evalueringen viser at tilpasningen ikke har forventet effekt har eleven rett til ekstra tilshyrettelegging i opplaeligringen etter opplaeligringsloshyvens sect 5-1 Dette beskrives naeligrmere i kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegging i opplaeligringen

135 Systematisering og forenkling

Skal forpliktelser til kontinuerlig og systematisk oppfoslashlging oppfoslashlgingsverktoslashy og laeligringsboka oppleves som nyttige og relevante tiltak er det noslashdvendig at myndighetene ogsaring samordner efshyfektiviserer og forenkler de mange satsingene som staten kommunene og skolene har satt i gang naringr det gjelder kartlegging planer og rapshyportering Mange av disse innsatsene har overlapshypende intensjoner og funksjoner Utvalgets for-slag skiller seg fra tidligere innsatser ved at hoshyvedtyngden ligger paring oppfoslashlgingsdelen

Utvalget foreslaringr at dokumentasjons- og rapshyporteringsarbeid i barnehage og skole begrenses til det som tjener barnets og elevens utvikling laeligshyring og laeligringsmiljoslash Omfanget av dokumentashysjons- og rapporteringssystemer maring derfor gjenshynomgarings med sikte paring aring skape mer sammenheng og frigjoslashre ressurser til laeligrings- og utviklingsarshybeid

Utvalget er bekymret for at laeligrere bruker mer tid enn noslashdvendig paring rapportering dokumentashysjon og administrasjon Utvalget har sett denne problemstillingen i sammenheng med de forslageshyne som fremmes i denne utredningen I dette kashypittelet fremmes det forslag knyttet til kontinuershylig og systematisk oppfoslashlging og laeligringsbok Dis-se kan isolert sett oppleves som ytterligere press knyttet til dokumentasjon og rapportering Utvalshyget vil imidlertid understreke at tiltakenes eksisshytensberettigelse maring knyttes til om de gir en pedashygogisk gevinst eller ikke Det gir liten mening aring

sette inn tiltak som nesten utelukkende foslashrer til rapportering og administrasjon Utvalgets tiltak kan ikke komme laquoopparingraquo alt annet

Ambisjonen maring vaeligre at skolene skal forholde seg til et enklere dokumentasjons- og rapporteshyringssystem og at systemet kan fungere som et supplement til og en rettesnor i laeligrerens kontinushyerlige oppfoslashlging av elevene Skoler som har brukt kartleggingssystemer fra nasjonale sentre rapporterer om at disse gir verdifull informasjon om elevenes laeligringsutvikling og at de bidrar til aring gjoslashre laeligreres kontinuerlige oppfoslashlgingsarbeid beshydre En forutsetning for kartlegginger er imidlershytid at disse innrettes som et verktoslashy for laeligrere og elever Utvalget oslashnsker ikke et testsystem for aring ivareta offentlighetens behov for resultater



Dette medlemmet mener at gjeldende lovverk er klart paring at barnehage- og skoleeier har ansvar for aring foslashlge opp barns og elevers utvikling og laeligring Naringr det gjelder elever vises det til forskrift til oppshylaeligringsloven sectsect 3-3 og 4-4 og forslag til ny vurdeshyringsforskrift (hoslashringsnotat av 19122008 forslag til sect 3-11) Dette medlemmet mener at forslaget til ny forskrift er svaeligrt dekkende for oppfoslashlging av elevenes laeligring og at det er unoslashdvendig aring gjenta dette i nyeflere reguleringer

Dette utvalgsmedlemmet er skeptisk til at det paringlegges kommunene en plikt til spraringkkartlegshyging av alle barn hvert aringr i tre aringr Hyppigheten av kartleggingen boslashr vaeligre gjenstand for en pedagoshygisk vurdering

Laeligringsbokas funksjon og omfang er etter dette utvalgsmedlemmets mening ikke godt nok utredet og dens funksjon og juridiske status er uklar Det er uklart hva som ligger i laquoinnfoslashreraquo Dette rommer alt fra et praktisk verktoslashy som skoshylen og laeligreren kan velge aring bruke til en individuell rett for alle barn og elever Dersom den siste forshystaringelsen ligger til grunn vil dette innebaeligre at forshyvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak vil gjelde Inkludert klagerett Dersom alle elever skal ha en individuell rett til laeligringsbok vil det etshyter dette utvalgsmedlemmet mening innebaeligre en ytterligere rettsliggjoslashring av skolen Selv om man forutsetter at laeligringsboka skal samle dokumentashysjon som allerede finnes i en eller annen form legshyges det inn et rettighetsperspektiv som faringr konseshy

161 NOU 2009 18


kvenser ogsaring i form av saksbehandlingsrutiner Dette utvalgsmedlemmet er ogsaring bekymret i for-hold til en ytterligere individualisering av opplaeligshyringen

Naringr det gjelder omfanget av dokumentasjon og rapportering er det etter dette utvalgsmedlemshymets mening viktig aring se at dokumentasjon og rapshyportering har ulike funksjoner paring de ulike nivaringene i styringssystemet Hva som tjener barns og elevshyers laeligring og utvikling er svaeligrt sammensatt Elever foreldre laeligrere skoleledere kommunens administrative og politiske ledelse statlig nivaring og innbyggerne generelt trenger ulik kunnskap Ekshysempelvis trenger kommunestyrer informasjon

om laeligringsresultater for aring fatte beslutninger om barnehagenes og skolenes oslashkonomi og laeligrere trenger informasjon om laeligringsresultater for beshydre aring kunne legge til rette for laeligring Det er viktig at det ikke dokumenteres og rapporteres mer inshyformasjon enn den som skal brukes i forhold til laeligring til ledelse og styring og til informasjon til innbyggerne Naringr dokumentasjon og informasjon har ulike funksjoner er det viktig aring samordne omshyfanget For kommunalefylkeskommunale skoleshyeiers vedkommende fremkommer dette av opplaeligshyringsloven sect 13-10 En gjennomgang og samordshyning paring nasjonalt nivaring er en oppgave for alle partene som er nevnt ovenfor

162 NOU 2009 18


Kapittel 14

Rett til ekstra tilrettelegging i opplaeligringen


ndash Retten til spesialundervisning i opplaeligringslo- forutsettes i dagens sect 5-3 i opplaeligringsloven ven sect 5-1 erstattes av en rett til ekstra tilretteleg- men basert paring barnehagens og skolens egen ging i opplaeligringen Denne retten utloslashses naringr saksforberedelse gjort i samarbeid med PP-eleven ikke har et tilfredsstillende laeligringsut- tjenesten bytte Tilretteleggingen omfatter det mangfold ndash Det skal utarbeides sakkyndig vurdering dershyav tiltak som settes verk i form av personellres- som surser materielle ressurser og organisato- ndash det er sannsynlig at det maring gjoslashres avvik fra riske tiltak laeligreplanen

ndash Naringr tiltak som er satt inn for aring bedre laeligringsut- ndash skolen ikke har den noslashdvendige kompeshybyttet ikke har hatt oslashnsket effekt maring barne- tanse hageskole og PP-tjeneste samhandle om den ndash foresatte og barnehagenskolen krever videre tilretteleggingen det

ndash Den som har ansvaret for gjennomfoslashringen av ndash tilretteleggingen vil kunne forutsette ekstra tilrettelegging i opplaeligringen maring ha stoslashrre organisatoriske endringer relevant kompetanse til aring moslashte de utfordrin- ndash Rett til ekstra tilrettelegging foslashr opplaeligringsshygene som ligger til grunn for tilretteleggingen pliktig alder hjemles i barnehageloven eksempelvis spesialpedagogisk kompetanse ndash En rett til ekstra tilrettelegging paring grunnskoshy

ndash Individuell opplaeligringsplan slik denne beskri- lens omraringde for voksne Behovet for en lovfesshyves i opplaeligringsloven sect 5-5 skal inngaring i tet rett til ekstra tilrettelegging i videregaringende laeligringsboka opplaeligring som er organisert saeligrskilt for

ndash Vedtak om ekstra tilrettelegging i opplaeligringen voksne utredes kan fattes uten sakkyndig vurdering slik det

I kapittel 1 Maringl verdier og prinsipper beskriver utshyvalget opplaeligringen som en grunnleggende rett for alle barn FNs konvensjon om barns rettigheshyter gir alle barn og unge under 18 aringr rett til liv og helse skolegang og utvikling deltakelse og innshyflytelse samt omsorg og beskyttelse I Norge har alle barn rett til barnehageplass rett og plikt til grunnskoleopplaeligring og rett til videregaringende opplaeligring

Utvalget har i denne utredningen tatt utgangsshypunkt i prinsippet om tidlig innsats og at 20-25 prosent av elevene i skolen ikke har tilstrekkelig utbytte av opplaeligringen periodevis eller kontinushyerlig I kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging har utvalget foreslaringtt en plikt for barnehage- og skoleshyeier til kontinuerlig og systematisk oppfoslashlging av barn og elever der laeligringsboka er et sentralt

verktoslashy I dette kapittelet vil utvalget sikre elever rett til laeligring gjennom ekstra tilrettelegging dershysom eleven ikke har tilfredsstillende utbytte av opplaeligringen

141 Dagens rett til spesialundervisning

Det overordnede og generelle prinsippet for all opplaeligring er at opplaeligringen skal tilpasses evner og forutsetninger hos den enkelte elev laeligrling og laeligrekandidat baringde i grunnskole og i videregaringenshyde opplaeligring I dagens kapittel 5 i opplaeligringsloshyven skilles det mellom ordinaeligr opplaeligring og speshysialundervisning og bestemmelsen om spesialunshydervisning kommer til anvendelse naringr eleven ikke

163 NOU 2009 18


har eller ikke kan faring tilfredsstillende utbytte av det ordinaeligre opplaeligringstilbudet Eleven gis da en rett til spesialundervisning med tanke paring aring sikre et forsvarlig laeligringsutbytte sammenlignet med andre elever og i lys av de opplaeligringsmaringlene som er realistiske for eleven

I kapittel 6 Grunnopplaeligringen viste utvalget at retten til spesialundervisning blir ivaretatt paring ulishyke maringter fra skole til skole Uavhengig av definishysjon skjer spesialpedagogisk tilrettelegging paring forskjellige maringter bruk av assistenter oslashkt laeligrershytetthet praktisk bistand til elever i form av omshysorg pleie eller mobilitet bruk av materielle resshysurser med videre Tilretteleggingen innebaeligrer dermed ikke noslashdvendigvis verken bruk av undershyvisning eller spesialpedagogisk kompetanse

Det finnes ogsaring eksempler paring at spesialpedashygogisk kompetanse bringes inn paring omraringder der den tradisjonelt ikke har vaeligrt benyttet Et eksemshypel er Otprp nr 55 (2008ndash2009) Om lov om endshyringar i opplaeligringslova og privatskolelova der det ble lagt fram et forslag til ny sect 1-3 andre ledd i opplaeligringsloven (endringer i kursiv)

sect 1-3 Tilpassa opplaeligring og tidleg innsats Opplaeligringa skal tilpassast evnene og foslashreshy

setnadene hjaring den enkelte eleven laeligrlingen og laeligrekandidaten

Paring 1 til 4 aringrstrinn skal kommunen soslashrgje for at den tilpassa opplaeligringa i norsk eller sashymisk og matematikk mellom anna inneber saeligrshyleg hoslashg laeligrartettleik og er saeligrleg retta mot elevshyar med svak dugleik i lesing og rekning

Forslaget synliggjoslashr at dagens skille mellom ordishynaeligr opplaeligring og spesialundervisning er i ferd med aring bli visket ut Det presiseres for eksempel i forarbeidene at det kan vaeligre formaringlstjenlig aring beshynytte spesialisert kompetanse som logopeder elshyler spesialpedagogisk personale i gjennomfoslashrinshygen av maringlrettede tiltak for aring bedre ferdighetene i fagene norsk eller samisk og matematikk paring 1-4 aringrstrinn Dette synliggjoslashr at bruk av spesialpedashygogisk kompetanse ogsaring er viktig i andre samshymenhenger utover retten til spesialundervisning etter sect 5-1

142 Ekstra tilrettelegging i opplaeligringen

Utvalget foreslaringr at retten til spesialundervisning i opplaeligringsloven sect 5-1 erstattes av en rett til ekstra tilrettelegging i opplaeligringen Denne retten utloslashses naringr eleven ikke har eller kan faring et tilfredsstillende

laeligringsutbytte Tilretteleggingen omfatter det mangfold av tiltak som settes i verk i form av ndash personellressurser (faeligrre elever per laeligrer enn

i ordinaeligr opplaeligring tilleggslaeligrere assistenshyter eller annet personell kompetanse og komshypetanseheving)

ndash materielle ressurser (ulike typer hjelpemidler fysisk tilpasning av undervisningsrom spesiashyliserte laeligremidler)1

ndash organisatorisk tilrettelegging

I kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging har utvalshyget foreslaringtt en plikt til kontinuerlig og systemashytisk oppfoslashlging av barn og elever og der laeligringsshyboka er et sentralt verktoslashy Utvalget foreslaringr en plikt til samhandling mellom barnehageskole og PP-tjeneste naringr tiltak som er satt inn for aring bedre laeligringsutbyttet ikke har hatt oslashnsket effekt

For noen elever vil retten til ekstra tilrettelegshyging vaeligre aringpenbar og ofte godt beskrevet allereshyde foslashr skolestart mens det for andre fortsatt vil vaeligre et sposlashrsmaringl om skjoslashnnsmessig vurdering Hva som er en riktig tilrettelegging for den enkelshyte elev maring ogsaring vurderes ut fra et faglig skjoslashnn

For de aller fleste elever boslashr ekstra tilrettelegshyging vaeligre av saring kort tidshorisont som det er forshymaringlstjenelig Hensikten med tilretteleggingen er nettopp aring overfloslashdiggjoslashre de grep som iverksetshytes slik at laeligringsmiljoslashet ogeller eleven paring lenshygre sikt ikke vil ha behov for slik tilrettelegging

Utvalget foreslaringr at den som har ansvaret for gjennomfoslashringen av ekstra tilrettelegging i opplaeligshyringen maring ha relevant kompetanse til aring moslashte de utfordringene som ligger til grunn for tilrettelegshygingen eksempelvis spesialpedagogisk kompeshytanse Der deler av arbeidet utfoslashres av assistent skal personer med spesialpedagogisk eller annen saeligrlig relevant kompetanse veilede denne for aring sishykre et forsvarlig laeligringsutbytte i traringd med maringlene i laeligreplanen eller i traringd med de individuelle maringleshyne som er satt opp for eleven

Utvalget foreslaringr at individuell opplaeligringsplan slik denne beskrives i opplaeligringsloven sect 5-5 skal inngaring i laeligringsboka jf forslag i kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging Laeligringsboka vil for barna elevene med individuell opplaeligringsplan vaeligre mer omfattende enn for de oslashvrige

Utvalget understreker at det ikke er noe skille mellom tilpasset opplaeligring og ekstra tilrettelegshyging i opplaeligringen Det er hele tiden snakk om eacuten

1 Dette handler i stor grad om tiltak knyttet til Hjelpemiddelshysentralen og noe dekkes blant annet av lov om universell utforming

164 NOU 2009 18


opplaeligring som skal vaeligre tilpasset men for noen elever vil tilpasningen kreve ekstra tilrettelegshyging Vurdering av hvilken tilrettelegging eleven har behov for gjoslashres i samarbeid med PP-tjenesshyten Vurderingen maring omfatte baringde opplaeligringstilshybudet elevens laeligringsutvikling og -forutsetninger og laeligringsmiljoslashet

1421 Sakkyndig vurdering

Utvalget er opptatt av at eleven skal faring den hjelp som er noslashdvendig saring raskt som mulig og at plikshyten til aring tilpasse opplaeligringen ikke utsettes i paringvente av naeligrmere vurdering av om eleven har rett til ekshystra tilrettelegging eller ikke En vesentlig utforshydring i forhold til dagens spesialundervisning beshystaringr i aring frigjoslashre kapasitet hos PP-tjenesten slik at denne kan arbeide tettere mot skolene og barnehashygene (jf kapittel 16 PP-tjenesten og Statped - tettere paring) Dette maring ses i sammenheng med at det brushykes mye tid og ressurser paring sakkyndige vurderinshyger Disse vurderingene er heller ikke alltid av en slik art at de er til hjelp i arbeidet med tilrettelegshygingen

Som et ledd i oppfoslashlgingen av Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen sto igjen foreslo departeshymentet aring forenkle saksbehandlingsreglene i opplaeligshyringsloven sect 5-3 Sakkyndig vurdering skulle ikke vaeligre et ufravikelig og absolutt krav foslashr det ble fatshytet vedtak om spesialundervisning men bare der det ville vaeligre noslashdvendig for at saken skulle bli godt nok opplyst eller dersom elev eller foresatte ba om det Forslaget var ment aring frigjoslashre ressurser fra PPshytjenesten til systemrettet arbeid men ble moslashtt med mye kritikk i hoslashringsrunden Forslaget ble derfor ikke fremmet i Otprp nr 40 (2007ndash2008)

Utvalget mener ekstra tilrettelegging i opplaeligshyringen ikke maring forutsette sakkyndig vurdering Mange ganger vil det vaeligre klart hvilken tilrettelegshyging det er behov for Dersom skole foresatte og PP-tjeneste er enige om tiltakene er det ingen grunn til aring bruke unoslashdig mye tid og ressurser paring formelle prosedyrer Utvalget foreslaringr derfor at vedtak2 om ekstra tilrettelegging i opplaeligringen til vanlig kan fattes uten sakkyndig vurdering slik det forutsettes i dagens sect 5-3 i opplaeligringsloven men basert paring barnehagens og skolens egen saksforbeshyredelse gjort i samarbeid med PP-tjenesten

Forslaget forutsetter at tilretteleggingen er godt begrunnet og beskrevet i laeligringsboka og har tydelige og tidsavgrensede maringl og en plan for

2 Vedtaksmyndigheten ligger i utgangspunktet til kommushynenfylkeskommunen

evaluering Det forutsetter ogsaring samtykke fra foresatte Vedtaket vil fortsatt kunne paringklages dershysom eleven eller foresatte mener at tiltakene i vedshytaket ikke er gode nok eller at tiltakene ikke er egnet til aring moslashte de laeligringsutfordringene som ligshyger til grunn for vedtaket

I Danmark vedtok man en tilsvarende endring i prosedyren ved henvisning til spesialundervisshyning i enkelte fag Endringen trer i kraft 1 august 2009 og er som foslashlger

Ved henvisning til specialundervisning i enkelshyte fag kan inddragelse af paeligdagogisk-psykoloshygisk raringdgivning dog undlades hvis skolens le-der vurderer at det ikke er noslashdvendigt og hvis foraeligldrene er enige heri Elevens synspunkter skal tillaeliggges passende vaeliggt under hensyntashygen til elevens alder og modenhed

Utvalgets forslag vil bidra til aring frigjoslashre kapasitet i PP-tjenesten Det skiller seg fra det som ble lagt fram i forbindelse med oppfoslashlgingen av Stmeld nr 16 (2006ndash2007) ved at PP-tjenesten i traringd med utvalgets forslag arbeider mer ute i barnehagene skolene og dermed trekkes inn i prosessen foslashr beshyslutningen tas om hvilken ekstra tilrettelegging i opplaeligringen som skal gis Gjennom aring endre krashyvet om obligatorisk sakkyndig vurdering til en plikt til samhandling mellom barnehageskole og PP-tjeneste vil man oppnaring en bedre effektivitet i systemet Tiltak kan settes i gang raskere uten at man maring vente paring at den sakkyndige vurderingen foreligger Forslaget vil dermed ogsaring stoslashtte opp under utvalgets strategi om tidlig innsats

Det er viktig aring anerkjenne den usikkerheten mange foresatte kan kjenne overfor ekstra tilretteshylegging i opplaeligringen En sakkyndig vurdering vil i mange tilfeller kunne bidra til aring skape trygghet og sikkerhet rundt de grep barnehagen og skolen gjoslashr I noen tilfeller vil det i traringd med dette vaeligre naturlig aring innhente en sakkyndig vurdering Utshyvalget foreslaringr at det skal utarbeides sakkyndig vurdering dersom ndash det er sannsynlig at det maring gjoslashres avvik fra

laeligreplanen ndash skolen ikke har den noslashdvendige kompetanse ndash foresatte og barnehagenskolen krever det ndash tilretteleggingen vil kunne forutsette stoslashrre

organisatoriske endringer

Vurderingens hovedfokus skal vaeligre paring under hvilke betingelser eleven kan laeligre hva det er reashylistisk at eleven kan laeligre med hensyn til laeligreplashynens maringl og den maring ogsaring ta utgangspunkt i det laeligringsmiljoslashet eleven er en del av

165 NOU 2009 18


1422 Avvik fra laeligreplanene

I utgangspunktet gjelder laeligreplanene for de reshyspektive skoleslagene ogsaring for elever med rett til spesialundervisning slik lovverket er utformet i dag Dette foslashlger av opplaeligringsloven sect 5-5 foslashrste ledd laquoReglane om innhaldet i opplaeligringa i denne lova og i forskrifter etter denne lova gjeld for speshysialundervisning saring langt dei passarraquo

Dersom de noslashdvendige ressursene stilles til raringdighet vil elever med behov for ekstra tilretteshylegging i opplaeligringen ofte kunne faring tilfredsstillenshyde utbytte av opplaeligringen ved aring arbeide etter maringshylene i laeligreplanene Disse elevene kan ha krav paring egnet tilrettelegging for at de skal kunne foslashlge laeligshyreplanen og oppnaring tilfredsstillende utbytte

I noen tilfeller vil det likevel vaeligre behov for aring gjoslashre avvik fra laeligreplanen Det foslashlger da av sect 5-5 foslashrste ledd at det kan gjoslashres unntak fra laeligreplaneshyne i den grad de ikke passer i den situasjonen en staringr overfor Det er i prinsippet ingen grenser for hvor store avvikene kan vaeligre Forutsetningen er likevel at bortvalgsterkt avvikende progresjon og eventuelle alternative valg framstaringr som forshysvarlige og adekvate ut fra situasjonen

Utvalget mener derfor at der omfattende og vedshyvarende behov tilsier at tilrettelegging i opplaeligrinshygen innebaeligrer avvik fra laeligreplanens maringl skal det ligge til grunn en sakkyndig vurdering I slike tilfelshyler er det viktig at det foretas en kvalitetssikring og at det stilles strengere krav til opplysning av saken enn det som foslashlger av den generelle utrednings- og informasjonsplikten i forvaltningsloven sect 17

Selv om en avgjoslashrelse om aring avvike fra maringlene i laeligreplanen i utgangspunktet i siste instans maring tas av elevenforeldrene har disse krav paring veishyledning Det er viktig at baringde den som gir og den som faringr veiledning er klar over hvilke konshysekvenser bortvalg kan faring for det videre valget av utdanning og yrke Dette innebaeligrer at jo stoslashrre behovet for tilrettelegging er desto stoslashrre er beshytydningen av tett og god kontakt mellom skole og hjem

143Samarbeid mellom skole og hjem

Opplaeligringsloven sect 5-4 foslashrste ledd lyder slik

Eleven eller foreldra til eleven kan krevje at skolen gjer dei undersoslashkingar som er noslashdvenshydige for aring finne ut om eleven treng spesialunshydervisning og eventuelt kva opplaeligring eleven treng Undervisningspersonalet skal vurdere

om ein elev treng spesialundervisning og melshyde fraring til rektor naringr slike behov er til stades

Dette innebaeligrer at skolen har et selvstendig ansvar for at det blir forsvarlig vurdert om alle elever faringr tilfredsstillende utbytte av opplaeligringen og ansvar for aring ta opp sposlashrsmaringlet om hva som eventuelt kan gjoslashres for aring faring dette til Skolen kan ikke forholde seg passiv i paringvente av at initiativet skal komme fra elevenforeldrene Noe annet er at skolen ogsaring plikter aring foreta de noslashdvendige unshydersoslashkelser dersom elevenforeldrene selv ber om det At skolen har dette ansvaret betyr likevel ikke at laeligrerne noslashdvendigvis maring foreta disse unshydersoslashkelsene selv

I tredje ledd av sect 5-4 fremgaringr det videre at til-bud om spesialundervisning saring langt raringd er skal utformes i samarbeid med elev og foresatte og at det skal legges stor vekt paring deres syn Dette inneshybaeligrer at skolen PP-tjenesten og vedtaksinstanshysen har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt paring en god maringte paring de ulishyke trinnene i prosessen slik at en kan komme fram til et egnet opplaeligringstilbud for eleven Detshyte skaper store forventninger til at samarbeidet mellom skolen og elevforesatte er godt

144 Barn i foslashrskolealder

Barn under opplaeligringspliktig alder har etter oppshylaeligringsloven sect 5-7 rett til spesialpedagogisk hjelp dersom de har saeligrlige behov for dette Retten er ikke betinget av at barnet garingr i barnehage

De senere aringrene har synet paring laeligring i barneshyhagen endret seg og barnehagen regnes naring som en arena for livslang laeligring jf blant annet overfoslashshyringen av ansvaret for barnehagene fra Barne- og familiedepartementet til Kunnskapsdepartemenshytet Eksempelvis varslet Stmeld nr 23 (2007ndash 2008) Spraringk bygger broer en laquopresisering av at oppshylaeligringsloven sect 5-7 hjemler rett til spraringkstimuleshyring herunder opplaeligring i norsk hvis barnet har saeligrskilte behov for detteraquo

I denne sammenhengen er det naturlig aring ta opp sposlashrsmaringlet om retten hjemlet i opplaeligringsloshyven sect 5-7 boslashr tas inn i barnehageloven En slik endring ble tatt opp allerede i NOU 1995 18 Ny lovgivning om opplaeligring Stoslashtte til foslashrskolebarn med saeligrlige behov reguleres i dag ogsaring i barneshyhageloven slik at det finnes to lovverk og to finanshysieringssystemer

I traringd med forslaget om at sect 5-1 i opplaeligringsloshyven formuleres som en rett til ekstra tilrettelegshy

166 NOU 2009 18


ging i opplaeligringen foreslaringr utvalget at en rett til ekstra tilrettelegging foslashr opplaeligringspliktig alder hjemles i barnehageloven Retten maring utformes i traringd med barnehagens saeligrpreg og ogsaring omfatte barn som ikke garingr i barnehage

145 Voksenopplaeligring

I kapittel 7 Voksenopplaeligring omtales den avgrensshyningen av mandatet som ble gjort naringr det gjelder opplaeligring for voksne med saeligrskilte behov Voksshynes rett til spesialundervisning paring grunnskolenivaring er regulert i opplaeligringslovens sect 4A-2 Denne beshystemmelsen er som for vanlig grunnskoleopplaeligshyring knyttet til sposlashrsmaringlet om den voksne har et tilfredsstillende utbytte av det ordinaeligre opplaeligshyringstilbudet for voksne Har man ikke tilfredsstilshylende utbytte har man rett til spesialundervisshyning

I traringd med forslaget om at sect 5-1 i opplaeligringsloshyven formuleres som en rett til ekstra tilrettelegshyging i opplaeligringen foreslaringr utvalget en rett til ekshystra tilrettelegging paring grunnskolens omraringde for voksne Utvalget anbefaler videre at man utreder behovet for en lovfestet rett til ekstra tilrettelegshyging i videregaringende opplaeligring som er organisert saeligrskilt for voksne

OECD-undersoslashkelsen laquoAdult Literacy and Lishyfeskill Surveyraquo fra 2005 anslo at om lag 400 000 nordmenn i yrkesaktiv alder har for svake lesefershydigheter eller for daringrlig tallforstaringelse til aring fungere i et moderne arbeidsliv Utvalget vil understreke at dette er en betydelig utfordring og at dette er et meget viktig tema Utvalget mener denne proshyblemstillingen fortjener en egen utvalgsutredning og foreslaringr at det opprettes et eget utvalg som skal vurdere tiltak for bedre aring sikre voksne grunnlegshygende ferdigheter med saeligrlig vekt paring ferdigheter i lesing skriving tallforstaringelse og digitale ferdigshyheter Utredningen boslashr ogsaring sees i sammenheng med arbeidsmarkedspolitiske og velferdspolitiske tiltak for aring faring voksne i utdanning og arbeid



Dette utvalgsmedlemmet ser ikke noe problem i at laquorett til spesialundervisningraquo erstattes av laquorett til ekstra tilrettelegging i opplaeligringenraquo under forshyutsetning av at rettens innslagspunkt er laquoikke tilshyfredsstillende laeligringsutbytteraquo slik som i gjeldenshy

de lov Det legges til grunn at utvalget ikke har ment aring endre innslagspunktet for retten til tiltak og at gjeldende rett paring det punktet viderefoslashres Dette utvalgsmedlemmet vil presisere at avvik fra laeligreplanen ogsaring inngaringr i ekstra tilrettelegging

Dette utvalgsmedlemmet mener at forslagene knyttet til ekstra tilrettelegging i opplaeligringen beroslashshyrer ulike problemstillinger En problemstilling er hvilke tilrettelegginger som vil falle inn under ret-ten til tiltak som forutsetter enkeltvedtak for ekshysempel forhold til mer generelle organisatoriske tilshytak i skolen En annen problemstilling knytter seg til selve saksbehandlingen og forholdet mellom sakkyndig vurdering og vedtak Selv om en forenshyklet prosedyre i forhold til enkeltvedtak uten sakshykyndig vurdering vil kunne bidra til en raskere saksgang og eventuelt tidligere innsats vil det i mange tilfeller vaeligre uklart baringde hva skolens egen saksforberedelse skal omfatte og omfanget av og innholdet i samarbeidet med PPT I henhold til forshyvaltningsloven sect 17 har forvaltningsorganet baringde en utrednings- og en informasjonsplikt Forvaltshyningsorganet skal paringse at saken er saring godt opplyst som mulig foslashr vedtak treffes Baringde saksforberedelshyseutredning og samarbeidet med PPT maring dokushymenteres Det forhold at kommunen ved tilretteshylegginger maring vurdere hvorvidt eleven har rett paring tilrettelegginger og eventuelt begrunne det og trefshyfe enkeltvedtak reiser ogsaring saeligrlige utfordringer og sposlashrsmaringl En tredje problemstilling i forlengelshysen av ovennevnte er hvorvidt forslagene om to ulike enkeltvedtak i praksis vil innebaeligre reduserte muligheter for skoleeier og den enkelte skole til aring tilpasse opplaeligringen i form av organisering og resshysurser uten at det fattes enkeltvedtak En konseshykvens av dette er at antallet enkeltvedtak som foslashlge av lovendringen faktisk vil kunne oslashke En fjerde problemstilling er at systemet blir komplisert for baringde elever foreldre og skolen

Naringr det gjelder innholdet i retten mener dette medlemmet det er viktig aring dreie fokus fra timeresshysurser til hvilken laeligring som skal soslashkes oppnaringdd (maringl for laeligringen) og hvilke betingelser som maring legges til rette for laeligringsarbeidet Dette kan oppshynarings gjennom aring stille krav til innholdet i den sakshykyndige vurderingen ogeller til selve vedtaket Dette medlemmet mener at den sakkyndige vurshyderingen ogeller vedtaket om ekstra tilrettelegshyging boslashr inneholde a) Maringl for opplaeligringen ndash Avvik fra laeligreplanens

maringl og innhold b) Organisering c) Ressurser forstaringtt som personellressurser

(kompetanse og kapasitet) og materielle resshy

167 NOU 2009 18


surser (fysisk tilpasning hjelpemidler laeligreshymidler)

Dette utvalgsmedlemmet stoslashtter ikke forslaget om at barnehagenskolen det vil si kommunen skal kunne kreve sakkyndig vurdering Forslaget innebaeligrer en inngripen i elevers og foreldres anshysvar og myndighet som ikke er utredet Dersom kommunen mener det er behov for sakkyndig vurdering og ekstra tilrettelegging i opplaeligringen er det en oppgave for kommunen aring faring til dette i samarbeid med elever og foreldre slik dette er hjemlet i gjeldende lovverk


1462 Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Bente E Hagtvet

Dette utvalgsmedlemmet stoslashtter forslaget om at den individuelle retten til spesialundervisning i opplaeligringsloven sect5-1 opprettholdes (strekpunkt 1) men gjerne med en endret betegnelse laquorett til spesialpedagogisk hjelpraquo Et alternativ vil vaeligre aring beholde dagens betegnelse laquorett til spesialundershyvisningraquo Slik utvalgets forslag er formulert virker det mer uklart enn i gjeldende lovverk naringr rett til laquoekstra tilretteleggingraquo inntrer og hvem den skal gjelde for Disse forhold kommenteres nedenfor

Navnesposlashrsmaringlet

Dette medlemmet reserverer seg mot betegnelshysen laquoekstra tilrettelegging i opplaeligringenraquo Betegshy

nelsen gir ikke de signaler om en tilrettelegging som er spesielt rettet inn mot et bestemt individs behov og forutsetninger Den mangler ogsaring en tyshydelig retning paring innholdet i det retten utloslashser laquoSpesialpedagogisk hjelpraquo understreker at den inshydividuelle retten trer i kraft for aring sikre at dette beshystemte individet gjennom saeligrskilte tiltak skal sikshyres et tilfredsstillende laeligringsutbytte Dette harshymonerer med ideen om positiv diskriminering og den inklusjonsinnretning et samlet utvalg har laquoSpesialpedagogisk hjelpraquo har dessuten et meshyningsinnhold som gir loslashfter om en mer spesialishysert kompetanse knyttet til opplaeligringen

Betegnelsen laquoekstra tilretteleggingraquo har en aringpen innholdsretning og vil derfor faring svaeligrt ulik betydning i ulike kontekster Dette vil gi grunnlag for store tolkningsvariasjoner og gi en usikker praksis

Den individuelle rettens innslagspunkt

Det framstaringr i utvalgets forslag som mer uklart naringr rett til laquoekstra tilretteleggingraquo inntrer og hvem den skal gjelde for enn i gjeldende bestemshymelse i opplaeligringsloven om rett til spesialundershyvisning Forslaget kan samlet sett forstarings som en forskyvning fra aring vektlegge en individuell rett til aring vektlegge skolens plikt

Utvalgsmedlem Tove-Lill Labaharing Magga slutter seg til denne saeligrmerknaden

168 NOU 2009 18


Kapittel 15

Tilpassede og fleksible opplaeligringsloslashp


ndash Laeligreplanverket for Kunnskapsloslashftet gjen- ndash Fylkeskommunen oppfordres til aring bruke insshynomgarings med sikte paring aring gi fagplanene tydelige entivordninger for aring tilrettelegge for at laeligreshyinnholdsmomenter og soslashrge for at det blir et bedrifter kan ta i mot laeligrlinger med behov for helhetlig og konsistent styringsdokument og saeligrskilt oppfoslashlging arbeidsgrunnlag for opplaeligringen ndash Alle elever i yrkesfaglige utdanningsproshy

ndash Det utvikles differensierte laeligreplaner i felles- grammer faringr tilbud om et 2+2-loslashp uavhengig fagene for studieforberedende og yrkesforbe- av om de faringr laeligreplass eller ikke Dersom redende utdanningsprogrammer som kan eleven ikke faringr plass i laeligrebedrift skal fylkesshyimoslashtekomme elever paring yrkesfaglige utdan- kommunen utvikle et tilbud med to aringrs varigshyningsprogrammer bedre enn i dag het paring linje med opplaeligring i bedrift eksemshy

ndash Barnehage- og skoleeiere forsterker rutinene pelvis gjennom en elevbedrift for overganger og samarbeid mellom barne- ndash Partene i arbeidslivet vurderer gjeldende hage skoler og laeligrebedrifter regulering av funksjonstilleggene mellom

ndash Fylkeskommunene videreutvikler og gjoslashr yrkes- og utdanningsraringdgivere og sosialpedashyopplaeligringstilbud med avvik fra laeligreplanen gogiske raringdgivere tilgjengelig for elever som ved overgang fra ndash Raringdgivningstjenestens sosialpedagogiske grunnskole til videregaringende opplaeligring ikke funksjon evalueres og at oppgavene vurderes har forutsetninger for studie- eller yrkeskom- i sammenheng med PP-tjenestens og Oppfoslashlshypetanse gingstjenestens oppgaver

I dette kapittelet fremmer utvalget forslag for aring gjoslashre grunnopplaeligringen mer tilpasningsdyktig og fleksibel Utvalget oslashnsker at laeligreplanverket for Kunnskapsloslashftet forbedres og tydeliggjoslashres at det utvikles mer fleksible opplaeligringsloslashp i videregaringenshyde opplaeligring og at den sosialpedagogiske delen av raringdgivningstjenesten faringr oslashkt fokus og kompeshytanse Utvalget vil med dette signalisere en retshyning for videre utvikling av grunnopplaeligringen Forslagene laquotetter hullraquo men tar ikke for seg hele omfanget og kompleksiteten i opplaeligringen

151 Et tydeligere laeligreplanverk

Laeligreplanverket er et sentralt styringsdokument for grunnopplaeligringen og arbeidsgrunnlag for laeligshyrernes virksomhet basert paring det verdigrunnlaget og de bestemmelsene som er nedfelt i lovverket

Laeligreplanen uttrykker dermed ogsaring de forpliktelshysene samfunnet har paringtatt seg i opplaeligringen av barn og unge Gjennom utdanningsreformen Kunnskapsloslashftet fikk grunnopplaeligringen et nytt og gjennomgaringende laeligreplanverk Mens tidligere laeligshyreplanverk har fokusert paring kunnskap og prosesshyser legger det nye laeligreplanverket vekt paring ferdigshyheter og resultater

1511 Ulike syn paring kunnskap og laeligring

Laeligreplanverket1 bestaringr av tre deler

1 Det er utviklet egne laeligreplaner for Kunnskapsloslashftet ndash Samisk Disse planene er likeverdige og parallelle laeligreplashyner for opplaeligring i samiske distrikt og for elever utenfor samiske distrikt som faringr samisk opplaeligring I fag hvor det ikke er utviklet samiske parallelle laeligreplaner gjelder nasjoshynale fastsatte laeligreplaner

169 NOU 2009 18


ndash Den generelle delen av laeligreplanen som er videshyrefoslashrt fra Reform 94 og Reform 97 og omtaler overordnede maringl og generelle retningslinjer for opplaeligringen

ndash Prinsipper for opplaeligringen (inkludert Laeligringsshyplakaten) er et nytt dokument i Kunnskapsloslashfshytet og handler om utvikling av sosial og kultushyrell kompetanse motivasjon for laeligring og laeligringsstrategier elevmedvirkning tilpasset opplaeligring likeverdige muligheter og samarshybeid med hjemmet og lokalsamfunnet

ndash Laeligreplanene for fag omtaler formaringlet for faget grunnleggende ferdigheter i faget og kompeshytansemaringl i faget Kompetansemaringlene legger ikke foslashringer paring arbeidsmaringter eller metoder med mindre metoden i seg selv er en del av kompetansen Innholdet i de enkelte fagene skal i stor grad utvikles gjennom lokalt laeligreshyplanarbeid

De tre hoveddelene av planen bygger paring ulike syn paring kunnskap og laeligring I den generelle delen legshyges det vekt paring betydningen av felles referanseshyrammer og paring at elevene skal ha de samme kunnshyskapene Omtalen av de generelle opplaeligringsshyprinsippene representerer en laquoprosessorientert laeligreplantyperaquo mens laeligreplaner for fag framhever laquomaringlrelatert kunnskap og laeligringraquo Laeligreplanen gir paring denne maringten et flertydig grunnlag for det praktiske skolearbeidet men uten at det legges noen foslashringer paring hvordan de ulike retningslinjer og syn kan omsettes i konkrete undervisningsshyopplegg

De foslashrste rapportene i evalueringen av Kunnshyskapsloslashftet er samlet sett kritisk til laeligreplanverket for Kunnskapsloslashftet Pedagogisk forskningsinstishytutt ved Universitetet i Oslo som har ansvaret for et delprosjekt om reformens forutsetninger skrishyver foslashlgende laquoUt fra dette kan man i laeligreplanvershyket finne steder for aring begrunne nesten ethvert peshydagogisk standpunkt og nesten enhver form for opplaeligringspraksisraquo2 NIFU STEP3 som har anshysvaret for at delprosjektet om roller og ansvarsforshydeling mellom beslutnings- og forvaltningsnivaringeshyne og aktoslashrene i grunnopplaeligringen konkluderer med at laeligreplanverket sender ut uklare og utilshystrekkelige signaler4 Nordlandsforskning som har ansvar for et delprosjekt om sammenhengen


3 Institutt for laeligrerutdanning og skoleutvikling ved Universishytetet i Oslo inngaringr ogsaring i dette prosjektet

mellom undervisning og laeligring skriver at laeligreshyplanene gir liten stoslashtte til laeligrerne og videre at det er stor variasjon laeligreplanene imellom i hvilken grad de stiller tydelige krav til progresjon for utshyviklingen av grunnleggende ferdigheter5

Utvalget er bekymret for at laeligreplanverket kan foslashre med seg betydelige forskjeller i innhold og stoslashrre avhengighet av laeligreboslashker Det felles kulturelle og samfunnsmessige innholdet i skolen kan reduseres og bli mindre tydelig noe som igjen kan bety at skolesystemet faringr daringrligere vilshykaringr for aring utjevne sosiale ulikheter

1512 Lokale laeligreplaner

Laeligreplanene for de enkelte fagene forutsetter at det konkrete innholdet i opplaeligringen hvordan opplaeligringen skal organiseres og hvilke arbeidsmaringshyter som skal brukes i opplaeligringen bestemmes paring lokalt nivaring Skolene maring dermed konkretisere laeligreshyplanene gjennom lokale planer som er konsistente med kompetansemaringlene og de grunnleggende fershydighetene Dette innebaeligrer at skolene i stor grad faringr frihetansvar for aring definere innholdet i opplaeligshyringen og egnede gjennomfoslashringsinstrumenter selv Tankegangen bygger opp under Kunnskapsshyloslashftets desentraliserte styringssystem

Lokale laeligreplaner ble foslashrste gang introdusert i forbindelse med Moslashnsterplan 1987 (M87) men i langt mindre omfang enn det Kunnskapsloslashftet legshyger opp til Laeligrerne var da skeptiske til verdien av de lokale laeligreplanene og man erfarte dessuten at kvaliteten og omfanget paring de lokale laeligreplanene varierte stort skolene imellom6

Utdanningsdirektoratet skriver at det lokale laeligreplanarbeidet dreier seg om aring laquo[t]ydeliggjoslashre sammenhengen mellom den generelle delen av laeligreplanen prinsipper for opplaeligringen og laeligreshyplanene for fagraquo7 Direktoratet droslashfter ikke hva det innebaeligrer aring laquotydeliggjoslashre sammenhengenraquo eller hvordan det kan gjoslashres Laeligreplanene gir helshyler ingen retningslinjer om hvordan utvalget av laeligrestoff kan gjoslashres og dermed droslashftes heller

4 Sandberg N og P Aasen (2008) Det nasjonale styringsnishyvaringet Intensjoner forventninger og vurderinger Delrapport 1 Evalueringen av Kunnskapsloslashftet Oslo NIFU STEP

5 Roslashnning W (2008) Laeligreplan laeligreverk og tilrettelegging for laeligring Analyse av laeligreplan og et utvalg laeligreverk i naturshyfagnorsk og samfunnsfag Delrapport 1 Evalueringen av Kunnskapsloslashftet Bodoslash Nordlandsforskning

6 Solstad KJ (1997) Equity at risk Planned Educational Change in Norway Pitfalls and Progress Oslo Scandinavian University Press

7 httpwwwudirnotemplatesudir TM_Artikkelaspxid=2125

170 NOU 2009 18


ikke de dilemmaene laeligrere vil oppleve naringr de skal velge (og velge bort) laeligrestoff og soslashrge for at alle elevene faringr et opplegg som kan skape god samshymenheng i kunnskapstilfanget Pedagogisk forsshykningsinstitutt skriver at laquohandlingsrommet for laquode profesjonelleraquo [laeligrerne] er stort og veiledshyningen er tilsvarende liten [hellip] Gir retorikk og laquostore ordraquo noslashdvendigvis et kunnskapsloslashftraquo8

Lokalt laeligreplanarbeid innebaeligrer mye arbeid for skoler og laeligrere Det forutsetter svaeligrt god faglig oversikt og innsikt og et tett samarbeid melshylom laeligrere paring ulike nivaringer i skolen Dersom plane-ne skal fungere hensiktsmessig maring innholdet progresjonen og arbeidsmaringtene som beskrives i de lokale planene trekke i samme retning Peder Haug omtaler kompleksiteten i systemet paring denne maringten

laquoSkal systemet fungere maring planane innhaldsshymessig henge saman for alle fag Og det maring gjelde baringde vertikalt og horisontalt Det maring vere samanheng baringde paring og mellom dei ulike aringrsstega Det foslashreset at ein i alle fall eit stykke paring veg maring planlegge for heile skulen under eitt Daring kjem det til syne eit klart ekstra samordshyningsbehov mellom barnetrinnet og ungdomsshytrinnet for ikkje aring snakke om mellom grunnsshykulen og den vidaregaringande skulenraquo9

Det lokale laeligreplanarbeidet er fagdidaktisk og peshydagogisk krevende men er samtidig en tydelig bevisstgjoslashring og profesjonalisering av skolen og den enkelte laeligrer Det er etter utvalgets oppfatshyning noslashdvendig at laeligrerne har et faglig og pedashygogisk handlingsrom til aring gjoslashre lokale og individushyelle tilpasninger naringr det gjelder innhold og laeligshyringsaktiviteter Uten et slikt handlingsrom kan laeligrerne vanskelig ta ansvar for aring tilpasse opplaeligshyringen til ulike elevforutsetninger De fleste laeligreshyre har imidlertid neppe tilstrekkelig kompetanse til et omfattende lokalt laeligreplanarbeid og det kan knapt vaeligre effektiv tidsbruk aring lage parallelle lokashyle laeligreplaner i alle fag Utvalget mener at det geshynerelle lokale laeligreplanarbeidet maring reduseres og begrenses til det som tjener laeligringsmiljoslashet og barnetselevens laeligring og utvikling

I Stmeld nr 31 (2007ndash2008) Kvalitet i skolen varsler departementet laquoat laeligreplanjusteringer boslashr


9 Haug P (2007) laquoReform 97 ndash eit grunnlag for Kunnskapsloslashfshytetraquo I H Hoslashlleland Paring vei mot Kunnskapsloslashftet Oslo Capshypelen Akademisk Forlag

gjennomfoslashres naringr det er behov for det Mindre og hyppigere justeringer er aring foretrekke framfor stoshyre endringer hvert tiende aringr Det kan derfor vaeligre aktuelt aring foreta justeringer i laeligreplanene de naeligrshymeste aringreneraquo Departementet varsler videre at de vil laquoutarbeide veiledende laeligreplaner i fagraquo og de foslashrste veilederne forelaring i juni 2009 Departemenshytet legger vekt paring laquoat laeligrerne raskt skal kunne faring veiledning om hvordan de kan legge opp innhold og arbeidsformer i undervisningenraquo Utvalget er i tvil om veiledende laeligreplaner er hensiktsmessig saring lenge laeligreplanene i utgangspunktet sender uklare og tvetydige signaler

Utvalget foreslaringr at laeligreplanverket for Kunnshyskapsloslashftet gjennomgarings med sikte paring aring gi fagplashynene tydelige innholdsmomenter og soslashrge for at laeligreplanverket blir et helhetlig og konsistent styshyringsdokument og arbeidsgrunnlag for opplaeligrinshygen Utvalget ser ikke for seg et nytt laeligreplanverk eller en omfattende laeligreplanreform men mener det er viktig aring omsette erfaringene som har blitt gjort med laeligreplanverket til et mer tydelig laeligreshyplanverk Dersom det skal gjoslashres avvik fra laeligreshyplanene jf kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegshyging i opplaeligringen maring det dessuten vaeligre tydelig hva man faktisk gjoslashr avvik fra

1513 Differensierte laeligreplaner i fellesfagene i videregaringende opplaeligring

Utfordringene i videregaringende opplaeligring er andre enn i grunnskolen Med tre studieforberedende og ni yrkesforberedende utdanningsprogrammer aring velge mellom legger selve tilbudsstrukturen i noen grad til rette for differensiering Flere av fa-gene er imidlertid fellesfag for de ulike utdanshyningsprogrammene Det gjelder de fagene som i laeligreplanen har saringkalte gjennomgaringende planer

En saeligrlig utfordring gjelder opplaeligringen i felshylesfagene i yrkesfaglige utdanningsprogrammer Det er forutsatt at opplaeligringen i fellesfagene skal yrkesrettes det vil si innrettes slik at fagene blir mest mulig relevante for den yrkesopplaeligringen som gis naringr det gjelder baringde innhold og aktiviteshyter Dersom yrkesrettingen ikke blir god nok vil elevene lett oppfatte opplaeligringen i teorifagene som lite aktuell Frafallet i videregaringende opplaeligshyring settes gjerne i sammenheng med at teorifashygene oppleves som lite relevante av elever som alshyler helst vil skaffe seg praktisk kompetanse

NOU 2008 18 Fagopplaeligring for framtida (Karlshysenutvalget) droslashftet disse problemene og foreslo blant annet aring gjennomgaring laeligreplanene i fellesfageshy

171 NOU 2009 18


ne laquomed sikte paring at laeligreplanmaringlene i stoslashrst mulig grad skal egne seg for yrkesrettingraquo og at det skal stilles tydelige krav i forskriftene om yrkesshyretting Det er imidlertid tvilsomt om laquoyrkesretshytingraquo er tilstrekkelig til aring loslashse de eksisterende proshyblemene Med de ulike programmene som finnes i videregaringende opplaeligring mener utvalget at det i stedet er viktig aring utvikle mer differensierte laeligreshyplaner i fellesfagene slik at en faringr planer som kan danne et bedre grunnlag for opplaeligringen i ulike yrkesfaglige programmer Utfordringen er aring utvishykle planer som kan forene allmenndannende inn-hold med oslashnskelig yrkesretting samtidig som nishyvaringet ikke maring svekkes

Utvalget foreslaringr at det utvikles differensierte laeligreplaner i fellesfagene for studieforberedende og yrkesforberedende utdanningsprogrammer som kan imoslashtekomme elever paring yrkesfaglige utshydanningsprogrammer bedre enn i dag

152 Mer fleksibilitet paring ungdomstrinnet

Selv om mange lenge har erkjent at ungdomstrinshynet har saeligrlige utfordringer har dette trinnet paring mange maringter faringtt liten oppmerksomhet i den utshydanningspolitiske debatten Omtalen av ungdomsshytrinnet i de siste aringrs stortingsmeldinger har foslashrst og fremst dreid seg om trinnets rolle som forbereshydelse til videregaringende opplaeligring og om tiltak for aring faring til en bedre overgang til videregaringende opplaeligshyring

Ungdomstrinnet er en del av grunnskolen og har en viktig selvstendig rolle i den obligatoriske skolegangen Det er den siste delen av grunnskoshylen der alle elever moslashtes paring samme skole foslashr de tar valg om videre utdanningsloslashp som foslashrer til at elevene i stoslashrre grad garingr hver sin vei Ungdomsshytrinnet moslashter elevene i en brytningstid i deres utshyvikling og skal samtidig gi dem kunnskaper holdshyninger og ferdigheter som grunnlag for deres pershysonlige utvikling for senere deltakelse i utdanning og yrkesliv og for aktiv deltakelse i et demokratisk samfunn

Opplaeligring preget av allsidighet tilpasning og medbestemmelse har stor betydning for ungshydomstrinnet Samtidig har mange pekt paring at det er noslashdvendig aring legge stoslashrre vekt paring praktisk opplaeligshyring for aring kunne ta bedre vare paring alle elevene Kompetansemaringlene i laeligreplanen maring vaeligre utshygangspunkt for laeligringsarbeid som ikke bare om-fatter teori men som omfatter baringde praktiske og

teoretiske tilnaeligrminger og legger vekt paring bruk av praktisk rettede varierte og allsidige arbeidsshyformer Eksempler paring praktiske tilnaeligrminger kan vaeligre aktiv bruk av spraringket til kommunikasjon i fremmedspraringk praktiske regneferdigheter knytshytet til for eksempel matlaging eller haringndverksaktishyviteter og bruk av ulike feltobservasjoner eller forshysoslashk i laeligringsarbeidet i naturfag

For aring gjoslashre opplaeligringen mer praktisk og releshyvant for den enkelte elev kan ordningen med omshydisponering av inntil 25 prosent av timetallet melshylom fag kunne utnyttes bedre enn i dag I Stmeld nr 44 (2008ndash2009) Utdanningslinja foreslaringr deparshytementet at det utarbeides veiledningsmateriell med eksempler paring hvordan omdisponering av tishymetallet kan skje En kartlegging fra Utdanningsshydirektoratet tyder paring at muligheten i liten grad brukes i dag Nordlandsforskning begrunner detshyte med reglenes utforming manglende modeller organisering og ressurser og manglende oppshymerksomhet10 Dette betinger en annen og mer fleksible innretning paring bestemmelsene sammen med konkrete modeller for hvordan ordningen kan brukes Utvalget oppfordrer til at dette utreshydes naeligrmere

153 Bedre gjennomfoslashring i videregaringende opplaeligring

I kapittel 6 Grunnopplaeligringen ble det vist til at anshydelen elever som oppnaringr studie- eller yrkeskomshypetanse innen fem aringr etter paringbegynt opplaeligring har ligget stabilt paring i underkant av 70 prosent etshyter at retten til videregaringende opplaeligring ble innfoslashrt i 199411 Det ble ogsaring vist til faktorer som oslashker sannsynligheten for aring falle fra opplaeligringen ndash Familiebakgrunn Bor ikke sammen med

begge foreldrene foreldre har lav utdanning og et negativt syn paring utdanning innvandrershybakgrunn

ndash Skolerelaterte forhold Daringrlige prestasjoner og hoslashyt fravaeligr paring tidligere nivaringer lav arbeidsinnshysats atferdsavvik lave utdanningsambisjoner

ndash Strukturelle forhold Fikk ikke innfridd foslashrsteshyoslashnsket faringr ikke laeligreplass garingr yrkesfaglige kurs

10 Roslashnning W (2008) 25-prosentregelen ndash har skolene tatt den i bruk Evaluering av Kunnskapsloslashftet Notat Bodoslash Nordshylandsforskning


172 NOU 2009 18


Mye av forskningen paring frafall i videregaringende oppshylaeligring studerer hvilke faktorer ved eleven som oslashker sannsynligheten for frafall Naringr over 30 pro-sent av elevene ikke naringr studie- eller yrkeskompeshytanse er det imidlertid foslashrst og fremst faktorer ved systemet som svikter Svak gjennomfoslashring maring der-for betraktes som en systemfeil Ettersom gjenshynomfoslashring i videregaringende opplaeligring henger tett sammen med arbeidsledighet kan det skape nye og stoslashrre samfunnsproblemer

Utvalget mener at videregaringende opplaeligring ikke i tilstrekkelig grad har klart aring videreutvikle seg fra kulturen som gymnasene og yrkesskolene representerer Da disse ble omorganisert til en felles videregaringende opplaeligring i 1970-aringrene var hensikten aring gi elever som tidligere ikke ville tatt utdanning utover grunnskole anledning til aring ta vishydere utdanning Dette maringlet har bare i begrenset grad blitt naringdd Selv om tilgangen paring videregaringenshyde opplaeligring har blitt massivt utvidet baringde gjenshynom rettigheter elevplasser og tilbudsstruktur er det svaeligrt mange elever som i dag ikke fullfoslashrer opplaeligringen med en sluttkompetanse

I kapittel 6 Grunnopplaeligringen pekte utvalget paring utviklingstrekk og systemegenskaper ved grunnopplaeligringen og et felles referansepunkt for denne utviklingen er at ikke alle elever ivaretas godt nok ndash Mange elever er ikke godt nok forberedt fra

grunnskolen naringr de begynner i videregaringende opplaeligring Uten tilstrekkelige grunnleggende ferdigheter og basiskunnskaper vil det vaeligre vanskelig aring oppnaring studie- eller yrkeskompeshytanse

ndash Det mangler rutiner for aring sikre overgangen mellom grunnskole og videregaringende opplaeligshyring Videregaringende opplaeligring har ikke tilshystrekkelig kunnskap om elevers laeligringsutshybytte og laeligringsutvikling fra grunnskolen noe som gjoslashr det vanskelig aring vurdere hvilke elever som trenger saeligrskilte oppfoslashlgingstiltak

ndash Videregaringende opplaeligring bygger paring kulturen og innholdet fra gymnasene og yrkesskolene og ivaretar ikke i tilstrekkelig grad spredninshygen i elevenes forutsetninger

ndash Tilbudsstrukturen i videregaringende opplaeligring er lite fleksibel og utnyttes ikke i tilstrekkelig grad

1531 Bedre overgang til videregaringende opplaeligring

I kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging fremmet utvalget flere forslag for aring sikre tidlig innsats og

en bedre faglig oppfoslashlging av elevene Realiserinshygen av blant annet forslaget om laeligringsbok vil vaeligre et viktig virkemiddel for aring sikre at elever er godt forberedt naringr de begynner i videregaringende opplaeligring Samtidig legger laeligringsboka til rette for at man kan studere elevers prestasjoner i grunnskolen slik at man igjen kan avdekke hvilke faglige utfordringer elevene vil moslashte i videregaringenshyde opplaeligring Utvalget er opptatt av aring sikre over-ganger i utdanningsloslashpet og foreslaringr derfor at barshynehage- og skoleeiere etablerer rutiner for aring sikre overganger og samarbeid mellom barnehage skoler og laeligrebedrifter Dette er saeligrlig viktig for ungdom som er i faresonen for aring falle utenfor oppshylaeligringssystemet Slike rutiner finnes bare i beshygrenset grad i dag og i mange tilfeller starter elever i videregaringende opplaeligring uten at laeligrere har informasjon om elevens laeligringsutbytte og laeligshyringsutvikling i ungdomsskolen Det er viktig at den informasjonen som ligger i laeligringsboka overshyfoslashres naringr elever skifter skole Paring denne maringten kan laeligrere og raringdgivere bevisstgjoslashres paring elever som vil ha nytte av ekstra tilrettelegging under videreshygaringende opplaeligring

1532 Stoslashrre bredde i tilbudsstrukturen

Markussen12 mener at utdanningssystemet maring laquoslutte aring sende ungdom inn i utdanningsloslashp de ikke har mulighet til aring klareraquo og etterlyser en enshydret laquogrunnforstaringelseraquo som sier at strukturen i vishyderegaringende opplaeligring maring ta hoslashyde for at en andel av elevene ikke har forutsetninger for aring naring studieshyeller yrkeskompetanse

laquoDet maring skje en endring i den grunnforstaringelshysen som baringde Reform 94 og Kunnskapsloslashftet bygger paring den grunnforstaringelsen som implisitt sier at norske ungdommer er likere enn de i virkeligheten er den grunnforstaringelsen som imshyplisitt sier at saring godt som alle har mulighet for aring oppnaring studie- eller yrkeskompetanse Dershysom pedagogikken og pedagogene bare er gode nok og dersom vi klarer aring drive god nok differensiert og tilpasset opplaeligring saring vil saring godt som alle klare studie- eller yrkeskompeshytanseraquo

I Sverige har man gjennom laquoIV-programmetraquo etashyblert individuelt utformede utdanningsprogramshymer tilpasset elever som ikke har bestaringtt grunnshy

12 Markussen E (2007) laquoReform 94 lever videre ndash men svikter hver femte ungdomraquo I H Hoslashlleland Paring vei mot Kunnskapsshyloslashftet Oslo Cappelen Akademisk Forlag

173 NOU 2009 18


skolen13 I overkant av 10 prosent av elevene i Sverige garingr ut av grunnskolen uten aring tilfredsstille kravet om bestaringtt og 9 prosent begynner paring IVshyprogrammet Mens 68 prosent av elevene i svensk videregaringende skole fullfoslashrer opplaeligring gjelder imidlertid dette bare 15 prosent av de som begynshyte i IV-programmet Fordelingsutvalget (NOU 2009 10) som studerte oslashkonomiske forskjeller i Norge skriver

laquoSaring langt tilsier erfaringene fra Norge og Sverishyge at effekten av aring tilby utdanningsprogramshymer innenfor videregaringende opplaeligring som er tilpasset elever med svake forutsetninger har liten effekt paring fullfoslashringen Dette tyder paring tiltak boslashr settes inn tidligere slik at elevene garingr inn i videregaringende opplaeligring med bedre forutsetshyninger For elever som allerede er i ferd med aring droppe ut av skolen ser det ut til at en del indishyviduelt tilrettelagte forsterkningstiltak kan ha god effekt Her er baringde ressurser og kompeshytanse i sektoren en barriere Insentivstruktushyren paring tilbudssiden (fylkeskommune skole) kan ogsaring vaeligre en barriere mot oslashkt gjennomfoslashshyring for elever med svake forutsetninger ogelshyler problematferderraquo14

Utvalget vil understreke at gjennomfoslashring i videshyregaringende opplaeligring er et komplekst felt og at det er mange forhold som spiller inn paring om elever gjennomfoslashrer Det er viktig aring paringpeke at frafall bare kan bekjempes gjennom et bredt spekter av tiltak15 og det finnes saringnn sett ingen laquovidundershykurerraquo Utvalget har bygget sine forslag paring prinshysippene om tidlig innsats og tilpasset opplaeligring og mener at kontinuerlig og systematisk oppfoslashlshyging vil gjoslashre elever bedre forberedt paring videregaringshyende opplaeligring Utvalget legger seg dermed paring linje med Fordelingsutvalget Dette utelukker imidlertid ikke at det gjoslashres forbedringer i strukshyturen for videregaringende opplaeligring uten at dette trenger aring representere nok en omfattende strukshyturreform Elever som staringr i fare for aring falle fra maring faring et bedre tilbud enn idag

13 I Sverige er det et krav om aring ha bestaringtt-karakter i basisfashygene fra grunnskolen for aring ha rett til videregaringende opplaeligshyring I Norge er det krav om aring fullfoslashre grunnskolen ndash ikke krav om aring bestaring ndash og alle elever tilfredsstiller i praksis kravet selv om de kan mangle karakterer i flere fag

14 Fordelingsutvalget (NOU 200910) 15 Buland Trond og Vidar Havn (2007) Intet menneske er en

oslashy Rapport fra evalueringen av tiltak i Satsing mot frafall Trondheim SINTEF Teknologi og samfunn Gruppe for skole- og utdanningsforskning

En ny inngang til videregaringende opplaeligring

Videregaringende opplaeligring skal som hovedregel ende i studie- eller yrkeskompetanse Likevel er det en del elever som ved overgangen fra grunnshyskole til videregaringende opplaeligring ikke har tilstrekshykelige forutsetninger for studie- eller yrkeskomshypetanse Gjennom laeligringsboka kan grunnskolen og videregaringende opplaeligring gjoslashre en vurdering av om eleven paring det aktuelle overgangstidspunktet har forutsetninger for studie- eller yrkeskompeshytanse Med denne vurderingen som utgangspunkt kan grunnskolen og videregaringende opplaeligring anshybefale et loslashp med avvik fra laeligreplanen Det ligger et uutnyttet potensial for dette gjennom laeligrekanshydidatordningen Problemet er imidlertid at verken denne ordningen eller eventuelt andre ordninger med avvik fra laeligreplanen er tilstrekkelig utviklet og formalisert Utvalget anbefaler derfor at fylkesshykommunene videreutvikler og tilgjengliggjoslashr konshykrete tilbud for elever som ikke har forutsetninshyger for studie- eller yrkeskompetanse ved overshygangen til videregaringende opplaeligring Det er samtidig viktig at elever som starter paring et opplaeligshyringsloslashp med avvik fra laeligreplaner gis anledning til aring fullfoslashre et ordinaeligrt loslashp i videregaringende opplaeligshyring paring et senere tidspunkt dersom forutsetningeshyne skulle endre seg Et slikt tilbud maring forstarings som et alternativ til ikke aring delta i videregaringende opplaeligshyring og ikke som et alternativ til et fullt loslashp

Aktiv bruk av laeligrekandidatordningen

Utvalget mener at tilbudsstrukturen i videregaringenshyde opplaeligring ikke i tilstrekkelig grad fanger opp spredningen i elevenes forutsetninger Det er imidlertid mulig innenfor dagens struktur aring tilretshytelegge for tilpassede opplaeligringsloslashp i langt stoslashrre omfang enn det som gjoslashres i dag I 2000 ble det mulig aring tegne opplaeligringskontrakt for laeligrekandishydater med sikte paring kompetanse paring et lavere nivaring gjennom laeligrekandidatordningen Maringlet med oppshylaeligringen kan variere fra aring oppnaring deler av ett eller flere av maringlene i laeligreplanen til en opplaeligring tett opp til et fullverdig fag- eller svennebrev Utgangsshypunktet for opplaeligringen skal vaeligre laeligreplanen kandidatens faglige nivaring (muligheter og begrensshyninger) og kandidatens oslashnsker om hva opplaeligrinshygen skal foslashre fram til Opplaeligringsperioden ender med et kompetansebevis men laeligrekandidater skal dersom forutsetningene endrer seg kunne konvertere kontrakten til en ordinaeligr laeligrekonshytrakt med fullstendig fag- eller svennebrev som maringl

174 NOU 2009 18


Skolearingret 2007ndash2008 var det naeligrmere 190 000 elever og laeligringer i videregaringrende opplaeligring men under 1000 av disse var paring et planlagt loslashp med sikte paring kompetanse paring lavere nivaring (avvik fra laeligreplanen) I 2006 foreslo en arbeidsgruppe16

nedsatt av departementet aring videreutvikle laeligrekanshydidatordningen blant annet for aring oslashke gjennomfoslashshyringen i videregaringende opplaeligring Gruppen anbeshyfalte et organisert praksisbasert toaringrig loslashp som etter fullfoslashrt opplaeligring vil gi en sluttvurdering i form av et saringkalt praksisbrev Elever som ikke har tilstrekkelige forutsetninger for aring gjennomfoslashre vishyderegaringende opplaeligring med dagens krav faringr dershymed mulighet til aring oppnaring en formalisert kompeshytanse paring et lavere nivaring og med en kortere tidshorishysont Det er viktig aring understreke at dette kun gjelder dersom elevene skal ta opplaeligring i bedrift Dette kan vaeligre betenkelig fordi utdanningssysteshymet overlater til et konjunktursvingende privatshymarked aring ta vare paring og gi god opplaeligring til de mest utsatte ungdommene

I Stmeld nr 16 (2006ndash2007) hellip og ingen sto igjen ble forslaget fulgt opp og departementet skrev at laquomuligheten for aring faring opplaeligring som gir kompetanse paring lavere nivaring skal kunne benyttes av flere enn det som er tilfellet i dagraquo Departeshymentet varslet at de ville sette i gang en prosess for aring utvikle konkrete eksempler paring kompetanse paring lavere nivaring og proslashve dette ut i noen fylkeskomshymuner De foslashrste forsoslashkene med praksisbrev ble satt i gang i Vestfold Rogaland og Oslo i 2007 innenfor fagomraringdene anleggsgartner toslashmrer og industriell matproduksjon I 2008 ble ordningen utvidet til 16 fag og alle fylkeskommuner er invishytert til aring ta den i bruk Utdanningsdirektoratet startet hoslashsten 2008 en evaluering av forsoslashket

