NOU 2019: 12 - Regjeringen.noNOU 9 0 7 M E DIA – 2 0 4 1 0 3 7 M I L J Ø M E R K E T R Y K K E R I Bestilling av publikasjoner Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

NOU

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Omslagsillustrasjon: Anne Katrine Rognerud

Trykk: 07 Media AS – 06/2019

Norges offentlige utredninger 2019: 12

Lærekraftig utviklingLivslang læring for omstilling og konkurranseevne

NO

U 2

01

9: 1

2

Lærekraftig utvikling

1. Overtakelsestilbud (frivillig og pliktig tilbud) Finansdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov II Kunnskapsdepartementet

3. Nye sjanser – bedre læring Kunnskapsdepartementet

4. Organisering av norsk naturskade forsikring Justis- og beredskapsdepartementet

5. Ny forvaltningslov Justis- og beredskapsdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2019 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Arbeid og inntektssikring Arbeids- og sosialdepartementet

8. Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

Finansdepartementet

9. Fra kalveskinn til datasjø Kulturdepartementet

10. Åpenhet i grenseland Helse- og omsorgsdepartementet

11. Enklere merverdiavgift med én sats Finansdepartementet

12. Lærekraftig utvikling Kunnskapsdepartementet

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2018: 6 Varsling – verdier og vernNOU 2018: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2018

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem

Finansdepartementet:NOU 2018: 1 Markeder for finansielle instrumenterNOU 2018: 3 Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektorenNOU 2018: 7 Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyråNOU 2018: 9 RegnskapsførerlovenNOU 2018: 10 Nye prospektreglerNOU 2018: 12 Energiaksjer i Statens pensjonsfond utlandNOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi

Helse- og omsorgsdepartementet: NOU 2018: 16 Det viktigste først

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd

Kunnskapsdepartementet:NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov INOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæringNOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2018: 11 Ny fjellov

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid

Samferdselsdepartementet:NOU 2018: 4 Sjøveien videre

Norges offentlige utredninger 2019

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

Norges offentlige utredninger2018

NOU Norges offentlige utredninger 2019: 12


Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 2. mars 2018.Avgitt til Kunnskapsdepartementet 4. juni 2019.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonTeknisk redaksjon

Oslo 2019

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1405-6

07 Media AS

Til Kunnskapsdepartementet

Ekspertutvalget for etter- og videreutdanning ble oppnevnt ved kongelige reso-lusjon 2. mars 2018 for å vurdere behov for etter- og videreutdanning, omutdanningssystemet er i stand til å imøtekomme disse behovene, og om ram-mebetingelsene for investering i ny kompetanse er tilstrekkelig gode. Utvalgetgir med dette sin utredning.

Oslo, 4. juni 2019

Simen Markussen (leder)

Dag Arthur Aasbø Wenche Pedersen Dehli Lars J. Kirkebøen

Berit Johanne Kjeldstad Kristin Reiso Lawther Javad Mushtaq

Truls Nordahl Bjørn Audun Risøy Inga-Lill Sundset

Camilla Tepfers Svein-Olav Torø Torbjørn Tvedt

Xeni Kristine Dimakos(sekretariatsleder)

Odd Helge Askevold

Kristine Bettum

Jens Furuholmen

Vian Pashaei

Hans Jacob Sandberg

4 NOU 2019: 12 2019Lærekraftig utvikling

Innhold

1 Sammendrag og utvalgets anbefalinger .................................. 13

1.1 Livslang læring viktigere enn før .. 131.2 Utvalgets arbeid og strategi .......... 131.3 Begrepsforvirring og avklaring .... 141.4 Omfattende område med mange

aktører ............................................. 151.5 Deltagelsen er allerede høy .......... 151.6 Behov for en kompetansereform .. 161.6.1 Hva er diagnosen? .......................... 161.6.2 Hva krever framtiden? ................... 181.7 Sammendrag av tiltak .................... 191.7.1 Styrket tilbud av utdanning og

opplæring definert av arbeidslivets behov ............................................... 20

1.7.2 Bedre kvalitet gjennom støtte til utvikling og forsterket kvalitets-kontroll ............................................ 23

1.7.3 Økt tilgang til utdanning og opplæring ........................................ 24

1.7.4 Økt regionalt ansvar for koordinering og mobilisering ....... 26

1.8 Veien til livslang læring ................. 27

2 Utvalgets mandat, sammen-setning og arbeid ........................ 32

2.1 Bakgrunn ........................................ 322.2 Utvalgets medlemmer ................... 332.3 Utvalgets mandat ............................ 332.4 Utvalgets forståelse og

avgrensing av mandatet ................. 352.5 Sekretariatet ................................... 372.6 Utvalgets arbeid ............................. 37

Del I Kunnskapsgrunnlaget ................ 39

3 Tilbud og etterspørsel ................ 413.1 Livslang læring i Norge ................. 413.1.1 Utdannings- og kompetanse-

nivået ............................................... 413.1.2 Hovedtrekk ved vår samfunns-

og arbeidslivsmodell ...................... 433.1.3 Nasjonal kompetansepolitisk

strategi ............................................. 443.1.4 Aktører i systemet for livslang

læring .............................................. 443.2 Tilbud .............................................. 473.2.1 Kommuner ...................................... 473.2.2 Fylkeskommuner ........................... 483.2.3 Fagskoler ........................................ 483.2.4 Universiteter og høyskoler ............ 49

3.2.5 Private tilbydere av høyere utdanning ........................................ 50

3.2.6 Bransjeorganisasjoner, arbeids-livets parter og virksomheter ....... 50

3.2.7 Studiesentre, studieforbund og nettskoler ........................................ 51

3.2.8 Nav .................................................. 513.2.9 Andre offentlige tiltak .................... 523.3 Fleksibilitet og digitalisering ........ 533.3.1 Fleksible tilbud .............................. 533.3.2 Tidligere utredninger .................... 543.3.3 Kvalitetsutvikling i høyere

utdanning ........................................ 543.3.4 Digitalisering i høyere

utdanning ........................................ 543.4 Etterspørsel .................................... 553.4.1 Etterspørrere .................................. 553.4.2 Datagrunnlaget .............................. 563.4.3 Hovedtrekkene .............................. 573.4.4 Etterutdanning ............................... 573.4.5 Videreutdanning ............................ 593.4.6 De som ikke deltar ........................ 623.4.7 Virksomhetenes rolle .................... 633.5 Koordinering og mobilisering ...... 633.5.1 Kompetanse i næringspolitikken .. 643.5.2 Kompetansepolitikk på regionalt

nivå .................................................. 643.5.3 Samarbeid mellom utdannings-

sektoren og arbeidslivet ................ 653.5.4 Informasjon .................................... 663.5.5 Samsvar mellom tilbud og

etterspørsel ..................................... 663.6 Utvalgets oppsummering .............. 67

4 Rammer og finansiering ........... 694.1 Regelverk ........................................ 694.1.1 Opplæringsloven ............................ 694.1.2 Fagskoleloven ................................ 714.1.3 Universitets- og høyskoleloven .... 714.1.4 Egenbetalingsforskriften .............. 714.1.5 BOA-reglementet ........................... 724.1.6 EØS-avtalens statsstøtteregler ..... 734.1.7 Utdanningspermisjon .................... 734.2 Dokumentasjon og tilgang til

utdanning ........................................ 734.2.1 Nasjonalt kvalifikasjonsramme-

verk for livslang læring ................. 744.2.2 Dokumentasjon av ikke-formell

kompetanse .................................... 744.2.3 Realkompetansevurdering ............ 754.2.4 Tilgang til utdanning ..................... 75

4.3 Livsopphold under utdanning og opplæring ........................................ 76

4.3.1 Lånekassen ..................................... 774.3.2 Nav ................................................... 774.4 Finansering av offentlig

utdanning ........................................ 774.4.1 Finansering av UH-sektoren ......... 774.4.2 Finansiering av fagskolene ............ 794.4.3 Finansiering av videregående

skole ................................................ 804.5 Økonomiske rammer for livslang

læring .............................................. 814.5.1 Offentlige utgifter til livslang

læring .............................................. 814.5.2 Arbeidslivets utgifter til livslang

læring .............................................. 824.6 Kostnader som barriere ................. 834.6.1 Deltagerbetaling ............................. 834.6.2 Skattefritak for utdanning ............. 834.6.3 Individer .......................................... 844.6.4 Virksomheter .................................. 844.7 Utvalgets oppsummering .............. 84

5 Livslang læring i andre land .... 875.1 Deltagelse ....................................... 875.2 Tiltak rettet mot etterspørsel ........ 885.2.1 Permisjon ........................................ 895.2.2 Bindingstid ...................................... 895.2.3 Veiledning og informasjon ............ 895.2.4 Lærlingordninger ........................... 905.2.5 Skattefradrag .................................. 915.2.6 Fond ................................................. 915.2.7 Fond med fritak .............................. 925.2.8 Lån og stipend ................................ 925.2.9 Lønnsgodtgjørelse .......................... 935.2.10 Læringskontoer .............................. 935.3 Tiltak rettet mot tilbud ................... 955.3.1 Offentlig grunnleggende og

videregående utdanning ................ 955.3.2 Offentlige høyere utdanning ......... 965.3.3 Offentlige subsidier av privat

tilbud ................................................ 995.3.4 Godkjenning av ikke-formell

opplæring ........................................ 995.4 Samspill mellom tilbud og

etterspørsel ..................................... 1005.5 Utvalgets oppsummering .............. 101

6 Framtiden ...................................... 1036.1 Framtidens kompetansebehov ..... 1036.1.1 Scenarioanalyser av framtidens

kompetansebehov .......................... 1036.1.2 Kompetansebehovsutvalgets

prognoser ........................................ 1046.2 Teknologisk utvikling .................... 105

6.2.1 Teknologiske endringer før og nå ................................................ 105

6.2.2 Kompetansekrav og yrkes-struktur ........................................... 105

6.2.3 Framtidens kompetanser .............. 1076.2.4 Lønnsomhet av investeringer

i kompetanse .................................. 1086.2.5 Nye bedriftsstrukturer .................. 1086.2.6 Automatisering .............................. 1096.2.7 Læringsteknologi ........................... 1106.2.8 Innovasjon ...................................... 1106.3 Innvandring .................................... 1116.3.1 Innvandring før og nå .................... 1116.3.2 Kvalifisering ................................... 1116.3.3 Tilgang på arbeidskraft ................. 1126.4 Demografi ....................................... 1126.4.1 Demografiske endringer ............... 1126.4.2 Lengre arbeidsliv og kompetanse-

behov ............................................... 1126.5 Utvalgets oppsummering .............. 112

Del II Vurderinger .................................. 115

7 Mål og prinsipper ....................... 1177.1 Målsettinger ................................... 1177.1.1 Overordnet mål .............................. 1177.1.2 Framtidens behov .......................... 1177.1.3 Fleksibilitet ..................................... 1207.1.4 Farvel til etter- og videre-

utdanning ........................................ 1217.2 Innretting av tiltak ......................... 1217.2.1 Roller og ansvar ............................. 1227.2.2 Målgrupper ..................................... 1227.2.3 Personas ......................................... 1237.2.4 Å lære hele livet koster ................. 1257.2.5 Effekt av kompetanseheving ........ 1277.2.6 Prinsipper for tiltak ........................ 1307.3 Muligheter som ikke utnyttes ...... 1317.3.1 Økning av undervisnings-

kapasitet i UH ................................. 131

8 Anbefalinger ................................. 1338.1 Anbefalinger for et styrket

tilbud ............................................... 1338.1.1 Arbeidslivsdrevet kompetanse-

bygging ........................................... 1338.1.2 Resultatfinansiering

i UH-sektoren ................................. 1348.1.3 Betalingstilbud i UH-sektoren ...... 1368.1.4 Fagskoler ........................................ 1378.2 Anbefalinger for bedre kvalitet .... 1378.2.1 Kvalitet i ikke-formell opplæring .. 1388.2.2 Kvalitet i Bedriftsintern

opplæring (BIO) ............................ 138

8.2.3 Digitale læringsformer og modeller for distribusjon av læring .............................................. 139

8.3 Anbefalinger for økt tilgang .......... 1408.3.1 Livsopphold ..................................... 1408.3.2 Insentiver for kompetanse-

investering ...................................... 1408.3.3 Muligheter utenfor arbeidslivet .... 1428.3.4 Tilgang og opptak til utdanning .... 1438.3.5 Videregående skole og

fagopplæring ................................... 1458.4 Anbefalinger for kompetanse-

utvikling i regionene ...................... 1468.4.1 Kartlegging og etterspørsels-

kompetanse ..................................... 1468.4.2 Distribusjon av tilbud ..................... 1468.4.3 Videregående skole og fagskoler .. 1468.4.4 Tilbud for det lokale

næringslivet .................................... 1478.4.5 Fylkeskommunale utviklings-

midler .............................................. 1478.5 Øvrige anbefalinger ....................... 1488.5.1 Utviklingsavtaler ............................ 1488.5.2 Statsstøtteregelverket .................... 1498.5.3 Kompetanseplattform .................... 1508.5.4 Kunnskap og statistikk .................. 151

Del III Tiltak for styrket tilbud ............. 153

9 Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging .................... 155

9.1 Problembeskrivelse ....................... 1559.2 Dagens situasjon og mål ................ 1569.3 Konkret utforming ......................... 1589.3.1 Forprosjekt (fase 1) ........................ 1589.3.2 Utvikling (fase 2) ............................ 1589.3.3 Drift (fase 3) .................................... 1599.3.4 Tilbydere ......................................... 1599.3.5 Prissetting og egenbetalings-

satser ............................................... 1599.3.6 Målretting ....................................... 1609.3.7 Alternative innrettinger ................. 1619.4 Forventede effekter ........................ 1629.5 Iverksetting ..................................... 1629.6 Økonomiske og administrative

konsekvenser .................................. 1639.6.1 Finansiering .................................... 1639.6.2 Fordeling mellom tilbydere og

faser ................................................. 164

10 Universitetene og høyskolenes tilbud av livslang læring ............ 167

10.1 Insentiver for fleksibilitet i utdanningene ................................ 168

10.1.1 Problembeskrivelse ....................... 168

10.1.2 Målgruppe ...................................... 16910.1.3 Dagens regelverk .......................... 16910.1.4 Konkret utforming ......................... 16910.1.5 Forventede effekter ....................... 17010.1.6 Iverksetting .................................... 17010.1.7 Økonomiske og administrative

konsekvenser ................................. 17110.2 Økt resultatfinansiering av

betalingsstudier ............................. 17110.2.1 Problembeskrivelse ....................... 17110.2.2 Målgruppe ...................................... 17110.2.3 Dagens situasjon ............................ 17210.2.4 Konkret utforming ......................... 17210.2.5 Forventede effekter ....................... 17310.2.6 Iverksetting .................................... 17310.2.7 Økonomiske og administrative

konsekvenser ................................. 17310.3 Regelverk for finansiering av

livslang læring ................................ 17410.3.1 Problembeskrivelse ....................... 17410.3.2 Målsetting ....................................... 17510.3.3 Dagens regelverk .......................... 17510.3.4 Konkret utforming ......................... 17610.3.5 Forventede effekter ....................... 17710.3.6 Iverksetting .................................... 17810.3.7 Økonomiske og administrative

konsekvenser ................................. 17810.4 Kandidatindikatorens virkning

for livslang læring .......................... 17810.4.1 Problembeskrivelse ....................... 17910.4.2 Dagens regelverk .......................... 17910.4.3 Målsetting ....................................... 18110.4.4 Konkret utforming ......................... 18110.4.5 Iverksetting .................................... 18210.4.6 Økonomiske og administrative

konsekvenser ................................. 182

11 Fagskoler for livslang læring ... 18311.1 Problembeskrivelse ....................... 18311.2 Målgruppe ...................................... 18411.3 Dagens regelverk .......................... 18511.4 Konkret utforming ......................... 18611.5 Forventede effekter ....................... 18611.6 Iverksetting .................................... 18711.7 Økonomiske og administrative

konsekvenser ................................. 187

Del IV Tiltak for bedre kvalitet ............ 189

12 Godkjenning av ikke-formell opplæring ...................................... 191

12.1 Problembeskrivelse ....................... 19112.1.1 Mål .................................................. 19212.1.2 Dagens situasjon ............................ 19212.1.3 Konkret utforming ......................... 193

12.1.4 Forventede effekter ........................ 19312.1.5 Iverksetting ..................................... 19412.1.6 Økonomiske og administrative

konsekvenser .................................. 194

13 Digitalisering av tilbud .............. 19513.1 Problembeskrivelse ....................... 19513.2 Mål ................................................... 19613.3 Dagens situasjon ............................ 19713.4 Konkret utforming ......................... 19713.5 Forventede effekter ........................ 19813.6 Iverksetting ..................................... 19913.7 Økonomiske og administrative

konsekvenser .................................. 199

Del V Tiltak for økt tilgang ................... 201

14 Støtte til kompetanse-investeringer ................................. 203

14.1 Lånekasse for livslang læring ....... 20314.1.1 Problembeskrivelse ....................... 20314.1.2 Mål ................................................... 20314.1.3 Dagens regelverk ........................... 20414.1.4 Konkret utforming ......................... 20414.1.5 Forventede effekter ........................ 20814.1.6 Iverksetting ..................................... 20914.1.7 Økonomiske og administrative

konsekvenser .................................. 20914.2 Utprøving av tilskudd til studie-

avgift og lønnsrefusjon .................. 21114.2.1 Problembeskrivelse ....................... 21214.2.2 Mål ................................................... 21214.2.3 Dagens situasjon ............................ 21314.2.4 Konkret utforming ......................... 21314.2.5 Forventede effekter ........................ 21514.2.6 Iverksetting ..................................... 21514.2.7 Økonomiske og administrative

konsekvenser .................................. 215

15 Livslang læring utenfor arbeidslivet ................................... 216

15.1 Utdanning på dagpenger ............... 21615.1.1 Problembeskrivelse ...................... 21715.1.2 Dagens regelverk ........................... 21715.1.3 Målgruppe ....................................... 21815.1.4 Konkret utforming ......................... 21915.1.5 Tilpassing av forslaget til

dagpengeregelverket ..................... 22015.1.6 Forventede effekter ........................ 22215.1.7 Iverksetting ..................................... 22215.1.8 Økonomiske og administrative

konsekvenser ................................. 22215.2 Utdanning på sykepenger ............ 22415.2.1 Problembeskrivelse ...................... 22415.2.2 Dagens situasjon ............................ 225

15.2.3 Målgruppe ...................................... 22615.2.4 Konkret utforming ......................... 22815.2.5 Forventede effekter ....................... 23015.2.6 Iverksetting .................................... 23115.2.7 Økonomiske og administrative

konsekvenser ................................. 23215.3 Ny videregående opplæring på

dagpenger ....................................... 23215.3.1 Problembeskrivelse ....................... 23215.3.2 Dagens situasjon ............................ 23315.3.3 Målgruppe ...................................... 23415.3.4 Konkret utforming ......................... 23415.3.5 Forventede effekter ....................... 23415.3.6 Iverksetting .................................... 23515.3.7 Økonomiske og administrative

konsekvenser ................................. 235

16 Tilgang og opptak til utdanning ...................................... 237

16.1 Bedre system for realkompetanse-vurderinger ..................................... 237

16.1.1 Problembeskrivelse ....................... 23716.1.2 Mål .................................................. 23916.1.3 Dagens regelverk .......................... 24016.1.4 Konkret utforming ......................... 24116.1.5 Forventede effekter ....................... 24216.1.6 Iverksetting .................................... 24316.1.7 Økonomiske og administrative

konsekvenser ................................. 24416.2 Opptak til enkeltemner uten å ha

dokumentert studiekompetanse .. 24516.2.1 Problembeskrivelse ....................... 24516.2.2 Mål .................................................. 24616.2.3 Dagens situasjon ............................ 24716.2.4 Konkret utforming ......................... 24716.2.5 Forventede effekter ....................... 24716.2.6 Iverksetting .................................... 24816.2.7 Økonomiske og administrative

konsekvenser ................................. 24816.3 Utvidet rett til videregående

opplæring ........................................ 24916.3.1 Problembeskrivelse ....................... 24916.3.2 Målgruppe ...................................... 25016.3.3 Dagens regelverk .......................... 25116.3.4 Konkret utforming ......................... 25116.3.5 Forventede effekter ....................... 25116.3.6 Iverksetting .................................... 25216.3.7 Økonomiske og administrative

konsekvenser ................................. 252

Del VI Implementering .......................... 255

17 Utprøving og evaluering ........... 25717.1 Utprøving og evaluering som

metode ............................................ 257

17.2 I hvilke tilfeller er utprøvinger egnet? .............................................. 258

17.3 Effekter av tiltak ............................. 25917.4 Tiltak og egnethet for

utprøvinger ..................................... 26017.5 Konkrete skisser av modeller for

utprøving av tiltak ........................... 26017.5.1 Om grunnlag for beregninger ....... 26017.5.2 Konkret utforming ......................... 261

Vedlegg1 Beregninger til kapittel 4 .............. 2772 Beregninger til kapittel 10 ............ 2823 Beregninger til kapittel 14.2 ......... 2834 Oppsummering av økonomiske

og administrative konsekvenser .. 284

Digitale vedlegg:Notater utarbeidet av utvalget – kunnskapsgrunnlagArbeidslivet i endringDeltakelse i videreutdanningEffekter av etter- og videreutdanningEtter- og videreutdanning i andre landEtter- og videreutdanning i Norge

Rapporter bestilt fra eksterne aktørerBDO Analyse. Kartlegging av etter- og videreutdanning i Norge for sekretariatet for ekspertutvalget om etter- og videreutdanning.Fafo. Etter- og videreutdanning i tariffavtalene i offentlig sektor. Lund & Co. Finansiering av etter- og videreutdanning: Universitet- og høyskolesektorens muligheter innenfor statsstøtteregelverket.

Innspill til utvalgetAkademikerneDikuFleksibel utdanning NorgeKompetanseforum ØstfoldNITONorsk psykologforeningNorske UtdanningssentreTeknaUtdanningsdirektoratetVeterinærforeningenVoksenopplæringsforbundet


Forkortelser

AES: Adult Education SurveyAkademikerne: Hovedsammenslutning av norske

fagforbund med høyere grads utdanning

AMO-kurs: ArbeidsmarkedsopplæringskursBIO-midler: Tilskudd til bedriftsintern opp-

læringCedefop: European Centre for the Develop-

ment of Vocational TrainingDBH: Database for statistikk om høyere

utdanningDiku: Direktoratet for internasjonalise-

ring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning

Edtech: «Educational Technology», læringsteknologi

EU: Den europeiske unionEurostat: EUs statistikkontorEvu: Etter- og videreutdanningEØS: Det europeiske økonomiske sam-

arbeidsområdetFuN: Fleksibel utdanning NorgeIA-avtalen: Intensjonsavtale om et inklude-

rende arbeidsliv (avtale mellom arbeidslivets parter og Staten)

IKT: Informasjons- og kommunika-sjonsteknologi

IMDi: Integrerings- og mangfoldsdirek-toratet

KBU: KompetansebehovsutvalgetKD: KunnskapsdepartementetKS: Kommunenesektorens interesse-

og arbeidsgiverorganisasjonLO: Landsorganisasjonen i NorgeLVM: Lærevilkårsmonitoren, en til-

leggsundersøkelse til Arbeids-kraftsundersøkelsen

MOOC: Massive Open Online CoursesNav: Arbeids- og velferdsforvaltningen

i NorgeNHO: Næringslivets hovedorganisasjonNIFU: Nordisk institutt for studier av

innovasjon, forskning og utdan-

ningNITO: Norges ingeniør- og teknologor-

ganisasjonNKPS: Nasjonal kompetansepolitisk

strategiNOKUT: Nasjonalt organ for kvalitet i ut-

danningenNOU: Norsk offentlig utredningNTNU: Norges teknisk-naturvitenskape-

lige universitetNUDB: Nasjonal utdanningsdatabaseOECD: The Organisation for Economic

Co-operation and DevelopmentPIAAC: Programme for the International

Assessment of Adult Competen-cies

Rkv: RealkompetansevurderingRSA: Råd for samarbeid med arbeids-

livetSiva: Siva – selskapet for industrivekst

SFSMB-er: Små og mellomstore bedrifterSpekter: Arbeidsgiverforeningen SpekterSSB: Statistisk sentralbyråTekna: Teknisk-naturvitenskapelig

foreningUdir: UtdanningsdirektoratetUH: Universitet og høyskolerUnio: Hovedorganisasjonen for univer-

sitets- og høyskoleutdannedeUnit: Direktoratet for IKT og fellestje-

nester i høyere utdanning og forskning

Vg1–Vg3: Videregående opplæring, trinn 1–3

Vgo: Videregående opplæringVirke: Hovedorganisasjonen for tjenes-

tenæringeneVOFO: VoksenopplæringsforbundetYS: Yrkesorganisasjonenes sentral-

forbund


Sentrale begrep og definisjoner

Arbeidslivsrelevante utdanningstilbud: utdanningsom er tilpasset yrkesaktive.

Arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO-kurs): omfat-ter opplæring som ledd i arbeidsmarkeds- ogsysselsettingspolitikken. Skjer i regi av Nav ogmed diverse opplæringsaktører som tilbyderepå oppdrag/anbud fra Nav.

Basistilskudd til UH-sektoren: statlig grunnbevilg-ning til universiteter og høyskoler.

Egenbetalingsforskriften: Forskriften regulererinstitusjonenes muligheter til å kreve egen-betaling fra studenter. Forskriften gjelder stu-dietilbud som er rettet mot enkeltstudenter, ogikke studietilbud som tilbys som oppdrag.

Enkeltemne/emne: et studiepoenggivende utdan-ningstilbud i høyere utdanning. Enkeltemnerer et tilbud til de som ikke er tatt opp til et stu-dieprogram. Emner kan både inngå i studiepro-gram og samtidig tilbys som enkeltemner.

Enkeltemnestudent: en person som ikke er tatt opptil et studieprogram i høyere utdanning, men tilenkelte emner.

Etterutdanning: opplæring som ikke leder til enoffentlig godkjent kompetanse. Den vanligstedefinisjonen er at etterutdanning tilsvarer ikke-formell opplæring (se definisjon under), mennoen inkluderer også uformell læring (se defi-nisjon under) i begrepet.

Fag-/svennebrev: et avsluttende dokument etterfullført yrkesfaglig opplæring for lærlinger ogpraksiskandidater.

Formell opplæring /utdanning: omfatter all offent-lig godkjent opplæring/utdanning som leder tilformell kompetanse eller studiepoeng innenfordet ordinære utdanningssystemet. Dette inklu-derer grunnskole, moduler, årskurs, fagbreveller studiekompetanse på videregående opp-læringsnivå (inkludert praksis), offentlig god-kjent fagskoleutdanning og utdanning som girstudiepoeng ved høgskole eller universitet.

Generell studiekompetanse: det formelle opp-takskravet til høyere utdanning.

Gratisprinsippet: Statlige universiteter og høysko-ler kan ikke kreve egenbetaling fra studenterfor ordinære utdanninger som fører fram til en

grad eller yrkesutdanning. Departementet kani særskilte tilfeller, etter søknad, godkjenneunntak fra denne bestemmelsen.

Grunnbeløpet i folketrygden (G) benyttes somgrunnlag for å beregne norske trygde- ogpensjonsytelser, og er pr. 1. mai 2018 96 883 kroner.

Grunnleggende ferdigheter: lese, regne, skrive, digi-tale ferdigheter og å kunne uttrykke seg munt-lig. Grunnleggende ferdigheter er avgjørenderedskaper for læring og utvikling i opplæring,arbeid og samfunnsliv.

Grunnopplæring: består av grunnskole- og videre-gående opplæring.

Grunnutdanning: sammenhengende utdanningfør påbegynt karriere.

Ikke-formell (opp)læring: opplæring som ikke ledertil en offentlig godkjent kompetanse. Omfatterblant annet kurs, seminarer og konferanser deropplæring er hovedformålet med deltagelse,samt privattimer og forelesninger som ikkeinngår i en formell utdanning.

Ikke-økonomisk aktivitet (EØS-rettslig): aktivitetsom ikke skjer i et åpent marked, slik at virk-somheten ikke anses for et foretak.

Innvandrere: personer som er født i utlandet av toutenlandsfødte foreldre, og som på et tidspunkthar innvandret til Norge.

Kompetanse: inkluderer en persons kunnskaper,ferdigheter, evner og holdninger og hvordandisse brukes i samspill.

Kompetansebevis: dokumenterer en persons kom-petanse på videregående opplærings-nivå forpersoner som ikke fyller vilkårene for å få vitne-mål eller fag-/svennebrev. Det er fylkeskom-munen som utsteder dette.

Kompetansepolitikk: beskriver mål og tiltak forutvikling og bruk av kompetanse i utdannings-systemet og i arbeids- og samfunnslivet.

Kompetanseutvikling: formell og ikke-formell opp-læring.

Kurs: opplæring som ikke er formell/gir studie-poeng.

Livsoppholdstøtte: økonomisk støtte til livsopphold.


Livslang læring: viser til det utdanningspolitiskeprinsippet om at alle skal ha mulighet til å til-egne seg ny kunnskap og utvikle evnene sinegjennom hele livet.

Lærevilkårsmonitoren: en årlig tilleggsundersø-kelse til Arbeidskraftsundersøkelsen som kart-legger befolkningens deltagelse i opplærings-aktiviteter og sysselsattes læringsmuligheter.

Modul: en mindre opplæringsenhet som kanavsluttes med en dokumentert vurdering.

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslanglæring (NKR): gir oversikt over utdanningsni-våene i Norge og viser hvilket nivå kvalifikasjo-ner fra det norske utdanningssystemet er plas-serte på i forhold til hverandre.

Oppdragsutdanning: omsetning av undervisnings-tjenester mot vederlag som ikke er rettet motenkeltstudenter. Oppdragsgiver bestemmerhvem som deltar og dekker alle kostnader.

Praksiskandidatordningen: en dokumentasjonsord-ning som gir fagbrev for voksne som har langog allsidig yrkespraksis.

Realkompetanse: all kompetanse som er tilegnetgjennom formell, ikke-formell eller uformelllæring. Det vil si alle kunnskaper og ferdig-heter en person har tilegnet seg gjennomutdanning, lønnet eller ulønnet arbeid, organi-sasjonserfaring, fritidsaktiviteter eller annenmåte.

Realkompetansevurdering: å vurdere den enkeltesrealkompetanse opp mot fastsatte kriterier, foreksempel et kompetansemål i en læreplan/stu-dieplan eller kompetansekriterier i et arbeids-forhold. Vurderingen kan føre til avkortet opp-læring, opptak til studier, fritak fra deler av etstudium, ny jobb eller høyere lønn. Innenfordet formelle utdanningssystemet utføres real-kompetansevurdering av kommuner, fylkes-kommuner, fagskoler, universiteter og høysko-ler.

Registerdata: data som er hentet fra registre, somfor eksempel folkeregisteret og bolig-registeret.

Resultatbasert finansiering av UH-sektoren: statligebevilgninger til institusjonene på bakgrunn avderes undervisnings- og forskningsresultater.

Spisskompetanse: ekspertise innenfor et fag-område.

Statsstøtte: offentlige tiltak som oppfyller alle vilkå-rene i EØS-avtalen artikkel 61 første ledd reg-nes som statsstøtte.

Studieforbund: er ideelle organisasjoner som tilbyrvoksenopplæring som ikke er bundet av offent-lige læreplaner og eksamen. Studieforbundkan også tilby formell utdanning som et supple-ment til det offentlige utdanningssystemet.

Studiepoeng: et mål på hvor omfattende et emneeller studieprogram er. Et fullt studieår er 60studiepoeng. Studiepoeng erstattet begrepetvekttall.

Studieprogram: en gitt samling emner som er fast-satt i studieplan, som studenter tas opp til, ogsom fører fram til grads- eller yrkesutdanning.

Uformell læring: læring som ikke er organisert,men som kan karakteriseres som hverdagslæ-ring fra de ulike situasjoner en person deltar igjennom hjem, skole, arbeidsliv og samfunns-deltagelse. Uformell læring skjer uten at det eren lærer, veileder eller organisator tilstede. Deter ikke like strukturert som formell videreut-danning og ikke-formell opplæring, men etbevisst ønske om å lære skiller denne typelæring fra tilfeldig læring.

Videregående opplæring (vgo): består av studiefor-beredende utdanningsprogram og yrkesfagligutdanningsprogram.

Videreutdanning: omfatter all offentlig godkjentopplæring/utdanning som leder til formellkompetanse eller studiepoeng innenfor detordinære utdanningssystemet. Det finnesingen standardisert definisjon av hva formellvidereutdanning er. Se Formell opplæring /utdanning.

Økonomisk aktivitet (EØS-rettslig): kjøp og salg avvarer og tjenester i et åpent marked. Slik aktivi-tet er omfattet av EØS-reglene.

NOU 2019: 12 13Lærekraftig utvikling Kapittel 1

Kapittel 1

Sammendrag og utvalgets anbefalinger

1.1 Livslang læring viktigere enn før

Gjennom historien har vi opplevd en eventyrligvelstandsvekst. Til grunn for denne veksten liggerkunnskap. Fra uformelle systemer for akkumule-ring og overføring av kunnskap fra generasjon tilgenerasjon, har vi i dag omfattende institusjonerfor generering, systematisering og formidling avkunnskap.

Det er snart 300 år siden vi innførte skoleplikti Norge. Fra innføringen av ukentlig undervisningi minst tre år i 1739 har omfanget av den obligato-riske skolegangen gradvis økt. Siden 1997 har vihatt tiårig obligatorisk grunnskole. Samtidig harvi bygget ut retten til utdanning utover grunn-skole. Reformeringen av videregående opplæringi 1994 gav lovfestet rett til videregående opplæ-ring. Tilbudet av fagskoleutdanninger og høyereutdanning har også økt. Dette tilbudet er i allhovedsak gratis, og vi har omfattende støtteord-ninger for livsopphold gjennom Lånekassen.

Neste skritt er å gå fra et system der vi pri-mært lærer først og jobber etterpå, til et systemder vi lærer hele livet og jobber underveis. Detteer en naturlig konsekvens av en stadig mer omfat-tende akkumulering av kunnskap og økte behovfor raskere endringer på mange områder. Å nåkunnskapsfronten er stadig mer krevende, og denomfattende satsingen på forskning og innovasjongjør at det ikke er tilstrekkelig å utdanne seg «engang for alle».

I arbeidslivet foregår det samtidig en omfat-tende teknologiutvikling som gjerne omtales somdigitalisering eller automatisering. Denne harkonsekvenser på nær sagt alle områder og endrerbåde informasjonstilgang, arbeidsmetoder og for-retningsmodeller. Den digitale transformasjonensamfunnet står overfor vil kreve ny kunnskap,som ikke nødvendigvis finnes når mange tar sinførste utdanning. I tillegg bidrar den demogra-fiske utviklingen til at flere må stå i jobb lenger forå bidra til velferdsstatens bærekraft, og innvand-ring gjør at kompetansebehovene endrer seg.

Disse utviklingstrekkene forsterker behovet forlivslang læring.

En satsing på livslang læring står ikke i mot-setning til den tradisjonelle utdanningsmodellender vi lærer først. Det er gode grunner til at vi skalinvestere tungt i kunnskap i den første delen avlivet. For å kunne stå på skuldrene til generasjo-nene før oss må vi først klatre opp, og det kreverstadig mer. En satsing på livslang læring reflekte-rer at samfunnets gradvise akkumulasjon av kunn-skap ikke stanser den dagen vi forlater skolen ogtar steget ut i arbeidslivet. Likeledes er ikke sam-funnet rundt oss statisk, og med det følger nyeutfordringer og problemstillinger som krever for-nyet kompetanse. Livslang læring handler derforom å gå videre i takt med verden rundt oss, ogogså bygge videre på mulighetene vi har til å værei front på mange kunnskapsområder.

Over lang tid har vi hatt en jevn økning i leveal-der. Økningen i levealder har medført at vi desiste 20 årene har stått lenger i arbeid. At vi stårlenger i arbeid forsterker behovet for å satse pålivslang læring, siden tiden fra grunnutdanning tilkarriereslutt øker. Det gjør også at avkastningenav å investere i kompetanse, ved enhver alder,øker, ettersom gevinsten kan høstes over flere år.

Til sammen mener utvalget det er behov foren dreining i synet på utdanning og kompetanse.Vi trenger en kompetansemodell der vi lærer helelivet – men jobber underveis.

1.2 Utvalgets arbeid og strategi

Utvalgets arbeid har på ingen måte foregått i etvakuum. Tvert imot har vi kunnet ta utgangspunkti arbeid som allerede er gjennomført. Viktige ord-ninger som utdanningspermisjon og et system forrealkompetansevurderinger kom på plass ved for-rige korsvei for kompetansepolitikken, rundt årtu-senskiftet. De siste årene har det foregått etomfattende samarbeid mellom myndighetene ogarbeidslivets parter som resulterte i Nasjonalkompetansepolitisk strategi. Samtidig med vårt

14 NOU 2019: 12Kapittel 1 Lærekraftig utvikling

utvalgsarbeid har andre utvalg arbeidet medbeslektede tema, som Livsoppholdsutvalget, Sys-selsettingsutvalget, Kompetansebehovsutvalgetog Liedutvalget. Så langt det lar seg gjøre har vihatt dialog med disse, med mål om at det vi fore-slår skal passe sammen.

En utredning av livslang læring vil i sin naturomfatte mye, og må avgrenses mot andre politikk-områder. Denne utredningen har trukket engrense mot Livsoppholdsutvalget (NOU 2018: 13)ved at vi ikke berører tiltak for personer som man-gler grunnleggende ferdigheter eller videregå-ende skole. Vi har avgrenset oss mot frivillighe-ten, idrett og organisasjonsliv ved at vi fokusererpå arbeidslivsrelevant kompetanse. Vi har avgren-set oss mot Sysselsettingsutvalget (NOU 2019: 7)ved at vi først og fremst berører tiltak for personeri arbeid, samt utdanningsmuligheter for personernær, men ikke i, arbeidslivet.

Underveis i arbeidet har vi også hatt dialogmed omverdenen for øvrig, og spesielt partene iarbeidslivet. Vi har hatt tre møter med partene,representert ved LO, NHO, KS, Unio, Virke, YS,Spekter og Akademikerne. Dette har gitt utvalgetviktige innspill, både tidlig og sent i prosessen. Vihar også hatt møter enkeltvis med flere andreaktører med ulike roller og oppgaver knyttet tillivslang læring, inkludert Kommunal- og moderni-seringsdepartementet, Innovasjon Norge, NorgesForskningsråd, NOKUT, Lånekassen og Nav. Vihar også mottatt en rekke skriftlige innspill under-veis, og vi har deltatt på konferanser og disku-sjonsmøter hvor vi har innledet om utvalgetsarbeid, fått innspill og diskutert hvordan en kom-petansereform bør utformes. Vi har også hattmøter med flere sentrale utdanningstilbydereutover dem representert i utvalget, inkludert BI,Universitetet i Oslo, OsloMet, Høgskolen i Øst-fold, samt Universitets- og høgskolerådet.

Utvalgets strategi i utarbeidingen av forslag tiltiltak kan oppsummeres i tre punkter:1) Tilpassinger av dagens system til en situasjon

der vi skal lære hele livet: Vi har identifiserthindre, barrierer og unødvendige kostnadsdri-vere i dagens system. Der det lar seg gjøre,foreslås enkelte endringer, slik at systemetskal være bedre tilpasset livslang læring. Etillustrerende eksempel er forslagene til end-ring i forutsetningene for å få lån i Lånekassen.Studiestøtten er utformet med tanke på ungeførstegangsstudenter og passer dårlig for å lapersoner lære hele livet. Vi foreslår derfor etsett med endringer som vil gjøre Lånekassensordninger bedre egnet for en ny tid, uten at dehar vesentlige konsekvenser for førstegangs-

studentene. Vi har også fått innspill på innova-tive forretningsmodeller for utdanningstilby-dere. Framfor å foreslå konkrete modeller, harvi vurdert om dagens system står i veien forslik innovasjon. I noen tilfeller finner vi atregelverket er til hinder for utvikling, og viforeslår endringer for å fjerne disse.

2) Nye ordninger som stimulerer til livslanglæring: På noen områder har utvalget vurdertdet mest formålstjenlig å foreslå å opprette nyeordninger for å legge til rette for og stimuleretil livslang læring, enten fordi forslagene angårnoe som ikke finnes fra før eller fordi innret-ningen er såpass ulik det eksisterende at detbør ha en egen ramme. Vi foreslår blant annetat det startes et arbeid for å utvikle et godkjen-ningssystem for ikke-formell opplæring. Etslikt system finnes ikke i dag og det krevesrelativt omfattende arbeid for å etablere etslikt. Vi foreslår også å opprette et program forarbeidslivsdrevet kompetansebygging, samt åforsterke regionale tiltak for å utvikle nærings-miljøer og øke tilgangen til kompetanse.

3) Systematiske utprøvinger med mål om å få testetnye ideer og tiltak som gir grunnlag for kunn-skapsbasert politikkutvikling: På mange områ-der er kunnskapsgrunnlaget begrenset og deter vanskelig å forutsi hvordan de ulike tilta-kene vil virke. Utvalget foreslår derfor atenkelte tiltak iverksettes som systematiske,forskningsbaserte utprøvinger, på en slik måteat det i etterkant er mulig å lære om tiltakenesvirkning. Vi diskuterer dette i kapittel 17, hvorvi skisserer i grove trekk hvordan slikeutprøvinger kan gjennomføres og hvor omfat-tende de må være for at man i etterkant skalkunne identifisere eventuelle effekter med enrimelig grad av sikkerhet. Vi foreslår blantannet at det gjennomføres en stor utprøving avulike modeller for kostnadsdekning eller øko-nomiske stimuli for deltagelse i utdanning forindivider og arbeidsgivere. Hensikten medutprøvingen er å få ny kunnskap om i hvilkengrad kostnader er en barriere for deltagelse ilivslang læring, og hvilke typer virkemidlersom har størst effekt for å senke barrierene ogdermed øke deltagelsen.

1.3 Begrepsforvirring og avklaring

Livslang læring trenger et omforent begrepsappa-rat. I dagligtale brukes både etter- og videreutdan-ning om alt fra uformelle opplæringstilbud, påeller utenom jobben, til studiepoenggivende


gradsutdanning på universitets- og høyskolenivå. Ideler av arbeidslivet benyttes etterutdanning omfordypning i det man allerede kan, mens videreut-danning betyr at man lærer noe som gjør at mankan gå videre til andre typer arbeidsoppgaver.Begrepene benyttes altså for å angi noe relasjo-nelt, de beskriver forholdet mellom opplæringenog det deltageren kan fra før.

I utdanningssektoren går skillet mellom denformelle utdanningen som er innplassert i Nasjo-nalt kvalifikasjonsrammeverk og den ikke-for-melle som i dag står utenfor dette. For eksempelangir etterutdanning i høyere utdanning opplæ-ring som ikke gir studiepoeng, mens videreutdan-ning benyttes dersom det gis studiepoeng. Detkan være vanskelig å skille mellom grunnutdan-ning og videreutdanning. Ofte gjøres det ved enkombinasjon av «tid siden forrige utdanning» ogalder, men et slikt skille vil aldri bli helt presist. Ipraksis vil dermed det som for noen er grunnut-danning være videreutdanning for andre.

Utdanningsbegrepet omfatter grunnskole,videregående opplæring, fagskole og høyereutdanning. Det inkluderer grunnutdanning ogpåfyll, fordypning og omskolering, og aktivitetenekan være organisert på morgen, ettermiddag ogkveld. Undervisningen kan foregå i et klasserom, ien forelesningssal, i praksis i arbeidslivet ellerover internett. Utdanning kan tas på samme nivå,nivå over eller nivå under tidligere fullført utdan-ning. Det som er felles for utdanning er at det til-bys av en formelt godkjent utdanningsinstitusjon.

I en situasjon der vi skal lære hele livet gir detliten mening å opprettholde et skille mellomgrunnutdanning og videreutdanning. Utvalget leg-ger til grunn at «utdanning er utdanning» og gårinn for å legge bort videreutdanningsbegrepet.Utvalget anerkjenner likevel at det kan være vik-tige forskjeller mellom grunnutdanningen og denlæringen som skjer etter det.

Utvalget går også inn for å legge bort begrepetetterutdanning. Begrepet er misvisende av fleregrunner. For det første er det ikke snakk omutdanning, men ikke-formell opplæring. For detandre, er denne typen opplæring noe man deltar ihele livet og ikke etter noe annet.

Å lære hele livet er altså ikke synonymt med åta utdanning hele livet. Å satse på kompetanseinnebærer både utdanning, men også andre typeropplæring som ikke gir studiepoeng eller annenoffentlig godkjent, formell kompetanse. Dettespenner fra korte nettbaserte kurs til omfattendesertifiseringsprogrammer. Leverandørene er altfra enkeltmannsforetak til store bedrifter, studie-

forbund, bransjeforeninger og utdanningsinstitu-sjoner i inn- og utland.

Når begrepet «ikke-formell opplæring» benyt-tes i denne sammenhengen, er det for å harmoni-sere språkbruken med det som i dag gjelder iutdanningssektoren. På sikt mener utvalget at detbør vurderes om det kan finnes et bedre begreppå denne formen for kompetansebygging. Et for-bedret begrep bør aktivt og positivt beskrive akti-viteten sammenlignet med dagens begrep.

Sist, men kanskje aller viktigst, lærer vi helelivet i vårt daglige virke, på jobben, i frivillighetenog i familien. Denne uformelle læringen dekkes iliten grad i utredningen. Mangelen på oppmerk-somhet skyldes ikke at utvalget ikke anerkjennerbetydningen av uformell læring, men at den fore-går utenfor politikkens domene, og at den foregåruten tilskudd og reguleringer. Uformell læring erogså utenfor det mandatet utvalget er gitt fraKunnskapsdepartementet.

1.4 Omfattende område med mange aktører

Det er svært mange aktører involvert i arbeidetmed livslang læring. Tilbydersiden består avutdanningsinstitusjoner på ulike nivåer, tilbydereav ikke-formell opplæring, og offentlige aktørersom forvalter ulike regelverk. Etterspørselssidener også svært heterogen. Den består av enkeltin-divider og virksomheter, men også av støttegiveresom Lånekassen og Nav. I tillegg til aktørene påtilbudssiden og etterspørselssiden, finnes det enrekke koordinatorer som forsøker å knyttesammen tilbydere og etterspørrere samt å mobili-sere til deltagelse. Sist, men ikke minst, har par-tene i arbeidslivet en viktig rolle for livslanglæring. Ikke bare står de bak opplæringstilbud ogulike støtteordninger for deltagelse, de er ogsåsvært sentrale premissleverandører for politikkut-forming på feltet.

1.5 Deltagelsen er allerede høy

Sammenlignet med de fleste andre land er delta-gelsen i utdanning og opplæring i Norge høy. I2018 deltok 63 prosent av norske arbeidstagere ien eller annen form for kompetansegivende aktivi-tet (SSB, 2019a). Klart flest, 48 prosent, deltar iikke-formell opplæring av en eller annen sort,mens langt færre tar utdanning.

Ser vi nærmere på hvem som deltar i utdan-ning eller ikke-formell opplæring, er det tydelig at


de som allerede har mye formell kompetanseogså deltar mer. I 2018 var det 34 prosent blant desysselsatte med grunnskoleutdanning som deltoki ikke-formell opplæring, mens 59 prosent av demmed universitets- og høyskoleutdanning deltok.Da utvalget startet sitt arbeid var et bakteppe atdeltagelsen i videreutdanning, etter SSBs defini-sjon, hadde gått ned over tid, fra noe over ti pro-sent av de sysselsatte pr. år til rundt åtte prosent.Dette var en bekymringsfull utvikling i en tid dermye tyder på at deltagelsen burde øke.

Grunnlaget for denne statistikken er Lærevil-kårsmonitoren, en tilleggsundersøkelse til SSBsArbeidskraftsundersøkelse, som har blitt gjen-nomført årlig siden 2003. Tallgrunnlaget her erbasert på selvrapportering. Utvalget har i tilleggframskaffet registerbasert statistikk som rappor-teres inn til SSB fra utdanningstilbyderne. Ensammenligning viser at trenden i den registerba-serte statistikken avviker fra den selvrapporterte,og deltagelsen er svakt økende over tid i register-dataene (EVU-utvalget, 2019).

1.6 Behov for en kompetansereform

Den forrige store offentlige utredningen avsystemet for etter- og videreutdanning ble gjort avBuerutvalget i 1997. Flere av tiltakene de foresloble iverksatt, blant annet rett til utdanningspermi-sjon, voksnes rett til å fullføre grunnskole og vide-regående opplæring og et system for realkompe-tansevurdering for opptak til videregående opplæ-ring og høyere utdanning (NOU 1997: 25). Tilsammen la Buerutvalgets tiltak grunnlag for enomfattende kompetansereform som ble lansert imai 1998 (St.meld. nr. 42 (1997–98)). Regjeringenhar varslet at det vil komme en stortingsmeldingom en ny kompetansereform våren 2020. Ambi-sjonen som er annonsert for den er at ingen skalgå ut på dato og at flere skal kunne stå i jobb len-ger.

Livslang læring er selvfølgelig hverken deteneste, eller et tilstrekkelig virkemiddel, for åoppnå dette. Til grunn for utvalgets arbeid har detogså ligget en langt mer konkret målsetting: å økeinvesteringene i kunnskap gjennom livet, gjen-nom relevante utdannings- og opplæringstilbud,som kan gjennomføres i kombinasjon med arbeid.Med relevans mener vi tilbud som gir verdi iarbeidslivet, enten fra arbeidsgivers eller arbeids-tagers ståsted. For at opplæringen skal kunnegjennomføres i kombinasjon med arbeid må dentilbys i små moduler, gjennomføres samlingsba-sert eller nettbasert, eller på annen måte være for-

enlig med en arbeidshverdag. At opplæringen erforenlig med å være i arbeid er også avgjørendefor å redusere behovet for støtte til livsopphold. Åta fri fra arbeid for å delta i utdanning kan værebåde riktig og viktig, men det er svært kostbart –uansett om regningen dekkes av den enkelte, avarbeidsgiver eller av samfunnet. Et fleksibelt til-bud vil forhåpentligvis kunne gjennomføres ved åkun ta litt fri fra arbeid i kombinasjon med å brukelitt av egen fritid. Behovet for kostbare finansier-ingsordninger er da vesentlig mindre. At arbeids-giver og arbeidstager bidrar med litt tid fungererogså som en garanti for arbeidslivsrelevans, mot-virker overforbruk – og vi tror også det vil gi øktmotivasjon og bedre læringsutbytte. I tilleggmener vi at jobbrelevansen i opplæringen kanøkes ved at undervisningen knyttes tettere tilselve jobbutførelsen.

1.6.1 Hva er diagnosen?

I en ideell situasjon er det samsvar mellomarbeidslivets kompetansekrav og -behov og denkompetanse og de kvalifikasjoner som arbeids-styrken til enhver tid har. Det betyr at grunnut-danningen er relevant og har tilstrekkelig kapasi-tet, og at det er tilbud og aktiviteter som kontinu-erlig kan oppdatere arbeidsstyrkens kompetanse.

I praksis vil man aldri fullt ut kunne oppnådette. Dagens situasjon er at vi dels har et stramtarbeidsmarked med knapphet på flere typer fag-kompetanse, og et arbeidsliv som signaliserer atdet ikke fullt ut får dekket sine kompetansebehov.Samtidig står deler av den arbeidsføre befolknin-gen utenfor arbeidslivet. Vi ser også at endrings-hastigheten i arbeidslivet påvirkes av samfunn-sendringer, teknologiskifter og stor global kon-kurranse. For å møte denne utfordringen, vil detikke være tilstrekkelig at Norge har et godt utdan-ningssystem, og at det formelle kompetansenivåeti befolkningen er høyt. Det vil også være en utfor-dring framover å kontinuerlig oppgradere og til-passe kompetansen til de som er i arbeidsfør aldergjennom livslang læring – samtidig som man er iarbeid, eller på leting etter dette.

Sentralt i utvalgets arbeid har vært å forsøke åsette en diagnose. Dette er ikke en triviell øvelsesiden vi ikke vet hvordan en frisk «pasient» burdese ut. Vi vet rett og slett ikke hva som er riktigomfang av og innhold i livslang læring, hverken idag eller framover. For å kunne sette en diagnosemå vi derfor gå en omvei og spørre oss om det ergrunn til å tro at tilbudet av, og/eller etterspørse-len etter, livslang læring er vesentlig forskjellig frahvordan det burde være. Faktisk etterspørsel kan


tenkes å avvike fra «det den burde være» av fleregrunner, blant annet på grunn av:– Likviditetsbeskrankninger: Ved at lønnsomme

investeringer ikke realiseres fordi man ikkehar tilgang til nødvendige midler, for eksempelfordi man ikke får lån.

– Kortsiktighet og lav risikovilje: Ved at forventetlønnsomme investeringer ikke gjennomføresfordi gevinsten er usikker og kommer en gangi framtiden, mens kostnaden påløper her og nå.

– Eksternaliteter: Ved at gevinsten av investerin-ger i kunnskap tilfaller andre enn den som gjørinvesteringen.

Etter utvalgets oppfatning er det grunn til å tro atalle disse faktorene har betydning og bidrar tillavere etterspørsel etter livslang læring ennønskelig.

Investeringer i kunnskap og innovasjon karak-teriseres ved at gevinsten kan tilfalle flere enn densom faktisk investerer. Dette kalles gjerne ekster-naliteter. For forskning og innovasjon er dettesvært tydelig og er noe av årsaken både stimule-rer slik aktivitet økonomisk, og til at vi har paten-trettigheter som forsterker de private insentivene.Denne typen eksternaliteter kan også ha betyd-ning for opplæring. En ansatt som gjennom opp-læring blir mer produktiv vil også kunne gjøre kol-leger mer produktive. Siden de jobber i sammebedrift vil arbeidsgiver høste gevinsten av dette,og dermed kunne sies å ha riktige insentiver for åinvestere i deres kompetanseutvikling. For atdette skal utgjøre en eksternalitet må altså gevin-sten også kunne tilfalle andre utenfor arbeidsplas-sen. Én slik situasjon oppstår dersom ansatte byt-ter arbeidsgiver etter endt opplæring. Det er lett åse for seg situasjoner hvor en arbeidsgiver vegrerseg for å investere i ansattes kompetanse fordi defrykter at andre arbeidsgivere skal høste gevin-sten av investeringen ved å «naske» den ansatteetter endt opplæring. I noen grad vil dette kunneløses ved at arbeidsgiver og arbeidstager inngårkontrakter som forplikter den ansatte til å bli i job-ben i en tid etter endt opplæring. Arbeidsgiverkan også i noen grad bruke lønnssystemet til åmotvirke slik «nasking» ved å benytte seg avlønnsordninger som belønner ansiennitet utoverdet produktivitetshensyn skulle tilsi (Moen &Rosen, 2004). I praksis ser vi også eksempler på atdet å tilby opplæringsmuligheter i jobben brukes ikampen om å tiltrekke seg arbeidskraft.

Et annet forhold som kan medføre for lav etter-spørsel er likviditetsbeskrankninger, altså at densom ønsker å investere ikke har tilgang til nød-vendige midler eller kreditt. Dette kan være et

problem både for individer og arbeidsgivere.Gjennom Lånekassen finnes det allerede ordnin-ger for studielån, men vilkårene kan opplevesbegrensende for voksne.

Manglende risikovillighet kan også bidra til ådempe etterspørselen. Investerer man i utdanningkommer kostnaden umiddelbart, mens gevinstenkommer kanskje – og den høstes over mange år.Mange studier viser at vi mennesker ofte velger«feil» i akkurat slike situasjoner, på den måten atvi er for lite villige til å ta risiko eller vi vektleggerkortsiktige hensyn for mye på bekostning av lang-siktige. Dette er kjent blant annet fra investerin-ger i innovasjon. Det er krevende å sette av res-surser på noe som forventes å gi avkastning pålang sikt dersom det går utover avkastning påkort sikt. Tilsvarende avveininger må forventes ågjelde investeringer i livslang læring.

Selv om mange vil forstå at kompetansebyg-ging på lengre sikt er lønnsomt og fornuftig bådepå individ-, bedrifts- og samfunnsnivå, krever detlangsiktighet og risikovilje for å satse på kontinu-erlig og livslang læring. Etterspørselen etterutdanning og opplæring vil i praksis begrensesved at i gode tider har man ikke tid, mens i dårligetider har man ikke råd.

For noen bestemte grupper er etterspørselenholdt nede av andre grunner. Mottagere av dag-penger ved arbeidsledighet får som hovedregelikke lov til å ta utdanning i kombinasjon med åvære arbeidssøker. Mottagere av sykepenger del-tar i svært liten grad i utdanning, til tross for at detikke ser ut til å være noe i veien for det i regelver-ket. Alt i alt er det flere grunner til å tro at etter-spørselen er noe lavere enn hva den burde være.

Vender vi blikket mot tilbudssiden er det ogsåder en rekke forhold som kan forårsake at det fak-tiske tilbudet for livslang læring er dårligere ennhva det burde være:– I videregående opplæring: Personer som ønsker

å ta flere fagbrev, altså bygge kunnskap i bred-den og ikke i dybden, har ingen rett til dette ogvil i mange tilfeller ikke få noe opplæringstil-bud.

– På fagskoler: Finansieringssystemet for fagsko-ler krever at et offentlig finansiert utdannings-tilbud skal omfatte minst 30 studiepoeng(halvårsenhet). Dette begrenser naturlig noktilbudet av små moduler egnet for å tas i kom-binasjon med jobb. I noen tilfeller er det ogsåslik at det går for lang tid fra et tilbud etterlysestil det er klart for undervisning.

– I høyere utdanning: Universitets- og høyskole-sektoren kan tilby utdanning for livslanglæring både som gratis utdanning og mot beta-


ling, helt eller delvis. Utdanning tilbudt gratisutløser resultatbasert finansering, men denneer ikke tilstrekkelig til å dekke institusjoneneskostnader fullt ut. Den resultatbaserte finansi-eringen er også innrettet slik at den i praksis vilgjøre det mer lønnsomt å tilby utdanning til hel-tidsstudenter enn tilpassede opplegg for perso-ner i jobb. Utdanning tilbudt mot betaling ersvært strengt regulert for å verne om gratis-prinsippet i norsk utdanning. I noen tilfellerfungerer reguleringene som unødige kostnads-drivere, i andre tilfeller som barrierer mot nyeog interessante forretningsmodeller for sekto-ren. Skal utdanning selges i et åpent markedskal prisen settes slik at den dekker bådedirekte og indirekte kostnader (på grunn avEØS-regler). Med høye forskningsandeler gjørdet at prisen for deltagerne blir vesentlig høy-ere enn for utdanning på lavere nivåer. Deler avkostnaden går altså til å dekke forskning, somfungerer som en viktig kvalitetssikring, mensom også kommer flere til gode enn kun densom deltar.

– Ikke-formell opplæring: I stor grad er markedetfor ikke-formell opplæring ikke underlagtoffentlige krav og finansieringsordninger påsamme måte som de ulike nivåene av utdan-ningssystemet. Imidlertid kan både videregå-ende skoler, fagskoler, høyskoler og universite-ter, samt øvrige private aktører, tilby dennetype opplæring. For offentlige utdanningsinsti-tusjoner finnes det derfor reguleringer knyttettil hva de kan tilby mot betaling. I den grad til-budet av ikke-formell opplæring oppleves sommangelfullt er det vanskeligere å peke på årsa-ken. For mange kan nok markedet for ikke-for-mell opplæring oppleves uoversiktlig. Det ersvært mange aktører, med svært ulike tilbud,av varierende kvalitet.

Også utdanningstilbyderne møter avveiningermellom kortsiktige og langsiktige hensyn. På kortsikt vil satsing på livslang læring måtte gjøres tiltross for svake insentiver, manglende kultur, ogutfordringene det innebærer å tilrettelegge fornye brukergrupper. På lang sikt derimot, vil enslik investering fra tilbyderne kunne lønne segfordi det gir relasjoner til arbeidslivet, som i sintur etterspør studenter, samt at man får innsikt frabedriftene som bidrar til å gjøre utdanningen forførstegangsstudenten mer relevant. I sum gjøresinstitusjonens tilbud dermed mer attraktive oglønnsomme.

Alt i alt er utvalgets oppfatning at det er godegrunner til en forsterket satsing på livslang

læring. Hovedutfordringene i dagens system er atutdanningstilbudet som finnes ikke er tilstrekke-lig tilpasset arbeidslivets behov. Det er et misfor-hold mellom det tilbudet som finnes og det beho-vet som faktisk eksisterer blant etterspørrerne, ogspesielt de som er i jobb. I bedrifter og organisa-sjoner er ressursene begrenset slik at det er kre-vende å finne tid til utdanning og opplæring i denform og det omfang og på tidspunkter og stedersom tilbydere av utdanning legger opp til.Arbeidslivet er avhengig av mer fleksible, kortereog tilpassede opplæringstilbud enn det som tilbyspå markedet i dag, og etterspørselen etter det eta-blerte tilbudet uteblir dermed. Denne situasjonenkan også bli selvforsterkende ved at manglendeog lite tilpassede tilbud til arbeidslivet redusereromfanget av utdanningsinstitusjonenes aktivitetpå området. Dette fører til mindre nærkontaktmed bredden i arbeidslivet og utdanningstilby-derne fanger derfor ikke opp behov og ønsker itilstrekkelig grad. Tilbud om livslang læring måutvikles gjennom tett kontakt med arbeidslivet forå sikre god forståelse av arbeidslivets behov.

1.6.2 Hva krever framtiden?

Investeringer i kunnskap som gjøres i dag skalhøstes i framtiden. I noen tilfeller kan det være forå dekke et kunnskapsbehov som er der allerede,for eksempel at en ansatt får et fagbrev i tillegg tildet han har fra før, for å slippe å hente inn enekstra fagarbeider i et byggeprosjekt. Men detkan også være at man trenger ny kunnskap for åkomme opp med nye idéer og innovasjon, somskal gjøre at man responderer raskere og bedrepå utfordringer man ennå ikke kjenner fullt ut.

Vi har ikke tatt mål av oss å vurdere konkrethvilke opplærings- og utdanningstilbud samfunnettrenger, hverken nå eller i framtiden. I noen gradvil man i en slik øvelse kunne basere seg på Kom-petansebehovsutvalgets arbeid (NOU 2018: 2;NOU 2019: 2), men heller ikke her vil graden avkonkretisering være i nærheten av hva som kre-ves for å utforme spesifikke tilbud. Etter utvalgetsoppfatning er det fånyttes å se for seg et systemder tilbudet av livslang læring planlegges og diri-geres fra sentralt hold. Behovet er svært omfat-tende og mangfoldig, og det forutsettes både fag-kompetanse og markedsnærhet for at tilbudetskal treffe behovet. En sentral planleggingsenhet,eller dimensjoneringsstrategi, vil realistisk setthverken ha fagkompetanse eller markedsnærhetpå alle områder. Det er også en betydelig tidsfor-sinkelse i en slik sentralt styrt dimensjonerings-prosess. Det er derfor en betydelig fare for at et


slikt system vil treffe gårsdagens, og ikke mor-gendagens, behov. En sentral dimensjonerings-prosess vil også kunne være sårbar for at andrehensyn enn framtidens kompetansebehov fårspille inn.

I kontrast til sentralstyrt dimensjonering har viet markedsbasert system der beslutningene omhva som tilbys tas lokalt, i et samspill mellom indi-vider, arbeidsgivere og tilbydere. Det er en slikstrategi utvalget går inn for. Et slikt system harfordelen av at det blir en langt kortere vei mellometterspørrer og beslutninger om tilbud, og beslut-ningene vil fattes av personer med fag- ognæringsspesifikk kompetanse. Dette vil også gibedre samsvar mellom lokale variasjoner i behovog tilbud, og på den måten bedre ivareta beho-vene i hele landet. For at et slikt desentralisertmarkedssystem skal fungere etter hensikten erdet avgjørende at hver enkelt aktør har de retteinsentivene å jobbe innenfor. I mange tilfeller erdet ikke slik i dag. Det er også avgjørende at etter-spørselssiden i langt større grad enn i dag involve-res i utviklingen av tilbudet.

1.7 Sammendrag av tiltak

Utvalget foreslår en rekke tiltak. Samlet sett trorvi tiltakene vil bedre mulighetene til å lære hele

livet. Tiltakene er delt i fire grupper etter hvilkemål de skal bidra til å oppnå:1. Styrke tilbudet av utdanning og opplæring

definert ut ifra arbeidslivets behov.2. Bedre kvaliteten på tilbudet.3. Øke tilgangen til utdanning og opplæring for

flere.4. Øke det regionale ansvaret for koordinering

og mobilisering.

I figur 1.1 viser vi hvilke målgrupper tiltakene erinnrettet mot. Figuren skiller mellom ni ulike mål-grupper. På etterspørselssiden skilles det mellomindivider og virksomheter. Individer deles så inn igruppene i arbeid og utenfor arbeidslivet. For virk-somheter skiller vi mellom små og mellomstorebedrifter, klynger og store virksomheter. På til-budssiden skiller vi mellom ulike nivåer på offent-lige utdanningstilbud, samt private tilbydere. Pri-vate tilbydere kan også omfatte virksomheter somikke har utdanning eller opplæring som sitthovedformål.

Tabell 1.1 gir en oversikt over alle forslagenetil utvalget. Forslagene er sortert etter hoved-grupper, og tabellen angir hvilket kapittel de erbeskrevet i. Der forslaget består av ulike deler, erdisse beskrevet. Tabellen angir også hvordanutvalget anbefaler å gjennomføre tiltakene. Vi harvalgt å identifisere hvilke tiltak som vi mener bør

Figur 1.1 Tiltak etter målgrupper. Figurens horisontale inndeling angir målgrupper, mens tiltakene vises vertikalt. Tallene angir hvilket kapittel tiltaket er beskrevet i.

Tilb

yder

eE

tters

pørr

ere

VIR

KS

OM

HE

TER

IND

IVID

ER

Utenfor arbeidslivet

Nav

LånekassenI arbeid

Små og mellomstore bedrifter

Klynger

Store virksomheter

Videregåendeskole

Fagskole

Universitet og høyskoler

Private tilbydere

Godkjennings-ordning

Akkreditering 30 studie-poengregel

Egenbetalingog oppdrag

Program for arbeidslivs-drevetkompetanse-bygging

Tilskudd til studieavgift og lønnsrefusjon

Utvidet rett til videregående skole

Tligang ogeksamen

Real-kompetanse

Resultat-finansiering

9

14

13

16

12

10 11

1616

15

14

1111

10

Digitalisering av tilbud


prøves ut i mindre skala før de blir innført. Noentiltak mener utvalget at bør iverksettes umiddel-bart, mens andre krever ulike grad av utredningfør de kan innføres. Kapittel 17 beskriver hvordanutprøvingene kan settes opp. Tabell 1.1 er å finnelengst bak i kapittel 1.

Figur 1.1 viser en gruppering av tiltakene i 13grupper. Den gir en mer aggregert framstillingenn tabell 1.1, og det er derfor færre bokser i figu-ren enn det er elementer i tabellen. Enkelte bok-ser i figuren omfatter flere tiltak. For eksempelinneholder boksen Nav to forslag knyttet til dag-penger og ett til sykepenger. Også boksene Resul-tatfinansiering, Egenbetaling og oppdrag, Tilgangog eksamen, og Lånekassen inneholder flere tiltak.

Fargene i figuren indikerer om tiltaket i hoved-sak er å betrakte som en tilskuddsordning ellerkonkurransearena (rosa) eller system- eller regel-verksendringer (beige). Tallene angir hvilketkapittel tiltaket er beskrevet i.

Noen tiltak er innrettet mot flere målgrupperog krysser derfor flere rader, slik som Programfor arbeidslivsdrevet kompetansebygging og Real-kompetanse. Andre tiltak er innrettet mot bare énmålgruppe, slik som Godkjenningsordning og Nav.Tiltakene er ikke nødvendigvis viktigere fordi deer innrettet mot mange grupper, og størrelsen påboksene reflekterer ikke betydningen eller kost-naden av tiltakene.

Selv om et tiltak er innrettet mot én gruppekan den påvirke andre grupper. For eksempel viltiltak rettet mot tilbydere komme virksomheter ogindivider til gode i form av et bedre tilbud. Tilsyvende og sist skal alle tiltakene føre til økt kom-petanse i arbeidslivet.

1.7.1 Styrket tilbud av utdanning og opplæring definert av arbeidslivets behov

Minst to forhold må være på plass for at et utdan-nings- eller opplæringstilbud skal være arbeids-livsrelevant. For det første må det ha et innhold ogomfang som er etterspurt i arbeidslivet, og for detandre må det ha en form og organisering som gjørdet mulig å kombinere deltagelse med å være ijobb. Utvalgets tiltak har som mål å påvirke beggedisse forholdene.

Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging

Utvalget foreslår å opprette et nytt program, Pro-gram for arbeidslivsdrevet kompetansebygging.Hensikten med programmet er å få en forsterketsatsing på livslang læring hvor arbeidslivets

behov er førende for utviklingen. Når utvalgetforeslår dette framfor en økning av finanseringenfor de offentlige utdanningstilbyderne, er det medmål om at tilbud som utvikles skal være svar påetterspørselen. I forslaget ligger også en anerkjen-nelse av at ikke-formell opplæring har en viktigplass i et system for å lære hele livet.

Programmet som foreslås har som mål å iden-tifisere behov, utvikle tilbud og finansiere gjen-nomføringen av opplæringstilbud, både innenforvideregående opplæring, fagskoler, høyere utdan-ning og ikke-formell opplæring av høy kvalitet.Programmet er inndelt i tre faser. Til grunn forutformingen ligger flere sentrale premisser:– Å identifisere konkrete kompetansebehov i

arbeidslivet er en viktig del av jobben med åopprette nye tilbud. Fase 1 i programmet erderfor en mobiliseringsfase der arbeidslivsak-tører kan gis støtte til å konkretisere og identi-fisere hva kompetansebehovet rent faktisk er.

– Programmet skal støtte tilbud som ikke finnesi dag og som dermed må utvikles. Dette inne-bærer en kostnad og en risiko for aktørene.Fase 2 i programmet er en utviklingsfase dertilbyder og arbeidslivsaktører sammen gisstøtte til å utvikle et nytt arbeidslivsrelevantutdannings- og opplæringstilbud.

– I fase 3 får tilbyder dekket hele kostnaden vedgjennomføring av dette nye tilbudet, i førsteomgang for en tidsbegrenset periode på tre tilfem år. Tilbyders inntekt skal dels komme fradeltagerbetaling og det resterende i form av til-skudd fra programmet ved gjennomført aktivi-tet. Til sammen skal egenbetaling og tilskuddfra programmet dekke hele kostnaden for tilby-der. Kostnaden pr. tilbud beregnes ut fra stan-dardiserte prissettingsmodeller.

– Egenandelen for deltager vil variere. For vide-regående og fagskoler ser utvalget for seg atdeltagers egenandel settes til om lag 40 pro-sent av kostnaden. For et UH-basert utdan-ningstilbud, hvor prisen inkluderer en betyde-lig ekstrakomponent i form av forskning, serutvalget for seg at egenandelen utgjør om lag30 prosent. For ikke-formell opplæring, somogså kan tilbys fra UH-sektoren, ser utvalgetfor seg en egenandel på rundt 60 prosent.

– Det bør tilstrebes en geografisk fordeling i trådmed bosettingen slik at hele landet involveres.Utvalget ønsker å motvirke ubalansen og kom-petansegapet mellom regioner.

Utvalget ser for seg at programmet trappes oppgradvis over noen år til et årlig omfang på rundt


7–800 millioner kroner. I tillegg til dette kommeren betydelig egenandel fra deltagere.

Programmet vil drives som en søknadsbasertordning og det bør være utlysninger flere gangerhvert år. Søknader bør behandles av ekspertpane-ler med medlemmer fra næringsliv, utdanning ogarbeidslivets parter. Utvalget mener noe av mid-lene til programmet kan tas fra eksisterendebasisbevilgning til UH-sektoren.

Programmet for arbeidslivsdrevet kompetan-sebygging vil representere et betydelig løft forlivslang læring. Det vil utvikles nye, arbeidslivsre-levante tilbud, tilrettelagt for å kunne gjennomfø-res i kombinasjon med jobb. En sterk pådriver-funksjon fra arbeidslivssiden i behovsdefinisjonog utforming av tilbudet vil sikre relevans ogattraktivitet hos etterspørrerne.

Som et resultat av kompetansereformen i 1997og lønnsoppgjøret i 1999 ble Kompetanse-utviklingsprogrammet etablert i 2000. Dette pro-grammet og Program for arbeidslivsdrevet kom-petansebygging, som utvalget foreslår, har mangelikhetstrekk. Begge programmene gir støtte tilutvikling av opplæringstilbud som er bedre tilpas-set arbeidslivets behov, og har som mål å bedresamarbeidet mellom tilbydere og etterspørrere avutdanning og opplæring, samt stimulerer til livs-lang læring. Kompetanseutviklingsprogrammetvarte i fem år, og evalueringer viser at program-met nådde flere av målene. Utvalget mener dettegir god grunn til å reetablere en lignende til-skuddsordning.

Det finnes lignende tilbud i dag som mottarstøtte over statsbudsjettet, for eksempel Bransje-programmet for industri og byggenæringen, samtTilskudd til fleksible videreutdanningstilbud idigital kompetanse. Disse tilbudene er utviklet i etsamarbeid mellom utdanningsaktører og nærings-livet, og synliggjør et visst utdannings- og opplæ-ringsbehov, men representerer relativt smale til-tak. Den nye ordningen kan inkludere disse tilta-kene, men det er viktig at ordningen gjøres bre-dere, mer generell og robust slik at programmetover tid kan bidra med ressurser for å utvikle oggjennomføre stadig nye markedstilpassede utdan-nings- og opplæringstiltak.

Selv om programmet i sin natur skal værearbeidslivsdrevet og utviklingen skal skje på bru-kernes premisser, vil tilbydersiden spille en viktigrolle i utforming og gjennomføring av tilbudet.Ordningen vil også gi tilbydersiden en unik ogbred kontaktflate mot arbeidslivet, som i sin tur vilkunne være verdifull og gi nyttige innspill og erfa-ringer tilbake til utdanningssektoren.

Utvalget anser det som viktig å stimulere tilvekselvirkningen mellom innovasjon og kompe-tanse. Bedre kompetanse fremmer innovasjon, oginnovasjon fremmer etterspørselen etter ny kom-petanse. Utvalget foreslår derfor å etablere et inn-ovasjonsdrevet kompetanseutviklingsprogram, somen del av den arbeidslivsdrevne kompetansebyg-gingen. Det vil kunne søkes om kompetanse-utviklingsmidler knyttet til Forskningsrådets inn-ovasjonsprosjekter.

Et finansieringssystem som stimulerer arbeidslivs-relevante utdanningstilbud

I mange deler av offentlig sektor benyttes ulikeformer for resultatbasert finansering, så også iutdanningssektoren. Hensikten med slike «mar-kedsimiterende» system, der inntekten virksom-hetene mottar henger sammen med produksjo-nen, er å gi insentiver til effektiv drift.

Om lag 1/3 av inntektene i UH-sektoren kom-mer fra ulike resultat- eller aktivitetsbaserte finan-sieringsordninger. Klart viktigst, målt i størrelsepå overføringene, er finansieringen knyttet til kan-didat- og studiepoengproduksjon. I en situasjonder en tilbyder opererer på tilnærmet full kapasi-tet vil ikke den ekstra inntekten generert gjennomden resultatbaserte finansieringen ved å lage etnytt studietilbud («marginalinntekten») være stornok til dekke de ekstra kostnadene ved å etableretilbudet («marginalkostnaden»). Etter utvalgetsoppfatning er dette en viktig forklaring på hvorfortilbudet av arbeidslivsrelevante tilbud er sværtbegrenset ved mange institusjoner. Videre er detslik at den resultatbaserte finansieringsordningengir uttelling pr. avlagte studiepoeng og for opp-nådde grader. Begge disse forholdene gir institu-sjonene dis-insentiver for å tilby arbeidslivsrele-vant utdanning. Om vi legger til grunn at kostna-dene pr. student ved å sette opp et emne kan delesi en fast og en variabel kostnad, der den faste kost-naden omfatter studentadministrasjon og eksa-men, er det lett å se at det rent økonomisk er mergunstig å tilby store emner framfor små (målt iantall studiepoeng). Her er altså finansieringssys-temet i konflikt med målet om å etablere etarbeidslivsrelevant opplæringstilbud.

Utvalget foreslår å la den resultatbaserte finan-sieringen eksplisitt gi mer uttelling for små ennfor store emner. Målet med dette er todelt. For detførste ønsker vi at flere emner skal tilbys modula-risert. Dermed blir en større andel av tilbydernestotale studiekatalog mer tilgjengelig også forandre enn førstegangsstudenter. For det andreønsker vi sterkere insentiver enn i dag til å tilby


emner spesielt rettet mot arbeidslivet. Støtte tilsmå emner er ett av flere tiltak for å oppnå dette.

At et utdanningstilbud er organisert slik at detkan tas i kombinasjon med arbeid handler ikkekun om modularisering. Andre forhold, som nårundervisningen foregår, og hvorvidt det er muligå følge kurset uavhengig av geografi, har ogsåstor betydning. I noen tilfeller kan dette værekostnadsdrivende faktorer for tilbyder. For sam-funnet totalt sett kan slik tilrettelegging derimotvære besparende fordi det gjør at sysselsatte del-tagere i mindre grad behøver å ta fri fra jobb.Utvalget ønsker derfor at merkostnadene ved sliktilrettelegging skal kompenseres.

I 2017 ble det resultatbaserte finansieringssys-temet lagt om ved at uttellingen pr. avlagte studie-poeng ble redusert samtidig med at det ble inn-ført en kandidatindikator som premierer fullføringav grader. Det kan være gode grunner for denneomleggingen, men sett i et perspektiv hvor vi skallære hele livet er dette uheldig. Konsekvensen erat institusjonenes insentiver til å ha studenter somikke har planer om å gjennomføre en grad er svek-ket. Utvalget er kritisk til at den ble lagt inn medsterkere virkning enn Hægeland (2015) anbefalte,og mener den bør vurderes endret. En muligomlegging kan være å reversere omleggingen forstudenter over 30 år.

Samlet sett er altså utvalget av den oppfatningat innretningen av finansieringssystemet i UH-sektoren strider imot målet om et arbeidslivsrele-vant utdanningstilbud. Systemet belønner grads-studenter som tar store emner som ikke er tilret-telagt for folk i arbeid. Utvalgets forslag har sommål å endre dette.

Økte muligheter for egenbetaling

En ytterligere måte å styrke det arbeidslivsrele-vante utdanningstilbudet på, er gjennom egenbe-taling fra studentene. Mulighetene for slik egen-betaling er regulert i egenbetalingsforskriften.Hovedregelen er at høyere utdanning er gratis iNorge, og det er kun unntaksvis at tilbyder får lovtil å ta betalt (Universitets- og høyskoleloven).Utvalget mener gratis utdanning fortsatt skalvære hovedregelen i Norge. Samtidig vil etvesentlig styrket tilbud av arbeidslivsrelevantutdanning kreve betydelig økt finansiering der-som det ikke skal gå på bekostning av utdannings-tilbudet for førstegangsstudentene.

I en tid med stadig trangere økonomiske ram-mer for offentlig sektor tror utvalget det er viktigå utvikle modeller der studenten betaler hele ellerdeler av kostnaden for arbeidslivsrelevant utdan-

ning. For å oppnå dette foreslår utvalget tre nyeunntak i egenbetalingsforskriften. Det første inne-bærer at tilbyder skal få lov til å ta hele eller delerav et eksisterende emne tilbudt gratis, legge dettil rette for personer i arbeidslivet, og tilby det motbetaling. Det andre unntaket innebærer at tilby-der skal kunne inngå noe vi har kalt «kompetanse-avtale» med betalende studenter. En slik avtale vilkunne innebære at man har et strukturert opp-legg for kompetansebygging bestående av veiled-ning samt hele eller deler av ulike emner. Utvalgettror en slik abonnementsmodell kan være enspennende innovasjon for livslang læring ogønsker med dette å tilpasse regelverket slik atdette blir mulig. Det tredje unntaket retter segmot studenter som allerede har en fullført grad oginnebærer at disse skal få lov til å kjøpe seg inn påemner på samme nivå som sin grad.

Innenfor statsstøtteregelverket er det muligmed modeller for delfinansiering der utdan-ningsinstitusjonene dekker hovedparten av kost-nadene. Ifølge Universitet- og høgskolerådetstolkning kan denne egenandelen fra deltager ikkeoverstige halvparten av totalkostnaden dersominstitusjonen bruker egne midler til å delfinansi-ere emnet (Universitets- og høgskolerådet, 2018).Så lenge institusjonen står for hovedparten avkostnadene vil det regnes som ikke-økonomiskaktivitet, som altså ikke er omfattet av statsstøt-teregelverket. Institusjonene kan også selgeutdanning til full pris, som såkalt økonomisk akti-vitet. Det er altså mulig med egenbetaling fra 0–49 prosent, samt 100 prosent av totalkostnaden.Egenandeler opp til 49 prosent i UH-sektoren kanlegitimeres med at kostnadene til utdanning delesmellom deltager og samfunnet, mens samfunnetbetaler for forskningen som følger med. For åytterligere stimulere til en slik modell, foreslårutvalget at dagens praksis med at den resultatba-serte finansieringen avkortes proporsjonalt meddeltagers egenandel økes. I stedet foreslår vi at til-byder beholder full resultatbasert finansieringdersom egenandelen ikke overstiger 49 prosentav totalkostnaden. Dette vil gi nye muligheter til åtilby arbeidslivsrelevante emner mot delvis delta-gerbetaling, og fremme en modell for kostnadsde-ling utvalget mener er rimelig.

Fagskoleutdanning i små enheter, når behovet er der

I deler av arbeidslivet er fagskolene en svært vik-tig utdanningsaktør. Fagskolene er allerede i dagpraksisnære og arbeidslivsrelevante, og fungerer itett samarbeid med omkringliggende næringslivs-aktører. Fagskolene har derimot i dag ikke mulig-


het til å tilby offentlig finansiert utdanning i min-dre enheter enn 30 studiepoeng – altså en halvår-senhet. Utvalget ser liten grunn til at fagskoleneikke skal kunne tilby utdanning i små moduler påsamme måte som universiteter og høyskoler kan,og foreslår at 30-poengsgrensen fjernes.

Arbeidslivet er i stadig omskifting og innova-sjon foregår kontinuerlig. I mange omstillings- ogutviklingsprosesser er kompetansepåfyll en viktigingrediens. Da er det viktig at den utdanningensom etterspørres faktisk tilbys. I en del tilfeller ertiden det tar fra et utdanningstilbud etterlyses tildet faktisk etableres for lang. For å gjøre etable-ringsprosessen raskere foreslår utvalget at fag-skoler kan søke om selvakkrediteringsrett, på liklinje med UH-institusjoner. På denne måten foren-kles, og forhåpentligvis forkortes, prosessen.

For fagskolene er det i likhet med universitets-og høyskolesektoren etablert en mekanisme forresultatfinansiering. Mange steder stopper imid-lertid insentivmekanismen hos fylkeskommunenslik at den enkelte skole, som er den aktøren somtrolig har størst påvirkningskraft på hvorvidt sko-len driver effektivt, ikke gis noe direkte insentiv.Utvalget foreslår at dette endres slik at den resul-tatbaserte finanseringen forlenges fra skoleeierog ut til hver enkelt skole.

1.7.2 Bedre kvalitet gjennom støtte til utvikling og forsterket kvalitetskontroll

Et tilbud om å lære hele livet må ha et innehold ogen organisering som svarer på arbeidslivetsbehov, og kvaliteten på tilbudet må være god. Detgjelder spesielt dersom offentlige midler skal bru-kes for å støtte utvikling av tilbud eller deltagelse iopplæring.

Godkjenningsordning for ikke-formell opplæring

Hvert år er det langt flere som tar ikke-formellopplæring enn formell utdanning. Det er regis-trert omtrent 8 000 private tilbydere av undervis-ning, og av disse er det 359 foretak med omset-ning på over én million kroner (BDO, 2019). Herfinnes mange gode tilbud, men det er likevel van-skelig å vite hva som er av god kvalitet.

For arbeidsgivere kan det være vanskelig åvurdere hvilken kompetanse ansatte får, og hvaarbeidssøkere har tilegnet seg gjennom ikke-for-mell opplæring. For arbeidstager vil ikke endtopplæring alltid gi en dokumentasjon som kanvises fram til nye, potensielle arbeidsgivere. Pro-blemstillingen har en parallell til de som ikke er

sysselsatte. Det er også vanskelig for Nav å vitehvilke kurs som er gode nok til å tilby somarbeidsmarkedstiltak.

Det har tidligere vært forsøkt utredet hvordanikke-formell opplæring kan innpasses i Nasjonaltkvalifikasjonsrammeverk (NKR) (Ellertsen, 2015).Det har ikke kommet politiske tiltak for å inn-lemme ikke-formell opplæring i NKR i etterkant avutvalgets utredning. Utvalget oppfatter imidlertid atdet blant partene i arbeidslivet er interesse for etrammeverk som beskriver ikke-formell kompe-tanse.

Utvalget mener ikke-formell læring spiller enviktig rolle for kompetanse i arbeidslivet. Nårutvalget anbefaler at det skal brukes offentligeressurser på å utvikle nye arbeidsrettede tilbud,bør deler av beløpet omfatte ikke-formell opplæ-ring. Utvalget mener det imidlertid ikke kan gjø-res uten et system som sikrer kvalitet i tilbudet.Forbedret kvalitetssikring er også en forutsetningfor å innlemme ikke-formell opplæring i ordningerfor støtte til livsopphold.

Utvalget mener derfor at det bør iverksettes etarbeid for å etablere en godkjenningsordning fortilbydere av ikke-formell opplæring. Utvalgeterkjenner at å utvikle et slik system er utenforomfanget av hva vår utredning er i stand til, og hari stedet forsøkt å skissere grovt hvordan en slikgodkjenningsordning kan fungere. Hensikten er åfå en viss kvalitetssikring, samt å få bedre oversiktover tilbyderne enn det man har i dag.

Økte kvalitetskrav i Bedriftsintern opplæring (BIO)

Det er kanskje ikke noe tidspunkt der offentliginnsats for ny kompetanse er mer lønnsom ennnår en bedrift står i fare for å legges ned dersomden ikke lykkes i omstilling. Navs tiltak «Bedrift-sintern opplæring» (BIO) er nettopp et slikt pro-aktivt tiltak der Nav forsøker å bidra forebyg-gende med kompetanseheving i et forsøk på åunngå arbeidsledighet senere. Utvalget er sværtpositive til dette tiltaket, men har inntrykk av atkvaliteten på undervisningen i mange tilfeller erfor dårlig. Vi tar derfor til orde for en viss «opp-stramming» av dette tiltaket og for at Nav børstille strengere kvalitetskrav til tiltaksleverandø-rene. Vi tror videre den foreslåtte godkjennings-ordningen for ikke-formell opplæring kan værenyttig i en slik kvalitetsheving.


Kvalitet og relevans handler ikke alltid om inn-hold, det kan også handle om form. For at spesiali-


serte utdannings- og opplæringstilbud skal kunnevære tilgjengelig for flest mulig, bør de digitalise-res i langt større grad. Å utvikle gode digitaleutdanningstilbud krever kompetanse, og dennemå utvikles. For å oppnå dette foreslår utvalget enstøtteordning for tilbydere. Denne skal gi støtte tiltre ulike prosjekttyper:– Modell- og metodeutvikling: Bruk av ny tekno-

logi til utvikling av nye modeller og metoder forlæringsprosesser, og for å levere og distribuereopplæring og utdanning.

– Utvikling av nye fleksible tilbud: Utvikling avnye tilbud som bruker ny teknologi i lærings-prosesser eller modeller for distribusjon.

– Digitalisering av eksisterende tilbud: Innebærerå gi hele eller deler av et eksisterende tilbud enny og digital form på læringsprosessen og dis-tribusjon av opplæringen.

1.7.3 Økt tilgang til utdanning og opplæring

For at alle skal kunne lære hele livet må tilbudeneom kompetanseheving være tilgjengelig for flestmulig. Utvalget har derfor som utgangspunkt atbarrierer for deltagelse bør bygges ned, så langtdet lar seg gjøre.

En lånekasse tilpasset livslang læring

Det er økonomiske barrierer for deltagelse i opp-læring. Kompetansebygging koster penger, i formav kursavgifter, men ikke minst tapt arbeidstid.Selv om det utvikles flere tilbud som kan tas ikombinasjon med arbeid, vil noen fortsatt trengeå redusere sin stilling når de tar utdanning. Dekan trenge støtte til livsopphold.

Lånekassen er et viktig verktøy for å sikre atalle har lik mulighet til utdanning. Utvalget menerimidlertid at Lånekassen er tilpasset ordinære før-stegangsstudenter. Det passer dårlig med måletom at vi skal lære hele livet. Det er seks hovedpro-blemer ved Lånekassen som vi prøver å løse:1. Støttenivået er for lavt. En fulltidsstudent i høy-

ere utdanning eller fagskole mottar i dagomtrent en tredjedel av minimumslønnen foryrkesgruppene med lavest lønn og under enfjerdedel av gjennomsnittlig inntekt for syssel-satte (Arbeidstilsynet, 2019). Utvalget foreslårat det innføres et tilleggslån på 80 000 kronerfor personer over 30 år.

2. Studiet man søker støtte til må vare minst ettsemester. Vi foreslår å fjerne denne regelen.

3. Det gis ikke støtte til studiebelastning under50 prosent. Utvalget foreslår i stedet en trinn-

løs modell der man får støtte også for delta-gelse i studier av mindre omfang.

4. Studiestøtte gis i maksimalt åtte år, uavhengigav studiebelastning. Utvalget foreslår at dennebegrensningen erstattes av en øvre grense påhvor mye man kan låne.

5. Studiestøtten til personer over 45 år er begren-set. Utvalget foreslår å utvide lånemulighetenefor denne gruppen.

6. Det gis kun støtte til formell utdanning. Utval-get vil åpne for at man kan få støtte til delta-gelse hos godkjente tilbydere av ikke-formellopplæring.

Til sammen vil endringene gjøre at Lånekassenkan brukes til å lære hele livet.

Utprøving av tiltak for å redusere kostnader som barriere for deltagelse

Ett av de oftest diskuterte forslagene i forbindelsemed presentasjoner av og diskusjoner om utval-gets arbeid, har vært ulike former for økonomiskestimuleringsordninger for økt deltagelse i livslanglæring. Fra flere hold er det fremmet forslag omtilskuddsordninger til arbeidsgivere («kompetan-sefunn») og om fondsmodeller som kan støttebåde arbeidsgiver og arbeidstager. Det kan føresgode teoretiske argumenter for at det underinves-teres i kompetanse, og siden brorparten av kost-naden i mange tilfeller er tapt arbeidsfortjenestekan det begrunnes med at man ønsker å stimulereetterspørselen på denne måten. Samtidig eromfanget av denne markedssvikten vanskelig åanslå. Det er også svært usikkert hvor mye delta-gelsen faktisk øker ved å innføre kostbare ordnin-ger som gir støtte til arbeidsgivere og/eller indivi-der som deltar. Det er en betydelig fare for at slikeordninger i liten grad øker deltagelsen og at dederfor primært blir en overføring til dem som uan-sett ville ha deltatt. Det er også betydelig usikker-het knyttet til hvordan slike ordninger best kaninnrettes. Utvalget har derfor valgt å ikke gå innfor å opprette nye, brede ordninger for å stimulereetterspørselssiden utover endringene i Lånekas-sen. I stedet går utvalget inn for utprøving av bådestipend til skolepenger og lønnrefusjon, for indivi-der og til arbeidsgiversiden. Utprøvingene børinnrettes som forskningsbaserte utprøvingerbasert på tilfeldig tildeling, og de må i etterkantevalueres ved hjelp av registerdata for å få svar påhvordan tilskuddsordningene påvirket deltagel-sen.


Utvidede utdanningsmuligheter for mottagere av dagpenger

For sysselsatte er beslutningen om å investere ikompetanse en avveining mellom kostnader iform av tapt arbeidsfortjeneste her og nå, og øktinntekt, nye oppgaver eller karrieremuligheter iframtiden. Dette er ikke en triviell avveining. Forarbeidsledige er derimot avveiningen en annen.Er man arbeidsledig med støtte fra Nav har manet klart ansvar for å søke arbeid, samt å delta påeventuelle kvalifiserende eller aktiviserende tiltak.Dersom dette ikke utgjør en full arbeidsdag, erdet i utgangspunktet liten grunn til ikke å delta iutdanning/opplæring i tillegg, for å være bestmulig rustet for nytt arbeid. Regelverket for dag-penger tillater derimot ikke, som hovedregel, del-tagelse i utdanning. Det er to årsaker til dette. Fordet første skal ikke dagpengeordningen fungeresom en alternativ studiefinansieringsordning forpersoner som ikke egentlig er arbeidsledige. Fordet andre skal ikke deltagelse i utdanning for-sinke retur til arbeid. Utdanningsmulighetene idagpengeordningen er således et typisk eksempelpå at ulike hensyn står mot hverandre i praktiskutforming av velferdsordninger. Utvalget menerlikevel at dagens regler er for restriktive og fore-slår at utdanningsmulighetene for arbeidsledigeforbedres. Utvalget har tre forslag til utvidedeutdanningsmuligheter innenfor dagpengeordnin-gen:1. Fulltidsledige, etter å ha vært ledige i minst tre

måneder, skal kunne studere tilsvarende minstti studiepoeng hver sjette måned i kombina-sjon med dagpenger. Forslaget er balansertslik at det ikke vil lønne seg å misbruke ord-ningen ved å fiktivt melde seg arbeidsledig nårman har planer om å studere. Videre er omfan-get av studier såpass lavt at det neppe vil føretil redusert innsats i jobbsøking.

2. Den ovennevnte ordningen skal kunne utvidestil 20 studiepoeng hver sjette måned i spesieltvanskelige konjunktursituasjoner, eksempel-vis i situasjoner som den vi hadde i Rogalands-regionen etter oljeprisfallet høsten 2014.

3. Det tredje forslaget er relatert til forslaget fraLivsoppholdsutvalget om at personer uten full-ført videregående opplæring skal kunne tadette i kombinasjon med dagpenger, men damed redusert dagpengesats. Vi foreslår at detsamme skal gjelde personer med utdatertefagbrev. Dette vil være en liten gruppe, og der-som fagbrevet man har er utdatert, vil man ipraksis være i samme situasjon som dem somikke har videregående opplæring i det hele

tatt. Disse bør derfor likebehandles. Hvilkefagbrev som defineres som utdaterte måavgjøres nasjonalt, og ikke på hvert enkeltNav-kontor.

Utdanningsmuligheter for sykmeldte

Også for sykmeldte burde det å ta utdanning værevanligere enn i dag. For det store flertall av syk-meldinger er dette naturlig nok ikke en aktuellproblemstilling. Enten varer sykmeldingen forkort, eller så er arbeidsevnen redusert så mye atdeltagelse i utdanning ikke er mulig. Det finnesogså sykmeldte som ikke har noen utsikter til åkomme tilbake til sin arbeidsgiver, men har mulig-heter til å inneha andre typer arbeid. I slike situa-sjoner vil ofte praksis være at man først går ut syk-meldingsperioden (ett år) og deretter starter påarbeidsavklaringspenger, hvor man får tilgang tilet utdanningstiltak. Å vente et helt år før man star-ter på utdanning vil ofte være sløsing med tid, ogdet er også trolig at ventetiden reduserer mulighe-tene for retur til arbeid. Utvalget mener derfor atden sykmeldte i slike tilfeller bør kunne si opp job-ben og delta i utdanning allerede i sykmeldingspe-rioden. Utvalget har forsøkt å skissere et løp forhvordan dette kan gjøres i praksis der vi balanse-rer ønsket om deltagelse i utdanning med syke-pengeordningens sårbarhet for misbruk. Forsla-get kan også sees på som et forslag til implemen-tering av den nye IA-avtalens punkt om kompe-tanse.

Forbedret system for realkompetansevurderinger

En viktig erkjennelse i at vi skal lære hele livet erat læring ikke bare foregår i utdanningssystemet.Realkompetanse er hva en person kan, uavhengigav hvor vedkommende har tilegnet seg det. For åstyrke vekslingen mellom utdanning og arbeid ervurdering av realkompetanse viktig. Det kan bidratil mer effektive utdanningsløp for den enkeltehvis man får fritak fra opplæring i det man alle-rede har kompetanse i. Å bruke realkompetanse-vurdering som grunnlag for opptak til utdanningkan også gjøre tilgang til utdanning tilgjengeligfor flere som ikke tilfredsstiller de formelle kra-vene. Formalisering av allerede opparbeidet kom-petanse er dessuten blitt stadig viktigere i etarbeidsliv som stiller økte krav til formell kompe-tanse.

Til tross for at vi har hatt et system for vurde-ring av realkompetanse siden 2001, er det ikkepraktisert enhetlig. Feltet bærer preg av å værefragmentert og underutviklet. Informasjonsgrunn-


laget for å vurdere omfang og utbytte av ordnin-gen er mangelfullt. Ordningen fremstår i dag ikkesom et helhetlig system. Med respekt for feltetskompleksitet har det innenfor utvalgets mandatog tidsbegrensning likevel vært vanskelig å skis-sere større endringer. Utvalget foreslår derfor atdet settes i gang et langsiktig arbeid for å etablereen mer enhetlig praksis for realkompetansevurde-ringer for opptak til studier og avkorting av studie-løp ved norske universiteter, høyskoler, fagskolerog videregående skoler. Utvalget foreslår at det iførste omgang bevilges midler til et prosjekt somskal utrede hvilke typer felles digitale verktøy somkan utvikles for å støtte institusjonene i deresarbeid med realkompetansevurderinger. Utvalgetmener det ligger et betydelig potensial i å ta i brukdigitale løsninger og anbefaler at bruk av ny tek-nologi får en helt sentral plass i arbeidet.

I tillegg til prosjektet som skal identifisereverktøy som dekker felles behov på tvers av insti-tusjoner, mener utvalget at selve praksisen på deulike institusjonene bør styrkes. Som et ledd idette arbeidet foreslår utvalget at det settes avfriske midler til institusjonene for å øke omfang ogutvikle metoder, samt at det etableres et nettverksom skal sikre jevnlig erfaringsutveksling.

Dagens system for realkompetansevurderingpå fagskoler og i UH-sektoren er begrenset til per-soner som søker om opptak, og, når det gjelderavkorting, de som allerede er tatt opp til studier.Utvalget mener imidlertid at det bør være mulig åbli realkompetansevurdert opp mot et studiumuavhengig av om man søker opptak. Poenget medå utvide muligheten til å bli realkompetansevur-dert er å gjøre det enklere for personer å vurderehvilke muligheter som finnes i høyere utdanningfor videre karrierevei og videre utdanning. For atfagskoler og UH-sektoren skal utvide praksisensin må det følge bevilgninger til dette.

Noe av årsaken til at det er utfordrende åkomme med velbegrunnede forslag skyldes alvor-lige mangler i statistikkgrunnlaget for ordningen.Et vesentlig punkt er derfor at dette må styrkesbetydelig. I videregående opplæring vil det værebehov for et registreringsverktøy hvor det enklerekan rapporteres om antall som både har søkt omog fått godkjent realkompetanse, samt hvor myede har fått godkjent. På fagskolenivå bør det utvi-kles et system for rapportering på både opptaks-grunnlag og avkorting. I UH-sektoren er statis-tikkgrunnlaget bedre, men dagens registreringbør utvides. I forbindelse med å bedre statistikk-grunnlaget i UH-sektoren bør det også utredeshvordan finansieringssystemet påvirker insenti-vene til å gjennomføre fritaksvurderinger for fag-

skoler og UH-sektoren, samt hvilke tiltak som kanbidra til å støtte oppunder økt bruk av ordningen.

Fritt opptak til enkeltemner ved universiteter og høyskoler

Også innenfor høyere utdanning ønsker utvalget åbygge ned barrierene for deltagelse. Studenteruten dokumenterte kvalifikasjoner bør i størregrad kunne delta i utdanning dersom det er ledigeplasser, og dersom dette ikke er til særlig hinderfor undervisningen. Utvalget foreslår derfor atalle som ønsker skal kunne søke om opptak tilledige enkeltemner, uten å måtte gå gjennom enrealkompetansevurdering.

Eksamensrett for betalende studenter uten generell studiekompetanse

Innenfor høyere utdanning gjennomføres ogsånoe av aktiviteten for livslang læring i form av stu-dier der studenten betaler for deltagelse. I dissetilfellene tar deltager selv risikoen for at han ellerhun ikke er i stand til å nyttiggjøre seg av opplæ-ringen. Utvalget mener studenter som selv bekos-ter sin utdanning også bør få mulighet til åavlegge eksamen og oppnå studiepoeng, selv omde ikke har generell studiekompetanse.

Utvidet rett til videregående opplæring

Livslang læring behøver ikke nødvendigvis inne-bære at man skal utdanne seg «oppover» i utdan-ningssystemet, det kan også bety å utdanne seg ibredden. Utvalget ønsker å legge til rette for detved at det gis rett til å ta (nytt) fagbrev, altså til å tayrkesfaglig videregående opplæring for personersom fra før har fullført videregående. Retten skalogså gjelde for de som har oppnådd generell stu-diekompetanse, men som ønsker å ta yrkesfagligopplæring og avlegge fagprøve. For noen repre-senterer dette en viktig mulighet for omskolering,mens det for andre er en mulighet til å få bredereog mer dekkende kompetanse i den jobben deallerede har. En slik rett bør ikke være en rett til åta en hvilken som helst fagretning. I stedet fore-slår utvalget at fylkeskommunen forpliktes til å giopptak på et begrenset antall studier som det eruttrykte behov for i arbeidslivet.

1.7.4 Økt regionalt ansvar for koordinering og mobilisering

Norges næringsstruktur og geografi reiser noensærskilte utfordringer for arbeidet med livslang


læring. I mange tilfeller handler kompetansepåfyllfor voksne om spesialisering. Kombinasjonen avspredt bosetning og spesialisering vil ofte bety atden lokale etterspørselen etter et bestemt tilbudikke er tilstrekkelig for at dette skal kunne tilbyslokalt. Videre kan avstanden til et sted hvor tilbu-det finnes fysisk være lang, og deltagelse blir ipraksis umulig.

Flere av utvalgets tiltak som tidligere erbeskrevet adresserer utfordringer knyttet til regi-onal kompetanseutvikling:– Program for arbeidslivsdrevet kompetanse-

bygging inneholder virkemidler for utviklingog drift av nye kompetansetilbud. Programmetvil bidra til utvikling av nytt tilbud i tråd medhva arbeidslivet etterspør, og vil være et virke-middel også for utvikling av tilbud i tråd medlokale behov. Programmet kan fungere som enmekanisme for å samle etterspørsel fra ulikevirksomheter og spredte områder slik at etter-spørselen blir stor nok til å utløse tilbud. Pro-grammet inneholder også virkemidler for åstøtte små- og mellomstore virksomheter i åidentifisere kompetansebehov og kunne gå idialog med tilbydere. Programmet vil slikkunne bidra til å øke lokal etterspørselskompe-tanse.

– Ulike former for utdanning distribuert digitaltkan være nødvendig for å ha et tilfredsstillendeutdanningstilbud over hele landet. Utvalgets til-tak om en støtteordning for å stimulere til merog bedre digital utdanning vil kunne bidra til åøke tilbudet og tilgjengeligheten av slike utdan-ningstilbud.

– Utvalgets forslag til tiltak innebærer å styrkebåde videregående skole og fagskolenes rollesom tilbydere av utdanning og opplæring. For-slagene innebærer en utvidelse av ansvaret tilfylkeskommunene.

Økt støtte til regionalt arbeid med koordinering og mobilisering

Som ansvarlig for å utvikle regionale kompetanse-strategier, er fylkeskommunene koordinator ogpådriver for lokal kompetanseutvikling. Regjerin-gen vil i juni 2019 legge fram en distriktsmeldingder fylkeskommunenes kompetansepolitiske rollespesifiseres nærmere i lys av regionreformen.

Å balansere tilgang og etterspørsel etter kom-petanse er sentralt i koordineringsarbeidet til fyl-keskommunen. Regional kompetanseutvikling eravhengig av systematisk og godt samarbeid mel-lom fylkeskommunen og en rekke andre aktørersom det næringsrettede virkemiddelapparatet,

kommuner, bedrifter og partene i arbeidslivet,Nav, studieforbund, fagskoler, universiteter oghøyskoler.

I dag samarbeides det på regionalt nivå i enrekke nettverk og partnerskap, formaliserte ogikke-formaliserte, om kompetansepolitiske tiltakog satsinger (Vareide mfl., 2018). Utvalget anbefa-ler at man kartlegger og gjennomgår de mangesamarbeidsfora, med mål om å etablere én hoved-arena eller ett partnerskap for livslang læring ogkompetansepolitiske temaer. Utvalget mener fyl-keskommunene må ta en koordineringsrolle for åsikre best mulig utnyttelse av ressurser.

For å støtte opp under fylkeskommunen somkoordinator og pådriver, anbefaler utvalget at fyl-keskommunene tilføres midler som står i forholdtil oppgavene. Utvalget anbefaler at bevilgningenunder kapittel 553 Omstillingsdyktige regioner,post 60 «Regionale tiltak for utvikling av nærings-miljøer og tilgang til kompetanse» økes på stats-budsjettet for 2020 og kommer på samme nivåsom 2018. Utvalget anbefaler at midlene øremer-kes tiltak for å forsterke arbeidet med å mobili-sere bedrifter til kompetanseutvikling av ansatte.Utvalget ønsker at fylkeskommunene skal bidra tilkoordinering av regionale fora, nettverksstruktu-rer og systematikk for å identifisere og samordnekompetansebehov i regionen.

1.8 Veien til livslang læring

Til grunn for utvalgets anbefalinger ligger det enide om at vi bør investere mer og bredere i kunn-skap gjennom hele livet. For å få til dette menerutvalget at utdanningstilbudet må gjøres tilgjenge-lig for flere, at det må kunne tas i kombinasjonmed arbeid, og at det i større grad enn i dag skalåpnes for egenfinansiering fra deltager. Utvalgethar en rekke mer eller mindre omfattende forslagfor å oppnå dette:– lettere tilgang til studier– styrket studiefinansiering– bedre muligheter til utdanning for personer

utenfor arbeidslivet– satsing på digitale og nettbaserte tilbud– regelverksendringer som muliggjør større inn-

slag av deltagerbetaling enn hva som er tilfellei dag

Utvalget mener det er grunnlag for å sette i verkalle disse tiltakene relativt raskt.

Videre gir utvalgets innstilling to ulike «spor»for økt deltagelse – utover forslagene listet oppover. Det ene «sporet» går ut på å justere det


eksisterende finansieringssystemet for høyereutdanning slik at livslang læring ikke nedpriorite-res mot grunnutdanning ordinær, men i størregrad likebehandles. Dersom dette skal gi økt del-tagelse, og ikke gå på bekostning av grunnutdan-ning, må sektoren tilføres mer midler slik at kapa-siteten kan økes. En tilføring av midler må følgesav krav om måloppnåelse.

Det andre «sporet» er å styrke kapasiteten forå utvikle nye, skreddersydde tilbud gjennom etsærskilt program for arbeidslivsdrevet kompetan-sebygging, hvor kostnaden i større grad enn i dagdeles mellom det offentlige og deltagerne. Innen-for programmet legger vi opp til at etterspørselssi-den deltar i behovsbeskrivelsen, utviklingen ogdimensjoneringen av tilbudene i langt større gradenn hva som er vanlig i dag. Programmet utgjør eteget finansieringssystem for livslang læring.Siden utdanninger i dette programmet, sett fra til-byders ståsted, fullfinansieres, vil det trolig ikkeha store implikasjoner for den ordinære grunnut-danningen. Utvalget tror et slikt program er egnetfor å raskt øke tilbudet av relevant kompetanse-bygging for arbeidslivet.

De to sporene står ikke i motsetning til hver-andre. Utvalgets anbefaling vil være å starte medProgrammet samt enkelte av forslagene omendrede finansieringsordninger for UH-sektorenog fagskolene, herunder forslagene som vil bidratil at det utvikles emner av mindre omfang.

Forslagene om utvidede muligheter for delta-gerbetaling bør også kunne iverksettes raskt. Økt

innslag av egenbetaling vil innebære mindreøkning i offentlige utgifter. Samtidig reiser ordnin-ger som åpner for deltagerbetaling mer overord-nede prinsipielle spørsmål om hva som skal væregratis, og for hvem. Dette er spørsmål utvalget iliten grad har vurdert, først og fremst av tidshen-syn, men som det vil være naturlig å diskutere itiden som kommer. Nærmest uansett hvordanman forsøker å trekke et skille mellom det somskal være gratis og det som skal bygge på egenbe-taling så vil dette være problematisk, og det vil fin-nes mange krevende grensetilfeller.

Bruk av ny læringsteknologi vil også kunnemedføre at eksisterende modeller for organise-ring og finansiering av utdanning må endres. Lyk-kes vi i å skape et mer digitalt tilbud, vil dette ha etstort potensial for distribusjon til en relativt lavkostnad. Dette har igjen stort potensial for kost-nadseffektiv drift, og vil samtidig trolig gjøre detnødvendig å tenke annerledes enn dagens «line-ære» resultatbaserte finansieringsordninger.

Sist, men ikke minst, vil det å lykkes med etsystem for godkjenning av ikke-formell opplæringha potensial til å skape store endringer. Flereeuropeiske land innplasserer ikke-formell opplæ-ring i sine nasjonale kvalifikasjonsrammeverk.Det gjelder blant annet Sverige, Skottland, Neder-land og Irland. I Danmark kan tilbydere av ikke-formell opplæring søke om innplassering fra høs-ten 2019. Det er et viktig tiltak som Norge børfølge opp.


Tabell 1.1 Oversikt over utvalgets forslag etter kapitler

Del Kapittel Kapittelnavn Delkapittel Forslag Gjennomføring

Tilt

ak fo

r st

yrke

t tilb

ud

9 Program for arbeids-livsdrevet kompetanse-bygging

Fase 1 Iverksette

Fase 2 Iverksette

Fase 3 Iverksette

Innovasjonsdrevet kompetanseprosjekt

Iverksette

10 Universitetene og høy-skolenes tilbud av livs-lang læring

Insentiver for fleksibili-tet i utdanningene

Kostnadsdekning for mindre emner

Iverksette

Fleksibilitetsinsentiv i finansieringssystemet

Utrede

Økt resultatfinansier-ing av betalingsstudier

Fjerne avkortingen av resultatfinansieringen

Iverksette

Regelverk for finansier-ing av livslang læring

Nye unntak i egenbeta-lingsforskriften,

Utrede

Kompetanseavtaler Utrede

Gjennomgang av regel-verk

Utrede

Kandidatindikatorens virkning for livslang læring

Aldersbestemt kandida-tindikator

Utrede

11 Fagskoler for livslang læring

Selvakkrediteringsrett Iverksette

Fjerne krav om 30 stp. og tidskrav

Iverksette

Endringer i resultatfi-nansiering

Iverksette

Tilt

ak fo

r øk

t kva

litet

12 Godkjenning av ikke-formell opplæring

System for godkjen-ning av ikke-formell opplæring

Utrede

13 Digitalisering av tilbud Prosjekttype 1 Iverksette

Prosjekttype 2 Iverksette

Prosjekttype 3 Iverksette

8 Anbefalinger Kvalitet i Bedriftsin-tern opplæring

Innføre kvalitetskrav i BIO

Iverksette


Tilt

ak fo

r be

dre

tilga

ng

14 Støtte til kompetansein-vesteringer

Lånekasse for livslang læring

Tilleggslån Prøve

Studiestøtte ved studie-belastning under 50 prosent, og uavhengig av varighet

Iverksette

Reversering av gradsomgjøringslån

Iverksette

Studiestøtte proporsjo-nalt til studiebelastning

Iverksette

Fjerne grense på 8 år til fordel for maksimalt lån

Iverksette

Bedre lånemuligheter for eldre

Iverksette

Studiestøtte til ikke-for-mell opplæring

Utrede

Utprøving av tilskudd til studieavgift og lønns-refusjon

Støtte til studieavgift for individer

Prøve

Lønnsrefusjon for indi-vider

Prøve

Støtte til studieavgift for virksomheter

Prøve

Lønnsrefusjon til virk-somheter

Prøve

15 Livslang læring uten-for arbeidslivet

Utdanning på dag-penger

Utvide muligheten til utdanning på dagpen-ger

Iverksette

Utdanning på syke-penger

Utvide muligheten til utdanning på sykepen-ger

Iverksette

Ny videregående opp-læring på dagpenger

Mulighet til å ta ny videregående opplæ-ring på reduserte dag-penger

Prøve

16 Tilgang og opptak til utdanning

Bedre system for realkompetanse-vurderinger

Felles digitale verktøy Utrede

Nettressurs for slutt-bruker

Utrede

Bedre rapporterings-verktøy for utdan-ningsinstitusjoner

Utrede




Tilt

ak fo

r be

dre

tilga

ng

Realkompetansevurde-ring uavhengig av opp-tak

Prøve

Arena for erfaringsut-veksling

Iverksette

Tilskuddsordning for å styrke praksis lokalt

Iverksette

Opptak til enkeltemner uten å ha dokumentert studiekompetanse

Fritt opptak til enkel-temner

Iverksette

Eksamensrett ved fritt opptak til enkeltemner

Iverksette

Utvidet rett til videregå-ende opplæring

Rett til nytt fagbrev og fagbrev etter oppnådd studiekompetanse

Prøve

Tilt

ak fo

r øk

t reg

iona

lt an

svar 8 Anbefalinger for kom-

petanseutvikling i regi-onene

Fylkeskommunale utviklingsmidler

Øke Post 60, KMD Iverksette

Øvr

ige

anbe

falin

ger

8 Utviklingsavtaler Stille krav til leveran-sene fra UH-sektoren mht. livslang læring

Utrede

Styringsparametere for sektorens arbeid med livslang læring

Utrede

Statsstøtteregelverket Muligheter og begrens-ninger for finansering av livslang læring

Utrede

Kompetanseplattform Anbefalinger knyttet til digital plattform for livslang læring

Utrede

Kunnskap og statistikk Rapportering om bedrifters investering i livslang læring

Utrede

Tilgang til relevante individdata for direkto-rater

Iverksette




Kapittel 2

Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Bakgrunn

Siden slutten av 1990-tallet har det vært mye poli-tisk oppmerksomhet omkring hvordan sikrebedre muligheter for etter- og videreutdanning iNorge. En rekke politiske initiativer har vært tattfor å utvikle politikken på dette området. Tematik-ken har også blitt vektlagt av partene i arbeidsli-vet, og vært behandlet som en del av ulike lønns-oppgjør.

Kompetansereformen, som ble lansert iSt.meld. nr. 42 (1997–98), bygget på Buerutval-gets innstilling (NOU 1997: 25) og høringsut-talelsene til denne. Reformen hadde som mål åmotivere og stimulere arbeidslivet, den enkeltevirksomhet og hver enkelt av oss til å delta aktivt ien kontinuerlig kompetanseutvikling. Den skulleha et langsiktig perspektiv, bygge på en bredkunnskapsforståelse, favne bredt og trekke medalle grupper i samfunnet. Selv om kompetansere-formen i 1997 førte til forbedringer i voksnesmuligheter til kompetanseutvikling, er flere av deproblemstillingene som ble utredet og vurdert, desamme som man nå arbeider med å finne løsnin-ger på.

I 2013 gikk Norge inn i OECD-prosjektet SkillsStrategy. Prosjektet hadde fokus på kompetanse-behov generelt og for framtiden, og ble starten påen prosess som endte i Nasjonal kompetansepoli-tisk strategi. Strategien ble underskrevet i 2017 avregjeringen, partene i arbeidslivet, Sametinget ogfrivillig sektor. Den har som mål å bidra til atenkeltmennesker og virksomheter har en kompe-tanse som gir Norge et konkurransedyktignæringsliv, en effektiv og god offentlig sektor, ogsom gjør at færrest mulig står utenfor arbeidslivet.Parallelt med dette ble det igangsatt arbeid meden melding, Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenfor-skap til ny sjanse, som hadde fokus på utenforskapog voksnes læring.

Nasjonal kompetansepolitisk strategi og Meld.St. 16 (2015–2016) ledet i neste omgang til opp-nevning av flere utvalg, hvorav Etter- og videreut-danningsutvalget er ett av dem:

– Kompetansebehovsutvalget ble nedsatt forelø-pig for fire år (våren 2017–våren 2020), for åfinne ut mer om hva slags kompetanse norskarbeidsliv vil trenge i framtiden. Den første rap-porten fra utvalget (NOU 2018: 2) hadde fokuspå å avdekke mangler og overskudd påarbeidskraft for å forstå dynamikken i arbeids-markedets etterspørsel etter arbeidskraft, oghvordan utdanningssystemet og arbeidslivetbidrar til utviklingen av ferdigheter og kunn-skap. Utvalgets andre rapport, som ble avgitt ifebruar 2019, oppdaterer og komplementererkunnskapsgrunnlaget fra den første rapporten(NOU 2019: 2)

– Livsoppholdsutvalget ble nedsatt for å utredeløsninger og modeller for finansiering av livs-opphold, med sikte på at flere kan ta opplæringpå grunnskole- og videregående nivå. Innstil-lingen fra utvalget ble avgitt i november 2018.

– Etter- og videreutdanningsutvalget skal under-søke hvilke udekkede behov som finnes foretter- og videreutdanning i dag, og i hvilkengrad utdanningssystemet er i stand til å møtearbeidslivets behov for fleksible kompetansetil-bud. Utvalget skal også undersøke om ramme-betingelsene for investering i ny kompetanseer tilstrekkelig gode for bedriftene, og om denenkelte har gode nok muligheter til å omsko-lere seg.

Regjeringen har uttalt at Etter- og videreutdan-ningsutvalgets arbeid skal inngå i regjeringensarbeid med kompetansereformen «Lære helelivet». Arbeidet begrunnes med globaliseringenav økonomien og økt internasjonalisering, denteknologiske utviklingen og kravene til økt omstil-ling av produksjon og organisasjon i arbeidslivetgenerelt og i den enkelte virksomhet.

I tillegg til nevnte utvalg er det nedsatt et Sys-selsettingsutvalg (under Arbeids- og sosialdepar-tementet) som skal analysere og komme med for-slag som kan få flere i jobb. Utvalget skal også hafokus på om arbeidskraften har den nødvendigekompetansen. Arbeidet skal skje i to faser. I første


fase skal en ekspertgruppe blant annet gjen-nomgå kunnskapsgrunnlaget og foreslå tiltakbasert på det. I fase to skal partene involveres iarbeidet. Ekspertgruppen avga innstilling i mars2019, og sluttrapport fra utvalget skal være ferdigpå samme tid i 2020.

Sysselsettingsutvalget er en del av arbeidetmed Inkluderingsdugnaden som har som mål åinkludere flere med usikker tilknytning tilarbeidslivet. Inkluderingsdugnaden skal senketerskelen inn i arbeidslivet ved å gjøre det letterefor arbeidsgivere å ansette personer som stårutenfor arbeidslivet og å styrke mulighetene foropplæring for denne gruppen.

I tillegg til Kompetansereformen og Inklude-ringsdugnaden, har regjeringen lagt fram en inte-greringsstrategi som blant annet tar for seg kvali-fisering og tilgang til utdanning og opplæring fornyankomne flyktninger og innvandrere.

Utover utvalgene nevnt over er følgende pågå-ende arbeid relevant for utvalgets arbeid:– Liedutvalget (Utvalg om videregående opplæ-

ring), som leverte sin første innstilling 10.desember 2018. Utvalget skal levere sin andreog siste innstilling høsten 2019. Utvalget skalforeslå og vurdere ulike modeller for videregå-ende opplæring.

– Universitets- og høyskolelovutvalget, som skallevere sin innstilling 1. februar 2020. Utvalgetskal gjennomgå og vurdere endringer i regel-verket for universiteter, høyskoler og regelver-ket for studentvelferd.

– Arbeidsrelevansmeldingen, som skal leggesfram våren 2021. Meldingen skal omhandlesamarbeid mellom høyere utdanning ogarbeidslivet. Ambisjonen er å styrke kvalitetenog arbeidsrelevansen i utdanningene gjennommer gjensidig samarbeid om samfunnets kunn-skapsbehov og studentenes læring.

– Stortingsmelding om internasjonal studentmo-bilitet, som skal legges fram årsskiftet 2019/2020. Ambisjonen med meldingen er å skapeen kulturendring i universitets- og høyskole-sektoren slik at mobilitet blir en integrert delav alle norske studieprogrammer og på sikt at50 prosent av alle studenter som avlegger engrad i Norge har et studieopphold i utlandet.

2.2 Utvalgets medlemmer

Etter- og videreutdanningsutvalget ble oppnevnt2. mars 2018. Utvalget er bredt sammensatt av 14eksperter fra utdanningsinstitusjoner, nærings- ogarbeidsliv og forskere.

Utvalget fikk ved oppnevning følgende sam-mensetning:– Simen Markussen, utvalgsleder, Frisch-

senteret (Oslo)– Gøril Joys Johnsen, Coop (Oslo)– Lars J. Kirkebøen, SSB (Oslo)– Berit Johanne Kjeldstad, NTNU (Trondheim)– Kristin Reiso Lawther, Høgskolen på Vest-

landet (Bergen)– Javad Mushtaq, MAK og Nordic Impact (Oslo)– Truls Nordahl, Nav Rogaland (Stavanger)– Wenche Pedersen Dehli, Kristiansand

kommune (Kristiansand)– Bjørn Audun Risøy, Kunnskapsparken Helge-

land (Mo i Rana)– Inga-Lill Sundset, Nordland fylkeskommune

(Bodø)– Camilla Tepfers, inFuture AS (Oslo)– Svein-Olav Torø, Kongsberg Innovasjon AS

(Kongsberg)– Torbjørn Tvedt, Fagskolen i Hordaland

(Bergen)– Dag Arthur Aasbø, Borregaard (Sarpsborg)

Gøril Joys Johnsen har deltatt på ett av utvalgetsmøter, og trådte formelt ut av utvalget i desember2018.

2.3 Utvalgets mandat

Utvalget ble gitt følgende mandat:

Formål

Ekspertutvalget skal vurdere behov for etter- ogvidereutdanning, om utdanningssystemet er istand til å imøtekomme disse behovene, og omrammebetingelsene for investering i ny kompe-tanse er tilstrekkelig gode.

Bakgrunn

Ny teknologi er en vesentlig faktor for økonomiskutvikling. Ny teknologi driver innovasjon, bådegjennom nye tjenester og produkter, og nye pro-duksjonsformer. Samtidig innebærer innføring avteknologi behov for omstilling, som igjen inne-bærer nye krav til kompetanse.

God bruk av teknologi kan forsterke norskekonkurransefortrinn gjennom økt produktivitet,nye tjenester og nye produkter. Innføring av tek-nologi kan også gi smartere organisering og øktproduktivitet i offentlig sektor, slik at kvaliteten i


tjenestene økes samtidig som kostnadene gårned.

Ny teknologi innebærer også utfordringer.Dersom norske virksomheter er tregere til å tanye teknologiske løsninger i bruk enn sine kon-kurrenter, vil vi tape konkurransekraft. Teknologigir behov for omstilling og kan gjøre eksisterendekompetanse foreldet, med alvorlige konsekvenserfor arbeidstakere.

God utnyttelse av teknologi fordrer investerin-ger i ny kompetanse, ny organisering av arbeids-prosesser og ny arbeidsdeling mellom menneskerog maskin. Manglende investering i ny kompe-tanse vil særlig gi to negative effekter: For det før-ste vil potensialet i teknologi forbli underutnyttet,for det andre vil mange arbeidstakere ikke lengervære i stand til å fylle jobben de er ansatt for.

Dette er ikke nytt. Effektene blir imidlertidkraftig forsterket ved såkalte muliggjørende tek-nologier, hvor dampkraft og elektrisitet er viktigehistoriske eksempler. Disse teknologiene lagrunnlaget for industrielle revolusjoner, medpåfølgende vekst i verdiskaping og velferd. Deførte også til at svært mange ble arbeidsløse ellermåtte ta til takke med vesentlig dårligere betaltarbeid. Omveltningene førte til mye og vedva-rende sosial uro. Det pekes på at digitalisering,robotisering og automatisering har samme poten-sial for samfunnsendringer som damp og elektrisi-tet hadde i sin tid.

Riktige investeringer i ny kompetanse eravgjørende viktig for at ny teknologi skal gi styr-ket konkurransekraft, økt kvalitet og effektivitet ioffentlig sektor, og for å forhindre utstøting fraarbeidslivet. Det er flere grunner til at det erbehov for å se på hvilke muligheter man har for ålære gjennom hele livet og om rammebetingel-sene for investering i ny kompetanse er tilstrekke-lig gode:1. Den som investerer i ny kompetanse høster

ikke hele gevinsten: Investeringer i ny kompe-tanse har positive virkninger utover den orga-nisasjonen eller personen som foretar investe-ringen. Siden personer og private virksomhe-ter har økonomiske insentiver til å kun inves-tere i kompetanse de selv høster gevinsteneav, får vi lavere investeringer i ny kompetanseenn det økonomien som helhet er tjent med.Det er klare paralleller til investeringer iforskning og utvikling. Summen av bedrifts-økonomiske rasjonelle tilpasninger summererseg neppe til samfunnsøkonomisk rasjonell til-pasning. Det kan fremstå som mer lønnsomt åskifte ut deler av arbeidsstyrken å investere i

ansatte. For samfunnet er det mindre rasjo-nelt.

2. I en del sektorer er det begrensede lærings-muligheter: Selv om kravene til omstillingøker, har andelen som deltar i videreutdanninggått ned de siste årene. Ansatte i privat sektordeltar mindre enn ansatte i offentlig sektor ibåde opplæring og i videreutdanning. Særliggjelder dette sektorer som bygg- og anlegg,transport, industri og service. Personer somtrenger mer fagopplæring har også begren-sede muligheter til å videreutdanne elleromskolere seg. Samtidig viser forskning atansatte i privat sektor og sektorer med mangelavt utdannede har en betydelig høyere risikofor at jobbene deres skal forsvinne som enfølge av automatisering og digitalisering, sam-menlignet med ansatte i offentlig sektor oghøyt utdannede.

3. Offentlige universiteter og høyskoler er ikkerustet for å svare på behov for etter- og videre-utdanning: Det offentlige universitets- og høy-skolesystemet er organisert og finansiert førstog fremst med tanke på heltidsstudenter somskal ta en hel grad. Mange har imidlertidbehov for annen etter- og videreutdanning enndet som tilbys som ordinære grunnutdannin-ger. Det er en klar forventning om at universi-teter og høyskoler skal utvikle og tilby slike til-bud i markedet, men erfaringsmessig er dettemeget begrenset. Undersøkelser av samarbeidom etter- og videreutdanning viser også atutdanningsinstitusjoner har begrenset kapasi-tet og få insentiver til å utvikle etter- og videre-utdanningstilbud.

4. Teknologiske endringer fører til økt behov fordigital kompetanse: Det er i dag stor etterspør-sel etter ulike former for digital kompetanse,og etterspørselen er større enn hva som kandekkes av nyutdannede alene. Det er medandre ord behov for å oppdatere kompetansentil arbeidstakere om man skal kunne dekkebehovet for digital kompetanse. Også nyutdan-nede blir utdatert etter få år om ikke virksom-hetene driver med kontinuerlig kompetanseut-vikling og har tilgang til utdanning og opplæ-ring innenfor digital kompetanse.

Oppgaver og avgrensning

Det er behov for en grundig vurdering av omutdanningssystemet og andre virkemidler somskal fremme læring gjennom hele livet er i standtil å møte behovene for etter- og videreutdanningfor fremtidens arbeidsliv.


Utvalget skal:1. Lage en problemanalyse av hvordan end-

ringene i arbeidslivet, særlig knyttet til digitali-sering/automatisering, vil påvirke behovet foretter- og videreutdanning, og hvilke begrens-ninger som ligger i systemet i dag:– Hvilke muligheter og hindringer finnes for

den enkelte til å oppdatere sin kompetanseog omskolere seg i tråd med endringer ogbehov i arbeidsmarkedet?

– Hvilke muligheter og hindringer møterbedrifter og offentlige virksomheter somhar behov for oppdatert kompetanse blantsine ansatte? Utvalget skal særlig vektleggeå innhente kunnskap og vurdere behovenefor etter- og videreutdanning i privatebedrifter.

– I hvilken grad underinvesterer bedrifter ikompetanse i dag, og hva skyldes i tilfelledette?

2. Lage en problembeskrivelse av hvor godtutdanningssystemet er i stand til å møte beho-vene for læring gjennom hele livet i arbeidsli-vet og i befolkningen:– Hvilke muligheter har videregående opplæ-

ring, fagskoler og universiteter, høyskolerog andre opplæringstilbydere til å lage rele-vante og fleksible opplæringstilbud somsvarer til arbeidslivets behov?

– Hvilke hindringer er det for at utdan-ningsinstitusjonene skal kunne imøte-komme de kravene som fremtidensarbeidsliv vil stille til dem om å bidra tilkompetansepåfyll og til å lære hele livet?

3. Beskrive virkemidler vi har for å lære helelivet i dag, og vurdere i hvilken grad dissesamlet sett utgjør et system for å lære helelivet som er tilpasset behovene fremover.

4. Foreslå tiltak som skal sikre tilstrekkelig sam-menfall mellom tilbud og etterspørsel etterrelevant og fleksibel etter- og videreutdanningfor arbeidslivet fra videregående opplæring,fagskoler og i høyere utdanning. Med fleksibi-litet menes utdanning som kan kombineresmed jobb eller andre forpliktelser (for eksem-pel modulbaserte og/eller nettbaserte tilbudmed redusert progresjon). Særlig skal utval-get vurdere om det finnes nok og riktige tilbudinnenfor teknologiske fag og tilbud som kan gifagspesifikk digital kompetanse. Utvalget skalogså innhente eksempler på vellykkede tiltakfra andre land som kan være relevante iNorge.

5. Med utgangspunkt i vurderingen under pkt. 3og forslagene under pkt. 4 skal utvalget drøfte

og eventuelt foreslå andre tiltak for å komplet-tere et system for å lære hele livet.

6. Utvalget skal ikke vurdere særskilte ordningerfor etter- og videreutdanning for ulike profesjo-ner, som for eksempel lærere og helseperso-nell. Utvalget skal også avgrense sitt arbeidmot ekspertgruppen om livsopphold forvoksne som har behov for grunnskoleopplæ-ring og/eller videregående opplæring. Arbei-det skal være kunnskapsbasert og gi et kunn-skapsgrunnlag for videre arbeid med utviklingav et system for å lære hele livet.

Rammer for utvalgets arbeid

Det vil bli etablert et sekretariat som skal biståutvalget.

Det forutsettes at utvalget løser oppgaveneinnenfor de økonomiske rammene som stilles tilrådighet fra Kunnskapsdepartementet.

En utredning med vurderinger og forslag skalavgis til Kunnskapsdepartementet innen 1. juni2019.

Utvalget skal følge retningslinjene i utred-ningsinstruksen, herunder utrede økonomiske ogadministrative konsekvenser av de forslag somfremmes. Minst ett alternativ skal holdes innenforuendrede økonomiske rammer.

Kunnskapsdepartementet kan gjøre endringeri mandatet og gi ytterligere utredningsoppgaver tilutvalget. Dersom utvalget har spørsmål om tolk-ning eller avgrensning av mandatet skal dette tasopp med Kunnskapsdepartementet.

2.4 Utvalgets forståelse og avgrensing av mandatet

Utvalget legger til grunn at mandatets hoved-formål og oppdrag er å legge til rette for et systemsom skal gjøre at flere i framtiden skal kunne lærehele livet, i lys av blant annet den demografiske ogteknologiske utviklingen, som genererer behovfor omstilling og derav nye krav til kompetanse iarbeidslivet og oppdatering av tidligere ervervetkompetanse. Siden mandatet ble utformet har dettilkommet informasjon som kan tyde på at ande-len som deltar i videreutdanning ikke har gåttned, men faktisk økt litt de siste årene. Samtidigfinnes det ikke godt nok grunnlag for å med sik-kerhet si at denne informasjon gir det riktige bil-det. Utvalget har derfor vurdert at denne informa-sjonen ikke vesentlig endrer utvalgets oppdrag.Utvalget merker seg at det i mandatet særlig påpe-kes utfordringer i privat sektor, som har en lavere


andel som deltar i utdanning og opplæring sam-menlignet med offentlig sektor. Den nye informa-sjonen om deltagelse har ikke endret på det mis-forholdet.

Mandatet er omfattende og gir få klareavgrensninger. Utvalget skal utarbeide et kunn-skapsgrunnlag på området, vurdere muligheterog begrensninger i dagens system for livslanglæring og om gjeldende virkemidler er tilpassetbehovene fremover. Mandatet favner både tilbu-det som gis fra utdanningssystemet og etterspør-selssiden, både enkeltpersoners og virksomhetersbehov for kompetanse og koordineringen mellomtilbud og etterspørsel. Utvalget skal vurdere denenkeltes anledning til å oppdatere sin kompe-tanse. Videre er utvalget bedt om å se nærmere påhvilke muligheter og utfordringer som møterbedrifter og offentlige virksomheter med behovfor å oppdatere kompetansen hos sine ansatte.Utvalget skal drøfte hvorvidt, og hvorfor, bedrifterunderinvesterer i kompetanse og særlig vurderebehovene for kompetanseheving i private bedrif-ter. Mandatet spesifiserer at opplæringen avgren-ses til det som er relevant i arbeidslivet og at tilbu-det skal være fleksibelt slik at det er mulig å gjen-nomføre opplæring i kombinasjon med jobb.Basert på vurderingene av dagens utdanningssys-tem og virkemidler, og behov for den enkelte ogvirksomheter til å fylle på arbeidslivsrelevantkompetanse, skal utvalget komme med forslag tiltiltak. Mandatet er avgrenset mot særskilte ord-ninger for etter- og videreutdanning for bestemteprofesjonsgrupper.

Utvalget er bedt om å vurdere om det finnesnok og riktig tilbud innenfor teknologiske fag ogtilbud som kan gi fagspesifikk digital kompetanse.Det er svært vanskelig å anslå framtidens kompe-tansebehov, kanskje særlig når det gjelder digitalkompetanse ettersom utviklingen går fort. Hellerenn å si noe konkret om det faglige innholdet, harutvalget fokusert på form og organisering av tilbu-det. Det viktigste er etter vårt syn at tilbudene erfleksible slik at de kan tilpasses morgendagensbehov i en virkelighet som stadig endres. Utval-gets tiltak bygger på en erkjennelse om at tilbudmå oppstå og forsvinne i takt med etterspørselen,og at tilbud må bygge på behovet i næringslivet ogoffentlig sektor.

Mandatet fokuserer på behovet for utviklingog oppdatering av kompetanse i arbeidslivet, ogmuligheter for yrkesaktive til å kunne kombinereutdanning med jobb. Dette er i og for seg naturlig,da det er dagens og framtidens yrkesaktive sommøter omstillingene, og som bærer en risiko for åmiste jobbene dersom de ikke får nødvendig kom-

petansepåfyll. Utvalget har imidlertid valgt også åinkludere de som står utenfor arbeidslivet, nær-mere bestemt personer som mottar dagpenger ogsykepenger. Samfunnet vil ha mye å tjene på omman gjennom utdanningstiltak kan bidra til atdisse kommer i arbeid. Det vil kunne gi økt pro-duksjon av varer og tjenester, økte skatteinntekterog reduserte framtidige trygdeutgifter for detoffentlige, og for den enkelte en romsligere øko-nomi og økt velferd.

Mandatet vektlegger videreutdanning, som littforenklet kan defineres som utdanning som giroffentlig godkjent kompetanse, og som tas etter atdet ordinære utdanningsløpet er gjennomført.Videreutdanning omtales også ofte som formellutdanning. Utvalget mener at etterutdanning ellerikke-formell utdanning er svært viktig for indivi-ders og virksomheters kompetanseutvikling, ogadresserer også det i rapporten. For øvrig harutvalget valgt å bruke begrepene ikke-formell ogformell utdanning eller opplæring, i stedet foretter- og videreutdanning. Grunnen til dette er atdisse begrepene er upresise og til dels villedende.Særlig gjelder det videreutdanningsbegrepet, somogså kan omfatte utdanning som vanligvis tas i detordinære utdanningsløpet.

Utvalget anser at det har vært utenfor mandat-beskrivelsen å gjøre en omfattende evaluering avsystemet for realkompetansevurderinger som hel-het. Utvalget har likevel valgt å gå inn på enkelteproblemstillinger knyttet til realkompetanse.

I tråd med mandatet har utvalget ikke gått innpå livsopphold for voksne som har behov forgrunnskoleopplæring og/eller videregående opp-læring, og som er vurdert av Livsoppholdsutval-get. Mandatet omfatter ikke uformell læring ogutvalget har heller ikke gått inn i dette. Det betyrimidlertid ikke at dette ikke er en svært viktig delav det å lære hele livet. I omtale av realkompe-tanse er denne type læring naturligvis omfattet.

Mandatet tar ikke eksplisitt opp regionenesrolle i kompetanseutviklingssammenheng. Utval-get mener at regionene har en sentral rolle i åkoordinere og mobilisere tilbuds- og etterspør-selssiden og har derfor valgt å vektlegge dette.

I et lære hele livet-perspektiv kan det tenkes atinnvandrere har behov for et annet tilbud enn hvasom er tilgjengelig i dag. Dette fordi begrensedenorskkunnskaper – og engelskkunnskaper i vissetilfeller – begrenser mulighetene til å delta i bådeformell og ikke-formell opplæring. I lys av end-ringer på arbeidsmarkedet, der kompetansepåfyllog tverrfagligkompetanse vil bli viktigere, er detgrunn til å tro at noen innvandrergrupper er merutsatt for å falle utenfor. Spesielt gjelder dette


flyktninger og gjenforente familiemedlemmer, dade gjennomgående har lite formell utdanning frahjemlandet. Riktig kompetanse hos disse vil værenødvendig for å komme i arbeid, og for å ikke sky-ves ut av arbeidsmarkedet og over på trygdeord-ninger som følge av lite kvalifisering. Selv om deter tydelig at denne delen av befolkningen harulike kompetansebehov, velger utvalget åavgrense mandatet mot regjeringens integrerings-strategi og arbeidet som er satt i gang på detteområdet.

Den nye integreringsstrategien til regjeringenvektlegger kvalifisering og utdanning, deltagelse iarbeidsmarkedet og deltagelse i samfunnet forøvrig (Kunnskapsdepartementet, 2018a). Strate-gien har som mål legge til rette for at

Både introduksjonsprogrammet og andre kva-lifiseringstiltak skal i større grad innrettes motå gi formell kompetanse og utdanning, slik atinnvandrere som skal bo og leve i Norge kanbidra til å dekke behovet for arbeidskraft ogløse viktige samfunnsoppgaver i framtiden.(Kunnskapsdepartementet, 2018b).

Hovedmålene er at flere skal få formelle kvalifika-sjoner gjennom utdanning og i introduksjonspro-grammet.

Utvalget adresserer hverken utfordringer ellertiltak direkte rettet mot innvandrerbefolkning,men de generelle kompetansetiltakene som fore-slås vil også komme innvandrere til gode.

2.5 Sekretariatet

Sekretariatet for utvalget har vært plassert i Kom-petanse Norge. Bemanningen har variert i løpetav prosjektperioden. Xeni Kristine Dimakos(sekretariatsleder), Jens Furuholmen og HansJacob Sandberg (alle på fulltid) har deltatt i heleperioden.

Følgende har deltatt i avgrensede perioder i2018: Randi Husemoen (50 prosent april-mai),Dana Øye (fulltid mai-juli), Markus Sageng Gyene(fulltid juni-september), Morten Ekerheim (fulltidjuli-desember), Marie Refseth, Nav (30 prosentjuni-oktober).

Kristine Bettum (50 prosent) kom med i sekre-tariatet 1. oktober 2018, Vian Pashaei kom med påfulltid fra 8. januar 2019 og Odd Helge Askevold(60 prosent) kom med fra 1. desember 2018.

2.6 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt til sammen ni møter, hvorav seksvar heldagsmøter, og tre var to-dagers møter.

Til noen av møtene har eksterne aktører værtinvitert til å holde innlegg for utvalget. Det gjelderNav, NOKUT, Lånekassen og Universitets- oghøgskolerådet.

Utvalget har videre arrangert tre møter medpartene i arbeidslivet. Deltagere på møtene harvært representanter fra LO, NHO, KS, Unio,Virke, YS, Spekter og Akademikerne.

En viktig oppgave for utvalget har vært å utar-beide et kunnskapsgrunnlag som skal danne bak-grunnen for vurderinger og forslag til tiltak. Somet ledd i arbeidet har utvalget utarbeidet og publi-sert fem kunnskapsoppsummeringer om sentraletema. Disse er å finne på utvalgets nettsidewww.evutvalg.no.

Utvalget har satt ut fire oppdrag til eksterneaktører. Ett oppdrag ble gitt til Fafo som har kart-lagt etter- og videreutdanning i tariffavtaler ioffentlig sektor (Seip, 2018). I det andre oppdra-get har Vista Analyse bidratt med å beregne deøkonomiske rammene for etter- og videreutdan-ning, slik det refereres til i utvalgets mandat. BDOhar kartlagt tilbudet av etter- og videreutdanning iUH-sektoren, fagskoler, samt sett på fylkeskom-munenes rolle (BDO, 2019). Det siste oppdrageter gitt til Lund & Co som har gjort en juridisk vur-dering av hvilke rammer statsstøtteregelverketsetter for finansiering av utdanning ved offentligeuniversiteter og høyskoler (Lund & Co, 2019).Utvalget har delt informasjon om sitt arbeid gjen-nom nettsiden www.evutvalg.no og en åpen Face-book-side.

Utvalgets medlemmer/sekretariat, og særligutvalgets leder, har i løpet av perioden deltatt påfølgende eksterne møter og arrangementer, og påflere av dem holdt innledning om utvalgets arbeid:

I 2018:

Livsoppholdsutvalgets innspillseminar, 16. aprilFagpolitisk forum, Finansforbundet, 24. maiMøte med NITO, 11. juniSeminar med NHO og NITO, 14. juniSeminar med IKT-Norge under Arendalsuka,

14. augustSeminar med Samfunnsøkonomene under

Arendalsuka, 14. augustSeminar med LO under Arendalsuka, 14. augustSeminar med NITO under Arendalsuka, 15. augustPaneldebatt med BI og DN under Arendalsuka,

16. august


Regjeringens kompetanseturné, Gjøvik, 23. augustRegjeringens kompetanseturné, Mo i Rana, 3. sep-

temberKonferanse i regi av Vestfold fylkeskommune,

4. septemberRundbordskonferanse med Abelia, 6. septemberRegjeringens kompetanseturné, Stavanger,

10. septemberLOs utdanningskonferanse, 13. septemberKonferanse i regi av Norgesuniversitetet, 19. sep-

temberRegjeringens kompetanseturné, Kristiansand,

24. septemberRegjeringens kompetanseturné, Tromsø, 18. okto-

berSeminar i regi av NITO, 20. oktoberNasjonalt toppmøte om regjeringens kompetanse-

reform, Bergen, 23. oktoberNettverksmøte i regi av Research and Educational

Network (REN), 24. oktoberNasjonalt EVU-forum for UH-sektoren, Kristian-

sand, 24. oktoberLO-konferanse, Bodø, 24. oktoberRegionalt møte hos Finansforbundet, Bergen, 25.

oktoberSeminar i regi av NHO, 30. oktoberMøte med Regionalpolitisk avdeling i Kommunal-

og moderniseringsdepartementet, 7. november

Møte med Studiesenteret.no, 9. novemberMøte med Unit – Direktorat for IKT og felles-

tjenester i høyere utdanning, 14. november

Innledning på Østfold Kompetanseforum, 15. november

Møte med Innovasjon Norge, 23. novemberInnlegg for Econa, 29. novemberMøte med BI, 5. desemberMøte med OsloMet, 19. desember

I 2019:

Lifelong learning summit, Lillehammer, 12. og 13. januar

Forum for kompetanse og arbeidsliv Nordland, Bodø, 24. januar

Møte med Samarbeidsrådet for yrkesutdanning, 31. januar.

Dialogkonferanse Nordland fylke, utdanning og næringsliv, Mo i Rana, 13. februar

Seminar for ledelsen i OUS og OSS, 14. februarMøte hos Forsknings- og høyere utdannings-

minister Iselin Nybø, 25. februarMøte med Forskningsrådet, 26. februarMøte med Universitetet i Oslo, 4. marsInnledning på Samfunnsviternes tariffkonferanse,

6. marsInnledning for Nito, 12. marsMøte med Nav, 18. marsInnledning for UHR Utdanning, Bergen, 19. marsMøte med Rådmannen i Kristiansand, 19. marsInnledning for Kompetanseforum Hordaland,

21. mars

Del IKunnskapsgrunnlaget


Kapittel 3

Tilbud og etterspørsel

Livslang læring er all organisert læring gjennomlivet, og inkluderer formell utdanning så vel somlæring gjennom arbeid, kurs, seminarer og andreaktiviteter. Utdanningsnivået i Norge er stort setthøyt, og mange deltar i organisert og uorganisertlæring. Samtidig er ikke utdanningsnivået i Norgenoe særlig høyere enn andre OECD-land, og del-tagelsen i livslang læring ser ikke ut til å øke i sær-lig grad.

Systemet som i dag finnes i Norge for å lærehele livet er sammensatt. Landets samfunns- ogarbeidslivsmodell, nasjonale strategier og ulikeaktører legger grunnlaget og mulighetene for livs-lang læring og kompetanseheving. Dette omfatteraktører og virkemidler på både tilbuds- og etter-spørselssiden.

En beskrivelse av dagens aktiviteter ogsystemet knyttet til livslang læring gis i dettekapitlet. I kapittel 3.1 beskrives utviklingen ibefolkningens utdanningsnivå, hovedtrekkeneved den norske samfunns- og arbeidslivsmodellen,og Nasjonal kompetansepolitisk strategi. Kapitletgår gjennom aktørene som har en rolle knyttet tilutvikling eller iverksetting av kompetansepolitikk,virkemiddelapparatet for øvrig, samt tilbydere ogetterspørrere. Noen aktører kan ha flere roller, foreksempel kan virksomheter være både tilbydereog etterspørrere av opplæring. I kapittel 3.2 gjen-nomgås tilbudet av livslang læring hos offentligeog private aktører på ulike nivåer, mens kapittel3.3 ser spesielt på de fleksible tilbudene og virke-midler for å utvikle disse. I kapittel 3.4 gis en over-sikt over hva som kjennetegner deltagelsen i livs-lang læring i dag, hvem som deltar i hva og virk-somhetenes rolle og betydning. Kapittel 3.5beskriver samsvaret mellom tilbuds- og etterspør-selssiden når det gjelder livslang læring, og hvilkevirkemidler og tiltak som er iverksatt for å sørgefor samordning. Et sammendrag gis i kapittel 3.6.

3.1 Livslang læring i Norge

Utdanning legger et viktig grunnlag for den enkel-tes rolle i samfunnet, og for Norges produktivitetog økonomiske vekst. Endringer i demografi ogteknologi påvirker arbeidsmarkedet, og hvilkenkompetanse og ferdigheter det er behov for iframtiden. Samtidig legger internasjonal konkur-ranse press på arbeidstagernes konkurranseevne.Informasjon om utviklingen i utdanningsnivåetover tid i Norge, og hvordan situasjonen er i dag,gir noe av grunnlaget for å kunne si noe om beho-vet for kompetansepåfyll og livslang læring. Hvor-dan samfunnet, det politiske systemet, forvaltnin-gen, og andre aktører er satt sammen for å leggetil rette for livslang læring er viktig. I dette kapitletblir disse aspektene beskrevet nærmere.

3.1.1 Utdannings- og kompetansenivået

Grunnskole er obligatorisk og gratis for alle iNorge. All utdanning utover grunnskole er indivi-dets eget valg, men alle har lovfestet rett til gratisvideregående skole. I løpet av de siste 40 årenehar det vært en betydelig økning i befolkningensformelle kompetanse, og økningen har vært størstblant kvinner. Som illustrert i figur 3.1 haddeomtrent halvparten av befolkningen grunnskolesom høyeste fullførte utdanning i 1980. Samtidighadde omtrent 40 prosent videregående opplæ-ring eller fagskole som høyeste fullførte utdan-ning. Tallene for 2017 viser at det har vært enbetraktelig nedgang i antall personer som hargrunnskole som høyeste fullførte utdanning, tilfordel for økt grad av høyere utdanning på univer-sitet- og høyskolenivå. Økningen har vært på 20prosentpoeng fra 1980–2017, og i dag har omlagen tredjedel av Norges befolkning høyere utdan-ning. I 2017 hadde over 37 prosent av kvinner uni-versitets- og høyskoleutdanning, mot 30 prosentav menn (Nygård, 2018). Selv om en stor andel avNorges befolkning har høyere utdanning, er detikke ulikt andre OECD-land (NOU 2018: 2). Fort-satt har nesten en fjerdedel av befolkningen fort-


satt kun grunnskole som høyeste fullførte utdan-ning. Figur 3.2 viser utviklingen i utdanningsni-vået i den norske befolkningen over tid.

Selv om videregående opplæring ikke er obli-gatorisk, går rundt 92 prosent av hvert årskullvidere fra grunnskole til videregående opplæring(SSB, 2018r; SSB, 2017f). Andelen av befolknin-gen med videregående opplæring eller fagskolesom høyeste fullførte utdanning har holdt segrelativt stabil på rundt 40 prosent gjennom årene,men en sentral problematikk er at færre eleverfullfører dette opplæringsnivået sammenlignetmed andre OECD-land (NOU 2018: 2; OECD,2016). Gjennomsnittsalderen for fullføring avyrkesfag i Norge er 27 år (NOU 2019: 2). En avgrunnene til at mange voksne får fagbrev er demange ordningene som tilrettelegger for det(NOU 2019: 2). Hele én av tre som avlegger fag-prøven gjør det gjennom praksiskandidatordnin-gen, en ordning som er tilpasset dem som har job-bet flere år som ufaglært. (NOU 2019: 2). Det ervanligere at menn har videregående opplæringsom høyeste fullførte utdanning, enn at kvinnerhar det (Nygård, 2018). Henholdsvis 40 prosent avmenn og 35 prosent av kvinner har videregåendeopplæring som høyeste fullførte utdanning. Bak-grunnen for dette er sammensatt, men noe av for-skjellen kan tilskrives at kvinner er mindre repre-sentert i de delene av arbeidslivet der yrkesfagenestår sterkt (Bratsberg mfl., 2016).

For å få et tydelig bilde av utdanningsnivået tildagens og morgendagens arbeidsstyrke, snakkesdet ofte om kjernegruppen. Dette er personer i

aldersgruppen 25–39 år. Utviklingen i utdan-ningsnivået for denne gruppen følger sammetrend som befolkningen ellers. Med andre ord hardet vært en jevn nedgang i andelen som har lavereutdanning som høyeste fullførte utdanning, og enjevn økning i andelen som har høyere utdanning(SSB, 2018h).

Innvandrere har som gruppe høyere utdan-ning enn befolkningen ellers sett under ett. Detteskyldes blant annet at innvandrerne som gruppeer yngre. Arbeidsinnvandringen de senere år harført til en økning i andelen innvandrere med langhøyere utdanning, mens andelen med kort høyereutdanning har vært tilnærmet uendret de siste 20årene (SSB, 2018h).

Til tross for at utdanningsnivået i Norge kananses som godt, er det mangel på kompetanseinnen visse fagområder. I framskrivingene til SSBog perspektivmeldingen fra 2017, forventes detøkt vekst i næringen for helse og omsorg (Meld.St. 29 (2016–2017)). En stor del av veksten idenne næringen tilskrives en økende andel aveldre i befolkningen, og dermed et økt behov forhelse- og omsorgstjenester i framtiden (Leknesmfl., 2018). Ifølge Navs bedriftsundersøkelse ermangelen på arbeidskraft størst innenfor eien-domsdrift, og forretningsmessig og faglig tjenes-teyting. Det er også stor mangel innenfor helse-og sosialtjenester. Hva gjelder enkeltyrker, er detstørst mangel innen ulike helseyrker som syke-pleiere, på tømrere og snekkere, samt yrker innenIT som programvareutviklere og systemanalyti-kere (NAV, 2018d). NHOs kompetansebarometer

Figur 3.1 Personer 16 år og over, etter utdanningsnivå, 1980–2017, prosent

Kilde: SSB, 2018h

0

10

20

30

40

50

60

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Pro

sent

Grunnskolenivå VGO og Fagskole Høyere utdanning


for 2017 viser at seks av ti medlemsbedrifter mel-der om et udekket kompetansebehov innenforhåndverksfag, ingeniørfag og tekniske fag (Rør-stad mfl., 2017).

3.1.2 Hovedtrekk ved vår samfunns- og arbeidslivsmodell

Norge har, sammen med de øvrige nordiske lan-dene, i større grad lykkes med å forene og oppnåbåde økonomisk vekst og likhet enn de flesteandre land. Dette ses vanligvis i sammenhengmed grunnleggende trekk ved hvordan vi harorganisert samfunns- og arbeidslivet vårt, somgjerne blir klassifisert som en variant av den nor-diske modellen. Når grunntrekkene ved dennemodellen beskrives, legger mange vekt på at denbygger på et samspill mellom tre hovedpilarer(Hernes, 2007; Dølvik & Steen, 2018):– En makroøkonomisk politikk innenfor ram-

men av små åpne økonomier, med hovedmål åfremme vekst, full sysselsetting og inklude-ring.

– En omfattende og generøs skattefinansiert vel-ferdsstat med vekt på universelle ytelser, etbredt spekter av gratis eller sterkt subsidierteoffentlige tjenester, og like rettigheter til alle.

– Et velorganisert arbeidsliv basert på samar-beid og dialog mellom partene i arbeidslivet ogmyndighetene på sentrale samfunnsområder,og utstrakt partssamarbeid både på nasjonaltnivå og innen den enkelte bedrift. Stikkord herer blant annet sentralisert, koordinert lønns-

dannelse og minstelønnsgaranti, lokale for-handlinger om lønn og formelt regelverk rundtmedbestemmelse, og myndiggjøring av deansatte som gjennom sine organisasjoner del-tar i et praktisk samarbeid for å videreutviklebedriften.

Samspillet mellom disse har blant annet bidratt tilat vi har et samfunn preget av høy grad av tillit,små lønns- og inntektsforskjeller og et omstillings-dyktig nærings- og arbeidsliv med høy mobilitet.Studier viser at det er høy korrelasjon mellommedarbeidernes autonomi og produktivitet. Manantar at mer autonome medarbeidere har letterefor å tilegne seg ny kunnskap, og få omsatt dennetil ny innovasjon og økt produktivitet. Høy grad avtillit i samfunnet bidrar til å senke transaksjons-kostnadene i enhver økonomisk aktivitet. Auto-nomi i arbeidsutførelsen, medarbeiderdrevet inn-ovasjon og høy grad av tillit antas å være viktigegrunner til at Norge skårer høyt når det gjelderproduktivitet, og det til tross for at vi ikke skårerspesielt godt når det gjelder forskning og utvik-ling (Berg mfl., 2016).

Et velfungerende sosialt sikkerhetsnett kan til-svarende også bidra til høy produktivitet. Detbidrar til mobilitet i arbeidsstyrken ved at ansattetør å ta større sjanser, for eksempel ved å skiftejobb og begynne på noe nytt. Adgangen til univer-selle og generøse velferdsgoder, som billig utdan-ning og fri tilgang på helsetjenester, bidrar til åredusere usikkerhet under omstillinger i økono-mien. Det gjør at man raskere kan oppnå en bedre

Figur 3.2 Personer 16 år og over, etter utdanningsnivå, år, prosent

Kilde: SSB, 2018h

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1980 1990 2000 2010 2017

Pro

sent

Grunnskolenivå Videregående skole-nivå Fagskolenivå

Universitets- og høyskolenivå kort Universitets- og høyskolenivå lang


reallokering av landets ressurser (Hernes, 2007;Dølvik & Steen, 2018).

Det norske arbeidslivet er kunnskapsintensivt.Relativt høye minstelønnssatser og en sammen-presset lønnsstruktur innebærer at høyt utdannetarbeidskraft er relativt billig i Norge sammenlig-net med andre land, mens lavt utdannet arbeids-kraft er relativ dyr. Arbeidsgivere har dermedsterke insentiver til å sikre seg ansatte med høykompetanse. At høyt utdannet arbeidskraft er rela-tivt billig, må blant annet også ses i sammenhengmed at vi har gratis utdanning, og god tilgang tilutdanning gjennom gunstige finansieringsordnin-ger.

Høyt utdannet arbeidskraft er ofte en komple-mentær faktor til teknologi i produksjonsproses-ser i mange næringer, noe som i seg selv er en dri-ver for innføring av ny teknologi. Også sentrallønnsdannelse, som bidrar til lønnsrigiditet påbedriftsnivå, gir virksomhetene insentiver til å inn-føre ny teknologi.

Virksomheter med rutinepregete oppgaversom kan standardiseres vil ha sterke insentiv til åinvestere i teknologi for å erstatte den relativtdyre arbeidskraften som har lav kompetanse. Somet resultat av blant annet dette, har Norge relativtfå arbeidsplasser som ikke stiller krav til formellkompetanse. Sterke arbeidsgiverinsentiver gjen-nom lønnsdannelsen gjør at selv stillinger sombesettes av de med lavest kompetanse krever digi-tale ferdigheter, samarbeidsevner, kognitive ogorganisatoriske egenskaper.

Partene, som har en sterk stilling i norsk sam-funns- og arbeidsliv, har tradisjonelt hatt kompe-tanse høyt på sin agenda. Gjennom partssamar-beidet har det blant annet blitt framforhandlet ret-tigheter knyttet til kompetanseheving for ansatte,som er nedfelt i avtalene mellom arbeidslivspar-tene.

En utfordring ved den norske arbeidslivsmo-dellen – selv om vi har høy sysselsetting bådeblant menn og kvinner – er at personer med lavformell kompetanse kan ha problemer med å fåvarig fotfeste i arbeidsmarkedet. Det har blantannet sammenheng med høye minstelønninger,stor konkurranse om relativt få jobber forufaglærte, og at mange har jobber som er utsattsom følge av innføring av ny teknologi og automa-tisering.

3.1.3 Nasjonal kompetansepolitisk strategi

I 2013 ble Norge med i OECD-prosjektet SkillsStrategy. OECD gjorde en kartlegging av kompe-tansepolitikken og systemene i Norge, og en sen-

tral anbefaling var at Norge burde utvikle en egenkompetansepolitisk strategi. Som det første med-lemslandet i OECD utarbeidet Norge en Nasjonalkompetansepolitisk strategi (NKPS) som bleundertegnet i 2017. I NKPS defineres kompetan-sepolitikk som den samlede politikken for utvik-ling, mobilisering og anvendelse av kompetanse ihele det norske samfunns- og arbeidslivet. Strate-gipartene er:– Regjeringen, representert ved Kunnskapsde-

partementet, Arbeids- og sosialdepartementet,Justis- og beredskapsdepartementet, Kommu-nal- og moderniseringsdepartementet ogNærings- og fiskeridepartementet. I tilleggrepresenterer Sametinget de samiske interes-sene.

– Partene i arbeidslivet representert vedArbeidsgiverforeningen Spekter, KS, NHO ogVirke fra arbeidsgiversiden, og Akademikerne,LO, Unio og YS fra arbeidstagersiden.

– Frivillig sektor og studieforbund representertved Voksenopplæringsforbundet (VOFO).

Strategipartene er enige om følgende tre hoved-innsatsområder i kompetansepolitikken:– Gode valg for den enkelte og for samfunnet.– Læring i arbeidslivet og god bruk av kompe-

tanse.– Styrke kompetansen til voksne med svak til-

knytning til arbeidslivet.

Kompetansepolitikken berører altså ulike sam-funnsområder på både nasjonalt, regionalt oglokalt nivå i forvaltningen. Målgruppen for strate-gien er hele den voksne befolkningen. Kompetan-sepolitisk strategi følges opp gjennom Kompetan-sepolitisk råd, som er sammensatt av de sammeaktørene som undertegnet kompetansepolitiskstrategi. Sametinget har observatørrolle i rådet.

3.1.4 Aktører i systemet for livslang læring

Utdanning for alle er en grunntanke i norsk poli-tikk. Barn og unge skal ha lik rett til utdanning,uavhengig av bosted, kjønn, sosial og kulturellbakgrunn og eventuelle spesielle behov. Offentligutdanning i Norge er gratis, og det er bred politiskenighet om at gratisprinsippet også skal gjelde forhøyere utdanning. Videreføring av gratisprinsip-pet var også en forutsetning i mandatet til ekspert-gruppen som gjennomgikk modellen for finansier-ing av universiteter og høyskoler (Kunnskapsde-partementet, 2015).

Slik det framgår av NKPS går kompetansepoli-tikken på tvers av departementsområder og sekto-


rer, og den er tuftet på et samspill mellom nasjo-nale og regionale aktører. Et system for å lærehele livet involverer imidlertid aktører langtutover strategipartene i NKPS. Figur 3.3 gir enoversikt over de ulike aktørene i det norskesystemet for livslang læring. I figuren brukes engruppering av aktører som departementer og stra-tegiparter, forvaltere, tilbydere og etterspørre. Iresten av dette kapitlet beskrives ansvaret og rol-lene til nasjonale og lokale forvaltere, samt par-tene i arbeidslivet. I kapittel 3.2 og kapittel 3.4 gårvi nærmere inn på tilbyderne og etterspørrerne avlivslang læring.

Forvaltere

De statlige direktoratene fungerer som fagligerådgivere. I tillegg iverksetter de vedtatt politikkog forvalter lover, regelverk og tilskudd innenforsin sektor.

Kompetanse Norge er direktoratet som haransvar for kompetansepolitikken. I 2018 forvaltetKompetanse Norge 16 ulike tilskuddsordningermed 688 millioner kroner i tilskuddsmidler (Kom-petanse Norge, 2018f), de fleste knyttet til livslanglæring. Kompetansepluss er den største tilskudds-ordningen, og i 2018 ble det gjennom ordningenbevilget i overkant av 200 millioner kroner til pro-sjekter for styrking av grunnleggende ferdigheterhos voksne. Et annet eksempel er tilskuddsord-ningen for å styrke kompetanseutvikling i arbeids-livet, der fylkesvise partnerskap kan søke midlerpå vegne av ett eller flere offentlige karrieresentrei sitt fylke. Totalt ble det bevilget 33 millioner kro-

ner til denne ordningen i 2017 (KompetanseNorge, 2018f). Målet er å nå ut til virksomhetersom i liten grad tilbyr opplæring i arbeidslivet,eller som har ansatte som har lav deltagelse i opp-læringstiltak.

Lånekassen er statens instrument for støtte tillivsopphold for studenter. Lånekassen gjør utdan-ning mulig for svært mange mennesker, uavhen-gig av geografiske forhold, alder, kjønn, funk-sjonsdyktighet, økonomiske og sosiale forhold.Omgjøring av lån til stipend ved avlagte studiepo-eng, rentefordeler og ulike ordninger for delviseller hel gjeldsslette bidrar til at Lånekassen er enbetydelig utgift for det offentlige. I 2019 har Låne-kassen budsjettert med utgifter på 42,1 milliarderkroner og 22,8 milliarder kroner i inntekter, det vilsi at nettoutgiften for staten er omtrent 19,3 milli-arder kroner. Lånekassen gir ikke bare lån ogstøtte til høyere utdanning, men også støtte tilvideregående opplæring er en betydelig utgift.

NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdan-ningen, arbeider for å sikre, utvikle og informereom kvalitet i høyere utdanning (NOKUT, 2018).NOKUT fører tilsyn med kvaliteten i høyereutdanning og fagskoleutdanning. Arbeidet deresskal bidra til at samfunnet har tillit til kvaliteten inorsk høyere utdanning og høyere yrkesfagligutdanning samt godkjent utenlandsk utdanning.Forskrift om kvalitet i høyere utdanning og studie-tilsynsforskriften legger føringer for hva et studie-tilbud må bestå av for å være godkjent som høyereutdanning. Universiteter og høyskoler er selvakk-rediterende institusjoner. Det innebærer at de selvkan godkjenne opprettelsen av nye studietilbud

Figur 3.3 Aktører i systemet for livslang læring

Partene i arbeidslivet

Forvaltere

Tilbydere

Etterspørrere

Individer Virksomheter

NOKUT Utdannings-direktoratet

Kompetanse Norge

Forsknings-rådet

Lånekassen IMDi Nav Helse-direktoratet

InnovasjonNorge

Diku Siva

Universitet og høyskole

Fagskoler Fylkeskommuner Kommuner Private tilbydere Bransje-organisasjoner

Studieforbund

Strategiparter og departementer

Kunnskaps-departementet

Nærings- og fiskeri-departementet

Kommunal- ogmoderniserings-departementet

Helse- og omsorgs-departementet

Arbeids- og sosial-departementet

Justis- og beredskaps-departementet

Sametinget


som gir studiepoeng. Institusjonen må selv sikreat studietilbudet tilfredsstiller de standarder ogkriterier som er gitt av Kunnskapsdepartementetog NOKUT. For fagskolene er det ikke mulig å bliakkreditert som institusjon, men de kan oppnåselvakkreditering på fagområder. Dette innebærerat fagskolene må søke NOKUT om godkjenninghver gang de ønsker å opprette et nytt tilbud uten-for fagområder der de er akkreditert.

I 2018 ble Diku opprettet som en sammenslå-ing av Norgesuniversitetet, Senter for internasjo-nalisering av utdanning og Program for kunstne-risk utviklingsarbeid. Dikus virkemiddelapparatomfatter ulike ordninger for kvalitetsutviklinginnenfor høyere utdanning. Den største av disseer ordningen med Sentre for fremragende utdan-ning.

Utover tilskuddsordningene som skal ivaretade mer generelle hensynene til livslang læring,finnes det også store tilskuddsordninger hosenkelte fagdirektorater som skal bidra til at flerelærer hele livet. Utdanningsdirektoratet brukte i2018 mer enn 1,5 milliarder kroner på formellkompetanseheving av lærere og skoleledere(Utdanningsdirektoratet, 2018c). I tillegg til å for-valte flere hundre millioner til ulike kompetanse-tiltak, er Helsedirektoratet en aktiv part i dimen-sjoneringen av utdanning på sitt fagområde (Hel-sedirektoratet, 2019). Disse ordningene bidrarsterkt til at deltagelse i livslang læring i yrkes-grupper som omfattes av ordningene er høy.

En annen aktører innenfor kompetansefelteter IMDi, som har ansvaret for å følge opp intro-duksjonsloven, herunder introduksjonsprogram-met for flyktninger og norskopplæringen. IMDiforvalter tilskudd til ulike prosjekter som berørerkompetansepolitikken, spesielt knyttet til arbeidmed innvandrere og integrering (IMDi, 2018b).Til sammen forvalter direktoratet 18 tilskuddsord-ninger, hvorav de fleste er rettet mot kommunerog organisasjoner. Samlet utgjorde ordningenerundt 18 milliarder kroner i 2017. De største til-skuddene er integreringstilskuddene, som kom-munene får tildelt pr. bosatte flyktning, men IMDigir også organisasjoner, som bidrar med konkreteintegreringstiltak som norsktrening, leksehjelpeller informasjon om det norske samfunn, betyde-lige tilskudd.

For de som ikke er sysselsatt har Nav enrekke ulike tiltak som går på kompetanseutvik-ling. Navs primæroppgave er å bidra til at flerekommer i arbeid og færre mottar stønad, og derestilbud om arbeidstrening, karriereveiledning, ogkompetansehevende kurs er ment å bidra til dette(Arbeids- og sosialdepartementet, 2018).

Det finnes en rekke virkemidler som skalsikre konkurransekraft i norsk næringsliv. Innova-sjon Norge, Forskningsrådet og Siva er alle virke-middelaktører som jobber med FoU-prosesser,styrking av bedriftenes kompetanse og økt innova-sjon (Flatnes, 2016). Nettverks- og klyngepro-grammer er deler av dette virkemiddelapparatetsom er særlig relevante for etterspørselen av kom-petanseutvikling og for samarbeid mellom tilby-dere- og etterspørrere av kompetanse. Disse aktø-rene jobber for å dreie næringsstrukturen motflere kunnskapsintensive bedrifter. Slike bedriftervil i større grad ønske å investere i kompetanseenn andre (Brandt mfl., 2009).

Lokale forvaltningsnivåer

Både kommuner og fylkeskommuner har sentraleroller i et system som skal muliggjøre at flere kanlære hele livet. Begge virker som skoleeier, sam-funnsutvikler og planmyndighet. Fylkeskommu-nens politiske rolle går ut på å lage helhetlig poli-tikk innenfor sitt geografiske område, for eksem-pel ved å omsette nasjonal sektorpolitikk til enregional kontekst (Kommunal- og modernise-ringsdepartementet, 2018e). Ekspertutvalget somskulle vurdere nye oppgaver til regionene i forbin-delse med regionreformen påpeker at fylkenesom regional samfunnsutvikler har en viktig bin-deleddfunksjon mellom staten og kommuneni-vået. På denne måten har fylkeskommunen en vik-tig samfunnsutvikler- og planleggerrolle, somblant annet går ut på å koordinere og utvikle kom-petansepolitikken i egen region. Fylkeskommu-nene har en nøkkelrolle i regionale partnerskapfor blant annet kartlegging av kompetansebehov,dimensjonering av utdanninger, tiltak og virke-midler for å heve kompetanse hos innbyggerne ogvirksomheter basert på næringslivets og arbeids-markedets behov og utfordringer regionalt. Fyl-keskommunen er ansvarlig for å utvikle regionalekompetansestrategier som skal bidra til balansemellom tilgang på kompetent og relevant arbeids-kraft på den ene siden, og etterspørselen fraarbeidslivet på den andre. Dette kommer vi til-bake til i kapittel 3.5.2.

Kommunene tar gjerne også et stort nærings-utviklingsansvar, enten på egen hånd eller ved åetablere og finansiere utførende institusjoner somnæringsselskap, etableringskontor, næringshager,destinasjonsselskap og regionråd (Moen, 2011;Vareide mfl., 2019). Kommunene driver mednæringsutvikling, for eksempel for å styrkebefolkningsutvikling, sysselsetting, folkehelse,miljø og velferd, og ikke minst kommunens egne


inntekter. Tiltak for kompetansebygging vil væreet av mange mulige virkemidler. Videre er kom-munene den største offentlige arbeidsgiveren, oger derav også en viktig etterspørrer av kompetan-seheving.

For en nærmere beskrivelse av kommuneneog fylkeskommunene som tilbyder av utdanningog opplæring, se kapittel 3.2.1 og 3.2.2. Fylkes-kommunen vil få tilført nye oppgaver og vil få enforsterket rolle i kompetansepolitikken gjennomregionsreformen. Det er ventet at dette konkreti-seres i distriksmeldingen som kommer i juni 2019og i kommuneproposisjonen for 2020.

Partene i arbeidslivet

Partene i arbeidslivet er viktige bidragsytere i dennordiske modellen, og bidrar til et høyt kunnskap-snivå og økt kompetanse i brede lag av befolknin-gen (Meld. St. 9 (2018–2019)). Gjennom toparts-avtaler og hovedavtaler inngått mellom arbeidsta-ger- og arbeidsgiverorganisasjonene, er det slåttfast at bedriftene har ansvar for at de ansatte fårrelevant kompetanse. Fafo finner at tariffavtaleneskaper insentiver for at arbeidstagere deltar iutdanning og opplæring, styrker relevans i tilbu-det og etablerer finansieringsordninger sommuliggjør deltagelse (Seip, 2018). For eksempelkan tariffavtalene styrke rettigheter til å delta iutdanning og opplæring gjennom bestemmelserom permisjonsrettigheter utover dem som alle-rede finnes i arbeidsmiljøloven. I en annen studieslår Fafo fast at partenes samarbeid rundt kompe-tanseutvikling fungerer godt. I kompetansepolitik-ken preges partssamarbeidet av gjensidigeinteresser heller enn forhandlinger mellom tomotparter (Talberg, 2019).

Lønnsforhandlingene mellom arbeidslivetsparter bidrar til at Norge, og Norden, har en mersammenpresset lønnsstruktur enn andre land(Salvenens, 2017). En sammenpresset lønnsstruk-tur betyr relativt små forskjeller mellom høyt- oglavtlønte. På den ene siden kan dette isolert sett gilave insentiver for å ta utdanning. Gratis utdan-ning vil ha motsatt effekt. Flere, blant annet LO,fokuserer på at den nordiske modellen innebæreren såkalt kompetanselinje som lar hele arbeids-stokken bli med på kompetansehevingen. LOmener at dette sørger for produktivitet og utjev-ning (LO, 2017).

I andre halvdel av 1990-tallet var tilbud ogfinansiering av utdanning et sentralt tema i tariff-oppgjørene. Slik hadde partene i arbeidslivet storinnvirkning på Kompetansereformen. Kompetan-seutviklingsprogrammet, forgjengeren til Kompe-

tansepluss-ordningen, var et konkret resultat avdisse forhandlingene (Døving mfl., 2006). Partenei arbeidslivet er også parter i Nasjonal kompetan-sepolitisk strategi (se kapittel 3.1.3).

Fagforeningene har en rekke ulike stipenderog ordninger hvor medlemmer kan søke omstøtte for å dekke kostnader til kursavgift og livs-opphold i forbindelse med utdanning. Disse fon-dene kan både være finansiert av folketrygden,som i helsesektoren, eller gjennom tariffavtalene.Seip (2018) finner i sin kartlegging av det statligetariffområdet at det hvert år settes av over 250 mil-lioner kroner til ulike opplærings- og utviklings-fond (OU-fond). Mye av dette går til opplæring itillitsvalgttjenesten. Som eneste arbeidsgiverre-presentant har Oslo kommune avsatt 20 prosentav sitt OU-fond til utdanning og opplæring (Seip,2018).

3.2 Tilbud

I dette kapitlet beskrives tilbyderne av livslanglæring i Norge, og ulike tiltak som er iverksatt forå stimulere disse. Figur 3.4 gir en forenklet over-sikt over tilbydere av livslang læring. Formellutdanning tilbys av de offentlige utdanningsaktø-rene, samt akkrediterte private tilbydere på ulikenivåer. Markedet for ikke-formell opplæring ermindre oversiktlig og omfatter svært mange pri-vate tilbydere, studieforbund, tilbud i regi av bran-sjeorganisasjoner og bedriftsintern opplæring.Enkelte tilbud om opplæring i grunnleggendeferdigheter finansieres innenfor Kompetanse-pluss-ordningen hvor private aktører og studiefor-bund ofte er tilbydere. Figuren omfatter også ufor-mell læring, selv om dette i all hovedsak ikke eren del av utvalgets mandat. Uformell læring erden kunnskapen man tilegner seg på egen hånd,utenom organiserte utdannings- og opplærings-opplegg. Denne læringen må være planlagt, ogman må ha et bevisst ønske om læring. Dette skil-ler uformell læring fra tilfeldig læring, den typenkunnskap vi tilegner oss hver dag, uten kanskje åtenke så mye over det.

3.2.1 Kommuner

Kommunene har ansvaret for opplæring på grunn-skolenivå for voksne. For å ha voksenrett tilgrunnskoleopplæring, må man være over opplæ-ringspliktig alder (16 år), ikke ha rett til videregå-ende opplæring, ha lovlig opphold i Norge ogtrenge grunnskoleopplæring (Rundskriv Udir-3/2012). I skoleåret 2017–18, deltok 9 807 voksne i


grunnskoleopplæring. Av disse utgjør minoritets-språklige 97 prosent (Kompetanse Norge, 2018c).Grunnskoleopplæring for voksne skal tilretteleg-ges for den enkeltes forutsetninger, behov og livs-situasjon. Det kan i praksis innebære kveldsun-dervisning, nettundervisning, komprimerte løp,intensivkurs eller mulighet til å ta opplæringen påkortere eller lengre tid. Som en følge av Meld. St.16 (2015–2016) er det satt i gang forsøk medmodulbasert grunnopplæring, kalt forberedendevoksenopplæring. Det er nå utviklet modulstruk-turerte læreplaner og det er satt av midler i stats-budsjettet for 2019 til utprøvning av disse (Kompe-tanse Norge, 2018e).

3.2.2 Fylkeskommuner

Voksne over 25 år har en voksenrett til videregå-ende opplæring dersom de ikke har fullført slikopplæring fra før. Det er fylkeskommunen somhar ansvaret for å tilby denne opplæringen. Vide-regående opplæring for voksne skal være tilpassetden enkeltes behov når det kommer til tid, sted,lengde og progresjon, og være basert på en real-kompetansevurdering. Denne opplæringen vil i endel statistikker kategoriseres som videreutdan-ning (BDO, 2019). I tilfeller hvor fylkeskommunertilbyr kurs for voksne som ikke fører til formellkompetanse, kan kursene kategoriseres sometterutdanning. I 2017 deltok 27 104 voksne i vide-regående opplæring, og av disse tok 81 prosentyrkesfaglig opplæring (Kompetanse Norge,2018b).

Fylkeskommunene organiserer voksenopplæ-ringen på ulike måter innad i fylkesadministra-sjonen, oftest som enten en avdeling eller som enegen virksomhet. De fleste legger ansvaret forvoksenopplæringen i en avdeling for enten utdan-ning eller opplæring i fylkesadministrasjonen,underlagt fylkesmannen. I denne avdelingen lig-ger ansvaret for voksenopplæringen, enten somegen enhet eller som en del av videregående sko-ler i fylket. BDO (2019) finner at tolv fylkeskom-muner har opplæringssentre for voksne. Noen fåfylkeskommuner har organisert voksenopplæ-ring som en egen virksomhet. Disse er ogsåunderlagt fylkesadministrasjonen. Buskerud,Nordland og Finnmark fylkeskommune tilbyrvoksenopplæringen ved et Opplærings- ogutviklingssenter (OPUS). Disse er gjerne organi-sert som egne avdelinger ved videregående sko-ler, som i tillegg til ordinær videregående opplæ-ring kan tilby kurs til bedrifter og enkeltpersoner,likt private tilbydere av ikke-formell opplæring.Flere fylkeskommuner har egne nettskoler påvideregående nivå. Dette er Buskerud, Vestfold,Telemark, Rogaland, Trøndelag, Nordland,Troms og Finnmark. Se kapittel 3.5.2 for omtaleav fylkeskommunens kompetansepolitiske opp-gaver.

3.2.3 Fagskoler

Fagskoleutdanning, eller høyere yrkesfagligutdanning, er plassert på nivå 5 i nasjonalt kvalifi-kasjonsrammeverk for livslang læring, nivået overvideregående opplæring (NOKUT, 2019b). Det

Figur 3.4 Oversikt over tilbydere av livslang læring

KOMMUNERGrunnleggende ferdigheterGrunnskoleNorsk og samfunnskunnskap for innvandrere

VIDEREGÅENDE SKOLEUngdomsrett/voksenrett

FAGSKOLEPåbygg for yrkesfagFagskoleutdanning

UNIVERSITET OG HØYSKOLE Gradsstudier, emner, erfaringsbasert master

KOMPETANSEPLUSSGrunnleggende ferdigheter

BEDRIFTSINTERN OPPLÆRINGKurs, seminarer, annen opplæring

Læring i arbeidslivet

Læring i privatlivet

BRANSJEORGANISASJONERKurs, sertifiseringer

PRIVATE TILBYDEREKurs, seminarer for individer og virksomheter

VIDEREGÅENDE SKOLE, FAGSKOLE, UH-SEKTORKurs, seminarer for individer og virksomheter

Formell utdanning Ikke-formell opplæring Uformell læring


finnes omtrent 80 offentlige og private fagskoler iNorge (Høst mfl., 2018). Siden høsten 2012 harantall studenter ved fagskolene holdt seg relativtstabilt på omlag 15 000 (SSB, 2017a), men antallutdanningstilbud har hatt en svak nedgang medårene. Per våren 2019 finnes det 898 studietilbud(DBH, 2018).

En kartlegging viser at fagskolene, med yrkes-rettet utdanning, er en sentral utdanningsaktørsom muliggjør at flere lærer hele livet (BDO,2019). Samlet sett tilbys det mange muligheter påtvers av geografi, fagområder og organisering iregi av fagskolene. Flere tilbud er også tilgjenge-lig på nett. Både de offentlige og de private fag-skolene oppgir i nokså høy grad at etter- og vide-reutdanning er et satsingsområde (Tømte mfl.,2015).

En studie av fagskolestudenter viser at 85 pro-sent av de som tar fagskoleutdanning har hatt inn-tektsgivende arbeid rett før utdanningen (Waa-gene & Støren, 2013). Dette tyder på at fagskoler istor grad fungerer som et tilbud for arbeidstageresom ønsker å bygge sin kompetanse videre. Deter også et særtrekk ved fagskolene at det lokalearbeidslivets kompetansebehov i stor grad leggestil grunn ved etableringen av nye tilbud (Tømtemfl., 2015). Bedriftene kan selv ta initiativ til ellerdelta i utviklingen av utdanningene.

3.2.4 Universiteter og høyskoler

Universitetene og høyskolene skal sørge for atsamfunnet og arbeidslivet har tilgang på kunn-skap og kompetanse av høy kvalitet og relevans,og skal gjennom det bidra til utvikling og omstil-ling. Staten har ansvaret for universitetene og høy-skolene, som forvaltningsmessig er direkteunderlagt Kunnskapsdepartementet. Departe-mentet styrer sektoren gjennom lover og forskrif-ter, organisering og finansiering, etatsstyring ogstyringsdialog, og analyse, statistikk og undersø-kelser (Hægeland, 2015). Kunnskapsdepartemen-tet har stilt opp noen overordnende mål for sekto-ren og disse konkretiseres i årlige tildelingsbrev.Tradisjonelt står faglig og institusjonell autonomisterkt. Denne styringsideologien baserer seg på atuniversitetene og høyskolene selv har bedre inn-sikt i driften av et lærested enn det myndighetenehar (NOU 2016: 3). I europeisk sammenheng harde norske institusjonene høy grad av faglig auto-nomi, men scorer lavt på finansiell autonomi blantannet fordi de ikke kan låne penger ellerbestemme selv når de vil ta skolepenger (Hæge-land, 2015). Institusjonene finansieres i stor gradover statsbudsjettet og staten har derfor et legi-

timt behov for styring og for å ivareta nasjonalehensyn og samordning. I de senere årene har detkommet tydeligere mål for sektoren knyttet til etresultatbasert finansieringssystem. Siden 2017har Kunnskapsdepartementet inngått utviklings-avtaler med samtlige institusjoner. Disse skalkomplementere mål- og resultatstyringen i finansi-eringssystemet, og bidra til tydeligere institu-sjonsprofiler og bedre arbeidsdeling i sektoren(Kunnskapsdepartementet, 2017c).

Definisjonen av videreutdanning tilsier atethvert studium kan være videreutdanning forden enkelte student. Noen institusjoner merkernoen utdanninger eksplisitt som «videreutdan-ning», og andre har organisert videreutdannings-tilbudet på ulike måter i egne organisatoriskeenheter. Før sammenslåingene i UH-sektorenhadde 17 av 49 læresteder en egen sentral etter-og videreutdanningsenhet (Tømte mfl., 2015). Desentrale enhetene har gjerne ansvar for studiead-ministrasjonen. Noen steder har enhetene ogsåansvar for utvikling og faglig koordinering av til-budene. Andre læresteder har en desentralisertorganisering, hvor ansvaret ligger hos institutteneog fakultetene. Tømte mfl. (2015) finner ingensystematiske forskjeller i antall tilbud mellomlæresteder med henholdsvis sentral og desentrali-sert organisering av tilbudene. Strategier for etter-og videreutdanning er lite utbredt, også ved insti-tusjoner med egne enheter som jobber med dette(Tømte mfl., 2015).

En undersøkelse gjennomført av BDO1 (2019)finner at det tilbys flest videreutdanningstilbudinnen lærerutdanninger og utdanninger i pedago-gikk. Også innenfor helse-, sosial- og idrettsfag oghumanistiske og estetiske fag er videreutdan-ningstilbudet omfattende. Datamaterialet viser atUH-institusjoner i liten grad tilbyr videreutdan-ning innen primærnæringsfag og ingeniørfag,bygg- og anlegg, inkludert arkitektur. Andelenvidereutdanningstilbud som er deltidsstudier ergjennomgående høy ved de ulike institusjonsty-pene. I sin kartlegging av tilbudet av videreutdan-ninger finner Tømte mfl. (2015) en dreining motfleksible formater, men at tradisjonelle undervis-ningsformer fortsatt står sterkt. Nær halvpartenav tilbudene er rent samlingsbaserte.

1 For å få oversikt over det totale tilbudet ved universitet- oghøyskoler, har BDO basert seg på data fra DBH. De harhentet ut antall studenter, det totale antallet tilbudte studie-program og tilbud av videreutdanning ved de ulike institu-sjonene. Dette er satt opp mot antall videreutdanningstil-bud innhentet fra de ulike institusjonenes hjemmesider. Ikartleggingen av UH-institusjonenes videreutdanningstil-bud ser de på de tilbud som institusjonene selv kaller vide-reutdanning, i rapportering til DBH og på egne nettsider.


BDO (2019) bemerker at tilbudet av ikke-for-mell opplæring er vanskeligere å kartlegge, og atmange institusjoner ikke skiller mellom uttryk-kene «etterutdanning» og «videreutdanning» selvom de tilbyr ulike former for utdanning og opplæ-ring. Tilbudene er ikke nødvendigvis vanskelige åfinne for brukere, men heller vanskelige å katego-risere innenfor definerte rammer.

3.2.5 Private tilbydere av høyere utdanning

Det finnes en rekke private tilbydere av høyereutdanning, herunder tre private vitenskapeligehøyskoler og 22 private høyskoler (BDO, 2019).Disse institusjonene er underlagt de samme kvali-tetskravene som de offentlige. Tilbudet fra privatehøyskoler og offentlige høyere utdanningsinstitu-sjoner er derfor i mange hensende lignende. Lik-hetstrekkene forsterkes ved at private og offent-lige utdanningsinstitusjoner konkurrer om stu-denter, tilsatte og forskningsmidler, noe sombidrar til at utdanningene rettes mot studentenesønsker og samfunnets behov (Kunnskapsdeptar-tementet, 2017f).

De private institusjonene utgjør også et viktigalternativ til de offentlige utdanningsinstitusjo-nene, ved at de supplerer og utvider utdanningstil-budet på flere sentrale områder og skaper valgmu-ligheter (Kunnskapsdeptartementet, 2017f). Noenav de private aktørene har for eksempel et grunn-lag for sin virksomhet basert på et alternativtpedagogisk ståsted eller et religiøst verdigrunn-lag.

17 av de private utdanningsinstitusjonene mot-tar statlig tilskudd (Regjeringen, 2018b), og får ilikhet med de offentlige, et fast rammetilskudd ogen resultatbasert komponent. I motsetning til deoffentlige utdanningsinstitusjonene, er flere av deprivate institusjonene avhengig av studentbeta-ling.

Institusjonene er sentrale aktører innen livs-lang læring, for eksempel tilbyr Handelshøysko-len BI, som er Norges største private høyskole,mer enn 200 emner og programmer på deltid(Handelshøyskolen BI, 2019). Høyskolen Kristia-nia tilbyr en rekke videreutdanninger innen mar-kedsførings-, ledelses- og helsefag, og DronningMauds Minne Høyskole tilbyr flere videreutdan-ninger for barnehagelærere.

3.2.6 Bransjeorganisasjoner, arbeidslivets parter og virksomheter

Mye kompetanseheving skjer i regi av offentligeog private virksomheter (Tømte mfl., 2015). Opp-

læring skjer internt i bedriftene, enten ved at dethyres inn eksterne eksperter eller ved bruk avegne ansatte. Fagforeningene og arbeidsgiveror-ganisasjonene tilbyr sine medlemmer ulike kursog opplæringstiltak.

Tømte mfl. (2015) intervjuet nøkkelpersoner ini bedrifter for å undersøke hvordan bedriftenejobber med kompetanse. Et fellestrekk er at leder-utvikling og kurs i bedriftskultur og etikk priorite-res. Bedriftsspesifikke kurs blir vektlagt, og det erflere eksempler på samarbeid mellom bedrifter ogUH-sektoren om utvikling av tilpasset opplæring(Tømte mfl., 2015). Bedriftene oppgir at de fore-trekker å tilby kursene selv, og at de ønsker å ienda større grad utvikle og tilby kurs internt, slikat kursene blir mer bedriftsspesifikke. Ifølgeundersøkelsen gjennomføres en vesentlig andelav opplæringen i disse bedriftene som et resultatav offentlige krav til kompetanseutvikling og serti-fiseringer. Bransjeorganisasjoner tilbyr kurs medslike sertifiseringer.

Fra Amadeus-databasen2 hentet Tømte mfl.(2015) ut tall på foretak i Norge som driver medundervisning. De fant at det er 1 200 tilbydere avundervisning som ikke er en del av UH-sektoren,fagskoler, videregående opplæring eller grunn-skole. I sin kartlegging valgte de å undersøke de77 største tilbyderne i denne kategorien. De fantat 33 av disse foretakene er tilbydere av utdanningog opplæring for arbeidslivet. Aktører som Tekno-logisk institutt, Folkeuniversitetet, NKI og AOFinngår i denne gruppen. De fant en rekke aktørersom tilbyr utdanning innen sektorene offshore/maritim, utdanning, bygg/anlegg, luftfart, IT,eiendom og jus (Tømte mfl., 2015). Offshore/maritim og utdanning er de klart største sekto-rene. I hovedsak er det ikke-formell opplæring iform av kortere kurs med varighet over noendager eller uker som tilbys. Kandidatene får somregel et kursbevis, en sertifisering eller annendokumentasjon på kompetanse i det aktuellefaget. Langset og Vinsand (2015) konkluderermed at de private kurstilbyderne viser stor gradav fleksibilitet og tilpasningsdyktighet for bedrifte-nes behov.

Tømte mfl. sin tilnærming fanger imidlertidikke opp opplæringstilbud fra virksomheter somikke har registrert utdanning som hovednæring.Å kartlegge hele landskapet for tilbud av ikke-for-mell opplæring er en svært omfattende oppgave.

BDO (2019) bruker foretaksdatabasenBisnode3 som et utgangspunkt for å se nærmere

2 Amadeus-databasen ved NIFU inneholder regnskapsinfor-masjon for bedrifter i privat sektor.


på tilbydersektoren. De finner at hele 7 954 fore-tak i Norge er registrert som «Annen undervis-ning ikke nevnt annet sted». De fleste av disse, 6333, er enkeltpersonsforetak. Ved å ekskludereenkeltpersonsforetak, finner de at det er 354 fore-tak som har en omsetning på over én million kro-ner i 2017.

3.2.7 Studiesentre, studieforbund og nettskoler

Studiesentrene fungerer som kontaktpunkt mel-lom utdanningsinstitusjoner og lokalsamfunn, ogsom pådriver for lokal kompetanseutvikling (Nor-ske utdanningssentre, 2019). Studiesenterets rolleer å utvikle, vedlikeholde og drifte nettverket ogplattformen undervisningen skjer på, samhandlemed utdanningsinstitusjonene, kommunene ognæringsliv for å fremme livslang læring. Vanligvisdistribuerer sentrene studier fra norske utdan-ningsinstitusjoner. I dag gis det mange ulike til-bud, fra kurs og enkeltemner til bachelorgraderog masteremner. Det er kommunene som leggertil rette for lokale studiesentre. For kommunenekan dette være en strategi for å utvikle attraktiveog bærekraftige samfunn.

Lov om voksenopplæring (Voksenopplærings-loven, 2009) regulerer hvordan studieforbund ognettskoler driver voksenopplæring. Formålet medloven «er å legge til rette for organiserte lærings-aktiviteter ved siden av det formelle utdannings-systemet».

Et studieforbund er en paraplyorganisasjonmed opplæring for voksne som hovedformål. Stu-dieforbundene bidrar til organisert opplæring inær 500 frivillige og ideelle medlemsorganisasjo-ner, og har en rekke tilbud som bidrar til livslanglæring (Voksenopplæringsforbundet, 2019). Stu-dieforbundene samarbeider ofte tett med arbeids-livets parter, som gjør at deres opplæringstilbuder tilpasset voksnes livssituasjon, bedrifteneshverdag og turnuser.

Det finnes i dag 23 offentlig godkjente nettsko-ler (Kompetanse Norge, 2019b). Offentlig god-kjente nettskoler kunne til og med 2014 søke omstatlig prosjekttilskudd, men bevilgningen bleavviklet fra og med 2015 (Ianke mfl., 2015). Nett-skolene tilbyr et bredt spekter av fleksible utdan-ninger og opplæringer som ofte er basert på enkombinasjon av nettstudier og stedsbaserte sam-linger.

Disse aktørene bidrar til et bredt aktørbilde oget mangfold av gjennomføringsløsninger.

3.2.8 Nav

Arbeidsmarkedspolitikken skal legge til rette foret velfungerende arbeidsmarked med høy syssel-setting og lav ledighet. Nav skal bidra til å få flere iarbeid, og samtidig gi rett tjeneste og stønad tilrett tid for de som har behov for det. Mange avNavs brukere som står utenfor arbeidslivet harmanglende kompetanse, og for personer i dennegruppen vil tiltak som tilbyr kompetansehevingvære viktige for å komme i arbeid (Meld. St. 16(2015–2016)).

I sin «verktøykasse» har Nav en rekke arbeids-markedstiltak. Blant arbeidsmarkedstiltakene fin-nes flere kvalifiserende tiltak. Arbeidsmarkeds-opplæring (AMO) består av ulike yrkesrettedekurs (inntil ett års varighet) som tilbys til ordi-nære jobbsøkere eller personer med nedsattarbeidsevne. Nav kjøper kurs eller kursplasser,gjerne fra private utdanningsaktører eller kommu-ner, og har i begrenset grad tilbud i egen regi somalternativ til eksterne kjøp. I løpet av 2019 vil detbli opprettet et nytt opplæringstilbud som byggerpå dagens AMO-kurs og det yrkesrettede toårigeopplæringstiltaket. Det nye tiltaket skal gi formellgrunnleggende kompetanse og fagog yrkesopp-læring på videregående nivå til ordinære arbeids-søkere og personer med nedsatt arbeidsevne.

I 2016 ble tiltaket Kvalifisering i arbeidsmar-kedsbedrift (KIA) og tiltaket arbeidspraksis iskjermet sektor (APS) slått sammen i et nytt tiltakkalt arbeidsforberedende trening (AFT). AFT kanblant annet omfatte tilrettelagt opplæring medsikte på reell og formell kompetanse, for eksem-pel yrkesfaglige løp som leder fram mot fagbrev. Inovember 2018 var det 7 545 deltagere på dette til-taket (Nav, 2018a). Enslige forsørgere som mottarovergangsstønad kan delta i utdanning som Navvurderer er nødvendig og hensiktsmessig for atvedkommende skal kunne få eller beholde etarbeid. Utdanningen gjennomføres som ordinærdeltagelse ved en utdanningsinstitusjon, og erikke organisert som et arbeidsmarkedstiltak.

Tilskudd til bedriftsintern opplæring (BIO) eret arbeidsmarkedstiltak der virksomheter somgjennomgår vesentlig omstilling kan søke omstøtte til opplæring av ansatte. Tilskuddet kanvære knyttet til kostnader for opplæring ellerlønnsutgifter for de ansatte i opplæringsperioden.Utgifter til opplæring skal utgjøre minst 1/3 avbeløpet som gir rett til støtte, og tilskudd til lønns-utgifter kan ikke overstige 2/3 av beløpet som girrett til støtte. Tilskuddet omfatter kun opplæringsom kommer i tillegg til bedriftens ordinære opp-læring, og skal inneholde teori, eventuelt kombi-3 Se www.bisnode.no.


nert med praktisk trening. Opplæringsutgiftenedreier seg eksempelvis om utgifter til tiltaksarran-gør/opplæringspersonale, reiseutgifter for disse,materiell og utstyr brukt i opplæringen, og utgif-ter til veiledning og rådgivningstjenester i forbin-delse med opplæringen. Tilskuddets størrelservarierer blant annet etter bedriftsstørrelse, framaks 50 prosent av utgiftene for store bedrifter(250 ansatte eller mer) til maks 70 prosent for småbedrifter (færre enn 50 ansatte). Tilskuddet kangis for en opplæringsperiode på inntil 26 uker pr.deltager.

3.2.9 Andre offentlige tiltak

I dette kapitlet ser vi på ulike offentlige tiltak inn-rettet mot å styrke tilbudet av livslang læring.Kapitlet inkluderer både gjeldende og avvikledetiltak for å belyse hvordan myndighetene har job-bet med å styrke tilbudet.

Kompetansepluss

Kompetansepluss er en tilskuddsordning somskal bidra til at voksne med manglende grunnleg-gende ferdigheter kan ta del i opplæring og utdan-ning, og slik styrke sin deltagelse i arbeids- ogsamfunnslivet (Kompetanse Norge, 2018d). Virk-somheter og frivillige organisasjoner kan få støttetil å gjennomføre opplæring i lesing, skriving, reg-ning, muntlige og digitale ferdigheter og grunn-leggende norsk eller samisk. Opplæringen skal til-bys i et samarbeid mellom en opplæringstilbyderog enten: (1) en bedrift som har ansatte som behø-ver opplæring eller (2) en frivillig organisasjonsom kan rekruttere kursdeltagere gjennom sineaktiviteter. Virksomheten kan selv søke om støtteeller en tilbyder kan søke på vegne av en eller flerevirksomheter. Ordningen forvaltes av Kompe-tanse Norge. Det deles ut om lag 200 millionerkroner til Kompetansepluss-prosjekter årlig.Omtrent 75 000 arbeidstagere har fått opplæringpå jobben gjennom ordningen siden 2006 (Kom-petanse Norge, 2018c).

Kompetansepluss er en videreføring av Kom-petanseutviklingsprogrammet (KUP) som ble eta-blert i 2000 som en del av Kompetansereformen(St.meld. nr. 42 (1997–98)). Totalt ble det bevilget400 millioner kroner og gjennomført over 600 pro-sjekter før ordningen ble avsluttet i 2006. Fafoberegnet at omtrent 80 000 arbeidstagere fikkopplæring gjennom KUP (Døving mfl., 2006).

Regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøer og tilgang til kompetanse

Kompetanseutvikling i regionale næringsmiljøervar et program som ble etablert i 2013, som etregionalpolitisk tiltak for å minske skjevheten iden geografiske fordelingen av kompetansear-beidsplasser som ble identifisert i NOU 2011: 3,Kompetansearbeidsplasser – drivkraft for vekst ihele landet. Innovasjon Norge forvaltet denne tje-nesten på oppdrag fra Kommunal- og modernise-ringsdepartementet. Det ble årlig bevilget 20 mil-lioner kroner til tiltaket. Hovedformålet var åbedre tilgangen på relevant kompetanse i regio-nene (Finanskomiteen, 2015). Tjenesten siktetmot å forsterke samarbeidet mellom regionalenæringsmiljøer og høyere utdanningsinstitusjo-ner. Oxford Research evaluerte ordningen i 2016,og fant at 16 kompetansetilbud var blitt etablert ogat de fleste prosjektene ikke ville ha blitt iverksattuten støtte fra ordningen (Flatnes, 2016). Støttentil ordningen ble ikke videreført i 2017. I stedetopprettet Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentet en ny post i budsjettet for 2017, post 60Regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøer ogtilgang til kompetanse. Rammen for denne postenvar vesentlig større. I 2017 fikk hver fylkeskom-mune sju millioner kroner for å «mobilisere tilsamarbeid mellom bedrifter i næringsmiljø ogbedre koblinger mellom bedrifter og relevanteutdanningsmiljøer for å møte næringslivets behovfor kunnskap og relevant arbeidskraft» (Kommu-nal- og moderniseringsdepartementet, 2018a).Denne posten ble vesentlig redusert i budsjettetfor 2019.

Tiltak i kompetansereformen «Lære hele livet»

Regjeringen Solberg lanserte kompetanserefor-men «Lære hele livet» i 2018. Målsettingen forreformen er at ingen skal gå ut på dato og at flereskal kunne stå i jobb lenger (Regjeringen, 2018e).Kompetanse Norge forvalter en ordning med til-skudd til utvikling av fleksible videreutdannings-tilbud i digital kompetanse. Målet med tiltaket er åbedre tilgangen til videreutdanningstilbud som errelevante for bedrifter med behov for å digitali-sere virksomheten sin. Videre skal ordningen økesamarbeidet mellom utdanningsinstitusjoner ognæringslivet, derfor må prosjektene innebæresamarbeid mellom universiteter, høyskoler ellerfagskoler og klynger eller andre sammenslutnin-ger av bedrifter (Kompetanse Norge, 2018g). Detble satt av 10 millioner kroner til ordningen i revi-dert budsjett for 2018 og 37 millioner kroner i


statsbudsjettet for 2019 (Kunnskapsdepartemen-tet, 2018a).

I statsbudsjettet for 2019 ble det også satt av 30millioner kroner til bransjer som er utsatt for digi-talisering og automatisering, eller andre typeromstilling. Bransjeprogrammene legger opp til atstaten betaler for utvikling av tilbudet, mensbedriften må investere ressurser til drift av tilbu-det, og den enkelte må investere egen tid. I førsteomgang rettes ordningen mot yrkesfaglig- og fag-skoleutdanning innenfor kommunal helse- ogomsorgssektor og industri- og byggenæringen(Kunnskapsdepartementet, 2018a).

Videre ble det satt av 36,3 millioner kroner tilvidereføring av forsøk med moduler på grunnsko-lenivå og i fagog yrkesopplæring. Med forsøks-ordningen testes muligheten for at flere kan full-føre et fagbrev eller annen utdannelse mens destår i jobb (Kunnskapsdepartementet, 2018a).

3.3 Fleksibilitet og digitalisering

I dette kapitlet beskrives fleksibilitet, kvalitet ogdigitalisering i livslang læring. Kunnskapsgrunn-laget om fleksible tilbud i Norge er begrenset,men i dette kapitlet presenteres tall som gir etvisst inntrykk av status.

Det finnes ingen felles definisjon av hva somgjør at et utdanningstilbud er fleksibelt. Formange arbeidstagere vil det innebære at det ikkemå være krav om fysisk oppmøte på et studiested istore deler av arbeidstiden. Fleksibilitet har medandre ord en geografisk dimensjon. I stedet forundervisning på dagtid kan tilbudet være basertpå helgesamlinger, det kan være et rent nettkurseller en kombinasjon. At jobb og utdanning kankombineres vil for mange også handle om omfan-get av tilbudet. Med mindre man får fri med lønn,vil en større utdanning innebære en stor kostnad iform av tapt inntekt, enten for enkeltindividet ellerfor virksomheten. Fleksibilitet kan derfor ogsåhandle om at et tilbud er lite i omfang, eventuelt atdet er modularisert slik at mindre enheter kan set-tes sammen til større enheter, emner eller graderover tid.

Kapitlet tar videre for seg tidligere og pågå-ende arbeid og virkemidler knyttet til digitalise-ring av utdanning. Digitalisering har potensialet tilå transformere tilbudet av utdanning og opplæ-ring på flere områder: administrativt, organisato-risk og pedagogisk. Bruk av digitale læringsverk-tøy og vurderingsformer kan heve kvaliteten påundervisningen, og digitaliseringen gir nye mulig-heter for distribusjon av tilbud. Utviklingen av

fleksible tilbud og digitalisering henger tettsammen fordi digitaliseringen gir nye muligheterfor fleksibilitet.

3.3.1 Fleksible tilbud

Det finnes ingen samlet, offisiell statistikk som giren oversikt over fleksible opplærings- og utdan-ningstilbud, eller framveksten av og deltagelse islike. Ulike kartlegginger gir likevel et inntrykkav at tilbudet hos offentlige utdanningstilbydere ihovedsak er stedsbasert og at mindre emner enn7,5 studiepoeng ikke er vanlig.

BDO (2019) finner at av de 2 370 studiepro-grammene som UH-institusjonene definerer omvidereutdanning, er 59 prosent av tilbudene del-tidsstudier (50 prosent av heltid), 26 prosent erunder halv tid og 14 prosent er over. Tallene viserat rundt fem prosent av tilbudene er på under 20prosent av heltid. Tilbudene er også omfattendeog ligger i gjennomsnitt på rundt 30 studiepoeng,det vil si et halvt år med fulltidsstudier.

Tømte mfl. (2015) finner at nær halvparten avalle tilbudene som defineres som etter- og videre-utdanning er samlingsbaserte. Samlingsbasert ogsamlingsbasert kombinert med nett utgjør omtrentto tredjedeler av tilbudene. Omlag fem prosent avtilbudene er rent nettbaserte.

Hva gjelder fagskolene er 64 prosent av tilbu-dene deltidsstudier, og 75 prosent av alle tilbu-dene er stedsbasert undervisning (BDO, 2019).Tømte mfl. (2015) finner at offentlige fagskoler til-byr nettstudier på deltid oftere enn private fagsko-ler, men konkluderer med at stedsbaserte studier,både heltid og deltid, ser ut til å være det domine-rende format for begge typer fagskoler. BDO(2019) finner at åtte prosent av fagskolenes tilbuder rent nettbaserte deltidstilbud.

Tilstandsrapporten (Kunnskapsdepartemen-tet, 2018d) finner at antall studenter på fleksibletilbud har økt fra rundt 13 000 i 2008 til over 20 000i 2017. Økningen i antall studenter kommer i sinhelhet fra at antallet som deltar på nettbaserte stu-dietilbud særlig har tiltatt i de seneste årene. Sam-tidig finner de liten endring i antall tilbud som erdesentraliserte eller nettbaserte.

Fram til 2014 eksisterte øremerkede utviklings-midler for de offentlig godkjente nettskolene. I2014 søkte 41 prosjekter om til sammen 28 millio-ner kroner i støtte. Samlet ble 15,7 millioner kro-ner bevilget. Rapporteringen beskriver tre pro-sjektkategorier: undervisningsløsninger, lærings-ressurser og studentstøtte/studentadministrativetiltak (Flekisbel utdanning Norge, 2015).


Kompetanse Norge lyste i 2019 ut 35 millionerkroner til utvikling av fleksible videreutdannings-tilbud i digital kompetanse (Kompetanse Norge,2019c). Med fleksibel menes i utlysningen kortetilbud som kan kombineres med tilnærmet fulljobb og som har en organisering som gjør at flestmulig kan delta. Diku påpeker at mange av søkna-dene og flere av prosjektene som fikk støtte i til-svarende utlysning i 2018 er rent samlingsbaserte,og ikke basert på digitale læringsformer (Diku,2019b).

3.3.2 Tidligere utredninger

De første utdanningstilbudene levert over inter-nett fra høyere utdanningsinstitusjoner og samar-beidende selskaper kom for vel ti år siden. Tilbu-dene som ble kalt MOOC (Massive Online OpenCourses) representerte en ny form for distribu-sjon og tilgang til utdanning internasjonalt.

De første av denne type kurs i Norge startetopp for vel fem år siden. I 2013 ble et offentligutvalg oppnevnt for å utrede hvilke muligheter ogutfordringer som fulgte av framveksten av MOOCog lignende tilbud (NOU 2014: 5). Utvalget skullekartlegge utviklingen, sammenstille kunnskap oggi anbefalinger om hvordan norske myndigheterog institusjoner skulle forholde seg til utviklingenog bruke de muligheter den teknologiske utviklin-gen ga.

Utvalget mente at nasjonale myndighetermåtte legge til rette for økt digitalisering av høy-ere utdanning gjennom nasjonale tiltak som skullestøtte opp om institusjonenes arbeid med utvik-ling av MOOC. Det foreslo en årlig satsing på130–380 millioner kroner over en femårsperiode.Forslaget omfattet en rekke enkeltelementer,blant annet at norske institusjoner fikk adgang tilen eller flere digitale plattformer, og at de kunnebenytte seg av en sentral støttefunksjon i utviklingav tilbudene. Videre ble det foreslått en systema-tisk satsing på forskningsbasert kunnskapsutvik-ling om bruk av teknologi i høyere utdanning, ogen større satsing på kompetanseutvikling medbruk av MOOC som forutsatte samarbeid mellomdet offentlige og partene i arbeidslivet.

Utvalget la videre vekt på prinsippet om åpentilgang, at tilbudene skal være gratis, og at MOOCmed eksamen og studiepoeng, både fra norske ogutenlandske institusjoner, kunne inngå i dagensgradssystem.

Utvalgets forslag var myntet på læring gene-relt og til dels uavhengig av nivå, men utvalgetmente det var spesielt viktig blant annet «for per-soner som allerede er i arbeidslivet, og har behov

for grunnutdanning eller påfyll av ny og mer spesi-alisert kompetanse» (NOU 2014: 5).

I Meld. St. 16 (2016–2017), Kultur for kvalitet ihøyere utdanning, omtales problemstillinger knyt-tet til digitalisering av utdanningstilbud. Ifølgemeldingen forventes det «at institusjonene løfterutvikling av digitale løsninger til et strategisk nivåog definerer mål og tiltak for digitalisering avlæringsprosesser». Meldingen lanserte ingenkonkrete forslag til økt satsing på digitaliseringeller tiltak for å understøtte mer bruk av digitalelæringsformer.

3.3.3 Kvalitetsutvikling i høyere utdanning

I statsbudsjettet for 2018 ble det bevilget 20 millio-ner kroner til en ny nasjonal arena for kvalitet ihøyere utdanning. Disse midlene gikk dét året inni utlysningen til Program for studentaktiv læringsom Diku forvalter.

Diku forvalter flere programmer som er inn-rettet mot kvalitetsutvikling og utlyste våren 2019til sammen 300 millioner kroner til dette, fordeltpå ulike programmer (Diku, 2019a). Av disse vartotalt 125 millioner kroner innenfor SFU-ordnin-gen (Senter for fremragende utdanning), mens deøvrige midlene var rettet mot ulike typer interna-sjonalt samarbeid og utveksling.

SFU ble opprettet i 2010. Status som SFU tilde-les for fem år av gangen, med mulighet for forlen-gelse i fem nye år, og følges av seks millioner kro-ner årlig. Formålet med ordningen er å stimulereUH-institusjonene til å etablere og utvikle fagmil-jøer som tilbyr fremragende utdanning. Før utlys-ningen i 2019 var det åtte sentre med SFU-status iNorge. Sentrene kjennetegnes av at deres aktivi-tet er rettet mot utdanning innenfor kun ett fagom-råde. Det er ingen særskilte satsinger knyttet tildigitalisering av utdanning innenfor SFU-ordnin-gen.

Norgesuniversitetet ble i 2018 en del av Dikuog midlene deres ble overført til programmet«Digitalisering for læring i høyere utdanning».Dette programmet gir støtte til utforsking ogutvikling av pedagogisk praksis gjennom digitaleeller nettstøttede former for undervisning oglæring. Det er varslet at programmet vil lyse uttolv millioner kroner i 2019 (Diku, 2019a).

3.3.4 Digitalisering i høyere utdanning

Digitaliseringsstrategi

Digitaliseringsstrategi for universitets- og høyskole-sektoren 2017–2021 (Kunnskapsdepartementet,


2017a) legger vekt på at digitalisering og IKT iUH-sektoren skal understøtte de til enhver tidgjeldene sektormålene for forskning og høyereutdanning som fastsettes i statsbudsjettet. Et avdisse målene er «God tilgang til utdanning». Stra-tegien trekker fram at «Digitalisering utvidermulighetene for tilgang til utdanning og for sam-arbeid om utvikling av relevante tilbud». Detpekes på at en kombinasjon av analoge og digitalemedier gir nye læringsformer for campusbasertetilbud, og at digitaliseringen gir nye modeller forrene nettbaserte studier.

Strategien har ett punkt som omfatter fleksibelopplæring. Dette har navnet «Studieadministra-tive løsninger, digitale læringsplattformer og pro-sesser tilrettelegges for personlige læringsmil-jøer og mobile og dynamiske studieløp, og tilpas-ses mer fleksible opplegg for studiegjennomfø-ring». Punktet legger særlig vekt på læringspro-sesser og læringsressurser, og at sektorensdigitale plattformer må legge til rette for at stu-denter skal kunne ta fag ved flere institusjoner.Oppfølging av dette punktet i strategien er lagt tilUnit og institusjonene i samarbeid med Diku.

For å ivareta institusjonenes behov og interes-ser, er det etablert et digitaliseringsstyre4 for høy-ere utdanning og forskning. Styret består av 20representanter fra sektoren. Styret skal bidra mednasjonal styring og samordning, og har en rådgi-vende funksjon overfor Unit og innflytelse på prio-riteringene i oppfølgingen av digitaliseringsstrate-gien.

Handlingsplan for digitalisering

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har Uniti samarbeid med institusjonene utarbeidet etutkast til handlingsplan for å realisere målene idigitaliseringsstrategien (Unit, 2019). Handlings-planen er treårig og vil revideres årlig. Første ver-sjon dekker perioden 2019–2021. Handlingspla-nen beskriver det totale omfanget av initiativ somer nødvendig for å realisere målene.

Digitaliseringsstyret vil beslutte hvilke pro-sjekter og tiltak som skal prioriteres og rekkeføl-gen på disse. Handlingsplanen trekker fram at endel av tiltakene er utenfor Digitaliseringsstyretsbeslutningsmyndighet, men samtidig viktige for årealisere strategien.

Handlingsplanen beskriver en rekke mål ogkonkrete initiativ for å oppnå disse. Målene er sor-tert under hovedkategoriene utdanning, forskning,administrasjon, infrastruktur og informasjonssik-

kerhet. Planen henviser til kompetansereformen«Lære hele livet» som en politisk satsing som erlagt til grunn for å prioritere tiltak innen utdan-ning. «Framtidens læringsprosesser» er en priori-tert satsing som blant annet omfatter «bedrelæring gjennom nye digitaliserte lærings- og vur-deringsformer som også understøtter livslanglæring og digital mobilitet» (Unit, 2019). Satsin-gen omfatter også å heve den digitale kompetan-sen for ansatte og lærere i sektoren, og spesifikt åbruke teknologi i læring.

Handlingsplanen viser til at Dikus virkemid-delapparat for utdanningskvalitet (se kapittel3.3.3) vil støtte satsingen på framtidens lærings-prosesser.

3.4 Etterspørsel

Dette kapitlet gir en oversikt over hvordan indivi-der og virksomheter deltar i og jobber med kom-petanseutvikling. Kapitlet baserer seg på kildersom bruker begrepene etter- og videreutdanningog disse begrepene brukes derfor i dette kapitlet.

Etterutdanning er ikke-formell opplæring, detvil si opplæring som ikke leder til en offentlig god-kjent kompetanse. Etterutdanning omfatter foreksempel kurs, seminarer, og konferanser deropplæring er hovedformålet med deltagelsen.Videreutdanning er formell utdanning, det vil sioffentlig godkjent opplæring/utdanning somleder til formell kompetanse eller studiepoenginnenfor det ordinære utdanningssystemet.

Ulike kilder bruker ulike definisjoner for åskille videreutdanning fra annen utdanning. I kil-dene som er brukt i dette kapitlet er en utdanningdefinert som videreutdanning dersom den er tattav personer i alderen 22–34 år og som siden 19års alder har hatt minimum tre års sammenheng-ende opphold i sitt studieløp, eller dersom den ertatt av personer i alderen 35–59 år (Keute & Dra-hus, 2017).

3.4.1 Etterspørrere

Individer

Enkeltpersoner kan etterspørre etter- og videreut-danning for å beholde trygghet i arbeidshverda-gen og attraktivitet på arbeidsmarkedet. Kompe-tanse er en viktig faktor for stabil og varig tilknyt-ning til arbeidslivet (NOU 2018: 13), og betydnin-gen av formell kompetanse har økt de siste årene.Manglende kompetanse er sterkt medvirkende tilat folk faller ut av arbeidsmarkedet (NOU 2018: 2).4 https://www.unit.no/digitaliseringsstyret


Utenforskap er kostbart, både for staten og denenkelte. I Norge er høy sysselsetting fundamentetfor velferdsstaten.

Opplæring kan gjennomføres på initiativ fraarbeidstageren, eller i et samarbeid og spleiselagmed arbeidsgiver. Som beskrevet i kapittel 4, hararbeidstagere rett til utdanningspermisjon for ågjennomføre opplæring på grunnleggende ogvideregående nivå, samt yrkesrelatert utdanning.Hvorvidt arbeidstageren har rett, eller anledning,til få lønnet utdanningspermisjon bestemmes avtariffavtaler eller lokale avtaler. Kompetansehe-ving som er initiert av arbeidsgiver vil utløse ret-tigheter til å delta i arbeidstiden.

Virksomheter

Virksomheter er både etterspørrere, brukere ogtilbydere av kompetanse. Læring i arbeidslivetskjer direkte gjennom jobbutførelse, gjennomuformell læring og ved opplæring på eller utenforarbeidsplassen. Lover og tariffavtaler regulererarbeidsgivers ansvar for kompetanseutvikling.

I takt med stadige endringer gjennom teknolo-giutvikling, innovasjon og nye arbeidsmåter, måvirksomhetene sikre utvikling og fornying avkompetansen til sine ansatte (NOU 2018: 2). Kom-petanseheving kan gjennomføres på en rekkeulike måter. Virksomheter kan kjøpe korte kursfra eksterne eksperter eller inngå langvarige sam-arbeid med universiteter. Etterspørselen vil vari-ere mellom bransjer og med størrelse på virksom-heten. Større bedrifter har økonomi til å kjøpe innskreddersydde kurs, mens mindre bedrifter kanmangle kapasitet til å orientere seg blant kurstil-bud og tilskuddsordninger (Berge, 2018). Gjen-nom tariffavtaler er mange virksomheter i offent-lig sektor forpliktet til å kartlegge sitt kompetan-sebehov og lage kompetanseplaner (Seip, 2018).Tilnærmingen til kompetanseutvikling variererikke bare etter strukturelle trekk, men også pågrunn av bedriftsledelsens holdninger (Langset &Vinsand, 2015). Seip (2018) viser også at det ikkeer noe skarpt skille mellom formell utdanning ogikke-formell opplæring i offentlige virksomheterstariffavtaler og kompetanseplaner.

3.4.2 Datagrunnlaget

Det finnes ikke registerdata som viser deltagelse ietterutdanning i Norge. Kunnskapen om etterut-danning baserer seg derfor på spørreundersøkel-ser av ulike typer og omfang. Dataene knyttet tiletterutdanning i dette kapitlet er i hovedsakbasert på SSBs Lærevilkårsmonitor (LVM) (Keute

& Drahus, 2017) og Adult Education Survey(AES) (Eurostat, 2016). LVM er en årlig til-leggsundersøkelse til SSBs arbeidskraftundersø-kelse, der formålet er å kartlegge lærevilkår ogdeltagelse i ulike former for læring blant voksne.Utvalgsstørrelsen i LVM er på omlag 12 000 per-soner (Kompetanse Norge, 2019a).

Tallene for videreutdanning er i hovedsakbasert på registerdata fra SSB (SSB, 2017e) ogLVM (Keute & Drahus, 2017). Registerdataene erhentet fra nasjonal utdanningsdatabase (NUDB),og er knyttet opp mot utdanningsinstitusjonenesegen innrapportering av kurs og aktivitet. Delta-kelse i formell utdanning i LVM er selvrapportertog gjelder de siste 12 månedene før intervjutids-punktet. Til sammenligning, viser registerdataenehvem som er registrert i formell utdanning på tel-ledatoen som er 1. oktober hvert år. Registerdata-ene gir altså ikke informasjon om personer somhar deltatt i formell utdanning et gitt kalenderår,og som ikke var registrert i gang per 1. oktober.

Vi velger å benytte begge kildene fordi de giross tilgang til ulik type informasjon. Registerdata-ene gir informasjon om hvilke studier videreut-danningsstudenter tar, og hvilke institusjoner somstår for utdanningen. Det er også mulig å få infor-masjon om utdanningens lengde, studiepoengpro-duksjon, nivå og karakteristika knyttet til perso-nene som tar utdanningen. LVM har informasjonom individets tilknytning til arbeidsmarkedet, foreksempel om deltagerne er sysselsatt eller ikke,om de er studenter, heltids- eller deltidsansatt, fasteller midlertidig ansatt, og hvilken sektor de job-ber i.

De to datakildene gir til dels et ulikt bilde avdeltagelse i videreutdanning i Norge, både hvagjelder antall deltagere og utvikling over tid. Atkildene gir et ulikt bilde av antall deltagere, er åforvente da kildene bruker ulik referanseperiode.LVM teller deltagere de siste 12 månedene. Slikfanger undersøkelsen opp utdanning i to studieår,for eksempel 2016/17 og 2017/18. Registerdata-ene teller på et fast tidspunkt. Det gjør at register-dataene kun fanger opp ett studieår, og dermedfærre deltagere.

Det er uvisst hvorfor disse to kildene viser etulikt bilde av utviklingen over tid, og det er van-skelig å vurdere hvilken kilde som gir det mestkorrekte bildet. Fordi LVM er en utvalgsundersø-kelse, kan det være usikkerhet knyttet til estima-tene for populasjonen. Fordi undersøkelsen erbasert på selvrapportering kan det tenkes at deter vanskelig for respondentene å vite om deresutdanningsaktivitet er etterutdanning eller videre-utdanning. Hva gjelder registerdata, så er det


enkelte typer utdanning som ikke inngår i data-grunnlaget. Det gjelder for eksempel utenlandskenettskoler, MOOCer og formell utdanning tilbudtav studieforbund. Hva gjelder fagskolene avdek-ket NIFU betydelige avvik og svakheter i statistik-ken fra DBH som de brukte da de undersøktegjennomføringen ved fagskolene (Høst mfl.,2018). Dette tyder på at statistikkgrunnlaget foretter- og videreutdanning på generell basis erusikkert og svakt.

3.4.3 Hovedtrekkene

Det er generelt stor deltagelse i etter- og videreut-danning i befolkningen. Det er større deltagelse ietterutdanning enn videreutdanning, henholdsvis41 prosent mot 8 prosent i 2018 i følge LVM. Per-soner med høy utdanning deltar i større grad ibåde etter- og videreutdanning enn de med lavereutdanning. De fleste som deltar i etterutdanninggjør det i en jobbrelatert sammenheng derarbeidsgiver er arrangør. Det er en overvekt avheltidsansatte som deltar. I motsetning foregårstørstedelen av videreutdanning ved formelleutdanningsinstitusjoner, og med personer somikke jobber fulltid. Flere kvinner enn menn deltari videreutdanning, mens det ikke ser ut til å væremerkbare kjønnsforskjeller ved deltagelse i etter-utdanning. Kjønnsforskjellene i videreutdanningkan i stor grad tilskrives næring. Rundt 45 prosentav sysselsatte mellom 22 og 66 år har hverken del-tatt i formell utdanning eller ikke-formell opplæ-ring det siste året (Ianke, 2019).

Generelt spiller virksomheter en stor rolle hvagjelder deres ansattes deltagelse i etter- og videre-utdanning. Virksomhetene er sentrale tilbydereav etterutdanning, men også sentrale i å tilrette-legge for at en arbeidstager kan ta videreutdan-ning i kombinasjon med jobb.

3.4.4 Etterutdanning

Omlag 41 prosent av befolkningen mellom 22 og66 år har deltatt i ikke-formell opplæring i løpet avde siste 12 månedene. Figur 3.5 viser at 39 pro-sent av befolkningen har deltatt i ikke-formell opp-læring som er jobbrelatert i 2018. Det vil si at del-tagelsen enten er relatert til arbeid de har ellerhar hatt det siste året, eller framtidige jobbmulig-heter (Kompetanse Norge, 2019a). Dette hengertrolig sammen med at ni av ti deltagere i etterut-danning er sysselsatte (Zachrisen & Bjugstad,2016). Størst er deltagelsen blant de heltidsan-satte og de med fast ansettelse (Zachrisen & Bjug-stad, 2016). Blant personer som er utenforarbeidsstyrken, er det flest ikke-sysselsatte stu-denter som deltar i en form for etterutdanning(Keute & Drahus, 2017).

Data fra AES viser at det er ulike aktører somarrangerer den ikke-formelle opplæringen. I defleste tilfeller er arbeidsgiver arrangør. Arbeidsgi-ver arrangerer omtrent 37 prosent av alle opplæ-ringsaktiviteter, kursleverandører arrangerer 16prosent av alle opplæringsaktiviteter, og bedrifter(som ikke har opplæring som hovedaktivitet)arrangerer 13 prosent av opplæringsaktivitetene.

Figur 3.5 Befolkningens deltagelse i jobbrelatert etterutdanning, 22–66 år, 2008–2018, prosent

Kilde: Kompetanse Norge, 2019a

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Pro

sent

Jobbrelatert deltagelse Ikke jobbrelatert deltagelse Totalt deltagelse


Skoler og utdanningsinstitusjoner arrangereromtrent ni prosent av opplæringsaktivitetene.

Det er ikke store forskjeller i deltagelse hver-ken mellom aldersgrupper eller kjønn. Dennetrenden har vært relativt stabil over tid. Det viserseg likevel å være en sammenheng mellom syssel-sattes utdanningsbakgrunn og deltagelse i ikke-formell opplæring. Jo høyere utdanning man har,jo høyere er sannsynligheten for at man har del-tatt i ikke-formell opplæring. Ser en på hvilkenutdanningsbakgrunn deltagerne i etterutdanningde siste 12 månedene har hatt (figur 3.6), deltokomtrent 35 prosent av de med grunnskoleutdan-ning som høyeste fullførte utdanning. Til sam-menligning deltok 60 prosent av de som haddeuniversitets- og høyskoleutdanning som høyestefullførte utdanning. Dette er i tråd med OECDsSurvey of Adult Skills (PIAAC) som finner at demed lave grunnleggende ferdigheter deltar min-dre i jobbrelatert opplæring enn gjennomsnittet(OECD, 2018).

Selv om en stor andel av befolkningen deltar ien form for etterutdanning, viser tall fra AES atopplæringen er kortvarig. I gjennomsnitt brukeren person 24 timer på etterutdanning i året. Ogsåher er det variasjoner etter utdanningsbakgrunn.Ifølge LVM, se figur 3.7, har 28 prosent av de somhar deltatt i jobbrelatert opplæring deltatt påminst én langvarig opplæringsaktivitet – en opplæ-ring som har en varighet på mer enn 20 timer. 72prosent har bare deltatt på kortere opplæringsak-tiviteter som varer inntil 20 timer. Siden mange av

de som har deltatt på langvarig opplæring ogsåhar deltatt på kortere opplæringsaktiviteter, har tilsammen 86 prosent av de som har deltatt i jobbre-latert ikke-formell opplæring, deltatt i kortvarigeopplæringsaktiviteter (Kompetanse Norge, 2019a).

Ulike sektorer og næringer har ulik grad avdeltagelse i ikke-formell utdanning. Generelt erdet slik at ansatte i offentlig sektor har høyere del-tagelse i etterutdanning enn ansatte i privat sek-tor. I 2018 deltok 57 prosent av ansatte i offentlig

Figur 3.6 Sysselsattes deltagelse i jobbrelatert etterutdanning, etter utdanningsbakgrunn, 2008–2018, prosent

Kilde: SSB, 2018i

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Pro

sent

Grunnskole Videregående Fagskole Universitet/høyskole

Figur 3.7 Andel sysselsatte som deltok i jobbrelatert etterutdanning, etter lengde, 2018, prosent


14 %

14 %

72 %

Bare deltatt i langvarig opplæringsaktivitet

Deltatt i både lang og kortvarig opplæringsaktivitet

Bare deltatt i kortvarig opplæringsaktivitet


sektor i etterutdanning, mot 41 prosent i privatsektor. Denne trenden har holdt seg relativt stabilde seneste ti årene (Keute & Drahus, 2017). Selvom offentlig sektor har størst deltagelsesandel,har privat sektor langt flere ansatte, som tilsvareret større antall deltagere totalt.

Figur 3.8 viser at deltagelse i etterutdanning istor grad varierer fra næring til næring. Høyestdeltagelse er det innen offentlig administrasjon,forsvar og sosialforsikring, der i overkant av 65prosent deltar. Lavest andel er det i overnattings-og serveringsvirksomhet hvor omtrent 25 prosentdeltar. Det viser seg også at personer som jobber istørre bedrifter, med over 100 ansatte, har høyestdeltagelse i jobbrelatert etterutdanning og oppgirogså i størst grad at de har jobber som krever kon-tinuerlig læring (Keute & Drahus, 2017).

Det at den enkeltes utdanningsnivå påvirkerdeltagelsen i etterutdanning, gir utslag i at det erstore variasjoner mellom yrkesgrupper (figur 3.9).Det har vært en stabil trend at ledere, sysselsatte iakademiske yrker og i høyskoleyrker har deltattoftest i ikke-formell opplæring. Godt over halvpar-ten av de sysselsatte i de nevnte yrkene har deltatti en form for ikke-formell opplæring de siste12 månedene.

3.4.5 Videreutdanning

Ifølge LVM ligger andelen deltagere (mellom 22–59 år) i videreutdanning på oppunder åtte prosenti 2017. Dette er en nedgang i deltagelse, da ande-len jevnt over har ligget på mellom ni til ti prosenti tidligere år (Keute & Drahus, 2017). På en annen

side viser registerdata at andelen av befolkningen(mellom 22–59 år) som deltok i videreutdanninghar økt fra 4,6 prosent i 2010 til 5,1 prosent i 2017.Figur 3.10 viser utviklingen over tid for de to data-kildene, og det er tydelig at utviklingen i disse tokildene er motstridende. Som nevnt innlednings-vis er det uvisst hvorfor disse to kildene viser etulikt bilde av utviklingen over tid, og det er van-skelig å vurdere hvilken kilde som gir det mestkorrekte bildet. Begge datakildene viser at flerekvinner enn menn deltar i videreutdanning, og atde utgjør om lag 60 prosent av deltagerne. Dennefordeling har vært ganske stabil siden 2008(Keute & Drahus, 2017).

Registerdataene viser at aldersgruppen 30–39år i størst grad deltar i videreutdanning. Dennealdersgruppen utgjorde 37 prosent av alle somdeltok i videreutdanninger på telletidspunktet i2017. Datagrunnlaget viser at 53 prosent av 30–39åringer som deltar i videreutdanning tar utdannin-ger på lavere grads nivå på universitet eller høy-skole. Aldersgruppen 22–29 år har nest høyestdeltagelse. Denne gruppen utgjorde 30 prosent avalle som deltok i videreutdanning i tellingen i2017. Halvparten av 22–29 åringene som deltok ividereutdanning tok utdanningen på lavere gradsnivå på universitet eller høyskole. Dette er i trådmed LVM, som også finner at mesteparten avvidereutdanninger skjer på universitet- og høysko-lenivå, og at de som deltar mest er 22–39 åringer.

Registerdataene viser også at de vanligstevidereutdanningene er på mer enn ti studiepoeng,og at en stadig større andel av videreutdannin-gene tas som deltidsstudier. Registerdataene viser

Figur 3.8 Sysselsattes deltagelse i jobbrelatert etterutdanning, etter næring, 2018, prosent

Kilde: SSB, 2018f

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Off.adm., forsvar, sosialforsikringFinansiering og forsikringHelse- og sosialtjenester

UndervisningInformasjon og kommunikasjon

Alle næringerTeknisk og forretningsmessig tjenesteyting, eiendomsdrift

Personlig tjenesteytingBergverksdrift mv., industri, elektrisitet, vann og renovasjon

Bygge- og anleggsvirksomhetVarehandel, reparasjon av motorvogner

Transport og lagringJordbruk, skogbruk og fiske

Overnattings- og serveringsvirksomhet

Prosent


at 36 prosent av videreutdanningene i 2010 ble tattpå deltid. I 2017 økte andelen til 55 prosent. Sam-let sett har antallet videreutdanninger som tassom deltid økt med 81 prosent i tidsperioden,mens antallet fulltidsutdanninger har sunket med16 prosent. Det er flere yngre enn eldre som tarvidereutdanning på heltid, og flere eldre ennyngre som tar videreutdanning på deltid.

De fleste som tar videreutdanning har alleredeen kortere utdanning fra universitet eller høy-skole (Zachrisen & Bjugstad, 2016). Det har værten økning i andelen som har universitets- og høy-

skoleutdanning før de tar videreutdanning, somblant annet skyldes at utdanningsnivået i befolk-ningen har økt.

Registerdataene viser at universitets- og høy-skolesektoren videreutdanner godt over halvpar-ten av alle deltagerne. I 2017 var 54 prosent avvidereutdanningene på bachelornivå, og 21 pro-sent var på masternivå. De resterende 25 prosen-tene av videreutdanningene ble tatt ved fagskolerog videregående opplæringsinstitusjoner, lærling-plasser og folkehøyskoler. Siden 2010 har detvært en økning av videreutdanning i de sistnevnte

Figur 3.9 Deltagelse i ikke-formell opplæring, etter yrke, 2011–2018, prosent

Kilde: SSB, 2018j

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Pro

sent

Ledere Akademiske yrker Høyskoleyrker

Kontoryrker

Salgs- og serviceyrker

HåndverkereProsess- og maskinoperatører, transportarbeidere mv.

Figur 3.10 Deltagelse i videreutdanning, 22–59 år, 2010–2017, prosent

Kilde: SSB, 2017e; SSB, 2018a

0

2

4

6

8

10

12

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Pro

sent

Registerdata Lærevilkårsmonitoren


institusjonene. Fagskolene har hatt høyest pro-sentvis vekst i antall deltagere de siste årene. Fra2010 til 2017 økte andel deltagere i videreutdan-ning ved fagskoler med 42 prosent. Figur 3.12viser fordelingen mellom institusjonene i 2017.LVM finner at andelen som tar videreutdanning påuniversitet- og høyskolenivå blir noe mindre, motat andelen som tar videreutdanning på grunn-skole- videregående- og fagskolenivå øker.

Blant dem som tar videreutdanning på videre-gående skole-nivå er det en betydelig økning i

både antall og andel som benytter lovfestet ung-domsrett og voksenrett. Som illustrert i figur 3.13tar mange videregående opplæring som videreut-danning selv om de ikke har rett. Definisjonen avvidereutdanning som er brukt for å hente ut regis-terdata, innebærer at denne gruppen består avpersoner som har ventet tre år eller mer etter detåret de fylte 19 år før de begynte på videregåendeopplæring. Antallet som tok videreutdanning medungdomsrett økte fra 319 til 1 258, målt på telle-tidspunktene i 2010 og 2017. Det tilsvarer enøkning på 294 prosent. Antallet som tok videreut-danning med voksenrett økte til sammenligningfra 1 814 til 7 360. Det tilsvarer en økning på 306prosent. Totalt sett har det vært en økning på 28prosent i antall videreutdanninger i form av vide-regående opplæring i perioden 2010–2017. Det til-svarer en økning på 306 prosent. Flest kvinnerbruker voksenrett og flest menn bruker ung-domsrett. Totalt sett har det vært en økning på 28prosent i antall videreutdanninger i form av vide-regående opplæring i perioden 2010–2017.

Ifølge registerdataene var de fire mest popu-lære fagfeltene for videreutdanning i 2017 helse-,sosial- og idrettsfag (24,2 prosent), økonomiskeog administrative fag (16,6 prosent), naturviten-skaplige fag, håndverksfag og tekniske fag (15,6prosent) og lærerutdanninger og utdanninger ipedagogikk (15,5 prosent). Hva gjelder spesifikkeundergrupper av fag, var den største gruppenøkonomisk-administrative fag (13,6 prosent) ogpleie- og omsorgsfag (8,6 prosent).

Figur 3.11 Videreutdanning på heltid og deltid, 2010–2017, prosent

Kilde: SSB, 2017e

0

10

20

30

40

50

60

70

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Pro

sent

Heltid Deltid

Figur 3.12 Deltagelse i videreutdanning, etter utdanningsinstitusjon, 2017, prosent

Kilde: SSB, 2017e

18%

75%

7%

Videregående utdanningsinstitusjoner, inkl.lærlinger og folkehøyskoler m.m.

Universiteter og høyskoler

Fagskoler


Resultatene fra LVM viser at det generelt er enhøyere andel blant de ikke-sysselsatte som deltar ividereutdanning enn det er blant de sysselsatte.Dette har vært tilfellet siden 2008 (Keute & Dra-hus, 2017). Lavest deltagelse finner vi blant perso-ner som arbeider heltid. Sysselsatte i 40-årene harden høyeste andelen deltagere blant heltidssyssel-satte. For deltidssysselsatte er det sysselsatte i 30-årene som er mest aktive.

LVM viser at det har blitt jevnere deltagelse påtvers av yrkesgrupper med årene, med en for-skjell på omtrent ett prosentpoeng blant ulikegrupper i 2017, mot fem prosentpoeng i 2011. Deter fortsatt høyest andel deltagelse blant personersom har akademiske yrker og høyskoleyrker.Som i tidligere år deltar en større andel av de sys-selsatte i offentlig sektor i videreutdanning enn desysselsatte i privat sektor. Forskjellen i deltagelsemellom offentlig og privat sektor har vært relativtstabil siden 2008 (Keute & Drahus, 2017).

Ser man på deltagelse i videreutdanning forlandsdeler har endringene vært størst i Nord-Norge, som har gått fra å ha hatt høyest deltagelsei 2011, til å ha lavest deltagelse i 2017 (Keute &Drahus, 2017). Det er nå liten forskjell mellom deulike landsdelene blant de sysselsattes deltagelsei videreutdanning i 2017.

3.4.6 De som ikke deltar

Mange sysselsatte deltar i organisert læring ogarbeidslivet er en viktig læringsarena. Samtidig er

det en stor andel av sysselsatte som ikke deltar.Tall fra LVM viser at rundt 45 prosent av syssel-satte mellom 22 og 66 år har hverken deltatt i for-mell utdanning eller ikke-formell opplæring desiste 12 månedene (Kompetanse Norge, 2019a).

Ni prosent av de som ikke har deltatt har selvbedt arbeidsgiveren om å få ta utdanning ellerdelta i opplæring som kurs, seminarer eller konfe-ranser i løpet av de siste 12 månedene (Kompe-tanse Norge, 2019a). 91 prosent av de som ikkehar deltatt har med andre ord ikke tatt initiativ til åfå delta i utdanning eller opplæring selv. Kvinneretterspør opplæring i noe større grad enn menn(Ianke, 2019).

Etterspørselen øker også med lengden påegen utdanning. Ansatte med høyt utdanningsnivåetterspør formell kompetanseheving i større gradenn ansatte med lavere utdanningsnivå (Brandtmfl. 2009). Mens bare fem prosent av de medgrunnskoleutdanning spurte arbeidsgiver omopplæring, gjorde tolv prosent av de med universi-tets- eller høyskoleutdanning det samme. Egenini-tiativet varierer også med sektor, ansettelsesfor-hold og størrelse på bedriften den sysselsatte job-ber i. Personer som er ansatt i privat sektor, er fastansatt, og jobber i en stor virksomhet etterspørmest (Ianke, 2019).

Yrkesgruppe ser også ut til å være viktig foreget initiativ til å få delta. Ansatte i akademiskeyrker og høyskoleyrker har langt oftere etterspurtopplæring enn øvrige yrkesgrupper. Serviceyr-kene etterspør minst (Ianke, 2019).

Figur 3.13 Antall deltagere i videreutdanning ved VGO, etter rett, 2010–2017

Kilde: SSB, 2017e

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

18000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Ant

all

Ungdomsrett Voksenrett Andre


3.4.7 Virksomhetenes rolle

Virksomheter spiller en sentral rolle i å mobilisereog tilrettelegge for læring. Det store flertallet, 83prosent av sysselsatte, oppgir at de har gode ellersvært gode muligheter for å lære gjennom detdaglige arbeidet. Kun tre prosent mener at det erdårlige eller svært dårlige muligheter for læring idet daglige arbeidet (Keute & Drahus, 2017).Dette inkluderer uformell læring, slik som læringgjennom det daglige arbeidet og gjennom kontaktmed kolleger. I NHOs kompetansebarometerframkommer det at tre av fire medlemsbedrifteroppgir at de legger til rette for etter- og videreut-danning (Rørstad mfl., 2018). I tillegg oppgirnesten to tredjedeler av medlemsbedriftene at de istor eller noen grad kartlegger de ansattes kom-petansebehov og nesten halvparten oppgir å ha enform for kompetanseutviklingsplan.

I sin kartlegging finner Brandt mfl. (2009) atnorske virksomheter iverksetter opplæringstiltakut fra de umiddelbare behovene som oppstår.Ikke-formell opplæring som er nært tilpassetarbeidsplassens situasjon og behov etterspørreslangt mer enn formell utdanning. Derfor opplevesbransjeorganisasjoner og andre som tilbyr ikke-formell opplæring som mer relevante opplærings-tilbydere enn universiteter, høyskoler og fagsko-ler (Brandt mfl., 2009).

I de aller fleste tilfeller er arbeidsgiver arran-gøren av jobbrelatert ikke-formelle opplæringstil-tak. Utdanningsinstitusjonene står for en litenandel av den ikke-formelle opplæringsaktiviteten.Tall fra LVM viser at nesten syv av ti har fått opp-læringen gjennom bedriften de jobber i, mensandelene som har fått opplæring gjennom enoffentlig eller en privat skole er henholdsvis fireog tre prosent (Keute & Drahus, 2017). 19 prosentoppgir at de har hatt andre kurstilbydere, foreksempel en organisasjon, Nav, kommuner, fyl-keskommuner eller private bedrifter, mens frivil-lige organisasjoner står for rundt seks prosent avopplæringen (Keute & Drahus, 2017). Ifølge datafra AES betaler arbeidsgiver for opplæringen igodt over halvparten av tilfellene, uavhengig omdet er opplæring i vanlig arbeidstid, workshops,seminar eller kurs.

Børing og Skule (2013) finner at de størstekompetanseinvesteringene målt i lønnskostnaderer innen næringene helse- og sosialtjenester,undervisning, offentlig administrasjon og forsvar,og trygdeordninger underlagt offentlig forvalt-ning. 85 prosent av de totale lønnskostnadeneknyttet til videreutdanning er dekket av arbeidsta-gerne selv, mens 87 prosent av de totale lønn-

skostnadene knyttet til etterutdanning er dekketav arbeidsgiverne. At arbeidsgiverne tar størreansvar for ikke-formell opplæring enn formellutdanning fremgår også av en annen Fafo-rapport(Haakestad & Sterri, 2019). De finner at tillits-valgte i LOs tillitsvalgtpanel rapporterer at det erforholdsvis likt når det kommer til om det erarbeidstagerne eller arbeidsgiverne som tar initia-tiv til ikke-formell opplæring, mens arbeidsta-gerne selv klart oftest tar initiativ til formell utdan-ning.

Personer som jobber i større bedrifter, medover 100 ansatte, har høyest deltagelse i jobbrela-tert etterutdanning og oppgir også i størst grad atde har jobber som krever læring (Zachrisen &Bjugstad, 2016). NHO finner blant sine medlem-mer at store bedrifter er mer aktive med å tilbykompetanseheving enn små bedrifter (Rørstadmfl., 2018). Videreutdanning, eller formell kompe-tanseheving, er også mye mer vanlig blant storebedrifter. Blant bedrifter med over 250 ansatte siernesten en tredjedel at ansatte har tatt mastergradkombinert med jobben og tolv prosent oppgir atansatte har tatt doktorgrad (Rørstad mfl., 2018).En studie gjort av NIFU finner at tilbøyelighetentil å investere i etterutdanning blant SMB-er er pånivå med andre virksomheter, mens de er noemindre tilbøyelige til å investere i videreutdan-ning (Solberg mfl., 2013). Selv om LVM også fin-ner at mulighetene for læring er størst hos storebedrifter, er forskjellene mellom bedrifter medulike virksomhetsstørrelser imidlertid små, oghar blitt mindre de siste årene (Keute & Drahus,2017).

De mest kunnskapsintensive næringene, somallerede har et høyt utdanningsnivå, er de sominvesterer mest i kompetanseheving (Solbergmfl., 2013). Denne selvforsterkende effekten serman til en viss grad også på regionalt nivå – derregioner med lavt utdanningsnivå også investerermindre i kompetanseutvikling.

Som beskrevet skjer mye kompetanseutvik-ling i arbeidslivet. At arbeidslivet sørger for ethøyt kompetansenivå skaper også større avstandmellom dem som står utenfor arbeidslivet og ikke.Ettersom manglende kompetanse gjør det vanske-ligere å få jobb, kan dette utvikle seg til en ond spi-ral det er vanskelig å bryte ut av (NOU 2018: 2).

3.5 Koordinering og mobilisering

Det er store forskjeller i både tilgang på og behovfor kompetanse på tvers av sektorer og regioner(Brandt mfl., 2009). Det er også store forskjeller


på virksomheter innad i en sektor. På etterspør-selssiden er det nødvendig med forankring oginvolvering av bedriftene i utviklingsprosessen forå sikre relevans i studietilbudet (Langset &Vinsand, 2015). Brandt mfl. (2009) finner at virk-somheter med liten kjennskap til utdanningsinsti-tusjoner, anser det som lite aktuelt å kontaktedem. Kompetansepolitikken er et sammensatt felt,med mange aktører med ulike målsettinger. Detkan bli stor avstand og lav grad av koordineringmellom disse aktørene (OECD, 2018). Nasjonalkompetansepolitisk strategi ble etablert som et til-tak for å svare på koordineringsutfordringenepåpekt av OECD.

I dette kapitlet går vi nærmere inn på tiltaksom er iverksatt for å koordinere ulike aktører ognivåer i kompetansepolitikken.

3.5.1 Kompetanse i næringspolitikken

Kompetanseutvikling er en sentral del av nærings-politikken, særlig for bedrifter i omstillingsproses-ser. Derfor er kompetanseutvikling et element ien del av tiltakene i næringspolitikken.

Omstillingsmotor er et tiltak som forvaltes avInnovasjon Norge. Det er satt av 20 millioner kro-ner til ordningen, som skal gi kompetanseløft.Fire klynger er utnevnt til Omstillingsmotor ogskal formidle kompetanse til bedrifter utenforegne klynger. Omstillingsmotoren koordinerer til-bud og etterspørsel ved at et avklaringsteam, engruppe med fagpersoner, skreddersyr kompetan-seløft til bedrifter som melder interesse. Her kanaktiviteter som workshops, rådgivning, hospite-ring og teknologi- og testprosjekter inngå. I 2018deltok om lag 100 bedrifter i større eller mindrekompetanseprosjekter (Innovasjon Norge, 2019).

Siden 2002 har Norge hatt et nasjonalt klynge-program. Det nåværende heter Norwegian Inno-vation Clusters. Programmet er et samarbeid mel-lom Innovasjon Norge, Siva og Forskningsrådet.Det skal bidra til verdiskapning gjennom bære-kraftig innovasjon «ved å utløse og forsterke sam-arbeidsbaserte utviklingsaktiviteter i klyngene»(Norwegian Innovation Clusters, 2019). Klyn-gene opptrer både som tilbyder og etterspørrer avkompetanse. I 2017 gjennomførte klyngene i pro-grammet 360 kompetanseprosjekter. Det inne-bærer for eksempel utlysning av utviklingsmidlertil etterutdanningstilbud eller at klyngene selvutvikler opplæringstilbud. Klyngene kan være enmøteplass for næringslivet og leverandører avutdanning, og tilrettelegge for samspill mellom deto. Et eksempel er samarbeidet mellom Eyde-klyngen og Sørlandets fagskole om å utvikle

utdanningstilbudet Prosessindustri pluss, derfokus ligger på å tilby kompetanse som framtidensoperatører bør lære seg (Eyde Cluster, 2018).

3.5.2 Kompetansepolitikk på regionalt nivå

På mindre, lokale, arbeidsmarkeder kan det væresvak tilgang på kompetanse (NOU 2011: 3). Kom-munene og fylkeskommunene tar gjerne stortansvar for nærings- og kompetanseutvikling. I engjennomgang fant Telemarksforskning 17 uliketyper aktører som drev en eller annen form fornæringsutvikling. De understreket at feltet harhøy kompleksitet og at «området har blitt beskre-vet som en ugjennomtrengelig jungel av ulikeaktører og virkemidler» (Vareide mfl., 2018). Til-gangen på kompetanse og mulighetene for åutvikle den er en sentral problemstilling. I dennekonteksten finnes det derfor et stort antall ulikeaktører som fungerer som tilrettelegger, ellerkompetansemegler, i markedet for kompetansehe-ving. Det kan være innovasjonsselskap, studiesen-tre, kunnskapsparker, kommunale kompetanse-sentre, fylkeskommunale karrieresentre og opp-lærings- og utviklingssentre eller opplæringsare-naer. Slike lokale og regionale aktører avklarerbehov, og samordner tilbud slik at det blir bedresamsvar mellom tilbud og etterspørsel av livslanglæring. De samarbeider også med ulike utdan-ningsmiljøer om å utvikle og tilrettelegge utdan-ningstilbud (Meld. St. 22 (2015–2016)).

Boks 3.1 Meglere og tilretteleggere

Et eksempel på en kompetansetilretteleggerer Kunnskapsparken Helgeland. De er et regi-onalt innovasjonsselskap der virkemiddelaktø-ren Siva er største eier. Kunnskapsparken Hel-geland samarbeider med universiteter og kur-stilbydere for å etablere næringsrelevanteutdanningstilbud lokalt (KunnskapsparkenHelgeland, 2018). I rollen som kompetanseme-gler jobber de for å identifisere behov, moti-vere og rekruttere deltagere, og for å tilrette-legge for og å gjennomføre opplæring.

Et annet eksempel er den omfattendeintensjonsavtalen om et partnerskap mellomHerøya Industripark og Universitetet i Sørøst-Norge. USN skal etablere et kontor i industri-parken, som skal sørge for nærmere kontaktog bedre tilgang på kompetansehevendeundervisning for virksomhetene i industripar-ken (Universitetet i Sørøst-Norge, 2018).


En slik koordinerende rolle kan også innehasav fylkeskommunen selv. I 2017 deltok 16 av 19fylkeskommuner i prosjektet «Bedre balanse mel-lom tilbud og etterspørsel av kompetanse i regio-nale arbeidsmarkeder» (Hordaland fylkeskom-mune, 2018). Hordaland fylkeskommune var pro-sjektleder og Kunnskapsdepartementet finansi-erte prosjektet. I prosjektet jobbet fylkeskommu-nene med regionale kompetanseplaner som skullebedre balansen mellom tilbud og etterspørsel avarbeidskraft i de regionale arbeidsmarkedene, ogKompetanseforum Hordaland ble etablert. Flerefylker har senere fulgt Hordalands modell og opp-rettet kompetanseforum.

Regjeringen uttrykker i stortingsmeldingenom regionreformen at disse aktørene fyller enfunksjon som bindemiddel mellom tilbud og etter-spørsel som markedet selv ikke dekker systema-tisk. Det heter at:

Regionene er det riktige nivået for å vurderehvilke aktører og organisasjoner som kan bidratil å skape en bedre sammenheng mellom etter-spørsel og tilbud i det regionale arbeidsmarke-det. Om disse funksjonene legges til studiesen-trene, kunnskapsparker, regionale kurs- ogkompetansesentre eller andre virksomheter,vil dermed variere etter vurderinger av de fak-tiske regionale behovene (Meld. St. 22 (2015–2016)).

I stortingsmeldingen Oppgaver til nye regionerheter det at fylkeskommunene skal få et størreansvar for kompetansepolitikken. Det forespeilesat «fylkeskommunenes rolle blant annet vil være åkartlegge regionale kompetansebehov, formidlebehov til tilbydere og tilrettelegge for etterspurteopplærings- og utdanningstiltak» (Meld. St. 6(2018–2019)). Et konkret eksempel er at regjerin-gen foreslår at de nye fylkene skal utarbeide pla-ner som omfatter tiltak for å kvalifisere flyktningerog innvandrere til å møte regionale arbeidsmar-kedsbehov. Det er forventet at oppgavene blirkonkretisert i kommuneproposisjonen for 2020.Kompetanse er også varslet å bli et viktig tema idistriktsmeldingen som kommer i juni 2019.

3.5.3 Samarbeid mellom utdannings-sektoren og arbeidslivet

I Meld. St. 16 (2016–2017), Kultur for kvalitet ihøyere utdanning, oppfordrer man til «mer dialogmellom arbeidsliv og utdanningsinstitusjoneneom utvikling av etter- og videreutdanning», ogregjeringen vil støtte utprøving av nye samar-

beidsformer. Meldingen bruker begrepet kunn-skapstriangelet, som betegner samspillet mellomforskning, høyere utdanning og innovasjon. Mel-dingen peker på at ved å skape et godt samspillmellom studenter, forskere og næringslivet fårsamfunnet nytte av kunnskapen som skapes.Forskning og utdanning sikrer relevans ved prak-sis, gjensidig hospitering, etter- og videreutdan-ning eller andre samarbeidsprosjekter.

Alle universiteter og høyskoler har siden 2011vært pålagt å ha råd for samarbeid med arbeidsli-vet (RSA). De er rådgivende og ikke besluttendeorganer. Hensikten med rådene er å bedre samar-beidet mellom UH-sektoren og arbeidslivet. I til-legg skal RSA gi bedre og mer relevante utdannin-ger, herunder etter- og videreutdanningstilbud.Rådene består av representanter fra ulike fagmil-jøer ved utdanningsinstitusjonene, samt represen-tanter fra arbeidslivet og/eller partene i arbeidsli-vet. RSA er etablert blant annet for å virke som enkanal der næringslivet kan formidle sitt etter- ogvidereutdanningsbehov. En evaluering av RSAfant at resultatene så langt var beskjedne, men atrådene hadde bidratt til en styrket gjensidig dialogmellom arbeidslivet og utdanningsinstitusjonene(Tellmann mfl., 2017).

I Hordaland har man forsøkt en ny form forsamarbeid mellom utdanningsaktørene og deøvrige partene i kompetansepolitikken, der ogsåfagskolene og videregående opplæring er inklu-dert. UH-institusjonene i Hordaland har fått god-kjent fritak fra kravet om å ha RSA, da Kompetan-seforum Hordaland fungerer som dette i stedet.Sluttrapporten fra Hordaland fylkeskommuneanbefaler at alle de nye fylkeskommunene oppret-ter slike kompetanseforumer (Hordaland fylkes-kommune, 2018).

Noen bransjer eller fagfelt har offentlige virk-somheter som bruker ressurser på å være et koor-dinerende ledd for utdanningsinstitusjoner ogarbeidslivaktører innenfor deres sektor. Utdan-ningsdirektoratet er et eksempel på et slik koordi-nerende ledd. Utdanningsdirektoratet har ansvarfor barnehage, grunnskole og videregående opp-læring. Deres hovedoppgave er blant annet knyt-tet til tilsyn og regelverk, og kunnskapsutvikling.Direktoratet samarbeider med flere ulike fagråd,der fagrådene har som oppgave å identifisere tren-der og utviklingstrekk, slik at de kan sørge for atutdanningene er utformet slik at de dekkerarbeidslivets, den enkeltes og samfunnets behovfor kompetanse. Direktoratet samarbeider ogsåmed Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY).SRY er et felles samarbeidsråd for partene i


arbeidslivet og utdanningsmyndighetene (Utdan-ningsdirektoratet, 2017b).

Formuleringer om at UH-institusjonene for-ventes å legge til rette for livslang læring har blittskrevet inn i institusjonenes årlige tildelingsbrevover lang tid. Etter- og videreutdanning fremmesgjerne som en del av UH-institusjonenes brederesamfunnsoppdrag, for eksempel knyttet til formid-ling, heller enn en av kjerneoppgavene. I tillegg tilvisse strukturelle hindringer, er også kulturen vedinstitusjonene avgjørende for organisering av livs-lang læring (Brandt mfl., 2009). I deres kartleg-ging svarte blant annet informantene at etter- ogvidereutdanning krever fleksibilitet, høyt tempoog en del ad hoc løsninger, og at dette kan kolli-dere med kultur og rutiner ved institusjonen.Likevel har noen institusjoner løftet arbeidet medlivslang læring. NTNU har for eksempel lanserten vesentlig satsing (NTNU, 2018). Den økte akti-viteten må sees i sammenheng med at lærernesordning for etter- og videreutdanning, Kompetansefor kvalitet (Kunnskapsdepartementet, 2015),vesentlig utvider markedet for bidragsfinansiertundervisning.

3.5.4 Informasjon

I Handlingsplan for Kompetansereformen 2000–2003 var motivasjons- og informasjonstiltak ett avåtte innsatsområder (Utdannings- og forsknings-departementet, 2002). Det skulle gjøre utdan-ningstilbud lettere tilgjengelig for den voksnebefolkningen, gjennom informasjon og veiledning.I tillegg ble det vektlagt at man måtte nå fram tilgruppene som har minst utdanning fra før og litemotivasjon for å delta. Blant annet ble det oppret-tet en sentral database for utdanningsinformasjon,som skulle fungere som en møteplass mellomhøyere utdanning og arbeidslivet. Både tilbud ogbehov kunne meldes inn. Et tiltak med klare paral-leller til dette er nå iverksatt av Kunnskapsdepar-tementet. Kompetanse Norge har fått i oppdrag åutrede behovet for en digital plattform for etter- ogvidereutdanning (Kunnskapsdepartementet,2019). Oppdraget viser til at etterspørrere man-gler oversikt over tilbud og at det heller ikke fin-nes oversikt over hva som etterspørres. Hensik-ten med utredningen er å identifisere hvilkebehov og hvilke funksjoner plattformen skaldekke.

Det kan være vanskelig å navigere blant til-bud, og å finne de tilgjengelige støtteordningene.For å fullt utnytte disse er det nødvendig med etgodt utbygd system for studieveiledning. I dag harslike tiltak en sentral plass i kompetansepolitikken

gjennom for eksempel karriereveiledning. Etoffentlig tilbud om karriereveiledning er i 2018kommet på plass i alle landets fylker, unntatt Oslo.

3.5.5 Samsvar mellom tilbud og etterspørsel

Flere kilder peker på at tilbudet av livslang læringikke er tilstrekkelig tilpasset arbeidslivets behov.Dette gjelder spesielt tilbudet om formell utdan-ning. Tilbudet er i for liten grad tilrettelagt for per-soner i arbeid, og i mange tilfeller er tilbudet ikke-eksisterende innenfor fagområder arbeidslivetetterspør (Tømte mfl. , 2015). UH-institusjonenehar i stor grad det offentlige som målgruppe ogdet er denne sektoren de samarbeider mest med.I den grad de samarbeider med næringslivet, erdet gjerne knyttet til eksisterende utdanningstil-bud for å sikre relevans, heller enn å utvikle nyetilbud (Tømte m. fl., 2015). I evalueringen av dentidligere tjenesten «Kompetanseutvikling i regio-nale næringsmiljøer» ble det slått fast at det i litengrad er etablert effektive insentivsystemer sombidrar til å styrke kontakten mellom næringsliv ogakademia (Flatnes, 2016).

I 2015 gjorde NIVI en undersøkelse av ulikemodeller for tilrettelegging av kompetansehe-vende tilbud for ansatte i SMB-er (Langset &Vinsand, 2015). Rapporten påpeker at det er utfor-dringer mellom tilbydersektoren på den ene sidenog SMB-er på den andre. En av de store utfordrin-gene som skisseres er at UH-sektoren har andremål og drives av andre insentiver enn hva som erforenlig med behovene til SMB-er. Dette hevdes ågå utover relevansen og fleksibiliteten i opp-læringstilbudet. Satt på spissen er arbeidslivsaktø-rer typisk sterkt realkompetanseorienterte ogønsker spesialiserte, desentraliserte tilbud tilpas-set deres behov som kan nyttiggjøres direkte idriften, mens UH-institusjonene har en innretningmot klassiske, teoritunge fag, og insentiver for åprodusere studiepoeng. Det er likevel viktig åpåpeke at det er store variasjoner. En rekke UH-institusjoner har eksempelvis et omfattendeutbygd kurstilbud som mange SMB-er også benyt-ter seg av.

Hvorvidt virksomheter opplever opplæringstil-budene som finnes som fleksible med hensyn tiltid og sted varierer også mellom næringer. Det ersærlig industri, primærnæringene, bygg- oganleggsvirksomhet, overnattings- og serverings-virksomhet og varehandel som mener at de ikkehar tilgang til fleksible opplæringstilbud (Holte,2017).

Virksomhetsbarometeret til Kompetanse Norgeviser at 66 prosent av norske virksomheter har til-


gang til opplæring som er relevant for deresbehov (Holte, 2017). Forskjellen mellom næringerer imidlertid stor. Rundt tre av fire virksomheterinnenfor næringene undervisning og helse- ogsosialtjenester sier at de har relevante opplærings-tilbud, mens bare litt over halvparten i industri-sektoren mener dette. Dette omfatter all opplæ-ring, uavhengig av hvem som står for opplærin-gen.

I tillegg til variasjon i virksomheters vurderingav opplæringstilbudets relevans, er det forskjelligoppfatning av fleksibilitet og pris mellom nærin-ger. Holte (2017) peker på at små virksomheter istørre grad enn store virksomheter mener at pri-sen er for høy, samtidig som de i mindre grad opp-lever å ha tilgang til relevante tilbud. Dette gjelderigjen alle opplæringstilbydere sett under ett.

Manglende evne til å spesifisere kompetanse-behov og bestille relevante tilbud kan også væreen barriere for de små og mellomstore bedriftene.Solberg m. fl. (2013) skriver at mange SMB-er harliten bevissthet om behov for kompetansehevingav sine ansatte og lite systematisk kartlegging avkompetansebehov. UH-sektoren har på sin sidemanglende kompetanse og administrativt apparatfor å undersøke bedriftenes kompetansebehov ogtilpasse tiltakene (Langset & Vinsand, 2015).

Det har vært en jevn økning i antallet somsøker seg til høyere utdanning over tid (Samordnaopptak, 2018a). Institusjonene har kunnet tadenne studentveksten, blant annet fordi resultatfi-nansieringen gir institusjonene insentiv til å ta oppflere studenter. Likevel står stadig flere søkere tilhøyere utdanning uten plass etter opptak. I 2018var det 16 958 søkere som etter hovedopptaket ogsuppleringsopptaket fremdeles ønsket å være iopptaket, men som stod uten studieplass. Tilsva-rende tall for 2017 var 14 622. I 2017 var det totalt18 602 kvalifiserte søkere som endte opp uten til-bud om studieplass. Dette har også konsekvenserfor hva slags studier som tilbys, og kan bidra til athelt arbeidslivsrettede opplæringer blir nedpriori-tert.

3.6 Utvalgets oppsummering

I løpet av de siste 40 årene har det vært vesentligøkning i befolkningens formelle kompetanse.Andelen som har høyere utdanning har økt, mensandelen med grunnskole som høyeste utdanninghar gått betydelig ned. Vi har et høyt utdan-ningsnivå sett i internasjonal sammenheng, menutmerker oss ikke i forhold til land vi vanligvissammenligner oss med. Selv om utdanningsnivået

i Norge kan anses som godt, er det mangel påkompetanse innen visse fagområder, som helse,sosial og omsorg, eiendomsdrift, og tjenesteyting.Også yrker som tømrere og snekkere, samt pro-gramvareutviklere og systemanalytikere er det etøkende behov for.

Norge har, sammen med de øvrige nordiskelandene, i større grad lykkes med å forene ogoppnå både økonomisk vekst og likhet enn defleste andre land. En del av dette kommer som enfølge av et velorganisert arbeidsliv basert på sam-arbeid og dialog mellom partene i arbeidslivet ogmyndighetene. Samspillet mellom disse har blantannet bidratt til at vi har et samfunn preget av høygrad av tillit, små lønns- og inntektsforskjeller oget omstillingsdyktig nærings- og arbeidsliv medhøy mobilitet. En utfordring ved den norskearbeidslivsmodellen, til tross for høy sysselset-ting, er at personer med lav formell kompetansekan ha problemer med å få varig fotfeste i arbeids-markedet. Det har blant annet sammenheng medhøye minstelønninger, stor konkurranse om rela-tivt få jobber for ufaglærte, og at mange har job-ber som er utsatt som følge av innføring av ny tek-nologi og automatisering.

Norge har en Nasjonal kompetansepolitiskstrategi som omfatter den samlede politikken forutvikling, mobilisering og anvendelse av kompe-tanse i hele det norske samfunns- og arbeidslivet.Kompetansepolitikken går på tvers av departe-mentsområder og sektorer, og den er tuftet på etsamspill mellom nasjonale og regionale aktører.

Det offentlige systemet som tilgjengeliggjørlivslang læring er betydelig, og henger sammenmed at utdanning for alle er en grunntanke i norskpolitikk. Alle barn og unge skal ha rett til utdan-ning, offentlig grunnutdanning skal være gratis,gratisprinsippet i høyere utdanning står sterkt, oggjennom Lånekassen sørger staten for at studen-ter får støtte til livsopphold imens de utdannerseg. Universitetene og høyskolene skal sørge forat samfunnet og arbeidslivet har tilgang på kunn-skap og kompetanse av høy kvalitet og relevans,og skal gjennom det bidra til utvikling og omstil-ling. Både kommuner og fylkeskommuner harsentrale roller i et system for å lære hele livet,både som skoleeiere og planmyndighet. Fylkes-kommunen er gitt en viktig samfunnsutvikler- ogplanleggerrolle som innebærer ansvar for koordi-nering og utvikling av kompetansepolitikken iegen region. Utover dette finnes det flere statligedirektorater som fungerer som faglige rådgivere,og iverksetter vedtatt politikk og forvalter lover,regelverk og tilskudd innenfor utdannings- ogkompetansesektoren. Andre offentlige aktører


sørger for kvalitet, internasjonalisering og kon-kurransekraft på feltet.

Tilbyderne av livslang læring i Norge ermange. Formell utdanning tilbys av de offentligeutdanningsaktørene, samt akkrediterte private til-bydere på ulike nivåer. Markedet for ikke-formellopplæring er mindre oversiktlig og omfatter sværtmange private tilbydere. For de som står utenforarbeidslivet eller ikke tar formell utdanning, tilbyrNav flere kompetansehevende tilbud. Utoverdette er det en rekke offentlige tiltak og tilskudds-ordninger innrettet mot å styrke ulike deler avsystemet for livslang læring. Dette inkluderer foreksempel tilskuddsordninger for å utvikle nye til-bud.

Både individer og virksomheter er etterspør-rere av livslang læring. Enkeltpersoner kan etter-spørre kompetanse for å beholde trygghet iarbeidshverdagen og attraktivitet på arbeidsmar-kedet, mens for virksomheter kan kompetanse-bygging være sentralt for utvikling og vekst.

Det er generelt stor deltagelse i livslang læringi Norge. Flere deltar i ikke-formell opplæring enni formell utdanning. Personer med høy utdanningdeltar i større grad enn de med lavere utdanning.De fleste som deltar i ikke-formell opplæring gjørdet i en jobbrelatert sammenheng der arbeidsgi-ver er arrangør. Det er en overvekt av heltidsan-satte som deltar. Rundt 45 prosent av sysselsattemellom 22 og 66 år har hverken deltatt i formellutdanning eller ikke-formell opplæring det sisteåret.

Virksomheter spiller en sentral rolle i å mobili-sere og tilrettelegge for livslang læring. De mestkunnskapsintensive næringene, som allerede haransatte med et høyt utdanningsnivå, er de sominvesterer mest i kompetanseheving. Tilgang tilkompetanseheving er sterkt knyttet til det å være ijobb, noe som forsterker viktigheten av å væresysselsatt for deltagelse i livslang læring.

Det er store forskjeller i både tilgang på ogbehov for kompetanse på tvers av sektorer ogregioner. Det er også store forskjeller på virksom-heter innad i en sektor. Kompetansepolitikken eret sammensatt felt, med mange ulike aktører somhar ulike virkeområder og målsettinger. Det gjørat koordinering mellom aktørene kan være kre-vende. Ulike klyngeprogrammer i næringspolitik-ken er eksempler på hvordan det jobbes medkoordinering og kompetanseheving for bedrifter iomstillingsprosesser. På mindre, lokale, arbeids-markeder, tar kommunene og fylkeskommunenegjerne stort ansvar for nærings- og kompetanseut-vikling. Noen bransjer eller fagfelt har offentligevirksomheter som bruker store ressurser på åvære et koordinerende ledd mellom utdannings-institusjoner og arbeidslivsaktører innenfor deressektor. Utdanningsdirektoratet er et eksempel påen slik koordinator.

Samsvaret mellom tilbud og etterspørsel er imange tilfeller ikke godt. Flere kilder peker på attilbudet av livslang læring ikke er tilstrekkelig til-passet arbeidslivets behov. Dette gjelder spesielttilbudet om formell utdanning, hvor UH-institusjo-nene i stor grad har det offentlige som målgruppe.Tilbudet er i for liten grad tilrettelagt for personeri arbeid, og i mange tilfeller er tilbudet ikke-eksis-terende innenfor fagområder arbeidslivet etter-spør. Det er likevel viktig å påpeke at det er storevariasjoner. En rekke UH-institusjoner har eksem-pelvis et omfattende utbygd kurstilbud sommange virksomheter benytter seg av. Det harvært en jevn økning i antallet som søker seg tilhøyere utdanning over tid. Denne økningen harblant annet konsekvenser for hva slags studiersom tilbys, og kan bidra til at arbeidslivsrettedeopplæringer blir nedprioritert.