Opplaeligringen gis med utgangspunkt i relevanshyte kompetansemaringl i de fagspesifikke laeligreplanene Maringlet er at elevene skal faring en kompetanse som er etterspurt i arbeidslivet Det gis ogsaring noe opplaeligshyring i norsk matematikk og samfunnsfag men det meste av opplaeligringen foregaringr i bedrift Oppshylaeligringen avsluttes med en kompetanseproslashve og det utstedes kompetansebrev som dokumenterer den kompetansen som er oppnaringdd Kandidater som oslashnsker det har rett til aring fortsette opplaeligrinshygen og oppnaring full kompetanse i faget (fag- eller svennebrev) i loslashpet av ordinaeligr opplaeligringstid

I kullene etter innfoslashringen av Reform 94 har 20ndash25 prosent av elevene oppnaringdd en kompetanse

16 Kunnskapsdepartementet (2006) Tiltak for bedre gjennomshyfoslashring i videregaringende opplaeligring Rapport fra en arbeidsshygruppe nedsatt av Kunnskapsdepartementet Oslo Kunnshyskapsdepartementet

paring lavere nivaring eksempelvis gjennom laeligrekandishydatordningen men under en prosent oppnaringdde dette som foslashlge av et planlagt loslashp Erfaringene knyttet til planlagt kompetanse paring lavere nivaring er saringnn sett begrenset Det er likevel aringpenbart at fleksibiliteten i dagens videregaringende opplaeligring ikke er god nok Utvalget mener det er viktig at det proslashves ut ulike ordninger med kompetanse paring lavere naring og erfaringene som gjoslashres med praksisshybrevforsoslashket maring ses paring som ett av flere grep i arshybeidet med aring gjoslashre videregaringende opplaeligring mer tilpasset elevenes ulike forutsetninger og behov

Tilgang til laeligreplasser maring sikres for elever med saeligrskilte behov

Tilgangen paring laeligreplasser er avgjoslashrende for at elever skal ha mulighet til aring fullfoslashre paringbegynte utshydanningsloslashp Oslashkonomiske konjunkturer vil imidshylertid paringvirke tilgangen og de aller fleste aringr har det vaeligrt vanskelig aring skaffe laeligreplasser til alle som har behov Det er dessuten dels store variashysjoner i tilgang mellom fagene Ofte er det ikke samsvar mellom de yrkesfaglige utdanningsproshygrammene som elevene soslashker og den kompetanshysen arbeidslivet ettersposlashr Mange elever opplever derfor at de kommer i laquoklemraquo mellom sin egen motivasjon og arbeidslivets ettersposlashrsel

Det er saeligrlig elever med svake karakterer stryk ogeller stort fravaeligr i Vg1 og Vg2 som sliter med aring faring laeligreplass Egeninnsatsen for aring skaffe seg laeligreplass er i mange tilfeller svakere blant disse elevene og bedrifter vil i utgangspunktet velge de beste soslashkerne Karlsenutvalget tok opp denne problemstillingen men kom ikke med noen anbeshyfalinger Utvalget paringpekte imidlertid at enkelte fylshykeskommuner i dag gir oslashkt tilskudd eller ekstra stoslashtte til bedrifter som paringtar seg aring tegne laeligrekonshytrakter med elever som har mangler fra skolen

Tidlig start og systematikk i arbeidet med aring formidle laeligreplasser spesielt for de elevene der utfordringene er stoslashrst kan bidra til aring gi flere elevshyer laeligrlingplass Utvalget foreslaringr at fylkeskommushynen etablerer insentivordninger som tilrettelegshyger for at laeligrebedrifter kan ta i mot flest mulig laeligrlinger Man kan selvfoslashlgelig ikke paringlegge be-drifter aring ta imot laeligrlinger som har hoslashyt fravaeligr elshyler svake prestasjoner Det er imidlertid saringnn at elever med saeligrskilte behov vanligvis koster mer enn gjennomsnittseleven om de ikke faringr laeligreplass og maring fortsette i skolen Tilskudd eller ekstra stoslashtte vil ofte vaeligre en forutsetning for aring skaffe laeligshyreplass for denne gruppen elever Hvis fylkeskomshymunen betaler laeligrebedriften et tilskudd som tilshy

175 NOU 2009 18


svarer kostnadene med den alternative plassen i skole vil ikke dette medfoslashre merkostnader for fylshykeskommunene Uavhengig av hvordan man loslashshyser dette mener utvalget at fylkeskommunen maring forpliktes til aring etablere ordninger som tilrettelegshyger for at laeligrebedrifter kan ta i mot elever med svake forutsetninger som laeligrlinger

Alle skal faring tilbud om et 2+2-loslashp i yrkesfaglige utdanningsprogrammer

Dersom det viser seg at det ikke er mulig aring skaffe laeligreplass har eleven i dag tilbud om aring faring den reshysterende utdanningen som elev paring Vg3 i regi av skolen i et yrkesfag innenfor eget utdanningsproshygram Strykprosenten blant elever som avslutter fagutdanningen med Vg3 i skole er vesentlig hoslashyshyere enn for laeligrlinger Forskning viser at selv etter kontroll for karakterer og fravaeligr har elever ved skolebaserte Vg3-tilbud hoslashyere sannsynlighet for stryk sammenlignet med laeligrlinger17 Dette indishykerer at skoletilbudet som bare garingr over ett aringr er et kvalitativt daringrligere tilbud Utvalget foreslaringr at elever faringr tilbud om et 2+2-loslashp i yrkesfaglige utshydanningsprogrammer uavhengig av om de faringr laeligshyreplass eller ikke Dersom eleven ikke faringr plass i laeligrebedrift skal fylkeskommunen utvikle et til-bud med to aringrs varighet paring linje med opplaeligring i bedrift eksempelvis gjennom en elevbedrift

Ungdom med behov for varig tilrettelagt arbeid

Det er vanskelig aring sikre meningsfylt arbeid for de ungdommene med omfattende behov som vil ha behov for et varig tilrettelagt arbeid Mange av disse garingr ut i en livsvarig arbeidsledighet Utvalshyget foreslaringr i kapittel 17 Helhet krever tverrfaglig og tverretatlig samarbeid forpliktende samarbeid mellom kommunefylkeskommune og NAV for aring sikre at all ungdom er i arbeid eller utdanning

I kommunene vil det vaeligre et mangfold av arshybeidsoppgaver med stor variasjon og varierende vanskegrad Det har vist seg aring vaeligre forholdsvis enkelt aring finne arbeidsoppgaver som kan tilpasses ulike individuelle forutsetninger ved aring ta kommushynen og naeligrmiljoslashet i bruk som laeligrings- praksis- og arbeidsarena18 19 20 21 For mange elever som ikke garingr videre i utdanningsloslashpet men som er avshy

17 Statistisk sentralbyraring (2008) Statistikkbanken OsloKongsshyvinger Statistisk sentralbyraring

18 Holck G og S Omang Sysselsetting i lokalsamfunnet Bedre samordning mellom kommune og naeligrmiljoslash gir stoslashrre effekt av offentlige virkemidler Kommunalbanken Forum nr 11992

hengig av tilrettelagt arbeid i naeligrheten av der de bor vil opplaeligring i lokalsamfunnet ogsaring gi tryggshyhet og evne til aring mestre de naeligre omgivelser

For aring lykkes i dette er det noslashdvendig at kommushynene systematisk kartlegger og har oversikt over arbeidsoppgaver i kommunenes lokalsamfunn samarbeider med lokalt naeligringsliv for aring unngaring uheldig konkurranse og etablerer permanent arshybeidsledelse Det er eksempler paring at man har lyktes i aring etablere slik arbeidsledelse i samarbeid med for eksempel VTA-bedrifter22 Arbeidsoppgavene kan utvikles ved aring ta utgangspunkt i ugjorte arbeidsoppshygaver i ulike offentlige og private virksomheter Paring den maringten vil man kunne sikre inkludering og evenshytuelt ogsaring utvikle ferdigheter som paring lengre sikt kan foslashre til tilsetting i disse organisasjonene De elevene det her er snakk om er som oftest velkjente for kommunene og de er som oftest grundig utreshydet Dette innebaeligrer at kommunene tidlig kan planshylegge fremtidig noslashdvendig tilrettelagt arbeid etter endt videregaringende opplaeligring Kommunenes rolle som oppdragsgiver og referansepunkt maring imidlershytid tydeliggjoslashres baringde overfor kommunene selv og overfor de samarbeidende instansene

For de videregaringende skolene innebaeligrer dette at de maring fokusere paring tettere oppfoslashlging ved arshybeidsplassering i loslashpet av skoletiden og samhandshyle systematisk med elevenes hjemkommune slik at opplaeligringen maringlrettes inn mot fremtidige aktushyelle arbeidsoppgaver der Det er viktig at de videshyregaringende skolene erkjenner at kommunene har et saeligrlig ansvar for disse elevenes framtidige sysselshysettingstilbud og at de foslashlgelig tilpasser sin undershyvisning slik at denne stoslashtter opp om denne sysselshysettingen

154 Et loslashft for sosialpedagogisk raringdgivning

I kapittel 8 PP-tjenesten oppgoslashlgingstjenesten og raringdgivningstjenesten presenteres en kunnskapsshybase for situasjonen i raringdgivningstjenesten

19 Holck G Levende lokalsamfunn prinsipper og strategier for omraringdeforvaltning 1995

20 Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Oslo komshymune Best sammen Om omraringdeforvaltning som kommunal driftsmodell En informasjonspakke fra Hellerud bydel i Oslo Snoslashballfilm AS 2003

21 Holck G laquoOrganisasjonsutvikling som systemrettet innovashysjonsarbeidraquo I E Befring og R Tangen (red) Spesialpedagoshygikk 2008

22 VTA varig tilrettelagt arbeid er et statlig arbeidsmarkedstilshytak som gir et arbeidstilbud til personer som har problemer med aring faring arbeid innenfor det ordinaeligre arbeidslivet

176 NOU 2009 18


Utvalget er opptatt av at raringdgivningstjenesten ikke kan vaeligre en frittsvevende enhet paring siden av skolens daglige virksomhet Raringdgivning skal ikke vaeligre skippertak men en integrert og gjennomgaringshyende del av skolens stoslashttenettverk rundt eleven Raringdgiver skal ha en intern og en ekstern funksjon ved baringde aring spille paring lag med hele laeligrerkollegiet og ogsaring trekke paring ressurser utenfor skolen

Utvalget har inntrykk av at raringdgivers oppgashyver kompetanse og ressurser varierer sterkt melshylom skoler blant annet som foslashlge av uklare forshyskriftsbestemmelser knyttet til organisering kompetanse og ressurser Skoleeiere har dessushyten organisert tjenesten paring ulike maringter og flere har lagt inn ekstra ressurser utover nasjonale minshystestandarder I evalueringen av prosjekt laquoDelt raringdgivningstjenesteraquo23 uttalte mange skoler at de oslashnsket en opprydning i arbeidsoppgaver knyttet til tjenesten I SINTEFs kunnskapsoversikt fra 2008 heter det dessuten laquoGjennom mange aringr had-de man ved mange skoler sett at raringdgiveren had-de blitt en oppsamlingspost for oppgaver som i noen tilfeller ikke hadde noen klar adressat i orgashynisasjonen i andre tilfeller at raringdgiver faktisk av gammel vane utfoslashrte oppgaver som naturlig skulshyle tilhoslashre andreraquo24

Utvalget er paring denne bakgrunn tilfreds med at tjenestens oppgaver og funksjon deles og presiseshyres i de nye forskriftsbestemmelsene gjeldende fra 1 januar 2009 For enkelte skoler og skoleeieshyre vil bestemmelsene bygge opp under naringvaeligrenshyde praksis for andre vil det oppstaring et gap mellom intensjon og realitet Paring sikt vil imidlertid bestemshymelsene bidra til at tjenesten blir jevnere og bedre skolene imellom Det er samtidig en fortutsetning at sentrale myndigheter og skoleeiere foslashlger opp de nye bestemmelsene med rammebetingelser som gjoslashr det mulig aring ivareta lovens intensjon om en delt tilgjengelig og kompetent tjeneste som kan gi veiledning og raringd og ikke bare informashysjon

Utvalget merker seg at ressursene til raringdgivshyningstjenesten ikke har oslashkt i perioden 1963ndash2006 og registrerer at departementet i Stmeld nr 16

23 Buland T og V Havn (2003) De foslashrst skritt er tatt Veien videre Sluttrapport fra evalueringen av prosjektet laquoDelt raringdshygivningstjenesteraquoSTF38 A02513 Trondheim SINTEF Tekshynologiledelse IFIM


(2006ndash2007) varsler at de vil vurdere om raringdgivershyressursen skal bestemmes gjennom en felles resshysursbestemmelse i saeligravtalene om leseplikt og tidsressurser Utvalget foreslaringr at partene i arshybeidslivet vurderer gjeldende regulering av funkshysjonstilleggene mellom yrkes- og utdanningsraringdshygivere og sosialpedagogiske raringdgivere Utvalget registrerer ogsaring at det har blitt opprettet en del tjenester utenfor skolens regi eksempelvis karrieshyresentre Utvalget vil understreke at ressurser til raringdgivning i utgangspunktet boslashr kanaliseres mot foslashrstelinjetjenesten jf forskrift til opplaeligringsloshyven sect 22ndash1 som sier at raringdgivning skal laquo[hellip] vere tilgjengeleg for elevane ved den enkelte skolenraquo Tjenesten skal i utgangspunktet vaeligre lokalisert paring den enkelte skole og ikke i eksterne raringdgivshyningssentre

Utvalget har understreket at det er en skjevhet i oppmerksomhet og kunnskap mellom de to raringdshygiverfunksjonene Yrkes- og utdanningsraringdgivshyning har faringtt langt stoslashrre politisk oppmerksomhet sammenliknet med sosialpedagogisk raringdgivning Paring samme maringte har de fleste forskningsprosjekter knyttet til raringdgivning i skolen vaeligrt knyttet til yrshykes- og utdanningsraringdgivning Paradokset er at raringdgivere i sin hverdag bruker absolutt mest tid paring sosiale og psykososiale sposlashrsmaringl25 Oslashkt oppshymerksomhet og kunnskap om yrkes- og utdanshyningsraringdgivning har gitt denne delen av tjenesten et velfortjent loslashft I en av delrapportene i evalueshyringen av Kunnskapsloslashftet heter det laquoEn utilsikshytet virkning av det sterke fokuset paring karriereveishyledningen er i foslashlge informanter at den sosialpedashygogiske raringdgivningstjenesten kommer i bakgrunnen og at de svakeste elevene taper paring detteraquo26 Det er viktig at ogsaring den sosialpedagoshygiske funksjonen er gjenstand for utviklingsarshybeid Utvalget foreslaringr at raringdgivningstjenestens sosialpedagogiske funksjon evalueres og at oppshygavene vurderes i sammenheng med PP-tjenesshytens og Oppfoslashlgingstjenestens oppgaver

Utvalget vil komme tilbake til forslag om raringdshygiveres utdanning og kompetanse i kapittel 18 Oslashkt kompetanse paring alle nivaringer


26 Loslashdding B og JS Borgen (2009) Karriereveiledning i overshygangen mellom ungdomsskole og videregaringende opplaeligring Delrapport I Evaluering av Kunnskapsloslashftet Oslo NIFU STEP




Naringr det gjelder forslaget om laeligreplanrevisjon vishyser dette utvalgsmedlemmet til St meld nr 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen kap 431 Videre arshybeid med laeligreplanene i Kunnskapsloslashftet

178 NOU 2009 18


Kapittel 16

PP-tjenesten og Statped tettere paring


ndash PP-tjenestens skal vaeligre tettere paring barneha- pedagogiske sentrene for aring ivareta behovet ger og skoler og videreutvikle kompetanse for kompetanse innenfor omraringder med lav paring laeligringsmiljoslash problematferd og sammen- forekomst knyttet til omfattende og sammenshysatte laeligrevansker satte laeligrevansker

ndash Det tas inn en bestemmelse om PP-tjenesten ndash Med bakgrunn i reduserte behov avvikles i barnehageloven etter hvert de statlige hoslashrselsskolene paring

ndash Det etableres et nasjonalt utviklingssenter for grunnskolens nivaring PP-tjenesten underlagt Utdanningsdirekto- ndash Skoledriften ved Briskeby skole og kompeshyratet med faglig tilknytning til et universitet tansesenter og Andebu kompetanse-og skoleshyeller hoslashgskole Sentret gis en oslashkonomisk senter soslashkes godkjent i privatskoleloven da ramme paring ca 6 fagaringrsverk ndash 8 mill kr behovet synes aring vaeligre stabilt

ndash Det etableres et femaringrig kompetanseutvi- ndash SEAD (Samisk spesialpedagogisk stoslashtte) klingsprogram for PP-tjenesten og tjenestens med naringvaeligrende ressursramme tas ut av Statshysamarbeidspartnere med en oslashkonomisk peds portefoslashlje og legges under Utdanningsshyramme paring ca 50 mill kr pr aringr direktoratet som et nasjonalt senter for

ndash Statped organiseres i fire samorganiserte og samisk spesialpedagogisk stoslashtte Sentret samlokaliserte spesialpedagogiske region- knyttes faglig til Saacutemi allaskuvla (Samisk sentre (Soslashroslashst Vest Midt og Nord) sammen- hoslashgskole) Ressursrammen oslashkes ut over fallende med helseforetakenes regionsstruk- dagens nivaring med ca 4 fagaringrsverk ndash 3 mill kr tur Regionsentrene lovfestes ndash Lillegaringrden kompetansesenter med naringvaeligshy

ndash De midler som frigjoslashres i form av reduserte rende oslashkonomiske ressursramme tas ut av fellesutgifter og redusert husleie ved samor- Statpeds portefoslashlje og legges under Utdanshyganisering og samlokalisering av sentrene ningsdirektoratet som et nasjonalt senter for avsettes midlertidig som omstillingsmidler laeligringsmiljoslash og problematferd Senteret slik at de nye regionsentrene kan utvikle sin knyttes faglig til et universitet eller en hoslashgshynye rolle skole Utvalget er delt paring om hvorvidt plasseshy

ndash Regionsentrenes oppgaveportefoslashlje skal inn- ringen gjoslashres varig eller for en prosjektperishybefatte spisskompetanse paring fagomraringdene ode paring fem aringr hvoretter man vurderer videre syn hoslashrsel spraringktalekommunikasjon tilknytning ervervet hjerneskade og omfattende og sam- ndash Etter at de foreslaringtte tidsbegrensede tiltashymensatte laeligrevansker kene er avsluttet brukes de frigjorte midlene

ndash Sentreneavdelingene for sammensatte laeligre- til aring styrke PP-tjenesten i kommuner og fylshyvansker avvikles i sin naringvaeligrende form 30 av keskommuner Partene avtaler naeligrmere 145 aringrsverk overfoslashres til de regionale spesial- hvordan dette skal skje

Utvalget skal ut fra mandatet beskrive PP-tjenes- nene samt dokumentasjon i vedlegg 3 ligger til ten og Statped og legge fram forslag til bedre or- grunn for endringer utvalget foreslaringr i ansvar ganisering og ressursbruk enn i dag Kapittel 8 og oppgaver og roller for PP-tjenesten og Statped 9 presenterte de to tjenestene Disse presentasjoshy

179 NOU 2009 18


Det er utfordrende aring finne ut hvilken tilretteshylegging som er noslashdvendig for aring soslashrge for at laeligshyringsutbyttet blir tilfredsstillende Av og til er det noslashdvendig med bidrag fra fagpersoner med en anshynen kompetanse enn det som finnes ved den enshykelte barnehage og skole Kapittel 8 og 9 i utredshyningen pekte paring flere utfordringer knyttet til orgashynisering og dimensjonering av PP-tjenesten og Statped Det er mange forutsetninger som maring oppfylles for at barnehager og skoler skal faring effekshytiv og god hjelp ndash Kommunen maring ha rutiner for rask og tett oppshy

foslashlging av barn og elever Rutinene maring vaeligre forankret i ledelsen og vaeligre en del av systemet knyttet til opplaeligringsloven sect 13-10

ndash Kommunen maring ha bestillerkompetanse det vil si kunne vaeligre presis i hva man trenger hjelp til og ha kunnskap om hvor man skal henvende seg for aring faring slik hjelp

ndash Fagpersoner utenfra maring ha god kunnskap om barnehage og skole og kjenne rammeplan laeligreplaner og lovverk Videre maring de ha kjennshyskap til viktige utfordringer i barnehage og skole

ndash Den faglige hjelpen maring vaeligre lett tilgjengelig fleksibel og komme innen rimelig tid

ndash Fagpersoner i PP-tjenesten og det statlige speshysialpedagogiske stoslashttesystemet maring kunne tilshyfoslashre kompetanse som barnehager og skoler ikke har selv De maring ha noslashdvendig kunnskap om det lokalmiljoslashet barnet ungdommen eller den voksne er en del av og de maring arbeide med utgangspunkt i de rammebetingelsene barneshyhagen og skolen har ndash faglig oslashkonomisk og fysisk

ndash Roller og ansvarsforhold maring vaeligre avklart og oppfattet av alle parter

ndash Ansatte i barnehage skole PP-tjeneste og Stat-ped maring ha samarbeidskompetanse

I foslashlge utvalgets mandat skal forslag fremmes innenfor dagens ressursramme For aring fremme fleshyre av forslagene utvalget mener er hensiktsmessishyge er det derfor noslashdvendig aring omdisponere resshysurser Utvalgets inndekking skjer gjennom to grep ndash Samorganisering og samlokalisering av Stat-

ped i fire spesialpedagogiske regionale flershykompetansesentre (kapittel 163)

ndash Avvikling av sentrene for sammensatte laeligreshyvansker (SLV-sentrene) i sin naringvaeligrende form (kapittel 1631)

161 Forholdet mellom PP-tjenesten og Statped

Utvalget har vurdert oppgavefordelingen mellom kommunal og fylkeskommunal PP-tjeneste og Statped og organiseringen av tjenestene ut ifra foslashlshygende kriterier ndash Tilgjengelighet Tjenestene maring vaeligre like tilshy

gjengelige i hele landet ndash Naeligrhet Tjenestene maring kjenne forholdene i

kommunefylkeskommune ndash Effektivitet Det maring vaeligre klar oppgavefordeling

mellom kommunal PP-tjeneste og Statped ndash Sikring av spisskompetanse Noen vansker kreshy

ver kompetanse som det ikke er realistisk at alle kommunerfylkeskommuner kan ha Denne kompetansen maring ivaretas og videreutvishykles innenfor regionsentrene

Vurderingene av PP-tjenesten og Statped viser at det er god kompetanse knyttet til begge tjenestene Imidertid er oppgavefordelingen mellom dem uklar og til dels overlappende Dersom det foretas en klashyrere oppgave- og arbeidsdeling mellom tjenestene vil faglige og oslashkonomiske ressurser kunne gi bedre utbytte for brukere og for samfunnet Det er i dag ogsaring betydelig grad av overlapping mellom faggrupshyper brukere og tjenestetilbud i Statped og deler av spesialisthelsetjenesten spesielt Habiliteringstjeshynesten for barn og unge (HABU) og barne- og ungshydomspsykiatriske poliklinikker (BUP)

PP-tjenesten utsettes for kryssende forventshyninger Paring den ene siden etterlyses mer systemshyrettet arbeid og oppfoslashlging i tilretteleggingen av opplaeligringen i barnehage og skole Paring den annen side bindes mye av arbeidsdagen opp av lovfesteshyde krav til sakkyndighetsarbeid med tilhoslashrende utredning og dokumentasjon Barnehager og skoshyler etterlyser ogsaring sterkere innsats fra Statped i den konkrete oppfoslashlging av tilrettelegging av meshytoder og arbeidsmaringter i det pedagogiske arbeidet

Statpeds tilbudsstruktur med kompetansesenshytre som historisk er knyttet til forskjellige vansker i ulike typer spesialskoler synes aring vaeligre lite egnet til aring ivareta behovene for brukere med sammenshysatte problemer Statped har selv pekt paring noslashdvenshydigheten av aring avklare hvilke behov for veiledning og stoslashtte Statped kan og boslashr ivareta og hva barneshyhage skole og PP-tjenesten selv kan og boslashr ivareshyta Det samme avklaringsbehov har Statped signashylisert naringr det gjelder samordning og arbeidsdeshyling mellom opplaeligringssektoren og helsetjeneste psykiatri NAV mfl

180 NOU 2009 18


Samlet disponerer PP-tjenesten og Statped naeligr 2900 aringrsverk og en oslashkonomisk ramme paring ca 1900 mill kr Disse ressursene kan i prinsippet disponeres paring hoslashyst ulike maringter og utvalget har vurdert flere modeller for framtidig organisering og ressursbruk Utvalget har saeligrlig vurdert moshydellene ut fra mandatets krav om naeligrhet og effekshytivitet i tjenestetilbudet og mener regionmodellen vil vaeligre mest hensiktsmessig i lys av disse kraveshyne De ulike modellene utvalget har vurdert omtashyles naeligrmere i vedlegg 5

Utvalget har lagt betydelig vekt paring innspill fra ulike aktoslashrer fremkommet i moslashter med represenshytanter for kommuner og fylkeskommuner brushykerorganisasjoner Statped og ulike fagmiljoslasher mm Signalene om at samfunnet boslashr satse ytterlishygere paring PP-tjenesten som en viktig aktoslashr i opplaeligshyringssektoren har vaeligrt relativt entydige Samtidig understreker flere viktigheten av aring viderefoslashre den spesialiserte kompetansen Statped har paring fagomshyraringder der det ikke er hensiktsmessig aring bygge opp lokal kompetanse For eksempel vil med unntak av de store kommunene de fleste kommuner sjelshyden ha barn og elever med alvorlige syns- eller hoslashrselsvansker mens tilnaeligrmet alle kommuner vil til enhver tid vil ha barn og unge med psykiske vansker som viser ulike former for problematferd eller som har sosiale problemer Det samme gjelshyder leseskrive- og matematikkvansker

Alle modeller som har vaeligrt vurdert har baringde fordeler og ulemper Utvalgets tilraringding om moshydell for framtidig organisering og dimensjonering av Statped er basert paring skillet mellom hoslashy og lav forekomst jf kapittel 11 Maringlgrupper samt vedlegg 4 Det er naturlig at PP-tjenesten forventes aring foslashlge opp ved vansker med hoslashy forekomst mens Stat-ped bistaringr kommunenivaringet ved vansker med lav forekomst

162 PP-tjenestens ansvar og oppgaver

PP-tjenesten er en sentral aktoslashr for aring sikre et tilshypasset likeverdig og inkluderende barnehage- og skoletilbud Derfor har utvalget satt soslashkelyset paring de faktorer som kan bidra til at PP-tjenesten faringr en mer sentral rolle i utviklingen av barns og unges laeligringsmiljoslash Dette handler om kapasitet kompeshytanse og strukturer for samhandling mellom PPshytjenesten og oppdragsgiverne

Undersoslashkelser viser at PP-tjeneste barnehage og skole langt paring vei har sammenfallende oslashnsker naringr det gjelder bruk av tjenesten Alle parter oslashnshysker en PP-tjeneste som er til stede i barns og unshy

ges laeligringsmiljoslash og som er i tett dialog og samshyhandling med personale i barnehage og skole Dette er ogsaring bakgrunnen for utvalgets forslag i kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegging i opplaeligrinshygen om plikt til samhandling mellom barnehage skole og PP-tjeneste naringr tiltak som er satt inn for aring bedre laeligringsutbyttet ikke har hatt oslashnsket effekt

Samhandlingen maring ha tilrettelegging med det enkelte barns behov for oslashye samtidig som man tar sikte paring aring bedre utviklings- og laeligringsmiljoslashet for alle barn og elever Et systemperspektiv inneshybaeligrer blant annet en grunnforstaringelse av at all laeligshyring og samhandling maring forstarings i lys av det miljoslash og de omgivelser som til enhver tid preger barneshyhagen og skolen PP-tjenestens og myndigheteshynes oslashnsker om mindre tid paring sakkyndighetsarshybeid til fordel for mer tid paring systemrettet arbeid er saring langt ikke blitt realisert Utvalgets forslag i kashypittel 14 om at ekstra tilrettelegging i opplaeligringen til vanlig kan fattes uten sakkyndig vurdering vil kunne frigjoslashre slik kapasitet Utvalget oslashnsker aring legge til rette for at PP-tjenesten i stoslashrre grad bishydrar med kompetanse- og organisasjonsutvikling i barnehager og skoler og oslashnsker en presisering av PP-tjenestens ansvar for og rolle i arbeidet med dette

Utvalget foreslaringr at PP-tjenesten skal vaeligre tetshytere paring barnehager og skoler og videreutvikle kompetanse paring laeligringsmiljoslash problematferd og sammensatte laeligrevansker da dette er vansker med hoslashy forekomst Skolene trenger ogsaring oslashkt kunnskap og bistand i forbindelse med generell tilrettelegging av opplaeligringen og differensiering Naringr det gjelder utfordringer knyttet til utvikling av laeligringsmiljoslashet i skolen foreslaringr utvalget i kapitshytel 18 Oslashkt kompetanse paring alle nivaringer at det etableshyres et femaringrig program der PP-tjenesten eventushyelt i samarbeid med andre aktoslashrer skal bidra gjenshynom utviklingsarbeid veiledning og kompetanseshyheving Programmet gis en oslashkonomisk ramme paring ca 19 mill kr per aringr

Barnehagen har faringtt en tydeligere plass i oppshylaeligringsloslashpet de siste aringrene og utvalget vurderer at PP-tjenesten maring vaeligre en aktiv deltager i utvikshylingen av et godt utviklings- og laeligringsmiljoslash ogsaring i barnehagen Ut fra prinsippet om tidlig innsats er det viktig at det er gode strukturer for samarbeid mellom PP-tjenesten og barnehage I dag er ikke PP-tjenestens rolle overfor barnehagen omtalt an-net enn i sect 5-7 i opplaeligringsloven I praksis har PPshytjenesten i mange kommuner en langt mer aktiv innsats rettet mot barnehagen enn det som fremshygaringr av lovverket og barnehagene har ofte klare forventninger til PP-tjenesten Utvalget foreslaringr

181 NOU 2009 18


derfor at det tas inn en bestemmelse om PP-tjeshyneste i barnehageloven

1621 Fortsatt frihet i kommunal og fylkeskommunal organisering og dimensjonering av PP-tjenesten

Det er store variasjoner i PP-tjenestens organise-ring og dekningsgrad Noen tjenester er rent komshymunale noen interkommunale og noen rent fylkesshykommunale mens andre er aldersgjennomgaringende Det er ogsaring stor variasjon i stoslashrrelse paring kontorene og naturlig nok forskjell i fagsammensetning

Utvalget har diskutert om en boslashr anbefale lovshyeller forskriftsfesting av gjennomgaringende PP-tjeshyneste og om det boslashr fastsettes normer for bemanshyning av tjenesten Utvalget har ikke funnet det rikshytig aring komme med konkrete forslag verken naringr det gjelder gjennomgaringende tjeneste eller bemanshyningsnorm Dette innebaeligrer aring gripe for tungt inn i det kommunale selvstyret

Utvalget er imidlertid opptatt av at overganger i opplaeligringsloslashpet sikres Forslag fremmet i kapitshytel 13 Tidligere innsat og forebygging om laeligringsshybok for alle barn og unge og om overgansrutiner i kapittel 14 Tilpassede og fleksible opplaeligringloslashp er viktige virkemiddler i denne sammenheng En gjennomgaringende PP-tjeneste vil ogsaring kunne vaeligre et viktig bidrag til helhet og sammenheng i opplaeligshyringsloslashpet og mange kommuner og fylkeskomshymuner har valgt en slik organisering Utvalget vurderer imidlertid at hensynet til helhet og samshymenheng ogsaring vil ivaretas paring en god maringte ved tyshydelige samarbeidsrutiner forankret i henholdsvis kommunens og fylkeskommunens ledelse

Utvalget ser at PP-tjenester med smaring kontoshyrenheter er saringrbare baringde naringr det gjelder kompeshytanse og kapasitet Selv om mange kommuner ogsaring velger interkommunale loslashsninger er det fortsatt mange smaring PPT-enheter Flere kommushyner velger imidlertid ogsaring andre alternativer for organisering av sine tjenester blant annet ved samordning og eventuelt samlokalisering i stoslashrre barne- og ungdomstjenester og lignende Slike orshyganiseringer ivaretar ofte utfordringene knyttet til smaring enheter paring en like god maringte som interkomshymunale loslashsninger

Utvalget kommer ikke med konkrete forslag til lov- eller forskriftsfesting av organisering eller bemanningsnorm Utvalget vil imidlertid peke paring viktigheten av at kommunene organiserer tjenesshyter paring en slik maringte at de dekker det behovet barn unge og voksne samt barnehage og skole har for hjelp fra PP-tjenesten og ser til at lovens forplikshy

telser oppfylles paring best mulig maringte Et viktig virshykemiddel vil vaeligre aring etablere tydelige samarbeidsshyrutiner mellom henholdsvis PP-tjeneste og barneshyhage og skole Slike rutiner boslashr forankres paring barnehage- og skoleeiernivaring

1622 Kompetansebehov i PP-tjenesten paring kort sikt

Undersoslashkelser viser at PP-tjenesten gjennomgaringenshyde har hoslashy formalkompetanse Foslashrskolelaeligrere og laeligrere er ogsaring i stoslashrre grad fornoslashyd med PP-tjenesshytens kompetanse enn med tjenestens kapasitet og tilgjengelighet Likevel signaliserer saeligrlig ledere for PP-tjenesten behov for kompetanseutvikling paring omraringdene organisasjonsutvikling samspills- og reshylasjonsanalyse psykososiale vansker og atferdsshyvansker samt paring lovverk laeligreplaner mm Det syshynes aring vaeligre relativt god sammenheng mellom PP-leshydernes vurdering av kompetansebehov og de oslashnsker og forventninger som rettes til PP-tjenesten fra barnehager skoler og barnehageskoleeiere Ventelister og krav om sakkyndige vurderinger gjoslashr likevel at arbeidet med utredninger og dokushymentasjon tar for mye plass i det daglige arbeidet

Utvalget ser det som svaeligrt viktig aring videreutshyvikle PP-tjenestens kompetanse Det er en noslashdshyvendig forutsetning for aring naring maringlet om at PPshytjenesten skal vaeligre en sentral aktoslashr for aring sikre et godt barnehagetilbud for alle og for aring sikre tilpasshyset likeverdig og inkluderende opplaeligring i hele opplaeligringsloslashpet Videre er det noslashdvendig med en langt mer strategisk og langsiktig utvikling av denne delen av det kommunale og fylkeskommushynale tjenesteapparatet enn det som er gjort hittil

Behovet for kompetanseutvikling maring ses i lys av utvalgets forslag til oppgave- og ansvarsfordeshyling mellom PP-tjenesten og Statped Dette inneshybaeligrer behov for en styrking av PP-tjenestens kompetanse paring de hoslashyfrekvente fagomraringdene som Statped i mindre grad skal arbeide med Vishydere er det noslashdvendig at PP-tjenesten oslashker komshypetansen paring samspills- og relasjonsanalyse orgashynisasjonsutvikling lovverk og laeligreplanarbeid mm I forlengelsen av dette har utvalget droslashftet baringde kortsiktige og langsiktige strategier for kompetanseutvikling

Paring kort sikt foreslaringr utvalget to tiltak for komshypetanseutvikling i PP-tjenesten ndash Det etableres et nasjonalt utviklingssenter for

PP-tjenesten (1641) underlagt Utdanningsdishyrektoratet med faglig tilknytning til et univershysitet eller hoslashgskole Sentret gis en oslashkonomisk ramme paring ca 6 fagaringrsverk ndash 8 mill kr

182 NOU 2009 18


ndash Det etableres et femaringrig kompetanseutvishyklingsprogram for PP-tjenesten og tjenestens samarbeidspartnere med en oslashkonomisk ramme paring ca 50 mill kr pr aringr totalt 250 mill kr over fem aringr

Utvalget har droslashftet varighet forankring og styring av de to tiltakene Utvalget er delt med tanke paring hvorvidt det foreslaringtte nasjonale utviklingssentret boslashr etableres som et permanent eller midlertidig tilbud Flertallet mener de oppgavene senteret er tiltenkt ikke vil kunne loslashses en gang for alle og at senteret derfor foreslarings opprettet permanent Det er naturlig at man i utformingen av kompetanseutshyviklingsprogrammet gjoslashr nytte av planer og erfarinshyger fra tilsvarende tilbud for eksempel erfaringene fra evalueringen av SAMTAK et trearingrig program for kompetanseheving i skole og PP-tjenesten som ble gjennomfoslashrt i perioden 2000ndash2002

Det vil vaeligre naturlig at det foreslaringtte utvishyklingssentret gis ansvar for utvikling og gjennomshyfoslashring av kompetanseutviklingsprogrammet Det forutsettes uansett at arbeidet skjer i naeligrt samarshybeid med kommunesektoren UH-sektoren oslashvrishyge nasjonale sentre og Statped Spesialisthelsetjeshynesten og andre fagmiljoslasher vil ogsaring vaeligre aktuelle bidragsytere og samarbeidspartnere

163 Omorganisering av Statped

Statped har i mange aringr arbeidet i retning av samshyorganisering og samlokalisering av de ulike senshytrene Den faglige begrunnelsen har vaeligrt som tidligere paringpekt at mange av brukerne har samshymensatte problemer mange er multifunksjonsshyhemmede og har behov for tjenester fra ulike fag-felt Det ligger derfor store potensielle faglige syshynergieffekter i samorganisering og samlokaliseshyring Dette var ogsaring et maringl for den utredningen dishyrektoratet fremmet for departementet i 2005 der det imidlertid ble tatt til orde for at denne prosesshysen kunne ta betydelig tid

Samorganisering og samlokalisering i flershykompetansesentre vil muliggjoslashre et tettere samarshybeid mellom ulike fagomraringder enn i dag Dette vil kunne gi en betydelig faglig gevinst sammenligshynet med dagens mer fragmenterte senterstruktur og komme viktige brukerinteresser i moslashte

Gjennom regionsvise moslashter med enheter i Statped ble utvalget kjent med at det var ulike synspunkter paring sposlashrsmaringl om fremtidig organise-ring og lokalisering Utvalget vurderer at sterke faglige argumenter taler for samling av virksomshy

heten i form av regionale flerkompetansesentre under en felles ledelse og foreslaringr derfor at Stat-ped organiseres i fire samorganiserte og samlokashyliserte spesialpedagogiske regionsentre (Soslashroslashst Vest Midt og Nord) sammenfallende med helsteshyforetakenes regionstruktur Utvalget foreslaringr vishydere at regionsentrene lovfestes

Utvalget har ogsaring vurdert en organisering i fem regioner slik Utdanningsdirektoratet foreslo i 2005 En slik organisering vil kunne gjoslashre koordinering av tjenester og samarbeid mellom helsesektoren og opplaeligringssektoren vanskeligere Utvalget tar ikke konkret stilling til sposlashrsmaringlet om lokalisering men understreker at beliggenheten maring sikre brushykerne lett tilgjengelighet og lette samarbeidet med aktuelle instanser i andre sektorer

Manglende tilgjengelighet og fleksibilitet samt manglende samarbeid og samordning er etter utshyvalgets oppfatning de svakeste sidene ved dagens system Hoslashy og spesialisert kompetanse er fortsatt helt avgjoslashrende og maring derfor ivaretas videre

I tillegg til faglige gevinster kommer ogsaring en oslashkonomisk gevinst i form av reduserte felleskostshynader og reduserte husleieutgifter Utvalget foreshyslaringr at de midler som frigjoslashres i form av reduserte fellesutgifter og redusert husleie ved samorganishysering og samlokalisering av sentrene midlertishydig avsettes som omstillingsmidler slik at de nye regionsentrene kan utvikle sin nye rolle Disse beshysparelsene er ut fra et forsiktig anslag bergnet til ca 14 mill kr per aringr

PP-tjenesten og regionsentrene har ulik bred-de- og spisskompetanse og forventes baringde aring samshyhandle og utfylle hverandre Regionsentrene skal i stoslashrst mulig grad vaeligre direkte tjenesteytere og bistaring i tilrettelegging i laeligringsmiljoslashene Dette innebaeligrer at de fortsatt skal arbeide paring oppdrag fra kommunenefylkeskommunene som ivaretar samordning og helhet

Fordelingen av ansvar og oppgaver mellom PP-tjenesten og regionsentrene bygger paring skillet mellom omraringder med lav og hoslashy forkomst I traringd med denne arbeidsdelingen foreslaringr utvalget at regionsentrenes oppgaveportefoslashlje skal innbefatte spisskompetanse paring fagomraringdene syn hoslashrsel spraringktalekommunikasjon ervervet hjerneskashyde og omfattende og sammensatte laeligrevansker

1631 SLV-sentrene

Kompetansesentrene paring fagomraringdene syn hoslashrsel spraringktalekommunikasjon og ervervet hjerneskashyde dekker alle omraringder med lav forekomst og har klart definerte maringlgrupper SLV-sentrene synes

183 NOU 2009 18


imidlertid aring ha mindre klart definerte arbeidsoppshygaver De dekker ikke bare omraringdet omfattende og sammensatte laeligrevansker men i realiteten ogsaring en rekke omraringder med relativt hoslashy forekomst slik som for eksempel leseskrive- og matematikkvanshysker Nettopp fordi dette er omraringder med hoslashy foreshykomst vil den lokale kompetansen ofte vaeligre like stor og relevant som i SLV-sentrene Paring disse omraringshydene er det ogsaring etablert nasjonale sentre

Aringrsrapportene viser at SLV-sentrene ivaretar en lang rekke arbeidsoppgaver og tjenestetilbud brukergrupper og diagnoser og deltar i en rekke ulike prosjekter Det kan synes som om oppgaveshyportefoslashljen ved SLV-sentrene har vokst i bredden og blitt mer tilfeldig og uoversiktlig sammenlignet med de oslashvrige sentrene Tilbudet overlapper ogsaring delvis andre tjenesteytere som PP-tjenesten Habishyliteringstjenesten for barn og unge (HABU) og Barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker (BUP)

SLV-sentrene disponerer i dag vel 145 aringrsverk og har en oslashkonomisk ramme paring 100 mill kr Utvalshyget foreslaringr at sentrene for sammensatte laeligrevanshysker avvikles i sin naringvaeligrende form 30 aringrsverk overfoslashres til de regionale spesialpedagogiske senshytrene for aring ivareta behovet for kompetanse innenshyfor omraringder med lav forekomst knyttet til omfatshytende og sammensatte laeligrevansker Dette inneshybaeligrer at ca 80 mill kr frigjoslashres til andre formaringl

Utvalget mener denne endringen innebaeligrer en hensiktsmessig ressursutnyttelse saeligrlig fordi barn og elever med vansker med hoslashy forekomst vil kunne faring lettere tilgang paring hjelp og stoslashtte gjenshynom sin lokale PP-tjeneste samtidig som man unngaringr overlapping i ansvar og oppgaver med anshydre tjenesteytere I tillegg vil plasseringen av kompetanse knyttet til omfattende og sammensatshyte laeligrevansker i de regionale flerkompetansesenshytrene legge til rette for tettere samarbeid med de oslashvrige fagomraringdene

1632 Konsekvenser av regionmodellen ndash hovedtrekk

Utvalgets forslag til ny organisasjonsstruktur er paring makronivaring Beslutninger om for eksempel forshydeling av landsdekkende funksjoner og konsenshytrasjon av saeligrskilt spisskompetanse ved enkelte regionsentre maring gjoslashres senere Det samme gjelshyder fordelingen av aringrsverk mellom ulike fagomraringshyder En samling av fagomraringdene i flerkompetanseshysentra under felles ledelse vil kunne bidra til en bedre ivaretakelse av brukernes behov enn ved dagens modell

Region Soslashroslashst

ndash Oslashverby kompetansesenter Gjoslashvik (to avdelinger) avvikles som eget senter Funksjonene og resshysursene ved Oslashverby som er tilknyttet avdeling for ervervet hjerneskade beholdes men lokalishyseres til nye flerkompetansesentre Denne funkshysjonen er i dag definert som landsdekkende men i realiteten er det de naeligrmest beliggende fylkene som har klart best dekning

ndash Funksjonene ved Bredtvet kompetansesenter Oslo (spraringktalekommunikasjon) viderefoslashshyres men avvikles som eget senter og viderefoslashshyres i regionsenteret

ndash Torshov kompetansesenter Oslo (sammensatte laeligrevansker) avvikles som eget senter

ndash Soslashrlandet kompetansesenter Kristiansand (sammensatte laeligrevansker) avvikles som eget senter

ndash Skoledriften (grunnskole) ved Skaringdalen komshypetansesenter Oslo (hoslashrsel) avvikles Skaringdashylens utadrettede virksomhet viderefoslashres i regishyonsenteret

ndash Skoledriften ved Nedre Gausen kompetansesenshyter Holmestrand (hoslashrsel) avvikles Ressurser knyttet til senterets utadrettede virksomhet viderefoslashres i regionsenteret

ndash Skoledriften ved Briskeby skole og kompetanseshysenter Lier (hoslashrsel) og ved Andebu kompeshytanse- og skolesenter Andebu (hoslashrsel) viderefoslashshyres med naringvaeligrende lokalisering Utvalget tilshyraringr at skolene godkjennes etter privatskoleloshyven og at organiseringen av deres utadrettede virksomhet blir vurdert naeligrmere

ndash Virksomheten ved Huseby kompetansesenter Oslo (syn) viderefoslashres men avvikles som eget senter og viderefoslashres i regionsenteret

ndash Lillegaringrden kompetansesenter Porsgrunn (atferd laeligringsmiljoslash) omtales i kapittel 1643

Dette innebaeligrer at hele eller deler av foslashlgende virksomheter i prinsippet blir samlokalisert i Regishyon Soslashroslashst under felles ledelse ndash Oslashverby kompetansesenter avdeling for ervershy

vet hjerneskade ndash Bredtvet kompetansesenter ndash Huseby kompetansesenter ndash De utadrettede avdelingene ved Skaringdalen komshy

petansesenter og Nedre Gausen kompetanseshysenter

ndash Aktuelle aringrsverk tilknyttet Oslashverby kompetanshysesenter avdeling for sammensatte laeligrevanshysker samt aktuelle aringrsverk ved Torshov komshypetansesenter og Soslashrlandet kompetansesenter

184 NOU 2009 18


Region Vest

I Statped Vest er samorganiserings- og samlokalishyseringsbestrebelsene kommet lenger enn i de oslashvshyrige deler av Statped og den samlede virksomheshyten har i dag felles ledelse ndash Avdeling Eikelund Bergen og avdeling Soslashreide

Sandane begge med funksjonen sammensatte laeligrevansker avvikles som egen avdelingsenshyter Aktuelle aringrsverk ved disse avdelingene med funksjonen sterkt sammensatte og alvorshylige laeligrevansker viderefoslashres ut fra det omfang som er antydet foran

ndash Avdeling Eikelund Bergen med funksjonen spraringktalekommunikasjon viderefoslashres i regishyonsenteret

ndash Synspedagogisk kompetanse og kompetanse innenfor ervervet hjerneskade bygges (videre) ut i flerfaglig senter

ndash Paring hoslashrselsfeltet foreslarings avdeling Hunstad (grunnskolen) avviklet mens ressurser tilshyknyttet Statped Vests utadrettede virksomhet viderefoslashres i regionsenteret

Region Midt

ndash Troslashndelag kompetansesenter (sammensatte laeligrevansker) avvikles som eget senter mens funksjonen omfattende og sammensatte laeligreshyvansker viderefoslashres i nytt flerfaglig senter ut fra det omfang som er antydet foran

ndash Grunnskoledriften ved Moslashller kompetansesenter (hoslashrsel) avvikles Moslashllers utadrettede virksomshyhet beholdes og viderefoslashres i regionsenteret

ndash Virksomheten ved Tambartun kompetansesenshyter (syn) viderefoslashres men avvikles som eget senter og lokaliseres i regionsenteret

ndash Kompetanse i spraringktalekommunikasjon og kompetanse innenfor ervervet hjerneskade bygges (videre) opp i regionsenteret

ndash Den samlede virksomheten omorganiseres og samlokaliseres i ett flerkompetansesenter under felles ledelse

Region Nord

Utvalget foreslaringr at Region Nord etableres med sin relative andel av rammen til de nye spesialpeshydagogiske regionssentrene basert paring befolkshyningsgrunnlaget i de tre nordligste fylkene Som det framgaringr av kapittel 9 har statens innsats paring det spesialpedagogiske omraringdet i Nord-Norge vaeligrt noe annerledes enn i resten av landet noe som baringde har historiske og geografiske aringrsaker Utvalshy

get ser at det for Nord-Norge kan vaeligre uhensiktsshymessig med ett samlokalisert senter for hele landsdelen Utvalget foreslaringr at det i Region Nord aringpnes for en sentermodell med to til tre lokaliseshyringer i ulike deler av landsdelen Dette vil ivareta geografiske hensynparing en bedre maringte og samtidig vaeligre lettere aring innpasse i den organisering av komshypetanse som eksisterer i dag

Naringr det gjelder SEAD Samisk spesialpedagoshygisk stoslashtte som i dag er knyttet til Statped Nord presenteres utvalgets forslag i 1642

1633 Tilbudet innenfor hoslashrselsfeltet

Hoslashrselssektoren har gjennomgaringtt store endringer de seneste aringrene i form av en betydelig nedgang i antall heltidselever uten at tilbudsstrukturen er endret vesentlig Dette misforhold ble paringpekt i Stmeld nr 14 (2003-2004) Om opplaeligringstilbod for hoslashrselshemma men er i liten grad tatt opp i Utshydanningsdirektoratets forslag til framtidig strukshytur fra 2005 Misforholdet ble imidlertid paringpekt overfor utvalget i innspillene fra hoslashrselsfeltet senshyhoslashsten 2007 og er naring tatt opp til bred diskusjon blant annet i Norges Doslashveforbund

Stmeld nr 14 (2003-2004) foreslo blant annet at grunnskoletilbudet ved Skaringdalen nedlegges og overfoslashres til Vetland skole for hoslashrselshemmede i Oslo kommune Barnehagetilbudet ved Skaringdalen ble avviklet for noen aringr siden Det hoslashrer med i detshyte bildet at antall heltidselever er sunket ytterligeshyre baringde ved Skaringdalen og de oslashvrige grunnskolene for hoslashrselshemmede fra 2002 og fram til i dag

Statped ivaretok tidligere ogsaring heltidsopplaeligshyring av elever paring videregaringende skoles nivaring (i Stashyvanger og Bergen) Dette tilbudet er naring avviklet Heltidsopplaeligring paring videregaringende skoles nivaring foregaringr i dag ved Andebu kompetanse- og skoleshysenter (AKS) og ved Briskeby skole og kompetanshysesenter Begge er privat eid av henholdsvis Stifshytelsen Signo og Hoslashrselshemmedes Landsforbund men statlig finansiert etter avtale med Statpeddishyrektoratet

Elevtallet ved de statlige og de statlig finansishyerte hoslashrselsskolene framgaringr i kapittel 9 Statlig spesialpedagogisk stoslashttesystem (Statped) Den stershyke elevtallsnedgangen spesielt paring grunnskolens nivaring skyldes blant annet ulike medisinske og tekshynologiske framskritt herunder cochleaimplantat Utvalget foreslaringr med bakgrunn i reduserte beshyhov at de statlige hoslashrselsskolene paring grunnskolens nivaring etter hvert avvikles

Etter utvalgets oppfatning er det ikke naturlig med et fortsatt statlig ansvar for heltidsopplaeligring

185 NOU 2009 18


ved hoslashrselsskolene paring grunnskolenivaring med ett unntak Det gjelder grunnskoleopplaeligringen ved Andebu (AKS) AKS har mange sterkt multifunkshysjonshemmede og doslashvblinde elever Selv om det har vaeligrt faring grunnskoleelever ved AKS de seneste aringrene og det per 2008 ikke er noen grunnskoleeshylever boslashr muligheten for heltids grunnskoleoppshylaeligring ved AKS fortsatt holdes aringpen

Stortinget har i Innst S nr 161 (2003ndash2004) (til Stmeld nr 14 (2003ndash2004)) uttalt at dagens grunnskoleavdelinger ved Skaringdalen Moslashller Stat-ped Vest og Nedre Gausen skal opprettholdes saring lenge foreldrenes valg tilsier det laquoKomiteen vil imidlertid presisere at denne loslashsningen ikke maring stenge for fremtidige endringer i forhold til skifshytende behov og forutsetter at departementet og Statped foslashlger utviklingen noslashyeraquo

Den sterke nedgangen i antall elever tyder paring at det naring kan vaeligre hensiktsmessig med bare eacuten grunnskole for doslashve elevertegnspraringkbrukere i det sentrale oslashstlandsomraringdet Det er imidlertid opp til de respektive kommuner og staten aring avklashyre dette naeligrmere Statped Vest og Bergen komshymune har inngaringtt en intensjonsavtale om aring overfoslashshyre grunnskoleopplaeligringen fra Hunstad skole til en kommunal 1-10-skole

Utvalget understreker at det ellers fortsatt vil vaeligre noslashdvendig at hoslashrselssentrene-avdelingene bidrar intensivt til veiledning overfor og kompeshytanseutvikling i kommuner og fylkeskommuner med doslashve og hoslashrselshemmede barn og elever En slik modell med fullt kommunalt ansvar for skoleshydriften men med faglig utadrettet bistand fra Stat-ped har vaeligrt praktisert av kompetansesentrene Tambartun og Huseby i en aringrrekke

Ogsaring innenfor videregaringende opplaeligring har elevtallet for hoslashrselshemmede med heltidsopplaeligshyring garingtt ned Her har det vaeligrt stoslashrre svingninger i elevtallet men det synes som om elevgrunnlaget ved Briskeby og Andebu (AKS) har stabilisert seg Utvalget ser at det fortsatt kan vaeligre et tilshystrekkelig elevgrunnlag for saeligrskilte heltidsskoshyler for hoslashrselshemmede paring videregaringende opplaeligshyringsnivaring Utvalget mener at saring lenge behovet tilshysier det er det derfor naturlig at Briskeby skole og Andebu (AKS) med naringvaeligrende lokalisering fortsetter aring ivareta denne opplaeligringen

De to skolene har imidlertid ingen laquogodkjenshyningraquo i dag annet enn at de driver skole og en viss utadrettet kompetansesentervirksomhet etter avshytale med Statped Utvalget mener at skolene av prinsipielle aringrsaker boslashr faring sin godkjenning og fishynansiering i privatskoleloven Utvalget foreslaringr derfor at skoledriften ved Briskeby skole og komshy

petansesenter og Andebu soslashkes godkjent i privatshyskoleloven da behovet synes aring vaeligre stabilt

I privatskoleloven er det i dag godkjent 10 skoshyler for elever med nedsatt funksjonsevne I hoslashshyringsnotat om forslag til endringer i opplaeligringsloshyven og privatskoleloven hoslashsten 2008 gikk departeshymentet inn for at dette godkjenningsgrunnlaget bare skal gjelde godkjente skoler som var i drift foslashr 1 januar 2009 I Otprp nr 55 (2008-2009) som ble fremmet 3 april 2009 har imidlertid deshypartementet garingtt inn for at privatskoleloven fortshysatt skal ha hjemmel for aring kunne godkjenne nye private skoler for elever med nedsatt funksjonsevshyne

Dersom de to skolene godkjennes etter privatshyskoleloven maring det tas stilling til skolenes utadretshytede virksomhet Denne kan enten fortsatt ivareshytas av skolene etter saeligrskilt avtale med og finansishyering av direktoratet eller overtas av aktuelle spesialpedagogiske regionsentre Uavhengig av lovforankring forutsetter utvalget at de to skoleshynesentrene ogsaring i framtiden vil inngaring i direktorashytets nettverk hva angaringr fellesfaglige moslashter og etatssamlinger mv

Fylkessynspedagog- og fylkesaudiopedagogtjenesten

Utvalget forutsetter at fylkesaudiopedagogene (17 aringrsverk og stillinger ved Skaringdalen) som er hoslashrshyselssentrenes laquoforlengede armraquo paring fylkesplanet skal knyttes til de spesialpedagogiske regionsenshytrene faglig og organisatorisk Det samme gjelder fylkessynspedagogene (20 aringrsverk) se vedlegg 3

164 Nye nasjonale sentre

1641 Nasjonalt utviklingssenter for PP-tjenesten

Innspillene utvalget har mottatt garingr samstemt i retning av at det er oslashnskelig aring styrke PP-tjenesshytens rolle som den viktigste aktoslashren i kommuneshynesfylkeskommunenes arbeid med bedre tilretshytelegging av opplaeligringen og som bidragsyter i arshybeidet med aring sikre tilpasset likeverdig og inkluderende opplaeligring i hele laeligringsloslashpet

Som eiere av PP-tjenesten har kommunene og fylkeskommunene ansvar for aring sikre at tjenesten er av god kvalitet Staten har imidlertid et medanshysvar Dette ansvaret ble tidligere ivaretatt av den saringkalte laquoFaglig enhet for PP-tjenestenraquo som ble fishynansiert av det davaeligrende Utdannings- og forsshykningsdepartementet Ved omorganiseringen av

186 NOU 2009 18


departementet i 2003 og overfoslashringen av oppgashyver til Laeligringssenteret og senere Utdanningsdishyrektoratet ble enheten avviklet

Utvalget ser behovet for en permanent statlig organisasjon som kan bistaring kommuner og fylkesshykommuner med langsiktig kompetanseoppbygshygings- og utviklingsarbeid for PP-tjenesten baringde i organisatoriske og faglige sposlashrsmaringl Dette er oppshygaver som ikke blir laquoloslashstraquo en gang for alle men som stadig krever vedlikehold og nytenkning blant annet paring grunn av kontinuerlig nyrekrutteshyring og behov for etter- og videreutdanning Nordshylandsforsknings studie om PP-tjenesten referert i kapittel 8 gir informasjon om hvor de stoslashrste utshyfordringene i PP-tjenesten ligger

Med bakgrunn i den desentraliserte modellen for PP-tjenesten med stor lokal frihet i bemanshyning organisering og faglig sammensetning av tjenesten er det viktig aring ha et organ som kan bishydra til aring sikre nasjonale standarder Det vil vaeligre viktig med en langsiktig statlig utviklingsstoslashtte for PP-tjenesten Utvalget foreslo derfor i 1622 etashybleringen av et nasjonalt utviklingssenter for PPshytjenesten Sentret skal ha en paringdriverrolle og vaeligre en ressursbase i arbeidet med organisatoshyrisk og faglig utvikling av tjenesten Aktuelle oppshygaver kan blant annet vaeligre ndash kompetanseutviklingstiltak i samarbeid med

kommunenefylkeskommunene og KS arbeidstakerorganisasjoner universitets- og hoslashgskolesektor og andre fagmiljoslasher

ndash kompetanseutvikling ikke primaeligrt innrettet som individuell kompetanseutvikling eller kurshysing men som utviklingsarbeid i samhandling mellom barnehage skole PP-tjeneste og samshyarbeidspartnere

ndash raringdgivning og utviklingsstoslashtte til kommuner fylkeskommunerPP-tjenester

ndash utvikling av ressursmateriell for PP-tjenesten ndash Initiere forsknings- og utviklingsarbeid paring feltet ndash utadrettet informasjonsvirksomhet mot allshy

mennheten ndash utviklingsarbeid i forhold til praksisbasert

kompetanse ndash deltakelse i laeligrerutdanningen ndash gjennomfoslashring av undersoslashkelser og kartlegshy

ginger paring vegne av sentrale myndigheter ndash aktivt arbeid for aring realisere nasjonale maringl for

PP-tjenesten og gi raringd til KS og statlige mynshydigheter

Det er viktig at et slikt senter soslashker samarbeid med nasjonale sentre innen helse- og sosialsektoren slik at det tverrfaglige arbeidet ogsaring blir styrket

1642 Samisk spesialpedagogisk stoslashtte (SEAD)

Mellom 1 januar 2004 og 31 desember 2007 var SEAD organisert som en egen enhet i Statped bashysert paring en avtale mellom Utdanningsdirektoratet og Saacutemi allaskuvla (Samisk hoslashgskole) Fra 1 janushyar 2008 er SEAD en egen enhet i Statped Nord SEAD har ifoslashlge samarbeidsavtalen mellom Stat-ped og Saacutemi allaskuvla foslashlgende oppdrag ndash SEAD har et landsdekkende ansvar for spesialshy

pedagogiske tjenester overfor samiske brushykere og skal lede koordinere og bidra faglig i arbeidet med aring utvikle spesialpedagogisk komshypetanse for samiske brukere i hele landet

ndash SEAD skal bygge opp spesialpedagogisk komshypetanse lokalt og veilede det lokale og regioshynale stoslashttesystemet

ndash SEAD skal bistaring Saacutemi allaskuvla i kunnskapsshyproduksjon og formidling og bistaring Sametinshygets opplaeligringsavdeling i kompetanse- og laeligremiddelutvikling paring det spesialpedagoshygiske fagfeltet og PP-tjenesten i kompetanseutshyvikling og tjenesteproduksjon

I tjenesteyting til samiske brukere har SEAD leshydet samordnet og bidratt faglig i det statlige arshybeidet med aring utvikle spesialpedagogisk kompeshytanse for samiske brukere i hele landet Utviklinshygen av etter- og videreutdanning i spesialpedagoshygikk har skjedd i samarbeid med Sametinget Saacutemi allaskuvla og Hoslashgskolen i Finnmark

SEAD har vaeligrt henvisnings- og kontaktinshystans naringr det gjelder stoslashttesystemets innsats baringde for maringlgruppen og satsingsomraringdene og for aring koshyordinere samarbeidet i det samisk-spraringklige nettshyverket naringr det gjelder fagutvikling

Paring bakgrunn av det som utvalget har vurdert som manglende likeverdighet i det spesialpedagoshygiske tilbudet for samiske brukere foreslaringr utvalshyget at SEAD styrkes og at det faringr en annen tilshyknytningsform enn i dag Utvalget foreslaringr at SEAD med naringvaeligrende ressursramme tas ut av Statpeds portefoslashlje og legges under Utdanningsdishyrektoratet som et nasjonalt senter for samisk speshysialpedagogisk stoslashtte Sentret knyttes faglig til Saacutemi allaskuvla Utvalget foreslaringr at ressursramshymen oslashkes ut over dagens nivaring med ca 4 fagaringrsshyverk ndash 3 mill kr En del av disse aringrsverkene boslashr loshykaliseres fast i Soslashr-Norge

187 NOU 2009 18


1643 Lillegaringrden kompetansesenter

Utvalget har i flere sammenhenger loslashftet fram beshytydningen av at oppmerksomheten rettes mot sammenhengen mellom laeligringsutbytte og laeligshyringsmiljoslashproblematferd Lillegaringrden kompetanshysesenter har innenfor Statped-systemet hatt anshysvar for aring arbeide systemrettet mot utvikling veishyledning og formidling av kompetanse innenfor fagomraringdet laeligringsmiljoslash i skolen Senteret er tilshydelt et nasjonalt ansvar for initiering implementeshyring og institusjonalisering av utviklingsstrategien Laeligringsmiljoslash og pedagogisk analyse (LP-modelshylen) Det er bred enighet om laeligringsmiljoslashets beshytydning for elevenes faglige og sosiale laeligring og utvikling Senteret har spesiell kompetanse knytshytet til laeligreren som leder relasjonen laeligrer-elev og problematisk atferd paring skolen

Arbeidet har basis i forskningsbasert kunnshyskap Foslashlgende hovedomraringder beskriver virksomshyheten ndash LP-modellen omfatter naring hele grunnopplaeligrinshy

gen 162 grunnskoler i 46 kommuner i tillegg til oppstart i sju videregaringende skoler i fire fylshykeskommuner

ndash Deltakelse og koordineringsansvar i internashysjonalt utviklingsarbeid paring oppdrag fra Utdanshyningsdirektoratet OECD-nettverket SBV (School Bullying and Violence) inkluderende opplaeligring i Georgia EOslashS-finansieringsordninshyger og European Agency

ndash Et aktivt formidlings- og kommunikasjonsarshybeid gjennom omfattende publisering i trykte og digitale medier med vekt lagt paring forskningsshybasert viten og overvaringking av fagfeltet laeligringsshymiljoslash i skolen (nettstedet LOM paring Skolenettet)

Statped arbeider med aring kvalifisere skolen og PPshytjenesten til selv aring utvikle reflekterende og analyshytiske arbeidsformer med hensyn til faktorer i elevshyenes laeligringsmiljoslash Det legges avgjoslashrende vekt paring skoleomfattende strategier

Lillegaringrden kompetansesenter arbeider paring en annen maringte og paring andre felter enn oslashvrige Statpedshysentre Utdanningsdirektoratet foreslo derfor i mai 2005 at Lillegaringrden skulle tas ut av Statpeds portefoslashlje og etableres som et Nasjonalt senter for laeligringsmiljoslash og problematferd under Utdanshyningsdirektoratet Paring bakgrunn av det store behoshyvet for slik faglig kompetanse og som det har vaeligrt tydelig signalisert til utvalget vil utvalget

stoslashtte direktoratets tilraringding Utvalget mener at dette boslashr realiseres snarest mulig

Utvalget foreslaringr derfor at Lillegaringrden kompeshytansesenter med naringvaeligrende oslashkonomiske ressursshyramme tas ut av Statpeds portefoslashlje og legges unshyder Utdanningsdirektoratet som et nasjonalt senshyter for laeligringsmiljoslash og problematferd Senteret knyttes faglig til et universitet eller en hoslashgskole Utvalget er delt paring midten om hvorvidt plasserinshygen gjoslashres varig eller for en prosjektperiode paring fem aringr hvoretter man vurderer videre tilknytning (7 stemmer for hvert av alternativene)

Utvalgsmedlem Einar Christiansen er direktoslashr for Lillegaringrden kompetansesenter og fratraringdte ved behandlingen av dette forslaget Ett medlem unnlot aring stemme

165 Oversikt over omdisponering av ressurser

Tabell 161 gir en samlet framstilling av de midler som utvalget foreslaringr frigjort ved endringer i det statlige stoslashttesystemet og hvordan midlene foreslarings omdisponert paring permanent og midlertidig basis

Etter at de foreslaringtte tidsbegrensede tiltakene er avsluttet foreslaringr utvalget at de frigjorte midleshyne brukes til aring styrke PP-tjenesten i kommuner og fylkeskommuner KS og Kunnskapsdepartemenshytet avtaler naeligrmere hvordan dette skal skje De frigjorte midlene utgjoslashr totalt 83 mill kr