Kapittel 4

Rammer og finansiering

Utdanning er et viktig og prioritert samfunnsom-råde i norsk politikk, og problemstillingene spen-ner vidt. Vanligvis tar den norske staten stortansvar for at utdanning er tilgjengelig og holderhøy kvalitet, og grunnutdanning sees på somessensielt for samfunnsdeltagelse. Hvorvidt utdan-ningssystemet er i stand til å møte framtidensbehov for kompetanse i arbeidslivet og i befolk-ningen generelt er viktig i et lære hele livet-per-spektiv. Utover rene politiske føringer, finnes enrekke regelverk og finansieringsordninger somligger til grunn for det utdanningssystemet vi har idag, og for en videre utvikling av dette.

I kapittel 4.1 beskrives sentrale regelverk somberører livslang læring, og som ligger til grunnfor de ulike tiltakene som blir lagt fram i denneutredningen. I kapittel 4.2 gis en beskrivelse avreglene for tilgang og opptak til formell utdan-ning, samt dokumentasjonsordninger for ikke-for-mell kompetanse. I kapittel 4.3 gjennomgås ord-ningene som sikrer livsopphold under utdanningenten gjennom Lånekassen eller Navs ulike ord-ninger. Kapittel 4.4 gir en oversikt over finansier-ingen av offentlig utdanning, herunder UH-sekto-ren, fagskolene og de videregående skolene. Ikapittel 4.5 presenteres anslag på det offentligesog arbeidslivets utgifter til livslang læring, mensdet i kapittel 4.6 blir redegjort for hvorvidt kostna-der – for både individer og virksomheter – er enbarriere for deltagelse i livslang læring. Kapitletoppsummeres i kapittel 4.7.

4.1 Regelverk

I dette kapitlet ser vi på ulike regelverk som ersentrale for livslang læring. Beskrivelsen av regel-verkene danner et bakteppe for utvalgets vurde-ringer av hvilke muligheter og hindringer som fin-nes for at individer og virksomheter kan lære helelivet. Regelverkene omfatter utdanning på ulikenivåer, og individers rettigheter til permisjon for ådelta i livslang læring. I kapitlet beskrives ogsådeler av EØS-regelverket som omhandler stats-

støtte, og elementer i dette som påvirker utdan-ningsinstitusjonenes aktivitet, og deres mulighe-ter for å ta betaling fra deltagere i ulike utdan-nings- og opplæringstilbud.

4.1.1 Opplæringsloven

«Lov om grunnskolen og den vidaregåande opp-læringa» (opplæringslova) omhandler rettigheterog plikter forbundet med opplæring og skolegangi Norge. Regler som utfyller loven er gitt i «For-skrift til opplæringslova». Loven gjelder grunn-skoleopplæring og videregående opplæring ioffentlige skoler og lærebedrifter. Under følgerutdrag fra opplæringsloven som er sentrale forutvalgets arbeid.

Ungdomsrett (Opplæringsloven, 1998, § 3-1)

Ungdom som har gjennomgått grunnskolen ellertilsvarende opplæring, har lovfestet rett til videre-gående opplæring. Ungdomsretten gjelder ut detskoleåret som begynner det året du fyller 24 år.Ungdomsretten gjelder også ungdom som harfullført videregående opplæring i et annet land,men som ikke får godkjent denne opplæringen iNorge (Vilbli.no, 2019c).

Ungdomsretten gir også rett til omvalg (Vil-bli.no, 2019b). Omvalg betyr at du velger et annetutdanningsprogram eller programområde enn detdu har begynt på. Man kan gjøre omvalg til etlavere trinn, for eksempel velge et nytt utdannings-program på Vg1 etter at en er ferdig med Vg2. Enkan ikke gjøre omvalg etter fullført treårig videre-gående opplæring i skole eller avlagt fagprøve.

Voksenrett (Opplæringsloven, 1998, § 4A-1)

Fra og med en fyller 25 år har man voksenrett.1

Retten gjelder for personer som har fullførtgrunnskolen eller tilsvarende i Norge, men som

1 Personen må oppholde seg lovlig i Norge, og søknaden omoppholdstillatelse må være avgjort.


ikke har fullført videregående opplæring. Rettengjelder også dersom man har fullført videregå-ende opplæring i et annet land, men ikke får god-kjent denne opplæringen i Norge. Voksenrettengir rett til tre års videregående opplæring, ellermer for yrkesfaglige utdanningsløp der opp-læringstiden er lenger. Opplæringen for voksneskal tilpasses behovet til den enkelte.

Fylkeskommunen kan også velge å gi tilbudom videregående opplæring til en som ikke harlovfestet rett. Dette gjelder personer som (1) harmistet retten til videregående opplæring etterbortvisning, (2) har tidligere fullført videregåendeopplæring, eller (3) har oppnådd studie- elleryrkeskompetanse. Ved konkurranse om inntakmellom disse søkergruppene, vil personer somtidligere har oppnådd yrkes- eller studiekompe-tanse komme sist (Vilbli.no, 2019d).

Definisjonen av når videregående opplæringer fullført har blitt problematisert av Liedutvalget(NOU 2018: 15). Utdanningsdirektoratet har i etrundskriv beskrevet hva som er skillet mellomfullført, ikke-fullført og bestått videregående opp-læring (Rundskriv Udir-2/2008). Likevel må fyl-keskommunen foreta en skjønnsmessig totalvur-dering i det enkelte tilfellet. Vurderingen baserespå hvor mye opplæring den voksne tidligere harfått. Dette vurderingsrommet fører til ulik praksismellom fylkeskommunene.

Fagbrev på jobb (Opplæringsloven, 1998, §§ 4-1-4A-13)

Fagbrev på jobb er en ordning der en ufaglærtkan ta fagbrev samtidig som personen er i lønnetarbeid. Personen blir realkompetansevurdert ogfår tilpasset veiledning og opplæring på arbeids-plassen. Man vil få fritak kun fra fellesfagene. Kra-vene til kompetanse i lærefaget og til gjennomfø-ring av eksamener og fagog svenneprøven gjel-der på lik linje som for lærlinger og praksiskandi-dater (Vilbli.no, 2019a).

Målgruppen er voksne i arbeidslivet som harfullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring,og som har minst ett år praksis fra lærefaget, mensom har behov for noe veiledning og opplæring førde kan gå opp til fagprøven (Utdanning.no, 2019).

Praksiskandidatordningen (Opplæringsloven, 1998, §§3-5)

Praksiskandidatordningen er en ordning for perso-ner som kan dokumentere lang og allsidig yrke-spraksis. Praksiskandidatordningen er derfor ikkeen opplæringsordning, men en rett til å melde seg

til fageller svenneprøve uten opplæring i skole oglæretid i bedrift (Utdanningsdirektoratet, 2016).

Med allsidig praksis i faget menes 25 prosentlengre praksis enn den fastsatte læretiden (somfølger Vg3-læreplanen). Dette utgjør vanligvis femår i jobb.2 Det er fylkeskommunen som avgjør ompraksisen kandidaten viser til kan godkjennes.

Praksiskandidater må ha bestått en egen eksa-men før de melder seg opp til fageller svenneprø-ven. Dette er regulert i forskrift til opplæringsloven§ 3-55. Eksamenen er utarbeidet av Utdanningsdi-rektoratet etter gjeldende Vg3-læreplan for lærefa-get i Læreplanverket for Kunnskapsløftet.3 Eksame-nen skal prøve om praksiskandidaten har oppnåddkompetansemålene som er fastsatt i læreplanen idet faget som praksiskandidaten tar sikte på å ta fag-eller svennebrev i. Deretter går praksiskandidateropp til samme praktiske prøve som lærlinger. Prak-siskandidater får fritak fra alle videregående fag.

Rett til påbygging til generell studiekompetanse etter yrkeskompetanse, fagbrev og svennebrev (Opplæringsloven, 1998, §§3-1, 4A-3)

Dersom man har fullført og bestått yrkesfagligopplæring, har man rett til ett års påbygging tilgenerell studiekompetanse. Dette gjelder både forde med eller uten fagbrev. Betingelsene er at per-sonen må ha fullført og bestått fagog yrkesopp-læring i 2014 eller senere, og at man gjorde detteinnen utgangen av det året man fylte 24 år. Der-som man oppfyller disse betingelsene, har manrett til å ta påbygging til generell studiekompe-tanse når som helst.

Dersom betingelsene ikke er oppfylt kan manikke ta påbygging til generell studiekompetanse. Istedet finnes det alternative løp for å kunne ta uni-versitet- eller høyskoleutdanninger uten generellstudiekompetanse. De ordningene som finnes er23/5-regelen (Utdanning.no, 2018a), Y-veien(Utdanning.no, 2016), eller forkurs for ingeniør-og sivilingeniørutdanning (NTNU, 2019).

Praksiskandidater har ikke rett til påbyggingtil generell studiekompetanse (Vilbli, 2019d).

Overgang fra Vg1 studiespesialisering til alle yrkesfag på Vg2

Fra og med skoleåret 2018–2019 ble en ny ord-ning tilgjengelig for elever i videregående opplæ-

2 § 3-5 åpner for at det i «særlige tilfeller» kan godkjenneskortere praksistid.

3 Det er ikke mulig å få godkjent denne eksamenen gjennomen realkompetansevurdering.


ring (Utdanningsdirektoratet, 2018e). Ordningener et kryssløp som åpner opp for at elever fra Vg1på studiespesialisering kan begynne direkte påVg2 på et hvilket som helst yrkesfag. Ordningengjelder kun for elever som har fullført Vg1 studie-spesialisering. De har fullført kravet til fellesfag påVg2 på yrkesfag, og det frigjør 196 årstimer tilopphenting av programfag fra Vg1 i det aktuelleyrkesfaglige utdanningsprogrammet. Dette fagethar navn «Yrkesfaglig opphenting». Det er frivilligfor skoleeier å tilby denne ordningen.

4.1.2 Fagskoleloven

«Lov om høyere yrkesfaglig utdanning» (fagskole-loven) skal legge til rette for fagskoleutdanning avhøy kvalitet og for at fagskolestudentene får godeundervisningsvilkår. Loven gjelder for de fagskole-utdanningene og -virksomhetene som er akkredi-tert av NOKUT, og det er fylkeskommunen somskal sørge for at det tilbys akkreditert fagskoleut-danning i samsvar med behovet for kompetanselokalt, regionalt og nasjonalt (Fagskoleloven, 2018).

Ifølge regelverket er opptaksgrunnlaget til fag-skoleutdanning fullført og bestått videregåendeopplæring. Søkere som er 23 år eller eldre i opp-taksåret, kan tas opp på grunnlag av tilsvarenderealkompetanse. Det er fagskolene selv som vurde-rer hvorvidt den enkeltes realkompetanse kan gigrunnlag til opptak eller grunnlag til fritak for visseemner (Fagskoletilsynsforskriften, 2018, § 8).

Fagskoletilsynsforskriften (Fagskoletilsynsfor-skriften, 2018) regulerer tilsyn med kvaliteten ifagskoleutdanningen. I forskriften framgår det atfagskoleutdanning skal gi et samlet læringsut-bytte som er relevant for yrkesfeltet. Læringsut-byttet skal beskrive kunnskap, ferdigheter oggenerell kompetanse som studentene oppnår etterfullført utdanning, jf. Nasjonalt kvalifikasjonsram-meverk for livslang læring (Fagskoletilsynsfor-skriften, 2018, § 3-2). Forskriften har et eget kapit-tel med krav til system for kvalitetssikring, ogNOKUT fører tilsyn med kvaliteten.

Hva gjelder krav til innhold og omfang i fag-skoleutdanningene, krever loven at utdanningenetilsvarer et halvt år til to års utdanning på fulltid(Fagskoleloven, 2018, § 4). Det er også mulighetfor å søke om å gi en fagskoleutdanning som til-svarer tre års utdanning på fulltid. Ifølge forskrif-ten må utdanningen ha et omfang av 30, 60, 90eller 120 studiepoeng (Fagskoletilsynsforskriften,2018, § 3-1).

Fagskoleutdanning som er godkjent avNOKUT kvalifiserer for støtte fra Lånekassen(Lånekassen, 2018b).

4.1.3 Universitets- og høyskoleloven

«Lov om universiteter og høyskoler» (universitets-og høyskoleloven) regulerer virksomheten i stat-lige og private høyskoler og universiteter i Norgesom tilbyr akkrediterte utdanninger. Lovenomhandler institusjonenes fullmakter til å opp-rette og nedlegge høyere utdanningstilbud, kvali-tetssikring av utdanningstilbud og studentenesrettigheter og plikter. Loven fastsetter også gratis-prinsippet:

§ 7-1. Statlige universiteter og høyskoler kanikke kreve egenbetaling fra studenter for ordi-nære utdanninger som fører frem til en gradeller yrkesutdanning. Departementet kan isærskilte tilfeller, etter søknad, godkjenne unn-tak fra denne bestemmelse.

Departementet kan fastsette forskrift om universi-teter og høyskolers adgang til å ta egenbetalingfra studenter og om adgangen til å kreve innandre utgifter knyttet til studiene. Det er nedsattet utvalg som skal gjennomgå og vurdereendringer i regelverket for universiteter, høysko-ler og regelverket for studentvelferd. Utvalgetskal levere sin innstilling i 2020.4

4.1.4 Egenbetalingsforskriften

Forskrift om egenbetaling ved universiteter oghøyskoler regulerer blant annet institusjonenesadgang til å kreve egenbetaling for studietilbudsom er rettet mot enkeltstudenter (Egenbetalings-forskriften, 2005). Det finnes flere unntak til gra-tisprinsippet. Ifølge § 3-2 (1) kan statlige institu-sjoner kreve egenbetaling i følgende tilfeller:a. for kursb. for fag/emner som normalt ikke er del av stu-

dieprogram som fører fram til grad eller yrkes-utdanning

c. for erfaringsbaserte mastergradsstudierd. av studenter som fyller opp ledige plasser på

studieprogram eller fag/emner som er opp-dragsfinansiert

I 2018 gjorde UHR et større utredningsarbeid pådette feltet, som endte i rapporten Tolkning avregelverket for finansiering av etter- og videreutdan-ning (Universitets- og høgskolerådet, 2018). I januar2019 sendte UHR et brev til Kunnskapsdepartemen-tet og Universitets- og høyskolelovutvalget, der depåpeker at deler av regelverket fremdeles framstår

4 www.universitetsoghoyskolelovutvalget.no


uklart og fastslår at det er behov for tydeliggjøringpå kort og lang sikt (Universitets- og høgskolerådet,2019). Uklarhetene er særlig knyttet til egenbeta-lingsforskriften § 3-1 (2) og § 3-2 (1), unntak b.

§ 3-1 (2) sier at studieprogrammer, fag/emnereller kurs med egenbetaling ikke skal gå påbekostning av institusjonens statlig finansierteutdannings- og forskningsaktivitet. Dersom insti-tusjonens kapasitet allerede er fullt utnyttet i denstatlig finansierte aktiviteten, er det ikke ressur-ser (undervisningskrefter) tilgjengelig for å eta-blere studier med egenbetaling, uten at det går påbekostning av den øvrige aktiviteten ved institu-sjonen. I praksis medfører bestemmelsen at sliketilbud må fullfinansieres eller tilføre så mye andregevinster at det ikke går på bekostning av denstatlig finansierte aktiviteten, for eksempel slik atnye undervisningskrefter kan tilsettes. Det erogså slik at institusjonene må tilfredsstille kravenesom er lagt til grunn for den statlige bevilgningen,for å kunne tilby studier mot betaling.

§ 3-2 (1), unntak b sier at bare fag/emner somnormalt ikke er en del av studieprogram somfører fram til grad eller yrkesutdanning kan tilbysmot betaling. Hva gjelder denne formuleringenskriver Kunnskapsdepartementet i høringsbrevettil egenbetalingsforskriften at denne skal tolkessnevert: «Institusjonene kan ikke omgå begrens-ningene i forskriftens § 3-1 ved å dele opp studie-programmer som normalt fører fram til en gradeller yrkesutdanning for å kunne tilby de somegenbetalingsstudier» (Utdannings- og forsknings-departementet, 2005). UHR legger derfor tilgrunn at:

Unntak b kan kun omfatte fag/emner som ervesentlig forskjellig fra tilbud som tilbys gratisinnenfor rammebevilgningen. Det er derforikke tilstrekkelig å tilrettelegge fag/emner forandre målgrupper eller å gjøre utdanningennettbasert så lenge fag/emnet kan føre frem til,eller inngå, i en grad. Hvis det reklameres for atet fag/emne kan innpasses i en grad senere, erdet grunn til å tro at dette fag/emnet fallerutenfor intensjonen i unntaket. (UHR, 2018)

4.1.5 BOA-reglementet

Faglig samarbeid mellom UH-institusjoner ogselvstendige virksomheter er regulert i Regle-ment om statlige universiteter og høyskolers for-pliktende samarbeid og erverv av aksjer, også kaltRundskriv F-07-13 eller BOA-reglementet.

Det vil variere om ekstern finansiering avutdanning skal klassifiseres som bidrags- elleroppdragsfinansiert aktivitet, gave eller salg. Medoppdrag menes aktivitet der en oppdragsgiverdekker alle kostnader pluss en rimelig margin forfortjeneste og oppdragsgiver bestemmer hvemsom skal delta. Med bidrag menes eksternfinansi-ert aktivitet der det ikke er krav om motytelser frabidragsgiver. Til slik aktivitet kan institusjoneneselv bruke av sine egne midler til å delfinansiereaktiviteten da de selv har styring over den. Utdan-ning rettet mot enkeltstudenter skal gjennomfø-res i overensstemmelse med forskrift om egenbe-taling, og kan i de fleste tilfeller klassifiseres somsalg. Videre kan institusjonene også motta gaver.

BOA-reglementet gjelder generelt for alletyper eksternfinansierte aktiviteter i forskning oghøyere utdanning.

Boks 4.1 Sveriges forskrift om oppdragsutdanning

Sveriges forskrift om oppdragsutdanningregulerer hva slags utdanningstjenester desvenske institusjonene har anledning til åselge som oppdrag (Utbildningsdepartemen-tet, 2002; Lunds Universitet, 2019). De sven-ske institusjonene har andre muligheter nårde skal selge utdanning enn det de norske har.I Sverige kan ikke enkeltpersoner kjøpe enstudieplass, mens i Norge skal salg av utdan-ning skje i overensstemmelse med egenbeta-lingsforskriften dersom studietilbudet er rettetmot enkeltstudenter. I Sverige har oppdragsgi-vere større muligheter til å kjøpe plasser, menoppdragsgiver må være en «juridisk person».Dette betyr blant annet at en bedrift i Sverigekan kjøpe en enkelt studieplass ved tilbud somallerede eksisterer på en svensk utdanningsin-stitusjon. I Norge må oppdraget omfatte merenn tilbud til enkeltstudenter dersom det somskal kjøpes er en del av det allerede eksis-terende studietilbudet. Videre åpner regelver-ket i Sverige for at– Studentene får studiepoeng som vanlig og

et vitnemål der det står at de har tatt utdan-ning gjennom oppdrag.

– Opptakskrav som studiekompetanse ellerkarakterkrav gjelder ikke ved oppdragsut-danning.

– Virksomheter kan kjøpe enkeltplasser iordinære klasserom.


4.1.6 EØS-avtalens statsstøtteregler

Statsstøtteforbudet som ligger i EØS-avtalen skalsikre like konkurransevilkår i EØS-området. For-målet med forbudet er at overføringer fra statenikke skal begunstige enkelte foretak eller produk-sjonen av enkelte varer på en måte som påvirkersamhandelen mellom EU/EØS-landene, eller vrireller truer med å vri konkurransen. Dersom detoffentlige tilbyr en tjeneste i konkurranse med pri-vate eller andre offentlige aktører, vil tjenestennormalt være regnet som økonomisk aktivitet, oger dermed omfattet av statsstøttereglene. Likeveler det slik at tjenester som ytes i henhold til etsolidaritetsprinsipp, og er forankret i statensansvar overfor befolkningen, vil være å anse somikke-økonomisk aktivitet (Lund & co, 2019).Utdanningstilbud som er en del av det offentligovervåkede og finansierte utdanningssystemetregnes som ikke-økonomisk aktivitet (Nærings-og fiskeridepartementet, 2018). Dette innebærerat det offentlige utdanningstilbudet i hovedsak erunntatt statsstøttereglene. I Norge er høyereutdanning gratis, og derfor regnes også den somikke-økonomisk aktivitet. Det finnes likevel enrekke situasjoner der offentlige utdanningsinstitu-sjonene må forholde seg til statsstøttereglene.

Dersom en offentlig tilbyder ønsker å selgeutdanning åpent i et marked, gjelder statsstøttere-glene slik at konkurransen skjer på like vilkår. Ipraksis betyr dette at institusjonene må selge sinetjenester til en pris som dekker totale kostnader itillegg til en margin for fortjeneste, og at regnska-pet skal holdes adskilt fra den statlig finansiertedriften.

Det finnes flere unntak fra denne regelen(Lund og Co, 2019). Det mest sentrale unntaket erdet alminnelige gruppeunntaket. Gruppeunnta-ket fastsetter detaljerte regler for når visse typerstøtte anses forenlig med EØS-avtalen. Det fore-ligger en liste over visse tiltak som er forhånds-godkjent av ESA, og er unntatt reglene om for-håndsmelding og forhåndsgodkjenning (Nærings-og fiskeridepartementet, 2019).

4.1.7 Utdanningspermisjon

Som et resultat av Kompetansereformen ble detinnført generell rettighet til permisjon uten lønnfor utdanning (St.meld. nr. 42 (1997–98)). Rettig-heten er lovfestet i Arbeidsmiljølovens § 12-11Utdanningspermisjon. Arbeidstager må ha vært iarbeidslivet i minst tre år og hos nåværendearbeidsgiver i minst to år for å ha rett til permi-sjon. Permisjonen kan maksimalt vare i tre år.

Deretter må det gå dobbelt så lang tid som varig-heten av forrige utdanningspermisjon før man harrett på en ny. Man kan ikke kreve permisjon der-som den er «til hinder for arbeidsgivers forsvar-lige planlegging av drift og personaldisponerin-ger».

Tariffavtalene i privat sektor har, med noenunntak, ingen faste bestemmelser om rett tilutdanningspermisjon, utover henvisninger tilarbeidsmiljøloven (Olberg & Steen, 2017).Hovedavtalen i staten og i KS-området har helleringen egne bestemmelser om utdanningspermi-sjon. En generell regel som gjelder både i offent-lig og privat sektor er at dersom utdanningen er itråd med bedriftens behov, skal den dekkes avden enkelte bedrift. Utdanning som bygger på lovom rett til utdanningspermisjon må den enkelteselv finansiere (Olberg & Steen, 2017). På detteområdet er det flere uavklarte situasjoner i tariff-avtalene, for eksempel er det ikke tydelig hvemsom har ansvar for finansiering av livsopphold vedopplæring eller utdanning som er innen bedriftensfagområde, men ut over bedriftens behov (Olberg& Steen, 2017). Partene i staten har inngått ensæravtale om permisjon og økonomiske vilkårsom gir retningslinjer for hva statlige arbeidsgi-vere kan gjøre (Seip, 2018). Denne særavtalenåpner for at ansatte i staten kan få ett års permi-sjon med full lønn ikke bare når utdanning er nød-vendig for virksomheten, men også når utdanningkan kvalifisere arbeidstageren for fortsatt arbeid istillingen eller virksomheten, eller når utdanninger nødvendig for at arbeidstageren skal kunnefortsette i staten. I tilfeller der utdanning har min-dre eller liten betydning for virksomheten kan denansatte likevel få permisjon med delvis lønn. I til-legg kommer særavtalen med bestemmelser omrett til en eksamensdag og en lesedag pr. to stu-diepoeng utdanningen gir.

Det later ikke til å være stor uenighet om prak-tiseringen av dette regelverket. Det er relativt fåsaker om rett til utdanningspermisjon som er kla-get inn for Tvisteløsningsnemnda i perioden2010–2018 (Talberg, 2019). I sin undersøkelse fin-ner likevel Fafo at arbeidstagerne noen gangeropplever at de må påminne sine arbeidsgivere omregelverket.

4.2 Dokumentasjon og tilgang til utdanning

I dette kapitlet gis en kort beskrivelse av ramme-verket for formell utdanning i Norge, samt eksis-terende ordninger for dokumentasjon av ikke-for-


mell kompetanse. Et ønske om å anerkjenne kom-petanse tilegnet gjennom erfaring fra arbeidslivethar medført at vi har opptaksordninger til formellutdanning basert på realkompetanse. Systemersom anerkjenner kompetanse ervervet i arbeidsli-vet kan åpne for kortere utdanningsløp for denenkelte, noe som er effektivt både for den enkelteog for samfunnet.

Videre gis en beskrivelse av regelverket somregulerer tilgang til formell utdanning, herunderopptak basert på realkompetanse. Med fleksibleopptaksveier kan dessuten flere få tilgang på for-mell kompetanseheving. Dokumentert kompe-tanse i seg selv er også et viktig bidrag for å gjørearbeidsstyrken mobil innad i en bransje eller påtvers. Arbeidsgiverne kan på sin side lettere fåoversikt over og nyttiggjøre seg kompetansensom finnes i deres virksomhet dersom kompetan-sen er dokumentert.

4.2.1 Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslanglæring (NKR) er en oversikt over nivåene i formellutdanning i Norge og viser hvilke nivåer kvalifika-sjoner fra det norske utdanningssystemet har iforhold til hverandre. Kunnskapsdepartementetforvalter lovverket. Rammeverket gir en generellbeskrivelse av hva kandidater på de ulike nivåeneskal kunne, og det er ment å synligjøre og verd-sette all læring som skjer gjennom livet, uansettpå hvilke arenaer læringen skjer (NOKUT,2019b). Rammeverket angir hvilken kunnskap,ferdigheter og generell kompetanse fullført utdan-ning eller opplæring skal gi. Dette muliggjør enkobling mellom kompetanse fra yrkeslivet og for-mell utdanning. I dag er det imidlertid bare kvalifi-kasjoner som er oppnådd gjennom utdanningssys-temet som er innplassert på nivåer i rammeverket.NKR er knyttet til det europeiske kvalifikasjons-rammeverket (EQR) og skal gjøre det mulig åsammenligne norske og utenlandske utdanninger.Idéen er at dette skal bidra til å fremme mobilitetover landegrenser. I framtiden er det meningen atalle vitnemål og kompetansebevis som gis avnasjonale myndigheter skal ha referanse til nivåeri rammeverket.

4.2.2 Dokumentasjon av ikke-formell kompetanse

Systemer for dokumentasjon og validering avikke-formell kompetanse styrker samspillet mel-lom, og tilgangen til, de ulike delene av utdan-

ningssystemet. I bredere forstand styrkes ogsåsammenkoblingen mellom utdanningssystemetog arbeidslivet. I 2013 ble det oppnevnt et parts-sammensatt utvalg som skulle se på hvordan opp-læringstilbud utenfor det formelle utdanningssys-temet kunne innplasseres i NKR (Ellertsen, 2015).Utvalget kom ikke til enighet og avga en delt inn-stilling. De var splittet i synet på sentrale spørs-mål, som formålet for NKR, og om behovet for åkunne innplassere kvalifikasjoner fra ikke-formellopplæring i NKR. Det var også delte meninger omhvordan en eventuell ordning for dette best børutformes. Nasjonal kompetansepolitisk strategi for2017–2021 inneholder et oppfølgingspunkt om åutvikle metode og modell for vurdering av kompe-tanse ervervet i arbeidslivet (Regjeringen, 2017a).

Bransjesertifisering og mesterbrev

Sertifiseringer kan fungere som en hybridløsningmellom formell utdanning klassifisert i kvalifika-sjonsrammeverket, og ikke-formell eller uformellbedriftsintern opplæring. Dersom markedet kjen-ner til og anerkjenner sertifiseringen og aktørensom forvalter den, er den tilfredsstillende somdokumentasjon av kompetanse. Tømte mfl. (2015)og Brandt mfl. (2009) påpeker i sine kartleggingerat det ikke er avgjørende for næringslivet at kom-petansen de ansatte tilegner seg er formell, menheller at opplæringen de får er relevant for bedrif-ten.

Myndighetene stiller krav til sertifisering forenkelte yrker. Det er vanlig at bransjeorganisasjo-nene har ansvaret for å forvalte sertifiseringeneog de fungerer ofte også som tilbyder av kurs somgir sertifisering. Mesterbrev er et eksempel på enordning der bransjene står for sertifiseringen.Kandidater med fagbrev og minst seks årsarbeidserfaring i mesterfaget kan starte mester-brevutdanning. Mesterbrevnemnda, oppnevnt avNærings- og fiskeridepartementet og sammensattav representanter fra LO og NHO, forvalter ord-ningen. Det er for tiden tre godkjente tilbydere avmesterutdanning: Folkeuniversitetet, Norgesgrønne fagskole – Vea og Blimester.com (Mester-brev.no, 2018).

Kompetanse opparbeidet i arbeidslivet

Prosjektet Realkompetanse i varehandelen er eteksempel på tiltak for å nå målsettingen i Nasjonalkompetansepolitisk strategi om å gjøre detenklere å få dokumentert kompetanse ervervet iarbeidslivet. Prosjektet ble finansiert av Kunn-skapsdepartementet og skulle utvikle en metode


for å beskrive kompetanse som bygges opp iarbeidslivet, slik at den kan forstås i andre delerav arbeidslivet, og i det formelle utdanningssys-temet (Skjerve & Simeou, 2018). I evalueringen avprosjektet kom det fram at arbeidsgiverne synesmodellen var vanskelig å bruke og at det er behovfor mer utprøving for å eventuelt sikre modellenog metodens anvendbarhet uten assistanse fraeksterne (Jensen & Lidahl, 2018).

4.2.3 Realkompetansevurdering

Realkompetansevurdering er en metode for doku-mentasjon av kompetanse og fungerer som etalternativt system for opptak til videregående opp-læring, fagskole eller universitet og høyskoler,eller for avkorting av utdanningsløp i enten vide-regående opplæring, fagskole, universitet ellerhøyskole. Ordningen ble innført som et av tilta-kene i Kompetansereformen (St.meld. nr. 42(1997–98)). Realkompetanse er definert som «allkompetanse en har tilegnet seg gjennom formell,ikke-formell eller uformell læring» (NOKUT,2019b). Det vil si alle kunnskaper og ferdigheterman har ervervet gjennom utdanning, lønnet ellerulønnet arbeid, organisasjonserfaring, fritidsakti-viteter eller på annen måte. Dokumentasjon, vur-dering og verdsetting av realkompetanse framhe-ves i Nasjonal kompetansepolitisk strategi som etviktig virkemiddel for å legge til rette for livslanglæring for voksne. Vurdering av realkompetanselar voksne bruke opparbeidet kompetanse somgrunnlag for videre opplæring (NOKUT, 2019b).

Retten til realkompetansevurdering er fastsatti opplæringsloven, fagskoleloven og universitets-og høyskoleloven. Det er institusjonen som mot-tar søknader basert på realkompetanse og somselv gjennomfører vurderingen opp mot det stu-diet eller emnet det søkes om opptak til på fag-skole og universitets- og høyskolenivå. For å blirealkompetansevurdert må man fylle 25 år ellermer det året man søker om opptak. Man kan ikkebli vurdert for realkompetanse dersom studiet harkrav om et visst antall skolepoeng, som for eksem-pel grunnskolelærer-, faglærer- og lektorutdan-ningene (Samordna opptak, 2019). Søker man stu-dier som har krav om en bestemt karakter i et fag,må man ha faget med den karakteren som kreves.Dette karakterkravet kan man ikke få realkompe-tansevurdering i.

Vurderingen ender opp med å enten god-kjenne eller ikke godkjenne søkeren som kvalifi-sert for det aktuelle emnet eller studiet. Realkom-petansevurdering brukes sjelden som grunnlagfor rangering av søkere til en utdanning og for å gi

avkorting av studieløp, selv om regelverket åpneropp for det. I praksis innebærer det at personersom søker opptak til fagskoler og høyere utdan-ning på bakgrunn av realkompetanse i mange til-feller bare får innpass hvis det er ledige plasseretter at de med beregnet poengskår er tildeltplass. Det finnes ingen data om avkorting av stu-dieløp.

På videregående opplæringsnivå er det utdan-ningsavdelingen i hvert enkelt fylke som gjør real-kompetansevurdering av kandidater. Siden lærings-utbyttet for studieretninger og i enkeltfag i videre-gående opplæring er fastsatt nasjonalt, er det utar-beidet nasjonale retningslinjer for vurderinger pådette nivået. Realkompetansevurdering gir mulig-heter for godkjenning av hele fag, deler av fageller kompetansemål, men ikke hele lærefag.Voksne med rett til videregående opplæring haren lovfestet rett til å bli realkompetansevurdertgratis. Man mottar også et kompetansebevis somdokumenterer vurderingen.

4.2.4 Tilgang til utdanning

For opptak til høyere utdanning og høyere yrkes-faglig utdanning er det vanlige kravet at man måha generell studiekompetanse. Det gjelder bådefor opptak til et studium og til enkeltemner. Defleste oppnår generell studiekompetanse ved åfullføre og bestå et treårig løp på videregåendeskole, enten ved å ta et studieforberedende utdan-ningsprogram eller yrkesfag med påbygging. I til-legg til muligheten for opptak på bakgrunn avrealkompetanse, finnes det en rekke alternativeopptaksveier til høyere utdanning – se nærmereomtale under. I de tilfeller hvor virksomheter kjø-per opplæring på oppdrag fra en utdanningsinsti-tusjon for sine ansatte, gjelder de samme opptaks-regler for å kunne avlegge eksamen og oppnå stu-diepoeng hvis bestått eksamen.

Tilgang til videregående opplæring er nedfelt iopplæringsloven. Alle under 25 år har lovfestetrett til videregående opplæring. Fra og med en fyl-ler 25 år kan man ha en voksenrett hvis man ikkehar fullført videregående opplæring. For personersom ikke har lovfestet rett, kan fylkeskommunenlikevel velge å gi tilbud om videregående opplæ-ring hvis det er ledig plass. Voksne er uten rettdersom de enten har mistet retten til videregå-ende opplæring etter bortvisning, tidligere harfullført videregående opplæring eller allerede haroppnådd studie- eller yrkeskompetanse. Ved kon-kurranse om inntak mellom disse søkergruppenevil personer som tidligere har oppnådd yrkes-eller studiekompetanse, komme sist.


Alternative opptaksveier til høyere utdanning

En rekke tiltak åpner for at folk som av ulike grun-ner mangler generell studiekompetanse likevelkan få tilgang til høyere utdanning. Myndighetenehar etablert både generelle ordninger som real-kompetansevurdering, og alternative, fleksibleopptaksveier til spesifikke studier.

23/5-regelen er et eksempel på en generellordning, i motsetning til å bli realkompetansevur-dert for spesifikke studier. Regelen gir generellstudiekompetanse til de som er fylt 23 år, harminst fem års arbeidserfaring og/eller utdanning,samt fullført norsk, engelsk, samfunnsfag, natur-fag, historie og matematikk på videregående nivå(Utdanning.no, 2018a). Som et eksempel betyrdette at de over 23 år med fagbrev og fem årsarbeidserfaring får generell studiekompetansedersom de består privatisteksamen i naturfag,norsk, historie og matematikk fordi yrkesopplæ-ringen gir tilstrekkelig opplæring i engelsk ogsamfunnsfag. Kandidater som benytter 23/5-rege-len poengberegnes i Samordna opptak på bak-grunn av karakterene i de seks nevnte fagene.

For ingeniørstudiene er det realfagskrav. Detfinnes tre ulike fleksible veier til ingeniørutdan-ning, utover de vanlige veiene – forkurs, Y-veienog tresemesterordningen (Universitets- og høg-skolerådet, 2011). Forkurs tilbys av en rekke UH-institusjoner til studenter som ikke innfrir kraveneom realfagskompetanse fra videregående skole.Y-veien og tresemesterordningen (TRESS) er til-passede studieløp som legges til rette på regionaltnivå av hver enkelt institusjon. Y-veien åpner foropptak dersom en kandidat har fagbrev som errelevant for utdanningen vedkommende ønsker åbegynne på, og kan gi fritak for opptil 30 studiepo-eng på bakgrunn av bestått teknisk eksamen elleryrkespraksis. Tresemesterordningen legger opptil høyere progresjon med et ekstra sommerse-mester, slik at studenter uten formell realfags-kompetanse kan begynne parallelt med ordinærestudenter og komme på rett faglig nivå i det førstestudieåret.

Fullført fagskoleutdanning er også en vei tilgenerell studiekompetanse om man ikke haddedette forut for opptak til en fagskole. For at manskal få generell studiekompetanse på grunnlag aven fagskoleutdanning, må den ha vart i to år påfulltid og gitt 120 studiepoeng. I tillegg må utdan-ningen være godkjent av NOKUT som et studietil-bud. Dersom man er tatt opp til høyere utdanningpå grunnlag av realkompetanse, dispensasjoneller andre unntaksordninger, og har avsluttet et

studium på minst 60 studiepoeng, får man ogsåautomatisk generell studiekompetanse.

Manglende studiekompetanse kan være enbarriere for å ta videre utdanning. For å ytterli-gere øke rekruttering til formell utdanning, kanmyndighetene etablere flere slike alternative opp-taksveier. Dette er tematikk som Liedutvalgetogså behandler.

Alternative veier til fagbrev

Fagbrev på jobb er en fleksibel vei for ufaglærtemot et fageller svennebrev. Ordningen ble ved-tatt i mai 2018 og iverksatt i oktober samme åretter en vellykket prøveperiode med 300 deltagerefra fem fylker i perioden 2011–14 (Heljesen mfl.,2018). Denne veien til fagbrev gjør det mulig åjobbe mens man tar utdanningen. Kandidaterbehøver kun ett års praksis i lærefaget før de kansøke fylkeskommunen og arbeidsgiver om åstarte opplæring og veiledning til fagprøven. Gjen-nom en realkompetansevurdering sjekkes kompe-tansemålene i læreplanen mot deltagerens tidli-gere praksis og kompetanse. Bedriftene får ansvarfor opplæring i de kompetansemål som kandida-ten ikke oppfyller. Å videreutdanne ufaglærtevoksne blir sett på som et viktig tiltak for å dekkebehovet for faglært arbeidskraft. At voksne skalha mulighet til å utdanne seg uten bortfall av inn-tekt var et viktig premiss i utviklingen av ordnin-gen (Regjeringen, 2018d).

Fagbrev på jobb kombinerer trekk fra bådeden ordinære fagbrevopplæringen i videregåendeskole og praksiskandidatordningen. Gjennompraksiskandidatordningen er det anledning til å tafagbrev utenom det ordinære løpet dersom manhar minst fem års arbeidserfaring. Før man gåropp til fagprøve må man gjennomgå en egen teori-eksamen for praksiskandidater. De fleste gjen-nomfører også et teorikurs (ofte rundt 100 timer)innenfor faget for å forberede seg til eksamen ogfagprøve. Denne ordningen har eksistert siden1952 og er den viktigste veien til fagbrev forvoksne. I skoleåret 2017–18 var det 10 115 prak-siskandidater som avla fagog svenneprøve. Detteutgjør 36 prosent av alle fagog svenneprøveravlagt dette året (SSB, 2019b).

4.3 Livsopphold under utdanning og opplæring

Utdanning kan være en kostbar investering, sær-lig hvis man regner med tapt arbeidsinntekt. Deter heller ikke slik av individer høster hele gevin-


sten av å ta en utdanning selv. Staten tar et stortansvar overfor befolkningen når det gjelder utdan-ning, og har derfor etablert ordninger for støtte tillivsopphold under utdanning og opplæring. Formange er slike ordninger viktige for å muliggjørelengre utdanninger, og slik bygger ordninger forlivsopphold oppunder prinsippet om lik rett tilutdanning. Den viktigste ordningen i Norge forlivsopphold under formell utdanning er Lånekas-sen. For noen grupper som står utenfor arbeidsli-vet har Nav en rekke opplæringstilbud. Disse totilbyderne av livsopphold beskrives nærmere idette kapitlet.

4.3.1 Lånekassen

Lånekassen gir støtte til skolepenger og livsopp-hold for at alle skal ha mulighet til å studere. Ihøyere utdanning finansierer studenter i størregrad livsopphold selv, gjennom studielån og del-tidsjobb, enn voksne i grunnopplæring gjør (NOU2018: 13). Voksne i videreutdanning betaler gjerneogså noe skolepenger selv.

For å kvalifisere til et lån må studiene foregåved en formell utdanningsinstitusjon, ha minst ettsemesters varighet og studenten må sikte motminst 50 prosent studieprogresjon. Lånekassengir studielån for åtte år. Dersom studenten harunder 182 575 kroner i inntekt, lavere formue enn456 436 kroner og full studieprogresjon, vil 40 pro-sent av lånet gjøres om til stipend. I dag er Låne-kassen det eneste universelle, offentlige virkemid-delet for finansiering av livsopphold under videre-utdanning. I studieåret 2017–2018 var det 12 500støttemottagere mellom 35 og 59 år (Lånekassen,2017a). Det finnes ikke noe tilsvarende system forfinansiering av livsopphold for ikke-formell opplæ-ring.

4.3.2 Nav

Nav forvalter en tredjedel av statsbudsjettet (Nav,2018b). For mange av Navs brukere vil tiltak sombygger kompetanse være viktige for å komme iarbeid. I 2017 brukte Nav ni milliarder kroner påkvalifiserende arbeidsmarkedstiltak (Nav, 2018c).Deltagere på Arbeidsmarkedsopplæringskurs(AMO) mottar ofte tiltakspenger. Det utgjør 365kroner pr. dag, tilsvarende 7 300 kroner pr. månedfor en person som deltar 20 dager i måneden. Ibegrenset grad er det også mulig å få opplæringmed dagpenger, men vanligvis ikke formell utdan-ning. Nav kan tilby utdanning (utdanningstiltaket)som et arbeidsmarkedstiltak (inntil tre år) til per-soner med nedsatt arbeidsevne. Disse vil da motta

arbeidsavklaringspenger mens de deltar. Arbeids-avklaringspenger har en minsteytelse på 2 G, ogutgjør årlig 66 prosent av tidligere inntekt, opptil6 G. AMO og utdanningstiltaket er de to størsteopplæringstiltakene, med henholdsvis 6 533 og7 974 deltagere pr. november 2018 (Nav, 2018a).

4.4 Finansering av offentlig utdanning

I dette kapitlet ser vi på finansieringsordningen tilUH-sektoren, fagskolene og videregående opplæ-ring. For UH-sektoren beskriver vi deres ordningbestående av basisbevilgning, resultatkomponen-ten, kandidatindikatoren som baserer seg på opp-nådde grader og departementets finansieringska-tegorier. For fagskolene, som også har basis- ogresultatkomponenter i sin finansieringsordning,beskriver vi hvordan finansieringen fordeles mel-lom institusjonen og fylkeskommunen. Videregå-ende opplæring finansieres gjennom fylkeskom-munenes rammetilskudd.

4.4.1 Finansering av UH-sektoren

Basis- og resultatfinansiering

Litt forenklet består inntektssiden i UH-sektorenav et basistilskudd, et resultatbasert tilskudd ogeksternfinansiering. Den statlige bevilgningen haren basisdel på 70 prosent og en resultatfinansier-ing på 30 prosent. Basistilskuddet er historiskbestemt, og er ikke avhengig av produksjon. Detspeiler faktorer som geografi, fagog studieporte-følje, antall studieplasser, forskningsintensitet,særskilte nasjonale oppgaver m.m. Basistilskud-dets andel av de samlede overføringer til UH-sek-toren økte fra 2002 til 20145, mens den resultatba-serte finansieringen utgjorde en noe mindre andeli 2014 (30 prosent) enn i 2002 (32 prosent) (Hæge-land, 2015). Kunnskapsdepartementet har siden2010 understreket at tildelingen til universiteteneog høyskolene er en ramme. Universitetene oghøyskolene skal disponere midlene i tildelingenslik de ønsker. Til tross for dette utgangspunkteter det en normativ side ved et finansieringssystemmed en resultatandel.

I 2017 utløste studiepoengproduksjon 64 pro-sent av den resultatbaserte finansieringen for sek-toren. Støtten pr. studiepoeng varierer mellomulike fag og nivåer basert på et anslag om at kost-naden ved å produsere et studiepoeng varierer

5 For statlige institusjoner har basistilskuddets andel avtotale overføringer økt fra 68 prosent til 70 prosent


mellom fagretninger og/eller nivåer. I sektorenstildeling for 2019 er resultatkomponenten på 32prosent (Kunnskapsdepartementet, 2018a). Siden2011 har resultattilskuddet økt med 2,2 milliarderkroner. I faktisk størrelse har basistilskuddet idenne perioden økt mer enn resultattilskuddethar, og økning er utover hva kostnadsstigningenfor øvrig skulle tilsi. Økningen i basistilskudd eret resultat av politiske prioriteringer og satsinger,i all hovedsak i form av tildelingen av nye studie-plasser og rekrutteringsstillinger.

UH-sektorens totale antall produserte studie-poeng har økt med 44 prosent siden 2002, til over191 000 årsenheter i 2018. Antall produserte stu-diepoeng pr. student har fra 2003 til 2018 økt medca. tre prosent til 42,6 prosent. Økningen i antallavlagte studiepoeng kommer hovedsakelig fra enøkning i antall studenter, og skyldes dels størreungdomskull og dels økt studietilbøyelighet(Hægeland, 2015), men også at gjennomførings-prosenten målt ved gjennomførte studiepoeng iforhold til planlagte studiepoeng har gått fra 76prosent i 2004 til 87 prosent i 2018 (DBH, 2019b).

Den resultatbaserte komponenten for privatehøyskoler avhenger av hvor høy studieavgift desetter. De private høyskolene får resultatbasertesatser som enten er 70, 50 eller 30 prosent av stør-relsen til satsene som offentlige høyskoler får.Graden av ekstern finansiering varierer megetmellom de ulike institusjonene, flere private høy-skoler har høyere andel statsstøtte enn offentligeUH-institusjoner (Grimstvedt, 2017).

Kandidatindikatoren

I 2017 fullførte 47,3 prosent av studentene sinebachelorstudier på normert tid og 49,7 prosentfullførte sine masterstudier på normert tid. Etterforslag fra av Hægeland (2015) og andre tidligereutredninger ble en kandidatproduksjonsindikatorintrodusert fra 2017. 20 prosent av midlene somble gitt i resultattilskudd på bakgrunn av studiepo-engproduksjon ble flyttet til den nye indikatoren.Til sammen handlet dette om 1,6 milliarder kro-ner (Kunnskapsdepartementet, 2016b). Insenti-vet for kandidatproduksjon gjør at institusjonenehar mindre insentiver knyttet til at studenter gjen-nomfører enkeltstående emner enn før 2017. Dennye kandidatindikatoren ble lagt inn i finansier-ingssystemet med langt sterkere virkning ennHægeland (2015) opprinnelig foreslo. Forskjellenmellom resultatfinansiering for en student somfullfører en master på normert tid, og en studentsom bare tar enkeltemner er 38 prosent.

Finansieringskategoriene

Av en rekke årsaker er det forskjell på hva en stu-dieplass koster. For at insentivene i resultatfinansi-eringen skal ha omtrent lik styrke for de ulike stu-dieretningene, må kostnadsforskjellene reflekte-res i finansieringssystemet. Utdanningene er for-delt på seks kategorier, som blant annet gjenspei-ler varierende mengdeundervisning og krav tilutstyr (Hægeland, 2015). Det er ikke meningen atfinansieringskategoriene i finansieringssystemetfullt ut skal reflektere kostnadene ved å tilby enstudieplass og institusjonene står fritt til å priori-tere midlene og legge kostnadsnivået for de ulike

Boks 4.2 Inntektseksempel

I dette eksempelet ser vi for oss at et instituttønsker å sette opp ett nytt, enkeltstående oggratis emne som faller inn under kostnadska-tegori D. For hver student som fullfører etemne på ti studiepoeng i denne kategorien vildet resultatbaserte finansieringssystemet utløse8 233 kroner.

Dersom dette emnet skal tilbys gratis vil20 studenter som fullfører eksamen gi inntek-ter på 164 667 kroner i det resultatbasertefinansieringssystemet.

Dersom emnet i stedet holdes som økono-misk aktivitet, vil de 20 studentene som deltarmåtte fullfinansiere emnet. Dersom man tarutgangspunkt i finansieringskategoriene vildet gi en bruttoinntekt på 478 975 kroner. Etspleiselag mellom institusjon og student, derinstitusjonen betaler 51 prosent av kostnadeneog krever inn resten som skolepenger, vil giinntekter på 307 502 kroner.

For å anslå kostnadene ved å sette opp oggjennomføre ett emne, har vi lagt til grunnUniversitets- og høgskolerådets TDI-modellfor beregning av kostnader. I dette tenktescenariet er de anslåtte kostnadene 500 000kroner, forskningstid ikke inkludert. Altså vilikke inntjeningen i en modell med full student-betaling og 20 studenter, være økonomiskbærekraftig, selv ikke når vi har utelatt kostna-dene til forskningstid. Dersom emnet i stedetskal tilbys gratis, og inntjeningen kun kommergjennom resultatfinansieringen, må omtrent100 studenter fullføre for å dekke inn kostna-dene.


utdanningene der de selv ønsker. Likevel er denreelle størrelsen på finansieringskategoriene vik-tig. Ifølge Hægeland (2015) har kategoriene liggettil grunn for intern budsjettfordeling ved institusjo-nene i langt større grad enn det Kunnskapsdepar-tementet har forutsatt. Kategoriene har også kon-sekvenser for prisen på betalingsstudier da de blirbrukt for å fastsette prisen på disse.

4.4.2 Finansiering av fagskolene

Fagskolens tilskuddsordning inneholder etgrunntilskudd på 80 prosent og et resultatbaserttilskudd på 20 prosent (Abelia, 2017; Kunnskaps-departementet, 2018a). Stortinget har bevilgettotalt 725 350 000 kroner til driftstilskudd til fag-skoler i 2019. Det er en opptrapping fra totalt 651millioner kroner i 2018. I 2018 ble det også tildelt22 millioner kroner for å trappe opp antallet studi-eplasser med 1 276 nye plasser fram til 2020(Kunnskapsdepartementet, 2018e). Midlene somskal finansiere de nye studieplassene blir lagt inn irammetilskuddet til den enkelte fylkeskommune.Denne økningen i tilskudd kommer av at regjerin-gen ønsker at fagskoleutdanningen på sikt skal blimer attraktiv for studenter, utdanne flere studen-ter, få større fagmiljøer og at fagskolesektorensom helhet skal være mer synlig og mer ettertrak-tet i arbeidslivet (Meld. St. 9 (2016–2017)).

Fra og med 2019 tildeler Direktoratet for inter-nasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyereutdanning (Diku) tilskuddet (grunntilskudd ogresultatbasert tilskudd) til fylkeskommunene.Resultattilskuddet ble i 2018 endret fra å basereseg på antall påmeldte studenter til antall avlagtestudiepoeng.

Det er fylkeskommunen som har ansvar for åfordele tilskuddet – inkludert det resultatbaserte

– videre til private og fylkeskommunale fagskoleri eget fylke. Dette innebærer at fylkeskommunentildeler tilskudd til fagskoler med studiested i fyl-ket og til fagskoler med nettbaserte tilbud (medeller uten samling) med kontoradresse i fylket.Fagskoler med studiested/kontoradresse i flerefylker kan derfor bli finansiert av flere fylkeskom-muner (Diku, 2018). Det er opp til den enkelte fyl-keskommune hvilke prinsipper som legges tilgrunn for fordelingen av tilskudd, men fylkeskom-munene skal bidra til et mangfold av private ogoffentlige tilbydere. Fra og med 2019 har detresultatbaserte tilskuddet åpen budsjettramme.

Fagskoletilbudene kan finansieres med offent-lige midler, studentbetaling eller en sammenset-ning av de to (Høst mfl., 2018). Hovedregelen erat offentlig finansiert utdanning medfører atadgangen til å ta studentbetaling er fjernet, menfagskoler kan kreve egenbetaling fra studenternår det ikke ved tildeling av offentlige tilskudd erforutsatt at utdanningen skal være gratis (Fagsko-leloven, 2018). I oppdragsbrev om forvaltning avdriftstilskudd til fagskoler i 2019 fra Diku, påpekerdirektoratet at

Det stilles ikke slike vilkår til fylkeskommu-nene ved tildeling av driftstilskuddet til fagsko-ler. Fylkeskommunene må selv vurdere om detskal stilles vilkår om anledning til å ta egenbe-taling ved tildeling av tilskudd til en fagskole.Fylkeskommunene står fritt til å vurdere i hvil-ken grad de ønsker å videreføre dagens praksisfor egenbetaling (Diku, 2018).

For private fagskoler fastsettes det i loven at deskal benytte offentlige tilskudd og egenbetalingfra studentene til den akkrediterte utdanningenog innenfor lovens formål. Det fastsettes også at

Kilde: Høst mfl., 2018

Tabell 4.1 Andel av fagskolestudenter med de ulike finansieringsformene i 2012 og 2017, fordelt på fagområde

Teknisk/ maritime fag Helsefag

Økonomisk administrative fag Kreative fag

Finansieringsreform 2012 2017 2012 2017 2012 2017 2012 2017

Delvis offentlig finansiert 4 % 13 % 1 % 2 % 2 % 14 % 13 % 22 %

Fullstendig privat 23 % 20 % 8 % 10 % 98 % 84 % 86 % 74 %

Fullstendig offentlig 64 % 66 % 91 % 88 % 0 % 2 % 1 % 3 %

Ukjent 9 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 %

N 4 411 3 956 1 791 2 635 1 947 1 474 2 912 1 352


private fagskoler som mottar offentlige tilskudd,skal la midlene komme studentene til gode (Fag-skoleloven, 2018).

Tabell 4.1 gjengir en oversikt over finansieringav de ulike typer fagskoler. Tallene viser at de tek-niske og helsefaglige skolene i stor grad er offent-lig finansiert, mens de kreative og økonomisk/administrative skolene i stort er privat finansiert.Dette er funn som støttes av BDO (2019).

I figur 4.1 illustreres fylkeskommunenesbrutto driftsutgifter pr. innbygger knyttet til fag-skoler for perioden 2015–2017. Figuren viser atdet er store forskjeller i hvor mye penger sombrukes på fagskoler. Oppland bruker mest pr. inn-bygginger, etterfulgt av Sogn og Fjordane ogNord-Trøndelag. Sammenlignet med de andre fyl-keskommunene bruker Akershus, Hedmark,Oslo og Vestfold svært lite på fagskoler pr. innbyg-ger.

Det er ingen klar sammenheng mellom de fyl-kene som bruker mest penger og antall fagskole-tilbud. Justert for folketall, var det Vest-Agder, Sør-Trøndelag, Rogaland og Oppland som også haddeflest fagskoletilbud pr. 10 000 innbygger i 2017(BDO, 2019).

4.4.3 Finansiering av videregående skole

Videregående opplæring blir i hovedsak finansiertgjennom de frie inntektene til fylkeskommunene.Frie inntekter består av rammetilskudd og skatte-inntekter som fylkeskommuner fritt kan dispo-nere uten andre føringer fra staten enn gjeldende

lover og regler (Kommunal- og moderniserings-departementet, 2018d).

Norske fylker har ulik geografi, alderssam-mensetning, og ulike levekår. Dette gjør at tjenes-ter, som videregående opplæring, ikke koster detsamme å tilby i alle fylkeskommuner. Dette reflek-teres i rammetilskuddene. Størsteparten av fylkes-kommunenes rammetilskudd fordeles i utgangs-punktet med et likt beløp pr. innbygger, detsåkalte innbyggertilskuddet. Utgiftsutjevningenskjer ved hjelp av en kostnadsnøkkel, som sørgerfor en omfordeling fra fylkeskommuner som errimeligere å drive enn landsgjennomsnittet, til fyl-keskommuner som er dyrere å drive. Hvert år blirsamlet rammetilskudd til fylkeskommunene korri-gert for endringene i tallet på elever i private ogstatlige skoler (Kommunal- og moderniseringsde-partementet, 2018d).

Videregående opplæring utgjør en stor del avfylkeskommunens oppgaver, og over halvpartenav fylkeskommunens totale driftsutgifter går tilvideregående opplæring (Utdanningsdirektora-tet, 2018a). I 2017 brukte fylkeskommunene 28,4milliarder kroner på videregående opplæring iskole og 3,5 milliarder kroner på fagopplæring iarbeidslivet (Utdanningsdirektoratet, 2018a). I til-legg brukte fylkeskommunene nærmere 514 milli-oner kroner på tilbud særskilt tilpasset voksne.Totalt var samlet brutto driftsutgifter til videregå-ende opplæring i 2017 på 37,5 milliarder kroner(Kunnskapsdepartementet, 2018a).

Tallet på elever og lærlinger er avgjørende forressursbruken i skolen (Kunnskapsdepartemen-

Figur 4.1 Korrigerte brutto driftsutgifter pr. innbygger for fagskoler, kroner

Kilde: BDO, 2019

0

50

100

150

200

250

300

350

Østfold

Akersh

usOslo

Hedmark

Opplan

d

Buske

rud

Vestfo

ld

Telemark

Aust-A

gder

Vest-A

gder

Rogala

nd

Hordala

nd

Sogn o

g Fjor

dane

Møre og

Rom

sdal

Sør-Trø

ndela

g

Nord-T

rønd

elag

Nordlan

dTrom

s

Finnmark

Kro

ner

2015 2016 2017


tet, 2018a). Fylkeskommunene bruker i gjennom-snitt 160 200 kroner pr. elev i videregående opplæ-ring. Det er i overkant av 44 000 kroner mer pr.elev enn for grunnskolen (Utdanningsdirektora-tet, 2018a). En elev på yrkesfag kostet i gjennom-snitt 26 300 kroner mer pr. år enn en elev på stu-dieforberedende. Dette skyldes i hovedsak min-dre klasser og dyrere studiemateriell på yrkesfag.Utgiftene varierer også betydelig mellom de ulikeutdanningsprogrammene. Det dyreste utdan-ningsprogrammet, naturbruk, koster nærmere158 500 kroner pr. elev i året, mens studiespesiali-sering koster 65 400 kroner pr. elev i året.

4.5 Økonomiske rammer for livslang læring

I dette kapitlet presenteres anslag på det offentli-ges og arbeidslivets utgifter til livslang læring.Hva gjelder offentlige utgifter er det ofte vanske-lig å skille mellom utgifter til grunnutdanning ogsenere læring fordi budsjetter og datagrunnlagikke inneholder nødvendig informasjon for å gjøreet slik skille. Det har også vært nødvendig å gjøreavgrensinger opp mot andre typer kostander, for

eksempel kostnader knyttet til drift og administra-sjon.

Det er ikke ambisjonen at beregningene skalgi et presist bilde av de økonomiske rammene forlivslang læring. Øvelsen viser at utgifter til uliketyper læring ofte er vanskelig å separere, og atulike budsjettposter kan dekke ulike formål. Hen-sikten er likevel å synliggjøre størrelsesorden påressursene samfunnet bruker på utdanning ogopplæring for voksne.

4.5.1 Offentlige utgifter til livslang læring

Offentlige utgifter til livslang læring er spredtutover mange politikkområder og det er vanskeligå danne seg en fullstendig oversikt. Det flytendeskillet mellom grunnutdanning og senere læringgjør det ikke lettere.

I vår kartlegging av offentlige utgifter til livs-lang læring har vi inkludert tiltak som finansiererundervisning eller livsopphold for livslang læring.Vi har stort sett ekskludert driftskostnader hosinstitusjoner involvert i livslang læring. Unntaketer når driften er direkte tilknyttet læring, slik somi fagskoler og fylkeskommunal voksenopplæring.Vi har også ekskludert rammene til NOKUT, Dikuog departementene selv. Dette er aktører som har

1 Fratrukket Kompetanse Norges tilskudd til karrieresentre på 33,6 millioner kroner.Noter: Tallene i tabellen er estimater. Beregningen av estimatene er forklart i vedlegg 1.

Tabell 4.2 Estimerte offentlige utgifter til livslang læring i 2017

Sektor Post Tusen kr

Kunnskapsdepartementet Sum 5 099 457

Videreutdanning lærere 1 333 937

Tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen 279 400

Universiteter og høgskoler 2 974 544

Fagskoler 611 491

Folkehøyskoler 8 233

Kompetanse Norge 490 263

Helse- og omsorgsdepartementet Kompetanseløft 2020 983 600

Nav Opplæringstiltak 1 479 617

Fylkeskommunene Sum 684 800

Voksenopplæring 514 000

Karrieresentre1 32 800

KMDs tilskudd til regionale tiltak 138 000

Sum 9 723 948


funksjoner som både dekker grunnutdanning oglivslang læring. Vi har heller ikke inkludertForskningsrådet, Innovasjon Norge og Siva. Dissetre aktørene har virkemidler og aktivitet knyttet tilkompetanseutvikling, men vi anser hovedopp-gavene deres som forskning og innovasjon. Det eri tillegg vanskelig å isolere hvilke deler av deresbudsjetter som er tilknyttet kompetanse.

Utgifter til læring for offentlig ansatte er inklu-dert i beregningene for arbeidslivets utgifter tillivslang læring (kapittel 4.5.2).

Livslang læring finansieres og forvaltes gjerneav flere aktører samtidig. For eksempel gir bådeNav og Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentet tilskudd til karrieresentre, som i sin turdrives av fylkeskommunene.

Beregningen av rammen, eller utgiftene, tillivslang læring er et grovt estimat. Vi har bruktregnskapstall fra 2017. Hovedkildene har værtdepartementenes proposisjoner fra 2019 og direk-toratenes årsrapporter fra 2017. Mange budsjett-poster går til både livslang læring og andre tiltak,og det er umulig å gjøre et klart skille. Det er foreksempel uklart om voksenopplæring er grunnut-danning, livslang læring eller et integreringstiltak.

I tabell 4.2 har vi oppsummert offentlige utgif-ter vi anser som livslang læring. Anslaget tilsier atnorske myndigheter bruker 9,7 milliarder kronerpå livslang læring. De største utgiftspostene erUH-sektoren (3,0 milliarder kroner), NAV (1,5milliarder kroner), Helse- og omsorgsdeparte-mentet (1,0 milliard kroner) og videreutdanningav lærere (1,3 milliarder kroner).

4.5.2 Arbeidslivets utgifter til livslang læring

Den største kostnaden knyttet til utdanning ogopplæring er tiden deltagerne bruker, som kunnevært brukt på produktivt arbeid. Vi anslår at det iarbeidslivet blir brukt 43,5 milliarder kroner pålæring i året. Enkelt forklart er tallet beregnet vedå multiplisere tiden befolkningen bruker pålæring, med inntekt og årsverk. Det er overlappmellom offentlige utgifter og arbeidslivets utgifter.Det er fordi offentlige utgifter finansierer arbeids-tid. Gjennomsnittlig tid brukt på læring i Norge i2016 var 2,3 prosent av arbeidstiden (Eurostat,2016). Det er omtrent ett ukesverk.

Gjennomsnittlig årslønn i 2017 var 532 000kroner. Arbeidsgiver har imidlertid kostnaderknyttet til arbeidstagere utover lønn, disse utgjøret påslag på anslagsvis 38 prosent (SSB, 2018b).Vi antar at dette gir et godt mål på verdien avarbeidstiden som brukes til læring. Vi går ikkeinn på hvordan denne kostnaden deles mellomarbeidsgiver, arbeidstager og eventuelle andregjennom lønn under studier, egenfinansiering ogeventuelt andre ordninger.

Tabell 4.3 viser omfang av utdanning og opp-læring, årslønn og størrelse for fire yrkesgrupper,og beregner kostnad av brukt arbeidstid. Sum-mert over alle yrkesgruppene anslår vi at verdienav arbeidstid brukt til utdanning og opplæring til43,5 milliarder kroner. Yrkesgruppen ledere, aka-demiske yrker og høyskoleyrker tjener mer enn gjen-nomsnittet og bruker mer tid på læring enn andregrupper. Vi anslår kostnadene for denne gruppentil 33,5 milliarder kroner, 81 prosent av de sam-lede utgiftene.

Kilder: Kurstimer er fra Eurostat Adult Education Survey. Kurstimer som andel av arbeidstiden er beregnet ved å dele Eurostats tallpå 1 695 timer pr. årsverk. Årslønn er fra SSBs tabell 11422. Årsverk er beregnet ved å multiplisere sysselsatte (SSBs tabell 09791)og arbeidstimer pr. uke (SSBs tabell 09790). Årlig kostnad kurs og utdanning er beregnet ved å multiplisere de tre foregående kolon-nene. I tillegg tar vi høyde for arbeidsgivers kostnader utenom lønn, som er anslått til 38 prosent av brutto lønn. Anslaget er laget vedå dele SSBs beregning av kostnaden av et årsverk for arbeidsgiver på gjennomsnittslønnen for et årsverk (SSB, 2018b; SSB, 2018c)

Tabell 4.3 Kostnaden av livslang læring i arbeidslivet

Yrkesgruppe

Kurstimer iprosent av

arbeidstidenÅrslønn,tusen kr

Årsverk,tusen

Årlig kostnadkurs og utdan-ning, tusen kr

Ledere, akademiske yrker, høyskoleyrker 2,9 % 631 1 346 33 583 000

Kontoryrker, salgs- og serviceyrker 1,6 % 408 568 5 210 000

Bønder, fiskere, mv., håndverkere, prosess- og maskinoperatører, transportarbeidere 1,4 % 444 459 3 936 000

Renholdere, hjelpearbeidere mv. 1,5 % 379 102 798 000

Alle yrker 2,3 % 532 2 421 43 528 000


4.6 Kostnader som barriere

Med livslang læring følger det kostnader. Kostna-dene kan være knyttet direkte til skolepenger, vedat det kreves betaling for å få tilgang til tilbudet,eller indirekte til tapte lønnsinntekter. For bedrif-ter kan kostnadene være knyttet til lønnsutgifterog tapt produksjon. I dette kapitlet beskrives kost-nadene for individer og virksomheter knyttet til åinvestere i utdanning og opplæring. Kapitletbeskriver i hvilken grad kostnader er en barrierefor deltagelse, og ser som en del av det på hvilkeordninger som i dag finnes for skattefritak.

4.6.1 Deltagerbetaling

Utdanning er som regel gratis i Norge, men noekoster penger. Studieavgiftene varierer fra 1 000kroner for et enkeltemne til 395 000 kroner for enMBA i strategisk ledelse på NHH. Noen mer nøk-terne eksempler på kostnader er for eksempel 15studiepoeng i personaladministrasjon ved Høg-skolen i Østfold til 21 600 kroner, eller 120 studie-poeng i spillutvikling ved fagskolen Kristiania til56 200 kroner. Uavhengig av pris indikerer detteat individer eller virksomheter som ønsker åinvestere i utdanning i mange tilfeller kan ståoverfor betydelige direkte investeringskostnader.

En analyse anslår at det i Norge ble brukt omlag 1,2 prosent av BNP på etter- og videreutdan-ning. Det ble beregnet at det offentlige finansierte55 prosent, mens virksomheter og individer stodfor henholdsvis 22 og 23 prosent av finansieringen(Eggen mfl., 2018). Sammenlignet med andreland, delfinansierer det offentlige en relativt høyandel av kostnadene, noe som innebærer at delta-gers største kostnad ofte er knyttet til tid.

4.6.2 Skattefritak for utdanning

«Forskrift til utfylling og gjennomføring mv. skat-teloven av 26. mars 1999 nr. 14, § 5-15. Skattefriarbeidsinntekt, avsnitt B. Særlig om fri utdan-ning» inneholder en rekke bestemmelser om skat-tefordeler knyttet til utdanning. Arbeidstagere harfradragsrett for kostnader til utdanning hvis nykompetanse kreves for å fortsette i samme stil-ling. Videre er kostnader knyttet til å holde vedlike sin utdanning og til å holde seg oppdatert påutviklingen i faget fradragsberettigede (Skatteeta-ten, 2018a). Kostnadene til undervisning, skole-penger, faglitteratur, eksamensavgift og så videreregnes som en del av minstefradraget som i 2018

var på 97 610 kroner. Ettersom minstefradraget erforholdsvis høyt i forhold til hva utdanning oftekoster, vil skattefordelen i praksis gi uttelling forfå. Reisekostnader fra bosted til studiested ogmerkostnader i de tilfellene man på grunn avutdanningen må bo utenfor sitt egentlige hjem,inngår ikke i minstefradraget og vil kunne gi skat-temessig uttelling.

Arbeidsgiverfinansiert formell utdanning eren skattefri fordel. Det vil si at utdanning arbeids-giveren betaler for sine ansatte er en ytelse somden ansatte ikke behøver å betale skatt for, oppadbegrenset til 1,5 ganger folketrygdens grunnbe-løp. Det utgjør 140 453 kroner i 2018. Dersomman får lønn for å ta utdanning, men selv har utgif-ter forbundet med utdanningen, er inntekten bareskattepliktig om den overstiger kostnadene tilutdanning. Hvorvidt eksamen avlegges eller ikke,har ingen betydning for muligheten til skattefri-tak.

Arbeidsgiver betaler heller ikke arbeidsgiver-avgift for ytelser utbetalt til slik kompetansehe-ving. For øvrig er kostnader til kompetansehevingfradragsberettiget for virksomhetene. Skatteevne-prinsippet sier at en virksomhet skal skattleggespå grunnlag av det samlede overskuddet etter atvirksomhetens kostnader er trukket fra virksom-hetens inntekter (Bjørnelykke, 2018). Utgifter tilkompetanseutvikling kan føres som inntektsfra-drag på lik linje med kostnader knyttet til foreksempel lønn eller FoU. Inntektsfradraget forFoU-kostnader må ikke forveksles med fradragetpå FoU-kostnader virksomheter kan få gjennomSkattefunn-ordningen. Dette skattefradrag kom-mer i tillegg til inntektsfradraget, og Skattefunn erderfor i realiteten en tilskuddsordning (Skatteeta-ten, 2018b).

Fradraget for kompetanse er gunstigere ennfradraget for mange andre typer utgifter. Det erfordi kompetanse er et immaterielt driftsmiddel.Dermed kan bedrifter trekke fra hele kostnadenav kompetanse i ett enkeltår, framfor å skrive avkostnaden på skatten over flere år. Det er en for-del fordi bedrifter foretrekker penger i dag fram-for i framtiden.

FoU på sin side kan tolkes både som et materi-elt og immaterielt driftsmiddel (Stoveland, 2015).FoU regnes som materielt driftsmiddel når «FoU-innsatsen er kommet så langt og er blitt så vellyk-ket at det er sannsynlig at driftsmidlet blir reali-sert» (Finansdepartementet, 2011). Dermed kanFoU i noen tilfeller være mindre gunstig beskattetenn kompetanse.


4.6.3 Individer

Vox-barometeret for 2010 viste at det viktigste hin-dret for å delta i opplæring for respondentene varat nåværende inntekt ikke måtte bli vesentligredusert (Kompetanse Norge, 2010). Gravdahl &Ianke (2010) finner at hele 60 prosent av respon-dentene i deres undersøkelse framhever at inn-tektssikring i opplæringsperioden er en viktig for-utsetning for å delta. Blant de yrkesaktive i alders-gruppen 30–39 år sier over 70 prosent at opprett-holdelse av inntekten er en forutsetning for at deskal kunne delta i mer opplæring eller utdanning.Dette kan ha sammenheng med at dette alders-segmentet omfatter en stor andel småbarnsfore-ldre og personer i etableringsfasen, og at en stabilinntekt har spesielt stor betydning i denne livsfa-sen. Også for de som ikke er yrkesaktive er inn-tektssikkerhet en viktig faktor, og hele 60 prosentmener at å kunne beholde inntekten er en avgjø-rende faktor (Gravdahl & Ianke, 2010). OECD fin-ner at en gjennomsnittlig arbeidstager på 50 år iNorge som skal gjennomføre et utdanningsløp påett år, må få en lønnsøkning på over seks prosentetter utdanningen for at utdanning ikke skal væreet tapsprosjekt (Eggen mfl., 2018).

Selv om flere kilder indikerer at økonomiskekostnader, tilrettelegging og økonomiske støtte-ordninger er viktig for at folk skal delta i en formfor opplæring, er kunnskapsgrunnlaget på detteområdet relativt tynt.

For å øke insentivene overfor den enkelte til åinvestere i opplæring finnes det en rekke ordnin-ger der hensikten er å redusere individers kostna-der, i tillegg til allerede subsidierte studieplasser.Eggen mfl. (2018) nevner eksempler som rente-fradrag for studielån, rett til permisjon i forbin-delse med utdanning og opplæring og fritak framerverdiavgift for undervisningstjenester.

4.6.4 Virksomheter

Ifølge Vox-barometeret fra 2016 er det en sentralutfordring for mange virksomheter at de ikke hartilgang på den kompetansen de har behov for(Kompetanse Norge, 2016a). Utfordringen er delsmangel på arbeidslivsrelevant utdanning, utdan-ninger som er fleksible, samt tilstrekkelig samar-beid mellom virksomhetene og utdanningstilby-derne. Den vanligste grunnen til at virksomheterlar være å investere i kompetanse er at opplærin-gen ikke anes som nødvendig for virksomheten(Høst mfl., 2018; Holte, 2017).

Likevel viser svarene i ulike undersøkelser atvirksomheter mener de ansatte ikke vil få nok

utbytte til at det vil lønne seg. Med andre ordanses de store kostnadene knyttet til tapt produk-sjon og inntekt til å overstige en eventuell gevinstav opplæring. I spørreundersøkelsen NHOs kom-petansebarometer, sier omtrent én av tre bedrifterat de avstod fra å investere i kompetanse på grunnav manglende tid og/eller høye kostnader (Rør-stad mfl., 2017). Holte (2017) finner lignenderesultater. I en spørreundersøkelse avdekker hanat 23 prosent av virksomheter i liten eller sværtliten grad har tilgang til opplæring som ikke er fordyr. Fleksibilitet med hensyn til tid og sted er rik-tignok større hindre for opplæring. På en side kandet tyde på at bedrifter har betalingsvillighet, menmangler et fleksibelt tilbud. På den annen sidekan liten fleksibilitet sees på som en kostnad påsamme måte som pris. Holte (2017) finner også atde som opplever tilbudet som lite relevant og fordyrt, er overrepresentert blant de som ikke harhatt ansatte på opplæring. Små virksomheter opp-lever i større grad at prisen for opplæring er forhøy.

Langset & Vinsand (2015) beskriver at sterkdriftsorientering og små interne ressurser hossmå og mellomstore bedrifter kan legge begren-singer på prioritering av deltagelse i kompetanse-hevingstiltak. I mange tilfeller må bedriften ha envikar dersom en ansatt skal på kurs, og kostna-dene ved dette kan være krevende. Lite kjennskaptil det offentlige virkemiddelapparatet gjør at til-gjengelige virkemidler for å eventuelt bøte pådisse utfordringene ikke benyttes. Bedriftene erlangt på vei avhengige av at noen kan bistå i åskaffe en oversikt over muligheter og virkemidler,samt bistå i selve søknadsprosessen om midlerknyttet til kompetanseheving (Langset &Vinsand, 2015). Risikoen knyttet til å gjøre feilin-vesteringer i kompetanse, som ikke treffer beho-vene, er en større utfordring for små enn for storevirksomheter fordi den relative kostnaden av fei-linvesteringer er større (OECD, 2017).

For å bøte på disse utfordringene, finnes detflere ordninger som er ment å øke virksomhetersinsentiv til å investere i kompetanseutvikling forsine ansatte. Eggen mfl. (2018) nevner blant annetfradrag for kostnader knyttet til kompetanseinves-teringer, Navs BIO-ordning, tilskudd til nærings-ph.d. og tilskudd til opplæring for kompetansetil-litsvalgte.


Politiske føringer, regelverk og finansieringsord-ninger legger rammene for livslang læring.


Individer har rett til gratis grunnskoleutdan-ning og videregående opplæring gjennom opplæ-ringsloven. Rett til å fullføre videregående opplæ-ring er gitt gjennom ungdomsretten eller voksen-retten. Man har imidlertid bare rett til å fullførevideregående opplæring en gang. Det finnes ord-ninger som Fagbrev på jobb og praksiskandida-tordningen som gjør det mulig å ta fagbrev samti-dig som man er i lønnet arbeid.

Fagskoleloven skal legge til rette for fagskole-utdanning av høy kvalitet, gode undervisningsvil-kår, og pålegger fylkeskommunen å sørge for atdet tilbys akkreditert fagskoleutdanning i samsvarmed behovet for kompetanse lokalt, regionalt ognasjonalt. Universitet- og høyskoleloven regulererstatlige og private høyskoler og universiteter somtilbyr akkrediterte utdanninger. Lovens egenbeta-lingsforskrift regulerer institusjonenes mulighettil å kreve egenbetaling fra studentene for ulikestudietilbud. Formålet er å verne om gratisprinsip-pet i høyere utdanning. Faglig samarbeid mellomUH-institusjonene og selvstendige virksomheterer regulert i BOA-reglementet, og like konkurran-sevilkår sikres gjennom EØS-regelverket for stats-støtte. Disse lovene er ment å sikre tilgang tilutdanning for alle.

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslanglæring (NKR) er en oversikt over nivåene i formellutdanning i Norge og viser hvordan kvalifikasjo-ner fra det norske utdanningssystemet er plasserti forhold til hverandre. Rammeverket angir hvilkekunnskaper, ferdigheter og generell kompetansefullført utdanning skal gi. Dette muliggjør en kob-ling mellom kompetanse fra yrkeslivet og formellutdanning. I dag er det imidlertid bare offentligegodkjente kvalifikasjoner som er innplassert pånivåer i rammeverket. For dokumentasjon av ikke-formell kompetanse finnes det ikke et felles sys-tem. Bransjesertifisering og mesterbrev ereksempler på ulike måter å dokumentere arbeids-erfaring og ferdigheter innen spesifikke fag.

For å kunne påbegynne videregående opplæ-ring, fagskoleutdanning eller høyere utdanningermå man ha fullført grunnskole eller oppnådd stu-diekompetanse. Manglende studiekompetansekan være en barriere for å ta videre utdanning.Det finnes likevel alternative veier til høyereutdanning. 23/5-regelen gir generell studiekom-petanse til de som har fylt 23 år, har minst fem årsarbeidserfaring og/eller utdanning, samt fullførtnorsk, engelsk, samfunnsfag, naturfag, historie ogmatematikk på videregående nivå. For opptak tilingeniørstudier som krever realfagspoeng, finnesdet tre ulike alternative opptaksmåter.

Realkompetansevurdering er en metode fordokumentasjon av kompetanse og fungerer somet alternativt system for opptak til videregåendeopplæring, fagskole eller universitet og høyskoler,eller for avkorting av utdanningsløp ved disseinstitusjonene. Retten til realkompetansevurde-ring er fastsatt i opplæringsloven, fagskolelovenog universitets- og høyskoleloven, men vurderin-gen gjøres lokalt ved den enkelte institusjonen.Realkompetansevurdering brukes sjelden somgrunnlag for rangering av søkere til en utdanningog for å gi avkorting av studieløp, selv om regel-verket åpner opp for det. I praksis innebærer detat personer som søker opptak til fagskoler og høy-ere utdanning på bakgrunn av realkompetanse imange tilfeller bare får innpass hvis det er ledigeplasser.

Utdanning kan være en kostbar investering,særlig hvis man regner med tapt arbeidsinntekteller produksjon. Utover målet om, og retten til,utdanning for alle, har det positive samfunnsøko-nomiske effekter at befolkningen har et høyt kom-petansenivå. Det er derfor etablert ordninger forstøtte til livsopphold under utdanning og opplæ-ring, slik at det blir mulig for flere å delta. Låne-kassen gir støtte til skolepenger og livsoppholdfor alle som skal studere, og Nav gir tiltakspengerog arbeidsavklaringspenger for brukere som del-tar på opplæring.

Hvordan de ulike utdanningsinstitusjonenefinansieres av staten varierer. UH-sektoren har ensammensatt finansieringsordning som i hovedsakinkluderer et basistilskudd og et resultatbasert til-skudd. Institusjonene kan også motta eksternfinansiering. Den statlige bevilgningen har enbasisdel på 70 prosent og en resultatfinansieringpå 30 prosent. Basistilskuddet er historiskbestemt, og er ikke avhengig av produksjon. Detspeiler faktorer som geografi, fagog studieporte-følje, antall studieplasser, forskningsintensitet ogsærskilte nasjonale oppgaver. Den resultatbasertefinansieringen utløses ved studiepoengproduk-sjon. Finansieringen som gis pr. studiepoeng vari-erer mellom ulike fag og nivåer, basert på etanslag om at kostnaden ved å produsere et studie-poeng varierer mellom fagretninger og nivåer.Disse er representert i Kunnskapsdepartementetsfinansieringskategorier. Den resultatbaserte kom-ponenten for private høyskoler avhenger av hvorhøy studieavgift de setter. Siden 2011 har resultat-tilskuddet økt med 2,2 milliarder kroner. I faktiskstørrelse har basistilskuddet i denne perioden øktmer enn resultattilskuddet har, og økningen erstørre enn hva prisveksten for øvrig skulle tilsi.Økningen i basistilskudd er et resultat av politiske


prioriteringer og satsinger, i all hovedsak i form avtildelingen av nye studieplasser og rekrutterings-stillinger. Universitetene og høyskolene har mål-tall på enkelte utdanninger, men har stor frihet tilå disponere midlene i tildelingen. Tilbudene knyt-tet til livslang læring finansieres gjennom studie-avgift, internfinansiering, eller ekstern finansier-ing som bidrag eller oppdrag. Utgangspunktet erat utdanning enten skal fullfinansieres av delta-gerne eller være gratis, unntaksvis kan institusjo-nene finansiere deler av et emne som tilbys motegenbetaling.

Fagskolens tilskuddsordning inneholder etgrunntilskudd på 80 prosent og et resultatbaserttilskudd på 20 prosent. Det er fylkeskommunensom har ansvar for å fordele tilskuddet – inkludertdet resultatbaserte – videre til private og fylkes-kommunale fagskoler i eget fylke. Dette inne-bærer at fylkeskommunen tildeler tilskudd til fag-skoler med studiested i fylket og til fagskoler mednettbaserte tilbud med kontoradresse i fylket. Deter opp til den enkelte fylkeskommune hvilke prin-sipper som legges til grunn for fordelingen av til-skudd. Fagskoletilbudene kan finansieres medoffentlige midler, studentbetaling eller en sam-mensetning av de to.

Videregående opplæring blir i hovedsak finan-siert gjennom de frie inntektene til fylkeskommu-nene. Videregående opplæring utgjør en stor delav fylkeskommunens oppgaver, og over halvpar-ten av fylkeskommunens totale driftsutgifter gårtil videregående opplæring.

Offentlige utgifter til livslang læring er spredtutover mange politikkområder og det er vanskeligå danne seg en fullstendig oversikt. Det flytendeskillet mellom grunnutdanning og senere læringgjør det ikke lettere. Anslaget tilsier at norskemyndigheter bruker 8,3 milliarder kroner på livs-lang læring i året. Den største utgiftsposten erUH-sektoren. Hva gjelder arbeidslivets utgifterknyttet til livslang læring, er den største kostna-den knyttet til tiden deltagerne bruker på utdan-ning og opplæring, tid som kunne vært brukt iproduksjonen. Vi anslår at det i arbeidslivet blirbrukt 43,5 milliarder kroner på læring i året.

Kostnader kan være en barriere for deltagelsei ulike utdannings- og opplæringsaktiviteter. Forindivider handler det om redusert inntekt, og forvirksomheter handler det om utgifter knyttet tillønn, tapt produksjon og risikoen knyttet til ågjøre feilinvesteringer i kompetanse som ikke tref-fer behovene.


Kapittel 5

Livslang læring i andre land

Kompetanse er nødvendig for å sikre sysselset-ting, produktivitet og omstilling i arbeidslivet.Teknologisk utvikling, demografisk endring oginnvandring endrer behovet for kompetanse iarbeidslivet over hele verden. At livslang læringstår høyt på dagsorden verden over understrekesblant annet av at det internasjonale utvalget somInternational Labour Organization oppnevnte for åse nærmere på framtidens arbeidsliv fremmet ret-tigheter til, og effektive systemer for, livslanglæring som et av sine hovedtiltak (ILO, 2019). Defleste industrialiserte land har innført offentligetiltak for å øke deltagelsen i livslang læring. Detteer tiltak som vi i Norge kan lære av og hente inspi-rasjon fra.

Det finnes en rekke måter å stimulere til livs-lang læring på, og i dette kapitlet gjennomgåsflere typer offentlige tiltak rettet mot å øke delta-gelsen i livslang læring. Tiltakene som beskriveser rettet mot enten tilbydere eller etterspørrere avkompetanse. Disse kan være både individer ogvirksomheter. Der det har vært mulig å finneinformasjon, er det inkludert en generell beskri-velse av hvordan tiltaket praktiseres i Europa. Detgis også eksempler på praksis i enkeltland, og detdras paralleller til Norge dersom tiltaket også fin-nes her. De landspesifikke eksemplene er valgt utpå bakgrunn av at de har velutbygde og omfat-tende ordninger.

I kapittel 5.1 presenteres tall for deltagelsen iformell utdanning og ikke-formell opplæring iEuropa. I kapittel 5.2 gjennomgås offentlige tiltakrettet mot etterspørrere. Det inkluderer bådefinansiell støtte til virksomheter og individer somdeltar i læring, og institusjonelle ordninger somgir insentiver for virksomheter og individer til åinvestere i læring. I kapittel 5.3 presenteres tiltakrettet mot aktører som tilbyr utdanning og opplæ-ring, mens kapittel 5.4 gir eksempler på arbeid forå styrke samspill mellom tilbud og etterspørsel.Kapitlet avsluttes med en oppsummering i kapittel5.5.

5.1 Deltagelse

Av figur 5.1 ser vi at det er store forskjeller mel-lom europeiske land når det kommer til voksnesdeltagelse i formell utdanning og ikke-formellopplæring (Eurostat, 2016). Dataene er fra enannen kilde enn de som er omtalt i kapittel 3.4, ogtallene fra de to kildene skiller seg derfor noe frahverandre. Formell utdanning omfatter all offent-lig godkjent utdanning som gir formell kompe-tanse, for eksempel studiekompetanse, studiepo-eng eller hele grader (Keute & Drahus, 2017).Ikke-formell opplæring ligger utenfor det formelleutdanningssystemet, og gir ikke formell kompe-tanse. Slik opplæring tilbys for eksempel somkurs i regi av arbeidsgivere, arbeidsformidlingsin-stitusjoner eller frivillige organisasjoner.

Andelen voksne som deltok i opplæring i løpetav ett år varierte fra 69 prosent i Sveits til 7 pro-sent i Romania. I Norge var deltagelsen 60 pro-sent, og dermed den fjerde høyeste i Europa.

Figur 5.1 Deltagelsesrate i formell utdanning og ikke-formell opplæring, 25–64 år, 2016

Kilde: Eurostat, 2016

769Prosent


I figur 5.2 ser vi på et utvalg land som er sam-menlignbare med Norge. Deltagelsen i formellutdanning og ikke-formell opplæring økte for defleste landene fra 2007 til 2016. Snittet i Europaøkte med ti prosent. For Norge var det samme tal-let seks prosent. Sveits og Nederland hadde envekst på i underkant av 20 prosent i samme peri-ode.

Av figur 5.3 ser vi at Norge ligger under gjen-nomsnittet i Europa når det kommer til tid brukt

på formell utdanning og ikke-formell opplæring(Eurostat, 2016). I Norge bruker man i gjennom-snitt 82 timer i året på formell utdanning og ikke-formell opplæring. Det er over to arbeidsuker.Gjennomsnittet i Europa er 114 timer. Tidsbrukener høyest i Slovenia, med 180 timer.

Det er en klar sammenheng mellom velstandog deltagelsesrate i formell utdanning og ikke-for-mell opplæring Europa. Det er høy deltagelses-rate nord og vest i Europa og lavere deltagelse isør og øst. Deltagelse er for det meste ikke-for-mell, jobbrelatert og sponset av arbeidsgiver(Cedefop, 2017b). Når det kommer til tidsbruk påformell utdanning og ikke-formell opplæring erdet ingen geografisk sammenheng.

5.2 Tiltak rettet mot etterspørsel

I dette kapitlet ser vi på offentlige tiltak rettet motetterspørrere av kompetanse – både individer ogvirksomheter. Myndighetene kan innrette tiltakmot disse gruppene for å stimulere til økt delta-gelse i opplæring eller utdanning, for eksempelgjennom skattefradrag, stipender eller arbeidslivs-reguleringer.

Vi inkluderer både finansielle og ikke-finansi-elle offentlige tiltak. Ikke-finansielle tiltak er ord-ninger som tilrettelegger for investeringer i opp-læring. Det dreier seg for eksempel om offentligregelverk som regulerer kompetanseutvikling iarbeidslivet. I tillegg omfatter ikke-finansielle ord-ninger offentlig veiledning og informasjon. Finan-sielle tiltak er gjerne offentlig økonomisk støtte

Figur 5.2 Deltagelsesrate i formell utdanning og ikke-formell opplæring, 25–64 år, 2007–2016

Kilde: Eurostat, 2016. Deltagelsen ble målt i 2007, 2011 og 2016.

35

40

45

50

55

60

65

70

75

2007 2011 2016

Pro

sent

EU Danmark Tyskland Nederland Sverige Norge Sveits

Figur 5.3 Timer brukt på formell utdanning og ikke-formell opplæring, gjennomsnitt pr. person, 25–64 år, 2016

Kilde: Eurostat, 2016

49180Timer


for å få virksomheter og individer til å øke sineinvesteringer i opplæring.

5.2.1 Permisjon

Rett til utdanningspermisjon gir arbeidstageremulighet til å ta fri fra jobb, slik at de kan ta opplæ-ring utenfor arbeidsplassen. Det kan gi økt fleksi-bilitet i arbeidsmarkedet og gir arbeidstagere mermakt i forhandlinger om permisjon med arbeids-giver. Utdanningspermisjon i Europa reguleresgjennom lovverk eller kollektive avtaler. Det stil-les gjerne krav til arbeidsforholdet og opplærin-gens relevans for at permisjon skal bli godkjent(Cedefop, 2012b).

I Norge er det for eksempel krav om at manskal ha vært ansatt i virksomheten man tar permi-sjon fra i minst to år (Arbeidsmiljøloven, 2005,§ 12-11). Utdanningspermisjonen kan tas ut somheltids- eller deltidspermisjon og kan kreves forinntil tre år. Utdanningen må være organisert ogyrkesrelatert, men ikke nødvendigvis for jobbenman søker permisjon fra.

Lønnskostnaden knyttet til deltagelsen forde-les mellom arbeidstagere, arbeidsgivere og myn-dighetene i ulik grad i Europa. Norge har ubetaltutdanningspermisjon, men det er mulig å få støttefra Lånekassen for formell utdanning. Kapittel5.2.9 ser nærmere på lønnsgodtgjørelse underopplæring.

I Belgia gir lovverket fulltidsansatte rett tilutdanningspermisjon opptil 120 timer i året(Cedefop, 2018). Arbeidstagere får lønnsgodtgjø-relse av staten opp til 26 000 kroner i måneden.Programmet hadde 76 000 brukere i 2008 og kos-tet myndighetene 780 millioner kroner. Det eromtrent 10 300 kroner pr. deltager. Et råd sam-mensatt av partene i arbeidslivet bestemmerhvilke kurs som er godkjent.

I Østerrike er det ingen juridisk rett til permi-sjon, så deltagelse forutsetter tillatelse fra arbeids-giver. For å få rett til lønnsgodtgjørelse fra myn-dighetene kreves dokumentasjon på at man hargjennomført minst 20 timer opplæring i uka. Etterfinanskrisen i 2008 ga regionale østerrikskemyndigheter støtte for mellom 25 og 50 prosent avkurskostnadene ved opplæring. Slik ble opplæringbrukt som et motsyklisk arbeidsmarkedstiltak.

5.2.2 Bindingstid

Fordi arbeidstagere kan bytte jobb etter endt opp-læring, er det en fare for at arbeidsgivere underin-vesterer i kompetanseheving for sine ansatte. Detkan løses med kontrakter som hindrer arbeidsta-

gere fra å bytte jobb fram til et visst tidspunkt.Begreper som bindingstid, plikttjeneste eller pay-back clauses brukes om slike ordninger. I dennetypen kontrakter må arbeidstageren eller framti-dig arbeidsgiver løse ut en kontraktfestet sum der-som arbeidstageren ønsker å slutte i jobben. Avta-ler med binding begrenser seg til noen typerlæring (Cedefop, 2012a). Avtalene omfatter vanlig-vis ikke bedriftsspesifikk opplæring som erdirekte relatert til nåværende eller framtidigarbeid i bedriften. Da må arbeidsgiver dekke heleopplæringskostnaden.

Bindingstiden er vanligvis tre til fem år (Cede-fop, 2012a). Reglene er lite spesifikke når detkommer til summen som tilbakebetales ved kon-traktsbrudd. Kun i Østerrike spesifiserer arbeids-miljøloven at ikke bare kurskostnader, men ogsåverdien av tapt arbeidstid må refunderes.

Noen land har innført en minimumsgrense forkostnad eller varighet av opplæring, før den kanknyttes til bindingstid. Minimumsgrensenes stør-relse antyder at det dreier seg om relativt dyr oglang opplæring. Det er snakk om grenser påomtrent 3 000 euro og et par måneders opplæringi eksemplene vi kjenner til.

Norge er blant tre land i Europa hvor bindings-tid blir regulert mellom partene i arbeidslivet(Cedefop, 2012a). I KS hovedtariffavtalen § 14.3heter det at: «Plikttjeneste/bindingstid kan avta-les med den enkelte dersom kommunen/fylkes-kommunen ved opplæring yter vesentlig økono-misk støtte. Plikttjeneste begrenses til maks. 2år.» Vi vet ikke hvor utbredt det er med slike kon-trakter i Norge.

I Slovakia er bindingstid for arbeidsgiverfinan-sierte kompetansetiltak omfattet av arbeidsmil-jøloven (Cedefop, 2012a). For å kompensere forutgifter til lønn og studieavgift må arbeidstagerebinde seg til arbeidsgiver over en viss periode.Bindingstiden må ikke overstige fem år og sum-men som betales tilbake kan maksimalt være 75prosent av investeringen. Summen arbeidstagerskylder skal reduseres proporsjonalt fra tiden opp-læringen avsluttes og fram til slutten av bindings-tiden.

5.2.3 Veiledning og informasjon

Veiledning og informasjon kan motivere voksne tilå heve kompetansen sin. Spesielt kan det gjøre detenklere å finne passende utdanningsmuligheterog kartlegge en vei for målene man setter seg.

Karriereveiledning er i de fleste land tilknyttetoffentlig arbeidsformidling. Arbeidsformidlingen


er gjerne åpen for alle, men blir i praksis benyttetmest av arbeidsledige.

Det finnes imidlertid eksempler på offentligkarriereveiledning utenfor systemet for arbeids-formidling. Danmark opprettet 13 voksen- og efte-ruddannelsescentre i 2010. De er spesielt tilrette-lagt opplæring for voksne, men gir også veiled-ning til bedrifter, spesielt små og mellomstore(European Commission, 2015). Danmark har ogsåetablert en nettportal for såkalt eVejledning, somtilbyr veiledning om jobb og utdanning på telefon,mail og chat. Norge skal også lage et nasjonaltnettsted for digital karriereveiledning (Kunn-skapsdepartementet, 2019).

Finland har et velutviklet system for veiled-ning og individuell studieplanlegning (SOU 2018:29). Det blir brukt i samspill med et nasjonalt ram-meverk for validering av kompetanse. I begynnel-sen av et studieløp opprettes det en individuell stu-dieplan for hver student i samarbeid med lærereller veileder. Deretter undersøker man om stu-denten har erfaringsbasert kompetanse som kaninnpasses.

Fra 2003 til 2017 har det blitt opprettet 38 kar-rieresentre i alle norske fylkeskommuner utenomOslo (Kompetanse Norge, 2018a). De bistår alle,ikke bare de som står utenfor arbeidslivet.

Flere europeiske land har de seneste årenehatt informasjonskampanjer for å øke deltagelseni livslang læring (European Commission, 2015).For eksempel har Nord-Irland en pågående kam-panje kalt Skills to Succeed. Kampanjen framhevermangfoldet av tilbud for livslang læring, og benyt-ter seg av mange ulike medier.

Det finnes også nasjonale nettportaler sominneholder oversikt over tilbud. I Norge er Utdan-ning.no en nettportal for informasjon om utdan-ning og yrke, med oversikt over utdanningstilbu-det i Norge. Nettsiden inneholder også informa-sjon om rettigheter til utdanningspermisjon ogfinansiering (Utdanning.no, 2018c). I tillegg harKompetanse Norge fått i oppdrag av Kunnskaps-departementet å utrede behovet for en digitalplattform for etter- og videreutdanning (Kunn-skapsdepartementet, 2019).

5.2.4 Lærlingordninger

Lærlinger utdanner seg til et yrke ved å jobbe i envirksomhet. Der får lærlingene både opplæring ogpraksis (Utdanning.no, 2018d). Lærlinger harmindre lønn i en oppstartsperiode og påtar seg påden måten en del av kostnaden av opplæring påarbeidsplassen. Dersom lærlingen slutter etter

endt opplæring, blir ikke tapet for arbeidsgiverlike stort som ved opplæring med full lønn.

Deltagelse i lærlingordninger varierer myemellom land i OECD (Kuczera, 2017). I Tysklandog Østerrike er deltagelsen høyest. Der er over 30prosent av elever i videregående utdanning med iet lærlingeprogram. I Norge var det samme tallet14 prosent. Norge havner dermed på sjetteplass ien liste på 23 land.

I mange land mottar lærlinger lønn i hele opp-læringsperioden, uavhengig om de er på arbeids-plassen eller hos en utdanningsinstitusjon. Løn-nen kan betales i sin helhet av arbeidsgiver ellerdelfinansieres av flere arbeidsgivere og myndig-hetene. I Danmark blir arbeidsgivere kompensertfor lønnen til arbeidstagere under opplæring gjen-nom et statlig fond eller et arbeidsgiverfinansiertfond.1 Lærlinger kan også få lån og stipend, sliksom i Norge.

Lærlinger har tradisjonelt vært unge på vei inni arbeidslivet. I Norge er ni av ti lærlinger under25 år, og syv av ti er menn (SSB, 2018e). Læreplas-sene er gjerne knyttet til det tredje året i en yrkes-utdanning (Utdanning.no, 2018b). Den nyeta-blerte ordningen Fagbrev på jobb gir personer ilønnet arbeid muligheten til å bli realkompetanse-vurdert, få opplæring på arbeidsplassen og ta fag-brev på grunnlag av dette (Regjeringen, 2018b). INorge er det også mulig å ta fagbrev som prak-siskandidat. Med denne ordningen får voksnemed fem års arbeidserfaring fritak fra fellesfagenefra videregående skole, og adgang til å gå opp tilen svenne- eller fagprøve. I praksiskandidatord-ningen har ikke bedriften ansvar for opplæring ogkandidaten er privatist.

England hadde tidligere en øvre aldersgrensepå 24 år for deltagere i det offentlige lærlingpro-grammet (Fuller mfl., 2015). Etter aldersgrensenble fjernet i 2004 har antall deltagere over 24 årøkt til 362 000 i løpet av ti år (Gov.uk, 2018a). Detutgjør 41 prosent av lærlingene i programmet. Ful-ler mfl. (2015) finner at lærlinger over 24 år, «ikkevar nyrekrutterte i en bedrift, men alleredeansatte som konverterte fra sin nåværende stillingtil lærling hos samme arbeidsgiver». I motsetningtil i Norge er ikke læreplassene i England tilknyt-tet en studieplass, i stedet må arbeidsgivere tilbylærlinger opplæring hos godkjente læresteder(Gov.uk, 2018b). Arbeidsgivere får offentlig støttetil opplæringskostnader, men må betale lærlingenminimumslønnen på tilsvarende 84 kroner i

1 Henholdsvis Statens voksenuddannelsesstøtte og VEU-godtgørelse.


timen. Lærlinger kan i tillegg søke på en offentliglåneordning kalt Advanced Learner Loan.

5.2.5 Skattefradrag

Skattefradrag senker arbeidstagers eller arbeids-givers kostnader knyttet til investeringer i kompe-tanse. 21 av EUs medlemsstater har skattefradragfor investering i utdanning og opplæring (Cede-fop, 2009b).

Skattepolitikk kan også rettes mot tilbydere,for eksempel ved å ha redusert merverdiavgift forutdanningsinstitusjoner.

Skattefradrag for bedrifter

Skattesystemene i europeiske land tillater atbedrifter fører utgifter til utdanning og opplæringsom fradragsberettigede kostnader. Det må væreutgifter som er relevant for bedriftens virke. 15EU-land har skatteordninger for arbeidsgiveresom går utenpå dette (Cedefop, 2009b). Da vilmyndighetene ofte i praksis betale virksomheterfor å bruke penger på kompetanseutvikling avsine ansatte. For eksempel kan bedrifter i Frank-rike, Nederland og Østerrike skrive av mer enn100 prosent av kostnadene knyttet til opplæring. IØsterrike kan en andel av skattefordelen utbeta-les dersom bedriften ikke er i skatteposisjon, ellerom skattefordelen overskrider beløpet bedriftenegentlig skulle betalt i skatt. Dette er ment å støtteoppstartsbedrifter og andre som går med under-skudd ettersom også de har behov for kompetan-seutvikling.

Norge har ikke skattefradrag for bedriftersinvesteringer i kompetanse utover vanlig fradrags-rett for kostnader, men i Jeløya-erklæringen sierregjeringen at den vil vurdere en slik ordningetter modell av Skattefunn (Regjeringen, 2018a).

Skattefradrag for enkeltpersoner

Til sammen 16 EU-land gir enkeltpersoner skatte-fradrag for opplæring (Cedefop, 2009b). Det erstor forskjell på skattefradragenes innretning mel-lom land, for eksempel når det gjelder på hvaslags opplæring som kvalifiserer for å få fradrag. IØsterrike, Nederland og Tyskland kan man skriveav utgifter tilknyttet nåværende jobb eller omstil-ling til annet arbeid. I Finland gjelder bare skatte-fordelen hvis opplæringen er relevant for nåvæ-rende jobb. I tillegg gis det skattelette for nedbeta-ling av studielån. I Irland kan man få skattelettefor kursavgift for opplæring i fremmedspråk ellerinformasjonsteknologi. I Frankrike gis det skatte-

fradrag på lærlinglønn. I tillegg får gründere skat-telette for å dekke utgifter til opplæring (Cedefop,2009b).

I Norge gis det skattefradrag for utgifter knyt-tet til utdanning som er nødvendig for at man skalkunne beholde sin nåværende jobb, eller som kankomme til nytte på nåværende arbeidsplass i fram-tiden (Skatteetaten, 2018a). Skatteletten inngår iminstefradraget, hvilket i praksis betyr at få perso-ner får nytte av det. Man må kunne dokumentereutgifter høyere enn minstefradraget for å få skatte-lette utover hva man uansett ville ha fått. I 2019 erminstefradraget 100 800 kroner.

5.2.6 Fond

Et opplæringsfond er midler dedikert til kompetan-seheving som holdes utenfor myndighetenes ordi-nære finansieringskanaler (Johanson, 2009). Fon-dene finansieres gjerne med avgifter på bedrifter,men også i noen tilfeller av offentlige midler ellerprivate donasjoner. Fondene kan innrettes påmange ulike måter. Størrelsen og antall fond varie-rer fra land til land. Cedefop (2009a) undersøkeropplæringsfond i åtte europeiske land. De finnerat avgiften på bedrifter varierer fra 0,1–2,5 pro-sent av lønnskostnadene deres.

Nasjonale fond er en stadig vanligere form forfinansiering av utdanning og opplæring. På ver-densbasis har 62 land fondsløsninger somarbeidsgiver eller arbeidstager betaler inn til(Johanson, 2009). Fondenes hensikt er å øke del-tagelsen, slik at arbeidsgiver og arbeidstager fården kompetansen de har behov for. Utover forvalt-ning av ressurser har opplæringsfondene gjerneoppgaver knyttet til tilbud av utdanning og opplæ-ring, politikkutvikling, evaluering av effekt ogregulering av konkurranse. For eksempel kan etfond engasjere seg i informasjonsarbeid.

Fondene er gjerne styrt av et toparts- eller tre-partssamarbeid. Fondene kan være bransjespesi-fikke framfor å omfatte hele arbeidslivet. Slik kanfondene bedre tilpasses de ulike behovene foropplæring på tvers av bransjer. Det går imidlertidpå bekostning av omfordeling av utgifter til opplæ-ring, mellom mer og mindre lønnsomme bransjer.De fleste av de sektorbaserte fondene som Cede-fop (2009a) undersøker betaler kun for direktekostnader som kursavgift, ikke livsopphold.

I Danmark har det vist seg at det er for få del-tagere til de 3 200 kursene som landets Kompeten-cefond gir støtte til, og det har blitt satt av mer pen-ger i fondet enn det som har blitt brukt. Derfor til-bakebetales tilsvarende 880 millioner NOK tilvirksomhetene (Regjeringen, 2017).


Det finske Sysselsättningsfonden forvalter tryg-deordninger for arbeidsløse, men utbetaler ogsåstøtte til voksnes utdanning (se kapittel 5.2.9).Fondet finansieres gjennom arbeidsløshetsfor-sikringspremier som betales av både arbeidstagerog arbeidsgiver (Sysselsättningsfonden, 2019a). I2019 er satsen på 1,5 prosent av lønnen. Dessutener fondet et rådgivende organ for politikk og lov-givning når det kommer til voksenopplæring. Fon-det er styrt av arbeidslivets parter.

I Norge finnes det ikke sentrale, nasjonalefond for kompetanseheving i arbeidslivet. Ulikeordninger med både sentraliserte og desentrali-serte fond ble diskutert av Johnsen-utvalget, mende valgte å ikke anbefale en sentral finansierings-ordning (NOU 2001: 25). Det finnes en rekkeulike fond organisert av fagforeninger (Olbergmfl., 2017; Seip, 2018).

5.2.7 Fond med fritak

En variant av fond for arbeidsgivere, jamfør kapit-tel 5.2.6, er ordninger hvor arbeidsgivere kun måbetale inn til fondet hvis de investerer under engitt grense i opplæring. Ordningene kalles pay-or-train, og reduserer arbeidsgiveres forpliktelse tilfondet etter hvor mye opplæring de kjøper eller til-byr selv.

Virksomheter med denne ordningen vil hainsentiv til å stå for opplæring selv. Dermed blirfondet mindre og enklere å administrere. Detinnebærer også at man overfører beslutningenom opplæringens innhold til virksomhetene. Påden ene siden gir det fleksibilitet til bedrifter, menpå den andre siden blir det vanskelig for myndig-hetene å overvåke hvordan pengene brukes.

I Frankrike må offentlige og private virksom-heter bruke 1,6–3,6 prosent av sine totale lønnsut-gifter på kompetanseheving av sine ansatte. Ande-len avhenger av virksomhetens størrelse. For pri-vate virksomheter er en andel (0,6–1,6 prosent)obligatorisk innbetaling til fond regulert av par-tene i arbeidslivet. Den resterende andelen (1–2prosent) kan forvaltes av bedriften selv, eller beta-les til fondet (Cedefop, 2018; Cedefop, 2008).

Quebec innførte en lignende regulering i 1995.Den kanadiske provinsen pålegger virksomheterå bruke én prosent av lønnsutgiftene sine på kom-petanseheving, eller betale den samme summentil myndighetene. Små bedrifter har i ettertid fåttfritak for å spare myndighetene for papirarbeid.2

Kun opplæring i overførbare egenskaper er tillatt(Dostie, 2015). Pengene betales til et fond som gir

tilskudd til kompetanseutviklingsprosjekter (EmploiQuebec, 2018).

5.2.8 Lån og stipend

Personer som selv bekoster egen kompetansehe-ving må ofte låne penger til å dekke studieavgifterog livsopphold. I Norge tilbyr Lånekassen slikelån, med mulighet til å omgjøre 40 prosent avlånet til stipend ved bestått eksamen (se kapittel4.3.1).

Lignende ordninger er vanlige og finnes i 29av 33 europeiske land (Cedefop, 2012c). Mangeland har mer enn én ordning, rettet mot uliketyper utdanning. En måte å gjøre lånene merattraktive, er å knytte dem til stipender, men deter uvanlig utenfor Norden.

England opprettet i 2013 Advanced LearnerLoans for personer over 24 år. Lånet gjaldt opprin-nelig videregående utdanning og lærlingplasser,men ble senere utvidet til å gjelde opp til master-nivå. Aldersgrensen ble i tillegg senket til 19 år.Lånene blir betalt direkte til en godkjentlæringsinstitusjon. Summen man kan låne varie-rer fra tilsvarende 3 200 kroner for kurs på sekstimer, til 120 000 kroner for kurs på ett år (Gov.uk,2018c). Man kan ta opptil fire lån i løpet av livet,men kun få overføringer fra ett om gangen.

Finland har et offentlig system for lønnsgodt-gjørelse for voksne i opplæring (se kapittel 5.2.9).Hvis man mottar lønnsgodtgjørelse kvalifisererman også til studielån for voksne (Kela, 2018).Fullt lån er på tilsvarende 6 200 kroner i måneden.

Sveriges lånekasse ligner den vi har i Norge,men Centrala studiestödsnämnden (CSN) har til-pasninger som støtter livslang læring (Centralastudiestödsnämden, 2019b). Hos CSN er detmulig å låne omtrent 30 000 NOK ekstra pr. år,dersom man er over 25 år og tjente mer enn tilsva-rende 175 000 NOK det foregående året. Lånetkommer i tillegg til den ordinære studiestøtten påomtrent 100 000 NOK i året. Dersom man deltar ikommunal voksenopplæring for å fullføre grunn-skole eller videregående opplæring har man, somi Norge, rett på studielån. Voksne som tar grunn-skole eller videregående i Sverige får omgjort enstørre andel av lånet enn deltagere i høyere utdan-ning (Centrala studiestödsnämden, 2019a). Slik erdet ikke i Norge.

2 I begynnelsen fikk bedrifter med lønnsutgifter underomtrent 1,5 millioner kroner fritak. Grensen ble hevet tilomtrent 6,2 millioner kroner i 2004 og deretter til omtrent12,4 millioner kroner i 2015.


5.2.9 Lønnsgodtgjørelse

Myndighetene kan dekke hele eller deler av løn-nen til arbeidstagere under opplæring. Det vilmotvirke det som trolig er et av de største hin-drene for at individer investerer i kompetanse,nemlig bortfall av lønnsinntekt ved redusert stil-ling. Som regel er ordningene utformet slik at del-tagere i opplæring ikke får fullstendig lønnsdek-ning. Dermed må arbeidstager eller arbeidsgiverpåta seg noe av kostnaden.

Et eksempel er Danmark, som i tillegg til stu-dielån har to systemer for lønnsgodtgjørelse. Detene er et statlig finansiert system, Statens vok-senuddannelsesstøtte. Det andre systemet, kalt Vok-sen- og efteruddannelsesgodtgørelse, er finansiert avarbeidsgivere og knyttet til yrkesutdanning.Begge ordningene gir en maksimal utbetaling likden danske dagpengesatsen på tilsvarende287 000 NOK (Undervisningsministeriet, 2018a).Det er under halvparten av gjennomsnittslønnentil danske lønnsmottagere (Danmarks Statistik,2018).

I Luxembourg kan arbeidstagere som tar opp-læring få full offentlig dekning av lønn på opptil til-svarende 65 000 kroner i måneden. Det er en mak-simal grense på ti dager i året og 80 dager i løpetav karrieren. I 2012 benyttet 0,8 prosent avLuxembourgs voksne befolkningen seg av ordnin-gen. Det kostet tilsvarende 8 700 kroner i snitt pr.person (Cedefop, 2018).

I Østerrike kompenserer myndighetenearbeidsgivere for 55 prosent av lønnen til arbeids-tagere i opplæring. Det tilsvarer ledighetstrygden.Opplæringen må vare mellom to måneder og et år,og kan tas over en periode på fire år (Cedefop,2018). Opplæringen trenger ikke være formeltanerkjent, men den må dokumenteres skriftlig ogvære yrkesmessig relevant (Arbeiterkammer,2018).

Finland har et system for lønnsgodtgjørelseder man må være i jobb og ha minst åtte årsarbeidserfaring for å være kvalifisert. Så lengeman mottar støtte kan man ikke tjene mer enn til-svarende 2 400 kroner i måneden. Med en gjen-nomsnittlig norsk månedslønn på 45 000 kronerbrutto, vil man kunne få godtgjørelse på 18 500kroner. Støtten varer i maksimalt 19 måneder.Hvis opplæringen varer i mindre enn to måneder,eller man tar opplæring på deltid, blir støtten jus-tert (Sysselsättningsfonden, 2019b). Det er ikkekrav om at utdanningen er formell. Man kan fåstøtte til yrkesrettet opplæring som ikke leder tilnoen eksamen. Imidlertid må ikke-formell opplæ-ring ha relevans for kandidatens nåværende

arbeidsplass for at den skal kvalifisere til støtte(Sysselsättningsfonden, 2019c). Med en lønn påtilsvarende 45 000 NOK i måneden og 50 prosentstilling, faller støtten til 3 000 kroner i måneden(Sysselsättningsfonden, 2019b). Ordningen erfinansiert av det finske utdanningsfondet som bliradministrert av partene i arbeidslivet (se kapittel5.2.6). I 2017 ga fondet tilsvarende 1,8 milliarderNOK i lønnsgodtgjørelse til 24 000 studenter(Utbildningsfonden, 2018c). Det er 75 000 NOK isnitt pr. person.

Norge har ikke et nasjonalt system for lønns-godtgjørelse for deltagere i utdanning og opplæ-ring. Det er derimot flere yrkesgrupper med egneordninger. Hos sykehusene er man sikret 80 pro-sent av minstelønn når det blir gitt permisjon tilutdanning som arbeidsgiver har vurdert at det erbehov for (Norsk sykepleierforbund, 2017).Lærere får full lønn i videreutdanning, men blirkun frigjort fra 37,5 prosent av stillingen sin hvisde har en studieandel på 50 prosent (RundskrivUdir-3/2012).

5.2.10 Læringskontoer

Det finnes en rekke ordninger der arbeidstagersparer opp utdanningsrettigheter i form av tideller penger som kan finansiere studiekostnaderog livsopphold. Slike kontoer er ofte knyttet tilskattefradragsordninger (kapittel 5.2.5), for åmotivere individer til å spare. Tiltakene skal økeinsentivene for individer til å investere i kompe-tanse.

I 2000 lanserte britiske myndigheter Indivi-dual Learning Accounts. Det ga folk muligheten tilå opprette en sparekonto med et statlig startinn-skudd på omtrent tilsvarende 1 600 kroner. Deoppsparte midlene måtte brukes på opplærings-formål. Ordningen ble svært populær. Over 2,6millioner sparekontoer ble opprettet og tilsva-rende tre milliarder kroner i offentlige midler blebrukt på tiltaket. Det var langt over budsjett (Nati-onal Audit Office, 2002). 1,4 millioner opplærings-aktiviteter ble bestilt, men mange tilbydere utnyt-tet systemet og kvaliteten på opplæringen varmangelfull. Derfor ble ordningen raskt avviklet.

Sverige opprettet en ordning for utdannings-sparing i 2002. Sparing utløste skattefradrag der-som de oppsparte midlene ble brukt på opplæ-ring. Ordningen ble trukket i 2004, på grunn avmanglende støtte hos arbeidslivets parter (SOU,2018: 24). Særlig ble ordningen kritisert av fagfor-bundene for å være for de allerede høyt utdan-nede. Arbeidsgiverorganisasjonen Svenskt Närings-


liv var bekymret for at det skulle bli for mye hobby-utdanning (SOU, 2018: 24).

Frankrike har et system der arbeidstagereopparbeider seg rettigheter til opplæring somsamles i en yrkeskonto3 (Eurofound, 2015). Hoved-målet med ordningen er å sikre arbeidstageresautonomi og mobilitet på jobbmarkedet. Allearbeidstagere har en tidskonto4, der arbeidstagerei fulltidsjobb sparer 24 timer pr. år, opptil 150timer. Tiden kan brukes til formell utdanning ellerikke-formell opplæring. Kursene må være rele-vante for arbeidslivet og imøtekomme det forven-tede behovet i arbeidsmarkedet. Videre hararbeidstagere i utsatte yrker rett til ekstra oppspa-ring avhengig av hvor risikofylt jobb de har. Det erpartene i arbeidslivet som holder en liste over

utsatte yrker. For eksempel vil nattarbeid, tungtfysisk arbeid eller støyende arbeidsmiljø kvalifi-sere (Schultze-Marmeling, 2015). Tanken er atutsatte arbeidstagere kan omstille seg til mindrebelastende yrker. Singapore er et annet eksempelpå et land der befolkningen har egne læringskon-toer med midler som kun kan brukes på utdan-nings- eller opplæringsaktiviteter. Utover dettehar Singapore en rekke offentlige tiltak og subsi-dier, til både enkeltindivider og virksomheter, somskal bidra til økt deltagelse i livslang læring. Seboks 5.1 for en beskrivelse av ulike ordninger.

I Norge finnes det ikke nasjonale ordningermed personlige læringskontoer. En tidskontoord-ning ble i 1999 framhevet som et mulig tiltak iKompetansereformen (NOU 1999: 14). Forslagetinnebar at ansatte med en viss ansiennitet skullefå rett til 1,5 dagers permisjon med lønn pr.måned.

3 Compte personnel d’activité4 Compte personnel de formation

Boks 5.1 Livslang læring i Singapore

Singapore og Norge er ulike på flere måter, menbegge landene har en høyt kompetent befolk-ning. Singapore har i en årrekke prioritert kom-petansepolitikk. Staten begrunner en tung sat-sing og subsidiering av kompetanseheving medblant annet forventninger om høyere produktivi-tet og vekst, samt reduksjon av ulikhet, fattig-dom og kriminalitet (Singapore Budget, 2010).Subsidiene anses også som viktig for å kunnegjøre utdanning tilgjengelig for alle samfunns-lag.

I statsbudsjettet for 2019 er det satt av tilsva-rende 23 milliarder kroner til å hjelpe arbeids-stokken med omstilling. For å sette denne sum-men i perspektiv, ble UH-sektorens i Norge til-delt omtrent 39 milliarder i 2019.

Omstillingsprogram

Omstillingsprogrammene er rettet mot arbeids-tagere som ønsker å starte en ny karriere i envekstbransje. Siden 2007 har det blitt opprettetflere enn 100 omstillingsprogrammer i over 30ulike sektorer (Jacobsen, 2019). I årene fram-

over vil myndighetene lansere flere slike pro-grammer innen blokkjedeteknologi, programva-reutvikling og prefabrikasjon innen bygg- oganleggsbransjen. Deltagerne i programmene fåropptil 70 prosent av sin tidligere lønn underomskoleringstiden, og kan få helt opp til 90 pro-sent (med et tak på tilsvarende 38 000 kroner imåneden). I 2018 deltok omlag 30 000 personer idisse programmene.

Subsidierte tilbud

Staten subsidierer en rekke opplærings- ogutdanningstilbud. Disse tilbudene er opptil 90prosent finansiert av staten, gjennom den stat-lige enheten SkillsFuture Singapore Agency(Jacobsen, 2019). SkillsFuture er underlagtutdanningsdepartementet, der styret er sam-mensatt av representanter fra næringslivet, fag-foreningene, akademia og offentlig sektor. Dejobber tett med etater under arbeidsdeparte-mentet for å identifisere framtidige behov påarbeidsmarkedet og godkjenne hvilke opp-læringstilbud som skal bli subsidiert.


5.3 Tiltak rettet mot tilbud

I dette kapitlet ser vi på offentlig finansiering avtilbudssiden. Det dreier seg om offentlige utdan-ningstilbud, offentlig subsidiering av privateutdanningstilbud og tilrettelegging for samarbeidmellom utdanningsinstitusjoner og næringsliv.

Offentlig subsidiering gir ofte lavere priser, ogvil kunne føre til at flere tar utdanning enn de villegjort dersom tilbudet ikke var subsidiert. IEuropa er det vanlig at myndighetene fullfinansi-erer grunnleggende opplæring, men i høyere

utdanning er det vanligere med studieavgift, selv ioffentlige institusjoner.

5.3.1 Offentlig grunnleggende og videregående utdanning

Grunnleggende utdanning

I nesten alle europeiske land finnes det program-mer for voksne som ikke har fullført grunnskolen.I tillegg har omtrent halvparten av landene iEuropa dedikerte programmer for opplæring i

Boks 5.1 forts.

Personlig konto

Alle statsborgere som er 25 år og eldre får enpersonlig konto som inneholder SkillsFutureCredits (SkillsFuture Singapore Agency, 2019).Denne kontoen aktiveres når man fyller 25 år, oginneholder omtrent 3 000 kroner. Kontoen kankun brukes til å betale kursavgift fra opplærings-tilbydere godkjent av SkillsFuture. Tilbyderneer både offentlige og private, men de kan ikkevære utenlandske. SkillsFuture tilbyr også enrekke utdanninger selv.

Staten fyller kontoen med en ny sum medjevne mellomrom. Summen på kontoen akku-muleres, og blir først slettet ved død. Ordningener ment å stimulere til livslang læring blant demsom allerede har fullført en utdanning, og somenten er i jobb eller skal komme inn i arbeids-markedet.

De som er 35 år og over, og ikke tjener merenn tilsvarende 13 000 kroner1 pr. måned, får til-gang til utdanning og opplæring som er 95 pro-sent subsidiert av staten gjennom ordningenWorkfare Training Support (WTS). Disse perso-nene kan også få opptil 2 500 kroner i økono-misk støtte for gjennomførte kurs i løpet av etkalenderår (Workforce Singapore, 2019).

Subsidier av arbeidsgivere

Arbeidsgivere har anledning til å betale for sineansattes kompetanseheving, og får statlige sub-sidier for dette.

En arbeidsgiver kan få dekket mellom 50 og90 prosent av kursavgift for kompetansehevingsom er godkjent av SkillsFuture. Gjennom ord-ningen Enhanced Training Support Scheme for

SMEs, får SMB-er høyere subsidier dersom desponser ansattes opplæring. Gjennom ordnin-gen WTS får alle arbeidsgivere ekstra subsidierdersom de sponser utdanning for lavtlønnedeansatte og ansatte over 40 år. I tillegg til subsi-dier til kursavgift, vil arbeidsgivere få lønnsgodt-gjørelse for sine lønnsutgifter i perioden.

Ansatte som er sponset av arbeidsgivere forå delta i opplæring, skal ikke betale kursavgiftengjennom personlige SkillsFuture Credits, dakursavgiftene skal betales av arbeidsgivere.

Spesiell utdanningsstøtte

SkillsFuture Study Award retter seg mot stats-borgere som er i startfasen eller midt i karriere-løpet, og som ønsker å utvikle sine fagligeferdigheter innenfor etterspurte fagområder.Det finnes en liste over slike ettertraktedeutdanninger. Personen må ha relevant arbeids-erfaring innenfor området de ønsker å kompe-tanseheve seg. Dersom man kommer inn påutdanningen, får man tilsvarende 32 000 kroner istøtte (BCA Academy, 2019). Det er mulig åkombinere SkillsFuture Study Award og Skills-Future Credits.

Lønnstilskudd

Staten gir lønnstilskudd til bedrifter som finnerjobber til eldre og personer som har falt ut avarbeidsmarkedet og blitt langtidsledige (Jacob-sen, 2019).

1 Gjennomsnittslønnen i Singapore ligger på omtrent32 000 kroner pr. måned.


grunnleggende ferdigheter. Det vil si lesing ogskriving, muntlig språk, regning og digitaleferdigheter. Programmene er ofte ikke-formelle,men flere land anerkjenner dem som forberedel-ser til videre utdanning. Det offentlige tilbudet ersom regel gratis for deltagere (EuropeanCommission, 2015).

I Norge har man rett til grunnskole. Rettengjelder også de som har fullført grunnskolen, mensom likevel trenger mer grunnskoleopplæring.Som oftest er det kommunale voksenopplærings-sentre som tilbyr dette. I tillegg finnes tilskudds-ordningen Kompetansepluss, for opplæring igrunnleggende ferdigheter. Virksomheter og fri-villige organisasjoner kan søke om tilskudd tilopplæring gjennom ordningen.

Videregående utdanning

Alle europeiske land har tilbud om videregåendeutdanning, men ikke alle har programmer spesieltlaget for voksne i alderen 25–64 år (EuropeanCommission, 2015). Videregående utdanning ersom regel gratis for deltagere. I Norge har voksnerett på videregående opplæring, og det er fylkes-kommunene som har ansvar for å tilby det.Voksne som har fullført videregående skole tidli-gere har ikke rett, men fylkeskommunen kan gidem studieplass.

Det finnes også offentlige forberedende pro-grammer for høyere utdanning for kandidater somikke har videregående opplæring. I Frankrike fin-nes en grad5 som kun er tilgjengelig for deltagereover 20 år, som ikke har fullført videregåendeskole. Programmet varer ett år og har 300 under-visningstimer (European Commission, 2015).

5.3.2 Offentlige høyere utdanning

Offentlige utdanningsinstitusjoner i Europa erofte autonome og har frihet til å bestemme overstore deler av utdanningstilbudet sitt selv. Samti-dig har staten innflytelse over institusjonene. Deviktigste statlige styringsmidlene er lovverket, sty-ringsdokumenter (tildelingsbrev, utviklingsavta-ler, strategier o.l.), systemer for akkreditering, ogfinansiering. Noen land åpner for at universiteterog høyskoler kan hente inn det meste av sin finan-siering gjennom skolepenger, mens andre leggervekt på at store deler av tilbudet skal være gratis.Mange land har en mellomløsning med moderateskolepenger og store offentlige overføringer. Detbetyr at mulighetene for statlig styring av UH-

institusjonene varierer mellom landene. I dettekapitlet går vi nærmere inn på statlig styring ogfinansiering av høyere utdanning i Danmark ogSverige.

Styring Danmark

Danmark har åtte universiteter, i tillegg til enrekke høyskoler (erhvervsakademier) og fagskoler(professionshøjskoler). Institusjonene er selveide,men finansieres av staten og er derfor underlagtulike typer statlig styring (Pedersen & Aagaard,2016). De viktigste er:– lovverket (Universitetsloven, professionshøjsko-

leloven, erhversuddannelsesloven)– strategiske rammekontrakter– akkreditering– prestasjonsbasert styring gjennom finansier-

ing

Strategiske rammekontrakter erstattet utviklings-kontrakter i 2017 (Uddannelses- og Forskningsmi-nisteriet, 2018a). Det er en institusjonsspesifikkfireårig kontrakt, som inngås mellom myndighe-tene og styreleder for den enkelte institusjon(Uddannelses- og Forskningsministeriet, 2018b).

Danske høyere utdanningsinstitusjoner mottarfra og med 2019 et grunntilskudd fra staten (seTilskuddsordning Danmark). Videreførelsen avfem prosent av grunntilskuddet er avhengig avoppfyllelsen av målene i den strategiske ramme-kontrakten. Ytterligere fem prosent er avhengigav en samlet kvalitetsmåling på den enkelte insti-tusjon.

Målene i de strategiske rammekontraktene erknyttet til kvantitative størrelser. Det er foreksempel et mål at Københavns Professionshøjskoleskal utvikle etter- og videreutdanningsaktiviteterav høy kvalitet i tettere samarbeid med profesjo-nene (Københavns Professionshøjskole & Uddan-nelses- og Forskningsministeriet, 2018). Det blirblant annet målt ved skolens omsetning av slikeaktiviteter. På samme måte har flere av de danskehøyskolene og fagskolene strategiske mål for sinaktivitet. Imidlertid nevner ingen av de åtte dan-ske universitetene livslang læring i sine mål i stra-tegiske rammekontrakter.

Tilskuddsordning Danmark

Fra 2019 innføres en ny tilskuddsordning for dan-ske høyere utdanningsinstitusjoner (Uddannel-ses- og Forskningsministeriet, 2018c). Tilskud-dene vil bestå av tre hoveddeler – grunntilskudd,aktivitetstilskudd, og resultatstilskudd.5 Diplôme d'Accès aux Etudes Universitaires


Grunntilskuddet har ikke tidligere vært en delav den danske tilskuddsordningen. Det består av25 prosent av lærestedenes utdanningstilskudd i2017 (Uddannelses- og Forskningsministeriet,2018c). Fem prosent av grunntilskuddet er avhen-gig av oppnåelse av strategiske mål. Ytterligerefem prosent er avhengig av en kvalitetsmåling påden enkelte institusjon (se Styring Danmark).

Institusjonene får et aktivitetstilskudd hvergang de produserer 60 studiepoeng. Tilskuddet erdifferensiert etter type utdanning, og etter hvor-vidt studiet tilbys på heltid eller deltid. Det vil si atdet er egne takster for videreutdanning. De eromtrent halvparten av taksten for heltidsstudier.Det reflekterer trolig at lærestedene mottar bru-kerbetaling for disse tilbudene.

Med den nye tilskuddsordningen innføres detet resultatstilskudd. Resultatstilskuddene består avto tilskudd basert på arbeid og studietid. De erhver for seg tillegg på opptil 5,6 prosent av aktivi-tetstilskuddet. Arbeidstilskuddet beregnes ut ifrasysselsettingsraten til uteksaminerte kandidater.Studietidstilskuddet blir gitt for studenter somfullfører innen tre måneder etter normert tid.

Det blir også gitt tilskudd for veiledning til fleksi-ble utdanninger på tilsvarende 1 900 NOK pr. delta-ger (Uddannelses- og Forskningsministeriet, 2018c).Fleksible utdanninger er tilrettelagte masterutdan-ninger hvor man kan sette sammen fag fra forskjel-lige studieretninger (Undervisningsministeriet,2018b). Det er et tilbud for de med et par års arbeids-erfaring. Se boks 5.3 for mer informasjon det offent-lige tilbudet av livslang læring i Danmark.

Styring Sverige

Svenske universiteter og høyskoler er formelt settoffentlige virksomheter, men styringen av UH-institusjonene skiller seg tydelig fra styring avandre offentlige virksomheter og direktorater. Desvenske UH-institusjonene er regulert i lovverketgjennom högskolelagen (1992:1434), högskoleför-ordningen (1993:100) og et årlig regleringsbrev (til-delingsbrev) (Strut, 2018). Universiteter og høy-skoler har større frihet enn andre offentlige virk-somheter til å disponere ressursene sine. Foreksempel har de anledning til å overføre midlerfra et budsjettår til et annet.

Boks 5.2 Livslang læring i Danmark

I Danmark deler man det offentlige tilbudet avlivslang læring i tre ulike kompetansenivåer. Deter allmenn-, yrkesrettet- og akademisk utdan-ning. Det finnes også tre former for offentligutdanningsstøtte, hvorav to er lønnsgodtgjørelseog én er studielån.

Almen Voksenuddannelse er det laveste nivåetav tre typer offentlig tilbud (Undervisningsmi-nisteriet, 2018b). Det er på nivå med norskgrunnskole, og alle over 18 år kan delta. Førman starter utdanningen får man en samtalemed en studieveileder. Undervisningen foregårfortrinnsvis på ett av 29 Voksenuddannelsescen-tre, men kan også bli gjort på arbeidsplassen.Utdanningen blir tilbudt som enkeltfag. Hvert årdeltar 90 000 i programmet, og antallet stiger.Deltagelsesavgiften varierer fra tilsvarende 150NOK til 1 500 NOK pr. fag.

Arbejdsmarkedsuddannelser (AMU) er denandre av tre typer offentlig tilbud. Kursene vareri snitt fire dager. Det finnes omtrent 130 skolersom tilbyr utdanningen. Kursene er laget forfaglærte og ufaglærte, men alle kan delta. Detinkluderer arbeidsledige, som har rett til seksukers gratis deltagelse. Kursene er både på hel-

tid og deltid og kan bli tatt ved siden av jobb.AMU utvikles i samarbeid med utdannings-departementet, læresteder og arbeidslivets par-ter. Lærestedene blir godkjent av departemen-tet. Rådet for Voksen- og Efteruddannelse (VEU-rådet) er sammensatt av partene i arbeidslivet(Undervisningsministeriet, 2018c). Departe-mentet er sekretariat. VEU-rådet rådgir departe-mentet om AMU og andre saker knyttet til kom-petanse. Det finnes også elleve Efteruddannelses-udvalg (EUD) for ulike bransjer. De er nedsattav arbeidslivets parter og godkjent av VEU-rådet.

EUD-ene utvikler AMU på bakgrunn avbehovet i bransjene. Deltagerbetaling for AMUer som regel 150–240 NOK pr. dag for målgrup-pen (VEU-center, 2018). Det vil si personer medutdanning opp til videregående yrkesfag. I snittutgjør brukerbetaling 15 prosent av kostnadeneved produksjon (Undervisningsministeriet,2018d). Myndighetene gir ikke tilskudd til lære-stedene for deltagere med utdanning utover detsom tilsvarer norsk videregående skole. De måderfor betale full pris.


I Sverige har Utbildningsdepartementet øversteansvar for å utvikle og implementere etter- ogvidereutdanningspolitikken (Fevolden mfl., 2018a).Myndighetene styrer gjennom måltall på eksame-ner eller gir oppdrag med et visst antall studieplas-ser innenfor utdanninger der det oppleves enmangel på uteksaminerte kandidater i arbeidslivet(Strut, 2018). Se boks 5.3 for en beskrivelse avhvordan Sveriges svar på fagskoleutdanning sty-res.

Finansiering Sverige

De svenske UH-institusjonene får to typer offent-lig tilskudd. Det ene tilskuddet finansierer utdan-ning på høyere og lavere akademisk nivå. Hele til-

skuddet er resultatbasert, og baseres på antall stu-denter og fullførte studiepoeng (Strut, 2018). Detandre tilskuddet finansierer forskning og doktor-grader. Tilskuddet tar utgangspunkt i tidligereoverføringer, og siden 2008 har kvalitetsmål sompubliseringspoeng, andel ekstern finansiering ogsamspill blitt innført.

Det finnes også andre eksempler på merdirekte finansiering av UH-sektoren, for eksempelat utvalgte svenske universiteter fikk tilsvarende36 millioner NOK til å styrke innsatsen på kunstigintelligens, eller at forskningsrådet Vinnovautlyste prosjekter for til sammen 91 millionerNOK for at svenske universiteter og høyskolerskulle utvikle sin samarbeidskapasitet (Vinnova,2018; Regeringskansliet, 2018).

Boks 5.2 forts.

Videregående voksen-, efter- og videreuddannelseer det tredje og høyeste nivået i det danskesystemet for livslang læring. Det tilsvarer høy-ere utdanning. Det finnes tre typer utdanning pådette nivået – Akademiuddannelse, Diplomud-dannelse og Masteruddannelse. Ved opptak måman ha fullført det som tilsvarer norsk videregå-ende skole og ha to års arbeidserfaring. Diplo-muddannelse krever i tillegg at man har fullførten Akademiuddannelse. Masteruddannelse kre-ver at man har fullført en bachelorgrad. Typiskvarer en utdanning i tre år og gir 60 studiepo-eng. Undervisningen er lagt opp slik at man kanta den ved siden av jobb. Utdanningene ermodulære, og man ta en eller flere moduler utenå gjennomføre en full utdanning (Ekspertgrup-pen for voksen-, efter- og videreuddannelse,2017). Deltagelsen ligger stabilt på rundt 20 000årselever i året.1 Det er deltagerbetaling.

I Danmark er det to typer offentlig lønns-godtgjørelse for yrkesaktive i utdanning – Sta-tens voksenudannelsesstøtte (SVU) og Videre- ogefteruddannelsesgodtgørelse (VEUG) (Uddannel-ses- og Forskningsministeriet, 2018a; Undervis-ningsministeriet, 2018e). For å kvalifisere tilVEUG kan man ikke ha utdanning utover detsom tilsvarer norsk videregående nivå. For åkvalifisere til SVU må man som regel være over25 år og ha jobbet det siste halvåret. Man kanogså ha vært i fødselspermisjon, mottatt syke-penger eller fått dagpenger. Begge ordningenegir støtte lik den danske dagpengesatsen. Manfår 90 prosent av nåværende lønn opptil tilsva-

rende 5 400 NOK i uken. Summen reduseresved deltidsutdanning. Godtgjørelsen kan gis tilbåde arbeidstager og arbeidsgiver. Alle arbeids-givere er med å finansiere VEUG gjennomArbejdsgivernes Uddannelsesbidrag. Bidraget erpå 3 400 NOK pr. fulltidsansatt i 2018 (DanskIndustri, 2018). Det ga til sammen 6,4 milliarderNOK i inntekter til fondet i 2017 (AUB, 2017).Samme år hadde fondet 4,8 milliarder NOK iutgifter.

En ekspertgruppe leverte i juni 2017 rappor-ten Nye kompetencer hele livet til den danskeregjeringen. I november samme år ble en tre-partsavtale inngått på bakgrunn av rapporten.Avtalen inneholder 81 initiativer som skal gjen-nomføres over fire år (Regeringen, 2017). Initia-tivene koster til sammen tilsvarende 3,2 milliar-der NOK (Beskæftigelsesministeriet, 2018).Blant annet skal regjeringen og partene iarbeidslivet opprette et omstillingsfond tilsva-rende 500 millioner NOK (Regeringen, 2017).Ytterligere 530 millioner NOK går til å styrkekvaliteten på AMU-kurs, blant annet ved å øketakstene. Antall kurs skal ned fra 3 200 til 800.Samtidig skal 860 millioner NOK betales tilbaketil arbeidsgivere fra AUB. Deltagelsen i AMUsteg fra 631 000 gjennomførte kurs i 2007 tilover én million i årene etter finanskrisen i 2008.Etter det har tallet falt til 465 000 i 2017.

1 Korte kurs regnes om til årsenheter. For eksempel utgjørtolv elever i et månedslangt kurs én årselev.


Styr- og resursutredningen har foreslått å samleutdannings- og forskningstilskuddene i en størregrunnbevilgning (SOU 2019: 6). Ulike former forstyringsdialog skal forslagsvis erstatte noen kon-kurranseelementer. Fireårige avtaler som komple-menterer tildelingsbrevene skal sørge langsiktig-het og forutsigbarhet i styringen av sektoren.

5.3.3 Offentlige subsidier av privat tilbud

Framfor å lage tilbudet selv kan myndighetenesubsidiere private leverandører av livslang læring.Da kan prisen i markedet bli lavere enn den ellersville vært og tilbudet større. Vi har ikke lykkes i åfinne komparative studier av forskjellige landssubsidieordninger. I stedet ser vi på enkeltland.

Det er vanlig at private høyere utdanningsinsti-tusjoner mottar offentlig støtte. I Norge er det 17private høyskoler som er offentlig akkrediterte ogmottar offentlig støtte. Det er betydelig variasjon ihvor stor andel statlige tilskudd utgjør av derestotale inntekter (Grimstvedt, 2017). Barratt Duemusikkinstitutt får 89 prosent av sine inntekter fra

staten. For BI er det samme tallet 18 prosent. Forflere private høyskoler utgjør statstilskudd enstørre andel av inntektene enn det gjør for offent-lige universiteter og høyskoler.

I Norge subsidierer myndighetene studiefor-bund. Det er ideelle organisasjoner med voksen-opplæring som formål. I Norden, Tyskland ogØsterrike er folkehøyskolene eksempler på pri-vate organisasjoner som subsidieres av det offent-lige.

I Østerrike er voksen læring i stor grad finan-siert av myndighetene, selv om leverandørene erideelle organisasjoner (GHK Consulting, 2011).Landet har et omfattende tilbud av opplæring forvoksne utenfor den formelle utdanningssektoren.1 755 ideelle organisasjoner driver med voksen-opplæring i Østerrike.

5.3.4 Godkjenning av ikke-formell opplæring

I 2005 ble et europeisk kvalifikasjonsrammeverkfor høyere utdanning vedtatt – det såkalte

Boks 5.3 Yrkeshögskolan

I Sverige tilbys en rekke yrkesrettete utdannin-ger på et høyere nivå enn videregående opplæ-ring, gjennom rammeverket Yrkeshögskolan(Myndigheten för yrkeshögskolan, 2018a). Pri-vate utdanningsaktører, enkeltpersoner, kom-muner, fylker eller UH-institusjoner kan søkeMyndigheten för Yrkeshögskolan om å tilby YH-utdanninger. Det er omtrent 40 000 studenter påYrkeshögskolan og utdanningene er som regelett- eller toårige.

Styring av yrkeshögskolan

Myndigheten för Yrkeshögskolan har ansvar for ågranske kvaliteten på utdanningen og fører til-syn av tilbyderne (Myndigheten för yrkeshög-skolan, 2018b). Videre styrer de Yrkeshögskolanslik at tilbudet av utdanninger skal samsvaremed arbeidslivets kompetansebehov. Dette sik-res ved at hver utdanning må påvise at det eretterspørsel etter de uteksaminerte kandida-tene. Yrkeshögskolan er et virkemiddel som skalknytte behovet i næringslivet bedre sammenmed tilbudet av arbeidskraft. Derfor jobberdirektoratet både med akkreditering og kvalitet,men også med strategi og dimensjonering. Et

interessant trekk ved Yrkeshögskolan er atarbeidsgiverne er med både i planlegging oggjennomføring av utdanningene, særlig gjen-nom faget Lärande i Arbetslivet (LIA) som i sinhelhet er lagt til en arbeidsplass.

Finansiering av yrkeshögskolan

Når Myndigheten för Yrkeshögskolan beslutterhvorvidt en tilbyder bør få starte opp en utdan-ning, avgjøres det også om utdanningen skalvære statsstøttet. Studietilbud som støttes av sta-ten skal være gratis. Støtten bestemmes sja-blongmessig, men dersom dokumenterte fak-tiske utgifter overstiger sjablongbeløpet kanstøtten økes. Aktører som får godkjenning til åstarte opp en utdanning, men som ikke får til-skudd, har anledning til å tilby YH-utdanningmot en studieavgift.

Tilbyderne kan søke et oppstartstilskudddersom et nytt studietilbud står i fare for å ikkekunne starte opp på grunn av for få deltagere. Islike tilfeller kan det finansieres opp til femtomme studieplasser. Dette er ment å sikre atarbeidslivet ikke går glipp av kompetanse fordiutdanninger faller bort.


Bologna-rammeverket. Deltagerlandene forplik-tet seg samtidig til å utarbeide og innføre nasjo-nale kvalifikasjonsrammeverk for høyere utdan-ning i sine respektive land. Et kvalifikasjonsram-meverk er en oversikt over kompetansenivåer.Kvalifikasjonsrammeverk gir en generell beskri-velse av kvalifikasjonene kandidater skal ha etterfullført utdanning på et gitt nivå.

I det norske kvalifikasjonsrammeverket er detsyv nivåer, fra grunnskole til doktorgrad. I Norgeer all formell opplæring plassert inn i det nasjo-nale kvalifikasjonsrammeverkets nivåer. Kvalitets-kravene til de ulike nivåene er regulert av forskrif-ter. I 2008 ble det etablert et europeisk kvalifika-sjonsrammeverk for livslang læring (EQF). Hen-sikten med EQF er å gi en overordnet ramme somenkeltlands nasjonale kvalifikasjonssystemer hen-viser til.

I Norge er ikke-formell opplæring ikke satt inni et slikt rammeverk. Kvalitetsnivået reguleresikke av forskrifter, slik tilfellet er for formellutdanning. Andre land innplasserer kompetansefra ikke-formell opplæring i sine kvalifikasjons-rammeverk. Det gjelder for eksempel Irland,Skottland, Nederland og Sverige.

Fra og med 2016 har det vært mulig for privatetilbydere å bli godkjent i det svenske kvalifikasjons-rammeverket (Sandberg, 2016). For å bli godkjentmå tilbydere vise at deltagere får kompetanse til-svarende læringsutbyttebeskrivelsene i ramme-verket. Åtte tilbud har blitt godkjent siden begyn-nelsen av 2016 (Sveriges referensram för kvalifi-kationer, 2019). Tilbudene har blitt godkjent pånivå 4–6 i Sverige, fra videregående opplæring tilbachelor-/fagskolegrad.

I Danmark er det snart mulig å innplassereikke-formell opplæring i det danske kvalifikasjons-rammeverket. I et notat skisserer DanmarksAkkrediteringsinstitution et forslag til en søknads-ordning for tilbydere som ønsker å bli godkjent(Danmarks Akkrediteringsinstitution, 2019). Deforeslår blant annet at søknader må beskrivelæringsutbytte. Videre foreslår de krav om at opp-læringen har vært tilbudt i minst fem år, eller tilsammen 30 ganger. Det er tenkt at søkere skalfinansiere administreringen av ordningen med etgebyr på tilsvarende 19 000–26 000 NOK.

New Zealand åpnet nylig opp for å knytte inter-nasjonale nettbaserte kurs, kalt Nanodegrees, tildet nasjonale kvalifikasjonsrammeverket (NZQA,2018a; NZQA, 2018b). Den nasjonale kvalifika-sjonsmyndigheten NZQA vil gjøre det lettere forbedrifter å opprette kurs i samarbeid med utdan-ningsinstitusjoner, som også å bli studiepoenggi-vende (Hipkins, 2018). Kursene kan være interna-

sjonale og opprettet av aktører utenfor landetsegne grenser (NZQA, 2018c). NZQA bestemmerhvilke utdanningsinstitusjoner som skal ha myn-dighet til å vurdere kvalitet og det faglige nivåetpå kursene, og hvilke kurs som er poenggivende.

I 2016 opprettet Harvard og MIT en ny univer-sitetssertifisering som kalles MicroMasters (Buhl& Andreasen, 2018). MicroMasters tilbys gjen-nom den nettbaserte læringsarenaen edX, og kanbeskrives som kortere kurs med et kunnskap-snivå tilsvarende høyere utdanning i det euro-peiske kvalifikasjonsrammeverket (EDX, 2018a).Kursene er rettet mot næringslivet. Det er flereuniversitet som tilbyr og anerkjenner MicroMas-ters, deriblant Harvard, MIT, Berkeley, AustralianNational University, Caltech og Imperial CollegeLondon (Williams, 2017; EDX, 2018b). Ved beståttkurs tildeles et digitalt diplom. Diplomet i seg selvresulterer ikke i studiepoeng, men kan brukes tilopptak på mastergradsutdanninger på universitetsom anerkjenner kurset (EDX, 2018a).

I Norge er det ikke mulig å innplassere ikke-formell opplæring i NKR, men innplassering harblitt behandlet av et offentlig utvalg (Ellertsen,2015) (se kapittel 4.2.2).

5.4 Samspill mellom tilbud og etterspørsel

Universiteter og høyskoler har ansvar for å tilbyutdanning som er relevant og etterspurt i arbeids-livet. Likevel kan tilbydere av utdanning mangleinformasjon om hva som blir etterspurt. For å økerelevansen av tilbudene, jobbes det i mange landmålrettet med å øke dialogen og samspillet mel-lom tilbydere og etterspørrere. Ulike typer virke-midler for koordinering benyttes.

Opplæringsfond (kapittel 5.2.6) er et eksempelpå et virkemiddel som styrker samarbeid mellomarbeidslivets parter, både når det kommer tilutdanning og opplæring, men også andre politikk-områder (Cedefop, 2009a). I Danmark hararbeidslivets parter fått en framtredende rolle ikompetanseutviklingen, for eksempel gjennomIndustriens Kompetenceudviklingsfond (Olofson,2011).

I Norge driver flere aktører med koordineringmellom UH-sektoren og næringslivet. Eksemplerpå slike aktører er Råd for samarbeid med arbeids-livet (RSA), innovasjonsselskap hvor Siva er med-eier og det offentlige klyngeprogrammet Norwe-gian Innovation Clusters, som eies og drives avSiva, Forskningsrådet og Innovasjon Norge (sekapittel 3.5).


Mange land tilrettelegger for innovasjon ogkompetanse i fagorganer, direktorater eller orga-nisasjoner som gjennom forskning og utvikling,koordinering av tilbud og etterspørsel eller påvirk-ning av politiske prosesser tilrettelegger for kom-petanseheving. Slike nettverk kan arbeide regio-nalt som for eksempel Tillväxtverket i Sverige ellerSiva i Norge, eller nasjonalt som svenske Vinnovaog Innovasjon Norge. Koordineringsarbeid kanogså foregå på tvers av landegrenser. Learningand Work Institute i Storbritannia er et eksempelpå en nasjonal medlemsorganisasjon som kommu-niserer de personlige, økonomiske og sosiale for-delene som følger med livslang læring.


For å stimulere til livslang læring har de flesteindustrialiserte land innført offentlige tiltak for åøke deltagelsen. Slike offentlige tiltak kan rettesbåde mot tilbydere og etterspørrere av kompe-tanse.

Det er store forskjeller mellom europeiskeland når det kommer til voksnes deltagelse i for-mell utdanning og ikke-formell opplæring. Norgehar en deltagelsesrate på rundt 60 prosent ifølgede europeiske undersøkelsene, og det er denfjerde høyeste i Europa. Når det kommer til tidbrukt på formell utdanning og ikke-formell opplæ-ring blant de som deltar, ligger Norge klart underdet europeiske gjennomsnittet.

Offentlige tiltak rettet mot etterspørrere avlivslang læring kan enten være finansielle ellerikke-finansielle. Ikke-finansielle tiltak er ofteregelverk om rettigheter til utdanning og opplæ-ring, samt offentlig veiledning og informasjon.Dette kan for eksempel være rett til utdannings-permisjon og lærlingordninger, lån og stipend,lønnsgodtgjørelse for bedrifter eller skattefra-dragsordninger. Som regel fungerer én ordning isamspill med minst en annen ordning. For eksem-pel har man i Østerrike individuelle videreutdan-ningskontoer hvor man kan sette av penger tilopplæring. Sparer man lenge nok mottar man etstipend, og man kvalifiserer til et offentlig subsidi-ert lån for å finansiere egen utdanning. Da kanman ta utdanningspermisjon for å studere hos enoffentlig utdanningsinstitusjon. Tiltakene rettetmot etterspørrere er relativt like mellom sammen-lignbare land i Europa.

Ordninger for offentlige støtte av tilbydere ervanskeligere å sammenligne på tvers av land.Flere land har et særegent tilbud som ikke utenvidere er overførbart til norske forhold. I Europaer det vanlig at myndighetene fullfinansierergrunnleggende opplæring, men i høyere utdan-ning er det vanligere med studieavgift, selv ioffentlige institusjoner. I Norge og resten av Nor-den er det vanlig at høyere utdanning ved offent-lig institusjoner er gratis.

Finansieringssystemet i utdanningssektorenpåvirker insentivene for å tilby utdanning og opp-læring. Sverige og Danmark har i langt størregrad enn Norge en resultatbasert finansiering avuniversitetene og høyskolene. Det gjør at myndig-hetene har kraftigere virkemidler enn vi har iNorge til å påvirke UH-sektorens tilbud i retningav arbeidslivets behov.

Noen land har systemer for å innplassere ikke-formell kompetanse i sine nasjonale kvalifika-sjonsrammeverk. Det gjelder for eksempel Irland,Skottland, Nederland og Sverige. I Danmark erdet snart mulig for tilbydere å søke om å få ikke-formelle opplæringstilbud innplassert i det dan-ske kvalifikasjonsrammeverket. I Norge er detteforeløpig ikke mulig, og det nasjonale kvalifika-sjonsrammeverket omfatter kun formell kompe-tanse. Noen land, slik som New Zealand og USA,har systemer som kvalitetssikrer små, internasjo-nale nettbaserte kurs slik at de kan brukes vedopptak hos ordinære utdanningsinstitusjoner.

For å sikre samspill mellom tilbud og etter-spørsel av livslang læring, tilrettelegger mangeland for innovasjon og kompetanse gjennom detoffentlige virkemiddelapparatet.

Det er krevende å sammenligne helheten iulike lands kompetansepolitikk fordi politikkenspenner over flere felt og sektorer. For å få et merhelhetlig blikk kan det være interessant å se nær-mere på hvilke utredninger og trender som gjørseg gjeldende i et enkelt lands system for livslanglæring. Som nordiske velferdsstater har Sverigeog Norge mange likhetstrekk. Det har i de sisteårene vært gjennomført en rekke utredninger iSverige som er relevante i det norske arbeidetmed livslang læring. De utredningene som ermest relevant sett i lys av denne NOU-en er omtalti boks 5.4.


Boks 5.4 Utredninger i Sverige

Det er krevende å sammenligne helheten i ulikelands kompetansepolitikk fordi det spenner overflere politikkfelt og sektorer. For å få et mer helhet-lig blikk kan det være interessant å se nærmere påhvilke utredninger og trender som gjør seg gjel-dende i et enkelt lands system for livslang læring.Som nordiske velferdsstater har Sverige og Norgemange likhetstrekk. Det har i de siste årene værten rekke utredninger i Sverige som er relevante idet norske arbeidet med livslang læring. De utred-ningene som er mest relevant sett i lys av denneNOU-en er omtalt nedenfor.

Styr- og resursutredningen (Strut) la 1. feb-ruar 2019 fram SOU 2019: 6 En långsiktig, sam-ordnad och dialogbaserad styrning av högskolan.Utredningens mandat var å gjøre en helhetliggjennomgang av systemet for styring og finansi-ering av UH-sektoren. I tillegg til de mer gene-relle trekkene ved et framtidig finansieringssys-tem, kommer Strut også inn på de høyere utdan-ningsinstitusjonenes rolle i et system for livslanglæring og hvordan livslang læring bør tilgodeses ifinansieringssystem. Blant annet blir det påpektat utdanningsinstitusjonenes ansvar for de yrkes-aktives ikke-formelle opplæring bør tydeliggjø-res. Utredningen ser på oppdragsutdanning ogåpen nettbasert utdanning som viktige instru-menter for å styrke institusjonenes arbeid medlivslang læring. De mener også at dersom regje-ringen ønsker å prioritere noen former for utdan-ning over andre så er dette en utdanningspolitiskbeslutning som det åpent bør gjøres rede for.Utredningen foreslår at fortbildning (ikke-for-mell) og vidareutbildning (formell) skal tas inn ihögskolelagen som ansvarsområder på lik linjemed utdanning på lavere og høyere grads nivå.

Valideringsdelegationen 2015–2019 er et parts-sammensatt ekspertutvalg som har i oppdrag ådrive utviklingsarbeidet med systemet for valide-ring. Med validering menes synliggjøring oganerkjennelse av kompetanse, uavhengig avhvordan individet har anskaffet denne kompetan-sen. Med SOU 2017: 18, En nationell strategi förvalidering, følger Sverige opp EUs anbefaling omat alle medlemstater bør ha innført et system forvalidering av ikke-formell og uformell læringinnen 2018. I Norge er dette kjent som realkom-petansevurdering. SOU-en har definert personeri omstilling, personer med kompetanse fra utlan-det, personer som vil ta mer utdanning og de somer yrkesaktive som sine viktigste målgrupper. Idelegasjonens andre utredning, Validering i hög-skolan – för tillgodoräknande och livslångt lärande(SOU 2018: 29), er det UH-sektoren som er vekt-

lagt og de kommer med følgende forslag for atflere skal få benyttet sin tidligere læring innenforhøyere utdanning:– Et nytt mer fleksibelt og generøst regelverk

for anerkjennelse av kompetanse.– Bedre rapportering på avkorting av opplæ-

ringsløp.– Et langsiktig oppdrag til Universitets- och

högskolerådet om utvikling av metoder ogbedømmingskriterier.

– Kompensasjon for avkorting basert på real-kompetansevurdering.

– Oppfølgning og tilsyn av institusjonenesarbeid på området.

– Åpne for avkorting innen oppdragsutdanning.– Forhåndsbeskjed om avkorting.

Utredningen för hållbart arbetsliv över tid er etoffentlig utvalg som ble satt ned av Arbetsmark-nadsdepartementet for å blant annet styrke mulig-hetene for et fleksibelt arbeidsliv. Målet med utred-ningen var å skape et mer bærekraftig arbeidslivmed lavere risiko for sykdom og arbeidsledighet.De tok for seg hvordan et alterneringsår, altså etslags friår eller annerledesår, kan øke arbeidsta-gernes mulighetsrom for utvikling og omstilling.Utredningen handler om omstilling og balansenmellom arbeid og fritid (SOU 2018: 24). Utrednin-gen vektlegger hvordan denne balansen kan bru-kes til å håndtere samfunnsproblemer og velferds-behov, og sørge for at omstilling skjer i tide. De sernærmere på hvordan en ordning med friår kan seut i praksis og på andre lands erfaringer med lig-nende ordninger. Utredningen har også nyliglevert Tid för trygghet (SOU 2019: 5) som handlerom arbeidstagerrettigheter.

Arbetsmarknadsutredningen nedsatt av Arbets-marknadsdepartementet ser på hvordan ulikesamfunnsendringer vil forandre arbeidsmarkedet iårene som kommer. Analysene er samlet i Effek-tivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandetför fremtidens arbetsmarknad (SOU 2019: 3).Utredningen finner at forandringene har et høyttempo og stiller krav til arbeidsstyrkens omstil-lingsevne. Analysene er interessante for norskkompetansepolitikk. De foreslår å etablere ennasjonal myndighet med ansvar for kompetanse-politikken, og henter inspirasjon fra KompetanseNorge. Utredningen kommer også med forslagom at regionene skal få ansvar for å utarbeideprognoser og analyser for kompetansebehov, samtfølge opp disse behovene gjennom å koordinerearbeidet kommuner og utdanningstilbydere gjørfor livslang læring.


Kapittel 6

Framtiden

Samlet sett er Norge godt rustet til å møte framti-den (Meld. St. 29 (2016–2017)). Mange deltar iarbeidslivet, vi har store naturressurser, en kom-petent arbeidsstyrke og solide statsfinanser. Tiltross for dette, står vi overfor utfordringer fram-over. Det siste tiåret har produktivitetsvekstenvært svakere, enn tidligere tiår. Denne utviklingenforsterkes av at olje- og gassektoren ikke løfterveksten i norsk økonomi i samme grad som tidli-gere. Dette er utfordrende da det er nødvendigmed økt produktivitet om velstandsnivået skalholde seg (Meld. St. 29 (2016–2017)).

Den teknologiske utviklingen, i form av digita-lisering og automatisering, bidrar til at vissearbeidsoppgaver etter hvert kan utføres av maski-ner. Denne utviklingen kan redusere behovet foryrker i den midtre delen av lønnsfordelingen. Detkan dermed bli mer krevende for arbeidstageremed kort utdanning eller lite formell kompetanseå finne nytt arbeid. Dette er urovekkende etter-som et viktig fellestrekk blant mange av dem somfaller utenfor arbeidslivet nettopp er lav kompe-tanse, eller kompetanse som ikke passer medarbeidslivets behov. Faktorer som innvandring ogdemografiske endringer påvirker også behovet forkompetanse og ferdigheter i befolkningen av ulikegrunner.

Dette er tematikk som beskrives ytterligere idette kapitlet. Kapittel 6.1 går nærmere inn påanalyser som beskriver framtidens kompetanse-behov. I kapittel 6.2 beskrives sentrale trekk vedden teknologiske utviklingen i samfunnet ogeffektene av det. I kapittel 6.3 og 6.4 beskriveshvordan henholdsvis innvandring og demogra-fisk utviklingen påvirker samfunnets kompetanse-behov. Kapittel 6.5 gir en oppsummering av kapit-let.

6.1 Framtidens kompetansebehov

Analyser av framtidsbildet og behovet for omstil-ling i Norge viser at vi må regne med store

endringer i kompetansebehovene framover. I rap-porten som beskriver Norges framtidige kompe-tansebehov (NOU 2018: 2) konkluderer Kompe-tansebehovsutvalget (KBU) med at det er behovfor at kompetansenivået heves. At mange ungeikke fullfører videregående opplæring er blantnoen av utfordringene utvalget identifiserer. Utval-get framhever også at digitalisering og automati-sering vil endre kompetansebehovene og arbeids-markedet i framtiden. Dette kapitlet gjennomgårnoen sentrale analyser som ser på framtidas kom-petansebehov i Norge.

6.1.1 Scenarioanalyser av framtidens kompetansebehov

På oppdrag fra KBU har Samfunnsøkonomisk ana-lyse beskrevet framtidens tilbud og etterspørselav kompetanse ved å bruke scenariometodikk.Scenarioene som blir lagt fram påvirkes av sikreog usikre endringskrefter. De sikre endringskref-tene er klimaendringer, demografiske endringerog teknologisk utvikling (Eggen mfl., 2018). Dissekreftene påvirker kompetansebehovet i Norgeuansett framtidsbilde.

Selv om scenarioanalysene viser at framtidsbil-det er usikkert, og at det er vanskelig å hevde hvaframtiden bringer, peker alle scenariene i sammeretning. Utviklingstrekkene er at arbeidstagerneskompetanse vil bli avgjørende, og at kompetansenavhenger av hvilke varer og tjenester samfunnetetterspør. Dette fordi ulike varer og tjenester kre-ver ulike kompetanser. Med andre ord handlerdet ikke bare om å ha riktige mengde kompe-tanse, men også riktige type kompetanse.

Ettersom utviklingstrekkene tilsier en utvik-ling i retning av et samfunn med større mangfold,høyere grad av kompleksitet og hurtigeendringer, er det grunn til å tro at det er viktigmed et system som ivaretar behovet for endringer– særlig kompetansebehovet.


6.1.2 Kompetansebehovsutvalgets prognoser

Tradisjonelt har befolkningen i Norge vært bedreutdannet enn jevnaldrende i de fleste andre land,men det er ikke lenger tilfelle for de yngre genera-sjonene (Meld. St. 29 (2016–2017)). Selv om enhøy andel av den norske befolkningen har høyereutdanning, er det forholdsvis få som har lang høy-ere utdanning. Samtidig har en betydelig andel avbefolkningen kun grunnskole som høyeste full-førte utdanning. Hva gjelder videregående opplæ-ring, er frafallet større enn i de fleste sammenlign-bare land. Gjennomføringsgraden har ligget sta-bilt siden midten av 1990-tallet, men med en litenbedring de aller siste årene (Meld. St. 29 (2016–2017)).

KBU kom i februar 2019 ut med sin andre rap-port, der de løfter fram flere utfordringer for kom-petansepolitikken. KBU legger til grunn at utdan-ningssystemet og arbeidslivet i Norge samlet setter velfungerende, og at dette har bidratt til at vihar høy grad av sysselsetting og en arbeidsstyrkemed høyt kompetansenivå (NOU 2019: 2). Det erlikevel stadig behov for bedring i kompetanseni-vået, og KBU identifiserer åtte hovedutfordringerfor kompetansepolitikken:– For mange går ut fra grunnskolen med svake

ferdigheter og lav kompetanse.– Det er for mange som ikke fullfører videregå-

ende opplæring og som ikke oppnår en stabiltilknytning til arbeidslivet.

– Teknologisk og samfunnsmessig utvikling gjørat kompetanse må utvikles og fornyes.

– Mange arbeidstagere deltar i for liten grad iopplæringsaktiviteter i arbeidslivet og etter- ogvidereutdanning.

– Økende levealder innebærer at flere må bidramer i arbeidslivet for å finansiere velferdssta-ten. Det øker behovet for påfyll av kompetansefor alle arbeidstagere uavhengig av alder.

– Mobilitet over landegrensene gir usikkerhetom framtidig tilgang på kompetanse.

– Det er vedvarende mangler på kvalifisertarbeidskraft innen noen yrker, særlig i helse-og omsorgssektoren, grunnskolelærere, IKT,samt fagarbeidere til bygg og anlegg.

– Arbeidslivsrelevansen bør bli bedre i mangehøyere utdanninger.

Selv om Norge har et arbeidsliv med høy produk-tivitet og høyt lønnsnivå, skjer det også raske oms-tillinger der visse yrker forsvinner og andre opp-står. Ifølge KBU vil humankapital forvitre raskerefor dem som mister jobben sin. De mener at dette

tilsier et økt behov for læring, gjennom arbeid ogetter- og videreutdanning (NOU 2019: 2). Depeker på at digitaliseringen av arbeidslivet oghverdagen for øvrig gjør at evnen til å tilegne segdigital kompetanse blir sentral for å lykkes medomstilling, både for individer og virksomheter.Uavhengig av utdanningsnivå må alle regne medendringer i arbeidsoppgaver og krav om å tilegneseg ny kompetanse hele livet. KBU mener at godegrunnleggende ferdigheter er en forutsetning forå kunne lære hele livet. Dette gjelder flere områ-der, inkludert kognitive, sosiale og emosjonelleferdigheter.

Det er derfor urovekkende at mange arbeids-tagere i liten grad deltar i opplæring i arbeidslivet(NOU 2019: 2). Selv om forskjellen i deltagelse iopplæringsaktiviteter er liten mellom ulike sosio-økonomiske lag, sammenlignet med de flesteandre land, er det slik at de med lavest utdanningog svakest ferdigheter er de som deltar minst iopplæringsaktiviteter. Denne gruppen kan risi-kere å falle ut av arbeidsmarkedet ved omstillin-ger og endringer i kompetansebehovet. Selv omkompetansefornyelse ser ut til å være viktig, erdet et paradoks at det finnes for lite kunnskap omhvilke typer læringsaktiviteter som er effektive,og hvorvidt tilbudet av opplæringsaktiviteter fak-tisk speiler virksomhetenes og den enkeltesbehov.

En annen sentral utfordring er demografiskeendringer. Økende levealder og flere eldre ibefolkningen betyr at arbeidstagerne fram i tid måjobbe lenger og mer produktivt for å kunne opp-rettholde dagens pensjonsnivå. For å kunne gjøredette er det en forutsetning at arbeidstagereutvikler sin kompetanse på veien. Mulighetene ogbehovene for å lære hele livet er dermed viktigesett ifra et demografisk perspektiv. I så måte erdet viktig å hjelpe personer som har falt utenforarbeidslivet, slik at de kan bidra til positiv økono-misk aktivitet.

I et regionalt perspektiv er knapphet på en deltyper kompetent arbeidskraft hemmende for ver-diskapning og sysselsetting (NOU 2019: 2). Denneproblematikken rammer hele landet, men regio-nene er mest utsatt. Årsaken til dette er sammen-satt, men KBU påpeker få studieplasser i distrik-tene, svak rekruttering til utdanning, lav fullfø-ringsgrad og misforhold mellom utdanning ogbehovene i arbeidslivet.

Hva gjelder arbeidslivsrelevansen i høyereutdanninger, har norske studenter vanligvis godovergang til arbeidsmarkedet (NOU 2019: 2). Deter likevel slik at studenter fra visse utdanningerhar problemer med å komme seg inn på arbeids-


markedet. Økt arbeidslivsrelevans kan bedres vednær kontakt med arbeidslivet i utarbeidelse av stu-dieprogrammer og i gjennomføring av undervis-ningen. Ettersom arbeidsmarkedet endres og blirmer sammensatt, er det grunn til å tro at det vil bliet økende behov for tverrfaglig kompetanse fram-over. KBU argumenterer for at utdanningsinstitu-sjonene bør få større handlefrihet til å økearbeidslivsrelevansen, særlig på masternivå. Ogsåbehovet for fagarbeidere er økende. Navsbedriftsundersøkelse viste at mangelen påarbeidskraft er størst innenfor eiendomsdrift, for-retningsmessig og faglig tjenesteyting. I dennenæringen er mangelen estimert til 12 800 perso-ner. Det er også høy mangel innen helse- og sosi-altjeneste med 10 200 personer. Hva gjelderenkeltyrker, viste undersøkelsen at det er størstmangel innen ulike helseyrker som sykepleiere,på tømrere og snekkere, samt yrker innen it somprogramvareutviklere og systemanalytikere (Nav,2018d).

6.2 Teknologisk utvikling

Dette kapitlet går inn på noen av hovedtrekkeneved den teknologiske utviklingen i dag, samthvilke endringer den fører med seg.

Samfunnet har gjennom historien stått overforstore teknologiske omveltninger som har førtmed seg nye produksjonsmetoder, økt produktivi-tet og høyere levestandard. I tråd med dagens tek-nologiske utvikling ser vi at digital kompetanse iøkende grad er et krav i samfunnet og arbeidsli-vet. Eurostat (2018) anslår at 75 prosent av norskearbeidstagere brukte data og internett i jobben sini 2017. I 2010 var andelen 67 prosent. Andelensom benytter seg av data og internett i dagligliveter enda høyere.

Det kommer stadig mer teknologi på arbeids-plasser som gjør at kravene som stilles overforarbeidstagerne endres, og de ansatte må lære segå bruke den nye teknologien. Denne utviklingengjør at en rekke bedrifter og arbeidstagere måomstille seg, i tillegg til at det er noen yrker detikke lengre blir behov for. Automatisering av ulikeyrkesgrupper krever at disse arbeidstagerne måtilegne seg nye ferdigheter og kompetanse.

6.2.1 Teknologiske endringer før og nå

Samfunnet har gjennom historien stått overforstore teknologiske omveltninger. Den førsteindustrielle revolusjon (1770–1870) kom meddampmaskinen og kull. Man gikk fra jordbruks-

samfunn til industrisamfunn, og fra håndverk ogmuskelkraft til fabrikker og maskinkraft. Revolu-sjonen førte også til økonomisk vekst, urbanise-ring, og utbygging av kommunikasjon/infrastruk-tur. Den andre industrielle revolusjon (1870–1970) førte til endringer basert på de teknolo-giske gjennombruddene som fulgte av at man toki bruk elektrisitet som energikilde i industri ogsamfunnsliv. Den tredje industrielle revolusjon(1970–) er drevet av utviklingen av informasjons-teknologi. Denne teknologien gjør det mulig medmer effektiv kommunikasjon, produksjon ogtransport, og har hatt stor påvirkning på lokalise-ring av arbeidsplasser.

Noen mener også at vi nå står overfor denfjerde industrielle revolusjonen (Andreassen,2016). Det vil føre til endringer som er større ogmer omfattende for arbeids- og samfunnslivet ennvi har sett tidligere. Ny teknologi kan erstattearbeidsoppgaver som tidligere var ansett som van-skelige å automatisere. Tilgjengeligheten til storedatamengder, kunstig intelligens og kraftige pro-sessorer gjør at teknologien kan brukes på nyeområder, og vil føre til endringer i en skala manikke tidligere har sett (Frey & Osborne, 2017).

Dagens teknologiske endringer skjer med høyhastighet. Moores lov1 er et av flere kriterier somtilrettelegger for eksponentiell vekst innen roboti-sering og digitalisering. Det økonomiske utfalletav den teknologiske utviklingen har vært at detglobale volumet av data og evnen til å utnytte datagrovt sett har doblet seg hvert år eller hvert andreår (Pajarinen mfl., 2014). Boken The Fourth Indus-trial Revolution (Schwab, 2016) trekker fram has-tighet som en av grunnene til at vi står overfor enstørre omstilling enn før.

6.2.2 Kompetansekrav og yrkesstruktur

I senere tid har det vært mye oppmerksomhet ret-tet mot i hvordan den teknologiske utviklingenpåvirker dagens yrkesstruktur og sysselsetting.Det synes å være en utbredt oppfatning at teknolo-giske endringer vil medføre til dels omfattendeomstrukturering i arbeidsmarkedet i årene fram-over, og at ulike arbeidsoppgaver og yrkesgrup-per blir rammet forskjellig.

Man antar at det vil bli økt etterspørsel etterkompetanse og ferdigheter som er komplemen-

1 Moores lov ble framsatt i 1965 av Gordon Moore, som varen av Intels grunnleggere. Den sier at antall transistorer pået areal dobles hver 24. måned. Dette medfører redusertekostnader og høyere effektivitet i en prosessor. Opprinne-lig mente Moore at loven ville gjelde til 1975 (Larsen,2015).


tær til ny teknologi, og som vil medføre vekst iandelen av høykompetente jobber i den øvredelen av inntektsfordelingen. På den annen sideantar man at yrker som inneholder stor grad avrutineoppgaver i økende grad vil bli automatisert.Det kan medføre at antallet sysselsatte i disseyrkene går tilbake. Dette gjelder ikke bare de somhar manuelle rutineoppgaver i industrien, menogså yrkesgrupper i midtsjiktet av inntektsforde-lingen som har arbeidsoppgaver som krever spe-sifikk kompetanse. Dette omtales ofte som enpolarisering av arbeidsmarkedet, og handler om atjobbene i midtsjiktet av inntektsfordelingen ser uttil å forsvinne relativt til de på bunnen (som kre-ver lite kompetanse) og de på toppen (som krevermye kompetanse) (Autor, 2015).

I en analyse av data fra 16 europeiske land fin-ner man at denne utviklingen nå skjer både innenden enkelte næring og på tvers av næringer. Manantar at dette vil skape regionale ubalanser i tilbudog etterspørsel etter kompetanse og arbeidskraft,avhengig av blant annet urbaniseringsgrad ognæringsstruktur i den enkelte region (Goos mfl.,2014).

Noen yrkesgrupper i den nedre delen av inn-tektsfordelingen kan bli mindre berørt. Det dreierseg om jobber der oppgaveløsningen bærer litepreg av rutine, men som innebærer personlig tje-

nesteyting med direkte kundekontakt. Antall sys-selsatte i disse yrkesgruppene kan øke i åreneframover hvis økt kjøpekraft blant høyinntekts-gruppene genererer økt etterspørsel etter person-lig tjenesteyting (Fölster, 2018).

Nettoeffekten på sysselsettingen er vanskeligå forutsi, da teknologiske endringer også vil økeproduktiviteten i høykvalifiserte jobber og gi øktproduksjon av varer og tjenester. Høyt digitali-serte land som Norge og resten av Norden antas åbli mindre berørt av endringer i sysselsetting, ogkan til og med oppleve samlet vekst.

Perspektivmeldingen framhever at vi måbygge kompetanse for at flere skal kunne delta iarbeidslivet og at flere skal kunne stå i jobb lenger(Meld. St. 29 (2016–2017)). Arbeidstagernes kunn-skaper må utvikles slik at flere kan tilpasse segendret innhold i jobben sin, og for å lettere oms-tille seg til nye jobber. I tråd med dette må samar-beidet mellom arbeidslivet og utdanningssektorenstyrkes. Videre må grunnutdanningen styrkes,fullføringsgraden i videregående utdanning bedres,og andelen av befolkningen med særlig høy kom-petanse må øke. Budskapet er at høy faglig ogakademisk kompetanse må være vår fremstestyrke i møte med digitalisering, automatiseringog et annerledes arbeidsmarked.

Boks 6.1 Eksempler på ny teknologi og dens påvirkning

Watson er navnet på IBMs kognitive teknolo-gier. Det er teknologi basert på kunstig intelli-gens og maskinlæring. Watson består av kompo-nenter som forstår, vurderer og lærer basert påstore mengder data. Watson forstår naturligspråk i tekst og tale, og snakker flere språk.IBM har også utviklet Dr. Watson, en datamas-kin som kan læres opp og tilegne seg en enormmengde informasjon innen medisin. Denne harblitt tatt i bruk i Oslo Cancer Cluster, enforsknings- og industriklynge med base på Radi-umhospitalet (Thoresen, 2016). I første omgangskal Watson bistå forskerne med å behandle oganalysere store datamengder. På sikt skal dentas i bruk til diagnostikk og behandling av kreft-pasienter.

Tingenes internett, eller The internet of things,beskriver fenomenet der tingene vi omgir ossmed er koblet til internett. Tingenes internettgir oss alt fra smarte lyspærer, kjøleskap og kaf-

fetraktere, til fullautomatiserte varelagre somselv holder oversikt over hva som befinner seghvor.

3D-printing er et eksempel på en teknologisom kan få store konsekvenser for hvordan oghvor produksjon av varer vil være (Valmot,2016). Selv om 3D-printere har eksistert siden80-tallet er det først de seneste årene at dissehar blitt avanserte nok til kommersiell bruk. 3D-printere er en teknologi som vil gjøre at det åutvikle og lage prototyper på ulike produkterikke bare er forbeholdt store selskaper. Påsamme måte som blekk- og laserskrivere tillaterbrukeren å skrive ut sin egen tekst i stedet for åsende den til et trykkeri, vil 3D-printere produ-sere fysiske deler nær den enkelte forbruker(SINTEF, 2015). Det betyr at store selskaperkan miste et viktig fortrinn i utvikling av produk-ter.


6.2.3 Framtidens kompetanser

Det er bred enighet om at økt kompetanse er vik-tig når arbeidslivet skal ta i bruk ny teknologi(Steen, 2018). Hvilken kompetanse som vil bli vik-tig er ikke ensidig, da det finnes et spekter av nyebehov. Under følger en redegjørelse av ulikebegreper og behov.

Sosial kompetanse

Mange trekker fram at det i framtiden vil værebehov for yrker der kreativ problemløsning stårsentralt (Tankesmien Agenda, 2017). En robot erdårlig på å tolke følelser og være kreativ. Sosialeferdigheter vil derfor bli relativt sett viktigere enntekniske ferdigheter i framtiden, siden disse ervanskeligere å erstatte med maskiner (Frey &Osborne, 2017). Deming (2015) viser at i yrkersom krever gode matematikkunnskaper, menikke høy sosial kompetanse, har sysselsettingenfalt betydelig, og lønnsveksten vært lav. Samtidigfinner han at etterspørselen etter arbeidskraft iyrker som krever både matematikkunnskaper ogsosial kompetanse har økt. Dette illustrerer atsosial kompetanse er viktig for videre læring ogfor aktiv deltagelse i arbeids- og samfunnslivet.

Digital dannelse

Teknologiske endringer har ført til økt tilgang tilbåde relevant og irrelevant informasjon. Evnen tilå strukturere data fra flere ulike kilder og å ha etkritisk forhold til informasjon har derfor blitt vikti-gere. Det omtales av noen som digital dannelse(Hagelia, 2013).

Dannelsesutvalget for høyere utdanning(2009) har definert begrepet dannelse ved hjelp avåtte punkter. To av punktene er spesielt relevante isammenheng med digital dannelse:– Evnen til å sette faktaopplysninger inn i videre

rammer, samle informasjon fra en rekke kilderog vurdere denne informasjonen på presise ogfruktbare måter.

– Evnen til å se seg selv som medlem av et størrefellesskap, lokalt, nasjonalt og globalt, ogerkjennelsen av at ens egne krefter og talenterstår i tjeneste for et større, felles gode.

Digital kompetanse

Begrepene digitale ferdigheter og digital kompe-tanse brukes ofte om hverandre, men har ulikedefinisjoner. Digital kompetanse er i Meld. St. 23(2012–2013) definert som «evnen til å forholde

seg til og bruke digitale verktøy og medier på entrygg, kritisk og kreativ måte». I Rammeverket forgrunnleggende ferdigheter, er digitale ferdigheterdefinert som

«[evnen] til å innhente og behandle informa-sjon, være kreativ og skapende med digitaleressurser, og å kommunisere og samhandlemed andre i digitale omgivelser. Det innebærerå kunne bruke digitale ressurser hensiktsmes-sig og forsvarlig for å løse praktiske oppgaver.Digitale ferdigheter innebærer også å utvikledigital dømmekraft ved å tilegne seg kunnskapog gode strategier for nettbruk» (Utdannings-direktoratet, 2017a).2

Norsk mediebarometer har fulgt norske hushold-ningers mediebruk fra 1991 og fram til i dag. Stu-dien viser at 90 prosent mellom 9 og 79 år brukteinternett tilnærmet hver dag i 2017, mot 77 pro-sent i 2010 (Vaage, 2017). Dette illustrerer at digi-tal kompetanse er en viktig forutsetning for aktivdeltagelse i arbeids- og samfunnslivet.

I PIAAC-undersøkelsen kartlegges voksnesevner til problemløsning med IKT (OECD, 2013).Resultatene i PIAAC-undersøkelsen viser at digitalkompetanse varierer med alder, utdanningsnivåog sysselsettingsstatus. Unge sysselsatte med høyutdanning har de beste digitale ferdighetene(Bjørkeng, 2013). Selv om eldre med lav utdan-ning gjør det dårlig i PIAAC-undersøkelsen, klarerde å bruke IKT i jobben sin (Aspøy & Andersen,2015). Det viser seg også at ferdighetstester ikkenødvendigvis reflekterer hva folk mestrer i hver-dagen. Ekspertgruppen Digital21 ble opprettet iaugust 2017 av Nærings- og fiskeridepartementsom et resultat av anbefalinger i industrimeldin-gen (Meld. St. 27 (2016–2017)). Digital21 menerbehovet for digital kompetanse i Norge er akuttog økende, og at det både er behov for bredde- ogspisskompetanse. De slår fast at det finnes etøkende behov for digital spisskompetanse «påtvers av næringer og forvaltningsorganer» (Digi-tal21, 2018).

Flere undersøkelser underbygger at nærings-livet etterspør arbeidskraft med digital spisskom-petanse. Navs bedriftsundersøkelse viser at det erstor mangel på blant annet programutviklere ogsystemanalytikere (Nav, 2018d). Strøm mfl. (2018)finner i en undersøkelse at det er mangel på spiss-kompetanse innen teknologi og digitalisering.

2 Utdanningsdirektoratet har utviklet et rammeverk for femgrunnleggende ferdigheter: digitale ferdigheter, muntligeferdigheter, å kunne lese, å kunne regne og å kunne skrive.


Selv om Norge ligger på femteplass blant de mestdigitale landene i Europa, er andelen utdannedeinnen teknologifag bare halvparten av hva den er iresten av Norden og Storbritannia, og langt underSverige og Tyskland (Tekna, 2016; EuropeanCommission, 2018b).

Også IT-bransjen mangler arbeidskraft medIKT-kompetanse (IKT-Norge, 2017). I IKT-Norgeskompetanseundersøkelse for 2017 svarte hele 38prosent av respondentene3 at de har ledige IT-stil-linger de ikke har fått besatt i løpet av det sisteåret. 52 prosent svarte at det er ganske vanskeligå få tak i personer med kvalifisert IKT-kompe-tanse. Undersøkelsen viste at 42 prosent av desom ikke fikk besatt ledige IT-stillinger det sisteåret måtte si nei til ordre og dermed tapte inntekt.Det indikerer at vanskeligheter med å rekruttereIKT-kompetanse kan hindre vekst og konkurran-seevne.

Behovet for digital kompetanse synes ikkebare gjennom etterspørsel etter digital spisskom-petanse. I tillegg til å understreke at det utdannesfor få nye kandidater innen IKT, påpeker Digital21at det er behov for påfyll av digital kompetanse forde som allerede er i jobb. Digital21 mener at tiltakfor å bedre den digitale kompetansen må rettesbåde mot spisse, digitale teknologi- og kunnskaps-områder, mot bred allmennkompetanse og motlederopplæring. Digital21 peker på fagskolenesom en mulig tilbyder av IKT-utdanning for desom er i grunnutdanning og for livslang læring.

Flere undersøkelser underbygger at det erbehov for mer digital kompetanse i arbeidslivet.Nesten halvparten av de over 40 år opplever atderes digitale ferdigheter er utilstrekkelig i job-bene de har. Kun to av ti ansatte mener de selv fårgod hjelp fra arbeidsplassen til faglig og digitaloppdatering (Austlid, 2017). Liknende resultaterble funnet i en undersøkelse gjennomført avNITO, Abelia, IKT-Norge og Tekna (Moe, 2017).Undersøkelsen viste at en av tre nordmenn, ognær halvparten over 55 år, svarte at de opplevde åha utilstrekkelige digitale ferdigheter i jobben.SSBs levekårsundersøkelse om arbeidsmiljø fin-ner at 55 prosent av de sysselsatte i 2016 har måt-tet sette seg inn i ny teknologi eller nye adminis-trative systemer i jobben i løpet av 12 måneder(Revold & Bye, 2017).

Tverrgående kompetanse

Teknologisk utvikling gjør det vanskeligere åskille digital kompetanse fra annen kompetanse.Regjeringen har som mål at digital kompetanseskal integreres i samtlige fag i skolen, og lanserteen Digitaliseringsstrategi for grunnopplæringen iaugust 2017 (Kunnskapsdepartementet, 2017a).Digiutvalget mener digital kompetanse forutsetterat man ikke bare kan bruke digitale verktøy, menogså har evnen til å forstå hvordan de fungerer.Det betyr ikke at alle må lære seg å programmereog forstå hvordan man lager ny teknologi, men atdet kan være en fordel å ha fagspesifikk IKT-kom-petanse. Ifølge Digiutvalget har Norge behov forjurister, økonomer, lærere, byplanleggere, politi-folk og sykepleiere som forstår teknologien og tje-nestene som brukes i deres yrker (NOU 2013: 2).

6.2.4 Lønnsomhet av investeringer i kompetanse

Samfunnsøkonomisk analyse mener det er toårsaker til at den teknologiske utviklingen tilsierat investeringene i humankapital bør øke (Eggenmfl., 2018). For det første skal stadig mer kom-plekse og varierende oppgaver løses. Storeendringer i arbeidsoppgavene tilsier at flere vil«gå ut på dato» i fravær av humankapitalinveste-ringer. For det andre bidrar ny teknologi til en ras-kere forvitring av eksisterende humankapital. Iperioder med særlig store og/eller raske teknolo-giske endringer vil verdiforringelsen av eksis-terende humankapital skje raskere enn ellers. Detkan argumenteres for at verden er inne i en slikperiode nå, som følge av den teknologiske revolu-sjonen knyttet til digitalisering, automatisering ogrobotisering.

Dette behovet for ny kunnskap, innovasjon oginvesteringer åpner opp for mer potensiell profittog økt salg for tilbydere av opplæring og utdan-ning. Samtidig vil det kunne bli mer lønnsomt forbedrifter å investere i kompetansepåfyll av sinearbeidstagere, ettersom man vil stå lenger i jobb(se også kapittel 6.4.2).

6.2.5 Nye bedriftsstrukturer

Ny teknologi har gjort at privatpersoner kan tilbyvarer og tjenester gjennom digitale plattformer.Disse nye mulighetene for å koble tilbud og etter-spørsel sammen refereres ofte til som delingsøko-nomi. Delingsøkonomien har ført til at kostna-dene ved å nå et stort marked har falt kraftig.Informasjonsteknologi har gjort det lettere å orga-

3 Kartleggingen ble gjennomført blant IKT-Norges med-lemsbedrifter forsommeren 2017, og antall respondenterpå undersøkelsen var 184.


nisere sin egen bedrift da regnskap, markedsfø-ring, fakturering og betalingsløsninger er letteretilgjengelig. Disse plattformene utfordrer deneksisterende strukturen på arbeidsmarkedet.Hvis delingsøkonomien fortsetter å vokse, vil tro-lig andelen selvstendig næringsdrivende og frilan-sere også vokse.

Det er uvanlig å leve av å være frilanser ellerselvstendig næringsdrivende i Norge. 13 prosentav sysselsatte i Norge har noe inntekt fra selvsten-dig næringsvirksomhet, men bare 5 prosent avsysselsatte har hovedinntekten sin derfra (SSB,2016b). Tallene er blant de laveste i Europa (Grün-feld mfl., 2016). Det er vanskelig å anslå antalletfrilansere i Norge, da det ikke finnes noe egetregister for denne gruppen.4 Menon Economicshar anslått at det ved utgangen av 2014 varomtrent 150 000 selvstendig næringsdrivende, ogomtrent 100 000 frilansere i Norge.

Fafo finner at midlertidige ansettelser, utleieav arbeidskraft og selvstendig næringsdrivende/oppdragstagere utgjør i underkant av tolv prosentav alle sysselsatte, og at andelen var stabil i perio-den 2009–2014 (Nergaard, 2016). Bekkelund(2018) diskuterer om fast ansettelse slik vi kjen-ner det i dag kan bli mindre vanlig, og om koblin-gen mellom arbeidstager og bedrift vil bli løsere.Da vil bedrifter i større grad hente arbeidskraftende trenger, når de trenger den.

Denne endringen i strukturen på arbeidsmar-kedet betyr at mulighetene for kompetanseutvik-ling må finnes både for personer med og uten fastjobbtilknytning.

6.2.6 Automatisering

I rapporten The Future of Jobs 2018 anslår WorldEconomic Forum (2018) at maskiner og algorit-mer vil ta over store deler av oppgavene som i daggjøres av mennesker. Samtidig vil nye jobber opp-stå. World Economic Forum finner at innen 2022vil jobber knyttet til nye næringer og profesjonerøke sin andel av sysselsettingen fra 16 til 27 pro-sent. De estimerer at 75 millioner jobber vil for-svinne og 133 millioner nye jobber vil vokse fram– det er dog stor usikkerhet knyttet til estimateneog antagelsene de bygger på. De mener likevel atdet illustrerer to viktige trender: (1) Betydeligreduksjon av en viss type jobber som følge av tek-nologiske endringer, og (2) stor-skala vekst i nyeprodukter og tjenester og jobber knyttet til disse.

World Economic Forum understreker at for åfå en positiv nettovekst av jobber er det nødvendigat både virksomheter, individer og myndighetervektlegger livslang læring. Rapporten ser på hvor-dan teknologisk utvikling vil endre innholdet idagens jobber og hvilken kompetanse som trengsi disse jobbene. Endringene medfører et massivtbehov for opplæring, både omskolering og opp-skolering. Dette er også noe Acemoglou ogRestrepo (2018) tar til orde for. De påpeker at selvom automatisering fører til at noen jobber utgår,skapes det også en rekke nye arbeidsoppgaver ogjobber. De framhever også viktigheten av kompe-tansepåfyll i tråd med de nye jobbene, slik at enubalanse i tilbud og etterspørsel av kompetentearbeidere ikke fører til høy arbeidsledighet og øktulikhet.

Nedelkoska og Quintini (2018) viser at risi-koen for automatisering av jobber vil avta jo høy-ere utdanningen, ferdighetene og lønnen forbun-det med jobben er. Det tyder på at teknologiskeendringer øker den relative etterspørselen etterhøyt kvalifisert arbeidskraft. Det kan føre til høy-ere andel sysselsatte i jobber med høye kvalifika-sjonskrav, og større lønnsforskjeller mellom folkmed ulike kvalifikasjoner. Videre finner de at risi-koen for automatisering er størst for de yngste ogde eldste arbeidstagerne, og at det er mer sann-synlig at automatisering fører til ungdomsledighetenn tidlig pensjonering.

Fölster (2018) ser på den faktiske utviklingen iautomatisering i Norge de siste årene. Han finnerat mellom syv og ni prosent av nedgangen i syssel-settingen i Norge fra 2009 til 2014 kommer av atarbeidsoppgaver har blitt automatisert. Dette til-svarer mellom 166 000 og 200 000 jobber. Samti-dig påpeker han at nye jobber har blitt skapt. Pro-gramvare- og applikasjonsutvikling trekkes framsom et område der antall jobber har økt. Mangenye jobber vil imidlertid ikke kreve vesentlig digi-tal kompetanse. For eksempel skaper økning inetthandel flere frakt- og budjobber. Fölster skil-ler mellom jobber som er direkte knyttet til ny tek-nologi og digitalisering, og jobber som oppstårsom en indirekte følge av digitalisering. Hananslår at 30 000 nye, «digitale» jobber har oppståttsom direkte følge av digitalisering mellom 2009og 2014, og at 120 000 jobber er skapt som en indi-rekte følge av endringene. Det er imidlertid ikkebare digitalisering som skaper nye jobber. Fölsterpeker på at økte lønnsinntekter er en driver forvekst innenfor andre næringer som for eksempelbygg og tjenesteytende næringer. Han estimererat 46 000 nye jobber er skapt som følge av økteinntekter de siste fem årene.

4 En frilanser jobber oppdragsbasert uten fast eller midlerti-dig stilling, men står på lønningslisten til en bedrift og harderfor formelt sett en arbeidsgiver.


6.2.7 Læringsteknologi

Teknologirådet (2018) påpeker at framveksten avinternett og utbredelsen av pc-er, nettbrett ogsmarttelefoner har ført til nye, digitale læringsfor-mer. Disse læringsformene er tilgjengelige foralle, hvor, og når som helst. YouTube har foreksempel vokst fram som et av verdens størstelæringsmiljøer, med instruksjonsvideoer om detmeste. I tillegg har nettbaserte undervisningsfor-mer, som Massive Open Online Courses(MOOC), gjort organisert fjernundervisninglangt mer fleksibel og interaktiv enn det som tidli-gere har vært mulig (Teknologirådet, 2018). Tek-nologien gjør at det er mulig å konstruere ensosial dimensjon ved fjernundervisning. Foreksempel kan sosiale medier, virtuelle kollokvierog diskusjonsfora gjøre fjernundervisningen merinteraktiv og lik klasseromsundervisning.

De siste årene har kunstig intelligens (AI) hatten rekke gjennombrudd. Store mengder data ogregnekraft kombinert med bedre algoritmer gjørdet mulig å tilpasse undervisningen til hverenkelt. Dette er allerede på full fart inn i skolen(Teknologirådet, 2018). Samtidig ser man at dat-adrevet persontilpassing tas i bruk på andre områ-der, for eksempel innen offentlige tjenester.

Bruk av digitale simuleringer blir stadig merutbredt i undervisnings- og opplæringssammen-heng. En av fordelene er at man kan utformearbeidsnære læringsopplegg, slik at man får øvdseg på konkrete oppgaver og situasjoner mankommer til å måtte håndtere i jobben sin. Tekno-logi for virtuell virkelighet (VR) er i rask utvikling.Dette kan endre betingelsene for utdanning ogopplæring på sikt, for eksempel gjennom at detblir mulig å gjennomføre praktiske prøver i VR.

6.2.8 Innovasjon

Den teknologiske utviklingen har potensiale til åbåde endre hvordan eksisterende varer og tjenes-ter produseres, og hvilke nye varer og tjenestersom kan komme til. Mer og bedre bruk av tekno-logi er avgjørende for økt produktivitet og verdi-skaping i næringslivet, og innovasjon og evnen tilå ta i bruk teknologi som utvikles i utlandet er enforutsetning for å få til produktivitetsvekst på len-gre sikt (NOU 2015: 1). Innovasjon vektleggesogså som sentralt for å håndtere klimautfordrin-gen, for bedre og mer bærekraftige velferds-tjenester og for effektivisering av offentlig sektor(Meld. St. 29 (2016–2017)).

Hastigheten på den teknologiske utviklingenbidrar til at vi må ha større fokus på kontinuerlig

innovasjon. Innovasjon innebærer å skape noekvalitativt nytt. Det kan være en vare, en tjenesteeller en ny kombinasjon av vare og tjeneste. Inno-vasjon kan også være en transformasjon av måtenproduksjonen av en gitt vare eller tjeneste skjerpå, såkalt prosessinnovasjon. For et lite land somNorge er spesielt teknologiadopsjon viktig, fordinesten all ny teknologi utvikles i utlandet. At tek-nologien er utviklet må imidlertid ikke forståssom at innovasjonen er ferdigstilt. Konseptet, tje-nesten eller prosessen som skal utnytte teknolo-gien gjenstår å utvikle. Vår evne til å ta i bruk nyteknologi vil i stor grad bestemmes av befolknin-gens samlede kunnskapskapital, som igjen påvir-kes av utdannings- og forskningssystemet vårt.

En godt utdannet og kompetent arbeidsstyrkeer nødvendig for å ta i bruk kunnskap, og for åutvikle kunnskap og innovasjoner. Selv om Norgeer et lite land, er det mulig å flytte teknologifron-ten gjennom å investere i innovasjon. Et fleksibeltutdanningssystem som kan levere rett kompe-tanse til arbeidslivet er derfor av stor betydningfor produktivitetsutviklingen. Tilgang på gode for-skere og solide kunnskapsmiljøer vil bidra tilutvikling og innovasjon. Samfunnets nytte avforskning og nye ideer avhenger videre av mulig-heten for kunnskapsspredning, både mellomforskningsinstitusjoner og næringslivet, og mel-lom bedrifter. Innovasjon innebærer uforutsigbar-het og risiko, og er krevende både for virksomhe-ter og enkeltmennesker. En ny idé blir ikke til eninnovasjon før den er kommet til praktisk anven-delse og skaper verdi. For å gjøre en idé til en inn-ovasjon må man vanligvis kombinere flere typerkunnskap og ressurser. Mangel på enkelte ressur-ser eller mangel på kunnskap kan føre til at inno-vasjoner utsettes eller ikke realiseres.

Framover vil Norge møte utfordringer somgjør det krevende å holde produktivitetsvekstenoppe. Noen av utfordringene slik som demogra-fisk utvikling og globalisering deler vi med andreland, mens andre treffer Norge spesielt sterkt. Vikan for eksempel ikke lenger forvente at produk-sjon av olje og gass på norsk sokkel vil gi vekst ifastlandsøkonomien. Dette vil sette omstillingsev-nen i norsk økonomi alvorlig på prøve (NOU 2015:1). God innovasjons- og omstillingsevne og høyproduktivitetsvekst vil lette denne omstillingen. Ieuropeisk sammenheng ligger Norge som num-mer 13 av 36 land på en indeks som måler landssamlede innovasjonsevne. Sverige, Danmark ogFinland er i teten sammen med Sveits, Nederlandog Storbritannia, og defineres som «innovasjonsle-dere». Områdene der Norge skårer lavere ennEU-gjennomsnittet er først og fremst knyttet til


næringslivet, både når det gjelder FoU-utgifter,omsetning av innovative produkter, sysselsettings-virkninger og bruk av patenter og varemerker(European Comission, 2018a). Oversikten viserogså at vi skårer lavt på antall doktorgradsstuden-ter. Ifølge World Economic Forum (Schwab, 2018)ligger Norge på en 20. plass på innovasjonsevne –i hvilken grad vi evner å omsette idéer til faktiskeprodukter og tjenester. Samme indeks plassererSverige på en femte plass, Finland på tiende ogDanmark på tolvte plass.

6.3 Innvandring

Netto innvandring har økt betraktelig med årene,både som et resultat av økt arbeidsinnvandring fraØst-Europa og gjennom en økning i antall flyktnin-ger. Arbeidsinnvandringen har vært viktig for åopprettholde veksten i norsk økonomi, men det vilkunne bli en stor utfordring dersom arbeidsinn-vandrerne velger å forbli i Norge i en situasjon derde skyves ut av arbeidsmarkedet og over på nor-ske trygdeordninger som følge av svakere økono-misk vekst (Meld. St. 29 (2016–2017)).

Sysselsetting og selvforsørgelse er en stor delav debatten ettersom flyktninger er overrepresen-tert blant ikke-sysselsatte (Orupabo & Drange,2015). Økonomisk integrasjon av denne gruppeninn i det norske samfunnet blir ansett som en for-utsetning for bærekraften av dagens velferdsstat,både ved at flyktningene unnlater å bli en økono-misk byrde, men også ved at de bidrar til finansi-eringen av den (NOU 2017: 2; Tronstad, 2017).Dette kapitlet tar for seg innvandringstrendene deseneste årene, problemstillinger knyttet til forma-lisering av kompetanse, samt eventuelle konse-kvenser av tilgang på billig arbeidskraft.

6.3.1 Innvandring før og nå

Et økende antall mennesker flytter og bosetterseg i andre land enn der de er født. Siden årtusen-skiftet har antallet personer som bor i et annetland enn sitt fødeland, vokst med 40 prosent påverdensbasis (Meld. St. 29 (2016–2017)). Interna-sjonal migrasjon er sammensatt av mange ulikeflyttestrømmer, men er i hovedsak knyttet tilarbeid- eller familieinnvandring. I Norge opplevdevi en særlig kraftig vekst i arbeidsinnvandringenetter utvidelsene av EØS i 2004 og 2007.

Norge har med høy etterspørsel etter arbeids-kraft vært et attraktivt land å søke arbeid i. Mangearbeidsinnvandrere har også tatt med seg famili-ene sine til Norge. Fra 2007 til 2015 var arbeid den

vanligste grunnen til innvandring til Norge (IMDi,2018a). Arbeidsinnvandringen har falt de sisteårene, og SSB sine framskrivninger forutsetter atnedgangen fortsetter fram mot 2030 (Leknes mfl.,2018). Nedgangen skyldes først og fremst forven-tet lavere innvandring fra Øst-Europa. Etter 2030forutsetter SSB en svak økning i innvandringen,som avspeiler en forventet befolkningsvekst ellersi verden. Den største innvandrergruppen i dagkommer fra Polen, etterfulgt av Sverige ogLitauen (SSB, 2018o).

I tillegg har flyktningestrømmene økt betrak-telig med årene. FNs høykommissær for flyktnin-ger anslår at det er nesten 25,5 millioner flyktnin-ger i verden i dag, hvorav over halvparten kom-mer fra Sør-Sudan, Afghanistan og Syria (UNRefugee Agency, 2018). De fleste flyktninger opp-holder seg i naboland i Afrika og Midtøsten. Tyr-kia er det landet i Europa som har flest flyktnin-ger. Av vest-europeiske land er det Tyskland somhar flest flyktninger – og det med høy margin(Flyktninghjelpen, 2019).

Hva gjelder Norge, varierer antall personersom kommer hit på grunn av flukt fra år til år.Etter 1990 har det vært tre store topper i antalletsom søker asyl i Norge. De første to toppene varpå begynnelsen og slutten av 1990-tallet på grunnav krigene i henholdsvis Bosnia-Hercegovina ogKosovo (IMDi, 2018a). Den siste var i 2015 og2016, da flyktningstrømmen til Europa og Norgeøkte drastisk. Etter 2016 har antallet flyktninger tilNorge avtatt. Mye av forklaringen på dette ligger iinnføringen av grensekontroller i Schengen og iEU–Tyrkia-avtalen som ble innført våren 2016 forå begrense asyltilstrømmingen til Europa i kjøl-vannet av flyktningkrisen (Dzamarija, 2018).Framover forventer SSB at det vil være færreuventede flyktningstrømmer til Europa på grunnav økt beredskap (Leknes mfl., 2018). Deres fram-skrivninger tar ikke høyde for eventuelle nye poli-tiske endringer som kan påvirke innvandringen iårene som kommer. Det samme gjelder naturka-tastrofer eller væpnede konflikter, som kan med-føre nye strømmer av flyktninger. Det er derforhøyst usikkert hvordan innvandringstallene vil seut framover.

6.3.2 Kvalifisering

Alle som har en høyere utdanning fra utlandet kansøke om å få utdanningen godkjent av NOKUT.Dersom utdanningen er et yrke regulert av yrkes-kvalifikasjonsdirektivet (2005/36/EF), kreves deten spesiell autorisasjon/godkjenning (NOKUT,2019c). Godkjenningsordningen innebærer at


NOKUT vurderer utdanningen til den enkelte oppmot det norske utdanningssystemet. Godkjennin-gen kan brukes i forbindelse med lønnsplasseringog ved opptak til videre studier, selv om det nor-malt er utdanningsinstitusjonene selv som vurde-rer den enkeltes opptak.

Det finnes egne godkjenningsordninger forpersoner som har høyere utdanning og ikke harverifiserbar dokumentasjon, samt kvalifikasjons-vurderinger for personer som ikke har høyereutdanning, men annen relevant erfaring.

Alle som søker opptak til universitet og høy-skole i Norge gjennom Samordna opptak må opp-fylle språkkrav i norsk og engelsk. Selv om det fin-nes en rekke prøver tilgjengelig for å bevise til-strekkelig språkkunnskaper5, er kravet et hinderfor å tilegne seg formell kompetanse for mange.Tilgang til høyere utdanning kan derfor værebegrenset for ulike innvandrergrupper.

6.3.3 Tilgang på arbeidskraft

Norge er en del av et felles europeisk arbeidsmar-ked, som omfatter om lag 500 millioner mennes-ker (NOU 2018: 2). Siden utvidelsen av EU i 2004har Norge hatt høy arbeidsinnvandring, særlig fraØst- og Nord-Europa. Det har gitt tilgang påarbeidskraft til mange virksomheter, både i privatog offentlig sektor, men det har også økt konkur-ransen om jobbene i de delene av arbeidslivet derutsatte grupper tradisjonelt har tilhørighet (NOU2018: 2). Hovedtyngden av innvandringen har blittkanalisert til yrkesfaglige deler av arbeidslivet.For noen bransjer har arbeidsinnvandring ført tilredusert lønnsnivå, og økt produktivitet (Iversenmfl., 2017). Hoen, Markussen og Røed (2019) fin-ner blant annet at innvandring fra lavinntektslandhar redusert den sosiale mobiliteten hos denøvrige befolkningen.

6.4 Demografi

De øvrige demografiske endringene i Norge, somøkt levealder, flere eldre og færre unge, påvirkermulighetene for å opprettholde produktivitet ogøkonomisk vekst. Med andre ord påvirker disseendringene, i likhet med innvandring, bærekraf-ten av dagens velferdsstat. Endringene innebærerblant annet at flere må stå i jobb lenger enn hvasom har vært normen tidligere for at velferdsni-vået skal holde seg. I dette kapitlet beskrives noen

av de mest sentrale demografiske endringene, oghvordan de påvirker behovet for kompetanse ogferdigheter i befolkningen.

6.4.1 Demografiske endringer

SSB sine framskrivninger viser at Norges befolk-ning vil få en tydelig aldring. Andelen av befolk-ningen som er 70 år og eldre vil øke fra 12 prosenti 2018 til 21 prosent i 2060. Da vil altså hver femteinnbygger ha fylt 70 år (Leknes mfl., 2018). Aldrin-gen blir klart sterkest i distriktene, ettersom flytte-mønstrene forsterker aldringen der fordi ungemennesker i fruktbar alder flytter mot byene. I til-legg blir deres framtidige barn i større grad fødtsentralt. De eldre blir dermed igjen på bygda, og i2040 vil mer enn hver tredje innbygger i en deldistriktskommuner ha passert 70 år.

Vi lever også lenger. SSB anslår at levealderenfor menn vil øke til 88 år i 2060, og for kvinner vilden øke til 90 år. I dag er gjennomsnittsalderenhenholdsvis 81 og 84 år. Barnedødeligheten vilfortsette så synke slik den har gjort de siste 20årene.

Fruktbarheten forutsettes å synke til likeunder 1,60 barn pr. kvinne på kort sikt, før den sti-ger gradvis mot et nivå på 1,76 barn pr. kvinne.SSB forutsetter at fallet i fruktbarhet, som manhar sett siden 2009, vil stoppe opp nå som gjen-nomsnittlig fødealder for norske kvinner har kom-met på nivå med Sverige og Danmark. Siden sta-dig færre får et tredje eller fjerde barn, antar de atkvinner i Norge på lang sikt vil få færre enn tobarn i snitt.

6.4.2 Lengre arbeidsliv og kompetansebehov

Som KBU påpeker i sin utredning, vil økende leve-alder og flere eldre føre til at vi må jobbe lengerog mer produktivt for å opprettholde dagens pen-sjonsnivå (NOU 2019: 2). For å motvirke en kraf-tig økning i folketrygdens utgifter til alderspen-sjon har pensjonsordningen levealdersjustering.Dette innebærer at de årlige ytelsene blir reduserthvis levealderen øker. Med andre ord må hvertårskull jobbe lenger enn det forrige for å oppnåsamme pensjon (Statens Pensjonskasse, 2018).


Samlet sett er Norge godt rustet til å møte framti-den. Utdanningssystemet og arbeidslivet er samlet5 Se samordnaopptak.no for en liste over norsk- og engelsk-

prøver.


sett velfungerende. Vi har høy sysselsetting og lavledighet, og en arbeidsstyrke med høy kompetanse.

Det er likevel behov for å bedre kompetanseni-vået framover. Mange går ut fra grunnskolen medsvake ferdigheter og lav kompetanse. Relativ lavfullføringsgrad i videregående skole har lenge værtet problem. Mange av de som ikke fullfører slitermed å oppnå en stabil tilknytning til arbeidslivet, oghar høy risiko for å falle ut av arbeidsmarkedet vedomstillinger. Mange har høyere utdanning, menandelen med lang høyere utdanning er ikke spesi-elt høy i internasjonal sammenheng. Samtidig erdet vedvarende mangel på kvalifisert arbeidskraftinnen noen yrker, og mange høyere utdanningerhar ikke god nok arbeidslivsrelevans.

Utviklingen framover i arbeidsmarkedet ogsysselsettingen er usikker. Men det er stor enig-het om at kompetansebehovene framover vilendres som følge av demografiske endringer, tek-nologisk utvikling og innovasjon. Det er grunn tilå anta at omstillingstakten i økonomien vil fort-sette, og trolig øke. Visse yrker vil forsvinne ognye oppstå.

Det kommer til å bli færre jobber innenforyrker med rutinemessige og enkle oppgaver som istedet kan løses gjennom digitalisering og auto-matisering. Mange av disse yrkene krever mid-dels kvalifisering og er i den midtre delen avlønnsfordelingen. Arbeidstagere i disse yrkenemå tilegne seg nye ferdigheter og kompetanse,blant annet for å være kvalifisert for nye jobbersom oppstår, eller for jobber med ny teknologi.Samtidig er det mye som tyder på at teknologiskeendringer øker den relative etterspørselen etterhøyt kvalifisert arbeidskraft. Dette skyldes merkomplekse og varierende oppgaver som kreverproblemløsning, tilpasningsevne og kreativitet, ogevner som komplementerer teknologi.

Fast ansettelse slik vi kjenner det i dag kan blimindre vanlig, og det kan bli flere på midlertidigekontrakter, inklusive selvstendige næringsdri-vende og frilansere. Dette utfordrer arbeidstager–arbeidsgiverrelasjonen som grunnlag for kompe-tanseutvikling.

Ny teknologi og høy omstillingstakt kan føretil raskere forvitring av eksisterende kompetanse.Dette tilsier økt behov for læring, gjennom arbeidog gjennom opplæring og utdanning. Det er demed lite utdanning som gjennomgående deltarminst. Samtidig er mange av disse arbeidstagere iyrker med høy risiko for automatisering.

Også den demografiske utviklingen framovertilsier at det vil bli større etterspørsel etter kompe-tanse. Andelen eldre vil øke og flere må stå lengeri jobb enn i dag. Netto innvandring har økt betrak-telig de siste ti årene, men med store årlige varia-sjoner. Innvandrergruppen er sammensatt. Grup-per som arbeidsinnvandrere, flyktninger og gjen-forente familiemedlemmer vil ha ulike behov forkompetansepåfyll.

Hvilken type kompetanse det vil være behovfor framover avhenger av de oppgavene som skalløses og hvilke varer og tjenester samfunnet etter-spør. Dette er det vanskelig å si noe presist omhvis man ser et stykke fram i tid. Uansett vilarbeidslivet digitaliseres og evnen til å tilegne segdigital kompetanse blir sentral for å lykkes medomstilling, både for individer og virksomheter.Flere undersøkelser underbygger at det er behovfor mer digital kompetanse i arbeidslivet, ogsåarbeidskraft med digital spisskompetanse. Merkomplekse oppgaver som stiller krav til til-pasningsevne og kreativitet tilsier behov for sosi-ale ferdigheter og tverrfaglig kompetanse.


Del IIVurderinger


Kapittel 7

Mål og prinsipper

Utvalget er bedt om å vurdere hvordan end-ringene i arbeidslivet vil påvirke behovet forutdanning og opplæring framover, for både indivi-der og for bedrifter. Utvalget skal se på hvilkemuligheter og hindringer som møter individer,bedrifter og offentlige virksomheter som harbehov for å oppdatere kompetansen sin, og ombedrifter underinvesterer i kompetanse.

Videre skal utvalget vurdere hvor godt utdan-ningssystemet er i stand til å møte behovene frabefolkningen og arbeidslivet til å lære hele livet,og hvilke muligheter og hindringer som finnes forat institusjonene skal bidra til dette.

Innledningsvis i kapittel 7.1 diskuteres deoverordnede målsettingene for en kompetansere-form og et system for å lære hele livet. Deretterdiskuteres roller og ansvar, og hvordan et systemfor å lære hele livet skal dekke svært ulike behovog målgrupper. I kapittel 7.2 presenteres de prin-sippene som utvalget har lagt til grunn for utfor-mingen av tiltakene. Kapittel 7.3 gir et eksempelpå hvordan dagens system og regelverk, etterutvalgets vurdering, ikke er et hinder for endretpraksis, og hvor aktørene har et større mulighets-rom enn de i dag utnytter.

7.1 Målsettinger

Dette kapitlet tar for seg utvalgets syn på hva sombør være det overordnede målet for en kompetan-sereform og hva som bør kjennetegne et velfunge-rende system for å lære hele livet. Kapitlet går innpå begrep og ord som brukes for å beskrive det ålære hele livet, og hvorfor utvalget mener det erbehov for at noen av de etablerte begrepene for-kastes.

7.1.1 Overordnet mål

Nasjonal kompetansepolitisk strategi (NKPS) harsom mål å bidra til at enkeltmennesker og virk-somheter har en kompetanse som gir Norge etkonkurransedyktig næringsliv, en effektiv og god

offentlig sektor, og som gjør at færrest mulig stårutenfor arbeidslivet. Strategien følges opp gjen-nom Kompetansepolitisk råd bestående av desamme aktørene som står bak NKPS. Se kapittel3.1 for mer om NKPS.

Utvalget mener at hovedformålet med et sys-tem for å lære hele livet, må være å muliggjøre ogå bidra til at ambisjonene i NKPS nås. Utvalgetmener med andre ord at målet med et system for ålære hele livet er å gjøre det mulig for enkeltmen-nesker å tilegne seg kompetanse slik at de kandelta i arbeids- og samfunnslivet, samt redusereutenforskap. Systemet skal bidra til at virksomhe-ter får tilgang til tilstrekkelig og kompetentarbeidskraft, og danne grunnlaget for et konkur-ransedyktig næringsliv og en effektiv offentligsektor.

7.1.2 Framtidens behov

Demografi og velferd

All forskning, prognoser eller scenarier er detknyttet større eller mindre usikkerhet til. Usikker-heten varierer typisk med hvilken tidshorisontsom betraktes. Jo lengre fram i tid, jo vanskeligereer det å si noe med sikkerhet.

Noen utviklingstrekk som vil påvirke norskarbeids- og samfunnsliv er imidlertid godt doku-mentert, og understøtter at det framover er behovfor at flere deltar i arbeidslivet, at vi arbeider len-ger, og at arbeidsstyrken har høy kompetanse.

Fram til 2050 vil andelen av befolkningen iarbeidsfør alder (15–74 år) avta med 5,5 prosent-poeng, og andelen over 80 år øke like mye (NHO,2018). Utviklingen skyldes flere forhold. Fødsel-stallene har gått ned, og vi lever stadig lenger tak-ket være økt levestandard, medisinske framskrittog stadig bedre helseteknologi. Perspektivmeldin-gen anslår et årlig innstramningsbehov på femmilliarder kroner etter 2030 (Meld. St. 29 (2016–2017)). For å opprettholde velferden og offentligeytelser, er det behov for at flere kommer inn iarbeidslivet og at eldre jobber lengre. De siste 20


årene har vi sett en betydelig økt sysselsettingblant eldre. Pensjonsreformen legger opp til atdenne utviklingen skal fortsette, både ved forster-kede insentiver for å stå i arbeid og reduserteytelser på grunn av levealdersjusteringen (Arbeids-og sosialdepartementet, 2011). Litt forenklet måhvert fødselskull i snitt stå i jobb om lag én månedlengre enn det foregående.

Når flere skal jobbe lengre, vil det bli et øktbehov for å opprettholde og utvikle kompetansentil arbeidsstyrken. Samtidig vil investeringer ikompetanse bli mer lønnsomme fordi man vil fåavkastning på investeringen i lengre tid. Detteperspektivet gjelder både for enkeltindivider ogvirksomheter.

Innvandring

Netto innvandring har økt betraktelig med årene,både som et resultat av økt arbeidsinnvandring oggjennom en økning i antall flyktninger. Framoverforventer SSB en nedgang i både arbeidsinnvand-ringen og antall flyktninger (Leknes mfl., 2017).Dette er prognoser som ikke tar høyde for poli-tiske endringer og som det derfor er knyttet storusikkerhet til.

Det er flere grunner til at innvandring medfø-rer et forsterket behov for å lære hele livet.Mange innvandrere har behov for å øke sin kom-petanse og få dokumentert den kompetansen deallerede har for å få innpass i det norske arbeidsli-vet (NOU 2017: 2). Den nye integreringsstrate-gien vektlegger kvalifisering og utdanning, delta-gelse i arbeidsmarkedet og i samfunnet for øvrig(Kunnskapsdepartementet, 2018b). Hovedmå-lene er at flere skal få formelle kvalifikasjonergjennom utdanning og i introduksjonsprogram-met, og at oppstart på kvalifiseringsløp skal skjeraskere enn i dag. En vesentlig del av dette hand-ler om norskopplæring og grunnleggende ferdig-heter og faller således utenfor utvalgets mandat.

Samtidig gir innvandringen også et forsterketbehov for kompetanse og omstilling som følge avkonkurranse om jobber. Hovedtyngden av inn-vandringen har blitt kanalisert til yrkesfagligedeler av arbeidslivet. I noen bransjer har arbeids-innvandring ført til redusert lønnsnivå og økt pro-duktivitet (Iversen mfl., 2017). I en rapport fraFrisch-senteret, framgår det blant annet at inn-vandring fra lavinntektsland har redusert densosiale mobiliteten hos den øvrige befolkningen(Hoen mfl., 2019).

Produktivitet og innovasjon

Perspektivmeldingen slår fast at produktiviteten iNorge det siste tiåret har vokst svakere enn tidli-gere, og at det er nødvendig med økt produktivitetom veksten i velstand skal fortsette (Meld. St. 29(2016–2017)). Denne utviklingen forsterkes av atolje- og gassektoren ikke vil løfte veksten i norskøkonomi i samme grad som tidligere. Selv omoljeinntektene i flere tiår vil være betydelige, vil degradvis utgjøre en mindre andel av de samledeinntektene i Norge.

Ifølge Perspektivmeldingen må det skapesflere arbeidsplasser også i andre kunnskaps-baserte næringer og omstillingen kan ikke vente(Meld. St. 29 (2016–2017)). Denne omstillingenfra en ressursbasert økonomi til en mer kunn-skapsbasert økonomi stiller høyere krav til kom-petanse enn tidligere.

For å kunne drive fram et nytt næringsliv ogutvikle nye forretningsmodeller, er det avgjørendeat virksomhetene har tilgang til tilstrekkelig ogriktig kompetanse. En kompetent arbeidskraft eren viktig forutsetning for nyskaping og innova-sjon. Mangel på enkelte ressurser eller mangel påkunnskap kan føre til at innovasjoner utsettes ellerikke realiseres. Også offentlig sektor må utvikles,ta i bruk ny teknologi og få gevinster av digitalise-ring. Et fleksibelt utdanningssystem som kanlevere rett kompetanse til arbeidslivet er derforavgjørende for evnen til å drive innovasjon og pro-duktivitetsutvikling.

Omstilling og bedriftsstrukturer

Endringene som næringslivet står overfor medfø-rer at en del jobber vil forsvinne, samtidig somnye produkter, tjenester og jobber knyttet til dissevil vokse fram. Videre vil innholdet og kompetan-sen som trengs i dagens jobber endres. Beggedisse utviklingstrekkene medfører et stort behovfor opplæring, både omskolering og «oppskole-ring» (World Economic Forum, 2018).

Mange framskrivninger sier at færre kommertil å ha fast jobb framover. Vi har i liten grad settdenne utviklingen i Norge så langt (Nergaard,2016). Internasjonal forskning, først og fremst fraUSA, har derimot vist at det har blitt vanligeremed løsere og mer fleksible tilknytningsformer tilarbeidslivet (Abraham mfl., 2017; Katz & Krueger,2016). I et marked med høy utskifting og løs til-knyting, vil arbeidsgivere være mindre villig til åinvestere i kompetansen til sine ansatte. En slikutvikling, om den også skulle komme til Norge, vilkunne forsterke graden av underinvesteringer i


kompetanse og forsterke betydningen av indi-vidrettede tiltak.

Lønnsstrukturen har også betydning for ombedriftene ønsker å satse på kompetanseinveste-ringer. Om lønningene er helt fleksible, vil enbedrift som ønsker å satse på kompetanse tilpasseseg slik at lønningene er lave før investeringen oghøye etterpå. Da vil andre bedrifter som ønsker åkonkurrere om arbeidskraften måtte matche dethøye lønnsnivået. I en bransje med et mer rigidlønnssystem, vil ikke arbeidsgiver kunne brukelønn på samme måte for å beskytte seg mot atkonkurrenter tar gevinsten av kompetanseinves-teringene. Det kan gjøre at det underinvesteres ikompetanse (Moen & Rosen, 2004).

Med høy mobilitet øker også behovet for åkunne dokumentere sin kompetanse for nyearbeidsgivere.

Regionenes behov

Rapporten «Regionale utviklingstrekk 2018»beskriver en del utviklingstrekk i samfunnet somer viktig for regionalpolitiske mål og strategier(Kommunal- og moderniseringsdepartementet,2018c). Rapporten viser at alle fylkene haddevekst i verdiskaping og sysselsetting i perioden2010–2015. Den økonomiske veksten var høyest iTrøndelag, tett etterfulgt av Østfold, Akershus,Buskerud, Rogaland, Hordaland, og Sogn og Fjor-dane. Lavest vekst hadde fylkene Vestfold, Tele-mark, Agder og Nordland. I 2017 hadde den regis-trerte ledigheten gått ned i alle fylker og var inovember 2017 lavest i Hedmark og Oppland.Rogaland hadde fremdeles den høyeste ledighe-ten i landet, men har også hatt den største ned-gangen i ledigheten i 2017. Rapporten viser ten-denser til at sysselsettingsandelen faller medlavere sentralitet i fylkene fra Møre og Romsdalog nordover til Troms og Finnmark. Rapportensetter de geografiske ulikhetene i utdanningsnivåi sammenheng med lokalisering av høyere utdan-ningsinstitusjoner og etterspørselen av kompe-tanse i det regionale arbeidsmarkedet, og variererut fra næringsstruktur.

I et regionalt perspektiv er tilgang på en deltyper kompetent arbeidskraft hemmende for fram-tidig verdiskapning og sysselsetting (NOU 2019: 2).Denne problematikken rammer hele landet, menikke-sentrale strøk er mest utsatt. Rekruttering eret alternativ og supplement til opplæring av egneansatte. Navs bedriftsundersøkelse kartleggerårlig virksomhetens rekrutteringsutfordringer(NAV, 2018d). Undersøkelsen viser at rekrutte-ringsproblemene er store i de nordligste fylkene.

NHOs Kompetansebarometer ser på hvor mangeav NHOs medlemsbedrifter som må operere medet udekket kompetansebehov (Rørstad mfl.,2018). Også her synes utfordringene å være størsti de nordligste fylkene, samt i Møre og Romsdal.Dette bildet understrekes også av andre kilder(Flatnes, 2016; Langset & Vinsand, 2015). Samletviser regionale utfordringer at det vil være verdi-fullt med løsninger, systemer eller teknologi somkan bidra til å samle opp etterspørsel og distribu-ere tilbud.

Befolkningens kompetanse – humankapitalen

Perspektivmeldingen peker på at Norges kompe-tanseforsprang er i ferd med å forsvinne selv omutdanningsnivået fortsatt er forholdsvis høyt(Meld. St. 29 (2016–2017)). Sammenlignet medandre land er den eldre befolkningen bedre utdan-net, men det er ikke tilfellet for de yngre genera-sjonene. Selv om en stor andel av befolkningenhar høyere utdanning, er det en betydelig andelsom har grunnskole som høyeste fullførte utdan-ning (se kapittel 3.1.1). Frafallet i videregåendeskole er stort og større enn i de fleste sammen-lignbare land. Dette er også utfordringer som erframhevet av KBU. De peker på at det er formange som går ut av grunnskolen med svakeferdigheter og lav kompetanse, og at frafallet ivideregående opplæring medfører at mange ikkeoppnår stabil tilknytting til arbeidslivet (NOU2019: 2).

KBU viser at det framover vil blir mindrebehov for arbeidstagere med grunnskoleutdan-ning som høyeste fullførte utdanning (NOU2018: 2). De viser at særlig behovet for fagarbei-dere vil øke. Prognosene understøtter at det fram-over vil være viktig å ha systemer som gjør detmulig å oppnå formell kompetanse – også senere ilivet.

Kompetanser for framtiden

Det er bred enighet om at økt kompetanse er vik-tig når arbeidslivet skal ta i bruk ny teknologi(Steen, 2018). KBU peker på at digitaliseringen avarbeidslivet og hverdagen for øvrig gjør at evnentil å tilegne seg digital kompetanse blir sentral forå lykkes med omstilling, både for individer ogvirksomheter (NOU 2019: 2). Også utvalgets man-dat legger til grunn at digital kompetanse vil væresærlig viktig framover. Digital21 mener behovetfor digital kompetanse i Norge er akutt ogøkende, og at det finnes et behov for digital spiss-kompetanse «på tvers av næringer og forvalt-


ningsorganer» (Digital21, 2018). Samtidig pekesdet på at den teknologiske utviklingen gjør detvanskeligere å skille digital kompetanse fra annenkompetanse – den blir tverrgående og en del avalle fag og yrker (NOU 2013: 2).

Det er imidlertid ikke entydig hvilke typerkompetanser som vil bli etterspurt. Kompetanse-behov vi ser i dag er ikke nødvendigvis sammen-fallende med behovene som vil oppstå i framtiden.Trender innen teknologi, demografi, innvandring,globalisering og arbeidsliv kan ta en annen ret-ning eller få andre konsekvenser enn det vi regnermed akkurat nå (NOU 2019: 2). KBU peker derforpå betydningen av ferdigheter som gir evne tillæring og utvikling. Økt formell utdanning bidrarbåde til bredde og dybde i kognitive ferdigheter,og en rekke studier påviser sammenheng mellomgode grunnleggende ferdigheter og økt evne tilomstilling. Blant annet finner Hægeland (2001) atformell utdanning gjør arbeidstagere bedre istand til å håndtere teknologisk utvikling. Resulta-ter fra Hanushek mfl. (2017) viser at personermed svakere grunnleggende ferdigheter i mindregrad er i stand til å tilpasse seg endrede krav tilkompetanse som følge av teknologiske endringer.

I tillegg til gode kognitive ferdigheter er sosi-ale og emosjonelle ferdigheter, også kalt ikke-kog-nitive ferdigheter, viktige i læringssammenheng(NOU 2019: 2). Eksempler på emosjonelle ferdig-heter kan være samvittighetsfullhet, utholdenhetog motstandsdyktighet. De kan påvirke evnen til åsette seg mål og gjennomføre dem, og i hvilkengrad man er i stand til å takle nederlag underveis.Denne typen ferdigheter vil bidra til at man kanjobbe konsentrert og målrettet over tid, og der-med til at man lettere kan ta til seg kunnskap ogutvikle sine kognitive ferdigheter. Eksempler påsosiale ferdigheter er sosial bevissthet, evnen til åse andres perspektiv og forstå deres følelser. Slikeferdigheter bidrar til å bygge tillit til andre oggode relasjoner til venner og kolleger. Det kangjør det lettere å jobbe og løse oppgaver sammenmed andre. Dette er også viktig for hvordan detgår i skole- og jobbsammenheng.

Teknologisk utvikling medfører økte behov fordigital kompetanse i bredde og i spiss, og mergenerelt, digital dannelse. Samtidig er det ogsåklare indikasjoner på at digitaliseringen styrkerbehovet for sosiale og emosjonelle ferdigheter. Nyteknologi kan erstatte rutineoppgaver, både manu-elle og ikke-manuelle, men det kan ikke erstattesosial kompetanse (NOU 2019: 2).

NOU 2015: 8 handler om hvilke kompetansergrunnopplæringen bør fokusere på for å setteelever i stand til et stadig mer kunnskapsintensivt

samfunn. Der løftes «læren om å lære» fram somett av fire viktige kompetanseområder å utvikle iskolen. I nærmere 40 år har det blitt forsket påhvilke begrensninger den enkelte kan ha for ålære (Dweck, 2000). Det viser seg at det å ha etlærende tankesett framfor et låst tankesett harstørre betydning for prestasjoner over tid enn hvatalent og intelligens har. En person med etlærende tankesett tror at intelligens kan bedresved hjelp av innsats, gode strategier og hjelp fraandre. At slike oppfatninger påvirker utfall i bådeutdannings- og jobbsammenheng viser viktighe-ten av å fokusere på de ikke-kognitive ferdig-hetene så vel som de kognitive. Det positive er atforskningen også viser at en persons tankesettkan endres fra låst til lærende, og når dette skjerblir deres innstilling til læring mer lystbetont ogprestasjonene øker (Bettinger mfl., 2018).

Tilbudet om livslang læring må reflektere atsamfunnets og næringslivets kompetansebehovvil endre seg og at det vil variere over tid. Jostørre og raskere endringene er, jo større er beho-vet for et fleksibelt og tilpasningsdyktig systemfor å lære hele livet.

7.1.3 Fleksibilitet

I kapittel 6 ble det beskrevet hvilke endringerarbeids- og samfunnslivet står overfor framover.De ulike kildene har ulike anslag og prognoser forhvilke endringer som vil skje, hvem som vil påvir-kes, hvor store endringene vil være og hvor fortde vil komme. Det som etter utvalgets oppfatningsynes utvilsomt, er at vi står overfor en tid der tek-nologisk utvikling vil medføre store endringer,men at det er stor usikkerhet knyttet til hvordandette vil påvirke oss både i privatlivet og i yrkesli-vet.

Utvalget mener at denne usikkerheten betyr atet framtidsrettet system for å lære hele livet førstog fremst må kjennetegnes ved fleksibilitet. I detlegger vi at systemet må kunne tilpasse seg en vir-kelighet som stadig endres. En erkjennelse om attilbud kan oppstå og forsvinne i takt med etter-spørselen må være til stede, og at tilbud må byggepå behovet i næringslivet og offentlig sektor. Vi ernå inne i en tid der det er stor etterspørsel etterulike typer digital kompetanse. Framover vil detdukke opp andre typer kompetanse som vil væresterkt etterspurt. Innenfor mange fagfelt foregårdet også en rivende faglig utvikling, som betyr atdet fagspesifikke kompetansebehovet vil endres,og at tilbudet må tilpasse seg deretter.

Norges geografi og næringsstruktur gir noensærlige utfordringer for kompetanseutvikling


lokalt. På mindre steder kan avstanden til tilby-dere være stor og den lokale etterspørselen ikketilstrekkelig til at det er lønnsomt for en opplæ-rings- eller utdanningstilbyder å sette opp et til-bud. Et system for å lære hele livet må også dekkedenne type utfordringer. Utvalget mener at fleksi-bilitet også må omfatte mekanismer for å svare pålokale behov. Det kan innebære at teknologiskeløsninger brukes for å samle opp behov og for ådistribuere tilbud.

Det vil variere over tid, og mellom virksomhe-ter og individer, hvor mye ressurser som kan bru-kes på å bygge kompetanse. I perioder med høysysselsetting og vekst, vil det for mange være gun-stig med tilbud om små enheter, som kan kombi-neres med å være i jobb. I nedgangstider, lokalteller nasjonalt, kan det være behov for større løft,og at individer deltar i lengre kompetansegivendeløp på heltid.

I mange tilfeller vil mengden ressurser sombrukes på kompetansebygging være knyttet tilgraden av omstilling. Noen kan ha behov for åbygge på eller supplere den kompetansen manallerede har med kompetanse på samme nivå, nivåunder eller nivå over. Andre må ta en helt nyutdanning. Ny kompetanse kan være både formelleller ikke-formell.

Utvalget ønsker ikke å anbefale et system for ålære hele livet som kun svarer på spesifikkebehov ut ifra det vi har kunnskap om i dag. I ste-det peker utvalget på ordninger som muliggjør etfleksibelt og «tøyelig» system, som er i stand til åsvare på behovene som oppstår og tilpasse segnår behovene endres, både nasjonalt og regionalt,for individer og virksomheter.

7.1.4 Farvel til etter- og videreutdanning

Utvalget mener at ord og begreper som er i bruk iutdanningssektoren og i sentrale styringsdoku-menter ikke støtter opp under at å lære hele liveter en kontinuerlig prosess. Det er utvalgets opp-fatning at begrepsbruken bygger på et tradisjoneltsyn på karriereløp som innebærer å først ta enutdanning, gjerne en grad, og deretter gå ut iarbeidslivet. I arbeidslivet deltar man gjerne ietterutdanning, ikke-formell opplæring som fore-går etter at man er utdannet, eller man kan byggevidere på den utdanningen man allerede har. I såfall tar man videreutdanning. Begrepet etter- ogvidereutdanning springer altså ut fra tanken om atman først tar en utdanning, og deretter byggervidere på det man har fra før. En retorikk somunderbygger samme grunnsyn er at man gjerneskiller mellom studenter, eller førstegangsstuden-

ter, og voksne i utdanning. Tilsvarende skillerman gjerne mellom ordinær utdanning, eller før-stegangsutdanning, og annen utdanning.

Utvalget mener at begrepet etterutdanning ermisvisende av flere grunner. For det første er detikke snakk om utdanning, men ikke-formell opp-læring. For det andre, er denne typen opplæringnoe man deltar i hele livet og ikke etter noe annet.En enkel illustrasjon er en ungdom på 14 år somkan gjennomføre ett trenerkurs som gir et kursbe-vis, uten engang å være ferdig med ungdomssko-len.

Utvalget mener at «utdanning er utdanning»,uavhengig av når den tas. I en framtid hvor manmå regne med å omstille seg, kanskje til og medtil nye yrker, gir begrepet videreutdanning litemening. Man vil utdanne seg gjennom livet, ogutdanningen trenger ikke bygge videre på denutdanningen man har fra før. Den trenger hellerikke å være på et høyere nivå, men kan være påsamme nivå eller lavere nivå enn tidligere opp-nådd kompetanse. Noen kan ta sin sykepleierut-danning når de 25 år, andre gjør det når de er 40år. Det noen velger å lære tidlig i karrieren, kanandre velge å lære senere. I et lære hele livet-per-spektiv er det at man lærer og hva man lærer somer av betydning, ikke når man gjør det.

Utvalget mener derfor at begrepet etter- ogvidereutdanning er utdatert og ikke er egnet for åbeskrive en framtid der vi lærer hele livet. Utval-get mener at «utdanning» bør brukes om all typeformell opplæring som gir offentlig godkjent kom-petanse, uavhengig av når i livet denne tas. Utval-get mener at ikke-formell opplæring eller ikke-for-mell kompetanse bør brukes om læring som ikkeer utdanning. Når begrepet «ikke-formell opplæ-ring» benyttes i denne sammenhengen, er det forå harmonisere språkbruken med det som i daggjelder i utdanningssektoren. På sikt mener utval-get at det bør vurderes om det kan finnes et bedrebegrep på denne formen for kompetansebyggingsom aktivt og positivt beskriver aktiviteten.

Ord og begreper må understøtte at vi skalendre vår forståelse til at det normale er å lærehele livet.

7.2 Innretting av tiltak

Dette kapitlet diskuterer roller, ansvar og mål-grupper i et system for å lære hele livet. Målgrup-pene konkretiseres og illustreres gjennom engruppe «personas», det vil si fiktive personer somrepresenterer ulike behov for opplæring og utdan-ning. Kunnskapsgrunnlaget om effektene av del-


tagelse i opplæring og utdanning, samt insentiverog disinsentiver for å investere i kompetanse drøf-tes kort. Til slutt presenteres utvalgets prinsipperfor tiltak. Samlet utgjør disse vurderinger av mål-grupper og prinsipper en del av grunnlaget forutvalgets anbefalinger.

7.2.1 Roller og ansvar

NKPS beskriver de ulike aktørene i kompetanse-politikken og deres roller og ansvar. Aktørenesom beskrives er strategipartene, se kapittel 3.1.3.Kompetansepolitikken er den samlede politikkenfor utvikling, mobilisering og anvendelse av kom-petanse i hele det norske samfunns- og arbeidsli-vet. Et system for å lære hele livet involverer imid-lertid aktører utover strategipartene i NKPS. Rol-ler og ansvar for å lære hele livet er således ikkehelt sammenfallende med roller og ansvar i kom-petansepolitikken. Utvalget ønsker å løfte fram at iet lære hele livet-perspektiv, er virksomhetenes ogindividers egen innsats sentral.

Utover obligatorisk grunnskole, er all utdan-ning i Norge individets eget valg og ansvar. Påsamme måte som at videregående opplæring ellerhøyere utdanning er noe man selv velger, er det ålære hele livet også individers valg og ansvar. Deter imidlertid statens ansvar, gjennom grunnopp-læringen, å forberede oss på og å sette oss i standtil å tilegne oss kompetanse gjennom hele livet. Iformålsparagrafen for grunnskolen og videregå-ende opplæring heter det at elevene skal utviklekunnskap, ferdigheter og holdninger for å kunnemestre livene sine, og for å kunne delta i arbeid ogfellesskap i samfunnet (Opplæringslova, 1998, § 1-1). Dette inkluderer både gode grunnleggendeferdigheter og sosiale og emosjonelle ferdigheter,og framheves som avgjørende for læring og utvik-ling senere i livet (se kapittel 6.2.3).

Norske virksomheter har, og tar, et stort ansvarfor kompetanseutvikling av egne ansatte. Utvalgetønsker å påpeke at virksomhetene også har enviktig rolle i utviklingen av nye utdanninger ogandre opplæringstilbud. Om man skal få til enarbeidslivsretting av tilbudet, er det nødvendig atvirksomheter har en rolle i prosessen og at utdan-ninger utvikles i et samarbeid mellom tilbydere ogetterspørrere. Virksomhetene kan i mange tilfel-ler være raskere og mer omstillingsdyktige ennutdanningsinstitusjonene. Etter utvalgets syn erde en ressurs utdanningsinstitusjonene burdeverdsette og involvere i sitt utviklingsarbeid istørre grad enn hva som er tilfellet i dag.

I NKPS understrekes det at

Kompetansepolitikken er gjensidig avhengigav andre politikkområder for å nå sine mål, somutdanningspolitikken som legger grunnlagetfor befolkningens kompetanse og deler avnæringspolitikken, arbeidsmarkedspolitikken,regionalpolitikken og integreringspolitikken(Regjeringen 2017a).

Strategien ble laget som et svar på at OECD(2014) hadde påpekt at Norge manglet en samord-ning mellom aktørene innenfor utdannings-,arbeidsmarkeds-, nærings- og regionalpolitikken,både nasjonalt og regionalt og mellom de ulikeforvaltningsnivåene. Statlig styring og koordine-ring er særlig viktig for at befolkningen skal ha til-gang til likeverdige tjenester, uavhengig av hvorde bor i landet.

Kunnskaps-, Arbeids- og sosial-, Justis- ogberedskaps-, Kommunal- og moderniserings-, ogNærings- og fiskeridepartementet er strategipar-tene i NKPS. I tillegg har Helse- og omsorgsde-partementet ansvar for sektorer med store kom-petansebehov. Utvalget mener det innebærer etfelles ansvar for finansering av virkemidler rettetmot kompetansekartlegging, mobilisering, utvik-ling og gjennomføring, både nasjonalt og regional.Utvalget mener at det er naturlig at flere av tilta-kene som foreslås finansieres i et spleiselag mel-lom flere departementer.

Utvalget mener at samordning og koordine-ring mellom aktører er like viktig for et system forå lære hele livet, som for kompetansepolitikkensom sådan. Det er særlig viktig å se virkemidlerfra de ulike departementene i sammenheng.

Utvalget mener at et system for å lære helelivet må være et spleiselag mellom staten, virk-somheter og individer. Statens rolle er å finansiereutdanningstilbud helt eller delvis, å bidra til livs-opphold gjennom Lånekassen, samt å ha et spesi-elt ansvar for dem som står utenfor arbeidslivet.Virksomhetene er både etterspørrere, brukere ogtilbydere av kompetanse. Virksomhetene finansi-erer i hovedsak den ikke-formelle opplæringen.Individer bidrar med å ta ansvar for egen kompe-tanse og utvikling.

7.2.2 Målgrupper

Utvalgets mandat definerer ikke én målgruppe forutvalgets arbeid. I stedet trekkes det fram fleregrupper, samt sektorer og virkemidler, somdirekte eller indirekte har betydning for et systemfor å lære hele livet.

Mandatet trekker fram enkeltindivider som énmålgruppe. Utvalget bes om å vurdere deres


muligheter og hindringer for å kunne oppdateresin kompetanse gjennom livet. Mandatet fokuse-rer på arbeidstagere, men som presisert i kapittel2 har utvalget valgt også å inkludere de som stårutenfor arbeidslivet, nærmere bestemt personersom mottar dagpenger og sykepenger. Man-glende kompetanse kan være en av årsakene til atman står utenfor arbeidslivet. Samfunnet vil hamye å tjene på om man gjennom utdanningstiltakkan bidra til at disse kommer i arbeid. Det vilkunne gi økt produksjon av varer og tjenester,økte skatteinntekter og reduserte framtidige tryg-deutgifter for det offentlige, og for den enkelte enromsligere økonomi og økt velferd. Utvalget vur-derer følgelig at målgruppen for arbeidet er sam-menfallende med målgruppen i NKPS, det vil sihele den voksne befolkningen, både dem i ogutenfor arbeidslivet.

Videre fokuserer mandatet på virksomhetenesmuligheter og hindringer for å oppdatere kompe-tansen til sine ansatte. Virksomheter omfatterbåde private og offentlige, men utvalget er bedtom å se spesielt på private bedrifters behov.

Utover å se på målgrupper, i betydningen desom deltar i opplæring eller utdanning, er utvalgetbedt om å se på utdanningssystemet, forstått somoffentlige utdanningsinstitusjoner. Fordi mandatetomfatter både ikke-formell og formell opplæring,inngår også private tilbydere av utdanning og opp-læring i utvalgets diskusjon av dagens system ogmulige tiltak.

Mandatet trekker ikke fram særskilte utfor-dringer eller enkeltgrupper i befolkningen ellerblant virksomhetene, og er således bredt og utenavgrensinger mot disse to målgruppene. Sombelyst i kapittel 3 er det imidlertid store forskjellerinnenfor disse gruppene hva gjelder deltagelse ogmuligheter.

Generelt er det stor deltagelse i kompetanse-hevende aktiviteter blant dem med høy utdanning.Denne gruppen trenger i liten grad motivasjoneller insentiver for å delta. De med lavere utdan-ning deltar generelt mindre og vil i lys av framti-dige kompetansekrav ha behov for motivasjon oginsentiver for å delta, kanskje spesielt i formellutdanning. Også når det gjelder tilgang til utdan-ning er det en forskjell knyttet til utdanningsnivå.Generell studiekompetanse gir tilgang til tilbud ogmuligheter til å ta eksamen og å få studiepoeng.Uten studiekompetanse har man tilgang til færretilbud, eller så må tilgangen oppnås gjennom enrealkompetansevurdering.

Også for livsoppholdsytelser, vil det væresvært ulike behov og muligheter. Mens høytløn-nede kan sørge for eget livsopphold under utdan-

ning, vil de med lavere inntekt kunne ha behov forytelser som bidrar til livsopphold, selv om utdan-ningene tas på deltid.

Som belyst i kapittel 3.4 bidrar norske arbeids-givere i stor grad til kompetanseheving for sineansatte. Mye av kompetansehevingen foregår påarbeidsplassen eller i tilknytting til det å være iarbeid. Det er derfor store forskjeller på mulighe-tene til de som er i og utenfor arbeidslivet. Samti-dig er det stor forskjell på hvordan virksomheterarbeider med kompetanse, og er ofte avhengig avvirksomhetens størrelse. Små og mellomstorebedrifter har ofte ikke ressurser til å ta sammeansvar for sine ansatte som store bedrifter har.

Generelle behov og behov for målretting motgrupper i befolkningen eller i spesielle sektorereller bransjer, vil variere over tid. Oljekrisen (boks7.1) viser hvordan behov for tiltak og virkemidlerraskt og forholdsvis uventet kan oppstå som etresultat av global utvikling og internasjonal øko-nomi. Som eksempel er oljekrisen særlig interes-sant fordi den illustrerer hvordan behovet kanvære svært lokalt og også omfatte grupper avbefolkningen med et utdanningsnivå som gjør atde vanligvis ikke ville blitt vurdert som en utsattgruppe.

Utvalgets mandat har en nasjonal tilnærmingog nevner ikke regionens rolle eller regionaleutfordringer spesielt. NKPS vektlegger at helelandet må ha tilgang til kompetanse, og at mulig-hetene til en god utvikling i alle deler av landet vilreduseres uten tilgang på relevant og kompetentarbeidskraft. Utvalget mener at et system for ålære hele livet må ivareta både regionale og nasjo-nale behov. Mindre steder med små og sårbarenæringsmiljøer og arbeidsmarkeder, og med storavstand til tilbydere av opplæring og utdanning,vil ofte ha særlige utfordringer knyttet til å oppda-tere og utvikle arbeidskraften lokalt. Utvalgetanerkjenner likevel at det kan være lokale og sær-lige behov for kompetanse.

7.2.3 Personas

Det kan være mange grunner til at voksne harbehov for å formalisere eller tilegne seg ny kom-petanse. Under følger noen eksempler som illus-trerer ulike livssituasjoner man kan befinne seg i,hvilke behov man kan ha og noen av utfordrin-gene man vil møte i dagens system. Eksempleneer rendyrket for å illustrere fire ulike behov: for-malisering av kompetanse, kompetanseheving,omstilling, og fleksibilitet. I realiteten vil en per-son kunne ha mer overlappende behov enn hva


eksemplene viser. I kapittel 9 gir vi noen eksem-pler som illustrerer ulike bedriftsbehov.

Formalisering av kompetanse

Arbeidslivet i dag stiller høyere krav til formellkompetanse enn tidligere. Kompetanse ervervesimidlertid også andre steder enn i det formelle

utdanningssystemet. Ordninger som gjør at enperson kan få anerkjent den kompetansen som eropparbeidet gjennom yrkeslivet eller andre stedervil kunne bidra til et mer effektivt utdanningsløpfor den enkelte som ønsker å formalisere sin kom-petanse, eller som ønsker å bygge videre på denkompetansen man har opparbeidet i arbeidslivet idet formelle utdanningssystemet. Se figur 7.2.

Boks 7.1 Oljekrisen 2014

Fra juni 2014 til januar 2016 falt oljeprisen fra115 til 28 dollar fatet (Oslo børs, 2019). Det førtetil et kraftig fall i investeringer, slik at norskeprodusenter og leverandører måtte nedbe-manne kraftig (Hvinden & Nordbø, 2016).Ledigheten økte markant på Sør- og Vestlandet,hvor det er mye næring tilknyttet petrole-umsvirksomhet. Rogaland opplevde den ster-keste ledighetsøkningen. Registrerte ledige ifylket økte for alle utdanningsnivåer, og det varflest ledige med utdanning på videregående opp-lærings-nivå (figur 7.1). Samtidig var den rela-tive veksten i ledige størst blant personer medmastergrad.

I 2013 var 230 000 sysselsatte tilknyttetnorsk petroleumsutvikling. Tallet var reduserttil 170 000 i 2017 (von Brasch mfl., 2018). Detbetyr at det ble 60 000 færre jobber i tilknytning

til sektoren, men disse har ikke nødvendigvismistet jobben eller gått ut i ledighet.

Mange av de som sluttet var utlendingersom pendlet til Norge. En studie av dem sommistet jobben i første halvår i 2016, viser at fra-fallet var omtrent dobbelt så høyt for gruppensom pendlet til Norge, enn for de som var bosatti Norge (Næsheim, 2018). 57 prosent av demsom var bosatt i Norge hadde fått ny jobb ethalvt år senere. 19 prosent søkte arbeid aktivt,16 prosent var pensjonert eller på helserelaterteytelser, og 6 prosent hadde ukjent status.

Siden bunnivået i 2016 har oljeprisen økt ogarbeidsledigheten falt (Oslo børs, 2019; SSB,2018a). Aktiviteten på norsk sokkel tilknyttetleting og investering er nå høy, og man forven-ter økt produksjon i årene framover (Oljedirek-toratet, 2019).

Figur 7.1 Registrerte ledige i Rogaland, etter utdanningsnivå

Kilde: SSB, 2018d

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

2014M11 2015M11 2016M11 2017M11 2018M11

Ant

all

Grunnskole VGS

UH-utdanning, kort UH-utdanning, lang

Uoppgitt eller ingen fullført utdanning


Kompetanseheving

I et arbeidsliv som endres og blir mer komplekststilles det økende krav til at man supplerer kom-petansen sin gjennom karrieren. For noen vil detinnebære å ta opplæring eller utdanning påsamme nivå som man har fra før. For andre vil dethandle om å perfeksjonere den kompetansen manhar og tilegne seg spisskompetanse. Se figur 7.3.

Omstilling

Teknologiske endringer vil medføre at noen job-ber forsvinner og nye oppstår, men i de fleste til-feller antas det at det er arbeidsoppgavene i eksis-terende jobber som vil endres i større eller min-dre grad. Da vil det være behov for at personer fyl-ler på sin kompetanse for å håndtere de endredearbeidsoppgavene. For noen kan det være tilstrek-kelig å oppdatere den kompetansen man har gjen-nom et kurs eller lignende, mens andre vil velge åta en ny utdanning, for eksempel et nytt fagbrev.Se figur 7.4.

Fleksibilitet

Den teknologiske utviklingen, og de digitale løs-ningene den gir, gjør det mulig å i større gradjobbe og studere uavhengig av hvor man fysiskbefinner seg. Flere ønsker en fleksibel tilknyt-ningsform til utdannings- og arbeidsliv og følgerikke et ordinært studieløp med full studiebelast-ning for deretter å bli ansatt i en virksomhet.Ønsker man å utvikle spisskompetanse er detikke alltid utdanningsinstitusjoner godkjent avnorske myndigheter som er tilbyder av den kom-petansen. En slik tilværelse gir mer rom for varia-sjon, men krever samtidig mer av den enkelte. Sefigur 7.5.

7.2.4 Å lære hele livet koster

Gratisprinsippet i høyere utdanning er nedfelt iUniversitets- og høyskoleloven (2005). Det erbred politisk enighet om prinsippet og det begrun-nes ofte med at det skal være like muligheter tilutdanning for alle.

Figur 7.2 Amir, 45 år, prosessarbeider i Grimstad


Figur 7.3 Anita, 35 år, økonom i Tromsø kommune

Anita har en mastergrad i økonomi og jobber med trafikkavvikling og -planlegging i kommunen. Smartbysatsingen i kommunen vokser og det legges større vekt på innovative offentlige anskaffelser. Det stiller økte krav til Anita som innkjøper og arbeidsgiver ser et behov for å øke hennes kompetanse innenfor regelverk for offentlig anskaffelser og analyse og behandling av stordata. Anita er åpen for å tilegne seg kompetanse gjennom utradisjonelle læringsplattformer. Arbeidsoppgavene hennes er ikke nødvendigvis avhengig av at hun befinner seg på kontoret til enhver tid eller at hun gjør dem på et spesielt tidspunkt på døgnet.

Anita vil ha behov for å ta utdanning fra ulike fagområder kombinert med å være i jobb. Den juridiske kompetansen arbeidsgiver etterspør må være fra en norsk utdanningstilbyder, mens det aktuelle kurset i stordataanalyse tilbys på nett fra et universitet i utlandet. Hun er opptatt av at hun kan ta det i sitt eget tempo og når det passer henne. Anita er motivert selv, men er avhengig av støtte fra sin arbeidsgiver for tidsbruken. For den videre karrieren er det viktig for henne at utbytte av kurs hun tar verdsettes også hos andre arbeidsgivere.

• At opplæringstilbudene er tilgjengelige digitalt • Å få godkjent ikke-formell opplæring• Om det er plass på aktuelle emner i UH-sektoren• At modulene i UH-sektoren er små • At studiene er fleksible

SITUASJON

BEHOV

MULIGE BEGRENSNINGER

Figur 7.4 Anders, 48 år, arbeidsledig bilmekaniker i Ulsteinvik

Anders tok fagbrev som bilmekaniker for 25 år siden. Han har vært arbeidsledig i tre måneder etter at verkstedet han jobbet på ble nedlagt og mottar nå dagpenger fra Nav.Bilbransjen har de siste 15–20 årene hatt en voldsom teknologisk utvikling. Det gjelder ikke bare bilene, men også hvordan man jobber på et bilverksted. Fra å være en bransje der mekanikeren først og fremst utførte mekanisk arbeid på karosserier, motorer og det elektriske, er bilverkstedet i dag en IT-intensiv arbeidsplass. Anders ønsker derfor å øke sin digitale kompetanse for å styrke sin posisjon på arbeids-markedet mens han søker jobb. Han er eneforsørger og lite geografisk fleksibel.

Anders ønsker å ta utdanning mens han er arbeidsledig for å imøtekomme de nye behovene i bransjen han allerede har erfaring fra. Det er viktig for ham at den opplæringen han tar gir formell kompetanse for å styrke hans posisjon på arbeidsmarkedet. Opplæringen må være verdsatt hos potensielle arbeidsgivere og tilgjengelig der han bor. Den må også være lite i omfang slik at han kan søke jobber ved siden av og eventuelt kunne fullføre hvis han får jobb underveis i utdanningen.

• Å kunne ta utdanning på dagpenger/finansiering• At fagskoler kan tilby små moduler• Å kunne ta nytt fagbrev

SITUASJON

BEHOV



Det er utvalgets oppfatning at utdanningssek-toren er opptatt av at et nytt og større arbeidslivs-rettet tilbud ikke skal gå på bekostning av eksis-terende tilbud. Dette begrunnes ofte i Egenbeta-lingsforskriften § 3-1 (2) som sier at «studiepro-grammer, fag/emner eller kurs med egenbetalingikke skal gå på bekostning av institusjonens stat-lig finansierte utdannings- og forskningsaktivitet»(2005). Sektorens kvalitetskrav er høye og detanses ikke som en mulighet å pålegge vitenskape-lig ansatte en større andel undervisning, og påden måten la undervisning vektlegges til fordelfor forskning.

Egenbetalingsforskriften regulerer unntak fragratisprinsippet som gir utdanningsinstitusjoneneanledning til å ta betalt eller delfinansiere utdan-ning. Unntakene er i dag begrenset til kurs, erfa-ringsbaserte mastergrader, oppdragsfinansiertestudieprogram og fag/emner som er vesentlig for-skjellig fra ordinære studietilbud.

Det er utvalgets vurdering at det ikke er muligå få til betydelige endringer i tilbudet om bådegratisprinsippets unntak, eksisterende tilbud ogundervisningsandeler skal bestå uendret, uten åfå en vesentlig økning i offentlige utgifter tilutdanning.

Utvalgets tilnærming kan betraktes som etspleiselag. Staten, virksomheter og individer måalle bidra. Imidlertid er det nødvendig medenkelte endringer i regelverket og finansierings-

systemet for UH-sektoren for å gjøre spleiselagetmulig.

Den største kostnaden ved utdanning er ikkeknyttet til skolepenger, men til livsopphold underutdanning. For de aller fleste vil kostnadene tillivsopphold, langt overstige skolepenger. I detteperspektivet er muligheten til kunne kombinereopplæring og utdanning med jobb eller å få studie-lån, av langt større betydning. For de som ikke eri jobb, er det Navs tilbud som bestemmer hvilkemuligheter man har til opplæring og utdanning.

7.2.5 Effekt av kompetanseheving

Mer læring hele livet ventes å bidra til økt verdi-skapning, gjennom økt sysselsetting og høyereproduktivitet pr. arbeidstime. EVU-utvalget (2018)går gjennom forskning og andre kilder til kunn-skap om effekter av opplæring og utdanning.Denne forskningslitteraturen gir imidlertid ikkeentydige svar om effekter. Én viktig grunn til deter at læringen som blir studert er av ulik type, inn-hold og lengde. Det finnes heller ikke mange stu-dier som er egnet til å påvise effekter.

Lønn

En stor andel av effektstudiene som er gjennom-ført studerer lønnen til de som deltar. Lønn er

Figur 7.5 Anine, 28 år, frilanser i tech-bransje

Anine trenger finansiell støtte til å ta bachelorgraden. Hvis hun ønsker å bygge videre på denne i Norge,må hun få den godkjent i Norge. Kravene til formell dokumentasjon hos enkelte arbeidsgivere gjør at hun også har behov for å få dokumentert realkompetansen sin.

• Finansiering• Systemet for realkompetansevurdering

Anine er geografisk uavhengig og har ingen forpliktelser. Hun er en ambisiøs og dyktig frilanser som jobber som utvikler innen læringsteknologi. Hun drar innimellom på reiser til utlandet av ulik varighet for å sitte sammen med andre frilansere for inspirasjon og uformell læring, ellers bruker hun ressurser på nettet for å utvikle egen kompetanse. Alt dette finansierer hun selv. Ved siden av jobboppdragene ønsker hun å ta en bachelor på nett som tilbys ved et universitet i England. Hele graden vil koste 150 000 kroner, men hun betaler bare for hver modul hun fullfører. For enkelte jobboppdrag stilles det strenge krav til formell dokumentasjon av kompetanse.

SITUASJON

BEHOV



enkelt å observere, og antas å gjenspeile arbeids-tagernes produktivitet. Selv om det er begrensetmed forskning på effekter av utdanning og opplæ-ring utover grunnutdanning, finnes det en myestørre mengde forskningslitteratur som studerereffekter av utdanning generelt på inntekt ellerlønn (Card, 1999; Bhuller mfl., 2017). Denne litte-raturen finner typisk at et ekstra år utdanningøker lønnen med fire til ti prosent, og at utdanninglønner seg over livsløpet, det vil si at inntektsge-vinsten veier opp for tapt inntekt under studietidsamt renter. Videreutdanning tilsvarer ofte grunn-utdanning hva gjelder innhold, så det er rimelig åvente at effekter av videreutdanning og grunnut-danning generelt ligner. Det kan likevel være for-skjeller i effekter og avkastning. For eksempel vilutdanning tatt senere i livet gi økt inntekt i færreår, noe som bidrar til lavere avkastning. Delta-gelse i arbeidslivet parallelt med utdanning kanbidra til mindre tid brukt på studier, men også tilbedre informerte utdanningsvalg eller høyere stu-diemotivasjon.

Av de relativt få studiene av effektene av opp-læring er det flere studier som finner at delta-gerne får økt lønn. Flere av disse studiene ser påeffekter av korte kurs. Det gjør at effekteneomregnet til effekter pr. år er svært store sam-menlignet med effekten av utdanning. En del avdisse studiene har imidlertid fått kritikk for å væreutformet på en måte som gjør at det er vanskelig åvite om lønnsforskjellene faktisk skyldes at manhar deltatt, eller om det skyldes andre forskjellermellom de som deltar og sammenligningsperso-nene. Studiene som i størst grad tar hensyn tilslike forskjeller finner gjennomgående små effek-ter på lønn (Leuven & Oosterbeek, 2008).

Produktivitet

For å vurdere riktig omfang av opplæring ogutdanning, er vi først og fremst opptatt av effekterpå produktivitet, og ikke på lønn. Selv om lønn antaså gjenspeile produktivitet, kan det være effekterpå produktivitet som ikke gjenspeiles i lønnen.Generelt kan vi anta at både kostnader og gevin-ster fordeles mellom arbeidsgiver og arbeidsta-ger, og særlig i den grad kompetanseheving finan-sieres av arbeidsgiver kan det tenkes at arbeidsgi-ver også får gevinsten i form av økt fortjeneste.Effekter på lønn og fortjeneste svarer på gevinsterfor henholdsvis arbeidstager og arbeidsgiver,mens fra et samfunnsperspektiv vil vi ofte væremer opptatt av den samlede effekten på produkti-vitet. Produktivitet er imidlertid vanskeligere åmåle. Det finnes noen få studier som studerer pro-duktivitet eller bedrifters avkastning (Konings &Vanormelingen, 2015; Almeida & Carneiro, 2009).Disse finner at gjennomført opplæring fører til øktproduktivitet og fortjeneste. De finner også at detfører til økt lønn, men økningen er mindre ennproduktivitetsøkningen. Det betyr at gevinstendeles mellom arbeidsgiver og arbeidstager. Det erikke klart hvorvidt disse studiene overvurderereffekter på lønn, og eventuelt også produktivitet.

Sysselsetting

Økt sysselsetting kan bidra til økt verdiskapning, itillegg til at deltagelse i arbeidslivet kan tilleggesen egenverdi. Flere studier ser på sammenhengenmellom deltagelse i utdanning og opplæring ogsysselsetting eller arbeidstid. De fleste studienefinner økt sysselsetting, men mot mange av studi-ene kan det rettes kritikk tilsvarende mot studi-ene som finner store effekter på lønn (EVU-utval-get, 2018). Studier som er særlig godt utformet for

Boks 7.2 Generøs studiefinansiering for alle

I studieåret 2017/2018 fikk 6 000 lærere tilbudom å ta videreutdanning gjennom ordningen«Kompetanse for kvalitet». I Deltakerunder-søkelsen 2018 finner Nifu at 22 prosent deltokmed stipendordning og 78 prosent benyttetvikarordningen (Gjerustad & Ulriksen, 2018).I vikarordningen er det statlige tilskuddet på255 000 kroner for 30 studiepoeng i matema-tikk og naturfag, og 204 000 kroner i andrefag. Lærerne som velger stipend får 116 000kroner for å ta 30 studiepoeng (Utdannings-direktoratet, 2018d). Dersom alle fullfører 30studiepoeng gir det offentlige utgifter knyttettil stipend og lønnsrefusjon på i overkant av1,1 milliarder kroner. I tillegg kommer kostna-der til utvikling av tilbud og drift av ordningen.

Med utgangspunkt i kostnadsanslagetovenfor anslår vi at dersom staten skulle finan-siert det samme tilbudet om stipend og lønns-refusjon for alle de omlag 230 000 personenesom tok i videreutdanning i 2018, ville detkoste 43 milliarder kroner. Noen studerer merog andre studerer mindre, men poenget er åillustrere hva det kunne koste om alle tokutdanning i samme omfang og med sammestudiefinansiering som lærerne.


å studere effekter på sysselsetting finner ikkeslike (Görlitz & Tamm, 2016).

Studiene viser at det kan være forskjelligeeffekter avhengig av nivået på utdanningen somblir tatt. For eksempel finner Larsen mfl. (2011) atde som fullfører videregående skole som voksnehar betydelig høyere grad av sysselsetting enn desom ikke fullfører. Det er på linje med annenforskning som finner at sannsynligheten for åvære i jobb eller utdanning øker når videregåendeopplæring fullføres innen fem år etter avsluttetgrunnskole (Falch & Nyhus, 2011).

Andre effekter

Deltagelse i opplæring og utdanning kan også haandre effekter. Deltagelse er assosiert med bedrehelse og lavere grad av uførhet (Larsen mfl., 2011;Bolvig mfl., 2017). Det er imidlertid uklart i hvil-ken grad dette er en effekt eller resultat av selek-sjonsprosesser. Deltagere i ordningen Basiskom-petanse i arbeidslivet opplever selv å få bedreferdigheter i matematikk, lesing, skriving og data,samt økt selvtillit, mestringsfølelse og økt motiva-sjon for mer opplæring (Sønnesyn, 2014).

Flere studier finner en sammenheng mellomutdanningsnivået i et land, kjennetegn ved befolk-ningens utdanningsnivå eller utdanningssystemet,og forskjellige mål på innovasjon (Lorenz & Lund-vall, 2010; Thune mfl., 2011). Det er imidlertidkrevende å isolere bestemte årsaker til forskjellermellom land, og dermed vanskelig å konkluderesikkert med at forskjellene skyldes utdannings-nivå eller utdanningssystem.

Økonomiske insentiver rettet mot etterspørrere

Utvalget har tatt utgangspunkt i ønsket om at flereskal lære hele livet. Det er derfor interessant medkunnskap om hvilke effekter forskjellige tenkbaretiltak har på deltagelse, både hvor mange og hvemsom deltar. Det finnes internasjonale studier somundersøker effekter av forskjellige utdanningssti-pender og skattefradrag på deltagelse. Som forstudiene av andre effekter er resultatene blandet,blant annet fordi tiltakene som studeres er for-skjellige. Noen studier finner svært små samledeeffekter. Eksempler er Leuven & Oosterbeek(2008) og Dostie (2015) som studerer et skattefra-drag til bedrifter og et fond som virker som etskattefradrag. Andre studier finner større sam-lede effekter, for eksempel Hidalgo mfl.(2014) ogvan den Berge mfl.(2017) som studerer henholds-

vis stipend og skattefradrag til individer. Det erimidlertid en gjennomgående konklusjon at en delav støtten ikke utløser ny aktivitet, men går tilutdanning som uansett ville blitt gjennomført.

Et siste spørsmål er hvem som deltar, og hvemsom kan påvirkes til å delta som følge av tiltak.Hidalgo mfl. (2014) finner at deltagelse utløst avstipender øker lønnen til lavt utdannede, men atdet først og fremst er høyt utdannede som deltarmer.

Oppsummering

Oppsummert finnes det forskning som peker påforskjellige og mulige positive effekter av delta-gelse i utdanning og opplæring utover grunnut-danning. Blant annet høyere lønn, produktivitetog sysselsetting, samt bedre helse og økt opplevdmestring. Forskningen som i størst grad er i standtil å isolere effekter finner imidlertid få slike sam-menhenger. Forskjellene mellom de som deltarog de som ikke deltar ser ut til å i stor grad skyl-des andre forhold enn deltagelse. Det er uklarthvor store effekter vi kan vente av økt omfang avdeltagelse, og hva forskjellige tiltak vil bety fordeltagelse.

Forskningen og resultatene henvist til erbasert på tidligere data og studier. Framtidigeendringer i arbeidsmarkedet, arbeidslivstilknyt-ting og i næringslivet kan medføre at betydningenav å delta i utdanning og opplæring vil være anner-ledes enn vi har sett til nå. Et økt behov for omstil-ling vil eksempelvis medføre en endring i avkast-ningen av læring.

Det er derfor behov for mer forskning for åvurdere riktig omfang eller innretning av opplæ-ring og utdanning for arbeidslivet. Særlig er detbehov for forskning som kan beskrive effekter avdeltagelse for individer og virksomheter, og hvor-dan ulike tiltak virker. Samtidig er en viktig grunnat det finnes mindre forskning på livslang læring,enn utdanning generelt, at livslang læring er kre-vende å studere. Tilbudene er svært forskjellige,fra korte bedriftsinterne kurs eller rekreasjons-pregede aktiviteter, til hele grader i UH-sektoren.Det tilsier at både årsakene til at folk deltar ogeffekter av forskjellige tilbud vil variere stort.Motivasjon for og effekter av å delta kan også vari-ere mellom personer, blant annet avhengig avalder, tidligere utdanning og yrkeskarriere. Dettebidrar til at det er vanskelig å trekke generellekonklusjoner.


7.2.6 Prinsipper for tiltak

Utvalget har lagt vekt på følgende prinsipper iutformingen av de foreslåtte tiltakene for et sys-tem for å lære hele livet:– Utvalget mener at systemer, ordninger og til-

bud for å lære hele livet må kjennetegnes av enfleksibilitet som gjør at de kan passe i en fram-tid med skiftende og ukjente behov. Forenkelte tiltak foreslås en begrenset utprøving,for eksempel rettet mot en bransje eller et fag-område. Utvalget understreker at det framti-dige behovet er ukjent. Derfor er det viktig attiltakene kan tilpasses og innrettes mot behovsom oppstår, enten det er innenfor et fagom-råde, en bransje eller grupper av befolkningen.

– Mandatets nedslagsfelt er bredt. Utvalgetmener at det er nødvendig å se på virkemidlerrettet mot flere målgrupper, og at virkemidlenebør være tilpasset målgruppenes behov.

– Utvalget mener at tiltakene må se til både regi-onale og nasjonale utfordringer og behov.Utvalget ser på det å lykkes regionalt som enforutsetning for å lykkes nasjonalt.

– Utvalgets mandat vektlegger virksomhetenesbehov og nevner ikke dem som står utenforarbeidslivet. Tradisjonelt har det vært et skillemellom utdanningssektoren på den ene sidenog arbeidslinjen til Nav på den andre. Utvalgetmener at dette skillet må bygges ned og at til-tak rettet mot dem i og utenfor arbeidslivet måses i sammenheng.

– I teorien kan man oppnå de samme effekteneav å stimulere tilbud og etterspørsel i et mar-ked for utdanning og opplæring. Statlige res-surser brukes i dag i all hovedsak på å finansi-ere tilbud. Utvalget ønsker en utvikling motmarkedsretting og at etterspørselen påvirkertilbudet i større grad. Det er derfor lagt vekt påtiltak som stimulerer eller vektlegger etter-spørselen.

– Utvalget mener at finansielle insentiver knyttettil resultat kan være et egnet virkemiddel for åfå utdanningsinstitusjonene til å rette seg motnæringslivets behov. Finansieringssystemet tilUH-sektoren ble gjennomgått av Hægeland(2015). Hægeland-utvalgets mandat vektlaforskning og gjennomføring for førstegangs-studenter og i mindre grad næringslivetsbehov. Til tross for at endringer som følge avHægeland-utvalgets anbefalinger nylig er inn-ført, mener utvalget at det er nødvendig å vur-dere finansieringssystemet opp mot sektorensrolle i et system for å lære hele livet.

– Flere at tiltakene kan i prinsippet rettes bådemot formell utdanning og ikke-formell opplæ-ring. Utvalget anerkjenner at en satsing på til-tak som er rettet mot formell utdanning kanmedføre en overinvestering i utdanning av høykvalitet, og en utradering av markedet for ikke-formell opplæring. Motsatt kan en satsing ret-tet mot tilbydere uten krav til kvalitet ellerdokumentasjon være lite hensiktsmessig brukav ressurser. Utvalget mener at det er en forut-setning for å bruke statlige midler til å finansi-ere tilbud at disse tilbyderne holder en visskvalitet. Etableringen av et system for kvalitets-sikring av ikke-formell opplæring er derfor enforutsetning for at flere av tiltakene skal kunneomfatte denne typen opplæring.