Et alternativ er at midlene garingr inn i rammetilshyskuddet til kommuner og fylkeskommuner med foslashringer om styrking av PP-tjenesten Et annet alshyternativ er oslashremerkede midler til styrking av PPshytjenesten kvantitativt ogeller kvalitativt Et tredje alternativ er at det nasjonale utviklingssenteret for PP-tjenesten dersom dette opprettes paring varig bashysis faringr haringnd om disse midlene til opprettelse av for eksempel regionale tyngdepunktstillinger i PP-tjenesten med avtalebasert tjenesteyting evenshytuelt andre utviklingsprosjekter til fortsatt styrshyking av kompetanseutviklingen i PP-tjenesten

Et samlet utvalg vil peke paring at en ny vekting av arbeidsoppgaver for PP-tjenesten og stoslashrre ambishysjoner enn tidligere for barns og elevers utvikling og laeligring tilsier at statlige myndigheter boslashr vurshydere aring styrke PP-tjenesten kvantitativt og kvalitashytivt ut over dagens nivaring og gjeldende rammer Det er i denne forbindelse naturlig aring merke seg nedshygangen i samlet ressurstilfoslashrsel til PP-tjenesten og Statped etter 1994

188 NOU 2009 18


Tabell 161 Oversikt over omdisponering av ressurser

Tiltak Mill kr Merknad

Samorganisering og samlokalisering 6 Reduserte felleskostnader (forsiktig anslag) av Statped i fire regionsentre 8 Redusert husleie (forsiktig anslag) Nedbygging av SLV-sentrene-avdelingene 80 Av en budsjettramme paring ca 100 mill kr frigjoslashres 80

mill kr Resten (30 aringrsverk) flyttes til regionsentreshyne for aring viderefoslashre omsvarsomraringdet

Sum 94 Kompetanseutviklingsprogram for PPT og 50 Tidsbegrenset ndash 5 aringr samarbeidspartnere Nasjonalt utviklingssenter for PP-tjenesten 8 Permanent ndash 6 aringrsverk Kompetanseheving av skoler i utvikling av 19 Tidsbegrenset ndash 5 aringr laeligringsmiljoslash Styrking av SEAD 3 Permanent ndash 4 aringrsverk Omstillingsmidler for spesialpedagogiske 14 Tidsbegrenset ndash 5 aringr regionssentre

Sum 94



Dette utvalgsmedlemmet mener at behovet for en bestemmelse om PPT i barnehageloven avhenshyger av hva bestemmelsen skal omhandle

Dette utvalgsmedlemmet stoslashtter ikke forslaget om et nasjonalt utviklingssenter for PPT Medlemshymet mener at forslaget maring ses i sammenheng med forslaget om et femaringrig kompetanseutvishyklingsprogram for PPT og samarbeidspartnere Medlemmet foreslaringr at vurderingen av behovet for et nasjonalt senter inngaringr som en del av avslutshyningen av dette programmet som dette medlemshymet stoslashtter

Utvalgsmedlemmet stoslashtter forslaget om en reshygionalisering av Statped Medlemmer mener imidshylertid at problematikken knyttet til aring beholde og videreutvikle spisskompetanse ikke er godt nok utredet

Utvalgsmedlemmet mener at et femaringrig proshygram som skal bistaring kommuner og fylkeskommushyner i arbeidet med utvikling av laeligringsmiljoslashet i skoshylen boslashr ses i sammenheng med programmet nevnt over Lillegaringrden maring vurderes samtidig med behoshyvet for et nasjonalt utviklingssenter for PPT Det vil vaeligre lite rasjonelt aring skulle bygge opp kommunenes og fylkeskommunenes kompetanse og samtidig signalisere at den samme kompetansen finnes ved Lillegaringrden Dette medlemmet mener det er for tidshy

lig aring fastsette baringde behovet for et nasjonalt utvishyklingssenter og Lillegaringrden foslashr de to nevnte proshygrammene naeligrmer seg avslutningen

1662 Saeligrmerknad fra utvalgsmedlemmene Bente E Hagtvet og Marianne Ween

Dette mindretallet stoslashtter forslaget om aring styrke PP-tjenesten baringde ved aring opprette et nasjonalt utvishyklingssenter for PP-tjenesten og ved et femaringrig kompetanseutviklingsprogram for PP-tjenesten Tilsvarende stoslashttes forslaget om aring etablere et femshyaringrig program for aring bistaring kommuner og fylkeskomshymuner i arbeidet med utvikling av laeligringsmiljoslashet i skolen samt at Lillegaringrden kompetansesenter faringr et saeligrskilt ansvar for aring bistaring kommuner og fylkesshykommuner i arbeidet med utvikling av laeligringsmilshyjoslashet i skolen

Dette mindretallet stoslashtter ogsaring ideen om regishyonalisering av Statlig spesialpedagogisk stoslashttesysshytem i fire flerfaglige regionssentre med eacuten ledelshyse og med den foreslaringtte fagportefoslashlje Det maring imidlertid etableres tydelig foslashringer om forplikshytende samarbeid paring tvers av sentre for aring opprettshyholde og videreutvikle spisskompetansen i naringvaeligshyrende system innenfor de respektive kompetanseshyomraringdene De naringvaeligrende sentrene boslashr i utgangsshypunktet ikke paringtvinges en samlokalisering de boslashr i foslashrste omgang organiseres som nettverk med sterke samarbeidsforpliktelser

Dette mindretallet stoslashtter ikke at sentreneavshydelingene for sammensatte laeligrevansker (SLV) avshy

189 NOU 2009 18


vikles umiddelbart Dette begrunnes i det kompeshytansetap en avvikling vil innebaeligre og som ikke staringr i forhold til kompleksiteten i de spesialpedashygogiske utfordringer utdanningssystemet staringr overfor Det foreslarings at sentrenes virksomhet foslashshyres videre ved at de faringr en ny tjenesteprofil rettet mot mer sammensatte og alvorlige laeligrevansker samt at de inngaringr i nettverk med et regionsenter og ledes av dette senterets direktoslashr Det nye og regionaliserte Statped skal bestaring som en tredjelinshyjetjeneste under Utdanningsdirektoratet og ha et saeligrlig ansvar for aring stoslashtte PP-tjenestens tjenesteytshyende virksomhet Skolens mangfold fordrer at man har en robust beredskap med hoslashy kompetanshyse som kan bistaring PP-tjenesten og denne styrkinshygen av Statpeds kompetanse naringr det gjelder samshymensatte og alvorlige laeligrevansker vil vaeligre et vikshytig bidrag til oslashkt robusthet Kompetansesentrene skal ogsaring bidra til kunnskapsutvikling innenfor sine respektive kompetanseomraringder i samarbeid med Universitets- og hoslashyskolesektoren

Finansieringen av kompetansehevingen av PPT og atferdsfeltet skal ifoslashlge dette mindretallet foregaring ved innsparinger grunnet administrative forenklinger ved regionaliseringen og gjennom

en styrking av Statpeds ramme Utviklingssenteshyret for PPT og de to kompetansehevingsprogramshymene maring dimensjoneres i traringd med rammens om-fang

Begrunnelsen for ikke aring slanke Statped ligger i det store behovet for spisskompetanse i sektoshyren samt i at sektoren er blitt slanket over flere aringr allerede Mens psykisk helsevern og Barnevernshytjenesten er blitt styrket med hhv 105 og 39 aringrsshyverk den siste 14-aringrs-perioden er Statped blitt reshydusert med 40 og PPT styrket med 33 (jf inforshymasjon i NoUrsquoens begrunnelser) Denne redukshysjonen innenfor utdanningssektoren og saeligrlig i Statped medfoslashrer ikke bare en svekkelse av speshysialpedagogisk spisskompetansen men ogsaring av laeligringsperspektivet i opplaeligringen av barn og unge som strever med aring laeligre ogeller viser proshyblematferd

De oslashvrige forslag nevnt under Kap 16 stoslashttes dvs at SEAD etableres som nasjonalt senter unshyder Utdanningsdirektoratet og at hoslashrselsskoler for grunnskolen bygges ned

Utvalgsmedlem Tove-Lill Labaharing Magga slutter seg til saeligrmerknaden

190 NOU 2009 18


Kapittel 17

Helhet krever tverrfaglig og tverretatlig samarbeid


ndash Bestemmelser om individuell plan hjemles i spesialisthelsetjenestene (barne- og ungshybarnehageloven og opplaeligringsloven domsklinikkene) inngaringr samarbeidsavtaler

ndash Dagens saeligrlovers bestemmelser om indivi- ndash PP-tjenesten faringr selvstendig henvisningsrett duell plan harmoniseres i de aktuelle lovver- til barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk kene (BUP) og barnehabiliteringstjenesten

ndash Opplaeligringsomraringdet i individuell plan for (HABU) voksne presiseres ndash Det legges til rette for oslashkt samarbeid mellom

ndash Det oppfordres til mer aktiv bruk av infor- PP-tjenesten og Oppfoslashlgingstjenesten mert samtykke ndash Kommunene fylkeskommune og NAV innshy

ndash Det innfoslashres rett til eacuten tjenesteyter (personlig garingr forpliktende samarbeidsavtaler for aring sikre koordinator) ved behov for langvarige og at ungdom er i arbeid eller utdanning koordinerte tjenester ndash Det iverksettes tiltak for at barn under barneshy

ndash Det foretas en tydelig grenseoppgang av vernets omsorgi barnevernets tiltak faringr oppshyansvar mellom spesialisttjenesten innenfor fylt sine rettigheter etter barnehageloven og opplaeligringssektoren (spesialpedagogiske opplaeligringsloven regionsentre) og spesialisthelsetjenestene ndash Det maring klargjoslashres hvem som har ansvar for (barne- og ungdomsklinikkene) og deres tilbud etter skoletid for de som har behov for oppgaver overfor kommunene det etter 7 trinn

ndash Spesialisttjenesten innenfor opplaeligringssekshytoren (spesialpedagogiske regionsentre) og

171 Helhet og sammenheng

Laeligring er en livslang prosess som baringde skjer i forshymelle opplaeligringssituasjoner og uformelt i lek samvaeligr og arbeid Skole hjem og fritid utgjoslashr viktige arenaer som henger sammen og utfyller hverandre Dersom barn og unge skal oppleve sammenheng mellom det formelle og det uforshymelle maring hjelp og stoslashtte henge sammen Dette er viktig for trygghet og trivsel som igjen er viktig for barn og unges utvikling og laeligring Det er den enkelte og dennes familie som best kan avgjoslashre om tjenesteapparatet lykkes med aring skape helhet og sammenheng Brukermedvirkning er avgjoslashshyrende baringde paring individnivaring og systemnivaring

I kapitlene 5ndash10 beskrives baringde barnehage grunnopplaeligring og de oslashvrige kommunale og statlishy

ge tjenester som har stor betydning for barn unge og voksne med behov for tilrettelegging I kapittel 11 har utvalget garingtt naeligrmere inn paring den store varishyasjonen det er i behovet for tjenester og kompetanshyse Brukerundersoslashkelser viser hoslashy tilfredshet paring mange men ikke alle tjenesteomraringder Den stoslashrste utfordringen ligger i aring koordinere tjenestene og aring sikre samarbeid mellom ulike aktoslashrer

Helhet og sammenheng maring ivaretas baringde paring individnivaring og paring systemnivaring Det betyr at komshymunen maring ta ansvar for at den enkelte og familien opplever at det er sammenheng mellom de tjenesshytene de mottar selv om de isolert sett er paring ulike omraringder Paring samme maringte er det viktig at det er sammenheng mellom tjenester i ulike livsfaserndash fra spedbarnsalder foslashrskolealder og gjennom bar-ne- og ungdomsskoletid til videregaringende opplaeligshyring og overgang til voksenliv og arbeid Sammenshy

191 NOU 2009 18


heng i livsomraringder krever at det ogsaring er sammenshyheng mellom ulike forvaltningsnivaringer og instanshyser mellom det som ivaretas av kommune og fylshykeskommune og de deloppgavene som ligger til det statlige nivaringet Felles ansvar krever ogsaring en felles forstaringelse baringde av behovet for samarbeid og hva som er maringlet for samarbeidet

Med tverrfaglig samarbeid forstaringr utvalget at flere yrkesgrupper arbeider sammen for aring loslashse oppgaver Tverrfaglig samarbeid krever at felles faglige maringl og prioriteringer avklares paring tvers av ulike faglige disipliner

Med tverretatlig samarbeid forstaringr utvalget samarbeid paring systemnivaring paring tvers av instanser og forvaltningsnivaringer baringde horisontalt vertikalt og diagonalt Tverretatlig samarbeid krever at en avshyklarer hvilke maringl og oppgaver som foreligger for de ulike instansenes ansvarsomraringder naringr det er et felles ansvar for samme barn eller ungdom

I kapittel 10 ble viktige problemstillinger knytshytet til samspillet mellom ulike aktoslashrer i systemene rundt barn og unge oppsummert ndash rettigheter og bestemmelser er hjemlet i ulike

lovverk og forskrifter ndash faglig ideologi profesjonsinteresser og domeshy

nekonflikter ndash sektorinndeling uklare ansvarsforhold og

overlappende oppgaver

Utfordringen er hvilke tiltak som kan bidra til aring fremme samarbeid skape sammenheng mellom tjenestene og samtidig sikre effektiv ressursutnytshytelse En viktig tilnaeligrming i mange forskningsshyprosjekter om tverrfaglig og tverretatlig samarshybeid er noslashdvendigheten av et felles samarbeidsshysystem og felles maringl for tjenestene1 Dette vil noslashdvendigvis gjoslashre det lettere og ogsaring finne felles metoder og strategier for aring naring maringlene

Utvalget foreslaringr i dette kapittelet tiltak for aring moslashte behovet for sammenheng mellom ulike tjeshynester som ytes samtidig Tiltak som peker paring beshyhovet for kompetanse paring dette omraringdet er omtalt i kapittel 18 Oslashkt kompetanse paring alle nivaringer

1 Glavin K og B Erdal (2007) Tverrfaglig samarbeid i prakshysis oslo kommuneforlaget

172 Bestemmelser om samarbeid og koordinering maring vaeligre presisert i lovverk


Individuell plan er et virkemiddel for aring oppnaring koshyordinerte tjenester tilpasset individuelle behov Utformingen av individuell plan skal bidra til aring plassere ansvar mellom ulike tjenester og nivaringer Planen maring ta et overordnet utgangspunkt i den enkeltes behov og beskriver sammenhengen i tjeshynestetilbudet Planprosessen er viktigere enn selve planproduktet men de tiltak en er blitt enige om maring vaeligre forpliktende for tjenesteapparatet Brukeren skal vaeligre med i utformingen av den inshydividuelle planen og det er viktig at planen er skrevet i et spraringk brukeren foslashler seg bekvem med2 I rapporten laquoJeg har en planraquo3 understreshykes det at individuell plan kan vaeligre et godt verkshytoslashy for aring sikre at den enkelte foslashler seg sett hoslashrt og verdsatt

Riksrevisjonen foretok i 2006ndash2007 en undershysoslashkele av tilbudet til barn og unge med psykiske problemer4 Riksrevisjonen konkluderer med at oppgavefordelingen mellom tjenestene er uklar og at samarbeidsavtaler og samarbeidsverktoslashy ikke benyttes som forutsatt Riksrevisjonen la til grunn at individuell plan har et virkeomraringde langt utenfor helse- og sosialsektoren Undersoslashkelsen viste imidlertid at slike planer var laquoomtrent fravaeligshyrenderaquo for denne gruppen De konkluderte med at arbeidet med individuelle planer ikke har faringtt tilstrekkelig fotfeste verken i poliklinikkene eller i kommunene Utvalget ser det som svaeligrt viktig at disse virkemidlene blir tatt systematisk i bruk overfor barn og unge med problematferd psykisshyke og sosiale problemer

Det er viktig at andre planer for barn og elever samordnes i den individuelle planen Utvalget har i kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging foreslaringtt laeligringsbok for alle barn og elever i barnehage og skole Utvalget foreslaringr at denne sammen med den individuelle opplaeligringsplanen (IOP) inngaringr som en del av den individuelle planen



4 Riksrevisjonens undersoslashkelse av tilbudet til barn og unge med psykiske problemer Dokument 37 (2006-2007)

192 NOU 2009 18


Utvalget foreslaringr at bestemmelser om indivishyduell plan hjemles i barnehageloven og opplaeligshyringsloven Dermed vil rett til en individuell plan vaeligre et gjennomgaringende punkt i lovverkene knytshytet til barnehage og skole Utvalget foreslaringr videre at bestemmelsene i dagens saeligrlover om individushyell plan harmoniseres En fellesbestemmelse om individuell plan i aktuelle lovverk vil etter utvalshygets oppfatning ha en viktig pedagogisk effekt og gi flere profesjoner og instanser et aktivt forhold til verktoslashyet Dette kan danne utgangspunkt for en videre vurdering av om barnelovgivningen i sin helhet kan harmoniseres

Utvalget vil framheve at individuell plan boslashr vishydereutvikles som verktoslashy for koordinert innsats og for aring sikre overganger i opplaeligringsloslashpet Det er imidlertid grunn til aring peke paring at selv om gode verktoslashy er noslashdvendig er det langt fra tilstrekkelig Prosessen i arbeidet med individuell plan er det vesentligste for et godt resultat

Utvalget understreker i kapittel 15 Tilpassede og fleksible opplaeligringsloslashp at kommuner og fylkesshykommuner maring ha rutiner for overganger mellom barnehage skole og laeligrebedrifter Forslaget maring ses i sammenheng med forslaget om laeligringsbok som skal bidra til nettopp dette Overganger er saringrbare og stiller ekstra krav til samarbeid Aring faring til smidige og gode overganger krever ogsaring tid Tilshyrettelegging baringde av det fysiske miljoslashet og aring skafshyfe den noslashdvendige kompetansen krever planlegshyging Overgangen fra grunnskole til videregaringende opplaeligring kan vaeligre ekstra krevende fordi det da er et nytt forvaltningsnivaring som trer inn og de noslashdshyvendige tjenester som skal bistaring for aring legge opplaeligshyringen best mulig til rette for den enkelte ligger paring henholdsvis kommunalt og fylkeskommunalt nivaring

Utvalget vil peke paring at samarbeid knyttet til overganger i opplaeligringsloslashpet er avhengig av tid og av en forstaringelse av at ulike tjenester maring opptre med en viss samtidighet og av gode samarbeidsshyrutiner mellom kommune og fylkeskommune Der en ikke har en gjennomgaringende PP-tjeneste vil det vaeligre helt noslashdvendig med gode samarbeidsrushytiner mellom kommunal og fylkeskommunal tjeshyneste baringde for aring ivareta elever som har behov for omfattende tilrettelegging og for aring forebygge frashyfall


Forskrift om habilitering og rehabilitering stiller krav til at alle kommuner og regionale helseforeshytak skal ha en koordinerende enhet for habiliteshy

ring og rehabilitering Hensikten med bestemmelshysen er aring soslashrge for faste kontaktpunkter for samshyhandling paring tvers av tjenestenivaringer og sikre kontinuitet i tilbudet til den enkelte brukerpasishyent Sosial- og helsedirektoratet5 skriver blant an-net foslashlgende ndash Den koordinerende enheten boslashr integreres i

det eksisterende organisatoriske apparatet ndash Koordinerende enhet boslashr forankres i et overshy

ordnet nivaring ndash Koordinerende enhet boslashr sikres en styringsshy

myndighet paring tvers av sektorer og virksomheshyter

ndash Virksomheten boslashr forankres i samarbeidsavtashyler mellom kommunen spesialisthelsetjenesshyten NAV-kontor og Statlig spesialpedagogisk stoslashttesystem

ndash Koordinerende enhet boslashr ha ansvar for opplaeligshyring og rutiner knyttet til individuell plan for aring sikre brukermedvirkning

Normann Sandvin og Thommesen6 framhever at koordinerende enhet maring gis et innhold og en aushytoritet som fremmer samarbeid baringde med instanshyser i kommunen med brukerorganisasjoner og med spesialistnivaringet

1723 Personlig koordinator ndash en tjenesteyter med hovedansvar

Begrepet personlig koordinator er ikke hjemlet i lov eller forskrift I forskrift om individuell plan staringr det imidlertid at en skal sikre at det til enhver tid er en tjenesteyter som har hovedansvaret for oppfoslashlging av tjenestemottakeren Forskriften er slik sett klar paring at det er tjenesteyter og ikke forelshydrene eller tjenestemottakeren selv som har anshysvaret for aring koordinere aktuelle tiltak og tjenester Utvalget foreslaringr en rett til eacuten tjenestekoordinator (personlig koordinator) ved behov for langvarige og koordinerte tjenester uavhengig av om tjenesshytemottaker har individuell plan Dette vil motvirke at foreldre maring paringta seg den belastende adminisshytratorrollen overfor det offentlige hjelpeapparatet og sikre at de som har behov for koordinert og langvarig bistand men av ulike grunner ikke oslashnshysker individuell plan likevel faringr noslashdvendig bishystand

5 Koordinerende enhet for habilitering og rehabilitering ISshy15300108 Sosial- og helsedirektoratet


193 NOU 2009 18


Utvalgets forslag om hjemling av individuell plan i barnehageloven og opplaeligringsloven vil medfoslashre at personale i barnehage og skole samt andre aktoslashrer skal kunne paringta seg rollen eller funksjonen som personlig koordinator Det er vikshytig aring paringpeke at det kan vaeligre en krevende oppgave aring vaeligre koordinator En maring ikke paringlegge en enkelt fagperson aring vaeligre koordinator for uforholdsmesshysig mange barn og elever Det vil foslashre til en uthushyling av rollenfunksjonen

I rapporten laquoJeg har en planraquo7 blir det vist til noslashdvendigheten av at organisasjoner og virksomshyheter lager et system for utnevning av koordinator opplaeligring veiledning og systematisk samarbeid paring tvers av ulike nivaringeretater og sektorer De viser til at dette vil kunne falle paring plass naringr det er opprettet koordinerende enheter i alle kommuner slik forshyskrift om habilitering og rehabilitering krever

1724 Taushetsbestemmelser og informasjonsplikt

De som yter tjenester til barn unge og deres famishylier blir ofte kjent med opplysninger av personlig karakter Mottakere av tjenestene er tilsvarende ofte i saringrbare situasjoner Det tilsier en varsomhet med aring bringe opplysninger videre til andre Utvalshyget vil derfor understreke noslashdvendigheten av aring ha strenge bestemmelser om taushetsplikt Samordshyning av ulike tjenester maring ikke fjerne de begrensshyningene taushetsplikten setter

Taushetsplikten skal ikke vaeligre til hinder for tverrfaglig og tverretatlig samarbeid8 men blir gjerne trukket fram som et hinder for ikke aring kunshyne utveksle viktig informasjon og skape et godt samarbeid Med bruk av informert samtykke er det imidlertid fullt mulig aring finne gode loslashsninger som aringpner for mulighet til baringde samordning av tjeshynester og gode overganger mellom livsfaser9

De aller fleste som mottar tjenester fra flere inshystanser oslashnsker at tjenesteyterne skal utgjoslashre et samkjoslashrt lag rundt det enkelte barn og familien Informert samtykke vil vaeligre det beste faglige grunnlaget for aring meddele opplysninger til andre og vil kunne berede grunnen for et godt samarshybeid Utvalget vil derfor peke paring viktigheten av


8 Barnevernet og taushetsplikten opplysningsretten og oppshylysningsplikten Barne- og familiedepartementet rundskriv Q-24 2005

9 Molven O og A Stavrum (2008) Veileder Taushetsplikt og samhandling i kommunalt arbeid for barn ndash ungdom ndash famishylier Oslo KS

mer aktiv bruk av informert samtykke Det er imidlertid viktig aring presisere at den som gir samshytykket maring faring vite konkret hva det bestaringr i hvem opplysningene skal gis til og hvilke konsekvenser det vil kunne ha aring gi det

I forbindelse med nylig vedtatte endringer i barshynevernloven pekes det paring at samarbeidet mellom barnevern og andre offentlige instanser skal beshydres og at maringlet er at utsatte barn og unge skal tilshybys like muligheter som andre barn og unge i samshyfunnet En av lovendringene er at det innfoslashres en tilbakemeldingsplikt til meldere Utvalget haringper at dette ogsaring gjoslashr det lettere for barnehager skoler og andre samarbeidspartnere aring oppfylle sin meldeshyplikt til barnevernet da de har en noslashkkelrolle i aring sishykre tidlig innsats og forebygging

173 Samarbeid paring systemnivaring

Som vist til i kapittel 10 benyttes det mange orgashynisatoriske grep for aring sikre samarbeid Et av de mest omfattende grepene er etableringen av NAV den nye arbeids- og velferdsforvaltningen

Sammenslaringing av tjenester er ikke alltid noslashdshyvendig og heller ikke alltid tilstrekkelig for aring oppshynaring samarbeid Mye samarbeid mellom personalet vil lettes av at samarbeid er forankret i ledelsen Konkrete samarbeidsavtaler maring fastsette rutiner for dialog og etablere felles planer og strategier Ansvarsdeling maring klargjoslashres og det boslashr avtales hvordan uenighet skal haringndteres Alle bidragsyteshyre i et samarbeid vil ha begrensninger baringde naringr et gjelder oslashkonomiske ressurser og tid og kapasitet

Regjeringen la i juni 2009 frem Stmeld nr 47 (2008ndash2009) Samhandlingsreformen der det legshyges opp til at kommunene skal faring et utvidet ansvar for innbyggernes helse Reformen forutsetter oslashkt samarbeid paring tvers av kommunegrenser og melshylom kommuner og helseforetak

1731 Samordning av spesialisttjenester

Naringr det gjelder spesialisttjenester ser utvalget det som helt noslashdvendig med en bedre samordning enn i dag (For naeligrmer omtale av aktuelle tjenesshyter se kapittel 9 og 10)

I utkast til Handlingsplan for habilitering10 er det foreslaringtt en samlet og helhetlig spesialisthelshysetjeneste for barn og unge gjennom etablering av

10 Helsedirektoratet (2009) Handlingsplan for habilitering av barn og unge Hoslashringsutkast datert 23 april 2009 Oslo Helshysedirektoratet

194 NOU 2009 18


egne barne- og ungdomsklinikker i helseforetakeshyne Klinikkene skal bestaring av barneavdelingene habiliteringstjenestene for barn og unge og psyshykisk helsevern og de tre fagomraringdene anbefales organisert som likeverdige tjenesteenheter under en felles ledelse

I begrunnelsen for dette tiltaket pekes det paring at en god del barn og unge med funksjonsnedsettelshyser og kroniske sykdommer og deres familier ikke i tilstrekkelig grad faringr det tverrfaglige og helhetlige tjenestetilbudet fra spesialisthelsetjenesten som de har behov for Videre sies det at det er behov for aring bedre laquoparing tvers-samarbeidetraquo rundt barn og unge med problematferd og gi barn og unge med kronisshyke sykdommer et mer helhetlig tilbud som inkludeshyrer bistand fra psykisk helsevern for barn og unge og barnehabiliteringstjenesten

Utvalget ser svaeligrt positivt paring dette og vil peke paring behovet for at samordningen ogsaring skjer mot de statlige instansene som har spesialpedagogiske oppgaver Et slikt tiltak vil sikre at alle tjenester paring statlig nivaring blir koordinert og at ikke en og samshyme bruker faringr hjelp av flere spesialisttjenester uten at disse vet om hverandre og uten at innsatshysen mot den enkelte blir koordinert

Som eksempel vil utvalget nevne at Statped Nord og Helse Nord i mars 2009 inngikk en avtale om aring samarbeide med hverandre om brukere med autismespekterforstyrrelser og Asperger syndrom og slaring autismenettverkene i opplaeligringsshysektoren og helsesektoren sammen til ett nettshyverk med baringde opplaeligringskompetanse og helseshykompetanse Tilsvarende har Statped Nord og Helse Nord startet droslashftinger om bedre samhandshyling mellom opplaeligring og helse innenfor habiliteshyringsfeltet med et forpliktende felles inntakssysshytem for begge sektorer Partene har understreket at en slik koordinering maring forankres i baringde Utshydanningsdirektoratet og Helsedirektoratet da det er sambruk av ressurser og kompetanse

Utvalget foreslaringr at spesialisttjenesten innenshyfor opplaeligringssektoren (spesialpedagogiske regishyonsentre) og spesialisthelsetjenestene (barne- og ungdomsklinikkene) inngaringr samarbeidsavtaler Paring denne maringten kan man sikre at det foretas en tydelig grenseoppgang av ansvar mellom disse inshystansene og tjenestenes oppgaver overfor komshymunene

1732 Henvisningsrett til spesialisthelsetjenester

PP-tjenesten samarbeider i dag i utstrakt grad med spesialisthelsetjenesten saeligrlig barnehabilishy

teringen og barne- og ungdomspsykiatriske polishyklinikker (se kapittel 8) En henvisningsrett for PP-tjenesten til disse viktige samarbeidspartnershyne paring statlig nivaring vil bedre mulighetene til aring sikre god sammenheng mellom tjenester som ytes paring kommunalt og statlig nivaring Som henvisende inshystans vil PP-tjenesten vaeligre sikret direkte tilbakeshymeldinger paring de oppdrag spesialisttjenesten har utfoslashrt og dermed kunne gi rask og adekvat oppfoslashlshyging til den enkelte paring lokalt nivaring

Utvalget foreslaringr at PP-tjenesten faringr selvstenshydig henvisningsrett til barne- og ungdomspsykiashytrisk poliklinikk (BUP) og barnehabiliteringstjeshynesten (HABU)

1733 Samarbeid mellom PP-tjenesten og oppfoslashlgingstjenesten (OT)

Utvalget har diskutert om oppfoslashlgingstjenesten boslashr slarings sammen med PP-tjenesten til en felles tjeshyneste (PPT og OT er naeligrmere beskrevet i kapitshytel 8) Utvalget vil peke paring at det er oslashnskelig at oppfoslashlgingstjenesten har naeligrhet til elevene og i stoslashrre grad kan arbeide forebyggende Mange fylshykeskommuner har foretatt denne tette koblingen mellom de to tjenestene I Akershus er oppfoslashlshygingstjenesten organisert i tre regioner der det er en felles leder av PP-tjenesten og oppfoslashlgingstjeshynesten Utvalget mener at denne organiseringen kan vaeligre riktig og viktig for mange fylkeskommushyner Det er likevel viktig at den konkrete organiseshyringen bestemmes ut fra en hensiktsmessighetsshybetrakning i den enkelte fylkeskommune Det sentrale er at PP-tjenesten og oppfoslashlgingstjenesshyten samarbeider tett og at dette samarbeidet fremshymes og tydeliggjoslashres Paring denne maringten kan man sishykre felles innsats overfor elever som er i faresoshynen for ikke aring starte i videregaringende opplaeligring eller falle fra underveis

1734 Samarbeidsavtale mellom fylkeskommune NAV og kommune om ungdom

Utvalget har sett at overganger mellom livsfaser er en samarbeidsutfordring Overgangen fra videshyregaringende skole og ut i arbeid eller aktivitet for de som ikke skal garing over paring videre studier er svaeligrt saringrbar Det kan vaeligre vanskelig aring sikre meningsshyfylt arbeid for ungdom med omfattende behov for varig tilrettelagt arbeid Dette gjelder ogsaring hvis skolegangen blir avbrutt Utvalget viser til det stoshyre frafallet i videregaringende opplaeligring og er bekymshyret for at virkemiddelapparatet innenfor skole- arshy

195 NOU 2009 18


beids- og velferdssektoren ikke er tilpasset variashysjonen og de ulike behovene i denne maringlgruppen

Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) og KS har sett behovet for et styrket samarbeid mellom NAV og utdanningsmyndighetene i fylshykeskommuner og kommuner og anbefaler at det inngarings egne avtaler om utdanningsfeltet Avtaleshypartene (AID og KS) oppfordrer NAV og alle fylshykeskommuner ndash til aring inngaring avtaler om samarbeidsformer tiltak

og tjenester paring utdannings- og opplaeligringsomshyraringdet

ndash til aring inngaring avtaler om samarbeidsformer tiltak og tjenester for arbeidssoslashkere som har behov for opplaeligring paring grunnskolens nivaring

ndash til at avtalene naringr det er hensiktsmessig ogsaring inkluderer andre avtalepartnere

Utvalget ser positivt paring at AID og KS oppfordrer beroslashrte parter til aring inngaring samarbeid stoslashtter en slik prosess med informasjon foslashlger opp og vil soslashrge for evaluering av lokale samarbeidsavtaler

Utvalget vil peke paring at samarbeidet maring vaeligre tydeligere forankret og foreslaringr at det innfoslashres forshypliktende samarbeidsavtaler mellom kommunene fylkeskommunene og NAV for aring sikre at ungdom er i arbeid eller utdanning Kommunene kan ha viktige bidrag i henhold til helse- og sosiallovgivshyningen Dette boslashr legges inn i de sentrale foslashringeshyne for NAV

174 Skolefritidsordning (SFO) og fritidstilbud

Opplaeligringsloven paringlegger kommunene aring ha et skolefritidstilbud foslashr og etter skoletid for alle elevshyer fra og med 1 til og med 4 trinn Videre stadfesshyter loven at barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte skal ha et skolefritidstilbud til og med 7 trinn I foslashlge sosialtjenesteloven plikter kommushynen blant annet aring tilby brukerstyrt personlig assisshytanse (BPA) avlastningstiltak og stoslashttekontakt

Kommunen eller fylkeskommunen har ingen forpliktelser til aring tilby unge et SFO-tilbud etter 7 trinn Mange kommuner har likevel etablert ulike ordninger for aring imoslashtekomme behovet for et laquoettershyskole-tilbudraquo mens det i andre kommuner ikke finnes tilbud eller de tilbudene som finnes er av lav kvalitet

I en kartlegging av fritidstilbud11 herunder SFO i flere kommuner konkluderes det blant an-

net med at det er stor variasjon i disse tilbudene at innhold og organisering av tilbudene varierer og at det er enkelte grupper som faller utenfor frishytidstilbudene Det vises til at det er et saeligrlig stort forbedringspotensial naringr det gjelder SFO stoslashtteshykontakt og transport

I den samme rapporten pekes det paring at felles for de fleste barn og unge med behov for tilsyn etshyter skoletid og ulike former for stoslashtte for aring kunne delta i fritidsaktiviteter er at de oslashnsker valgmuligshyheter og bredde og variasjon i fritidstilbudet Detshyte ivaretas ikke i tilstrekkelig grad i dag

Det vil medfoslashre kostnader aring etablere ytterligeshyre lovparinglagte tilbud paring dette omraringdet og det ligshyger slik sett utenfor utvalgets mandat aring foreslaring konkrete tiltak Utvalget vil imidlertid peke paring beshytydningen av hensiktmessige og forutsigbare tilshytak og ordninger paring dette omraringdet Det vil vaeligre viktige bidrag i likeverdig deltakelse for de barn og unge det gjelder og skape en bedre hverdag for familiene totalt sett

Utvalget vil framheve betydningen av en kvalishytativt god skolefritidsordning Utvalget anbefaler at det klargjoslashres hvem som har ansvar for tilbud etter skoletid for de som har behov for det etter 7 trinn Utvalget vil ogsaring peke paring betydningen av at alle barn og unge kan faring delta i selvvalgte fritidsshyaktiviteter sammen med andre Det krever fleksishyble loslashsninger naringr det gjelder ledsagertjenester stoslashttekontakt avlastning med mer

175 Barnevernets ansvar knyttet til barn og unges opplaeligring

Det nasjonale tilsynet paring opplaeligringsomraringdet12

har avdekket mangler naringr det gjelder tilpasset opplaeligring for barn og unge i barnevernsinstitushysjoner I tilsynsrapporter kommer det blant annet fram at flere elever som bor i barnevernsinstitushysjoner ikke faringr den opplaeligringen de har rett til etshyter loven Det gjelder baringde retten til opplaeligring omfanget av og innholdet i opplaeligringen Forhold som gjelder spesialundervisning blir ofte ikke beshyhandlet etter reglene i opplaeligringsloven og forvaltshyningsloven Flere elever faringr ikke opplaeligring av laeligshyrere tilsatt ved skolene og det sikres ikke at alle

11 Kartlegging av fritidstilbudet til barn og unge med nedsatt funksjonsevne Ramboslashll 2008

12 Nasjonalt tilsyn 2008

196 NOU 2009 18


elever faringr opplaeligring av laeligrere med noslashdvendig og relevant kompetanse

Aring overta omsorgen for et barn er et svaeligrt alshyvorlig inngrep og det innebaeligrer ogsaring aring skulle overta foresattes forpliktelser slik de er uttrykt i loven Barnevernstjenesten maring soslashrge for at dette ansvaret tas paring alvor baringde i forvaltningen og av daglige omsorgspersoner

De samme forholdene er beroslashrt i en forsshykningsrapport fra NOVA13 Resultater her viser at barnevernsklienter har daringrligere levekaringr enn tilshysvarende personer i totalbefolkningen De har blant annet lavere utdanning mindre inntekt er oftere avhengig av sosialhjelp og flere er arbeidsshyledige I konklusjonene i NOVA-studien pekes det paring viktigheten av aring garing videre med tiltak ut fra de funnene som er gjort samt at det vil vaeligre aktuelt aring foreslaring videre forskning

Utvalget vil peke paring at barn og unge som av ulishyke aringrsaker faringr tiltak gjennom barnevernet eller der barnevernet har overtatt omsorgen er i en saringrbar situasjon som krever ekstra aringrvaringkenhet og tett oppshyfoslashlging i barnehage og skole Dette krever et utshystrakt samarbeid mellom barneverntjenester og opplaeligringssektoren Betydningen grunnopplaeligrinshygen har for videre utdanning arbeid og videre vokshysenliv maring etter utvalgets oppfatning tas paring alvor

Utvalget vil peke paring at det er viktige utfordrinshyger forbundet med barn og unge som faringr sin oppshylaeligring knyttet til barnevernsinstitusjoner Det er blant annet uklare forhold knyttet til ansvar for opplaeligring naringr barn og unge bor i barnevernsinstishytusjoner Etter at staten overtok det fylkeskommushynale barnevernet er det fortsatt fylkekommunen som har det oslashkonomiske juridiske og faglige anshysvaret for opplaeligring for barn og unge som bor i institusjoner Dette gjelder uavhengig av hvor opplaeligringen skjer Etter utvalgets oppfatning syshynes dette aring vaeligre en ansvarsfordeling som skaper uklarheter og er lite hensiktsmessig

Utvalget forutsetter at mangler som er avdekshyket gjennom siste aringrs tilsyn naringr det gjelder opplaeligshyring av barn og unge i barnevernsinstitusjoner foslashlshyges opp raskest mulig

Utvalget foreslaringr at det iverksettes tiltak for at barn under barnevernets omsorgi barnevernets tiltak faringr oppfylt sine rettigheter etter barnehageshyloven og opplaeligringsloven

13 Kristoffersen L B og A-E Clausen Barnevernsklienter i Norge 1990-2005 NOVA-rapport 308

176 Brukermedvirkning

1761 Brukermedvirkning paring individnivaring

En bruker er den beste til aring vurdere sine egne beshyhov og oslashnsker Brukeren har forventninger om egen framtid og erfaringer fra eventuell tilretteshylegging som foslashlge av vansker og utfordringer Brukeren vil kunne beskrive disse slik at laeligrere og andre involverte faringr et bedre beslutningsshygrunnlag naringr nye tiltak skal settes inn

Brukermedvirkning paring individnivaring er oftest begrunnet i tanken om at beroslashrte parter skal hoslashshyres og at man har rett til aring faring innsyn i sin egen sak Retten er ikke basert paring at brukeren skal ha saeligrshyskilte kunnskaper paring omraringdet som behandles Det er imidlertid ikke godt beskrevet i lov eller forshyskrifter hva medvirkningen skal inneholde og hvilken medbestemmelsesrett brukeren eventushyelt maringtte ha Spesialundervisning slik den er hjemlet representerer ikke bare en rett til tilretteshylagt opplaeligring den gir ogsaring brukeren rett til aring delta i utforming av vedtak om tilrettelegging

I motsetning til brukermedvirkning paring individshynivaring er brukermedvirkning paring systemnivaring basert ogsaring paring ekspertkunnskap som bidrag til beslutshyningstakere Her vil brukere som deltar i foreldreshyutvalg PP-tjenesten kompetansesentre eller likshynende forventes aring bidra med spesiell kunnskap om den gruppen de representerer Denne kunnshyskapen er ikke basert paring fagkompetanse men paring en allmenn og forsterket kunnskap fra for eksemshypel funksjonshemmedes organisasjoner eller fra foreldrekollegiet ved skolen Kunnskapen er ulik ekspertenes fordi den baserer seg paring erfaringer opplaeligring og kontakter fra brukergruppen

Mange brukergrupper har i dag sterke og kompetente organisasjoner som kan maringlbaeligre de-res oslashnsker og behov og arbeide for bedre tilbud baringde i det sivile liv med hensyn til behandling og rehabilitering og naringr det gjelder tilpasning i skoshylen Kunnskapen om disse organisasjonene er ikke integrert i skolens og kompetansesentrenes oppgaver I lov om pasientrettigheter er sykehushysets plikt til aring informere om relevante brukerorgashynisasjoner nedfelt Grunnskolen og den videregaringshyende skole har i noen tilfeller oslashnsket brukernes organisasjoner velkommen til aring stoslashtte eleven of-test ved informasjon til laeligrer og medelever

Brukermedvirkning paring systemnivaring er i dag godt forankret i statlige kompetansesentre og reshyhabiliteringsinstitusjoner Likt som for helsevesen og kommuner ser man at beslutningene endres der brukerne deltar foslashr beslutninger tas Det er

197 NOU 2009 18


hevet over tvil at kunnskap om vansker mer vekt paring samarbeid og kunnskap om hvordan tjenester ser ut fra brukerens side vanskelig kunne ha komshymet inn i disse etatene fra de enkelte fagmiljoslasher elshyler institutter

Modellutproslashving inkorporering av mestringsshyperspektiv i tilbudene samarbeid mellom barneshyhageskole og kommunespesialisttjenester foreshygaringr i dag i mange tilfeller paring grunn av brukermilshyjoslashers tverrfaglige kontakter og helhetlige syn paring brukernes behov Det er ogsaring slik at representanshyter for brukermiljoslasher og brukerorganisasjoner i stoslashrre grad snakker samme fagspraringk som sine ofshyfentlige samarbeidspartnere enn den enkelte bruker Slik vil den kompetente brukerrepresenshytant kunne bidra med maringlrettede forslag tilpasset den enkelte arena paring en maringte som kan brukes i praksis av offentlige og fagdominerte instanser

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) ga i 2007 ut en veileder om brukermedvirkning paring systemnivaring14 FFO peker paring at det er faring eksempler paring formalisert brukermedvirkning paring systemnivaring i PP-tjenesten og framhever betydningen av slik brukermedvirkning paring denne maringten

laquo[hellip] FFO mener at brukermedvirkning i PPshytjenesten er viktig fordi det er en kilde til videshyreutvikling av offentlige tilbud [hellip] Organisashysjonene soslashrger for et bredt grunnlag av brukeshyrerfaringer og kan formidle dette til tjenesteshyyter paring generelt grunnlag [hellip]raquo

Behov for en formalisert brukermedvirkning beshygrunnes blant annet med asymmetrien i relasjon mellom bruker og hjelpeapparat

I stoslashrre grad enn vi i hjelpeapparatet er bevisst paring opplever brukereforesatte et asymmetrisk maktforhold mellom bruker og hjelpeapparat Dette trenger paring ingen maringte aring skyldes utidig oppshytreden fra fagpersoners side men det faktum at brukerforesatte har et hjelpebehov og hjelperen

14 Haringndbok i brukermedvirkning paring systemnivaring i PP-tjenesten FFO ndash Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

representerer et system som disponerer ressurshyser baringde i form av tid som settes av til saken og i form av hva som tilrarings i tjenestens sakkyndighet Videre oppleves barnehage skole og hjelpeappashyrat aring sitte med en laquodefinisjonsmaktraquo med hensyn til aring definere brukereforesatte som gode eller mindre gode foreldre og samarbeidspartnere De fleste foreldre oslashnsker et godt samarbeidsforhold til de fagpersoner de skal forholde seg til over tid og vil noslashdig bli oppfattet som vanskelige og utakkshynemlige Derfor kan det vaeligre vanskelig for den enkelte bruker aring fremme kritikk i enkeltsaker og reise kritiske sposlashrsmaringl til PP-tjenestens mer prinshysipielle valg Representanter i et brukerraringd vil dershyimot moslashte tjenesten i en annen rolle med et manshydat i ryggen og uten at rollen innebaeligrer noe avshyhengighetsforhold

Foslashlgende forutsetninger stilles i haringndboka til brukermedvirkning ndash Brukermedvirkningen maring vaeligre reell ndash Den boslashr beroslashre de vesentlige sider ved virkshy

somheten ndash Den maring foslashre til en bedre tjeneste for brukeren



Dette utvalgsmedlemmet stoslashtter ikke forslagene om selvstendig henvisningsrett for PPT til spesiashylisttjenesten Dersom PPT skal ha henvisningsshyrett boslashr dette knyttes til en utdanningsgruppe og ikke til PPT generelt PPT for videregaringende oppshylaeligring og OT er begge fylkeskommunale tjenesshyter og det ligger innenfor fylkeskommunens anshysvar at og hvordan disse samarbeider Det foreligshyger allerede en avtale mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS om styrket samarbeid mellom NAV og utdanningsmyndigheshytene i kommuner og fylkeskommuner Det er innshygaringtt avtaler i alle fylkeskommuner

198 NOU 2009 18


Kapittel 18

Oslashkt kompetanse paring alle nivaringer


ndash Den allmenne kvalifiseringen i relevante med utgangspunkt i kompetansebehovene i grunnutdanninger foslashlges naeligrt opp og styr- raringdgivningstjenesten kes ut fra behovet for kompetanse knyttet til ndash Det etableres et etter- og videreutdanningstilshyekstra tilrettelegging i opplaeligringen her- bud for sosialpedagogiske raringdgivere under spesialpedagogiske emner ndash Det etableres et femaringrig kompetanseutvishy

ndash Ordningene for etter- og videreutdanningstil- klingsprogram for barnehager og skoler som bud blir styrket baringde naringr det gjelder allmenn skal bidra til utviklingsarbeid veiledning og kvalifisering og kvalifisering i forhold til barn kompetanseheving knyttet til vanlige laeligreshyog elever med behov for ekstra tilretteleg- vansker hos barn og unge Programmet gis ging en oslashkonomisk ramme paring ca 19 mill kr per aringr

ndash Grunn- etter- og videreutdanning for laeligrere ndash Det inngarings forpliktende samarbeidsavtaler samordnes innenfor rammene av GNIST mellom de spesialpedagogiske regionsenshy

ndash Barne- og ungdomsarbeidere faringr hevet sin trene og universitets- og hoslashgskolesektoren kompetanse paring laeligringsmiljoslash og vanlige ndash De nasjonale sentrene under Utdanningsdishylaeligringsutfordringer hos barn slik at de kan rektoratet gis et tydelig ansvar for aring bidra til bidra til en inkluderende barnehage og skole utvikling innenfor ekstra tilrettelegging paring

ndash Samspillet mellom kartlegging evaluering sine omraringder og tiltak styrkes som kompetansefelt i laeligrer- ndash Forskingen knyttet til barn unge og voksne utdanningene med behov for ekstra tilrettelegging i opplaeligshy

ndash Profesjonsorienteringen i de disiplinorien- ringen styrkes Det er behov for aring heve kvalishyterte masterutdanningene blir styrket naringr det teten paring denne forskning slik at kunnskapsshygjelder praktisk-pedagogisk orientering krav grunnlaget for politikkutforming og praksis til praksis i studiene og raringdgivning ved star- styrkes Dette boslashr skje innenfor Utdanning ten av yrkeskarrieren 2020

ndash Dagens utdanningstilbud til raringdgivere i ndash Samarbeids- og koordineringskompetanse grunnopplaeligringen gjennomgarings og vurderes og kunnskap om andre yrkesgrupper det er med utgangspunkt i kompetansebehovene i aktuelt aring samarbeide med sikres bedre i raringdgivningstjenesten pedagogiske og helse- og sosialfaglige yrkesshy

ndash Dagens utdanningstilbud til raringdgivere i utdanninger grunnopplaeligringen gjennomgarings og vurderes

Utvalget fikk i sitt mandat i oppdrag aring vurdere fremshytidige kompetansebehov i tiltakskjeden rettet mot barn unge og voksne med saeligrskilte behov Samarshybeid mellom stoslashttesystemet og universitets- og hoslashyshyskolesektoren skulle dessuten omtales saeligrskilt

Behovet for baringde mer og ny kompetanse og kombinasjon av kompetanser kommer tydelig fram i nesten alle sammenhenger der mandatets

problemstillinger beroslashres Utvalget mener derfor at oslashkt kompetanse er en hovedstrategi for aring styrke barnehagens og skolens evne til aring skape inkludeshyrende miljoslasher Dette gjelder baringde den allmenne kompetansen mer spesialisert kunnskap samt evnen til samarbeid

Det er mange ulike profesjoner som arbeider med barn unge og voksne med behov for ekstra

199 NOU 2009 18


hjelp og stoslashtte i opplaeligringen og som bistaringr med unshydervisning tilrettelegging behandling og ulike forshymer for veiledning Forslagene i kapittelet er prishymaeligrt rettet mot hovedgruppene av arbeidstakere i barnehager og skoler men utvalget foreslaringr ogsaring tiltak overfor andre yrkesgrupper i tiltakskjeden

181 Foslashrskolelaeligrer- og allmennlaeligrerutdanningen

Kompetanse i forhold til tilpasset inkluderende og likeverdig opplaeligring vil vaeligre viktig for at barshynehager og skoler skal kunne utvikle en forebygshygende strategi basert paring tidlig innsats Barn og unge som ikke har forventet og oslashnsket laeligringsutshybytte maring moslashtes med intensiverte utviklings- og laeligringsstoslashttende innsatser i barnehage og skole

Selv om laeligrerens betydning for elevenes laeligshyringsutbytte er komplisert og vanskelig aring maringle er det stor enighet om at laeligrere har stor innflytelse paring laeligringsutbyttet Dette gjelder i ordinaeligr opplaeligshyring saring vel som i spesialundervisning 1 2 3

Lausten4 viser i resultater fra delprosjektet

laquoEffektundersoslashgelse af innsatsen over for boslashrn og unge med lettere vanskeligheder

[hellip] en sammenheng mellom positiv effekt og en fleksibel praksis en god brug av undervisshyningsmaterialer en hoslashj grad av undervisningsshydifferentiering et godt teamsamarbejde et godt kendskab til specialpaeligdagogik en kvalificeret loslashbende intern evaluering samt elevinddragelse i evalueringen Naringr man baserer sin praksis i forhold til saeligrlige indsatser paring ovenstaringende fakshytorer saring tager man ogsaring haringnd om problematikshykernes indbyggende kompleksitetraquo

Resultatene fra denne undersoslashkelsen stemmer godt overens med de tre viktigste formene for

1 Egelund N (2009) laquoPerspektiver og samlet konklusionraquo I Egelund N og S Tetler (red) Effekter af specialundervisshyningen Paeligdagogiske vilkaringr i komplicerede laeligringssituatioshyner og elevernes faglige sociale og personlige resultater Koslashbenhavn Danmarks Paeligdagogiske Universitetsforlag

2 Hattie J (2009) Visible Learning A Synthesis of Over 800 Meta-analyses Relating to Achievement New York Rout-ledge

3 Nordahl T S Mausethagen og A Kostoslashl (2009) Skoler med liten og stor forekomst av problematferder Rapport nr 3ndash2009 Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

4 Lausten H (2009) laquoResultater fra delprosjektet Effektunshydersoslashgelse af innsatsen over for boslashrn og unge med lettere vanskelighederraquo I Egelund N og S Tetler (red) Effekter af specialundervisningen Paeligdagogiske vilkaringr i kompliceshyrede laeligringssituationer og elevernes faglige sociale og pershysonlige resultater Koslashbenhavn Danmarks Paeligdagogiske Unishyversitetsforlag

kompetanse som Dansk Clearinghouse finner hos gode laeligrere5

ndash Relasjonskompetanse elevaktivering elevmotshyivering og evne til aring ta hensyn til ulike elevforshyutsetninger

ndash Ledelseskompetanse tydelig ledelse av undershyvisningsarbeidet og evne til aring gi elevene ansvashyret for aring opprettholde og utforme regler

ndash Didaktikk-kompetanse Hoslashyt faglig nivaring komshybinert med evne til aring formidle faget

1811 Laeligrerutdanningen som arena for styrking av laeligreres kompetanse

Kapittel 6 Grunnopplaeligringen viste stor variasjon mellom skoler i valg av tiltak knyttet til elever med rett til spesialundervisning Fylling6 viser hvordan 90 prosent av laeligrerne i grunnskolen og i videregaringende opplaeligring forstaringr tilpasset opplaeligshyring og spesialundervisning ut fra en individorienshytert tilnaeligrming Denne tilnaeligrmingen bidrar til en individualisering av tiltakene Det er derfor viktig aring utvikle en forstaringelse som knytter pedagogisk og spesialpedagogisk kompetanse sammen

Laeligrerutdanningen er en hovedarena for styrshyking av laeligrernes kompetanse Styrer og pedagoshygiske ledere i barnehagen skal som hovedregel ha foslashrskolelaeligrerutdanning (barnehageloven sect sect 16 og 17) mens den som tilsettes i grunnskolen og i videregaringende opplaeligring skal ha faglig og pedagoshygisk kompetanse (opplaeligringsloven sect 10ndash1)

Selv om alle laeligrerutdanninger i utgangspunkshytet sikter mot aring kvalifisere studentene til en inklushyderende barnehage eller skole synes ikke dette aring vaeligre nok Haug7 konkluderer med at kvalifiserinshygen av allmennlaeligrerstudentene ikke er god eller tilstrekkelig Samtidig er det store variasjoner i baringde innhold og omfang naringr det gjelder viktige prinsipper som inkludering og tilpasset opplaeligshyring Noe av forklaringen synes aring ligge i ulik komshypetanse holdninger og kulturer knyttet til hvorshydan skolene forholder seg til svaeligrt sammensatte elevgrupper sett i relasjon til prinsippene om tilshy

5 Nordenbo SE MS Larsen N Tiftikccedili RE Wendt og S Oslashstergaard (2008) Laeligrerkompetencer og elevers laeligring i foslashrskole og skole Et systematisk review udfoslashrt for Kunnshyskapsdepartementet Oslo Koslashbenhavn Dansk Clearinghoshyuse for Uddannelsesforskning Danmarks Paeligdagogiske Unishyversitetsskole


7 Haug P (2000) For alle elevar Laeligrerutdanninga og spesialshyundervisninga i grunnskulen Forskingsrapport nr 39 Volda Hoslashgskolen i VoldaMoslashreforsking Volda

200 NOU 2009 18


passet og inkluderende opplaeligring Det mangfolshydet av elever laeligrere moslashter i skolen maring de ogsaring moslashte i laeligrerutdanningen

Mange av de vanskene som finnes blant eleveshyne opptrer fra begynnelsen av som laquovanlige vanshysker hos vanlige barnraquo Det gjelder for eksempel utfordringer knyttet til lesing skriving og regshyning og det gjelder en del miljoslashbetingede sosioeshymosjonelle vansker Slike vansker moslashter alle laeligreshyre i alle grupperklasser Mange av problemene kan loslashses dersom vanskene moslashtes raskt og med kyndighet slik utvalget har understreket i kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging

Skolene maring dermed ha kompetanse til aring moslashte utfordringer og dilemmaer som har relativt hoslashy forekomst eksempelvis knyttet til begynneroppshylaeligring (lesing skriving regning) og samspillvanshyskerpsykiske vansker Kompetanse i forhold til aring vurdere resultater av laeligringsprosesser er viktig for aring kunne skape gode laeligringsvilkaringr Videre maring laeligrere ogsaring ha kompetanse i hvordan skolen i samarbeid med foreldrene og det tverrfaglige hjelpeapparatet kan gi elevene gode muligheter for laeligring

Kombinert med gode rutiner for sikring av tidshylig innsats jf kapittel 13 Tidlig innsats og forebygshyging er det grunn til aring anta at styrket laeligrerkompeshytanse paring disse omraringdene vil bidra til bedre laeligshyringsbetingelser for elever med behov for tilrettelegging i opplaeligringen Utvalget foreslaringr at den allmenne kvalifiseringen i relevante grunnutshydanninger foslashlges naeligrt opp og styrkes ut fra behoshyvet for kompetanse knyttet til ekstra tilrettelegshyging i opplaeligringen herunder spesialpedagogiske emner Utvalget foreslaringr ogsaring at ordningene for etter- og videreutdanningstilbud innenfor sektoshyren blir styrket baringde naringr det gjelder allmenn kvashylifisering og kvalifisering med hensyn til barn og elever med behov for ekstra tilrettelegging

GNIST er navnet paring den store laeligrersatsingen der Kunnskapsdepartementet og de viktigste akshytoslashrene innenfor skole og utdanning har garingtt sammen for aring sikre oslashkt status og bedre rekrutteshyring til laeligreryrket Mobiliseringen er overbygninshygen for en rekke konkrete tiltak som skal gjenshynomfoslashres de kommende aringrene rekrutteringsshykampanje kompetanseoppbygging for laeligrere og skoleledere og en ny laeligrerutdanning Utvalget foreslaringr at styrkingen av grunn- etter- og videreshyutdanning for laeligrere samordnes innenfor rammeshyne av GNIST

1812 Den nye allmennlaeligrerutdanningen

Stmeld nr 11 (2008ndash2009) Laeligreren ndash rollen og utshydanningen omtaler laeligrerens oppgaver slik

laquoLaeligrere maring kunne omgarings elevene paring en god maringte foslashlge laeligringen deres tett og kunne se om og naringr elever trenger oslashkt stoslashtte Foruten sosial kompetanse og kunnskap om laeligring paring ulike aringrstrinn fordrer dette tilgang paring informasjon om de enkelte elevene og om deres laeligring og framgang Ikke minst er dette viktig for at elevshyene skal faring noslashdvendig hjelp og stoslashtte paring et tidlig tidspunkt

Laeligreren skal sikre at opplaeligringen er i samshysvar med maringlene i laeligreplanverket samtidig som den er tilpasset elevenes ulike forutsetninshyger og behov Elevene skal oppleve at de messhytrer faglige utfordringer De skal foslashle at de er inkludert i et sosialt fellesskapraquo

Styrkingen av den helhetlige og praksisnaeligre laeligshyrerutdanningen som er vedtatt paring bakgrunn av denne stortingsmeldingen kan gi laeligrerne bedre kompetanse til aring haringndtere oppgaver og utfordrinshyger som er knyttet til mangfoldet blant elever Utshyvalget mener det er viktig at den konkrete utforshymingen av allmennlaeligrerutdanningen gjenspeiler de gode intensjonene Laeligrerutdanningen maring styrshykes ved at pedagogiske emner vektlegges tydelishygere i den obligatoriske delen og at studentene gis kompetanse til aring haringndtere oppgaver og utforshydringer knyttet til mangfoldet i elevgruppen I tilshylegg boslashr laeligrerutdanningen ogsaring gi studentene muligheter til fordypning innenfor pedagogiske og spesialpedagogiske omraringder

Inkludering som pedagogisk utfordring slik utvalget har beskrevet i kapittel 2 Hovedutfordrinshyger lar seg ikke loslashse ved enkle metoder Den kreshyver ansvarlige og bevisste laeligrere laeligrere som ser sine egne muligheter og grenser i moslashtet med en mangfoldig elevgruppe Laeligrerne maring ogsaring haringndteshyre dilemmaer der det foreligger en rekke valgalshyternativer En oslashkning av laeligrernes kompetanse boslashr ogsaring skje gjennom refleksjon knyttet til prakshytiske situasjoner der laeligrere sammen og gjennom kollegaveiledning reflekterer over og droslashfter de situasjonene de staringr i og ser etter ulike maringter for aring forstaring iaktta og velge i foreliggende situasjoner Med oslashkende krav til vurderinger av effekter av tilshytak gjennom blant annet kartleggingsproslashver utshyfordres laeligrernes kompetanse og evne til aring utnytte informasjonen i elevresultater i utviklingen av tilshytak Utvalget anbefaler at samspillet mellom kart-legging evaluering og tiltak styrkes som kompeshytansefelt i laeligrerutdanningene

201 NOU 2009 18


182 Utdanning av barne- og ungdomsarbeidere

Barne- og ungdomsarbeidere er en relativt ny yrshykesgruppe som gradvis erstatter ufaglaeligrte assisshytenter Barne- og ungdomsarbeidere er utdannet for aring kunne arbeid innenfor hele oppvekstfeltet De utgjoslashr den absolutt stoslashrste arbeidstakergrupshypen i barnehagene og antallet assistenter har de siste aringrene oslashkt kraftig i grunnopplaeligringen

Oslashkningen er saeligrlig knyttet til en ekstra innshysats overfor barn og unge med saeligrskilte behov En assistent vil i enkelte tilfeller bistaring laeligreren i forbindelse med ekstra tilrettelegging i opplaeligrinshygen Det boslashr da kreves at det er laeligreren som staringr ansvarlig for opplaeligringen og at assistenten veileshydes av laeligreren Kunnskapsdepartementet har lagt til grunn at bruk av assistent kan betraktes som et element i rettmessig spesialpedagogisk hjelp etter loven dersom bruken av assistent framstaringr som et forsvarlig og adekvat tiltak som er egnet til i rishymelig grad aring oppnaring det formaringl som loven her skal sikre Assistentens oppgaver i forbindelse med ekstra tilrettelegging i opplaeligringen boslashr synliggjoslashshyres i laeligringsboka jf forslag til kapittel 13 Tidlig innsats og tilrettelegging

For barn og unge er assistentene viktige naeligrshypersoner og utvalget mener at deres kompetanse maring videreutvikles De antas i tillegg aring bidra til et bedre mangfold i personalet slik at dette i stoslashrre grad reflekterer den befolkningen barnehage og skole skal betjene Utvalget foreslaringr at barne- og ungdomsarbeidere faringr hevet sin kompetanse paring laeligringsmiljoslash og vanlige laeligringsutfordringer hos barn slik at de kan bidra til en inkluderende barshynehage og skole

183 Behovet for mer kompetanse i barnehager og skoler

Utvalgets forslag knyttet til tidlig innsats jf kapitshytel 13 Tidlig innsats og forebygging forutsetter hoslashy kompetanse paring skolene saeligrlig i vansker med hoslashyfrekvent forekomst Man kan likevel ikke forshyutsette at hver enkelt laeligrer skal ha all den kompeshytansen som man til enhver tid har behov for Det er derfor viktig at skolene setter sammen et pershysonale med kompetanse som dekker de konkrete behovene som barnehager og skoler gjerne vil moslashte Noen skoler har i dag organisert ressurshysteam bestaringende av helsesoslashster sosialraringdgiver spesialpedagog representanter fra PP-tjenesten

med mer Ressursteamene besitter dermed samshylet sett en kompetanse som gjoslashr det mulig aring gjoslashre de riktige grepene overfor elever med behov for oppfoslashlging eller ekstra tilrettelegging

Utvalget er opptatt av at skolene sikres en til-gang paring personale med kompetanse som dekker bredden i de mangfoldige behovene elever har ogsaring naringr det gjelder tilrettelegging av laeligringsmilshyjoslash Utvalget finner saeligrlig grunn til aring kommentere skolenes behov for spesialpedagogisk og sosialpeshydagogisk kompetanse

1831 Spesialpedagogisk kompetanse

Spesialpedagogikkens overordnede maringl er aring fremshyme gode laeligrings- utviklings- og livsvilkaringr for barn unge og voksne som av ulike grunner moslashter ndash eller er i betydelig risiko for aring moslashte ndash vansker og barrierer i sin utvikling laeligring og livsutfoldelse Det innebaeligrer to sentrale oppgaver For det foslashrshyste aring forebygge at vansker og barrierer oppstaringr elshyler faringr utvikle seg og for det andre aring avhjelpe og redusere vansker og barrierer som finnes8

Barnehager og skoler har ikke bare behov for spesialpedagogisk kompetanse til segregerte tilshytak Det er minst like relevant i vanlige barneshygrupper og klasser direkte med barn og unge elshyler gjennom veiledning for oslashvrige laeligrere Det kan likevel vaeligre en utfordring at mange studenter som tar masterutdanninger i spesialpedagogikk samtidig ikke har praktisk-pedagogisk utdanshyning Det boslashr derfor vaeligre mulig aring ta praktisk-peshydagogisk utdanning i forlengelsen av masterstudishyet eventuelt i kombinasjon med tilleggsstudier med fokus paring et undervisningsfag

Utvalget ser et klart behov for aring styrke den spesialpedagogiske kompetansen baringde i laeligrerutshydanningene og i masterutdanningene i spesialpeshydagogikk Spesialpedagoger skal paring den ene siden hjelpe barn og unge med aring tilpasse seg en situashysjon eller en institusjon og paring den andre siden ha kunnskap om hvordan sette inn tiltak paring systemnishyvaring slik at barnehage og skole tilpasser seg de barshyna og elevene som garingr der

Utover forslagene knyttet til laeligrerutdanningeshyne foreslaringr utvalget at profesjonsorienteringen i de disiplinorienterte masterutdanningene blir styrket naringr det gjelder praktisk-pedagogisk orienshytering krav til praksis i studiene og raringdgivning ved starten av yrkeskarrieren Utvalget viser ogsaring

8 Tangen R (2008) laquoTilnaeligrmingsmaringter og temaer i spesialpeshydagogikk ndash en introduksjonraquo I Befring E og Tangen R (red) Spesialpedagogikk Oslo Cappelen Akademisk Forlag

202 NOU 2009 18


til forslag om et kompetanseutviklingsprogram for barnehager og skoler naeligrmere omtalt i 184

1832 Sosialpedagogisksosialfaglig kompetanse

Raringdgivningstjenesten i skolen er naeligrmere beshyskrevet i kapittel 8 og i kapittel 15 har utvalget fremet forslag for aring styrke den sosialpedagogiske delen av tjenesten

Det har tidligere ikke blitt stilt formelle komshypetansekrav til sosialpedagogiske raringdgivere ut-over godkjent laeligrerutdanning og tre aringrs praksis fra arbeid i skolen Kravet om undervisningskomshypetanse for tilsetting som raringdgiver falt bort fra og med 1 januar 2009 og i stedet heter det at raringdgivshyningen skal utfoslashres av personer med laquorelevant kompetanseraquo (forskrift til opplaeligringsloven sect 22ndash4) Relevant kompetanse utdypes ikke naeligrmere men i forbindelse med forskriftsarbeidet har Utdanshyningsdirektoratet sendt hoslashringsbrev med forslag til laquoanbefalt formell kompetanseraquo til raringdgivere9

Dette er utdanning paring minimum bachelornivaring med minimum 60 studiepoeng raringdgiverrelevante fag Som relevante fag nevnes humaniora samshyfunnsvitenskap utdanningsvitenskap allmennlaeligshyrerutdanning faglaeligrerutdanning og utdanning innen helse- og sosialfag Videre boslashr minst 30 stushydiepoeng dekke en masteroppgave innenfor raringdshygivning Direktoratet har ogsaring sendt forslag til laquoanbefalte kompetansekriterierraquo ut til hoslashring Detshyte er 22 punkter for utdannings- og yrkesraringdgiveshyre og 16 punkter for sosialpedagogiske raringdgivere med oversikt over raringdgiveres oslashnskede kunnskashyper ferdigheter og holdninger