– Tiltakene skal søke å unngå å finansiere ellersubsidiere utdanning og opplæring som uan-sett ville blitt gjennomført. Det legges vekt påat tiltakene skal ha en addisjonalitet.

– Tiltakene skal så langt som mulig bygge påeksisterende strukturer og systemer. Det leg-ges vekt på at tiltak er enkle å implementere ogat administrative kostnader må begrenses.

– Potensialet for misbruk er forsøkt redusertgjennom bruk av egenandeler.

– Tiltakene skal bidra til at tilbydere av utdan-ning og opplæring tar i bruk ny teknologi forutvikling, utforming og distribusjon av tilbud.

– Tiltak bør iverksettes slik at det er mulig å eta-blere kunnskap om effektene av tiltaket. Utval-get ønsker derfor at flere av tiltakene iverkset-tes som utprøvinger med påfølgende evaluerin-ger. Det kan være nødvendig å benytte forsøks-design, for eksempel med en tilfeldig tildeling,for å kunne avdekke og kvantifisere eventuelleeffekter.

– For flere av tiltakene har det vært nødvendig åfinne en nedre aldersavgrensing. Hensiktenmed aldersavgrensingen er i de fleste tilfeller atden skal fungere som et skille for når man medrimelighet er ferdig med grunnutdanning. Slikkommer de tiltakene vi foreslår i mindre grad ikonflikt med, eller blir alternativer til, ordinæreveier til grunnutdanning. Alder kan kun fun-gere som en indikator på når man har tattgrunnutdanning, men fordelen er at det erenkelt å identifisere en persons alder. Jo laveregrense vi setter, jo større sannsynlighet er detfor at tiltakene vil omfatte personer som er igrunnutdanning. Utvalget har valgt en grensepå 30 år. Den er satt noe høyere enn når man isnitt er ferdig med grunnutdanning. Gjennom-snittsalderen for fullføring av fagbrev er 27 år iNorge (OECD, 2016a). Årsaken til at den er så


høy er blant annet at det finnes flere sværtgode ordninger for at voksne kan ta fagbrev.Det ble introdusert en ytterligere vei i 2018,Fagbrev på jobb. Dette er opplæringsløp hvorman er i jobb og sørger for livsopphold selv.For høyere utdanning viser samme oversikt atman i snitt er 26 år når man første gang oppnåren grad.

– Hva gjelder ordninger for livsopphold, er vur-deringer knyttet til økonomiske forpliktelserog informasjon om livssituasjon mer relevanteenn alder. Når man søker om lån fra Lånekas-sen i dag må man oppgi hvor mange barn manhar, øvrig gjeld, om man bor hjemme, andreøkonomiske forpliktelser eller relevante for-hold. For å kunne beregne konsekvenser av til-takene, har utvalget likevel hatt behov for åsette en aldersgrense også for denne typen til-tak. I vurderingene har vi forsøkt å knytte aldertil når større økonomiske forpliktelser inntref-fer i livet. Snittalderen for førstegangskjøpereav bolig er 28 år, og snittalder for førstegangs-fødende er 29 år for kvinner. Siden det er etsnitt innebærer det at svært mange pådrar segstørre forpliktelser før fylte 28–29 år. Enrestriktiv holdning taler på den andre siden forstrengere skjønn og en høyere grense. Om deter vi eller enkeltpersonen som er best til å vur-dere det er ikke opplagt. For å unngå ulikealdersavgrensninger har imidlertid utvalgetvalgt å bruke 30 år som en avgrensning også itiltak knyttet til livsopphold.

7.3 Muligheter som ikke utnyttes

Utvalget er i mandatet bedt om å identifiserehvilke muligheter og hindringer de offentligeutdanningsinstitusjonene har til å lage relevanteog fleksible opplæringstilbud. Det innebærer åimøtekomme kravene som framtidens arbeidslivvil stille til institusjonene om å bidra til kompetan-sepåfyll og til å lære hele livet. I kapittel 8 diskute-res særlig hindringer og utvalget kommer medanbefalinger. I dette kapitlet gis et eksempel deraktørene har et større mulighetsrom enn hva de idag utnytter.

7.3.1 Økning av undervisningskapasitet i UH

Knapphet på undervisningsressurser som et hin-der for å utvikle studietilbudet er noe som blir løf-tet fram i flere av møtene utvalget og sekretariatethar hatt med ulike aktører i UH-sektoren. Forvirksomheter og/eller enkeltindivider resulterer

dette i færre relevante og fleksible tilbud. I følgeNOKUT tolker imidlertid flere UH-institusjonerregelverket knyttet til hvem som kan undervise påstudietilbudene strengere enn det det faktisk er.1

Det er med andre ord generelt større rom forbruk av eksterne og/eller rene undervisningsstil-linger innenfor dagens regelverk enn hva sompraktiseres.

Forskrift om tilsyn med utdanningskvalitet ihøyere utdanning regulerer kompetansekrav tilfagmiljø ved studietilbudene (Studietilsynsfor-skriften, 2017). Den pålegger at de sentrale deleneav studietilbudet skal gis av personer med første-stillingskompetanse. Med førstestillingskompe-tanse menes stillingskategoriene førstelektor, før-steamanuensis, postdoktor, dosent og professor.Det innebærer at de har doktorgrad eller tilsva-rende kompetanse. I tillegg må fagmiljøet tilknyt-tet studietilbudet inneha relevant utdanningsfag-lig kompetanse. Hva som legges i «de sentraledelene av studietilbudet» er opp til institusjoneneselv å vurdere og trenger for eksempel ikke inne-bære at personer med førstestillingskompetansemå være den som underviser et helt emne. Regel-verket åpner opp for at en universitetslektor kanundervise hele eller deler av et studietilbud sålenge det også er personer med førstestillings-kompetanse i hovedstilling på institusjonen somforsker på fagområdet studietilbudet springer utfra, og/eller på annen måte bidrar inn i studietil-budet.

For studietilbud på mer enn 30 studiepoengstilles det videre et generelt krav til at minst 50prosent av årsverkene knyttet til tilbudet skal hasin hovedstilling ved institusjonen. Med hovedstil-ling menes at institusjonen er hovedarbeidsgiverfor den ansatte, det vil si at personen er ansatt iminst 50 prosent stilling ved den aktuelle institu-sjonen. Dette kravet ble innført for å sikre at insti-tusjonene selv har fagkompetanse på det de tilbyr,og fungerer som en viktig kvalitetssikringsmeka-nisme. Kravet betyr imidlertid ikke at minst 50prosent av selve undervisningen må gjøres av demed hovedstilling ved institusjonen. Følgendekrav stilles til fagmiljøets kompetanse, det vil sipersoner knyttet til studietilbudet, herunder tilutviklingen, organiseringen og gjennomføringenav studietilbudet, i tillegg til undervisning og vei-ledning, avhengig av hvilket nivå tilbudet er på:– Bachelorgradsnivå: fagmiljøet tilknyttet studiet

skal bestå av minst 20 prosent ansatte med før-stestillingskompetanse.

1 Telefonmøte med NOKUT 15. januar 2019.


– Mastergradsnivå: 50 prosent av fagmiljøet til-knyttet studiet skal bestå av ansatte med første-stillingskompetanse, hvorav minst 10 prosentmed professor- eller dosentkompetanse.

– Doktorgradsnivå: fagmiljøet tilknyttet studietskal bestå av ansatte med førstestillingskompe-tanse, hvorav minst 50 prosent med professor-eller dosentkompetanse.

For studietilbud med omfang på 30 studiepoengeller mindre kan kravet om hovedstilling fravikesdersom det gis i samarbeid med eksterne miljøersom driver forskning, kunstnerisk utviklingsar-beid eller faglig utviklingsarbeid på nivå med insti-tusjonens eget fagmiljø. Institusjonen må fortsattha et eget fagmiljø innenfor studietilbudets fagom-råde eller i tilstøtende fagområde, og ha et helhet-lig ansvar for studietilbudet, jmf. studietilsynsfor-skriften § 2-4 om særskilt bestemmelse om fag-miljø (2017).

Historisk ligger det til grunn at forsknings- ogundervisningsandelen på institusjonsnivå skalvære tilnærmet like store ved universitetene og devitenskapelige høyskolene. Dette er imidlertid enregulering som er opp til den enkelte institusjo-nen å vedta, samt praktisere. For øvrige høyskolerhar prosentsatsen for forskning ligget på rundt 25prosent. Etter bortfallet av særavtalen i 2007 opp-hørte reguleringen av den enkelte vitenskapeligeansattes fordeling mellom forskning og undervis-ning for universiteter og de vitenskapelige høy-skolene. I avtalen lå det en individuell rettighet ogplikt til at forskningstiden skulle være om lag likestor som tiden brukt på undervisning. Endringenåpner opp for at institusjonen og de enkelte fakul-tetene kan ta strategiske beslutninger om hvilkeområder og personer de vil konsentrere forsknin-gen på.

Prinsippet om forskningsbasert undervisningvil av mange tolkes som at alle i vitenskapeligestillinger skal ha rett og plikt til å forske. Fra myn-dighetenes side er det påpekt at lovens formule-ring ikke nødvendigvis betyr at alle som undervi-ser også skal forske. Det som er viktig er hvordanlærerne bruker erfaringer og kunnskaper om

forskning og utvikling i undervisningsopplegget(Meld. St. 18 (2012–2013); Forskningsrådet, 2014).En slik fortolkning av loven åpner i større grad forbruk av rene undervisningsstillinger, både medog uten hovedstilling ved institusjonen.

Siden dagens regelverk gir større mulighetertil å innhente eksterne undervisningsressurserog/eller personer uten doktorgrad til å underviseenn hva som praktiseres i dag, vurderer utvalgetdet til at det er andre årsaker til at institusjoneneikke øker sitt tilbud. I tillegg til de effektene somligger i finansieringssystemet til UH-sektoren somer vridende mot forskning, studietilbud for hel-tidsstudenter og uteksaminering av gradsstuden-ter, samt begrensninger i andre regelverk, er kul-turen på de ulike institusjonene og fakultetenemed på å forsterke nedprioritering av aktivitetknyttet til utdanning tilpasset arbeidslivets behov.

Økt lønn til ansatte og/eller premiering til detansvarlige institutt er noen av virkemidlene sombenyttes for å stimulere til økt aktivitet knyttet tiletter- og videreutdanning. Blant annet har Univer-sitetet i Stavanger (UiS) inngått en særavtale somgir lønnstillegg for arbeid knyttet til etter- og vide-reutdanning for deres ansatte. I tillegg går over-skuddet fra kurstilbudet til det instituttet som erfaglig ansvarlig. Det vil være frie midler someksempelvis kan være bidrag til forskning ogutvikling eller ekstra personell. Det er også enuttalt vektlegging på UiS at etter- og videreutdan-ningsarbeid kan være en viktig innsats for egenforskning og dermed for videre karriere i akade-mia. I rapporten Framtidig utvikling og organise-ring av NTNUs EVU-virksomhet (Reitan, 2018),framheves det at instituttledere har en rekke vir-kemidler som kan gi bedre insentiver for denenkelte ansatte til å arbeide med etter- og videre-utdanning. I både rapporten fra NTNU og eksem-pelet fra UiS ligger det imidlertid en erkjennelseom at økte insentiver for arbeid med etter- og vide-reutdanning blant de vitenskapelige ansatte oginstituttledelsen kan være nødvendig for å økeaktiviteten.


Kapittel 8

Anbefalinger

Dette kapitlet presenterer utvalgets vurderingerog anbefalinger med utgangspunkt i forståelsenog avgrensingen av mandatet (se kapittel 2).

Kapitlet adresserer det utvalget anser for åvære helt sentrale forutsetninger for å kunne ha etvelfungerende system som muliggjør det å lærehele livet. Kapitlet presenterer utvalgets anbefalin-ger for et system for å lære hele livet, sett opp motframtidens behov for kompetanseutvikling for denenkelte, næringslivet og offentlig sektor.

Anbefalingene er knyttet til ulike tema og iden-tifiserte hindre. I hvert enkelt kapittel gis først enoppsummerende vurdering som bygger på kunn-skapsgrunnlaget presentert i kapitlene 3–6, deret-ter utvalgets anbefalinger.

8.1 Anbefalinger for et styrket tilbud

I kapitlene 8.1.1 til 8.1.4 gis utvalgets vurderingerav hvordan tilbudet av opplæring og utdanningsvarer på arbeidslivets behov og er tilpasset det ålære hele livet. Etter utvalgets vurdering handlerdet både om innhold og organisering av tilbudet.Kapitlene gir utvalgets anbefalinger om hvordantilbudet av arbeidslivsrelevant opplæring ogutdanning kan styrkes.

8.1.1 Arbeidslivsdrevet kompetansebygging

Problemstillingen om hvorvidt utdanningsinstitu-sjonenes tilbud svarer på næringslivets behov harflere aspekter. Det handler om:– Hurtighet: om tiden utdanningsinstitusjonene

bruker på å få på plass tilbud og om de svarerraskt nok på etterspørselen.

– Innhold: om tilbudet tematisk dekker etter-spørselen og behovene til virksomhetene.

– Lokasjon: om tilbudet er tilgjengelig der det eretterspørsel.

– Volum: om etterspørselen er stor nok til at tilbu-det kan etableres.

Kunnskapsgrunnlaget presentert i kapittel 3understøtter at det er store forskjeller mellomnæringer og mellom små og store bedrifter omhvorvidt de opplever at det finnes tilbud som errelevante for deres behov, og hvordan de oppleversamhandling med utdanningssektoren.

Bedriftene ønsker ofte spesialiserte og desen-traliserte tilbud tilpasset deres behov som kannyttiggjøres direkte i driften, mens utdanningsak-tørene har en innretning mot klassiske, teoritungefag og har insentiver for å produsere studiepoeng.Det er likevel viktig å påpeke at det er store varia-sjoner.

Til tross for grepene som er gjort fra myndig-hetenes side, for eksempel gjennom innføring avutviklingsavtaler og RSA (se kapittel 3), er utval-gets oppfatning at næringslivet fortsatt opplever atUH-sektoren er lite markedsrettet, at tilbud i litengrad svarer på deres behov og at det er vanskeligog tidkrevende å etablere nye tilbud. Utfordrin-gene knyttet til samarbeid virker større for min-dre virksomheter og i ikke-sentrale strøk. Det erutvalgets vurdering at finansieringssystemet tilUH-sektoren i liten grad er innrettet slik at detstøtter opp under en markedsretting av tilbudet.

Utvalget mener at virksomheter har, og tar, etstort ansvar for kompetansebygging, men ser atdet er store forskjeller mellom offentlig og privatsektor, mellom næringer, og virksomheters stør-relse. Lærevilkårsmonitoren viser at over 68 pro-sent av dem som jobber innenfor «offentlig admi-nistrasjon, forsvar og sosialforsikring» deltar iikke-formell opplæring, mens andelen er under 26prosent for de som jobber innenfor «overnattings-og serveringsvirksomhet» (SSB, 2018f).

Utvalget mener at det er store forskjeller i hvaman kan forvente at store og små bedrifter kanklare når det gjelder å ta av ansvar for egne ansat-tes kompetanseutvikling. Store bedrifter har ofteegne HR-avdelinger og ressurser til å sørge forkompetansepåfyll til sine ansatte også i en framtidmed hyppige endringer. I kraft av sin størrelse ogetterspørsel, kan de gå i dialog med tilbydersiden


for å få tilbud som passer sitt behov (Brandt,2009).

Små bedrifter har ofte ikke kapasitet ellermulighet til å jobbe på samme måte. De er for småtil å inngå direkte samarbeid med utdanningsinsti-tusjoner og er dermed i stedet prisgitt det tilbudetsom finnes. Det samme gjelder for ikke-formellopplæring. Mens store bedrifter kan utvikle egettilbud, vil mindre bedrifter ofte måtte benytte detsom finnes. Tiltak for å styrke tilbudet og gjøredet tilgjengelig i et velfungerende marked har der-for størst innvirkning på de mindre bedriftene.

Kompetansebygging er i mange tilfeller enprosess som for virksomhetene starter med åidentifisere og kartlegge behov, og å motivereegne ansatte til å delta. Om det ikke finnes et rele-vant tilbud som dekker behovet, vil man gå i dia-log med en tilbyder for å få etablert et tilbud. Der-etter gjenstår gjennomføringen. Bedrifter vil haulik erfaring og vil i ulik grad ha behov for støtte idisse fasene.

Det finnes gode eksempler på måter og model-ler for å organisere samarbeid om utvikling av nyetilbud som er kostnadseffektive, når ut bredt, ogsom har fungert over tid (Langset & Vinsand,2015). For å utvikle opplæringstilbud med høykvalitet og relevans, er det viktig at arbeidet ergodt forankret på etterspørselssiden og at bedrif-tene i størst mulig grad involveres i utviklingen avtilbud. Kortsiktig og lite forutsigbar finansieringframstår som en hovedutfordring. Det framgårvidere behov for en mer helhetlig tilnærming ogaktiv politikk fra det offentliges side for å sikreeksistensen av relevante tilbud. Samarbeidsorganfor å koordinere behov og etterspørsel spiller ensærlig viktig rolle for å utvikle og tilretteleggekompetanseutviklingstiltak overfor små og mel-lomstore bedrifter i distriktene og i næringssvakeområder.

Anbefalinger

Utvalget tror ikke at en økning av rammen tilutdanningssektoren uten videre vil gi et mer mar-kedsrettet tilbud. I stedet tror vi at det er behovfor sterkere virkemidler for å anspore sektoren tilå ha kontakt med næringslivet og til å utvikle til-bud som er i tråd med etterspørselen.

Utvalget mener at tiltak som kan bidra til åmobilisere små og mellomstore virksomheter ognæringsmiljøer til å styrke kompetansen til egneansatte, vil ha stor betydning for muligheter ogutvikling i distriktene. Utvalget mener det erbehov for ordninger som bidrar til å etablere opp-

læringstilbud som er i tråd med virksomhetenesbehov.

Utvalget mener at manglende ressurser til åspesifisere kompetansebehov og bestille relevantetilbud kan være en barriere for små og mellom-store virksomheter til å investere i kompetansehe-vende tiltak. I motsetning har store virksomheterofte ressurser og egne ansatte som jobber med åidentifisere deres behov. Utdanningssektoren harpå sin side manglende kompetanse og administra-tivt apparat for å undersøke bedriftenes kompe-tansebehov og tilpasse tilbudene. En bevisstgjø-ring av behov er viktig for å få til en god dialog oget samspill mellom næringslivet og tilbydere, ogfor at tilbydere skal kunne utvikle relevante tilbud.

Utvalget anbefaler at det etableres virkemidlerfor å støtte små og mellomstore virksomheter i åidentifisere kompetansebehov og kunne gå i dia-log med tilbydere om utvikling av nye tilbud.

Videre ønsker utvalget virkemidler for etable-ring av nye tilbud som forutsetter et aktivt samar-beid mellom virksomheter og tilbydere av utdan-ning og opplæring. Virkemidlene skal påvirke deoffentlige utdanningsaktørene til å rette seg motetterspørselen ved at finanseringen er avhengig avat deltagere gjennomfører opplæringen. Utvalgetmener at tilbud på videregående- og fagskolenivåkan treffe mange virksomheters behov for kompe-tanseutvikling, og virkemidlene bør omfatte dettetilbydersegmentet. Ikke-formell opplæring er enviktig del av kompetansehevingen i arbeidslivet,og virkemidlene bør også omfatte denne typenopplæring.

Utvalget mener det er viktig å støtte kompe-tanseutvikling knyttet til innovasjonsprosjekter.Disse kjennetegnes typisk av høy risiko, men harpotensiale til å gi gevinst i form av ny verdiskap-ning.

Tidligere ordninger har vist at det kan væreutfordrende å videreføre driften av et tilbud nårutviklingsfasen er ferdig og det ikke er mer midlerigjen i prosjektet (Flatnes, 2016). Utvalget menerderfor at virkemidlene må ha insentiver som støt-ter en fortsatt drift, gitt at det finnes en etterspør-sel.

I kapittel 9 presenteres utvalgets forslag til etprogram for arbeidslivsdrevet kompetansebyg-ging.

8.1.2 Resultatfinansiering i UH-sektoren

Kunnskapsdepartementet styrer i svært liten gradUH-institusjonenes bruk og disposisjoner av mid-ler. Det er sektoren selv som i all hovedsak avgjørhvilken type studieplasser og tilbud statsfinanse-


ringen brukes til å dekke. Institusjonen kan, omde ønsker, velge å utvikle og tilby gratis utdanningog opplæring som er tilpasset arbeidslivets behovfor moduler, enkeltemner eller deltidstilbud.

Universitets og høyskoleloven § 1-3 sier atinstitusjonene skal tilby etter- og videreutdanninginnenfor sitt virkeområde. Til tross for dette varie-rer tilbudet av utdanninger tilpasset arbeidslivetsbehov mellom institusjonene, og omfanget ergenerelt sett mangelfullt.

Utvalgets samlede vurdering er at finansier-ingssystemet for universitets- og høyskolesekto-ren ikke understøtter oppdraget og samfunnsan-svaret som loven peker på. Det er etter utvalgetsvurdering flere forhold som gjør at heltidsstuden-ter på gradsprogrammer prioriteres innenfor ram-mene av hva som skal tilbys gratis:– Finansieringssystemet gjør satsing på frittstå-

ende emner mindre lønnsomt enn emner sominngår i gradsprogrammer. Det medfører at sålenge det er høy pågang av studenter til grads-programmene, vil tilbud for deltidsstudenterbli nedprioritert.

– Mindre (kortere) emner har høyere kostnaderenn større emner, fordi det er noen faste kost-nader knyttet til å avholde et emne. Men dissekostnadsforskjellene reflekteres ikke i finansi-eringskategoriene. Dette gjør det mer lønn-somt for lærestedene å tilby større emner.

– Den resultatbaserte finanseringen er ikkesterk nok til at produksjonen av ekstra studie-poeng alene kan finansiere nye stillinger og etøkt tilbud. Eksempelet vist i boks 4.2 viser at etinstitutt som setter opp et nytt, gratis emne,ikke får dekket alle kostnader gjennom resul-tatfinansieringen alene. Om man legger tilgrunn at sektoren opererer på full kapasitet, vildet å dekke et nytt kurs fra basisfinansieringenfå konsekvenser for eksisterende tilbud.

Anbefalinger

UH-institusjonene har stor autonomi og mulighettil å prioritere utvikling og drift av tilbud som er itråd med næringslivets behov, men sektoren opp-lever for tiden en stor pågang av førstegangsstu-denter. Rundt 18 000 kvalifiserte søkere stod utentilbud om studieplass etter opptaket til høyereutdanning i 2017 (Samordna opptak, 2018b). Dettebetyr at det ikke bare er arbeidslivet som har etuoppfylt behov for utdanningstjenester. Samtidigsom institusjonene allerede har sterkere insenti-ver til å tilby «ordinær» grunnutdanning ennutdanningstilbud som er relevante for voksne ijobb, er insentivene nylig blitt forsterket gjennom

indikatoren for kandidatproduksjon (se kapittel4.4).

I en slik situasjon, mener utvalget det er nød-vendig at finansieringssystemet endres for å støtteopp under livslang læring. Finansieringssystemeter nylig gjennomgått og endret som følge avHægeland-utvalgets arbeid og anbefalinger(Hægeland, 2015). Utvalget ser at det for sektorenkan framstå som lite helhetlig om systemetendres igjen. Utvalget mener imidlertid at livslanglæring burde vært tillagt langt større vekt i Hæge-land-utvalgets mandat.

Som en del av sitt mandat skulle Hægeland-utvalget utrede virkemidler for å øke gjennom-strømmingen av kandidater i UH-sektoren (Hæge-land, 2015). Regjeringen fulgte opp deres anbefa-linger ved at 20 prosent av midlene som lå i indika-toren for studiepoengproduksjon fra 1. januar 2017ble flyttet til en ny indikator som baseres på antallproduserte bachelorgrader og mastergrader. Meden slik indikator for kandidatproduksjon blir detmindre lønnsomt å tilby frittstående emner somikke inngår i en grad.

Finansieringssystemet må inneholde insenti-ver som gjør at sektoren i større grad innretterseg mot næringslivets behov. Utvalget foreslår atet bidrag til dette kan være å innrette resultatkom-ponenten slik at det blir mer lønnsomt å tilbyenkeltemner, og at finansieringen må støtte oppunder utviklingen av fleksible og kortere emner.

Insentivet til kandidatproduksjon går på tversav ideen om livslang læring. Det er for tidlig å sinoe om virkningene av indikatoren, men utvalgetmener det er viktig at virkningene raskt evalueresmed særskilt hensyn til livslang læring. Utvalgetønsker å påpeke at det finnes flere muligheter forå legge til rette for at gjennomstrømmingen øker.Produktivitetskommisjonen anbefalte at insentivetfor gjennomføring heller burde rettes mot studen-tene enn institusjonene (NOU 2015: 1).

Det er også mulig å motivere institusjonene tilå bevisst arbeide med kvaliteten i utdanningenslik at flere studenter settes i stand til å gjennom-føre utdanningen. Hægeland (2015) var bekymretfor at redusert faglig nivå kunne bli en uintenderteffekt av et resultatbasert finansieringssystemmed sterke kvantitetsinsentiver. De pekte påNOKUTs tilsynspraksis og økt samarbeid om fag-lig vurdering og sensur mellom institusjonenesom mulige måter å sikre et høyere faglig nivå.

Det er også verdt å merke seg at gjennomfø-ringen de siste årene har vist en positiv trend, alle-rede før endringene i finansieringssystemet harfått tid til å virke på kvaliteten. Det er mulig åtenke seg at økt politisk fokus på gjennomføring


har bidratt til at institusjonene har rettet sin opp-merksomhet mot problematikken og satt inn vir-kningsfulle tiltak. I Tilstandsrapporten 2018 påpe-ker Kunnskapsdepartementet på at den nye kan-didatindikatoren kan ha bidratt til å redusere entradisjonell underrapportering av fullførte bachel-orgrader (Kunnskapsdepartementet, 2018d).

I kapitlene 10.1 og 10.2 presenteres utvalgetstiltak for endringer i resultatkomponenten i finan-sieringssystemet til UH-sektoren. Utvalget anbefa-ler at kostandskategoriene endres for å kompen-sere for merkostnader ved å tilby korte, det vil simindre omfattende, emner. For å styrke institusjo-nenes forutsetninger for å tilby utdanning motbetaling med lavere deltageravgifter, anbefalerutvalget at resultatfinanseringen ikke avkortes foremner med en mindre egenbetaling fra deltager. Ikapittel 10.4 diskuterer utvalget effekten av kandi-datindikatoren. Utvalget foreslår at det igangset-tes en evaluering av endringene i finansieringssys-temet med hensyn til effekten på livslang læring,herunder effekten av indikatoren for kandidatpro-duksjon.

8.1.3 Betalingstilbud i UH-sektoren

Egenbetalingsforskriften regulerer hva UH-insti-tusjonene kan tilby mot betaling til enkeltstuden-ter. Forskriften gir institusjonene anledning til å tabetalt for eller delfinansiere kurs, erfaringsba-serte mastergrader, oppdragsfinansierte studie-program og fag/emner som er vesentlig forskjel-lig fra regulært studietilbud. Sektoren selv strevermed å tolke regelverket, og ulik tolkning og prak-tisering av regelverket gir store forskjeller mel-lom tilbudene hos de enkelte institusjonene (Uni-versitets- og høgskolerådet, 2018).

Etter utvalgets vurdering er følgende punkter iregelverket til hinder for at sektoren effektivt skalkunne tilby emner mot betaling:– § 3-1 (2) i egenbetalingsforskriften sier at stu-

dieprogrammer, fag/emner eller kurs medegenbetaling ikke skal gå på bekostning avinstitusjonens statlig finansierte utdannings-og forskningsaktivitet.

– § 3-2 (1), unntak b i egenbetalingsforskriftensier at bare fag/emner som normalt ikke er endel av studieprogram som fører fram til gradeller yrkesutdanning kan tilbys mot betaling.Ifølge Kunnskapsdepartementet skal dette tol-kes snevert (se kapittel 4.1.4). UHR mener der-for at unntaket bare omfatter fag som er vesent-lig forskjellig fra det som tilbys gratis, og at detikke er tilstrekkelig forskjell om et emne tilrette-

legges for andre målgrupper eller på nett (Uni-versitets- og høgskolerådet, 2018).

Utvalget oppfatter at bestemmelsen i det førstepunktet til tider brukes som et argument mot åetablere nye tilbud. Punktet tolkes som at manikke kan bruke ressurser (undervisningskrefter)på å utvikle og gjennomføre emner eller kurs somtilbys mot betaling så lenge det er nok med søkeretil tilbud institusjonen tilbyr gratis.

Det siste punktet betyr at ett emne som ikke eren del av det ordinære tilbudet ett sted kan tilbysmot betaling, mens det samme emnet ikke kan til-bys, hverken i sin helhet, oppstykket i deler ellertilrettelagt på annen måte, mot betaling ved eninstitusjon hvor emnet tilbys gratis allerede. Utval-gets vurdering er at forskriften på dette punktetikke sikrer like vilkår for å tilby arbeidslivstilpassaemner mot betaling. Den bidrar også til at utvik-ling av utdanning som skal tilbys mot betaling blirunødvendig kostbart.

BOA-reglementet regulerer institusjonenessalgsvirksomhet, altså hva som kan tilbys til virk-somheter mot betaling (Rundskriv F-7/2013). Herer hovedprinsippet at alle kostnader knyttet tilbidrag- og oppdragsaktiviteten skal dekkes inneksternt, og at det i tillegg skal beregnes en rime-lig fortjeneste. BOA-reglementet legger få begrens-ninger på hva slags tilbud institusjonene kan tabetalt for. Det betyr at det er mulig å tilby virksom-heter de samme emner eller deler av emner somtilbys gratis, mot betaling.

Utvalget mener at et velfungerende system forå lære hele livet forutsetter mekanismer som gjørat tilbudet kan tilpasses i takt med etterspørselen,herunder at volumet kan økes om det er behov fordet. En oppskalering kan oppnås ved at gratistil-budet øker. Det må i så fall skje ved større overfø-ringer til sektoren, eller at institusjonene nedska-lerer deler av dagens tilbud med liten etterspør-sel. Alternativt må sektoren ha større anledning tilå tilby emner mot betaling. Regelverket må væretydelig og danne grunnlaget for lik praksis og likekonkurransevilkår.

Anbefalinger

For næringslivet og for den enkelte er det avgjø-rende at det finnes eller kan utvikles tilbud somsvarer på deres kompetansebehov. For mange erdet en større utfordring at de ikke finner det tilbu-det de ønsker seg, enn at de må betale for tilbudet.Det hjelper heller ikke om tilbudet er gratis omdet ikke svarer på behovet. Kostnadene knyttet tiltiden brukt til opplæring, er for de fleste individer


og virksomheter langt større enn aktuelle skole-penger.

Utvalget anbefaler at utdanningssektoren fårstørre muligheter til å tilby emner og kurs motbetaling til individer. Den som ønsker å betale forutdanning bør få lov til det. Det vil være med på åfinansiere utdanning for andre, og det kan ogsåfinansiere mer forskning eller annen utviklingsak-tivitet ved institusjonene. Det man kan betale forer tilgang og fleksibilitet. Dette kan innordnes slikat det i svært liten grad fortrenger gratisstuden-ter.

I kapittel 10.3 argumenterer utvalget for atregelverket må gjennomgås med sikte på å utvideUH-sektorens muligheter til å tilby kurs og emnermot betaling til individer og virksomheter, samtetablere et tydelig regelverk som gir grunnlag forlik praksis. Utvalget presenterer forslag til end-ringer i egenbetalingsforskriften som gjør atemner eller deler av emner som inngår i studie-program også kan gjøres tilgjengelig i form avfleksible tilbud som passer for arbeidslivet.

8.1.4 Fagskoler

Fagskoleutdanningene har som formål å værefleksible og yrkesrettede, og skal tilpasse seg nyteknologi og nye trender i tråd med behov iarbeidslivet (Meld. St. 9 (2016–2017)).

I dag tilbyr fagskolene utdanninger som tilsva-rer et halvt år til to års utdanning på fulltid, deralle utdanningene må ha et omfang på 30, 60, 90eller 120 studiepoeng. Fagskolene får ikke offent-lig finansiering for utdanninger som er mindreenn 30 studiepoeng eller for å tilby opptak tilenkeltemner. Dersom fagskolene tilbyr noe somer i strid med dette, kategoriseres det om ikke-for-mell opplæring, da det ikke blir godkjent avNOKUT. Da er det den enkelte deltager som måfinansiere tilbudet.

I motsetning til akkrediterte universiteter oghøyskoler, kan ikke fagskolene opprette nye stu-dietilbud på ulike nivåer og områder uten å søkeNOKUT (Meld. St. 9 (2016–2017)). Gjennommøter med utvalget og skriftlige innspill har detframkommet at NOKUTs behandlingstid kanvære et hinder for at fagskolene kan opprette til-bud raskt og i tråd med næringslivets behov(Kompetanseforum Østfold, 2018). Dette er ogsånoe NOKUT selv er klar over og forsøker å gjørenoe med (NOKUT, 2018c).

Fagskolenes finansieringsordning består av 80prosent grunntilskudd, og 20 prosent resultatba-sert tilskudd med en åpen ramme (Abelia, 2017;Kunnskapsdepartementet, 2018a). Det resultatba-

serte tilskuddet beregnes ut ifra det samledeantall studiepoeng avlagt ved fagskolene i hvertenkelt fylke. Tilskuddet går til fylkeskommunen,og ikke til den enkelte fagskolen (Abelia, 2017).Begrunnelsen for dette er at det faglige ansvaretfor utdanningene ligger hos fylket (Kunnskapsde-partementet, 2018a). Til sammenligning får insti-tusjonene i UH-sektoren det resultatbaserte til-skuddet selv.

Disse forholdene mener utvalget bidrar til åbegrense mulighetene for livslang læring, og stri-der mot målet om at fagskoleutdanning skal væreframtidsrettet og ettertraktet i arbeidslivet.

Anbefalinger

Utvalget mener fagskolene har en viktig rolle somtilbydere av utdanning og opplæring for enkeltin-divider og virksomheter i livslang læring. Utvalgetmener at det er naturlig at deler av utvidelsen avtilbudet om å lære hele livet skjer innenfor fagsko-lesektoren.

For å oppnå dette mener utvalget det er nød-vendig å endre enkelte regler som i dag begren-ser og forsinker fagskolenes muligheter til å opp-rette nye tilbud. Utvalget foreslår å legge til rettefor at fagskoler kan søke om selvakkrediterings-rett. Dette vil etter utvalgets oppfatning bidra til atskolene raskere kan svare på næringslivets behovfor utdanninger innenfor deres område.

Videre foreslår utvalget å fjerne kravet om aten fagskoleutdanning må tilsvare et halvt år til toårs utdanning på fulltid, og at utdanningen måvære på minimum 30 studiepoeng for å kvalifiseretil offentlige tilskuddsmidler.

Dette er i tråd med utvalgets vurderinger omat næringslivet ofte har behov for tilbud med min-dre omfang, som ansatte i større grad kan ta mensde er i jobb.

Utvalget ønsker også å utstyre fagskolene medfinansielle virkemidler som gir insentiver til å tilbyattraktive emner for individer og næringslivet.Utvalget foreslår at det resultatbaserte tilskuddetbør gis tilbake til de enkelte fagskolene selv i ste-det for til fylkeskommunen.

I kapittel 11 presenteres utvalgets forslag til til-tak for å utvide fagskolenes tilbud.

8.2 Anbefalinger for bedre kvalitet

I tillegg til at tilbudet av livslang læring må ha etinnhold og en organisering som svarer på arbeids-livets behov, må kvaliteten være god. Det gjelderspesielt dersom offentlige midler skal brukes for å


støtte utvikling av tilbud eller deltagelse. For tilby-dere av formell utdanning finnes et omfattendesystem for kvalitetssikring. Kapitlene 8.2.1 og8.2.2 gir utvalgets vurderinger og anbefalinger forkvalitet i ikke-formell opplæring. Kapittel 8.3.2 tarfor seg hvordan digitalisering gir nye muligheterfor kvalitetsutvikling av læringsformer og distri-busjon av både formell og ikke-formell kompe-tanse.

8.2.1 Kvalitet i ikke-formell opplæring

Det er langt flere som deltar i ikke-formell opplæ-ring enn formell utdanning, og ikke-formell opp-læring har en viktig funksjon for å sørge for kom-petanse i arbeidslivet (se kapittel 3.4).

BDO har kartlagt private tilbydere av opplæ-ring og utdanning, og finner at i underkant av8 000 foretak er registrert som en form for under-visning (BDO, 2019).1 Av disse hadde 359 foretakomsetning på over én million kroner.

Tømte mfl. (2015) finner at det for virksomhe-ter og individer er krevende å navigere i og vur-dere kvaliteten i tilbudet. For arbeidsgivere kandet være vanskelig å vurdere hvilken kompetanseansatte får og arbeidssøkere har tilegnet seg gjen-nom ikke-formell opplæring. For arbeidstager vilikke endt opplæring alltid gi en dokumentasjonsom kan vises fram til nye arbeidsgivere. Pro-blemstillingen har en parallell til de som ikke ersysselsatte. Det er vanskelig for Nav å vite hvilkekurs som er gode nok til å tilbys som arbeidsmar-kedstiltak.

Det har tidligere vært forsøkt utredet hvordanikke-formell opplæring kan innpasses i nasjonaltkvalifikasjonsrammeverk (NKR). Likevel har manikke lykkes å ta dette arbeidet videre. Utvalgetoppfatter imidlertid at det blant partene i arbeids-livet er betydelig interesse for og fokus på ikke-formelle kvalifikasjoner, og at det er interesse foret rammeverk for å beskrive slike. LO har bedtom «fortgang i arbeidet med å innlemme kvalifika-sjoner utenfor det formelle utdanningssystemet irammeverket» (LO, 2017). I en høring om for-skrift til NKR, kritiserer Virke Kunnskapsdeparte-mentet for ikke å ta stillingen til Ellertsen-utval-get, og minner om at «Et flertall i dette utvalgetønsket et åpnere NKR hvor også ikke-formellekvalifikasjoner kunne bli referert og synliggjort»(Virke, 2016).

Anbefalinger

Utvalget mener at ikke-formell læring spiller enviktig rolle for å sørge for kompetanse i arbeidsli-vet. Når utvalget som en del av sine anbefalingerønsker at det skal brukes offentlige ressurser på åutvikle nye arbeidsrettede tilbud, bør deler avdenne utviklingen omfatte ikke-formell opplæring.Utvalget mener at det ikke kan gjøres uten at detetableres et system som sikrer kvalitet i tilbudet.

Utvalget mener det er behov for et system forgodkjenning av tilbud innenfor ikke-formell opp-læring, slik andre land har valgt å utvikle(kapittel 5).

Det bør iverksettes et arbeid for å etablere engodkjenningsordning for ikke-formell opplæring.Det vil åpne for å bruke offentlige midler på utvik-ling av nye ikke-formelle opplæringstilbud, og vilbidra til å gjøre markedet for ikke-formell opplæ-ring mer oversiktlig for individer, næringslivet ogoffentlig sektor. Det kan også gjøre det lettere åforeta realkompetansevurderinger. En utredningav en godkjenningsordning må si hvorvidt det erhensiktsmessig å knytte ikke-formell opplæring tilNKR, eller om det bør etableres et parallelt sys-tem.

Arbeidet bør se til den danske modellen ogpartene i arbeidslivet må ha en sentral rolle. Utval-get mener at det må legges stor vekt på å utnytteteknologiske muligheter for digitale sertifiserin-ger og kompetansebevis.

I kapittel 12 presenteres utvalgets forslag om åetablere et system for godkjenning av ikke-formellkompetanse.

8.2.2 Kvalitet i Bedriftsintern opplæring (BIO)

Navs virkemiddel Bedriftsintern opplæring (BIO)skal bidra til å motvirke utstøting fra arbeidslivetved å styrke kompetansen til ansatte i bedriftersom har oppstillingsproblemer, og som enten måforeta en vesentlig endring av bedriftens produk-sjon eller etablere seg på nye markeder. Tiltaketomfatter også ansatte som er delvis permitterte.Nav gjør en individuell vurdering av planenebedriftene har for omstilling, og om det er sann-synlig at bedriften klarer å gjennomføre planen førde gir tilskudd. BIO er nærmere beskrevet i kapit-tel 3.2.9.

Det er bedriftene selv som har ansvaret foranskaffelsen av tilbudet om opplæring til deansatte. I dag stilles ikke noen bestemte krav tilkvalitet i opplæringen som dekkes av tilskuddet.Bedriftene møter derfor de samme utfordringene

1 Næringskode «Annen undervisning ikke nevnt annetsted».


som alle andre bedrifter som forsøker å navigere itilbudet av ikke-formell opplæring. Som beskreveti kapittel 8.2.1, er markedet for denne type tjenes-ter mangfoldig. Det er vanskelig å vurdere kvalite-ten i tilbudet og hvilken kompetanse ansatte vilkunne tilegne seg.

Rambøll (2010) peker på at enkelte bedrifterprioriterer pris på kurs framfor kvalitet på kurs,for å få mest mulig støtte. De finner også atenkelte eksterne leverandører benytter BIO til sinfordel ved å tilby bedrifter hjelp til å søke om mid-ler, eller de tilbyr kurs der de informerer bedriftenom at de kan støttes av Nav. Dette medfører enrisiko for at bedrifter som ikke bruker midlenestrategisk riktig vil få innfridd søknaden fordi«profesjonelle» hjelper dem med å utvikle en godsøknad. Rambøll finner også at fylkene har for-skjellig syn på hvilken type opplæring som kangjennomføres for BIO-midler i søknadsbedriftene.

Blant noen av bedriftene vurderer de ansatteat opplæringen de har mottatt i liten grad har værttil nytte, mens spesielt de som har fått opplæringsom har resultert i fagbrev, eller annet kompetan-sebevis, opplever stor nytte av tiltaket, og oppgirat de har styrket sin posisjon på arbeidsmarkedet(Rambøll, 2010).

Anbefalinger

For å sikre bedre kvalitet på opplæringen foreslårutvalget at det utarbeides eksplisitte kvalifika-sjonskrav til tilbyderne som bedriftene kanbenytte i BIO. Dette vil bidra til å utelukke useri-øse aktører, eller at midlene går til opplæring somholder lav kvalitet. Felles kvalifikasjonskrav kanogså bidra til en likere praksis i fylkene når detgjelder hvilken type opplæring BIO-midlene kandekke.

Som et minimum må kvalifikasjonskravenevære rettet mot tilbydernes virksomhet, som skat-teattest og HMS-erklæring. Krav om å dokumen-tere kompetansen til de som skal undervise erogså relevant. Det bør stilles som vilkår at kunbedrifter som benytter seg av tilbydere som til-fredsstiller kvalifikasjonskravene kan få Nav-til-skuddet.

For den ansatte vil det være verdifullt at dengjennomførte opplæringen kan dokumenteres iform av kompetansebevis, sertifisering ellerdiplom. Det bør vurderes å stille som vilkår at kunbedrifter som tilbyr opplæring som dokumenteresfor den enkelte deltager kan få Nav-tilskuddet.

Et offentlig kvalitetssystem og godkjennings-ordning for ikke-formell kompetanse som skisserti kapittel 12, vil være svært nyttig også for BIO.

Hvorvidt Nav bør utarbeide egne kvalitetskriteriereller avvente en offentlig godkjenningsordning,avhenger av tidsaspektet.

8.2.3 Digitale læringsformer og modeller for distribusjon av læring

Ny teknologi gir nye muligheter for å formidle ogdistribuere læring. MOOC-utvalget (NOU 2014: 5)foreslo en nasjonal satsing rettet mot å støtte oppunder utdanningsinstitusjonenes arbeid med blantannet utvikling av nettbaserte tilbud. Det er utval-gets vurdering at anbefalingene fra MOOC-utval-get i begrenset grad er fulgt opp.

Det er ikke noe mål i seg selv at læring skalvære rent nettbasert, og det kan være hensikts-messig med en kombinasjon av nettbruk og sam-linger. Utvalgets vurdering er imidlertid at en stordel av tilbudene som er rettet mot arbeidslivet til-bys i dag rent samlingsbasert, uten at mulighe-tene som digitale løsninger gir blir tatt i bruk iundervisningen. Et eksempel er mulighetene tek-nologien gir til å konstruere en sosial dimensjonselv om deltagere ikke er fysisk samlet. Dette erogså forhold som er påpekt av Diku (2019b). Mor-gan & Morgan (2016) viser at teknologi kan væreen læringsfremmende del av undervisningen.

Utvalgets vurdering er at både utdanningstil-bydere og arbeidslivet i liten grad har erfaringmed og utnytter de nye teknologiske mulighetenefor læring, også innenfor fag og yrker hvor digitalteknologi har en stor plass. Utvikling av nyemodeller for digital distribusjon er særlig viktigfor områder som ligger langt fra relevante steds-baserte tilbud.

Diku forvalter flere virkemidler for kvalitetsut-vikling i høyere utdanning, men midlene som erspesielt rettet mot digitalisering og teknologiut-nyttelse er få (se kapittel 3.3). Utvalgets vurderinger at det har vært begrenset med ressurser tildenne typen arbeid, og inntrykket er at prosjek-tene er tematisk spredt og i liten grad fokusererpå bruk av digital teknologi. Slik Diku påpeker isitt innspill til utvalget, krever bruk av digital tek-nologi i utdanningen ofte både bedre planleggingog mer undervisningsressurser (Diku, 2019b).Det vil også være ekstra tidkrevende når nyeundervisningsmetoder tas i bruk for første gang.

Anbefalinger

Utvalget mener at teknologiske muligheter i forliten grad utnyttes eller tas i bruk for læring ogdistribusjon av læring, og anbefaler en økt satsingpå å utvikle dette området. Det er utvalgets vurde-


ring at dette er nødvendig fordi finansieringssys-temet for utdanningssektoren ikke inneholderinsentiver for utvikling av nye digitale læringsfor-mer.

Utvalget mener det er behov for en satsingsom omfatter flere typer tilbydere og aktører ennDikus eksisterende program «Digitalisering forlæring i høyere utdanning».

Utvalget ønsker å peke på ordningen Kompe-tansepluss som et virkemiddel som kan støttevirksomhetene i det å ta i bruk digitale verktøy forlæring på arbeidsplassen.

I kapittel 13 presenteres utvalgets forslag til ensatsing på digitale læringsformer og distribusjonav tilbud om livslang læring. Forslaget omfatterdigitalisering av eksisterende tilbud.

8.3 Anbefalinger for økt tilgang

For at alle skal lære hele livet må det være mulig ådelta. For både individer og virksomheter handlerdet om at investering av tid og penger i kompe-tanse må være attraktivt, og at tilbudene om kom-petanseheving må være tilgjengelige. I kapitlene8.3.1 til 8.3.5 gis utvalgets vurderinger av hvilkebarrierer som bør bygges ned og hvilke hindresom bør fjernes for å stimulere etterspørselenetter utdanning og opplæring.

8.3.1 Livsopphold

Den største kostnaden ved læring er tiden det tar.Det er tid som ellers kunne vært brukt på arbeidog fritid. Det er ikke alle som har mulighet til åredusere arbeidstiden sin og gå ned i inntekt. Dehar behov for støtte til livsopphold for å kunnedelta i læring. Lånekassens ordninger er først ogfremst utviklet for heltidsstudenter og grunn-utdanning. Det reflekteres i regelverket, med kravtil studiebelastning, og ved at stønadsnivået ersvært lavt sammenlignet med inntektsnivået forarbeidstagere. Tidligere utredninger viser at man-gelfulle muligheter for støtte til livsopphold er enbarriere for deltagelse (NOU 2008: 18; NOU2010: 7).

Utvalget mener det er seks hovedgrunner til atLånekassen er uegnet for livslang læring:1. lav studiestøtte i forhold til vanlig arbeidsinn-

tekt2. krav om at søkere har minst 50 prosent studie-

belastning3. krav om at studiene det søkes støtte til varer

minst ett semester4. maksimalt åtte år med studiestøtte

5. dårlige lånemuligheter for personer over 45 år6. krav om at søkere tar formell utdanning

Anbefalinger

Utvalget ønsker at Lånekassen skal gi inntektssik-ring som monner til alle som tar utdanning, uav-hengig av alder og studiebelastning. I dagens sys-tem får ikke etablerte voksne nok støtte til å sikrelivsopphold. Lånekassen er gunstigere for studen-ter i lange utdanninger på heltid. Det er ikke fore-nelig med ønsket om livslang læring. Sett opp motet framtidig arbeidsmarked der færre trolig vil hafast jobb og løsere former for tilknytning tilarbeidsgiver blir vanligere, er det viktigere enntidligere at det finnes muligheter til å få støtte tillivsopphold også for de som ikke har en arbeidsgi-ver som sørger for seg.

I kapittel 14.1 foreslår utvalget en rekkeendringer for at Lånekassen skal være bedre til-passet til å støtte livslang læring.

8.3.2 Insentiver for kompetanseinvestering

Ifølge Lærevilkårsmonitoren mener over 80 pro-sent av norske arbeidstagere at de har svært godelæringsmuligheter gjennom det daglige arbeidet(Kompetanse Norge, 2019a). Norske arbeidsgi-vere er blant verdens beste til å sørge for at sineansatte får delta i utdanning og opplæring. Sam-menlignet med andre land er også norske arbeids-givere gode til å gi muligheter til de som har liteformell utdanning (OECD, 2013).

Utvalget er i mandatet bedt om å vurderehvilke muligheter og hindringer som møter bedrif-ter og offentlige virksomheter som har behov foroppdatert kompetanse blant sine ansatte.

Det er store forskjeller på hvordan norskebedrifter jobber med kompetanse i egen virksom-het. Alternativkostnaden for kompetanseutvikling,særlig å få satt av nok tid til opplæring, er en utfor-dring for mange bedrifter. Å ta personer ut av detdaglige arbeidet går på bekostning av virksomhe-tens produksjon. Virksomheter som finansiereransattes læring må se at de ansatte bruker tid påandre ting enn daglig drift. Samtidig vurderes risi-koen for investeringen som høy fordi avkastnin-gen er usikker. Den realiseres typisk på lengresikt og ansatte kan slutte etter endt opplæring(Eggen mfl., 2018).

Kunnskapsgrunnlaget viser at virksomhetenemener at kostnader, i form av pris, tid eller man-glende utbytte, er vanlige årsaker til at de ikkeinvesterer i kompetanse (kapittel 4.6). Dette måimidlertid ses i sammenheng med om virksomhe-


tene opplever at tilbudet svarer på deres behov. Attilbudet oppleves som lite fleksibelt og tilpasset,vil forsterke tilbøyeligheten til å ikke investere ikompetanse. Felles for undersøkelsene som serpå kostander som barrierer for kompetanseinves-teringer, er at det ikke skilles tydelig mellom uliketyper kostnader. Kostnader til opplæring er bådeknyttet til utgifter som deltageravgifter, reisekost-nader og kursmateriell, og til hvordan deltagelsepåvirker virksomhetens produksjon, enten det ertapt produksjon eller utgifter til vikar.

Enkeltpersoner som finansierer egen læringvil stå overfor de samme avveiningene om lønn-somhet av investering som en virksomhet. Avhen-gig av omfanget av opplæringen, kan det værenødvendig å gå ned i stillingsprosent, eller åbruke av sin egen fritid. Det har en kostnad i formav redusert inntekt, og denne kostnaden vil i dealler fleste tilfeller langt overstige eventuelle sko-lepenger eller kursavgifter. Samtidig kan risikoenfor investeringen vurderes som høy fordi avkast-ningen er usikker. For enkeltindiver er det van-skelig å vite om investeringen vil gi avkastning iform av høyere lønn, nye arbeidsoppgaver ellerbedre karrieremuligheter (kapittel 4.6).

Det finnes flere typer offentlige virkemidlersom kan rettes inn mot å redusere kostander sombarriere for deltagelse for individer og virksomhe-ter. Felles for disse er at man gjennom en offentligsubsidie, gjør investeringen mindre risikabel ogdermed senker terskelen for å delta. Eksemplerpå slike virkemidler inkluderer skattefradrag,lønnsrefusjoner, fond, utdanningskontorer og lånmed stipend. Flere europeiske land har innførtsåkalte «training vouchers» som delfinansiererdeltagelse i opplæring. Kapittel 5.2 gir en oversiktover hvordan slike virkemidler er brukt i andreland. Det er imidlertid viktig å vurdere ordninge-nes overføringsverdi til norske forhold, den nor-ske arbeidslivsmodellen og lønns- og kostnadsni-vået.

Flere har tatt til orde for å innføre et skattefra-drag for investeringer i kompetanse etter modellav SkatteFUNN. SkatteFUNN gir fradrag for 20prosent av utgiftene som bedrifter har tilforskning og utvikling. I 2017 ble det gitt fradragfor omtrent 4,2 milliarder gjennom ordningen(Benedictow mfl., 2018). Det er omtrent fire gan-ger så høyt beløp som i 2008. Det er vanskelig å sihvorvidt fradrag for kompetanse vil få lignendekostnader. På den ene siden er det trolig vanligereå investere i kompetanse enn i FoU. På den andresiden er enkeltinvesteringer i kompetanse muli-gens mindre i snitt enn for FoU.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet ana-lyserte Samfunnsøkonomisk analyse insentiver ogdisinsentiver som har betydning for personers ogvirksomheters beslutninger for å investere ihumankapital (Eggen mfl., 2018). De argumente-rer for at det er grunn til å tro at ulike typer mar-kedssvikt fører til at det samlet investeres mindrei humankapital enn hva som er optimalt for sam-funnet. Samfunnsøkonomisk analyse mener at«pågående teknologiske og markedsmessigeendringer» gjør at vi er inne i en periode med ras-kere forvitring av eksisterende humankapital, ogat det tilsier at det bør legges mer vekt på å stimu-lere til kompetanseheving i arbeidslivet (Eggenmfl., 2018). De konkluderer videre med at detikke finnes direkte disinsentiver for virksomhe-tene til å investere i kompetanse, men at deresavkastning er mindre enn den samfunnsmessige.I tillegg kommer risikoen for at ansatte kan slutte.For individer finnes disinsentiver i lønns- og skat-tesystemet, samt i systemet for inntektssikring forpersoner som står uten arbeid.

Samfunnsøkonomisk analyse vurderte i sinrapport ulike ordninger for offentlig inngripen forå øke individers og virksomheters investering ikompetanse. De legger til grunn at ordninger måoppfylle to vilkår. De må bidra til at noe som ellersikke ville skjedd skjer (høy addisjonalitet), og måha en avkastning som overstiger kostnaden (laveprovenyeffekter). De mener at generelle skatte-ordninger kjennetegnes av lav addisjonalitet oghøye provenyeffekter, mens målrettede ordningergir større addisjonalitet og mindre proveny. Fram-for et generelt skattefradrag anbefaler rapporten åbehovsprøve fradraget, eller rette det mot investe-ringer i spesifikke fagområder. Mens målrettedeordninger av disse grunnene vil være å fore-trekke, mener de at samfunnsmessige eller tekno-logiske endringer kan gi behov for generelle ord-ninger framover.

Anbefalinger

Utvalget mener at det er for liten kunnskap omhvordan kostnader virker som barrierer for indivi-ders og virksomheters investering i kompetanse.Man har lite kunnskap om hvordan det å redusereindividers og virksomheters kostnader for kompe-tanseinvesteringer gjennom ulike typer offentligetilskudd, vil påvirke deltagelse. Det er ikke kjenthvor store tilskudd som er nødvendig for å stimu-lere individer og virksomheter til å delta i læring.Det er heller ikke kjent hvor effektive slike ord-ninger er i form av hvordan deltagelsen øker pr.offentlige krone med tilskudd. Vi vet også lite om


hvordan insentiver virker ulikt for bedrifter ogindivider.

Offentlige ordninger som stimulerer til delta-gelse kan bli svært kostbare uten at man vet i hvil-ken grad de faktisk medfører økt deltagelse.

Framfor å satse på brede og kostbare tiltak,med usikker addisjonalitet, anbefaler utvalgetutprøving av én støtteordning for individer og énstøtteordning for virksomheter, begge med ulikegrader av generøsitet. Utvalget ønsker å innrettedisse som forsøksordninger med mål om å få nykunnskap om i hvilken grad kostnader er en reellbarriere for deltagelse.

I kapittel 14.2 presenteres utvalgets forslag omen utprøving for å få kunnskap om kostnader sombarrierer for kompetanseinvesteringer for indivi-der og virksomheter.

8.3.3 Muligheter utenfor arbeidslivet

I 2018 deltok 41 prosent av befolkingen mellom 22og 66 år i ikke-formell opplæring, mens rundt åtteprosent deltok i formell utdanning (SSB, 2018f).Sammenlignet med andre europeiske land er del-tagelsen i Norge stabil (se kapittel 5).

Imidlertid er mange av mulighetene for delta-gelse og livsopphold under deltagelse knyttet til åvære i jobb. Dette henger trolig sammen med at 9av 10 deltagere i ikke-formell opplæring er syssel-satte (Zachrisen & Bjugstad, 2016). Arbeidsgiverhar ofte en sentral rolle i utformingen av tilbudet,gjerne som arrangør av opplæringen. Det finnesgode, generelle rettigheter knyttet til utdannings-permisjon i avtaleverkene. Fafo finner at det bådei offentlig sektor og privat næringsliv er utbredtmed fond og andre støtteordninger i en rekkearbeidstagerorganisasjoner (Seip, 2018; Olberg &Steen, 2017). Lærere og sykepleiere er eksemplerpå yrkesgrupper som har svært gode støtteord-ninger for utdanning og opplæring. For de som eri jobb er det altså ofte slik at arbeidsgiver betalerfor kompetansehevingen, og livsopphold besør-ges av den enkelte selv gjennom å jobbe fulltideller deltid mens man deltar.

Dersom man ikke er i jobb, eller er i jobb, menønsker å ta en utdanning som ikke er knyttet tilnåværende jobb, er imidlertid mulighetenevesentlig mer begrenset. Om man får støtte tillivsopphold gjennom Nav, er det begrenset medutdanningsmuligheter.

Folketrygdlovens § 4-6 (1997) gir en sværtbegrenset rett til dagpenger under utdanning.Dette begrunnes blant annet med at dersom dag-pengemottagere er under utdanning, kan de iutgangspunktet ikke anses som reelle arbeidssø-

kere eller fullt ut disponible for arbeidsmarkedet,som er et vilkår for rett til dagpenger. Man harment at å åpne for utdanning kan medføre at noenmelder seg ledig for å få gratis utdanning.

Hovedformålet med sykepenger er å gi kom-pensasjon for bortfall av arbeidsinntekt under syk-dom. Regelverket setter ikke noe eksplisitt forbudmot å delta i utdanning mens man mottar syke-penger, men åpner tvert imot for at sykmeldte ibegrenset grad kan ta utdanning på egen hånd.Sykmeldte kan også ta utdanning som arbeids-markedstiltak, men denne muligheten blir stortsett ikke benyttet.

Anbefalinger

Utvalget mener at staten har et særlig ansvar forkompetanseutvikling for de som står utenforarbeidslivet, og at tilbud og rettigheter i Nav måreflektere dette.

Utvalget mener at kompetanseheving og kvali-fisering kan være et velegnet arbeidsmarkedspoli-tisk virkemiddel. Det kan også være en fornuftigaktivitet, spesielt i situasjoner med begrensedearbeidsmuligheter og der aktiv arbeidssøking girdårlig avkastning. Mye tyder på at kompetansehe-ving vil få økende betydning i årene som kommer,blant annet i lys av økt digitalisering, og den tek-nologiske- og demografiske utviklingen. Utdan-ning imens man mottar dagpenger kan følgeligvære et hensiktsmessig og nyttig tiltak, gitt atutdanningen dekker et behov i markedet og der-med bidrar til økt arbeidsinkludering.

Livsoppholdsutvalget har i sin utredning«Voksne i grunnskole og videregående opplæ-ring», fremmet forslag om at personer som man-gler grunnleggende opplæring skal kunne tagrunnskole og videregående skole samtidig somde mottar dagpenger (NOU 2018: 13). Utvalgethar kun sett på ledige som trenger å gjennomføreen grunnutdanning, og ikke ledige som foreksempel har behov for å ta videregående på nytt,eksempelvis nytt fagbrev, fordi den tidligereutdanningen ikke lenger er etterspurt eller erutdatert. Grunnen kan være den teknologiskeutviklingen eller andre forhold i arbeidslivet somstiller andre og nye krav til kompetanse enn detsom var gangbart i faget tidligere.

Et utdatert fagbrev kan sidestilles med man-gelfull grunnopplæring, og de som har kompe-tanse som ikke lenger er etterspurt, står påmange måter tilsvarende svakt på arbeidsmarke-det som dem som mangler fullført videregåendeskole.


Utvalget foreslår derfor at Livsoppholdsutval-gets løsning også gjøres gjeldende for dagpenge-mottagere som har et utdatert fagbrevog somhar behov for å ta videregående opplæring på nytt.Forslaget omfatter både mulighet til å ta et nyttfagbrev som er etterspurt i arbeidsmarkedet ogstudiespesialisering.

I kapittel 15 presenteres utvalgets forslag til til-tak for å bedre utdanningsmulighetene for demsom står utenfor arbeidslivet.

8.3.4 Tilgang og opptak til utdanning

Tilgang og opptak er en forutsetning for å kunnedelta i formell utdanning. Det finnes i dag fleremåter å bli tatt opp på i det formelle utdannings-systemet. Den vanligste veien til opptak er for-melle kvalifikasjoner fra tidligere gjennomførtutdanning, men det finnes også alternative veierinn på fagskoler og i høyere utdanning (se kapittel4.2). Selv om generell studiekompetanse er detnormale opptakskravet til høyere utdanning, viserLiedutvalget at 35 prosent av studieprogrammenesom ble lyst ut for nye studenter gjennom Sam-ordna opptak i 2018 hadde krav utover dette(NOU 2018: 15).

NOKUT skisserer de avveiningene man ståroverfor i valget av hvilke krav og begrensningerman setter til å få opptak til høyere utdanning(NOKUT, 2018b). Helt forenklet har man på denene siden systemer med åpent inntak og utenbegrensinger som muliggjør stor sosial mobilitet,men som preges av lav gjennomføring og høyekostander. På den andre siden har man systemermed strenge og spesialiserte opptak til de enkeltestudier, som gir høy gjennomføring, men som iliten grad legger grunn for sosial mobilitet.

Et system for realkompetansevurdering hareksistert siden 2002, og er i flere sammenhengerløftet fram som et viktig virkemiddel i kompetan-sepolitikken og for livslang læring for voksne.Hensikten med ordningen er å anerkjenne ogdokumentere kompetanse, uavhengig av hvorman har tilegnet seg den, opp mot det nasjonalekvalifikasjonsrammeverket for livslang læring.Det vil bidra til mer målrettet og effektiv utdan-ning ved at voksne kan bygge videre på den kom-petansen som de allerede har opparbeidet segutenfor det formelle utdanningssystemet. Real-kompetansevurdering er også viktig i et integre-ringsperspektiv. Vurdering og verdsetting av udo-kumentert realkompetanse hos innvandrere kanbåde bidra til opptak til og avkorting av utdanningi Norge, i tillegg til å styrke deres posisjon påarbeidsmarkedet.

Flere studier har evaluert hvordan studentersom har fått opptak til høyere utdanning basert pårealkompetansevurdering gjør det. Den førsteevalueringen av forsøksordningene i 1999 og 2000viste at studieprogresjonen hos realkompetanse-studenter og øvrige studenter var like god, og atfullføringsgraden ved videreutdanninger var noehøyere hos realkompetansestudenter enn ordi-nære studenter (Brandt, 2002). Senere forskningviste på den andre siden at realkompetansestu-dentene i forsøksordningene som helhet haddenoe dårligere progresjon enn studenter som vartatt opp på ordinært grunnlag (Helland, 2005).Realkompetansestudenter velger oftest yrkesret-tede høyskoleutdanninger, og der er det ingen for-skjell i gjennomføringsgrad, mens ved universite-tene har realkompetansestudenter betydeligestørre frafall enn ordinære studenter.

Det er godt dokumentert at det gjenstår myearbeid både i utdanningssystemet og i arbeidslivetfør det er etablert et velfungerende nasjonalt sys-tem for dokumentasjon og vurdering av realkom-petanse. Tømte mfl. (2015) peker på at det er bety-delige forskjeller mellom fylker og utdanningsin-stitusjoner i hvordan ordningen praktiseres, og atstatistikkgrunnlaget i de fleste tilfeller er så svaktat det samlet ikke gir tilstrekkelig styringsinfor-masjon for ordningen.

På videregående opplæringsnivå har man retttil å bli realkompetansevurdert uten å ha søkt opp-tak og man får dokumentert resultatet av vurde-ringen. På fagskoler, høyskoler eller universiteterer det derimot ikke mulig å få en realkompetanse-vurdering utenom opptaksrunden eller ved å væretatt opp som student, og man får heller ingendokumentasjon. Dette gjør etter utvalgets vurde-ring at realkompetansevurdering ikke når allemålgrupper og at ordningens potensial ikke utnyt-tes.

De siste årene har teknologier som kunstigintelligens (AI) og virtuell virkelighet (VR), hatten rekke gjennombrudd. Dette er teknologi somfor eksempel muliggjør persontilpasset opplæringog arbeidsnære læringsopplegg, slik at man fårøvd seg på konkrete oppgaver og situasjoner mankommer til å måtte håndtere i jobben sin. Blokkje-deteknologi er et annet eksempel på ny teknologisom kan gi grunnlag for helt nye måter å løseutfordringer knyttet til dokumentasjon av kompe-tanse (se boks 8.1). Utvalget mener det er behovfor et økt nasjonalt fokus på teknologiutnyttelse iet system for å lære hele livet.


Anbefalinger

Utvalget mener at realkompetansevurdering er etviktig virkemiddel for å gi flere mulighet til å lærehele livet. Prinsippet om at ervervet kompetanseskal anerkjennes og gi mulighet for kortere utdan-ningsløp, er kostnadseffektivt for den enkelte ogfor staten.

Utvalget oppfatter at norske utdanningsinstitu-sjoner aktivt benytter opptakskrav som et virke-middel for økt gjennomstrømming. Dette er enpraksis som er fornuftig i en kontekst med stortpolitisk fokus på at studenter skal fullføre sine stu-dier raskere. Utvalget mener imidlertid at det ernødvendig å endre dagens praksis for å gi fleremuligheter til å lære hele livet.

Utvalget mener at kvalifisering av personer tilhøyere utdanning bør stå i forhold til hva perso-

nen kvalifiseres for, om det er et enkelt emne,eller et gradsstudium, og hvorvidt staten, virk-somheten eller individet selv bekoster utdannin-gen. Dagens praksis gir tilgang til utdanning forindivider som ikke har studiekompetanse dersomutdanningen betales av arbeidsgiveren deres, menikke for andre. Dette er særlig uheldig når det nåanslås å bli vanligere med løsere og mer fleksibletilknytningsformer til arbeidslivet. Utvalgetønsker derfor å gi tilgang til enkeltemner for indi-vider som selv bekoster sin utdanning.

Realkompetansevurdering er en mulighet foralle, men ordningen er tidkrevende og det er storeforskjeller i praktiseringen i ulike fylkeskommu-ner og institusjoner. Utvalget mener derfor at deter behov for en økt satsing for å få etablert et godtog likeverdig tilbud om realkompetansevurde-ring, og for å få et kunnskapsgrunnlag som mulig-gjør videreutvikling av ordningen. Satsingen måomfatte å videreutvikle praksis ved institusjonensom har ansvar for vurderingene, så vel som fellesverktøy på tvers av institusjonene. Utvalget menerdet ligger et betydelig potensial i å ta i bruk digi-tale løsninger, og anbefaler at bruk av ny tekno-logi får en helt sentral plass i arbeidet.

Utvalget anbefaler at retten til å bli realkompe-tansevurdert ved fagskoler og i UH-sektoren utvi-des. Man skal kunne bli vurdert opp mot et stu-dium uavhengig av om man søker opptak ellerallerede er tatt opp til et studium. Vurderingenskal resultere i en dokumentasjon som denenkelte mottar, slik praksis er for realkompetanse-vurdering inn mot videregående skole. Utvalgetmener at dette vil bidra til å gjøre det enklere forpersoner å se hvilke muligheter som finnes fordem i høyere utdanning. Realkompetansevurde-ringen kan brukes på et senere tidspunkt for opp-tak til det konkrete studiet. Dokumentasjonen avvurderingsresultatet vil også kunne brukes iarbeidslivet, som dokumentasjon av kompetansepå det respektive nivået. For at fagskoler og UH-sektoren skal utvide praksisen sin, må det med-følge bevilgninger til dette.

Avslutnings vil utvalget bemerke at det finneslite dokumentasjon som underbygger at det å givoksne økte rettigheter eller økt tilgang til utdan-ning alene medfører store endringer i etterspørse-len. Store endringer forutsetter etter utvalgetsoppfatning et samlet sett av virkemidler som ret-tes mot flere av hindringene for deltagelse i livs-lang læring, og særlig mot kostnadene for denenkelte og virksomhetene, samt relevansen av til-budet. Tilgang er imidlertid en forutsetning.

I kapittel 16 presenteres utvalgets forslag til til-tak for å gi flere tilgang til å lære hele livet. Forsla-

Boks 8.1 Kompetanseverifisering ved bruk av blokkjedeteknologi

Oppstartsselskapet Diwala lanserte i 2018 enapp som gir personer mulighet til å få en digi-tal identitet bygget på verifisert utdanning,kompetanse og arbeidserfaring. Teknologiener basert på blokkjedeteknologi, som også lig-ger i bunn for kryptovaluta som Bitcoin.Appen er særlig rettet mot flyktninger somikke nødvendigvis har formell dokumentasjonpå kompetansen de innehar og hvor det kanvære vanskelig å få verifisert informasjon iettertid. Ved at informasjon om en personskompetanse lagres i en blokkjede, er det per-sonen selv som eier og har kontroll på denneinformasjonen, i stedet for at den flyteromkring i tredjepartsdatabaser. Det gjør detmulig å kunne hente opp informasjonen uan-sett hvor man befinner seg i verden så lengeman har tilgang på internett. Denne løsningengir også et ekstra nivå av sikkerhet og person-vern. Ved å lagre alle data i en blokkjede, unn-går man å måtte lagre sensitive persondatahos for eksempel kommersielle selskapereller nettsteder hvor personen selv ikke harkontroll på egen informasjon. Slik verifiserin-gen av kompetanse er bygget opp i appen unn-går man dessuten muligheten til å kunne for-falske informasjon. Informasjonen må god-kjennes av både personen og opplæringstilby-deren og vil være sporbar hele veien.


gene retter seg mot systemet for realkompetanse-vurdering, mulighet til å ta enkeltemner uten stu-diekompetanse og utvidelse av retten til videregå-ende opplæring.

8.3.5 Videregående skole og fagopplæring

Norske virksomheter i dag har behov for fagarbei-dere, og behovet er forventet å øke (NOU2018: 2). Man har kun rett til å fullføre og bestå ettvideregående opplæringsløp – enten gjennomungdomsretten eller voksenretten. Unntaket er atpersoner som har fullført og bestått yrkesfagligopplæring har rett til ett års påbygging til generellstudiekompetanse. Fagbrev og påbygning tilgenerell studiekompetanse tilbys hovedsakeliggjennom videregående utdanningsinstitusjonersom fylkeskommunen har ansvar for.

Voksne som ikke har fullført videregåendeopplæring tidligere har rett til videregående opp-læring, og ordninger som praksiskandidatordnin-ger og Fagbrev på jobb gjør det mulig å kombi-nere opplæringen med arbeid.

Liedutvalget har problematisert at det for fyl-keskommunene kan være vanskelig å avgjøre nårvideregående opplæring er fullført, altså å avgjørehvorvidt en voksen har rett til videregående ellerikke (NOU 2018: 15). For å sikre at voksne utenrett ikke fortrenger tilbud til voksne med rett, errangeringsrekkefølgen for inntak av de ulikesøkergruppene forskriftsfestet. Voksne med rettprioriteres. Deretter følger voksne uten rett somhar fullført, men ikke bestått videregående opplæ-ring. Sist rangert er voksne uten rett som haryrkes- eller studiekompetanse.

Liedutvalget presenterer tall som viser at 30prosent av de som søkte videregående opplæring i2018 ikke hadde rett. Kun 14 prosent av de utenrett fikk et faktisk tilbud. De mener

tallene indikerer at det er en ikke ubetydeliginteresse for opplæring blant dem uten rett, ogat de i mindre grad får et tilbud. Det kan videretenkes at kunnskap om ens egen rettsstatuspåvirker hvorvidt man søker eller ikke, slik atinteressen blant de uten rett er enda større enndet tallene tyder på (NOU 2018: 15).

En studie gjort av Fafo viser at det er et betydeligantall personer som tar fagbrev nummer to (Brats-berg mfl., 2016). De finner at hele 11,2 prosent avpersoner født i 1973 tok et fagbrev ekstra da devar mellom 25 og 40 år. Blant de som hadde full-ført generell studiekompetanse gjennom ung-domsretten, tok 2,6 prosent et fagbrev som vok-

sen. Tall fra SSB viser at en økning over tid i antallpersoner som tar videregående utdanning somvidereutdanning (EVU-utvalget, 2019). Totalt setthar det vært en økning på 28 prosent i antall vide-reutdanninger i form av videregående opplæring iperioden 2010–2017. Samtidig viser tallene ogsåat rundt 60 prosent av de som tar videregåendeopplæring som videreutdanning gjør det uten rett.

Som tallene indikerer tilbyr noen fylkeskom-muner opplæring for voksne selv om de ikke harrett til plass. Liedutvalget påpeker at det er ensvakhet at fylkeskommunens ansvar for voksneutdanningssøkende ikke er reflektert i den kost-nadsnøkkelen som ligger til grunn for inntekts-systemet (NOU 2018: 15). De mener også at detkan stilles spørsmål ved om dagens ordning på enfullgod måte stimulerer til at fylkeskommunenesørger for at flest mulig voksne fullfører videregå-ende opplæring. Det at mange voksne ønsker åfullføre en ny opplæring, men ikke får et tilbud,tyder på at de ikke blir ivaretatt av lovens bestem-melser (NOU 2018: 15).

Utvalget mener dette begrenser mulighetenefor livslang læring på et utdanningsnivå tilsva-rende videregående opplæringsnivå. Samtidig erpraksisen inkonsistent mellom fylkene.

Anbefalinger

Sett opp mot framtidige behov for omstilling ogbreddekompetanse, mener utvalget at det erbehov for å utvide mulighetene for å ta flere fag-brev, og til å ta fagbrev selv etter oppnådd generellstudiekompetanse. Dette er viktig for å mulig-gjøre kompetanseheving på samme opplæ-ringsnivå. Utvalget foreslår derfor at personersom i dag ikke har rett til videregående opplæringfordi de allerede har fullført eller bestått, skal fårett til å ta et nytt fagbrev.

Utvalget ser at det å innføre en generell rett tilå ta flere fagbrev vil medføre betydelige økono-miske og administrative konsekvenser for fylkes-kommunene og konkurranse om lærlingplasser.Utvalget foreslår derfor at fylkeskommunene skalha plikt til å tilby et visst minimum antall fagbrevtil den gruppen som ikke lenger har rett til videre-gående opplæring. Dette bør være fagbrev somfylkeskommunen vet at det er behov for i regio-nen. En slik regelverksendring vil legger press påfylkeskommunens finansering og er en utfordringfor deres finansieringsmodell. Utvalget anbefalerav finansieringsmodellen gjennomgås med siktepå å gi fylkene noe økte rammer til dekning avdenne opplæringen.


Etter utvalgets oppfatning har videregåendeskole en viktig rolle i et system for å lære helelivet. Utvalget mener at opplærings- og utdan-ningstilbud på dette nivået vil kunne dekke etbehov i mange virksomheter. Videregående sko-ler er en ressurs som er underutnyttet som tilby-der inn mot næringslivet.

I kapittel 16 presenteres utvalgets forslag til til-tak for utvidede rettigheter til utdanning på vide-regående skoles nivå.

I kapittel 9 presenteres utvalgets forslag til åinkludere videregående skole som en mulig tilby-der i anbefalingen et program for arbeidslivsdre-vet kompetansebygging.

8.4 Anbefalinger for kompetanse-utvikling i regionene

Norge er et land med lange avstander og mangeområder med spredt bebyggelse. På mindre ste-der kan næringsmiljøene og arbeidsmarkedenevære små og sårbare. Årsakene til at distriktenehar særlige utfordringer knyttet til tilgang på endel typer kompetent arbeidskraft er sammensatte,men KBU identifiserer få distrikt-studieplasser,svak rekruttering til utdanning, lav fullføringsgradog misforhold mellom utdanning og behovene iarbeidslivet, som årsaker av betydning (NOU2019: 2). Utvalget har fått innspill som peker påregionale behov knyttet til kompetanseutvikling(Nito, 2018; Kompetanseforum Østfold, 2018).

Gjennom regionsreformen vil fylkeskommu-nen få tilført nye oppgaver og vil få en forsterketrolle i kompetansepolitikken. I juni 2019 skalKommunal- og moderniseringsdepartementet leggefram en distriktsmelding som vil beskrive regje-ringens vurderinger og ambisjoner for denne rol-len.

Dette kapitlet presenterer utvalgets anbefalin-ger for regional kompetanseutvikling.

8.4.1 Kartlegging og etterspørsels-kompetanse

Små virksomheter mangler ofte ressurser til åidentifisere egne kompetansebehov og til åarbeide systematisk med kompetanseutvikling påkort og lang sikt. Arbeid med kompetanseutvik-ling, både kartlegging og oppretting av konkretetilbud, skjer derfor i mange tilfeller lokalt gjen-nom et samarbeid i nettverk av bedrifter som iklynger, næringsparker eller andre næringsmiljø.Dette viser at mange bedrifter trenger hjelp og til-rettelegging for både å beskrive kompetansebe-

hov, for å opprette kontakt med tilbydere av opp-læring og utdanning, og for å få utviklet tilbudsom svarer på behovene. Dette gjelder spesielt forsmå og mellomstore bedrifter, i distriktene der deter få tilbydere og store avstander, samt i bransjerpreget av generelt lavt utdanningsnivå.

Anbefalinger

Utvalget anbefaler etablering av virkemidler for åstøtte små og mellomstore virksomheter i å identi-fisere kompetansebehov og kunne gå i dialog medtilbydere om utvikling av nye tilbud. Tiltaket er endel av Program for arbeidslivsdrevet kompetanse-bygging og er beskrevet i kapittel 9.

8.4.2 Distribusjon av tilbud

Geografiske avstander medfører et behov for ådistribuere tilbud fra sentrale tilbydere, eller fratilbydere i en region, til etterspørrere andre ste-der i landet. I dag finnes det teknologiske løsnin-ger for stadig nye former for læring og distribu-sjon av læring. Digitalt tilgjengelig læring repre-senterer en fleksibilitet for individer og virksom-heter og muliggjør deltagelse uavhengig av jobb-og bosted. Kunnskap om, utnyttelsen og brukenav slik teknologi har imidlertid ikke kommet langtnok (NOU 2014: 5).

I et land med store geografiske avstander oghvor mange næringsmiljøer er langt fra relevantetilbydere, framstår det for utvalget som viktig å hasystemer som kan bidra til å samle opp etterspør-sel og distribuere tilbud. Regionene har en sentralrolle i det å avdekke og samle opp behov lokalt.Når det gjelder distribusjon av tilbud, anser utval-get at det er en nasjonal oppgave å ivareta utvik-ling. Det gir effektiv bruk av ressurser, nårsamme tilbud når ut til og dekker etterspørsel fraulike områder i landet.

Anbefalinger

Utvalget anbefaler en økt satsing på digitalelæringsformer og distribusjon av tilbud om livs-lang læring. Forslaget omfatter digitalisering aveksisterende tilbud. Kapittel 13 presenterer tilta-ket som vil svare særlig på regionenes behov fordistribuert utdanning og opplæring.

8.4.3 Videregående skole og fagskoler

Ulike kilder understøtter at bedrifter har et stortbehov for kompetanse på videregående nivå ellerpå nivå med fagbrev eller fagskole (Rørstad mfl.,


2018; Sønnesyn, 2016). Ettersom kompetansehe-ving på alle utdanningsnivå er viktig for å mulig-gjøre livslang læring foreslår utvalget utvidederettigheter til videregående opplæring for perso-ner som allerede har fullført eller bestått videregå-ende opplæring. Bakteppet er beskrevet i kapittel8.3.5 og tiltaket er beskrevet i kapittel 16.3. Utval-get foreslår også å styrke fagskolenes rolle somtilbydere av utdanning og opplæring for enkeltin-divider og virksomheter, og foreslår ulike rege-lendringer for å oppnå dette. Dette er beskrevetmer i kapittel 8.1.4 og kapittel 11. Ettersom fylkes-kommunene har ansvar for videregående skolerog de fylkeskommunale fagskolene, påvirkerutvalgets tiltak fylkeskommunene. De foreslåtteendringene innebærer en utvidet rolle for fylkes-kommunen og medfører betydelige økonomiskeog administrative konsekvenser.

Anbefalinger

Utvalget mener det er viktig at fylkeskommunenefår mer ansvar for kompetansepolitiske tiltak somer tilknyttet oppgavene fylkeskommunene forval-ter. Utvalgets forslag til utvidet rett til videregå-ende opplæring og økt satsing på fagskolene vilbidra til dette ved at fylkenes ansvar på disse fel-tene utvides.

8.4.4 Tilbud for det lokale næringslivet

Lokal etterspørsel etter kompetanse er ofte forliten til å utløse tilbud. Samtidig er avstanden tilutdanninginstitusjoner eller relevante tilbyderestor. Det viser at det er et behov for å samle etter-spørsel fra ulike virksomheter og spredte områ-der slik at etterspørselen blir stor nok til å utløsetilbud. Utvalget ser at virksomheter kan ha behovfor skreddersøm og tilpassede tilbud, men trorlikevel at det er et stort potensial for at flere virk-somheter, også fra ulike deler av landet, kan hanytte av det samme tilbudet. På samme måte somat tilbud utviklet ved utenlandske institusjonerkan være relevante i Norge, kan tilbud som etter-spørres i én region også være etterspurt i andre.

Anbefalinger

Gjennom ulike typer virkemidler ønsker utvalgetå stimulere tilbydersektoren til å rette seg motnæringslivets behov. Utvalget mener det er behovfor virkemidler for etablering av nye tilbud somforutsetter et aktivt samarbeid mellom virksomhe-ter og tilbydere av utdanning og opplæring. Evalu-eringen av programmet «Kompetanseutvikling i

regionale næringsmiljøer» har vist at det kan væreutfordrende å videreføre driften av et tilbud nårutviklingsmidler ikke lenger er til stede (Flatnes,2016). Utvalget mener derfor at virkemidlene måha insentiver som støtter en fortsatt drift, gitt atdet finnes en etterspørsel.

I kapittel 9 presenterer utvalget et forslag til etprogram som skal bidra til utvikling og drift avnye kompetansetilbud. Programmet forutsetter attilbudene utvikles i et samarbeid mellom etter-spørrer og tilbydere. Etterspørrere inkluderer alleoffentlige og private arbeidslivsaktører, herunderkommunene og fylkeskommunene. Programmetvil være et insentiv til samarbeid mellom virksom-heter, næringsklynger og tilbyderne.

8.4.5 Fylkeskommunale utviklingsmidler

Som ansvarlig for å utvikle regionale kompetanse-strategier er fylkeskommunene pådriver og koor-dinator for lokal kompetanseutvikling. Sentralt ioppgaven er å bidra til balanse mellom tilgang påkompetent og relevant arbeidskraft på den enesiden og etterspørselen fra arbeidslivet på denandre. Tilgangen på relevant kompetanse i detregionale arbeidsmarkedet er avhengig av et sys-tematisk samarbeid mellom fylkeskommunen ogkompetanseaktører som det næringsrettede virke-middelapparatet, kommuner, partene i arbeidsli-vet, Nav, studieforbund, fagskoler, universiteterog høyskoler.

I 2017 opprettet Kommunal- og modernise-ringsdepartementet en ny post i budsjettet, post60 Regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøerog tilgang til kompetanse. I 2017 fikk hver fylkes-kommune omlag syv millioner kr for å «mobili-sere til samarbeid mellom bedrifter i næringsmiljøog bedre koblinger mellom bedrifter og relevanteutdanningsmiljøer for å møte næringslivets behovfor kunnskap og relevant arbeidskraft» (Kommu-nal- og moderniseringsdepartementet, 2018a).Samlet var posten i 2017 og 2018 på henholdsvis138 og 142 millioner kroner. I budsjettet for 2019er denne bevilgningen vesentlig redusert ogutgjør samlet 47 millioner kroner. Det er en reduk-sjon på 95 millioner kroner fra saldert budsjett for2018. Alle fylkeskommunene får en ramme på tomillioner kroner, med unntak av Trøndelag somfår fire millioner kroner. Finnmark, Nordland ogTroms får tre millioner kroner ekstra til å for-sterke arbeidet med å mobilisere bedrifter til kom-petanseutvikling av ansatte. Fordelt på de ulikefylkeskommunene representerer dette en sværtbeskjeden finansering av dette arbeidet.


Anbefalinger

Utvalget mener det er viktig at fylkeskommunenefår ansvar for kompetansepolitiske tiltak som ertilknyttet oppgavene som fylkeskommunene for-valter. Utvalget mener også det er viktig at fylkes-kommunene aktivt driver regionalt kompetanse-utviklingsarbeid i samarbeid med regionaltnæringsliv, innovasjonsaktører, frivillig sektor ogtilbydere av utdanning og opplæring.

I kraft av sin kunnskap om det lokale nærings-livet og behov, har regionene en særlig viktig rollefor å kartlegge lokale behov og å mobiliserenæringslivet til kompetanseutvikling. Vi menerdet er viktig at fylkeskommunene får et formali-sert ansvar for å kartlegge regionale kompetanse-behov, og for å formidle behovet til tilbydere avutdanning og opplæring. Regionene bør selv velgehvordan de vil organisere og løse denne opp-gaven, om de vil gjøre den selv eller knytte til segandre miljøer som klynger eller næringshagersom kan gjør oppgaven på deres vegne.

I dag samarbeides det på regionalt nivå i enrekke nettverk og partnerskap, formaliserte ogikke-formaliserte, om kompetansepolitiske tiltakog satsinger (Vareide mfl., 2019). Utvalget anbefa-ler at man på regionalt nivå kartlegger og gjen-nomgår de mange samarbeidsfora, med mål om åetablere en hovedarena eller partnerskap for livs-lang læring og kompetansepolitiske temaer. Utval-get mener fylkeskommunene må ta en koordine-ringsrolle for å sikre best mulig utnyttelse av res-surser.

Utvalget anbefaler at Kommunal- og moderni-seringsdepartementets post 60, Regionale tiltakfor utvikling av næringsmiljøer og tilgang til kompe-tanse, økes på statsbudsjettet for 2020 og kommerpå samme nivå som 2018, i tråd med oppgaveneog ansvaret fylkeskommunene samlet vil ha fram-over for regional kompetanseutvikling. Utvalgetanbefaler at midlene øremerkes tiltak for å for-sterke arbeidet med å mobilisere bedrifter til kom-petanseutvikling av ansatte. Fylkeskommunenskal bidra til etablering av regionale fora, nett-verksstrukturer og systematikk for å identifisereog koordinere kompetansebehov i regionen.Deler av midlene benyttes til sekretariats- ogkoordineringsfunksjon for å sikre forutsigbarhetog til å fasilitere målrettet kompetanseheving utifra behov i arbeidslivet.

8.5 Øvrige anbefalinger

Kapitlene 8.1 til 8.3 gir anbefalinger knyttet tilutviklingen av tilbudet, kvaliteten og tilgangen tillivslang læring. I hvert kapittel kobles anbefalin-gene med tiltak beskrevet i kapitlene 9 til 16.Under. Kapittel 8.4 oppsummerer anbefalingeneom hvordan kompetanseutvikling i regionene kanstyrkes. I kapitlene 8.5.1 til 8.5.4 presenteres utval-gets øvrige anbefalinger.

8.5.1 Utviklingsavtaler

Hægeland-utvalget foreslo i 2015 å innføreutviklingsavtaler for UH-institusjonene som et vir-kemiddel for økt kvalitet og for å utvikle samspil-let med samfunns- og næringslivet. De kan ogsåbrukes for å gi institusjonene ansvar for avhjelperegionale kompetansebehov (Hægeland, 2015).Hægeland-utvalget foreslo at avtalen skulle inne-holde målsettinger for institusjonen og at disseskulle knyttes til sektorens finansieringsmodellved at måloppnåelsen skulle ha en finansiell kon-sekvens.

Utviklingsavtaler er nå innlemmet som en delav styringsdialogen mellom Kunnskapsdeparte-mentet og UH-institusjonene. Avtalene inneholderulike kvalitetsmål som institusjonen og departe-mentet kommer til enighet om (Kunnskapsdepar-tementet, 2017c). Departementet har trinnvis inn-ført slike avtaler, og fra 2019 innføres det flerårigeutviklingsavtaler for alle statlige UH-institusjoner.Avtalene skal være en ramme for dialog om «deenkelte institusjonenes ambisjoner, utfordringerog muligheter knyttet til kvalitetsutvikling, fagligprofil og arbeidsdeling» (Kunnskapsdepartemen-tet, 2017d). Kunnskapsdepartementet foreslår istatsbudsjettet for 2019 at det inntil videre ikkeskal knyttes finansiering til disse avtalene (Kunn-skapsdepartementet, 2018a).

Anbefalinger

Utvalget mener at staten kan og bør stille krav tilleveransene fra UH-sektoren. Det bør fastsetteskrav for sektorens bidrag til et system for å lærehele livet. Utvalget støtter anbefalingene fraHægeland-utvalget om å knytte finansering tilmåloppnåelse.

En forutsetning for å kunne knytte finansier-ing til måloppnåelse er imidlertid at det finnes enfelles rapportering på relevante måltall. Det erutvalgets vurdering at det i dag ikke finnes en slikrapportering som gir en riktig og god beskrivelseav institusjonenes samspill med samfunns- og


næringslivet og deres bidrag til livslang læring.Sektorens arbeid med digitalisering og utviklingav fleksible tilbud er ett eksempel på forhold somkan følges opp. Utvalget mener derfor at det ernødvendig at sektoren og Kunnskapsdepartemen-tet i felleskap gjør et arbeid for å identifisere ogfastsette et sett med styringsparametere for sekto-rens arbeid med å lære hele livet. Dette vil gi etgrunnlag for å videreutvikle styringsdialogen ogbruken av utviklingsavtaler.

8.5.2 Statsstøtteregelverket

Sentralt i utvalgets mandat står spørsmålet omhvilke muligheter og hindringer de høyere utdan-ningsinstitusjonene har for å lage relevante ogfleksible opplæringstilbud som svarer til arbeidsli-vets behov. Det er usikkerhet knyttet til tolknin-gen av enkelte punkter i egenbetalingsforskriftenog BOA-reglementet, som regulerer institusjone-nes anledning til å ta betalt fra henholdsvis indivi-der og virksomheter (se kapittel 4.1).

Usikkerheten knytter seg både til hva institu-sjonene kan ta betalt for, og hvor mye de kan tabetalt. Begge disse problemstillingene berørerEØS-avtalens statsstøtteregler fordi UH-institusjo-nene i all hovedsak er finansiert med statlige mid-ler. For utvalget har den sentrale problemstillin-gen her vært hvorvidt, og i hvilken grad, statenhar adgang til å finansiere livslang læring. Her-under ligger også spørsmål knyttet til hvem somskal kunne kjøpe hva og for hvor mye.

På oppdrag fra utvalget har advokatfirmaetLund & Co gjort en juridisk utredning av hvilkerammer statsstøtteregelverket setter for finansier-ing av utdanning ved offentlige universiteter oghøyskoler.

EØS-avtalen oppstiller et forbud mot stats-støtte. Et av vilkårene for at noe skal anses somstatsstøtte er at støtten ytes til et foretak som dri-ver økonomisk virksomhet. Med økonomisk akti-vitet menes det å tilby varer eller tjenester i etmarked. For at støtten skal anses som statsstøttemå også de øvrige vilkårene i EØS-avtalen artik-kel 61(1) være oppfylt:– støttemottager må få en økonomisk fordel– støtten må være gitt av statsmidler– støtten må være selektiv– støtten må vri eller true med å vri konkurran-

sen– støtten må være egnet til å påvirke samhande-

len innen EØS-området

Lund & Co (2019) konkluderer med at støtte tilutdanningstjenester som hovedregel vil gå klar av

EØS-avtalens statsstøtteregler. De mener at statenhar anledning til å bestemme hvorvidt den vil«påta seg et mer vidtgående ansvar for å oppda-tere kunnskapen som er tilbudt befolkningengjennom grunnutdanningen» (Lund & Co, 2019).De påpeker at livslang læring er en av målset-tingene i EUs strategiske rammeverk for euro-peisk samarbeid innen utdanning og opplæring.Etter forståelsen Lund & Co (2019) legger tilgrunn, kan både formell utdanning og ikke-for-mell opplæring defineres som en del av det offent-liges ansvar overfor befolkningen og slik innlem-mes i den solidariske finansieringsmodellen. Deter hvorvidt staten definerer livslang læring somsitt ansvar ovenfor befolkningen, og ikke at detfinnes et stort marked for formell og ikke-formellkompetanseheving, som er avgjørende for om tje-nester skal kunne anses som ikke-økonomisk akti-vitet. En utdanningstjeneste som tilbys etter soli-daritetsprinsippet, som er allment tilgjengelig,gjenstand for offentlig regulering og kontroll, ogsom hovedsakelig er finansiert av det offentlige,vil ikke regnes som økonomisk aktivitet. Støtte tilslik virksomhet faller utenfor EØS-avtalens stats-støtteregler.

Utdanningstjenester kan imidlertid bådeutgjøre økonomisk aktivitet og ikke-økonomiskaktivitet. For eksempel vil størrelsen på egenbeta-ling for utdanning, som ellers inngår i det offent-lige utdanningstilbudet, kunne gjøre at utdannin-gen blir å anse som økonomisk aktivitet. En virk-somhet kan anses som et foretak i én sammen-heng, og som en ikke-økonomisk aktør i enannen. Likevel er det slik at regelverket inne-holder en rekke åpninger for å gi støtte, selv omtiltaket etter EØS-avtalen artikkel 61(1) skulleutgjøre statsstøtte. Unntakene for bagatellmessigstøtte og gruppeunntaket for tjenester av allmennøkonomisk interesse er særlig relevante. Se Lund& Co (2019) for en nærmere gjennomgang avdisse unntakene.

Lund & Co drøfter også et unntak for økono-misk virksomhet av beskjedent omfang («ancil-lary activities»). Ifølge Lund & Co (2019) kan detargumenteres for at statsstøttereglementet ikkekommer til anvendelse hvis en aktør har økono-misk aktivitet av begrenset omfang, og nær sam-menheng med den ikke-økonomiske aktivitetensom aktøren i hovedsak driver. De mener atutdanningsinstitusjonene kan selge en «ikke ube-tydelig overskuddskapasitet i markedet uten atstatsstøttereglene får anvendelse». Det henvisestil at EU-kommisjonen og ESA ønsker en foren-kling og avbyråkratisering av statsstøttekontrol-len. Slik Lund & Co ser det, åpner retningslinjene


for at institusjonene kan selge en restkapasitet påminst ti prosent i markedet, muligens opp til 20prosent, uten å bli ansett som et «foretak». Etvesentlig poeng er at de samme innsatsfaktorene,for eksempel utstyr og arbeidskraft, benyttes forbåde hovedaktiviteten og det som skal anses som«anciliary». Det betyr i så fall at det vil være muligå selge deler av utdanningstilbud som allerede erutviklet med statsmidler fra institusjonens bevilg-ning uten at det omfattes av statsstøttereglene.Utover denne grensen på 10 til 20 prosent, vilutdanningstjenester som ytes mot betaling være åanse som økonomisk aktivitet underlagt statsstøt-tereglene.

Anbefalinger

UHR har gjort et stort og viktig arbeid for å tolkeog tydeliggjøre egenbetalingsforskriften i rappor-ten Tolkninger av regelverk for finansiering avetter- og videreutdanning (EVU) (Universitets- oghøgskolerådet, 2018). UHR skriver i brev til Kunn-skapsdepartementet og Universitets- og høysko-lelovutvalget 22. januar 2019 at det er behov for enny gjennomgang av regelverket (Universitets- oghøgskolerådet, 2019a). UHR understreker at sek-toren ønsker avklaringer for å hindre misforståel-ser og sikre at virksomheten er innenfor det gjel-dende regelverket. Videre er UHR opptatt av atregelverket utformes på en måte som er hensikts-messig for den varslede satsingen på livslanglæring.

Etter utvalgets oppfatning bekrefter utrednin-gen fra Lund & Co at regelverket er svært kom-plekst. Det er åpenbart at det er behov for robustetolkninger som kan ligge til grunn for institusjone-nes praksis. Slike retningslinjer må være lett til-gjengelig for aktørene som skal bruke de, også påfakultets- og instituttnivå ved utdanningsinstitusjo-nene. Utvalget mener at Kunnskapsdepartemen-tet må ta ansvar for å utarbeide nødvendige tolk-ninger, avklaringer og retningslinjer, og for at det isektoren til enhver tid skal være god kjennskap tilregelverket for finansierings av livslang læring.

Videre viser utredningen gjort av Lund & Coat statsstøtteregelverket gir store muligheter forstatlig subsidiering av livslang læring. Utrednin-gen er tydelig på at staten ikke er forhindret fra åta større ansvar for å oppdatere kunnskapen sombefolkningen er ment å tilegne seg gjennomgrunnutdanningen.

Utredningen viser også at det er mulig å finnefram til andre modeller for deling av kostnaderenn de som praktiseres i Norge i dag. Slike løsnin-ger kan være hensiktsmessige for å etablere

bærekraftige finansieringsmodeller for livslanglæring ved UH-institusjonene. Det er viktig at manbenytter de mulighetene som finnes i EØS-avta-len, heller enn å overoppfylle den.

Etter utvalgets oppfatning tydeliggjør Lund &Co at staten kan støtte livslang læring. Det er sær-lig av interesse at man kan finne unntak som girdekning for å støtte ikke-formell opplæring, daslik kompetanseheving gjerne tilbys i et åpentmarked. Videre er det interessant at det finnesunntak som åpner for at man kan selge deler avdet utdanningstilbudet som man har brukt stats-midler til å lage. Utvalget ønsker også at Kunn-skapsdepartementet utforsker mulighetene knyt-tet til unntaket for økonomisk aktivitet av begren-set omfang, de såkalte «anciliary activities». Etslikt unntak vil være attraktivt for tilbyderne fordidet skaper fleksible rammer og er lite ressurskre-vende administrativt sett.

I kapittel 10 tar utvalget til orde for nye unntaki egenbetalingsforskriften, som skal legge til rettefor at flere får mulighet til å benytte høyere utdan-ning for sine kompetanseløft, og at tilbudet organi-seres på en effektiv måte. Utvalget anbefaler ogsåat det gjøres en større gjennomgang av regelver-ket for finansiering som sikrer brukervennlighet,og at det oppdateres slik at det er i tråd med ambi-sjonen om at flere kan lære hele livet. Her liggerdet også viktige verdispørsmål knyttet til gratis-prinsippet.

8.5.3 Kompetanseplattform

Kompetanse Norge har fått i oppdrag av Kunn-skapsdepartementet å utrede behovet for en digi-tal plattform for etter- og videreutdanning (Kunn-skapsdepartementet, 2019). Oppdraget viser til atetterspørrere mangler oversikt over tilbud og atdet heller ikke finnes oversikt over hva som etter-spørres. Hensikten med utredningen er å identifi-sere hvilke behov og hvilke funksjoner plattfor-men skal dekke.

Utvalget har fått innspill som peker på behovetfor en nasjonal plattform som kan synliggjøre ogdistribuere tilbud (Kompetanseforum Østfold,2018; Diku, 2019; Norske utdanningssentre, 2019;Fleksibel utdanning Norge, 2019).

Anbefalinger

Det synes fornuftig å avvente resultatet av denneutredningen før konkrete tiltak foreslås. Utvalgetønsker å peke på at en slik plattform må ses i sam-menheng med andre virkemidler på området.Utvalget mener at man ikke må undervurdere at


det å utvikle nye tilbud krever at tilbydere ogetterspørrer jobber tett sammen. For mindre virk-somheter er det å identifisere og beskrive egnekompetansebehov krevende. De har ofte ikke res-surser til å arbeide systematisk med kompetanse-utvikling på kort og lang sikt. Arbeid med kompe-tanseutvikling gjøres gjerne lokalt og i samarbeidgjennom klynger, næringsparker eller andrenæringsmiljø. Selv om de teknologiske mulighe-tene i dag er større og mer brukervennlige enn daman etablerte Norgesuniversitetet som en oppføl-ging av forrige kompetansereform, bør manbygge videre på erfaringene fra den gang (Ure &Skule, 2003; Sollien & Båtsvik, 2009).

Utvalget anbefaler at man i utredningen avplattformen ser til ideene om «crowdsourcing»,eller nettdugnad. Dette er en dugnad hvor et stortantall mennesker utfører en oppgave basert på fel-lesskap, medvirkning og selvorganisering isteden-for kontroll og hierarki. Flere personer eller virk-somheter går sammen om å jobbe fram, støtte ogrealisere for eksempel et produkt, et prosjekt elleren innovasjon. Det å skaffe finansering til et for-mål kan inngå i dugnaden. En slik arbeidsform erikke noe nytt, men til forskjell fra tidligere finnesdet nå teknologi som kan skape store bevegelsergjennom massiv spredning av kampanjen. Utval-get mener det kan være metoder og løsningersom kan ha overføringsverdi til å mobilisere tiletterspørsel og til å få tilbud og etterspørsel avkompetanse til å møtes.

Utvalget anbefaler å utrede mulighetene forkompetansevurdering av ikke-formell kompe-tanse (se kapittel 8.2.1). Plattformen bør omfattebåde formell utdanning og ikke-formell opplæringfor å være hensiktsmessig for brukerne.

Utvalget ønsker å peke på noen tjenester somen slik plattform kan inneholde:– Å kartlegge kompetansebehovet i en virksom-

het krever ressurser og kompetanse. Mindrevirksomheter har ofte ikke kapasitet til å gjøredette uten hjelp eller samarbeid med andre.Selv om kompetansebehovene varierer, kanman se for seg at det kunne utvikles digitalekartleggingsverktøy som vil kunne dekkebehov hos større grupper av virksomheter.Utvalget mener det bør inngå som en del avutredningen å vurdere om det kan være hen-siktsmessig at plattformen inneholder enkeltetjenester knyttet til kartlegging av kompetanse-behov for virksomheter.

– Når en virksomhet har identifisert sitt kompe-tansebehov, vil neste steg i mange tilfeller væreå finne et tilbud som kan dekke hele eller delerav behovet for opplæring. Vanlig praksis for

mange vil være å forsøke å lete opp eksis-terende tilbud, eller å ta kontakt med og gå idialog med en tilbyder for å få etablert et nytttilbud. I stedet kunne man se for seg at enbeskrivelse av det identifiserte behovet blegjort tilgjengelig på en digital markedsplass.Denne kunne da fungert som en arena for åinnhente anbud fra en rekke tilbydere somønsket å levere til virksomheten. Utvalgetmener at det bør inngå som en del av utrednin-gen å vurdere om det kan være hensiktsmessigat en slik anbudsfunksjon legges til plattfor-men.

8.5.4 Kunnskap og statistikk

Gjennom utvalgets arbeid har det framkommet atkunnskapsgrunnlaget på ulike områder er svakteller mangelfullt.

Ikke-formell opplæring utgjør hoveddelen avkompetansehevingen både i og utenfor arbeidsli-vet. Det finnes ingen registre eller andre kilder,som gir en samlet oversikt over tilbydere, tilbudeller deltagelse i ikke-formell opplæring. Kunn-skapen om denne typen opplæring er basert påspørreundersøkelser, og Lærevilkårsmonitoren erden sentrale kilden.

SSB er ansvarlig for de to hovedkildene tilinformasjon om videreutdanning i Norge, LVM ogregisterdata i Nasjonal utdanningsdatabase. Somvist i kapittel 3, ser det ut til at disse to kildene giret noe ulikt bilde av deltagelsen i videreutdanningi Norge, uten at det er helt klart hva forskjelleneskyldes. Utvalget mener at dette viser at det erbehov for mer kunnskap om både formell og ikke-formell opplæring. Som kommentert i kapittel8.5.1, er det utvalgets vurdering at det ikke finnesen rapportering på måltall som kan legges tilgrunn for å beskrive UH-institusjonenes bidrag tilet system for å lære hele livet.

Et område med særlig svakt statistikkgrunn-lag er realkompetansevurdering. Olsen mfl.(2018) finner at det mangler et godt system for åinnhente data om bruken av realkompetansevur-dering, særlig knyttet til hvilket utbytte denenkelte faktisk har i form av opptak og fritak.Dette påpekes også av Liedutvalget som presise-rer at fylkene registrerer realkompetansevurde-ringer på ulike måter, dels fordi de legger ulikedefinisjoner til grunn for registreringen. Statis-tikkgrunnlaget er så svakt at det samlet ikke girtilstrekkelig styringsinformasjon for ordningen.Dette er også med på å redusere tillitten til ordnin-gen.


Det finnes ingen systematisk oversikt overvirksomheters kostnader knyttet til kompetans-einvesteringer. Selv om det ikke er noen åpenbarehindringer for at virksomheter kan rapportere inndette til myndighetene, vil det trolig være kre-vende å innhente og sikre tilstrekkelig kvalitet. Etnærliggende eksempel er statistikken SSB samlerinn om næringslivets forskning og utviklingsar-beid, herunder kostander knyttet til dette. Etutvalg foretak blir hvert år bedt om å rapporterepå deres omfang av forsknings- og utviklingsar-beid i Altinn. Oversikt over FoU-arbeid inngårimidlertid under særskilt viktige statistikkområ-der. I henhold til statistikkloven, er foretak pliktigå rapportere på dette og de som ikke rapportererblir ilagt tvangsmulkt. Uten et slikt virkemiddeleller andre insentiver er det tvilsomt i hvilkengrad foretak vil prioritere å rapportere på kompe-tanseinvesteringer og eventuelt i hvilken grad rap-porteringen vil holde tilfredsstillende kvalitet.

Anbefalinger

Det finnes ikke et systematisk datagrunnlag somkan si noe om omfanget av tid og ressurser bruktpå kompetanseutvikling hos virksomheter, selvom enkelte studier gjør forsøk på å beregne dem.Utvalget anbefaler å vurdere muligheten for enjevnlig kunnskapsinnhenting. Den første utfor-dringen med å skulle framskaffe en slik oversiktvil være å definere hvilke kompetanseinvesterin-ger som skal inngå i rapporteringsgrunnlaget.

Særlig vil rapportering av kompetanseheving somikke er formell måtte avgrenses Her er det troligmange paralleller som kan trekkes til hvordan inn-samlingen av statistikk for FoU i næringslivet gjø-res. Hovedutfordringen vil imidlertid være om detikke skal knyttes noen form for insentiver for virk-somheter til å rapportere. Motivasjon og grundig-het i innrapporteringen vil trolig bli lav og kvalite-ten på statistikken deretter. Mulighet til rapporte-ring kan likevel være med på å bevisstgjøre ogøke oppmerksomheten rundt kompetanseinveste-ringer.

Utvalget mener at manglende kunnskaps- ogstatistikkgrunnlag er et hinder for videreutviklingav ulike ordninger, herunder realkompetansevur-deringer. Behov for bedre statistikk gjelder spesi-elt for inntak til og fritak i videregående opplæringog fagskoler, samt for fritak i høyere utdanning.Utvalget anbefaler at et arbeid med å utviklebedre digitale verktøy og rutiner for innsamlingav statistikk om realkompetansevurdering, inn-går som en del av en større satsing på realkompe-tansevurdering (se også kapittel 8.3.4 og 16).

Utvalget vil understreke betydningen av atKompetanse Norge som direktorat med ansvar forkompetansepolitikken, får tilgang til individdata.Det vil kunne bidra til å utvikle et bedre kunn-skapsgrunnlag om effekten av tiltak for livslanglæring. Tilsvarende forhold er påpekt av Livsopp-holdsutvalget for Arbeids- og velferdsetaten(NOU 2018: 13).

Del IIITiltak for styrket tilbud


Kapittel 9

Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging

Livslang læring fordrer at personer som er iarbeid skal kunne delta i relevant utdanning ogopplæring. Dagens tilbud om arbeidslivsrelevantkompetanseheving som lar seg kombinere medjobb er begrenset. For å kunne etablere nyska-pende og arbeidslivsdrevne utdannings- og opp-læringstilbud, mener utvalget det er behov for åskape nye virkemidler og insentiver. Utvalget fore-slår å etablere en langsiktig tilskuddsordning, kaltProgram for arbeidslivsdrevet kompetansebyg-ging (Programmet heretter), for å utvikle samar-beidet mellom arbeidslivet og tilbydere av utdan-ning og opplæring. Målet er at tilbudet som ska-pes skal være tilpasset og drevet av arbeidslivetsbehov. Utvalget mener at Programmet må bidra tilfølgende: (1) Gi små og mellomstore bedrifterstøtte til å identifisere og uttrykke deres behov forkompetansepåfyll, (2) stimulere til deltagelse hosindivider og virksomheter ved å senke kostna-dene ved deltagelse, (3) skape insentiver for tilby-dere av utdanning og opplæring til å tilby nyttarbeidslivsdrevet tilbud, (4) sikre drift av tilbu-dene som etableres, og (5) etablere en arena fortettere samarbeid mellom tilbyder og etterspørrerav kompetansetilbud.

Programmet er utformet slik at den omfattertre ulike prosjekttyper, eller «faser», hvor man kansøke støtte sekvensielt, eller kun i én av fasene.Disse skiller seg fra hverandre i hvilken type akti-vitet som støttes og hvem som kan søke støtte.Den første fasen er et forprosjekt der SMB-er kansøke om midler til kartlegging av kompetansebe-hov. I den andre fasen støttes utvikling av tilbud iet samarbeid mellom etterspørrer og tilbyder.Den tredje fasen er knyttet til drift av et ferdigutviklet tilbud. Tilbud som støttes får full resultat-basert finansiering bestående av deltageravgift ogoffentlig støtte for gjennomført opplæring.

I kapittel 9.1 beskrives problemstillingen nær-mere. I kapittel 9.2 beskrives hvilke hensyn ogmål tiltaket er ment å balansere. I kapittel 9.3 kon-kretiseres tiltakets form, mens kapittel 9.4 og 9.5tar for seg henholdsvis forventede effekter og

tenkt iverksetting. I kapittel 9.6 beskrives de øko-nomiske og administrative konsekvensene.

9.1 Problembeskrivelse

For å kunne lære hele livet må det finnes fleksibleutdanninger og opplæringstilbud som kan tas vedsiden av jobb, eller i arbeidstiden dersom arbeids-giver legger til rette for dette. Tilbydere kan foreksempel tilrettelegge for denne typen fleksibilitetved å tilby undervisning på kvelder, helger, sam-linger, eller på nett. For at tilbudet skal kunnekombineres med å være i jobb, er det en fordel omutdanningen og opplæringenes tidsomfang passerarbeidstageres hverdag. Mangel på slik tilrette-legging av tid og omfang har vist seg å være enbarriere for deltagelse i livslang læring (Holte, 2017;Tekna, 2019; Norske utdanningssentre, 2019).

Som vist i kunnskapsgrunnlaget, og i innspilltil utvalget, signaliserer ulike arbeidslivsaktører(etterspørrere) at tilbudet av livslang læring ikkeer tilstrekkelig tilpasset arbeidslivets behov(NITO, 2019; Voksensopplæringsforbundet, 2019).Etterspørrere inkluderer alle offentlige og privatearbeidslivsaktører, herunder kommunene og fyl-keskommunene. Tilbudet er i for liten grad tilret-telagt for personer i arbeid, og i mange tilfeller ertilbudet ikke-eksisterende innenfor fagområderarbeidslivet etterspør (Akademikerne, 2019).Samtidig har UH-institusjonene i stor grad detoffentlige som målgruppe i sine formelle utdan-ningstilbud (Tømte mfl., 2015).

En av de store utfordringene som skisseres erat UH-sektoren har andre mål og drives av andreinsentiver enn hva som er forenlig med arbeidsli-vets behov (Langset & Vinsand, 2015). Dette hev-des å gå utover relevansen og fleksibiliteten iutdannings- og opplæringstilbudet. Satt på spissener arbeidslivsaktører sterkt realkompetanseorien-terte og ønsker spesialiserte, desentraliserte tilbudsom kan nyttiggjøres direkte i driften. UH-institu-sjonene på den andre siden har en innretning motklassiske, teoritunge fag, og insentiver for å produ-


sere studiepoeng. Det er likevel viktig å påpeke atdet er store variasjoner. En rekke UH-institusjonerhar et godt utbygd tilbud av kurs og emner sommange virksomheter kan benytte seg av.

Utvalgets helhetlige inntrykk er at tilbudet avarbeidslivsrettede utdanninger og opplæringstil-bud er mangelfullt og ikke treffer arbeidslivetsbehov i tilstrekkelig grad. Det kan være mangelpå tilbud som treffer med det faglige innholdet,men det kan også være at undervisningsform (tid,fleksibilitet og geografi) ikke er tilpasset arbeids-livets behov. Sett under ett mener utvalget at UH-sektoren, fagskoler, videregående skoler og seri-øse tilbydere av ikke-formell opplæring må tilbyflere fleksible og arbeidslivsrelevante opplærings-tilbud. Utvalget mener det er særlig fem forklarin-ger på hvorfor UH-sektoren har et mangelfullt til-bud:1. Tilbydernes nærkontakt med arbeidslivet er

ikke tilstrekkelig og løpende i alle fagmiljøer.Dette gjør det vanskelig å fange opp arbeidsli-vets behov raskt nok og tilpasse seg deretter.

2. Den resultatbaserte finansieringen er svak. Ide fleste tilfeller dekker resultatfinansieringenbare en andel av kostnadene knyttet til utdan-ning. Nye tilbud må derfor finansieres eksternthvis de ikke skal gå på bekostning av annenutdanning.

3. Den resultatbaserte finansieringsordningen,med uttelling for produksjon av kandidater,gjør det gunstigere å lage studieplasser somfører fram til grad framfor studieplasser tilemner som ikke fører fram til en grad, somtypisk er tilrettelagt for personer i arbeid (sekapittel 8.1.2).

4. Egenbetalingsforskriften gjør det som hoved-regel umulig for UH-sektoren å selge utdan-ninger til enkeltstudenter dersom emnet er endel av deres ordinære studiekatalog. Gjenbrukav gode utdanninger er dermed vanskelig, ogdet er kostbart for institusjonene å utvikleutdanninger som de ikke tilbyr allerede.

5. Emner som skal selges uten betydelig egenfi-nansiering fra tilbyder, må selges som «økono-misk aktivitet» der prisen skal dekke totalekostnader og margin for fortjeneste. Kravetom forskningsbasert utdanning gjør at prisenblir vesentlig høyere enn den rene utdan-ningskostnaden. Dette antas å redusere etter-spørselen i markeder med lav betalingsevne.

Deler av disse forholdene foreslår utvalget åendre på, blant annet gjennom ulike tiltak spesieltrettet mot å endre UH-sektorens finansieringssys-tem og egenbetalingsforskriften, se kapittel 10.

Selv om utvalgets forslag til endringer av finan-sieringssystemet og egenbetalingsforskriftenskulle bli hensyntatt vil det fortsatt mangle insen-tiver i UH-sektorens finansieringssystem, noesom gjør det vanskelig å få på plass et godt nokarbeidslivsrettet tilbud. Dette skyldes i hovedsakpunktene 2, 3 og 5. Den resultatbaserte finansier-ingen er for lav til å dekke totalkostnaden ved åetablere og gjennomføre et nytt tilbud. Samtidiger det slik at salg av utdanning fra universiteter-og høyskoler innebærer at etterspørrer må betalefor forskningstid. Dette gir et betydelig påslag ipris i forhold til tilbud som ikke er basert påforskning, som for eksempel tilbud fra fagskoler,videregående skole og tilbydere av ikke-formellopplæring. Et økt og forbedret tilbud for livslanglæring vil derfor enten kreve at man løser disseinsentivproblemene, eller at man gir et betydeligbasistilskudd i håp om at tilbyderne da forbedrersitt tilbud. Videre, skal insentivproblemene løses,må den resultatbaserte finanseringen enten bety-delig endres, noe som vil få store konsekvenserfor hele sektorens virksomhet, eller så må kravetom forskningsbasert undervisning reduseres, noeutvalget ikke anbefaler.

Utvalget anbefaler derfor i stedet å opprette enny modell med langt sterkere resultatbasert finan-siering, der etterspørrer i større grad initierer, sty-rer og medvirker i utvikling av utdanninger ogopplæringstilbud. I tillegg ser utvalget at det erbehov for virkemidler som rettes mot andre tilby-dere enn UH-sektoren. Utvalget foreslår en til-skuddsordning med midler til utvikling og drift avarbeidslivsrettet kompetansebygging, samt mid-ler til forprosjekter. Programmet er ment å bøte påvirksomhetenes utfordringer knyttet til det å iden-tifisere og kartlegge kompetansebehov, øke delta-gelsen, samt å støtte utvikling og videre drift avnye og arbeidslivsrelevante tilbud. Utfordringenebeskrives nærmere i kapittel 9.2.

9.2 Dagens situasjon og mål

Utvalget ønsker å øke tilbudet av arbeidslivsrele-vante og fleksible utdannings- og opplæringstil-bud primært for deltagere som er i arbeid, og somtar utdanningen i kombinasjon med eller gjennomsin jobb. For å oppnå dette må flere hensyn og målbalanseres.

Identifisering av behov

Manglende evne og ressurser til å spesifiserekompetansebehov og bestille relevante tilbud sett


opp mot framtidige behov for arbeidskraft kanvære en barriere for SMB-er til å investere i livs-lang læring. Solberg mfl. (2013) finner at mangeSMB-er har liten bevissthet om behov for kompe-tanseheving av sine ansatte og lite systematiskkartlegging av kompetansebehov. I motsetninghar store virksomheter ofte ressurser og egneansatte som jobber med å identifisere deres behov(Rørstad mfl., 2018). UH-sektoren har på sin sidemanglende kompetanse, kapasitet og administra-tivt apparat for å undersøke virksomhetenes kom-petansebehov og tilpasse tilbudet (Langset &Vinsand, 2015). En bevisstgjørelse av behov erviktig for å få til en god dialog og et samspill mel-lom arbeidslivet og tilbydere, og for at tilbydereskal kunne utvikle relevante tilbud.

En annen utfordring beskrevet av Brandt mfl.(2009) omhandler informasjon. Private virksom-heter etterspør ofte tilbud knyttet til produksjon,teknologi og konkret problemløsing, men harikke alltid oversikt over relevante opplæringstil-bud som allerede eksisterer. For virksomhetermed dårlig kjennskap til utdanningsinstitusjoner,er det en høy terskel å ta kontakt med disse.Denne problematikken kan tenkes å være merutbredt i distriktene, da avstanden mellom virk-somhetene og opplæringstilbyderne er lenger.Insentiver til utstrakt samarbeid mellom virksom-heter, næringsklynger og tilbyderne vil kunnebidra til å heve virksomhetenes kjennskap til tilby-dere og tilbud.

Kostnader ved deltagelse

Deltagelse i ulike utdanninger og opplæringstil-bud innebærer kostnader for de som deltar. Forindivider er det ofte knyttet til høye deltageravgif-ter, tapt lønn og mangel på stønadsordninger somdekker livsopphold under deltagelse (NOU 2018:13). Dette er faktorer som kan hemme deltagelse ilivslang læring. Kostnader kan også begrensevirksomheters prioritering av livslang læring.Virksomhetsbarometeret finner at små virksom-heter i større grad enn store virksomheter menerat prisen på opplæringstilbud er for høy, samtidigsom de i mindre grad opplever å ha tilgang til rele-vante tilbud (Holte, 2017). I tillegg legger sterkdriftsorientering og små interne ressurser hosSMB-er begrensinger på prioritering av deltagelsei livslang læring blant de ansatte (Langset &Vinsand, 2015). I mange tilfeller må virksomhetenha en vikar dersom en ansatt skal på kurs, og kost-nadene ved dette kan være krevende. Lite kjenn-skap til det offentlige virkemiddelapparatet gjør attilgjengelige virkemidler for å eventuelt bøte på

dette ikke benyttes. Dersom deltagelse i livslanglæring skal prioriteres fordrer det en kostnads-deling mellom stat og deltager.

Bedre insentiver for tilbyder

Samspillet mellom arbeidslivet og akademia vedopprettelsen av arbeidslivsrelevante fleksibleutdannings- og opplæringstilbud er utfordrende,og insentivsystemet til akademia trekkes framsom en sentral barriere (Tømte mfl., 2015; Kom-petanseforum Østfold, 2019; Voksensopplærings-forbundet, 2019). Ettersom det er forskningspro-duksjon som gir uttelling i meritteringssystemettil UH-sektoren, nedprioriteres tidkrevende arbeids-prosesser med arbeidslivet (Flatnes, 2016). Tilby-derne av livslang læring må dermed få tilstrekke-lig med finansiering og insentiver til å både utvikleog drifte tilbudet sitt. Når UH-sektoren utvikleremner, er disse forskningsbasert og det ligger ifinansieringsmodellen at utgifter til forskning mådekkes opp, om ikke utvikling av nye tilbud skalgå på bekostning av eksisterende tilbud.

Forankring i utdanningsinstitusjonene er etannet problem. Selv om utdanningsinstitusjoneneer positivt innstilt til samarbeid, er forankring påfagnivå krevende på grunn av manglende kapasi-tet (Flatnes, 2016). En finansieringsordning somkan bøte på kostnader og manglende kapasitet eravgjørende får å etablere et godt tilbud (Tekna,2019; Fleksibel utdanning Norge, 2019).

Sikre drift av tilbud

En gjentagende utfordring ved fleksible utdan-nings- og opplæringstilbud som etableres er årekruttere tilstrekkelig antall deltagere og opp-rettholde driften når utvikling og eventuell pilote-ring er gjennomført.

I evalueringen av den tidligere tjenesten«Kompetanseutvikling i regionale næringsmil-jøer» ble det slått fast at tjenestens innretning somhelhet, med næringslivets behov og samarbeidsom forutsetning, var formålstjenlig og hensikts-messig innrettet for å sikre næringsrelevans i til-budene. En gjennomgående utfordring var å sikreressurser til videre drift av tilbudene i utdan-ningsinstitusjonene (Flatnes, 2016). Utfordringenbestår også av fravær av ressurser til å sikre til-strekkelig rekruttering til å etablere og sementeretilbudet (Langset & Vinsand, 2015; Flatnes, 2016).Ofte er det slik at et tilbud som etableres er mentsom kompetanseheving i en spesifikk bransjeeller virksomhet. Etter at opplæringen er gjen-nomført finnes det ikke tilstrekkelig deltager-


grunnlag for videre drift av tilbudet. Dette er ikkenødvendigvis et problem eller negativt, men setterkrav til fleksible ordninger både med hensyn tilfinansiering og organisering.

Andre sentrale utfordringer er knyttet til kort-siktig og lite forutsigbar finansiering, samt helhet-lig tilnærming og aktiv politikk fra det offentligefor å sikre eksistensen av relevante tilbud (Lang-set & Vinsand, 2015). Et utstrakt samarbeid mel-lom etterspørrere av tilbud, tilbydere og potensi-elle koordinatorer kan bidra til målrettede, dyna-miske og fleksible tilbud over tid.

Samarbeid mellom tilbyder og etterspørrer

Det finnes en rekke mekanismer som er ment åstimulere til samarbeid mellom tilbydere og etter-spørrere av utdanning og opplæring. Som beskre-vet i kunnskapsgrunnlaget, blir det fra departe-mentet oppfordret til dialog mellom partene i«utviklingen av etter- og videreutdanning» (Meld.St. 16 (2016–2017)) og universitetene og høysko-lene er pålagt å ha råd for samarbeid med arbeids-livet. I tillegg til dette finnes det ytterligere samar-beidsmekanismer innenfor ulike fagfelt. Likevelopplever virksomheter at tilbudet er mangelfullt,og at samarbeidet i liten grad fører til påvirkning iutviklingen av tilbud (Borlaug, Aanstad og Sol-berg, i Tømte mfl., 2015). Partene har som nevntulike insentiver for hvilket tilbud som etableres(Langset & Vinsand, 2015), og tilbudet opplevessom ikke relevant (Holte, 2017). Flatnes (2016)mener en grunn til dette er at det i liten grad eretablert effektive insentivsystemer som bidrar tilå styrke kontakten mellom arbeidslivet og akade-mia.

I evalueringen av «Kompetanseutviklingspro-grammet» (KUP) fra 2005, ble det fastslått at til-skuddsordningen hadde bidratt til utvikling avopplæringstilbud som er nyttige og relevante forarbeidstagere og virksomheter, og at det haddevært et vellykket samarbeidsprogram (Døvingmfl., 2005). Ettersom tilskuddsordningen fordretsamarbeid mellom partene og forankring hosarbeidstager/arbeidsgiver, tilsier det at riktigetyper insentiver kan bedre samarbeidet mellometterspørrer og tilbyder.

9.3 Konkret utforming

Utvalget foreslår å opprette et program forarbeidslivsdrevet kompetansebygging der etter-spørrere og tilbydere kan søke om midler til ulikeprosjekttyper rettet mot flere faser ved utvikling

av nye fleksible utdannings- og opplæringstilbud.De tre typene er: (1) forprosjekt, (2) utvikling avtilbud, og (3) drift av tilbud. For eksempler påulike behov for tilbud og kompetanse, og hvordanProgrammet kan brukes til å etablere tilbudene,illustreres i boks 9.2 bakerst i kapitlet.

9.3.1 Forprosjekt (fase 1)

Det skal være mulig å søke om støtte til forpro-sjekter fra Programmet, og søker til denne typenstøtte må være en etterspørrer. Utvalget menerdet er viktig å sikre at SMB-er er ivaretatt i dennetilskuddsordningen, og forprosjektet er tenkt åbidra til dette. Midler til forprosjekt skal være for-beholdt etterspørrere som er SMB-er, konsortierhvor noen av deltagerne er SMB-er, eller nærings-klynger som også representerer SMB-er. Baktep-pet er at forprosjektet skal bidra til å heve bedrifte-nes etterspørrerkompetanse og gi mulighet til åidentifisere hvilken type kompetanse de harbehov for.

Det kan være et samarbeid mellom en opplæ-rings- eller utdanningstilbyder i forprosjektet,men det er ikke et krav for å få støtte. Samarbeidetmed tilbyder kan være nyttig ved at tilbyder bidrartil å vurdere lønnsomhet, gjennomførbarhet, ogeventuelt andre faktorer som kan gi grunnlag forå hevde at opplæringstilbudet ikke finnes på mar-kedet i dag. Ettersom ulike virksomheter harulike behov kan det tenkes at hospitering mellometterspørrer og tilbyder kan bidra til å øke forstå-elsen av behov. Dersom søker av midler til forpro-sjekt ønsker å tilrettelegge for hospitering mellomsamarbeidspartene, bør dette anses som positivt.

Det legges opp til at etterspørrer må bidramed egenandeler, både gjennom bruk av arbeids-tid og ved å dekke en andel av kostnadene. Etter-spørrere kan altså delfinansiere forprosjektet.Dette innebærer en økonomisk risiko dersom detviser seg at forprosjektet ikke tilfører virksomhe-ten verdi. For virksomhetene er insentivet til ågjennomføre et forprosjekt og investere egen tidat de på sikt kan få et opplæringstilbud som dek-ker deres behov.

Dersom forprosjektet lykkes med å identifi-sere og beskrive et behov, og kan sannsynliggjøreat tilbudet er gjennomførbart og ettertraktet påmarkedet, vil det neste steget være å utforme ensøknad om midler til utvikling av tilbudet.

9.3.2 Utvikling (fase 2)

Det skal være mulig å søke om støtte til utviklingav konkrete tilbud fra Programmet. For å sikre


høy relevans av tilbud, skal tilbudene utvikles i etpartnerskap mellom tilbyder og etterspørrer. Til-skuddet dekker ikke nødvendigvis alle kostna-dene til utvikling, noe som innebærer at partenekan bidra med egenfinansiering.

Utvalget mener det er nødvendig at partenesom samarbeider selv bestemmer arbeidsfordelin-gen og hvem som skal være prosjektleder. Dettefordi det i noen tilfeller vil være hensiktsmessig atetterspørrer er prosjektleder, mens det i andre til-feller vil være tilbyder som er den hensiktsmes-sige lederen. Utvalget mener det likevel bør væreen rimelig balanse mellom tilbyder- og etterspør-rerdrevne prosjekter, for å sikre engasjement,fleksibilitet og mulighetsrom hos begge parter.

Samarbeidspartene skal bestå av minst énoffentlig eller privat virksomhet, eller ett nærings-miljø (konsortier, bransjesammenslutninger, klyn-ger) og minst én opplæringsinstitusjon.

Målet med samarbeidet er å sikre at det ersamsvar mellom arbeidslivets kompetansebehovog det tilbudet som etableres gjennom tilskudd fraProgrammet. Det stilles derfor krav til sannsynlig-gjøring av etterspørsel for å få utviklingstilskudd.Søkerne må på en overbevisende måte vise atemnet de vil utvikle er etterspurt i arbeidslivet.Det må også redegjøres for hvorvidt dette er et til-bud som det ikke finnes tilstrekkelig av på marke-det allerede.

Utviklingen kan også inneholde en utprøving,eller en «pilotklasse». Det vil være opptil søker åvurdere hvorvidt de ønsker å teste ut tilbudet førde søker om driftsmidler.

9.3.3 Drift (fase 3)

Et opplæringstilbud kan innvilges driftsstøtte fraProgrammet etter søknad fra tilbyder eller fra etkonsortium bestående av én eller flere tilbydereog etterspørrere i felleskap. Tilskuddet gis som ettilskudd per deltager som gjennomfører tilbudet,og skal reflektere omfanget av opplæringen.

Størrelsen på tilskuddet skal dekke store delerav driftskostnadene. De resterende kostnadene,dekkes av kursavgift som deltagerne/virksomhe-tene må betale. Totalt sett skal tilskuddet og kur-savgift samlet dekke hele kostnaden for tilbydermed å drive tilbudet. For UH-sektoren inkludererdette også forskningstid i de tilfeller hvor det gisen formell utdanning, mens det for fagskoler, vide-regående skole og ikke-formelle opplæringstilby-dere ikke er behov for inndekking av slike kostna-der. UH-sektoren vil imidlertid kunne gi tilbud avikke-formell opplæring, hvor prissettingen er merfleksibel og ikke trenger dekke forskningskostan-

der. Ettersom alle kostnader for tilbyder dekkes,vil det gi gode insentiver og muligheter for å eta-blere flere og mer fleksible tilbud. Over tid kandet også vise seg at noen utdanninger kan gigrunnlag for varige tilbud, og dermed dekkes avden ordinære finansieringen.

Det er ikke et krav om at den som søker drift-støtte må ha søkt utviklingsstøtte fra programmet.Aktørene kan velge å utvikle et tilbud for egenkostnad, og fortsatt søke om å få tilbudet innpas-set i ordningen.

9.3.4 Tilbydere

For å kunne kvalifisere til å motta driftstilskuddmå tilbyderne være en av følgende:– universiteter– høyskoler– fagskoler– videregående skoler– aktører innenfor ikke-formell opplæring

I kapittel 12 foreslår utvalget en utredning av engodkjenningsordning for tilbud om ikke-formellopplæring. Fram til en slik godkjenningsordningkommer på plass, mener utvalget at det er uheldigom aktører innen ikke-formell opplæring blir eks-kludert fra å søke Programmet. Programmet kanderfor tenkes å ha en egen godkjenningsmeka-nisme for tilbydere av ikke-formell opplæring. Detvil si at tilbydere av ikke-formell opplæring kansøke programmet på lik linje som de andre tilby-derne. Deres søknad må da inneholde en grundi-gere utredning av opplæringens kvalitet og meka-nismer for kvalitetssikring. Disse tilbyderne kanvære ulike typer bedrifter, og Programmet er ikkeforbeholdt virksomheter som har ikke-formellopplæring som sin hovedaktivitet. Slik opplæ-ringsaktiviteten foregår i dag, har UH-sektoren,fagskoler og videregående skoler mulighet til åtilby ikke-formell opplæring mot betaling. Dennetypen tilbud skal de også kunne søke om å få inn-passet i Programmet.

9.3.5 Prissetting og egenbetalingssatser

Utvalget mener at det må utvikles og fastsettes enprismodell som medberegner direkte og indirektekostnader, som Programmet skal legge til grunn.Prismodellen må ta høyde for at kostnader varie-rer med tilbudets art, og det må tas hensyn tilkostnader knyttet til behov for laboratorier, spesi-alrom, veiledning, og lignende. Dette er nødven-dig for å kunne bestemme egenandeler for bådeetterspørrere og tilbydere. Prismodellen skal


også bidra til at tilbydere ikke setter prisene uri-melig høye og driver opp statens, og deltagernes,kostnader knyttet til ordningen. Der det skal med-regnes forskningstid kan prismodellen ta utgangs-punkt i Kunnskapsdepartementets kostnadskate-gorier for høyere utdanning (DBH, 2019a). I til-legg kan det være mulig at deler av en utdannings-eller opplæringspakke omfatter elementer avpraksis gitt på en arbeidsplass. I den grad et sliktelement utløser direkte kostnader, kan detteinngå i totalkostnaden for tilbudet.

Universitet- og høyskolesektoren (for formell utdanning)

UH-sektoren driver forskningsbaserte utdannin-ger, og totalprisen på deres tilbud av formell utdan-ning må dekke kostnadene knyttet til utdanningeninkludert forskningstid. Det skal ikke beregnesfortjeneste i kostnadene. Ettersom forskningspå-legget driver opp prisen, vil det være formålstjen-lig at deltagernes egenandel beregnes som enrimelig andel av den totale utdanningskostnaden.

Utvalget mener at en rimelig kostnadsforde-ling kan være at deltageravgiften utgjør 30 prosentog driftstilskuddet fra Programmet 70 prosent avden totale kostnaden (inkludert forskningstid) pr.deltager.

Fagskoler og videregående skoler (for formell utdanning)

Fagskoler og videregående skoler driver ikkeforskning og trenger derfor ikke å medberegneforskningstid i sine aktiviteter. Utdanningen somtilbys fra disse aktørene blir derfor vesentlig billi-gere enn tilbud fra UH-sektoren. I likhet med UH-sektorens tilbud av formell utdanning skal detikke medregnes fortjeneste i kostnadene.

Utvalget mener at en rimelig kostnadsforde-ling kan være at deltageravgiften utgjør 40 prosentog driftstilskuddet fra Programmet 60 prosent avkostnadene pr. deltager.

Tilbydere av ikke-formell opplæring

Kvalitetsnormene ved ikke-formell opplæring erannerledes enn for formell utdanning, da hverkenNOKUT eller Utdanningsdirektoratet ettergår oghar krav til kvaliteten i disse tilbudene på sammemåte. Det medberegnes heller ikke forskningstidi utvikling av tilbudet. Disse tilbyderne må imid-lertid medregne fortjeneste i kostnadsberegnin-gene for å sikre inntekt med margin. Det er ogsåmulig, og ønskelig, at UH-sektoren, fagskoler og

videregående skoler blir viktige tilbydere av ikke-formell opplæring. Ettersom disse er offentligeinstitusjonene, og tilhører det statlig regulerte ogfinansierte utdanningssystemet, må de medbe-regne fortjeneste for å være i tråd med statsstøt-teregelverket.

Fortjenesten bør ligge på et rimelig nivå, mini-mum fem prosent. Samtidig er kvalitetskontrollenpå tilbudet av ikke-formell opplæring svakere ennfor utdanning, noe som fordrer at en må sikre kva-litet gjennom økt deltageravgift.

Utvalget mener at en rimelig kostnadsforde-ling kan være at deltageravgiften utgjør 60 prosentog driftstilskuddet fra Programmet 40 prosent avkostnadene pr. deltager.

9.3.6 Målretting

De ulike fasene er uavhengige av hverandre.Utvalget har diskutert hvorvidt tilbud utviklet ifase 2 bør ha en slags fortrinnsrett i fase 3, menhar valgt å ikke legger føringer på dette punktet.

Programmet er ment å bidra til ny aktivitetsom kommer i tillegg til det som allerede finnespå markedet. Med ny menes det også tilfeller dertilbudets form eller geografiske dekning eretterspurt i markedet. Det er viktig at Program-met framstår som bredt, generelt og robust slik atProgrammet over tid blir forutsigbart og kanbidra med ressurser for å utvikle og gjennomførestadig nye markedstilpassede utdannings- og opp-læringstiltak.

Utdannings- og opplæringstilbudene som opp-rettes skal være åpne for alle. Når antall tilgjenge-lige plasser på et tilbud skal bestemmes, må dettas hensyn til at de bedriftene som har bidratt til åutvikle og etablere tilbudet skal få nok plasser, slikat de får deltatt.

Utvalget mener det også bør være en rimeligfordeling mellom offentlige og private etterspør-rere som får tilskudd fra Programmet. Ansatte ioffentlige virksomheter har høyere deltagelse ilivslang læring enn ansatte i private virksomheter(Keute & Drahus, 2017), og utvalget mener detderfor vil være gunstig at privat sektor får enstørre andel av midlene i Programmet. Utvalgetmener en rimelig fordeling kan være at 70 prosentav den totale rammen er forbeholdt etterspørrerefra private virksomheter, og at de resterende 30prosent er forbeholdt etterspørrere fra offentligevirksomheter.

Det er ikke et ønske om å avgrense Program-met etter fagområder eller bransjer. Programmethar en lukket budsjettramme som bør komme tilnytte der det er et faktisk behov – på tvers av sek-


torer og bransjer. Dette vil også være nyttig for åfå kunnskap om hvilke sektorer og bransjer somselv mener de har behov for et kompetansehe-vende tilbud som ikke finnes på markedet i dag.Utvalget erkjenner samtidig at det er et misfor-hold mellom kompetansebehov og tilbud regio-nalt, samt et kompetansegap mellom distrikteneog byene. Utvalget ønsker å motvirke ubalansenog kompetansegapet mellom regioner, og menerdet av den grunn bør tilstrebes en geografisk for-deling i tråd med bosettingen, slik at hele landetinvolveres. Utvalget ønsker ikke at midler skaløremerkes til det distriktspolitiske virkeområdet.

9.3.7 Alternative innrettinger

Programmet er et nytt virkemiddel og det ermulig å se for seg mange alternative måter dettekunne vært organisert på, også i driftsfasen. Heltkonkret kunne man sett for seg at en eller flerebedrifter med et (felles) kompetansebehov søkerProgrammet om støtte og mottar dette per delta-ger som gjennomfører opplæringen. På sammemåte som i innretningen beskrevet over kunnedet benyttes standardiserte satser for kostnaderog krav til egenandel. En slik innretning vil troliginnby til mer skreddersøm for den enkelte etter-spørrer, men også til at tilbudet i mindre grad vilvære tilgjengelig for flere. Risikoen knyttet til

Boks 9.1 Innovasjonsdrevet kompetanseprosjekt – IKP

Utvalget foreslår at omlag ti millioner kr frautviklingsstøtten rettes mot Forskningsrådets«innovasjonsprosjekt i næringslivet» (IPN). IPNer et FoU-prosjekt som skal føre til innovasjon(verdiskapende fornyelse) hos bedriftene somdeltar i prosjektet. I forbindelse med etforskningsprosjekt vil det ofte avdekkes kompe-tansebehov som bør beskrives som grunnlag forå etablere tilbud om nye kompetansehevende til-tak eller nytt innhold i etablerte tilbud. Det kangjelde for å realisere innovasjonen lokalt, menogså i større omfang (spredning). Det er i dagikke mulig å få støtte til denne typen kompetan-seutvikling innenfor Forskningsrådets program-mer.

Med dette tiltaket ønsker utvalget å prøve uten ordning som gir bedrifter, bedriftssammen-slutninger og næringslivsorganisasjoner somhar gjennomført IPN mulighet til å etablere nød-vendige kompetansehevende tilbud. Målet er åbidra til:– Økt etterspørselskompetanse blant virksom-

hetene. Med det menes virksomhetenes evnetil å etterspørre nye kompetansetilbud. Inno-vasjonsprosjekter er viktige drivere for nyekompetansebehov. Ved å knytte virkemidlerfor kompetanseutvikling til innovasjonspro-sjektene, forventes det at nye kompetansetil-bud raskere kan etableres. Disse tilbudenekan i sin tur spres til øvrige virksomheterutover det originale IPN-konsortiet.

– Økt realiseringssannsynlighet og kommersi-alisering av IPN-prosjektet. Etter avsluttetIPN-prosjekt skal selve innovasjonen realise-

res. Det vil svært ofte avhenge av ny ogannen kompetanse enn den som virksomhe-ten har fra før eller som er tilegnet i kraft avIPN-prosjektet. Norge har et forbedringspo-tensial på realisering og kommersialiseringav forskningsprosjekter, og virkemidler forrelevant kompetansebygging knyttet til inno-vasjonsprosjektet forventes å fremme slikrealisering.

– Innovasjon i tilbydersektoren. Innovasjons-prosjektene kan ses på som spydspisser iutviklingen av nye løsninger og ny nærings-virksomhet. Dette vil bidra til å gi tilbyders-ektoren innsikt i tidlig fase i hvilke kompetan-sebehov virksomhetene forventer å etter-spørre mer av i årene som kommer.

Søkere til denne delen av Programmet vil kunnefå støtte til å utvikle et kompetansetilbud, samtgjennomføre opplæring av en pilotklasse. Pro-sjektene må sannsynliggjøre at tilbudet somutvikles kan ha verdi for andre senere, men kra-vene til etterspørsel i markedet skal ikke værelike strenge som i ordningen for øvrig.

Utvalget mener det er viktig å støtte kompe-tanseutvikling knyttet til innovasjonsprosjekter.Siden de kjennetegnes av høy risiko vil innova-sjonsprosjekter ofte tape i konkurransen motbredere prosjekter med lavere risiko. På sikt harinnovasjonsprosjektene potensiale til å gigevinst i form av ny verdiskapning. Det er etterutvalgets oppfatning derfor nødvendig med enspesiell satsning rettet mot disse prosjektene.


lavere deltagerantall enn forventet vil med en slikmodell bæres av etterspørrer, mens det i model-len beskrevet over er tilbyder som bærer risikoen.I prinsippet kan vi også se for oss at begge disse tomodellene benyttes i praksis. En ytterligere vari-ant kunne være at støtten fra Programmet i min-dre grad gjøres avhengig av antall deltagere. Ipraksis vil kostnader til opplæring ofte være knyt-tet til en gruppe, og liten grad til hver enkelt delta-ger, og en slik innretning ville kunne reflekteredette. Risikoen knyttet til lavere deltagerantall ennforventet deles da av Programmet og etterspørrer.

9.4 Forventede effekter

Programmet som utvalget foreslår har mange lik-hetstrekk med «Kompetanseutviklingsprogram-met» (KUP), som var et ledd i iverksettingen avKompetansereformen fra 1998 (St.meld. nr. 42(1997–98)). I likhet med Programmet, var utgangs-punktet for KUP at markedet for etter- og videre-utdanning ikke fungerte optimalt. I tillegg til liktutgangspunkt, er målene og kriteriene til Pro-grammet svært lik det som var mål og kriterier iKUP (Døving mfl., 2005).

Det ble gjort flere evalueringer av KUP, og idisse evalueringene ble det slått fast at (Utdan-ningsforbundet, 2004):– Tilskuddene fra KUP har jevnt over nådd langt.– Programmet har bidratt til utvikling av opp-

læringstilbud som er nyttige og relevante forarbeidstagere og virksomheter.

– Utsatte bransjer (varehandel, hotell/restau-rant, transport) og utdanningsgrupper (kortutdanning med unntak av yrkesfag) er svakererepresentert enn ventet. Programmet har nåddgodt fram til industri og offentlige tjenester(helse, kultur og undervisning).

– Det er større grad av nyskaping i organiseringog gjennomføring av opplæringen enn i det fag-lige innholdet. Det nyutviklede tilbudet er noelettere å kombinere med jobb enn tilbud somallerede finnes på markedet.

– Programmet har mobilisert de offentlige tilby-derne (universiteter, høyskoler og videregå-ende skoler).

– Programmets bidrag til utvikling av etterspør-selssiden er begrenset.

– KUP har vært et vellykket samarbeidspro-gram, men engasjement hos partene i arbeids-livet har avtatt noe.

– KUP har god addisjonalitet (nesten alle pro-sjektene var avhengige av tilskuddet) og fler-tallet av opplæringstilbudene videreføres

utover prosjektperioden, men samarbeidetutdanning–arbeidsliv er fortsatt sårbart.

Ettersom Programmet har mange likhetstrekkmed KUP, forventer utvalget at mange av de posi-tive effektene også vil følge Programmet. Medandre ord forventes det at Programmet bidrar tilat det etableres nye utdannings- og opplæringstil-bud som er framdrevet av arbeidslivet, og at sam-arbeidet mellom tilbyder og etterspørrer styrkesgjennom Programmet.

Samtidig hadde KUP noen utfordringer knyt-tet til etterspørselssiden, ved at entusiasmenderes var avtagende og at deres bidrag til utvik-ling var begrenset. I tillegg ble noen av de bran-sjene som fra før hadde lavest deltagelse i livslanglæring også svakest representert i KUP. Utvalgetmener det derfor er viktig å følge ekstra godt medpå disse utfordringene. Hvordan Programmet skalbøte på disse utfordringene beskrives nærmere ikapittel 9.5.

9.5 Iverksetting

Utvalget ser for seg at Programmet trappes oppgradvis til et årlig omfang på rundt 700–800 milli-oner kroner og at det har en varighet i førsteomgang på minimum ti år. Varighet på tilskud-dene fra Programmet vil variere, men selve Pro-grammet er tenkt å ha en årlig lukket budsjet-tramme. Det er tenkt at tilskudd til forprosjekt ogutvikling er avsluttende aktiviteter som går innen-for den perioden som er satt opp i søknaden omstøtte. Driftstilskuddet for det etablerte tilbudet ertenkt å vare så lenge det er behov og etterspørselfra første gjennomføring.

Utvalget mener at Programmet bør ha et pro-gramstyre. Det vil være hensiktsmessig at repre-sentanter fra blant annet partene i arbeidslivet ogUHR får tildelt plasser i styret. Styrets oppgave vilvære å gjennomgå tildelingene, gjøre prioriterin-ger, og foreslå periodiserte øremerkinger. Styretkan også vurdere hvorvidt tilbudene fra fase 1 og2 skal få fortrinnsrett i fase 3. For å sikre at debeste søknadene blir prioritert i alle fasene,mener utvalget at søknadene til Programmet børbehandles av ekspertpaneler sammensatt avrepresentanter fra næringslivet, tilbydersektorenog arbeidslivets parter.

Videre mener utvalget at Programmet skalvære en nasjonal ordning, og at ordningen derforbør forvaltes av et nasjonalt organ med kompe-tanse på feltet. Utvalget har ingen formening omhvilken aktør som bør være forvalter, med unntak


av «IKP» beskrevet i boks 9.1, da det er naturlig atForskningsrådet forvalter denne underordningen.

Det er et ønske om at Programmet skal svareraskt på endringer i arbeidslivet og behov forkompetansebygging, og utvalget mener Program-met derfor bør ha flere søknadsfrister i året. I til-legg mener utvalget at Programmet skal evalue-res etter tre til fem år. En evaluering kan avdekkeom Programmet oppfyller målsettingen med ord-ningen. Styret skal også jevnlig motta statistikksom viser fordeling etter fagfelt, bransje, opplæ-ringsnivå/tilbyderfordeling, og geografisk spred-ning.

Med bakgrunn i evalueringene og statistikken,og etter at en har høstet erfaringer, kan program-styret vurdere hvorvidt det er behov for å øre-merke midler til underrepresenterte regioner, dis-trikter eller bransjer i en periode. Det foreslåttestyret bør også vurdere om graden av involveringav etterspørrerne i praksis blir tett nok, og hvisikke, vurdere om det bør stilles krav til at etter-spørrerne får prosjekteierskap i utviklingsfasen.Programstyret kan deretter rigge Programmetgjennom kriterieformuleringen ved hver søknads-runde.

Programstyret bør være oppmerksom på hvor-vidt SMB-er er representert som etterspørrere iProgrammet. Dersom det skulle være behov, kanstyret utforske mulighetene for å etablere en nykostnadsramme der SMB-er betaler mindre i del-tageravgift mot at driftstilskuddet er høyere, ellerom søknader med flere bedrifter og SMB-er prio-riteres framfor søknader med få eller størrebedrifter.

Programmets innretting bør sees i sammen-heng med andre virkemidler for samarbeid mel-lom etterspørrer og tilbyder, som for eksempelfinansieringsordninger i utdanningssektoren. Detfinnes også nåværende ordninger som ligner påProgrammet utvalget foreslår, som blant annet Til-skudd til fleksible videreutdanningstilbud i digitalkompetanse og Bransjeprogram for industrien ogbyggenæringen fra statsbudsjettet for 2019. Utval-get mener det vil være fornuftig å vurdere en sam-ordning av disse ordningene og Programmet.Eventuelt kan eksisterende ordninger innplasse-res som særskilte satsninger. I videre utvikling avProgrammet bør en uansett hente erfaringer fradisse ordningene.

9.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Programmet er tenkt å være på omlag 700–800millioner kroner. Ettersom Programmet tenkes åha en opptrappingsplan, vil det være naturlig atsummen som settes over statsbudsjettet er laverei startfasen, omlag 350 millioner kroner det førsteåret. Deretter kan summen økes gradvis.

I tillegg er det kostnader ved å forvalte Pro-grammet. Utvalget anslår at kostnaden av forvalt-ning vil være 35–40 millioner kroner, omlag femprosent av tilskuddets ramme, basert på kost-nadsanslagene beskrevet i vedlegg 4. Kostnadeninkluderer årsverkene som kreves for å forvalteordningen, inkludert ekspertpaneler og program-styret, utgiftene å evaluere Programmet, vurderesøknader flere ganger i året, samt å etablere ogvedlikeholde en database for statistisk innrappor-tering.

Til sammen blir kostnadene av tilskuddetinkludert forvaltning 735–840 millioner kroner.

9.6.1 Finansiering

Etter utvalgets oppfatning er ikke livslang læringment å erstatte grunnutdanning, men komme i til-legg til denne. Dette gjør at finansieringen av etløft for livslang læring vil kreve økt aktivitet, ogdermed også økt finansiering.

I universitets- og høyskoleloven står det at UH-sektoren skal arbeide med å fremme lovens for-mål ved å tilby etter- og videreutdanning innenforinstitusjonenes virkeområde (Universitets- oghøyskoleloven, 2005, § 1-3). Sektorens basisfinan-siering må følgelig være ment å også finansierelivslang læring.

Programmet må ha tilstrekkelig volum for ådekke dagens behov og ambisjon for livslanglæring. Utvalget mener at størrelsesorden må liggemellom 700–800 millioner kroner totalt. Utvalgetmener også det er viktig at alle institusjoneneinvolverer seg i programmet. Det kan gjøres vedat 0,75 prosent av UH-sektorens basistilskudd til-føres Programmet, tilsvarende 200 millioner kro-ner, og at ytterligere 500–600 millioner kroner gisi form av tilleggsbevilgning. Finansieringen somkommer fra UH-sektorens basis må fordeles mel-lom institusjonene. Total tildeling til UH-sektorenvil øke, men endelig fordeling til hver institusjonvil avhenge av deres ambisjon om å lykkes medtildelinger fra Programmet.

Utvalget mener det er naturlig at finansierin-gen kommer fra andre departementer enn bareKunnskapsdepartementet. Finansiering bør også


komme fra Nærings- og fiskeridepartementet ogKommunal- og moderniseringsdepartementet.Andre departementer kan også vurderes.

Opplæringen skal også finansieres gjennomdeltageravgift. En rimelig deltageravgift vil bidratil at kostnadene for myndighetene blir mindre,samt at deltagerne får en sterkere forpliktelse til åfullføre opplæringen de påbegynner. Deltagerav-giften vil variere med kostnadene knyttet til tilbu-det. Dette gås gjennom i kapittel 9.3.5.

Den gitte summen til Programmet skal settesover statsbudsjettet hvert år. Programmet funge-rer på den måten som en lukket budsjettramme.

9.6.2 Fordeling mellom tilbydere og faser

Tilskuddene fra Programmet kan gå til alle typertilbydere av utdanning og opplæring, både for-melle og ikke-formelle, offentlige og private.Utvalget mener det ikke har hensikt å bestemmeen overordnet fordeling mellom ulike typer tilby-dere. Unntaket er pengene som kommer fra basis-

tilskuddet til UH-sektoren. Det skal tilbakeføres tilsamme sektor.

De midlene som kommer fra basistilskuddettil UH-sektoren er ment å gå tilbake til sektorengjennom Programmet. I tillegg vil de få mulighe-ten til å konkurrere med andre tilbydere om defriske midlene. Muligheten for økt verdiskapningvil skape insentiver for tilbyder til å samarbeidemed arbeidslivet om utvikling av tilbud. Samtidigutgjør det en risikoreduksjon for tilbyder nårarbeidslivsaktører bidrar med å kartlegge og syn-liggjøre behov og etterspørsel. Totalt sett vil UH-sektoren med stor sannsynlighet kunne få mermidler tilbake enn det som tas fra basistilskuddet.

Forslaget er delt i tre faser – forprosjekt, utvik-ling og drift. Utvalget mener at tildelingene kro-ner bør fordeles på følgende måte:– Tilskuddet til fase én, forprosjekter, bør utgjøre

om lag 25–29 millioner kroner.– Tilskuddet til fase to, utvikling av tilbud, bør

utgjøre om lag 50–57 millioner kroner. Evt.– Tilskuddet til fase tre, drift av tilbud, bør

utgjøre om lag 625–714 millioner kroner.


Boks 9.2 Eksempel – «Companias»

Det kan være mange grunner til at ulike virksomhe-ter har behov for å tilegne seg ny kompetanse.Under følger noen eksempler som illustrerer ulikesituasjoner der virksomheter har behov for kompe-tansebygging1. Eksemplene er rendyrket for å illus-

trere tre ulike behovssituasjoner for en nærings-klynge, fylkeskommuner, og små oppstartsbedrif-ter. I realiteten vil en virksomhetene kunne ha meroverlappende behov enn hva eksemplene viser.

Figur 9.1 En næringsklynge

Figur 9.2 Fylkeskommuner

Et koordinert nettverk av små, lokale aktører erkjenner at de har et opplæringsbehov innenfor dette området. Behovet er knyttet til mattrygghet, mat og helse, prosessteknikk for matproduksjon og markedskrav. Foreløpig er behovet deres bare på idéstadiet, og de små bedriftene har ikke ressurser til å jobbe med nødvendig kartlegging og konkretisering. De ønsker å samarbeide med en opplæringstilbyder som har kunnskap om dette feltet. Nettverket ønsker at opplæringen skal være fleksibel for personer som er i arbeid,og det er ikke behov for at opplæringen skal gi studiepoeng. Nettverket tar derfor kontakt med en lokal aktør innenfor ikke-formell opplæring.

Næringsmiddelproduksjon og lokale matopplevelser er områder i vekst. Det har vært en oppblomstring av lokale aktører som legger vekt på kortreiste råvarer og nisjeprodukter. Markedet deres er dels salg gjennom butikker og handelsnæringen, og dels til restauranter og matopplevelser. Det stilles stadig strengere krav til kvalitet, profesjonalitet og dokumentasjon i denne verdikjeden, og det er et behov for å høyne kompetansen i alle ledd. Aktørene er imidlertid ofte små og har begrenset kapasitet til opplæring og kompetanseheving slik de store næringsmiddelprodusentene har.

SITUASJON

BEHOV

PROGRAM FOR ARBEIDSLIVSRETTET OPPLÆRINGFase 1Bedriftene får innvilget søknad om midler, og samarbeider med opplæringstilbyder på et forprosjekt der de undersøkerhva slags kompetanse de har behov for, og hvorvidt et slikt opplæringstilbud er etterspurt også av andre.

Fase 2Dersom det viser seg å være et behov for slik opplæring i markedet, kan de søke om midlertil utvikling av opplæringstilbudet.

Fase 3Tilbyderen av opplæringen søker om driftsmidler slik atde kan få delfinansiert gjennomføringen av opplæringstilbudet.

En gruppe av bedrifter i et område ønsker å ta i bruk ny teknologi innen robotisering, maskinlæring og 3D-printing. Tilsammen har de omlag 1 000 ansatte. Bedriftene fant sammen gjennom etablerte industri-nettverk. For å få opplæring i den nye teknologien har de henvendt seg til den lokale høyskolen (avd. for ingeniørfag) som hittil ikke har et tilbud som omhandler slik teknologi. De har sammen drøftet og skissert et mulig undervisningsopplegg på 10 studiepoeng som strekker seg over et semester tilrettelagt utenfor ordinær arbeidstid.

Bedriftene ønsker i første omgang å sende 50 personer på opplæring, men det kan tenkes at flere skal gjennomgå opplæring på sikt. Det er både operatører/mekanikere med fagbrev og ingeniører som skal ta del i opplæringen. Opplæringstilbudet vil bidra til å utvikle kompetanse hos arbeiderne som det lokale næringslivet trenger, men kompetansen er svært ettertraktet i resten av landet også.

Fase 1 Fase 2Virksomhetene har allerede definert sitt behov. De kan dermed gå videre til å søke om midler til utvikling av utdanningstilbudet sammen med høyskolen.

Fase 3Høyskolen søker om driftsmidler slik at de kan få delfinansiert gjennomføringen av utdannings-tilbudet.

SITUASJON

BEHOV

PROGRAM FOR ARBEIDSLIVSRETTET OPPLÆRING


Boks 9.2 forts.

Figur 9.3 Små oppstartsbedrifter

1 Betegnelsen «companias» er valgt som en analogi til «personas» som brukes for fiktive personprofiler, se kapittel 7.

SITUASJON

BEHOV

PROGRAM FOR ARBEIDSLIVSRETTET OPPLÆRING

Veksten i turistnæringen i nord de siste ti årene har vært høy og er forventet å øke ytterligere. I Troms og Finnmark er det flere initiativ på gang for å øke opplæringstilbudet innen reiseliv, opplevelser og turisme. Det er blant annet jevnlig seminarer og fagmøter i regionen hvor virksomhetene i næringen kan møtes. På et av møtene har det framkommet et ønske om et kort opplæringsløp innenfor reiseliv. Målet er å høyne kvaliteten på tjenestene som utføres, og å øke kapasiteten til den enkelte formidler. Etterspørselen etter gode formidlere er vesentlig høyere enn hva virksomhetene finner på det lokale arbeidsmarkedet.

Troms og Finnmark har gått sammen med flere hoteller, museer og opplevelsessentre og definert noen kompetanser som de anser som viktige. Blant annet historie, formidling- og presentasjonsteknikk, samt spesialiserte moduler knyttet til spesifikke attraksjoner. Selv om aktørene har definert behovet, trenger de hjelp til å utvikle selve opplæringen de ønsker. De enkelte modulene må defineres tydeligere og det må spesifiseres hva som skal være fellesemner, og hva som kan være valgemner etter ønsket fordypning. Virksomhetene tar kontakt med en videregående skole og en høyere utdanningsinstitusjon som har reiselivsfag, og bestemmer seg for at de vil samarbeide med dem om å utvikle den aktuelle opplæringen.

Fase 1 Fase 2Virksomhetene har allerede definert sitt behov. De kan dermed gå videre til å søke om midler til utvikling av opplæringstilbudet sammen med den videregående skolen.

Fase 3Den videregående skolen søker om driftsmidler slik at de kan få delfinansiert gjennomføringen av opplæringstilbudet.


Kapittel 10

Universitetene og høyskolenes tilbud av livslang læring

I dette kapitlet gjennomgås tiltak som skal stimu-lere UH-sektoren til å øke og forbedre sitt tilbudav fleksibel utdanning tilpasset arbeidslivetsbehov. Et bredere, mer fleksibelt og mer relevanttilbud vil bidra til at deltagelsen øker og at flerelærer hele livet. Universitetene og høyskolene haret ansvar for at tilbudet svarer på individers ogvirksomheters behov for utdanning gjennom livet.Universitets- og høyskoleloven sier at institusjone-nes virksomhet blant annet går ut på å tilby etter-og videreutdanning (Universitets- og høyskolelo-ven, 2005, § 1-2).

Utvalget er bedt om å vurdere hvor godtutdanningssystemet er i stand til å møte arbeidsli-vets behov for kompetanseheving og arbeidsta-gernes behov for å lære hele livet. Utvalget er avden oppfatningen at deler av finansieringssys-temet og regelverket knyttet til finansering gjør atsektoren hverken har insentiver eller muligheter tilå prioritere å utvikle og gjennomføre slike tilbud.Sektorens statlige bevilgning og autonomi girimidlertid institusjonene et stort handlingsrom.

Utvalget mener det gir grunn til bekymring atde viktigste institusjonene for kunnskapsutviklingikke har tilstrekkelige eller riktige insentiver for åsikre relevante og fleksible tilbud for livslanglæring. Kunnskapsdepartementet har i flere årinkludert særlige hensyn til livslang læring i tilde-lingsbrevene til UH-sektoren. Det er blitt poeng-tert at god tilgang til utdanning for alle muliggjørlivslang læring, og at UH-sektoren er underutnyt-tet når det kommer til dette feltet (Kunnskapsde-partementet, 2017d). Mange institusjoner har tattdette på alvor. Likevel kan det hevdes at dagenstilbud eksisterer til tross for at deler av finansier-ingssystemet trekker institusjonene i en annenretning. I tildelingsbrevet for 2019 er begrepetlivslang læring tatt ut, men det presiseres riktig-nok at universitetene, høyskolene og fagskolenefår en nøkkelrolle i kompetansereformen (Kunn-skapsdepartemenetet, 2018g).

I kapittel 10.1 diskuterer utvalget viktighetenav å ha studietilbud som retter seg mot samfun-nets og arbeidslivets etterspørsel av kompetanse-

heving. De største kostnadene knyttet til opplæ-ring er tapt lønnsinntekt for individer og tapt pro-duksjon for bedrifter. Utvalget foreslår et tiltak forå stimulere til opprettelse av emner som har min-dre omfang enn det som normalt tilbys i dag, vedå kompensere for de økte kostnadene knyttet til åtilby mindre omfattende emner. Utvalget mener atet tilbud med mindre emner i større grad vil gjøredet mulig å kombinere det å være i jobb med ådelta i utdanning. Utvalget tar også til orde forekstra midler til utvikling av undervisningsmeto-der og teknologi som åpner for nye former fornettbaserte og fleksible tilbud. Utvalget håperdette vil åpne for utvikling av metoder som gjørdet mindre kostnadskrevende å lage tilbud sompasser arbeidslivets behov. Se kapittel 13.

Å legge til rette for livslang læring ved de høy-ere utdanningsinstitusjonene strekker seg utoverdet å finansiere et gratis tilbud av videreutdan-ning. Regelverket for salg av utdanning leggertydelige begrensinger for hva institusjonene kantilby mot betaling. Utvalget mener det skal væremulig for alle å ta gratis høyere utdanning, menunderstreker at det i visse situasjoner kan væregode grunner til å la den som ønsker å bekoste sinegen utdanning få anledning til det. I kapittel 10.2og 10.3 presenteres ulike tiltak for å gjøre regel-verket for ekstern finansiering av utdanning merforenelig med ambisjonen om at flere skal lærehele livet. I kapittel 10.2 kommer utvalget med etforslag om å ikke avkorte resultatfinansieringenfor tilbud der institusjonene tar delvis egenbeta-ling. I kapittel 10.3 tar utvalget til orde for at detpåbegynnes et større arbeid knyttet til regelverketfor ekstern finansiering av utdanning og skisserersamtidig noen nye unntak i egenbetalingsforskrif-ten. Disse unntakene tilgjengeliggjør større delerav det allerede eksisterende studietilbudet for desom er yrkesaktive og de som allerede har engrunnutdanning. I kapittel 10.4 diskuterer utval-get innføringen av kandidatindikatoren og opp-summerer sin innstilling angående insentivstruk-turen for høyere utdanning. Utvalget tar her tilorde for at det påbegynnes et arbeid for å stake ut


veien for et bedre balansert finansieringssystemfor høyere utdanning.

10.1 Insentiver for fleksibilitet i utdanningene

Yrkesaktive etterspør fleksibilitet i utdanningene.Kortere utdanninger, nettbasert undervisning,emner som tilbys i samarbeid med arbeidslivet,undervisning utenfor ordinær arbeidstid ellerordinære emner fra grunnutdanningen som tilbysutenfor campus, er eksempler på former for fleksi-ble utdanninger. Fleksibilitet kan være kostnads-drivende fordi det krever noe annet enn det insti-tusjonen hovedsakelig tilbyr, eller fordi det inne-bærer å ta i bruk nye teknologiske løsninger.Utvalget mener det er viktig at universitetene oghøyskolene tilbyr emner som enkelt lar seg kom-binere med å være i jobb. Finansieringssystemetbør derfor i størst mulig grad reflektere de reellekostnadene ved å opprettholde et studietilbud.Det vil gi finansieringssystemet færre utilsiktedeeffekter, og universitetene og høyskolene fårinsentiver som samsvarer bedre med etterspørse-len.

Utvalget vil motivere institusjonene til innova-sjon og nytenkning rundt fleksibilitet i utdannin-gen, og ønsker at det skal finnes et tilbud av stu-diepoenggivende emner som har mindre omfangenn det institusjonene normalt tilbyr i dag. Etutdanningstilbud bestående av mindre enheter eret av mange mulige tiltak som kan bidra til å innfrimålsettingen om at flere kan ta utdanning kombi-nert med et yrkesliv, og dermed lære hele livet.Utvalget har derfor foreslått hvordan den resultat-baserte finansieringen kan endres slik at mindreemner kommer bedre ut. Utvalget ønsker at finan-sieringskategoriene skal reflektere dette på enmåte som kompenserer institusjonene for de økteutgiftene ved mindre emner.

Utvalget ønsker å understreke viktigheten av åfå på plass varige insentiver. Likevel anser utval-get at det er vanskelig å utforme et velfungerendepåslag for fleksibilitet i utdanning innenfor dagensfinansieringssystem, og med den rapportering ogde måltall som i dag finnes. Utvalget anbefaler atKunnskapsdepartementet utreder videre hvor-dan finansieringssystemet og finansieringskatego-riene kan benyttes for å øke fleksibiliteten i utdan-ningen. I mellomtiden tar utvalget til orde for enegen satsing rettet mot utvikling av undervis-ningsmetoder og teknologi som åpner for nye for-mer for distribusjon av utdanning gjennom nettba-serte og fleksible studier. Se kapittel 13.

10.1.1 Problembeskrivelse

Det er viktig at staten legger rammene til rette forat institusjonene kan oppfylle forventningene omat de skal bidra til å dekke samfunnets behov forlivslang læring. Et resultatbasert finansieringssys-tem skal gi institusjonene insentiver til å tilby stu-dier som er attraktive og rekrutterer godt medstudenter. Det er imidlertid ikke nødvendigvis slikat dette sammenfaller med samfunnets og arbeids-livets behov for kompetanseheving. I dag er detdifferensiert betaling avhengig av hvilken finansi-eringskategori studiepoengene inngår i, men beta-lingen er like stor for hvert studiepoeng uavhen-gig om de inngår i små eller store emner. Det girbest lønnsomhet for utdanningsinstitusjonene omhver student tar mange studiepoeng fordelt på fåemner og har høy fullføringsgrad. Å tilby utdan-ning som mindre emner innebærer høyere kost-nader enn det store emner gjør, ettersom det ernoen faste kostnader knyttet til utvikling, eksa-mensavvikling og studieadministrasjon.

Ettersom universitetene og høyskolene opple-ver stor pågang av studenter gjennom SamordnaOpptak, behøver de heller ikke strekke seg langtfor å få fylt opp studieplassene. At eldre studenterfullfører påbegynte grader langt sjeldnere enn detunge studenter gjør, kan også bidra til at institu-sjonene ser en annen vei. I sum mangler finansier-ingssystemet mekanismer som belønner å tilbymindre moduler og små emner som er lett tilgjen-gelige for folk i arbeid.

Personer som ønsker å studere ved siden avfulltidsjobb har grunner for å etterspørre studietil-bud organisert i små moduler med få studiepo-eng, med lavere studieprogresjon og med under-visning på ettermiddag eller i helg. I sitt innspill tilutvalget skriver Tekna at de opplever at deresmedlemmer har behov for korte varianter av bådeformell og ikke-formell utdanning som universite-tene og høyskolene ikke klarer å levere (Tekna,2019). Flere andre har også etterlyst insentiver tilfleksibilitet i finansieringssystemet i sine innspilltil utvalget (Fleksibel utdanning Norge, 2019; Nor-ske utdanningssentre, 2019; Voksenopplærings-forbundet, 2019; Akademikerne 2019). I sitt inn-spill til statsbudsjettet for 2020 skriver Universi-tets- og høgskolerådet at «det er behov for tilrette-lagte og fleksible tilbud som gjør at flere velger åvære lenger i arbeid og at flere kommer tilbake tilarbeidslivet» (Universitets- og høgskolerådet,2019b). Det er også verdt å bemerke at Tilstands-rapporten 2018 viser at antall digitale og desentra-liserte studietilbud har gått noe ned de sisteårene, samtidig som etterspørselen har økt


(Kunnskapsdepartementet, 2018d). Institusjonenehar ikke insentiver for å tilby slike emner i dagfordi andre former for utdanning gir bedre uttel-ling i finansieringssystemet. Som et eksempel såFevolden mfl. (2018) på behov og tilbud av etter-og videreutdanning innen feltet digitalisering. Demener det er mye som tyder på at behovet erstørre enn tilbudet. Behovene som beskrives erbetydelige, mens tilbudet fremstår som relativtbegrenset.

10.1.2 Målgruppe

Arbeidstagere som ønsker å få et faglig påfyll medformell kompetanse mens de står i jobb vil få etmer fleksibelt tilbud dersom universitetene oghøyskolene tilbyr utdanninger av ulikt omfang.For mange vil det være attraktivt med modul-basert utdanning eller emner med få studiepoeng.

10.1.3 Dagens regelverk

Utdanningssystemet er godt egnet for å tilbymodulbasert høyere utdanning. Grader byggesopp av emner, og høyere utdanning kan på dennemåten sies å allerede være modulbasert. Kvalitets-reformen fra 2003 la opp til mer helhetlige ogbedre planlagte utdanninger og studieløp (Meld.St. 16 (2016–2017)). En evaluering fra 2007 visteat universitetene og høyskolene benyttet autono-mien de fikk til å gjøre omfattende endringer i stu-dietilbudet. Brede utdanningstilbud ble brutt nedi emner som studentene med større frihet kunnesette sammen til en grad (Michelsen & Aamodt,2007). Det er ingen regler som gir en nedregrense for hvor lite et emne kan være. Samtidigbærer det seg bedre økonomisk om emner holdesstore, for eksempel på 10 eller 15 studiepoeng,fordi det er noen faste kostnader ved å holde etemne, særlig knyttet til utvikling, eksamensavvik-ling og studieadministrasjon.

Finansieringskategoriene ble beregnet vedinnføringen av det resultatfinansierte systemet ogvar ment for å gi den enkelte institusjon detsamme utgangspunktet som før innføringen avsystemet. Finansieringskategoriene skal iutgangspunktet ikke være veiledende for hvordanden enkelte institusjon prioriterer midlene internt.De er derfor heller ikke ment å tilsvare de reellekostandene ved hver enkelt studieplass (Hæge-land, 2015). Likevel foregår det hvert år et størrearbeid rundt plassering av fagområder i de ulikefinansieringskategoriene. Behov for spesiell tilret-telegging, praksis, tettere studentoppfølging oginfrastruktur er eksempler på hensyn som vurde-

res. Det er også slik at UHR anbefaler å brukedisse satsene som grunnlag for å beregne skole-penger ved salg av utdanning (Universitet- oghøgskolerådet, 2018). Slik har utformingen avkategoriene også betydning utover det resultatba-serte finansieringssystemet.

10.1.4 Konkret utforming

Kostnadsdekning for mindre emner

Utvalget ønsker at det skal finnes et tilbud avemner som er mindre enn det som normalt tilbys idag. Utvalget foreslår derfor at den resultatba-serte komponenten i finansieringssystemetendres slik at det i større grad vil bære seg økono-misk å tilby mindre emner. Det er ikke utvalgetsintensjon at alle emner skal splittes opp og tilbys imindre varianter enn i dag. Det er heller ikkegrunnlag for å tro at dette vil skje, dersom manlegger til rette for et finansieringssystem som kunskal reflektere de reelle kostnadene ved å tilbymindre emner. Det vil fremdeles være opp tilutdanningsinstitusjonene å avgjøre når det er hen-siktsmessig å dele opp emner i mindre deler elleropprette nye emner av lite omfang. Utvalgets for-slag sikter mot å fjerne det økonomiske disinsenti-vet til å gjøre det. En kompensasjon for størrekostnader ved mindre emner kan utformes påulike måter ved å gjøre støtten pr. studiepoengavtagende i antall studiepoeng. Nedenfor følgernoen eksempler:– Det kan innføres en ekstra dimensjon til hver

enkelt finansieringskategori der emner med fåstudiepoeng gis høyere uttelling enn emnermed mange studiepoeng. Kategorier kan foreksempel være 1–3, 4–6, 7–9, 10 og flere stu-diepoeng.

– Det kan innføres en justeringsfaktor (JF) forstudiepoenguttelling som avhenger negativt avantall studiepoeng (SP). En slik justeringsfak-tor kan være JF = a (10-SP)/10 +1. For et emnepå 10 studiepoeng gir denne uttelling detsamme som i dag. For et emne med færre enn10 studiepoeng gir den høyere uttelling og foret emne med mer enn 10 studiepoeng gir denlavere uttelling. Hvor mye lavere uttelling somgis avhenger av a. Med a=0,25 vil et emne påett studiepoeng gi 22,5 prosent høyere uttellingpr. studiepoeng enn et 10-poengsemne. I enslik modell kan det også velges en annen øvreterskel enn 10 studiepoeng.

– Det kan innføres et tilskudd pr. avlagte eksa-men pr. emne som er uavhengig av antall stu-diepoeng. Den resultatbaserte finansieringen


pr. student/emne blir c + d*SP. I dagens systemer c = 0 og d = 1. En slik omlegging vil kreve atc > 0 og at d < 1 for å holde kostnadene uen-drete.

Hvilken av disse modellene som er å foretrekkeavhenger primært av administrative hensyn somdet er vanskelig for utvalget å vurdere.

En øvre og nedre grense for hvilket omfangsom skal premieres bør også være gjenstand forKunnskapsdepartementets vurderinger. Organi-sering av emner og studieløp varierer mellom deulike institusjonene, og for de enkelte fagretnin-gene. Hva som oppleves som en kort utdanningvil variere fra person til person og arbeidsgiver tilarbeidsgiver. Et emne på 7,5 studiepoeng har etarbeidskrav til studenten på mellom 187 og 225timer (Studietilsynsforskriften, 2017). I situasjo-ner der det åpnes for at arbeidstageren kan fåredusert stilling for å studere, vil det være mulig åta emner i den størrelsen som allerede finnes.Dersom en arbeidstager av ulike grunner måkombinere studier og en fulltidsjobb, vil det krevesvært mye av vedkommende å følge 7,5 studiepo-eng over et semester. For øvrig sier arbeidsmil-jøloven at samlet overtid ikke må overstige 200timer over et år (Arbeidsmiljøloven, 2005, § 10-6).Derfor ønsker utvalget at det også skal finnes ettilbud av studiepoenggivende emner som har min-dre omfang enn det institusjonene normalt tilbyr idag.

Fleksibilitetsinsentiv i finansieringssystemet

Utvalget har vurdert hvordan man kan utforme etfleksibilitetsinsentiv i finansieringssystemet.Insentivet er tenkt å kompensere for kostnaderknyttet til å tilby nettbaserte, modulbaserte, distri-buerte, kvelds-, helge- og samlingsbaserte utdan-ninger eller utdanninger som tilbys i samarbeidmed aktører fra arbeidslivet.

Et slikt insentiv kan utformes som en egenindikator som teller hvor mange studenter somhar deltatt på ulike former for fleksible studietil-bud og gir finansiering deretter. Insentivet kanogså utformes som et påslag i finansieringskate-goriene. Det kan argumenteres for at dette børvære en flat sats ettersom kostnadene knyttet tildenne typen tilrettelegging vil være relativt lik påtvers av de ulike fagområdene og finansieringska-tegoriene. En flat sats for utvikling vil synliggjøreat innovative og fleksible læringsformer er viktiguavhengig av fagfelt.

Det er imidlertid noen utfordringer knyttet tilå innføre et slikt insentiv. Det kan medvirke til

unødvendig mye fleksibilitet ved at emner tilrette-legges bare for å utløse penger. Insentivet kreverat man etablerer tydelige kategorier med målbareindikatorer for fleksible studietilbud, og at disselegges inn i de administrative systemene. Dette vilgi noe større studieadministrative kostnader.

På bakgrunn av dette anbefaler utvalget atKunnskapsdepartementet utreder et insentiv i detresultatfinansierte systemet som utløses foremner som institusjonene kan dokumentere ergodt tilrettelagt for de som står i arbeid og ønskerå ta utdanning mens de står i jobb.

10.1.5 Forventede effekter

Utvalget tror at tiltaket med kostnadsdekning formindre emner gir de høyere utdanningsinstitusjo-nene bedre forutsetninger for å tilby studier sometterspørres av arbeidslivet. Hvor stor virkningenvil være avhenger av størrelsen på kostnadsdek-ningen. Det vil også avhenge av andre forholdsom påvirker utviklingen i sektoren, som lokaleprioriteringer.

Det samme gjelder de forventede effektene avet fleksibilitetsinsentiv. Virkningen av tiltaket vilavhenge av hvor sterkt insentivet gjøres.

10.1.6 Iverksetting

Tiltakene som er forslått griper inn i UH-sekto-rens finansieringssystem. Det er Kunnskapsde-partementet som forvalter regelverket, og utval-get mener departementet bør gå i dialog med sek-toren for å utarbeide finansieringskategorier somi større grad reflekterer de reelle kostnadene,ikke bare ved en fagretning, men også ved studie-form.

Målsettingen med dette tiltaket er at institusjo-nene skal ha muligheten til å tilby studier i mindremoduler basert på hva studentene har behov for.Det er ikke heldig om det blir slik at emner split-tes opp og tilbys som mindre moduler alene for åutløse midler i resultatfinansieringen. Kunnskaps-departementet må utrede og fastslå hvilken stør-relse det skal være på emner som kompenseresog hvor mye det er rimelig at tillegget beløper segtil. Poenget er ikke at det skal bli mer lønnsomtmed små kurs enn store kurs, men like lønnsomtnår kostnadene er tatt i betraktning. Med et finan-sieringssystem som tar høyde for ulike adminis-trasjonskostnader, vil institusjonene ha riktigeinsentiver til å beslutte hensiktsmessig størrelsepå emner.


10.1.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Tiltaket kan finansieres gjennom en omfordelingav rammebevilgningen eller ved at det tilføresfriske midler. Mange små emner koster mer ennnoen få store. Derfor vil en tilpasning fra store tilsmå emner øke sektorens driftsutgifter. Dettetaler for at tiltaket i noen grad bør finansieres medfriske midler. Tiltaket vil i så fall gi UH-sektorenmer midler i den resultatbaserte finansieringen,og det kan bli en stor kostnad for staten. Dennekostnaden avhenger av hvilken terskel man settersom en øvre grense på størrelsen for hvilkeemner som skal kostnadskompenseres og hvormye disse emnene skal kompenseres.

Finansieringssystemet blir med dette forslagetmer komplisert og den administrative byrden kanøke, men digitalisering og automatisering leggertil rette for at rapportering og studieadministra-sjon i framtiden kan gå enklere. Med godesystemer vil tiltaket i praksis ikke medføre enstørre administrativ byrde etter implementering.

10.2 Økt resultatfinansiering av betalingsstudier

Utvalget foreslår her en finansieringsmodell som istørre grad enn dagens modell gir insentiv til endeling av kostnadene knyttet til utdanning mellomstaten, utdanningsinstitusjonene og studenter. Detventes at handlingsrommet i statsbudsjettet blirtrangere i årene som kommer. Hvis omfanget avhøyere utdanning skal økes vesentlig, kan det leg-ges opp til at noe av kapasitetsøkningen skal finan-sieres gjennom egenandeler fra studenter. Fullfi-nansiering gjennom egenbetaling fra studenterkan imidlertid virke ekskluderende fordi egenan-delen vil bli svært høy.

I dag er det en proporsjonal nedtrapping avresultatfinansiering for studier som tilbys motbetaling. Det er et fornuftig prinsipp at statensfinansiering reduseres når den eksterne finansier-ingen øker, men samtidig demper dette noe aveffekten ved å hente inn ekstern finansiering settfra institusjonens ståsted. Utvalget foreslår atresultatfinansieringen ikke avkortes for studiersom tilbys mot betaling med egenbetalingsandelpå inntil 49 prosent. Tiltaket vil gi insentiver til åopprette emner med moderat studentbetaling.Forslaget gir et tydelig signal til institusjonenefordi det implementeres i finansieringssystemet.


Resultatdelen av finansieringskategoriene utgjøromtrent 35 prosent av kostnadene for et frittstå-ende emne og 50 prosent av kostnadene ved engradsutdanning. Det betyr at institusjonene måhente inndekking av udekte kostnader enten frabasisfinansieringen eller gjennom egenbetaling,slik det illustreres i kostnadseksempelet i boks4.2. I boks 4.2 benyttes en totalkostnadsmodell forå belyse at kostnaden ved å opprette nye emnerlangt overgår inntektene fra resultatfinansierin-gen. Der framgår det også at de udekte kostna-dene ble mindre dersom utdanningen blir delvisfinansiert av studentene gjennom egenbetaling.Ettersom resultatfinansiering for studier som til-bys mot delvis betaling fra student har en gradvisnedtrapping, blir ikke inntjeningen vesentligendret før studieplassene tilbys som økonomiskaktivitet. Det vil si at studentene betaler fulle kost-nader samt margin for fortjeneste. Imidlertid erslike studier med full studentbetaling svært kost-bare for studentene.

Institusjonene bruker av sin basisbevilgningfor de kostnadene som ikke dekkes av resultatfi-nansiering eller egenbetaling. I tillegg til direktekostander ved undervisning skal denne basisbe-vilgningen gå til en rekke ulike formål som loka-ler, forskningstid eller museumsdrift. Med unntakav måltall på noen helse- og lærerutdanninger harinstitusjonene stor frihet i dimensjonering av stu-dieplasser. De kan benytte statsbevilgningen til åutvikle og opprettholde emner som er i tråd medtanken om at flere skal lære hele livet, men som vihar påpekt tidligere inneholder finansieringssys-temet kun svake insentiver for dette. I tillegg tildisse strukturelle forholdene, kan det være internekulturelle forhold som gjør at studier med egenbe-taling ikke når opp i kampen om midler fra basis-bevilgningen. Utvalget mener det er ønskelig atinstitusjonene i enda større grad gis forutsetnin-ger for å kunne opprette nye studieplasser medmoderate egenandeler fra studenter, i de tilfellerder studentene allerede har gjennomført singrunnutdanning og der salg er i tråd med egenbe-talingsforskriften.

10.2.2 Målgruppe

Målgruppen for dette tiltaket er arbeidstageresom har gjennomført sin grunnutdanning, mensom ønsker å ta ytterligere utdanning. Folk iarbeidslivet ønsker ulike varianter av tilretteleg-ging, og kan være villige til å betale for dette. Sær-lig legger tiltaket godt til rette for individer som


har en arbeidsgiver som ikke tar ansvar for for-mell kompetanseheving, fordi egenandelene hol-des lave. Emnene som omfattes av dette tiltaket vilha egenandel som er lavere enn halvparten av dereelle kostnadene for emnet.

Emner som med dagens finansieringsmodellikke bærer seg økonomisk, vil kunne gjøre det idette forslaget. Slik er målsettingen å leggegrunnlag for en ny forretningsmodell for UH-sek-toren.

10.2.3 Dagens situasjon

Universitetene og høyskolene kan tilby mangeulike emner, med ulik type finansiering. Utvalgethar beregnet inntekten fra den resultatbasertefinansieringen og salg pr. student i et teoretisk til-felle der alle studentene fullfører emner og even-tuelt en grad. Vi benytter ordinære gradsemnersom sammenligningspunkt og inntektene målesrelativt til dette. Med et gradsemne menes her etemne som er inngår i en grad, og som på siktbidrar til å utløse resultatfinansiering i kandidatin-dikatoren. Et frittstående emne som ikke inngår ien grad utløser om lag 72 prosent av inntekten foret gradsemne pr. student. Kandidatindikatorengjør at det rent økonomisk bærer seg dårligeremed emner som ikke inngår i en grad.

Under visse forutsetninger gitt i egenbeta-lingsforskriften (se kapittel 4.1.4), har tilbydermulighet til å ta deltageravgift på opp til 49 pro-sent av totale utgifter. Inntektene fra et slikt emneutgjør i overkant av 140 prosent av inntekten vedet gradsemne uten egenbetaling. For et emnemed 49 prosent egenbetaling som inngår i engrad, utgjør inntektene pr. student rett i under-kant av 160 prosent av et gradsemne. I beggedisse eksemplene med egenbetaling, reduseresden resultatbaserte finansieringen etter hvertsom egenandelen øker. Krever man x prosentegenandel, mottar man 100 – x prosent av denresultatbaserte finansieringen man ville ha fåttuten egenandel.

Tilbyder kan også selge emnet som «økono-misk aktivitet». Da skal prisen reflektere den fullekostnaden samt en rimelig profitt. Dette utgjørrundt 230 prosent av inntekten pr. student ved etordinært gradsemne, her regnet med fem prosentprofitt.

Til tross for at studier med egenbetaling ervesentlig mer lønnsomme pr. produserte studie-poeng enn ordinære gradsemner, er omfanget avslike emner beskjedent. I 2017 ble det produsert2 037 årsenheter av 60 studiepoeng med mellom1 prosent og 99 prosent egenbetaling ved de stat-

lige utdanningsinstitusjonene. Volumet av studiersom fullfinansieres av studentene er noe større,på 6 872 årsenheter. Total studieproduksjon detteåret var 162 691 årsenheter. Totalt sett utgjør stu-dier med hel eller delvis egenbetaling omtrentseks prosent av produksjonen (Universitets- oghøgskolerådet, 2018; DBH, 2019b).

Det er trolig mange grunner til at omfanget avstudier med egenbetaling er liten. Muligheten forå kreve betaling er for det første kraftig begrensetav regelverket. Videre er det ikke kun inntektenpr. produserte studiepoeng som er avgjørende fordimensjoneringen av tilbud. Minst like viktig erantall studenter en kan forvente at deltar og fak-tisk fullfører.

Se vedlegg 2 for en tabell som sammenstillerdisse beregningene.


Utvalget foreslår å fjerne avkortingen av resultatfi-nansieringen for studier der inntil 49 prosent avkostnadene dekkes inn gjennom betaling fra stu-denten. Institusjonene vil få like mye resultatfinan-

Boks 10.1 Avkortingsfritak på «gamle NTNU»

Alle utdanningsinstitusjonene har modeller forintern fordeling av den statlige bevilgningen.De fleste utdanningsinstitusjonene har bud-sjettmodeller som i stor grad bygger på sekto-rens resultatbaserte finansieringssystem(NTNU, 2016b). Før fusjonen hadde NTNU enmer særegen modell. NTNUs gamle modellinneholdt en lignende variant av avkortingsfri-taket som er foreslått i dette tiltaket (NTNU,2016a). Eksternfinansierte studiepoeng blebelønnet på lik linje med studiepoeng uten stu-dentbetaling internt på institusjonen, til trossfor at bare sistnevnte gir institusjonen fulluttelling i sektorens resultatbaserte finansier-ingssystem. Dette medførte at fakultetene fikklike mye i resultatfinansiering for hvert studie-poeng de produserte, uavhengig om det vargjennom betalingsstudier eller ikke. Inntek-tene fra betalingsstudier kom i tillegg. I dennye rammefordelingsmodellen som kom påplass etter fusjonen, fant man ikke plass til etslikt avkortingsfritak fordi det var ønsket atden i større grad skulle være basert på Kunn-skapsdepartementets indikatorer.


siering pr. studiepoeng for emner der deler avkostnadene allerede er dekket inn gjennom beta-ling, som for emner som tilbys uten egenbetaling.Tiltaket er i tråd med statsstøtteregelverket i denforstand at institusjonene ikke overkompenseres,ettersom 49 prosent studentbetaling og resultatfi-nansieringen ikke er nok til å dekke de fullekostandene ved å avholde studietilbudet. Selv omgrensen settes på 49 prosent har institusjoneneanledning til å velge en lavere grad av egenbeta-ling.

Forslaget vil gjøre det gunstigere for en insti-tusjon å tilby emner med lavere egenbetaling. Herbeholdes altså hele den resultatbaserte finansier-ingen til tross for at de får egenbetaling fra studen-ten. Med forslaget om å ikke avkorte resultatkom-ponenten øker inntekten ved et frittstående emne(uten uttelling i kandidatindikatoren) med 49 pro-sent egenbetaling fra 144 til rundt 180 prosent avinntekten fra et ordinært gradsemne uten egenbe-taling. Et frittstående emne som tilbys med 33 pro-sent egenbetaling vil etter avkortingsfritaket giomtrent like gode inntekter som et frittståendeemne som i dag tilbys mot 49 prosent egenbeta-ling.

Tiltaket åpner for at institusjonene kan tillateseg å sette lavere skolepenger eller opprette nyeemner som i dagens modell ikke bærer seg øko-nomisk. Utvalget mener tiltaket er en hensikts-messig måte å styrke institusjonenes forutsetningfor å gi et studietilbud som er rimeligere for stu-dentene, og som samtidig styrker institusjonenesforretningsgrunnlag. Forslaget gjør det gunstig åopprette emner som er populære i markedet, mensom ikke har høy egenbetaling. Forslaget kanleses som en oppfordring fra staten om at enkelt-personer, virksomheter og staten alle har ansvarfor å bidra til kompetanseheving.

Intensjonen i dette forslaget er at det skalgjelde for de offentlige utdanningsinstitusjonene.De private institusjonene har allerede en lignendeavkorting ved at de får en andel resultatfinansier-ingen beregnet utfra hvor høye skolepenger insti-tusjonen generelt tar og ikke beregnet for hvertenkelt emne.


Utvalget mener at dette tiltaket vil bidra til at tilbu-det av emner som tilbys mot delvis studentbeta-ling vil øke. Slike tilbud rettes gjerne mot arbeids-livet på grunn av betalingsevne.

Tiltaket kan bidra til at omfanget av utdanningmed eksternfinansiering kan øke. UH-institusjo-nene vil motiveres til å opprettholde emner med

inntil 49 prosent egenbetaling. Tilbudet av emnermot betaling vil bli større på grunn av den økteresultatfinansieringen, og derfor relevant for flerestudenter. Om institusjonene bruker den økteresultatfinansieringen til å senke egenbetalingsan-delen, vil det bidra til at flere kan delta. I begge til-feller er det sannsynlig at eksternfinansieringenvil holdes på dagens nivå eller øke.

En bekymring med dette tiltaket kan være at«forretningsmodellen» med egenbetaling for stu-denter opptil 49 prosent av totalkostnaden skalvære så attraktiv for tilbyder at det går på bekost-ning av det ordinære tilbudet. Det er ikke utval-gets inntrykk at dette er problematisk i dagenssituasjon. Utdanning som er helt eller delvis betaltav student utgjør omtrent seks prosent at total stu-diepoengproduksjonen. Utvalgets vurdering erderfor at tiltaket ikke utgjør en trussel for ordinærutdanning. Mer sannsynlig er det kanskje atdenne typen emner kan gå på bekostning av salgsom økonomisk aktivitet, det vil si emner som til-bys mot fullpris inkludert margin.

10.2.6 Iverksetting

Tiltaket krever en regelendring og at institusjo-nene endrer rapporteringen slik at de ikke juste-rer for avkorting av resultatfinansiering for emnersom delfinansieres opp til 49 prosent. Tiltaket børgjelde for alle unntakene i egenbetalingsforskrif-ten.


Statens utgifter til resultatfinansiering i UH-sekto-ren vil øke, men tiltaket oppmuntrer også til øktkostnadsdeling i høyere utdanning. Forslaget harnoen positive administrative konsekvenser ved atinstitusjonenes rapportering vil bli noe enklerenår de ikke behøver å beregne en avkorting avresultatfinansiering for utdanningene.

I 2017 ble det produsert 1 242 årsenheter ihøyere utdanning med mellom 1 prosent og 49prosent studentbetaling (Universitets- og høgskole-rådet, 2018). Til sammen ble institusjonenes resul-tatfinansiering avkortet tilsvarende 287 årsenhe-ter i 2017 for studier der studentbetalingen var påmellom 1 prosent og 49 prosent. Disse årsenhe-tene var fordelt på finansieringskategori C, D, Eog F. Uten avkorting ville de 287 årsenheteneomtrentlig utløst ytterligere 12 millioner kroner,med satsene fra 2017. For regnskapsåret 2017ville tiltaket altså økt institusjonenes resulta-tramme med 12 millioner kroner.


I 2018 ble 7 600 årsenheter produsert ved destatlige universitetene og høyskolene i emner somi sin helhet ble finansiert med brukerbetaling.Med vårt forslag kan lærestedene redusere prisenpå disse emnene med 50 prosent eller mer, ogfortsatt kvalifisere til offentlig resultatfinansier-ing. Lærestedene vil få full resultatfinansiering, itillegg til brukerbetaling.

Hvis læresteder velger å redusere prisen påemner som i dag er fullfinansiert med brukerbeta-ling for å få resultatfinansiering, vil reduksjonen ibrukerbetaling i de fleste tilfeller være lavere ennøkningen i resultatfinansiering. Likevel kan lære-stedene ha insentiv til å tilby emner med under 50prosent brukerbetaling fremfor 100 prosent bru-kerbetaling. Det er fordi en reduksjon i pris troligvil øke etterspørselen. For læresteder med lavmarginalkostnad er det lønnsomt å tjene litt min-dre pr. produsert enhet hvis de kan øke salgetover et visst nivå. Alt i alt vil universitetene og høy-skolenes økonomiske handlingsrom styrkes. Deter et viktig poeng ettersom det forventes et ster-kere press på statens budsjetter framover.

10.3 Regelverk for finansiering av livslang læring

Universitet- og høyskolesektoren er en viktig til-byder av livslang læring. Institusjonene kan underregulerte omstendigheter selge utdanningstje-nester, enten som studier med egenbetaling fraenkeltpersoner eller oppdragsutdanning rettetmot virksomheter. Lovverket som regulererekstern finansiering av livslang læring ved deoffentlige høyere utdanningsinstitusjonene byg-ger på og støtter opp under gratisprinsippet. Samti-dig er det betydelige utfordringer knyttet til etter-følgelsen av dette regelverket. Det er ingenomforent tolkning i sektoren. Varierende tolkningog praktisering av regelverket skaper varierendeforutsetninger for å tilby livslang læring. I dettekapitlet tar utvalget til orde for at: (1) dagensregelverk må tilpasses ambisjonen om at flere skallære hele livet og (2) det gjeldende regelverketmå til enhver tid være tydelig, mulig å etterfølgeog gi grunnlag for lik praksis.

Utvalget mener at unntakene i egenbetalings-forskriften er for snevre. Utvalget peker på tre til-feller der det ville være hensiktsmessig å åpne foregenbetaling. Videre mener utvalget det er tiltydelig hinder for tilbudet av livslang læring at detikke finnes noen omforent tolkning og enhetligpraktisering av regelverket for ekstern finansier-ing. Summen av disse problemstillingene peker

mot et behov for å gjøre en helhetlig gjennom-gang av regelverket for finansiering av livslanglæring.

Med regelverket for finansiering av livslanglæring menes de relevante bestemmelsene i uni-versitets- og høyskoleloven, egenbetalingsforskrif-ten, BOA-reglementet og statsstøttereglementet.


I lys av dagens og framtidens kompetansebehov,mener utvalget at det er grunnlag for å på nytt vur-dere hvilke unntak egenbetalingsforksriften børåpne opp for.

Som en hovedregel kan ikke statlige institusjo-ner kreve egenbetaling fra studenter på studiepro-grammer som fører fram til en grad eller yrkes-utdanning (Universitet- og høyskoleloven, 2005,§ 1-1). Dette er det såkalte gratisprinsippet i høy-ere utdanning. Til sammenligning tillater regle-mentet om statlige universiteter og høyskolersforpliktende samarbeid og erverv av aksjer (BOA-reglementet) at UH-institusjonene selger emnersom inngår i det ordinære studietilbudet til andreenn enkeltstudenter, det vil si til bedrifter (Rund-skriv F-7/2013). Bidrag- og oppdragsutdanningavhenger også av egenbetalingsforskriften etter-som det i reglementet heter at «finansiering avutdanningstilbud som er rettet mot enkeltstuden-ter skal skje i overensstemmelse med forskrift foregenbetaling» (Rundskriv F-7/2013). Utover detteer BOA-reglementet lite konkret om hva slagsutdanningstjenester institusjonene kan tilby.

Flere virksomheter og kompetansepolitiskeaktører forteller at de opplever at det er vanskeligå samarbeide med UH-sektoren om anskaffelse avutdanning. I sitt innspill til utvalget framheverTekna at BOA-reglementet oppleves som utydeligog «kan være til hinder for hensiktsmessige inn-retninger av EVU-tilbud» (Tekna, 2019). Akademi-kerne påpeker også at regelverket ikke er tydelignok (Akademikerne, 2019). Regelverket fungererbest for store bedrifter som har ressurser til ååpne dialog med UH-sektoren og kjøpe hele klas-ser. De kan kjøpe emner rett fra studiekatalogen.Kun studietilbud rettet mot enkeltstudenter erunderlagt egenbetalingsforskriften.

Ulik praktisering av regelverket for finansier-ing av livslang læring vil gjøre at institusjoneneikke har like vilkår for å tilby livslang læring. I2018 fullførte Universitets- og høgskolerådet etstørre arbeid for å finne en tolkning av dagensregelverk som sektoren kunne enes om (Universi-tets- og høgskolerådet, 2018). UHR slår fast atenkelte formuleringer i egenbetalingsforskriften


oppleves som uklare. Dette har ført til ulik praksismellom institusjonene i hvilke tilbud de kreveregenbetaling for. At regelverket praktiseres ulikt isektoren, og til en viss grad ikke etterfølges, talerogså for en gjennomgang.

I et brev sendt til Kunnskapsdepartementet ijanuar 2019 understreket UHR at det fremdeles erbehov for avklaringer knyttet til regelverket. UHRba om Kunnskapsdepartementets vurdering avrapporten Tolkning av regelverket for finansieringav etter- og videreutdanning (EVU), og løftet fleredetaljerte spørsmål knyttet til egenbetalingsfor-skriftens unntak m.m. Utvalget er per 1. mai 2019ikke kjent med at Kunnskapsdepartementet harbesvart denne henvendelsen. I nevnte rapportanmodet UHR dette utvalget om å vurdere «omgjeldende regelverk er tilstrekkelig klart utformetut fra dagens behov og om regelverket fremmereller hemmer ønsket om økt EVU-aktivitet» (Uni-versitets- og høgskolerådet, 2018).

10.3.2 Målsetting

Målsettingen for tiltaket er todelt. For det førsteønskes en utvidelse av UH-sektorens mulighet tilå tilby utdanning mot betaling, mot enkeltperso-ner eller virksomheter. De nye unntakene i egen-betalingsforskriften som foreslås vil medføre etøkt tilbud særlig til enkeltpersoner og mindrevirksomheter som ikke alene har mulighet til åbestille oppdragsutdanning.

For det andre ønskes et tydelig regelverk foregenbetaling og oppdrag som kan forstås og girgrunnlag for lik praksis i sektoren. Oppdragsut-danning er et viktig instrument for å øke virksom-hetenes muligheter til å investere i livslanglæring. Et tydelig regelverk vil bidra til at det forbåde bedrifter og utdanningsinstitusjoner er klarthva slags utdanningstjenester som kan selgessom oppdrag eller leveres gjennom bidrag. Dettevil igjen gjøre det lettere for virksomheter å brukede høyere utdanninginstitusjonene som tilbyderfor å heve kompetanse hos sine ansatte.


Forskrift for egenbetaling

Forskrift om egenbetaling ved universiteter oghøyskoler regulerer institusjonenes adgang til åkreve egenbetaling for studietilbud som er rettetmot enkeltstudenter. Hovedregelen er at institu-sjonene ikke kan kreve betaling, men det finnesenkelte unntak (se kapittel 4.1.4).

Det er spesielt avgrensingen i unntak b), «forfag/emner som normalt ikke er del av studiepro-gram som fører fram til grad eller yrkesutdan-ning», som skaper ulik praksis hos institusjonene.Mye av usikkerheten for institusjonene er knyttettil hva som normalt inngår i en grad eller yrkesut-danning. I UHRs tolkning legges det til grunn atlæringsutbyttebeskrivelsen må være forskjelligfor gratis- og betalingsemner. Likevel er det ikkeen entydig praksis i sektoren for hvor forskjelliglæringsutbyttebeskrivelsen mellom emnene fak-tisk er. Institusjonene har mange grader der det erstor valgfrihet for hvilke emner som kan innpas-ses. Den strengeste tolkningen av unntak b) vilderfor innebære at alle emner institusjonen tilbyrkan anses som del av «studieprogram som førerfram til en grad». En slik tolkning medfører at detikke finnes reelle unntak under b). UHR avventeren avklaring fra Kunnskapsdepartement på hvor-dan normalt skal forstås i dette tilfellet (UHR,2019a).

Det er også slik at institusjonene ikke kan deleopp studieprogrammer som normalt fører fram tilen grad eller yrkesutdanning for deretter å tilbyde som egenbetalingsstudier (Utdannings- ogforskningsdepartementet, 2005). I praksis medfø-rer dette at UH-institusjonene ikke kan selge delerav eller tilrettelagte varianter av emner de alleredetilbyr gratis. Denne begrensningen kan også føretil situasjoner der institusjonene ikke får tilbyemner mot betaling på like vilkår. Et emne som til-bys ordinært ved et universitet, kan tilbys ved atannet universitet så lenge det ikke ordinært er ideres studiekatalog. I praksis betyr det at to uni-versiteter kan tilby to helt identiske emner derden ene kan ta betalt, men den andre ikke.

BOA

BOA-reglementet regulerer statlige universiteterog høyskolers forpliktende samarbeid med selv-stendige virksomheter. Universitetene og høysko-lene hentet inn omtrent tre milliarder kroner iekstern finansiering til forskning og utdanninggjennom bidrag og oppdrag i 2017, i tillegg til detsom kommer inn som bidrag fra Forskningsrådetog EU. Nesten 70 prosent av dette beløpet kom fradet offentlige. For sektoren samlet utgjør detteomtrent syv prosent av inntektene. Bidrag og opp-drag fra næringslivet utgjorde 470 millioner kro-ner i 2017. Som andel av de totale inntektene harBOA-inntektene holdt seg ganske jevne siden2009 (Kunnskapsdepartementet, 2018d). Det skil-les ikke på forskning og utdanning når institusjo-


nene rapporterer inn sin bidrag- og oppdragsakti-vitet.

Noen deler av regelverket oppleves som uklarteller lite hensiktsmessig. Det framgår ikke tydelighva slags utdanning institusjonene kan selge. Deter ikke spesifisert hva som menes med at etutdanningstilbud er rettet mot en enkeltstudent.En forståelse kan være at utdanningstilbud sominstitusjonene åpent tilbyr og der studentene selvsøker opptak skal ansees som rettet mot enkelt-student. Samtidig må i prinsipp all utdanningkunne sies å være rettet mot enkeltstudenter, kan-skje med unntak av utdanningstilbud skredder-sydd for og tilbudt til en spesifikk virksomhet,men en slik tolkning er neppe i tråd med intensjo-nen med å knytte BOA-reglementet til egenbeta-lingsforskriften. En situasjon der flere enkeltper-soner går sammen og kjøper enkeltplasser somoppdrag, vil være i en gråsone som kan innebæreen omgåelse av intensjonen i egenbetalingsfor-skriften. Det framgår også i veilederen til BOA-reglementet at det ikke er noe entydig skille mel-lom oppdragsfinansierte aktiviteter og salg(Kunnskapsdepartementet, 2013).

Et uklart og komplisert regelverk gjør detsvært ressurskrevende for institusjonene å orga-nisere bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet.Dette kan medvirke til at institusjoner som følerde mangler kompetanse eller ressurser til å gjøresolide tolkninger av regelverket vil vegre seg for ådelta i den typen samarbeid med næringslivet.

Statsstøtteregelverket

Det er også usikkerhet knyttet til hvorvidt og hvormye en institusjon kan ta betalt for utdanning. Istatsstøtteregelverket skilles det mellom ikke-økonomisk og økonomisk aktivitet. Utdanningstil-bud som er en del av det offentlig overvåkede ogfinansierte utdanningssystemet regnes som ikke-økonomisk aktivitet og er unntatt statsstøttere-glene. Staten må betale hovedparten av kostna-dene for at noe skal regnes som ikke-økonomiskaktivitet. Økonomisk aktivitet er tjenester som til-bys i et åpent marked, og her må betalingendekke fulle kostander pluss margin for fortje-neste. Staten kan ikke delfinansiere utdanningsom regnes som økonomisk aktivitet. Hovedrege-len er imidlertid at utdanning skal være fullfinan-siert enten av institusjonen selv eller gjennomegenbetaling fra studentene (Universitets- og høg-skolerådet, 2018). Kunnskapsdepartementetåpner for noen unntak. Denne nokså restriktivetolkningen av regelverket blir diskutert i kapittel8.1.3. Det er også slik at staten har et stort rom for

skjønnsmessige vurderinger innenfor statsstøt-teregelverket. Dette skriver Lund & Co mer om ien utredning til utvalget (se kapittel 8.5.2).


Nye unntak i egenbetalingsforskriften

Utvalget ønsker å legge til rette for at institusjo-nene får utvidede muligheter til å tilby utdannin-ger mot betaling, uten at dette skal gå på bekost-ning av lik rett til utdanning. Utvalget mener atøkt tilfang av studenter som er villige til å betalefor utdanning ikke vil legge press på tilbudet avgratis grunnutdanning ettersom institusjonenegjennom den eksterne finansieringen får mulighettil å øke sin kapasitet. Generelt vil egenbetalingstyrke institusjonenes økonomi i en tid der det for-ventes sterkere press på de offentlige finansene.Det er imidlertid viktig at det er forutsigbarhetrundt denne formen for ekstern finansiering.

Utvalget foreslår at egenbetalingsforskriftenendres slik at den gir:– Mulighet for UH-sektoren til å tilby utdanning

spesielt tilrettelagt for individer i jobb mot beta-ling der de, om ønskelig, gjenbruker innholdfra sitt gratistilbud.

– Mulighet for UH-sektoren til å tilby kompetan-seavtaler tilrettelagt for individer i jobb motbetaling der de, om ønskelig, også benytterdeler av sitt gratistilbud.

– Samme mulighet for studenter som alleredehar en grad til å kjøpe fag og emner fra studie-katalogen som studenter med kompetanse-avtale.

Utvalget forslår at det skal være mulig å tilbyutdanninger som er tilrettelagt for enkeltindividermot betaling der institusjonene, om ønskelig,gjenbruker innhold fra sitt gratistilbud. Tilrette-leggingen kan innebære at undervisningen leggestil andre tidspunkter eller på andre steder enn detordinære tilbudet. Det kan også innebære at tilbu-det utvikles som e-læring eller at det tilbys fagligtilrettelegging ved at det fokuseres på de arbeids-og næringslivsrettede delene av emnet.

Videre mener utvalget at UH-sektoren bør fåmulighet til å tilby en form for kompetanseavtalertilrettelagt enkeltpersoner mot betaling. I dissekompetanseavtalene kan de, om ønskelig, også ladeler av sitt gratistilbud inngå. Med en kompetan-seavtale ser utvalget for seg at studenten i samar-beid med studieveileder på lærestedet kartleggerkompetansebehovet sitt og legger opp et lengrestudieløp bestående av flere emner. Ideen er at den


enkelte gjennom en kompetanseavtale skal kunnefå en skreddersydd pakke med hele eller deler avemner som finnes i det ordinære studietilbudet ogemner som normalt tilbys mot betaling. Man kanogså åpne for at det kan være eksterne aktørersom i samarbeid med utdanningsinstitusjonen til-byr slike kompetanseavtaler. En kompetanseavtalebør ha en minimumsstørrelse, for eksempel på 30studiepoeng. Det må ligge tydelige retningslinjertil grunn slik at deltagere på slike kompetanseavta-ler ikke fortrenger ordinære studenter på utdan-ning som tilbys gratis.

Utvalget foreslår også at enkeltpersoner somallerede har tatt en grad skal kunne kjøpe seg innpå samtlige emner som befinner seg på sammegradsnivå som vedkommende har, uavhengig avfagbakgrunn.

Dette muliggjør forretningsmodeller for UH-sektoren hvor personer som ønsker å ta en utdan-ning mens de er i jobb kan få veiledning, oppføl-ging, spesielt tilrettelagte emner og deler av ordi-nære studier. Samtidig legger disse endringeneopp til at det faglige innholdet som benyttes i denordinære undervisningen i større grad enn kanbrukes i tilbudet om betalingsstudier. Slik gjen-bruk er fornuftig, det er både effektiviserende ogbesparende. Om begge gruppene med studenterkan undervises i samme rom innebærer det noenklare fordeler. De nye unntakene er ikke mentsom en betalingsvei inn på populære studier somdet er vanskelig å komme inn på. Det må derforutredes hvilke begrensninger som skal knyttes tilforslaget. Helt konkret ønsker utvalget at: (1) manikke skal kunne betale seg til hele grader annetenn erfaringsbaserte mastergrader, og (2) ordi-nære grader ikke skal kreve deltagelse i emnersom kun gis mot betaling, og (3) betalingsstuden-ter ikke skal fortrenge vanlige studenter i storgrad – hverken i fulltegnede eller ledige gratis-emner.

Gjennomgang av regelverket

Utvalget foreslår at det gjøres en helhetlig gjen-nomgang av regelverket for finansiering av livs-lang læring. Med de nye unntakene i egenbeta-lingsforskriften foreslår utvalget en tilgjengelig-gjøring av eksisterende tilbud. Utover dette er detviktig at hele regelverket for finansiering av livs-lang læring harmoniseres med målsettingene ikompetansereformen Lære hele livet, og den påføl-gende stortingsmeldingen om arbeidslivsrelevansi utdanningen. Dersom man oppfordrer til øktsamspill mellom akademia og næringslivet, måogså regelverket legge til rette for det.

BOA-reglementet sier lite om hvilke utdan-ningstjenester som kan tilbys som oppdrag, mener tydelig på at tilbud mot enkeltstudenter regule-res av egenbetalingsforskriften. Det kan likevelfinnes situasjoner der det er uklart hvilket avregelverkene som skal brukes. Dette bør Kunn-skapsdepartementet tydeliggjøre. Det kan vurde-res om det er hensiktsmessig å samle alle bestem-melsene om kjøp av utdanning i et regelverk somregulerer både virksomheters og enkeltpersonersadgang til å kjøpe utdanningstjenester.

Utvalget foreslår i kapittel 16.2 at det på fritt-stående emner som tilbys mot betaling til enkelt-personer skal være eksamensrett også for studen-ter uten generell studiekompetanse. Dette fritaketfra generell studiekompetanse bør også kunnegjelde frittstående emner som finansieres gjen-nom bidrag eller oppdrag. Her kan man se til Sve-riges erfaringer med oppdragsutdanning som girstudiepoeng (Utbildningsdepartementet, 2002;Lunds Universitet, 2019). Videre foreslår utvalgetat det i rapporteringen av bidrags- og oppdragsak-tivitet bør framgå om aktiviteten er utdanningeller forskning. Det vil gi et bedre kunnskaps-grunnlag for hva UH-sektoren samarbeider medomverdenen om.


Unntak i egenbetalingsforskriften foreslått avutvalget medfører besparelser i utvikling av nyetilbud fordi innhold gjenbrukes. Det vil bli muligfor institusjonene å ta betalt for arbeidslivstilrette-lagte emner som tilbys til både individer og virk-somheter. UH-sektoren vil kunne ta større ansvarfor tilbud av videreutdanning rettet mot små ogmellomstore bedrifter og enkeltpersoner.

Forslaget kan innebære at UH-sektoren blirmer opptatt av betalingsstudenter. Utvalget menerimidlertid at dette ikke vil gå på bekostning av til-budet til ordinære studenter. I dag er omtrentseks prosent av utdanningen ved de statlige insti-tusjonene enten helt eller delvis finansiert gjen-nom studentbetaling (Universitets- og høgskole-rådet, 2018; DBH, 2019b). Ekstern finansiering avutdanning gjør det mulig for institusjonene å økesin kapasitet uten å være avhengig av statligbevilgning. En god blanding av ferske og erfarnestudenter kan også gi faglige gevinster for beggestudentgruppene.

Formålet med å gjennomgå regelverket er åetablere tydelige tolkninger, og å foreslå end-ringer som sørger for at regelverket tilpassesbehovene for samspill mellom sektoren og sam-funns- og arbeidslivet. Dette har potensiale til å


skape store endringer for sektoren og på siktbidra til et større tilbud av kurs og emner tilpassetå lære hele livet.

10.3.6 Iverksetting

Kunnskapsdepartementet forvalter Universitets-og høyskoleloven, egenbetalingsforskriften ogBOA-reglementet. Utvalget anbefaler at Kunn-skapsdepartementet starter en større jobb med ågjennomgå og vurdere å endre egenbetalingsfor-skriften og BOA-reglementet. Til grunn for et sliktarbeide bør det ligge en ambisjon om at det tilenhver tid er god kjennskap til, og klarhet rundt,mulighetene i regelverket som styrer akademiassamarbeid med omverdenen. Det trengs ogsåavklaringer knyttet til de mulighetene som ligger istatsstøtteregelverket, og hva som skal være gjel-dene praksis i norsk utdanningssektor når detkommer til å ta i bruk de mulige unntakene sombeskrives av Lund og Co (2019).

Utvalget mener også at det er et behov for rela-tivt omfattende regelendringer. Unntakene i egen-betalingsforskriften som utvalget foreslår åpnerfor hensiktsmessige måter å tilby utdanning motbetaling. I noen grad åpner de for helt nye forret-ningsmodeller for sektoren. Utvalgets forslag måutredes videre, og utformes slik at de ikke kom-mer i konflikt med gratisprinsippet.

Universitets- og høyskolelovutvalget (lovutval-get) er nedsatt for å vurdere og foreslå endringer iUniversitets- og høyskoleloven og forskriftenesom er fastsatt av Kunnskapsdepartementet medhjemmel i loven. Målet for lovutvalgets arbeid erat regelverket tydelig skal beskrive ansvar, rettig-heter og plikter for de høyere utdanningsinstitu-sjonene og deres studenter og ansatte. Utvalget erkjent med at lovutvalget ser nærmere på regelver-ket for egenbetaling, og håper at vurderingene ogforslagene som dette utvalget presenterer kan tasmed videre i deres arbeid. Lovutvalget har bedreforutsetninger for å vurdere de administrative ogjuridiske konsekvensene av forslagene som pre-senteres her. Det ligger ikke i lovutvalgets mandatå vurdere BOA-reglementet. Vi oppfordrer likeveltil at de omtaler BOA-reglementet.


Utvalget foreslår at egenbetalingsforskriftenendres slik at det blir lettere for UH-sektoren åtilby utdanning tilrettelagt for folk i jobb. Det økerhandlingsrommet i UH-sektoren og kan på denmåten øke tilbudet av fleksibel utdanning.

Dersom tiltaket fører til at det blir opprettetflere emner med full brukerbetaling vil det ikke haen kostnad for myndighetene. Hvis tiltaket øker til-budet av emner som er delvis eller helt offentligfinansiert, vil det føre til økte offentlige kostnader.Hvis tiltaket fører til at UH-sektoren produsererfærre gratis emner, vil det redusere myndighete-nes kostnader. Det er imidlertid usikkert hvor myetilbudet vil endre seg som følge av tiltaket, og deter derfor ikke gjort en kostnadsberegning.

Et tydeligere regelverk vil komme utdan-ningsinstitusjonene til gode ved at de kan redu-sere ressursbruken på tolkning av regelverketknyttet til sine bidrag- og oppdragsfinansierteaktiviteter. Utover dette vil økt bidrag- og opp-dragsfinansiert aktivitet skape økt økonomiskhandlingsrom for UH-institusjonene, hvilket igjenavlaster behovet for at staten tilfører midler.

10.4 Kandidatindikatorens virkning for livslang læring

Som en del av mandatet er utvalget bedt om å sepå hvilke muligheter og hindringer som finnes forutdanningssektoren til å tilby relevante og fleksi-ble tilbud. Finansieringssystemet er sentralt idenne vurderingen, da det legger mye av premis-sene for hvordan den enkelte institusjon handler.Vi har tidligere påpekt at finansieringssystemetikke er godt tilpasset målsettingen om at flere skallære hele livet. Dette diskuteres blant annet ikapittel 10.1 og i kapittel 8. De kryssende interes-sene mellom studenter som skal fullføre en gradog arbeidslivets behov for tilbud som er tilpassetdet å være i jobb, er særlig tydelige i den nye indi-katoren for kandidatproduksjon som regjeringeninnførte i 2017. Kandidatindikatoren er enda ny ogdet er usikkert hvilken effekt den vil få. Utvalgetmener imidlertid at den kan ha en uheldig virk-ning for tilbudet av fleksible og mindre omfat-tende utdanningstilbud. Målsettingen med å inn-føre kandidatindikatoren er å øke gjennomstrøm-mingen ved å styrke kvaliteten i utdanning. Like-vel er det utfordrende om arbeidet med å økegjennomstrømningen i høyere utdanning går påbekostning av tilbudet som er egnet for livslanglæring.

I dette kapitlet problematiserer vi hva slagsvirkninger kandidatindikatoren har på institusjo-nenes insentiver til å gi et studietilbud som er til-passet at flere skal lære hele livet. Vi belyser hvor-dan ulike modeller i større grad kan likestille deulike formene for utdanning i finansieringssys-temet og peker på ulike innretninger som i større


grad ivaretar både livslang læring og gjennom-strømming i utdanningen. En mulig slik innret-ning vi ser nærmere på er en aldersbestemt kandi-datindikator.


Bakgrunnen for å innføre et insentiv til kandidat-produksjon

I Prop. 1 S (2016–2017) henviser Kunnskapsde-partementet til Hægeland (2015) sitt forslag omen indikator for kandidatproduksjon. Proposisjo-nen argumenterer for at kandidatindikatoren vilstyrke insentivet til å arbeide for høy kvalitet iutdanningene. Underforstått vil gjennomføringenøke dersom kvaliteten i utdanningen øker. I Meld.St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyereutdanning legger regjeringen fram sitt syn på kva-litet i utdanningen. Utdanninger av høy kvalitetlegger godt til rette for at studentene skal:– oppnå best mulig læringsresultater og person-

lig utvikling– møte relevante utdanninger som forbereder

dem godt for aktiv deltagelse i et demokratiskog mangfoldig samfunn, og for en framtidigyrkeskarriere

– gjennomføre utdanningen mest mulig effektivt

Til grunn for innføringen ligger altså et ønske omat norske studenter oftere og raskere skal fullføresin grad. Kunnskapsdepartementet understrekerat man lenge har arbeidet for å øke gjennomførin-gen i høyere utdanning, og til en viss grad lyktes.

Å bedre gjennomføringen i høyere utdanningvar et av målene i Kvalitetsreformen. I åreneetter innføringen av Kvalitetsreformen økteantallet avlagte studiepoeng per student. Flereav dem som fullførte, gjorde det på normert tid,men det var små endringer i frafallet. De sisteårene har også gjennomføringen snudd til detbedre: Nyere data fra Statistisk sentralbyrå(SSB) viser at andelen som fullfører en bachel-orgrad i løpet av fem år, har økt fra 58 prosentfor studentkullet som startet i 2005, til 66 pro-sent for kullet som startet i 2010 (Meld. St. 16(2016–2017)).

Videre skrives det at

tall fra EaG [Education at a Glance] 2016 viserat norske studenter gjennomfører på normerttid i større grad enn i andre land. I de landenesom deltok i undersøkelsen, gjennomførte 41

prosent av bachelorstudentene i gjennomsnittpå normert tid. Norge og Danmark ligger tilsammenligning begge på 50 prosent gjennom-føring på normert tid, mens Finland og Sverigeligger rundt 40 prosent. Etter ytterligere tre årstiger fullføringsgraden i gjennomsnitt til 69prosent, mens den i Norge ligger på 76 prosentog i Danmark på 81 prosent (Meld. St. 16,2017).

Sammenlignet med andre land er altså ikke fullfø-ringen i Norge svak. Når argumentasjonen for åinnføre et insentiv til kandidatproduksjon tarutgangpunkt i at det er lav gjennomføring av gra-der i Norge, er det et uttrykk for at fullføringenlikevel ikke anses som god nok.


Utformingen av kandidatindikatoren

Med den nye indikatoren blir høyskolene og uni-versitetene belønnet ut ifra hvor mange som tar engrad, i tillegg til hvor mange studiepoeng de produ-serer. 20 prosent av midlene som lå i indikatorenfor studiepoengproduksjon ble flyttet til den nyeindikatoren, og totalt dreier dette seg om 1,6 mil-liarder kroner (Kunnskapsdepartementet, 2016b).Sektoren får de samme pengene, men tildeling for-deler seg litt annerledes. Institusjonene får mindrepenger for hvert emne, eller studiepoeng, de pro-duserer, men en stor sum ved slutten av gradsstu-dentenes studieløp dersom vedkommende fullfø-rer. Pengene fordeler seg også litt annerledes mel-lom institusjonene. Generelt har de nye universite-tene noe høyere gjennomføring enn de gamle insti-tusjonene. UiO og UiB hadde henholdsvis 30prosent og 37 prosent fullføring på normert tid forbachelorstudenter som begynte i 2014. Mer profes-jonsrettede universiteter som NTNU, UiA og Oslo-Met lå vesentlig høyere på henholdsvis 49 prosent,51 prosent og 53 prosent. Høyskolene i Volda ogHøyskolen på Vestlandet ligger enda høyere med55 prosent og 57 prosent fullføring normert tid(Kunnskapsdepartementet, 2018d). Disse tallenehenger tett sammen med hva slags utdanning deulike institusjonene tilbyr. Ifølge Kunnskapsdepar-tementet er det langt høyere gjennomføringsgrad iprofesjonsutdanningene enn i de klassiske disiplin-fagene (Meld. St. 16 (2016–2017)).

Hægeland (2015) pekte på kandidatindikato-rens virkning på det ikke-gradsgivende studietil-budet som en vesentlig utfordring, og mener atden effekten taler for at studiepoengindikatorenholdes betydelig sterkere enn en kandidatindika-


tor. Kunnskapsdepartementet la likevel inn kandi-datindikatoren med vesentlig sterkere virkningenn det Hægeland (2015) anbefalte, uten å videredrøfte konsekvensene for livslang læring. Kandi-datindikatorens utforming, og virkning på satsenei finansieringssystemet framgår fra tabell 10.1.

Virkninger for livslang læring

Før kandidatindikatoren ble innført fikk UH-sek-toren betalt like mye for hvert studiepoeng uav-hengig om det inngikk i en grad eller ble tatt somet enkeltstående emne. I dag får de betalt 38 pro-sent mer for studiepoeng som inngår i en master-grad sammenlignet med studiepoeng som ikkeutløser noen grad. Dette er til ulempe for studen-ter som ikke har intensjon om å ta en grad fordi:– institusjonene har insentiver til å tilby studier

som fører til en grad– institusjonene har insentiver til å ta opp folk

som planlegger, og normalt fullfører, en grad

– institusjonene har insentiver til å fokusere pågradsstudentene

Statistikk over fullføringsgraden for norske stu-denter viser at eldre studenter oftere avbryter stu-diet i løpet av det første året, og at det er langtfærre eldre enn yngre som fullfører grader (SSB,2018g). Dette bildet kan forsterke effekten av kan-didatindikatoren for eldre studenter.

Utvalget er satt til å undersøke hvilke mulig-heter utdanningsinstitusjonene har for å tilby flek-sible opplæringstilbud som er godt tilpasset arbeids-livets behov, og samtidig til å adressere hva somer de mulige hindringene. Utvalget påpeker atkompetansebehovet vil variere mellom personerog virksomheter, og avhenge for eksempel av situ-asjonen på arbeidsmarkedet. Raskere teknologis-kifter kan føre til behov for hyppigere, mindre ogmer fleksible kompetanseløft.

Tabell 10.2 oppsummerer virkningen av kandi-datindikatoren for ulike studentgrupper.

Kilde: Kunnskapsdepartementet, 2016b

Tabell 10.1 Satser i finansieringssystemet før og etter innføringen av kandidatindikatoren

Kategori Gammelt system Nytt systemEndring i resultatfinansiering

pr studiepoeng

Betaling for120 SP

(2017-kroner)

Betaling for120 SP

(2017-kroner)Kandidat-

bonusKandidat +

120 studiepoengMed kandidat-

bonusUten kandidat-

bonus

A 301 406 252 000 95 000 347 000 15 % -16 %

B 230 606 192 000 72 000 264 000 14 % -17 %

C 151 714 128 000 48 000 176 000 16 % -16 %

D 111 257 94 000 36 000 130 000 17 % -16 %

E 91 029 76 000 29 000 105 000 15 % -17 %

F 74 846 64 000 24 000 88 000 18 % -14 %

Tabell 10.2 Virkninger av kandidatindikatoren på ulike studentgrupper

Gradsstudenter Enkeltemnestudenter

Unge studenter Sterkere insentiv for å tilby utdanning til denne gruppen(Gradsbonus + unge studenter fullfører oftere)

Svakere insentiv for å tilby utdanning til denne gruppen(Fullfører ofte, men ingen gradsbonus)

Eldre studenter Svakere insentiver for å tilby utdanning til denne gruppen(Gradsbonus, men fullfører grader sjeldnere)

Svært svake insentiver for å tilby utdan-ning til denne gruppen(Ingen gradsbonus og fullfører sjeldent)


På dette grunnlaget mener utvalget at indika-toren for kandidatproduksjon skaper skjevheter ifinansieringssystemet for høyere utdanning fordiden favoriserer gradsstudier. Den gir institusjo-nene insentiv til å ta opp studenter som har høyfullføring av grader, og til å sentrere studietilbudetsitt rundt grader heller enn et mangfold av ulikeformer for utdanning. Dersom man tar utgangs-punkt i at arbeidslivet har behov for raske kompe-tanseløft for sine ansatte, går innføringen av kan-didatindikatoren på tvers av målsettingen om atflere skal lære hele livet. I tillegg til at kandidatin-dikatoren har negative konsekvenser for livslanglæring, er det også mulig å sette spørsmålstegnved de generelle virkningene av selve indikatoren.Oppsummert betyr kandidatindikatoren at:– Å sette opp et emne som ikke inngår i en grad,

eller der studentene i liten grad vil ta en grad,gir langt mindre uttelling i det resultatbasertesystemet etter innføringen av gradsbonus.

– Å ta inn studenter som ikke har som mål om åta en grad (for eksempel en enkeltemnestu-dent) er mindre lønnsomt enn å ta inn studen-ter som skal ta en grad.

Kandidatindikatoren støtter altså bare en lærehele livet-strategi som innebærer å ta hele grader.Den står derfor i sterk kontrast til utvalgets fore-slåtte syn på å lære hele livet gjennom kortere, til-rettelagte utdanningstilbud.

10.4.3 Målsetting

Utvalget har sett på ulike mekanismer i finansier-ingssystem opp mot målsettingen om at flere skallære hele livet. UH-sektoren bør få tydeligereinsentiver dersom den skal være en sentral aktør iet framtidig system for livslang læring. Særligpeker utvalget på at finansieringssystemet måbalansere det å støtte opp under hele gradsstu-dier, med det å støtte opp under et system for ålære hele livet. Det må være en målsetting åkunne finne ordninger som i større grad ivaretarbegge hensyn. Som et ledd i kompetanserefor-men Lære hele livet finnes det allerede betydeligemidler som UH-sektoren kan søke for å utviklenye arbeidslivsrelevante og tilpassa emner, mendisse midlene ligger utenfor det ordinære finansi-eringssystemet. Det er også viktig å påpeke atmidlene i hovedsak går til utvikling og ikke lang-siktige formål som drift eller utstyrsinvesteringer.Utvalget mener det skal være en langsiktig mål-setting om å inkludere disse insentivene i det ordi-nære finansieringssystemet.


Utvalget ber Kunnskapsdepartementet om å vur-dere ordninger som i større grad kan ivareta hen-synet til både kandidatproduksjon og livslanglæring. En mulig vei kan være å reversere kandi-datindikatoren for studenter over 30 år.

Insentivet for kandidatproduksjon er nylig inn-ført og utvalget anbefaler ikke å reversere kandi-datindikatoren på nåværende tidspunkt. Utvalgetforeslår å innføre en omfattende tilskuddsordning,Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging(se kapittel 9), som vil gi UH-sektoren økonomiskkraft til å utvikle og drifte tilbud som bidrar til mål-settingen om at flere skal lære hele livet. Etter åha høstet erfaringer fra programmet, bør Kunn-skapsdepartementet stake ut veien videre for UH-sektorens framtidige finansieringssystem. Kunn-skapsdepartementet må da vurdere om det fort-satt skal være to separate finansieringsmekanis-mer for UH-sektorens tilbud av livslang læring,eller om de ønsker å inkludere insentiver forarbeidslivsrelevante utdanningstilbud i det ordi-nære finansieringssystemet. Utvalgets innspill tildenne prosessen er at de ulike formene for utdan-ningstilbud bør få en jevnere stilling i finansier-ingssystemet.

I kapittel 10.3 anbefaler utvalget at Kunnskaps-departementet legger om rapporteringen påbidrag- og oppdragsfinansiert aktivitet slik at detskilles på utdanning og forskning. I den sammen-hengen kan man også vurdere styrken og innret-ningen på BOA-indikatoren i det resultatbasertefinansieringssystemet. EU-indikatoren, som erlagt inn med svært sterk virkning sammenlignetmed de andre forskningsinsentivene, virker å hahatt god effekt (Kunnskapsdepartementet, 2018f).

Utvalget vil også peke på at dagens finansier-ingssystem ikke er tilpasset heldigitale, studiepo-enggivende tilbud som kan oppskaleres til et ube-grenset antall studenter. Et slikt tilbud vil kunnegi høy inntjening for lærestedet, dersom det distri-bueres med lav marginalkostnad. Dette illustrererpoenget om at en utvikling av nye former forutdanning medfører et behov for å endre finansi-eringssystemet og for å lage nye forretningsmo-deller for utdanning. Utvalget mener at Kunn-skapsdepartementet må ta initiativ til et sliktarbeid.

Aldersbestemt kandidatindikator

Kandidatindikatoren er lagt inn med sterk virk-ning, og det kan få uheldige konsekvenser for til-budet av ikke-gradsgivende studier. Utvalget har


sett på muligheten for å fjerne kandidatindikato-ren for studenter over 30 år. Eldre studenter fullfø-rer påbegynte grader sjeldnere enn det unge stu-denter gjør, derfor har kandidatindikatoren ekstrasterk virkning for denne gruppen. Det er mulig åse for seg situasjoner der UH-institusjoner retterstudietilbudet sitt mot de studentgruppene somhar høyere fullføring av grader, heller enn å gjøretiltak for å faktisk øke fullføringsgraden.

Dersom man skal fjerne kandidatindikatorenfor studenter over 30 år, må institusjonene premie-res på annet vis for denne studentgruppen. Detenkleste vil være å gå tilbake til det gamlesystemet der alle midlene i utdanningsinsentiveter knyttet til studiepoengproduksjon. På dennemåten vil uttellingen pr. studiepoeng være lik forbåde enkeltemnestudenter og gradsstudenterover 30 år. Dette har både fordeler og ulemper.

Fordeler:– UH-sektoren får sterkere insentiver til å tilby

frittstående emner til voksne studenter. Detteer i tråd med hva utvalget ellers har av tiltak.

– Insentivet til kandidatproduksjon beholdes formajoriteten av gradsstudentene.

Ulemper:– Det resultatbaserte finansieringssystemet blir

mer komplisert.– Det kan bli noen uheldige vridninger ved at

institusjonene har ulike insentiver for ulikealdersgrupper.

– Eldre studenter har den laveste gjennomfø-ringsgraden.

Utvalget har valgt å ikke gjøre noen nærmereutredning av alternativer til kandidatindikatoren,men ønsket å illustrere at det finnes måter åavgrense de negative virkningene kandidatindika-toren har på livslang læring. Utover det alleredenevnte alternativet med en aldersbestemt kandi-datindikatoren er det mulig å se på alternativersom en lukket budsjettramme for kandidatindika-toren eller å fjerne gradsbonus for de studentenesom allerede har tatt en grad.

10.4.5 Iverksetting

Utvalget forutsetter at Kunnskapsdepartementetgjennom løpende evaluering sørger for at UH-sek-

torens finansieringssystem har en innretning somer hensiktsmessig for de mål og ambisjoner regje-ringen har satt, og håper at utvalgets innspill kaninngå i dette arbeidet.

Kunnskapsdepartementet må vurdere om deønsker å opprette en ny arbeidsgruppe som skalgjøre en gjennomgang av insentivstrukturen forde høyere utdanninginstitusjonene. Utvalget menerdet er grunnlag for å vurdere dette med bakgrunni de forventende endringene utdanningssektorenstår overfor i de kommende årene.

Utvalget foreslår at Program for arbeidslivs-drevet kompetansebygging (kapittel 9) får priori-tet. Programmet vil kunne ivareta hensynet til livs-lang læring i høyere utdanning på en god måte.Det vil skape et mer fleksibelt studietilbud for alle,ved å fungere som et parallelt finansieringssys-tem. Kunnskapsdepartementet kan benytte erfa-ringene fra programmet når de skal stake ut veienfor et framtidig finansieringssystem. Det vil væretydelige fordeler med å samle de finansielle insen-tivene i et system. Erfaringer med dette program-met kan, sammen med evaluering av kandidatindi-katoren, danne et grunnlag for å diskutere hvor-dan hensyn til livslang læring skal innfases i detordinære finansieringssystemet.


Dersom man fjerner kandidatindikatoren for stu-denter over 30 år vil det redusere de offentligeoverføringene til UH-sektoren. Det kompenseresved å øke resultatfinansieringen tilsvarende forstudiepoengproduksjon for kandidater i densamme aldersgruppa. Gitt at lærestedenes atferdikke blir påvirket vil ikke tiltaket ha effekt påoffentlige utgifter eller UH-sektorens inntekter.

Det kan imidlertid være at lærestedene atferdendres som følge av tiltaket, for eksempel ved atde blir mindre opptatt av å få studenter over 30 årtil å fullføre grader. Hvis det igjen fører til at stu-dentene slutter tidligere enn de ellers ville hagjort vil det redusere myndighetens overføringertil UH-sektoren. Hvis det fører til at studentenebruker lengre tid på å studere enn de ellers villeha gjort vil det føre til at UH-sektorens kostnaderøker.


Kapittel 11

Fagskoler for livslang læring

Stadig raskere teknologiske endringer stiller kravtil kontinuerlig utvikling i utdanningene slik at deer relevante for studenter og arbeidsliv. Dette erspesielt aktuelt for fagskoleutdanningene, somhar som formål å være fleksible og yrkesrettede.Fagskoleutdanningene skal tilpasse seg ny tekno-logi og nye trender, i tråd med behov i arbeidslivet(Meld. St. 9 (2016–2017)). Meld. St. (2016 – 2017),Fagfolk for fremtiden, skulle legge til rette for kva-litetsutvikling og vekst i søkingen til fagskolene.Bakgrunnen for meldingen var en offentlig utred-ning av fagskolesektoren, der målet var å gjørefagskolen til et mer attraktivt utdanningsvalg(NOU 2014: 14).

I tiltakene beskrevet i dette kapitlet kommerutvalget med forslag til endringer i fagskolensrammer, slik at fagskolens utdanningstilbud kanbli større, mer fleksibelt og mer omstillingsdyktig.

Utvalget kommer med følgende forslag til til-tak:– Fagskoler kan søke om selvakkrediteringsrett.– Kravet om at fagskoler kun kan tilby utdannin-

ger på minimum 30 studiepoeng, samt tidskra-vet, fjernes.

– Det resultatbaserte tilskuddet gis tilbake til deenkelte fagskolene i stedet for fylkeskommu-nen.

I kapittel 11.1 beskrives problemstillingen nær-mere, mens kapittel 11.2 beskriver målgruppen deforeslåtte tiltakene er ment å treffe. Kapittel 11.3beskriver kort dagens regelverk og rammer. Ikapittel 11.4 konkretiseres tiltakene, mens kapit-tel 11.5 og 11.6 tar for seg henholdsvis forventedeeffekter og tenkt iverksetting. I kapittel 11.7beskrives de økonomiske og administrative kon-sekvensene.


Det er et ønske om at fagskoleutdanning skalvære framtidsrettet og ettertraktet i arbeidslivet,og at flere skal velge å ta en fagskoleutdanning.

Det er flere forhold utvalget mener står i veien fordette ønsket, og som begrenser fagskolenes rolle ilivslang læring.

På flere av innspillsmøtene som har værtavholdt som en del av kompetansereformen Lærehele livet, og til utvalget, har det kommet innspillom at NOKUTs behandlingstid er et hinder for atfagskolene kan opprette tilbud raskt og i tråd mednæringslivets behov (Kompetanseforum Østfold,2018). Det som finnes av empirisk belegg for åunderstøtte dette er NOKUTs årsrapport(NOKUT, 2018c). Ifølge årsrapporten er ambi-sjonsnivået på institusjonsakkreditering at søkna-der skal behandles innen ni måneder, men 17 pro-sent av søknadsbehandlingene ble forsinket i2017. For akkreditering av nye studietilbud skalalle søknader behandles innen neste søknadsfrist,men 56 prosent var forsinket i 2017. Dette betyr atdet kan gå halvannet år før søknaden er ferdigbe-handlet av NOKUT. Denne potensielle forsinkel-sen som følger med opprettelse av tilbud, menerutvalget hemmer fagskolene i å tilby opplæringsom er i tråd med arbeidslivsrettet kompetansepå-fyll og livslang læring.

NOKUT er klar over at lang behandlingstid eret hinder for tilbyderne av utdanning. De er der-for i ferd med å utforme en ny akkrediteringspro-sess som skal gjelde for høyskoler og fagskoler.Den nye prosessen er ment å lette søknadsbe-handlingen hos NOKUT ved at den eksterne fag-lige vurderingen deles mellom søker og NOKUT.Den nye prosessen åpner opp for at alle fagskolersom har blitt akkreditert én gang kan ordne enekstern faglig vurdering av en ny fagskoleutdan-ning. Deretter vurderer NOKUT søknaden omakkreditering. Målet med denne nye prosessen erat behandlingstiden skal bli kortere hos NOKUT,men utvalget mener at de foreslåtte endringeneikke er tilstrekkelig.

Det er også slik at fagskolene i hovedsak kunkan tilby utdanninger som tilsvarer et halvt år tilto års utdanning på fulltid, og alle utdanningenemå ha et omfang på 30, 60, 90 eller 120 studiepo-eng. Dette er hva som er gjeldende dersom fag-


skolene skal bruke offentlige midler i opprettel-sen av utdanninger. Dette betyr at fagskolene ikkefår offentlig finansiering for– utdanninger som er mindre enn 30 studiepo-

eng– å tilby opptak til enkeltemner som er mindre

enn 30 studiepoeng

Dersom fagskolene har tilbud som er i strid meddette, kategoriseres de som ikke-formell opplæ-ring, og blir ikke godkjent av NOKUT. Da er detden enkelte deltager som må finansiere tilbudet.Dersom man skal lære hele livet, er det nødvendigå kunne kombinere opplæring med å være i jobb(NITO, 2018; Voksensopplæringsforbundet, 2019;Kompetanseforum Østfold, 2018; Akademikerne,2019). Utvalget mener korte utdanninger ogmoduler er mer forenlig med dette målet, da detikke vil kreve at en arbeidstager går ned i stillings-prosent i like stor grad som ved lengre og tyngreutdanninger. Dette er essensielt ettersom mangeav fagskolestudentene tilhører en aldersgruppesom primært er yrkesaktive. Det at fagskoleutdan-ningene har et omfangskrav har også blitt proble-matisert av ulike interessegrupper (Norske utdan-ningssentre, 2019; Kompetanseforum Østfold,2019; Fleksibel utdanning Norge, 2019).

Utvalget mener finansieringsmodellen for fag-skoler gir liten økonomisk motivasjon for å utviklenye studier som er i tråd med arbeidslivets ogframtidens behov. Fagskolenes finansieringsord-ning består av et grunntilskudd og et resultatba-sert tilskudd, men det resultatbaserte tilskuddet

går til fylkeskommunen som skoleeier (vertsfylkefor de private fagskolene) – ikke fagskolen selv.Utvalget mener at fagskolene har færre insentivertil å utvikle utdanninger som er ettertraktet nårresultattilskuddet ikke går direkte til tilbake tilskolene.

11.2 Målgruppe

Målgruppen for tiltakene er bred. Ved å gjennom-føre tiltakene vil studentene få flere tilbud, fagsko-lene blir mer attraktive ved at de kan tilby flereutdanninger og emner, og næringslivet vil kunnedra nytte av personer med spisskompetanse innenflere felt. Et bredt tilbud innen fagutdanning vilogså være gunstig for personer som ønsker å lærehele livet, ved at man enklere kan spe på medkompetanse gjennom å ta korte utdanninger ellerenkeltemner.

I dag er det om lag 15 000 fagskolestudenter iNorge. Dette antallet har vært relativt stabilt deseneste årene, men med en liten vekst fra 2016 til2017. Nå skal det også trappes opp med 1 276 nyestudieplasser fram til 2020 (Kunnskapsdeparte-mentet, 2018e). Det er tenkt at studieplasseneskal øke særlig innenfor helsefagene og de tek-niske fagene. Som vist i figur 11.1, er helsefageneog de tekniske fagene de mest populære fagfel-tene, hvor helsefagene har hatt en økning medårene.

Hva gjelder kjønnsfordeling på disse fagfel-tene, tar flest kvinner helsefag og flest menn tar

Figur 11.1 Studenter i fagskoleutdanning, etter fagfelt, 2011–2017

Kilde: SSB, 2017a

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Ant

all

Humanistiske og estetiske fag Lærerutdanninger og utdanninger i pedagogikk

Samfunnsfag og juridiske fag Økonomiske og administrative fag

Naturvitenskapelige fag, håndverksfag og tekniske fag Helse-, sosial- og idrettsfag

Primærnæringsfag Samferdsels- og sikkerhetsfag og andre servicefag


tekniske fag. Av det totale antallet som tar fagskole-utdanning utgjør menn omtrent 60 prosent. Kvinne-andelen har dog økt jevnt siden 2015, som vist ifigur 11.2.

Omtrent en tredjedel av de som tar en fagsko-leutdanning er i aldersgruppen 21–25 år, og overen fjerdedel er 26–35 år, jf. figur 11.3. Dette tyderpå at en stor andel av de som tar en fagskoleutdan-ning er personer i en aldersgruppe som er en sen-tral del av arbeidsstyrken.

11.3 Dagens regelverk

Fagskole er i dag en beskyttet tittel, og en fagsko-leutdanning krever akkreditering fra NOKUT.Fagskoler som får akkreditering for et fagområdehar fullmakt til å selv opprette og legge ned fag-skoleutdanninger innenfor dette fagområdet, menmå søke NOKUT om opprettelse av utdanningerog fag på nye fagområder. Til sammenligning kanakkrediterte universiteter opprette nye studietil-bud på alle nivåer og områder uten å søkeNOKUT (Kunnskapsdepartementet, 2016a). Akk-rediterte høyskoler har fullmakt til å opprette stu-dietilbud på alle nivåer innenfor fagområder derde har rett til å gi doktorgrad, samt på alle fagom-råder på bachelorgradsnivå (NOKUT, 2019a). Enslik fullmakt til å opprette studietilbud kallesselvakkreditering. Selvakkrediteringsretten inne-bærer at utdanningsinstitusjonene selv må ha pro-sedyrer som sikrer at utdanningene har den kvali-teten som kreves i henhold til universitets- og høy-skoleloven, samt departementets og NOKUTs for-skrifter (Kunnskapsdepartementet, 2016a).

Fagskoleloven skal legge til rette for fagskole-utdanning av høy kvalitet og for at fagskolestuden-tene får gode undervisningsvilkår. Dagens regel-verk krever at utdanningene tilsvarer et halvt år tilto års utdanning på fulltid (Fagskoleloven, 2018,§ 4). I noen tilfeller er det mulighet for å søkeNOKUT om å gi en fagskoleutdanning som tilsva-rer tre års utdanning på fulltid. Det er også et kravom at utdanningen må ha et omfang på 30, 60, 90

Figur 11.2 Studenter i fagskoleutdanning, etter kjønn, 2011–2017

Kilde: SSB, 2017a

3000

5000

7000

9000

11000

13000

15000

17000

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Ant

all

Menn Kvinner Totalt

Figur 11.3 Aldersfordeling for fagskolestudenter, 2017

Kilde: SSB, 2017a

8 %

31 %

19 %

13 %

10 %

8 %

6 %5 %

20 år og yngre 21-25 år 26-30 år

31-35 år 36-40 år 41-45 år

46-50 år 51 år eller eldre


eller 120 studiepoeng (Fagskoletilsynsforskriften,2018, § 3-1).

Fagskolenes finansieringsordning består av 80prosent grunntilskudd, og 20 prosent resultatba-sert tilskudd med en åpen ramme (Abelia, 2017;Kunnskapsdepartementet, 2018a)1. Det resultat-baserte tilskuddet beregnes ut ifra det samledeantall studiepoeng avlagt ved fagskolene i hvertenkelt fylke. Det resultatbaserte tilskuddet går tilfylket, og ikke til den enkelte fagskolen (Abelia,2017). Til sammenligning får institusjonene i UH-sektoren det resultatbaserte tilskuddet selv.


Utvalget anbefaler å gjøre det mulig for fagskolerå søke som selvakkrediteringsrett for alle fagom-råder. Fagskolene gjennomgår da samme akkredi-teringsprosess i regi av NOKUT som universiteterog høyskoler gjør i dag. Ved en slik selvakkredite-ringsrett gis fagskolene mulighet til å opprettestudietilbud innen flere fagområder raskere, etter-som de unngår en saksbehandlingsprosess medgodkjenning av NOKUT i forkant. NOKUT førerheller tilsyn i etterkant.

Utvalget anbefaler å fjerne kravet om at en fag-skoleutdanning må tilsvare et halvt år til to årsutdanning på fulltid, og at utdanningen må værepå minimum 30 studiepoeng for å kvalifisere tiloffentlige tilskuddsmidler. Utvalget mener detikke er behov for å sette en nedre studiepoeng-grense for utdannings som tilbys. I praksis vil detofte være en nedre grense for hvor lite omfangetav tilbud kan være og samtidig tilfredsstille kvali-tetskravene. At fagskolene får mulighet til å tilbykortere emner som en del av sin ordinære virk-somhet, kan fremme kontinuerlig læring, særligfor sysselsatte. En forutsetning er at kvalitetskra-vene blir oppfylt etter regelverket, slik at kvalite-ten på de utdanningene som er under 30 studiepo-eng ikke anses som dårligere enn de utdannin-gene som er lengre.

Hva gjelder finansieringssystemet anbefalerutvalget at det resultatbaserte tilskuddet skalkomme fagskolene selv til gode. Slik det er i dag,er det fylkeskommunen som får tilskuddet, og for-deler det mellom lokale fagskoler og andre utgifts-poster slik de ønsker. At fagskolene selv blir pre-miert med det resultatbaserte tilskuddet, vilskape gode insentiver for å tilby godt tilrettelagte

og attraktive utdanninger og emner. Dette tiltaketer fornuftig ettersom det er hver enkelt fagskolesom har ansvaret for å få fagskolestudentene gjen-nom utdanningsløpet (Kunnskapsdepartementet,2018a).

Disse tiltakene vil i sin helhet føre til at regel-verket for og administreringen av fagskolesekto-ren og UH-sektoren blir likere.


Utvalgets forslag om å fjerne 30-poengsregelensamt raskere akkreditering, vil trolig føre til atflere ønsker å gå på fagskole. Det er blant annetfordi det ser ut til at korte utdanninger er attrak-tivt hos studentene. Fagskolestudenter på kortereutdanninger er mer tilfredse enn fagskolestuden-ter på lengre utdanninger, og de som studerer del-tid er mer tilfredse enn de som studerer heltid(Hauge & Øygarden, 2018). Blant annet er de somstuderer helse- og sosialfag mer tilfredse med stu-diet enn de som går tekniske fag, noe som trolighenger sammen med at de tekniske fagene oftebestår av lengre studieløp som går på fulltid. Ogsåfrafallet i fagskoleutdanningene kan til dels skyl-des at studentene hopper av studiene etter at dehar deltatt i den delen av undervisningsrekken deanser som nødvendig for å dekke deres kompe-tansebehov. Disse to faktorene taler for at fagsko-lene skal kunne tilby kortere utdanninger ogenkeltemner i de fagfeltene hvor det lar seg gjøre.

Den potensielle økningen i antall studentertaler for at det bør undersøkes grundigere om detvil være behov for ytterligere opptrapping av stu-dieplasser og ressurser. Dette til tross for dagensplan om å øke antall studieplasser. Ettersomdagens finansieringssystem premierer studiepo-engproduksjon framfor antall studenter, vil ikkeen avvikling av studiepoenggrensen nødvendigvisskape insentiver hos skolene til å øke antall stu-denter for å øke den økonomiske gevinsten. Sam-tidig vil trolig noen studenter som i utgangspunk-tet hadde søkt opptak til en lengre utdanning, hel-ler søke kortere utdanninger eller enkeltemner.Dette kan være en faktor som er med på å holdeantallet studenter stabilt.

Selvakkrediteringsretten vil trolig føre til atfagskolene får et økt tilbud innen både korte oglange utdanninger. Det økte tilbudet vil kunnelegge press på NOKUT som tilsyns- og godkjen-ningsmyndighet for kvaliteten i utdanningen.Dette er uheldig ettersom NOKUT allerede erbekymret for deres kapasitet til å føre tilsyn(NOKUT, 2018c). Fagskolenes selvakkredite-

1 Det er ikke noe tak på hvor høy summen av det resultatba-serte tilskuddet kan bli da tilskuddet følger antall avlagtestudiepoeng.


ringsrett vil bøte på dette presset ved at NOKUTfår frigitt ressurser fra godkjenning til tilsyn.

Både økt antall personer som tar fagskoleut-danning, og muligheten til å få et bredere kompe-tanseområde gjennom det økte tilbudet, vil troligbli tatt godt imot i næringslivet. Blant annet fordivirksomheter har et behov for fagarbeidere (NOU2018: 2). I NOKUT sin undersøkelse svarteomtrent 80 prosent av studentene positivt påspørsmålet om at studiet de går på var relevant forarbeidslivet (Hauge & Øygarden, 2018). Dettetyder også på at fagskoleutdanning er attraktivthos virksomhetene.

Disse to tiltakene sikrer mer fleksibilitet forfagskolen, slik at nye tilbud kan etableres raskereenn i dag. Dette vil legge til rette for omstillings-dyktige fagskoler, noe som kan resultere i et mermarkedsrettet utdanningstilbud. I tillegg vil fag-skolene og universitet- og høyskolesektoren fålikere vilkår, hva gjelder selvakkreditering ogemnetilbud, enn hva som er tilfellet i dag. Enomgjøring av dagens finansieringssystem der fag-skolene får resultatstilskuddet, vil bidra til et til-bud med mer økonomisk fleksibilitet og insenti-ver til å tilby tilrettelagte og attraktive utdanningerog emner.

Tiltakene kan ha utilsiktede konsekvenser. Enkan tenke seg flere utfordringer med at en tillaterutdanninger som er kortere enn 30 studiepoeng.Et minstekrav på 30 studiepoeng forsikrer enform for kvalitet gjennom lengde og faglig dybde.Kvaliteten kan derfor bli noe utsatt ved kortereutdanninger. En kan også tenke seg at det er peda-gogiske utfordringer knyttet til korte utdanninger,da det ikke er mulighet til å se den enkeltes pro-gresjon og utfordringer like lett. Tilretteleggingkan derfor bli mer utfordrende.

Videre er fagskoleutdanninger som oftestpraktiske, og flere utdanninger er knyttet til job-ber der man jobber tett på pasienter, eller haransvar for andre personers sikkerhet og lignende.Dersom det ved tilsyn av utdanningene blir avdek-ket at kvalitetskravene til blant annet innhold ikkeer nådd, kan det ha konsekvenser for andre ennbare studenten selv.

11.6 Iverksetting

Tiltaket krever en gjennomgang og endring i fag-skoleloven og tilhørende forskrifter. Det vil ogsåkreve en omstrukturering av fagskolens finansier-ingsordning. En videre utredning av hvilkeneffekt endringer i tilskuddsordningen vil ha forfylkeskommunenes økonomi vil trolig være nød-

vendig for å sikre en god overgang. Utvalget vur-derer at tiltaket kan iverksettes for alle fagskoler,og at en utprøving ikke er nødvendig.


Ved å tildele resultattilskuddet direkte til fagsko-lene, vil de selv få gevinsten av studiepoengpro-duksjon. Det gir insentiv til å øke produksjonen,noe som fører til behov for økte resultattilskuddfra staten. Samtidig gjør en slik endring at fagsko-lene produserer flere studiepoeng pr. krone frastaten.

Det å få selvakkrediteringsrett vil ikke med-føre betydelige offentlige kostnader, men helleradministrative konsekvenser. De administrativekonsekvensene innebærer at NOKUT må brukeressurser på tilsyn i stedet for godkjenning av nyeutdanninger. Fagskolene må selv administrere til-budet slik at det er i tråd med krav til kvalitet, inn-hold og omfang som framkommer i fagskolelovenog fagskoletilsynsforskriften. Dette innebærer etstørre organisatorisk behov, og potensielt flereansatte, for de fagskolene som ønsker å væreselvakkrediterende. En økning av administrativeansatte vil øke kostnadene til fagskolen. Ettersomfinansieringssystemet premierer studiepoengpro-duksjon, kan en økning i fagskoletilbudet føre tilat flere studenter avlegger studiepoeng, noe somøker statens kostnader knyttet til resultatfinanse-ringen.

I likhet med selvakkrediteringen, vil endringav reglene for minimumsgrenser for tid ogomfang av fagskolestudier kunne medføre offent-lige kostnader. Utvalget forventer ikke at antalletfagskolestudenter, og derav avlagte studiepoeng,vil øke drastisk. Dersom det viser seg at antalletsom gjennomfører en fagskoleutdanning økerbetydelig, og at resultatstilskuddets sum økersom konsekvens av dette, vil de offentlige kostna-dene naturligvis øke. Utvalget anser ikke dettesom negativt, da en økning i antall som tar en fag-skoleutdanning er intensjonen med tiltaket. Kunn-skapsdepartementet må derfor løpende følge medpå dette og vurdere å styrke basisfinansieringenav fagskolene.

Det er usikkert hvor mye tilbudet vil endreseg, eventuelt øke, som følge av selvakkrediteringog deregulering av omfang av fagskolestudier.Derfor forsøker vi ikke å tallfeste kostnaden av til-takene.

Fagskolene må selv vurdere hvilke utdannin-ger de kan tilby under 30 studiepoeng, som også


oppfyller kvalitetskravene som framkommer i lov-verket og tilhørende forskrifter. På den ene sidenbetyr det at selvakkrediterende fagskoler måbruke ressurser på selvakkreditering, men på denandre siden slipper de å søke om akkreditering.

Dersom fagskolene skal få det resultatbasertetilskuddet øremerket til sin institusjon, vil detpåvirke fylkeskommunenes økonomi. For 2018ble de resultatbaserte tilskuddene fordelt på basisav en gjennomsnittlig produksjon av studiepoengover de tre siste årene. Samlet for alle fylkeskom-munene utgjorde det resultatbaserte tilskuddet125,2 millioner kroner i 2018 (tabell 11.1).

Det resultatbaserte tilskuddet i budsjettet for2019 ble regnet ut på grunnlag av studiepoengsom var avlagt ved fagskolene i det enkelte fylket i2017, og er på 137,4 millioner kroner. Det er enøkning på 8,1 millioner kroner fra 2018 (Kunn-skapsdepartementet, 2018a). Selv om det resultat-baserte tilskuddet til fylkeskommunene for fag-skoleutdanning ikke er betydelige sett i sammen-heng med fylkenes totale budsjett, vil det kunnepåvirke noen fylkers planer likevel.

Kilde: Kunnskapsdepartementet, 2017b

Tabell 11.1 Tilskudd for fagskoleutdanning til fylkeskommunene i 2018

Fylkeskommune Tilskudd (i 1 000 kroner)

Akershus 23 314

Aust-Agder 11 925

Buskerud 33 018

Finnmark 4 049

Hedmark 3 956

Hordaland 96 369

Møre og Romsdal 41 587

Nordland 23 535

Nord-Trøndelag 24 892

Oppland 51 586

Oslo 73 930

Rogaland 54 747

Sogn og Fjordane 15 773

Sør-Trøndelag 36 139

Telemark 31 103

Troms 24 987

Vest-Agder 32 563

Vestfold 16 390

Østfold 29 202

Del IVTiltak for bedre kvalitet


Kapittel 12

Godkjenning av ikke-formell opplæring

Formell utdanning over videregående opplæ-ringsnivå er akkreditert av NOKUT. Direktoratetkan enten akkreditere enkeltemner og utdannin-ger, eller gi lærestedene rett til å akkreditere segselv. Alt i alt skal akkreditering sørge for kvalitet iutdanningen. Når utvalget foreslår å bruke offent-lige midler på formell utdanning, er det medtrygghet om at pengene i det store og hele går tilutdanninger av god kvalitet.

Samtidig er det langt flere som tar ikke-formellopplæring enn formell utdanning. I 2018 deltok 41prosent av befolkingen mellom 22 og 66 år i ikke-formell opplæring. Deltagelsen i formell utdan-ning var bare 16 prosent for personer mellom 22og 59 år (Kompetanse Norge, 2019a).

Utvalget mener at ikke-formell opplæring spil-ler en viktig rolle for å sørge for kompetanse iarbeidslivet. Derfor bør det brukes offentlige res-surser på å stimulere til økt deltagelse i relevantikke-formell opplæring. Det kan imidlertid ikkegjøres uten et system som sikrer kvalitet i tilbu-det.

Utvalget foreslår å utrede en ordning for god-kjenning av ikke-formelle opplæringstilbud. Tilby-dere skal kunne søke om å få tilbud godkjent oggodkjenningsprosessen innebærer at tilbudet vur-deres opp mot en kvalitetsstandard. Et godkjenttilbud vil være et som tilfredsstiller disse kvalitets-standardene. En slik godkjenningsordning børforvaltes av en offentlig etat. I Sverige og Dan-mark et det gjort et betydelig arbeid på detteområdet (se kapittel 5.3.4).


Utvalget legger til grunn at det investeres mindrei kompetanse enn hva som er best for samfunnet.Utvalget foreslår derfor å innføre tiltak som heverdeltagelsen og kvaliteten i både formell utdanningog ikke-formell opplæring.

Samtidig er det en utfordring at tilbudet avikke-formell opplæring i Norge er uoversiktlig.Det er for eksempel 359 foretak med omsetning

på over én million kroner registrert som tilbyderav «en form for undervisning» (BDO, 2019).Utover disse er også mange utenlandske tilbydereav nettutdanninger som Coursera, Harvard X ogMicrosoft Learn. Her finnes mange tilbud, mendet er vanskelig å vite hva som er av god kvalitet.

Utvalget har fått flere innspill fra aktører sometterspør en form for offentlig godkjenning avikke-formell opplæring. Blant annet mener Fleksi-bel utdanning Norge at det er «vesentlig å trekkeinn arbeidsgivere og bransjer for å sikre valide-ring og sertifisering av oppnådd kompetanse»(Fleksibel utdanning Norge, 2019). Norske utdan-ningssentre mener «det bør være mulig å gi andreyrkesgrupper, også på lavere nivå, en type god-kjenning for uformelle fagkurs og kvalifiserings-programmer, en type prikksystem som gir formellkompetanse» (Norske utdanningssentre, 2019).

Flere fylker rapporter om useriøse kommersi-elle aktører på markedet for opplæring før priva-tisteksamen og fagprøve.

Et fylke har rapportert om hele elevkull somstrøk på eksamen som privatist etter teoriopp-læring hos privat tilbyder. Et annet fylke harrapportert om tilfeller hvor folk har betalt dyrtfor undervisning hos en privat tilbyder, når dekunne fått undervisningen gratis hos fylkes-kommunen. Flere fylker har også uttryktbekymring rundt at det tilsynelatende ikke fin-nes noen akkrediteringsordning for de privateaktørene (Utdanningsdirektoratet, 2019a).

På den andre siden finnes det gode tilbud av ikke-formell opplæring som ikke nødvendigvis nårfram i konkurransen med formelle tilbud. Voksen-opplæringsforbundet opplever at «både offentligeog private arbeidsgivere er restriktive med å gikompetansehevende tiltak som ikke er i regi avuniversitets- og høyskolesektoren. Arbeidsgiver-nes restriktive holdning skyldes trolig i stor gradusikkerhet knyttet til om man er pålagt å benytteformelle utdanningsinstitusjoner» (Voksenopplæ-ringsforbundet, 2019).


Utvalget mener det er vanskelig for virksom-heter og individer å navigere i og vurdere kvalite-ten på et så mangfoldig tilbud. Det er også vanske-lig for virksomheter å analysere i hvilken grad dehar behov for formell eller ikke-formell kompetan-seheving. Dette kan gjøres i større grad om denikke-formelle opplæringen blir satt i et bedre sys-tem. Samtidig kan det være krevende for arbeids-givere å vite hvilken kompetanse arbeidssøkerehar, når kompetansen er tilegnet gjennom ikke-formell opplæring.

Nav kjøper tjenester fra tilbydere av ikke-for-mell opplæring. Direktoratet brukte 1,5 milliarderkroner på opplæringstiltak i 2017 (Nav, 2017). Avdet var 749 millioner kroner til arbeidsmarkeds-opplæring (AMO). I 2018 var det 1 356 leverandø-rer av AMO. Utvalget erfarer at Nav synes det ervanskelig å skille mellom gode og dårlige tilbud.Man må stadig prøve seg fram for å finne hvilkekurs som faktisk fungerer (Grødem & Aspøy,2013).

Utvalget mener det er problematisk å brukestore, offentlige midler på ikke-formell opplæring,hvis myndighetene ikke får vurdert kvaliteten påtilbudet.

12.1.1 Mål

Utvalget foreslår at det iverksettes et arbeid med åetablere et system for godkjenning av ikke-formellkompetanse. Et slikt system kan gi en form forkvalitetssikring som åpner for å bruke offentligemidler på tiltak for å stimulere til økt deltagelse iikke-formell opplæring.

I tillegg ønsker utvalget å gjøre markedet forikke-formell opplæring mer oversiktlig. Det vilgjøre det enklere for potensielle kunder å orien-tere seg. Samtidig blir det lettere å kommunisereegen kompetanse til arbeidsgivere fordi ikke-for-mell kompetanse vil få et gjenkjennelig kvalitets-stempel. Det vil igjen bidra til å heve statusen tilikke-formell opplæring, og gjøre det til et reeltalternativ til formell utdanning.

Utvalget ønsker også å kvalitetssikre tilbyderefor offentlige kunder som for eksempel Nav. Detkan gi mer effektiv offentlig ressursbruk.

Ordningens kvalitetskriterier kan legges tilgrunn for og bidra til å forenkle og standardisererealkompetansevurdering.

Alt i alt mener utvalget tiltaket vil bidra til atdet blir mer attraktivt for individer og virksomhe-ter å investere i ikke-formell kompetanse. Utval-get ønsker også å heve kvaliteten og relevansenpå ikke-formell opplæring.


Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslanglæring (NKR) er en oversikt over alle nivåene iformell utdanning i Norge, og viser hvordanutdanninger er plassert i forhold til hverandre.Rammeverket gir en generell beskrivelse av hvakandidater på de ulike nivåene skal kunne.

I 2013 ble det oppnevnt et partssammensattutvalg for å foreslå hvordan opplæringstilbudutenfor det formelle utdanningssystemet kan inn-plasseres i NKR (Ellertsen, 2015). Utvalget komikke til enighet og avga en delt innstilling. Det varsplittet syn på sentrale spørsmål, som formålet medNKR, og behovet for å kunne innplassere kvalifi-kasjoner fra ikke-formell opplæring i NKR. Detvar også delte meninger om hvordan en ny ord-ning best bør utformes.

Det har ikke kommet politiske tiltak for å inn-lemme ikke-formell opplæring i NKR i etterkantav utvalget. Temaet blir heller ikke tatt opp iNasjonal kompetansepolitisk strategi (Regjerin-gen, 2017a). Imidlertid ønsker flere av partene iarbeidslivet fortsatt at ikke-formell kompetanseskal innlemmes i NKR (se kapittel 5).

Tolv europeiske land bruker samme standardfor godkjenning av ikke-formell opplæring som degjør for formell utdanning (Cedefop, 2017a). Deter blant annet Sverige, Storbritannia, Nederlandog Irland. I Sverige kan ikke-formell opplæring bliinnplassert i NKR, og i Danmark vil det fra høsten2019 være mulig å søke om innplassering (sekapittel 5.3.4).

Flere yrkesgrupper har offentlige godkjente til-bydere av ikke-formell opplæring innenfor sitt fag-felt. Det er gjerne yrker hvor staten stiller krav tilregelmessig opplæring, som eiendomsmegler, legeog advokat. Eiendomsmeglere er for eksempelpålagt å ta minst 15 timer opplæring i løpet avsykluser på to år (Rundskriv 6/2012). Det erFinanstilsynet som er regulerende myndighet foryrkesgruppen. NOKUT-akkrediterte utdanningsin-stitusjoner, samt arbeidstagerog arbeidsgiverfore-ninger er offentlig godkjente tilbydere. Andrearrangører kan søke Finanstilsynet om å få god-kjent enkeltkurs.

Et annet eksempel på offentlig godkjent opplæ-ring er mesterbrevutdanningen. Mesterbrev erregulert i en egen lov og forvaltes av Mesterbrev-nemda (Mesterbrevloven, 1986). Mesterbrev-nemda bestemmer innholdet i mesterutdanningenog tildeler mesterbrev (Mesterbrev.no, 2018).Nemda er oppnevnt av Nærings- og fiskerideparte-mentet og består av ni medlemmer fra NHO og LO.Det er en utdanning i grenseland mellom formell


og ikke-formell opplæring. På den ene siden blirmesterbrev lovregulert av myndighetene, på denandre siden er ikke utdanningen en del av NKR.

Kompetansepluss er en offentlig tilskuddsord-ning som gir støtte til ikke-formell opplæring igrunnleggende ferdigheter. Opplæringstilbydereog virksomheter må sammen søke om støtte tilkurs. Tilbydere kan søke Kompetanse Norge omå bli godkjent (Kompetanse Norge, 2018b). Det eret kvalitetsstempel som blant annet gjør det let-tere for virksomheter å inngå et samarbeid meden opplæringstilbyder. For å bli godkjent må tilby-der oppfylle en liste på 32 punkter.


Utvalget mener det er behov for en godkjennings-ordning for tilbud av ikke-formell opplæring. Detbør gjøres en utredning av hvordan en slik ord-ning skal utformes.

Utvalget mener ordningen bør forvaltes av enoffentlig etat og at det er effektivt om forvaltnin-gen av ordningen kan legges til eksisterendestrukturer. Det vil være en styrke om systemetkan legges til grunn for godkjenninger inn ioffentlige støtteordninger som Program forarbeidslivsdrevet kompetansebygging (se kapit-tel 9) og Lånekassen. Utvalget mener at tilbyderebør betale et gebyr for å bli godkjent, og at dettebør settes slik at det i stor grad finansierer god-kjenningsordningen. Kvalitetskriteriene må utfor-mes på en måte som hindrer ensretting i tilbudetog som ikke er til hinder for innovasjon i utviklingav nye tilbud.