Verken den anbefalte formelle kompetansen eller de anbefalte kompetansekriteriene er fulgt opp etter hoslashringsrunden Dermed er det uklart hva slags kompetanse som er relevant for tilsetshyting som raringdgiver i skolen Utvalget viser til NOU 2008 18 Fagopplaeligring for framtida (Karlsenutvalshyget) der det foreslarings at det fastsettes nasjonale kompetansekrav for aring arbeide som yrkes- og utshydanningsraringdgiver Utvalget vil understreke at dershysom denne type kompetansekrav skal innfoslashres maring det ogsaring innfoslashres tilsvarende bestemmelser for sosialpedagogiske raringdgivere Utvalget mener at det ikke lenger kan vaeligre tilstrekkelig aring basere

9 Hoslashringsbrev om forslag til endring av forskrift til opplaeligshyringsloven kapittel 22 og forskrift til privatskoleloven kapittel 7 ndash retten til noslashdvendig raringdgivning samt anbefalt formell kompetanse og anbefalte kompetansekriterier for raringdgivere Utdanningsdirektoratet 11 juli 2008

seg paring at laeligrere i stoslashrre eller mindre grad ogsaring skal fylle funksjonen som raringdgiver Videreutvikshyling av raringdgivers kompetanse maring ses i sammenshyheng med at raringdgivning er et prioritert omraringde i strategien for videreutdanning av laeligrere 2009ndash 2012 laquoKompetanse for kvalitetraquo

Skolen har allerede helsesoslashster i sitt miljoslash og utvalget mener det er viktig at skolene ogsaring har kompetanse for aring tilrettelegge for elever med beshyhov for ekstra tilrettelegging i opplaeligringen Skoler maring kunne spille paring ulik kompetanse og det maring legshyges til rette for at ogsaring andre profesjoner enn laeligreshyre kan fylle rollen som sosialpedagogisk raringdgiver

Utvalget foreslaringr at dagens utdanningstilbud til raringdgivere i grunnopplaeligringen gjennomgarings og vurderes med utgangspunkt i kompetansebehoveshyne i raringdgivningstjenesten og at det etableres et etshyter- og videreutdanningstilbud for sosialpedagoshygiske raringdgivere

184 Komptansebehovet i PP-tjenesten og i de spesialpedagogiske regionsentrene

Kompetansebehovet i PP-tjenesten og de spesialshypedagogiske regionsentrene er beskrevet i kapitshytel 16 Utvalgets vurdering av de utfordringer dis-se tjenestene staringr overfor maring ses i lys av utvalgets forslag til oppgave- og ansvarsfordeling mellom PP-tjenesten og regionsentrene

Oppgave- og ansvarsfordeling innebaeligrer behov for en styrking av PP-tjenestens kompetanse paring omraringder med hoslashy forekomst som Statped i mindre grad skal arbeide med PP-tjenesten maring derfor vishydereutvikle kompetanse paring laeligringsmiljoslash probleshymatferd og sammensatte laeligrevansker da dette er utfordringer med hoslashy forekomst Naringr det gjelder de saeligrlige utfordringene knyttet til utvikling av laeligshyringsmiljoslashet i skolen foreslaringr utvalget at PP-tjenesshyten skal bidra i et femaringrig program med utviklingsshyarbeid veiledning og kompetanseheving

Utvalget beskriver videre hvordan det er noslashdshyvendig at PP-tjenesten oslashker kompetansen paring samshyspill- og relasjonsanalyse organisasjonsutvikling lovverk og laeligreplanarbeid med mer

Paring kort sikt foreslaringr utvalget to tiltak for komshypetanseutvikling i PP-tjenesten (se naeligrmere beshyskrivelser i kapittel 6) ndash Det etableres et nasjonalt utviklingssenter for

PP-tjenesten Sentret skal ha en paringdriverrolle og vaeligre en ressursbase i arbeidet med organishysatorisk og faglig utvikling av tjenesten

203 NOU 2009 18


ndash Det etableres et femaringrig kompetanseutvishyklingsprogram for PP-tjenesten og tjenestens samarbeidspartnere

Etter at de foreslaringtte tidsavgrensede tiltakene er avsluttet foreslaringr utvalget at KS og Kunnskapsdeshypartementet avtaler naeligrmere at midlene kan brushykes til aring styrke PP-tjenesten i kommuner og fylshykeskommuner

For regionsentrene innebaeligrer oppgave- og anshysvarsfordelingen ansvar for spisskompetanse paring fagomraringdene syn hoslashrsel spraringktalekommunikashysjon ervervet hjerneskade og omfattende og samshymensatte laeligrevansker Regionsentrene vil dermed ha ansvar for videreutvikling av kompetansen paring disse fagomraringdene Utvalget foreslaringr at det settes av omstillingsmidler slik at regionsentrene kan utshyvikle sin nye rolle som flerkompetansesenter

Med bakgrunn i manglende likeverdighet i det spesialpedagogiske tilbudet for samiske brushykere foreslaringr utvalget at SEAD (Samisk spesialpeshydagogisk stoslashtte) styrkes SEAD vil dermed ha anshysvaret for aring utvikle spesialpedagogisk kompetanse for samiske brukere i hele landet

Utvalget foreslaringr at Lillegaringrden kompetanseshysenter blir nasjonalt senter for laeligringsmiljoslash og problematferd Lillegaringrden vil dermed fortsatt ha et saeligrlig ansvar for aring arbeide systemrettet mot utshyvikling veiledning og formidling av kompetanse innenfor omraringdet laeligringsmiljoslash i skolen

Utvalget foreslaringr videre at det etableres et femaringrig kompetanseutviklingsprogram for barneshyhager og skoler der PP-tjenesten eventuelt i samshyarbeid med andre aktoslashrer skal bidra til utviklingsshyarbeid veiledning og kompetanseheving Proshygrammet gis en oslashkonomisk ramme paring ca 19 mill kr per aringr dette kommer ved siden av kompetanshyseutviklingsprogrammet for PP-tjenesten

185 Statped og universitets- og hoslashgskolesektoren

Statped og universitets- og hoslashgskolesektoren (UH) har atskilte oppgaver og funksjoner men paring enkelte omraringder er oppgavene overlappende Detshyte gjelder kompetanseutvikling og forskning innenfor det spesialpedagogiske fagomraringdet

1851 Statped

Statpeds oppgaver er naeligrmere beskrevet i kapitshytel 9 Statlig spesialpedagogisk stoslashttesystem (Statshyped) Forskningsbasert kunnskap er en av Utdanshy

ningsdirektoratets strategiske foslashringer for Stat-ped 2009ndash2011 laquoStatped skal i samarbeid med universiteter hoslashgskoler og andre forskningsmiljoslashshyer styrke innsatsen paring utvikling av forskningsbashysert kunnskap for aring oslashke kvaliteten paring tjenesteneraquo

De statlige spesialpedagogiske kompetansesenshytrene ble etablert i 1992 Flere av kompetansesenshytrene inngikk tidlig avtaler med hoslashgskoler og unishyversiteter om samarbeid knyttet til utdanning og kunnskapsutvikling Stortinget vedtok i 1998 gjenshynom behandlingen av St meld nr 23 (1997ndash98) Om opplaeligring for barn unge og vaksne med saeligrsshykilde behov at det skulle legges til rette for at hvert kompetansesenter fikk en faglig tilknytning til en hoslashgskole eller et universitet I langsiktig plan for Statped 2004ndash2006 skrives blant annet foslashlgende

laquoDe fleste enhetene innenfor Statped har innshygaringtt samarbeidsavtaler med ett eller flere unishyversitet eller hoslashgskoler Disse avtalene omfatshyter flere samarbeidsomraringder i hovedsak dreishyser det seg om felles FoU-arbeid om kompetanseutvikling og om utdanning av fag-folk Dette samarbeidet boslashre utvikles videre saeligrlig med tanke paring en mer konsentrert innshysats omkring kunnskapsutvikling paring tydelig definerte omraringder om en klarere fordeling av ansvar for ulike omraringder mellom enhetene i Statped og om oppbygging av et nasjonalt nettshyverk mellom sentrale forsknings- og utdanshyningsmiljoslasher og deler av stoslashttesystemet Dette ogsaring med tanke paring videre utvikling av internashysjonale nettverk Det kan for eksempel etableshyres regionale avtaler mellom Statped og aktuelshyle universitets- og hoslashgskolemiljoslasherraquo10

Det vises samme sted til at samarbeidet mellom enheter i Statped og UH-sektoren oftest initieres av kompetansesentrene I aringrsmelding fra Statped 2005 framheves det at

laquo[hellip] tjenestetilbudet maring sees i sammenheng med gjennomfoslashringen av Kunnskapsloslashftet der Statped ogsaring skal vaeligre en viktig aktoslashr Samarshybeidet mellom Statped og universitets- og hoslashgshyskolesektoren skal styrkes baringde innen forsshyknings- og utviklingsarbeid (FoU) og utvikling av studietilbud Gjennom samarbeidsavtaler med universiteter og hoslashyskoler har Statped i en rekke prosjekter soslashrget for at praksisreleshyvante problemstillinger bringes inn i forsshykningsarbeid Samarbeidet gir god teoriforankshyring for sentrenes tjenesteutvikling Fagpersoshynell har bidratt med forelesninger og veiledning til studenter Forskningsbasert

10 Statped (2005) Prosjektrapport Statped 2005 Framtidig fagshylig profil og organisering av Statped Oslo Statped

204 NOU 2009 18


kunnskap ploslashyes tilbake ved sentrenes deltashykelse i innovasjonsarbeid i skolenraquo

En gjennomgang av Statpeds aringrsrapporter for 2008 viser samme moslashnster i samarbeidsrelasjonene De ulike Statped-sentre samarbeider med UH-sektoren ved aring gi forelesninger utvikler og samarbeider om studietilbud og deltar i forsknings- og utviklingsarshybeid Flere sentre oppgir aring vaeligre praksisarena for studenter og det er etablert et samarbeidsforum mellom sentrene og ulike universitethoslashgskoler

Statped Vest er det eneste Statped-sentret som i aringrsrapportene for 2008 beskriver en etablert samarbeidsavtale Samarbeidet Statped Vest har med Universitetet i Bergen er formalisert og godt forankret i institusjonene og er ikke bare et samshyarbeid mellom fagpersoner Samarbeidet er tosishydig og innebaeligrer at Statped Vest er praksisplass for studenter fra universitetet samtidig som fagshypersoner fra Statped Vest bidrar ved aring undervise paring universitetet Dette kan brukes som eksempel paring hvordan samarbeid mellom Statped og UH-sekshytoren kan legges opp

1852 Universitets- og hoslashgskolesektoren

Universiteter og hoslashgskoler skal ifoslashlge universishytets- og hoslashgskoleloven11

a) tilby hoslashyere utdanning paring hoslashyt internasjonalt nivaring

b) utfoslashre forskning og faglig og kunstnerisk utvishyklingsarbeid paring hoslashyt internasjonalt nivaring

c) formidle kunnskap om virksomheten og utbrer forstaringelse for prinsippet om faglig frihet og anshyvendelse av vitenskapelige og kunstneriske metoder og resultater baringde i undervisningen av studenter i egen virksomhet for oslashvrig og i offentlig forvaltning kulturliv og naeligringsliv

Utfordringene til UH-sektoren er saeligrlig knyttet til aring gi laeligrerutdanningene paring ulike nivaring et innhold som legger grunnlaget for at laeligrere blir gode til aring lede og stoslashtte elever med ulike forutsetninger for laeligring og ulik opplevelse av mestring12 Ved unishyversiteter og hoslashgskoler var det i 2008 etablert tre mastergradsutdanninger i tilpasset opplaeligring en mastergradsutdanning i tilpasset opplaeligring og spesialpedagogikk og 12 mastergradsutdanninger i spesialpedagogikk13 Flere av mastergradene i spesialpedagogikk er samarbeidsprosjekter melshylom en hoslashgskole og et universitet

1853 Samarbeid mellom Statped og UH-sektoren

Det har ikke vaeligrt en ekstern evaluering knyttet til forholdet mellom Statped og UH-sektoren Utredshyninger og aringrsmeldinger fra Statped gir grunn til aring anta at det ikke er etablert en mer systematisk samordning av forskning utdanning og praksis Grenseflaten mellom Statped og UH-sektoren er saeligrlig utdanning kompetanseutvikling og forsshykning knyttet til opplaeligring av barn unge og voksshyne med behov for ekstra tilrettelegging Grenseshyflatene kan illustreres slik

Kunnskapsdepartementet har presisert at kompetansesentrene ikke skal vaeligre forskningsinshystitusjoner I den forbindelse vil utvalget vise til at Statped etter dette har brukt betydelige midler paring aring tilrettelegge for ansattes arbeid med doktorgrashyder Per 31 desember 2008 hadde 155 aringrsverk ved sentrene doktorgradsutdanning Per 1 januar 2009 er i alt 17 ansatte ved Statped i gang med doktorgradsstudier 13 av disse har hel eller delvis loslashnn eller tar doktorgraden i kombinasjon med stilling ved sentret Dette innebaeligrer at betydelige ressurser garingr med til aring legge til rette for ansattes forskning Utvalget finner det riktig aring minne om departementets presisering saeligrlig i lys av behoshyvet for en mer koordinert forskningsinnsats paring dette feltet

Samarbeidet mellom Statped og UH-sektoren maring ses i lys av andre samarbeidsforhold der baringde Statped og UH-sektoren inngaringr som samarbeid innenfor rusfeltet helse og barnevern samt samshyarbeid med kommuner og fylkeskommuner (der barnehager skoler og PP-tjenesten inngaringr) Naringr det gjelder samarbeid mellom Statped og UH-sekshytoren er det viktig at man tar hensyn til arbeidsforshydelingen mellom Statped og PP-tjenesten jf kapitshytel 16 PP-tjenesten og Statped ndash tettere paring

Det er av stor betydning at samarbeidet utvishykles videre med sikte paring en god gjensidig forankshyring mellom praksisfeltet og teoriutviklingen Detshyte samarbeidet kan gi aringpenbare gevinster ndash en mer praktisk relevant og forskningsbasert

utdanning ndash god mulighet til forskning gjennom unik til-

gang paring data ndash forskningsbasert dokumentasjon av spesialpeshy

dagogiske tjenester

11 Lov om universitet og hoslashgskoler sect 1- 1 Lovens formaringl 13 Hausstaumltter RS K Nes IM Kleppan og L Sletten (2008) 12 Stmeld Nr 11 (2008ndash2009) Laeligreren ndash rollen og utdannin- Kartlegging av mastergrader i laeligrerutdanningene Rapport

gen nr 10 ndash 2008 Elverum Hoslashgskolen i Hedmark

NOU 2009 18

Rett til laeligring

205 Kapittel 18

Tabell 181 Grenseflatene mellom Statped og UH-sektoren

Statped UH

Grunnutdanning (foslashrskolelaeligrer allmennlaeligrer PPU)Mastergrad i spesialpedagogikk (tilpasset opplaeligring inkludering med mer)Etter- og videreutdanning

Barnehage- og skoleutvikling

Forskning

Veiledning og undervisning av barn unge og voksne med saeligrshyskilte behov

Bidra paring enkelte omraringder der de har spisskompetanse Bidra med forelesninger paring enkelshyte omraringder praksisplasser samt veiledning av studenter Formidle viten paring omraringder knytshytet til Statped sin spisskompetanshyse og spesialpedagogikk

Utviklingsarbeid for bedre tilbud til barn med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte (bedre laeligring) Fokusere forskningsomraringder og delta i forskning Legge til rette for kvalitativ god opplaeligring

Hovedansvar for en helhetlig og praksisnaeligr laeligrerutdanning Hovedansvar for utdanningen

Prioriterte omraringder innen barneshyhage og skole med fokus paring en inshykluderende praksis Oppfoslashlging av nyutdannede laeligrere Utviklingsarbeid for en skole som gir god og tilpasset opplaeligring (bedre laeligring) Hovedansvar for aring utfoslashre forskshyning Bidra til aring evaluere tjenester samshyle inn relevante forskningsdata

ndash kompetanseutvikling i Statped og UH-sektoren (oslashkt spesialpedagogisk kompetanse oslashkt forsshykningskompetanse)

ndash bedre laeligrerutdanning ndash oslashkt kvalitet for bedre laeligring i barnehage og

skole ndash utvikling av relevante spesialpedagogiske stushy

dietilbud ndash mulighet til aring formidle og faring diskutert ny kunnshy

skap

Det kan ogsaring vaeligre ulemper i samarbeidet ndash ikke tatt nok hoslashyde for ressursbehov og ramshy

mebetingelser ndash kamp om forskningsmidler ulike finansieshy

rings- og meriteringssystemer ndash ulikhet i arbeidsbetingelser for Statped-ansatte

og UH- ansatte ndash ulik kompetanse for Statped-ansatte og UHshy

ansatte ndash stort press paring UH-sektoren om utvikling av

samarbeidsformer med en rekke ulike aktoslashrer ndash manglende avklaring av Statpeds rolle som

forskningsinstitusjon ndash ulike posisjoner i forstaringelsen av spesialpedagoshy

gisk kompetanse og praksis

Samarbeidet maring innfelles i en modell med maringl krav og forventninger som de ulike aktoslashrene er forpliktet av Dette handler i hovedsak om en klar

fordeling av ansvar og mulighet for aring utnytte felles kompetanse og ressurser i forhold til institusjoneshynes primaeligre maringl Samarbeidet maring ndash vaeligre systembasert og forankret hos Statped

og ledelsen i universitethoslashgskoler ndash utvikles regionalt ndash bygge videre paring eksisterende samarbeid der

dette fungerer godt ndash bygge paring en felles forstaringelse av og motivasjon

for samarbeidet

Med bakgrunn i dette foreslaringr utvalget at det innshygarings forpliktende samarbeidsavtaler mellom de spesialpedagogiske regionsentrene og universishytets- og hoslashgskolesektoren

186 Forskning

Utvalget er opptatt av at man maring styrke forskning knyttet til barn unge og voksne med behov for ekshystra tilrettelegging i opplaeligringen For aring styrke utshydanningsforskningen har Kunnskapsdepartemenshytet bedt Forskningsraringdet planlegge implementere og gjennomfoslashre et nytt langsiktig forskningsproshygram for perioden 2009ndash2018 Forskningsraringdet etashyblerte paring denne bakgrunn det langsiktige program-met Utdanning 2020 Programmet skal fremme forskning av hoslashy vitenskapelig kvalitet og styrke kunnskapsgrunnlaget for politikkutforming forshy

206 NOU 2009 18


valtning profesjonsutdanning og profesjonsutoslashvelshyse Flere fag- og forskningsmiljoslasher skal stimuleres til aring forske paring problemstillinger knyttet til utdanshyningssektoren og til grenseflatene mot andre sekshytorer herunder arbeidslivet

Evalueringer av utdanningsforskningen beshyskriver et fragmentert forskningsfelt preget av vashyrierende vitenskapelig kvalitet smaring fagmiljoslasher svak internasjonal publisering og spredt ressursshyinnsats14 15 Departementet peker paring tre hovedutshyfordringer som utgangspunkt for styrkingen ndash aring styrke utdanningsforskning som et fler- og

tverrfaglig forskningsfelt ndash aring styrke kunnskapsgrunnlaget for praksis og

policybeslutninger ndash aring styrke den vitenskapelige kvaliteten

Utvalget mener de utfordringene departementet beskriver er dekkende ogsaring for feltet barn unge og voksne med behov for ekstra tilrettelegging i opplaeligringen Sider ved dette feltet er underforshysket Utvalget foreslaringr at forskingen knyttet til barn unge og voksne med behov for ekstra tilretshytelegging i opplaeligringen styrkes Det er behov for aring heve kvaliteten paring denne forskningen slik at kunnskapsgrunnlaget for politikkutforming og praksis styrkes Dette boslashr skje innenfor Utdanshyning 2020 Dette vil bidra til aring gjoslashre forskningen paring feltet mindre fragmentert

Utvalgsmedlem Jorun Sandsmark er medlem av styret for Utdanning 2020 og fratraringdte under behandlingen av dette punktet

187 Samarbeid og koordinering

Samarbeid og koordinering krever en egen komshypetanse Utvalget mener at mange aktoslashrer manshygler grunnleggende kompetanse naringr det gjelder tverrfaglig og tverretatlig samarbeid

Trygghet i egen fagkompetanse er en noslashdvenshydighet i alt samarbeid I tillegg er det noslashdvendig med felles kompetanse og en felles forstaringelse av samarbeid Samarbeidskompetanse innebaeligrer blant annet problemloslashsningsevne og samarbeidsshyevne I samarbeidsevne ligger spraringk- og kulturforshystaringelse innsikt og ferdighet i kommunikasjon og

14 Borgen JS H Gunnes og G Sivertsen (2007) Kartlegging av norsk utdanningsforskning Rapport 322007 Oslo NIFU STEP

15 Ramboslashll Management AS (2007) Norsk utdanningsforsshykning ndash en systemutredning Oslo Ramboslashll Management AS

gruppeprosess og holdninger preget av respekt og likeverd

Holck16 peker paring noslashdvendigheten av en annen og mer hensiktsmessig kompetanse hos aktoslashrene enn det de har i dag Denne kompetansen innebaeligshyrer at fagpersoner kan analysere og finne fram til hvorvidt faglige oppgaver henger sammen Vide-re framheves det som viktig at de kan styre egen fagkompetanse slik at den henger sammen med andre fagomraringders kompetanse og tjenestemottashykernes oslashnsker rettigheter og behov Holck peker ogsaring paring kommunenes bestillerkompetanse som et viktig element for aring tilskynde noslashdvendig samordshyning mellom spesialisttjenestene

Utvalget vil peke paring at ogsaring koordineringsarshybeid er en egen kompetanse som blant annet kreshyver evne til aring lede moslashter trekke noslashdvendige konshyklusjoner og som krever innsikt i og respekt for hverandres fagomraringder I tillegg maring en kunne orshyganisere aktuelle ressurser rundt den enkelte og etablere hensiktsmessige rutiner basert paring analyshyser av avhengighetsforhold mellom ulike faglige oppgaver

Utvalget vil peke paring at de ulike utdanningene i feltet ikke gir de noslashdvendige ferdighetene som kreves for aring kunne samarbeide og koordinere tilshytak til beste for den enkelte Dette gjelder baringde pedagogiske utdanninger og utdanninger innenshyfor helse- og sosialfag Utvalget foreslaringr at samarshybeids- og koordineringskompetanse og kunnskap om andre yrkesgrupper det er aktuelt aring samarbeishyde med sikres bedre i pedagogiske og helse- og sosialfaglige yrkesutdanninger

Dersom de ulike utdanningsinstitusjonene etashyblerer et samarbeid om utviklingen av slik kompeshytanse vil dette kunne skape en plattform for samshyarbeid som kan og maring fortsette i praksisfeltet slik at det ikke blir rom for profesjonskamper og anshysvarsfraskrivelse



Dette utvalgsmedlemmet er opptatt av kompetanshyse som endringsstrategi Utdanninger som skal kvalifisere for arbeid i barnehager og skoler maring bygge paring lovverk og rammeplanlaeligreplan for barshy

16 Holck G (2004) Kommunenes styring av komplekse oppgashyver Kommunal tverretatlig tjenesteyting overfor barn og unge med funksjonsnedsettelser Avhandling til PhD-grashyden Oslo Institutt for spesialpedagogikk Universitetet i Oslo

207 NOU 2009 18


nehageskolefagopplaeligring Ikke minst er det viktig at de grunnprinsippene som barnehage og skole bygger paring er grunnleggende og gjennomshygaringende i disse utdanningene Dette gjelder baringde grunnutdanningene og videre- og etterutdanshyning Dette medlemmet mener at de sju kompeshytansene som omtales i St meld nr 11 (2008-2009) Laeligreren ndash rollen og utdanningen er et godt utshygangspunkt Etikk maring ogsaring omfatte plikt til aring handle i forhold til barn og elevers laeligring og utshyvikling

Laeligreren har stor betydning for elevers laeligring og utvikling Dette utvalgsmedlemmet mener der-for utredningen i mye stoslashrre grad burde vektlagt

laeligrernes behov for kompetanse stoslashtte og veiledshyning Laeligrerutdanningen og de foslashrste aringrene i laeligshyreryrket er kritisk Det er viktig at den nye grunnshyskolelaeligrerutdanningen setter laeligreren i stand til aring moslashte dagens elevutfordringer til refleksjon om hvordan man kan realisere de grunnleggende prinsippene og verdiene i praksis gir faglig tyngshyde og mot og vilje til aring handle Samtidig er det vikshytig at laeligreren har noslashdvendig stoslashtte og mulighet for faglig utvikling Dette utvalgsmedlemmet vil understreke behovet for at alle som arbeider med barn unge og voksne i kommunen har kompetanshyse vilje og mulighet til samarbeid

208 NOU 2009 18


Kapittel 19

Oslashkonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag

191 Generelt om oslashkonomiske konsekvenser

I kapittel 3 er det gitt en samlet oversikt over utshyvalgets forslag Mandatet klargjoslashr at utvalget skal fremme forslag innenfor dagens ressursramme Etter utvalgets vurdering vil de forslagene som er fremmet ikke kreve oslashkte utgifter for staten eller kommunal sektor samlet sett I avsnitt 192 vurdeshyrer utvalget oslashkonomiske konsekvenser relatert til de respektive kapitlene i del III Mange av forslashygene vil kunne realiseres gjennom en omdisponeshyring innenfor dagens rammer Flere av tiltakene vil dessuten kunne bety besparelser gjennom beshydre organisering av oppgaver og kompetanseheshyving Det hefter imidlertid ofte usikkerhet ved slishyke oslashkonomiske beregninger

Paring lengre sikt vil en realisering av utvalgets forslag kunne bety mindreutgifter for samfunnet totalt sett i form av bedre laeligringsresultater og mindre behov for kostbare tiltak som i dag garingr til aring kompensere i etterkant for systemfeil og svikt i utdanningssystemet

Om tiltak medfoslashrer hoslashyere eller lavere utgifter avhenger i noen grad av tidsperspektivet og ogsaring av hvor bredt eller snevert en definerer samfunshynets utgifter Tiltak faringr ofte effekter foslashrst etter noe tid God utdanning bidrar til oslashkonomisk vekst og kan paring sikt redusere behovet for helse- sosial- og trygdeytelser

Utvalget har ikke basert forslagene paring et ekshysplisitt skille mellom private og offentlige barneshyhager og skoler og utvalget omtaler derfor ikke eventuelle ulike konsekvenser disse imellom

192 Oslashkonomiske konsekvenser av utvalgets forslag

I kapittel 13 Tidlig innsats og forebygging foreslaringr utvalget en plikt for barnehager og skoler til oppshy

foslashlging av barn og elever gjennom innfoslashring av laeligshyringsboka spraringkkartlegging i barnehagen en ressursbank med ulike oppfoslashlgingsverktoslashy og utshyviklingssamtale i barnehagen

Etter utvalgets oppfatning vil disse tiltakene ikke generere kostnader Mye av dette foregaringr alshylerede i dag i de fleste barnehager og skoler men en pliktbestemmelse medfoslashrer at barnehager og skoler ikke kan unnlate aring foslashlge opp Laeligringsboka vil forenkle arbeid barnehagen og skolen allerede i dag er paringlagt blant annet knyttet til kommunikashysjon med hjemmet Laeligringsboka vil ogsaring lette kommunikasjonen i overgangene mellom opplaeligshyringsnivaringene og overfloslashdiggjoslashre skriftlig dokushymentasjon som i dag maring ivaretas paring andre maringter

Utviklingskostnader i forbindelse med laeligshyringsboka og en ressursbank med varierte kart-leggings- og oppfoslashlgingsverktoslashy med veiledning til foslashrskolelaeligrerelaeligrere forutsettes ivaretatt av Utdanningsdirektoratet innenfor gjeldende resshysursrammer

I kapittel 14 Rett til ekstra tilrettelegging i oppshylaeligringen foreslaringr utvalget blant annet endringer i opplaeligringsloven der retten til spesialundervisshyning foreslarings erstattet av en rett til ekstra tilretteshylegging i opplaeligringen Videre foreslarings endringer i bestemmelser om vedtaksmyndighet sakkyndishyge vurderinger med mer De foreslaringtte lovendrinshygene vil neppe faring oslashkonomiske konsekvenser Om-forming av retten til spesialundervisning er ikke ment som et sparetiltak men erstattes av en anshynen form for rettighetsfesting som er mer maringlretshytet og funksjonell og favner videre enn dagens spesialundervisning

I kapittel 15 Tilpassede og fleksible opplaeligringsshyloslashp foreslaringr utvalget en gjennomgang og revideshyring av deler av laeligreplanverket for Kunnskapsloslashfshytet differensierte laeligreplaner i fellesfagene for stushydieforberedende og yrkesforberedende utdanshyningsprogrammer bedre rutiner for aring sikre over-ganger mellom utdanningsnivaringene bedre utnytshytelse av tilbudsstrukturen i videregaringende opplaeligshy

209 NOU 2009 18


ring og oslashkonomiske insentivordninger i fylkesshykommunen for aring oslashke laeligrebedriftenes muligheter til i stoslashrre grad enn i dag aring ta imot elever som har behov for mer tilrettelegging

Disse tiltakene har ingen oslashkonomiske konseshykvenser men er primaeligrt av administrativ karakshyter Dette gjelder ogsaring forslaget om fylkeskommushynale insentivordninger (tilskudd) for aring oslashke laeligreshybedriftenes villighet til aring opprette laeligreplass for elever med for eksempel hoslashyt fravaeligr eller svake prestasjoner Dette skyldes at fylkeskommunene allerede har ekstra kostnader med disse elevene i dag i form av alternativ plass i skole

I kapittel 16 PP-tjenesten og Statped tettere paring foreslaringr utvalget etableringen av et nasjonalt utvishyklingssenter for PP-tjenesten et femaringrig kompeshytanseutviklingsprogram for PP-tjenesten og samshyarbeidspartnere en femaringrig kompetanseheving av skoler i utvikling av laeligringsmiljoslash og tilrettelegshyging tidsbegrensede omstillingsmidler for spesishyalpedagogiske regionsentre samt oslashkt ressursshyramme for SEAD (Samisk spesialpedagogisk stoslashtshyte)

Utvalget har beregnet de oslashkonomiske kostnashydene for disse tiltakene til ca 94 mill kroner til sammen (2008-prisnivaring) hvorav en begrenset an-del er av permanent karakter I samsvar med manshydatets forutsetning om at utvalgets forslag skal fremmes innenfor dagens ressursramme 80 mill kroner av disse kostnadene dekkes gjennom en foreslaringtt nedbygging av dagens sentre for samshymensatte laeligrevansker i Statped tilsvarende 115 aringrsverk mens de resterende 14 mill kroner foreshyslarings frigjort gjennom samorganisering og samloshykalisering av dagens Statped i fire regionsentre (6 mill kroner i reduserte felleskostnader og 8 mill kroner i redusert husleie) Det siste er etter utvalshygets oppfatning et forsiktig anslag

Ved eventuelle oppsigelser i Statped vil det kunne bli aktuelt med midler til venteloslashnn og loslashnn etter rettsvilkaringrsavtalen for overtallige Omfanget er vanskelig aring forutse paring forharingnd og vil blant an-net avhenge av arbeidsmarkedet Det er imidlershytid grunn til aring tro at det er faring som vil ha problem med aring faring nytt arbeid i alle fall paring noe sikt De siste aringrene har utgifter til venteloslashnn og rettsvilkaringrsavtashylen som dekkes over statsbudsjettets kapittel 230 garingtt jevnt ned fra 158 mill kroner i 2005 til 94 mill kroner i 2008

Kapittel 17 Helhet krever tverrfaglig og tverreshytatlig samarbeid innebaeligrer forslag fra utvalget om blant annet individuell plan varslingsrutiner melshylom tjenesteleverandoslashrer henvisningsrett for PPshytjenesten til BUP og HABU med mer Disse forshy

slagene har ikke oslashkonomiske konsekvenser men administrative foslashlger

Utvalgets samlede konklusjon er at det paring kort sikt ikke er knyttet merutgifter for stat eller komshymunal sektor ved de tiltakene som er foreslaringtt sett under ett Flere av forslagene vil imidlertid kunne medfoslashre oslashkte utgifter for kommunal sektor paring noe sikt fordi en god lokal oppfoslashlging av utvalshygets forslag og intensjonene bak disse ikke noslashdshyvendigvis kan ivaretas innenfor kommunesektoshyrens eksisterende ramme Flere av utvalgets for-slag gir dermed signaler om et hoslashyt ambisjonsnishyvaring paring barnas og elevenes vegne Utvalget kan der-for ikke se bort ifra at dette kan medfoslashre et utgiftspress som det vil vaeligre vanskelig aring motstaring i alle fall paring noe sikt

Utvalget ser ogsaring at det vil vaeligre noslashdvendig aring se ressursene i sammenheng over en lengre perishyode Det vil noslashdvendigvis ta noe tid foslashr de frigjorte ressursene blir tilgjengelige saring det vil derfor bli noslashdvendig aring starte kompetansehevingen i komshymunene foslashr og parallelt med nedbyggingen av sentrene for sammensatte laeligrevansker

Styrkingen av PP-tjenesten som konkret er foreslaringtt av utvalget er av kvalitativ natur Sist det ble foretatt en omfordeling av ressurser fra Stat-ped til PP-tjenesten (fra aringr 19992000) ble PP-tjeshynesten styrket med 300 fagaringrsverk fulgt av et kvashylitetshevingsprogram (SAMTAK) som var svaeligrt begrenset sammenlignet med det som er foreslaringtt her Ved utvalgets forslag her blir det ikke foretatt noen kvantitativ styrking av PP-tjenesten Utvalget vil imidlertid peke paring at det trolig vil legges et oslashkt press paring kommunene om styrking av PP-tjenesten ogsaring kvantitativt som foslashlge av oslashnsker om aring satse baringde paring kvalitet og kvantitet Jf for eksempel i den forbindelse forslaget om aring lovfeste PP-tjenesshytens tilknytning til barnehagen noe som vil foslashre til oslashnsker om en kvantitativ styrking av PP-tjenesshyten selv om tjenesten i dag betjener barnehagene i et betydelig omfang

I den forbindelse vil utvalget peke paring den skjevheten som har utviklet seg over mange aringr naringr det gjelder tildeling av ressurser til ulike sekshytorer som har med barn og unge aring gjoslashre der det samlet har vaeligrt en betydelig vekst men der det spesialpedagogiske stoslashtteapparatet (PP-tjenesten og Statped) har hatt en nedgang i sine ressurser maringlt ved aringrsverk Dette er illustrert i tabell 101 i kapittel 10 som viser antall aringrsverk i enkelte aktushyelle tjenester for barn og unge i 1994 2000 og 2007 Tabellen viser at det har vaeligrt en samlet nedshygang i antall aringrsverk i PP-tjenesten og Statped paring til sammen 4 prosent fra 1994 til 20072008

210 NOU 2009 18


Utvalget er kjent med den satsingen som komshymer med utviklingsveiledere for grunnskolen geshynerelt Dette prosjektet er av stor verdi og vil trekshyke i samme retning som de forslagene utvalget har kommet med Det er gjennom aring forbedre de allmenne tilbudene at mange av barna og de unge med saeligrskilte behov best blir hjulpet Lykkes vi ikke med det vil behovet for ressurser til ekstra tilrettelegging oslashke ytterligere Utvalget foreslaringr derfor at ressursene som frigis naringr kompetanseutshyviklingsprogrammet er gjennomfoslashrt etter 5 aringr blir sett i sammenheng med ressurser til disse utshyviklingsveilederne og med tanke paring en oslashkning av kommunesektorens ramme for aring oslashke antall aringrsshyverk i PP-tjenesten Alternativt kan de frigitte resshysursene viderefoslashres i form av midler til kommuneshyne til konkrete utviklingsprosjekter for PP-tjenesshyten etter naeligrmere avtale mellom KS og departementet

193 Effektivisering

I mandatet heter det at utvalgets forslag skal bidra til bedre organisering og effektiv ressursbruk i den framtidige tiltakskjeden Flere av utvalgets forslag handler om tidlig innsats og tett oppfoslashlshyging i et forebyggende perspektiv noe som i seg selv tilsier effektiv ressursutnyttelse

En PP-tjeneste som jobber mer fleksibelt og naeligrmere skoler og barnehager og mindre med utredninger vil kunne gi en mer effektiv innsats og raskere resultat for den enkelte Aring avgrense sakkyndighetsarbeidet vil vaeligre en bedre maringte aring utnytte den faglige kapasiteten paring enn i dag

Mye ressurser og svaeligrt mye innsats og aktivishyteter settes i dag inn overfor barn unge og voksshyne med spesielle opplaeligringsbehov For mange gir innsatsen god effekt men for andre kan virkninshygene vaeligre variable og usikre Utvalget har geneshyrelt lagt vekt paring oslashkt kompetanse paring alle nivaringer og mener at hoslashyere og riktigere kompetanse vil kunshyne gi bedre resultater for den enkelte Eksempelshyvis har utvalget advart mot et oslashkende antall timer med assistent og anbefalt mer spesialisert og inshytensivert innsats for aring bidra til laeligring

Utvalget har beskrevet hvordan Statped og PP-tjenesten har overlappende oppgaver og foreshyslaringr derfor en klarere grenseoppgang mellom dis-se to tjenestene Videre har utvalget pekt paring overshylapping i brukergrupper profesjoner og tiltak mellom sentrene for sammensatte laeligrevansker i Statped og Habiliteringstjenesten for barn og unge (HABU) i helseforetakene Utvalget har der-

for blant annet foreslaringtt at det inngarings forpliktende samarbeidsavtaler med avklaring av arbeids- og oppgavefordelingen mellom disse instansene med forankring paring eiersiden Det er omfattende behov for bistand i kommunene og blant brukershyne og det er derfor viktig at den samlede kapasishyteten utnyttes best mulig

Ogsaring i en del andre tilfeller er det uklarhet i ansvars- og oppgavefordeling mellom ulike aktoslashshyrer Utvalget registrerer at det garingr med mye krefshyter for baringde ansatte og foresatte i haringndteringen av dette Hjelpemiddelomraringdet er et eksempel paring beshyhovet for forenklinger Generelt ser utvalget at der det er kompliserte modeller for kostnadsforshydeling garingr det med betydelige ressurser til byraringshykrati og samarbeid som ellers kunne garingtt til direkshyte innsats overfor barn og unge

Utvalget mener likevel at den stoslashrste effektivishyseringsgevinsten ligger i aring faring til en tettere oppfoslashlshyging av den enkelte slik at flere faringr oslashkt laeligringsutshybytte og man bryter en bekymringsfull utvikling Baringde menneskelige og samfunnsmessige gevinshyster av forebyggende arbeid og satsing paring barn og unge er god dokumentert i andre sammenhenger

Utvalget er ogsaring opptatt av den ventede samshyhandlingsreformen i helsevesenet og haringper den har en sterk prioritering av barn og unge Det er grunn til aring minne om at barn og unge har barneshyhagen og skolen som sin hverdagsarena og der er det godt kvalifiserte ansatte Helsepersonell som arbeider med forebyggende tiltak har derfor mye aring hente ved aring spille paring lag med sine kollegaer i utdanningssystemet

194 Administrative konsekvenser

Utvalget har foran paringpekt at flere av de foreslaringtte tiltakene ikke vil ha oslashkonomiske konsekvenser men heller administrative konsekvenser for de akshytuelle tjenester organer og personer Mye av detshyte maring ses paring som en del av det loslashpende forbeshydringsarbeidet i beroslashrte etater og instanser

Den foreslaringtte omorganiseringen av Statped vil ha betydelige organisatoriske og administratishyve konsekvenser Forslaget om samorganisering og samlokalisering i fire flerfaglige regionsentre under en felles ledelse i hver region betyr at flere sentre vil bli avviklet som selvstendige enheter og inngaring som avdelinger i flerkompetansesentret

Dette vil innebaeligre en betydelig omstillingsshyprosess som for de enkelte sentrenes vedkomshymende er naeligrmere beskrevet i kapittel 17 Stat-ped har imidlertid betydelig erfaring med slike

211 NOU 2009 18


stoslashrre eller mindre omstillingsprosesser og Stat- Statped ikke vil greie aring gjennomfoslashre en slik om-ped Vest har et godt stykke paring vei fullfoslashrt en slik legging av virksomheten paring en god og effektiv omstilling Utvalget er derfor ikke bekymret for at maringte

212 NOU 2009 18


Vedlegg 1

Saeligrmerknader

Saeligrmerknad fra utvalgsmedlemmene Bente Hagtvet Gidske Holck Tove-Lill Labaharing Magga Jorun Sandsmark og Marianne Ween

Disse utvalgsmedlemmene oslashnsker aring nyansere og korrigere fremstillingen av saksforholdene utredshyningen Dette gjelder for det foslashrste at det i utredshyningen brukes uttrykket laquoutvalget menerraquo Utshytrykket gir inntrykk av en enighet i utvalget som disse utvalgsmedlemmene ikke kjenner seg igjen i Denne saeligrmerknad har som maringl aring faring frem at det finne nyanser i fremstillingen av utvalgets diskushysjoner noe som kan tjene til at det fattes bedre beshyslutninger paring grunnlag av utredningen Utvalgets moslashter har inneholdt mange refleksjoner ulike fagshylige innfallsvinkler flere faglige perspektiver og mer faglig uenighet blant utvalgsmedlemmene enn det som fremkommer i utredningsteksten Vanligvis synliggjoslashres slike meningsforskjeller i teksten der det fremgaringr hva uenigheten bestaringr i Det er et faktum at det kun er et sted i denne utshyredningen det gjoslashres rede for at det har vaeligrt ulike oppfatninger mellom utvalgsmedlemmene Den-ne uenigheten er knyttet til varigheten av Lillegaringrshydens organisatoriske tilknytning til Utdanningsdishyrektoratet Disse utvalgsmedlemmene vil av den grunn peke paring det uheldige ved en fremstilling som kan medvirke til en tilsloslashring av at de faktiske faglige standpunkter som finnes

Det er ogsaring oslashnskelig aring gjoslashre beslutningstakershyne oppmerksom paring at man har valgt ikke aring tydeligshygjoslashre de skillelinjene som er raringdene i fagfeltet men i stedet fremstille saksforholdene i teksten paring en maringte som gir inntrykk av konsensus Begreshyper fagtermer og tankegods fra de spesifikke pershyspektivene som disse utvalgsmedlemmene har forfektet er med i fremstillingen men uten at de er gitt en innramming som staringr i forhold til innholshydet Dette er den felles bakgrunnen for saeligrmerkshynadene fra disse utvalgsmedlemmene I den endeshylige versjonen av utredningen sendt medlemmeshyne fredag 260609 gjenspeiles det at teksten er endret og tilpasset varingre saeligrmerknader noe som ikke var forutsatt og saeligrmerknadene var levert inn i henhold til den fastsatte frist Dette forsoslashket paring aring innarbeide synspunktene fra saeligrmerknadene

i teksten har ikke vaeligrt helt vellykket og disse utshyvalgsmedlemmene finner det derfor noslashdvendig aring synliggjoslashre hva som er bakgrunnen for at teksten naring ikke fremstaringr som faglig konsistent Disse medlemmenes oppfatninger er ikke fremstilt tilshystrekkelig nyansert og meningsnyansene komshymer ikke klart nok fram I stedet kan det hevdes at teksten i utredningen fremstaringr som et konsenshysusdokument med den foslashlge at ulike synspunkter paring mandatforstaringelse grunnleggende faglige motshystridende syn ulik bruk av begreper og problemshyforstaringelse med forskjellige begrunnelser taringkelegshyges

Disse utvalgsmedlemmene ser svaeligrt alvorlig paring at varingre synspunkter i de ulike saker naring kan syshynes aring stoslashtte helt andre konklusjoner enn dem vi stoslashtter Teksten bidrar ikke til aring tydeliggjoslashre de skillelinjer og dilemmaer som har preget dette saksfeltet og derved ogsaring noslashdvendigvis et bredt sammensatt utvalg Teksten tydeliggjoslashr heller ikke spesialpedagogikkens mange faglige retninshyger og de utviklingslinjer som finnes innenfor fa-get Det fremkommer ikke at det finnes store forshyskjeller i fagutvikling mellom ulike landsdeler og ulike samfunnsmessige betingelser for opplaeligring Det er ikke pekt paring hvordan befolkningssammenshysetningen og ulike steders forskjellige historiske og naturgitte forhold ogsaring er en del av de opplaeligshyringsmessige betingelser som skaper rammer for laeligring hos barn unge og voksne Perspektivet kan sies aring vaeligre innsnevret til faktorer paring individshyog institusjonsnivaring

Disse utvalgsmedlemmene mener at en tydeshyliggjoslashring av avgrensningene i forhold til mandashytet vil kunne bidra til en bedre fagutvikling i feltet Med synliggjoslashring av eksisterende faglige nyanshyser vil det ogsaring vaeligre lettere aring ta standpunkt til utshyvalgets forslag Dette fagfeltet er et politisert felt der kamp om ressurser og ulike verdimessige standpunkter kan gjoslashre at konfliktnivaringet til tider blir hoslashyt Det er ogsaring slik at dagens aktualisering av temaet i media og i internasjonale undersoslashkelshyser og rapporter som skaper et press om reform i en bestemt retning

213 NOU 2009 18


Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Tove-Lill Labaharing Magga

Om bakgrunnen for denne saeligrmerknad

En belysning av sposlashrsmaringl vedroslashrende samene i Norge har slik dette utvalgsmedlemmet vurderer det bidratt til at denne utredningen vektlegger et rettighetsbasert og inkluderende perspektiv noe som utypes naeligrmere i denne saeligrmerknad Sposlashrsshymaringl knyttet til samenes rettigheter og de konstitushysjonelle bestemmelser omkring samenes opplaeligshyringsrettigheter og opplaeligringsbetingelser i Norge kan sies aring ha gitt utvalget en stoslashrre mulighet til retshyte oppmerksomhet mot faktorer i opplaeligringsfeltet som har aring gjoslashre med menneskerettigheter paring grupshypenivaring Tradisjonelt er menneskerettighetssposlashrsshymaringl knyttet til individuelle rettigheter og rettigheshyter paring gruppenivaring er et mindre kjent fenomen Grupperettigheter og minoritetsvern skaper grunnlag for aring forstaring baringde urfolksrettslige sposlashrsshymaringl og minoritetspedagogiske sposlashrsmaringl generelt Et felles anliggende for urfolk og andre som lever i minoritetssituasjoner er at de som objekt for til tilshytak fra myndighetenes side gis saeligrskilt vern mot ekskludering kulturell utslettelse ved at det etableshyres demokratiske ordninger som har karakter av positiv diskriminering Spesialundervisning kan ogsaring betraktes som et slikt minoritetspedagogisk fenomen og maringlgruppen for dette utvalget kan sies aring vaeligre i en minoritetssituasjon i det henseende Det oppstaringr problematiske forstaringelsesrammer i de tilfeller der en ikke ser forskjell paring disse tiltakene og tiltak som er begrunnet i segregering Dette vil bli utdypet naeligrmere i denne saeligrmerknad

Individer som ikke noslashdvendigvis identifiseres som minoriteter i alle situasjoner kan leve i en mishynoritetssituasjon ut fra de gitte samfunnsforhold og minoritetsaspektet blir et trekk ved deres situshyasjon uten noslashdvendigvis aring prege deres identitet paring alle omraringder Identitetsaspekter kan sies aring vaeligre situasjonsbetingede ut fra hvilke forhold som gjoslashres relevante i situasjonen Minoritetsasshypektet er noe disse har til felles med alle som oppshylever minoritetssituasjoner men dette kan vaeligre det eneste de har felles Ellers kan de vaeligre forshyskjellige paring alle andre omraringder Derfor er minorishytetsaspektet et lite egnet aspekt aring bruke som grunnlag for kategorisering av individet Inkludeshyringsperspektivet bygger paring likeverdighet som norm Det derfor lite tjenelig aring fokusere paring minoshyritetsaspektet ved omtale av enkeltpersoner med minoritetstilhoslashrighet Dette er et dilemma som trenger aring belyses naringr en droslashfter opplaeligringssposlashrsshymaringl og spesialpedagogiske prinsipper

Samtlige av utvalgsmedlemmene i dette utvalshyget har gitt en muntlig tilslutning til at samiske forhold skal beskrives i utredningsteksten Gjenshynom droslashftinger muntlige og skriftlige innspill rapporter som er lagt frem og i forbindelse med at andre forhold har vaeligrt belyst er samene og sashymiske samfunnssposlashrsmaringl blitt utredet Temaet er beskrevet i utredningsteksten men ikke i et om-fang og paring et faglig nivaring som dette utvalgsmedshylemmet mener er tilstrekkelig Derfor utdypes noen av sposlashrsmaringlene naeligrmere i denne saeligrmerkshynad

Det er ingen mangel paring informasjon eller manshygel paring kunnskaper om samene i det norske samshyfunnet i dag men informasjon om samene er ikke ivaretatt paring systemnivaring og det er ikke etablert gode nok ordninger for kunnskapsformidling og opplaeligring av de som arbeider innenfor offentlig virksomhet og i opplaeligringssektoren spesielt Detshyte gjelder alle nivaringer Det finnes noen enkelttiltak som likevel ikke er systematiske nok til at det skashyper endring som forbedrer situasjonen Det finnes i liten grad en tilstrekkelig formal- eller realkomshypetanse i omhandling av samiske sposlashrsmaringl i det offentlige system og det finnes ikke reelle muligshyheter til aring skaffe til veie en noslashdvendig kompetanse i gitte situasjoner der myndighetene selv skal leve opp til de eksisterende bestemmelser og maringlsetshytinger Konsekvensene er at enkeltpersoners prishyvate oppfatning eller personlige kunnskapsomraringshyde blir gjort relevant i stedet for en faglig begrunshynet tilnaeligrming Denne situasjonen er ikke tilfredsstillende og maring forbedres I den grad det ikke er utviklet et system for aring ivareta samiske sposlashrsmaringl i de fora som rent formelt skal til aring utforshyme beslutningsgrunnlaget i saker som beroslashrer sashymene er problematisk Dette utvalgsmedlemmet har valgt aring redegjoslashre for sposlashrsmaringl vedroslashrende sashymene i denne saeligrmerknad for aring sikre at ogsaring sashymiske barn unge og voksnes opplaeligringsbetingelshyser blir tilstrekkelig belyst i denne utredningen Inkludering er her brukt for aring skape en ideologisk og verdimessig bakgrunn for en beskrivelse av sashymene og deres moslashte med den offentlige tjenesteshyyting innenfor opplaeligringssektoren med bakshygrunn i en samfunnspedagogisk synsvinkel

Inkludering

Dette utvalgsmedlemmet har tatt til ordet for at inkludering som fagterm gis et begrepsinnhold som ivaretar minoritetspedagogiske sposlashrsmaringl paring en god maringte og som bygger paring prinsippene som ligger til grunn for menneskerettighetene Dette

214 NOU 2009 18


forutsetter vektlegging av noen helt bestemte innshyholdskomponenter som kan vaeligre vanskelige aring identifisere dersom en ikke knytter dem til analyshyse av praksis Det er kun gjennom praktiske ekshysemplifisering at en kan danne seg bilder av hva det innebaeligrer aring velge den eller de ideologiske og teoretiske termene En begrepsforstaringelse av ordet inkludering forutsetter at det etableres et opplaeligshyringsfellesskap med rom for alle Fellesskapet maring konstitueres paring en maringte som gjoslashr at den som del-tar der opplever seg som en fullverdig deltaker Fullverdig deltakelse er et sentralt moment innenshyfor menneskerettighetsprinsippene

Det finnes mange eksempler fra nye aktuelle eller sentrale artikler og kronikker innenfor det pedagogiske fagfeltet der ordet inkludering er brukt paring en maringte som ikke vektlegger denne dishymensjonen Da kan det hevdes at det er lagt til grunn et helt annet begrepsinnhold I denne utshyredningen er det pekt paring noslashdvendigheten av aring setshyte inkludering og integrering opp mot hverandre for aring kunne forstaring dem Dette er noslashdvendig for vise det problematiske ved at disse to fagtermene brukes synonymt Det er her oslashnskelig aring utdype hvilke konsekvenser en sammenblanding av beshygrepene kan ha i praksis og det er noslashdvendig aring utdype hvordan dette skaper forvirring og uklarshyheter for de som skal fatte beslutninger teoretisk og i praksis I denne utredningen finnes det ogsaring spor av en slik forvekslingen ved omtale av prakshysisfeltet og naringr en skal finne loslashsninger Det vil her bli pekt paring hva integrering og inkludering har til felles og hva som skiller dem Noen ganger brushykes ordet inkludering og det fremgaringr av sammenshyhengen at en har brukt integreringsbegrepets tanshykegang holdninger kunnskapssett og praksis En slik begrepsanvendelse er svaeligrt vanlig men svaeligrt problematisk og kritikkverdig Denne beshygrepsforveksling har store konsekvenser for hvilshyken praksis som utvikles og har betydning for kvaliteten paring opplaeligring innenfor de mange minoshyritetspedagogiske omraringdene

I den grad en begrunner innretningen i denne utredningen ut fra et inkluderingsperspektiv forshyutsettes det ogsaring at perspektivet foslashlges opp i reshysten av utredningen og danner grunnlag for de foreliggende forslag Dette utvalgsmedlemmet velger aring gjoslashre rede for hvilket begrepsinnhold som legges til grunn her og aring peke uheldige konshysekvensene av den raringdende forvirring omkring bruk av ordet inkludering ikke minst naringr spesialshypedagogiske fagsposlashrsmaringl omtales

Inkludering er brukt innledningsvis i denne utredningen knyttet til UNESCO`s Salamancaershy

klaeligring av 1994 En slik forankring forutsetter at fenomener som etnisitet og kultur gjoslashres relevanshyte i alle sammenhenger En avgrensning innenfor de minoritetspedagogiske omraringdene er derfor noslashdvendig dersom en legger Salamancaerklaeligshyringen til grunn I Norge har urfolk nasjonale mishynoriteter og spraringklige minoriteter forskjellige konstitusjonelle betingelser Dette er ikke synligshygjort i utredningsteksten og dette utvalgsmedshylemmet oslashnsker derfor aring synliggjoslashre hvilke grupshyper dette gjelder Nasjonale minoriteter i Norge er definert i Opplaeligringsloven som kvener finskaeligtshytede finnskogfinner joslashder rom og romani Disse skal som kjent utredes av laquoOslashstbergutvalgetraquo som ogsaring skal utrede alle andre spraringklige minoriteter i Norge som arbeidsinnvandrere flyktninger og asylsoslashkere Disse gruppene faller ikke under detshyte utvalgets mandat Samene i Norge har urfolksshystatus i henhold til ILO konvensjonen nr 169 og har likeverdig status i Norge som det statsbaeligrenshyde folk det norske folk har Samene er ikke nevnt eksplisitt i Midtlyngutvalgets mandat fordi sameshynes status som urfolk i Norge forplikter all offentshylig utredning i saring henseende saringfremt noe annet ikke er nevnt Samisk spraringk er et offisielt spraringk i Norge paring lik linje med norsk og nynorsk

Urfolk

Urfolksperspektivet korresponderer med beshygrepsinnholdet i inkluderingsperspektivet slik det ogsaring er gjort rede for i utredningen Den konstitushysjonelle ordning som staten Norge har i forhold til samene gir dem en likeverdig formell og juridisk status som urfolk som er likeverdig med den stashytus som det statsbaeligrende folk det norske har Av den grunn er den status som samer og nordmenn har aring betrakte som likeverdig Dette til forskjell fra nasjonale minoriteter og spraringklige minoriteter som ikke har status som eget folk Den urfolksstashytus som stadfestes i Grunnlovens sect 110 A paringlegshyger statens myndigheter aring se til at samene kan ta vare paring og utvikle sitt spraringk sin kultur og sitt samshyfunnsliv skaper et formelt grunnlag for statens politikk uavhengig av et til enhvert tid politisk flertall paring Stortinget Dette betyr at samenes stashytus som et eget folk innenfor rammene av nasjoshynalstaten er et faktum uavhengig av hva som maringtshyte vaeligre et partipolitisk standpunkt under de raringshydende politiske situasjoner Dette er bestemmelser som skal sikre at det det ikke raringder vilkaringrlighet med hensyn til hvordan samene blir behandlet av det offentlige i alle henseender Maringshylet for disse ordningene er at samene fortsatt skal

215 NOU 2009 18


kunne eksistere som eget folk som har rett til kulshyturvern paring gruppenivaring samtidig som samene som individer har rett til likeverdige betingelser innenshyfor offentlig tjenesteyting som oslashvrige norske borshygere Det er da snakk om menneskerettigheter baringde paring gruppe- og individnivaring Inkludering er et egnet prinsipp for disse formaringl

Minoritetsforhold

Integrering konstituerer en helt annen situasjon for minoritetsmedlemmene Det forutsettes at noen er utenforstaringende og skal innlemmes i et felshylesskap som er konstituert ut fra flertallets nor-mer og kultur som en avgrenset sosial gruppe Utshyredningen gjoslashr rede for integrering og viser hvorshydan homogenitet er et fenomen som gjennomsyshyrer integreringsbegrepet

Inkludering forusetter at fellesskapet er konshystituert som mangfold og retten til aring vaeligre forshyskjelligIntegrering bygger paring at et homogent flershytall legger premisser for mindretallets tilstedevaeligshyrelse Dette skaper to helt forskjellig utgangsshypunkt for dannelser av sosiale grupper som grunnlag for konstituering av et opplaeligrigsfellesshyskap Det som er saeligrlig vektlagt naringr en arbeider ut far et inkluderende perspektiv er at det forutshysettes at deltakelsen og demokratiseringa oslashkes Det betyr at det aktivt settes iverk tiltak som hinshydrer bruk av udemokratisk flertallsmakt som virshyker ekskluderende Inkludering forutsetter aktiv positiv handling for aring forhindre at det motsatte faring fritt spillerom Ved aring vise at det motsatte av inklushydering er ekskludering og at det motsatte av inteshygrering er segregering kan forskjellene ytterligeshyre tydeliggjoslashres Dette utvalgsmedlemmet oslashnshysker derfor aring understreke de negative aspektene ved at disse faguttrykkene ofte blir brukt om hverandre paring en tilfeldig og unoslashyaktig maringte ved at det ikke legges tilstrekkelig vekt paring begrepsinnshyholdet Uten en kunnskapsbasert tilnaeligrming med respekt for begrepenes opprinnelse og faglige forshyankring kan det foregaring en utstrakt tilsloslashring av de fenomener som opprettholder en ekskludernde praksis i opplaeligringssektoren Det som omtales som mobbing og konflikter har ofte sitt opphav i at ekskluderingen som skjer i fellesskap ikke blir synlig fordi det letes etter enkeltindivider som det kan knyttes aringrsaksforhold til Dersom en ikke er presis i ordbruken kan en uten aring ville det bidra til ekskluderende praksiser ved at de forhold som opprettholder problemet ikke blir avdekket

Dette utvalgsmedlem vil ogsaring benytte anledshyningen til aring vise til et bestemt standpunkt i forhold

til inkluderingsbegrepet ved aring rette oppmerksomshyheten i mye stoslashrre grad paring faktorer paring samfunns- system- og institusjonsnivaring Inkludering forutsetshyter innovasjon og endringsarbeid med en innsats rettet mot en maringlrettet og varig styrt endring Dette kan bedre forholdene og rammene som opplaeligringen finner sted i og forbedre laeligringsutshybyttet hos den enkelte elev eller hos barnet i barshynehagen Det handler om systematisk endringsarshybeid i praksisfeltet med en systemforankring som medvirker til at det kan skje varige endringer ut fra maringlene som er satt Inkluderingsperspektivet fordrer forbedringer i opplaeligringa for alle Det maring tas hoslashyde for aring identifisere de som lever med en minoritetssituasjon paring grunn av samfunnsforhold som gir makt og status til bestemte grupper ut fra faktorer som kjoslashnn etnisitet geografi oslashkonomi nettverk som slekt vennskap faggrupper osv De som ikke tilhoslashrer disse gruppene blir satt i en avshymaktsrelasjon til de som har makt eller de kan vaeligre i permanent mindretall eller begge deler Et maringl om aring utjevne sosiooslashkonomiske forskjeller og sosial utjevning innbefatter ikke slike fenomener men beroslashrer kun noen faring samfunnsomraringder som sosiooslashkonomisk status og utdanningsbakgrunn Sosial utjevning knyttes ikke til fenomener som kultur og etnisitet I denne utredningen er det beshyskrevet hva som har betydning for barn unge og voksnes laeligring og utvikling og dette utvalgsmedshylemmet mener at disse beskrivelsene ikke romshymer slike systemperspektiver og systemiske og relasjonelle forhold mellom mennesker i tilstrekshykelig grad ut fra hvilken betydning dette har for barn unge og voksnes laeligring

Inkludering og integrering

Begrepsinnholdet i fagtermene integrering og inshykludering kan i utgangspunktet synes aring ligge naeligrt opp til hverandre samtidig som ordlyden er slik at de er lette aring forveksle Menneskerettighetspershyspektivet og en rettighetsbasert tilnaeligrming forshydrer at fokuset rettes mot maringlsettinger som skal sikre et minoritetsvern og at en tar i bruk termen laquopositiv diskrimineringraquo

Et meget interessant sposlashrsmaringl dukker opp i kjoslashlvannet av denne problematisering og det er det forhold at positiv diskriminering forveksles elshyler oppfattes synonymt med segregering Det er mange som er ute av stand til aring se hva som er hva og som ved aring ta avstand fra segregering kommer til aring ta med alle tiltak som har karakter av positiv diskriminering i samme slengen Det er i dag legishytimt i noen miljoslasher aring hevde at en er i mot saeligrbeshy

216 NOU 2009 18


handling og saeligrskilte tiltak fordi en ikke oslashnsker segregering og forskjellsbehandling ut fra demoshykratiske formaringl Det som en gang var motkultur mot segregering brukes da til aring hindre en positiv saeligrbehandling av de som ellers blir satt utenfor fellesskapet som foslashlge av den homogenisering som tidligere tiders rasisme og sosialdarwinisme la grunnlag for Den manglende bevissthet omshykring disse sposlashrsmaringlene er slik dette utvalgsmedshylemmet ser det en trussel om demokratiet i dashygens samfunn Den raringdende uklarhet omring hva som er forskjellen mellom segregering og positiv diskriminering har skapt mange utfordrende situshyasjoner i praksisfeltet

Ideologiske forskjeller kan vaeligre interessante nok men dersom en ikke har egnede faglige tershymer og et fagspraringk som kan identifisere nyansene som bidrar til forskjellene mellom de ulike tilnaeligrshymingene i praksis da er en lite tjent med ideologisshyke droslashftinger Av den grunn er evaluering av prakshysis et faglig omraringde som trenger aring bli vektlagt mer Evaluering som styringsverktoslashy i praksisfeltet kan brukes for aring finne ut hvordan tiltak og ordninger slaringr ut paring laeligringsresultatet hos barn unge og voksshyne Sposlashrsmaringl om tiltakene fungerer inkluderende eller ekskluderende kan besvares ved aring rette det til de det gjelder og deres foresatte Dersom det fungerer ekskluderende hjelper det ikke aring sette inn tiltak som skal fremme en skolefaglig fremgang hos enkeltbarnet Her ligger etter dette utvalgsshymedlems syn forklaringen paring hvorfor spesialunshydervisningen ikke fungerer tilfredsstillende til tross for god faglig vektlegging Med andre ord ndash faglig fremgang uten inkludering er ikke mulig uten store omkostninger for enkeltmennesket Ord og begreper kan faktisk bidra til aring synliggjoslashre og avdekke i hvilken grad opplaeligringsbetingelsene er i traringd med overordnet maringlsetting Dette har imidlershytid liten betydning dersom det ikke tas hoslashyde for aring vurdere hvordan forskjellene staringr seg naringr de settes ut i praksis Dette utvalgsmedlem mener at dette med fordel kan droslashftes mer og i flere fora der en bygger paring praksisfeltets erfaringer anerkjenner hva barn unge og voksne opplever og oppfatter i opplaeligringssituasjonen Det kan hevdes at premisshysene ofte blir lagt av noen som befinner seg langt fra den praktiske hverdag i barnehage og skole I den grad det fokuseres paring utjevning av forskjeller og en ikke skiller mellom maringlet om aring lik tilgang paring oslashkonomiske og teknologiske goder kan en komme til ogsaring aring utjevne ogsaring kulturelle og evnemessige forskjeller Denne utvikling fant sted i samiske omshyraringder under velferdsstatsbygginga og selv i dag blir maringlet om sosial utjevning brukt som argument

mot tiltak som har som maringl aring verne samisk kultur og naturgrunnlaget for kulturen Det hevdes at det ikke skal gis saeligrbehandling paring grunnlag av etnisishytet ut fra at likhetsideologiske perspektiver blir lagt til grunn og ikke likeverdighet og menneskeshyrettslige prinsipper Det skilles ikke mellom sosiooslashshykonomiske forskjeller og sosikulturelle forskjeller Likhetsideologiske prinsipper er i liten grad foreneshylig med inkludering i praksis Forskjeller mellom mennesker er en grunnleggende forutsetning for menneskerettighetsprinsippene ogsaring paring det oppshylaeligringsmessige omraringdet En maring ta aktivt avstand fra integreringsperspektivet og erstatte det med et inkluderene perspektiv For aring kunne gjoslashre det maring begrepene operasjonaliseres og droslashftes ut fra hvilshyke maringl de fremmer

Et annet aspekt ved forskjellen mellom inteshygrering og inkludering kan identifiseres ved aring se paring de helt forskjellige tidsmessige og historiske forankringene som begrepene har Dersom en setter dette i sammenheng med utvikling av menshyneskerettighetene paring individ- og gruppenivaring ser en forskjellene enda tydeligere Integrering og inshykludering er forankret i ulike tidsperioder de reshypresenterer ulike utviklingsperioder og har derfor helt forskjellig innhold Hos Sjoslashvik(2007) beskrishyves disse to fagtermene med hver sitt begrepsinnshyhold slik

laquoMaringlet om et samfunn for alle ndash maringlet om inteshygrering ndash har gjennom noen tiaringr satt sitt preg paring politikken for mennesker med funksjonsshyhemninger og for andre med saeligrskilte behov Aring integrere betyr aring foslashye deler sammen til en helhet Relatert til barnehagen betyr dette at barn med saeligrskilte behov skal vaeligre en naturshylig del av det alminnelige sosiale fellesskapet ndash - Naringr mange i dag vil hevde at det er baringde er uheldig og misvisende aring snakke om integreshyring begrunner de det med at de aller fleste barn i dag aldri har vaeligrt segregertraquo (Sjoslashvik 200736)

Her knyttes integrering til de historiske fakta omshykring bruk av segregering som norm i en tidspeshyriode da dette var en gjennomgaringende maringte aring tenshyke paring der normalitet og avvik var grunnlag for aring sorterer ut de som ikke ble definert som normale For aring boslashte paring de skader som segregeringen paringfoslashrshyte de som var utsatt for dette ble integrering innshyfoslashrt for aring foslashre tilbake de som var satt utenfor samshyfunnet paring permanent basis Integreringsideologishyen ble til ved slutten av velferdsstatsbyggingen og motstanden mot segregering la grunnlag for at normaliseringsprinsippene ble innfoslashrt innenfor ofshyfentlig tjenesteyting Grunnlaget ble lagt for at alle

217 NOU 2009 18


samfunnsborgere skulle ha tilgang til de samme ordningene tjenestene og institusjonene Et kjent slagord fra den tiden er laquofarvel til saeligromsorgenraquo Likehetsideologiske prinsipper var raringdende og sosial og oslashkonomisk likhet ble lagt til grunn for denne normsettinga Normaliseringsprinsippene var et steg i riktig retning

Sjoslashvik sier foslashlgende om inkludering I dag velger en aring bruke begrepet inkludering i

stedet for begrepet integrering En begrunnelse for det er at de oslashnsker aring markere at barn med saeligrshyskilte behov ikke skal foslashres inn i noe ndash men at de allerede har en tilhoslashrighet som er like selvfoslashlgelig for dem som for alle andre Argumentasjonen garingr ut paring at inkludering er et program som tar fokus vekk fra enkeltindivider og flytter det til mangfolshydet i miljoslashet som alle impliserte er en likeverdig del av Inkludering handler om aring gjoslashre noe med helheten slik at alle kan finne en naturlig plass der Det er et strategi for aring redusere forhold som kan virke funksjonshemmende med sikte paring at fyshysisk miljoslash skal vaeligre tilgjengelig og aktiviteter passhyse for flest mulig Paring den maringten vil en kunne redushysere behovet for saeligrordninger og kompensatorisshyke virkemidler Det blir ogsaring understreket at inkludering har en positiv valoslashr og at poenget er aring sikre full deltaking i miljoslasher og sammenhenger som er hoslashgt verdsatt Ordninger som virker nedshyvurderende og stigmatiserende maring derfor bli fjershynet (Sjoslashvik 200737)

Sjoslashvik viser til NOU 200122 Fra bruker til borshyger Hun peker ogsaring paring det forhold at alle har det samme menneskeverdet og at menneskeverdet ikke kan bli gjort til gjenstand for ulik vurdering og nedverdigende behandling og at dette med lishykeverdighet derfor ikke betyr at ulike barn skal behandles likt Noen barn er spesielt utsatt for aring bli nedvurdert av andre og dette er i mange tilfelshyler det som skaper de stoslashrste utfordringer for pershysonalet i barnehagen og skolen De strategiene som kan fjerne de barrierer som gjoslashr at en person oppfattes av andre og opplever seg selv som funkshysjonshemmet vil virke inkluderende Det er ogsaring i de mange smaring daglige praktiske gjoslashremaringlene i samhandling under hverdagsaktivitetene at det virkelig gjelder aring praktisere idealet om inkludeshyring ved aring verdsette det enkelte mennesket som unikt ut fra dets menneskeverd

Forskjellen mellom en behovsbasert og en rettighetsbasert tilnaeligrming

Inkludering forutsetter likebehandling paring alle livsshyomraringdene Kulturelle rettigheter retten til eienshy

dom og fullverdig deltakelse i det politiske og oslashkonomiske liv i samfunnet skal gjelde for alle En maring ikke redusere menneskerettigheter til lik til-gang til sosiooslashkonomiske goder helsetjenester vern mot overgrep osv Alle mennesker har en lishykeverdig rett til fellesskapsgoder som kunnskap opplaeligring og mulighet til vern og styrking av kulshyturell og etnisk identitet Det er ogsaring en menshyneskerett aring ha mulighet til aring dyrke sin kultur sammen med medlemmer av sin egen gruppe Da er fellesskapsdannelse paring eget grunnlag ogsaring en menneskerett Konstituering av sosiale fellesskap paring bakgrunn av kulturell og etnisk tilknytning er i dagens samfunn ikke helt enkelt aring praktisere Dette har aring gjoslashre med at kultur og etnisitet forbinshydes med minoritetsfenomener som om ikke alle har kulturell tilhoslashrighet til sosiale grupper Kultur kan i stedet defineres som et gode og som alle har I utredningen er kulturbegrepet knyttet entyshydig til problematiske og negative forhold og faktoshyrer Dette kan medvirke til diskriminerende prakshysis all den tid kultur blir knyttet til minoritetsforshyhold Dersom kultur brukes som problemforklaring rammer det de mennesker som er definert som kulturbaeligrere ut fra sin mishynoritetstilknytning Dette er et svaeligrt uheldig trekk fordi det vil vaeligre en tendens til at kultur trekkes frem naringr en snakker om minoritetssituashysjoner Det er svaeligrt uheldig dersom minoritetsshykulturelle fenomener blir negativt stemplet og kashytegorisert som et felles anliggende for alle som leshyver med og i minoritetsforhold Dersom denne bruk av kultur blir norm virker det stigmatiserenshyde i seg selv aring ha en eller annen form for minorishytetstilknytning enten dette er kjoslashnn etnisitet funksjonssvikt eller seksuell orientering

Ved aring stable disse faktorene opp paring hverandre vil en funksjonshemmet kvinne tilhoslashrende en etshynisk gruppe som er i en permanment minoritetssishytuasjon vaeligre femdobbelt problemforklart Dette er en meget stigmatiserende form for kategoriseshyring som er mye brukt innenfor offentlige og faglishyge utredninger som boslashr unngarings En slik kategorishyseringsform er derfor ikke faglig forenelig med det aring bruke inkludering som overordnet begrep Inkludering bygger paring en rettighetsbasert tenkshyning der samfunnsgoder er noe som alle har lik tilgang til ut fra sine ulike forutsetninger Det fakshytum at opplaeligring er en plikt for alle i grunnskoleshyalder skal opplaeligringssystemet vaeligre tilpasset den faktiske variasjon som finnes i elevgruppa Dershysom noen opplever seg utestengt ekskludert eller presset ut av det sosiale faglige og kulturelle felshylesskap som skolen skal vaeligre maring det vaeligre mulig

218 NOU 2009 18


aring faring tilgang til andre arenaer der slike forhold ikke eksisterer Dette maring kunne skje uten at elevshyen som er utsatt for denne diskriminering maring tilshykjennegi individuelle behov for tiltak Dette vil vaeligre en behovbasert tilnaeligrming som baseres paring tiltaksfordeling ut fra kategoriseringer som virker stigmatiserende paring individet Dette utvalgsmedshylem tar avstand kategoriseringsformer som setter fokus paring det problematiske ved minoritetsfenomeshyner og lister dem opp sammen Dette skaper neshygative forsterkninger som ikke tjener noen henshysikt Det blir derfor galt aring benevne alle minoritetsshyfenomener som en katgori Dette er i seg selv stigmatiserende og boslashr unngarings

Positiv diskriminering og segregering

Hovedforskjellen mellom integrering og inkludeshyring ligger slik dette utvalgsmedlemmet ser det i oppfatningene av forskjellen mellom positiv disshykriminering og segregering Dersom enkeltmenshynesker ikke har tilgang til de etablerte tjenestetilshybudene kan det ha sammenheng med samfunnsshymekanismer som diskriminering og utstoslashting Da vil en kunne iverksette tiltak paring systemnivaring rettet mot individet som har karakter av positiv diskrishyminering Dette betyr at det maring rettes en aktiv maringlrettet stoslashtte mot enkeltmennesket Tjenestetilshybudet skal fungere paring en maringte som gjoslashr at likevershydighet kan gjenopprettes for eksempel i form av en sosialt eller kulturelt verdsatt rolle eller en poshysitivt ladet identitet Det finnes ulike oppfatninger av hvordan fellesskap skal konstitueres for aring fremshyme laeligring hos de som deltar Noen oppfatninger bryter med inkluderingsprinsippet ut fra at det tilshylates aring skape homogene grupper basert paring flershytallsmakt der noen dominerer og fungerer som normskapere paring bekostning av andr

Opplaeligringssektoren som offentlig arena for laeligring

Inkludering forutsetter at samfunnsinstitusjoner blir etablert med et bredt spekter av tilbud og tilshytak slik at flest mulig kan ha likeverdig tilgang til tjenestetilbudet Dersom tjenestetilbudet er konshystituert med mangfold og variasjon som norm vil flere kunne nyttiggjoslashre seg tilbudet Da trenger ikke enkeltindivider aring tilkjennegi behov og utreshydes for at det skal etableres egne og spesielle til-bud og tjenester for akkurat dette indiviet Spesialshyundervisningen er blitt brukt til aring etablere saeligrtilshytak og saeligrtjenester og denne utredningen legger stor vekt paring de uheldige sider ved feil bruk av speshysialundervisningsparagragen i Opplaeligringsloven I

den grad spesialundervisningsparagrafen er et ledd i inkluderingsprosessen med maringlet om aring hindre ekskludering og utstoslashting kan den ogsaring defineres som positiv diskriminering I den grad spesialundervisning oppfattes som segregering er dette en foslashlge av at noen har misbrukt systemet for andre formaringl og dette maring bekjempes Utredshyningen peker paring dette forhold uten formaringlet med paragrafen er tatt opp til droslashfting i teksten Dette utvalgsmedlemmet mener at dersom en legger inshytegrering til grunn naringr en skal tolke spesialundershyvisningsparagrafen kan forestillinger om fysisk integrering i skolen gjoslashres gjeldende Dette kan vaeligre forklaringen paring de mange tiltak der det brushykes ikke-faglaeligrte assistenter i skolen for aring holde elevene paring skolen men ute av klasserommet og elevfellesskapet Oppmerksomhet kan rettes mer mot endring av utskillingsmekanismene som er raringdende og som gjoslashr det noslashdvendig aring lage smaringshygruppetiltak og segregerende spesialundervisshyning Da kreves det grunnleggende og varig sysshytemendring som utfoslashres av ledere og veiledere utenfra som kan stoslashtte lederne i de noslashdvendige prosesser for aring forbedre praksis og samspillsforshymene som opprettholder og skaper problemer

I sect 5-1 i dagens opplaeligringslov heter det at oppshylaeligringen skal ha et innhold som bygger paring at den samlede opplaeligringen kan gi eleven et forsvarlig utbytte av opplaeligringa Opplaeligring paring grunnskoshylens omraringde er en plikt som alle elever har Dette er ikke tilstrekkelig vektlagt i denne utredningen og en skiller ikke i tilstrekkelig grad mellom maringlshysettinger som foslashlge av helselovgivning og opplaeligshyringsloven I den grad mandatet peker paring helseshyog sosialfeltet er det i det henseende at utvalget skal vurdere den betyning dette har for elevens rett til laeligring og ikke aring vurdere om de fungerer godt som helsehjelp og behandling Bedre laeligring maring i denne sammenheng knyttes til retten til aring garing paring skole og aring tilhoslashre en gruppe som skaper grunnlag for det aring kunne tilhoslashre et elevfellesskap Spesialundervisningsparagrafen skal kunne sikre at alle elevene i grunnskolealder kan oppfylle sin opplaeligringsplikt og alle har den samme rett til aring vaeligre en elev og til aring garing paring en skole og aring tilhoslashre et elevfellesskap Dette ligger nedfelt i normaliseshyringsprinsippene og gjoslashres saeligrlig gjeldende naringr barn og unge i grunnskolealder maring under be-handling eller i barnevernets omsorg

Spesialundervisningsparagrafen er en form for positiv diskriminering som skal sikre at enkeltshymennesker ikke blir skadelidende dersom opplaeligshyringssystemet svikter Dersom en elev garingr i en klasse uten et faglig sosialt og kulturelt fellesskap

219 NOU 2009 18


aring delta i vil eleven i liten grad ha et tilfredsstillenshyde utbytte av opplaeligringa Paragrafen er konstrushyert juridisk som en form for minoritetsvern med aktiv positiv stoslashtte som et grep for aring forhindre elshyler faring slutt paring en eventuell ekskludering Bestemshymelsene i denne paragrafen sikrer dessuten at enshykeltmennesket faringr ivaretatts sin partsrett og klashygerett i henhold til minoritetsvernet i menneskerettighetene Rettssubjektet er indivishydet og rettighetene er ment aring beskytte grupper mot diskriminering og utskilling og gjelder for eksempel mennesker som har ulike former for funksjonshemming De trenger saeligrskilt vern mot diskriminering Statens forpliktelser overfor indishyvidene som lever i permanente minoritetssituasjoshyner i samfunnet er nedfelt i lovverk og internasjoshynale konvensjoner som staten Norge ha sluttet seg til Det handler ikke bare om numeriske mishynoriteter dvs de som lever i mer eller mindre pershymanente mindretallssituasjoner men ogsaring om maktminoriteter med liten eller ingen innflytelse paring sin egen situasjon Dette er grupper som kan sies aring leve i avmakt som foslashlge av de til enhvertid raringdende maktforholdene i samfunnet Dette kan vaeligre mennesker med ulike former for funksjonsshysvikt og funksjonshemminger Demokratiske ordshyninger med minoritetsvern skal sikre at ogsaring dis-se blir hoslashrt og at deres syn blir representert naringr avgjoslashrelser skal tas

Historiske forhold

I tiden rett etter siste verdenskrig var utviklingen av menneskerettigheter paring gruppenivaring i FN-systeshymet rettet mot fattigdomsbekjempelse og maringlet var aring etablere ordninger for sosial og oslashkonomisk likhet noe som dannet grunnlaget for velferdsshystatsbygginga i Norden Et normsett som sprang ut av disse prinsippene var aring utjevne forskjeller og iverksette tiltak for aring kompensere for sosiale og oslashkonomiske forskjeller paring samfunnsnivaring Sosial utjevning og oslashkonomisk likestilling er prinsipper som oppsto i denne tidsepoken Integreringspershyspektivet har sin opprinnelse i denne tidsepoke

Tiltak ble rettet mot individet for aring kompenseshyre for forskjeller slik at en kunne skape mer likhet og tilpasning til det homogene fellesskapet Komshypensoriske tiltak skulle utjevne forskjellene og skape mer likhet Likhetsideologien bygger paring hoshymogenitet som norm med monospraringklige og moshynokulturelle perspektiver og modeller ut fra de normene som ble etablert ved nasjonalstatsbygshyginga i Europa Det skulle vaeligre en stat ett folk ett territorium ett spraringk og en homogen kultur

Flertallet dannet grunnlag for hva som ble sett paring som normalt og mindretallet utgjorde avvikene Dette synet var altoverskyggende og raringdende helt frem til siste verdenskrig Det hadde da blitt gjenshynomfoslashrt en utstrakt segregering paring alle nivaringer i samfunnet der de som utgjorde et eller annet mindretall paring ulike maringter var blitt satt permanent utenfor samfunnsfellesskapet De som var i slike mindretallssitusjoner ble kategorisert og utskilt i homogene grupper paring bakgrunn av ulike avviksshyfaktorer Det er dette som utgjoslashr begrepsinnholshydet i termen segregering Innenfor det medisinske fagfelt ble segregeringen satt i system ut fra patoshylogiske tilnaeligrminger I mellomkrigstiden ble det etablert sterke innsatsfelt med mentalhygieniske og rasehygieniske formaringl som bygde paring den sosishyalhygieniske tenkning der sosialdarwinismen var raringdende Dette er beskrevet hos Joron Pihl (2005) i boka laquoEtnisk mangfold i skolenraquo Hun sier laquoMaringlshysettingen var et samfunn bygd paring opplysning og forskning Datidens vitenskap i kombinasjon med politiske virkemidler skulle vaeligre veien til loslashsning av sosiale problemer Mens rasehygiene forutsatshyte arvebiologisk hygiene var mentalhygienens anliggende sinnets hygiene ndash - ndash Det vitenskapelishyge grunnlaget for mentalhygienen var psykoanashylysen behaviorismen og psykobiologien Ideen var at barnet kunne formes av miljoslashet og tilpasses omgivelseneraquo (Pihl 200537) Formaringlet med menshytalhygienen var i likhet med rasehygienen ndash en vishytenskapelig veil til kontroll og loslashsning av sosiale problemer Ideen var at barndommen og det sosishyale miljoslashet former mennesket Forebyggende arshybeid ble derfor gitt hoslashy prioritet Det forutsatte identifikasjon av risikofaktorer foslashrst og fremst hos barn Mentalhygienebevegelsen satset derfor paring aring klassifisere og utsorterer risikolevene i skoshylen for aring sette dem i et bedre miljoslash for aring forebygshyge problemer senere i livet Mentalhygienens forebyggende perspektiv og naturvitenskapens sterke stilling bidro til en sterk behandlingsoptishymisme som har vaeligrt raringdende helt frem til i dag der en fremdeles ser at innsatsen innenfor det ofshyfentlige i all hovedsak er rettet mot helsefeltet Innenfor det pedagogiske arbeidsfelt oppsto det en motbevegelse som oslashnsket at en i stoslashrre grad skulle legge pedagogiske vurderinger til grunn for vurdering av elevenes undervisning

Psykiatrien diagnostiserer det man der betegshyner som lidelser eller forstyrrelser I pedagogisk sammenheng brukes begrepet laquovanskeraquo om de samme fenomenene Det er altsaring begrepsbruken som er forskjellig I begge tilfeller dreier det seg om diagnostikk Et hovedformaringl med anvendelshy

220 NOU 2009 18


sen av diagnostiske retningslinjer i ICD-10 er difshyferensialdiagnostikk Formaringlet er aring skille mellom saringkalte normale utviklingsvariasjoner vansker so-mer foraringrsaket av psykisk utviklingshemming spesifikke laeligrevansker sosiemosjonelle vansker og vansker som har atferdsmessige aringrsaker Intelshyligenstesting er hovedmetode for aring utrede dette ndash - PP-tjenesten har endret betegnelsen paring fenomeshynet i samsvar med psykiatriens diagnostiske retshyningslinjerraquo(Pihl 2005 57)

Undersoslashkelsene som er gjort for aring avdekke hvilke faktorer som er definert som bestemmenshyde for minoritselevers opplaeligringsutbytte har gitt oppsiktsvekkende resultater som denne utredninshygen ikke har faringtt belyst Av den grunn vil dette utshyvalgsmedlem vise til forskning og utredning som gir et bilde av dagens forhold

Vi har sett at vestlig vitenskap og utredningsshymetoder og norsk spraringk og kultur tas for gitt som standarder som minoritetselevene vurderes ut fra I utredningene er det en gjennomgaringende mangel paring refleksjon over dette utgangspunktets relevans eller gyldighet Det manglende refleksjonsromshymet kan karakteriseres som en blindsone der en etnosentrisk sakkyndig praksis kan utfolde seg (Pihl 2005181)

Pihl sier avslutningsvis En forutsetning for endring i det pedagogiske

ndash psykologiske tjensteytende feltet paring dette omraringshydet er at baringde denne virksomheten og profesjonsshyutdanningene og profesjonene aringpner seg for nyeshyre forskning Det er behov for aring inkludere teoreshytisk og empirisk forskning fra flerkulturell pedagogikk sosiologi historie og andre fag som analyserer utdanning og etniske relasjoner i skoshylen med utgangspunkt i minoritetselevenes spraringklige kulturelle og pedagogiske forutsetninshyger

(Pihl 2005181)

Samer og nordmenn ndash likeverdig men forskjellige

Dette utvalgsmedlemmet vil peke paring det probleshymatiske i at det i det offentlige rom blir skapt foreshystillinger som bygger paring faktorer der samer og nordmenn er like og at det derfor ikke er noslashdvenshydig aring lage noen ordninger som ivaretar samene saeligrskilt Retten til aring vaeligre forskjellig blir ikke ivashyretatt Dette er forestillinger som bygger paring avshystandstagen til alle former for segregering og saeligrshybehandling av grupper og iveren etter aring fjerne gamle diskriminerende ordninger og praksiser blir saring stor at den skygger for det faktum at minoshyritetsvern er en forutsetning for aring hindre at det

skjer diskriminering og ekskludering Det kan hevdes at dersom en ikke inkluderer aktivt saring vil en kunne medvirke til ekskludering om enn utilshysiktet Dette betyr at inkludering forutsetter minoshyritetsvern og positiv diskriminering

Hva betyr det i praksis at samene har de samshyme muligheter for aring nyttiggjoslashre seg offentlige tjeshynester som andre nordmenn Kan de bruke den-ne muligheten ut fra sine kulturelle og samfunnsshymessige forutsetninger Hva betyr det staten har ansvar for aring bevare grunnlaget for samisk kultur Hvordan kan det legges til rette for at samene skal kunne utvikle sitt spraringk sin kultur og sitt samshyfunnsliv innenfor rammene av staten Norge Er det ordninger og systemer som ivaretar disse sposlashrsmaringlene eller er dette overlatt til den enkelte tjenesteyter paring ulike nivaringer i systemet

Samene har som likeverdige borgere i staten Norge en likeverdig rett til aring kunne nyttiggjoslashre seg de eksisterende tjenester med et forsvarlig utshybytte og samene skal ha de samme mulighetene og de samme pliktene som andre borgere naringr de skal skaffe seg utdanning arbeid eller faring hjelp dersom de har laeligrevansker problemer med atshyferd eller med lese- og skrivevansker I et utredshynings- og evalueringsarbeid som ble utfoslashrt ved Nordisk Samisk Institutt paring oppdrag av Kommushynal og regionaldepartementet ble det undersoslashkt hvordan offentlig tjenesteyting fungerte overfor samiske barn og unge med hensyn til aring medvirke til mestring Det paringvises i denne undersoslashkelsen at det er signifikant sammenheng mellom det aring ha samisk som hjemmespraringk og det aring ikke oppfatte at det finnes et tilbud om hjelp fra det offentlige Det heter i utredningen laquoResultatet peker paring at det foreligger mulighet for at det ikke er likevershydighet mellom samer og nordmenn med hensyn til om tjenestene er tilgjengelige Hvordan kan vi forstaring dette Forskjellen kan skyldes at de med sashymisk spraringkbakgrunn ikke paring samme maringte som de med norsk bakgrunn oppfatter at tilbudet eksisteshyrerraquo (Labaharing 2000214) For aring fjerne de barrierer som hindrer samene i aring delta fullverdig i samfunshynet maring det i stoslashrre grad etableres positive saeligrtilshytak Statens myndigheter har som maringl aring yte aktiv stoslashtte i forhold til at samene skal kunne nyttiggjoslashshyre seg de eksisterende tjenestetilbudene Det finshynes saringkalte laquoterskel- og skrankeproblemerraquo som maring overvinnes (NOU 19956 laquoPlan for helse- og sosialtjenester til den samiske befolkning i Norshygeraquo)

Innenfor det offentlige opplaeligringssystemet paring alle nivaringer maring det i mye stoslashrre grad bygges inn kunnskaper om samiske rettigher urfolksrett og

221 NOU 2009 18


faktakunnskaper om samiske forhold Det maring sikshyres kompetanse i kulturanalyse og kulturforstaringelshyse hos de som skal betjene ulike minoritetsforshyhold Dette kan medvirke til at ogsaring samene som folk kan bli behandlet paring en faglig likeverdig maringshyte og bli tilstrekkelig vektlagt

Kilder

BFD (1991) FN`s konvensjon om barnets rettigheshyter Rundskriv Q-0648 Oslo Barne- og familiedeshypartementet

NOU19955 Urfolks landrettigheter etter folkeshyrett og utenlands rett Oslo Dep

NOU 200122 Fra bruker til borger En strategi for nedbygging av funksjonshemmende barrierer Oslo Dep

NOU 19956 Plan for helse- og sosialtjenester til den samiske befolkning i Norge

Labaharing Tove-Lill (2000) Mestring hos samiske barn og unge Saacutemi Instituhtta Nordisk samisk institutt Kautokeino

Larsen Ann Kristin (2006) laquoBarn i et flerkultushyrelt samfunnraquo i Haugen Ricard (red) Barn og unshyges laeligringsmiljoslash 2 ndash med vekt paring sosialisering lek og tospraringklighet

Pihl Joron (2005) laquoEtnisk mangfold i skolenraquo Universitetsforlaget

Sjoslashvik Palma red(2007) En barnehage for alle Universitetsforlaget

Stmeldnr28 (2007ndash2008) Samepolitikken Arshybeids og inkluderingsdepartementet Oslodep-Utvalgsmedlem Marianne Ween slutter seg i det grunnleggende til denne saeligrmerknaden

Utvalgsmedlemmet Gidske Holck slutter seg til saeligrmerknaden



Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS

Utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS vil innledshyningsvis bemerke at den form NOU-en har faringtt etshyter hennes mening ikke gjenspeiler de droslashftinger og uenigheter som har preget utvalgets arbeid Dette er synd fordi en utredning som tydeligere hadde faringtt fram faglig uenighet og droslashftinger bashysert paring disse etter dette utvalgsmedlemmet syn i stoslashrre grad kunne bidratt til endring Dette medshyfoslashrer ogsaring at dette utvalgsmedlemmet maring resershy

vere seg i forhold til meningsytringer paringstander og konklusjoner som er spredt i den loslashpende tekshysten spesielt i del I og del III Dette utvalgsmedshylemmet mener det er svaeligrt uheldig at man i tekshysten blir tatt til inntekt for synspunkter man i utshyvalgsarbeidet har gitt klart uttrykk for at man ikke deler

I sin begrunnelse for opprettelsen av utvalget paringpekte davaeligrende kunnskapsminister Oslashystein Djupedal at han oslashnsket en grundig gjennomgang av spesialundervisningens plass i norsk skole og en utredning av kommunesektorens behov for veiledning og stoslashtte Et bredt sammensatt utvalg skulle se naeligrmere paring spesialundervisningen og det statlige spesialpedagogiske stoslashttesystemet Utvalget skulle blant annet vurdere i hvilken grad vi har et system som sikrer tidlig innsats til foslashrshyskolebarn elever og laeligrlinger med saeligrlige oppshylaeligringsbehov Utvalget fikk i oppgave aring legge fram konkrete forslag til bedre organisering og efshyfektiv ressursbruk for en fremtidig helhetlig tilshytakskjede for barn unge og voksne med behov for spesialpedagogisk stoslashtte Djupedal understreket at det er kommuner og fylkeskommuner som har ansvaret for aring gi alle elever en tilpasset opplaeligring og spesialundervisning Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) skal bistaring skolen i arbeidet med spesialundervisning Det statlige spesialpedagoshygiske stoslashttesystemet skal veilede og vaeligre en hjelp for kommunesektoren

Utvalgsmedlem Jorun Sandsmark KS har to merknader til mandatet Det fremgaringr av kap 44 at utvalget har vurdert samarbeidet mellom barshynehagegrunnopplaeligring og ulike kommunale og statlige tjenester men har saeligrlig innrettet utredshyningen mot barns og elevers utvikling og laeligring Dette medlemmet er uenig i baringde at dette samarshybeidet er vurdert og i den avgrensningen det kan se ut som om utvalget har vaeligrt enig om aring gjoslashre Henvisningen til delvis overlapping med Flatoslashutshyvalgets mandat er etter dette medlemmets syn bare delvis relevant Flatoslashutvalget har ikke bedre laeligring som grunnlag for sitt mandat Bedre laeligshyring tilsier en annen innfallsvinkel til tverrfaglig og tverretatlig samarbeid Sett i relasjon til at et av hovedproblemene er manglende samordning (se nedenfor) mener dette medlemmet at samarshybeidsproblematikk paring et systemisk nivaring burde vaeligrt sentralt i utredningen

I NOU-en heter det at utvalget oslashnsker aring bryte med forestillingen om at det er en viss avgrenset gruppe som har saeligrskilte behov Mandatet dreier seg imidlertid om barn unge og voksne med saeligrshyskilte behov Utvalget erkjenner at noen elever

222 NOU 2009 18


trenger avvik fra laeligreplanen ogeller stoslashrre orgashynisatoriske endringer i opplaeligringstilbudet Dette medlemmet mener at utvalget i stoslashrre grad burde ha droslashftet problemstillinger knyttet til hvordan avshyvik fra laeligreplan ogeller stoslashrre organisatoriske endringer kunne arte seg i praksis innenfor ram-men av en likeverdig og inkluderende opplaeligring Utfordringene med aring gi et likeverdig og inkludeshyrende opplaeligringstilbud oppstaringr ikke i skillet melshylom avvik fra laeligreplanen eller ikke derfor hadde det vaeligrt viktig i forhold til praksisfeltet aring droslashfte baringde hva et tilfredsstillende laeligringsutbytte kan vaeligre (opplaeligringsloven sect 5-1) og hva laquoavvik fra laeligreplanenraquo vil si i forhold til LK06 Videre hadde det vaeligrt viktig aring droslashfte forholdet mellom laquostoslashrre organisatoriske endringerraquo og likeverd og inklushydering Dette utvalgsmedlemmer har etterlyst en mer inngaringende droslashfting av problemstillingene og dilemmaene elever foreldre skolen og kommushynenfylkeskommunen staringr overfor i den praktiske tilretteleggingen av et helhetlig opplaeligringstilbud innenfor et inkluderende fellesskap der ogsaring beshyhovet for andre tjenester enn barnehageskole er inkludert

Dette utvalgsmedlemmet mener at kapitlet om statlig styring og kommunal frihet ikke faringr fram grunnleggende forhold knyttet til styring av spesishyelt skolen laquoLokalraquo er ikke definert og brukes om baringde kommunenfylkeskommunen ved henholdsshyvis kommunestyret og fylkestinget og om institushysjonene (skolene og barnehagene) Styring i form av kommunelov og opplaeligringslov som i hovedsak regulerer kommunenfylkeskommunen omtales sammen med laeligreplanens styring av skolens inshydre liv Dette medfoslashrer at man ikke faringr fram de systemiske problemene Dermed kommer heller ikke de styringsdilemmaene som ulike styringsshymidler medfoslashrer godt nok fram Verken styringsshydilemmaene eller de systemiske utfordringene lar seg etter dette utvalgsmedlemmets mening loslashse ved hjelp av enkeltstaringende juridiske reguleringer

Dette utvalgsmedlemmet mener at utvalget i utgangspunktet skisserte tre hovedutfordringer Ensretting av opplaeligringen ulikhet i tilbud og mangel paring samordning og samarbeidskompetanshyse (kap 221 222 og 223) Den siste av disse hovedutfordringene er vesentlig i forhold til aring faring til en helhetlig tiltakskjede Dette kommer etter dette medlemmets syn ikke klart nok fram i samshymenfatningen av hovedproblemstillinger og utforshydringer jf ogsaring avgrensningen av mandatet Dette medlemmet fastholder de tre hovedutfordringeshy

ne i del I og ser dette i sammenheng med den avshygrensningen som er gjort av mandatet jf kap 44 og merknad til dette Mandatets utfordring var en helhetlig tiltakskjede En oppfoslashlgingsprosess overfor det enkelte barn og elev en bred vifte med tiltak og kompetanse er viktige elementer i en tiltakskjede men konstituerer etter dette medshylemmets syn ikke en helhetlig tverrfaglig og tvershyretatlig tiltakskjede

Dette utvalgsmedlemmet vil paringpeke at mange av vurderingene og forslagene kan se ut som et forsoslashk paring aring detaljregulere seg ut av pedagogiske problemstillinger og dilemmaer Mange tiltak kan vaeligre gode pedagogiske virkemidler som kan beshynyttes med et godt faglig og lokalt skjoslashnn I det oslashyeblikket man regulerer slike virkemidler juri-disk faringr dette helt andre konsekvenser for utoslashvelshysen av det profesjonelle skjoslashnnet Alle forslagene om plikter og rettigheter er heller ikke samlet og konsekvensutredet slik at man ser de samlede konsekvensene for barnehagens og utdanningens mulighet til aring utoslashve et profesjonelt skjoslashnn eller for kommunesektorens mulighet til aring utoslashve lokalt skjoslashnn og styring og dermed muligheten for legshyge til rette for et helhetlig opplaeligringstilbud paring tvers av statlig sektorstyring Dette medlemmet vil ogsaring paringpeke at de muligheter gjeldende lovshyverk gir ikke er analysert Det er derfor vanskelig aring konkludere med at det er behov for mer lovverk Dersom man opplever at lovverkets intensjoner ikke blir fulgt kan dette skyldes kompetanse og eller at lovverket er utformet med tanke paring aring gi et profesjonelt ogeller lokalt handlingsrom Boteshymidlet blir dermed ikke noslashdvendigvis mer annen eller tydeligere lovbestemmelser Dette utvalgsshymedlemmer er bekymret for at de mange detaljreshyguleringer som forslarings vil bidra til det motsatte av det som var utvalgets mandat nemlig helhet og for bedre laeligring for barn unge og voksne med saeligrskilte behov

Dette utvalgsmedlemmet vil paringpeke at utforshydringer knyttet til private skoler og barnehager og kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for disse ikke er droslashftet


Utvalgsmedlem Tove-Lill Labaharing Magga slutter seg til de generelle merknader i saeligrmerknaden


Utvalgsmedlem Gidske Holck slutter seg til saeligrshymerknader

223 NOU 2009 18


Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Gidske Holck

I denne dissensen omtales vurderinger og loslashsninshyger som dette utvalgmedlemmet Gidske Holck er uenig i som ikke er blitt tilstrekkelig belyst eller tatt opp og droslashftet i utredningen Dissensen fremshystiller innvendinger og alternative forslag i et samshymenhengende resonnement Dette fordi innvenshydingene og forslagene bare kan virke fornuftige dersom de blir satt inn i en tankemessig logisk ramme

Forstaringelse og avgrensing av utvalgets mandat

I mandatets strekpunkt 10 (kapittel 41) ber oppshydragsgiver utvalget om laquoparing bakgrunn av sine anashylyser og vurderinger legge fram konkrete forslag til bedre samordning og effektiv ressursbruk for en fremtidig helhetlig tiltakskjede for barn unge og voksne med behov for spesialpedagogisk hjelpraquo Detshyte utvalgsmedlemmet mener nettopp dette manshydatpunktet fordrer en innfallsvinkel som plasserer opplaeligringssektoren inn i en helhetlig organisatoshyrisk ramme og med utgangspunkt i en analyse av det kommunale oppdraget

Det ligger en tankemessig laquoinnrammingraquo i beshygrepet tiltakskjede fordi begrepet umiddelbart gir assosiasjoner om at tjenestene henger sammen i en gitt rekkefoslashlge med en oslashkende grad av spesialishysering Utredningen avgrenser tiltakskjeden til aring omfatte barnehageskole- PPT ndash statped Dette kommer til uttrykk gjennom utredningens forslag til tiltak Denne innsnevringen har gjort det vanshyskelig aring komme med alternative forslag som ligshyger utenfor denne innrammingen Avgrensingen har foslashrt til at forskning og praksiskunnskap som viser muligheter som ligger i andre tilnaeligrmingsshymaringter har blitt irrelevant Fra baringde norsk og intershynasjonal forskning kjenner vi for eksempel til den positive betydningen som lokalsamfunn med god laquososial kapitalraquo kan ha for varingr maringlgruppe Lokalshysamfunn som legger til rette for det synes langt paring veg aring kunne oppveie negative foslashlger av risikoshyfaktorer som foslashlge av tilstander i den enkelte i hjem og miljoslash og kan paringvirke skoleresultater posishytivt og motvirke frafall og fravaeligr i skolen1 Slik og tilsvarende forskning kunne ha gitt en helt annen forstaringelse av hvordan man kan definere en saksvashyrende tiltakskjede Men dette ville fordret en helt annen type tenkning Da ville det handlet om aring skape organisatoriske forutsetninger for en utvishy

1 Forskningsraringdet (2005) Sosial kapital Innstilling fra et utredningsutvalg oppnevnt av Norges forskningsraringd

det laeligringsarena for alle dvs en organisering av lokalsamfunnet som kunne gjoslashre det mulig aring samshyhandle systematisk med frivillige organisasjoner og lokalt naeligringsliv nyttiggjoslashre seg for eksempel eldresentre ungdomsklubber og annen offentlig virksomhet i barnehagenes og skolenes naeligromshyraringde Dette hadde ogsaring gitt PP-tjenesten barneshyvernet og andre sektortilknyttede tjenester en mulighet til aring samhandle med aktoslashrer ogsaring naringr skolene er lukket (skolearingret har ca 195 dager og kalenderaringret har 365) Ikke minst ville det gitt utshyvalget en mulighet for aring vurdere et langt bredere ressursgrunnlag enn den som blir forelaringtt gjort tilgjenglig ved at SLV-sentrene i statped avvikles

Paring siden av problemene

Rett i forkant av ndash og parallelt med utvalgsarbeidet har det vaeligrt gjennomfoslashrt offentlige undersoslashkelshyser og tilsyn paring opplaeligringsomraringdet (Riksrevisjoshynen 2005 2006 og Utdanningsdirektoratet 2006 2007 2008) Det hadde vaeligrt rimelig at utredninshygen tok utgangspunkt i konklusjonene fra disse undersoslashkelsene i kapittel 2 som beskriver hovedshyutfordringer Fra de nevnte tilsyn ble det bla pekt paring at det i liten grad er etablert system for kvalishytetssikring av spesialundervisning og tilpasset opplaeligring Ved aring ta inn tilsynenes problembeskrishyvelser kunne utredningen blitt langt mer konkret i sine forslag og paring den maringten vaeligrt mer maringlrettet i aring hjelpe kommunene og fylkeskommunene i en slik kvalitetssikring

En annet forhold handler om hva som kan forshyklare de gjennomloslashpende problemene som tilsyshynene avdekket Egen forskning viser at en rekke problemer kan betraktes som symptomer paring mer grunnleggende problemer i kommunenes og speshysialisttjenestenes systemegenskaper dvs i hvorshydan utfordringer blir definert og forstaringtt i de virshykemidlene som er til raringdighet og i deres organisashysjonsstrukturer Det vanskelige er imidlertid at dette ikke handler om hvorvidt man har dyktige fagfolk og ledere Selv de dyktigste uttrykker forshytvilelse over at egen innsikt og innsats likevel ikke foslashrer til et oslashnsket resultat En rekke av de probleshymene som utredningen beskriver kan foslashlgelig vaeligre symptomer paring mer grunnleggende probleshymer som ikke er erkjent og navnsatt

For aring kunne fremme forslag om alternativ orshyganisering og mer effektiv ressursbruk (strekpunkt 10 i mandatet kap 41) maringtte utvalget ha bygget paring kunnskap om sammenhengen mellom organishysering og ressursbruk i dag og problemer knyttet til innholdet i den faglige tjenesteytingen i tiltakshy

224 NOU 2009 18


skjeden En slik analyse foreligger bare i beskjeshyden grad og er svaeligrt fragmentert Det er foslashlgelig svaeligrt usikkert om tiltaksforslagene foslashrer til de loslashsninger som mandatet etterlyser

Manglende avklaring av forvaltningsnivaringenes roller og oppgaver

Utredningen gir en lite tilfredsstillende avklaring av forvaltningsnivaringenes roller og oppgaver En helhetlig betraktning av kommunenes oppdrag er en forutsetning for aring vurdere det statlige spesialshypedagogiske stoslashttesystemet og de oslashvrige spesiashylisttjenestenes oppdrag Utredningens snevrer inn det som ligger i kommunenes samlede potensiale naringr det gjelder aring imoslashtekomme de utfordringene som mandatet gir Aring kun betrakte opplaeligringssekshytoren i kommunene er like problematisk som om man skulle ha betraktet kun en enhet i enhver anshynen organisasjon uten aring se denne enheten ut fra organisasjonens overordnede maringl og oppgaver En forutsetning for aring foreta fornuftige vurderinshyger av endringsbehov innenfor enhver samfunnsshysektor er at perspektivet favner videre enn den akshytuelle sektoren Utvalgets mandat har vaeligrt aring ivashyreta et helhetsperspektiv paring tiltakskjeden Ikke desto mindre er utredningen snevret inn slik at tilshytakskjeden loslashper langs en smal barnehageskole PPT- statped- akse Det hjelper ikke at man i tekshysten forsoslashker aring favne en videre forstaringelse naringr forshyslagene i del III ikke reflekterer dette Utredninshygen eksemplifiserer saringledes i seg selv hvordan difshyferensiering av oppgaver i samfunnssektorer og myndighetslinjer paring en dysfunksjonell maringte kan snevre inn de problemene og utfordringene vi ser og foslashlgelig ogsaring de mulighetsomraringder vi tar i bruk for aring loslashse dem Slik kan utredningen gjennom sine tiltaksforslag viderefoslashre de problemene den er ment aring loslashse

Ulike roller og oppgaver Statped vurderes i utredningen i forhold til ndash og i hvilken grad ndash de bistaringr kommunene i aring loslashse sitt oppdrag Naringr det gjelder utredningens maringlgruppe er kommunenes oppdrag foslashrst og fremst aring legge tilrette for et selvstendig liv som mulig og for felshylesskap og deltagelse i opplaeligring arbeid hjem og fritid I tillegg til aring bistaring kommunene i dette arbeishydet har statped og spesialisttjenestene et annet oppdrag de skal gi raringd holde seg oppdatert og utshyvikle kunnskap i ulike spisskompetanseomraringder Spisskompetansen er gjerne organisert rundt vanskerdiagnoser (jf for eksempel statped-systeshymet)

Et problem er at utredningen ikke klargjoslashr at de to ulike oppdragene krever fundamentalt ulik kompetanse og at manglende erkjennelse av dette kanskje er den aller viktigste forklaringen paring at man i flere ti-aringr ikke har maktet aring finne fram til en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom statped spesialisthelsetjenestene og kommunene Sannshysynligvis er dette en sterkt medvirkende aringrsak at man ogsaring i denne utredningen viderefoslashrer en forshystaringelse av at oppdraget i bunn og grunn er det samme til kommunene til statped og til spesialistshyhelsetjenesten og at forskjellen bestaringr i graden av spesialisert innsikt og bistand

Vi kan si at det spesialpedagogiske fagfeltet tradisjonelt har arbeidet og forsket innenfor et medisinsk kunnskapsparadigme I dette leter man etter sammenhenger mellom symptomer sykshydomsbilde diagnose prognose og behandlingtilshytak Kunnskapsparadigmet har foslashrt til store framshyskritt innen diagnostikk behandling og maringlretteshyde tiltak til stor nytte for varingr maringlgruppe Det har ogsaring foregaringtt viktig og vellykket forskningsarbeid i samarbeid mellom statped og spesialisthelsetjeshynesten

Naringr det gjelder aring bistaring kommunene i deres oppdrag kreves imidlertid kompetanse innenfor et annet kunnskapsparadigme benevnt som laquodet tilretteleggende kunnskapsparadigmetraquo

I dette leter man etter sammenhengen mellom laeligring og trivsel og innholdet i bestemte miljoslashtilshyretteleggingskategorier Man leter ogsaring etter samshymenhengen mellom innholdet i disse tilrettelegshygingskategoriene og bestemte administrative rammebetingelser

At det er ulike kunnskapsparadigmer betyr ikke at det ene er laquoriktigereraquo enn det andre men at de fokuserer paring ulike fenomen tar utgangsshypunkt i ulike problemstillinger har forskjellig teoshyretisk utgangspunkt ulik begrepsforstaringelse og beshygrepsbruk og at den praktiske utoslashvelsen er forshyskjellig

I utredningen vises det til at statped har vaeligrt laquolite lydhoslashre overfor kommunenes behovraquo (kap 97) Dette er et eksempel paring hvordan utredninshygen forklarer problemer som en funksjon av holdshyningsutfordring naringr problemene er av systemisk karakter

Den statlige spisskompetansens saeligrlige rolle og oppshygaver De spisskompetente statlige fagmiljoslashene er avshyhengig av aring ligge i front i det fagfeltet de represenshyterer Utviklingsarbeidet i fagomraringdene i statped skjer gjerne i skjaeligringspunktet mellom forskning

225 NOU 2009 18


i de rene medisinske disiplinene og de spesialpeshydagogiske slik det arbeides med disse i det statlishyge spesialpedagogiske stoslashttesystem universiteshyter og universitetssykehus (for eksempel utvikshyling av hjelpemidler formidling og bruk av disse for strupekreftopererte og CI hos hoslashreselshemshymede)

En sentral mangel ved utredningen er at den ikke beroslashrer det dilemmaet det er at statped forshyventes aring ha slik spisskompetanse samtidig som de skal veilede skoler og barnehager ndash baringde paring inshydivid ndash og systemnivaring Forholdet mellom krav til aring utvikle ndash og holde seg oppdatert i spisskompetanshyse som er i rivende utvikling internasjonalt og den omfattende og helt annerledes kompetanse som kreves for aring bidra til organisasjonsutvikling i komshyplekse organisasjoner som kommunene hadde fortjent en grundig fordypning

Manglende avklaring av sentrale begreper

En betydelig svakhet i NOUrsquoen ndash og et uttrykk for utviklingsproblemer i feltet ndash er at heller ikke detshyte offentlige dokumentet bidrar til aring klargjoslashre helt sentrale begreper Dette gjelder i saeligrlig grad beshygrepene laquotilpasset-raquo laquotilrettelagt-raquo laquolikeverdigraquo ndash laquoopplaeligringraquo laquospesialundervisningraquo laquopedagoshygisk skjoslashnnraquo laquoinkluderingraquo og laquoindivid- og sysshytemnivaringraquo

Tilpassettilrettelagt opplaeligring spesialundervising Utredningen benytter begreper som er lite saksshysvarende naringr det gjelder den daglige tilrettelegshygingen rundt det enkelte barnelev Begreper som benyttes for aring beskrive tilpasset opplaeligring er bla undervisningsmetoder organisasjonsforshymer innholdsvalg det fysiske skolemiljoslashet sosialshypedagogiske programmer (kap 61) I kapittel 14 i forlagsboksen staringr at laquotilretteleggingen omfatter det mangfold av tiltak som settes i verk i form av personalressurser materielle ressurser og organishysatoriske tiltakraquo Utredningen skiller saringledes ikke mellom maringl metode administrative rammebetinshygelser eller helt generelle pedagogiske forhold Slik vil utredningen bidra til ytterligere aring gjoslashre det vanskelig for kommunene og fylkeskommunene aring etablere de oppfoslashlgings ndash og styringssystemene som Riksrevisjonen og de offentlige tilsynene etshyterlyser Nettopp i denne begrepsbruken som ikke skiller mellom faglige og administrative oppshygaver ligger forklaringen paring at laquotilpasset opplaeligshyringraquo er saring vanskelig aring forstaring

Kravet om tilpasset opplaeligring er etter dette utshyvalgsmedlemmets mening en klar politisk marsjshy

ordre til kommunene og fylkeskommunene om at de skal se til at barnehager og skoler legger miljoslashshyet tilrette slik at barnelever laeligrer og trives Oppshydraget innebaeligrer at pedagogene skal kunne beshysvare sposlashrsmaringlet laquounder hvilke tilretteleggingsbeshytingelser laeligrer og trives barnetelevenraquo For aring svare paring sposlashrsmaringlet er ikke kategoriseringen av disse tilretteleggingsbetingelsene likegyldig Det avgjoslashshyrende er hvordan man identifiserer de rammene som gjelder for enhver opplaeligringssituasjon Ved aring kategorisere disse rammene i bestemte tilretteshyleggingsbetingelser vil vi kunne si at en opplaeligshyringssituasjon er mer eller mindre tilrettelagttilshypasset avhengig av hvor spesifikt og detaljert innshyholdet i disse tilretteleggingsbetingelsene er Foslashrst ved en slik tilnaeligrming er det saksvarende at begrepet spesialundervising faller bort (Holck 20092) Jeg viser i denne sammenheng til Sak nr 8 A ved Midt-Troslashndelag herredsrett Klaeligbu komshymune 2 Soslashr-Troslashndelag fylkeskommune og sakshykyndighetsrapport fra candpaedspec BE Sishyverts og candpsychol S Bjoslashrkly Sakkyndighetsshyrapporten klargjoslashr begrepsbruk arbeidsmaringte og betydningen av en slik arbeidsmaringte

De fleste elever laeligrer og trives med et noenshylunde likeartet innhold i tilretteleggingsbetingelshysene Naringr elever ikke laeligrer og trives som forvenshytet mener dette medlemmet at utdanningsansvarshylig har en plikt til aring finne fram til det innholdet i tilretteleggingsbetingelsene som foslashrer til laeligring og trivsel Foslashrst naringr man har funnet frem til innshyholdet i tilretteleggingsbetingelsene kan man vurshydere og argumentere for saeligrlige tiltak av ressursshymessig kompetansemessig rutinemessig og organishysatorisk art Innholdet i disse administrative rammebetingelsene skal kvalitetssikre (paring systemshynivaring om man vil) innholdet i tilretteleggingsbetinshygelsene (Holck 20043 20094 Holck og Opdal 20085) Banalt sagt kan man si det slik at man ikke loslashser et problem ved laquoaring kaste penger paring detraquo Foslashrst naringr man har funnet ut hva man vil gjoslashre i en konkret situasjon kan man vite hva man skal brushyke pengene til Overfoslashrt paring en pedagogisk situashysjon saring er det foslashrst naringr man kan svare paring sposlashrsmaringshy

2 Holck G (2009) Paradigmer i det spesialpedagogiske fagfelshytet Tidsskriftet Spesialpaeligdagogik nr 2 2009 Danmark

3 Holck G (2004) Kommunenes styring av komplekse oppgashyver Kommunal tverretatlig tjenesteyting overfor barn og unge med funksjonsnedsettelser Blindern Universitetet i Oslo Institutt for spesialpedagogikk (Doktoravhandling)

4 Holck G (2009) Organisasjonsutvikling som systemrettet innovasjonsarbeid I E Befring og R Tangen (red) Spesialshypedagogikk Oslo Cappelen Akademisk Forlag

5 Holck G og LR Opdal (2008) Som fibrene i et rep Spesialshypedagogikk nr 1 Utdanningsforbundet 2008

226 NOU 2009 18


let laquounder hvilke betingelser eleven laeligrerraquo at man kan si noe om hva tilretteleggingen vil koste og hva tilretteleggingen ellers vil medfoslashre av adshyministrative tiltak Det at utredningen ikke skiller mellom og heller ikke ser sammenhengen melshylom faglig substans og administrative rammebeshytingelser bidrar til aring viderefoslashre den begrepsmessishyge forvirringen knyttet til begrepet tilpasset oppshylaeligring For aring illustrere og tydeliggjoslashre begrepsbruken legges det ved et eksempel Det skal nevnes at ovennevnte avhandling og artikler er forelagt utvalg og sekretariat

Sakkyndig vurdering Den pedagogiske sakkyndige vurderingen skal etshyter dette medlemmets mening utrede og dokushymentere under hvilke betingelser barneteleven trives utvikler seg og laeligrer Dette krever foslashrst og fremst at innholdet i bestemte tilretteleggingskashytegorier utredes i barnetselevens normalmiljoslash Dette er en oppgave foslashrst og fremst for foslashrskoleshylaeligrerlaeligrer i barnehage og skole Av og til vil det vaeligre noslashdvendig aring utrede sammenhengen mellom laeligring og miljoslash i en saeligrlig opplaeligringssituasjon Andre typer utredninger enn de pedagogiske vil kunne vaeligre noslashdvendig for aring finne fram til egnet behandlingsaeligrlige tiltak For barnehagen og skolen skal den sakkyndige utredningen imidlershytid alltid ha en pedagogisk begrunnelse nemlig at det er innholdet i tilretteleggingsbetingelsene som skal utredes Naringr utredningen foregaringr i norshymalmiljoslashet vil man ogsaring samtidig maringtte utrede hvilke administrative konsekvenser slik tilretteshylegging faringr Aring utrede sammenhengen mellom tilshyretteleggingen og administrative rammebetingelshyser krever at fagfolk kan skille mellom faglige og administrative forhold ved en pedagogisk situashysjon

Dette utvalgsmedlem er foroslashvrig bekymret for den kartleggingen som utredningen legger opp til spesielt naringr det gjelder barnehagen Selv om utredningen gir uttrykk for den betydningen som miljoslashet har for laeligring er dette paring generelt nivaring som ikke omfatter samspillet mellom det enkelte barneleven og miljoslashet Paring denne maringten fremstaringr utredningen som motsetningsfull ved at den dels fremhever betydningen av et inkluderende miljoslash samtidig som den garingr inn for en gjennomloslashpende tradisjonell kartlegging som i sin natur gjerne har foslashrt til segregerende opplaeligringstilbud naringr utredshyningene ikke vektlegger samspillet mellom laeligring og tilretteleggingsbetingelser

Enkeltvedtak laquoDet pedagogiske skjoslashnnetraquo skal som nevnt over etter dette medlemmets mening knyttes til tilretshyteleggingsbetingelsene Rektorer og styrer i barshynehagene maring soslashrge for dokumentasjon som viser sammenhengen mellom tilretteleggingen og adshyministrative rammebetingelser For overordnet leshydelse og tilsynene er en slik dokumentasjon viktig og noslashdvendig I traringd med denne logikken skal det fattes enkeltvedtak enten a) naringr tilretteleggingen krever ressurser og innhold i de oslashvrige adminisshytrative rammebetingelsene som barnehagen og skolen ikke raringr over eller b) naringr det er avvik fra laeligrerplanen

Likeverdig opplaeligring Utredningen omtaler likeverdig opplaeligring paring en saring overordnet maringte at det er vanskelig aring relatere begrepet til pedagogisk praksis Slik dette medshylemmet ser det er et opplaeligringstilbud for barn elever med spesielle opplaeligringsbehov likeverdig med det opplaeligringstilbudet som de fleste elevene faringr i den grad skolen greier aring finne fram til et inn-hold i opplaeligringsbetingelsene som foslashrer frem til de fastlagte opplaeligringsmaringlene For de elevene som arbeider mot maringl som avviker fra laeligreplanen er opplaeligringen likeverdig i den grad skolen greishyer aring finne og naring opplaeligringsmaringl som i det daglige og paring lang sikt oslashker elevenes trivsel og gjoslashr ham eller henne saring selvhjulpen som mulig i hjem i frishytid og senere i arbeid

Inkludering Inkluderingsbegrepet defineres i utredningen mer som en holdning enn som en pedagogisk praksis Slik dette medlemmet ser det underkomshymuniserer utredningen de utfordringene det er aring sikre baringde tilrettelagt opplaeligring og et inkluderenshyde miljoslash der alle opplever seg sett og verdsatt som bidragsytere i fellesskapet En utfordring knytter seg til aring sikre et variert innhold i tilretteleggingsshybetingelsene innenfor den fysiske rammen som en skolebygning og et klasserom gir Variasjonsshymulighetene svarer ofte ikke til det mangfoldige elevgrunnlaget som er i en klasse Baringde elever som laeligrer i et saktere tempo eller paring en annen maringte enn jevngamle og elever som har behov for stoslashrre utfordringer enn skolen kan gi kan ha gleshyde av at opplaeligringsarenaen utvides til ogsaring aring omshyfatte andre deler av lokalsamfunnet Ved aring utvide arenaen for opplaeligring utvides ogsaring potensialet for aring treffe med tilpasning som er sakssvarende for hver enkelt elev Ved aring ta lokalsamfunnet i bruk som opplaeligringsarena kunne man faringtt en

227 NOU 2009 18


opplaeligringsarena mye rikere paring laeligringsmuligheshyter og paring muligheter til aring bli sett og hoslashrt og til aring kunne bidra Aring utvikle lokalsamfunnet som opplaeligshyringsarena krever imidlertid organisatoriske forshyutsetninger som ikke kontrolleres av den enkelte laeligrer rektor eller linjeleder Dette er en oppgave for en samlet kommunal organisasjon Aring ta lokalshysamfunnet i bruk paring denne maringten er noe annet enn bare aring ta lokalsamfunnet i bruk for enkelte elever som har saeligrlig behov for det og hvor ogsaring klassekammerater som klarer seg godt i skolen blir med i et slike ektraordinaeligre tiltak Et viktig poeng med aring ta lokalsamfunnet i bruk som opplaeligshyringsarena er aring koble sammen praksis og teori Dette gir baringde bedre forutsetninger for teorietisk forstaringelse og samtidig en langt stoslashrre mulighet for aring gi elevene status slik det vedlagte eksemplet vishyser

Individ ndash og systemnivaring Utredningen bidrar ikke til aring avklare begrepet laquosystemnivaringraquo og hva det innebaeligrer aring arbeide paring henholdsvis individ- og systemnivaring Hovedprobleshymet er at den ikke skiller mellom miljoslashmessige forhold relasjoner og administrativeorganisatoshyriske forhold (kap 161) Dette utvalgsmedlemmet vil hevde at systemrettet arbeid ikke handler om miljoslashmessige eller relasjonelle forhold men om endring av organisatoriske forhold for aring sikre god faglig praksis Bare ved aring ha kompetanse i aring analyshysere sammenhengen mellom faglige og organisashytoriske forhold kan fagfolk bidra til aring kvalitetssishykre et tilpasset tilbud slik Riksrevisjon og de ofshyfentlige tilsynene krever Naringr utredningen omtaler betydningen av laeligrende organisasjoner mener dette medlemmet at det er svaeligrt vanskelig for en organisasjon laquoaring laeligreraquo uten at fagfolk og leshydere har en omforent oppfatning av hvordan faglishyge og organisatoriske forhold henger sammen Bare ved aring ha kunnskap om slik sammenheng kan man fortloslashpende endre organisatoriske forhold i traringd med hva som faglig er virksomt dvs etablere en laeligrende organisasjon Dette krever i sin tur et omforent laquospraringkraquo dvs en enighet mellom fagfolk og deres ledere om hva som legges i begrepet laquoorganisatoriske forholdraquo

Uklart om tilbud til barnelever med behov for omfattende og vedvarende oppfoslashlging

Utredningen loslashfter i liten grad fram de store utforshydringene som angaringr tilrettelagt opplaeligring og inshykludering av de som er svakest stillet Dette kan for eksempel vaeligre elever med psykisk utviklingsshy

hemming som i tillegg skader seg selv er synsshyhemmet hoslashrselshemmet osv eller elever som i minimal grad kan bevege seg og som trenger meshydisinsk oppfoslashlging i loslashpet av skoledagen Dette er barnelever som i mange tilfeller faringr et magert og uhensiktsmessig opplaeligringstilbud Uten at deres opplaeligringssituasjon blir belyst mener dette medshylemmet at det er en fare for at deler av opplaeligshyringstilbudet blir erstattet av et innhold man snashyrere kan betrakte som beskjeftigelse fritidsaktivishyteter og pleie og omsorg For flere av elevene som det her er snakk om vil opplaeligringsmaringl maringtte knyttes til dagliglivets gjoslashremaringl for eksempel til paringkledning toalettbesoslashk spisesituasjoner og til aring gjoslashre seg forstaringtt og forstaring Dette stiller saeligrlige krav til pedagogisk kompetanse naringr man skal forshymulere maringl og skape en opplaeligringssituasjon for disse Det er en helt annen kompetanse enn den som behoslashves dersom man definerer slike situasjoshyner som omsorg og pleie

For aring unngaring aring skape forvirring i hvorvidt det er snakk om pleie og omsorg eller opplaeligring og for aring sikre variasjon i opplaeligringen for de elevene som ikke foslashlger den ordinaeligre laeligreplanen boslashr man kreve at skolen i samarbeid med foresatte systematisk vurderer en rekke fastlagte maringlomraringshyder for det aktuelle barneteleven For aring sikre vikshytige opplaeligringsmaringl boslashr det foreligge en obligato-risk gjennomgang av alle relevante opplaeligringsshymaringl Slike maringlomraringder kan foruten skolastiske fag omfatte a) aring laeligre aring laeligre (aring vaeligre oppmerksom paring det som er relevant i opplaeligringssituasjonen ta inshyitiativ og foslashlge regler i sosiale sammenhenger) b) kommunikasjon (gjoslashre seg forstaringttforstaring) c) soshysiale ferdigheter d) dagliglivets ferdigheter e) motoriske ferdigheter f) fritidsferdigheter (alene og sammen med andre) sysselsettingsferdigheshyter (alene og sammen med andre) Det siste er saeligrlig viktig for elever i ungdomsskolen og i den videregaringende skolen

Naringr utredningen kaller lesing skriving og regshyning (tidligere kalt redskapsfag) for laquogrunnlegshygende ferdigheterraquo saring overser man lett at mange av de elevene som omfattes av dette utvalgets mandat ikke kan lese skrive og regne fordi de ikke har laeligrt aring vaeligre oppmerksomme paring det som er relevant i en opplaeligringssituasjon ndash det aring lytte be om hjelp arbeide selvstendig osv Dette medshylemmet finner det foslashlgelig uriktig at man benytter laquogrunnleggende ferdigheterraquo som benevnelse paring skolastiske kjerneferdigheter Benevnelsen boslashr reserveres for ferdigheter som eleven maring laeligre for aring laeligre

228 NOU 2009 18


Det virker som om utredningens maringlgruppe er de elevene som har problemer med aring laeligre i vanlig tempo og ikke de elevene som har stoslashrre og mer varige utfordringer Ogsaring naringr det gjelder atferdsvansker konsentrerer utredningen seg i hovedsak om elever med behov for bistand med kort tidshorisont og problemer som kan loslashses ved intervenering i klassemiljoslashet Sposlashrsmaringlet om hvordan barnehagene og skolene skal makte aring gi barnelever med et mer omfattende og detaljert tilretteleggingsbehov et inkluderende tilbud blir i liten grad tatt opp og droslashftet Det synes i det hele tatt uklart hvordan elever med alvorlige og samshymensatte funksjonsnedsettelser skal faring tilgang til noslashdvendig kompetanse naringr man leser utredninshygen

Konsekvenser for lovverket

Med ovenstaringende som utgangspunkt mener dette medlemmet at det vil vaeligre funksjonelt at lovvershyket uttrykker at de elevene som ikke laeligrer under vanlige betingelser faringr en rett til aring faring undersoslashkt under hvilke betingelser de laeligrer og trives og at konsekvensene av funnene i undersoslashkelsen skal iverksettes Dette vil gi foslashringer for at det pedagoshygiske skjoslashnnet skal fokusere paring tilretteleggingsshybetingelsene og utoslashves innenfor disse Dette kreshyver en omforent oppfatning av hvilke tilrettelegshygingsbetingelser det her er snakk om En omforent begrepsbruk vil gjoslashre det mulig for foreshysatte myndighetsutoslashvere og pedagoger aring iverkshysette og utoslashve en saksvarende praksis Det er imidlertid ogsaring noslashdvendig at lovverket bidrar til aring rette oppmerksomhet mot de tidligere omtalte adshyministrative rammebetingelsene slik at beslutshyningstakere myndighetsutoslashvere og ikke minst tilshysynene kan vurdere baringde den utoslashvede pedagogisshyke praksis og evaluere sammenhengen mellom innholdet i tilretteleggingsbetingelsene og de adshyministrative rammebetingelsene

Om dokumentasjon og laeligringsbok

Det er viktig og riktig at det foslashlger dokumentasjon med de elevene som har behov for saeligrlig kontinushyitet i opplaeligringsmaringl og innhold i tilretteleggingsshybetingelsene For at slik dokumentasjon skal vaeligre funksjonell maring den synliggjoslashre innholdet i den tilshyretteleggingen som har vaeligrt virksom Det er vikshytig ogsaring aring vaeligre klar paring hvilket innhold slik dokushymentasjon ikke skal ha Dokumentasjonen boslashr ikke omfatte karakteristika av elevene og informashysjon om elevene og deres totalsituasjon som truer

personvernet Utredningen er ikke tydelig paring slishyke forhold og heller ikke paring hvem som laquoeierraquo laeligshyringsboka dvs om det er elevenforeldrene eller barnehagenskolen Det er foslashlgelig vanskelig aring se at den foreslaringtte laeligringsboka substansielt innebaeligshyrer en forbedring av de individuelle opplaeligringsshyplanene som allerede er innarbeidet selv om det er et stort behov for aring utvikle innholdet i disse En annen sak er at det vil vaeligre lite hensiktsmessig aring utvikle en slik laeligringsbok for alle Dette bla fordi det innebaeligrer en ytterligere byraringkratisering av laeligrernes og lektorenes arbeidsdag De dokumenshytasjonskravene som allerede er etablert oppfattes i skolen som noe som stjeler tid fra det faktiske undervisningsarbeidet Derimot er det viktig at den individuelle opplaeligringsplanen integreres i den planen som gjelder for klassen for oslashvrig for slik aring sikre inkludering Det er for oslashvrig et anligshygende aring peke paring at foslashlgetilstanden av laeligringsboshyka med dens uklare innhold ikke er utredet vershyken juridisk eller faglig

Om tverretatlig og tverrfaglig samordning

Det aring arbeide frem hensiktsmessig samhandling innad og mellom instanser med forskjellig oppshydrag er svaeligrt krevende Utredningen aringrsaksforshyklarer problemene i det tverretatlige og tverrfaglishyge arbeidet ved a) aring vise til at tjenester er fordelt mellom ulike instanser og b) at det er ulike yrkesshygrupper involvert (kap 223) Enhver organisashysjon av noen stoslashrrelse differensierer og koordineshyrer oppgaver i ulike myndighetslinjer og ulike yrshykesgrupper vil vaeligre involvert i tjenesteytingen Det vil ikke vaeligre mulig aring overskride denne realishyteten Forskning viser at kompleksiteten i samshyordningsproblematikken er av en mye mer grunnshyleggende karakter enn beskrevet i utredningen Utredningen undervurderer betydningen av komshypleksiteten og av de styringsutfordringene av sysshytemisk karakter som dette gir Sposlashrsmaringlet er hvordan vi paring tross av et fragmentert tjenestetilshybud kan faring tjenestetilbudet til aring henge sammen for den enkelte

Naringr utredningen hevder at dette kan loslashses gjennom oslashkt bruk av individuelle planer personshylig koordinator og avtaler mellom ulike instanser (kapittel 17) saring er dette en undervurdering av kvaliteten i utfordringene og hvilke radikalt annershyledes kompetansekrav dette stiller til baringde beslutshyningstakere og fagfolk for aring kunne lykkes I utredshyningen har man ikke belyst dette Forskning viser at problematikken er stor naringr man staringr overfor samordning av oppgaver der sammenhengene

229 NOU 2009 18


mellom dem er komplekse Utredningen undershyvurderer betydningen av de styringsutfordringeshyne som de kompetansemessige og systemiske forshyholdene i dette saksfeltet innebaeligrer Det vil vaeligre en alvorlig feil aring la utredningens forenklede proshyblemoppfatninger og tiltak vaeligre handlingsgrunnshylaget paring dette punktet

En viktig forutsetning for samordning er at livsarenaene (hjem skole fritid og arbeid) i tilshylegg til behandling blir den helhet som integrerer de ulike deltjenester Uten en slik organiserende helhet blir det lett til at enkelttjenester som stoslashtteshykontakt avlastning hjelpemidler transport mm vil utvikles isolert uten aring ha den store livsarenashyhelheten som referansepunkt Slik kan tiltak fremshystaring fornuftig i seg selv men dysfunksjonelt i for-hold til aring vaeligre en virksom del av en stoslashrre helhet Nettopp dette er et sentralt punkt for tjenestemotshytakerne og deres familier Organisering rundt livsarenaene maring ogsaring prege kommunenes overshyordnede planer for de samme livsarenaene Ved aring la livsarenaene vaeligre det organiserende for helheshyten baringde i de individuelle ndash og for kommunenes overordnede planer ndash vil de individuelle planene kunne gi aggregert kunnskap om behovet for framtidig boligbygging utforming av barnehage skolebygg arbeidsledelse organisering av fritidsshytilbud mm