Kompetanse Norge har fått i oppdrag av Kunn-skapsdepartementet å utrede behovet for en digi-tal plattform for etter- og videreutdanning (sekapittel 8.5.3). Om en slik plattform blir etablertkan godkjenningsordningen knyttes til den. Platt-formen kan både brukes til å søke om godkjen-ning for tilbud om ikke-formell opplæring, og til åvise godkjente tilbud.

Utredningen bør for øvrig avdekke følgendemomenter:– Hvilke kvalitetskriterier som skal ligge til grunn

for godkjenning. Det må avklares om kurseneskal ha læringsutbyttebeskrivelser. Det ermulig å stille krav til blant annet underviserneskompetanse, sluttevaluering av deltagere ograpportering.

– Om godkjente kurs skal innplasseres i Nasjonaltkvalifikasjonsrammeverk (NKR). Hvis god-kjente kurs skal inngå i NKR må de ha lærings-utbyttebeskrivelser. Innpass i NKR kan hevestatusen til tilbud, og gjør det mulig å sammen-

ligne nivået på den ikke-formelle opplæringenmed det formelle utdanningstilbudet. Det kanogså gjøre det lettere å kommunisere kompe-tanse internasjonalt.

– Om deltagelse i godkjente tilbud skal kvalifiseretil of fentlige støtteordninger. Tilgang på lån ogstipender vil gjøre det lettere og mer lønnsomtå ta opplæring. Det vil trolig øke deltagelsen.

– Om og eventuelt hvordan utenlandske tilbydereskal inkluderes. Det er mange utenlandske leve-randører av nettutdanning og flere av tilbudenekan være relevante for norsk arbeidsliv. Åinkludere utenlandske tilbud i ordningen vilpotensielt kunne øke omfanget av godkjentekurs betydelig.

– Om det skal være mulig med forhåndsgodkjen-ning av enkelte typer tilbud. For eksempel vildet være aktuelt å la ikke-formell opplæring til-budt av akkrediterte offentlige utdanningstil-bydere i Norge og Norden, samt anerkjenteutenlandske universiteter, være forhåndsgod-kjent.

– Hvilket mål som skal gis for aktivitetsomfang.Ordningen kan i tillegg til å si noe om nivået pået tilbud, si noe om omfanget av opplæringenslik studiepoeng gjør for formell utdanning.Det kan være hensiktsmessig å bruke et annetbegrep enn studiepoeng, men det bør reflek-tere det samme. Et slikt mål for aktivitetsom-fang må ligge til grunn om godkjente tilbudskal kvalifisere for økonomiske støtteordnin-ger med lån eller stipend.

– Hvilke avgrensinger som skal legges inn motinternopplæring i bedrifter, og om slik opplæringskal kunne godkjennes. Det må avklares om detskal være krav om at godkjente tilbud tilbys i etåpent marked.


Det forventes at et system for godkjenning vilmedføre at tilbyderne tilpasser seg ordningenskvalitetskriterier og at det bidrar til å heve kvalite-ten på opplæringen.

Det blir mer attraktivt for individer og virk-somheter å investere i ikke-formell kompetansenår tilbudene er kvalitetssikret. Det kan bidra til åøke deltagelsen i livslang læring.

En offentlig og digitalt tilgjengelig oversiktover kvalitetssikret opplæring gir et oversiktlig til-bud for potensielle deltagere. Tilbud som er inn-plassert i ordningen vil ha en beskrivelse av nivåog omfang. Det gjør det lettere for nye arbeidsgi-vere å forstå hvilken kompetanse arbeidssøkeremed ikke-formell kompetanse har.


Ordningens kvalitetskriterier kan også leggestil grunn for realkompetansevurderinger. Det kanbidra til å få en form for standardisering og effekti-visering av disse vurderingene. Det blir altså let-tere å realkompetansevurdere når det finnes fellesmetodikk for å kvalitetssikre ikke-formell opplæ-ring.

Nav og andre offentlige kunder får hjelp til åkvalitetssikre kursene de kjøper. Det er effektivi-serende og kan øke kvaliteten på det som kjøpesinn.

Godkjenningen vil innebære økte kostnaderfor tilbydere, både gjennom ressursene som kre-ves for å søke og eventuelle avgifter som knyttestil ordningen. Det kan medføre at tilbydere økerprisen for deltagere.

12.1.5 Iverksetting

Utredningen av godkjenningsordningen bør gjø-res av en offentlig aktør, som NOKUT eller Kom-

petanse Norge. Navs tiltak vil kunne dra sværtgod nytte av en godkjenningsordning, og Nav børderfor være en sentral aktør i utredningen. Par-tene i arbeidslivet bør også involveres i arbeidet.


Kostnaden for myndighetene avhenger av hvoromfattende utredningen skal være. Vi anslår atdette er en utredning som vil koste minst fem mil-lioner kroner. Det gir omtrent seks årsverk (sesats for årsverk i vedlegg 4). Den offentlige aktø-ren som gjennomfører utredningen kan derfor blinødt til å utvide sin kapasitet med seks årsverk.


Kapittel 13


At et utdanningstilbud holder høy kvalitet og errelevant for deltageren handler ikke bare om fag-lig innhold, men om læringsprosessen, lærings-opplevelsen og læringsutbyttet. Det handler ogsåom form og tilgjengelighet. Digitalisering og tek-nologiutvikling gir nye muligheter for hvordanutdanning og opplæring kan utformes, tilpassesog tilbys.

Kunnskapsgrunnlaget understøtter at norskevirksomheter i varierende grad mener at det fin-nes et tilbud som svarer på deres behov (se kapit-tel 3). At et tilbud er relevant har flere aspekter.Det handler om at det faglige innholdet i tilbudetdekker kompetansebehovet i virksomheten og dethandler om hvilken pris man må betale for opplæ-ringen. Tilbudets form er en del av kostnadsvur-deringen – når og hvor tilbudet er tilgjengelig ogom omfanget er forenelig med virksomhetensdaglige drift. Deltagelse som innebærer mindrefravær fra jobb gir mindre forstyrrelser for drifteni virksomheten. Utvalget foreslår flere tiltak somsamlet adresserer disse aspektene.

I kapittel 9 presenteres forslag til tiltak som errettet inn mot utvikling av nye tilbud, i et samspillmellom tilbydere og etterspørrere av opplæring.Tiltaket som foreslås har ingen begrensningereller føringer på faglig innhold eller form på tilbu-det. I tiltakene presentert i kapittel 10 og 11 fore-slår utvalget endringer som gir fagskoler og UH-sektoren insentiver til å tilby utdanning i mindremoduler, som kan settes sammen til en grad hvisman ønsker det. Det vil kunne bidra til en studie-belastning som er mer forenlig med det å være ijobb.

I dette kapittelet foreslår utvalget en egen sat-sing på å ta i bruk ny teknologi for å utvikle digi-tale opplærings- og utdanningstilbud som er flek-sible med hensyn til tid og sted. Utvalget foreslåret søknadsbasert program hvor tildeling skjeretter konkurranse. Programmet skal gi støtte tilprosjekter som tar i bruk ny teknologi og digitaleløsninger for å utvikle nye modeller for distribu-sjon og leveranse av opplæring og utdanning. Pro-

grammet skal også støtte metodisk og pedagogiskutviklingsarbeid som tar i bruk ny teknologi.

Utvalget foreslår at det utlyses 35 millionerkroner årlig over en periode på fire år.


Behov for fleksible opplæringstilbud

Hvorvidt virksomheter opplever opplæringstilbu-dene som finnes som fleksible med hensyn til tidog sted har konsekvenser for ansattes deltagelse.Resultater fra Kompetanse Norges Virksomhets-barometer i 2017 viser at en del virksomheter larvære å sende sine ansatte på opplæring dersom til-budet ikke er tilstrekkelig fleksibelt med hensyntil tid. Holte (2017) finner at små virksomheter istørre grad enn store virksomheter mener at pri-sen er for høy. De er også overrepresentert blantde som ikke har hatt noen ansatte på opplæring.Opplæringstilbud som er fleksible med hensyn tiltid og/eller sted er en måte å imøtekomme dissehindringene for deltagelse.

At tilbudet er forenlig med at personer er iarbeid er avgjørende for både virksomheter ogindivider. Langset & Vinland (2015) forklarer atsterk driftsorientering og små interne ressurserhos små og mellomstore bedrifter kan leggebegrensinger på prioritering av deltagelse i kom-petansehevingstiltak. I mange tilfeller må bedrif-ten ha en vikar dersom en ansatt skal på kurs, ogkostnadene ved dette kan være krevende. Forenkeltmennesket vil et fleksibelt tilbud gi øktemuligheter for deltagelse ved å redusere behovfor livsopphold og gi den enkelte større frihet til åtilpasse deltagelsen til sin livssituasjon.

Norges geografi og næringsstruktur gir noensærlige utfordringer for kompetanseutviklinglokalt. Den geografiske avstanden til aktuelle opp-læringstilbydere kan være stor og den lokaleetterspørselen ikke tilstrekkelig til å utløse etstedsbasert tilbud. Utvalget mener at fleksibilitet itilbud også innebærer å svare på lokale behov ved


at tilbud fra de mest relevante miljøene blir tilgjen-gelig over hele landet.

Utvalget har mottatt flere innspill som vektleg-ger behovet for fleksible tilbud (Fleksibel Utdan-ning Norge, 2019; Tekna, 2019; Den norske veteri-nærforening, 2019).

Behov for utviklingsarbeid

Med digitalisering og nye teknologiske løsningeroppstår muligheter for å øke arbeidslivsrelevan-sen i opplæringstilbudet og for å gjøre tilbud merfleksible og tilgjengelige. Ny teknologi bidrar tiløkte muligheter for å utforme varierte og studen-taktive læringsformer, og kan åpne for bedre til-passet og målrettet læring selv for større grupper.Det pekes på potensielt sterke koblinger mellomdigitalisering og utdanningskvalitet, spesielt der-som teknologibruken kombineres med en ellerannen form for lærerstøtte eller interaksjon stu-dentene imellom (Teknologirådet, 2018).

En systematisk kartlegging av studier som harundersøkt effekten av IKT i utdanning viser at deter den pedagogiske bruken av teknologien somvirker positivt på læringsopplevelse og læringsut-bytte, ikke teknologien i seg selv (Morgan mfl.,2016). Forskningen viser at teknologi blir enlæringsfremmende del av undervisningen når denbrukes som del av et gjennomtenkt undervis-ningsopplegg med opplæring av ansatte, klaremål, planer for undervisningen, oppgaver oglæringsressurser som er tilpasset undervisnin-gens mål.

Til tross for nytteverdien digitalisering poten-sielt kan bidra med, er bruken av digitale lærings-ressurser i høyere utdanning i Norge begrenset.Det påpekes som en utfordring at digitale verktøyførst og fremst brukes til administrasjon og distri-busjon av læringsinnhold, og ikke til hensiktsmes-sig pedagogisk bruk – som støtte til læring (Nor-gesuniversitetet, 2018). I sitt innspill til utvalgettrekker Diku fram at mange av søknadene og flereav prosjektene som fikk støtte i utlysningen av timillioner kroner til fleksible videreutdanningstil-bud i digital kompetanse høsten 2018 (Regjerin-gen, 2018c) er rent samlingsbaserte, og ikkebasert på digitale læringsformer (Diku, 2019b).Tømte mfl. (2015) finner også at prosessen med åtilpasse tilbud til format på nett går tilsynelatendetregt, og synes å være svakt forankret i strategierog på ledelsesnivå i UH-sektoren og i de offentligefagskolene.

Behov for sterkere virkemidler

Selv om den teknologiske utviklingen gir mulighe-ter for utdanningsinstitusjonene når det gjelderdigitalisering generelt, og spesielt i utviklingen avutdanningene og læringsprosessene, skjer ikkedette automatisk. MOOC-utvalget (NOU 2014: 5)mente at nasjonale myndigheter måtte legge tilrette for økt digitalisering av høyere utdanninggjennom nasjonale tiltak som skulle støtte opp ominstitusjonenes arbeid med utvikling av MOOC(Massive Open Online Courses). Utvalget foresloen satsing på 130–380 millioner kroner årlig overen femårs periode. Det har bare i begrenset gradblitt fulgt opp av myndighetene.

I handlingsplanen for Digitaliseringsstrategienfor universitets- og høyskolesektoren understre-kes det at målene i strategien og handlingsplanenikke står i forhold til hvor mye ressurser som fin-nes i sektoren:

Målbildene fra digitaliseringsstrategien erambisiøse og omfattende. Handlingsplanenbeskriver det totale omfanget av initiativ som ernødvendig for å realisere målene. Realiseringav alle disse krever vesentlig mer ressurser ogstørre kapasitet enn det sektoren rår over. Hen-sikten med å gi en samlet oversikt, og dermedmer enn det sektoren kan gjennomføre i plan-perioden, er å sette initiativene i en helhetligramme. Flere av initiativene forventes å tavesentlig lengre tid å realisere enn planperio-den (Unit, 2019).

Det er kostnadskrevende å utvikle og oppdateredigitale tilbud. Høyskolen Kristiania beregnet foreksempel at det å oppgradere hele deres video-base med undertekster for å oppfylle nye krav ilovverket for universell utforming ville kreveomlag fire årsverk (Høyskolen Kristiania, 2016).

13.2 Mål

Utvalget mener at UH-sektoren og fagskolene istørre grad bør drive utvikling som tar i bruk nyteknologi, i undervisning, i pedagogikk og i distri-busjon av tilbud. Potensialet for å øke omfanget ogkvaliteten av dette begrenses i dag av flere for-hold, blant annet av at utdanningsinstitusjoneneog det øvrige virkemiddelapparatet har for litemidler til å utvikle denne type utdanningstilbud. Ifinansieringssystemet for UH-sektoren finnes det idag ikke insentiver som er direkte rettet inn motdigitalisering, hverken mot å ta i bruk ny tekno-


logi for nye læringsprosesser eller mot distribu-sjon av utdanning.

Det overordnede målet med tiltaket er å øketilbudet av fleksibel opplæring og utdanning. Medet «fleksibelt» tilbud menes her et tilbud som erhelt digitalt, og som kan tas hvor og når man vil.Målsettingen skal oppnås gjennom å støtte pro-sjekter som tar i bruk ny teknologi og digitale løs-ninger for å utvikle nye modeller for distribusjonog leveranse av opplæring og utdanning. Tiltaketskal både rettes mot generelt, metodisk og peda-gogisk arbeid som har overføringsverdi til mangefag og emner, og mot utvikling av avgrensede til-bud.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å opp-rette en konkurransearena hvor tilbydere av opp-læring og utdanning kan søke om utviklingsmid-ler til denne typen arbeid.

13.3 Dagens situasjon

Norgesuniversitetet ble opprettet i 2000 som endel av Kompetansereformen (St.meld. nr. 42(1997–98)). Organisasjonen har hatt som et avsine formål å stimulere til utvikling og bruk avdigitale læringsformer, og har finansiert utvik-lingsprosjekter rettet mot dette. Fra 2004 har Nor-gesuniversitetet delt ut mellom ti og tolv millionerkroner årlig til prosjekter i høyere utdanning (Sol-lien & Båtsvik, 2009).

Innenfor Dikus virkemiddelapparat finnesflere andre ordninger for kvalitetsutvikling i høy-ere utdanning. Den største av disse, ordningenmed Sentre for fremragende utdanning, har enoverordnet innretting mot kvalitetsutvikling avundervisning, og har ikke spesifikke krav om foreksempel utvikling av digital kompetanse ellerdigitalisering av utdanning. De enkelte sentrenehar stor frihet i vinkling og utforming, og det ervanskelig å koble målrettede satsinger inn i denneordningen. Diku-programmet «Digitalisering forlæring i høyere utdanning», som gir støtte tilutforsking og utvikling av pedagogisk praksisgjennom digitale eller nettstøttede former forundervisning og læring, har varslet en utlysningpå tolv millioner kroner i 2019 (Diku, 2019a).

Utvalgs vurdering er at bare en forholdsvisliten del av Dikus virkemidler er innrettet motutviklingsarbeid med høyt fokus på digitaliseringog teknologi, og utviklingsarbeid som svarer påarbeidslivets og distriktenes behov for distribuertutdanning. Diku påpeker forøvrig at det å ta i brukdigital teknologi for læring krever ekstra ressur-ser til utvikling (Diku, 2019b).

For å realiseres målene i «Digitaliseringsstra-tegi for universitets- og høyskolesektoren 2017–2021» (Kunnskapsdepartementet, 2017a) har Unitutarbeidet en handlingsplan for perioden 2019–2021 (Unit, 2019). I denne planen er «Framtidenslæringsprosesser» en prioritert satsing som blantannet omfatter nye digitaliserte lærings- og vurde-ringsformer som understøtter livslang læring ogdigital mobilitet. Handlingsplanen viser til atDikus virkemiddelapparat er det som skal støttesatsingen på framtidens læringsprosesser. Utval-gets vurdering er at de tilgjengelige virkemidlenesynes begrenset sett i forhold til strategiens oghandlingsplanens ambisjoner.

I januar 2018 begynte en betydelig treårig sat-sing på digitalisering i grunnskolelærerutdannin-gen. I alt fem lærerutdanningsinstitusjoner ble til-delt 89,6 millioner fra daværende Norgesuniversi-tetet for å gjennomføre prosjektet (Utdanningsdi-rektoratet, 2018b). De fem institusjonene samar-beider med Utdanningsdirektoratet om å utviklefelles ressurser, utnytte kompetansen mellom defem institusjonene, og bidra til erfaringsdelingmellom institusjonene og de andre lærerutdan-ningsinstitusjoner i Norge. Denne satsingen, ogde erfaringene som gjøres i prosjektene, kan haoverføringsverdi til arbeidet med digitalisering avutdanning generelt. Prosjektet viser dessuten atdet har vært politisk vilje til å satse på digitalise-ring i grunnskolen. Virkemidlene som Diku for-valter, og som er ment å støtte opp under en ambi-siøs handlingsplan for digitalisering i høyereutdanning, er til sammenligning beskjedne.


Utvalget foreslår at tiltaket innrettes som en kon-kurransearena hvor opplærings- og utdanningstil-bydere kan søke støtte til følgende typer utvik-lingsprosjekter:– Prosjekttype 1, Modell- og metodeutvikling: Bruk

av ny teknologi til utvikling av nye modeller ogmetoder for læringsprosesser, og for å levereog distribuere opplæring og utdanning. Leve-ransen i prosjektet er nye digitale verktøy, løs-ninger eller plattformer for læringsprosessereller distribusjon.

– Prosjekttype 2, Utvikling av nye fleksible tilbud:Utvikling av nye tilbud som bruker ny tekno-logi i læringsprosesser eller modeller for distri-busjon. Leveransen i prosjektet er et nytt digi-talt tilbud. Prosjektet kan også omfatte en vissutprøving med deltakere.


– Prosjekttype 3, Digitalisering av eksisterende til-bud: Innebærer å gi hele eller deler av et eksis-terende tilbud en ny og digital form på lærings-prosessen og distribusjon av opplæringen.Leveransen i prosjektet er at et eksisterende til-bud får ny form.

En prosjektsøknad kan inneholde én eller flere avprosjekttypene over. Programmet er ikke ment tilå støtte varig drift av tilbudene. Det forutsettes atresultatene av prosjektene rettet mot modell- ogmetodeutvikling gjøres offentlig tilgjengelig slikat andre miljøer kan dra nytte av og bygge viderepå det som utvikles i prosjektene. Det forutsettesvidere at prosjekttype 1 innebærer utvikling av nyeløsninger og at prosjekttypene 2 og 3 innebæreranvendelsen av disse løsningene gjennom å koblede med et faglig innhold.

Utvalget mener at programmet må favne bre-dere enn tilbydere av høyere utdanning, ogønsker at programmet også rettes mot tilbyderepå fagskole- og videregående skole-nivå. Utvalgetser verdien i at programmet kan omfatte visse til-bydere av ikke-formell opplæring. En stor virk-somhet som er langt fremme på teknologifrontener et eksempel på en relevant søker til program-met. I kapittel 12 foreslår utvalget en utredning aven godkjenningsordning for ikke-formell opplæ-ring. Fram til en godkjenningsordning kommer påplass, må det utarbeides egne kvalitetskrav tilslike tilbydere innenfor programmet.

Oppsummert mener utvalget at følgende grup-per tilbydere av opplæring og utdanning skalkunne søke programmet om midler:– universiteter– høyskoler og vitenskapelig høyskoler– fagskoler– videregående skoler– aktører innenfor ikke-formell opplæring

Utvalget ønsker at programmet skal ha en tydeliginnretting mot arbeidslivets behov for fleksibelopplæring og utdanning. Utvalget mener at det iarbeid med digitalisering og å ta i bruk ny tekno-logi, er verdifullt med tverrfaglige samarbeid ogat institusjonene samarbeider med arbeidslivet.Tildelingskriteriene bør derfor utformes slik atprosjekter som involverer konsortier med flere til-bydere, fagområder eller samarbeid med arbeids-livet skal prioriteres. Utvalget mener at tildelings-kriteriene bør gi uttelling for samarbeidskonstella-sjoner som inkluderer virksomheter som levererlæringsteknologi («edtech»).

Utvalget foreslår at det lyses ut 35 millionerkroner pr. år over en fireårs periode. Det bør

åpnes for at prosjektene som søker støtte kan havarierende omfang og lengde. Utvalget foreslår atde lengste prosjektene får tre års varighet, men atdet vektlegges at prosjektene skal ha årlige leve-ranser. Det bør tilstrebes en balanse mellom småog store prosjekter i porteføljen, mellom prosjek-ter fra ulike typer tilbydere og ulike fagområder.

Løsninger for gjennomføring av digital vurde-ring er en forutsetning for å etablere heldigitaleutdanningstilbud. En digital vurdering innebærerblant annet et behov for å verifisere identiteten tilden som avlegger eksamen. Teknologiutviklingfor digital eksamen ivaretas av Units digitalise-ringsarbeid (Unit, 2019) i samarbeid med institu-sjonene og tiltaket omfatter derfor ikke denneproblematikken.

Det foreslåtte tiltaket favner bredere ennDikus eksisterende program «Digitalisering forlæring i høyere utdanning» ettersom det rettesmot langt flere typer tilbydere. Dikus program hartil nå hatt en tydeligere pedagogisk innretting ogskal fremme prosjekter som utforsker og utviklerpedagogisk praksis. Målsettingen for det fore-slåtte tiltaket er i hovedsak å støtte utvikling somleder til nye løsninger og nye tilbud.


Det er forventet at tiltaket på sikt vil bidra til etstørre tilbud av opplæring og utdanning som tar ibruk ny teknologi og digitale løsninger for læring,gjennomføring og distribusjon. Programmet vil haen overføringsverdi til kurs og emner utover desom inngår i programmet. Overføringsverdien eret resultat av økt interesse og kompetanse forbruk av digitale løsninger i undervisningen, samttilgjengeliggjøring av metoder, modeller og verk-tøy som blir utarbeidet i programmet. På sikt vildet bli et større tilfang av heldigitale tilbud omopplæring og utdanning. Det muliggjør økt delta-gelse for individer og virksomheter. Geografiskfleksibilitet åpner også for nye samarbeids- oggjennomføringsformer mellom institusjoner somkan bidra til andre opplæringstilbud enn hva vihar i dag.

For enkelte typer tilbud vil digitale løsningerinnebære at det ikke lenger vil være begrensnin-ger knyttet til antall deltagere. Det vil være muligå oppskalere tilbudet til å dekke etterspørselen.Utvalget vil påpeke at dagens finansieringssystemikke er tilpasset heldigitale tilbud som kan opp-skaleres til et ubegrenset antall deltagere. Enutvikling i retning av flere heldigitale tilbud med-fører at finansieringssystemet må tilpasses nye


læringsformer, og at det etableres nye forret-ningsmodeller for utdanning. I kapittel 10 tarutvalget til ordet for at finansieringssystemet forUH-sektoren bør gjennomgås og tilpasses fleksi-ble tilbud og livslang læring.

13.6 Iverksetting

Utvalget anbefaler at strukturer som allerede fin-nes benyttes til å administrere ordningen ogmener det er forenelig med tiltakets målsetting.Diku og Kompetanse Norge er direktorater somhar ansvar for tilsvarende, og til en viss grad kom-plementære, forvaltningsoppgaver.

I kapittel 9 foreslår utvalget å opprette et pro-gram for å støtte utvikling og drift av nye tilbudgjennom et samarbeid mellom tilbydere og etter-spørre av kompetanseutvikling. Iverksetting av til-taket som er beskrevet i dette kapitlet bør ses isammenheng med tiltaket som er beskrevet ikapittel 9, både med hensyn til hvem som forval-ter ordningen og en eventuell samordning av pro-grammene.

Utvalget foreslår at programmet lyser ut mid-ler gjennom årlige utlysninger.


Den offentlige aktøren som tildeles forvaltnings-ansvaret vil få noe større oppgaver enn i dag.Både Diku og Kompetanse Norge har imidlertidsystemer for denne typen forvaltning og er godtrustet for å ta imot oppgaven. Forslaget vil derforikke ha administrative konsekvenser utover etbehov for noe øket kapasitet hos forvalter av pro-grammet.

Totale kostnader for tiltaket er anslått til 147millioner kroner. Til grunn er lagt at en årlig utlys-ning på 35 millioner kroner over fire år, og årligeadministrasjonskostnader på inntil 5 prosent av til-delingene. Administrasjonskostnader på 1,8 milli-oner kroner i året tilsvarer omtrent to årsverk.

Utvalget foreslår at programmet finansieresgjennom en omdisponering av midler knyttet tiletablerte virkemidler. Dikus program «Digitalise-ring for læring i høyere utdanning» har en årligramme på om lag tolv millioner kroner og har enprofil som samsvarer godt med deler av program-met. Fordi utvalgets forslag også retter seg motaktører utenfor høyere utdanning, foreslår utval-get at programmet årlig tilføres ti millioner kronerfriske midler. Utvalget foreslår at de resterendemidlene hentes fra regjeringens opptrappingsplanfor kvalitet i høyere utdanning som har en fore-slått ramme på 250 millioner (Regjeringen, 2018f).


Del VTiltak for økt tilgang


Kapittel 14

Støtte til kompetanseinvesteringer

14.1 Lånekasse for livslang læring

Siden opprettelsen i 1947 har Lånekassen værtmed å sikre like muligheter til utdanning i Norge.Utvalget har gjennomgått Lånekassens ordningerfor høyere og annen utdanning1 og vurdert disseopp mot målsettingen om at vi skal lære hele livet.Utvalgets oppfatning er at Lånekassen først ogfremst er tilpasset unge som utdanner seg på hel-tid, og er lite egnet for godt voksne arbeidstagere,som gjerne har flere forpliktelser enn de unge.Hvis de skal velge vekk jobb og fritid til fordel forutdanning, trenger de å få støtte til korte kurs somkan tas ved siden av jobb. I tillegg trenger de inn-tektssikring som er høyere enn det Lånekassentilbyr i dag, og som gir mer støtte ved høyerealder.


Lånekassens ordninger er først og fremst utvikletfor heltidsstudenter og grunnutdanning. Detteformålet ser man igjen i regelverket, for eksempelved at det stilles krav til minst 50 prosent studiebe-lastning, og ved at stønadsnivået er lavt sammen-lignet med inntektsnivået for arbeidstagere. Forstudenter ved fagskoler og i høyere utdanning ermaksimal årlig studiestøtte i studieåret 2019–2020121 200 kr. Da ser man bort ifra forsørgerstipendog skolepengelån. Det er omtrent 23 prosent avmedianinntekten for heltidsansatte (SSB, 2018).Utvalget mener Lånekassen er dårlig tilpasset enmodell der vi skal lære hele livet og jobbe under-veis. Flere av innspillene utvalget har mottattdeler utvalgets syn (Tekna, 2019; Fleksibel utdan-ning Norge, 2019; Akademikerne, 2019).

De største begrensningene for Lånekassenmed tanke på livslang læring er som følger:1. lav studiestøtte i forhold til vanlig arbeidsinn-

tekt

2. krav om at søkere har minst 50 prosent studie-belastning

3. krav om at utdanningen må vare minst ettsemester

4. maksimalt åtte år med studiestøtte5. dårlige lånemuligheter for personer over 45 år6. krav om at søkere tar formell utdanning

14.1.2 Mål

Utvalget ønsker at Lånekassen skal gi inntektssik-ring som monner, til alle som tar utdanning, uav-hengig av alder og studiebelastning. I dagens sys-tem får ikke etablerte voksne nok støtte til å sikrelivsopphold. Samtidig er regelverket mer gunstigfor studenter i lange utdanningsløp som studererpå heltid. Det er ikke forenelig med ønsket omlivslang læring. Derfor foreslår utvalget en rekkeendringer i Lånekassen.

Utvalget ønsker at Lånekassen skal gi studie-støtte til deltagere i ikke-formell opplæring. Ikke-formell opplæring er den vanligste formen forlæring ved siden av arbeidslivet, og utvalgetmener ikke-formell opplæring er like viktig somformell utdanning for å sikre at folk har kompetan-sen de trenger. Utvalget foreslår i kapittel 12 åopprette en godkjenningsordning for ikke-formellopplæring. Deltagere hos godkjente tilbydere kanblant annet kvalifisere til studiestøtte i Lånekas-sen. Størrelsen på studiestøtten bør i så fall vari-ere med studiemengden slik den gjør for formellutdanning. Samtidig bør studiestøtten for ikke-for-mell opplæring være lavere enn studiestøtten forformell utdanning, for gitte nivåer av studiebelast-ning. Det er fordi kravene til kvalitet på ikke for-mell-opplæring er lavere enn for formell utdan-ning.

Utover det har ikke utvalget konkretisert hvor-dan studiestøtte for ikke-formell opplæring børutformes. I resten av dette kapitlet blir derfor ikkeutforming av studiestøtte for ikke-formell opplæ-ring omtalt. Det blir heller ikke utredet konse-kvenser av tiltaket.

1 Se Lånekassens nettsider for en liste over hva som omfat-tes av høyere og annen utdanning



Lånekassen er statens virkemiddel for å gi inn-tektssikring til studenter. Det gir i studieåret2019–2020 tilgang på et usikret lån på opptil121 200 kr i året. For studenter i høyere utdanningstrykes 25 prosent av støtten hvis man beståreksamen. Ytterligere 15 prosent strykes hvis manbestår en grad. For fagskolestudenter strykes 40prosent ved bestått eksamen.

Åtte prosent av støttemottagerne i høyereutdanning fikk støtte til utdanning på deltid iundervisningsåret 2017–2018 (se vedlegg 1)(Kunnskapsdepartementet, 2018a). Av de som tarvidereutdanning ved universitet og høyskoler, erdet bare én av seks som benytter seg av Lånekas-sen. Omtrent halvparten av dem har så høy inn-tekt at de ikke har rett til stipend. Det er uklarthvordan man da definerer videreutdanning. Av desom får støtte til høyere utdanning og andreutdanninger som er omfattet av samme regelverk,fikk 19 prosent helt eller delvis bortfall av stipendpå grunn av inntekt, formue eller trygd.

Studiestøtten reduseres gradvis jo færre stu-diepoeng man tar. Av figur 14.1 ser man at det erfem nivåer for støtte, avhengig av hvor mange stu-diepoeng man tar. For å få støtte må man ta minst15 studiepoeng i semesteret. Heltidsstudier gir 30studiepoeng.

Heltidsstudenter får elleve måneders studie-støtte, og deltidsstudenter får ti måneders studie-støtte. Det innebærer ikke bare at heltidsstuden-tene får støtten fordelt over flere måneder, men at

de får mer støtte pr. studiepoeng. For eksempelkan man få 121 200 kr ved heltidsstudier i høyereutdanning i ett år. Det er mer enn dobbelt så myesom de 55 100 kr man får ved 50 prosent studiebe-lastning.

I dagens system kan de fleste få maksimaltåtte år med studiestøtte. Tar man en doktorgrad iutlandet kan man få støtte i tolv år. Hvert semesterman får støtte teller. Det spiller ingen rolle omman tar heltids- eller deltidsutdanning. Hvis manfor eksempel studerer fem år på heltid og tre år påhalvtid, har man brukt opp retten til studiestøtte.

Hvis man er eldre enn 45 år når man avslutterutdanningen sin, kan man ikke ha gjeld hos Låne-kassen på mer enn 500 000 kr. Årsaken er at lånetskal betales tilbake før fylte 65 år. Siden Lånekas-sen gir usikrede lån er det nødvendig å sikre tilba-kebetaling mens folk fortsatt er i arbeidsfør alder.For hvert år over 45 man er ved endt utdanning,blir den totale gjelden man kan ha redusert med 1/20. Det vil si at dersom du er 60 år ved endt utdan-ning, kan du maksimalt ha 500 000 – 500 000 · (15/20) = 125 000 kroner i lån. Tabell 14.2 viser hvormye gjeld man kan ha i Lånekassen etter 45 år, forikke å kvalifisere til ytterligere lån.


Utvalget foreslår å innføre et tilleggslån utover denvanlige studiestøtten. Tilleggslånet er maksimalt80 000 kr i året. Det gjør at studiestøtten kommerover nivået til minimumsytelsene for arbeidsavkla-ringspenger på 2 G (199 716 kr).

Figur 14.1 Prosent studiestøtte pr. studiepoeng, semester

Kilde: Lånekassen, 2019

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34

Pro

sent

Studiepoeng


For å kvalifisere for tilleggslån må man fylle 30år i studieåret man søker støtte for. Utvalget leg-ger til grunn at personer over 30 år har flere øko-nomiske forpliktelser enn yngre aldersgrupper.For å dekke livsopphold må de derfor få mer stu-diestøtte.

Kravet om minimum 50 prosent studiebelast-ning for å få studiestøtte bør fjernes for alle stu-denter. Det samme med kravet om å studereminst ett semester. I stedet foreslår utvalget atman får støtte for alle utdanninger som gir studie-poeng, uavhengig av lengde. Studiestøtten vil ikkelenger øke ved terskelnivåer, men justeres konti-nuerlig etter hvor mange studiepoeng man plan-legger å ta. Maksimal støtte oppnås som før ved30 studiepoeng i semesteret. Når studiestøttenøker proporsjonalt med studiebelastningen, betyrdet at deltidsstudenter får den samme relativeøkningen i studiestøtte som heltidsstudenter fikkda man gikk fra ti til elleve måneders studiestøtte.

Figur 14.2 viser hvilken prosentandel støtteman vil få pr. studiepoeng i semesteret. Figurenkan sammenlignes med figur 14.1, som viserdagens ordning. Ved å gi studiestøtte også forkorte utdanninger vil man sidestille utdanning pådeltid og heltid. Det gir livsopphold i form av lånog stipend også for korte utdanninger. Hvis manskal lære hele livet er det nødvendig å kombinereutdanning med jobb.

Figur 14.3 viser hvor mye studiestøtte mankan få med den nye ordningen. Heltidsstudenterover 30 år får 201 000 kr i studiestøtte med dennye ordningen. Det er som før mulig å få 48 000 kri stipend.

Studenter som for eksempel tar ti studiepoengi løpet av ett år får en sjettedel av beløpet til full-tidsstudenten. Det blir 34 000 kr i studiestøtte,hvorav 8 000 kr er stipend. De samme studentenefår ingenting i dagens system.

Utvalget foreslår at grensen på maksimalt åtteår med studiestøtte utgår. Åtte år er for kort tidhvis man skal lære hele livet. Utvalget ønsker åbruke Lånekassen som inntektssikring for allesom tar utdanning, uavhengig av hvor gamle deer, hvor mye de studerer, eller hvor lenge de harstudert. Da kan det ikke være en grense for hvorlenge man kan få studiestøtte.

En tidsbegrensning uavhengig av studiebelast-ning vil i tillegg favorisere heltidsstudenter. De fårnemlig mer støtte enn deltidsstudenter, selv ombegge grupper bruker like mye av kvoten sin hosLånekassen. Det gir sterkere insentiver til å ta hel-tidsutdanning framfor korte utdanninger vedsiden av jobb. Utvalget ønsker med sitt forslag åsidestille alle typer utdanning.

Likevel er det ønskelig å begrense enkeltper-soners gjeld for å begrense risiko, både av hensyntil den enkelte og av hensyn til myndighetenesrisiko som utlåner. Derfor foreslår vi å fjerne åtte-års-regelen til fordel for et gjeldstak på 6,5 G(649 000 kr). En heltidsstudent som begynner åstudere i 2019, vil ha omtrent 559 000 kr i gjeldetter åtte år. Det er mulig å få langt mer i gjeldhvis man tar skolepengelån, eller av ulike grunnerfår mindre enn 40 prosent av studiestøttenomgjort til stipend.2

Vi setter gjeldstaket over 559 000 kr for å sikremuligheten for et studieløp på samme lengde somi dag – også for de som av ulike grunner opparbei-

Figur 14.2 Prosent studiestøtte pr. studiepoeng, semester, ny ordning

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32

Pro

sent

Studiepoeng


der seg ekstra gjeld. Forslaget balanserer indivi-ders mulighet til å lære hele livet, med Lånekas-sens behov for begrenset gjeld. Hvis man oversti-ger gjeldstaket, kan man betale ned på lånet sittslik at man igjen kvalifiserer til lån i Lånekassen.Så lenge man ikke har gjeld i Lånekassen på merenn 6,5 G kan man låne så mange ganger man vil.Skolepengelån påvirker ikke muligheten til å någjeldstaket. Vi holder skolepengelån utenfor fordivi ikke ønsker å begrense muligheten til å studerei utlandet eller på norske private høyskoler.

Tabell 14.1 viser hvordan heltidsstudenterunder 30 år blir påvirket av gjeldstaket. Tabellenviser hva årlig studielån vil være de neste ti årene,før og etter omgjøring av stipend. Tabellen visertre forskjellige studenter. Den første studenten tarfullt lån og får hele lånet omgjort til stipend. Hanvil nå gjeldstaket etter 8,5 år. Den nye ordningengjør at han kan få studiestøtte over lengre tid enn idag. Den andre studenten tar også fullt lån, menfår bare 25 prosent omgjort til stipend fordi hanikke fullfører grader. Han vil nå gjeldstaket etteromtrent 7 år. Den nye ordningen gjør at han kanfå studiestøtte over kortere tid enn i dag. Dentredje studenten tar fullt lån, men får ingenting istipend. Han når gjeldstaket etter omtrent 5 år.

I virkeligheten vil de fleste studenter befinneseg et sted mellom disse tre ytterpunktene. Noen

vil uansett få rett til mer studiestøtte enn i dag,andre vil få rett til mindre.

Lånekassen har månedlige utbetalinger av stu-diestøtte. Vi foreslår at studiestøtten blir utbetalt isin helhet ved starten av hvert semester for perso-ner over 30 år. Da kan studiestøtten disponeresslik man selv vil, for eksempel kan man betale sko-lepenger.

Fra og med 2019 får studenter i høyere utdan-ning 25 prosent av studielånet omgjort til stipendved bestått eksamen. 15 prosent av lånet bliromgjort til stipend ved bestått grad, såkaltgradsomgjøringslån. Tidligere ble 40 prosent avlånet omgjort til stipend ved bestått eksamen, uav-hengig av om man fullførte en grad. De nyereglene skal gi studenter insentiv til å gjøre seg

2 Man mister rett til omgjøring av stipend hvis man: (1) stry-ker på eksamen; (2) har inntekt, formue eller trygd overgitte grenser; eller (3) bor hos foreldrene sine.

Figur 14.3 Studiestøtte pr. studiepoeng, pr. år, kr

Noter: Vi ser bort fra tillegg som skolepengelån og forsørgerstipend. Vi antar at brukeren får fullt stipend. I løpet av et semester vilstudenter få den samme summen pr. studiepoeng som i figuren over. Det gjelder opptil 30 studiepoeng, som gir maksimalt beløp på201 000 kr.

0

50

100

150

200

250

0 4 8 12 16 20 24 28 32 36 40 44 48 52 56 60 64

Kr

Studieoeng

Stipend Ordinært lån Tilleggslån

Boks 14.1 Gradsomgjøringslån eksempel

Anita har fullført to år på en bachelorgrad oghar bestått alle eksamenene sine. Hun tok 60studiepoeng året hun fylte 34, og 60 studiepo-eng året hun fylte 35. Hun fikk full studiestøttebegge årene. 25 prosent av lånet hun tok detførste året blir omgjort til stipend, og hun måfullføre graden sin for å få ytterligere 15 pro-sent omgjort til stipend. 40 prosent av lånethun tok det andre året blir omgjort til stipenduavhengig om hun fullfører en grad.


ferdig med grader. Samtidig går det på bekostningav studenter i korte utdanninger. Utvalget ønskerå sidestille alle typer utdanning, men har samtidigforståelse for tiltak for å stimulere til fullføring avgrader. Utvalget foreslår derfor å reversere ord-ningen med gradsomgjøringslån for studenterover 35 år. I studieåret 2017–2018 var det 12 500støttemottagere mellom 35 og 59 år (Lånekassen,2017a). Etter gradsomgjøringslån er evaluert børman vurdere å reversere ordningen også for stu-denter over 30 år. Eldre studenter har ofte en gradfra før av, og har ikke nødvendigvis til hensikt åfullføre flere grader. Gradsomgjøringslån vilsvekke insentivene deres til deltagelse og fullfø-ring. Det er i strid med intensjonen om å lære helelivet. Boks 14.1 viser med et eksempel hvordangradsomgjøringslån vil virke for dem som fyller 35når de studerer.

Hvis man er eldre enn 45 år når man avslutterutdanningen sin, kan man i dag ikke ha gjeld hosLånekassen på mer enn 500 000 kr. Gjeldstaketregulerer ikke hvor mye gjeld man maksimalt kanha, men hvor mye gjeld man kan ha for å låne mer.Gjeldstaket for søkere blir redusert med fem pro-sent pr. år, etter fylte 45 år.

Vi lever og jobber lengre enn før, og må oppda-tere kompetansen vår hele arbeidslivet. For atLånekassen skal bidra til læring hele livet, vil utval-get gjøre det lettere for eldre å låne. Derfor fore-slår utvalget å øke grensen for hvor mye gjeld

man kan ha ved 45 år til 6,5 G (649 000 kr). Det erden samme maksgrensen alle låntagere har. Sko-lepengelån er ikke omfattet av grensen. Utvalgetforeslår også å heve grensen for når man skal hatilbakebetalt gjelden sin til 70 år. Hvis man er over65 år og har maksimalt lånebeløp må man betaleavdrag på 26 000 kr i året. Renter kommer i til-legg. Endringene gjør at eldre arbeidstagere kanlåne mer og lengre enn før, jamfør tabell 14.2.Alderen for når du må ha tilbakebetalt lånet børjusteres etter befolkningens forventede levealder.

I dagens ordning regulerer gjeldstaket hvormye gjeld man kan ha for å låne mer. Det er altsåmulig å ha gjeld over grensen. Med den nye ord-ningen vil gjeldstaket regulere hvor mye gjeldman kan ha, uavhengig av om man skal låne mer.Gjeldstaket vil i praksis være en nedbetalingsplan,som sørger for at lånet er tilbakebetalt ved fylte 70år.

Sammenfatning av forslaget

Utvalget foreslår å innføre et tilleggslån utover denvanlige studiestøtten. Tilleggslånet er på opptil80 000 kr i året. Det kan ikke omgjøres til stipend.For å kvalifisere til tilleggslånet må man fylle 30 åri året det søkes støtte for.

Kravet om minimum 50 prosent studiebelast-ning fjernes for alle låntagere. Det samme gjørkravet om å studere minst ett semester. Det gjør

Noter: Kursiv skrift markerer punktet hvor studenten ikke lenger kan ta fullt lån i ett år. Vi antar at studenten begynner å studereved vårsemesteret 2019 med støttesatsen for 2019–2020.

Tabell 14.1 Akkumulert gjeld med og uten stipend, ny ordning

År År nr.

Student én –Akkumulert lån med

fullt stipend

Student to –Akkumulert lån utengradsomgjøringslån

Student tre –Akkumulert lån uten

stipend

2019 1 72 732 90 915 121 220

2020 2 145 464 181 830 242 440

2021 3 218 196 272 745 363 660

2022 4 290 928 363 660 484 880

2023 5 363 660 454 575 606 100

2024 6 436 392 545 490 727 320

2025 7 509 124 636 405 848 540

2026 8 581 856 727 320 969 760

2027 9 654 588 818 235 1 090 980

2028 10 727 320 909 150 1 212 200

2029 11 800 052 1 000 065 1 333 420


at man kan få studiestøtte for alle utdanningersom gir studiepoeng.

Det nylig innførte tiltaket med gradsomgjø-ringslån reverseres for studenter som fyller 35 år istudieåret.

Grensen på maksimalt åtte år med studiestøtteutgår. En ny grense på maksimalt 6,5 G (649 000kr) i gjeld blir innført. Skolepengelån holdes uten-for denne kvoten.

Dagens regelverk for låntakere over 45 årutgår. Når du passerer 45 år reduseres i stedetden nye grensen på 6,5 G år for år, slik at lånet blirtilbakebetalt innen man fyller 70 år.


Tilleggslånet vil trolig øke antallet studenter over30 år. Man får mer støtte til livsopphold enn før ogdet blir lettere å gå ned i stilling for å ta utdanning.Det blir imidlertid ikke mer lønnsomt å ta utdan-ning enn før. Tilleggslånet gir bare økt tilgang påkreditt. Personer som kan finansiere utdanninggjennom for eksempel økt boliglån eller oppspartemidler, vil ikke bli påvirket av tilleggslånet. Det vilførst og fremst hjelpe dem som ikke har tilgang påkreditt.

Studiestøtte for alle typer studiebelasting viltrolig øke antall deltidsstudenter. Deltidsstuden-ter med mindre enn 50 prosent studiebelastningvil få støtte til livsopphold og det vil bli lettere å gåned i stilling for å ta utdanning. Det blir også merlønnsomt å ta utdanning på grunn av stipendet,men inntektsgrense gjør at mange med inntektmister stipendet eller får det redusert.

Utvalget foreslår å fjerne kravet om å studereminst ett semester for å få støtte. Det er trolig fåutdanninger som er kortere enn ett semester. I såfall vil regelendringen ha liten effekt på antall stu-denter. Det vil imidlertid bli mer attraktivt for

utdanningsinstitusjoner å tilby korte utdanningernår studentene som deltar kan få studiestøtte. Detkan over tid påvirke både tilbudet og etterspørse-len etter korte utdanninger.

Utvalget ønsker at gradsomgjøringslån bareskal gjelde personer under 35 år. Er man 35 år ogeldre skal 40 prosent av lånet omgjøres til stipend,uavhengig om man fullfører en grad. Det gjør detmer lønnsomt å ta kortere studier for personer 35år og eldre, og vil trolig øke antallet studenter påkorte studier. Samtidig går det på tvers av ønsketom at færre studenter avbryter grader. I tilleggkan førstegangsstudenter ønske å utsette utdan-ningen sin for å få en høyere stipendandel, hvis detror det er sannsynlig at de ikke fullfører en grad.

Grensen på maksimalt åtte år med studiestøttebør byttes ut med et gjeldstak på 6,5 G. Det gjør atman kan få studiestøtte uavhengig av hvor lengeman har studert. Det kan føre til at flere lærerhele livet. I dag vil noen bruke opp åtte-års-kvoteni løpet av grunnutdanningen sin og dermed ha forlite igjen av kvoten etter grunnutdanning til åkunne lære hele livet.

Gjeldstaket på 6,5 G vil indirekte fungere somen begrensning på hvor lenge man kan få studie-støtte. Forskjellen fra dagens regelverk er at tids-begrensningen er ulik fra person til person,avhengig av hvor mye lån de tar. Den nye gjeldsta-ket er utformet slik at heltidsstudenter med fulltstipend og lån kan ta omtrent like lang utdanningsom i dag. For noen vil likevel gjeldstaket redu-sere hvor lenge de kan få studiestøtte. Det gjelderdem som av ulike grunner ikke får full omgjøringtil stipend. For andre vil gjeldstaket utvide hvorlenge man kan få studiestøtte. Det kan føre til atnoen forlenger grunnutdanningen sin.

Det kan tenkes at noen utsetter studier til deer gamle nok til å få tilleggslån. Utvalget anserikke dette som et problem, fordi tilleggslånet ikke

Noter: Med den gamle ordningen regulerer gjeldstaket hvorvidt man kan låne mer. Med den nye ordningen regulerer gjeldstakethvor mye gjeld man kan ha, uavhengig om man skal låne mer.

Tabell 14.2 Øvre aldersgrense og maksimal gjeld i Lånekassen

Alder Maksimal gjeld gammel ordning Maksimal gjeld ny ordning

45 år 500 000 kr 649 000 kr

50 år 375 000 kr 519 000 kr

55 år 250 000 kr 389 000 kr

60 år 125 000 kr 260 000 kr

65 år 0 kr 130 000 kr

70 år 0 kr 0 kr


gjør det mer lønnsomt å studere etter 30 år. Detgir bare økt tilgang på kreditt.

Utvalget foreslår at dagens regelverk for lånta-kere over 45 år utgår. Når du passerer 45 år redu-seres i stedet den nye grensen på 6,5 G år for år,slik at lånet blir tilbakebetalt innen man fyller 70år. Det gir mer lån og stipend til eldre arbeidsta-gere. Det vil trolig føre til at flere over 45 år tarutdanning. På den annen side vil det føre til atmyndighetene tar økt risiko. Det vil bli flere medlån som ikke er arbeidsføre og som kan komme tilå slite med å betale tilbake. I tillegg vil flere ennfør dø med gjeld. Når det skjer strykes gjelden, ogmyndighetene taper penger.

14.1.6 Iverksetting

Endringene vi foreskriver vil påvirke mange, ogkrever utredning utover det som er gjort her. Detgjelder spesielt avviklingen av åtte år med studie-støtte til fordel for et gjeldstak på 6,5 G. Utvalgetforeslår at man som et alternativ kan utsette innfø-ringen av gjeldstak, men likevel gjennomføre deandre endringene som skisseres i kapitlet. På denmåten kan man innføre de fleste endringene mensgjeldstaket utredes.

Utvalget foreslår å reversere ordningen medgradsomgjøringslån for studenter over 35 år. Etterat gradsomgjøringslån er evaluert, bør man vur-dere å reversere ordningen også for studenterover 30 år.

Utvalget foreslår et tilleggslån for personerover 30 år. I kapittel 17.5.2 skisserer vi hvordanman kan evaluere effekten av tilleggslånet på del-tagelse i utdanning.


Tilleggslån

Tilleggslånet på 80 000 kroner koster lite for sta-ten siden det blir tilbakebetalt. På kort sikt blir detlikevel økte offentlige utgifter. Renten på lånet ertilnærmet lik boliglånsrenten og sørger for atLånekassen får inntekter på lik linje med andreutlånere. Det som derimot koster penger for sta-ten er stipendet på den ordinære studiestøtten. Itillegg er det kostnader til rentestøtte, avskrivnin-ger og mislighold (se vedlegg 1).

Utvalget har ikke foreslått økt stipend for per-soner med studiebelastning på 50 prosent ellermer. Disse får bare mer lån, og koster ikke statenpenger over tid. Det kan imidlertid hende at til-leggslånet øker antall låntagere med studiebelast-

ning over 50 prosent. Det vil være en kostnad forstaten.

Det var 271 000 studenter i høyere utdanningog fagskoler i 2017 (SSB, 2017c; SSB, 2017d). Avde var 72 000 minst 30 år. Det er vanskelig å vitehvor mange over 30 år som vil benytte seg av til-leggslånet. I Sverige benytter 14 prosent av stu-denter over 25 år seg av en lignende ordning(boks 14.2). I den svenske ordningen må man rik-tignok ha en vanlig arbeidsinntekt for å kvalifi-sere. Hvis 14 prosent av norske studenter over 30år benytter seg av tilleggslånet, utgjør det 10 000brukere.

Studiebelastning under 50 prosent

Utvalget åpner for at studenter med studiebelast-ning under 50 prosent også skal få studiestøttemed stipend. Det vil øke statens kostnader. Det erbåde fordi disse studentene i dag ikke får studie-støtte, og fordi det kan bli flere av dem som følgeav forslaget. Det siste er også poenget. Vi vet ikkehvor mange studenter som tar under 15 studiepo-eng i semesteret. Derfor kan vi ikke si hvormange nye som ville kvalifisert til studiestøttemed vårt forslag. Vi vet imidlertid at det varomtrent 29 000 studenter som fikk støtte til 50–75prosent studiebelastning i studieåret 2017–2018,jamfør tabell 14.3. Av disse fikk 50 prosent maksi-malt stipend i 2017 (Lånekassen, 2017a). Deresterende hadde for høy inntekt eller formue til åkvalifisere for stipend. Det antyder hvor mangesom kommer til å søke om støtte til under 50 pro-sent studiebelastning, og hvor mange som vil fåstipend.

For å få et kostnadsoverslag antar vi at det blir29 000 søkere med studiebelastning på under 50prosent. Videre antar vi at halvparten av disse fårmaksimalt stipend. Vi ser bort ifra de som får min-dre enn full omgjøring av stipend. Vi antar at deresterende 14 500 studentene i snitt får støtte til tistudiepoeng. Da vil de til sammen få 117 millionerkroner i stipend.3 I tillegg vil de få 469 millionerkroner i lån, som staten får igjen over tid.

Proporsjonal studiestøtte

Utvalget foreslår at studiestøtte varierer propor-sjonalt med studiebelastning. Det innebærer atdeltidsstudenter får den samme økningen somheltidsstudenter har fått gjennom overgangen frati til elleve måneders studiestøtte, relativt til stu-

3 29 000 studenter × 8 081 kr i stipend × 0,5 andel med fulltstipend


diebelastning. I studieåret 2017–2018 var detomtrent 29 000 støttemottagere med studiebelast-ning mellom 50 og 99 prosent (Lånekassen,2018a). Med ordningen vi foreslår får de økningeri studiestøtte på 2 800–5 100 kroner. Av det er detstipender som utgjør hovedkostnaden for myndig-hetene. I denne gruppen fikk halvparten maksi-

malt stipend i 2017 (Lånekassen, 2017a). Med deninformasjonen kan vi beregne kostnaden av øktestipender for deltidsstudenter ved innføringen avstudiestøtte proporsjonalt med studiebelastning til21,1 millioner kroner. I tillegg får de 84,3 millionerkroner i lån, som blir tilbakebetalt. Beregningeneblir vist i tabell 14.3.

Boks 14.2 Tilläggslån

I Sverige kan man få et tilläggslån på tilsvarende30 000 NOK pr. år, hvis man er minst 25 år ogtjente mer enn tilsvarende 175 000 NOK i fjor.Lånet kommer i tillegg til den ordinære studie-støtten på tilsvarende 100 000 NOK i året. Mankan få tilläggslånet i til sammen 120 uker i livet.

Det er omtrent to studieår. I 2018 var det 31 000personer som mottok tilläggslån (Centrala studi-estödsnämnden, 2018). De fikk i gjennomsnitttilsvarende 24 100 NOK hver. Av figur 14.4 ser viat det har vært kraftig vekst i mottagere av lånetde siste årene.

Figur 14.4 Mottagere av tilläggslån, tusen personer

Kilde: Centrala studiestödsnämnden, 2018

16

18

20

22

24

26

28

30

32

2013-2014 2014-2015 2015-2016 2016-2017 2017-2018

Tuse

n pe

rson

er

1 Snitt vår- og høstsemester.2 (Støtte ny ordning – støtte gammel ordning) · stipendandel på 0,4 · andel stipendmottagere på 0,5 · antall studenter med til-

hørende studiebelastningKilde: Lånekassen, 2018a

Tabell 14.3 Studiestøtte uten tilleggslån, gammel og ny ordning

Studiebelastning 100 prosent 75 prosent 67 prosent 50 prosent Total

Antall studenter 2017–2018 202 419 9 308 5 737 13 610 231 074

Studiestøtte pr. semester, dagens ordning, kr 60 6101 41 325 36 917 27 551 -

Studiestøtte pr. semester, ny ordning, kr 60 610 46 468 40 407 30 305 -

Total økning i studiestøtte, kr 0 47 871 044 20 022 130 37 481 940 105 375 114

Total økning i stipender2, kr 0 9 574 209 4 004 426 7 496 388 21 075 023


Når studiestøtten varierer proporsjonalt medstudiebelastningen vil støtten øke for personermed studiebelastning mellom terskelnivåene, jam-før figur 14.1. I dag får for eksempel alle som harmellom 50 og 67 prosent studiebelastning isemesteret 50 prosent studiestøtte. Med utvalgetsforslag kan de få studiestøtte på 50 prosent, 51prosent, 52 prosent og så videre. Det er en poten-siell økning i støtten fra myndighetene, men pågrunn av stor usikkerhet gir vi ikke et anslag påhvor mye. Størrelsen på emnene i høyere utdan-ning og fagskoler er sjeldent lavere enn 7,5 studie-poeng. Dermed er det få studenter med studiepo-eng mellom dagens terskelnivåer. Utvalget håperfor øvrig at forslagene i andre tiltak vil føre til mervariasjon i størrelsen på emner.

Rentestøtte, avskrivninger og mislighold

Lånekassen har også utgifter til rentestøtte avskri-vinger og mislighold. Vi kan se bort ifra rente-støtte, som ikke tildeles deltidsstudenter. Avskriv-ninger og mislighold var i 2017 på størrelse med2,5 prosent av studiestøtten (Kunnskapsdeparte-mentet, 2018a). Vi har beregnet at studiestøttenvil øke med 691 millioner kroner som følge av at:(1) studenter med under 50 prosent studiebelast-ning får studiestøtte, og (2) proporsjonal studie-belastning. Da blir de totale kostnadene avavskrivninger og mislighold som følge av våre til-tak 17 millioner kroner.

Reversering av gradsomgjøringslån

Gradsomgjøringslån i høyere utdanning blir inn-ført i studieåret 2019–2020 og vil føre til kostnads-besparelser for myndighetene. Utvalget foreslår åvurdere å reversere gradsomgjøringslånet for per-soner over 35 år. Det var 12 500 støttemottageremellom 35 og 59 år i Lånekassen i studieåret2017–2018 (Lånekassen, 2017a).

Når vi beregner kostnaden av å reverseregradsomgjøringslån vil vi helst vite hvor mye stu-diestøtte gruppen får og hvor mange av studiepo-engene de har fått støtte til som innplasseres i gra-der. Det er informasjon vi ikke har tilgang til.

I stedet antar vi at 40 prosent av de 12 500 støt-temottagerne mellom 35 og 59 år fullfører engrad. De får uansett gradsomgjøringslån og blirikke påvirket av dette tiltaket. Da sitter vi igjenmed 7 500 studenter. Vi antar at 50 prosent avdisse får fullt stipend og at resten ikke får noe sti-pend. Da finner vi at kostnaden av å reverseregradsomgjøringslån for 3 750 personer i alders-gruppen 35–59 år er 68,2 millioner kroner i året.4

Administrasjon

Lånekassen får ansvaret for utvikling og drift. Detvil trolig bli en betydelig oppgave å tilpasse Låne-kassen til det nye regelverket. Til det må det fri-gjøres ressurser. Når endringene først er imple-mentert vil Lånekassens krav til drift trolig værede samme som i dag. Lånekassen har 4 000 kun-der og 2 600 søknader pr. årsverk (Lånekassen,2017b). Det betyr at de kan ta imot mange nyebrukere med få ansatte. I tillegg driver de effektivtmed driftsutgifter på 363 kroner pr. kunde.

Det er usikkert hvor mange nye brukere Låne-kassen vil få som følge av våre forslag, og hvorvidtdet vil medføre til økte kostnader for Lånekassen.Vi velger derfor å ikke tallfeste kostnaden.

Da utvalget vurderte ulike etterspørselssubsi-dier, var det avgjørende at Lånekassen er kjent ibefolkningen, og allerede har en velutbygd infra-struktur. Det er en fordel sammenlignet medandre ordninger som måtte bli bygget fra grun-nen av.

Totalt

Kostnadene som følger av at 29 000 studenter fårstøtte til ti studiepoeng beløper seg til 117 milli-oner kroner.

Økte kostnader som følge av proporsjonal stu-diestøtte er anslått til 21 millioner kroner.

Rentestøtte, avskrivninger og mislighold erberegnet til 17 millioner kroner. Reversering avgradsomgjøringslån for personer over 35 år erberegnet å koste 68 millioner kroner.

Til sammen beregner vi kostnadsøkningen iLånekassen som følge av våre forslag til 224 milli-oner kroner. Anslaget er svært usikkert, og det erflere kostnader som vi ikke forsøker å beregne.

14.2 Utprøving av tilskudd til studieavgift og lønnsrefusjon

Det finnes årsaker til at både bedrifter og indivi-der kan investere mindre i kompetanse enn hvasom er lønnsomt for dem selv og for samfunnet.Fra individets ståsted vil insentivene til å investerekunne svekkes av at lønnsfastsettingen ikke nød-vendigvis reflekterer individuell produktivitet. Frabedriftens ståsted vil insentivene kunne svekkesav at det er krevende å inngå forpliktende kon-trakter som sikrer at arbeidsgiveren som investe-

4 3 750 (antatt andel med fullt stipend, 35–59 år) · studie-støtte (121 220) · gradsomgjøring (0,15)


rer også høster gevinsten av kompetansehevingeni framtiden. Slik kan det være samfunnsøkono-misk lønnsomt å lansere ordninger som gir bedrif-ter og individer dekning for noen av kostnadeneknyttet til deltagelse i utdanning. Dette tiltaket tarsikte på å skaffe mer kunnskap om hvorvidt kost-nadene knyttet til utdanning er med på å holdedeltagelsen nede.

Etterspørselssubsidier er potensielt sværtkostbare for myndighetene. Samtidig vet man liteom effektene det har. Utvalget mener det er behovfor å prøve ut støtte som kompenserer for noen avkostnadene knyttet til å delta i opplæring ogutdanning i mindre skala, før man eventuelt innfø-rer mer omfattende varige tiltak som gir tilskuddtil studieavgift og livsopphold under utdanning ogopplæring. Hensikten er å få mer kunnskap omhvordan kostnader påvirker virksomheters ogindividers deltagelse. Disse utprøvingene bør føl-ges av en forskningsbasert evaluering. Utoverkunnskap om hvordan kostnader oppleves som ethinder for å investere i kompetanse blant uliketyper virksomheter, bransjer eller grupper ibefolkningen, kan man også undersøke hvordanindivider og bedrifter prioriterer arbeidslivsrele-vans i valg av utdanning.

Utvalget legger til grunn en anerkjennelse omat det er flere parter som har glede av kompetans-einvesteringer. Individene har økonomiske og hel-semessige gevinster av utdanning, virksomheteneøker sin produktivitet og samfunnet styrker sittnæringsgrunnlag. Derfor bør også kostnadenedeles mellom individ, arbeidsgiver og samfunn.Dette tiltaket bidrar med et kunnskapsbasertgrunnlag for hvordan et slikt spleiselag bør se ut.


Investeringer i kompetanse er ofte kostbare. Kost-nadene omfatter deltagerbetaling, men også tidendet tar å bygge kompetanse. For enkeltpersonersom finansierer sin egen læring vil det væreomkostninger knyttet til å gå ned i en lavere stil-lingsbrøk, eller å bruke av egen fritid til kompe-tanseheving. Virksomheter som finansierer sineansattes læring må se at de ansatte bruker av tidsom ellers kunne vært benyttet til verdiskapning.For mange kan slike kostnader representere enbarriere for å investere i kompetanse.

I underkant av hver femte bedrift som i NHOsKompetansebarometer oppga at de i mindre gradbenyttet seg av kompetanseheving pekte på kost-nader som begrensende faktor. Omtrent likemange framholdt at knapp tid var avgjørende forden lave deltagelsen (Rørstad mfl., 2018). I sine

innspill til utvalget peker fagforeningene Nito,Tekna, Akademikerne og Veterinærforeningen påbehovet for statlige insentiver som bidrar til åredusere kostnadene ved utdanning og opplæringfor individer og virksomheter (Akademikerne,2019; Tekna, 2019; Den norske veterinærforenin-gen, 2019; Nito, 2018).

Man har lite kunnskap om hvordan det å redu-sere individers og virksomheters kostnader forkompetanseinvesteringer gjennom ulike typeroffentlige tilskudd, vil påvirke deltagelse. Det erikke kjent hvor store tilskudd som er nødvendigfor å stimulere individer og virksomheter til ådelta i læring. Det er heller ikke kjent hvor effek-tive slike ordninger er i form av hvordan deltagel-sen øker pr. offentlige krone med tilskudd. Vi vetogså lite om hvorvidt insentiver kan virke ulikt forbedrifter og individer. Dette betyr at det er litekunnskap som kan legges til grunn for å vurderehvordan ulike typer offentlige subsidier vil kunnebidra til økt deltagelse.

Siden ordninger som stimulerer til deltagelselett kan bli svært kostbare, er det viktig å ha kunn-skap om kostnader som barrierer for deltagelsefor å kunne utforme gode ordninger. Et sentraltspørsmål er derfor i hvilken grad de faktisk førertil økt deltagelse, og i hvilken grad de kun blir enoverføring til dem som uansett ville ha gjennom-ført investeringen. Dette omtales gjerne som gra-den av addisjonalitet. Framfor å satse på bredekostbare tiltak, med usikker addisjonalitet, anbe-faler utvalget utprøving av to støtteordninger forindivider og to støtteordninger for bedrifter.

I kapittel 5.2.9 omtaler vi ulike ordninger forlønnsgodtgjørelse under opplæring i andre land.

14.2.2 Mål

Utvalget ønsker å innrette dette tiltaket som enutprøving med mål om å få ny kunnskap om i hvil-ken grad kostnader er en barriere for deltagelseog hva slags nytte arbeidsgivere og arbeidstagerekan få fra deltagelsen.

Det er skjevheter i deltagelsen i utdanning ogopplæring, og med den foreslåtte utprøvingenønsker utvalget å undersøke om kostnader liggertil grunn for noen av disse skjevhetene.

Det er slik at de som har mest utdanning frafør deltar mest i opplæring. Offentlig ansatte del-tar mer enn de som er ansatt i det private nærings-livet. Ansatte i store bedrifter deltar mer ennansatte i små bedrifter. Dersom det er noen struk-turelle hindre som skaper disse skjevhetene i del-tagelse, kan en utprøving av støtte til deltagelsebelyse noen av disse.


En slik utprøving kan gi et godt kunnskaps-grunnlag for å utforme varige tiltak der man styr-ker forutsetningene for at flere individer og virk-somheter i større grad kan lære hele livet. Etvarig tiltak kan rettes mot ulike målgrupper derutdanningsstøtten viser seg å ha størst effekt.


Det finnes ingen generelle offentlige støtteordnin-ger for å redusere individers og bedrifters kostna-der ved utdanning og opplæring, utover det somfinnes hos Lånekassen i dag. Økonomiske insenti-ver anses som virksomme for å motivere til utdan-ning. Et eksempel er endringen av Lånekassensomgjøring av lån til stipend, der fullføring av gradskal telle i tillegg til studiepoenggjennomføring.Produktivitetskommisjonen mente at økonomiskeinsentiver til gjennomføring av grader har størreeffekt på individnivå enn for utdanningsinstitusjo-nene (NOU 2015: 1).

Kompetansepluss er en tilskuddsordning somgir støtte til bedrifter som ønsker å gi opplæring igrunnleggende ferdigheter til sine ansatte. Opp-læringstiltaket må være et samarbeid mellom entilbyder og en etterspørrer. Dette muliggjør atvoksne får grunnleggende opplæring i lesing,skriving, regning, muntlige og digitale ferdigheterslik at de er bedre rustet til å håndtere sin arbeids-hverdag.

I regelverket for utdanningspermisjon framgårdet at virksomhetene skal dekke kostnader tilarbeidstagernes utdanning så lenge den er rele-vant for vedkommende ansatt sine arbeidsoppga-ver. I en undersøkelse fant NIFU at arbeidsta-gerne selv dekker 85 prosent av lønnskostnadeneved formell utdanning, mens arbeidsgiverne dek-ker 87 prosent av lønnskostnadene når det ersnakk om ikke-formell opplæring (Børing &Skule, 2013). Dette kan tyde på at arbeidsgivernetolker kravet om arbeidslivsrelevans strengt. Devirker å være mer positivt innstilt på å dekke kost-nader for kortere kurs enn å dekke kostnadeneknyttet til formell utdanning, som gjerne er merkostnadskrevende.

Arbeidsgivere som dekker kostnader til utdan-ning og opplæring for sine ansatte har krav påskattefradrag for dette. For den enkelte er arbeids-giverfinansiert formell utdanning en skattefri for-del inntil 1,5 G. Arbeidsgiver betaler heller ikkearbeidsgiveravgift for disse ytelsene.


Hva slags opplæring skal dekkes?

Utvalget legger opp til at formell utdanning på allenivåer kan utløse støtte, og dette omfatter høyereutdanning så vel som fagskole og videregåendeskole. Utvalget mener at ikke-formell opplæringhar en viktig rolle i et system for å lære hele livet.Imidlertid finnes det i dag ikke et system som girinformasjon om kvaliteten i dette tilbudet. Inntil etslikt system er på plass, anbefaler utvalget atutprøvingen begrenses til formell utdanning påalle nivåer, samt eventuelt tilbud utviklet og driftetgjennom Program for arbeidslivsdrevet kompe-tansebygging (se kapittel 9). Utvalget ønsker ogsåat nettbaserte tilbud fra internasjonalt anerkjenteinstitusjoner skal kunne utløse støtte.

Utprøvingen tar sikte på å finne ut mer omhvordan kostnader kan være en barriere mot atflere lærer hele livet. Derfor bør forsøket avgren-ses mot ordinære førstegangsstudenter. Det ermulig å gjøre et slikt skille ved en nedre alders-grense, for eksempel på 30 år.

Utvalget ser også for seg at opplæringen skalvære av noe begrenset omfang, for eksempel 15studiepoeng i løpet av et år. I beskrivelsen underbrukes ordene studier og opplæring om hver-andre.

Innretning mot individer

Utvalget har foreslått at Lånekassen skal tilby til-leggslån for voksne studenter over 30 år. Utvalgethar derimot ikke foreslått at det skal medføre øktstipend. Utvalget skisserer her to ulike måter indi-viders deltagelse i opplæring kan støttes og opp-muntres på økonomisk, utover muligheten for øktlån. Ved å prøve ut begge modellene tror utvalgetat tiltaket kan frambringe ny kunnskap som kanbidra til bedre tjenesteutvikling i framtiden:a) Støtte til studieavgift:

Utvalget foreslår utprøving av en ordningder personer får helt eller delvis finansiert stu-dieavgifter ved betalingsstudier. Støtten fore-slås utprøvd med et tak på 25 000 kroner for 15studiepoeng. Støtten bør betinges på fullføring.Ordningen kan enten legge opp til at støtten ut-betales på forhånd eller etterskuddsvis. Detkan være fordelaktig for studenten å få utbetaltstøtte før forfall av studieavgift. Samtidig erdette mer administrativt krevende. Fra densom ikke fullfører studiet vil man da måttekreve at en andel av, for eksempel 50 prosent,eller hele støtten tilbakebetales. Administrativt


sett vil det enkleste være en etterskuddsstøttesom utbetales ved fullføring.

b) Lønnsrefusjon: Utvalget foreslår utprøving aven ordning der personer får studiestøtteberegnet ut fra inntekten de har, såkalt lønns-refusjon. Støtten beregnes ut fra hvor mangearbeidstimer det forventes at vedkommendebruker på sin utdanningsaktivitet. Noeneksempler på støttebeløp framgår fra tabell14.4. Vi legger til grunn at hvert studiepoengomfatter 27,5 arbeidstimer. Dette er basert påNOKUTs krav om at et studentårsverk skalvære på mellom 1 500 og 1 800 timer (Studie-tilsynsforskriften (2017)). Vi har derfor lagt1 650 timer pr. 60 studiepoeng til grunn forvåre beregninger. Videre bør ordningen forut-sette at individet bruker noe av sin egen fritidpå å studere, og vi har her foreslått 50 prosentav timene. Det tilsvarer at vi i beregningenegir refusjon for 13,75 timer per studiepoeng.Støtte til 15 studiepoeng pr. år er et tak fordenne ordningen. Det er også et tak for inn-tekt slik at det ikke gis lønnsrefusjon utover etinntektsnivå på for eksempel 8 G i året. I til-legg har vi regnet med en refusjonsandel på 33prosent, som vil si at ordningen skal dekke 33prosent av lønnen for vedkommende som del-tar i utdanningen. Utregningen blir altså etresultat av lønn, refusjonsandel, hvor mangetimer det forventes at vedkommende leggerned i studiet og hvor mye fritid det forventes atarbeidstageren bruker til utdanningen.

Lønnsrefusjon kan prøves ut i kombinasjonmed støtte til studieavgift, men det vil utgjøreenda et alternativ i en allerede ganske omfat-tende utprøving.

Innretning for bedrifter

Utvalget ønsker å prøve ut en ordning der bedrif-ter får støtte til gjennomføring av opplæring. Idagens situasjon står individene ofte selv for kost-

nadene knyttet til kompetanseheving i form av for-mell utdanning. En ordning der bedriftene kom-penseres for utgiftene knyttet til de ansattes for-melle kompetanseheving kan, i tillegg til å økeinvesteringene i formell kompetanse, trolig gjørebedriftene mer villig til å tilrettelegge for utdan-ningen. I Deltakerundersøkelsen for lærere 2018framgår det at lærerne som hadde vikarordning(lignende lønnsrefusjon) var mer fornøyd medarbeidsgivers tilrettelegging for studiet, enn detde som hadde stipendordning var (Gjerustad &Ulriksen, 2018).

Ordningen kan administreres av ulike aktører,men den krever løpende innrapportering av fullfø-ring og resultater:a) Støtte til studieavgift betinget på fullføring: Utval-

get foreslår utprøving av en ordning der virk-somheter får helt eller delvis finansiert studie-avgifter ved betalingsstudier for sine ansatte.Støtten innvilges ved betalt studieavgift, menutbetales først ved fullført utdanning. Denutbetales altså ikke dersom den ansatte ikkeavlegger eksamen eller på annen måte gjen-nomfører opplæringen. Støtten foreslås utprøvdmed et tak på 25 000 kroner for 15 studiepoengpr. år.

b) Lønnsrefusjon: Utvalget foreslår en lønnsrefu-sjonsordning for bedrifter som har ansattesom deltar i, og fullfører, utdanning. Ordnin-gen er identisk med den for individer, medunntak av at støtten som utbetales til bedrifterinkluderer sosiale kostnader.

Utvalget har lagt til grunn at de sosialekostandene for en ansatt beløper seg til omlag40 prosent av vedkommendes lønn, og refusjo-nen for bedrifter er oppjustert tilsvarendedette. Samtidig er det slik at arbeidsgiver ikkebetaler arbeidsgiveravgift for ytelser til utdan-ning, slik er de sosiale utgiftene for en ansattunder utdanning noe lavere enn ellers. Støttentil bedrifter kan dermed anses som raus.

Lønnsrefusjon = (Lønn · Antall studiepoeng · Timer per studiepoeng · Refusjonsandel)/(Timer i et studieår)

Tabell 14.4 Lønnsrefusjon til individer (i kroner)

Lønn 400 000 650 000 800 000

1 studiepoeng 1 100 1 788 2 200

5 studiepoeng 5 500 8 938 11 000

10 studiepoeng 11 000 17 875 22 000

15 studiepoeng 16 500 26 813 33 000



Utvalget antar at deltagelsen i utdanning vil økefor de som mottar støtte i forsøket. At tiltaket inn-rettes som en randomisert utprøving vil kunneskaffe til veie bedre kunnskap om kostnader sombarriere for deltagelse i utdanning og effekten avstudiestøtte. Forsøket vil kunne si noe om hvor-vidt støtte til studieavgift eller lønnsrefusjon ermest effektivt. Undersøkelsene som gjøres vilogså kunne si noe om hvilke grupper tilskuddenehar størst effekt for, og hvordan innretningen avstøtten påvirker studievalg.

Dersom utprøvingen gir ønskede virkningervil myndighetene ha et godt grunnlag for åutforme en bredere variant av ordningen.

14.2.6 Iverksetting

Utvalget legger opp til at dette skal være en rando-misert utprøving og skriver mer om det i kapittel17. Vi har vektlagt et opplegg som kan gi ny kunn-skap i en utprøving og som samtidig ikke er alt foromfattende og administrativt krevende.

Utvalget anbefaler at strukturer som alleredefinnes benyttes til å administrere støtteordnin-gene, så langt det lar seg kombinere medutprøvingsprosjektenes målsetting. For å prøve utstøtte til individer vil Lånekassen være en viktigaktør. Lånekassen har allerede en infrastrukturfor å dele ut slik studiestøtte, og derfor anbefalerutvalget at denne infrastrukturen benyttes til åadministrere selve utbetalingen til individer i for-søksordningen. For å dele ut støtte til virksomhe-ter er det flere aktører man kan se til, for eksem-pel Forskningsrådet, Kompetanse Norge ellerInnovasjon Norge. Hvorvidt disse aktørene ogsåskal ha ansvar for å lede utprøvingsprosjektet, ogikke bare utbetale støtte, kan diskuteres.

Støtte til bedriftene kan kanaliseres gjennomet fond, som tilskudd, som skattelette eller som enytterligere reduksjon av arbeidsgiveravgift. Utval-

get foreslår at støtten til bedriftene i forsøksord-ningen kommer som en direkte utbetaling fra til-skuddsforvalteren. Dersom utprøvingen girgrunnlag for en varig ordning må man vurderehvilke mekanismer for utbetaling av støtten somer mest hensiktsmessig.


Lånekassen vil få større oppgaver dersom de tilde-les ansvaret for utprøving for individinsentivene,men deres systemer er godt rustet for å ta imotoppgavene.

Forskningsrådet eller Kompetanse Norge ergodt posisjonert for å forvalte utprøvingen forbedriften, men det må påregnes noe mer adminis-trative kostnader for å etablere et system her enn iLånekassen.

Utprøvingen må være av en viss størrelse for åfå statistisk utsagnskraft. Samlet kostnad forutprøving anslås til 30 930 000 kroner med utgangs-punkt i antagelsene skissert i vedlegg 3.

I tillegg anslår vi at forvalteren av en søknads-basert tilskuddsordning behøver omtrent femprosent av tilskuddsrammen til administrasjon.Dette beløpet beregnes til om lag 1,5 millionerkroner. I tillegg anbefaler utvalget at det settes avto millioner til en forskningsbasert evaluering avutprøvingen.

Til sammen vil dette tiltaket koste 34,4 milli-oner kroner.

En bredere utrulling av tilskudd til studie-støtte og livsopphold under opplæring og utdan-ning enn kun en utprøving vil koste langt mer.Avhengig av hvilke avgrensninger man setter vildet være snakk om mellom to og fem milliarderkroner. Slike avgrensninger kan være tak for stu-diepoeng, tak for studieprogresjon, nivå på støt-ten, begrensninger etter alder, tema og bedrifts-størrelse eller karenstid.

Lønnsrefusjon = (Lønnskostnader for arbeidsgiver · Antall studiepoeng · Timer per studiepoeng · Refusjonsandel)/(Timer i etstudieår)

Tabell 14.5 Lønnsrefusjon til bedrifter (i kroner)

Lønn 400 000 650 000 800 000

1 studiepoeng 1 540 2 503 3 080

5 studiepoeng 7 700 12 513 15 400

10 studiepoeng 15 400 25 025 30 800

15 studiepoeng 23 100 37 538 46 200


Kapittel 15

Livslang læring utenfor arbeidslivet

Dette kapitlet omhandler bruk av dagpenger ogsykepenger til å finansiere livsopphold mens aktu-elle stønadsmottagerne deltar i utdanning.

Dagpenger og sykepenger er viktige sosialfor-sikringsordninger som sikrer inntekt ved arbeids-ledighet, sykdom og skade. Det er ordninger somer tett koblet til arbeidslivet, blant annet ved at retttil ytelsene betinger deltagelse i arbeid. De funge-rer som buffere mellom arbeidsmarkedet ogandre inntektssikringsordninger for personersom vanligvis står lengre unna arbeid.

De fleste i yrkesaktiv alder som faller ut avarbeidslivet starter gjerne med å gå perioder pådagpenger eller sykepenger. Mangel på relevantkompetanse eller sammensatt problematikk medbåde kompetanseog helseutfordringer kan i endel tilfeller være det som utløser denne prosessen.Å tilrettelegge for kompetansehevende tiltak tid-lig, og blant annet i dagpenge- og sykepengeperio-den, vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt der-som det bidrar til raskere tilbakeføring til arbeidog kan forebygge mer varig avgang fra arbeid.

I kapittel 15.1 diskuteres mulighetene til å tautdanning med dagpenger. Utvalget foreslår enrett til å kunne ta inntil ti studiepoeng samtidigsom man mottar fulle dagpenger. Videre diskute-res en utvidet variant der antall studiepoeng det ermulig å ta som dagpengemottager utvides til inntil20 studiepoeng i langvarige nedgangstider, altsåen konjunkturbasert modell.

I kapittel 15.2 diskuteres utdanningsmulighe-tene for langtidssykemeldte. Utvalget foreslår atdenne gruppen på visse vilkår skal ha rett til å tainntil 15 studiepoeng, og i perioden de tar utdan-ning motta fulle sykepenger.

I kapittel 15.3 foreslår utvalget at personersom har et utdatert fagbrev skal ha rett til å tavideregående skole på nytt med reduserte dag-penger kombinert med støtte fra Lånekassen.Dette er tilsvarende løsning som er foreslått avLivsoppholdsutvalget for gruppen som ikke harfullført videregående opplæring. Vi legger tilgrunn tilsvarende tilpassing i dagpengeregelver-ket for gruppen med utdatert fagbrev.

15.1 Utdanning på dagpenger

I dette kapitlet tar utvalget til orde for at heltledige dagpengemottagere skal få utvidet mulig-het til å ta utdanning. Vi foreslår at det skal væremulig å ta inntil ti studiepoeng for hvert halvårsom dagpengemottager. I perioder med lavkon-junktur og høy ledighet forslår vi at omfanget avutdanningen kan økes til maksimalt 20 studiepo-eng. Utdanningen fastsettes som en rettighet forde som tilfredsstiller vilkårene for rett til dagpen-ger. Livsoppholdsutvalget foreslo at det skal væremulighet for å ta grunnskole og videregående påfulltid mot reduserte dagpenger (NOU 2018: 3).En naturlig forlengelse av deres utredning er åvurdere en utvidet mulighet til å ta høyere utdan-ning på dagpenger utover de unntakene som lig-ger der i dag.

For å redusere misbrukspotensialet stilles vil-kår om redusert studiebelastning for å få dagpen-ger under utdanningen og krav om tre månedersaktiv arbeidssøkerperiode før det er aktuelt åpåbegynne utdanningen. Det skal ikke legges oppslik at man kan gå ut av arbeid for å ta utdanningpå Nav. Utdanningen tilpasses ellers innenfor gjel-dende dagpengeregelverk med hensyn til dagpen-genivå, varighetsbegrensninger, aktivitetskrav,oppfølging og bruk av sanksjoner mv.

Innledningsvis gis en kort beskrivelse av utfor-dringer og hva en potensielt kan oppnå med tilta-ket. Videre omtales regelverket for gruppen sommottar dagpenger, og hva som kjennetegner dag-pengemottagerne, blant annet når det gjelderutdanningsbakgrunn og alder. Tiltaket konkreti-seres med beskrivelse av hvordan det kan innpas-ses i regelverket. Utvalgets forslag framgår avavsnitt 15.1.5. Avslutningsvis omtales kort muligeutdannings- og arbeidsmarkedseffekter, imple-mentering, og økonomiske og administrative kon-sekvenser av forslaget.



Dagpengeordningens hovedformål er å gi delviskompensasjon for bortfall av arbeidsinntekt vedarbeidsledighet. Ordningen er samtidig et viktigarbeidsmarkedspolitisk virkemiddel som skalbidra til at folk kommer raskt tilbake i arbeid. Inn-tekten sikres i en periode mens man søker nyjobb.

Folketrygdloven § 4-6 gir en svært begrensetrett til dagpenger under utdanning, og utdanningsom et organisert tilbud på dagtid er vanligvisikke forenelig med å motta dagpenger (Folke-trygdloven, 1997, § 4-6). Av forarbeidene til loven(Ot.prp. 62 (1992–93)) framgår at det heller ikkeer intensjonen med ordningen at den skal nyttestil finansiering av utdanning. Dette begrunnesblant annet med at dersom dagpengemottagere erunder utdanning, kan de i utgangspunktet ikkeanses som reelle arbeidssøkere eller fullt ut dispo-nible for arbeidsmarkedet, som er et vilkår for retttil dagpenger. Utdanningen vil kunne føre til utsattovergang til arbeid ved at flere går lenger tid utenlønnet arbeid.

Dersom man åpner opp for betydelig utdan-ningsintensitet, kan det medføre økt tilstrømningtil denne ordningen, ved at noen melder seg ledigmed den hensikt å få gratis utdanning. Legitimi-tetshensyn og likebehandling trekkes også fram.Personer som har tjent opp rett til dagpenger ogtar utdanning i dagpengeperioden vil da ha en for-del framfor personer som må finansiere utdannin-gen på andre måter, eventuelt bidra med egnemidler. Dette argumentet har trolig mer relevansfor grunnutdanning enn senere utdanning, da sist-nevnte vanligvis gjennomføres på kortere tid ogkoster mindre, og fordi de fleste som gjennomfø-rer kompetanseheving i voksen alder er sysselsattog ofte får denne betalt av arbeidsgiver (se kapit-tel 3.4).

På den annen side kan det argumenteres for atkompetanseheving og kvalifisering – i likhet medaktiv arbeidssøking med dagpenger og øvrigearbeidsmarkedstiltak – kan være et velegnetarbeidsmarkedspolitisk virkemiddel. Det kanogså være en fornuftig aktivitet, spesielt i situasjo-ner med begrensede arbeidsmuligheter og deraktiv arbeidssøking gir dårlig avkastning. Myetyder på at kompetanse vil få økende betydning iårene som kommer, blant annet i lys av økt digita-lisering, og den teknologiske- og demografiskeutviklingen. Utdanning med dagpenger kan følge-lig være et hensiktsmessig og nyttig tiltak, gitt atdet dekker et behov i markedet og dermed bidrartil økt arbeidsinkludering. Det kan gi en mer

effektiv utnyttelse av arbeidskraften, økt skatte-inngang for det offentlige og reduserte framtidigeutbetalinger over trygdebudsjettene. Dette forut-setter blant annet at utdanningsmulighetene kanrealiseres uten at det medfører grunnleggendeendringer i ordningens formål. For den enkelte vildet kunne bety økt inntekt og sikrere tilknytningtil arbeidslivet.

Utfordringen vil da være å tilpasse adgang tilen hensiktsmessig utdanning så langt muliginnenfor gjeldende dagpengeregelverk, slik atordningens hovedformål blir ivaretatt, og at manunngår mulige utilsiktede negative virkninger.


Dagpenger er en rettighet for dem som tilfreds-stiller vilkårene for tildeling av ytelsen. De sen-trale vilkårene er at – mottager må ha vært yrkesaktiv med en inn-

tekt over en viss størrelse, tilsvarende enbrutto arbeidsinntekt på minimum 1,5 G sistekalenderår, eller minimum 3 G i løpet av de tresiste kalenderårene før søknadstidspunktet

– mottager har fått redusert arbeidstiden medminst 50 prosent

– den ledige må være over 19 år og som hovedre-gel bo eller oppholde seg i Norge

I gjennomsnitt tilsvarer dagpengene 62,4 prosentav tidligere inntekt før skatt, for inntekter inntil 6G. Personer med tidligere inntekt over 6 G får føl-gelig dagpenger som er mindre enn 62,4 prosentav tidligere inntekt.

Lengden på maksimal dagpengeperiodeavhenger av tidligere arbeidsinntekt, henholdsvisi 104 uker ved en arbeidsinntekt på minst 2 G, og52 uker ved en arbeidsinntekt på mellom 1,5 G og2 G. Personer som avslutter førstegangstjeneste imilitæret kan motta dagpenger i inntil 26 uker.

Dagpengemottagere må videre være disponi-ble for arbeidsmarkedet. Det innebærer at manmå være registrert som arbeidssøker og værereell arbeidssøker. Dette innebærer også en plikttil å ta ethvert egnet arbeid hvor som helst i lan-det.

Ved behov for bistand fra Nav-kontoret for åkomme i jobb, har arbeidssøkeren rett til å få utar-beidet en aktivitetsplan, og de som har et meromfattende bistandsbehov, har rett til å få enarbeidsevnevurdering.

Dagpengemottagere kan i løpet av stønadspe-rioden få tilbud om å delta på arbeidsrettede tiltak,inklusive kortvarige opplæringstiltak av begren-set omfang. Deltagelse på tiltak er ingen rettighet,


og tildeling skjer med utgangspunkt i Nav-konto-rets vurdering av den enkeltes behov og hvilke til-tak som til enhver tid er tilgjengelige. I 2019 er detetablert et nytt tiltak med varighet inntil tre år, vedå slå sammen AMO-kursene (inntil ett år) og dettoårige yrkesrettede utdanningstiltaket. Tiltaks-plasser er en knapp ressurs.

Kravet om å være reell arbeidssøker gjelderogså ved deltagelse på tiltak, så hvis deltagerenfår tilbud om arbeid, må tiltaket avbrytes. Densom får tildelt et tiltak plikter å delta for å kunnebeholde dagpengene.

Dagpengene kan avstenges midlertidig der-som arbeidssøker ikke fyller krav om å være enreell arbeidssøker, deriblant: – uten rimelig grunn unnlater å søke eller ta imot

tilbud om arbeid – nekter å delta på eller slutter i arbeidsmarked-

stiltak – ikke møter til konferanse med Nav-kontoret

etter innkalling

I forskrift og rundskriv til folketrygdloven, kapit-tel 4, Dagpenger under arbeidsløshet, er det gjortvisse unntak fra hovedregelen om at den somgjennomgår utdanning/opplæring ikke kan mottadagpenger. Det gjelder:– opplæring i form av arbeidsmarkedstiltak eller

visse typer kortvarige utdanningsløp som ikkeer del av lengre utdanningsløp, kan gjennomfø-res på dagtid. Forutsetningen er at utdannin-gen i sin helhet kan gjennomføres innen tremåneder med dagpenger. Det er et vilkår atutdanningen ikke er del av et lengre utdan-ningsløp og heller ikke er et lite delfag, foreksempel et emne som gir 10 studiepoeng,uten at man fullfører hele utdanningsløpet.

– opplæring som eksplisitt er tilpasset fulltidsar-beid (på dagtid), som foregår utenfor normalarbeidstid, og med studieprogresjon som erredusert med minst 50 prosent. Studiesamlin-ger/undervisning på dagtid tillates med inntilti dager per semester.

– permitterte og helt ledige som har påbegyntutdanning minst seks måneder før ledigheten/permitteringen, kan fortsette utdanningen inn-til seks måneder. Det kan tillates noe mer ennti dager med undervisning på dagtid persemester, men det stilles ikke krav om redu-sert studieprogresjon eller om å følge under-visningen. Utdanningen må være tilpasset full-tidsarbeid på dagtid.

– deltagelse på full tid i godkjent opplæring inorsk og samfunnskunnskap for voksne inn-

vandrere i inntil ett år, med adgang til forlen-gelse

– deltagelse i introduksjonsprogrammet fornyankomne innvandrere.

Unntakene ble senest revidert i 2016, da det etteroljekrisen kom en oppmykning av regelverket. Idesember 2017 gjorde Stortinget et anmodnings-vedtak der regjeringen ble bedt om å «utredeadgang til i større grad å åpne opp for å ta utdan-ning, herunder utdanning som gir studiepoeng,mens man mottar dagpenger.» (Stortinget, 2017).I Prop 1 S (2018–2019) skrev regjeringen at deavventet vurderingene fra Livsoppholdsutvalget.

15.1.3 Målgruppe

Hvem er dagpengemottagerne?

Tabell 15.1 viser antall helt ledige dagpengemotta-gere etter utdanning og dagpenger i 2017. Totaltvar det om lag 40 000 dagpengemottagere, fordeltpå kort og lang dagpengeperiode. De fleste ledigemed dagpengerett har lang dagpengeperiode påmaksimalt to år, uavhengig av utdanningsbak-grunn. Denne gruppen utgjorde rundt 90 prosentav helt ledige dagpengemottagere i 2017. Ledigemed kort og lang maksimal dagpengeperiode harnoen av de samme kjennetegnene. De med langdagperiode er imidlertid gjennomgående noeeldre, de har om lag dobbelt så høy tidligere inn-tekt, og en større andel har høyere utdanning ennde som har kort dagpengeperiode (NOU2018: 13). Blant dem med kjent utdanning haddeom lag 30 prosent ikke fullført videregåendeskole. Vel 34 prosent hadde videregående somhøyest utdanning, mens 36 prosent hadde høyereutdanning.

Mange kommer ut i jobb igjen tidlig i arbeids-søkerperiode. Jo lenger man har vært ledig, jovanskeligere blir det å komme tilbake i jobb. Etter24 måneder øker likevel andelen ledige personersom kommer ut i jobb, dette antas å hengesammen med at maksperioden for å motta dag-penger er nettopp 24 måneder (Andreev, 2016).Dagpengemottakere som ikke kommer i jobb iløpet av de første månedene har tilbøyelighet til åbruke opp hele dagpengeperioden sin (Furubergog Kolstø, 2017).

Arbeidsledigheten og antall dagpengemotta-gere varierer over tid (Vidal-Gil, 2017). Det vil føl-gelig påvirke hvor mange som har tilgang til detforeslåtte tiltaket. I perioder med lav etterspørseletter arbeidskraft og høy ledighet, vil en størreandel av dagpengemottagerne være personer som


har mistet jobben på grunn av konjunkturforhol-dene, og andelen med relativt høy utdanning vil davanligvis øke til et høyere nivå. Når etterspørselenetter arbeidskraft er høy, vil en større andel av deledige være personer som har problemer med å fåarbeid, i vesentlig grad fordi de har lite formellutdanning og mangler nødvendige kvalifikasjoner(NOU 2018: 13).

Nærmere om målgruppen

Målgruppen for tiltaket er dagpengemottageresom har gjennomført og bestått videregåendeutdanning eller tilsvarende uten å ha noen formellutdanning utover dette, og personer som harutdanning på fagskolenivå og høyere utdanning.Når det gjelder utdanning med dagpenger forvoksne som mangler grunnleggende opplæring,viser vi til forslag i NOU 2018: 13.

Målgruppen er videre avgrenset til helt ledigedagpengemottagere, uten annen aldersavgrens-ning enn den som ligger i regelverket for dagpen-ger (19–67 år). I 2017 utgjorde målgruppen omlag 27 000 dagpengemottagere med utdanning fravideregående skole eller mer, jf tabell 15.1.


Dette forslaget går ut på å utvide muligheten til åkunne ta formell utdanning med dagpenger. Detforutsettes følgelig at utdanningen avsluttes meden dokumentert vurdering. Dersom et system forgodkjenning av ikke-formell kompetanse kommerpå plass (se kapittel 12), kan ordningen vurderesutvidet til også å omfatte denne typen opplæring.

Å inkorporere et egnet utdanningselement idagpengeregelverket dreier seg i noen grad om åforene hensyn som trekker i forskjellig retning. Påden ene siden bør utdanningen som tilbys væresåpass attraktiv og tilgjengelig at dagpengemotta-gerne ønsker å benytte seg av denne muligheten,

altså at tiltaket har en utdanningseffekt. Videre børutdanningen forventes å kunne ha en arbeidsmar-kedseffekt ved at den gir et positivt bidrag til denenkeltes framtidige arbeidsmuligheter. Dette kantilsi at utdanningen bør ha et visst omfang, værelett å tilpasse ulike livssituasjoner, og at den kan til-bys og gjennomføres på ulike arenaer.

På den annen side er det viktig at utdanningse-lementet ikke er av en slik karakter at det vil værebehov for å gjøre vesentlige endringer i regelver-ket, noe som kan undergrave ordningens formål.Det kan tilsi at utdanningen ikke bør blir foromfattende eller framstå som spesielt generøst.

Utvalget legger i lys av dette til grunn at utdan-ningen normalt bør ha et begrenset omfang, menmed mulighet for en viss utvidelse i perioder medlavkonjunktur, og at dagpengeregelverket – foru-ten å åpne opp for denne muligheten – i hoved-trekk bør ligge fast. Utvalget ser for seg at omfan-get av utdanningen dermed kan variere ut fraulike omstendigheter:

Studiepoeng – Ordinær modell

En mulig tilnærming til spørsmålet om behovetfor karensperide (også omtalt lenger bak) og stu-dieomfang kan være å sammenligne hva en yrkes-aktiv får hvis vedkommende velger å ta fri fra job-ben for å studere, eller melder seg arbeidsledig ogtar studiet med dagpenger. Lav studiebelastningog karensperiode gjør det mindre fordelaktig å tastudier med dagpenger, og potensialet for mis-bruk reduseres.

En nøytral ordning vil være en som gir sammeinntekt enten man velger det ene eller det andrealternativet. Om man legger til grunn gjennom-snittslønn, gjeldene dagpengenivå og full studie-belastning, finner man at de to alternativene giromtrent samme inntekt med tre måneder karens-tid og rundt 10 studiepoeng.

Tallene bygger på utdanningsnivået den ledige selv oppgir ved registrering i arbeids- og velferdsetatens CV-database, og synes å habrukbar kvalitet når man sammenholder den med SSBs utdanningsstatistikk, bortsett fra en tendens til overrapportering når detgjelder fullført videregående opplæring av personer som mangler ett eller flere delfag for å ha fullført. Personer som avslutterførstegangstjeneste er ikke tatt med i tabellen.Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Tabell 15.1 Helt ledige dagpengemottagere etter utdanning og dagpenger, 2017

Ikke avsluttet vgo eller mindre Gjennomført vgo Høy utd < 4 år Høy utd > 4 år Ukjent Sum

52 uker 1 253 1 458 873 393 136 4 113

104 uker 10 475 11 559 8 368 4 368 1 351 36 121

Sum 11 728 13 017 9 241 4 761 1 487 40 234


Studiebelastningen som gir nøytralitet i valgetmellom de to alternativene vil da være et tak fordet antallet studiepoeng som det er mulig å ta meddagpenger pr. halvår. En del utdanninger/studierhar en nedre grense på ti studiepoeng som det ermulig å ta pr. semester. Dersom utviklingen går iretning av økt modularisering vil det legge til rettefor større fleksibilitet innefor dette tiltaket. I gjen-nomsnitt tilsvarer 30 studiepoeng ett semester.

Det er visse praktiske utfordringer med å for-ene utdanningssektorens (vanligvis) strukturerteopptakssystem og undervisningsopplegg medetterspørsel fra arbeidsledighet som inntreffer tilenhver tid i løpet av et år. Dette problemet drøftesikke nærmere her, og vi legger for enkelhetsskyld til grunn at det vil være mulig å ta et gittantall studiepoeng i løpet av tiden som arbeidsle-dig, uavhengig av når på året ledigheten inntrefferfor den enkelte.

Utvidelse – Konjunkturbasert modell

Forslaget innebærer mulighet for å øke antall stu-diepoeng som kan tas i perioder med høy ledig-het. En situasjon med høy ledighet vil typisk værei perioder med lavkonjunktur, som også kan væremer geografisk avgrenset som i for eksempel2015–2016. Som tidligere nevnt, vil andelen medvideregående utdanning eller mer blant ledigemed dagpenger vanligvis være høyere da ennunder mer normale forhold. De går ofte lenger tidsom ledig enn under mer normale forhold pågrunn av færre jobbtilbud som matcher deres kva-lifikasjoner. Sviktende etterspørsel etter en visstype kompetanse eller arbeidstagere med enbestemt utdanningsbakgrunn, kan være et bety-delig problem dersom en lavkonjunktur ogsåmedfører større omstillingsbehov.

De tre lavkonjunkturene på 2000-tallet harvært relativt kortvarige, der ledigheten raskt harkommet tilbake til nivået før tilbakeslaget. Dettetaler for at det ikke vil være behov for noenvesentlig økning av antall studiepoeng, men utvik-lingen framover i arbeidsliv og økonomi er usik-ker.

I tilknytning til den økte arbeidsledigheten i2015–2016, som spesielt rammet den oljerelatertedelen av økonomien, ble det gjort visse justerin-ger i dagpengeregelverket, som økte fleksibilite-ten og la bedre til rette for at ledige med dagpen-ger kunne ta utdanning eller etablere egen virk-somhet. Endringene omfattet blant annet – utvidet adgang til å ta utdanning på dagtid uten

at dagpengene faller bort (inntil ti dagers

undervisning og studiesamlinger på dagtid persemester)

– bedre muligheter til å kunne ta utdanning pådagtid for personer som hadde påbegynt utdan-ningen senest seks måneder før ledigheten/permitteringen inntrådte.

I lys av dette foreslår utvalget en øvre grense på20 studiepoeng, tilsvarende maksimalt fire måne-der med full studiebelastning per halvår med dag-penger.

Vi legger til grunn at dette kun skal gjelde iekstraordinære situasjoner. Nav kan for eksempelfå fullmakt til å vurdere hvilke situasjoner som til-sier et ekstraordinært behov for utdanning ogeventuelt geografisk avgrensing, ut fra konjunktu-rutvikling og faktisk og forventet ledighetsnivå,og komme med tilrådning om eventuell oppjuste-ring av utdanningsomfanget fra ordinært 10 til 20studiepoeng.

15.1.5 Tilpassing av forslaget til dagpengeregelverket

Viktige sider ved dagpengeregelverket som det ernaturlig å vurdere ved innpassing av en utdan-ningskomponent vil blant annet være:– aktivitetskrav – studiebelastning – krav om aktiv arbeidssøkerperiode (karens-

periode) – dagpengenivå, dagpengeperiode– tildelingskriterier for utdanningen – dagpen-

ger som en rettighet versus vurdering av behov– om utdanningen også skal omfatte delvis

ledige

Under følger en nærmere beskrivelse av dissepunktene.

Aktivitetskrav

Som nevnt stilles det krav om å være reell arbeids-søker for å kunne motta dagpenger. Spørsmålet erom dette også skal gjelde for arbeidsledige når dedeltar i utdanning. Det kan i tilfelle innebære at demå ta imot et jobbtilbud før de har avlagt eksamenog i verste fall, avbryte utdanningen. Kravet om åvære reell arbeidssøker gjelder i dag for alleutdanningsunntakene, se kapittel 15.1.2. Med enbegrenset studiebelastning som det her er taleom, behøver ikke dette være noe stort problem.Gitt at utdanningen til den som får et jobbtilbud errelevant og nyttig for den nye arbeidsgiveren, somer en rimelig antagelse i og med ønsket om anset-


telse, vil det trolig være mulig for de fleste å gjøreen avtale med arbeidsgiver om å ferdigstille utdan-ningen. Andre som ikke får avlagt eksamen innenutløpet av dagpengeperioden og står uten jobbtil-bud, vil ikke få forlenget dagpengeperioden for åfullføre utdanning, men står fritt til å fullføreutdanningen uavhengig av dette.

Studiebelastning

Et annet spørsmål er om det bør stilles vilkår omredusert studiebelastning, blant annet for å sikretid til å være reell arbeidssøker. Å være reellarbeidssøker innebærer blant annet aktivt å søkearbeid/svare på utlyste stillinger, holde CV-enoppdatert til enhver tid på nav.no, og sende melde-kort hver 14. dag. Mye av dette er krav som enkeltkan ordnes over nettet, og som neppe vil værespesielt tidkrevende. Det er imidlertid viktig atutdanningen ikke fortrenger tid til aktiv jobbsø-king, og krav om redusert studiebelastning børvære hovedregelen. En mulighet kan være at der-som man har studiebelastning utover 50 prosent,kan man ikke anses som fullverdig jobbsøker ogkan da få reduserte dagpenger, for eksempel 50prosent av ordinær sats. Eventuelt bør en slik løs-ning være mulig å administrere ved at deltagerenselv aksepterer dette, for eksempel over nettet.

Karensperiode

Det kan vurderes å innføre et krav om for eksem-pel tre måneders aktiv arbeidssøkerperiode førdet er aktuelt å påbegynne utdanningen. Livsopp-holdsutvalget har dette som et tiltak i sitt forslagom dagpenger ved grunnskole og videregåendeopplæring (NOU 2018: 13). Utvalgets begrun-nelse er at det vil motvirke uønskede tilpasningerder enkelte strategisk ville kunne skape en situa-sjon med tap av jobb i forkant av et planlagt utdan-ningsløp. Videre at man bør unngå innlåsingsef-fekter i ordningen av personer som ikke vil væretilgjengelige for arbeidsmarkedet i en fase medhøy sannsynlighet for overgang til arbeid. Enkarensperiode vil dermed innebære færre ledigesom potensielt vil kunne benytte seg av utdan-ningsmuligheten, samtidig som utdanningen dablir mer innrettet mot ledige som nettopp kan habehov for dette for å komme i jobb.

Dagpengenivå og varighet

Fulle dagpenger mens man tar utdanning kanpotensielt føre til økt tilstrømming til dagpengeord-ningen, noe som kan tale for at satsen da blir redu-

sert. Risikoen for dette vil imidlertid være vesentligmindre når det dreier seg om utdanninger somvarer et begrenset antall uker, sammenlignet medordinære og mer langvarige utdanninger. Å redu-sere dagpengesatsen for noen uker og derettereventuelt justere den opp igjen vil også medføremerarbeid for Nav, en ressursbruk som det kanvære vanskelig å finne en god begrunnelse for nårmulig misbruk antas å være relativt beskjedent.

Mulighet til å ta utdanning med dagpengerskal ikke har konsekvenser for dagpengeperio-dens lengde. Den skal ligge fast.

Tildelingskriterier

Dagpenger er en rettighet for dem som tilfreds-stiller vilkårene i loven. Arbeidsmarkedstiltak somkan tilbys ledige, både de med og uten dagpenger,er derimot et rasjonert gode. Tiltak tildeles pågrunnlag av individuelle behov, basert på Nav-vei-lederens vurdering av om det er nødvendig oghensiktsmessig for at den ledige skal kunnekomme i arbeid.

Utdanning slik det her er tenkt skiller seg påflere måter fra øvrige arbeidsmarkedstiltak, i tilleggtil det rent innholdsmessige. Det dreier seg omkvalitetssikret utdanning som munner ut i en doku-mentert vurdering med eksamenskarakter. Tilgan-gen er avgrenset til dagpengemottagere som hargjennomført videregående skole eller lignende.

Disse forskjellene, i tillegg til kravet om enkarensperiode før starten på utdanningen, og atutdanningen skal være forbeholdt helt ledige, til-sier at tildeling etter en individuell behovsvurde-ring vil være mindre påkrevet her enn for øvrigearbeidsmarkedstiltak. Sammen med kravet om åvære aktiv arbeidssøker i utdanningsperioden,som for øvrig også er et vilkår ved deltagelse påarbeidsmarkedstiltak generelt, innebærer dette atutdanningen, selv om den blir etablert som en ret-tighet, langt på vei i sin konsekvens vil framståsom et rasjonert gode, som tildeles personer sompresumtivt vil være motivert for, og ha nytte av,utdanningen.

Et tilleggsmoment er at tildeling av goder etterindividuelle behov, i motsetning til rettigheter,krever administrative ressurser til blant annet inn-henting og kontroll av mer omfattende dokumen-tasjon, vurdering av behov og antatt nytteverdi, ogmer omfattende begrunnelser i tilfelle avslag.

Samlet taler dette for at den foreslåtte model-len for utdanning med dagpenger bør tildeles somen rettighet.

Vi legger til grunn at Nav-kontoret i samarbeidmed brukeren lager en enkel utdanningsplan, og


at det blir etablert rutiner for oppfølging og kon-troll for å sikre at utdanningen gjennomføres ihenhold til omforent plan. Vi forutsetter videre atdagens sanksjonsregime også gjøres gjeldendefor denne gruppen når de opptrer som arbeidssø-kere, for eksempel ved avslag på tilbud om jobb,manglende oppmøte til samtale etc.

Delvis ledige

Delvis ledige er en gruppe som ønsker å jobbemer (ufrivillig deltid) og skiller seg fra øvrigeledige ved at de har en sterkere tilknytning tilarbeidsmarkedet. Noen går tilbake i full jobb igjenetter ledighetsperioden, mens andre blir heltledige og mottar fulle dagpenger. Muligheten forstrategisk tilpasning for å øke gevinsten av utdan-ning er vesentlig større dersom tilbud om utdan-ning også åpnes for delvis ledige, for eksempel vedat arbeidstager og arbeidsgiver i fellesskap «arran-gerer» en reduksjon i arbeidstid for en periode, forå få gratis kompetanseheving som virksomhetenhar behov for. Dette taler for at delvis ledige ikkeomfattes av retten til dagpenger ved utdanning sålenge de er i et arbeidsforhold, og at retten førstinntreffer dersom de eventuelt blir helt ledige.

Oppsummering av forslaget

Det gis mulighet til utdanning for helt ledige dag-pengemottagere med inntil ti studiepoeng forhvert halvår som dagpengemottager, som i perio-der med lavkonjunktur og høy ledighet kan økestil maksimalt 20 studiepoeng. For øvrig:– Det stilles vilkår om redusert studiebelastning

for å få dagpenger under utdanningen.– Utdanningen fastsettes som en rettighet for de

som tilfredsstiller vilkårene for rett til dagpen-ger.

– Det stilles krav om tre måneders aktiv arbeids-søkerperiode før det er aktuelt å påbegynneutdanningen.

– Utdanningen tilpasses ellers innenfor gjel-dende dagpengeregelverk mht. dagpengenivå,varighetsbegrensninger, aktivitetskrav, oppføl-ging og bruk av sanksjoner mv.


Utvalget vurderer utdanningog arbeidsmarkeds-effektene av rett til utdanning med dagpengersom usikre/moderat positive. Med få studiepoengog lang karensperiode er de økonomiske betingel-sene for den enkelte om lag de samme enten maner arbeidsledig og tar utdanning på dagpenger

etter vårt forslag eller er vanlig arbeidssøker somtar fri fra jobben for å studere. De som fatterinteresse for utdanning vil derfor primært værepersoner som er motivert for dette, og som menerat påfyll av kompetanse vil kunne bidra til bedreframtidige arbeidsmuligheter eller ha en verdi iseg selv. Det er grunn til å anta at målgruppen,som allerede har tatt mye utdanning, og som erkjent med hva som kreves av innsats, vil væreblant de mer motiverte. Hvorvidt de faktisk velgerutdanning, vil blant annet bero på om inntil ti(eventuelt inntil 20) studiepoeng blir vurdert somtilstrekkelig til å utgjøre en forskjell i arbeidsmu-ligheter. Tilgjengelighet av utdanningstilbudlokalt og regionalt, mulighet for nettbaserte løs-ninger, og fleksibilitet i utdanningstilbudene vilogså ha betydning her.

Sannsynligheten for overgang til arbeid økermed stigende utdanning, og påfyll av kompetanse,også i mindre omfang, bør slik sett bidra til øktarbeidsmuligheter. På den annen side vil langva-rige ledighetsperioder svekke mulighetene til åkomme tilbake i jobb, også blant dem med myeutdanning. I hvor stor grad den valgte utdannin-gen er arbeidsrelevant vil også ha betydning. Altannet likt antas arbeidsmulighetene å øke jo merden aktuelle utdanningen er etterspurt i marke-det.

15.1.7 Iverksetting

Utvalgets forslag skal være et nytt unntak frahovedregelen. Det skal ikke erstatte dagens unn-tak, men komme i tillegg. Det vil være nødvendigmed en lovendring når det gjelder selve unntaketfra forbudet mot å ta utdanning med dagpenger.


Det er tre forhold ved dette forslaget som kanmedføre økte offentlige utgifter:– økt tilstrømming til dagpenger– forlenget varighet som dagpengemottager (økt

dagpengeperiode)– utgifter til opplæring

En rett til å ta utdanning med fulle dagpenger kanpotensielt medføre økt tilstrømming til dagpenge-ordningen for å få utdanningen og livsoppholdetfinansiert av det offentlige. Utvalgets forslag omen arbeidssøkerperiode (karensperiode) på tremåneder før det er aktuelt å påbegynne utdannin-gen antas imidlertid å kunne forhindre denne typestrategiske tilpasninger. Videre har utvalget lagt


til grunn et studieomfang som medfører kost-nadsnøytralitet enten personen velger å ta fri frajobben for å studere, eller melder seg arbeidsledigog tar studiet med dagpenger. Det foreligger føl-gelig ikke noen økonomisk gevinst for denenkelte på kort sikt av å velge utdanning med dag-penger framfor å ordne finansieringen på egenhånd. I og med at utdanningsmulighetene kunomfatter heltidsledige reduseres også mulighe-ten for misbruk av ordningen ved at arbeidstagerog arbeidsgiver i fellesskap arrangerer en reduk-sjon i arbeidstid for å få gratis kompetansepåfyllsom virksomheten har behov for. I lys av dette for-venter ikke utvalget noen økt tilstrømming avbetydning til dagpenger som følge av forslaget.

Det er vanskelig å si noe sikkert om tiltaket vilmedføre økt dagpengeperiode blant dem som tarutdanning, og eventuelt hvor mye det kan dreieseg om. Dette vil blant annet bero på om denenkeltes jobbsøkeraktivitet påvirkes negativt ikombinasjon med utdanning, hvor strengt aktivi-tetskravene håndheves overfor dem som tarutdanning, og eventuelt snarlig arbeidsmarkedsef-fekt av tiltaket – om den aktuelle personen vilkomme raskere i arbeid som følge av økt kompe-tanse. Gitt at jobbsøkeraktiviteten opprettholdessom før, og kravene håndheves tilsvarende somfor dagpengemottagere generelt, er det neppegrunn til å anta at utdanningssituasjonen i seg selvvil føre til innlåsingseffekter.

I 2018 hadde i gjennomsnitt knapt 20 000 heltarbeidsledige med rett på dagpenger vært ledig imer enn tre måneder, tilsvarende om lag 58 pro-sent av alle ledige med rett til dagpenger i denneperioden1. Som det framgår av tabell 15.1 haddeom lag 27 000 helt ledige dagpengemottageremed kort og lang dagpengeperiode utdanning påvideregående skole nivå eller mer. Legger vi tilgrunn at andelen med varighet mer enn tre måne-der blant disse vil være den samme som for allehelt ledige med rett til dagpenger (58 prosent),kan antallet helt ledige med dagpenger og somhar gjennomført minst videregående utdanninganslås til 15 660 personer. Trolig er dette tallet forhøyt, da de med høyere utdanning gjennomgå-ende har kortere ledighetsperioder enn øvrigeledige.

Vi kan ikke regne med at alle i målgruppen vilbenytte seg av tilbudet om å ta utdanning. Viderevil det være noen som påbegynner utdanningen,men som ikke fullfører fordi de i mellomtiden må

ta tilvist jobb eller som ikke fullfører av andregrunner.

I regneeksemplene under har vi tatt høyde forusikkerhet blant annet når det gjelder jobbsøker-aktivitet og håndhevelse av aktivitetskrav, og lagttil grunn at de som tar utdanning i gjennomsnittforlenger sin ledighetsperiode med to uker. Økteutgifter til dagpenger som følge av tiltaket relate-rer seg til disse to ukene. Vi har videre tattutgangspunkt i en gjennomsnittlig årsinntekt på547 320 kroner brutto (se vedlegg 4).

Hvis vi illustrasjonsmessig legger til grunn at25 prosent av de 15 660 personene som inngår imålgruppen tar utdanning, og gitt forutsetnin-gene over, kan økningen per år i utgifter til dag-penger som følge av økt varighet isolert settanslås til om lag 51 millioner kroner. Hvis ti pro-sent av målgruppen deltar, kan merutgifteneanslås til om lag 21 millioner kroner.

Ved beregning av utdanningskostnader har vilagt til grunn kostnadene av en student slik Rei-ling mfl. (2014) beregnet, se vedlegg 4. Videre harvi lagt til grunn at alle tar utdanning tilsvarende7,5 studiepoeng.

Forutsatt at 25 prosent av målgruppen velger åta utdanning tilsier dette årlige utdanningskostna-der på 98 millioner kroner. Hvis ti prosent av mål-gruppen deltar, kan utdanningskostnadene anslåstil 39 millioner kroner.

De samlede merutgiftene, dersom 25 og ti pro-sent i målgruppen deltar, kan da bli henholdsvis150 og 60 millioner kroner per år. I oppsummerin-gen av kostnader i vedlegg 4 legger vi til grunndet siste anslaget, «scenario 2» i tabell 15.2.

Ved ekstraordinær høy ledighet, da det i hen-hold til utvalgets forslag skal være mulig å ta inntil20 studiepoeng, vil merutgiftene kunne bli vesent-lig høyere, spesielt hvis denne situasjonen trekkerut i tid. I tillegg til at en del vil ta det maksimaltmulige antall studiepoeng, kan det også være fleresom da tar inntil ti studiepoeng sammenlignetmed i mer normale forhold. Periodene med lav-konjunktur på 2000-tallet har vært relativt kortva-rige.

Nav-kontorene vil få merarbeid/-utgifter til for-valtning og administrasjon av ordningen, somkommer i tillegg til økte utdanningskostnader ogutgifter til dagpenger. Men siden utdanningen for-utsettes å være en rettighet for de som tilfredsstil-ler vilkårene for tiltaket, vil det være begrensetbehov for saksbehandling i det enkelte tilfelle.Ressursbehovet til forvaltning og administrasjonantas derfor å være relativt beskjedent.

Gitt at flere vil komme (raskere) i arbeid somfølge av tiltaket, kan det medføre økte skatteinn-

1 Basert på statistikk utvalget har fått fra Arbeids- og vel-ferdsdirektoratet


tekter og reduserte utbetalinger til økonomiskstønad eller over andre trygdeordninger.

15.2 Utdanning på sykepenger

I dette kapitlet tar utvalget til orde for at syke-meldte skal ha mulighet til utdanning mens demottar sykepenger. Målgruppen for tiltaket erlangtidssykmeldte som forventes å være 100 pro-sent arbeidsuføre på grunn av sykdom ellerskade. Vi foreslår at denne gruppen skal ha mulig-het til å ta utdanning i et omfang på inntil 15 stu-diepoeng per hver sjette måned uten krav til noenbestemt studiebelastning.

Innledningsvis gis en kort beskrivelse av utfor-dringer og hva en potensielt kan oppnå med tilta-ket. Målgruppen for tiltaket – de langtidssyk-meldte – avgrenses blant annet gjennom regelver-ket for sykepenger og gjeldende rutiner for opp-følging av sykmeldte, og det gis en kort beskri-velse av hva som kjennetegner dem som inngår igruppen. Tiltaket konkretiseres med beskrivelseav hvordan det kan innpasses i regelverket ogoppfølgingsrutinene til Arbeids- og velferdsetaten.Utvalgets vurderinger og forslag framgår i kapittel15.2.4. Avslutningsvis omtales kort implemente-ring, mulige utdannings- og arbeidsmarkedseffek-

ter og økonomiske og administrative konsekven-ser.


Hovedformålet med sykepenger er å gi kompen-sasjon for bortfall av arbeidsinntekt under syk-dom. Regelverket setter ikke noe eksplisitt forbudmot å delta i utdanning mens man mottar syke-penger, og i rundskriv til folketrygdloven § 8-4åpnes det for at sykmeldte i begrenset grad kan tautdanning på egen hånd (se boks 15.1). Det eruklart om utvalgets forslag kan gjennomføresinnenfor gjeldende lov og regelverk, eller om detbør gis en uttrykkelig hjemmel for det. Vi forut-setter at dette avklares av Arbeids- og sosialdepar-tementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet i detvidere arbeid med saken.

Sykmeldte kan også ta utdanning som arbeids-markedstiltak, men denne muligheten blir stortsett ikke benyttet. Det kan være flere grunner tildette. Blant annet vil planlegging og gjennomfø-ring av utdanning vanligvis ikke være aktuelt vedkortvarige fravær, som er mest vanlig, og det kanvære usikkerhet med hensyn til hvor lenge fravæ-ret vil vare. Videre skal en stor andel av de syk-meldte tilbake i jobben de er sykmeldt fra, uten atdet er behov for mer kompetanse for å begynne iarbeid igjen. For noen kan helseproblemer gjøre

Tabell 15.2 Beregning av kostnader av utvidet rett til utdanning på dagpenger

Bokstav Post Størrelse

A Dagpengemottagere med utdanning på vgo eller mer 27 000

B Andel ledige over 3 mnd 0,58

C = A · B Dagpengemottagere etter 3 mnd med minimum vgo 15 660

D1 = C · 0,25 Scenario 1. Dagpengemottagere gitt at 25 prosent deltar i utdanning 3 915

D2 = C · 0,10 Scenario 2. Dagpengemottagere gitt at ti prosent deltar i utdanning 1 566

E Kostnaden ved å forlenge dagpengeperioden, pr. person, kr 13 135

F1 = E · D1 Scenario 1. Total økning i kostnader ved å forlenge dagpengeperioden, pr. år, kr 51 423 525

F2 = E · D2 Scenario 2. Total økning i kostnader ved å forlenge dagpengeperioden, pr. år, kr 20 569 410

G Kostnad pr. deltager i utdanning, kr 25 073

H1 = G · D1 Scenario 1. Total økning i kostnader ved utdanning, pr. år, kr 98 158 838

H2 = G · D2 Scenario 2. Total økning i kostnader ved utdanning, pr. år, kr 39 263 535

I1 = F1 + H1 Scenario 1. Total økning i kostnader, pr. år, kr 149 582 363

I2 = F2 + H2 Scenario 2. Total økning i kostnader, pr. år, kr 59 832 945


det vanskelig å delta i utdanningsaktiviteter, spesi-elt dersom den sykmeldte er under medisinskbehandling. Det kan også skyldes at det i litengrad er lagt til rette for å kunne ta utdanning kom-binert med sykmelding for de som er i stand tildet, og at det er manglende oppmerksomhet ombruk av utdanning i denne fasen for å bryte lang-varige stønadsforløp og få fokus på arbeidsmulig-heter.

Sykefravær påvirkes av sosiale, økonomiskeog individuelle forhold. Sammenhengene mellomde ulike påvirkningsfaktorene er gjerne sværtkomplekse. Ofte er det relatert til forhold og pro-blemer på arbeidsplassen, men siden 2016 har Sta-tistisk sentralbyrås levekårsundersøkelser omarbeidsmiljø vist en jevn nedgang i andelen somoppgir at de har fravær på grunn av helseplagersom helt eller delvis skyldes jobben (Faggruppenfor IA-avtalen, 2018). I 2016 svarte om lag 35 pro-sent av de med fravær utover 14 dager dette. Deter en gråsone mellom arbeidsledighet og arbeids-uførhet, og manglende kvalifikasjoner kan væreen del av problemet. Lav utdanning øker denenkeltes risiko for fravær fra jobben på grunn avsykdom.

Mange som blir sykmeldt har et ansettelses-forhold som de vanligvis formelt sett beholder isykepengeperioden, en del beholder det ogsålenge etter at de har gått over på andre ytelsersom for eksempel arbeidsavklaringspenger, uten åha annen tilknytning til jobben. Nav-ansatte etter-lyser muligheter til å avslutte langvarige sykepen-gesaker som kan synes svakt medisinsk begrun-net. De opplever at brukere er helsemessig resti-tuert, og at problemene deres snarere handler omat de mangler/har mistet kompetanse somarbeidsmarkedet etterspør (Grødem mfl., 2015).

At sannsynligheten for friskmelding øker nårsykepengene tar slutt ved utløpet av sykepengepe-rioden – etter å ha avtatt over tid – kan kanskje tassom en indikasjon på dette. Det kan også være enindikasjon på at arbeidsuførheten ikke trenger åvære til hinder for å delta i mer begrensede utdan-ningsaktiviteter, slik regelverket åpner for.

Muligheter for påfyll av kompetanse som eretterspurt i arbeidslivet kan i lys av dette være ethensiktsmessig og nyttig tiltak for sykmeldte somer i et «passivt» arbeidsforhold og trenger å styrkesine muligheter til å få seg ny jobb etter friskmel-ding. Langtidssykmelding er ofte første skritt i enprosess som fører til vedvarende yrkespassivitetog marginalisering i arbeidslivet. Utdanning vilvære samfunnsøkonomisk gunstig dersom detkan bidra til at sykmeldte med risiko for langva-rige forløp på helserelaterte ytelser og exit fraarbeidslivet, heller kommer i jobb.

Forslaget som fremmes her, mulighet til å taformell utdanning finansiert over offentlige bud-sjetter for sykepengemottagere med langvarigefravær, konkretiserer en løsning innenfor ram-mene av dagens sykepengeordning og rutinenefor oppfølging av sykmeldte.


Regelverket

Folketrygdloven, kapittel 8, Sykepenger, gir en før-ste og en relativ vid avgrensing av målgruppen.For å ha rett til sykepenger må man være yrkesak-tiv og oppfylle en rekke vilkår, herunder– være bosatt i Norge– inntektsevnen må være redusert med minst 20

prosent på grunn av sykdom eller skade.

Boks 15.1 Arbeidsuførhet/sykepenger og skolegang

Vanligvis kan en person som begynner på hel-dagsskole eller studium ikke regnes somarbeidsufør. I noen tilfeller kan vedkommendelikevel regnes som arbeidsufør med rett til syke-penger dersom vilkårene for øvrig er oppfylt.

En person som kombinerer studier eller sko-legang med arbeid vil kunne motta sykepengerdersom vedkommende blir sykmeldt fra arbei-det, men likevel er i stand til å fortsette studiene.Det vil kunne tilstås sykepenger ved delvis ellerhel arbeidsuførhet i arbeidsforholdet, forutsattat skolegangen/studiene ikke er egnet til åtrekke arbeidsuførheten i tvil.

En person som er klart arbeidsufør til defleste yrker, men kan gjennomføre en teoretiskskolegang, må likevel regnes som arbeidsufør.Det er en forutsetning for å få rett til sykepengerat skolegangen er en følge av inntrådt arbeidsu-førhet og at vedkommende ellers skulle ha værtyrkesaktiv.

For øvrig kan det ytes sykepenger hvis sko-legangen godkjennes som et arbeidsrettet tiltak.For at personer med sykepenger skal få tilgangtil arbeidsrettede tiltak må det fattes et oppføl-gingsvedtak på bakgrunn av en behovs- ogarbeidsevnevurdering.


Arbeidsuførheten etter utløpet av arbeidsgiver-perioden må dokumenteres med legeerklæring

– ha vært i jobb i minst fire uker umiddelbart førsykmelding

– inntektsgrunnlaget for sykepenger må utgjøreminst 50 prosent av grunnbeløpet i folketryg-den (0,5 G)

De aller fleste som mottar sykepenger er arbeids-tagere som er sykmeldt fra et arbeidsforhold oghar en arbeidsgiver. En mindre andel – i under-kant av ti prosent av dem som mottar sykepenger– sykmeldes uten å ha et ansettelsesforhold.

I de to til tre første månedene av et sykefraværskal det ved avklaringen av arbeidsuførhet tasutgangspunkt i en yrkesmessig vurdering, det vilsi i relasjon til å kunne utføre sin vante jobb. Ret-ten til sykepenger er ellers som hovedregel betin-get av at en person som på grunn av sykdom erarbeidsufør til ethvert arbeid.

For å ha rett til sykepenger skal den syk-meldte så tidlig som mulig forsøke seg i aktivitetsom har med arbeid å gjøre. Hovedregelen er atman har plikt til å være i slik aktivitet innen åtteuker.

Sykepengene kompenserer tidligere arbeids-inntekt 100 prosent for inntekter inntil 6 G. Forselvstendig næringsdrivende er kompensasjons-graden lavere, 75 prosent av beregningsgrunnla-get, med mulighet for å tegne forsikring med høy-ere kompensasjonsgrader. Sykepenger utbetalesfor fem dager pr. uke, medregnet helligdager. Defleste har rett til samlet 248 sykepengedager.2

Maksimal varighet for rett til sykepenger er ett år,eller 248 dager i løpet av tre år. Regjeringen ogpartene i arbeidslivet har i den nye IA-avtalen gåttinn for å igangsette et forsøk med utvidet bruk avkompetansetiltak i regi av myndighetene. Mål-gruppen for forsøket er langtidssykmeldtearbeidstakere som på grunn av sykdom ellerskade ikke kan komme tilbake til sin tidligerearbeidsgiver og som har behov for kompetansetil-tak for å kunne kvalifiseres til annet arbeid og stå iarbeid. Forsøket skal gi ny kunnskap om hvorvidtog hvordan kompetanse kan styrke arbeidstilknyt-ningen til personer i denne målgruppen (IA-avta-len 2019–2022).

Rutiner for oppfølging av sykmeldte

Arbeidsgiver har hovedansvaret for å følge oppsykmeldt arbeidstager gjennom hele sykefraværs-forløpet, og arbeidstager plikter å medvirke til åfinne løsninger som hindrer unødig langvarigsykefravær. Sykmelder og Nav har også roller ioppfølgingsarbeidet. Boks 15.2 gir en oversiktover gjeldende rutiner for oppfølging medhovedaktiviteter og sjekkpunkter.

15.2.3 Målgruppe

Hvem er de langtidssykmeldte?

Mesteparten av sykefraværene er på 100 prosent.Andelen som er 100 prosent sykmeldt avtar utoveri fraværsperioden. I 2017 var om lag ett av firelegemeldte fravær graderte. Omtrent halvpartenav de graderte sykefraværene starter med grade-ring (NOU 2019: 7).

Som det framgår av tabell 15.3 var det blantdem som avsluttet sykepengeperioden i 2017rundt regnet 56 000 fulltidssykmeldte som pas-serte 26-ukers tidspunktet. Tar vi også med desom passerer 12-ukers tidspunktet, øker antalletvesentlig, til vel 109 000. En høy andel blant demsom passerer 26-ukers tidspunktet er sykmeldtogså lenger enn 39 uker.

Nærmere om målgruppen

Utvalget anser de som er sykmeldte i mer enn 26uker som langtidssykmeldte. Utvalget legger tilgrunn at de som er sykmeldt en relativt kort peri-ode ikke vil være aktuelle for dette tiltaket. Tilsva-rende gjelder sykmeldte som etter friskmeldingsannsynligvis skal tilbake til jobben de er syk-meldt fra, basert på dokumentasjon og vurderin-ger som er foretatt i sjekkpunkter og dialogmøteri oppfølgingsforløpet. Heller ikke sykmeldte somkan gå tilbake til annen passende jobb i sammevirksomhet vil være i målgruppen. Dersom dissetrenger opplæring for å utføre en ny jobb i virk-somheten, bør det være arbeidsgivers ansvar åsørge for dette, uten finansiering via sykepenger.Vi legger videre til grunn at delvis sykmeldte somjobber redusert tid eller har gradert sykemeldingholdes utenfor. Mange av disse vil etter hvert gåover i full jobb igjen.

Målgruppen vil dermed i utgangspunktetomfatte sykmeldte i et arbeidsforhold som ettervurdering og avklaring antas å kunne komme til-bake i arbeid, men da til en ny jobb i en annenvirksomhet og med en ny arbeidsgiver, og som vil

2 Noen har 250 eller 260 dager, blant annet selvstendignæringsdrivende og frilansere med tilleggsforsikring fraførste dag. Aldersgruppen 67–69 år har maksimalt rett til60 (90) sykepengedager.


kunne trenge mer kompetanse for å øke mulighe-tene for ansettelse. Denne gruppen er ikke enty-dig avgrenset og definert, men beror på vurderingog avklaring knyttet både til muligheter for å fort-sette i tidligere jobb, og til hva prognosene siermed hensyn til fortsatt full sykmelding og sann-synligheten til å kunne gjennomføre en utdanningog komme tilbake i arbeid.

Videre omfatter målgruppen sykmeldte utenarbeidsgiver, som har fått oppfølging av Nav-kon-toret etter litt samme opplegg som for arbeidsta-gere (se boks 15.2), uten å komme i jobb, somantas å kunne komme tilbake i arbeid på sikt, ogsom vil trenge påfyll av kompetanse for å øke sinearbeidsmuligheter. Denne gruppen omfatter ihovedsak personer som har gått ut en kon-traktsperiode eller et vikariat, selvstendig

næringsdrivende og arbeidsledige. De har gjen-nomgående lengre fravær og går oftere over i merlangvarige stønadsløp enn arbeidstagere, og vilspesielt kunne ha behov for tilleggskompetansefor å komme i arbeid.

Vi mener at utdanning med sykepenger pri-mært vil være aktuelt å gjennomføre i etterkant avdialogmøte 2, eller omkring 26-ukers tidspunktet.For noen vil det kunne skje tidligere, eksempelvisfor de som ikke har noe arbeidsforhold. Det inne-bærer at mange, og kanskje de fleste, vil ha en«karensperiode» på om lag seks måneder før deter aktuelt å delta i utdanning, med avklaring avblant annet mulighetene for å gå tilbake til tidli-gere jobb/annen jobb i virksomheten, eventueltmed tilrettelegging.

Boks 15.2 Opplegg og rutiner for oppfølging av sykmeldte arbeidstagere

– Arbeidsgiver skal i samarbeid med arbeidsta-ger senest innen fire ukers fravær utarbeideen oppfølgingsplan. Planen skal – foruten envurdering av arbeidstagers arbeidsoppgaverog arbeidsevne – også inneholde aktuelle til-tak i arbeidsgivers regi, aktuelle tiltak medbistand fra myndighetene og plan for videreoppfølging.

– Arbeidsgiver skal avholde et dialogmøte 1senest innen arbeidstageren har vært bortefra arbeidet i sju uker på grunn av sykdom.Tema for møtet vil blant annet være gjennom-gang og videre arbeid med oppfølgingspla-nen, herunder avklare hva arbeidstagerenkan gjøre på arbeidsplassen og hvilke tilrette-leggingstiltak som er aktuelle, mulig dato forå gå tilbake i jobb, og gradvis opptrapping avaktivitet mv.

– Ved åtte ukers fravær skal Nav foreta kontrollav om aktivitetsplikten er overholdt og gi envurdering av behov for arbeidsrettet oppføl-ging/bistand fra etaten. Det gis en rekke unn-tak fra kravet om aktivitet. Det må leggesfram en utvidet legeerklæring som dokumen-terer at medisinske forhold eventuelt er tilhinder for at arbeidsrelaterte aktiviteteriverksettes. Erklæringen skal også inneholdeen redegjørelse for det videre behandlings-opplegget og en vurdering av muligheten forat den sykmeldte kan gjenoppta sitt tidligerearbeid eller ta annet arbeid.