Dyktige fagfolk er ikke tilstrekkelig for at planshylagte tiltak av faglig karakter blir samordnet og gjennomfoslashrt Heller ikke er det tilstrekkelig at fagfolk kjenner til hverandres oppgaver ndash og anshysvarsomraringder Deloppgaver er ansvarsplassert i ulike myndighetslinjer og paring ulike nivaringer i forvaltshyningen Aring faring disse til aring henge sammen krever fag-folk og ledere som kan gjennomfoslashre saksvarende oppgaveanalyser dvs som kan analysere hvordan oppgavene henger sammen i livsarenaene og kjenner til hvilke samordningsmekanismer man kan ta i bruk for aring faring dette til Aring gjennomfoslashre og samordne er en helt spesiell form for styringsshykompetanse som fagfolk ikke laeligrer i dag

Fragmentering

Nytt statlige nasjonalt senter for laeligringsmiljoslash og problematferd og et nasjonalt utviklingssenter for PPT foreslarings etablert ved at deler av naringvaeligrende statlige og regionale kompetansesentrene med deler av det samme oppdraget foreslarings nedlagt Nye regionale sentra skal arbeide mot det utredshyningen forstaringr som lavfrekvente tilstander Det foreslaringtte nye nasjonale senteret for laeligringsmiljoslash og problematferd skal ikke arbeide med tyngre atshy

ferdsproblematikk som for eksempel autister som skader seg selv mennesker med psykisk utshyviklingshemming med psykiske vansker osv Det skal de regionale sentrene gjoslashre Det varsles at Stortinget ber regjeringen om aring gjennomgaring statshypedsystemet med sikte paring aring styrke og videreutvishykle kompetansen om alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) samt vurdere aring opprette et eller flere nasjonale kompetansesentre for ASK I tillegg til spesialistmiljoslashene for spraringk ndashog mateshymatikk innebaeligrer dette ikke bare en divisjoneshyring i forhold til vanskegrupper men ogsaring i for-hold til tiltaksomraringdene Det skal i denne samshymenheng ogsaring nevnes at det ogsaring foreslarings en divisjonering med utgangspunkt i ulike pedagoshygiske modeller i og med at det foreslaringtte nasjonale sentret for laeligringsmiljoslash og atferdsvansker bygger paring en modell den saringkalte LP ndash modellen mens anshydre sentra og utdanningsinstitusjoner benytter anshydre tilnaeligrmingsmaringter

For mange av de menneskene og familiene som denne utredningen beroslashrer er det verd aring merke seg at det ogsaring i helsesektoren er kommet en stortingsmelding som foreslaringr nye organisatoshyriske grep for kommunene (samkommunerhelshysekommuner) Det kan synes som om fravaeligret av aring ha et helhetlig blikk paring oppdrag og rollefordelinshygen mellom de ulike instansene i offentlig sektor er i ferd med aring skape enda flere hoder paring et offentshylig vesen som for brukerne allerede oppleves som et mangehodet troll Forskning viser at brukerne har behov for samordning og ikke divisjonering Den utvikling som utredningen slutter seg til staringr saringledes i motsetning til det brukerne og kommushynene signaliserer at de har behov for helhet og sammenheng og ikke spesialisering som foslashrer til fragmentering

Utredningen tilskynder en forstaringelse av PPT som en instans som ligger utenfor den kommunashyle organisasjonen og at dens oppdrag er isolert til den tidligere nevnte smale barnehageskole- PPT- statped- aksen Dette kan bidra til en uhelshydig selvforstaringelse i PPT som innebaeligrer at aktoslashreshyne der ikke har blikket for elevens helhetlige situshyasjon i alle livsarenaer men avgrenser sin oppshymerksomhet til aring gjelde opplaeligringssektoren Et av de konkrete forslagene i utredningen er aring styrshyke PPT gjennom opprettelsen av et nasjonalt utvishyklingssenter Dette vil bidra til en ytterligere fragshymentering av kommunenes tjenester og bidra til aring vanskeliggjoslashre den samordningen som nettopp er et opprinnelig maringl for oppdragsgiver aring faring gjort noe med Et annet og viktig poeng er at dette kan bishydra til aring gi kompetanseutviklingen i PPT en feilakshy

230 NOU 2009 18


tig retning i forhold til det som er kommunenes tilretteleggende og inkluderende oppdrag

Mulighetsomraringder som i liten grad belyses

Om man holder fast ved intensjonene bak nedlegshygelse av institusjoner og saeligromsorg er oppdraget til kommunene aring soslashrge for at alle fikk muligheter til aring leve og bo sammen med andre bruke sine evshyner og anlegg oppleve mestring og anerkjennelse i fellesskapet Oppdraget skal gjennomsyre hele den kommunale organisasjonen Oppdraget var og er ikke bare aring soslashrge for tilpasset opplaeligring men ogsaring aring utforme miljoslashet slik at det skaper forshyutsetning for samhandling medvirkning og deltashygelse dvs inkludering

Aring interessere seg for ha kompetanse i og gi sitt bidrag til aring planlegge og utvikle inkluderende miljoslasher ogsaring utenfor barnehage og klasserommet boslashr vaeligre en naturlig del av arbeidet til de faggrupshypene som arbeider i laquode myke sektorerraquo Dette ikke minst fordi ensomhetsrelaterte problemer rammer mennesker med nedsatt funksjonsevne saeligrlig hardt Det er viktig aring understreke at slike inkluderende miljoslasher i lokalsamfunnet ikke kan realiseres av personlige koordinatorer ansvarsshygrupper gjennom brukermedvirkning eller indivishyduelle planer Disse er redskaper som er utviklet for aring samordne saeligrlige tiltak rettet mot enkeltinshydivider Aring utvikle inkluderende lokalsamfunn kreshyver kunnskap om hvordan man styrker fellesskashypet i lokalsamfunnene det stilles krav til boligshyplanlegging utvikling av mangfold og meningsfulle arbeidsoppgaver permanent arshybeidsledelse tilrettelagte og inkluderende opplaeligshyringsmiljoslasher og meningsfull fritid Det er viktig aring erkjenne for alle offentlige aktoslashrer at Bare komshymunene har mulighet til aring samordne den sektorshydelte planlegging forvalting og virkemiddelbruk i lokalsamfunnene Bare kommunene kan sikre at barnehager og skolebygg kan nyttes av flere enn primaeligrbrukerne Bare kommunene kan sikre moslashteplasser paring tvers av generasjonene stoslashtte poshysitive krefter i lokalsamfunnene og legge til rette for at mennesker med ulike individuelle forutsetshyninger i alle aldre kan oppleve seg som betydshyningsfulle bidragsytere i fellesskapet Bare komshymunene kan skape arbeidsoppgaver og arbeidsleshydelse slik at alle kan delta i yrkeslivet Bare kommunene kan legge lokalsamfunnet til rette som skolens utvidede laeligringsarena

Det er erkjennelsen av disse praktiske forholshydene som en gang ble lagt til grunn for at kommushynene ble tillagt det juridiske ansvaret for at helheshy

ten i livsarenaene og at hele livsloslashpet blir ivaretatt for innbyggerne uavhengig av individuelle forutshysetninger Aring legge miljoslashet til rette slik at alle kan bo delta laeligre og arbeide ndash uavhengig av individushyelle forutsetninger ndash er kommunenes saeligrlige anshysvar Dette ansvaret stiller helt andre faglige krav til aktoslashrene i kommunene enn til dem som skal holde seg oppdatert og utvikle kunnskap knyttet til aring avdekke vansker stille diagnoser og spesialishyserte tiltak som foslashlger av slike vanskerdiagnoser Dette betyr ikke at denne kunnskapen ikke er vikshytig for kommunene Man maring bare ikke ha forventshyninger om at slik innsikt er nok naringr man skal planshylegge utvikle og etablere inkluderende skoler og lokalsamfunn Slik satsing kan bare lykkes gjenshynom omforent satsing av politikere toppledelse og fagfolk som arbeider i kommunene og det kreshyver stoslashtte for slikt arbeid fra fylkeskommune og stat Erfaring viser at det ogsaring er hensiktsmessig og noslashdvendig med systematisk samarbeid med frivillige organisasjoner og lokalt naeligringsliv Slikt arbeid er paring en helt annen maringte krevende for den kommunale organisasjonen Det er paring dette feltet at bla rehabiliteringspolitikken skolepolitikshyken og psykiatrien svikter mest Det er overveienshyde sannsynlig at dette bla henger sammen med mangelfull erkjennelse av rollefordelingen baringde hos de statlige spisskompetansemiljoslashene og hos kommunene selv

Uten at de ulike samfunnssektorene faggrupshypene og spisskompetansen ser dette vil man bishydra til aring svekke betydningen av kommunes saeligrlishyge oppdrag med de omkostninger dette vil ha I langt stoslashrre grad enn i dag boslashr utdanningsinstitushysjonene soslashrge for at studenter som skal arbeide i eller med kommunesektoren faringr slik kompetanse og innsikt Slik dette utvalgsmedlemmets ser det bidrar utredningen til aring fattiggjoslashre kommunenes potensiale Paring den maringten bidrar den til aring sementeshyre de problemene som opplaeligringssektoren umushylig kan loslashse alene

Naringr utredningen som tiltak foreslaringr at det skal etableres saeligrlige etter-skoletid-tiltak for dem som har behov for dette etter 7 trinn (kap 17) saring misshyter man av syne det potesialet som finnes i lokalshysamfunnene baringde blant offentlige aktoslashrer og i frishyvillig sektor som er der for alle og kan utvikles slik at det nettopp inkluderer dem som lett faller utenfor

Det er i utvalget gjentatte ganger paringpekt beshytydningen av lokalsamfunnenes betydning for identitet og det aring hoslashre til I kapittel 1 blir det unshyderstreket at inkluderingsbegrepet har en spesiell relevans og betydning for urfolket i Norge men

231 NOU 2009 18


da i et menneskerettighetsperspektiv Det er ikke vanskelig aring slutte seg til dette men min innvenshyding er at dette omtales saring generelt at det ikke peshyker paring hvordan dette skal operasjonaliseres i prakshysis Poenget er at de offentlige aktoslashrene ndash ogsaring i skole og barnehage ndash maring gis ferdigheter i aring analyshysere lokalsamfunnenes egenart og muligheter paring en maringte som ikke bare tar vare paring men som ogsaring nyttiggjoslashr seg de stedegne forutsetningene som kraftfulle pedagogiske virkemidler

Forskning ndash og utviklingsarbeid

Som vi har erfart i arbeidet med denne utredninshygen er inndeling av ansvarsomraringder i sektorer og etater blitt dypt forankret i varingre mentale bilder av virkeligheten De styrer de mulighetene vi ser og snevrer inn det handlingsrommet som vi faktisk har Forskningen er ogsaring fanget i dette

For forskere er det meriterende aring dokumenteshyre sin forskning ved aring skrive artikler Dette inneshybaeligrer at det for forskere i de samfunnsvitenskashypelige saksfeltene ikke noslashdvendigvis er saring interesshysant aring skille mellom god eller daringrlig praksis Poenget for forskeren er at resultatet ndash godt eller daringrlig ndash beskrives paring en vitenskapelig maringte For befolkningen i varingrt tilfelle tjenestemottakere og tjenesteytere forholder det seg ikke slik For dem er det viktig aring faring systematisk innsikt og operasjoshynaliserbar kunnskap om hva som fungerer i prakshysis slik at virkeligheten kan bli bedre Forskning maring foslashlgelig paring en helt annen maringte enn i dag ta fatt i sammensatt og kompleks problematikk der den-ne faktisk viser seg i kommunene i skolene og deres lokalsamfunn Forskning ndash og utviklingsarshybeid maring med andre ord paring en mer konstruktiv maringte bli en forskning for aring faring til en oslashnsket samshyfunnsutvikling

Baringde forskning og utviklingsarbeid maring ta utshygangspunkt i konkrete utfordringer slik at man baringde kan faring erfaring med faglige og organisatorisshyke barrierer motstandsstrategier og mulighetsshyomraringder Det er viktig aring faring klarlagt hvordan det virkelig garingr an aring faring gjennomfoslashrt politiske maringl Detshyte innebaeligrer ogsaring at staten paring en forpliktende maringte maring ta stilling til loslashpende utviklingsarbeid ved bla aring implementere det som utviklingsarbeishydet har vist fungerer i praksis

Allerede for 30 aringr siden paring den tiden man arshybeidet med aring avvikle institusjonsomsorgen i Norshyge og overfoslashre ansvaret for alle innbyggere til

hjemkommunene formulerte man utfordringer som noslashdvendiggjorde begrepsmessig klarhet for aring kunne peke mot saksvarende strategier og handlinger for aring gi et mest mulig likeverdig tilbud

laquoDepartementet vil arbeide for at utviklingen av likeverdige tilbud for alle kan foslashlge ordninger som gjoslashr et formelt skille mellom vanlig undervisshyning og spesialundervisning overfloslashdigraquo (St meld Nr 98 (1976-77 s26) (utvalgsmedlemmets undertrekninger)

Riksrevisjonen og de offentlige tilsynene har i de senere aringrene tydeliggjort de store problemene som fremdeles ligger i den uklarheten som raringder naringr det gjelder forstaringelsen av nettopp de samme begrepene Denne realiteten er et eksempel som dokumenterer hvordan forskningen ikke har meldt seg paring ndash paring en konstruktiv maringte for aring fremshyme en oslashnsket utvikling Dette utvalgsmedlemmet mener at utredningen skulle ha droslashftet og belyst hvordan forskning og utviklingsarbeid kan bidra paring en mer aktiv og konstruktiv maringte Forutsetninshygen for en slik diskusjon er at man skiller mellom det tilretteleggende og det medisinske paradigshymet i det (spesial)pedagogiske fagfeltet

Bidrar denne utredningen til en oslashnsket samfunnsutvikling

De utviklingstrekk som omgir oss ndash og den oppshyvoksende slekt i saeligrdeleshet ndash tyder paring en voldshysom oslashkning naringr det gjelder krav til kompetanse og funksjonsdyktighet Dette innebaeligrer at stadig fleshyre unge stoslashtes ut i permanent ekskludering fra skole og arbeidsliv Det er et paradoks at vi oslashnshysker en samfunnsutvikling der det er bruk for al-le mens vi i praksis er i ferd med aring utvikle ordninshyger og samfunnsinstitusjoner som synes mer oppshytatt av aring gjoslashre de beste bedre blant annet gjennom en sterk verdilegging av skolastiske fershydigheter En tenkning som isolerer opplaeligringsshysektoren fra de oslashvrige livsarenaene (bolig fritid arbeid) fremmer en slik utvikling Aring bringe barshynehage og skole inn som samvirkende kraftsentra i inkluderende lokalsamfunn vil kunne bidra til aring skape det rommet som gjoslashr det mulig aring synliggjoslashshyre alle ndash uansett individuelle forutsetninger ndash som bidragsytere Utvalget fikk i mandat aring belyse og aring arbeide frem tiltakskjeder som kan bidra til at detshyte kan skje Den senere innsnevringen av mandashytet og innretningen paring utredningen gir liten hjelp i et slikt strev

232 NOU 2009 18


Tabell 11 Innholdet i tilretteleggingskategoriene paring eldresenteret og i klassen

MaringlTilretteleggingsKategorier Paring eldresenteret I klassen

Delmaringl Laeligre 4 ord hver dag skrive fire ord til bilde

Formidle nyheter fra avisen

Aktivitet Lese to sider avis for Gunnhild Diskutere nyheter Sosialt miljoslash Gunnhild andre voksne paring eldre- Klassen

senteret Fysisk miljoslash Eldresenterets dagligstue Klasserommets lesekrok Motivasjon Mestring paringvirkning opplevelse

av aring vaeligre til nytte Mestring aring faring delta aring faring positiv oppmerksomhet

Hjelp Gjennomgang av avisen med laeligshyrer eller foreldre

Laeligreren styrer diskusjonen slik at elevene holder seg til tema

Materiell Aviser Aviser flip-over ark

Ett eksempel som illustrerer sammenhengen mellom tilretteleggingsbetingelsene og administrative kategorierrammebetingelser

Eksemplet nedenfor er hentet fra artikkelen laquoPashyradigmer i det spesialpedagogiske fagfeltetraquo Tidsskriftet Spesialpaeligdagogik nr 2 2009 Eksemshypelet er valgt for aring illustrere hvordan tilrettelegshygingskategoriene og de administrative kategorieshyne kan gis et innhold og for aring illustrere sammenshyhengen mellom dem

Tor er bare 10 aringr men han har gitt opp Han vil ikke garing paring skolen Han leser daringrlig og har vanskeshylig for aring konsentrere seg og lager mye braringk i klasshysen Tor er utredet av spesialpedagog Han er utshyredet for sine konsentrasjonsvansker og lese ndash skrivevansker Tor faringr etter sakkyndig vurdering tildelt ressurser til spesialundervisning Likevel tiltar atferdsproblemene naringr han er inne i klassen og han vegrer seg for aring lese selv naringr han faringr unshydervisning i enerom Baringde foreldre laeligrere og spesialpedagoger i den kommunale PP ndash tjenesten og ved det statlige spesialpedagogiske kompetanshysesentret er enige om at det er viktig at Tor oppleshyver aring lykkes i skolearbeidet Det maring knyttes maringl for opplaeligringen som gjoslashr at han opplever framshygang Samtidig er det viktig at han deltar i elevshygruppen paring en mer positiv maringte Man leter etter muligheter for tilrettelegging ikke bare innen skolens vegger men i hele lokalsamfunnet Orgashyniseringen av lokalsamfunnet er lagt til rette for dette Alle elevene paring skolen har praktiske oppgashyver de skal loslashse i lokalsamfunnet Noen elever hjelper til paring eldresenteret Elevene garingr dit enkeltshyvis eller i grupper for aring utfoslashre ulike oppdrag Noen spiser lunsj med de gamle andre hjelper til paring kjoslashkkenet osv Hit kommer ogsaring 80 aringr gamle

Gunnhild hun er blitt nesten blind og savner aring kunne lese avisen Paring grunn av det formaliserte samarbeidet mellom skolen og eldresenteret fremmes det forslag om at Tor skal lese lokalavishysen for Gunnhild Avisen blir foslashrst gjennomgaringtt paring skolen eller hjemme Laeligreren setter ring rundt hoslashyfrekvente ord som Tor skal laeligre Gunnhild blir Tors beste laeligrer Hun retter ikke paring Tor men uttrykker stor glede over at han leser for henne Av og til sposlashr hun om detaljer som Tor ikke har faringtt med seg Han maring da sposlashrre andre voksne om hjelp men han finner mening med aring streve med lesing Paring grunn av Tors spesielle maringte aring laeligre aring lese paring ble klasserommet utformet med lesekrok og avis ndash stativ Det ble populaeligrt aring foslashlge med i avishysene og nyhetene ble tatt opp i enkelte skoletishymer Klassen satt da i lesekroken Det var Tor som bragte samtidsaktuelle tema opp i klassen Han hadde allerede diskutert dem med Gunnhild og kunne bringe hennes synspunkter inn i diskushysjonen Tor var naring noe langt mer enn en elev med atferdsvansker og lese ndash og skrivevansker Han var en viktig ressurs for sin klasse og for en gamshymel dame

Innholdet i tilretteleggingskategoriene paring elshydresenteret og paring skolen kan skjematisk fremstilshyles slik

Innholdet i tilretteleggingskategoriene foslashrte til alternativt innhold i de administrative kategorieshyne Dette kan skjematisk fremstilles slik

I eksemplet ble fokus flyttet fra Tors sosiale og laeligringsmessige problemer til innholdet i tilretteshyleggingskategoriene baringde i en ekstraordinaeligr treshyningssituasjon og i klassegrupperommet Uten en klassifisering og dermed bevissthet om valgshymuligheter ville laeligrere lett kunne ta tradisjonelle loslashsninger for gitt slik at det fysiske laeligringsmiljoslashet

233 NOU 2009 18


Tabell 12 Innholdet i de administrative kategoriene

Administrative gjennomfoslashringskategorier Eldresenteret Skolen

Organisering Organisere eldresenteret som laeligringsarena Oppgavefordeshyling blant personalet

Rutiner Rutiner knyttet til mottak av elever og samarbeid med skolen

Ressurser Definere personalressurser utshystyr mm

Kompetanse Utproslashving av innholdet i tilretteshyleggingskategoriene Styring av variasjon

Lokalsamfunnet paring timeplanen Oppgavefordeling bland persoshynalet Rutiner knyttet til timeplanen og samarbeid med eldresenteret Definere personalressurser utshystyr mm

Utproslashving av innholdet i tilretteshyleggingskategoriene Styring av variasjon

kunne blitt et grupperom paring skolen og det sosiale miljoslashet i grupperommet kunne blitt en laeligrerspeshysialpedagog og eventuelt andre elever med mer eller mindre likeartede problemer Mulighetskashytegoriene dvs tilretteleggingskategoriene og de administrative gjennomfoslashringskategorieneramshymebetingelsene utfordret kreativiteten og fremshymet oppfinnsomhet og systematisk utproslashving av tiltak inntil det skjedde en positiv laeligringsutvikling og at trivselen oslashkte

Utvalgsmedlem Marianne Ween slutter seg i det grunnleggende til denne saeligrmerknaden men resershyverer seg mot at ikke alle elever skal kunne ha en laeligringsbok og mener det kan vaeligre nyttig med en nasjonal kompetansemotor for videreutvikling a PPshytjenestens organisasjon og kompetanse

Utvalgsmedlemmet Tove-Lill Labaharing Magga slutter seg til saeligrmerknaden


Utvalgsmedlem Bente E Hagtvet slutter seg i det grunnleggende til saeligrmerknader

Saeligrmerknad fra utvalgsmedlem Bente E Hagtvet

Utvalgsmedlemmet Hagtvet var paring tjenesterise i utlandet da den oppskrevne NOU-en forelaring til gjennomlesning og vurdering Hun opprettholder sin saeligrmerknad utarbeidet innen den opprinnelishyge fristen for saeligrmerknad Hennes saeligrmerknad er dermed skrevet med grunnlag i den versjonen som forelaring 10 juni

Saeligrmerknaden angaringr forhold ved NOU 200918 som etter dette utvalgsmedlemmets vurshydering i konsekvens kan bidra til en alvorlig svekshykelse av tilbudet til barn unge og voksne med

saeligrskilte opplaeligringsbehov Dette er foslashrst og fremst knyttet til NOUrsquoens ideologiske grunnlag som framstaringr som i beste fall uklart men ogsaring til enkelte av tiltakene Teksten omfatter i tillegg mye faktastoff og en rekke forslag til tiltak som skal styrke og sikre opplaeligringen for de individer det gjelder Hver for seg har flere av disse innslashygene god kvalitet ifoslashlge dette utvalgsmedlemmet Men dokumentteksten framstaringr samlet sett som ujevn og tiltakenes begrunnelser framstaringr for ofte som uklare og til dels ulogiske Dette maring delvis ses i sammenheng med det foslashrste forholdet som angaringr det ideologiske grunnlaget som preger stofshyfutvelgelse valg av tematiske nedslagsfelt og spraringkbruk Det er primaeligrt disse sistnevnte for-hold som adresseres i denne merknaden

NOUrsquoens ideologiske grunnlag Internasjonale konvensjoner og regler slaringr fast at retten til en likeverdig og inkluderende opplaeligring skal omfatte alle ogsaring dem som denne NOUrsquoen har i fokus barn unge og voksne med saeligrskilte behov (Unescos Salamanca-erklaeligring (1994) UNESCOS Flaggskip-program (2001)) Det har vaeligrt utvalgets omforente intensjon aring utarbeide forslag til tiltak som kunne vaeligre et kraftfullt bishydrag til aring realisere denne rettighetsfestede ambishysjonen Det har vaeligrt utvalgets like omforente hovedstrategi aring utvikle konkrete anbefalinger som kunne sikre et laeligringsmiljoslash i den ordinaeligre opplaeligringen som holdt en saring hoslashy standard at den individuelle retten til spesialundervisninglaquoekstra tilretteleggingraquo i mindre utstrekning enn tidligere kom til anvendelse

Det er en hovedoppgave for utdanningssysteshymet aring legge til rette for at saring mange barn og unge som overhode mulig skal faring sin opplaeligring innenshyfor inkluderende rammer i den ordinaeligre opplaeligshy

234 NOU 2009 18


ringen Alle barn og unge skal dessuten ha en tilshyrettelegging som er saring tilpasset at de har utbytte av den Dersom et individ ikke har tilfredsstillenshyde utbytte av den opplaeligringen som tilbys har han eller hun ifoslashlge dagens lovverk rett til spesialunshydervisning (Opplaeligringsloven sect52) Denne retten vil et samstemmig utvalg opprettholde men et flertall oslashnsker en navneendring og et mindretall oslashnsker en mer presisert utforming av den

For aring sikre likeverdig opplaeligring maring individer behandles forskjellig Noen individer maring ha noe mer annet og bedre for at likeverdighet og inklushysjon skal sikres Ideen om positiv diskriminering er rettighetsfestet og slarings fast i Opplaeligringsloven og den individuelle retten til spesialundervisning er i Opplaeligringsloven i dag formulert som et slikt gode Men i forvaltningen av dette prinsippet om forskjellig behandling for aring oppnaring likeverd og inshyklusjon kan begrunnelser tiltak og ordlyd i NOU 2009 18 komme til aring villede leseren Her blir det ideologiske grunnlaget i beste fall uklart

Nedenfor begrunnes dette synspunktet i fire punkter som ifoslashlge dette utvalgsmedlemmet kjenshynetegner betydelige deler av NOU 200918 a Den underkommuniserer kompleksiteten i praksisfelshytet og de dilemmaer som prinsippet om positiv diskriminering innenfor en inkluderende ramme i praksis reiser b Den kommer gjennom stoffutshyvalg og perspektiv ofte til aring angi ensrettede og allshymenne loslashsninger der individers behov er forskjelshylige c Den anvender resonnementer og formuleshyringer som skaper tekstlig og ideologisk uklarhet og inkonsistens d Som en konsekvens av dette kan den bidra til aring tilsloslashre det mangfold i laquoproshyblemtilstanderraquo og opplaeligringsbehov som dette saksomraringdet reiser Totalinntrykket av NOU 200918 kan derfor bli en svekkelse av opplaeligshyringsmulighetene for de mennesker NOUen om-handler i forhold til de internasjonale konvensjoshyner som Norge offisielt anerkjenner

Kompleksiteten i praksisfeltet og forvaltningen av prinsippet om likeverd og inklusjon Opplaeligringen av individer med saeligrlige behov er baringde kompleks og ideologisert Kompleksiteten ligger for det foslashrste i mangfoldet av laquovanskeomraringshyderraquo (hoslashrselshemninger synshemninger spraringktale-lesevansker utviklingshemninger probleshymatferd fysiske funksjonsnedsettelser osv) For det andre moslashter (foslashrskole)laeligrere og spesialpedashygoger ofte mangelfullt skolert i forhold til den kompleksiteten som moslashter dem i praksisfeltet De skal dessuten utoslashve sitt yrke paring en arena som krysser grensene mellom etater og tiltaksnivaringer

og der rutiner for et krevende flerfaglig samarshybeid oftest er uklare Det dreier seg for det tredje om en fagdebatt som i liten grad har vaeligrt foranshykret i forskning og facts men i stor grad i meninshyger og i ideologi med moralske overtoner

NOU 200918 risser opp mange og ulike asshypekter ved dette komplekse opplaeligringsbildet Den understreker at det er en stor diskrepans mellom politiske idealer og virkelighet Utvalget har det klare inntrykket at det ikke foslashrst og fremst er lovreguleringen av opplaeligringen som er manshygelfull men praktiseringen av den Men slik NOUrsquoens tekst er blitt tar den ikke godt nok opp i seg kompleksiteten i praksisfeltet i praktiske tilshytaksforslag Leseren moslashter eksempelvis ikke ideshyen om positiv diskriminering som en sentral og tyshydelig begrunnelse for aring gi ulik opplaeligring til de barn som ikke har utbytte av den ordinaeligre opplaeligshyringen De skal ha laquoekstra tilrettelegging i opplaeligshyringenraquo Hovedfokus er mest typisk aring understreke viktigheten av aring gi opplaeligring innenfor allmennpeshydagogiske loslashsninger Dette utvalgsmedlemmet er ikke i mot en styrking av tilpasset opplaeligring innenfor allmennpedagogiske rammer Tvert i mot Men konsekvensene av denne relativt ensidishyge fokuseringen kan bli en svekkelse av opplaeligrinshygen for dem som ikke faringr et tilfredsstillende laeligshyringsutbytte innenfor slike rammer

En kunne ventet at en NOU som adresserte opplaeligringen til barn unge og voksne med saeligrshyskilte behov paring en tydeligere og mer balansert maringte hadde diskutert hvordan man i praksis tenkshyte seg at ulike forutsetninger laeligringsmaringl og orgashynisatoriske loslashsninger kunne haringndteres innenfor rammene av en inkluderende og likeverdig oppshylaeligring Men teksten plasserer ikke opplaeligringen av individer med saeligrskilte behov i spenningsfeltet mellom det allmenne og det spesielle mellom inshyklusjon i fellesskapet og laeligringsutbytte for den enkelt Leseren faringr heller det inntrykket at ambishysjonen er aring gjoslashre det spesielle allment Som ideoshylogi er denne ambisjonen legitim men en ser ikke at den bidrar til aring loslashse utfordringene i praksisfelshytet Dette utvalgsmedlemmet savner utvalgets beshygrunnelser for sine tiltak redelige og balanserte diskusjoner om de dilemmaer som knytter seg til ulike organiseringsformer gjerne koblet opp mot fenomen som segregering integrering og laquopositiv diskrimineringraquo I stedet kommer NOUrsquoen i manshyge passasjer til aring framstaring som et partsinnlegg i en politisert diskusjon om rett og galt perspektiv for eksempel er man for systemperspektiv og mot inshydividperspektiv for opplaeligring innenfor fellesskashypets rammer og mot loslashsninger utenfor fellesskashy

235 NOU 2009 18


pet for allmennpedagogiske loslashsninger og mot spesialundervisning Det savnes en strategi der ulikheter i individers behov legger bunnen for et mangfold av opplaeligringstiltak og organiseringsmaringshyter Det savnes ogsaring en balanse i perspektiv i en erkjennelse av at naringr aringrsaksbildet er komplekst maring tiltakene ogsaring vaeligre det de maring eksempelvis rettes mot baringde individet og laeligringsmiljoslashetsysteshymet mot baringde skole og fritid mot baringde barnehashygeskole og mot foreldre

Ensrettede loslashsninger Dette utvalgsmedlemmet vil selvsagt ikke stoslashtte loslashsninger som aktivt utelukker individer fra fellesshyskapet Organisatorisk segregerte loslashsninger skal unngarings hvis de ikke er til individets beste og speshysialundervisning som segregert organisatorisk skal ikke fungere som en avlastningsarena men vaeligre tilpasset individets behov og gi et optimalt utbytte for individet Det skal vaeligre et gode som gir individet med saeligrlige behov en oslashkt ressurs i form av en mer kvalifisert og spesialisert opplaeligshyring I alle mulige tilfelle skal opplaeligringen foregaring i inkluderende rammer innenfor ordinaeligr opplaeligshyring I praktiske loslashsninger oppstaringr det imidlertid dilemmaer der en god loslashsning i kortere og lengre tid kan finnes utenfor det ordinaeligre i forventninshygen om aring skape oslashkt inklusjon paring et senere tidsshypunkt eller paring andre arenaer Dette er ikke en gammeldags saeligrskoletenkning men det kan vaeligre en noslashdvendig og dynamisk maringte aring praktiseshyre idealet om en likeverdig opplaeligring paring

Slike problemstillinger som barnehage og skole moslashter daglig tar NOUrsquoen i liten grad opp til droslashfting Leseren moslashter heller ikke diskusjoner av de etiske faglige og organisatoriske valg og utforshydringer som dilemmaene i feltet reiser feks knytshytet til noslashkkelsposlashrsmaringlet om hvordan man i opplaeligshyringen i praksis skal haringndtere det samtidige krashyvet om inklusjon og tilfredsstillende laeligringsutbytshyte At NOUrsquoen ikke forener overordnet ideologi om likeverd med analyser av praktiske utfordringer kan forlede leseren til aring tro at lik opplaeligring er det rette bare den er tuftet paring laquokorrektraquo ideologi Dershyved kommer NOUrsquoens budskap til aring bryte med ideen om ulikhet for aring skape likeverd Den faringr paring tiltaksshyplanet og i sine begrunnelser preg av en likhetsideoshylogi som ikke uttrykkes eksplisitt

Dette inntrykket forsterkes av de forskningsshyresultater som skal underbygge utvalgets strategi og som presenteres i tekstens faktadel Nyere forskning dokumenterer stadig oftere at saeligrskilte og intensiverte innsatser gir positiv effekt paring oppshy

laeligring av individer med saeligrskilt behov forutsatt at den utfoslashres av kompetente yrkesutoslashvere Dette er trenden enten opplaeligringen organisatorisk skjer innenfor eller utenfor fellesskapet Kompeshytansen er avgjoslashrende Men i NOUens faktadel trekker man foslashrst og fremst fram forskning som dokumenterer svake effekter av spesialundervisshyning og saeligrlig hentes forskning fra adferdsfeltet der resultatene ofte er svakere enn for andre grupper Dette etterlater (feilaktig) det hovedinnshytrykket i leseren at spesialundervisning generelt er lite aring satse paring

Inkonsistens og ubalanse Naringr en tekst omgaringr og alminneliggjoslashr det spesielshyle og samtidig bekjenner seg til ambisjonen om en likeverdig og inkluderende opplaeligring da framshytrer et inntrykk av inkonsistens Denne NOUrsquoen bekjenner seg ikke med tydelighet verken til en ideologi eller en praksis som behandler individer med til dels svaeligrt ulike opplaeligringsbehov ulikt Dermed staringr den i fare for aring tilsloslashre den delen av virkelighet som kjernen i mandatet omfatter nemshylig opplaeligring av hele mangfoldet av barn unge og voksne med saeligrlige opplaeligringsbehov

Det forsterker inntrykket av ubalanse at mye av faktagrunnlaget som skal underbygge det uhelshydige ved spesialundervisning ofte beskrevet som segregerende loslashsninger hentes fra adferdsfeltet Derved underslarings at individer med andre behov enn dem med problematferd kan ha stort utbytte av andre organisatoriske loslashsninger enn flertallet Det kan dreie seg om en ungdom som skal ha leshysetrening paring barneskolenivaring en blind som skal ha punktskriftopplaeligring eller et foslashrskolebarn som skal ha intensivert spraringkstimulering i smaringgrupper enkelte dager i uken

Tendensen til en ensrettet likhetstenkning gjenspeiles i forslagene Det kan forfoslashre leseren til aring tro at opplaeligringen i praksis er lettere enn den er NOUrsquoen loslashfter i liten grad fram det mangfoldet av spesialpedagogisk kompetanse og loslashsninger som maring dyrkes for aring kunne gi kvalifisert opplaeligshyring i disse utfordrende opplaeligringssituasjonene og som det ikke kan forvente at allmennlaeligrerne alene alltid skal vaeligre kvalifiserte for aring haringndtere Mange elever faringr ogsaring i dag intensivert opplaeligring med og uten enkeltvedtak baringde innenfor og utenfor fellesskapet Det er ikke organiseringsforshymen som avgjoslashr om opplaeligringen virket inkludeshyrende eller segregerende

236 NOU 2009 18


Usynliggjoslashring av individer med behov for saeligrskilt tilrettelegging og av spesialpedagogisk kompetanse Den mest markerte tilsloslashringen av ulikheter i tilshyretteleggingsbehov foregaringr i denne NOUen gjenshynom spraringkbruken At spraringk kan stigmatisere er gammelt nytt og man skal derfor velge ord med omhu Mange ord som har vaeligrt i aktiv bruk i om-tale av individer med saeligrlige behov og laquovanskerraquo er gjennom tidene blitt byttet ut fordi de over tid fikk odioslashse medbetydninger for eksempel laquoaringndsshyvakraquo laquoevneveikraquo osv Men samtidig maring fenomen ha betegnelser som er sigende for at fenomenet skal bli sett og forstaringtt i vanlig spraringklig kommunishykasjon

I denne NOUrsquoen er det en tendens til aring anvenshyde saring allmenngjoslashrende termer om sentrale sider ved opplaeligringen av individer med saeligrlige behov at man staringr i fare for aring usynliggjoslashre baringde behovet og den kompetansen opplaeligringen er avhengig av Det er ikke barn unge og voksne med behov for en saeligrskilt tilrettelagt opplaeligring tjent med NOUrsquoen vil i Del 3 fjerne betegnelsen laquoordinaeligr undervisningraquo og anvender i egne tiltak ikke beshytegnelsen laquospesialundervisningraquo Det skal naeligrshymest dreie seg om eacuten opplaeligring for alle laquoRetten til spesialundervisningraquo reformuleres til laquorett til ekstra opplaeligringraquo Man omtaler i liten grad laquospeshysialpedagogisk kompetanseraquo gir den liten aktiv anerkjennelse og kjoslashrer den ikke fram som et vikshytig bidrag til aring virkeliggjoslashre en mer kvalifisert tilshypasset opplaeligring i ordinaeligr som spesielt tilretteshylagt opplaeligring Resultatet av tankegangen kan bli at allmennlaeligreren blir sittende igjen med ansvashyret for en enda vanskeligere virkelighet enn i dag og at elever med saeligrskilte behov ikke faringr den drashyhjelpen de trenger for aring faring et tilfredsstillende utshybytte av opplaeligringen

Det samme gjelder omtalen av Det statlig speshysialpedagogiske stoslashttesystemet som ofte omtales

i degraderende vendinger I en overskrift omtales dette kompetansesystemet som representerer Norges spisskompetanse paring synshemmede hoslashrshyselshemmede utviklingshemmede osv ved en navneendring fra laquostoslashttesystem til lagspillraquo Overshyskriften angir retningen for den endringsprosesshysen man ser for seg Naringr ord med en tydelig meshyning erstattes med ord med en i beste fall utydeshylig mening blir budskapet i beste fall uklart Overskriften er dessuten insinuerende og antyder at det til naring ikke har vaeligrt lagspill Det antyder ogsaring at det i framtiden ikke skal vaeligre stoslashttesysshytem Er individer med spesielle opplaeligringsbehov tjent med det Naringr man fjerner ord fra dagsorden eller omtaler dem i degraderende vendinger da staringr de fenomen ordene viser til i fare for hhv aring forsvinne og aring bli degradert og fjernet Oslashnsker man aring degradere den nasjonale spisskompetanshysen

Det er alvorlig at NOU 200918 i forslag til tilshytak ikke bidrar sterkere til aring styrke den spesialpeshydagogiske kompetansen og til aring bevirke tiltak som gjoslashr aktiv bruk av spesialpedagogiske arbeidsmaringshyter Spesialpedagogikk er et fag- og forskningsfelt som baringde nasjonalt og internasjonalt skal vaeligre spesialister i opplaeligringen av barn unge og voksshyne med saeligrskilte behov Det er paringfallende at man i denne NOUrsquoen har bidratt til aring usynliggjoslashre beshytydningen av spesialpedagogikk som fag og forsshykningsfelt og ogsaring den spesialpedagogiske komshypetansen De barn unge og voksne som er avhenshygige av ulik opplaeligring for aring bli inkludert er ikke tjent med dette Heri ligger hovedbegrunnelsen for denne saeligrmerknaden

Utvalgsmedlemmet Tove-Lill Maggaharing slutter seg til saeligrmerknaden

Utvalgsmedlemmet Marianne Ween slutter seg i det grunnleggende til saeligrmerknaden

237 NOU 2009 18


Vedlegg 2

Aktuelle internasjonale konvensjoner og reguleringer

Enkelte internasjonale konvensjoner med bestemshymelser paring utdanningsfeltet kan ha stor ideologisk og praktisk relevans for noen land og liten releshyvans for Norge i dag for eksempel bestemmelser som skal sikre jenter adgang til utdanning Andre konvensjoner og bestemmelser har hatt og har fortsatt stor betydning for Norge I dette avsnittet gir utvalget en kort oversikt over en del folkerettsshylige konvensjoner og internasjonale reguleringer med aktualitet for Norge

Menneskerettsloven av 1999 (lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett) beshystemmer at enkelte konvensjoner skal gjelde som norsk lov i den utstrekning de er bindende for Norge og at bestemmelser i disse konvensjonene og protokollene ved eventuell motstrid skal garing for-an bestemmelser i annen norsk lovgivning (forshyrang) I det saringkalte presumsjonsprinsippet ligger en forutsetning om at norsk rett formodes aring vaeligre i samsvar med folkeretten og at man ved tolkninshygen av norske rettsregler skal forsoslashke aring unngaring tolkningsresultater som foslashrer til konflikt med folshykerettslige regler

FNs verdenserklaeligring om menneskerettigheshytene av 1948 (laquoUniversal Declaration of Human Rightsraquo) fastslaringr i artikkel 26 at ethvert barn har rett til gratis utdanning (free elementary educatishyon) Denne generelle retten til utdanning videreshyfoslashres i flere FN-konvensjoner blant annet i FNshykonvensjonen om oslashkonomiske sosiale og kultushyrelle rettigheter av 1966 artikkel 131 (laquoInternatishyonal Covenant on Economic Social and Cultural Rightsraquo) Denne er gitt forrang UNESCOs konshyvensjon mot diskriminering i undervisning av 1960 (laquoUNESCO Convention against Discriminashytion in Educationraquo) legger vekt paring aring sikre lik ad-gang til og likeverdighet i den opplaeligringen som gis

Europararingdets konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende frishyheter (EMK) av 1950 (laquoConvention for the Protecshytion of Human Rights and Fundamental Freedshyomsraquo) foslashrste tilleggsprotokoll artikkel 2 fastslaringr blant annet at ingen kan nektes rett til utdanning Denne er gitt forrang

Det er med aringrene fastslaringtt at den generelle ret-ten til utdanning ogsaring omfatter funksjonshemmeshyde FNs laquoDeclaration on the Rights of Mentally Retarded Personsraquo (1971) og laquoDeclaration on the Rights of Disabled Personsraquo (1975) sier at psykisk og fysisk funksjonshemmede har rett til undervisshyning som gir muligheter til aring utvikle deres ferdigshyheter og potensial

FNs konvensjon om barns rettigheter (Barneshykonvensjonen) av 1989 (laquoConvention on the Rights of the Childraquo) fastslaringr i artikkel 23 at funkshysjonshemmede barn skal faring effektiv tilgang til forshymaringlstjenlige hjelpetiltak herunder undervisning og opplaeligring innenfor rammen av tilgjengelige ressurser Dette skal skje laquohellip paring en maringte som best mulig fremmer barnets sosiale integrering og pershysonlige utvikling herunder dets kulturelle og aringnshydelige utviklingraquo Artikkel 28 sier blant annet at landene skal laquohellip oppmuntre utviklingen av forshyskjellige former for videregaringende opplaeligringhellip (og) gjoslashre dem tilgjengelige og oppnaringelige for etshyhvert barn hellip(og) treffe tiltak for hellip aring redusere antallet av dem som ikke fullfoslashrer skolegangenraquo Artikkel 29 sier blant annet at laquohellip barnets utdanshyning skal ta sikte paring aring utvikle barnets personligshyhet talenter og psykiske og fysiske evner saring langt det er muligraquo Barnekonvensjonen er gitt forrang

Den internasjonale arbeidsorganisasjons (Inshyternational Labour Organisation ILO) konvenshysjon nr 169 av 1989 gjelder urfolk og stammefolk i selvstendige stater (laquoIndigenous and Tribal Peshyoples Conventionraquo) Konvensjonen skal sikre vern av rettigheter for landenes urfolk paring lik linje med oslashvrige innbyggere samtidig som deres egen sosiale og kulturelle identitet skikker og tradisjoshyner skal respekteres fullt ut og gis muligheter til aring utvikle seg videre I Norge gjelder konvensjonen for det samiske folk

Av generell betydning nevnes Konsultasjonsshyavtalen av 11 mai 2005 mellom regjeringen og Sashymetinget som er utledet av artikkel 6 i konvensjoshynen Denne forplikter regjeringen departemenshyter direktorater og andre underliggende virksomheter til aring konsultere Sametinget paring aktushyelle politikkomraringder med siktemaringl aring oppnaring enigshy

238 NOU 2009 18


het om foreslaringtte tiltak1 Av saeligrlig relevans paring utshydanningsomraringdet nevnes artikkel om tospraringklig utdanning artiklene 21-22 om yrkesopplaeligring og artiklene 26-29 om utdanning generelt Konvenshysjonen garingr ikke spesifikt inn paring problematikk omshykring funksjonsnedsettelser Artikkel 29 sier det skal vaeligre et maringl for utdanningen at formidling av allmenne kunnskaper og ferdigheter kan bidra til at barn i vedkommende folk kan delta fullt ut og paring like fot baringde i sitt eget miljoslash og i nasjonal samshymenheng

FNs Standardregler for like muligheter for mennesker med funksjonshemning av 1993 (laquoUN Standard Rules on the Equalisation of Opportunishyties for Persons with Disabilitiesraquo) gjelder de flesshyte livsomraringder Naringr det gjelder utdanningsomraringshydet understrekes det i pkt 6 at funksjonshemmede boslashr faring sin opplaeligring integrert i det vanlige utdanshyningssystemet men at det unntaksvis kan vurdeshyres segregert undervisning dersom det vanlige skolesystemet ikke dekker behovene tilfredsstilshylende For doslashve og doslashvblinde heter det at de vil kunne faring et bedre opplaeligringstilbud i spesialskoshyler spesialklasser eller egne grupper i vanlige skoler paring grunn av deres saeligrskilte kommunikashysjonsbehov

1 Lile H D (2008) FNs menneskerettigheter og urfolksrettigshyheter En innfoslashring med fokus paring samiske rettigheter Tidsshyskrift for urfolks rettigheter Nr 12008

Ogsaring UNESCOs Salamanca-erklaeligring av 1994 (laquoSalamanca Statement and Framework for Actishyon on Special Needs Educationraquo) legger vekt paring at utdanningssystemene maring ta hensyn til den store variasjonen i barnas egenskaper forutsetninger og behov Det betyr tilrettelegging for en inkludeshyrende opplaeligring for alle i ordinaeligre skoler uavshyhengig av elevenes fysiske intellektuelle emosjoshynelle og spraringklige bakgrunn og uavhengig av soshysial kulturell og etnisk bakgrunn

UNESCOs laquoWorld Declaration on Education for All (EFA)raquo fra 1990 og laquoWorld Education Foshyrumacutes Framework for Action on Special Needs Educationraquo fra 2000 garingr vesentlig paring problematikshyken omkring tilgang paring utdanning for alle (jenter og marginaliserte grupper) og er derfor av minshydre betydning for Norge UNESCOs laquoEFA Flagsshyhip Programmeraquo fra 2001 dreier seg vesentlig om retten til inkluderende utdanning for funksjonsshyhemmede

FNs generalforsamlings laquoConvention on Rights of People with disabiltiesraquo fra desember 2006 dreier seg delvis om utdanningsfeltet (artikshykel 24) og understreker viktigheten av ikke-disshykriminering like muligheter for alle inkluderenshyde opplaeligring paring alle utdanningsnivaringer og sikring av utdanningsmuligheter i et livslangt perspektiv med sikte paring aring utvikle laeligringspotensialet for alle

239 NOU 2009 18


Vedlegg 3

Innspill til stortingsmelding om laeligrerutdanningen

Utvalget avga dette innspillet til Kunnskapsdeparteshymentet i forbindelse med departementets arbeid med stortingsmelding om laeligrerutdanningen

Grunnopplaeligringen bygger paring prinsipper om likeverdig opplaeligring integrering og inkludering I Midtlyngutvalgets arbeid skal de samme prinsipshypene legges til grunn

Flere nyere undersoslashkelser tyder paring at skolens undervisning ikke i tilstrekkelig grad sikrer at alle elevene faringr det laeligringsutbytte de burde ha etter sine evner og forutsetninger Det ser ut til aring vaeligre et gjennomgaringende problem at skolen i for liten grad tilpasser undervisningen til mangfoldet i elevgruppen innenfor en inkluderende ramme Dette beroslashrer spesielt elever med saeligrskilte oppshylaeligringsbehov Ved mistanke om daringrlig laeligringsutshybytte tas det dessuten for sjelden initiativ til ekshystraordinaeligre tiltak Det er store variasjoner i baringde omfang og kvalitet naringr det gjelder spesialundershyvisning mellom fylker kommuner og skoler Noe av forklaringen paring disse forholdene synes aring ligge i ulik kompetanse holdninger og kulturer knyttet til hvordan skolene forholder seg til en svaeligrt samshymensatt elevbefolkning sett i relasjon til prinsippeshyne om tilpasset og inkluderende opplaeligring Dette er viktige utfordringer i skolen og maring dermed ogsaring vaeligre det for laeligrerutdanningen

Gjennom utdanningen skal studentene utdanshynes til aring bli laeligrere for elever med til dels store forshyskjeller naringr det gjelder forutsetninger og behov Laeligrere foslashrskolelaeligrere og instruktoslashrer og veileshydere knyttet til fagopplaeligringen i bedrifter er avshygjoslashrende naringr det gjelder baringde tidlig innsats god og tilpasset opplaeligring og helhetlige tiltak Laeligrere som moslashter elevene i klasserommet maring ha kompeshytanse til aring vurdere om elevene faringr tilfredsstillende laeligringsutbytte Videre maring de ha kompetanse til aring analysere ulike forhold knyttet til laeligringsmiljoslashet og til utoslashvelsen av laeligrerrollen og til aring handle i traringd med tenkningen om tidlig innsats Laeligrerne maring delta i vurderingen av behov for eventuelle

saeligrskilte tiltak i samsvar med tenkningen om en helhetlig og funksjonell tiltakskjede

Mange av de vanskene som finnes blant eleveshyne opptrer fra begynnelsen av som laquovanlige vanshysker hos vanlige barnraquo Det gjelder for eksempel en del problemer med lesing skriving og regning og det gjelder en del miljoslashbetingede sosio-emosjoshynelle vansker Slike vansker vil alle laeligrere moslashte i alle klasser Mange av problemene kan loslashses dershysom vanskene moslashtes raskt og med kyndighet Derfor er det noslashdvendig at laeligrerne gjennom sin grunnutdanning faringr saring god kompetanse som mushylig til aring haringndtere disse problemene slik at de elevshyene det gjelder kan faring egnet opplaeligring og utbytte av skolegangen

Det er grunn til aring anta at styrket laeligrerkompeshytanse paring disse omraringdene og gode rutiner for sikshyring av tidlig innsats kan bidra til aring endre den uheldige situasjonen vi ser naring med at 20ndash25 pro-sent av elevene marginaliseres i skolen og faringr daringrshylig laeligringsutbytte

For aring styrke laeligrerutdanningen paring de omraringdeshyne som er nevnt mener Midtlyngutvalget at omshyfanget av pedagogiske emner maring oslashkes i laeligrerutshydanningens obligatoriske del og gi god kompetanshyse til aring haringndtere oppgaver og utfordringer som er knyttet til mangfoldet i elevflokken Denne komshypetansen dreier seg blant annet om begynneroppshylaeligring (lesing skriving regning) samspillvanshyskerpsykiske vansker vurdering klasseromsleshydelse og tilrettelegging av et godt laeligringsmiljoslash og gode laeligringsvilkaringr Utdanningen boslashr ogsaring legge vekt paring hva skolen i samarbeid med foreldrene og med det tverrfaglige hjelpeapparatet kan gjoslashre for aring gi elevene gode laeligringsmuligheter

I tillegg til den obligatoriske delen boslashr laeligrershyutdanningen gi mulighet til fordypning innenfor pedagogiske og spesialpedagogiske omraringder

Midtlyngutvalget vil be om at det tas hensyn til disse synspunktene i arbeidet med stortingsmelshyding om laeligrerutdanning

240 NOU 2009 18


Vedlegg 4

De statlige spesialpedagogiske kompetansesentrenes (Statpeds) historikk forankring arbeidsoppgaver organisering

og ressurser aringrene 1994ndash2008

I kapittel 9 er det gitt en presentasjon av Statped med vekt paring status de siste to-tre aringrene I dette vedlegget gis det en naeligrmere oversikt over utvikshylingen i Statped fra 1994 og fram til 2009

Statpeds historikk og forankring

I ulike dokumenter bla i Stmeld nr 61 (1984-85) Stmeld nr 54 (1989-90) Stmeld nr 35 (1990-91) ndash tillegg til Stmeld nr 54 (1989-90) Stmeld nr 23 (1997-98) Stmeld nr 30 (2003-2004) og Stmeld nr 14 (2003-2004) er det gitt en naeligrmere framstilshyling av de statlige spesialpedagogiske kompetanseshysentrenes utvikling I dette vedlegget gis det bare en kort beskrivelse av de senere aringrs utviklingsshytrekk Kompetansesentrenes opprinnelse ligger hovedsaklig i de tidligere statlige spesialskolene

Maringlet for omorganiseringen og omstruktureshyring av spesialundervisning jf Stmeld nr 54 (1989-90) Stmeld nr 35 (1990-91) ndash tillegg til Stmeld nr 54 (1989-90) var aring sikre at alle barn unge og voksne faringr et godt og meningsfylt tilbud om tilpasset og tilrettelagt opplaeligring fortrinnsvis i sitt eget oppvekstmiljoslash aring sikre tilgjengelig hjelp i lokalmiljoslashet aring bygge opp nettverk av kompetanse om alle typer laeligrevansker og aring initiere forskningsshyog utviklingsarbeid

Det stoslashrste antallet spesialskoler (statlige og kommunale) og spesialskoleelever hadde vi omshykring 1980 Utover 1980-aringrene ble antallet spesialshyskoler og elevtallet i disse redusert og i 199192 var det tilbake omkring 80 skoler med naeligr 2300 elever Av disse 80 spesialskolene var 43 finansiert av staten (41 statlige og 2 private) Fra 1 august 1992 ble fire skoler nedlagt og 11 skoler ble overshyfoslashrt til annet forvaltningsnivaring eller annen sektor (vesentlig til fylkeskommuner og barnevernet) De 28 oslashvrige spesialskolene ble omorganisert til 20 kompetansesentre hvorav 13 landsdekkende og 7 regionale sentre De landsdekkende sentreshyne dekket sektorene syn hoslashrsel doslashvblinde spraringktale og atferd mens de regionale sentrene

dekket sammensatte laeligrevansker og psykisk utvishyklingshemning De fleste landsdekkende sentreshyne hadde likevel regionaliserte opptaksomraringder og flere regionale sentre hadde avgrensede landsshydekkende oppgaver Det ble viderefoslashrt skoledrift ved sentrene for hoslashrselshemmede for aring sikre oppshylaeligring for elevene i et tegnspraringklig miljoslash

Noen viktige milepaeligler

1992

Med utgangspunkt i Stmeld nr 54 (1998-90) og Stmeld nr 35 (1990-91) Om opplaeligring av barn unge og voksne med saeligrskilte behov ndash 20 statlige spesialskoler omorganiseres til speshy

sialpedagogiske kompetansesentre ndash Fortsatt skoledrift ved sentrene for hoslashrselsshy

hemmede ndash Det ble etablert 3 styrer ndash Styret for de landsdekkende kompetansesenshy

trene med sekretariat i Molde Styret var ansvarlig for 13 sentre innenfor sektorene syn hoslashrsel doslashvblindhet spraringktale- lese- og skrishyvevansker og atferdsvansker I 1996 ble det etashyblert et eget sektorstyre for hoslashrselsomraringdet I 1999 ble ansvaret for Statlig kompetansesysshytem for doslashvblinde lagt til Styret for de landsshydekkende kompetansesentrene

ndash Styret for de regionale kompetansesentrene med sekretariat paring Hamar Styret var ansvarlig for 7 sentre for sammensatte laeligrevansker Sty-ret fikk i 1995 ogsaring tillagt styringen av de 6 skoshylene ved de sosiale og medisinske institusjoshynene sykehusene (Frambu barnehage og skole Berg garingrd skole Sunnaas sykehus skole Geilomo skole Solberg skole ved spesishyalsykehuset for epilepsi og Voksenkollen skole) og fra 1994 nyetableringen Nasjonal kompetanseenhet for ADHD Tourettes synshydrom og narkolepsi

ndash Styret for Programmet for Nord-Norge med sekretariat i Tromsoslash Styret var ansvarlig for

241 NOU 2009 18


Nordnorsk kompetansesenter og tyngdeshypunktkontorene i PP-tjenesten samt noen speshysialpedagogiske kommunale og fylkeskommushynale ressursenheter i de tre nordligste fylkene

2000

Med utgangspunkt i Stmeld nr 23 (1997-98) Om opplaeligring for barn unge og vaksne med saeligrskilde behov ndash Den spesialpedagogiske tiltakskjeda og det statlege stoslashttesystemet ndash 300 aringrsverk overfoslashres til PP-tjenesten ved nedshy

bemanning paring noen fagomraringder vesentlig ved sentrene for sammensatte laeligrevansker

ndash Enheter under 3 styrer samles under ett felles styre

ndash En virksomhet med ett styre en direktoslashr og en sentraladministrasjon I tillegg et sektorstyre for hoslashrselsomraringdet og et Raringdgivende utvalg for Nord-Norge (erstattet Styret for Programmet for Nord-Norge)

2003

Stmeld nr 14 (2003-2004) Om opplaeligringstilbod for hoslashrselshemma ndash Styret for Statped Sektorstyret for hoslashrselsomshy

raringdet og Raringdgivende utvalg for Nord-Norge ble avviklet Styresekretariatet ble omdannet til sentraladministrasjon for Statped

2004

ndash Utdanningsdirektoratet opprettes ndash Statpeds sentraladministrasjon innlemmes i

det nye direktoratet ndash Statlige spesialpedagogiske kompetansesentre

ble egne virksomheter med senterleder som virksomhetsleder

2005

ndash Nasjonal kompetanseenhet for ADHD Touretshytes syndrom og narkolepsi ble overfoslashrt til Ulleshyvaringl universitetssykehusHelse Oslashst

ndash Frambu barnehage og skole ble overfoslashrt til stiftelsen Frambu

2006

ndash Seks av kompetansesentrene har vaeligrt del av det saringkalte laquoAutismenettverketraquo Fra 2006 ble disse ressursene overfoslashrt til de regionale helshyseforetak

ndash Det statlige kompetansesystemet for doslashvshyblinde ble overfoslashrt til de regionale helseforetak fra 2006 med finansiering over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett i statsbudshysjettet

ndash De tre tidligere kompetansesentrene paring Vestshylandet Vestlandet Eikelund og Soslashreide ble slaringtt sammen til ett senter med navnet laquoStatped Vestraquo Departementet presiserte at dette var en ren virksomhets-sammenslaringing med viderefoslashshyring av tidligere tjenesteoppgaver og ikke ledd i en regionalisering av stoslashttesystemet

2007

ndash Skolene ved de seks sosiale og medisinske institusjonene som Statped har hatt faglig juri-disk og oslashkonomisk ansvar for fra 1995 men der vertskommunen har hatt arbeidsgiveranshysvar ble overfoslashrt til den fylkeskommunen der skoleninstitusjonen ligger paring lik linje med annen sykehusundervisning (Berg garingrd skole (nevrologiske skader) Geilomo skole (astma allergi) Solberg skole (epilepsi) Voksentopshypen skole (astma allergi) og Sunnaas spesialshypedagogiske senter (rehabiliteringsfeltet tidlishygere Sunnaas sykehus skole)

ndash Virksomhetsoverdragelse av syns- og audiopeshydagogtjenesten for Troms og Finnmark fra Troms fylkeskommune til Nordnorsk kompeshytansesenter (9 aringrsverk)

ndash Departementet godkjente varingren 2007 at de statlige spesialpedagogiske tiltakene i Nord-Norge kunne nytte laquoStatped Nordraquo som samleshybetegnelse med virkning fra januar 2008 Det var en forutsetning fra departementets side at dette bare er ledd i en bedre samordning av tjeshynestesystemet og at det ikke skal binde opp den framtidige strukturen

Kompetansesentrene har ingen lovmessig eller forskriftsmessig forankring og ingen har noe rettskrav paring tjenester fra Statped Sentervirksomshyheten finansieres saring lenge Stortinget bevilger midler til driften over statsbudsjettet I kapittel 9 er det en naeligrmere beskrivelse av Statpeds manshydat og maringl med mer

Kompetansesentrenes arbeidsoppgaver og tjenesteprofil

Fagprofilen for Statped er forankret i hovedomraringshydene tjenesteyting og utvikling av kompetanse og formidling av kunnskap Statped skal prioritere

242 NOU 2009 18


hjelp til brukere med de stoslashrste og mest sammenshysatte vanskene og omraringder der en ikke kan for-vente at kommunene har kompetanse Statped skal prioritere ressursbruk og innsats for aring hjelpe kommuner og fylkeskommuner slik at det paring et tidlig tidspunkt kan gis tilpasset opplaeligring og speshysialundervisning med god kvalitet

Kompetansesentrene for hoslashrselshemmede skal ved behov sikre et skole- og miljoslashtilbud for hoslashrselshemmede elever i grunnopplaeligringen Opplaeligringsloven sect 13-10 Ansvarsomfang gjelder ogsaring for disse skolene herunder krav om et forshysvarlig system for vurdering av at kravene i oppshylaeligringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt

Statped arbeider med kompetanseutvikling kunnskapsformidling laeligremiddelutvikling og produksjon brukermedvirkning samarbeid med universiteter og hoslashgskoler og deltar i internasjoshynalt faglig samarbeid Arbeidet med aring fremme tidshylig spraringkutvikling for barn som har forsinket eller avvikende spraringkutvikling er ogsaring en viktig arshybeidsoppgave

Utdanningsdirektoratet har ansvar for aring forvalshyte tilskuddsordningene innenfor laeligremiddelomraringshydet herunder tilskudd til utvikling produksjon og distribusjon av saeligrskilt tilrettelagte laeligremidler Kompetansesentrene bistaringr Utdanningsdirektorashytet i dette arbeidet

Utdanningsdirektoratet har i tildelingsbrev for 2008 og 2009 formulert strategiske foslashringer paring foslashlshygende omraringder for perioden 2008-2011

Tidlig innsats

ndash Statped skal prioritere tidlig innsats i tjenesteshyytingen og innenfor kompetanseutvikling og kunnskapsformidling

ndash Tidlig innsats er et satsingsomraringde i alle faser av opplaeligringa fra foslashrskolealder til voksne Tidshylig innsats maring forstarings baringde som innsats paring et tidlig tidspunkt i et barns liv og tidlig inngripen naringr problemer oppstaringr eller avdekkes

ndash Kompetansesentrene skal dokumentere sitt arbeid med tidlig innsats i forhold til barn unge og voksne med saeligrskilte opplaeligringsbeshyhov

Bedre gjennomfoslashring i videregaringende opplaeligring

ndash Statped skal delta i arbeidet for aring bedre gjenshynomfoslashringen i videregaringende opplaeligring med spesiell vekt paring elever og laeligrlinger med saeligrshyskilte opplaeligringsbehov i grunnopplaeligringen

ndash Aringrsakene til frafall i videregaringende opplaeligring er mange og sammensatte og det er forskjeller baringde mellom fylker og programfag

ndash Kompetansesentrene skal dokumentere sin deltagelse i arbeidet for bedre gjennomfoslashring i videregaringende opplaeligring

Kompetanseutvikling i PP-tjenesten

ndash Statped skal bistaring kommunene i deres arbeid med kompetanseutviklingstiltak for ansatte i PP-tjenesten

ndash Styrking av kompetansen i PP-tjenesten vil bla bidra til at de opplaeligringsansvarlige instansene lokalt og de ansatte i barnehagen og skolen kan faring bedre forutsetninger for selv aring ta haringnd om de som har behov for spesialpedagogiske tiltak

ndash Kompetansesentrene skal dokumentere sitt arbeid med aring imoslashtekomme behov fra PP-tjenesshyten om kompetanseheving

Forskningsbasert kunnskap

ndash Statped skal i samarbeid med universiteter hoslashgskoler og andre forskningsmiljoslasher styrke innsatsen paring utvikling av forskningsbasert kunnskap for aring oslashke kvaliteten paring tjenestene

ndash Kompetansesentrene skal dokumentere sitt arbeid med utvikling av forskningsbasert kunnskap i samarbeid med universiteter hoslashgshyskoler og andre forskningsmiljoslash

Statped ndash et nasjonalt nettverk

ndash Statped skal vaeligre et nasjonalt nettverk av speshysialpedagogiske kompetansesentre

ndash Det skal legges til rette for samarbeid og samshyhandling slik at kompetanse og kunnskap kan utvikles og deles innenfor nettverket og ved behov gi bistand i brukersaker

ndash Kompetansesentrene skal dokumentere sitt arbeid paring samhandling internt i nettverket om kompetanse- og kunnskapsutvikling og samarshybeid i brukersaker

Statped ndash en synlig aktoslashr i opplaeligringssektoren

ndash Statped skal inneha kompetanse og kunnskap av hoslashy kvalitet og vaeligre en tydelig og synlig aktoslashr innenfor opplaeligringssektoren

ndash Statped skal tilfoslashre kunnskap og vaeligre deltager paring ulike arenaerfora der opplaeligring av barn

243

1

NOU 2009 18


unge og voksne med saeligrskilte opplaeligringsshybehov er paring dagsordenen

ndash Kompetansesentrene skal dokumentere aktiv og samordnet bruk av Statpedno og Statpedshymagasinet deltagelse i media faglige konfeshyranser faglige publikasjoner og utgivelse av veilednings- og informasjonsmateriell

I tabell 41 er vist kompetansesentrenes oppgaver og tjenesteprofil maringlt ved forbruk av aringrsverk fra 1994 og fram til i dag Virksomheten ved Nasjoshynalt senter for lesning og leseforskning og Senter for atferdsforskning ved Universitetet i Stavanger

er ikke med for noen av aringrene Disse sentrene har avtalemessig samarbeid med Statped men ingen felles oslashkonomiske eller personellmessige ressurshyser I 1994 og 1996 er tallene uten virksomheten ved Sandfallet kompetansesenter i Finnmark mens Nordnorsk ks (tidligere Sandfallet) og Nordnorsk spesialpedagogisk nettverk (all virkshysomhet i Nord Norge er naring samlet under navnet Statped Nord) er med i 2006 og 2007 I samme peshyriode har det skjedd endringer baringde naringr det gjelshyder organisering og tjenesteprofil noe som gjoslashr at tallene ikke er direkte sammenlignbare

Tabell 41 Kompetansesentrenes oppgaver og tjenesteprofil 1994 ndash2008 maringlt ved forbruk av aringrsverk i pro-sent av total

Type tjenesteaktivitet 1994 1996 2001 2006 2007 2008

Lands- Landsshydekkende Regionale dekkende Regionale

Opplaeligring langtid (over 12 uker) 39 24 35 5 19 22 14 17 Opplaeligring korttid (under 12 uker) 7 0 8 0 5 9 4 2 Bo- og fritidstilbud Inngaringr Inngaringr Inngaringr Inngaringr

over over over over 9 7 5 7 Utredninger 11 55 10 65 10 15 14 11 Raringdgivning konsultasjon 8 13 8 9 10 9 15 14 Kurs og kunnskaps- informasjonsspredning1 7 3 11 5 13 26 21 27 FoUkompetanseshyutvikling 6 5 6 3 10 5 13 11 Laeligremiddelarbeid Fordelt -produksjon 5 over 4 3 6 5 6 5 Annet Fordelt

17 over 18 10 18 2 9 6

Sum 100 100 100 100 100 100 101 100 Kurs og kunnskaps-informasjonsspredning er slaringtt sammen da dette er flere sider av samme sak

Kilde 1994-1996 Stmeld nr 23 (1997-98) tabell 23 side 67 2001ndash2008 Kompetansesentrenes aringrsmeldinger Tall avrundet AKS og Briskeby skole er inkludert i materialet

244

1

2

NOU 2009 18


Tabell 42 Kompetansesentrenes oppgaver og tjenesteprofil i 2008 mm maringlt i aringrsverk ved det enkelte senter og totalt

Type tjeneste

Sta

Tr

M Ta

Sta

Soslash

Lil

Ne

Ga

AK

S

Br

sk Hu

Sk

To

Br

Oslashv Sum

aktivitet

tped

N

oslashlle

r ks

rland

et

leg

aringrde

dre

iskeb

y

aring-dale

n

rs-ho

v ks

Opplaeligring langtid

ord

oslashn

delag

ks

mb

artun

ks

tped

Vest

ks

n k

s

use

n k

s

ole

og

ks

se-b

y k

s ks

ed

-tvet k

s

erb

y k

s

(over 12 uker) 180 200 125 304 246 351 1406 Opplaeligring korttid (under 12 uker) 83 43 15 30 00 22 193 Bo- og fritidsshytilbud 165 65 30 206 15 52 533 Utredninger 89 13 37 80 117 38 00 16 18 02 123 02 114 308 45 1002 Raringdgivning konsultasjon 70 44 56 105 242 58 00 68 46 02 157 141 47 47 142 1225 Kurs og kunnshyskaps-informashysjonsspredn1 66 52 213 160 409 141 83 164 111 46 302 180 100 119 84 2230 FoUkompeshytanseutv 124 53 73 65 203 37 41 24 35 11 78 71 51 72 38 976 Laeligremiddeshylarbeid-prod 05 06 34 120 00 01 00 00 00 01 235 04 05 05 14 430 Annet 60 22 14 50 81 30 28 21 16 16 45 37 10 39 31 500

Sum 414 190 855 580 1360 305 152 463 766 339 940 8602 327 590 354 8495

Under (-) og over(+)rapporshytert og konseshykvenser av avrunding Samisk spesialshypedagogisk stoslashtte (45) og Felles IKT-drift og support (9) Totalt aringrsverk rapportert fra senteret

(ref aringrsrapporshytene fra sentrene for 2008)

-64 0 0 -07 0 -05 0 +01 -10 0 0 -02 +15 0 0 72

135 135

478 190 855 587 1360 310 152 462 776 339 940 862 312 590 354 8702

135

Kurs og kunnskaps-informasjonsspredning er slaringtt sammen da dette er flere sider av samme sak Ikke medregnet regionssenteret for doslashvblinde (11 aringrsverk)


Stortinget vedtok aring avvikle skoledriften ved de statlige spesialpedagogiske kompetansesentrene fra 1992 unntatt for hoslashrselssentrene Der skoleshydriften skulle avvikles fikk elever anledning til aring fullfoslashre skolegangen Etter 1999 er det kun gitt helaringrsopplaeligring til hoslashrselshemmede elever Elevshytallet for denne gruppen har vist en synkende ten-dens fram til 2008 Antallet heltidselever ved komshypetansesentrene de siste 16 aringrene har fordelt seg

paring de ulike sektorene slik det framgaringr av tabell 43 Fra totalt ca 550 elever i 1992 gikk elevtallet ned til ca 400 i 19941995 og videre ned til vel 300 i 19981999 og til ca 230-240 (inkl doslashvblinde) i 20022003 Hoslashsten 2007 var det bare igjen ca 160 heltidselever tilknyttet sektorene hoslashrsel og doslashvshyblinde Dette tallet er ytterligere garingtt ned til 150 hoslashsten 2008 Hoslashrselshemmede heltidselever (145) ved skolene bestaringr av 83 grunnskoleelever

245 NOU 2009 18


og 62 elever i videregaringende opplaeligring Det er kun ging av raringdgivning og tiltaksutvikling Saeligrlig gjelshyved de private sentrene (AKS og Briskeby skole) der dette for de regionale sentrene Naringr det gjelshydet er elever paring videregaringende trinn Oslashvrige sekto- der raringdgivning konsultasjon kursvirksomhet og rer har ikke hatt heltidselever ved sentrene paring kunnskaps-informasjonsspredning har det vaeligrt mange aringr Tabell 43 viser ogsaring tall for antall delen mindre oslashkning Ogsaring FoUkompetanseutvikshytidselever og internatelever ved hoslashrselssentrene ling tar en stoslashrre del av sentrenes ressurser i dag

Utredningsarbeidet ved sentrene har gjennom Ressurser til laeligremiddelarbeidlaeligremiddelproshyaringrene endret karakter i retning av stoslashrre vektleg- duksjon ligger paring samme nivaring som tidligere



Heltid hoslashrsel 175 184 178 164 + 141 + 120 + 112 + 109 + 99 + 802 Aringrene etter 1994 grsk og vgo 1 +102 +131 +113 95 80 86 56 59 55 +613 95 er ekskl foslashrskoshy

lebarn (plasser kjoslashshypes av kommuner)

Delsum heltidsshy 277 315 291 259 221 206 168 168 154 141 elever hoslashrsel grsk og vgo

Syn 47 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Atferd 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Spraringktale 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Sammensatte 66 21 12 0 0 0 0 0 0 0 Inkl elever med utshylaeligrevansker viklingshemning

Delsum heltidsshy 113 21 12 0 0 0 0 0 0 0 elever andre grupper

Elever hoslashrsel Ikke tall for disse aringrene 20 18 17 13 10 10 Delt opplaeligring ble med delt registrert sammen oppltilbud grsk med deltidsopp-Elever hoslashrsel Ikke tall for disse aringrene 0 0 0 0 3 laeligring foslashr 20021 med delt oppltilbud vgo Deltidselever 59 59 118 162 175 201 201 224 213 213 Under 12 ukers hoslashrsel grunnshy opphold grunnshyskolealder skolealder Deltidselever 213 160 71 109 125 5 7 7 9 6 4 Under 12 ukers hoslashsel videregaringshy opphold vgo ende opplaeligring

Sum deltidsshy 272 219 189 271 300 206 208 231 222 219 elever hoslashrsel grsk og vgo

246 NOU 2009 18




Internatelever hoslashrsel heltid 72 99 89 62 53 40 32 36 37 21 5

Heltidselever doslashvblinde 12 13 13 13 13 6 7 6 7 5 Internatelever doslashvblinde 6 7 8 6 5 2 2 2 2 0

1 Naringr det gjelder tallene for hoslashrsel fra Statped Vest (tidligere Vestlandet ks) omfattet skoledriften fra 1992 til 2001 foslashlgende skoler Bjoslashrkaringsen videregaringende skole i Bergen Hunstad skole i Bergen (grunnskole) og Kongstein videregaringende skole i Stavanger I tidsrommet 2001 til 2005 omfattet skoledriften Bjoslashrkaringsen videregaringende skole og Hunstad skole (grunnskole) i Bergen Fra 1 august 2005 kun Hunstad skole Kongstein skole og Bjoslashrkaringsen skole ble overfoslashrt til fylkeskommunene Tallene er inkludert elever i videregaringende opplaeligring ved Briskeby skole ogsaring tallene for 2008

2 Fordeling av grunnskolelever Moslashller 22 elever Statped Vest 19 elever Nedre Gausen 10 elever og Skaringdalen 29 elever 3 Fordeling av elever i videregaringende opplaeligring Briskeby skole 47 elever og AKS 14 elever 4 Dette er deltidselever vg opplaeligring ved AKS (6 elever med gjennomsnitt opplaeligringstid 25 dager) 20 hospitantelever med oppshy

hold i gjennomsnitt 125 dag ved Briskeby skole er ikke medregnet I aringrsmeldingen fra senteret var disse feilaktig var registrert som deltidselever

5 Av dette er 10 elever i videregaringende opplaeligring ved AKS

Kilde Stmeld nr 23 (1997-98) Stmeld nr 14 (2003-2004) og Aringrsmeldinger og andre rapporter fra sentrene 1998-2008 Aringrene etter 199495 er ekskl heltidstiltak for foslashrskolebarn da dette er evt tjenester som kjoslashpes av kommuner

Tabell 44 Antall helaringrselever i Statped fordelt paring de enkelte hoslashrselsskolene varingr og hoslashst 2005ndash2008

Skole Antall Antall Antall Antall Antall Antall Antall Antall elever varingr elever hoslashst elever varingr elever hoslashst elever varingr elever hoslashst elever varingr elever hoslashst 2005 (13) 2005 (110) 2006 (13) 2006 (110) 2007 (13) 2007 (110) 2008 (13) 2008 (110)

Grsk Vgo Grsk Vgo Grsk Vgo Grsk Vgo Grsk Vgo Grsk Vgo Grsk Vgo Grsk Vgo

AC Moslashller skole (Moslashller kompsenter) 31 - 32 - 36 - 35 - 35 - 26 - 24 - 22 -Hunstad skole (Statped Vest) 32 - 26 29 - 28 - 28 - 27 - 25 - 19 -Bjoslashrkaringsen skole (Statped Vest) - 19 - 0 - - - - - - - - - - - -Nedre Gausen skole 15 - 14 - 11 - 11 - 11 - 10 - 9 - 10 shyAKS 4 12 3 13 4 12 2 16 2 15 0 14 0 15 0 14 Briskeby vg skole - 50 - 43 - 40 - 43 - 41 - 45 - 43 - 47 Skaringdalen skole 40 - 37 - 37 - 34 - 35 - 36 - 35 - 29 shy

Sum 122 81 112 56 117 52 110 59 111 56 99 55 93 58 80 61

Kilde Sentrenes aringrsmeldinger 2005-2008

Bjoslashrkaringsen skole (vgo) ble overfoslashrt til Horda- i Soslashr-Norge i 2007 Volumet synes aring vaeligre noksaring land fylkeskommune fra 1 august 2005 konstant fra aringr til aringr

Tabell 5 viser ressursforbruk ved tjenester til de tre nordligste fylkene fra kompetansesentrene

247 NOU 2009 18




Tambartun komp senter

Moslashller komp senter

Troslashndelag komp senter

Bredtvet komp senter

Lillegaringrden komp senter

Tjenester paring alle tjenesteomraringder men den tyngste I underkant Ganske sterke svingninger i ressursbruken er vedroslashrende blinde barn i foslashrskoleal- av 10 ressursbruk fra aringr til aringr der punktskriftsbrukere diagnosegruppen Spielmey- men det er ingen tydelig er Vogt (NCL) og laeligremidler (i samsvar med sente- tendens Sannsynligvis har rets landsdekkende ansvarsomraringder) svingningene sammenshy

heng med antallet blinde elever NCL og nyregistreshyringer i det enkelte fylket fra aringr til aringr

Utredning veiledning kurs mm Moslashller har inngaringtt 174 Tjenester innenfor omraringdet en avtale med det nordnorske systemet hvor det er spraringktalekommunikashylagt foslashringer paring at landsdelen i hovedsak skal vaeligre sjon er ikke tatt med Regshyselvforsynt med baringde kompetanse og ressurser for aring nestykket viser da at de tall yte de noslashdvendige og etterspurte tjenestene Moslashller som kommer opp i hovedshyskal fortsatt ha et ansvar for de tegnspraringklige bruker- sak paringvirkes av antall del-ne baringde mht aring skulle yte tjenester i form av deltids- tids og heltids elever ved opphold og heltids skoletilbud der hvor dette er aktu- AC Moslashller skole Det er elt Moslashller skal ogsaring yte tjenester i forhold til tegn- disse aktivitetene som i hoshyspraringkkurs i Nordland Troms og Finnmark I tillegg vedsak er kostnadsdrivenshyskal de samme fylkene kunne hente ut tjenester i for- de Helt generelt kan likevel hold til raringdgivning ogeller kurs etter bestilling fra au- sies at rene raringdgivningstjeshydiopedagogtjenesten i det enkelt fylke Doslashvblindesen- nester og ulike typer kurs i teret i Tromsoslash Spesialpedagogisk senter i Nordland loslashpet av de siste aringrene eller Statped Nord Naringr det gjelder tegnspraringkopplaeligrin- (2004--2007) har garingtt noe gen til foreldre saring er det en tjeneste senteret gir til for- ned mens tjenestene i forshyeldre til tegnspraringklige barn fra de tre nordligste fylke- hold til deltids og heltids nes om velger undervisning i og paring tegnspraringk Dette elever har oslashkt noe samtidig er en omfattende virksomhet og det er riktig at dette som dette vil variere noe fra nevnes spesifikt her da senteret bruker betydelige aringr til aringr avhengig av antallet ressurser paring denne aktiviteten elever fra disse fylkene

Konklusjon Det som ytes inn mot Nord-Norge er noshyenlunde stabilt

I alt vesentlig dreier dette seg om informasjon laeligre- 07 Aktiviteten har vaeligrt stabil middelinformasjon inkl IKT for funksjonshemmede over flere aringr I tillegg enkelte elevsaker knyttet til IKT men denne aktiviteten er saring liten at den vanskelig lar seg skille ut

I forhold til leppe-kjeve-ganespalte og strupe- 6 Senteret gir fortsatt en betyshymunnhuleopererte har senteret et landsdekkende an- delig og stabil bistand til svar sammen med Statped Vest I tillegg gir senteret Nord-Norge innen alle tjeshytjenester til voksne personer med taleflytvansker da nesteomraringder Statped Nord ikke har tilbud til denne gruppen Senteshyret bistaringr ogsaring i en del kompliserte saker vedroslashrende spesifikke spraringkvanskerdysleksi Utover det bistaringr senteret paring alle vanskeomraringder overfor brukeredelshytakere fra Nord-Norge ved brukerutredninger (107) raringdgivinger (107) konsultasjoner (34) og kurs (268 deltakere)

Kompetanseutvikling og kunnskapsspredning Aringrs- 07 Tendensen er et oslashkende enshyverksressursen har i hovedsak vaeligrt knyttet til imple- gasjement i de nordligste menteringen av LP-modellen i en kommune i Finnmark fylkene i 2007 sammenlikshy(3 skoler) og 2 kommuner i Nordland (10 skoler) Dette net med tidligere aringr omfatter opplaeligring av prosjektdeltakere og veiledning av PP-tjenesten

248 NOU 2009 18




Oslashverby Utredning og raringdgivning i individsaker konsultasjoner 12 Synkende tendens fra 2001 komp og kurs + laquoProsjekt ervervet hjerneskade Nord-Norshysenter gelaquo

Soslashrlandet Konsultasjoner (22) foredrag paring tre faglige kurs i Mindre enn Tendens stabilt komp Nord-Norge for PPT om matematikkvansker deltatt i 01 senter nettverk omkring atferds- og konsentrasjonsvansker

og samarbeid om produksjon av DVD om Asperger syndrom

Torshov Kurslandsdelskonferanse minoritetsspraringklige barn i Mindre enn En oslashkende tendens komp barnehage andre kurs veiledning faglige moslashter med 01 senter instanser i Nord-Norge forelesninger ved Hoslashgskolen i

Bodoslash og besoslashk fra praksisstudenter fra samme hoslashgshyskole

AKS Utredning av brukere veiledning og konsultasjon Oppshy 7 Stabilt 2005-2008 (75 ndash 63 ndash laeligring heltidselev (1) og deltidselever (23) 70 ndash 75 aringrsverk)

Briskeby Oppfoslashlging av Bodin vg skole (knutepunkt- kompeshy 11 Antall heltidselever fra skole og tanseskole) heltidselever (2) og deltidselev (1) i 2007 Nord-Norge har vaeligrt nedshykomp tilpasningskurs for tunghoslashrtedoslashvblitte samarbeidsshy adgaringende senter moslashter i ReSonare og med Nasjonalt kompetansesenter

for laeligring og mestring (NKLMS) + minikurs for CI-pashysienter fra Nord-Norge operert paring Rikshospitalet

Sum Ca 44

Kilde Innrapporterte tall for 2007 fra alle kompetansesentrene i de 16 soslashrligste fylkene

Endringer i Statpeds organisering og tjenesteyting de seneste aringrene

Stmeld nr 23 (1997-98) ga en omfattende vurdeshyring av PP-tjenesten og det statlige spesialpedagoshygiske stoslashttesystemet og hovedkonklusjonen var at de to hjelpe- og stoslashttesystemene var i ubalanse laquoSamla sett er den spesialpedagogiske tiltakskjeshyda topptung Det blir brukt mykje ressursar paring statleg nivaring hoslashgt oppe i tiltakskjeda for langt unna brukarane Det blir derfor raringdd til aring omfordele meir av desse statlege ressursane til lokal PP-teshynesteraquo

St meld nr 23 og Stortingets behandling av denne Innst S nr 228 (1997-98) resulterte i foslashlshygende stoslashrre endringer med virkning fra 1999 og paringfoslashlgende aringr ndash Deler av Statped ble nedbygd ved overfoslashring av

ressurser til PP-tjenesten De syv regionale kompetansesentrene for sammensatte laeligrevanshysker ble redusert med 185 aringrsverk naeligr halvparshyten og ett atferdssenter ble avviklet 15 aringrsverk Bredtvet kompetansesenter ble redusert med

25 aringrsverk og synssentrene Huseby og Tambarshytun ble redusert med til sammen 25 aringrsverk

ndash En del landsdels- og fylkestiltak under Program-met for Nord-Norge (PNN) ble avviklet Styre og sekretariat for PNN ble avviklet og styre og sekretariat for de regionale kompetansesenshytrene ble nedbygget

ndash PP-tjenesten i kommuner og fylkeskommuner ble tilfoslashrt oslashremerkede midler tilsvarende 300 fagaringrsverk en styrking av PP-tjenesten med over 20

ndash Fra 1 august 1999 ble 23 statsfinansierte synsshypedagogstillinger og 21 statsfinansierte audioshypedagogstillinger i fylkene lagt direkte inn under de statlige kompetansesentrene for syn og for hoslashrsel som laquosentrenes forlengede armraquo paring fylkesnivaringet I fylkene Vestfold Hordaland og Moslashre og Romsdal er det en avtalebasert ordshyning med kjoslashp av tjenester I Nord-Norge er stilshylingene inkludert i Statped Nord

ndash Senter for atferdsforskning Senter for leseforsshykning Nasjonalt laeligremiddelsenter Samisk utdanningsraringd og kompetansehevingstiltak i

249 NOU 2009 18


samiske omraringder kompetansehevingsprogramshymet Samtak med mer ble tilfoslashrt ca 20 mill kr

ndash Endring av rettigheter for synshemmede ndash Innfoslashring av rett til noslashdvendig opplaeligring i

punktskrift og opplaeligring i bruk av noslashdvendige tekniske hjelpemiddel for synshemmede (oppshylaeligringslovens sectsect 2-14 og 3-10 fra 2000)

Oppsummering av de viktigste endringene i hoslashrshyselssektoren ndash Innfoslashring av rett til opplaeligring i og paring tegnspraringk

(opplaeligringsloven sectsect 2-6 og 3-9 fra 1999 tidlishygere hjemlet i forskrift)

ndash Tilbud til foreldre med doslashve og sterkt tungshyhoslashrte barn om 40 ukers kurs i tegnspraringk samt soslashskenopplaeligring (laquoSe mitt spraringkraquo)

ndash Program for kompetanseheving i tegnspraringk for laeligrere som underviser doslashve elever i grunnshyskole og videregaringende opplaeligring kurs for pershysonale i barnehager med doslashve og sterkt tungshyhoslashrte barn

ndash Fylkesaudiopedagogtjenesten ble en del av Statped tilknyttet hoslashrselssentrene gjennom til-setting eller avtalebasert kjoslashp av tjenester se St meld nr 23 (1997-98)

ndash Nedgang i antall heltidselever ved skolene ved hoslashrselssentrene) se tabell 3

ndash Som foslashlge av nedgangen i antallet heltidselever ved hoslashrselssentrene har det de siste aringrene vaeligrt en oslashkning i antallet deltidselever paring grunnskolens omraringde ved sentrene (opphold under 12 uker for tegnspraringklige elever som garingr paring hjemmeskolen) jf tabell 3

ndash Cochleaimplantat (CI) har medfoslashrt nye muligshyheter for doslashve og sterkt tunghoslashrte Ca 380 barn under 18 aringr har faringtt operert inn CI pr april 2008 Rikshospitalet anbefaler at barn som er foslashdt doslashve opereres foslashr to aringrs alderen

ndash Nye tjenestetilbud paring bakgrunn av tidlig hoslashrshyselsscreening (laquoHoslashr mitt spraringkraquo med mer )

ndash Kongstein videregaringende skole (Stavanger) med tegnspraringklig opplaeligringstilbud ble lagt ned fra 2003

ndash Bjoslashrkaringsen videregaringende skole (Bergen) med tegnspraringklig opplaeligringstilbud ble overfoslashrt fra Vestlandet kompetansesenter til Hordaland fylshykeskommune fra 1 august 2005

Tabell 46 viser den fylkesvise fordeling av fylkesshysynspedagogene og fylkesaudiopedagogene

Tabell 46 Fylkesaudiopedagogtjenesten og fylkessynspedagogtjenesten antall aringrsverk 2008

Fylker Audiopedagoger Synspedagoger

Oslashstfold 1 1 Akershus inkl i still paring Skaringdalen 1 Oslo inkl i still paring Skaringdalen 1 Hedmark 1 1 Oppland inkl i still paring Skaringdalen 1 Buskerud 1 1 Vestfold 1 1 Telemark 1 1 Aust-Agder 14 2 Vest-Agder 14 1 Rogaland 2 2 Hordaland 2 2 Sogn og Fjordane 1 1 Moslashre og Romsdal 2 2 Soslashr-Troslashndelag 1 1 Nord-Troslashndelag 1 1 Nordland 0 0 Troms 0 0 Finnmark 0 0

Sum 168 + Skaringdalen (se over) 20


250 NOU 2009 18


Den oslashkonomiske utviklingen i Statped fra 1994 til i dag

Tabell 47 viser utviklingen i Statpeds oslashkonomi fra 1994 til i dag over statsbudsjettets kapittel 243 (aringrene 1994 ndash 2004) og kapittel 230 (aringrene 2005 ndash 2008) Utgiftene er regnskapstall for all drift og tjenesteproduksjon Oppdragsvirksomheten er ikke tatt med heller ikke styre- og sekretariatsutshygifter tilskudd til brukerorganisasjoner og utgifshyter til omstillingsenhetenventeloslashnn tidligere loshykalt forsoslashks- og utviklingsprogram forskningsshyprogram og diverse prosjekter administrert av departementet og eksternt finansierte prosjekter over de samme kapitlene paring statsbudsjettet Husshyleie er inkludert men eventuelle midler paring post 45 er holdt utenfor

Tabell 48 illustrerer nedbyggingen av kompeshytansesentersystemet fra 19992000 da 250 aringrsshyverk og enkelte tjenester ble avviklet mot overfoslashshyring av ressurser til styrking av kommunal og fylshy

kekommunal PP-tjeneste med ressurser tilsvarende 300 aringrsverk Som tallene viser er det primaeligrt sentrene for sammensatte laeligrevansker som har tatt nedbyggingen i 1999ndash2000 gjennom sterkt reduserte tildelinger De oslashvrige sektorer er ikke merket av denne Regnskapene for disse vishyser et forbruk omtrent paring samme nivaringoslashkt forshybruk i aringret 2000 sammenliknet med aringret 1999 Talshylene i tabellen er gitt i loslashpende priser I tillegg til overfoslashringen av ressurser til PP-tjenesten er senshytrene beskaringret oslashkonomisk over flere aringr Dette framgaringr enda tydeligere av tabell 48 som viser utshyviklingen i antall aringrsverk

Beloslashp i mill kr i loslashpende priser Eksklusive styshyreutgifter tilskudd til brukerorganisasjoner og utshygifter til personer paring venteloslashnn tidligere lokalt FoU-program forskningsprogram og diverse proshysjekter med mer administrert av departementet og andre eksternt finansierte prosjekter Husleie er tatt med evt midler paring post 45 er ikke tatt med




Syn Huseby Oslo 45 47 48 48 50 55 56 57 581

Tambartun Melhus 34 35 36 37 37 37 36 38 41 Fylkessynspedagoger Alle fylker 10 11 Inn- Inn- Inn- Inn- Inn- Inn- Innshy 1994 og


Delsum syn 89 93 84 85 87 92 92 95 99

Hoslashrsel Skaringdalen Oslo 34 34 41 44 46 49 49 51 56 Nedre Gausen Holmestr 17 17 20 23 24 26 27 29 29 Vestlandet2 Bergen 54 64 84 94 81 63 52 55 53 Moslashller Trheim 45 45 51 53 55 53 56 55 59 AKS 3 Andebu 31 34 43 46 43 44 46 48 49 Briskeby Lier 12 12 17 18 22 22 23 24 20 Oppfoslashlging av Stmeld 14 8 1 0 0 (2003-2004) Fylkesaudiopedagoger Alle fylker 10 9 Inn- Inn- Inn- Inn- Inn- Inn- Innshy 1994 og



Spraringktaleervervet hjerneskade Bredtvet Oslo 44 43 40 35 37 38 38 41 41





Andel Eikelund Bergen 10 11 9 10 11 11 12 12 13 (logopedi) Andel Oslashverby (EHS) Gjoslashvik Ikke etashy 12 16 12 13 12 12 13

blert foslashr 1999

Moslashller Trheim Ny avdeling for spraringktale fra 2007 2 3

Delsum spraringktale 54 54 61 61 60 62 62 67 70 ervervet hjerneskade Sammensatte laeligrevansker Soslashrlandet Krsand 33 30 23 15 15 16 17 19 21 Eikelund Bergen 20 20 17 9 10 11 11 11 12 Troslashndelag Levanger 24 24 17 11 13 13 14 13 15 Soslashreide Gloppen 20 14 13 7 8 8 8 10 10 Torshov Oslo 29 30 29 21 22 19 20 21 22 Oslashverby Gjoslashvik 364 34 19 7 11 10 11 13 13 Atferdsvansker Rogneby OslashToten 7 7 5 Avviklet fra 2000 Lillegaringrden Porsgrunn 8 7 7 7 8 10 12 16 11

Delsum sammensatte laeligrevansker og atferdsshyvansker 177 166 130 77 87 87 93 103 104

Tiltak i Nord-Norge Sandfallet (tom 2006 vesentlig sammensatte laeligrevansker) Alta 10 10 10 9 11 12 15 17 18 Samisk spesialpedago- Kautokeishygisk stoslashtte (SEAD) no Ikke del av Statped foslashr 2005 2 2 3 3 Andre tiltak (Nordnorsk Spesialpedagogisk Nett- I alle tre verk) fylker 17 17 17 17 24 23 21 19 19

Delsum tiltak i Nord-Norge 27 27 27 26 35 37 38 39 40

Oslashvrige tiltak Diverse fellestiltak Flere styshy

rer tall ikke tilshy

gjengelig samlet 5 16 11 15 3 2 2

Felles IKT-support6 4 8 10 11

Delsum oslashvrige Ikke tall tiltak samlet 5 16 11 5 11 12 13

Sum total mill kr 550+ 555+ 563 543 551 548 550 578 592 1 Midler til lydbokbiblioteket og bestillertorget er ikke medregnet Dette er oppgaver som ble overfoslashrt til Huseby fra Utdanningsshy

direktoratet fra 1 juni 2006 Dette utgjoslashr 7 mill kr for 2006 14 mill kr for 2007 og 14 mill kr for 2008 2 Fordelt fra Statped Vest fra 2006 paring de tidligere enhetenekompetansesentrene ( se ogsaring Eikelund og Soslashreide) Stmeld nr 14

(2003-2004) Overfoslashring av Bjoslashrkaringsen vgs

252 NOU 2009 18


3 Ikke medregnet Solveigs hus Andebu da denne enheten ble tatt ut fra 2005 4 For 1994 var ikke regnskapstallene splittet paring Sammensatte laeligrevansker og Ervervet hjerneskade Aringret reflekterer de to avdelinshy

gene paring hhv Oslashverby og Elton For 1996 var ikke regnskapstallene splittet paring Sammensatte laeligrevansker og Ervervet hjerneshyskade Aringret reflekterer sammenslaringingen av de to avdelingene paring hhv Oslashverby og Elton

5 Styresekretariatsentraladministrasjon innlemmet i Utdanningsdirektoratet i juni 2004 Tall for 2005 og utover er derfor kun til fellesopplaeligringstiltak ledersamlinger IDF-moslashter og lignende

6 Fra opprettelsen av Utdanningsdirektoratet i 2004 ble det oslashkonomiske ansvaret for drift av IKT-nettverket overfoslashrt til Huseby kompetansesenter og ansvaret for teknisk driftsgruppe delt mellom Huseby og Nordnorsk kompetansesenter Fra 2006 ble hele ansvaret for drift og support av Statped IKT-nettverket og det felles arkivssystemet i Statped overfoslashrt til Nordnorsk kompetanseshysenter (naring Statped Nord)

De tre tidligere kompetansesentrene paring Vestlandet Vestlandet Eikelund og Soslashreide ble slaringtt sammen til ett senter med navnet laquoStatped Vestraquo fra 1 august 2006 I tabellen er ressurser Statped Vest fordelt paring de tre sektoromraringdene hoslashrsel spraringktale og sammensatte laeligrevansker for 2006-2008 Ressursberegning for logopedi og sammensatte laeligrevansker er 50 prosent til hvert fagshyomraringde fra Eikelunds ressurser I tillegg paring sammensatte laeligrevansker er de ressurser som er fordelt til Soslashreide kompetansesenshyter

Oslashverby kompetansesenters ressurser er fordelt til sektoromraringdene ervervet hjerneskade og sammensatte laeligrevansker i 2006shy2008 (ervervet hjerneskade ca 52 prosent sammensatte laeligrevansker ca 48 prosent)

Aringr 2000 endret Sandfallet navn til Nordnorsk kompetansesenter men tyngdepunktlederne rapporterte direkte til direktoslashr for Statped I styresak 212002 vedroslashrende laquoFramtidig organisering av det spesialpedagogiske stoslashttesystemet i Nord-Norgeraquo vedtok styret at det fra 2003 skulle vaeligre to enheter i Nord-Norge 1) Nordnorsk kompetansesenter og 2) Nordnorsk spesialpedagogisk nettverk Alle tyngdepunktstillingene rapporterte dermed til leder for Nordnorsk spesialpedagogisk nettverk Fra 2004 ble Samisk spesialpedagogisk stoslashtte (SEAD) etablert som egen enhet med direkte rapportering til direktoslashr for Statped Fra 2005 fikk Nordnorsk kompetansesenter tilfoslashrt oslashkonomisk ansvar for reiseutgiftene for Landsdekkende support for IKT fra 2006 ansvaret for hele finansieringen av denne enheten Fra 2007 ble regnskap for Nordnorsk spesialpedagogisk nettverk slaringtt sammen med Nordnorsk kompetansesenter og fra 2008 er disse to virksomhetene slaringtt sammen til en virksomhet

Kilde Stmeld nr 23 (1997-98) for 1994 -1996 Statpeds samlede aringrsmeldinger for 1999 ndash 2005 Sentrenes aringrsmeldinger for 2006 ndash 2008

Utviklingen i antall aringrsverk i Statped fra 1994 program eller diverse prosjekter mm administrert til i dag av departementet over de samme kapitler paring stats-

Tabell 49 viser utviklingen i antall aringrsverk knyttet budsjettet

til Statpeds virksomhet og aktiviteter fra 1994 til i Tabell 49 viser aringrsverk i Statped 1994 ndash 2008

dag over statsbudsjettets kapittel 243 og kapittel kapittel 243 senere kapittel 230 ekskl aringrsverk tilshy

230 Sentre som er avviklet i loslashpet av perioden er knyttet styrer og sekretariat personer paring venteshy

ikke tatt med i tabellen Det alt vesentlige av aringrs- loslashnn og rettsvilkaringrsavtale tidligere lokalt FoUshy

verkene i tabell 8 er tjenesterelatert og knyttet til program forskningsprogram diverse prosjekter

kompetansesentrenes virksomhet og andre typer administrert av departementet og andre eksternt

tjenesteproduksjon Oversikten er imidlertid ikke finansierte prosjekter Aringrsverk knyttet til doslashvblinshy

komplett i det den ikke omfatter aringrsverk knyttet de er ikke tatt med i tabellen da dette ansvaret er

til styrersekretariatsansatte eller oppsagt perso- overfoslashrt til helseregionene Sentrene ved Univershy

nale tilknyttet omstillingsenhetenventeloslashnn Det sitetet i Stavanger er ikke med i tallmaterialet da

er her heller ikke med aringrsverk knyttet til tidligere Statped ikke tilfoslashrer ressurser til disse sentrene

lokalt forsoslashks- og utviklingsprogram forskningsshy




Syn Huseby 1 Oslo 144 116 105 93 92 90 95 92 940 Tambartun Melhus 91 83 77 73 67 60 60 60 587 Fylkessynspedagoger Alle fylker 23 23 20 20 20 20 Inkl Inkl Inkl

Delsum syn 258 222 202 186 179 170 155 152 1527

Hoslashrsel

Skaringdalen Oslo 96 91 104 97 81 88 88 89 862 2

Nedre Gausen Holmestrand 49 44 47 47 44 39 46 47 462 Vestlandet Bergen 189 212 226 220 173 107 92 86 3 860 Moslashller Trondheim 129 103 112 116 96 87 88 78 855 AKS (Andebu) Andebu 80 79 96 93 72 75 75 78 776 Briskeby Lier 26 32 27 27 25 26 32 29 339 Fylkesaudiopedagoger Alle fylker 21 21 17 17 17 17 Inkl Inkl Inkl


Spraringktaleervervet hjerneskade Bredtvet Oslo 132 127 84 63 59 57 64 61 590 Andel Eikelund (Logopedi) Bergen 26 26 21 19 19 17 18 16 170 Andel Oslashverby (Erv hjskade) Gjoslashvik 18 31 18 18 19 16 182

Delsum spraringktale ervervet hjerneskade 158 153 123 113 96 92 101 93 942

Sammensatte laeligreshyvansker Soslashrlandet Krsand 79 78 28 32 30 28 30 30 310 Andel Eikelund 4 Bergen 51 52 18 17 17 16 17 16 170 Troslashndelag Lev-anger 52 50 38 25 22 20 19 19 190 Soslashreide 5 Sandane 43 31 13 13 13 12 12 16 160 Torshov Oslo 62 63 42 35 33 30 33 32 312 Andel Oslashverby 6 Gjoslashvik 84 80 26 13 16 15 17 20 172 Atferdsvansker Rogneby Oppland 16 15 15 Avviklet fra aringr 2000 Lillegaringrden Porsgrunn 18 15 13 14 12 13 14 15 152

Delsum sammensatte laeligrevansker og atferd 405 384 193 149 143 134 142 148 1466

Tiltak i Nord-Norge 78

Sandfallet (Vesentlig sammensatte laeligrevanshysker) Alta 26 24 19 15 18 15 15 23 218 Kjoslashp av tjenester Tall usikre da nettverk NSN ikke alle avta-

Nord-Norge ler var inngaringtt 13 13 38 37 37 26 260

254 NOU 2009 18




Kjoslashp av tjenester Samisk spesialpedagoshygisk stoslashtte (SEAD) Kautokeino En del av Statped fra 2005 3 4 4 45

Delsum tiltak i Nord-Norge 26 + 24 + 32 28 56 55 56 53 523

Oslashvrige tiltak Autismenettverket 9 3 3 3 3 3 3 3 3 Felles IKT-support Foslashr 2005 Fordelt paring flere sentre fra

2005 Lagt til Statped Nord 9 9 9 90 Diverse fellestiltak 3 3 3 3 2 0 0 0 0

Delsum oslashvrige tiltak 6 6 6 6 5 10 10 12 90

Sum total aringrsverk 1447 + 1375 + 1189 1193 991 902 887 865 8702

1 Inkl tre aringrsverk til lydbokbiblioteket og to aringrsverk til bestillertorget2 Ikke medregnet regionsenteret for doslashvblinde (11 aringrsverk)3 Statped Vest etablert 1 august 2006 avd fellestjenester er fordelt paring de ulike fagsektorene Tall for 2008 beregnet ut fra samme

fordeling som i 2007 4 Tallene fra 2006 er fordelt beregnet fra Statped Vest paring de tidligere enhetenekompetansesentrene 5 Tallene fra 2006 er fordelt beregnet fra Statped Vest paring de tidligere enhetenekompetansesentrene 6 For 1994 og 1996 er ikke regnskapstallene splittet paring sammensatte laeligrevansker og ervervet hjerneskade Disse to aringrene reflekshy

terer ogsaring drift av og sammenslaringing med Elton Fra 1999 er tall for stab fordelt prosentvis paring der to fagomraringdene etter samme fordeling som fagavdelingene utgjoslashr

7 Aktiviteter i PNN 1994-96 som ikke var tjenesterelatert er ikke tatt med 8 Alle tjenestene i Nord-Norge er fra 2007 samlet under Statped Nord 9 Overfoslashrt til helseomraringdet fra 2008

Kilde Stmeld nr 23 (1997-98) for 1994-1996 Statpeds og sentrenes aringrsmeldinger for 1999-2008

Omstillingsenheten

Omstillingsenheten haringndterer venteloslashnn og ansatshyte i Statped med rettsvilkaringrsavtale Utgifter forshybundet med dette inngaringr ikke i tabell 47 I tabell 49 framgaringr utgiftene til dette de fire siste aringrene

Tabell 49 Omstillingsenheten (venteloslashnn overtallige og ansatte med rettsvilkaringrsavtale) 2005-2008 regnskapstall kapittel 230 Tall i 1000 kroner

2005 2006 2007 2008

Rettsvilkaringrsavtale (utgifter foslashrt i Utdanningsdirektoratet) 2947 1864 1263 1111 Rettsvilkaringrsavtale (utgifter foslashrt av fylkesmannsembetene) 2556 3602 3061 2919 Delsum rettsvilkaringrsavtale 5503 5466 4324 4030 Venteloslashnn 10263 8079 6627 5394

Sum 15766 13545 10951 9424

Kilde Regnskapstall samlet og levert fra Utdanningsdirektoratet mars 2009

255 NOU 2009 18


Husleieutgifter

Tabell 410 inkluderer utgifter til husleie ved de enkelte sentrene I tabell 412 gis det en samlet oversikt over husleieutgifter ved de statlig eide sentrene for perioden 1999 ndash 2008

Tabell 410 Totale husleieutgifter pr aringr regnskapstall ved statlig eide sentre Beloslashp i 1000 kr

Senter Aringr 1999 2001 2003 2005 2006 2007 2008

Statped Nord 1 2555 1020 1163 1148 1150 2310 1973 Troslashndelag 2 3420 1210 2106 2194 2232 2297 2353 Moslashller 8581 8752 8909 9116 9097 9226 9431 Tambartun 7919 8078 7406 7603 7704 8044 8180 Statped Vest 3 14055 13480 14203 12653 13566 12725 11035 Soslashrlandet 4 3051 1634 1692 921 910 1621 3527 Lillegaringrden 1268 989 1030 1082 1397 1458 1208 Nedre Gausen 2768 3010 3151 3208 3308 3387 3273 Huseby 5 7355 9661 11699 12128 12157 12452 12648 Torshov 6 5022 2686 2234 3200 3205 3247 3346 Bredtvet 7 5636 6116 5804 5416 5449 5508 5009 Skaringdalen 6311 6668 7131 7076 7227 7600 7561 Oslashverby 4816 4375 4331 4089 4386 4294 4693

Sum 72757 67679 70859 69834 71788 74169 73967

1 2000 Flyttet fra Sandfallet kompetansesenter til Hoslashyskolen i Finnmark 2007 Stillingene i Lakselv og Tromsoslash ble overfoslashrt fra Troms fylkeskommune til Nordnorsk kompetansesenter Husleieutgifter har ikke vaeligrt en egen post i forhold til avtalebaserte tjenester

2 1999 Husleien omfatter leie fram til 1999 + et sluttoppgjoslashr + leie av brakkerigg paring Roslashstad for resten av aringret I tillegg ble det betalt ca 25000 kr til leie av kontor ved NTNU Trondheim 2001 Lav leie pga tilhold i en brakkerigg paring Roslashstad 2003 Flyttet inn i Nordlaringna paring Roslashstad Leien omfatter ogsaring kontor for syns- og audiopedagogtjenesten i Nord-Troslashndelag Fra 2003 har senteret hatt leieinntekter paring ca 50000 kr pr aringr (Midt-Norsk kompetansesenter for rus)

3 Husleieutgifter for skolene er inkludert 4 Flytting til fra Birkelid Songdalen til Odderoslashya Kristiansand i 1999 flytting av avdelingskontor fra Tvedestrand til Arendal i 2006

og flytting fra Odderoslashya til nye lokaler i kunnskapsparken Gimlemoen (begge i Kristiansand) i 2007 5 Husleie 1999 ndash reduksjon pga ombygging ndash (to bygg mindre) Husleie inkluderer ogsaring leie av lokaler til fylkeskontorene 6 Fram til 2001 Torshovgt 46 0476 Oslo 2003-2007 Bredtvetvn 4 Husleieutgifter for perioden 1994-2001 gjelder lokaler i Torshoshy

vgt 46 spesialskolebygningen Flyttet deretter til Bredtvetvn 4 (2003-2007) 7 I 1999 I tillegg kr 777000 for lokaler i Soslashndre Land Granhaug Baeligrum er inkludert i husleie for Bredtvet Totalt for 1999

6413000 Disse ble avviklet fra 2000 Reduksjon i antall m2 ved overfoslashring av areal til Torshov kompetansesenter da de flyttet til Bredtvet 2004

Kilde Sentrenes regnskaper

256 NOU 2009 18


Utdanningsdirektoratets vurdering av Statpeds framtidige arbeidsoppgaver organisering og dimensjonering

Prosjekt Statped 2005

Etter oppdrag fra departementet iverksatte Utdanshyningsdirektoratet varingren 2004 laquoProsjekt Statped 2005raquo Formaringlet var aring utforme og implementere den framtidige faglige profilen organiseringen og dimensjoneringen av Statped Dette var en bred prosess organisert med fem arbeidsgrupper beshystaringende av alle senterlederne i Statped mfl (regishyonsorganisert Nord-Norge Midt-Norge Vest-Norge Soslashr-Norge og Oslashst-Norge)

Videre ble en bredt sammensatt referanseshygruppe (14 medlemmer) oppnevnt for aring gi raringd til prosjektledelsen med representanter for diverse brukerorganisasjoner (5) arbeidstakerorganisashysjoner (4) Institutt for spesialpedagogikk ved UiO (1) Sosial- og helsedirektoratet (1) fylkesmenneshynes utdanningsavdelinger (1) Kommunenes Senshytralforbund (1) og Sametingets opplaeligringsavdeshyling (1) Det ble ogsaring avholdt moslashter mellom proshysjektsekretariatet og representanter fra barnehage skole PP-tjeneste og opplaeligringsanshysvarlig instans i noen utvalgte kommunerfylkesshykommuner samt med FUG Videre ble det arranshygert fagseminar og foretatt studiebesoslashk til Sverige og Danmark Utkast til prosjektrapport ble sendt

paring bred hoslashring Endelig rapport fra prosjektsekreshytariatet ble overlevert Utdanningsdirektoratet i feshybruar 2005

Utdanningsdirektoratets innstilling til departementet mai 2005

I dokumentet laquoInnstilling fra Utdanningsdirektoshyratet til Utdannings- og forskningsdepartementetraquo fremmet direktoratet i mai 2005 sin tilraringding om laquoProsjekt Statped 2005raquo Direktoratet tilraringdde at

laquoenhetene i Statped videreutvikles som egne virksomheter med utgangspunkt i dagens orshyganisering men at det arbeides for samordshyning av tjenestetilbudet der det ligger til rette for det og med utgangspunkt i der hvor kompeshytansen i dag er etablert hellip Paring sikt vil dette kunshyne lede til faeligrre organisatoriske enheter med en bredere flerfaglig og hoslashyt kvalifisert komshypetanse hellip Paring noen omraringder vil det vaeligre noslashdshyvendig aring inneha en saeligrskilt kompetanse som det ikke vil vaeligre hensiktsmessig aring bygge opp i alle landsdeler Dette kan sikres ved at enkelte virksomheter tillegges et saeligrlig nasjonalt anshysvarraquo

Direktoratet la til grunn at Statped videreutvikles med basis i naringvaeligrende ressursramme (2005) Dishyrektoratets viktigste forslag er i korthet oppsumshymert i tabell 411

257 NOU 2009 18







Nord-Norge Finnmark Troms Nordland

1 Nordnorsk ks Sammensatte laeligrevanshysker sosiale og emoshysjonelle vansker Sashymiske laeligremidler

Alta Finnmark Tidligere kalt Sandfallet ks

2 Nordnorsk spesialpedagogis k nettverk

Alle fagomraringder Spredt i de tre fylkene

Hovedsakelig statlig kjoslashp av tjenester lokalt (forsterket PP-tjeneste og andre fagshymiljoslasher)

3 Samisk speshysialpedagogisk stoslashtte (SEAD)

Samiske brukere Kautokeino Finnmark

Tilknyttet Samisk hoslashgskole ved samarbeidsavtale Nasjonalt ansvar (landsshydekkende)

Midt-Norge Nord-Troslashndeshylag Soslashr-Troslashnshydelag Moslashre og Romsdal

1 Troslashndelag ks

2 Moslashller ks

Sammensatte laeligrevanshysker sosiale og emoshysjonelle vansker + spraringktale paring sikt

Hoslashrselsvansker + spraringktale paring sikt

Levanger Nord-Troslashndeshylag

Trondheim Soslashr-Troslashndelag

Samlokalisert med Hoslashgshyskolen i Nord-Troslashndelag

Grunnskole med ft 26 helshytidselever Barnehage drishyves paring oppdrag av Trondshyheim kommune

3 Tambartun ks Synsvansker Melhus Soslashr-Troslashndelag

Vest-Norge Sogn og Fjordane Hordaland Rogaland

1 Vestlandet ks Hoslashrselsvansker Bergen Hordashyland

Statped Vest fra 2006 Grunnskole (Hunstad) med ft 25 heltidselever Komshymunal barnehage i skolens lokaler SHD kjoslashper tjenesshyter vedr drift av Regionsenshyteret for doslashvblinde

2 Eikelund ks Sammensatte laeligrevanshysker sosiale og emoshysjonelle vansker spraringktale

Bergen Hordashyland

Statped Vest fra 2006

3 Soslashreide ks Sammensatte laeligrevanshysker sosiale og emoshysjonelle vansker

Sandane Sogn og Fjordane

Statped Vest fra 2006 Samshylokalisert med Hoslashgskolen i Sogn og Fjordane studieshysted Sandane

258 NOU 2009 18




Soslashr-Norge Buskerud Telemark Vestfold Aust-Agder Vest-Agder


1 Nedre Gausen ks

2 Soslashrlandet ks

3 Andebu komshypetanse- og skoshylesenter (AKS)

4 Briskeby skole og kompetanseshysenter as

Lillegaringrden ks


Hoslashrselsvansker

Sammensatte laeligrevanshysker sosiale og emoshysjonelle vansker

Hoslashrselsvansker og doslashvshyblindhet

Hoslashrselsvansker (tungshyhoslashrte ikke tegnspraringkshybrukere)

Sosiale og emosjonelle vansker

Holmestrand Vestfold

Kristiansand Vest-Agder

Andebu Vest-fold

Lier uskerud

Porsgrunn Telemark


Grunnskole med ft 10 helshytidselever Samarbeider om kommunal barnehage

Samlokalisert med Univershysitetet i Agder

Privat eid (Signo) 2 helshytidselever i GS og 16 i VGO hoslashsten 2006 mange sterkt funkhemmede

Privat eid (Hoslashrselshemmeshydes Lands-forbund) VGO for tunghoslashrte med 43 helshytidselever hoslashsten 2006

Direktoratet tilraringr at Lilleshygaringrden ks omdannes til et laquonasjonalt utviklingssenter for skolekultur laeligringsmilshyjoslash og problematferdraquo

Oslashst-Norge Oslo Akershus Oslashstfold Hedmark Oppland

1 Bredtvet ks

2 Torshov ks

3 Huseby ks

4 Skaringdalen ks

5 Oslashverby ks

Spraringktale- og lese skrivevansker

Oslo

Sammensatte laeligreshyvansker

Oslo

Synsvansker Oslo

Hoslashrselsvansker Oslo

Sammensatte laeligreshyvansker sosiale og emosjonelle vansker

Gjoslashvik Oppland

Samlokalisert med Torsshyhov ks paring Bredtvet Boslashr paring sikt bli en virksomhet sammen med Torshov

Samlokalisert med Bredtvet ks paring Bredtvet Boslashr paring sikt bli en virksomhet sammen med Bredtvet

SHD kjoslashper tjenester for doslashvblindegruppen

Grunnskole med ft 36 helshytidselever Barnehage drishyves paring oppdrag fra naboshykommuner SHD kjoslashper tjenester vedr drift av Regishyonsenteret for doslashvblinde Planer om senere flytting til Huseby (samlokalisering)

Fellesomraringder Stoslashttefunksjoner og faglig samhand-ling (i dag felles IKT infrashystruktur informasjonsshytiltak og faglige tiltak)

Videreutvikle fellestiltak som kan fungere som laquotverrbjelkerraquo i Statpedshysystemet

259 NOU 2009 18


Innspill fra fagomraringdene (sektorene) i Statped november 2007

Paring moslashte med direktoratet og Statped 12 desemshyber 2007 fikk sekretariatet overlevert innspill til Midtlyngutvalget fra de ulike fagomraringdenesenshytrene i Statped notat datert 5 november 2007 De viktigste innspillene til utvalget dreier seg om sposlashrsmaringl vedr ndash oslashkt behov for stoslashtte og veiledning for ulike vanshy

skegrupper (mange med sterkt sammensatte problemer) dersom man skal naring maringlet om inkluderende opplaeligring i lokalsamfunnet

ndash hvilke behov for veiledning og stoslashtte kanboslashr Statped ivareta og hva kanboslashr lokal barneshyhage skole og PP-tjenesten selv ivareta ndash rolleshyavklaring og behov for kartlegging av PP-tjeshynestens kompetanse

ndash framtidig organisering av Statped ndash tverrfagligshyhet vs spisskompetanse naeligrhet til brukeren minimumsstoslashrrelse paring fagmiljoslasher

ndash statlige skoletilbud i hoslashrselssektoren ndash er det fortsatt behov for statlige grunnskoler og statshy

lig opplaeligring av doslashvblinde eller kan dette ivashyretas i kommunal sektor

ndash samarbeidsrelasjoner mellom Statped og unishyversitets- og hoslashgskolesektoren utdanningsshysposlashrsmaringl FoU

ndash samordning og arbeidsdeling mellom de mange aktoslashrene som yter tjenester til personer med saeligrskilte opplaeligringsbehov spesielt i for-hold til helsetjenestepsykiatri NAV

ndash behov for begrepsavklaring paring det spesialpedashygogiske feltet

Den spesialpedagogiske kompetansen i Statped

Tabell 412 viser den spesialpedagogiske kompeshytansen i Statped de siste aringrene Oversikten omfatshyter ca 480 av Statpeds ca 870 aringrsverk for aring gjoslashre sammenlikning mellom den spesialpedagogiske kompetansen i PP-tjenesten og Statped mest mushylig relevant Det betyr blant annet at alt undervisshyningspersonale ved skolene er tatt ut og flere anshydre personalgrupper Dette er naeligrmere spesifishysert nedenfor

260 NOU 2009 18




Doktorgrad Foslashlgende sentre har ikke ansatte i utadretshytet tjeneste med doktorgradsutdanning 2005-2008 Troslashndelag ks Lillegaringrden ks Nedre Gausen ks AKS og Briskeby skole

Aringrsverk i og ks Statped Nord 10 10 10 10 26 Moslashller ks 0 0 0 10 36 Tambartun ks 12 12 12 12 32 Statped Vest 20 20 30 40 40 Soslashrlandet ks 03 03 0 10 48 2005 og 2006 tilsatt i professorstilling

med 2 doktorgrader Huseby ks 10 20 10 10 19 Skaringdalen ks 02 14 14 20 68 2005-07 Tilsetting i professor II stilling i

samarbeid med Universitetet i Oslo Fra 2008 tilsatt i 100 stilling ved senteret

Torshov ks 10 10 10 10 40 Bredtvet ks 30 30 30 30 67 Oslashverby ks 0 0 01 03 11

Sum 97 119 117 155

Legetannlege Foslashlgende sentre har ikke ansatt lege tannlege i utadrettet tjeneste 2005-2008 Troslashndelag ks Statped Vest Lillegaringrden ks Nedre Gausen ks Briskeby skole og

Aringrsverk i ks Skaringdalen ks Torshov ks og Oslashverby ks Statped Nord 01 01 01 01 03 Moslashller ks 0 0 0 10 36 Tambartun ks 05 05 05 05 13 Soslashrlandet ks 05 0 0 0 0 AKS 05 05 05 05 36 Selges 30 til andre virksomheter i Signo Huseby ks 15 11 05 15 28 Bredtvet ks 09 09 09 09 20 2 leger i 20 stilling hver 2 tannleger i

375 og 125 stilling

Sum 40 31 25 45

Candpsychol candpaed candpaedspec cand polit master (tilsvarende)

Aringrsverk i Statped Nord 232 202 230 230 596 Troslashndelag ks 156 152 150 153 100 Moslashller ks 90 90 100 130 464 Tambartun ks 243 225 245 290 780 Statped Vest 470 500 520 550 556 Soslashrlandet ks 216 227 248 189 900 Lillegaringrden ks 106 104 118 120 923 Nedre Gausen ks 90 90 95 105 682

261 NOU 2009 18




AKS 95 95 85 85 620 Briskeby skole og ks 60 70 70 60 462 Huseby ks 260 251 234 265 493 Skaringdalen ks 185 185 195 225 763 Torshov ks 213 243 233 224 907 Bredtvet ks 357 405 441 385 856 Oslashverby ks 227 242 265 231 813

Sum 3000 3081 3229 3242

Spesialpedagog (tidl 1 og 2 avd) Foslashlgende sentre har ikke ansatte med denne kompetansen i utadrettet tjeneste

Aringrsverk i 2005-2008 Troslashndelag ks Lillegaringrden ks Statped Nord 125 165 150 140 363 Moslashller ks 60 60 60 90 321 Tambartun ks 90 85 80 30 81 Statped Vest 200 180 170 160 162 Soslashrlandet ks 10 10 10 05 24 Nedre Gausen ks 48 48 53 41 266 AKS 36 30 30 30 219 Briskeby skole og ks 70 70 60 60 462 Huseby ks 251 259 280 231 430 Skaringdalen ks 20 40 40 40 136 Torshov ks 10 10 05 05 20 Bredtvet ks 15 20 20 20 44 Oslashverby ks 20 20 20 20 70

Sum 955 997 978 872

Sosionom vernepleier barnevernpedagog (tre-aringrig) Foslashlgende sentre har ikke ansatte med denne kompetansen i utadrettet tjeneste 2005-2008 Troslashndelag ks Torshov ks

Aringrsverk i Bredtvet ks Statped Nord 05 05 05 0 0 Moslashller ks 20 20 20 20 71 Tambartun ks 70 60 30 35 94 Statped Vest 50 40 40 50 51 Soslashrlandet ks 11 11 06 06 29 Lillegaringrden ks 10 10 10 10 77 Nedre Gausen ks 10 10 10 08 52 AKS 10 17 17 17 124 Briskeby skole og ks 10 10 10 10 77 Huseby ks 28 28 0 0 0 Skaringdalen ks 10 10 10 10 34 Oslashverby ks 10 10 10 10 35

Sum 244 231 168 176

262 NOU 2009 18




Andre Foslashlgende sentre har ikke ansatte under denne kategorien 2005-2008 Troslashndelag ks Tambartun ks Lillegaringrden ks Nede Gausen ks AKS Briskeby skole

Aringrsverk i og ks Skaringdalen ks Statped Nord 10 10 05 05 13 Fysioterapeut mspesialutdanning Moslashller ks 30 30 30 30 107 Tegnspraringk jus audioing og audioped Statped Vest 230 220 220 210 212 Tolkeutdanning mm Soslashrlandet ks 10 05 0 0 0 Huseby ks 14 16 16 16 30 Fysioterapeut og sykepleier Torshov ks Spesialist i ergoterapi

08 08 08 08 32 (6 aringrs normert studietid) Bredtvet ks 06 06 06 06 13 Spesialist i fysioterapi Oslashverby ks 20 20 20 20 70

Sum 328 315 305 295

Sum totalt 4664 4774 4822 4785

Kilde Rapporterte tall fra sentrene februar og mars 2009

Tabellen omfatter antall aringrsverk for ansatte med oppgaver knyttet til utredning veiledning raringdgivning kurs kompetanseutvikling kunnshyskapsspredning samt leder for senteret og ledere i fagavdelinger (= PPT-sammenlignbare oppgashyver) Foslashlgende omraringder er ikke tatt med ndash Avdelingsleder for og ansatte i stab (resepsjon

sentralbord regnskap oslashkonomi kontor IKT drift arkiv personal informasjon web sjaringfoslashr og lignende)

ndash Bibliotekmedarbeidere ndash Ansatte med laeligremiddeloppgaver samt ansatte

ved sentrene ved Universitetet i Stavanger ndash Undervisningskole internat- og boveiledere ndash Teknisk personell med faglige oppgaver (IKTshy

ansatte audiografer med mer)

Oversikt over ansatte med godkjent doktorgrad pr 311208

Av ansatte som har doktorgradsutdanning arbeishyder 3 paring fagomraringdet syn 3 paring fagomraringdet hoslashrsel 6 paring fagomraringdet spraringktale og 5 paring fagomraringdet sammensatte laeligrevansker Disse utgjoslashr til sammen 155 aringrsverk Noen av disse er rekruttert etter utdanning mens andre har faringtt anledning til slikt studium kombinert med stilling paring senteret oslashkonomisk stoslashtte mm Av slik stoslashtte er det a) har

hel loslashnn under studiet (1) og b) har delvis loslashnn under studium eller delstilling ved senteret under studium (5) Kun 1 har bindingstid etter studium Utdanningen er tatt ved Universitetet i Oslo (9) Universitetet i Bergen (2) NTNU (2) Universiteshytet i Tromsoslash (1) Hoslashgskolen i Finnmark (1) Dan-marks Paeligdagogiske Universitet (1) og amanuenshysiskompetanse tilsvarende doktorgrad (1)

Oversikt over ansatte med paringbegynt men ikke avsluttet doktorgradsstudium paringbegynt 010109 eller tidligere

Pr 1 januar 2009 er det i alt 17 ansatte som er i gang med doktorgradsstudie Det gjelder fagomshyraringdene syn (4) hoslashrsel (4) spraringktale (5) ervershyvet hjerneskade (2) og sammensatte laeligrevansker (4) Studiestedene er Universitetet i Oslo (9) Unishyversitetet i Bergen (1) NTNU (2) Universitetet i Stavanger (1) Hoslashgskolen i Finnmark (1) Hoslashgshyskolen i Buskerud (1) Hoslashgskolen i Hedmark (1) og Danmarks Paeligdagogiske Universitet (1) Av de som i 2009 gjennomfoslashrer slik studie er studiet kombinert med stilling paring senteret for 6 av disse 7 har loslashnn under studiet (3 med hel loslashnn 4 med delvis loslashnn) og for 5 stilles det krav til valg av oppshygave

263 NOU 2009 18


Vedlegg 5

Beskrivelse av ulike maringlgrupper

Vedlegget har en beskrivelse av ulike maringlgrupper med unntak av brukere med psykiske helseproshyblemer sosiale- og emosjonelle vansker og proshyblematferd som er omtalt i kapittel 11

Det gis en naeligrmere beskrivelse av barn unge og voksne med ndash Lese- og skrivevansker ndash Matematikkvansker ndash Generelle laeligrevansker utviklingshemning ndash Synsvansker hoslashrselsvansker og motoriske

vanskerbevegelsesvansker ndash Spraringk- tale- og kommunikasjonsvansker ndash Ervervet hjerneskade ndash Andre vansker medisinske vansker

I tabell 51 gis det en oppsummering om foreshykomst av vansker

Lese- og skrivevansker

Uten rimelig gode lese- og skrivekunnskaper vil en raskt moslashte store problemer i varingrt moderne samfunn Daringrlige skriftspraringkferdigheter vil i betyshydelig grad hemme kunnskapstilegnelsen og skashype store problemer for den enkelte i den praktiske hverdagen I dag er lesing like mye knyttet til inshyformasjonsteknologi TV dataspill Internett e-post og tekstmeldinger som til tradisjonell lesing av boslashker og aviser

Gode lese- og skrivekunnskaper i befolkninshygen er viktig for demokratiutviklingen fordi polishytisk og sosial deltakelse lett blir hemmet uten slishyke ferdigheter Dersom svake lese- og skrivefershydigheter er et utbredt fenomen kan dette derfor utgjoslashre et betydelig demokratisk problem spesishyelt hvis lese- og skriveferdighetene er ulikt sosialt fordelt Gode lese- og skrivekunnskaper i alle lag av befolkningen vil derfor ogsaring vaeligre viktig i arbeishydet med sosial utjevning

Ikke alle vil vaeligre aringpne om at de strever med lesing og skriving og enkelte kan paring ulike maringter forsoslashke aring skjule vanskene ved aring bli laquousynligeraquo i skolesituasjonen mens andre vil ha en mer utageshyrende atferd Personer med lese- og skrivevanshysker vil lett utvikle foslashlelsen av mindreverd og faring

svekket tillit til muligheten for videre laeligring og utshyvikling Lese- og skrivevansker kan med andre ord faring baringde kunnskapsmessige og personlighetsshymessige konsekvenser og maring derfor ikke bare betraktes som et rent leseskrive- ogeller stave-problem

Det er vanlig aring snakke om lese- og skrivevanshysker naringr et barn ikke laeligrer seg aring lese og skrive i forbindelse med opplaeligring ogeller dersom utshyviklingen garingr sent ogeller stagnerer Vanskene kan vise seg i forbindelse med bokstavlaeligring ved at det er vanskelig aring laeligre bokstavene skille dem fra hverandre huske bokstavnavn og bokstavlyshyder eller forme bokstavene For noen kan det i stedet eller i tillegg vaeligre vanskelig aring laeligre det alfashybetiske prinsipp det vil si aring oppdage erfare og forstaring at bokstavene forestiller spraringklyder i talte ord Foslashrst naringr lesekoden knekkes kan vi snakke om en funksjonell bokstavlaeligring Denne grunnshyleggende og funksjonelle bokstavkunnskapen er av betydning for aring laeligre seg baringde aring lese og skrive

I selve leseatferden kan symptomer paring vanshysker vaeligre at personen strever med aring lese isolerte ord leser mye feil gjetter leser svaeligrt sent leser monotont og teknisk ogeller har vansker med aring forstaring baringde ord setninger budskap og sammenshyhenger i teksten Symptomene kommer spesielt til syne ved lesing av ukjente tekster

Et symptom paring vansker kan ogsaring vaeligre at leseshyren fortsetter aring lese ord som garingr igjen i teksten som om hanhun ikke har settlest ordet tidligeshyre Et tegn paring vansker kan derfor ogsaring vaeligre at le-sing og trening ikke har saeligrlig effekt og at utvikshylingen garingr svaeligrt sent eller stagnerer

I forbindelse med lesevansker er det derfor mange som opplever at de ikke kommer saring langt i sin utvikling at de kan lese rett lett og flytende samtidig som de kan variere lesemaringter og lese-tempo etter behov Dermed kan det ogsaring bli vanshyskeligere for dem aring forstaring det de leser Det kan ogsaring bli vanskelig aring laquokommunisereraquo med teksten noe som vil si aring kunne integrere egen kompetanshyse erfaring og kunnskap i leseprosessen Utbyttet en har av lesingen ndash og de leseopplevelsene en faringr ndash har like mye aring gjoslashre med hvilke tanker assosiashy

264 NOU 2009 18


sjoner refleksjoner og fantasier leseren selv tilfoslashshyrer i leseprosessen Personer med lesevansker opplever gjerne aring ligge saring langt etter i sin utvikshyling at kommunikasjonsaspektet ikke er laquotil steshyderaquo i leseprosessen De har mer enn nok med aring konsentrere seg om selve lesingen

I selve skriveatferden kan symptomer paring vanshysker vaeligre at personen strever med aring skrive enshykeltord og skriver mye feil for eksempel forenshykler utelater bokstaver eller stokker om bokstashyver Det er ogsaring symptomatisk at personen skriver sent utydelig og ofte uleselig og kortfattet Det kan vaeligre vanskelig aring komme i gang med skrivinshygen En vet ikke hva en skal skrive finner ikke ord ogeller setter sammen ordene i en setning paring feil maringte Det kan vaeligre problematisk baringde aring disponere strukturere og presentere stoffet Dershymed kan det bli vanskelig aring uttrykke seg skriftlig paring en maringte som gjoslashr det lett for en leser aring forstaring budskap og sammenhenger i skriveproduktet Personer med skrivevansker vil derfor ha probleshymer med aring faring formidlet det de kan og vil gjennom skriftlig kommunikasjon

Lese- og skrivevansker er et relativt hoslashyfreshykvent fenomen baringde blant barn ungdom og voksshyne (naringr det gjelder voksne se kapittel 7) Ulike inshyternasjonale undersoslashkelser viser at norske 9- og 14-aringringer skaringrer daringrligere enn sine jevnaldrende i andre nordiske land og blant 16-20-aringringer har ca 20 prosent utilstrekkelig lesekompetanse for aring kunne fungere adekvat i arbeids- og samfunnsliv

En del som strever med skriftspraringket karakteshyriseres som dyslektikere Dysleksi defineres ofte som alvorlige og vedvarende lese- og skrivevanshysker og anses gjerne i dag som mer akseptabelt enn foslashr fordi problemet ikke lenger assosieres med svake evner Mange dyslektikere er urettshymessig blitt stemplet som baringde svakt fungerende umotiverte og lite arbeidsomme Undersoslashkelser har vist at dyslektikeres livssituasjon forbedres naringr vedkommende faringr en dyslektikerdiagnose Omfanget regnes internasjonalt i stoslashrrelsesorden ca 4-10 prosent av befolkningen men vil variere med definisjon og avgrensning

Lese- og skrivevansker er et heterogent proshyblemomraringde med varierende aringrsaker Aringrsaksforshyklaringene har ofte fokusert paring individuelle forutshysetninger Det raringdende synet i dag er at lese- og skrivevansker i stor grad er et spraringklig forankret problem men at ogsaring andre forhold kan spille inn Kort fortalt kan vanskene knyttes til ndash sviktende forutsetninger for skriftspraringktilegshy

nelse hos den enkelte paring arvelig (biologisk) eller miljoslashmessig grunnlag

ndash samtidige vansker som spraringkvansker ADHD og synsvansker

ndash mangelfull ogeller uhensiktsmessig opplaeligshyring

Aktuelle tiltak paring dette fagomraringdet blir ivaretatt loshykalt Senter for leseforskning ved Universitetet i Stavanger er statlig nasjonalt senter paring dette felshytet Senteret understreker at selv om det er skolen som har som oppgave aring laeligre barn aring lese og skrishyve legges grunnlaget for gode lese- og skrivefershydigheter lenge foslashr barnet begynner paring skolen Dette er demonstrert i en rekke undersoslashkelser Senest i PIRLS 2006 (Progress in International Reading Literacy Study) paring 4 trinn (i Norge ogsaring paring 5 trinn) fant man en klar sammenheng mellom barnas leseferdighet og hvor mye foreldre og barn hadde holdt paring med leserelaterte aktiviteter i foslashrskolealder (lek med ord rim vers lesing av historier med mer) Dette er aktiviteter som utvishykler spraringket Slike aktiviteter oslashker ogsaring motivasjoshynen for aring laeligre seg aring lese selv Naringr det offentlige skal legge til rette for utviklingen av gode lesefershydigheter blir det derfor viktig aring se paring barns utvikshyling baringde i foslashrskole- og i skolealder

I foslashrskolealder er det viktig aring undersoslashke om spraringkutviklingen forloslashper som den skal og eventushyelt aring sette inn hjelpetiltak der dette maringtte vaeligre noslashdvendig Alle barn er innom helsestasjonene med jevne mellomrom og det er utviklet materiell for kartlegging av spraringkutviklingen ved to og fire aringr Etter hvert som nesten alle barn garingr i barnehashygen er det viktig at barnehagen foslashlger med i barshynas spraringkutvikling TRAS (Tidlig registrering av spraringkutvikling) er et materiell som svaeligrt mange barnehager har tatt i bruk se naeligrmere omtale i kapittel 5 Lesesenterets faglige vurdering er at det boslashr bli obligatorisk for alle barnehager aring gjenshynomfoslashre en systematisk vurdering av barnas spraringkutvikling hvert aringr

Etter Lesesentererts vurdering boslashr skoleeleshyvenes leseutvikling foslashlges opp paring tre maringter ndash Gjennom kartleggingsproslashver som vektlegger aring

finne fram til de elevene som strever i utviklinshygen av aldersadekvate leseferdigheter Dette boslashr skje ganske ofte i loslashpet av skolegangen forshytrinnsvis hvert aringr

ndash Gjennom nasjonale leseproslashver som gir inforshymasjon om leseferdigheten paring landsbasis

ndash Gjennom norsk deltagelse i internasjonale undersoslashkelser som PIRLS og PISA Dette vil gi informasjon om hvordan norske elevers leseshyferdigheter er i et internasjonalt perspektiv

265 NOU 2009 18


Norge har i en aringrrekke deltatt i PIRLS og PISA Den internasjonale rangeringen er mindre intershyessant selv om det er den som faringr stoslashrst oppmerkshysomhet Mye mer interessant er at studiene er lagt opp som trendstudier noe som gir mulighet for aring se hvordan utviklingen er over en periode paring mange aringr Likeledes samles det i disse studiene inn en mengde opplysninger fra skoler laeligrere og elever og i PIRLS ogsaring fra foreldrene Dette gir muligheter for aring se paring hvilke faktorer som paringvirshyker leseferdighet og leseutvikling Internasjonale studier gir ogsaring mulighet for aring laeligre av andre lands erfaringer

I Otprp nr 55 (2008-2009) er det forslag til plikt for kommunen til aring soslashrge for tilrettelegging i form av tidlig innsats i blant annet norsk og samisk for elever paring 1ndash4 aringrstrinn rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing Det samme er foreslaringtt paring samme aringrstrinn for elever med svake ferdigheshyter i regningmatematikk Se ellers forslag fra utshyvalget om ulike tiltak i utredningens del III

Det er ellers vedtatt opprettet et nasjonalt senshyter for skriving i opplaeligringen lagt til Hoslashgskolen i Soslashr-Troslashndelag fra 2009 Det vil faring oppgaver tilsvashyrende Lesesenteret og Matematikksenteret (se nedenfor) paring sitt fagomraringde

Matematikkvansker

God kompetanse i matematikk er en viktig forutshysetning for utviklingen av varingrt samfunn og for hvordan den enkelte skal fungere i arbeidsliv og fritid God matematikkunnskap og tallforstaringelse er viktig for aring kunne sette seg inn i forstaring og krishytisk vurdere kvantitativ informasjon statistikk og oslashkonomiske problemstillinger

Uten rimelig gode matematikkunnskaper vil en raskt moslashte store problemer i hverdagen Svak tallforstaringelse vil i betydelig grad hemme kunnshyskapstilegnelsen i mange fag og skape store proshyblemer for den enkelte i arbeid og praktisk hvershydagsliv Problemer med aring kunne si hva klokka er regne ut priser og veksle penger lese togtabellen og bruke maringleenheter med mer kan gjoslashre hverdashygen svaeligrt problematisk Med svak tallforstaringelse er det ogsaring vanskelig aring vaeligre en bevisst forbruker

Men matematikk er mer enn telling og tallforshystaringelse Matematikk kan ses som bestemte maringter aring strukturere virkeligheten paring der tall og algebra geometri maringling statistikk sannsynlighetstenkshyning funksjoner oslashkonomi og modellbygging med mer er deler av dette I nesten enhver arbeidslivsshysammenheng vil svak tallforstaringelse vaeligre probleshymatisk

Tilsvarende som for elever med lese- og skrishyvevansker ser vi at en del elever med svake regneshykunnskaper trekker seg tilbake sosialt mens anshydre utvikler risiko for impulsiv og antisosial atshyferd Mange elever med matematikkvansker har prestasjonsangst sterkt redusert selvbilde og foslashshylelse av maktesloslashshet Dette er ikke et godt utshygangspunkt for aring yte mer Matematikkvansker kan med andre ord faring baringde kunnskapsmessige og personlighetsmessige konsekvenser og maring der-for ikke bare betraktes som et rent fagspesifikt problem

Det er viktig for demokratisk utvikling at beshyfolkningen har rimelig gode matematikkunnskashyper og skjev sosial fordeling av matematikkunnshyskaper kan svekke mulighetene for sosial utjevshyning Gode matematikkunnskaper i alle lag av befolkningen er derfor etter utvalgets oppfatning saeligrdeles viktig

Uttrykket matematikkvansker innebaeligrer at eleven har stagnert eller garingtt tilbake i forhold til normal matematikkfaglig progresjon Karakterisshytiske trekk er problemer med telling tallforstaringelshyse og de fire regningsartene antallmengde kvantitativ laeligring romoppfatning med mer Men nyere forskning oppfatter matematikken i et vide-re perspektiv som redskap til aring utforske verden omkring for aring sortere systematisere og kategorishysere ulike observasjoner erfaringer og uttrykk og for aring finne forklaringer paring naturgitte sammenhenshyger

Det er ulike former for laeligrevansker i matemashytikk Det kan for eksempel dreie seg om vansker med systematisk tenkning og romoppfatning uhensiktsmessige innlaeligringsmaringterlaeligringsstrashytegier ved nytt stoff og svak evne til problemloslashsshyning svak begrepsforstaringelse og daringrlig automatiseshyring

Dyskalkuli er et mye brukt begrep de siste aringrene medisinsk orientert og beskriver en alvorshylig vanske i aring laeligre og bruke matematikk og er analogt til dysleksi innenfor lese- og skrivevanskeshyfeltet Dyskalkuli forbindes med en spesifikk vanshyske det vil si at eleven har normalt evnenivaring og normal fungering ellers

Matematikkvansker er et relativt hoslashyfrekvent fenomen baringde blant barn unge og voksne Ulike internasjonale undersoslashkelser (TIMSS mfl) viser at Norge ikke kommer godt ut sammenlignet med andre land Anslagsvis 15-20 prosent av elevene i Norge har saring svake matematiske ferdigheter og forstaringelse at de vil faring problemer i skole- fritids- og arbeidslivssammenheng og ca 3-6 prosent dyskalshykuli Forskere viser likevel til at en del elever som

266 NOU 2009 18


skaringrer daringrlig i skolematematikk likevel kan behershyske praktisk matematikk i arbeidslivet

Aringrsakene til matematikkvansker kan ligge paring mange plan Forskere viser blant annet til medishysinskenevrologiske faktorer og kognitive funkshysjoner psykologiske faktorer som konsentrasjonsshyvansker og prestasjonsangst sosiologiske faktoshyrermiljoslashfaktorer og didaktiske faktorer som feil undervisningsmetoder og ensidig ferdighetstreshyning Mange med matematikkvansker har ogsaring leshyse- og skrivevansker

Tiltakene paring dette feltet blir ivaretatt lokalt Det statlig opprettede Nasjonalt senter for mateshymatikk i opplaeligringen har i hovedoppgave aring lede og koordinere utvikling av nye og bedre arbeidsshymaringter og laeligringsstrategier i matematikkopplaeligrinshygen i barnehage grunnskole videregaringende skole voksenopplaeligring og laeligrerutdanningen

Matematikksenteret mener at man i dag har til disposisjon gode enkle lite tidkrevende og intershynasjonalt anerkjente kartleggings- og screeningshymetoder med veiledningsmateriell paring alle trinn fra 1-10 aringrstrinn og at obligatorisk bruk av disse vil virke sterkt forebyggende paring utvikling av matemashytikkvansker Det er ogsaring utviklet godt materiell for kartlegging av foslashrskolebarn foslashr overgangen til skole Senteret har gitt uttrykk for at det ogsaring er daringrlig testmateriell paring markedet som barnehager og skoler maring unngaring Jf i den forbindelse utvalgets forslag beskrevet i del III om at det utvikles variershyte verktoslashy som en stoslashtte for barnehager og skoler i oppfoslashlging av barn og elever og at en gjerne ser at dette kan gjoslashres gjennom en ressursbank med kvalitetssikrede kartleggingsverktoslashy

I Otprp nr 55 (2008-2009) som er referert foran er det forslag om plikt for kommunen til aring soslashrge for tilrettelegging i form av tidlig innsats i regning for elever paring 1ndash4 aringrstrinn Se ellers for-slag fra utvalget om ulike oppfoslashlgingstiltak i del III

Generelle laeligrevansker utviklingshemning

Tradisjonelt har gruppen personer med generelle laeligrevansker eller utviklingshemning i Norge vaeligrt kalt psykisk utviklingshemmede I dag opeshyrerer vi gjerne med begrepene barn og elever med generelle laeligrevansker med store og samshymensatte opplaeligringsbehov eller med utviklingsshyhemning Sistnevnte foretrekkes av Norsk For-bund for Utviklingshemmede I fagmiljoslashet er det videre en diskusjon om andre betegnelser boslashr unngaring begrepet hemmet og heller fokusere paring betegnelser som er mindre negativt ladet

Utviklingshemmede utgjoslashr en svaeligrt uensartet gruppe eller kanskje mer presist svaeligrt uensarteshyde personer med store variasjoner i livssituasjon utfordringer og behov Et felles trekk i foslashlge WHO er at utviklingshemmede kjennetegnes ved intelshylektuell fungering betydelig under gjennomsnitshytet i tillegg til begrensninger eller svikt i tilpasshyning paring to eller flere av foslashlgende funksjonsomraringshyder kommunikasjon selvhjulpenhet evne til aring ta haringnd om helse og hygiene sosiale ferdigheter bruk av offentlige tilbud selvdisiplin helse og trygghet grunnleggende skoleferdigheter fritid og arbeid

En annen tilnaeligrming er aring peke paring typiske laeligshyringsutfordringer for utviklingshemmede ndash Aring forstaring og anvende spraringk ndash Aring laeligre paring slump det vil si at utviklingshemshy

mede vanskelig laeligrer utenom mer formelt tilshyrettelagte tiltak

ndash Aring overfoslashre erfaringer fra en situasjon til en annen (vanskelig for aring laeligre av erfaring)

ndash Aring laeligre sosiale ferdigheter

En tredje tilnaeligrming kan vaeligre aring vektlegge at utvishyklingshemming er en intellektuell og adaptiv vanshyske ikke sykdom i seg selv men en utviklingsshymessig konsekvens av en heterogen gruppe av medisinske tilstander genetiske ogeller sosiale faktorer

WHO legger til grunn at om lag 2ndash25 prosent av jordas befolkning er utviklingshemmet I Norshyge har omfanget vaeligrt regnet som mindre om lag 15 prosent eller vel 70000 personer Men ogsaring dette anslaget er det stilt sposlashrsmaringl ved de siste aringrene og i dag regner en del med at omfanget er om lag 07ndash08 prosent av befolkningen i Norge

Felles for utviklingshemmede er at de oppnaringr under 70 paring en IQWisc-test Med enkelte unntak er hovedbildet at jo lavere IQ personen har desto svakere er baringde den sosiale og generelle fungeshyring Det opereres ofte med fire ulike grader av retardasjon lett moderat alvorlig og dyp grad av utviklingshemning

Som oftest er det flere aringrsaker som ligger bak utviklingshemningen De vanligste er sykdom elshyler forgiftning i svangerskapet stoffskiftesykdomshymer kromosomavvik skader i sentralnervesysteshymet eller skade omkring foslashdselen ytre paringkjenninshyger og eventuelt psykososiale faktorer

Utviklingshemmede er en lavfrekvent gruppe men med hoslashyfrekvent hjelpebehov De aller fleste faringr sin opplaeligring ivaretatt i naeligrskolen men i de stoslashrre byene skjer dette i stoslashrre grad i spesialshygrupperspesialklasser eventuelt i spesialskoler

267 NOU 2009 18


Boks 51

Ulike grader av utviklingshemning

Lettmild grad av utviklingshemning Ca 75-90 prosent av mennesker med utviklingshemning omfattes av denne gruppen Faring blir diagnostisert tidlig og de skiller seg i liten grad ut ved ytre kjennetegn Det er heller ikke vanlig med andre funksjonshemninger i tillegg Elevene garingr typisk i naeligrskolen framstaringr som litt laquoseineraquo kan ha enkelt spraringk og ofte ha noe behov for hjelp til praktiske oppgaver

Kan ha enkle jobber

Moderat grad av utviklingshemning Ca 10-15 prosent av utviklingshemmede omfattes av den-ne gruppen Noen trenger lite stoslashtte og hjelp men de fleste er avhengig av noe hjelp hele livet Er oftere i spesialklasse eller spesialgruppe enn foregaringende gruppe De fleste trenger varig tilshyrettelagt arbeid Typisk er oslashkt forekomst av ADshy

HD halvparten har medfoslashdt hjertefeil og det er hoslashyere forekomst enn vanlig av depresjon i vokshysen alder

Alvorlig grad av utviklingshemning Ca 7 prosent av personer med utviklingshemning Forstaringr enkel kommunikasjon gjennom tegn mimikk og bilder men kan i liten grad uttrykke seg gjennom ord og har redusert evne til aring samshyordne sanseinntrykk Har diffus oppfatning av omverdenen Er ofte multifunksjonshemmet Har stort hjelpebehov hele livet

Dyp grad av utviklingshemning Ca 1 pro-sent av gruppen utviklingshemmede Ofte kun non-verbal kommunikasjon og minimal taleevne Ofte tilleggsproblematikk med syns- og hoslashrselsshyforstyrrelser motoriske problemer og epilepsi Har fullt hjelpebehov hele livet Men ogsaring for disse kan riktig hjelp og stimulans oslashke evnen til selvhjelp og til aring delta i menneskelig samspill

Mange utviklingshemmede har spesialundervisshyning og ekstra bistand for eksempel i form av asshysistent Mange faringr ADL-trening (Activities of Daily Living) som ledd i opplaeligringen Barn med alvorshylig eller dyp grad av utviklingshemning har gjerne et omfattende behov for omsorg og pleie

De aller fleste kommuner og PP-tjenester har god kompetanse paring de vanligste formene for utvishyklingshemning Naringr det gjelder de mer lavfreshykvente og alvorlige tilstander vil de fleste kommushyner ha behov for ekstern bistand Her har sentreshyneavdelingene for sammensatte laeligrevansker i Statped i oppgave aring yte utadrettet bistand til de opplaeligringsansvarlige instanser lokalt om tilretteshylegging av opplaeligringen (utredning og opplaeligring for PP-tjenesten barnehage og skole) og til forelshydre (kurs med mer) Ogsaring habiliteringstjenesten for barn og unge i helseforetakene yter i stoslashrre elshyler mindre grad delvis parallelle tjenester til samshyme maringlgrupper og det kan synes noe tilfeldig hvilken instans det blir henvist til Denne probleshymatikken er naeligrmere omtalt i del III

Synsvansker hoslashrselsvansker og motoriske vanskerbevegelsesvansker

Synsvansker og hoslashrselsvansker har lavfrekvent forekomst paring alle aldersnivaringer stort sett varierenshy

de mellom ca 2 prosent og 5 prosent blant dem med behov for spesialpedagogiske tiltak

Barna og elevene faringr med enkelte unntak sitt opplaeligringstilbud i hjemkommunen For blinde og svaksynte vil det ofte vaeligre noslashdvendig med tilretshyteleggende tiltak av teknisk art i forbindelse med atkomst til og fra skolen i hjemmemiljoslashet og innen skolen bruk av tekniske hjelpemidler og spesielt utviklete digitale laeligremidler tilpasning av lysforhold saeligrskilte dataprogrammer leselist litshyteratur med stor skrift eller lydboslashker laeligreboslashker og annet undervisningsmateriell med punktskrift med mer

For doslashve og hoslashrselshemmede kan det dreie seg om opplaeligring i og paring tegnspraringk bruk av tolk bruk av saeligrskilt utviklede laeligremidler akustiske tilpasninger installering av teleslynge med mer

Foreldre til barn med hoslashrselshemning har ad-gang til opplaeligring i tegnspraringk og doslashves kultur og historie i 40 uker med 25 undervisningstimer pr uke fram til barnet fyller 16 aringr med 16 uker i bar-nets foslashrskolealder og 24 uker i skolealder Stat-peds kompetansesentre for hoslashrsel har ansvar for gjennomfoslashringen av 33 uker og Aringl folkehoslashyskole og kurssenter for doslashve (eid av Norges Doslashveforshybund) for 7 uker

Opplaeligringen er gratis Foreldre som er i arshybeid og som deltar paring kurs i kompetansesentreshy

268 NOU 2009 18


nes regi har rett til permisjon fra sin jobb i hht Arshybeidsmiljoslashloven sect 12-9 3 ledd og rett til opplaeligshyringspenger som dekkes av folketrygden sect 9-13 i folketrygdloven Sentrene dekker utgifter til oppshylaeligring og opphold og er behjelpelige med aring orgashynisere tilsyn for barna naringr foreldrene er paring kurs Dekning av reiseutgifter kan soslashkes av hjemkomshymunen Opphold paring og reise til Aringl folkehoslashyskole er et familietilbud godkjent av Arbeids- og velshyferdsdirektoratet og dekkes i sin helhet av NAV lokal trygd

Ellers yter folketrygden stoslashnad til blant annet lese- og sekretaeligrhjelp for blinde og svaksynte unshyder utdanningopplaeligring tolkehjelp for hoslashrselsshyhemmede tolke- og ledsagerhjelp for doslashvblinde stoslashnad til ulike typer apparatur mm

Bevegelsesvansker er en samlebetegnelse for personer som har stoslashrre eller mindre begrensninshyger i aktivitet og deltakelse som har sin aringrsak i sviktende kroppsfunksjoner Forekomsten er lavshyfrekvent Bevegelsesvansken kan vaeligre medfoslashdt eller ervervet gjennom skade eller ulykke De fleste med bevegelsesvansker har en medisinsk diagnose Aktuelle undergrupper er personer med cerebral parese ryggmargsbrokk muskelshysykdommer revmatiske sykdommer hjerneskashyde og ryggmargsskader Flere av disse har til felshyles at de trenger mer hjelp enn andre for aring utfolde seg i lek og andre aktiviteter og har oftest behov for mer tid enn andre til praktiske aktiviteter som spising av- og paringkledning personlig hygiene forshyflytning med mer

Motoriske vanskerbevegelsesvansker har sin stoslashrste utbredelse i foslashrskolealder (ca 10 prosent av foslashrskolebarna med behov for saeligrskilt hjelp og stoslashtte) For barn og elever med synshemming hoslashrselshemming eller motoriske vanskerbeveshygelsesvansker vil kompensasjonstiltakene ofte vaeligre av baringde tilretteleggende og teknisk natur og dels som saeligrskilte opplaeligringstiltak

For elever med motoriske vansker vil tiltakene ofte vaeligre av teknisk og fysisk karakter for atshykomst og mobilitet tilrettelegging for rullestolshybrukere (ramper heis hevsenkbare pulter) med mer jf prinsippet om universell utforming

Baringde for barn og elever med synshemning hoslashrselshemning og med motoriske vansker er det en relativt naeligr direkte og veldokumentert samshymenheng mellom tiltaktilrettelegging og resulshytat Det er mange ulike aktoslashrer som bidrar i tilshylegg til opplaeligringssektoren for eksempel sykehushysenes oslashyeavdelinger og OslashNH-avdelinger hoslashrelssentraler nevrologiske avdelinger habiliteshyringstjenesten for barn og unge og voksenhabilishy

teringen Videre er det ofte betydelig bistand fra NAV-systemets hjelpemiddelsentraler og fra komshymunal fysioterapitjeneste og ergoterapitjeneste

Med noen faring unntak for doslashve og hoslashrselshemshymede faringr alle barn og elever fra disse lavfrekvente vanskeomraringdene sine tilbud i ordinaeligre barnehashyger og skoler lokalt I opplaeligringssektoren har Statped et velutviklet og spesialisert tilbud med betydelige personellmessige og materielle ressurshyser av hoslashy kvalitet ved de to synssentrene og seks hoslashrselssentrene i landet De statlige synssentrene og hoslashrselssentrene har dessuten ansatte eller tilshyknyttede fylkessynspedagoger og fylkesaudiopeshydagoger paring fylkesplan som sentrenes laquoforlengede armraquo lokalt Det er ogsaring tilbud i Statped Nord Naeligrmere oversikt over dette er gitt i kapittel 9 og i vedlegg 3

Heltidsundervisning i statlige spesialskoler foregaringr naring bare i hoslashrselssektoren og elevtallet har garingtt betydelig ned de siste aringrene Elever med syns- og hoslashrselshemminger med opplaeligringstilshybud paring bostedsskolen tilbys korttidsopphold likeshymannssamlinger med mer paring sentrene Syns- og hoslashrselssentrene driver en omfattende utadrettet tjenesteyting delvis individrettet (utredning raringdshygivning kurs med mer) mot brukere foreldre laeligshyrere foslashrskolelaeligrere med mer for aring tilpasse og tilshyrettelegge opplaeligringen for brukerne lokalt Dessshyuten ivaretar sentrene mer systemrettede oppgaver i forbindelse med generell kompetanseshyutvikling og kunnskapsspredning

Det har vaeligrt en del uro omkring oppfoslashlgingen av elever med cochleaimplantat (CI) Kirke- utshydannings- og forskningskomiteen i Stortinget ga i 2008 uttrykk for oslashnske om aring sikre hoslashrselshemmeshyde elever med CI som velger talespraringk et tilbud paring samme nivaring som doslashve barn med tegnspraringkoppshylaeligring Utdanningsdirektoratet har faringtt i oppdrag fra Kunnskapsdepartementet aring utarbeide en nashysjonal veileder for aring bidra til at barn og unge med hoslashrselshemming herunder CI faringr et likeverdig og helhetlig opplaeligringstilbud

Saeligrskilte tiltak som iverksettes for disse tre lavfrekvente fagomraringdene laquotrefferraquo ofte bra og ulike brukerundersoslashkelser viser gjerne betydelig tilfredshet blant elever foresatte og foslashrskolelaeligreshyre og laeligrere

Naringr det gjelder skolefaglige prestasjoner motshyivasjon og arbeidsinnsats samt sosial kompetanse synes baringde synshemmede og hoslashrselshemmede elever med spesialundervisning aring skaringre langt beshydre enn oslashvrige grupper og nesten paring linje med elever uten saeligrskilte behov Naringr det gjelder trivshysel skaringrer hoslashrselshemmede elever nesten like

269 NOU 2009 18


godt som elever uten vansker mens synshemmeshyde elever skaringrer noe lavere og paring linje med elever med fagspesifikke vansker og generelle laeligrevanshysker1 I loslashpet av 2009 vil det bli gjennomfoslashrt en nashysjonal kartleggingsundersoslashkelse for aring bedre forshystaringelsen av hvordan hoslashrselshemmede elever klashyrer seg og har det i skolen Gjennomfoslashringen blir gjort av Skaringdalen kompetansesenter paring oppdrag fra Utdanningsdirektoratet og vil bli publisert sommeren 2010

Spraringk- tale- og kommunikasjonsvansker

Felles betegnelse

Spraringk- tale- og kommunikasjonsvansker er samleshybetegnelse paring en rekke utfordringer som i stoslashrre eller mindre grad paringvirker kommunikasjonen mellom de aktuelle personene og deres omgivelshyser Vanskene kan vise seg paring ulike tidspunkt og paring forskjellige maringter For noen vil det alt fra foslashdseshylen av vaeligre aringpenbart at barnet vil trenge stoslashtte til kommunikasjon paring midlertidig eller permanent basis (for eksempel Downs syndrom og CP) for andre vil det kunne garing noe tid foslashr problemene vishyser seg Voksne som har mistet taleevnen etter et slag vil proslashve aring faring talen gjenopprettet mens den cerebral parese-rammede maring laeligre aring uttrykke seg paring annen maringte enn gjennom tale

Spraringktilegnelse er en kompleks kognitiv psyshykologisk og sosial prosess som gjerne henger sammen med biologiske og miljoslashmessige faktoshyrer Spraringkvansker skyldes vanligvis et ugunstig samspill mellom disse faktorene Det er ogsaring aringpenbart at vansker med spraringktilegnelse faringr konshysekvenser for barnets kognitive utvikling og for emosjonell og sosial utvikling

Mange tilstander er lavfrekvente Generelt er forekomsten stoslashrst i foslashrskolealder og her er det en stor utfordring aring skille sen spraringkutviklingsen utviklingstakt fra spraringkvansker Spraringkvansker opptrer ikke sjelden sammen med vansker med sosialt samspill oppmerksomhet og konsentrashysjon Barn med spraringkvansker har saringledes hoslashyere frekvens av emosjonelle problemer enn jevnalshydrende uten slike problemer

Spraringk- og talevansker

Bredtvet kompetansesenter (Statped) arbeider hovedsakelig i forhold til barn unge og voksne

1 Nordahl T og A-K Sunnevaringg (2008) Spesialundervisningen i grunnskolen ndash stor avstand mellom idealer og realiteter

med store spesifikke spraringk- og talevansker som hovedvanske Dette er lavfrekvent problematikk paring de aringtte fagomraringdene taleflytvansker (stamming og loslashpsk tale) afasi (ervervede spraringkvansker etshyter skade i hjernen) stemmevansker leppe-kjeveshyganespalte strupe- og munnhuleopererte dysartshyri (nevrologisk betingede talevansker) spesifikke spraringkvansker hos barn og dysleksi (store lese- og skrivevansker) Det er ogsaring viktige tilbud i Stat-ped Vest der avdeling for logopedi arbeider med hele feltet spraringk- og talevansker Innen leppe-kjeshyve-ganespalte og laryngektomi har Statped Vest omfattende oppgaver Det er ogsaring enkelte tilbud i Statped Nord og Moslashller kompetansesenter har startet kompetanseoppbyging innenfor spraringk tale og kommunikasjon

Alle de logopediske fagfeltene har sterke grenshysesnitt mot fagdisipliner som psykologi medisin og nevrospykologi og mange av brukerne er ogsaring brukere av spesialisthelsetjenesten

Spraringk- og kommunikasjonsvansker

En spesiell form for kommunikasjonsproblem har de som maring uttrykke seg paring annen maringte enn gjenshynom tale Alternativ kommunikasjon vil si at pershysonen har en annen maringte aring kommunisere paring anshysikt til ansikt enn ved tale Supplerende kommunishykasjon betyr stoslashtte- eller hjelpekommunikasjon At kommunikasjonen er supplerende understreshyker at opplaeligring i alternative kommunikasjonsforshymer har et tosidig maringl aring fremme og stoslashtte persoshynens tale og aring sikre en alternativ kommunikashysjonsform hvis personen ikke utvikler evnen til aring snakke2

Alternativ kommunikasjon brukes ofte som en samlebetegnelse paring alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) ASK-brukere har svaeligrt ulike behov Noen forstaringr alt som sies av andre men mangler talen Andre baringde mangler talespraringk og har en forsinket eller avvikende spraringkforstaringelshyse mens noen har liten eller ingen forstaringelse for hva som blir sagt av andre

Ulike grupper kan ha behov for ASK Eksemshypler er personer med cerebral parese Downs synshydrom og andre syndromer personer med autisshyme personer med store og omfattende funksjonsshynedsettelser personer med spraringkvansker dyspraksi ervervede skader med mer

Typiske former for ASK vil for eksempel vaeligre manuelle grafiske og materielle tegn Eksempler

2 Tetzchner S og H Martinsen (2002) Alternativ og suppleshyrende kommunikasjon

270 NOU 2009 18


paring dette kan vaeligre kroppslige signaler gester haringndtegn tegnspraringk bilder grafiske tegn (PCS Pictogram Bliss Rebus) skrift og konkreter Ekshysempler paring grafiske kommunikasjonshjelpemidler er symboltavler kommunikasjonsboslashker og taleshymaskiner

Hjelp gis i flere ulike kompetansemiljoslasher som for eksempel spesialisthelsetjenestens barneavdeshylinger eller habiliteringstjenesten for barn og unshyge sentrene for sammensatte laeligrevansker i Stat-ped og NAV ndash Hjelpemiddelsentraler med mer Det synes aring vaeligre noksaring tilfeldig hvilken rolle anshysvar og kompetanse de mange aktoslashrene paring feltet har

Feltet er uoversiktlig og ulike kilder angir ulishyke tall for forekomst Tetzchner og Martinsen3 anshygir forekomst til omkring 06 prosent for aldersshygruppen 0-19 aringr basert paring internasjonalt materia-le For voksenpopulasjonen gir andre kilder uttrykk for at antall personer med afasi kan utgjoslashshyre ca 5000 ndash 6000 personer pr aringr med spraringk- tashyle- og kommunikasjonsvansker

Signaler fra brukerorganisasjoner kan tyde paring at mange ikke faringr konkret hjelp verken i tidlig alshyder eller senere De siste aringrene har det vaeligrt oslashkenshyde oppmerksomhet omkring denne problematikshyken og det har vaeligrt hevdet at personer som har behov for ASK ikke har klare rettigheter i lovvershyket I den forbindelse har det blant annet vaeligrt henvist til de rettighetene som doslashve og sterkt hoslashrshyselshemmede har til opplaeligring i og paring tegnspraringk og foreldreopplaeligringen med mer

Det har vaeligrt tatt til orde for at rettighetsbeshystemmelser for ASK-brukere og familiemedlemshymer boslashr inn i opplaeligringsloven og vaeligrt vist til at FNs konvensjon om rettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne likestiller ASK med baringde tegnspraringk og vanlig talespraringk Isaac Norge arbeishyder med aring fremme rettighetene for de som har beshyhov for ASK I senere aringrs debatt har det ogsaring komshymet forslag om aring etablere et nasjonalt kompetanshysesenter for ASK4

Sposlashrsmaringlet om ASK-brukernes rettigheter har vaeligrt behandlet i Stortinget gjennom Dok nr 872 (2008-2009) og Innst S nr 239 (2008-2009) med slik tilraringding til Stortinget fra Kirke- utdanningsshyog forskningskomiteen den 14 mai 2009

3 Isaac (2008) Naringr barnet ikke begynner aring snakke ndash hva gjoslashr vi da En informasjonsbrosjyre til foreldre og foresatte naringr barnet ikke utvikler forstaringelig tale

4 Statped 16022009 Kommunikasjonsvansker og manglende rettigheter

Boks 52

Statped nr 109 Oslashnsker rett til alternativ og supplerende kommunikasjon

laquo hellipSteinar Sandstad direktoslashr i Statped Vest (ser) fordelen for brukerne ved at det etableshyres ordninger der rettigheter fastsettes Dette er et politisk sposlashrsmaringl men uansett hva politishykerne maringtte beslutte har Statped gode muligshyheter for aring utvikle tilsvarende programmer for dem som trenger ASK sier Sandstad En forshyutsetning for aring faring til dette vil vaeligre aring utarbeide en samlet nasjonal oversikt over brukergrupshypen og deres behov samt oversikter over fagshymiljoslasher som i dag har noslashdvendig og tilstrekkeshylig kompetanse Videre maring det foretas en gjenshynomgang av hva som skal vaeligre statlige og kommunale oppgaver og hva som skal tilligge opplaeligringssektoren og helsesektorenraquo

I Stortinget ber regjeringen vurdere endring i opplaeligringsloven slik at elever som trenger utvikling i talespraringk tegnspraringk alternativ komshymunikasjon supplerende kommunikasjon eller en kombinasjon av disse sikres likevershydige rettigheter i lovverket

II Stortinget ber regjeringen aring gjennomgaring Statshypedsystemet med sikte paring aring styrke og videreutshyvikle kompetansen om alternativ ogeller supshyplerende kommunikasjon (ASK) samt vurdere aring opprette et eller flere nasjonale kompetanseshysentre for ASK

Ervervet hjerneskade

Ervervet hjerneskade er betegnelse paring skade elshyler sykdom i hjernen som er paringfoslashrtoppstaringtt (ershyvervet) etter at grunnleggende kognitive funksjoshyner og spraringkfunksjoner er utviklet dvs vedetter om lag 2-aringrsalder Skader eller sykdom som oppshystaringr foslashr den tid betraktes som medfoslashdt eller tidlig ervervet hjerneskade Ikke alle som arbeider med maringlgruppen finner det hensiktsmessig aring skille mellom disse begrepene

Betegnelsen ervervet hjerneskade (EHS) reshyfererer seg til baringde traumatiske hjerneskader som foslashlge av trafikkskader fallskader vold med merog til ikke-traumatiske skader som foslashlge av hjernebloslashdning forgiftning hjernesvulst oksyshygenmangel ved drukningsulykker kvelning med mer Hjerneskader kan vaeligre lette moderate eller

271 NOU 2009 18


alvorlige og kan faring store konsekvenser for rehabishyliterings- og laeligringspotensialet

Moderate og alvorlige hjerneskader kan medshyfoslashre tydelige fysiske endringer redusert tempo og tap av taleevne men kan ogsaring ha mer laquousynlishygeraquo foslashlgetilstander som oppmerksomhetsvansker hukommelsesvansker og oslashkt tretthet I tillegg kan personen og omgivelsene oppleve endringer i pershysonligheten som vansker med regulering av atshyferd og redusert evne til nylaeligring

Lette skader synes ofte ikke aring faring merkbare foslashlshyger Foslashrst paring lengre sikt for eksempel naringr barn blir stilt overfor stoslashrre krav til abstrakt tenkning og resonnering avdekkes konsekvenser av skade paring spesielt det kognitive og atferdsmessige omraringshydet Disse problemene kan vise seg flere aringr etter skaden og vil ofte ikke umiddelbart bli satt i forshybindelse med den opprinnelige skadensykdomshymen

Paring grunn av de store variasjoner i skadenes alshyvorlighetsgrad og foslashlgetilstander vil en finne pershysoner med ervervet hjerneskade paring alle funkshysjonsnivaringer fra de som strever med aring gi enkle reshysponser paring stimuli til de som strever med universitetsstudier Personer med ervervet hjershyneskade er derfor en svaeligrt heterogen gruppe

Paring bakgrunn av statistikk beregnes om lag 1 600nye tilfeller hvert aringr innen grunnopplaeligrinshygen (0-19 aringr) som paring grunn av skadesykdom i hjernen (av lett moderat eller alvorlig grad) kan ha behov for saeligrlig oppmerksomhet og i mange tilfeller saeligrskilt tilrettelagt opplaeligring Statistikshyken tilsier at det er like mange som faringr en ervershyvet hjerneskade i denne aldersgruppen som i de oslashvrige (hoslashyere) aldersgruppene til sammen Talshylene bygger i hovedsak paring norsk og nordisk men i noen grad ogsaring paring internasjonal forskningstashytistikk Mye av forskningen er ikke sammenlignshybar og det knytter seg noe usikkerhet til tallene men det er stoslashrre sannsynlighet for at forekomshysten er hoslashyere enn lavere i forhold til det som er angitt

Er skaden alvorlig er det et stort traume og en total omveltning i ens liv Funksjoner er garingtt tapt eller er sterkt svekket Livet kan aldri bli det samshyme Det betyr at opplaeligringsbehovet kan beroslashre alle sider ved livet og maring derfor forstarings i en vid sammenheng

Opplaeligringsbegrepet maring paring samme maringte gis en vid betydning og knyttes til begrepet laquokognitiv rehabiliteringraquo slik det brukes i medisinsk termishynologi det vil si bistand i forhold til svikt i kognitishyve funksjoner som for eksempel sansning spraringk oppmerksomhet hukommelse problemloslashsning

og overordnet atferdsregulering med mer I den-ne sammenheng vil det vaeligre sammenfall mellom kognitiv rehabilitering og opplaeligring og det vil i vishydeste forstanddreie seg om tilegnelse av ny kunnshyskap ferdigheter og holdninger Et slikt sammenshysatt opplaeligringsbehov forutsetter en helhetlig tverrfaglig og tverretatlig tilnaeligrming

Et overordnet behov hos alle personer med ershyvervet hjerneskade er aring laquobli sett og forstaringttraquo i skole hjem fritid og arbeid Det betyr at de har behov for naeligre personer eventuelt bistandspersoshyner som er kjent med at de har en skade og som har kunnskap om skadens betydning for personeshynes mulighet for laeligring og fungering paring ulike livsarenaer De vil ogsaring ha behov for forstaringelse og bistand i sorgprosessen over laquotap av eget livraquo og i erkjennelses- og bearbeidingsprosessen som skal gi laquoharingp om nytt livraquo Dette er saeligregent for denne maringlgruppen

Opplaeligringsbehovet for denne gruppen kan omfatte alt fra stimulering i akuttfasen (foslashrste fase etter skade) via gjenopptrening av svekkede funksjoner og nylaeligring og til utvikling av komshypenserende strategier for tapte funksjoner Ekshysempel paring det kan vaeligre kompenserende strategishyer og hjelpemidler for svekket minnefunksjon

I tradisjonell opplaeligringssammenheng er oppshylaeligringsbehovet foslashrst og fremst aring faring tilrettelagttilshypasset opplaeligring med utgangspunkt i eget fungeshyringsnivaring og eget maringl for opplaeligringen Opplaeligshyringsbehovet vil variere med alder og opplaeligringsnivaring og med ulike faser i rehabiliteshyringsprosessen men det vil hele tiden vaeligre behov for helhet og sammenheng i rehabiliteringsproshysessen (koordinert og tverrfaglig bistand) og i opplaeligringen som en integrert del av denne proshysessen

Opplaeligringsbehovet hos barn og unge vil vaeligre preget av at de har baringde opplaeligringsrett- og plikt Det krever at de i stoslashrst mulig grad blir inkludert i barnehage- og skolefellesskapet at de faringr oppgashyver som representerer mestring og utfordringer og at opplaeligringen skal foslashre fram til et meningsfylt og aktivt yrkes- og voksenliv Barn og unge vil derfor ha et saeligrlig behov for god og ofte tverrfagshylig utredning og kartlegging av utviklings- og laeligshyringspotensialet og for saeligrlig tilrettelagt opplaeligshyring stimulering og trening

Voksne vil i hovedsak ha andre opplaeligringsbeshyhov enn barn og unge i barnehage og skole og de vil ofte ha behov for aring faring opplaeligringen paring andre arenaer enn i ordinaeligr skole Voksne vil blant an-net ha behov for gjenopptrening eller kompensashytorisk hjelp for svekkede eller tapte funksjoner

272 NOU 2009 18


som er viktig for dagliglivet i arbeid familie og frishytid I sum vil behovet vaeligre aring gjenvinne og opprettshyholde voksenrollen saring langt det er mulig

Ervervet hjerneskade representerer et lavfreshykvent fagomraringde Innenfor Statped har Oslashverby kompetansesenter avdeling for ervervet hjerneshyskade spisskompetanse paring dette omraringdet med landsdekkende funksjon I utkast til handlings-plan for habilitering av barn og unge fra Helsedishyrektoratet er det foreslaringtt etablert et nasjonalt kompetansenettverk for barn og unge med ervershyvet hjerneskade med en universitetsklinikk til aring lede nettverket I utkastet vises det til behovet for aring styrke innsatsen paring dette fagomraringdet spesielt for de med de alvorligste hjerneskadene men ogsaring for de med mer moderate skader Godkjent handshylingsplan er planlagt satt i verk fra 1 juli 2009 Det er klart behov for samarbeid og samordning paring dette fagomraringdet mellom Statpedregionsentrene paring den ene side og helseforetakene paring den annen side og behov for forankring av beslutninger om ansvars- og oppgavefordelingen mellom de to beshyroslashrte direktorater

Andre vansker medisinske vansker

Det finnes en rekke funksjonshemninger og sykshydommer som ikke er umiddelbart synlige men som likevel kan ha store konsekvenser for de

barn og unge det gjelder om ikke de ansatte i barshynehagen og skolen er kjent med dette Noen har kroniske lidelser mens andre er symptomfrie i peshyrioder Barnehage og skole maring forholde seg til medisinering dietter med mer og ha kunnskap om akutte situasjoner

Enkelte av disse tilstandene er hoslashyfrekvente for eksempel astma og allergi mens de fleste er svaeligrt lavfrekvente Enkelte vil ha behov for saeligrshyskilt tilrettelegging av opplaeligringen eventuelt saeligrskilt bistand andre ikke Brukerne har medishysinske diagnoser og viktige stoslashttespillere vil gjershyne vaeligre helseforetakene og kommunal helsetjeshyneste Ogsaring en del skoler ved medisinske og sosishyale institusjoner yter tjenester paring dette omraringdet

Oppsummering om forekomst i ulike grupper

Tabell 51 gir i oppsummert form en samlet overshysikt over forekomst i ulike grupper eller fagomraringshyder eventuelt ogsaring for undergrupper Ulike unshydersoslashkelser og ulike forfattere kan gi noe ulike tall som blant annet kan ha bakgrunn i ulike defishynisjoner og avgrensninger mm Men det er i de fleste undersoslashkelsene stor grad av samsvar og det synes aring vaeligre helt klart grunnlag for aring skille mellom lavfrekvente og hoslashyfrekvente grupper Norske tall for forekomst synes i stor grad ogsaring aring bli gjenspeilet internasjonalt

273 NOU 2009 18




Synsvansker Ca 2 av TOT er blinde og svakshysynte Mellom 1 ndash 5 barn foslashdes hvert aringr som blind Ca 1 400 pershysoner mellom 0-20 aringr har synsvanshysker

Hoslashrselsvansker Ca 2 av skolebarna laquonedsatt hoslashrshyselraquo I FS og GRS har ca 02 SPT Det foslashdes ca 20-30 doslashve pr aringr 002 av TOT er doslashve

Motorikk Cerebral parese ca 02 av TOT bevegelses- 75-100 barn pr aringr foslashdes med CP hemming Ryggmargsbrokk Aringrlig foslashdes ca

25 barn som vokser opp Muskelshysykdommer Ca 400 barn og unge Revmatiske sykdommer Ca 800 barn og unge med leddgikt Ervershyvet hjerneskade Ca 800 nye tilfelshyler hvert aringr knapt 200 med klart rehabbehov (20-aringringer mest utshysatt) Ryggmargsskader Ca 100 nye tilfeller pr aringr (mest mellom 18shy30 aringr) av TOT ca 3 000-5 000

Kommunikasjons- Spesifikke spraringkvansker Ca 7 i spraringk- og FS Stamming Ca 2 i FS ca 1 i talevansker GRSVGOVO Stemmevansker

heshet Varierende mye i FS Geshynerelt Ca 10 av barna vil streve med spraringk ogeller tale

Lese- og Internasjonalt 4-10 av befolkninshyskrivevansker gen har dysleksi mens generelle

lese- og skrivevansker er langt mer omfattende og varierer med spraringshykets ortografi transparens

Stmeld nr 23 (1997-98) SPT melshylom ca 1 og 5 avhengig av alshyder mm

Stmeld nr 23 (1997-98) SPT melshylom ca 1 og 4 avhengig av alder mm Statped 02 av alle elever ved skolestart har hoslashrselstap stoslashrre enn 40dB og 600-1 200 i GRS er hoslashrselshemmet Av disse er 40 sterkt tunghoslashrte eller doslashve

Stmeld nr 23 (1997-98) SPT melshylom ca 1 og 5 avhengig av alder mm i FS ca 10

Stmeld nr 23 (1997-98) SPT melshylom ca 8 i GS og 3 i VGO og inntil ca 34 i FS og 15 i VO (bla afasi)

Stmeld nr 23 (1997-98) 10 i GRS generelle lese- og skrive-vansker 1-2 (kanskje inntil 5) dysleksi Stmeld nr 16 (2006-07) Blant 16shy20aringringer har ca 20 utilstrekkelig lese- og mestrings-kompetanse for aring kunne fungere adekvat i arbeids- og samfunnsliv og hele 54 for de over 60 aringr

Synsvansker inngaringr i fleshyre kjente syndromer Meshydisinsk diagnose

Ca 350 000 personer av TOT har hoslashrselshemshyming sterkt oslashkende i hoslashy alder Arvelige disposisjoshyner ved sterkt nedsatt hoslashrsel Medisinsk diagshynose

Motoriske vanskerbeveshygelsesshyvansker samlebetegnelse for begrensninger i aktivishytet og deltakelse pga svikt i kropps-funksjon eller kroppsstruktur Som of-test en medisinsk diagnoshyse

Dysleksi Spesifikke lese-og skrivevansker av vedshyvarende karakter med spraringklig aringrsak som ikke eller bare sjelden knyttes til evnesvikt Arvelige disshyposisjoner

274 NOU 2009 18




Matematikkshyvansker (spesifikke laeligrevansker i matematikk)

Generelle laeligrevansker utviklingsshyhemming

Psykososiale vansker problematferd

Smal definisjon 3-5 av elevene har spesifikke matematikkvanshysker Bred definisjon 15-20 av elevene har saring svak matematisk ferdighet og forstaringelse at det vil skape vanshysker i skole- arbeids- og fritidsshysammenheng Disse ca 15-20 av elevene totalt med behov for spesielle tiltak forshydeler seg slik 1 Strever med skolematematikshyken ca 16-20 2 Matematikkvansker ca 7-15 3 Spesifikke matematikkvansker ca 3-6 (dyskalkuli) 4 Store spesifikke matematikkshyvansker ca 1-2

Ca 15 av TOT dvs vel 70 000 personer totalt men har en meget stor andel av SPT Disse er fordelt slik paring fire ulike funksjonsnivaringer (sum 100 ) 1 Lettmild grad ca 75-90 (grenshyser mot det normale IQ fra 50-55 til 70) Framtrer som litt seine med begrenset hjelpebehov 2 Moderat grad ca 10-15 (typisk Downs IQ fra 35-40 til 50-55 ) De fleste avhengige av hjelp hele livet 3 Alvorlig grad ca 7 (IQ fra ca 20-25 til 35-40) Kan i liten grad utshytrykke seg begrensede sanseinnshytrykk meget store hjelpebehov 4 Dyp grad ca 1 (IQ under 20shy25) Svaeligrt begrenset kommunikashysjonsevne mye tilleggs-problemashytikk kontinuerlig omsorgs- og pleiebehov

Ca 10 av elevene totalt atferdsshyvansker hvorav ca 2-5 med saring betydelig atferdsavvik at skolen ikke greier aring mestre dem med vanshylige virkemidler

Omfanget angitt av Rygvold og Ogshyden her er hoslashyere enn det andre kilder oppgir ndash disse antyder om lag 07 ndash 08 av TOT Stmeld nr 23 (1997-98) Av alle som har behov for SPT utgjoslashr de med generelle laeligrevansker ca 15 i FS og i GRS ca 28 i VGO og inntil ca 55 i VO (noe varierende i ulike kilder)

Stmeld nr 23 (1997-98) Ca 10 i GRS har problematferd Mindre alshyvorlig elevatferd dominerer

Ulike grader av mental retarda-sjon intellektuell fungering betydelig unshyder gjennomsnittet Felles er skaringre under 70 paring en IQ-Wisc-lll-test

275 NOU 2009 18




Andre vansker Ulike kroniske funksjonshemnin- Statped (Oslashverby) Ca 1600 barn Kalles ofte skjulte funkshymedisinske vanshy ger av oftest medisinsk karakter og unge paringdrar seg traumatisk sjonshemninger Barneshysker som noen ganger kan kreve komshy hjerneskade hvert aringr (ervervet) hagen og skolen maring forshy

pensatorisk undervisning Foreshykomsttall

Oslashkende omfang pga akuttmedisinshyske framskritt2

holde seg til medisineshyring dietter mm og ha

Allergi og astma Ca 10-12 av alle kunnskap om akutte situ-barn og unge de aller fleste lette asjoner plager Diabetes Ca 1500 under 18 aringr Epilepsi Ca 03-06 hos barn Hjertefeil Ca 500 barn foslashdes hvert aringr med hjertefeil Nevrofibromatoshyse Ca 15 nye tilfeller pr aringr Cystisk fibrose ca 125 personer under 18 aringr Leukemi Ca 30-40 barn pr aringr Hjernesvulst Ca 30-40 barn pr aringr

1 A-L Rygvold og T Ogden (red) 2008 Innfoslashring i spesialpedagogikk 2 Oslashverby kompetansesenter 2006 Elever med ervervet hjerneskade En veileder basert paring nevropedagogisk tenkning

Forkortelser FS=Foslashrskolealder GRS=Grunnskolealder VGO=Videregaringende opplaeligrings alder VO=Voksenalder TOT= Totale befolkning SPT=Behov for spesialpedagogiske tiltaksaeligrskilt tilrettelegging i opplaeligringen

276 NOU 2009 18


Vedlegg 6

Ulike modeller for ny organisering av ressursene i Statped og PP-tjenesten

Kontinuitetsmodellen (laquoSom i dagraquo)

I denne modellen foretas det ingen strukturendshyringer i forholdet mellom Statped og PP-tjenesten Modellen vil bidra til kontinuitet og vil vaeligre minst krevende for de ansatte i Statped Dette er imidshylertid en ganske passiv tilnaeligrming til oppdraget gitt i mandatet ettersom tilbakemeldinger fra mange hold er at dagens stoslashttetjenester er i ubashylanse eller er uhensiktsmessig organisert

Sentraliseringsmodellen (laquoStaten samlet ansvarraquo)

I denne modellen tas de samlede ressursene i kommunal og fylkeskommunal PP-tjeneste ut av rammetilskuddene og overfoslashres til statsbudsjetshytet Staten faringr et samlet ansvar for den hjelpen og stoslashtten til barnehager og skoler som Statped og PPT i dag ivaretar med til sammen ca 2900 aringrsshyverk

Modellen vil kunne gi en jevnere geografisk fordeling av tjenester enn i dag mindre avhengig av kommunenes oslashkonomi Denne modellen vil maringtte innebaeligre lovfesting av et utvidet Statpedshysystem

Modellen innebaeligrer sentralisering av tjenesteshyne Et statlig ansvar for tjenester som er typisk innrettet mot kommunenes behov kan vaeligre lite hensiktsmessig og ville bryte sterkt med tenkninshygen om aring legge ansvaret for en tjeneste til et forshyvaltningsnivaring naeligr brukeren barnehage og skole

Desentraliseringsmodellen (laquoKommunene samlet ansvarraquo)

I denne modellen overfoslashres Statpeds og den fylshykeskommunale PP-tjenestens samlede ressurser til en utvidet PP-tjeneste paring kommunalt nivaring som til sammen faringr ca 2900 aringrsverk

Modellen innebaeligrer en overfoslashring av Statpeds samlede ressurser og ressursene til PP-tjenesten i 8-10 fylkeskommuner som ikke har gjennomgaringenshyde PP-tjeneste i dag til rammetilskuddet til komshy

munene Denne modellen desentraliserer ansvar og ressurser En overfoslashring av alle eller et betydeshylig antall aringrsverk til PPT ville gi en sterkere PPT En negativ konsekvens kunne imidlertid vaeligre at ettersposlashrselen etter tjenester tilknyttet sjeldent forekommende problematikk ikke ville bli ivareshytatt fordi bla smaring kommuner ikke kan forventes aring ha noslashdvendig kompetanse

En ytterligere desentralisert variant innenfor denne modellen er aring legge alle ressursene (2900 aringrsverk) helt ut paring barnehage- og skolenivaring Dette ville i tilfelle imoslashtekomme oslashnsker om en maksishymalt desentralisert tjeneste Med til sammen 6600 barnehager 3100 grunnskoler og 450 videshyregaringende skoler i landet ville dette imidlertid gi en saeligrdeles spredt og laquotynnraquo faglig tjeneste uten faglig kraft

Fylkesmodellen (laquoFylkeskommunene samlet ansvarraquo)

I denne modellen overfoslashres Statpeds og den komshymunale PP-tjenestens samlede ressurser til en utshyvidet PP-tjeneste i fylkeskommunene

Modellen innebaeligrer at fylkeskommunene faringr lovfestet ansvar for aring betjene alle innbyggere i kommunene med de tjenester som Statped den kommunale PP-tjenesten og den fylkeskommunashyle PP-tjenesten i dag ivaretar Fordelene ved den-ne modellen kan blant annet vaeligre at to stoslashttetjeshynester med to eiere blir en tjeneste som vil kunne gjoslashre det spesialpedagogiske tilbudet mer overshysiktelig

Paring den annen side kan denne modellen lett virshyke sentraliserende ved at eierskap og ansvar for PP-tjenesten flyttes fra kommunalt nivaring og barneshyhager og skoler vil foslashle at hjelpen er lenger unna enn foslashr

Behovsmodellen (laquoBrukerbetalingraquo)

I denne modellen avvikles sentrene for sammenshysatte laeligrevansker og Statped Nord (utenom SEAD) og ressursene overfoslashres til rammetilskudshy

277 NOU 2009 18


det til kommunenefylkeskommunene Sentre for syn hoslashrsel spraringktale ervervet hjerneskade og sterkt sammensatte funksjonshemminger videreshyfoslashres med ca 670-680 aringrsverk innenfor Statpedshysystemet Kommuner og fylkeskommuner maring kjoslashshype tjenester fra disse sentrene etter kostpris her-under eventuell heltidsopplaeligring

En fordel med denne modellen er at den kan medfoslashre en tjenesteproduksjon som blir dimenshysjonert etter kommunenes faglige behov og tar hensyn til ulik kommunestoslashrrelse og at gratis tjeshynester som ikke dekker viktige behov ikke blir etshyterspurt og dermed faller bort Modellen kan imidlertid medfoslashre utilsiktede virkninger ved at spisskompetanse kan forsvinne og garing ut over tilshybudet til grupper som lokalsamfunnet ikke har kompetanse paring

Regionsmodellen (laquoStaten ivaretar i hovedsak lavfrekvente og PP-tjenesten hoslashyfrekvente behovraquo)

I denne modellen viderefoslashres PPTs ansvar paring fagshyomraringder knyttet til grupper med hoslashy forekomst og Statpeds ansvar paring fagomraringder med faring brukeshyre Det vesentligste av Statpeds ressurser tilknytshytet sentre for sammensatte laeligrevansker trekkes ut Statped regionaliseres i fire regioner og dashygens sentre samorganiseres og samlokaliseres som flerfaglige sentre under ledelse av en direkshytoslashr for hvert regionsenter

De frigjorte midlene nyttes bla til styrking av arbeidet med kompetanseutvikling for PPT og

samarbeidspartnere (femaringrig program) paring omraringshyder som barnehager og skoler i dag opplever som saeligrlig utfordrende herunder atferdsproblemashytikk dels paring varig og dels paring midlertidig basis Vishydere styrkes SEAD (Samisk spesialpedagogisk stoslashtte)

Helseforetaksmodellen (laquoStatped inn i sykehuseneraquo)

Mange av de som nytter Statpeds tjenester er ogsaring brukere i helseforetakene I mange aringr har det vaeligrt en diskusjon omkring saeligrlig Habiliteshyringstjenesten for barn og unge (HABU) i helseshyforetakene og deler av Statped om delvis overlapshyping i arbeidsoppgaver Dette gjelder i noen grad ogsaring i forholdet mellom sentrene for sammensatshyte laeligrevansker i Statped og barne- og ungdomsshypsykiatrien (BUP) Brukere av syns- og hoslashrselsshysentrene i Statped faringr ofte ogsaring tjenester fra oslashyeavshydelinger og OslashNH-avdelinger i spesialisthelsetjeshynesten

Mulige fordeler ved dette ville vaeligrt bedre koshyordinering for brukerne av delvis overlappende tjenester og fagpersonell Det synes imidlertid uvisst hva konsekvensene ville bli med til dels forskjellige faglige tradisjoner Samme uvisshet kan forventes dersom man alternativt besluttet at f eks HABU i helseforetakene ble lagt til Statped

Det kan ogsaring tenkes kombinasjoner av ulike modeller























Norges offentlige utredninger2008 og 2009

Statsministeren

Arbeids- og inkluderingsdepartementetOm grunnlaget for inntektsoppgjoslashrene 2008 NOU 2008 10Yrkessykdommer NOU 2008 11Skift og turnus ndash gradvis kompensasjon for ubekvem arbeidstid NOU 2008 17

Barne- og likestillingsdepartementetKvinner og homofile i trossamfunn NOU 2008 1Kjoslashnn og loslashnn NOU 2008 6Med barnet i fokus NOU 2008 9Farskap og annen morskap NOU 2009 5

FinansdepartementetKulturmomsutvalget NOU 2008 7Revisjonsplikten for smaring foretak NOU 2008 12Eierkontroll i finansinstitusjoner NOU 2008 13Om foretaksstyring og tiltak mot manipulering

av finansiell informasjon NOU 2008 16Skadeforsikringsselskapenes virksomhet

NOU 2008 20Kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren

mv NOU 2009 2Tiltak mot skatteunndragelser NOU 2009 4

Fiskeri- og kystdepartementetRetten til fiske i havet utenfor Finnmark

NOU 2008 5

Fornyings- og administrasjonsdepartementetIndivid og integritet NOU 2009 1

Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementetFordeling av inntekter mellom regionale helseforetak

NOU 2008 2

Justis- og politidepartementetFra ord til handling NOU 2008 4Bourbon Dolphins forlis den 12 april 2007

NOU 2008 8Barn og straff NOU 2008 15Fiskefartoslashyet rdquoWesternrdquos forlis 6 februar 1981

NOU 2008 19Nettbankbasert betalingsoverfoslashring NOU 2008 21

Kommunal- og regionaldepartementet

Kultur- og kirkedepartementet

KunnskapsdepartementetSett under ett NOU 2008 3Fagopplaeligring for framtida NOU 2008 18Rett til laeligring NOU 2009 18

Landbruks- og matdepartementet

Miljoslashverndepartementet

Naeligrings- og handelsdepartementet

Olje- og energidepartementet

SamferdselsdepartementetParing sikker veg NOU 2009 3

UtenriksdepartementetSamstemt for utvikling NOU 2008 14

Offentlige publikasjoner

Opplysninger om abonnement loslashssalg og pris faringr man hosAkademika ASAvdeling for offentlige publikasjonerPostboks 84 Blindern 0314 OSLO E-post offpublakademikanoTelefon 22 18 81 00Faks 22 18 81 01 Groslashnt nummer 800 80 960

Publikasjonen er ogsaring tilgjengelig paring wwwregjeringenno


ltlt ASCII85EncodePages true AllowTransparency false AutoPositionEPSFiles true AutoRotatePages None Binding Left CalGrayProfile (Dot Gain 20) CalRGBProfile (sRGB IEC61966-21) CalCMYKProfile (Europe ISO Coated FOGRA27) sRGBProfile (sRGB IEC61966-21) CannotEmbedFontPolicy Warning CompatibilityLevel 15 CompressObjects Tags CompressPages true ConvertImagesToIndexed true PassThroughJPEGImages false CreateJDFFile false CreateJobTicket false DefaultRenderingIntent Default DetectBlends true DetectCurves 01000 ColorConversionStrategy LeaveColorUnchanged DoThumbnails true EmbedAllFonts true EmbedOpenType false ParseICCProfilesInComments true EmbedJobOptions true DSCReportingLevel 0 EmitDSCWarnings false EndPage -1 ImageMemory 524288 LockDistillerParams true MaxSubsetPct 100 Optimize true OPM 0 ParseDSCComments false ParseDSCCommentsForDocInfo true PreserveCopyPage true PreserveDICMYKValues true PreserveEPSInfo true PreserveFlatness false PreserveHalftoneInfo false PreserveOPIComments true PreserveOverprintSettings true StartPage 1 SubsetFonts true TransferFunctionInfo Preserve UCRandBGInfo Preserve UsePrologue false ColorSettingsFile () AlwaysEmbed [ true ] NeverEmbed [ true ] AntiAliasColorImages false CropColorImages false ColorImageMinResolution 150 ColorImageMinResolutionPolicy OK DownsampleColorImages true ColorImageDownsampleType Bicubic ColorImageResolution 300 ColorImageDepth -1 ColorImageMinDownsampleDepth 1 ColorImageDownsampleThreshold 150000 EncodeColorImages true ColorImageFilter DCTEncode AutoFilterColorImages true ColorImageAutoFilterStrategy JPEG ColorACSImageDict ltlt QFactor 015 HSamples [1 1 1 1] VSamples [1 1 1 1] gtgt ColorImageDict ltlt QFactor 076 HSamples [2 1 1 2] VSamples [2 1 1 2] gtgt JPEG2000ColorACSImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 15 gtgt JPEG2000ColorImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 15 gtgt AntiAliasGrayImages false CropGrayImages false GrayImageMinResolution 150 GrayImageMinResolutionPolicy OK DownsampleGrayImages true GrayImageDownsampleType Bicubic GrayImageResolution 300 GrayImageDepth -1 GrayImageMinDownsampleDepth 2 GrayImageDownsampleThreshold 150000 EncodeGrayImages true GrayImageFilter DCTEncode AutoFilterGrayImages true GrayImageAutoFilterStrategy JPEG GrayACSImageDict ltlt QFactor 015 HSamples [1 1 1 1] VSamples [1 1 1 1] gtgt GrayImageDict ltlt QFactor 076 HSamples [2 1 1 2] VSamples [2 1 1 2] gtgt JPEG2000GrayACSImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 15 gtgt JPEG2000GrayImageDict ltlt TileWidth 256 TileHeight 256 Quality 15 gtgt AntiAliasMonoImages false CropMonoImages false MonoImageMinResolution 1200 MonoImageMinResolutionPolicy OK DownsampleMonoImages true MonoImageDownsampleType Bicubic MonoImageResolution 1200 MonoImageDepth -1 MonoImageDownsampleThreshold 150000 EncodeMonoImages true MonoImageFilter CCITTFaxEncode MonoImageDict ltlt K -1 gtgt AllowPSXObjects true CheckCompliance [ None ] PDFX1aCheck false PDFX3Check false PDFXCompliantPDFOnly false PDFXNoTrimBoxError true PDFXTrimBoxToMediaBoxOffset [ 000000 000000 000000 000000 ] PDFXSetBleedBoxToMediaBox true PDFXBleedBoxToTrimBoxOffset [ 000000 000000 000000 000000 ] PDFXOutputIntentProfile (None) PDFXOutputConditionIdentifier () PDFXOutputCondition () PDFXRegistryName (httpwwwcolororg) PDFXTrapped False Description ltlt ENU ([Based on Gan_HiRes] ) gtgt Namespace [ (Adobe) (Common) (10) ] OtherNamespaces [ ltlt AsReaderSpreads false CropImagesToFrames true ErrorControl WarnAndContinue FlattenerIgnoreSpreadOverrides false IncludeGuidesGrids false IncludeNonPrinting false IncludeSlug false Namespace [ (Adobe) (InDesign) (40) ] OmitPlacedBitmaps false OmitPlacedEPS false OmitPlacedPDF false SimulateOverprint Legacy gtgt ltlt AllowImageBreaks true AllowTableBreaks true ExpandPage false HonorBaseURL true HonorRolloverEffect false IgnoreHTMLPageBreaks false IncludeHeaderFooter false MarginOffset [ 0 0 0 0 ] MetadataAuthor () MetadataKeywords () MetadataSubject () MetadataTitle () MetricPageSize [ 0 0 ] MetricUnit inch MobileCompatible 0 Namespace [ (Adobe) (GoLive) (80) ] OpenZoomToHTMLFontSize false PageOrientation Portrait RemoveBackground false ShrinkContent true TreatColorsAs MainMonitorColors UseEmbeddedProfiles false UseHTMLTitleAsMetadata true gtgt ltlt AddBleedMarks false AddColorBars false AddCropMarks false AddPageInfo false AddRegMarks false BleedOffset [ 0 0 0 0 ] ConvertColors NoConversion DestinationProfileName (sRGB IEC61966-21) DestinationProfileSelector NA Downsample16BitImages true FlattenerPreset ltlt PresetSelector MediumResolution gtgt FormElements true GenerateStructure false IncludeBookmarks false IncludeHyperlinks false IncludeInteractive false IncludeLayers false IncludeProfiles false MarksOffset 6 MarksWeight 0250000 MultimediaHandling UseObjectSettings Namespace [ (Adobe) (CreativeSuite) (20) ] PDFXOutputIntentProfileSelector DocumentCMYK PageMarksFile RomanDefault PreserveEditing true UntaggedCMYKHandling LeaveUntagged UntaggedRGBHandling LeaveUntagged UseDocumentBleed false gtgt ] SyntheticBoldness 1000000gtgt setdistillerparamsltlt HWResolution [2400 2400] PageSize [595276 841890]gtgt setpagedevice

Documents

NOU Norges offentlige utredninger 2009: 18 Rett til læring...Statens Forvaltningstjeneste statens trykning NOU Norges offentlige utredninger 2009: 18 Rett til læring Utredning fra