– Senest når sykmeldingen har vart i 26 uker,skal det avholdes et dialogmøte 2, unntatt nårdette antas å være åpenbart unødvendig.Tema og innhold i møtet vil i hovedsak væremye det samme som i dialogmøte 1 i regi avarbeidsgiver. Dette vil blant annet være gjen-nomgang og videre arbeid med oppfølgings-planen, vurdering av resultatene av bedrift-sinterne tiltak, avklaring av hva arbeidstage-ren kan gjøre på arbeidsplassen og hvilke til-retteleggingstiltak som kan være aktuelle.Møtet skal gi grunnlag for å kvalitetssikrearbeidet med oppfølgingsplanen. I tillegg til åoppsummere status, skal dialogmøte 2 ogsåfungere som arena for planlegging og avkla-ring av det videre løpet i forbindelse medarbeidstagers sykdom. Dersom tilretteleg-ging på arbeidsplassen ikke gir resultat, ogmedisinske grunner tilsier at den sykmeldtehar evne til å klare annet arbeid, skaleksterne arbeidsrettede tiltak vurderes.Arbeids- og velferdsetaten plikter så tidligsom mulig å vurdere behovet for slike tiltak.

– Ved behov avholdes et dialogmøte 3 innenutløpet av sykepengeperioden.

Arbeidsgiver og arbeidstager skal ordinærtdelta på alle dialogmøtene, sykmelder deltarhvis vedkommende blir innkalt, mens Nav haransvar for og deltar på dialogmøte 2 og 3.1

1 Også tillitsvalgt/verneombud og bedriftshelsetjenestekan delta dersom det er ønsker om det.


Dersom en person ikke lenger er syk, skalvedkommende friskmeldes. Hvis man ikke harnoe arbeidsforhold å gå tilbake til kan man frisk-meldes til arbeidsformidling, jf. folketrygdloven§ 8-5. Disse vil dermed da ikke være aktuelle forutdanning i denne sammenheng.

Målgruppen for utdanning med sykepengerkan følgelig avgrenses på følgende måte:– De er langtidssykmeldte og trenger ny jobb i

en annen/ny virksomhet.– De er 100 prosent sykmeldt, men har utsikter

til å kunne komme i arbeid igjen. – De er i stand til å gjennomføre den aktuelle

utdanningen til tross for sine helseproblemer.– Påfyll av kompetanse vil kunne øke den enkel-

tes muligheter på arbeidsmarkedet.


Deltagelse i utdanning med sykepenger harmange likhetstrekk med et ordinært arbeidsmar-kedstiltak, men med visse modifikasjoner. Utdan-ningstilbudet skal i utgangspunktet være tilgjen-gelig som en rettighet for dem som inngår i mål-gruppen, men vil være avgrenset og definert gjen-nom en rekke individuelle vurderinger knyttet tilframtidige arbeidsmuligheter i nåværendearbeidsforhold/virksomhet, mot annen type jobb ilys av arbeidsevne og helseutsikter, og mulighetertil å kunne gjennomføre utdanning i lys av helsetil-

standen. Det er viktig å unngå at sykepengeord-ningen fungerer som en alternativ – og sværtgenerøs – studiefinansieringsordning. Ordningenmed utdanning for sykmeldte er derfor forbeholdtarbeidstakere som ikke skal tilbake til den jobbende er sykmeldt fra. Utvalget legger derfor tilgrunn at den sykmeldte sier opp sin stilling for åkunne benytte denne ordningen. Valg, utformingog varighet av utdanningstilbud innenfor rammersom er omtalt nedenfor foretas av deltager i sam-råd med Nav-veileder, blant annet basert på infor-masjon fra arbeidsgiver og behandlende lege. Imotsetning til for andre arbeidsmarkedstiltak leg-ger utvalget til grunn at utdanning med sykepen-ger ikke skal være underlagt gitte budsjett-beskrankninger. Utgiftene bestemmes av hvormange i målgruppen som velger å delta.

Viktige spørsmål som må avklares nærmere erblant annet:– utdanningens omfang og studiebelastning– type utdanning som kan tas – tilpasning av og eventuelle behov for justerin-

ger/presiseringer i opplegget for oppfølging avsykmeldte

– innpassing av utdanning i sykepengeregelver-ket

– avgrensinger i målgruppen

Disse spørsmålene drøftes nærmere nedenfor.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har levert tallgrunnlaget for tabellen. Tallene i kolonnene viser antall passeringer av helt sykmeldtemed og uten arbeidsgiver på henholdsvis 12-, 26- og 39-ukerstidspunktet, og er estimert av sekretariatet. For å komme fram til antall100 prosent sykmeldte med arbeidsgiver ved disse passerigstidspunktene har vi trukket fra antall passeringer med graderte syke-penger. Disse (de 100 prosent sykmeldte) kan ha hatt graderte sykepenger før de aktuelle passeringspunktene, og også i de angitteukene etter passeringstidspunktene. Noen av de som passerer på de ulike tidspunktene kan videre bruke opp sykepengeretten i lø-pet av den påfølgende perioden. Tallene for 100 prosent sykmeldte med arbeidsgiver er i lys av dette avrundet til nærmeste 100.

Tabell 15.3 Avsluttede sykepengetilfeller som er 100 prosent sykmeldt i 2017 fordelt etter varighet

12–26 uker 27–39 uker 40–52 uker Sum 27–52 uker

Uten arbeidsgiver

16–29 år 384 140 209 349

30–59 år 3 330 1 456 3 354 4 810

60– 67 år 907 424 1 127 1 551

Sum uten arbeidsgiver 4 621 2 020 4690 6 710

Med arbeidsgiver

16–29 år 9 100 3 100 3 100 6 200

30–59 år 33 400 11 100 23 700 34 800

60– 67 år 6 200 1 900 6 300 8 200

Sum med arbeidsgiver 48 700 16 100 33 100 49 200


Utdanningens omfang og studiebelastning

Gitt at målgruppen kan avgrenses på en presismåte, og at det er mulig å lage rimelig sikre prog-noser for varighet og sannsynlig friskmelding, kanman i utgangspunktet anta at det ikke vil værebehov for å definere utdanningsomfanget nær-mere. Mulig deltagelse i utdanning med sykepen-ger avgrenses da til tiden som er til disposisjon fradet tidspunktet utdanning vil være tilgjengelig forden enkelte og fram til friskmelding, eventuelt tilutløpet av sykepengeperioden for de som antas åvære sykmeldt ut hele perioden. Det vil si maksi-mum et halvt år med dagens regelverk dersomutdanningen kommer i gang ved 26-ukers tids-punktet.

Det vil imidlertid neppe være mulig å lage ethelt vanntett oppfølgingssystem som presist kanavgrense og definere målgruppen, eller å lagedenne type prognoser. Dette taler for at utdan-ningsomfanget bør avgrenses nærmere. I kapittel15.1 om utdanning med dagpenger har vi foreslåttet utdanningsomfang i ordinære situasjoner påinntil ti studiepoeng per hver sjette måned. Utval-get mener at dette kan være for lite dersom utdan-ning skal ha effekt blant sykmeldte, og foreslårderfor inntil 15 studiepoeng. Dette tilsvarer inntilom lag tre måneder med full studiebelastning, noesom for mange langtidssykmeldte ligger godtinnenfor det de har av gjenstående varighet på 26-ukers tidspunktet.

Det settes ikke noe nedre grense for studiebe-lastning. Det kan den sykmeldte selv bestemme,ut fra hva vedkommende ønsker og er i stand til ilys av helsetilstand og det aktuelle utdanningstil-budet. Det innebærer at studiebelastningen vilkunne variere internt i målgruppen.

Type utdanning som kan tas

Utdanningen som tilbys må ha tilfredsstillendekvalitet, være dokumenterbar og etterspurt i mar-kedet. Det vil si utdanninger som har kvalitets-sikringssystemer i form av et formalisert tilbudsom avsluttes med en dokumentert vurdering ogeksamenskarakter. Forutsetningen er at disseikke overstiger et omfang tilsvarende 15 studiepo-eng (ca. tre måneder med full studiebelastning).

Vi går heller ikke her nærmere inn på de prak-tiske problemene med at egnede utdanningstilbudmå være tilgjengelig når behovet melder seg.Dette tiltaket vil ha sterk fordel av modulariseringav utdanningstilbudene og mer kontinuerlige opp-taksprosedyrer enn det som har vært vanlig.

Tilpassinger i oppfølgingsrutinene

Utdanning med sykepenger kan tilpasses ruti-nene for oppfølging av sykmeldte med visse juste-ringer. Arbeids- og velferdsetaten vil ha ansvar forå utarbeide en arbeidsevnevurdering for potensi-elle deltagere, men da som en forenklet versjon.Dette fordi vårt forslag dreier seg om relativt kort-varige tiltak.

Vurderingen bør foreligge til eller gjennomfø-res senest i forbindelse med dialogmøte 2. Denbør inneholde nødvendig medisinsk dokumenta-sjon om hvorvidt den aktuelle deltageren kan for-ventes å fortsatt være 100 prosent sykmeldt, menhar utsikter til å komme i arbeid igjen, og antas åvære i stand til å gjennomføre utdanningen. I til-legg bør vurderingen inneholde dokumentasjonfra den sykmeldtes arbeidsgiver om tilretteleg-gings-/bedriftsinterne tiltak som har vært vur-dert/prøvd.

Opplegget er avhengig av at arbeidsgiver i for-kant har ivaretatt sitt ansvar med forebygging, til-rettelegging og oppfølging på arbeidsplassen.Basert på vurderinger som arbeidsgiver sammenmed arbeidstager gjør i tilknytning til arbeidetmed oppfølgingsplan (innen fire uker) og dialog-møte 1 (innen sju uker), bør det senest til dialog-møte 2 foreligge en omforent avklaring når detgjelder arbeidstagere som ikke kan fortsette i sinaktuelle jobb eller heller ikke i annen stilling ivirksomheten. Dette innebærer blant annet at detmå lages en ny rutine for å informere Nav omdette, og at Nav kobles tidligere inn i oppfølgings-løpet for disse enn på tidspunktet for dialogmøte2. Dersom det er åpenbart at arbeidsforholdetikke kan fortsette, og arbeidstageren er enig idette, bør det være åpning for at arbeidsgiver på ettidligere tidspunkt, for eksempel i etterkant av dia-logmøte 1, kan varsle Nav om dette.

For sykmeldte uten arbeidsgiver vil prosessenvære enklere, og de nødvendige avklaringene børfor mange av disse kunne gjøres i en tidligere faseav sykmeldingen enn på tidspunktet for dialog-møte 2.

Valg av utdanning må ta utgangspunkt i kom-petanse som er etterspurt i arbeidsmarkedet. Navhar gjennom databaser over ledige stillingermulighet til å gi informasjon om dette, og bør sam-tidig ha mulighet til å si nei til ønsker om utdan-ninger som åpenbart har begrenset anvendelse iarbeidslivet.


Tilpassing av utdanning i sykepengeregelverket

Som nevnt foran er det uklart for utvalget om for-slaget forutsetter endringer i regelverket for syke-penger. Av rundskriv til folketrygdloven § 8-4framgår blant annet at dersom det skal gis syke-penger, forutsettes det at utdanningstilbudet ikkeskal tilsi behov for heldagsskole eller studium påfull tid.

Vi legger til grunn at kompensasjonsnivået fordem som tar utdanning er det samme som forøvrige sykmeldte, det vil si 100 prosent sykepen-ger inntil 6 G. Alternativet med en lavere dek-ningsgrad ved deltagelse i utdanning for så kort-varige utdanningstilbud som det her er tale om, vilvære administrativt ressurskrevende.

Vi legger videre til grunn at mulighet til utdan-ning ikke skal påvirke sykepengeperiodenslengde. Den ligger fast. Det innebærer at sykepen-gene opphører etter 248 dager (for arbeidstagere)selv om utdanningen ikke er avsluttet innen dentid. Det vil da være opp til den enkelte å avgjøreom man vil fullføre og ta eksamen, og finansieregjenstående utdanningstid med egne midler ellerpå annen måte. Det er viktig at utdanningen iso-lert sett ikke bidrar til å forlenge mottak av syke-penger eller overgang til andre trygdeytelser.Dersom den som deltar i utdanning blir friskmeldtmens utdanningen pågår, må vedkommendemelde seg arbeidsledig og søke jobb, eventueltmotta dagpenger/friskmeldes til arbeidsformid-ling. Deltagelse i utdanning skal ikke føre til enutsettelse av friskmelding. Personer som ettersykepenger er aktuelle for andre trygdeytelser foreksempel dagpenger, arbeidsavklaringspengereller tiltakspenger mv., må få en vurdering og ved-tak om dette på vanlig måte, uavhengig av omutdanningen som ble påbegynt i sykepengeperio-den ikke er avsluttet på det aktuelle tidspunktet.

Hvem skal kunne ta utdanning på sykepenger?

Vi foreslår at sykepengemottagere mellom 30 og62 år, og som har fullført og bestått videregåendeskole, eller mangler enkeltfag fra videregående ogønsker å ta dette, skal få tilgang til å ta utdanningpå sykepenger. Det er viktig å understreke at tilta-ket ikke vil være aktuelt for alle i denne alders-gruppen. Det er grunn til å anta at en ikke ubety-delig andel av de langtidssykmeldte vil velge å for-bli i arbeidsforholdet heller enn å ta utdanning,selv de som vil ha små sjanser til å komme tilbakei tidligere jobb etter friskmelding. Noen vil ha mervarige og omfattende helseplager, og ikke lengervære aktuelle for arbeid og da heller ikke for

utdanning i sykepengeperioden. Som nevnt inklu-derer tallene også sykmeldte som har brukt oppsykepengeretten i de aktuelle periodene. De somfor eksempel mister retten i tidsrommet 27–39uker eller tidligere vil neppe være aktuelle forutdanning, da det kan bli for knapp tid til å kommei gang med utdanning.

Oppsummering av forslaget

Det foreslåtte tiltaket innebærer:– mulighet til å ta (formell) utdanning i et

omfang på inntil 15 studiepoeng hver sjettemåned uten krav til noen bestemt studiebelast-ning

– utdanningen skal være tilgjengelig for mål-gruppen som en rettighet, men omfatter ikkeutdanning med vesentlige skolepenger. Detforutsetter også opptak til studiet.

– valg av utdanning må ta utgangspunkt i kompe-tanse som er etterspurt i arbeidsmarkedet

– målgruppen er langtidssykmeldte som forven-tes å være 100 prosent arbeidsuføre på grunnav sykdom eller skade og soma. er arbeidstagere som åpenbart ikke kan

fortsette i jobben, og som vil trenge ny jobbb. står uten arbeidsgiverc. har fullført og bestått videregående skole

eller mer, eller som mangler enkeltfag fravideregående, som det er mulig å ta innen-for nevnte utdanningsomfang

d. er mellom 30 og 62 åre. antas å kunne komme i arbeid igjen, og kan

gjennomføre utdanningen til tross for sinehelseplager

– Utdanningen tilpasses innenfor gjeldendesykepengeregelverk og i hovedsak innenfordagens oppfølgingsrutiner, men med enkeltejusteringer.

Dersom et system for godkjenning av ikke-formellkompetanse kommer på plass, se kapittel 12, kanordningen vurderes utvidet til også å omfattedenne typen opplæring.


Et tilbud om utdanning i sykepengefasen vil værespesielt relevant for personer med sammensatteutfordringer der manglende relevant kompetanseer ett av elementene. Mange av disse synes åbefinne seg i gruppen langtidssykmeldte.

Å legge til rette for bedre utdanningsmulighe-ter mens man mottar sykepenger innebærer atarbeidsrettede tiltak kan settes inn tidligere og i


en fase der det ellers skjer lite oppfølging og akti-vitet. Vanligvis starter tiltaksdeltagelse på etsenere tidspunkt i et stønadsforløp, ofte et stykkeut i arbeidsavklaringsperioden. For en del vil dettevære for sent. Langvarig sykmelding og fraværhar i seg selv en negativ innvirkning på utsiktenetil friskmelding og til å komme i jobb.

Men å sette i gang utdanning vesentlig tidli-gere enn ved 26-ukers tidspunktet (dialogmøte 2)og da særlig for de som er i et ansettelsesforhold,kan være problematisk, av to grunner. Det vil fordet første representere en mengdeproblematikksom kan være krevende å håndtere, administrativtog ressursmessig. Videre vil det innebære øktrisiko for at personer som ikke skal med i mål-gruppen likevel blir inkludert, og at personer somburde inkluderes blir holdt utenfor. En grundigkartlegging av egnede arbeidsoppgaver gjennomtilrettelegging og organisering på tidligerearbeidsplass tar nødvendigvis tid.

Det er vanskelig å ramme inn et forslag om åta utdanning med sykepenger uten risiko for util-siktede konsekvenser eller misbruk. Avgrensningav målgruppen innebærer vurderinger under rela-tivt stor usikkerhet, og for eksempel kan mangel-full medisinsk dokumentasjon gjøre det krevendeå håndtere inklusjonskriteriene.

En mulig risiko er at avtalen mellom arbeidsgi-ver og arbeidstager om å avvikle arbeidsforholdeter proforma for å få finansiert en utdanning sombedriften og arbeidstager trenger, og at arbeidsta-geren deretter reengasjeres når vedkommendeblir friskmeldt eller kan jobbe deltid. Det er usik-kert om og i hvilken grad dette vil kunne fore-komme. Muligheten er tilstede, og det er neppemulig å forhindre at det kan skje. Denne type pro-forma avtaler vil være vanskeligere å gjøre ioffentlig sektor på grunn av krav til utlysing avledige stillinger og gjeldende kvalifikasjonsprin-sipp.

For øvrig vil arbeidsgiver ikke ha noe insentivtil å gjøre noe med et passivt ansettelsesforhold,da sykepengene ut over arbeidsgiverperiodenfinansieres over offentlig budsjetter. Videre hararbeidstagere i sykepengeperioden et spesielt stil-lingsvern og kan ikke sies opp på grunn av syk-dom.

Det er vanskelig å si hvilken utdanningseffektforslaget vil kunne gi. Mulighet til å ta inntil 15studiepoeng med full lønnskompensasjon inntil6 G kan i utgangspunktet framstå som relativtgunstig og derfor potensielt generere høy etter-spørsel. Men for arbeidstagere som er sykmeldtfra en jobb har dette en bakside ved at de da må gi

avkall på arbeidsforholdet. Dette kan være en van-skelig beslutning å ta, selv når veien tilbake virkernærmest umulig, og det er en risiko for at de kanvegre seg for å gjøre dette. «Friskmelding tilarbeidsformidling» er en ordning der man kan fåsykepenger i inntil tolv uker mens man søker omny jobb, hvis alle muligheter for å komme tilbaketil arbeidsplassen er forsøkt. Ordningen har eksis-tert i flere år, men det viser seg at få benytter segav den (Nossen & Sørbø, 2015). Begrunnelsen erat de ønsker å beholde arbeidsforholdet i det leng-ste. Denne sammenligningen bør imidlertid ikketrekkes for langt. Å få (gratis) utdanning vil troligfor mange bety mer enn en tilsvarende periodemed betalt jobbsøking med samme ytelsesnivå.For sykmeldte uten arbeidsgiver stiller det segnoe annerledes. De må ikke gi avkall på noe, ogblant disse er det grunn til å forvente en størreinteresse for tiltaket. Utvalget har ikke vurderteller forsøkt å avgrense forslaget om utdanning iforhold til ordningen «Friskmelding til arbeidsfor-midling».

Det er videre en risiko for at interesserte like-vel ikke deltar fordi utdanningen kommer i gangså sent at den ikke er mulig å gjennomføre eller fåavsluttet innen utløpet av sykepengeperioden.

Det er også mulig at gratis utdanning vilkomme i stedet for utdanning som den sykmeldteellers ville ha gjennomført i perioden uten støtte.Vi mangler opplysninger om hvor mange som idag ev tar utdanning i sykepengeperioden, troligdreier det seg om et svært begrenset antall.

Tilstrømmingen til utdanning vil også bero påhvordan de vurderer mulige effekter av en kom-petanseheving for framtidige arbeidsmuligheter,lønnsutvikling og arbeidsforhold. Som følge av atutdanningen målrettes mot kompetanse som eretterspurt i arbeidsmarkedet, kan det forventesen viss arbeidsmarkedseffekt, men spørsmålet erom den har et stort nok omfang. Både utdannings-og arbeidsmarkedseffektene av tiltaket er følgeligusikre, og i lys av ovennevnte er det neppe grunntil å forvente betydelig deltagelse.

15.2.6 Iverksetting

Utvalget har ikke tatt stilling til hvorvidt det børforetas endringer i lov og forskrift som følge avforslaget, men overlater til Arbeids- og sosialde-partementet/Arbeids- og velferdsdirektoratet åvurdere dette i det videre arbeid med saken.

Utvalget har heller ikke vurdert tiltaket i lys avforsøket om bruk av kompetansetiltak som eromtalt i IA-avtalen.



Vi antar at forslaget ikke/i liten grad vil påvirkesykepengeutgiftene samlet sett eller andre utgif-ter til livsopphold over folketrygden. Sykepenge-perioden ligger fast, og de som ikke får gjennom-ført hele utdanningen innen de blir friskmeldteller innen periodens utløp må eventuelt finansi-ere gjenstående utdanning med egne midler ellersøke støtte fra Lånekassen. Som nevnt foran leg-ger utvalget til grunn at det ikke skal være noenautomatikk i rett til/muligheter for utdanning vedeventuell overgang til andre trygdeytelser, somfor eksempel dagpenger, arbeidsavklaringspengereller på tiltakspenger.

Utvalget regner med at kostnadene derfor pri-mært vil dreie seg om merutgifter til selve utdan-ningen. Også her har vi lagt til grunn kostnadeneav en student slik Reiling mfl. (2014) beregnetdem (se vedlegg 4). Med 10 studiepoeng tilsvarerdette om lag 33 400 kroner per deltager. Med deavgrensningene som er gjort foran når det gjelderhvem som kan ha rett til utdanning med sykepen-ger, vil målgruppen være vesentlig mindre enn detotalt om lag 56 000 langtidssykmeldte som fram-går i tabell 15.3. Ser vi kun på aldersgruppen 30–59 år, som ligger nærmere aldersavgrensningenav målgruppen (30–62 år), er vi nede i om lag40 000 langtidssykmeldte med og uten arbeidsgi-ver samlet, jamfør tabell 15.4. Vi mangler data til åkunne anslå en mer presis størrelse på målgrup-pen for tiltaket.

Gitt at ti prosent av de 4 810 langtidssykmeldteuten arbeidsgiver i aldersgruppen 30–59 år tarutdanning, tilsvarer det 481 personer pr. år. Ande-len som tar utdanning blant langtidssykmeldtesom i utgangspunktet er i et arbeidsforhold, kan

antas å være lavere. Dersom 2,5 prosent av delangtidssykmeldte med arbeidsgiver i aldersgrup-pen 30–59 år tar utdanning, tilsvarer det 870 per-soner pr. år. Legges disse tallene til grunn, kankostnadene, gitt at alle tar ti studiepoeng, anslås tilomlag 45 millioner kroner på årsbasis. Beregnin-gene er oppsummert i tabell 15.4.

Utdanning med sykepenger vil kreve en delsaksbehandling på Nav-kontorene, blant annetsom følge av behov for økt samhandling med syk-meldte, arbeidsgivere og behandlende lege både iforkant av dialogmøte 2, på selve møtene og inoen grad i etterkant. Forslaget tilsier også behovfor mer samhandling med utdanningssektoren.Forslaget vil generere økt behov for legetjenester.

15.3 Ny videregående opplæring på dagpenger

Et utdatert fagbrev kan sidestilles med mangelfullgrunnutdanning. De som ikke lenger har kompe-tanse som er etterspurt, står på mange måter likesvakt på arbeidsmarkedet som dem som ikke harfullført videregående skole.

Vi foreslår derfor at Livsoppholdsutvalgets løs-ning også gjøres gjeldende for dagpengemotta-gere som har et utdatert fagbrev og som harbehov for å ta videregående opplæring på nytt.Forslaget omfatter både mulighet til å ta et nyttfagbrev som er etterspurt i arbeidsmarkedet ogstudiespesialisering.


Livsoppholdsutvalget har fremmet forslag om atpersoner som mangler grunnleggende opplæringskal kunne ta grunnskole og videregående skole

Tabell 15.4 Beregning av kostnader av utvidet rett til utdanning med sykepenger


A Kostnad pr. deltager i utdanning, kr 33 430

B Langtidssykemeldte 55 910

C Langtidssykemeldte, 30–59 år 39 610

D Langtidssykmeldte uten arbeidsgiver, 30–59 år 4 810

E = D · 0,1 Ti prosent av langtidssykmeldte uten arbeidsgiver, 30–59 år 481

F Langtidssykmeldte med arbeidsgiver, 30–59 år 34 800

G = F · 0,025 2,5 prosent av langtidssykmeldte med arbeidsgiver, 30–59 år 870

H Total kostnad, kr 45 163 930


samtidig som de mottar dagpenger (NOU 2018:13).

Forslaget er begrunnet med at denne gruppenhar lange arbeidsledighetsperioder og høy sann-synlighet for permanent tilbaketrekning fraarbeidslivet, og at mer formell opplæring for dissevil kunne ha positive arbeidsmarkedseffekter.Samtidig er de privatøkonomiske insentivene til åta formell opplæring svake for denne gruppen.

Livsoppholdsutvalget har kun sett på ledigesom trenger å gjennomføre grunnutdanning, ogikke ledige som for eksempel har behov for å tavideregående på nytt, eksempelvis nytt fagbrev,fordi den tidligere utdanningen ikke lenger eretterspurt eller er utdatert, og følgelig er envesentlig grunn til ledigheten. Grunnen til at tidli-gere utdanning ikke lenger gir arbeidsmuligheterkan være den teknologiske utviklingen eller andreforhold i arbeidslivet som stiller andre og nye kravtil kompetanse enn det som tidligere var gangbarti faget.


Livsoppholdsutvalgets forslag

Livsoppholdsutvalget legger med visse unntakgjeldende dagpengeregelverk til grunn for sineforslag. Sentrale bestemmelser i dette regelverketer blant annet vilkår om at man må ha vært yrkes-aktiv med inntekt over en viss størrelse for å harett til dagpenger, ha fått redusert arbeidstidenmed minst 50 prosent, være 19 år og over, og somhovedregel bo og oppholde seg i Norge. I gjen-nomsnitt tilsvarer dagpengene 62,4 prosent av tid-ligere inntekt før skatt, for inntekter inntil 6 G.Lengden av maksimal dagpengeperiode avhen-ger av tidligere inntekt før skatt, med en lang peri-ode og en kort periode på henholdsvis 104 ukerog 52 uker. De som mottar dagpenger må væredisponibel for arbeidsmarkedet, det vil si væreregistrert som arbeidssøker og være reell arbeids-søker. Vi viser til nærmere omtale av dagpengere-gelverket i kapittel 15.1.2.

Livsoppholdsutvalgets forslag går ut på atarbeidsledige kan kombinere mottak av dagpen-ger med opplæring på heltid, med sikte på fullfø-ring av grunnskole- og/eller videregående opplæ-ring. Dagpenger under opplæring skal være enrettighet for ledige med dagpengerettigheter somikke har fullført og bestått grunnskole- og/ellervideregående opplæring. Livsoppholdsutvalgetsforeslo en redusert dagpengesats under opplærin-gen, tilsvarende om lag 60 prosent av ordinærsats, uavhengig av hvor lang dagpengerett de har.

Ved vurderingen av nivå la utvalget til grunn atsatsen skal gi omtrent den samme forventedeutbetaling enten man velger utdanning ellerarbeidssøking. Dette for å unngå at satsen vilframstå som så lukrativ at den kan bidra til øktinnstrømming til utdanning av personer somellers vil ha gode sjanser til å få arbeid på egenhånd, samtidig som finansieringen målrettes motdem som er motivert for utdanning.

Livsoppholdsutvalget legger til grunn at perso-ner som velger å ta grunnutdanning med (redu-serte) dagpenger, også vil være kvalifisert forstøtte fra Lånekassen, i form av stipend og eventu-elt lån. Gitt samspillet mellom dagpengegrunnla-get og støtte fra Lånekassen når dagpengesatsener redusert til 60 prosent av ordinær sats, vil desom har et dagpengegrunnlag på mer enn 2,4 G(om lag 330 000 kroner) gradvis komme dårligereut med stigende dagpengepengegrunnlag om develger utdanning og støtte fra Lånekassen, sam-menlignet med dem som mottar full dagpenge-sats. De som har et lavere dagpengegrunnlag enn2,4 G kommer bedre ut ved å velge utdanning.

Av andre viktige elementer i forslaget er blantannet at rett til dagpenger under utdanningavgrenses til helt ledige i alderen 30–55 år. Videreat det gjøres unntak fra kravene om å være dispo-nibel for arbeidsmarkedet og reell arbeidssøkermens utdanningen pågår. Livsoppholdsutvalgetlegger også til grunn at opplæringen i hovedsaktilpasses varighetsbegrensningene i gjeldenderegelverk og at den tidligst kan påbegynnes ettertre måneders arbeidssøkerperiode (karensperi-ode).

Utvidelse av voksenretten

Ungdom som har gjennomgått grunnskolen ellertilsvarende opplæring, har lovfestet rett til videre-gående opplæring. Ungdomsretten gjelder ut detskoleåret som begynner det året du fyller 24 år.Fra og med fylte 25 år har man voksenrett. Rettengjelder for personer som har fullført grunnskoleneller tilsvarende i Norge, men ikke fullført videre-gående opplæring. Retten gjelder også dersomman har fullført videregående opplæring i et annetland, men ikke får godkjent denne opplæringen iNorge.

Hvis man allerede har fullført videregåendeopplæring, har man derimot ingen rett til å ta denpå nytt, heller ikke om det dreier seg, som i dettetilfelle, om et annet fagbrev eller studiespesialise-ring fordi det fagbrevet man har er utdatert. Fyl-keskommunene kan likevel velge å gi plasser tildem som ikke har rett.


I kapittel 16.3 foreslår utvalget at retten tilvideregående opplæring utvides. Med mindre enslik rett er på plass, må Nav i disse sakene ha tettdialog og samarbeide med fylkeskommunenesom har ansvaret for videregående skole, for åsikre at det er skoleplasser tilgjengelig når beho-vet melder seg.

15.3.3 Målgruppe

Målgruppen for tiltaket er arbeidsledige med dag-pengerettigheter som har utdanning på videregå-ende skoles nivå og et fagbrev som ikke lenger errelevant i det norske arbeidslivet.


Utvalgets forslag går ut på å utvide retten til å tautdanning på dagpenger for arbeidsledige somallerede har gjennomført og bestått videregåendeskole. Utvidelsen legger opp til å følge rammeneforeslått av Livsoppholdsutvalget for gruppen somikke har videregående skole fra før. Forslagetbegrenses imidlertid til å gjelde bare en del av desom har utdanning på videregående nivå. For åredusere ordningens potensiale for misbruk,avgrenses tiltaket til de som har et fagbrev somNav vurderer til å være utdatert.

Det foreslåtte tiltaket innebærer følgende: – Arbeidsledige med dagpengerettigheter som

har et utdatert fagbrev, får rett til dagpenger forå ta en ny videregående utdanning. Rettenavgrenses til helt ledige dagpengeberettigetesom bor og arbeider i Norge, inklusiv tilsva-rende EU/EØS-borgere, og som er i alderen30–55 år.

– Mens de tar utdanningen vil de få en dagpenge-sats tilsvarende 60 prosent av ordinær sats,uavhengig av hvor lang dagpengeperiode dehar rett til, som kan kombineres med støtte fraLånekassen.

– Dagpenger til den aktuelle målgruppen tilpas-ses varighetsbegrensningene i gjeldende dag-pengeregelverk. Den korteste gjenståendevarigheten på dagpenger for disse settes til tremåneder etter fullført planlagt opplæring meddagpengesats tilsvarende som for aktivtarbeidssøkende.

– Opplæring med dagpenger kan tidligst starteopp etter tre måneders arbeidssøkerperiode,og de vil slippe krav om å være disponibel forarbeidsmarkedet mens de deltar i utdannin-gen.

– I likhet med Livsoppholdsutvalgets forslag leg-ger vi til grunn at Nav, i samarbeid med bruke-

ren, utarbeider en realistisk utdanningsplan forden enkelte, et opplegg for oppfølging, og atregelverket for sanksjonering også gjøres gjel-dende for denne gruppen.

– Nav får i oppgave å framskaffe pålitelig infor-masjon om kompetanse og yrker som ikke len-ger er etterspurt i markedet og som derfor kankarakteriseres som utdatert.

Utvalget forutsetter følgelig at de samme avgrens-ningene og vilkårene som foreslått av Livsopp-holdsutvalget legges til grunn også for dem somtrenger ny videregående opplæring på grunn avutdatert fagbrev.

Det er ikke uten videre klart hva som skal tilfor å karakterisere et fagbrev som utdatert, og detfinnes i dag ikke noe statistikk over utdaterte fag-brev, eller hvor mange personer det kan dreie segom som er i denne situasjonen. Fagbrev som mar-kedet definitivt ikke lenger etterspør må kunneanses for utdatert, men så vil det være noenyrker/fag som befinner seg i et grenseland medmarginal/svært lav etterspørsel, og som mer ellermindre er på vei ut.

Utvalget legger til grunn at Nav, som forvalterdagpengeregelverket, kan ha som oppgave å fram-skaffe pålitelig informasjon om kompetanse ogyrker som ikke lenger er etterspurt i markedet ogsom derfor kan karakteriseres som utdatert.Dette er informasjon som blant annet bør kunnehentes fra databaser de har over ledige stillinger.Vi foreslår derfor at Nav lager en oppdatert over-sikt/et register på nasjonalt nivå over utdatertefag/yrker som Nav-kontorene kan benytte når deskal fatte vedtak, blant annet for å sikre en enhet-lig praksis på landsbasis.

Vi forutsetter at Nav legger til grunn en strengpraksis når det gjelder hva som skal anses forutdatert. Det er ikke tilstrekkelig at etterspørse-len er liten og avtakende, fagbrevet/yrket måvære åpenbart utdatert.


Utvalget antar at rett til dagpenger for å ta videre-gående opplæring på nytt som følge av utdatertfagbrev, vil være en attraktiv mulighet for dem detgjelder. Målgruppen har allerede gjennomført enutdanning på tilsvarende nivå, og antas å ha evnetil å utarbeide en realistisk plan i samarbeid medNav-kontoret, og å gjennomføre utdanningen somplanlagt.

Dagpengesatsen på 60 prosent av ordinær satsvil gi omtrent den samme forventede utbetalingenenten en velger utdanning eller arbeidssøking. De


som er motivert for utdanning, som trolig vil væretilfelle for denne gruppen, kan forventes å velgedette heller enn å søke på ledige jobber på grunn-lag av en kompetanse som ikke lenger eretterspurt i markedet, og følgelig med usikkertresultat.

De økonomiske betingelsene under utdannin-gen vil kunne ha betydning for utdanningseffek-ten. Redusert dagpengesats kombinert med støttefra Lånekassen vil kunne sikre en rimelig livsopp-holdsinntekt. En streng praktisering fra Nav-kon-torenes side med hensyn til hvilke fagbrev somskal anses som utdatert, og kravet om en tremåneders arbeidssøkerperiode i forkant av utdan-ningen, vil målrette tilbudet mot dem som har etreelt behov, og luke ut de som kun ønsker å deltafor å få stønad i en lengre periode enn de ville hafått som aktive arbeidssøkere. Det ligger også etinsentiv til å velge opplæring ved at de får mulig-het til en ekstra periode på inntil tre måneder etteropplæring med jobbsøking med fulle dagpenge-rettigheter.

Arbeidsmarkedseffekten vil kunne væretodelt. Det vil være færre overganger til jobb blantdem som er under utdanning fordi de da ikke eraktive arbeidssøkere. På den annen side er detgrunn til å anta at utdanningen vil øke den enkel-tes jobbmuligheter etter gjennomføring, spesieltdersom man har valgt et fagbrev som er sterktetterspurt i arbeidsmarkedet.

15.3.6 Iverksetting

Forslaget forutsetter endringer i dagpengeregel-verket.

Utvalget mener at tiltaket egner seg forutprøving og i kapittel 17 beskriver vi nærmerehvordan. Utprøvingen er egnet for å undersøke ihvilken grad personer med utdaterte fagbrev fak-tisk velger å benytte ordningen («utdanningsef-fekt») og hvorvidt dette styrker deres arbeidsmar-kedstilknytning etter fullført utdanning («arbeids-markedseffekt»). Vi foreslår at ordningen iutprøvingen forbeholdes personer født mellom1970 og 1980. Det er også mulig å benytte en geo-grafisk avgrensing. Utvalget har i beregningenlagt til grunn at 300 personer deltar i utprøvingenårlig.


Kostnadene over offentlige budsjetter består avutgifter til økt dagpengeutbetalinger. Vi ser bort i

fra kostnadene knyttet til selve opplæringen. Selvmed redusert dagpengesats vil man kunne for-vente at dagpengeutbetalingene til de som velgerutdanning vil øke som følge av at mottaksperiodenforlenges.

Den som benytter seg av tilbudet om å ta vide-regående opplæring på nytt, kan for eksempeltrenge ett år til dette på redusert dagpengesats. Itillegg kommer tre måneders jobbsøking på fulldagpengesats før og eventuelt etter skolegangen,til sammen 1½ år med dagpenger.

For å illustrere kostnadsbildet med opplæring,er det i Livsoppholdsutvalgets rapport brukt eteksempel der en sammenligner en gjennom-snittsperson med et dagpengegrunnlag på 4 Gsom henholdsvis tar videregående opplæring oger arbeidsledig på ordinære dagpenger (NOU2018: 13). Livsoppholdsutvalget finner at denårlige merkostnaden vil være omkring 125 000kroner pr. deltager som tar utdanning. Merutgif-tene skyldes at den som tar utdanning har tremåneder før og etter på full dagpengesats, og atvedkommende er unntatt fra aktivitetskravetmens utdanningen pågår.

De samlede kostnader for det offentlige vilbero på antallet ledige som har et utdatert fagbrevog som ønsker å ta en ny utdanning med dagpen-ger, og hvordan vilkåret «utdatert» praktiseres avNav. Som nevnt forutsetter utvalget at Nav leggeropp til en streng praksis. Utvalget er ikke kjentmed at det foreligger undersøkelser eller statis-tikk som kan si noe om dette. Forutsatt 300 dag-pengemottagere årlig med utdatert fagbrev somønsker å ta nytt fagbrev, kan kostnadene for detoffentlige ved utdanningen – med utgangspunkt inevnte eksempel – bli i størrelsesorden 37,5 milli-oner kroner, se tabell 15.5. Det er grunn til å antaat antall og kostnader vil være høyest kort tidetter at tiltaket blir implementert, og etter hvertavta. Behovet vil ellers være påvirket av omstil-lingstakt og omfang av teknologiske endringer iarbeidslivet framover.

Nav-kontorene vil trenge ekstra ressurser tiladministrasjon av tiltaket. Det dreier seg blantannet om økt samhandling med skolemyndighe-tene på fylkesnivå, lage opplæringsplan sammenmed brukeren og følge opp vedkommende underog etter utdanningen. Arbeids- og velferdsetatenvil også få merarbeid i forbindelse med innhentingav informasjon om utdaterte fagbrev, og vedlike-holde/oppdatere oversikt/ register over dennetype fag/yrker som Nav-kontorene skal legge tilgrunn når de fatter vedtak. Vi har ikke tallfestetNavs administrative kostnad.


Tabell 15.5 Beregning av kostnader ved utvidet rett til dagpenger når man tar nytt fagbrev


A Kostnad av at en dagpengemottager tar vgo, kr 125 000

B Antagelse om dagpengemottagere som ønsker et nytt fagbrev 300

C = A · B Total kostnad, kr 37 500 000


Kapittel 16

Tilgang og opptak til utdanning

Å ha tilgang og å kunne bli tatt opp til utdanning,er en forutsetning for å kunne delta. Det finnes idag flere måter å bli tatt opp i det formelle utdan-ningssystemet på. Opptak er vanligvis basert påprestasjoner fra tidligere gjennomført utdanning.I tillegg finnes det flere opptaksmuligheter somogså inkluderer kompetanse tilegnet i arbeidslivetog på andre arenaer som vurderingsgrunnlag foropptak. Imidlertid er det mulig å gjøre mer for åbedre tilgangen og opptaksmulighetene til formellutdanning.

Dette kapitlet ser på tiltak for formalisering avkompetanse, opptak til høyere utdanning og utvi-dede rettigheter til videregående opplæring.Kapittel 16.1 tar for seg det norske systemet forrealkompetansevurdering. Ordningen er et viktigvirkemiddel for å legge til rette for livslang læringfor voksne. Kapittel 16.2 handler om å utvidemuligheten for å ta enkeltemner ved universiteteller høyskole for personer uten (dokumentert)studiekompetanse. I kapittel 16.3 presenteres for-slag om å utvide retten til yrkesfaglig opplæringselv om man har fullført videregående opplæringtidligere.

16.1 Bedre system for realkompetansevurderinger

Til tross for at Norge har hatt et system for vurde-ring av realkompetanse i snart tyve år, er det myesom gjenstår for en enhetlig og effektiv praksis.Utvalget mener det finnes en rekke forbedrings-punkter for dagens ordning. Samtidig anser utval-get at det har vært utenfor mandatbeskrivelsen ågjøre en omfattende evaluering av systemet somhelhet. Blant annet er det som gjøres i grunnsko-len holdt utenfor i denne sammenheng. Kapitletinneholder flere forslag for å forbedre ordningen ivideregående opplæring og for fagskoler, høysko-ler og universitet: utvikling av digitale hjelpeverk-tøy, økonomisk støtte til å utvikle lokal praksis ogerfaringsutveksling mellom institusjonene, utvi-

det mulighet til å bli realkompetansevurdert ogbedre statistikkinnsamling.

Kapittel 16.1.1 beskriver dagens situasjon nær-mere og kapittel 16.1.2 peker på hva utvalgetønsker å oppnå på feltet. Kapittel 16.1.3 beskriverdagens regelverk. Kapittel 16.1.4 skisser de kon-krete forslagene for å forbedre systemet for ord-ningen og kapittel 16.1.5 tar for seg forventedeeffekter av forslagene. Kapittel 16.1.6 går nær-mere inn på hvordan tiltakene kan iverksettes.Kapittel 16.1.7 ser på de økonomiske og adminis-trative konsekvensene av de foreslåtte endring-ene.


Dagens arbeidsliv stiller høye krav til formellkompetanse og profesjonelle ferdigheter. Sidenlæring også finner sted i uformelle settinger iarbeidslivet eller på fritiden, og gjennom ikke-for-mell læring som kurs eller seminarer som ikke erstudiepoenggivende, er det derfor viktig at det fin-nes muligheter for å få anerkjent og dokumentertogså den kompetansen.

Et system for vurdering av realkompetanse påalle utdanningsnivåer ble innført i Norge i kjølvan-net av kompetansereformen i 1998 (St.meld. nr. 42(1997–98)). Realkompetansevurdering blir bruktbåde ved opptak til og/eller avkorting av formellutdanning. Det skal bidra til økte muligheter foropptak til utdanning, mer effektive studieløp forden enkelte og bedre vekslingsmuligheter mel-lom utdanning og jobb. Ordningen anerkjennessom et viktig virkemiddel for livslang læring, ogløftes fram i Nasjonal kompetansepolitisk strategisom sentral for voksnes læringsmuligheter oggod bruk av kompetanse i arbeidslivet.

Fokus på ordninger for realkompetansevurde-ring har vært økende internasjonalt de sisteårene. I 2012 kom en anbefaling fra Ministerrådeti EU om verdsetting av ikke-formell og uformelllæring. Den oppfordrer alle medlemslandene til åfå på plass et system for realkompetansevurderinginnen utgangen av 2018 (The Council of the Euro-


pean Union, 2012). Som en oppfølging satte Sve-rige ned en nasjonal delegasjon for perioden2015–2019 for å videreutvikle sin godkjennings-ordning (Utbildningsdepartementet, 2015). At deti Sverige ble satt ned en egen delegasjon som skalvurdere ordningen vitner om at det både er en pri-oritert satsning, men også at det er et omfattendeområde som krever en grundig gjennomgang.

NIFU leverte i juni 2018 rapporten «Realkom-petansevurdering: En studie av systemet for vur-dering av realkompetanse i utdanning og arbeids-liv» (Olsen mfl., 2018). Deres gjennomgang av detnorske systemet viser at en rekke tiltak er iverk-satt for å forbedre kjennskap til det, og for å eta-blere gode rutiner for vurdering av realkompe-tanse. En av hovedkonklusjonene er imidlertid atdet er mye arbeid som gjenstår både i utdannings-systemet og arbeidslivet før det er etablert et vel-fungerende nasjonalt system for dokumentasjonog vurdering av realkompetanse. Mange av utfor-dringene de peker på minner om hva som harkommet fram i evalueringen av det svenskesystemet, blant annet knyttet til manglende stan-dardisert praksis, insentiver for gjennomføring avrealkompetansevurderinger i UH-sektoren oginformasjon om praktisering av ordningen (SOU2017:18).

Selv om manglende standardisert praksisframstår som en utfordring, er det ikke nødven-digvis fullt ut mulig eller ønskelig å etablere enstandard. For det første ligger det som premissfor hele vurderingen at det skal tas utgangspunkt iden enkeltes situasjon. I tillegg kommer utdan-ningsinstitusjonenes uavhengighet tydelig fram idette. For høyere utdanning, men også i fagsko-lene, kan man ikke anta at ulike studier og fag fun-gerer på samme måte og kan tilnærmes likt i gjen-nomføring av en realkompetansevurdering. Uni-versiteter og høyskoler er organisasjoner der fag-lig identitet og tradisjoner spiller en viktig rolle,og vurdering av kompetanse skjer på fagenes pre-misser. Tilsynelatende samme fag på ulike institu-sjoner kan være innholdsmessig svært forskjel-lige og ulike fag på samme institutt kan ikke nød-vendigvis tilnærmes likt. Så selv om det etterlysesen mer enhetlig praksis, gjør disse forholdene atordningen bare til en viss grad kan standardiseresbåde på tvers av institusjoner og innad på sammeinstitusjon.

I videregående opplæring forholder det segannerledes, da en persons realkompetanse skalvurderes opp mot kompetansemålene spesifisert ide nasjonale læreplanene for fag i videregåendeopplæring. Utbyttet i et fag på videregående nivåskal være lik uavhengig av hvor man har tilegnet

seg kunnskapen. Flere kilder og innspill til utval-get peker likevel på at det er betydelige praksis-forskjeller mellom fylker (Olsen mfl., 2018; Nor-ske utdanningssentre, 2019). Liedutvalgets førsterapport om struktur og innhold i videregåendeopplæring bekrefter også dette (NOU 2018: 5).Deres funn viser at fylkene registrer realkompe-tansevurderinger på ulike måter dels fordi de leg-ger ulike definisjoner til grunn for registreringen.Det kan være en utfordring med tanke på standar-disert praksis, hvis man ikke engang er enige omhva en realkompetansevurdering er. Det gir ogsået dårlig utgangspunkt for statistikk og øvrig infor-masjonsgrunnlag for ordningen. På et overordnetnivå bidrar det til å svekke tilliten til ordningen.

Prosessen rundt en realkompetansevurderingoppleves som tidkrevende både for søkeren og forinstitusjonene. Det er derfor verdt å stille spørs-målstegn ved om det er gode nok insentiver for ågi avkorting av utdanning på bakgrunn av real-kompetanse. For utdanningsinstitusjonene og fyl-keskommunene innebærer det kun utgifter.

Ved fagskoler og høyere utdanning stilles detstørre krav enn i videregående skole til at det ersøker som selv må dokumentere sin kompetanse.Varierende kvalitet på dokumentasjonen søkernesender inn medfører utfordringer for institusjo-nene. Noe av årsaken er at mange søkere finnerdet vanskelig å forstå prosessen og hvilken doku-mentasjon som trengs (Olsen mfl., 2018). Videreinvolverer vurderingen av det innsendte materia-let ofte flere instanser og en rekke ulike personer,både faglige og administrative ansatte. Det stillerkrav til gode systemer, rutiner og retningslinjer.Per i dag finnes det ingen enhetlig praksis somgår på tvers av institusjoner i UH-sektoren ellerIKT-systemer som ivaretar felles behov i forbin-delse med opptak. Det er med andre ord rom foreffektiviseringsgevinster. I videregående skoler erIKT-systemene som brukes i forbindelse medrealkompetansevurderinger så dårlige og upålite-lige at det svekker behandlingen (Olsen mfl.,2018).

En annen hovedkonklusjon fra NIFUs rapporter at det mangler et godt system som innhenterdata om bruken av de ulike ordningene, og omhvilket utbytte den enkelte søker faktisk har. Påfagskolenivå og universitets- og høyskolenivå fin-nes det ingen nasjonal statistikk om avkortingeller hvorfor man ikke var kvalifisert for opptak påbakgrunn av realkompetanse. Fravær av dennetype informasjonsgrunnlag for ordningen gjør detvanskelig å vurdere verdien av den og veienvidere. I NOU 2018: 15 påpekes det som nevntover at statistikken for realkompetansevurderin-


ger på videregående nivå trolig også er sværtmangelfull. Mange fylkeskommuner registrererikke på en slik måte at aktiviteten blir inkludert iden offisielle statistikken. Manglende felles defini-sjon løftes fram som en årsak.

Siste tilgjengelige tall viser at det ble gjennom-ført 3 085 realkompetansevurderinger for skoleå-ret 2015/2016 på videregående nivå (KompetanseNorge, 2016b). 77 prosent av disse var innenforyrkesfag. Selv om denne statistikken er mangel-full, er det likevel utvalgets vurdering at antallrealkompetansevurderinger på dette nivået er alt-for lavt. Til sammenligning startet rundt 19 000nye personer over 25 år i videregående opplæringi 2015/2016 (Kompetanse Norge, 2016c). Det ersannsynlig at de fleste av disse har opparbeidetseg kompetanse utenfor det norske skolesystemetog dermed er aktuelle for realkompetansevurde-ring. En annen side ved dette er at alle voksnesom ikke har fullført videregående opplæringeller blir henvist av offentlige instanser slik somNav, faktisk har rett til å bli realkompetansevur-dert. Det kan vitne om en alvorlig forsømmelse avvoksnes rett til tilpasset videregående opplæring.

I UH-sektoren er statistikken for opptak langtbedre, da dette registreres når den enkelte søkergjennom Samordna opptak eller lokalt ved institu-sjonen. I 2016 var det totalt 6 076 som søkte opp-tak til høyere utdanning med realkompetanse(Kompetanse Norge, 2016b). 46 prosent av disseble vurdert som kvalifiserte. At mange ikke erkvalifiserte skyldes at flere av dem som søkerviser seg å allerede ha generell studiekompetanse(Olsen mfl., 2018). Hvor mange dette gjelder fin-nes det imidlertid ikke tall på. 24 prosent, eller1 458, av de som søkte på bakgrunn av realkompe-tanse takket ja til studieplass. Ifølge tall fra Sam-ordna opptak utgjorde personer som søkte omopptak på bakgrunn av realkompetanse åtte pro-sent av den totale søkermassen på 25 år eller eldredet året (Samordna opptak, 2018a).

Realkompetansevurdering er relativt hyppigbrukt i fagskolesektoren, og det er en høyereandel studenter som tas opp på grunnlag av real-kompetanse til fagskoler enn til universiteter oghøyskoler. Statistikkgrunnlaget er imidlertid ogsåher svært mangelfullt. I 2015 var det hos fem pro-sent av studentene ikke registrert opptaksgrunn-lag i det hele tatt (Meld. St. 9 (2016–2017)).Samme oversikt viser at ni prosent av søkerne tilfagskolene det året hadde fått opptak basert pårealkompetanse. Mange av dem var imidlertidikke klar over at de var tatt opp på bakgrunn avdette (Olsen mfl., 2018). Blant de som søkte opp-tak basert på realkompetansevurdering, er eldre

arbeidstagere som ønsker å skifte karriere, yngresøkere som ikke har fullført videregående, og inn-vandrere med en blanding av utdanning ogarbeidserfaring hyppig representert.

Realkompetansevurdering er løftet fram somsærskilt viktig i integreringssammenheng, blantannet i Nasjonal kompetansepolitisk strategi. Per-soner som innvandrer til Norge vil i varierendegrad ha behov for videre kvalifisering og/ellerkomplettering av sin kompetanse for å få innpass inorsk arbeidsliv. I dag finnes det en rekke ordnin-ger i Norge som sørger for at innvandrere kansøke om godkjenning av sin formelle kompetansefra hjemlandet. Blant disse er eksempelvis NOKUTsordning for generell godkjenning av utenlandskhøyere utdanning og godkjenning av utenlandskfag- og yrkesopplæring. Sistnevnte omfatter imid-lertid kun et utvalg av yrker og land. Mangelfulldokumentasjon på fullført formell opplæring frahjemlandet og kompetanse som havner utenforNOKUTs godkjenningsordninger gjør at realkom-petansevurdering er særlig aktuelt for innvan-drere. De aller fleste av dem vil også ha behov fornorskspråklig kompetanse. Det er derfor en til-leggsutfordring at informasjon om realkompetans-evurdering er varierende mellom ulike instanserog fylker, og at mesteparten av den skriftlige infor-masjonen er på norsk.

16.1.2 Mål

For å styrke systemet for realkompetansevurde-ring er det viktig at prosessene blir mer ensret-tede og effektive for de involverte og at statistikk-grunnlaget bedres betraktelig. Det vil kunne giøkt bruk av og større legitimitet til ordningen. Deter likevel viktig å anerkjenne at vurdering av real-kompetanse av natur er vanskelig å standardiserefordi en vurdering nødvendigvis må ta utgangs-punkt i den som søker og hva det søkes om. Selvom årsaken til at personer ønsker en realkompe-tansevurdering kan være nokså lik, så vil vurde-ringen kreve ulike tilnærminger avhengig avhvem som søker, med hvilken bakgrunn detsøkes i og om det er mot kvalifikasjoner i videre-gående opplæring, fagskoler, høyere utdanningeller arbeidslivet.

For at ordningen skal bli brukt er den nødt til åvære kjent. I et arbeidsmarked som stiller øktekrav til formell kompetanse og hvor utdanning påvideregående nivå regnes som et minimum, erpersoner som ikke har fullført videregående opp-læring en særlig viktig gruppe å nå. Det er daalvorlig at personer med lavest formell utdanningog med potensielt størst utbytte av ordningen er


den gruppen som ordningen er minst kjent for(OECD, 2008). Utvalget mener at det at informa-sjon er tilgjengelig på internett ikke er nok. Nav,de offentlige karrieresentrene og øvrige aktøreraktuelle kandidater møter er viktige for å spreinformasjon om ordningen. Disse aktørene er der-for viktig å involvere for å gjøre ordningen merkjent. Mange av dem som innvandrer til Norgehar behov for å formalisere tidligere opparbeidetkompetanse gjennom utdanning og arbeidsliv fraet annet land. Et særlig fokus på grupper somikke har like gode forutsetninger for å tilegne seginformasjon på norsk er derfor også nødvendigfor å bidra til økt kjennskap og bruk av ordningen.

De ulike nivåene i utdanningssystemet vil tildels ha ulike behov. I videregående skole kan real-kompetanse være en måte å oppnå sluttkompe-tanse på, mens ordningen i fagskoler og høyereutdanning i hovedsak fungerer som en måte å fåopptak og eventuelt avkorting av studier på. Beho-vene vil også variere innad på de ulike nivåene,mellom institusjoner og også innad på én ogsamme institusjon. Felles er likevel at tidsbruk eret viktig hinder i praktisering av ordningen. Etmål for arbeidet med å videreutvikle ordningenmå derfor være at det skal bidra til en mer effektivprosess for de involverte. Det å sikre god informa-sjonsflyt og koordinering mellom instanser somgjennomfører realkompetansevurdering må vekt-legges.

De som søker opptak til og/eller fritak fordeler av et studieprogram på en fagskole, høy-skole eller universitet har selv ansvar for å doku-mentere sin kompetanse overfor institusjonen.Det bør stilles krav om et system som ivaretarinformasjonsflyten mellom søker og søknadsbe-handler på en god måte. Utvalget mener at detogså kan være mye å hente ved å bidra til bedreprosesser mellom institusjonene det søkes omopptak til. Som for ordinære studenter kan real-kompetansesøkere sette opp inntil ti ulike studieri søknaden sin gjennom Samordna opptak. Arbei-det administreres fra institusjonen som står somførstevalg på søknaden. Det betyr at det i ytterstetilfelle er ti ulike institusjoner som skal realkom-petansevurdere søkeren opp mot sitt studiepro-gram og medfører samhandling på tvers.

Liedutvalget støtter at realkompetansevurde-ring er et krevende område som det er behov for åse nærmere på (NOU 2018: 15). Spesielt løfter defram det lave nivået på antall vurderinger somgjennomføres på videregående opplæring-nivå. Itillegg til å øke omfang av vurderinger, handlerutviklingen av feltet om å øke kvaliteten på selvevurderingene. Å finne gode og effektive metoder

for å vurdere en persons kompetanse er en viktigforutsetning for å øke tilliten til ordningen. Områ-det er fortsatt underutviklet og ofte drevet av ild-sjeler på de enkelte institusjonene. Utvalgetmener at virkemidler må rettes både lokalt ognasjonalt for å øke kvaliteten på vurderingene.

Mangelfull statistikk på antall realkompetanse-vurderinger som gjennomføres, samt nesten fra-værende informasjon om avkorting av utdanning,er også en utfordring. Det gjør det vanskelig åvidereutvikle feltet på en god måte og synliggjøreverdien av ordningen. Det er derfor avgjørende atdet kommer på plass felles definisjoner og godesystemer og rutiner for rapportering.


Retten til realkompetansevurdering er fastsatt iopplæringsloven, fagskoleloven og universitets-og høyskoleloven. For universitet og høyskole,kan voksne som er 25 år eller eldre og som ikkehar generell studiekompetanse, søke om opptakpå bakgrunn av realkompetanse, jf. forskrift omopptak til høyere utdanning § 3-1. Man kan søkeenten via Samordna opptak eller lokalt ved eninstitusjon. I begge tilfeller er det institusjonensom det søkes om opptak til som gjennomførervurderingen mot egne studieplaner.

Det er opp til det enkelte lærested å avgjørehvilke krav som skal stilles til realkompetanse.Felles for de fleste er at det stilles krav til ferdig-heter i norsk og engelsk på nivå med videregå-ende opplæring. Det er også vanlig å stille kravom minimum fem års fulltids praksis, eller enkombinasjon av praksis og utdanning. Mange stil-ler også krav om at søker skriftlig må redegjørefor motivasjonen for studiet.

Godkjent opptak på bakgrunn av realkompe-tanse vil bare gjelde den høyskolen eller det uni-versitet som har godkjent realkompetansen, ogbare det emnet eller studieprogrammet det ersøkt opptak til. Alle som har fått plass i høyereutdanning har videre rett til å søke om fritak fradeler av utdanningen på bakgrunn av realkompe-tanse. Studenten må selv søke om fritak direkte tilstudiestedet.

Også fagskoler er ansvarlige for å tilby oggjennomføre realkompetansevurdering, entensom grunnlag for opptak eller fritak. Det er opp tilfagskolene selv å fastsette kriterier for realkompe-tansevurdering, jf. fagskoleloven § 4 annet ledd.Felles er at det kun er personer som er 23 år ellereldre i opptaksåret og ikke oppfyller kravene tilgenerell studiekompetanse som kan søke om opp-tak basert på realkompetanse. Det finnes flere vei-


ledninger som skal bistå fagskolene i arbeidetmed realkompetansevurderingen. I Meld St. 9(2016–2017) Fagfolk for fremtiden, signalisererregjeringen imidlertid flere utfordringer meddagens opptakssystem for fagskoler. I tillegg til åforeslå et samordna opptak og en felles opptaks-forskrift, herunder generelle bestemmelser omrealkompetansevurdering, ønsker de å utvikle enveiledning for realkompetansevurdering ved fri-tak.

Realkompetansevurdering brukes sjelden somgrunnlag for rangering av søkere til høyere utdan-ning eller fagskoler, eller for å gi avkorting av stu-dieløp, selv om regelverket åpner opp for det. Ipraksis innebærer det at personer som søker omopptak til fagskoler og høyere utdanning på bak-grunn av realkompetanse i mange tilfeller bare fårinnpass hvis det er ledige plasser etter at de medberegnet poengscore er tildelt plass, eller at et visstantall forbeholdes personer kvalifisert på bak-grunn av realkompetanse.

For realkompetansevurdering på videregå-ende opplæring-nivå kom det nasjonale retnings-linjer i 2014 (Utdanninsdirektoratet, 2014). Ansva-ret for gjennomføring av realkompetansevurderin-gen ligger hos fylkeskommunen. Realkompetans-evurdering gir muligheter for godkjenning av helefag, deler av fag eller kompetansemål, men ikkehele lærefag.

Voksne med rett til videregående opplæringhar en lovfestet rett til å bli realkompetansevur-dert gratis. I forskrift til opplæringsloven § 6-46heter det at resultatet av realkompetansevurderin-gen skal danne grunnlaget for opplæringstilbudettil den voksne. Det innebærer at retten til opplæ-ring gjelder de deler av opplæringen hvor denvoksne ikke har godkjent realkompetanse. Perso-ner som blir henvist til realkompetansevurderingav andre instanser, for eksempel Nav, har ogsårett til å bli vurdert. I de tilfellene er det instan-sene som dekker kostnadene knyttet til realkom-petansevurderingen. Hvis man ikke har rett tilvideregående opplæring som voksen eller har enhenvisning, kan man fortsatt få gjennomført envurdering, men da kan fylkeskommunen ta betaltfor tjenesten.


Utvalget ser behov for å styrke satsingen påsystemet for realkompetansevurdering. Det er etfragmentert og underutviklet felt. Det må settes igang et langsiktig arbeid for å etablere en merenhetlig praksis for realkompetansevurderingerfor opptak til studier og avkorting av studieløp ved

norske universiteter og høyskoler, fagskoler ogvideregående skoler. Det er utfordrende å skis-sere større endringer av systemet som helhet avhensyn til utvalgets mandat, tidsbegrensning ogfeltets hetrogenitet. Tiltakene som følger er mentsom et første steg i retningen av et mer enhetligsystem. Utvalget har vektlagt at brukeropplevel-sen må stå sentralt i utformingen, både for de somer en del av vurderingsprosessen og for denenkelte som skal bli vurdert. Det er også avgjø-rende at datainnsamlingen styrkes betraktelig forå kunne ta videre, velfunderte avgjørelser for fel-tet.

Utvalget foreslår at det bevilges midler til etprosjekt som skal utrede hvilke typer felles digi-tale verktøy som kan utvikles for å støtte fagskolerog universiteter og høyskoler i deres arbeid medrealkompetansevurderinger. Det bør undersøkesom teknologi basert på kunstig intelligens kanbenyttes til dette.1 Samtidig må det tas hensyn tilbegrensningene dette har for kvalitative vurderin-ger. Relevante digitale verktøy kan både ha somformål å teste generisk kunnskap og ferdighetersom ikke er dokumentert og/eller være en platt-form som samler allerede dokumenterte kunn-skaper og erfaringer. I dag finnes det flere nettsi-der som inneholder deler av denne informasjo-nen, blant annet Samordna opptak, Nav, LinkedInog ulike CV-portaler som den enkelte kan regis-trere seg i, for å nevne noen. Bruk av digitaleverktøy behøver ikke å begrense seg til vurderingav realkompetanse i utdanningsøyemed. Relevan-sen for arbeidslivet bør også vurderes. Et sentraltprinsipp som ligger til grunn for dagens ordningom å bli realkompetansevurdert er at voksne skalslippe å gå veien om tradisjonelle prøveordninger.Det må tas hensyn til i veien videre.

Tilgjengelig informasjon er en sentral faktorfor å nå aktuelle personer for realkompetansevur-dering. Som en del av prosjektet foreslår utvalgetat det etableres en nettbasert ressurs for sluttbru-kere som skal gi informasjon om ordningen ogbidra til å igangsette selve vurderingsprosessen.Sluttbruker skal kunne oppgi informasjon om sinbakgrunn og kompetanse, og få tilbakemelding påhvilke muligheter som finnes for opptak og/elleravkorting, hva som kreves og veien videre. I til-legg til norsk, samisk og engelsk, bør hvilketspråk dette verktøyet skal finnes på avspeile språ-ket til sentrale innvandringsgrupper i Norge. Selv

1 Det er laget systemer for karriereveieldning basert påkunstig intelligens, se f.eks. http://develop-project.eu/news/recommending-career-plans-through-AI-planning. Seogså https://www.ibm.com/watson/education.


om nettsider er en effektiv måte å formidle infor-masjon på, viser en casestudie fra NIFU at andreaktører også er viktige for informasjonsspredning,slik som karrieresentre, voksenopplæringssentreog Nav (Olsen, mfl., 2018). Verktøyet vil kunnevære nyttig også for disse instansene som et ledd ien veiledningsprosess.

I tillegg til prosjektet som skal identifisereverktøy som dekker felles behov på tvers av insti-tusjoner, mener utvalget at selve praksisen på deulike institusjonene bør styrkes. Som et ledd idette arbeidet foreslår utvalget en årlig tilskudds-ordning for å øke den lokale praksisen for real-kompetansevurderinger. Dette bør være midlersom fagskoler og universiteter og høyskoler kansøke om for å utvikle sin praksis, både for å økevolumet og kvaliteten. Noe av disse midlene børogså gå til å øke samarbeidet på tvers av institusjo-ner for å skape en arena for utveksling av erfarin-ger om interne prosesser, metodikk og ulike kart-leggingsverktøy. I dag finnes det ingen regelmes-sig møteplass for erfaringsutveksling.

Realkompetansevurdering på fagskoler og iUH-sektoren er begrenset til personer som søkerom opptak til et konkret studieprogram eller, nårdet gjelder avkorting, som allerede er tatt opp tilet studieprogram. Utvalget mener imidlertid atdet bør være mulig å bli realkompetansevurdertopp mot et studieprogram uavhengig av om mansøker opptak. Poenget med å utvide muligheten tilå bli realkompetansevurdert er å gjøre det enklerefor personer å vurdere hvilke muligheter som fin-nes i høyere utdanning for dem, både for viderekarrierevei og videre utdanning. Det kan gjøre detlettere å planlegge for den enkelte enn hva som ermulig i dag. Denne realkompetansevurderingenmå resultere i en form for dokumentasjon som såkan brukes på et senere tidspunkt for opptak tildet konkrete studiet. For at fagskoler og UH-sek-toren skal utvide praksisen sin må det følgebevilgninger til dette.

Som nevnt tidligere i dette kapitlet er det alvor-lige mangler i statistikkgrunnlaget på flere nivåer.Det bidrar til et dårlig styringsgrunnlag for feltet,for institusjonene og for øvrige beslutningstagerei sektoren. Uten systemer for rapportering blir detvanskelig å si noe om gevinster og kostnader vedrealkompetansevurdering for individer, læreste-der og samfunnet. Behov for bedre statistikk gjel-der spesielt for inntak og fritak i videregåendeopplæring og fagskoler, samt for fritak i høyereutdanning. Utvalget mener at det i videregåendeopplæring vil være behov for et registreringsverk-tøy hvor det enklere kan rapporteres om antalletsom både har søkt om og fått godkjent realkompe-

tanse, samt hvor mye de har fått godkjent. En avutfordringene som kom fram i arbeidet til Liedut-valget er dessuten at noen fylkeskommunermener at det er uklart hva som ligger i det å blirealkompetansevurdert. Å sikre felles definisjonerog retningslinjer på området vil derfor være avgjø-rende for økt kvalitet på statistikken på dettenivået. På fagskolenivå mener utvalget at det børutvikles et verktøy for rapportering på både opp-taksgrunnlag og avkorting. Dette må sees i sam-menheng med hvordan regulering av opptak tilfagskolene ellers er i utvikling, jf. regjeringensønsker i Meld. St. 9 (2016–2017) Fagfolk for frem-tiden.

I UH-sektoren er det allerede et godt grunnlagfor å si noe om antallet som får opptak på bak-grunn av realkompetanse, men ikke hvorfor overhalvparten får avslag eller noe om avkorting avstudier (Olsen mfl., 2018). Utvalget mener at detteer svært viktig informasjon for videre utvikling oganerkjennelse av realkompetanseordningen, ogforeslår at dette også må registreres og rapporte-res om.

Insentivene til avkorting av studier for UH-sek-toren har inntil nylig vært svært lave. Avkortingav studier innebærer at institusjonen må leggened arbeid for å vurdere studentens realkompe-tanse opp mot læringsmålene i det enkelte emnet.Den potensielle gevinsten for institusjonen ved åkomme fram til et fritak var tidligere negativ. Hvisstudenten fikk innvilget fritak, innebar det at insti-tusjonen ikke fikk penger for disse studiepoen-gene. Med innføring av kandidatuttelling fra ogmed Statsbudsjettet i 2017 har insentivene i teo-rien blitt noe bedre. Hvorvidt det har en reelleffekt er imidlertid for tidlig å avgjøre. I forbin-delse med å bedre statistikkgrunnlaget bør detogså utredes hvordan finansieringssystemet påvir-ker insentivet til å gjennomføre fritaksvurderin-ger, og hvilke tiltak som kan bidra til å støtteoppunder økt bruk av ordningen.


Forslagene i dette kapitlet er rettet mot å styrkesystemet for realkompetansevurdering. Den over-ordnede effekten av en bedre ordning for individog samfunn er vanskelig å identifisere og måle.Virkningene vil dessuten strekke seg over en langtidsperiode. Muligheten for å bli realkompetanse-vurdert for opptak til eller avkorting av utdanningstøtter oppunder livslang læring for voksne ogvirkningene av det kan imidlertid slås fast at erpositive.


Formalisering av udokumentert kompetansegjør den enkelte arbeidstager bedre rustet iarbeidsmarkedet. I en tid hvor formell kompe-tanse har blitt viktigere og antall jobbytter i løpetav karrieren har økt, kan bedre dokumentering avkompetanse bidra til at personer både forblir oglettere kan omstille seg i arbeidslivet. Å være ijobb har en betydelig positiv effekt både for denenkelte, for virksomheter og for offentlige bud-sjetter.

I Meld. St. 13 (2018–2019) om ulikhet i Norgeframheves det hvor viktig verdsetting av innvan-dreres medbrakte kompetanse er for integrering.Blant annet påpekes det at kompetanse innvan-drere har opparbeidet seg i utlandet verdsettesbetydelig lavere enn kompetanse opparbeidet iNorge. Offentlig godkjenning av medbrakt kom-petanse bidrar til høyere verdsettelse i det norskearbeidsmarkedet. Å kunne bygge videre på denutenlandske kompetansen med norsk utdanninginnebærer en dobbel gevinst fordi det både gir enanerkjennelse av den medbrakte kompetansen ogpåfyll av kompetanse som er verdsatt i Norge.

Effekten av de enkelte forslagene vil væreenklere å måle. Det er flere potensielle effektivise-ringsgevinster å hente gjennom utvikling av bedresystemer for både søker og for institusjonene sombehandler søknadene om realkompetansevurde-ringer. I dag er prosessene svært tidkrevende forde involverte. Å redusere tidsbruk for søknadsbe-handlere vil kunne frigi arbeidstid til andre opp-gaver eller øke antall vurderinger for samme res-sursinnsats. Hvis det åpnes opp for at personerkan søke om å bli realkompetansevurdert utenomopptak vil det trolig øke antallet som ønsker å blirealkompetansevurdert. Det er imidlertid vanske-lig å forutse hvor stor denne økningen vil være.Økt bruk av realkompetansevurderinger knyttettil avkorting av studier vil redusere ressurserknyttet til opplæring for den aktuelle utdan-ningsinstitusjonen. Bedre systemer for vurderin-ger vil i tillegg kunne bidra til å gjøre disse vurde-ringene mer effektive.

Bedre informasjon og en enklere prosess vilogså kunne bidra til å øke antallet som søker om åbli realkompetansevurdert. Delene av forslagetsom går ut på å styrke kvaliteten i selve vurderin-gene som gjøres, vil kunne bidra til å styrke tilli-ten til ordningen generelt og verdien av vurderin-gen for den enkelte spesielt. Økt bruk av ordnin-gen og dermed vektlegging av kompetanse oppar-beidet utenfor det formelle utdanningssystemet,har på den andre siden potensiale til å svekkeutdanningsinstitusjonenes stilling som tilbyder avkompetanse. Utvalget legger derfor opp til at det

fortsatt er utdanningsinstitusjonene selv som skalgjennomføre vurderingene på fagskoler og i UH-sektoren slik at denne effekten dempes.

På videregående nivå er det i dag slik at manmottar et formelt kompetansebevis etter en real-kompetansevurdering, hvis man ikke kvalifisererfor vitnemål eller fag-/svennebrev. Kompetanse-beviset dokumenterer vurderingen av den enkel-tes ferdigheter opp mot kompetansemålene i deulike fagene. Det kan på den ene siden føre til atvoksne ikke ser nødvendigheten av videre opplæ-ring. De har fått en formell vurdering av sin real-kompetanse som de aktivt kan bruke på arbeids-markedet. Tilsvarende kan forslaget som går ut påat man kan bli realkompetansevurdert opp mot etstudieprogram uavhengig av opptaksrunden ogsåbidra til dette. Hittil har arbeidslivet imidlertid iliten grad anerkjent kompetansebevisene fra vide-regående skoler. Det er usikkert hvordan det vilslå ut for dokumentasjon av kompetanse opp motstudier på fagskoler og i høyere utdanning.

En rimelig antagelse er at økt satsning på real-kompetanse vil øke antall realkompetansevurde-ringer som gjennomføres. På videregående nivåer det fylkeskommunen som er ansvarlig for vur-deringene og det vil trolig øke behovet for perso-ner som jobber med dette, selv om bedre praksis,rutiner og digitale verktøy vil kunne effektivisereprosessen noe. Det samme vil gjelde for fagskolerog UH-sektoren. Karriereveiledning er en viktigstøttefunksjon for personer som vurderer å søkeom å bli realkompetansevurdert og ifølge denårlige brukerundersøkelsen ved de offentlige kar-rieresentrene er det en sentral årsak til at perso-ner oppsøker karrieresentrene i dag. Veilednings-tjenesten ved utdanningsinstitusjonene er forbe-holdt de som er tatt opp til studier eller emner. Til-taket om å kunne søke om å bli realkompetanse-vurdert uavhengig av opptaksrunden vil stille øktekrav til veiledningstjenesten ved institusjonene.

Bedre statistikk og informasjonsgrunnlag omfeltet er forventet å gi bedre grunnlag for styringog videre utvikling av ordningen.

16.1.6 Iverksetting

Ved utvikling av rapporteringsverktøy og fellesdigitale verktøy som skal støtte oppunder real-kompetansevurderinger og tilknyttede prosesser,er det viktig å løse felles behov på tvers av institu-sjoner og ikke ulike lokale behov. Det bør oppret-tes nasjonale referansegrupper for arbeidet, medrepresentanter fra utdanningsinstitusjonene, samtpartene i arbeidslivet og andre aktører dersom deter hensiktsmessig. For rapporteringsverktøy og


andre digitale løsninger til UH-sektoren spesieltmå Unit involveres. Utvikling av digitale verktøyog rapporteringssystem for fagskoler må sees isammenheng med de øvrige endringene somplanlegges for den sektoren. I videregående skoleer det allerede satt i gang et prosjekt med et nyttrapporteringsverktøy som ledes av Vigo IKS. Detvil derfor haste å få inn eventuelle ønsker knyttettil rapportering på det nivået.

Prosjektet som skal utrede forslag til fellesdigitale verktøy vil trolig være viktig for hvordannettressursen for sluttbruker bør utformes, ogutvikling av nettressursen må derfor sees i sam-menheng med det arbeidet. Utvalget anbefaler atnettressursen også ses i sammenheng med dendigitale plattformen for karriereveiledning som erunder arbeid, jf. tildelingsbrevet til KompetanseNorge for 2018 (Kunnskapsdepartementet, 2018c).Til nettressursen for sluttbruker bør representan-ter fra Nav og de offentlige karrieresentrene somhar erfaring med å veilede personer i spørsmålom realkompetanse involveres. Utviklingen børbygge videre på og inkludere forprosjektet somUtdanningsdirektoratet allerede er i gang med forvideregående opplæring.

For både rapporteringsverktøy, felles digitaleverktøy og nettressurs for sluttbruker anbefalerutvalget en tilnærming basert på tjenestedes-ignmetodikk.

Kompetanse Norge har det nasjonale ansvaretfor koordinering av realkompetansefeltet. Iverk-setting av forslaget som går ut på å styrke denlokale vurderingspraksisen ved hjelp av en til-skuddsordning foreslås derfor forvaltet av Kom-petanse Norge. Det vil også være naturlig at det erKompetanse Norge som får ansvar for å forvaltearenaen for erfaringsutveksling. Dette tiltaketforeslås iverksatt umiddelbart fordi det i mindregrad er avhengig av øvrige utredninger på feltetog kan lett opp- og nedskaleres eller avvikles etterbehov. Å videreutvikle ordningen lokalt kan dess-uten være viktig for det nasjonale arbeidet. Utval-get anbefaler derfor at dette tiltaket prioriteres.Tiltaket kan iverksettes uavhengig av de andreforslagene og vil heller ikke være i veien for etstørre utredningsarbeid og dets konklusjoner.

Forslaget som går ut på at personer kan søkeom å bli realkompetansevurdert opp mot et stu-dieprogram og motta en vurdering som vedkom-mende senere kan bruke til å søke opptak til stu-diet, kan medføre stor pågang hos den enkelteinstitusjon, ikke minst knyttet til karriereveiled-ning. Før de interne prosessene og praksisen erforbedret, foreslår utvalget at tiltaket i førsteomgang kun iverksettes for enkelte studiepro-

gram. Utvelgelsen av studieprogram bør skje påbakgrunn av hvilke program det allerede er flestrealkompetansesøkere til.


Utvalget foreslår at det bevilges fem million kro-ner til å utvikle en nettressurs for sluttbruker.Kostnader til opplæring av veiledere, fylkeskom-muner og vedlikehold vil komme utenom og fore-slås knyttet opp til den digitale karriereveiled-ningstjenesten.

Utvalget foreslår at det settes av tre millionerkroner til prosjektet som skal utrede mulighetenefor felles digitale verktøy for realkompetansevur-deringer for fagskoler og UH-sektoren. Kostna-den for å utvikle selve verktøyene er ikke inklu-dert i denne summen. Etter utvikling av aktuelleverktøy vil noen måtte drifte dette på nasjonaltnivå. Driften foreslås lagt til Unit og vil innebæreøkt oppgavemengde for dette direktoratet.

Utvalget mener at Unit også bør få ansvaret forå lede arbeidet med å få et bedre rapporterings-verktøy i UH-sektoren og for fagskoler. Utvalgetanslår at et slikt prosjekt vil koste om lag tre milli-oner kroner. Økt rapportering for opptak ogavkorting basert på realkompetanse vil isolert settøke de administrative oppgavene til utdanningsin-stitusjonene. Eksisterende rapporteringsverktøyer imidlertid lite brukervennlige. Den samledeeffekten på den administrative belastningen av enforbedring av rapporteringsverktøy sammen meden marginal økning i rapporteringskravene, erderfor ikke entydig. Utvalget anser den samledeeffekten på økonomiske og administrative kostna-der for institusjonene som små for dette tiltaket.

Utvalget foreslår at det i første omgang settesav én million kroner årlig over en femårs periodetil tilskuddsordningen for å styrke den lokale

Tabell 16.1 Oversikt over samlede kostnader til realkompetansevurderingsfeltet

Post Mill. kr

Utvikling nettressurs 5

Utrede felles verktøy for Rkv 3

Bedre rapporteringsverktøy 3

Tilskudd for å styrke lokal Rkv 5

Arena for erfaringsutveksling 0,5

Totalt 16,5


praksisen for realkompetansevurderinger. Dettekommer i tillegg til kostnaden knyttet til å eta-blere en arena for erfaringsutveksling. Utvalgetforeslår 100 000 kroner i året til dette arbeidet ifem år. Både forvaltning av tilskuddsordningen ogkoordinering av feltet foreslås lagt til KompetanseNorge. Dette ansvaret vil medføre økt oppga-vemengde for dette direktoratet.

Forslaget som går ut på at alle bør kunne blirealkompetansevurdert opp mot et studiepro-gram, uavhengig av opptak, vil kreve rege-lendringer dersom dette skal være en rett for denenkelte. Hvis endret praksis bidrar til at fleresøker om å bli realkompetansevurdert vil det økeoppgavemengden til fagskoler og UH-sektoren. Atsøknader om realkompetansevurderinger vil blimer fordelt utover hele året kan på den andresiden jevne ut arbeidsbelastningen knyttet til opp-taksprosessen. Det vil trolig medføre et størrebehov for karriereveiledning for personer somikke er tatt opp ved en utdanningsinstitusjon.Utvalget finner det vanskelig å kostnadsestimeredenne delen av tiltaket for utdanningsinstitusjo-nene.

De fem forslagene i dette tiltaket koster tilsammen 16,1 millioner kroner, jf. tabell 16.1. Detkan finansiere omtrent 20 årsverk (jf. sats forårsverk i vedlegg 4). Kostnader knyttet til drift ogvedlikehold og implikasjonen for utdanningsinsti-tusjonene er ikke inkludert i oversikten.

16.2 Opptak til enkeltemner uten å ha dokumentert studiekompetanse

I dag er opptak til all formell utdanning på univer-sitets- og høyskolenivå begrenset til de som hargenerell studiekompetanse eller er vurdert til å harelevant kompetanse til et spesifikt studieprogrameller emne. Om lag 580 000 personer i alderen 25–66 år i Norge har ikke fullført videregående opp-læring (NOU 2019: 2). I tillegg har om lag 70 pro-sent av de som har videregående opplæring somhøyeste fullførte utdanning fullført med fag-/svennebrev eller yrkeskompetanse som ikke pågenerelt grunnlag gir opptak til høyere utdanning(OECD, 2017b). I et arbeidsmarked som stillerstadig høyere krav, kan en enklere vei til opptak tilenkeltemner i høyere utdanning bidra til at flerekan tilegne seg etterspurt formell kompetanse.


De fleste kvalifiserer seg til høyere utdanning vedå fullføre og bestå det treårige løpet med studie-

spesialiserende på videregående skole eller ved åta yrkesfag med påbygging. I tillegg finnes det enrekke generelle og spesifikke veier for kvalifise-ring, hvor de mest sentrale er realkompetansevur-dering, 23/5-regelen, fagskoleutdanning og y-veien. Se kapittel 4.2.4 for nærmere beskrivelse avdisse opptaksveiene. For om lag 35 prosent av stu-diene det kan søkes opptak til gjennom Samordnaopptak stilles det ytterligere krav enn generell stu-diekompetanse, enten til fagkombinasjon og/ellerminimumskrav til karakter i spesifikke fag (NOU2018: 15).

Felles for de alternative opptaksveiene er atsøker må kunne dokumentere en utdanning,arbeidspraksis og/eller annen type erfaring somer relevant for det man søker om opptak til. Alter-nativt må søker ha gjennomført et visst omfang avutdanning og/eller arbeidspraksis. Ansvaret for ådokumentere kompetanse ligger hos søker. Sær-lig for personer som har innvandret til Norge kandet være vanskelig å innhente tilstrekkelig doku-mentasjon. Opptak basert på realkompetansevur-dering er en tidkrevende prosess for institusjonensom skal behandle disse søknadene sammenlig-net med de øvrige opptaksveiene. For opptak tilenkeltemner basert på realkompetanse kan dettekravet til dokumentering og vurdering framståsom uproporsjonal stort sammenlignet med hvadet bidrar med.

I enkelte tilfeller kan personer uten formellstudiekompetanse likevel følge undervisningen.Da har de i dag ikke mulighet til å avlegge eksa-men. Dette gjelder i all hovedsak der hvor bedrif-ter har betalt for et undervisningsopplegg foransatte, men hvor ikke alle har bekreftet studie-kompetanse ved eksamensavvikling.

Å gi personer som ikke har dokumentert stu-diekompetanse tilgang til høyere utdanning reisernaturlig nok noen spørsmål om egnethet. En vik-tig årsak til at elever ikke fullfører videregåendeopplæring er svake faglige forutsetninger. Resul-tater fra grunnskolen er den mest framtredendeforklaringsfaktoren for sannsynligheten for å full-føre videregående opplæring (NOU 2019: 2). Sam-tidig peker Kristine von Simson i sitt bidrag iboken De frafalne på at forhold på arbeidsmarke-det har påvirkningskraft på fullføring av videregå-ende opplæring (Reegård & Rogstad, 2016).Mange som velger å slutte i videregående opplæ-ring gjør det faktisk til fordel for jobb. Elever somfullfører et yrkesfaglig utdanningsløp oppnår idagens system ikke generell studiekompetanse.

Et av hovedformålene med å ha studiekompe-tanse er at den enkelte skal være i stand til åkunne nyttiggjøre seg og gjennomføre et opplæ-


ringsløp i høyere utdanning. Å være forberedt tilstudier på et høyt nivå krever gode kognitiveferdigheter. Det vil si evnen til å tilegne seg nykunnskap og forstå og bruke kunnskapen. I disseferdighetene ligger blant annet tallforståelse,lesing, skriving og digitale ferdigheter samt evnetil kritisk tenkning, problemløsning og analyse.Ikke-kognitive ferdigheter er imidlertid ogsåsvært viktige i utdanningssammenheng. Spesieltviser det seg at planmessighet, det vil si det åvære godt organisert, ansvarsbevisst og hardtar-beidende, er utslagsgivende (NOU 2019: 2).

Det finnes lite systematisk kunnskap om hvadet faktisk vil si å være studieforberedt utover deformelle kravene som er satt i forskrift om opptaktil høyere utdanning (NOU 2018: 15). Det harvært et gjentagende tema hvilke forventningerman skal ha til studenter som begynner i høyereutdanning. Allerede i 2000 drøftet Mjøsutvalgetspørsmål om kvalitet i høyere utdanning, og utval-get pekte på at endringene i videregående opplæ-ring som resulterte i langt bedre tilgang til høyereutdanning, ikke var blitt fulgt opp i høyere utdan-ning (NOU 2000: 14). Synspunktene ble drøftetvidere i stortingsmeldingen som la grunnlaget forkvalitetsreformen i høyere utdanning. Senere mel-dinger til Stortinget har også pekt på at både vide-regående skoler og høyere utdanningsinstitusjo-ner har et delt ansvar for å dyktiggjøre elever ogstudenter (Meld. St. 16 (2016–2017)).

Det er vanskelig å finne data som beskriverhvor utfordrende det er for personer uten rett for-mell kompetanse til å få innpass i høyere utdan-ning, men det kan slås fast at de alternative opp-taksveiene som finnes i dag brukes av flere. Iantall var det rundt 6 000 personer som søkte omå bli realkompetansevurdert i 2016 til høyereutdanning og 46 prosent av disse ble kvalifisert tilopptak (Kompetanse Norge, 2016b). At mange avsøkerne ikke registreres som kvalifisert gjennomrealkompetansevurdering skyldes at de viser segå ha studiekompetanse, og derfor kan søke opp-tak på bakgrunn av det (Olsen mfl., 2018). Halv-parten av de som kvalifiserte seg på bakgrunn avrealkompetanse begynte å studere. Det finnesikke tilsvarende nasjonal statistikk for studentertatt opp til enkeltemner basert på realkompetanse.Universitetet i Oslo har oppgitt til utvalget at detvåren 2019 var 35-40 søkere til ett eller flere enkel-temner som ble vurdert på grunnlag av realkom-petanse. Av disse ble i overkant av 20 funnet kvali-fisert til ett eller flere av sine oppsatte emner.

En studie av Heckman og Rubinstein fra 2001som sammenlignet kandidater med og uten full-ført videregående opplæring, fant at personer

uten fullført videregående opplæring gjorde detdårligere på arbeidsmarkedet og andre områder ilivet, selv om de skåret like godt på en prøve somvar ment å dokumentere realkompetanse. Det bleforklart med at testen kun fanget opp kognitiveferdigheter. Studien påpeker at det å fullføre vide-regående opplæring krever noen ikke-kognitiveferdigheter, slik som å møte opp i tide, utholden-het, og å være organisert, som er utslagsgivendefor hvordan det går senere i livet. Opptak til høy-ere utdanning på bakgrunn av realkompetansevurderer ikke, eller kun i begrenset grad, slikeferdigheter. Dette er i så fall en svakhet med real-kompetansevurderinger som en inngangsport tilhøyere utdanning for de som ikke har dokumen-tert studiekompetanse. Dette treffer spesielt desom har fullført med fag-/svennebrev. En annentilnærming er å flytte vurderingen av egnethet uttil enkeltindividet eller bedrifter som står overforvalget om å bruke fritid og i mange tilfeller pengerpå opplæring.

En evaluering av realkompetansestudenter ihøyere utdanning i Norge viser at de har like godgjennomføringsevne i de yrkesrettede høyskoleut-danningene som studenter med ordinært opptaks-grunnlag (Helland, 2005). Samme studie finner atstudenter tatt opp til universitetene på bakgrunnav realkompetanse har betydelig større frafall ennordinære studenter. Det kan tyde på at personeruten generell studiekompetanse i mindre grad harde forutsetningene som kreves for å gjennomførestudier på universitetsnivå. Det finnes ingen evalu-ering av fullføringsgrad for realkompetansestu-denter som tar enkeltemner.

Studier viser også at det er en klar sammen-heng mellom karaktergrunnlag i videregåendeopplæring og fullføring av studier i høyere utdan-ning (NOU 2018: 15). Samtidig har man sett atelever med et svakt karaktergrunnlag synes å hagode muligheter for å gjennomføre enkelte stu-dier som for eksempel sykepleier og førskolelæ-rer. Konklusjonen er at det er vanskelig å svare påspørsmålet om hvorvidt generell studiekompe-tanse er det beste vurderingsgrunnlaget forvidere studier, uten å knytte det til hvilken høyereutdanning det er snakk om.

16.2.2 Mål

Realkompetansevurdering er en tidvis omfattendeprosess. Utvalget mener at kvalifisering av perso-ner til høyere utdanning bør stå i forhold til hvapersonen kvalifiseres for. For mange kan enomfattende søkeprosess være et første hinder påveien til økt formell kompetanse. I dagens arbeids-


marked er det særlig viktig at personer med lavformell kompetanse gis mulighet til å øke sinkompetanse. Innvandrere som trenger å komplet-tere kompetansen sin fra utlandet med enkelteemner burde også kunne gjøre dette på en mindrekrevende måte og slik kunne komme raskere ut iarbeidslivet.

Det vil være ressursbesparende for utdan-ningsinstitusjonene å ikke realkompetansevur-dere personer som kun ønsker å ta enkelte emner.Utvalget ser det også som rimelig at der hvorbedrifter kjøper studiepoenggivende kurs til sineansatte, noe som innebærer at de velger å sette avbåde penger og arbeidstid til dette, så bør deresvurdering av hvilke ansatte som skal delta veietyngst. Det samme gjelder i de tilfeller hvor denenkelte ønsker å betale for studiepoenggivendekurs i UH-sektoren.

Tiltaket vil treffe personer som fyller 25 åreller mer i søknadsåret og som ikke har generellstudiekompetanse, enten fordi de ikke har (doku-mentert) fullført videregående opplæring ellergikk ut med fageller svennebrev. Det vil ogsåtreffe personer som har fullført videregående opp-læring i utlandet og som ønsker å ta enkeltemnerved et universitet eller en høyskole. Det er usik-kert hvor mange flere som vil bli tatt opp sammen-lignet med i dag. For de som uansett ville søktenkeltemner på bakgrunn av realkompetanse ogblitt tatt opp, så vil dette tiltaket lette prosessenbåde for dem og den aktuelle institusjonen.Omfanget vil begrenses av at det er ledig kapasi-tet.


Som beskrevet i kapittel 4.2.4 finnes det i dagensregelverk allerede flere ulike ordninger som girpersoner uten generell studiekompetanse mulig-heter til å få tilgang til høyere utdanning. Ifølgeforskrift om opptak til høyere utdanning harsøkere som fyller 25 år eller mer som ikke hargenerell studiekompetanse krav på å få vurdertom de er kvalifisert for et bestemt studieprogrampå grunnlag av realkompetanse (§ 3-1). Det visestil at søkeren må ha nødvendige faglige forutset-ninger for å gjennomføre det aktuelle studiet.

For opptak til enkeltemner og muligheten til åavlegge eksamen og oppnå studiepoeng stilles detogså krav til generell studiekompetanse eller god-kjent realkompetanse. Å være enkeltemnestudentinnebærer at personen ikke er tatt opp på et stu-dieprogram som resulterer i en grad, men til etteller flere fag som tilbys ved universitetet ellerhøyskolen. Emnet kan enten være en del av det

ordinære tilbudet til institusjonen, eller det kanvære spesielt tilrettelagte emner på oppdrag fravirksomheter som tilbys mot betaling. I sistnevntetilfelle er det virksomheten selv som avgjør hvemsom får tilgang til undervisningen, men i dag erdet kun de som har generell studiekompetanseeller godkjent realkompetanse som kan avleggeeksamen og få studiepoeng.


Utvalget ønsker å endre på opptaksreglene forenkeltemner og der hvor virksomheter kjøperundervisningsoppdrag fra UH-sektoren. Utvalgetanbefaler at for enkeltemner med ledig plass ellerhvor institusjonen tilbyr emner mot betaling, skaldet være mulig for personer som fyller 25 år ellermer i opptaksåret og som ikke har generell studie-kompetanse, å få opptak og avlegge eksamen pålik linje med ordinære studenter uten å måttedokumentere realkompetanse. For emner som eren del av det ordinære studietilbudet forutsetterutvalget at personer som allerede er tatt opp til etstudieprogram, og personer som søker somenkeltemnestudenter med studiekompetanse, pri-oriteres før personer uten dokumentert kompe-tanse. Deretter skal prinsippet om første-person-til-mølla legges til grunn.

Forslaget innebærer at personer som tidligeresøkte på enkeltemner på bakgrunn av realkompe-tanse ikke behøver å bli vurdert. For emner hvoropptakskravene går utover generell studiekompe-tanse må personer fortsatt bli realkompetansevur-dert. Utvalget mener at utdanningsinstitusjonenkan kreve realkompetansevurdering eller opp-taksprøve dersom det er særlige omstendighetersom tilsier det. Det kan for eksempel være tilfelletom studieplassene er spesielt kostbare eller atemnet innebærer omfattende gruppeinteraksjonog mulighet for at studiekvaliteten vesentlig for-ringes for øvrige studenter. Dette må imidlertidvære unntak snarere enn regelen, ellers vil poen-get med tiltaket falle bort.


Hvorvidt en person er kvalifisert eller ikke til stu-dier ved universitet eller høyskole er ikke så myeet prinsipielt spørsmål som et gradsspørsmål.Man kan være mer eller mindre kvalifisert. Der-som man åpner opp for at personer uten vurdertkompetanse kan få plass i høyere utdanning, risi-kerer man å bruke offentlige midler på studentersom ikke er i stand til å følge undervisningen påen tilfredsstillende måte. I tillegg kan det utfordre


studiemiljøet og læringsutbyttet for øvrige studen-ter. Personer uten studiekompetanse vil kunnekreve mer oppfølging enn studenter som er tattopp på ordinært grunnlag og oppfølging av først-nevnte kan gå på bekostning av sistnevnte.

Studier av studenter tatt opp på bakgrunn avrealkompetanse viser at de aller fleste ikke hardårligere gjennomføringsgrad enn studenter tattopp på ordinært grunnlag (Helland, 2005). Detkan indikere at de fleste som er 25 år eller eldreog som ikke har formell studiekompetanse er istand til å vurdere hvilke studier de er motivert ogkvalifisert for. Videre bør man med rimelighetkunne anta at der virksomheter eller enkeltindivi-der velger å investere tid og/eller penger i opplæ-ring vil det være en overveid beslutning. Dette til-taket går likevel ikke så langt som å åpne opp forat man ikke trenger å bli realkompetansevurderttil studier, men kun for enkeltemner der hvor deter ledige plasser etter at de med studiekompe-tanse har fått innvilget plass.

I et samfunnsøkonomisk perspektiv kan detlønne seg å la personer uten generell studiekom-petanse få studere. Formell utdanning blir vikti-gere og viktigere, ikke minst for personer som harlav kompetanse fra før. Om alternativet er at studi-eplassen står tom, er den økte kostnaden ved at enekstra person deltar i opplæring begrenset. Å ikkerealkompetansevurdere personer som uansettville ha søkt og blitt tatt opp er dessuten ressurs-besparende for utdanningsinstitusjonene. Detforeslåtte tiltaket kan imidlertid medføre utilsik-tede konsekvenser, for eksempel at flere emnerstiller krav til opptak utover generell studiekom-petanse.

Tiltaket må sees i sammenheng med eventu-elle endringer i egenbetalingsforskriften. DersomUH-sektorens adgang til å ta betalt for deltagelseutvides og det samtidig åpnes for at man kan blitatt opp til enkeltemner uten studiekompetanse,kan det potensielt gi store omveltninger i sekto-ren. Tiltaket kan også potensielt uthule verdien avå oppnå studiekompetanse hvis man får en mulig-het til å betale seg rundt kravet. I dag er det etstort omfang av private skoler som tilbyr under-visning i fag på videregående skole-nivå, særligrettet mot personer som ikke bestod fag ellerønsker å forbedre karakterer.

16.2.6 Iverksetting

Utvalget anbefaler at endringene gjøres gjeldendefra og med det ordinære opptaket til skoleåret2020/2021. Det anbefales at det gjøres en evalue-ring av endringen etter fem år. Se kapittel 17 for

nærmere beskrivelse av hvordan innretning av til-tak bør utformes for best å kunne evaluere det iettertid.

Hvis forsalget om at fagskoler kan tilby mindreenheter enn 30 studiepoeng iverksettes (se kapit-tel 11), bør dette forslaget også vurderes å gjeldefor fagskoler.


De administrative konsekvensene innebærer atloven som regulerer opptak til høyere utdanningog eventuelt fagskoler vil måtte endres.

At ordinære enkeltemner blir lagt ut for opp-tak på institusjonenes hjemmesider innebærersom regel at emnet vil bli gjennomført uavhengigav om det blir tatt opp få eller mange personer tilemnet. Det betyr med andre ord at en eventuell til-strømming av personer uten dokumentert studie-kompetanse ikke vil holde unødvendig liv i emnerdet ikke er interesse for blant ordinære studenter.Kostnaden ved å la en ekstra person delta i under-visningen vil derfor i all hovedsak begrense seg tilden ekstra tiden det vil ta å vurdere denne perso-nen ved eksamen og eventuelt underveis. Haddedenne personen uansett kommet inn på bakgrunnav realkompetanse vil det være en besparelse forinstitusjonen som ikke lenger behøver å realkom-petansevurdere vedkommende. Om en virksom-het eller den enkelte betaler for opplæring og for åavlegge eksamen, antas det ingen vesentlig end-ring av kostnadene for institusjonene.

En rapport fra NTNU viser at det er ressur-skrevende å gjøre realkompetansevurderinger ogat det dermed vil kunne være mye å spare på åikke måtte gjøre dette for utdanningsinstitusjo-nene (NTNU & HiST, 2014). Tilfellene som blegjennomgått i rapporten var for fritak for deler avet studieprogram. Antall timer som gikk med forde ansatte på det enkelte institutt varierte fra 2 til50 per vurdering. Hvis den gjennomsnittlige time-lønnen for arbeidsgiver er 500 kroner innebærerdet en kostnadsreduksjon på mellom 1 000 til25 000 kroner pr. vurdering som ikke gjennom-føres. En realkompetansevurdering vil trolig væremindre omfattende for et enkeltemne sammenlig-net med fritak for deler av et studieprogram, ogbesparelsen ligger trolig på mellom 1 000 til 5 000kroner i snitt. En prisliste for realkompetansevur-deringer i videregående opplæring for Opplandfylkeskommune viser at en realkompetansevurde-ring til et enkeltfag verdsettes til rundt 3 500 kro-ner (Oppland fylkeskommune, 2017). Hvis vi leg-ger 3 500 kroner til grunn så ville besparelsen for


Universitetet i Oslo våren 2019 vært 140 000 kro-ner basert på at om lag 40 personer søkte om opp-tak til enkeltemner på bakgrunn av realkompe-tanse. Denne besparelsen vil motvirkes hvis flereblir tatt opp som studenter.

16.3 Utvidet rett til videregående opplæring

Teknologiske og demografiske endringer påvir-ker behovet for kompetanse i befolkningen. Spesi-elt gjør automatisering av arbeidsoppgaver atvisse fag-/svennebrev (fagbrev heretter) blir min-dre relevante i framtiden. I dette kapitlet leggerutvalget fram tiltak rettet mot tilgangen til videre-gående skoler, og muligheten til å ta yrkesfagligopplæring etter fullført videregående opplæring.Tiltakene inkluderer oppgavene som fylkeskom-munen har som tilbyder. Målet er at opplæringstil-budet skal bli mer forenlig med målet om livslanglæring.

Utvalget kommer med følgende forslag til til-tak:– Utvalget ønsker å åpne opp for at personer som

allerede har fullført yrkesfaglig opplæring ogfått et fagbrev har rett til å gå et nytt yrkesfagligløp og avlegge fagprøve nummer to.

– Utvalget ønsker å åpne opp for at personer somallerede har fullført videregående opplæringog oppnådd generell studiekompetanse skal harett til å gå et yrkesfaglig opplæringsløp ogavlegge fagprøve.

I kapittel 16.3.1 beskrives problemstillingen nær-mere, mens kapittel 16.3.2 beskriver målgruppende foreslåtte tiltakene er ment å treffe. Kapittel16.3.3 beskriver kort dagens regelverk og ram-mer. I kapittel 16.3.4 konkretiseres tiltakets form,mens kapittel 16.3.5 og 16.3.6 tar for seg hen-holdsvis forventede effekter og tenkt iverksetting.I kapittel 16.3.7 beskrives de økonomiske ogadministrative konsekvensene.


I et samfunn preget av økt automatisering kan per-soner med spesifikke fagutdanninger få behov foret nytt fagbrev, eller kompetanseheving innenforsamme fagfelt, som en del av en omstillingspro-sess. Samtidig har utviklingen i økonomien ført tilat norske virksomheter i dag har et behov for fag-arbeidere, og behovet er forventet å øke (NOU2018: 2). Fagarbeidere med spisskompetanse på

felt som det er vanskelig å automatisere blir ogsåviktigere framover.

I dag er mulighetene for ny opplæring påsamme (videregående) opplæringsnivå begren-set. Til sammenligning finnes det flere ordningersom skal gi den enkelte muligheten til å byggekompetansen sin med høyere utdanning, slik somY-veien (se kapittel 4.2.4). I dag har man rett til åfullføre og bestå videregående opplæringsløp kunén gang – enten gjennom ungdomsretten ellervoksenretten. Det betyr at en person som har opp-nådd generell studiekompetanse eller avlagt fag-prøve ikke har rett til et nytt videregående opp-læringstilbud. Unntaket er personer som har full-ført og bestått yrkesfaglig opplæring. De har retttil ett års påbygging til generell studiekompe-tanse. Dette gjelder både for de med eller utenfagbrev. Retten til påbygging har dog betingelser,og gjelder ikke alle med yrkeskompetanse.

Voksne som ikke har fullført videregåendeopplæring tidligere har rett til å fullføre opplærin-gen, og ordninger som praksiskandidatordningenog Fagbrev på jobb, gjør det mulig å kombinereopplæringen med arbeid.

Videregående opplæringstilbud er fylkeskom-munens ansvar. Liedutvalget (NOU 2018: 15) harproblematisert at det for fylkeskommunene kanvære vanskelig å avgjøre når videregående opplæ-ring er fullført, det vil si å avgjøre hvorvidt en somhar sluttet før opplæringen er bestått har rett til åpåbegynne nytt løp eller ikke. Dette er beskrevetnærmere i kapittel 4. Fylkeskommunene følgerden prioriteringsrekkefølgen de skal i henhold tilregelverket, og søkere med rett skal prioriteresframfor de som ikke har en rett (NOU 2018: 15).Dette indikerer at fylkeskommunene legger storvekt på den enkeltes rettsstatus når det vurderesom man skal få et tilbud. Dette støttes også av tid-ligere undersøkelser. En spørreundersøkelse tilfylkeskommunene fra 2013 viser at den enkeltesrettsstatus er det viktigste kriteriet for å få et til-bud, selv om også fylkeskommunens økonomi bletillagt stor vekt (Dæhlen mfl., 2013).

I en undersøkelse Liedutvalget gjorde, ba defylkeskommunene oppgi hvorvidt voksne2 søkeretil opplæring hadde en individuell rett eller ikke(NOU 2018: 15). De fant at 30 prosent av de somsøkte ikke hadde en slik rettighet. Kun 14 prosentav de uten rett fikk et tilbud. Liedutvalget menerdet ikke er urimelig å legge til grunn at hoved-

2 Voksne defineres her som en person som er 25 år eller mer,det vil si personer født 1993 eller tidligere. For andre spesi-fikasjoner til undersøkelsen, se https://www.regjerin-gen.no/no/dokumenter/nou-2018-15/id2621801/


trekkene vil holde seg i lignende undersøkelser.Tallene deres indikerer at det er betydeliginteresse for opplæring blant de uten rett, og at dei mindre grad får et tilbud. Liedutvalget mener detogså kan tenkes at kunnskap om ens egen retts-status påvirker hvorvidt man søker eller ikke, slikat interessen blant de uten rett er enda større enndet tallene tyder på.

Det at kun en liten andel av de søkerne utenrett til opplæring faktisk fikk et tilbud indikerer atdet er en relativt stor gruppe som ønsker videre-gående opplæring, men som ikke blir ivaretatt avlovens bestemmelser (NOU 2018: 15). Utvalgetmener dette begrenser mulighetene for livslanglæring på videregående opplærings-nivå.

16.3.2 Målgruppe

Målgruppen for tiltakene er i hovedsak voksnepersoner som ønsker å omskolere seg. Det er alle-rede mange som fullfører videregående opplæringsom voksne. De tar oftest fagbrev, enten somvoksne lærlinger eller gjennom andre ordninger.

I tidsrommet 1998–2013 tok om lag 150 000voksne fagbrev (Bratsberg mfl., 2016). En ord-ning som har bidratt til at mange voksne tar fag-brev er praksiskandidatordningen. Ordningen girmulighet for å formalisere kompetanse oppnåddgjennom arbeidsplassbasert læring. Om lag entredjedel av alle fagbrev tas via praksiskandida-tordningen, noe som utgjør om lag 6–7 000 fag-brev i året. For voksne er det den mest brukteveien for å oppnå fagbrev. Den nye ordningen av2018, Fagbrev på jobb, har ikke blitt evaluertennå.

Mange som tar fagbrev som voksne har alle-rede fullført videregående opplæring fra før.Bratsberg mfl. (2016) finner at omkring én av tresom tok fagbrev som praksiskandidater haddefullført videregående opplæring tidligere, mensomkring halvparten av de som tok fagbrev somvoksne lærlinger allerede hadde fullført videregå-ende. Mange bruker praksiskandidatordningen tilå ta opplæring nummer to utover i 20- og 30-årene.Det er noen flere som har fullført videregåendeyrkesfag fra før som velger å gå opp til ny fag-prøve sammenlignet med personer som har gåttallmennfag, henholdsvis 19 og 14 prosent (setabell 16.2).

Studien til Bratsberg mfl. (2016) viser at det eret betydelig antall personer som tar fagbrev num-mer to. De finner at hele 11,2 prosent av dem fødti 1973 tok et fagbrev ekstra da de var mellom 25og 40 år. Denne gruppen inkluderer personer somtar et nytt fagbrev innenfor samme fagområde(særlig i industrifagene) og innen et nytt felt.Blant de som hadde oppnådd generell studiekom-petanse gjennom ungdomsretten, tok 2,6 prosentet fagbrev som voksen.

Å ta fagbrev som voksen er langt mindreutbredt blant kvinner enn menn. Kjønnsforskjel-lene kompliseres av at yrkesfagene (og arbeidsli-vet) er kjønnsdelt. Kvinner er mindre represen-tert i de delene av arbeidslivet der yrkesfagenestår sterkt og hvor praksiskandidatordningen erutbredt. Kvinner med fullført yrkesfag er dess-uten mer tilbøyelige til å ta allmennfag enn et nyttyrkesfag (Bratsberg mfl., 2016), mens kvinnermed fullført allmennfag har større sannsynlighetenn menn for å ta et yrkesfag i voksen alder.

Kilde: Bratsberg mfl., 2016

Tabell 16.2 Fagbrev som voksen; første fullførte videregående eller tilleggsutdanning, prosent

Alle fagbrev1998–2003 1998 1999–2003 2004–2008 2009–2013

Praksiskandidat (antall) 118 303 19 785 39 362 28 075 31 081

Første 67,0 72,5 70,3 64,0 62,0

Fullført vgo yrkesfag før 19,4 18,8 18,3 20,6 20,1

Fullført vgo allmennfag før 13,6 8,6 11,5 15,4 17,9

Lærling som voksen (antall) 30 340 2 884 9 958 8 353 9 145

Første 51,3 55,4 54,7 47,8 49,4

Fullført vgo yrkesfag før 24,7 27,1 24,7 25,2 23,4

Fullført vgo allmennfag før 24,1 17,6 20,6 27,0 27,3



Det er opplæringsloven som regulerer rettigheterog plikter for den offentlige grunnskolen og vide-regående skolen, samt for lærebedrifter ogvoksne over opplæringsalder som ikke har fullførtgrunnskolen. Se kapittel 4.1.1 for en gjennomgangav opplæringslovens bestemmelser knyttet til ung-doms- og voksenrett til videregående opplæring,og andre sentrale paragrafer.

Generell studiekompetanse, fagbrev og påbyg-ging til generell studiekompetanse tilbys hovedsa-kelig gjennom videregående utdanningsinstitusjo-ner som fylkeskommunen har ansvar for. Noenprivate skoler tilbyr opplæring til generell studie-kompetanse og påbygg til generell studiekompe-tanse for de som har yrkesutdanning, både medog uten fagbrev. I dag kan fagbrev tas gjennom treulike ordninger: gjennom bruk av ungdoms-/vok-senrett, Fagbrev på jobb eller praksiskandidatord-ningen.

Dersom man har fullført treårig videregå-ende opplæring i skole eller avlagt fagprøve, harman ikke rett til å gjennomføre en ny opplæringeller avlegge en ny fagprøve. Ungdoms- ellervoksenretten er «brukt opp». Fylkeskommunenkan likevel velge å gi tilbud til en som ikke harlovfestet rett. I praksis betyr dette at en personsom tidligere har oppnådd studie- eller yrkes-kompetanse kan få mulighet til å ta (nytt) fag-brev eller generell studiekompetanse. For åsikre at voksne uten rett ikke fortrenger voksnemed rett, er rangeringsrekkefølgen for inntakav de ulike søkergruppene forskriftsfestet.Voksne med rett prioriteres. Deretter følgervoksne uten rett som har fullført, men ikkebestått videregående opplæring. Sist rangert ervoksne som har fullført og bestått videregåendeopplæring.


Utvalget anbefaler å lovfeste retten til å ta et nyttfagbrev og retten til å ta et fagbrev etter oppnåddstudiekompetanse. Med rett mener utvalget at fyl-keskommunene skal ha plikt til å tilby opplærings-plasser på et visst antall yrkesfag til de som ikkehar ungdoms- eller voksenrett. Hvilke yrkesfagdette er vil variere mellom fylkene. Dette fordi deter hensiktsmessig at hver fylkeskommune vurde-rer hvilke fagbrev det er spesielt behov for i deresregion. Slik sørger en for at det er etterspørsel idet lokale arbeidsmarkedet etter den konkretefagkompetansen.

En kan diskutere hvorvidt et nytt fagbrev eravgjørende for omstillingsdyktighet, og om mankan bli mer omstillingsdyktig ved å videreutdanneseg på fagskole i stedet. Utvalgets synspunkt pådette er at det er viktig å legge til rette for omstil-ling og kompetanseheving på det utdanningsni-vået en ønsker, og at det ikke skal være et krav aten som ønsker å omstille seg må gjøre dette på ethøyere utdanningsnivå. Samtidig er yrkesfagar-beidere noe arbeidslivet har behov for, og det erderfor viktig å legge til rette for muligheten til åtilegne seg slik kompetanse (Nav, 2018d).


Ved å utvide retten til videregående opplæring vilen trolig se en økning i antall personer som er iopplæring. Tallene beskrevet i kapittel 16.3.2 støt-ter opp under dette, da de viser at det er attraktivtå ta et yrkesfaglig opplæringsløp selv om de alle-rede har fullført videregående opplæring.

En lovfesting av retten vil være nyttig av fleregrunner. Først og fremst vil det føre til en likerepraksis mellom fylkeskommunene. Slik som lovener i dag, skal den enkelte fylkeskommune foretaen skjønnsmessig vurdering av om en person somsøker inntak til videregående opplæring for å tafagbrev uten rett skal få plass. Utvalget menersom Liedutvalget at fylkeskommunens skjønns-messige vurdering om en person uten rett skal fåtilbud om videregående opplæring fører til ulikpraksis og muligheter mellom fylkeskommunene(NOU 2018: 15). En lovfesting vil gjøre det merforutsigbart for den enkelte som ønsker å ta etfagbrev.

Utvalget er klar over problematikken knyttettil mangel på lærlingplasser. Faren for at konkur-ransen øker ved å innføre en rett til å ta et nyttfagbrev er høyst relevant. Utvalget tror likevel attrykket ikke vil øke så mye at tiltaket vil virkemot sin hensikt. Dette fordi fylkeskommunene tilen viss grad allerede lar personer som ikke harrett få plass, og fordi fylkeskommunene skal haet tilbud som reflekterer det lokale arbeidsmar-kedets behov. Dessuten finnes det insentivmeka-nismer i tilskuddsordningen til bedrifter somgjør at lærlinger under 21 år er mer attraktive(Utdanningsdirektoratet, 2019b). Dette skalbidra til at elever med ungdomsrett ikke nedprio-riteres.

En økning i antall personer i videregåendeopplæring vil legge økt press på fylkeskommu-nens ressurser og økonomi. Det vil også føre til etøkt press på skolenes og lærernes ressurser ogtid. Blant annet kan det føre til pedagogiske utfor-


dringer for læreren dersom antallet elever i klas-serommet øker, og fordi tidskrevende individuelloppfølgning blir vanskelig å prioritere.

En mulig konsekvens av tiltaket er at antallstudenter ved fagskolene går ned, mot at flere vel-ger opplæring i videregående skole. Utvalgetmener dette ikke er problematisk, da målet er livs-lang læring uavhengig av utdanningsnivå.

16.3.6 Iverksetting

Dette tiltaket kan potensielt bli dyrt for fylkes-kommunene, da det gir rett til å ta en langvarigutdanning. For å lettere kunne vurdere kostnads-omfanget foreslår utvalget at tiltaket gjennomfø-res som en pilot for et mindre utvalg i førsteomgang. Dersom tiltaket anses som vellykket girdet grunnlag for en utvidelse av tiltaket til etstørre utvalg. Hvordan utprøving skal gjennomfø-res beskrives nærmere i kapittel 17.

Tiltaket vil kreve at fylkeskommunene gjør envurdering av hvilke yrkesfag de skal tilby. Dettekan kreve en del omstilling og utredning for bådefylket og skolene, noe som taler til fordel for enpilotering og eventuelt en gradvis implementering.

Utvalget mener det er naturlig at de somønsker å ta et nytt fagbrev eller å ta et fagbrevetter oppnådd studiekompetanse får fritak fra fel-lesfagene, spesielt dersom fagene tidligere erbestått. I en videre utforming av hvordan et sliktfritak skal gjennomføres kan en se til dagens ord-ninger for godkjenning og fritak.

For å bøte på kapasitetsutfordringer knyttet tillærlingplasser, mener utvalget at det bør vurdereså utvide dagens ordning, hvor bygg- og anleggs-bedrifter som vinner anbud skal ha en viss prosent-andel med lærlinger ansatt, også til andre bransjer(Kunnskapsdepartementet, 2016c). Dette bør altsågjelde flere områder der det offentlige gjør inn-kjøp.

Utvalget mener det ikke skal være en alders-grense eller lignende krav for når en person kanta et (nytt) fagbrev. Utvalget mener at den enkelteer i stand til å ta den vurderingen om hvorvidt debehøver et (nytt) fagbrev for å gjøre den jobbende ønsker, da det vil være kostnadsfullt å gå påskole framfor å ha en arbeidsinntekt.

Tiltaket krever at fylkeskommunes finansier-ingsrammer må gjennomgås, og eventuelt endres.Tiltaket krever også en endring i opplæringslovenog tilhørende forskrifter.


Videregående opplæring utgjør en stor del av fyl-keskommunens oppgaver, og over halvparten avfylkeskommunens totale driftsutgifter går til videre-gående opplæring (Utdanningsdirektoratet, 2017d).I 2017 brukte fylkeskommunene 28,4 milliarderkroner på videregående opplæring i skole og 3,5milliarder kroner på fagopplæring i arbeidslivet(Utdanningsdirektoratet, 2018a). Fylkeskommu-nene bruker i gjennomsnitt 160 200 kroner pr.elev i videregående opplæring.

En elev på yrkesfag kostet i gjennomsnitt26 300 kroner mer pr. år enn en elev på studiefor-beredende. Dette skyldes i hovedsak mindre klas-ser og dyrere studiemateriell på yrkesfag. Utgif-tene varierer også betydelig mellom de ulikeutdanningsprogrammene.

Som beskrevet i kapittel 17 mener utvalget atdette tiltaket egner seg som en utprøvingsordningfor et mindre utvalg. For eksempel kan ordningenforbeholdes fødselskullene mellom 1979 og 1989.

Ifølge Liedutvalgets spørreundersøkelse haddei underkant av 7 000 registrerte søkere ikke retttil videregående opplæring (NOU 2018: 15). Medgjennomsnittskostnad for en elev i videregåendeopplæring på 160 200 kroner vil det koste omlag1,1 milliarder kroner i året hvis de 7 000 søkerneuten rett skal få plass. Kostnaden vil blant annetvariere med hvilke fag den enkelte får fritak fraog hvilke yrkesfag som tilbys i fylket.

Dette anslaget er imidlertid usikkert og sann-synligvis for høyt. Slik tiltaket er utformet skalhvert fylke tilby et utvalg av yrkesfagene. Dettebetyr at de 7 000 søkerne ikke nødvendigvisønsker å ta et nytt fagbrev dersom deres prefe-ranse ikke tilbys. En kan derfor anta at antalletfaktiske brukere av den utvidede retten til videre-gående vil bli lavere. Videre kan en tenke seg atnoen av de 7 000 søkerne har søkt flere år uten åfå et opplæringstilbud. Antall søkere kan derfor hahopet seg opp og søkertallene vil avta etter hvert.På en annen side kan det hende at søkertalletøker som et resultat av at flere lærer om opplæ-ringsmulighetene. Utvalget tror dette er lite sann-synlig, ettersom 7 000 personer utgjør omlag 12prosent av et årskull, en andel utvalget anser somurealistisk høy.

Utvalget legger følgende beregning til grunnfor en begrenset utprøving for personer født mel-lom 1979 og 1989: Dersom en antar at de 7 000søkerne fordeler seg jevnt over aldersspennet 25–59 år, vil omtrent 2 200 personer befinne seg ialdersgruppa 30–40 år. Dersom 60 prosent av


disse søkerne takker ja til et gitt tilbud, utgjørdette 1 320 nye elever på yrkesfag. Basert på gjen-nomsnittskostnadene for en elev i videregåendeopplæring blir kostanden for en gruppe av dennestørrelsen omlag 211 millioner kroner. Gitt at desom søker plass får tilgang, kan køen avta og talletsynke framover.

Flere fylkeskommuner tar inn voksne til opp-læring selv om de ikke har rett til plass. Liedutval-get påpeker at det er en svakhet at fylkeskommu-nens ansvar for voksne utdanningssøkende ikkeer reflektert i den kostnadsnøkkelen som ligger tilgrunn for inntektssystemet (NOU 2018: 15). Demener også det kan stilles spørsmål ved omdagens ordning på en fullgod måte stimulerer tilat fylkeskommunene sørger for at flest muligvoksne fullfører videregående opplæring. Liedut-

valget peker på at bruk av økonomiske insentiverkan bidra til at fylkeskommunene blir mer interes-sert i å tilrettelegge for denne gruppa, noe utval-get også er enig i.

Dette taler for at fylkeskommunenes rammetil-skudd bør øke for å reflektere kostnadene knyttettil opplæringen. Det er viktig at rammene økes til-strekkelig slik at presset på ressurser ikke ram-mer de ordinære elevene på videregående skolenegativt. I tillegg kan tilskuddsrammene justeresgjennom utgiftsutjevningen. Gode økonomiskerammer som dekker utgifter knyttet til livslanglæring er viktig for at aktiviteten skal bli prioritert,da ungdom prioriteres av fylkeskommunen der-som det er konkurranse om plassene (Leirvik &Stave, 2019).


Del VIImplementering


Kapittel 17

Utprøving og evaluering

17.1 Utprøving og evaluering som metode

Systematisk utprøving og evaluering ligger tilgrunn for utviklingen av moderne vitenskap ogkunnskapsutvikling. I kjernen av dette ligger ethelt fundamentalt evalueringsproblem, nemlig atvi ikke kan observere parallelle virkeligheter, deralt annet er likt, bortsett fra den eller de fakto-ren(e) vi ønsker å lære om effekten av. Problemeter fundamentalt i den forstand at det i prinsippeter uløselig. Det finnes imidlertid vitenskapeligemetoder der man, med ulike antagelser, forsøkerå omgå dette problemet.

Systematiske utprøvinger er godt innarbeidet ien klinisk setting, for eksempel når det gjelderutprøving av legemidler. Det er imidlertid godegrunner til å etterstrebe systematiske utprøvingerav tiltak også i samfunnet for øvrig. Hensiktenmed slik utprøving i denne konteksten er åavdekke i hvilken grad de ulike tiltakene gir deneffekten en er ute etter. I en klinisk setting kan detdreie seg om hvilket legemiddel som gir besteffekt for pasientene. Når det gjelder kompetanse-heving, kan det dreie seg om hvilken innretningav et virkemiddel som gjør at flest mulig deltar, atproduktiviteten i jobb øker mest mulig, eller at til-taket i størst mulig grad treffer ønsket målgruppe.På samme måte som legemiddelfirmaene ønskerå kunne si, med relativt stor sikkerhet, at legemid-delet kan tilskrives bedringen en observerer ipasientgruppen som får legemiddelet (og ikke eren placeboeffekt), bør myndighetene ønske å viteom tiltaket har ønsket effekt. Systematiske evalue-ringer bereder grunnen for å få vite nettopp dette.

Utvalget foreslår tiltak med bakgrunn i flereulike typer kunnskapsgrunnlag:– I noen tilfeller har utvalget kjennskap til lig-

nende tiltak i andre land, og kanskje ogsåkjennskap til evalueringer av disse. Det må dalegges til grunn at virkningene i evalueringeneer riktig anslått, og at disse vil være sammen-lignbare i Norge.

– I noen tilfeller har utvalget kjennskap til lig-nende tiltak, men mot andre målgrupper iNorge, og kanskje også kjennskap til evaluerin-ger av disse. Det må da legges til grunn at virk-ningene i evalueringene er riktig anslått, og atde er sammenlignbare for påtenkt målgruppe.

– I mange tilfeller er tiltakene kun basert på teo-retiske resonnementer, eventuelt kombinertmed erfaringer og evalueringer fra andreområder og/eller land. Det må da legges tilgrunn at disse hypotesene stemmer, og at tilta-kene vil ha de tilsiktede effektene basert pådisse antagelsene.

Den tilsynelatende kritiske, og kanskje også noepessimistiske, typologiseringen over er ikke mentå underminere utvalgets tiltak. I mange tilfeller erkunnskapsgrunnlaget svakt. Derimot er det mentsom en erkjennelse av at usikkerheten rundt virk-ningene av de foreslåtte tiltakene er store. I ensituasjon med mange gode anvendelser av offent-lige midler, og en erkjennelse av at offentlige bud-sjetter i framtiden vil bli stadig trangere, tilsierstor usikkerhet rundt virkningene av tiltakene enviss forsiktighet i gjennomføringen. Et eksempelpå dette kan være at tiltakene avgrenses til enmindre gruppe, i tid og/eller omfang. Videre til-sier dette at man bør forsøke å prøve ut tiltakenepå en slik måte at det kan høstes mest mulig nykunnskap om hvordan de virker. Den beste måtenå oppnå dette på, i den grad det er mulig, er åutforme tiltakene på en slik måte at de lar seg sys-tematisk evaluere.

Utvalget erkjenner at slike systematiskeutprøvinger ikke er mulige å gjennomføre på alleområder, men legger til grunn at så langt det ermulig bør tiltakene prøves ut eller utformes på enslik måte at de lar seg evaluere. I noen tilfeller vilogså utvalget forsøke å skissere hvordan dettekan la seg gjøre. Utvalget legger videre til grunnat offentlige myndigheter samarbeider medforskningsmiljøer i den konkrete utformingen avslike utprøvinger, da dette i mange tilfeller er helt


avgjørende for at ordningen i etterkant skal væremulig å evaluere på en god måte.

I Norge har vi en svært godt utviklet infra-struktur for innsamling av administrative data.Disse benyttes også i stor utstrekning tilforskningsformål. Utvalget har lagt til grunn atutprøvingene skissert her kan evalueres ved hjelpav administrative data. Det har flere fordeler. Dataer allerede tilgjengelig, uten ekstra kostnad.Videre har datamaterialet høy kvalitet og nærmestingen frafall.

17.2 I hvilke tilfeller er utprøvinger egnet?

Spørsmålet en ønsker besvart i en evaluering erhvordan virkeligheten ville utspilt seg med og utendet aktuelle tiltaket, og der alle andre faktorerellers er like. Det vi omtaler som effekten av tilta-ket er forskjellen mellom virkeligheten med oguten tiltaket. Denne er i prinsippet umulig å fastslåmed sikkerhet, siden vi ikke kan observere paral-lelle virkeligheter. Når evaluatoren skal forsøke åanslå effekter av et tiltak, er hun derfor nødt til åkonstruere relevante sammenligninger som er sålike som mulig, med unntak av den faktoren hunønsker å måle effekten av. Hun vil derfor forsøkeå etablere en situasjon som etterligner tankeek-sperimentet overfor, hvor hun kan anslå effekterav et tiltak ved å sammenligne utfallet i en virkelig-het med og uten tiltak.

Siden den konstruerte sammenligningen er enetterligning av en ideell, men tenkt situasjon, vilden i ulik grad skille seg fra den ideelle situasjo-nen. Muligheten for å få et riktig anslag på effek-ten av tiltaket, er da i praksis helt avhengig avhvordan den konstruerte og ideelle situasjonenskiller seg fra hverandre. I evalueringslitteraturenomtales dette gjerne som «identifiseringsantagel-sen», som kan forstås som hvilke antagelser eva-luatoren må gjøre for at den anslåtte effekten kanforventes å være lik den sanne (men uobserver-bare) effekten av tiltaket. Når tiltak omtales sommulige, eller ikke mulige, å evaluere, dreier detteseg derfor om hvorvidt de antagelsene man mågjøre for å kunne identifisere effekten av tiltaketer troverdige eller ikke. Hvorvidt noe er mulig åevaluere eller ikke, eller hvorvidt en påvist korre-lasjon kan antas å være en årsakssammenheng, erderfor et gradsspørsmål, avhengig av i hvilkengrad de identifiserende antagelsene er troverdige.

«Gullstandarden» innenfor evaluering av tiltaker såkalte dobbelt-blinde randomiserte kontrol-lerte utprøvinger, som gjerne benyttes innenfor

legemiddelutprøvinger. Kort fortalt vil da en tilfel-dig utvalgt gruppe pasienter få preparat A, mensen annen tilfeldig utvalgt gruppe får preparat B,og hverken mottagerne eller de som gir ut prepa-ratene vet hvem som får hva. Siden gruppene ertilfeldig utvalgt, vil man kunne forvente at de erhelt like langs alle dimensjoner. Den eneste for-skjellen mellom gruppene er hvilket preparat demottar. Effekten av preparatet kan derfor isoleresfra alle andre faktorer ved å studere differansen igjennomsnittsutfall mellom disse to gruppene.Utfall av et slikt eksperiment kan imidlertid ogsåavhenge av om man endrer atferd fordi man deltari eksperimentet. Det kan løses ved å sammenlignebegge gruppene med en tredje gruppe som ikkefikk et preparat.

Innenfor samfunnsfagene er det ofte mer kre-vende å gjennomføre denne type eksperimenterav flere grunner:– I mange tilfeller er det ikke mulig å konstruere

slike kliniske situasjoner. For eksempel vil endeltager nødvendigvis vite om han deltar iutdanning eller ikke.

– I noen tilfeller kan målgruppen for tiltaket væreinstitusjoner, og ikke enkeltpersoner, og det erikke mulig å oppnå et tilstrekkelig antall obser-vasjoner for å gjennomføre en studie.

– Å tilby tiltak til kun én gruppe personer kanvære politisk kontroversielt, og i noen tilfellerkan det også gi konkurransemessige utfordrin-ger.

Etter utvalgets oppfatning er systematiske,forskningsbaserte utprøvinger spesielt godt egneti situasjoner hvor tiltaket uansett er rasjonert, iden forstand at det uansett er begrenset til noenmottagere. Dersom det er en form for kø, ellerannen avgrensning, kan man i stedet velge perso-ner på en systematisk måte. I praksis kan dettedreie seg om utprøvinger i noen regioner ellerbransjer, avgrensning mot bestemte fødselskulleller tilfeldig tilordning på individ-/bedriftsnivå.

Som beskrevet over, vil graden av sikkerhet ivurderingen av et tiltaks effekter være uløseligknyttet til hvordan en slik utprøving legges opp.Det kan være illustrerende med et eksempel.Utvalget foreslår at dagpengemottagere skalkunne ta noe utdanning i kombinasjon med dag-penger. I tabell 17.1 skisserer vi flere ulike måteren utprøving av dette kan gjøres på, herunderhvordan det kan evalueres, hvilke antagelser sommå gjøres for å identifisere effekter og hvilketomfang utprøvingen må ha for å kunne anslåeffekter med en rimelig grad av sikkerhet. Detsiste relaterer seg til det som kalles «statistisk


utsagnskraft», og er noe som beregnes rutinemes-sig i utforming av forsøk og utprøvinger. Hensik-ten er å på forhånd kunne anslå hvor sannsynligdet er at en eventuell effekt faktisk kan påvisesstatistisk. Hovedregelen er at flere deltagere økersannsynligheten for å kunne påvise effekter der-som de finnes, men graden av statistisk utsagn-skraft avhenger også av innretningen på forsøket.

17.3 Effekter av tiltak

I flere av utprøvingene som skisseres i kapittel17.5 kan vi være interessert i (minst) to uliketyper effekter: hvordan deltagelse i opplæringpåvirkes, og hvordan deltagelse påvirker arbeids-markedsutfall. I praksis vil det være slik at effekterpå deltagelse er langt lettere å påvise, enn effekterpå arbeidsmarkedsutfall. Årsaken kan kanskje let-test forklares gjennom et praktisk eksempel: Vihar en gruppe personer som vi kan tenke på som«forsøkspopulasjonen». Disse må være klart defi-nert og avgrenset, for eksempel at de er født i etbestemt år. Innenfor denne gruppen benytter viloddtrekning (eller tilsvarende) til å avgjøre hvemsom mottar et tiltak som skal stimulere til delta-gelse i opplæring (tiltaksgruppen) og hvem somikke gjør det (kontrollgruppen). Siden gruppen erstor og tildeling skjer tilfeldig, kan vi legge til

grunn at tiltaksgruppen og kontrollgruppen erhelt like, med unntak av at tiltaksgruppen har til-gang på tiltaket. Effekter på deltagelse kan vi dastudere ved å sammenligne andelen som deltar itiltaksgruppen og kontrollgruppen. Forsøksgrup-pen kan eksempelvis bestå av 10 000 personer oger illustrert i tabell 17.2. Denne deles så på midteni tiltaksgruppe og kontrollgruppe. Videre kan vitenke oss at deltagelsen i opplæring øker fra 5 pro-sent til 7 prosent som følge av tiltaket. Det vil altsåsi at det vil være omtrent 500 deltagere i kontroll-gruppen og 600 deltagere i tiltaksgruppen. Et sliktforsøk vil ha 99 prosent sannsynlighet for åavdekke en statistisk signifikant effekt på delta-gelse (beregning ikke vist her).

Når vi så skal studere effekter på arbeidsmar-kedsutfall senere, må vi fortsatt sammenligne til-taksgruppen med kontrollgruppen. Hvis vi antarat 80 prosent av de som ikke deltar er i jobb to årsenere, og at deltagelse i opplæringstiltaket økersannsynligheten for å stå i jobb med fem prosent-poeng, vil tiltaket øke sysselsettingsraten fra 80,5prosent til 80,6 prosent, altså kun 0,1 prosentpo-eng. Forsøket skissert her vil ha om lag fem pro-sent sannsynlighet for å påvise en signifikanteffekt på yrkesdeltagelse. For å påvise en slikeffekt med 80 prosent sannsynlighet, ville forsø-ket måtte omfatte om lag fem millioner personer.

Tabell 17.1 Eksempler på utprøving av tiltaket om utdanning på dagpenger (DP)

A: Tilfeldig tilordning til in-divider innen Nav-kontor

B: Skarp aldersavgrens-ning (kun til 35–44-åringer) C: Regional utprøving

Organisering Muligheten for utdan-ning for DP-mottagere er kun tilgjengelig for et til-feldig utvalg av personer

Muligheten for utdan-ning for DP-mottagere er kun tilgjengelig for ledige mellom 35 og 44 år

Muligheten for utdan-ning for DP-mottagere er kun tilgjengelig for ledige ved bestemte Nav-kontor

Evaluering Sammenligning av utfall mellom tiltaks- og kon-trollgruppe

Sammenligning av utfall ved avgrensningene, 34 vs. 35 år og 44 vs. 45 år

Sammenligning av utfall før og etter utprøvingen på og mellom Nav-kontor

Identifiserende antagelse Må anta at forsøket i seg selv ikke påvirker hver-ken tiltaks- eller kontroll-gruppen

Må anta at forsøket i seg selv ikke påvirker hver-ken tiltaks- eller kontroll-gruppen. Betydningen av alder antas å være kontinuerlig, mens tiltak-stilordningen er diskon-tinuerlig

Må anta at forsøket i seg selv ikke påvirker hver-ken tiltaks- eller kontroll-gruppen. Må anta at til-taks-kontorene ikke har andre konjunkturforhold e.l. enn kontrollkonto-rene

Omfang for å påvise effekter

Lite Middels Stort


17.4 Tiltak og egnethet for utprøvinger

Utvalget foreslår mange ulike tiltak. Flere av demegner seg som utprøvinger. Til grunn for vurde-ringen av egnethet ligger flere ulike hensyn:– Det må være mulig å se for seg en utprøving

som i etterkant kan gi informative svar. Dettekrever at tiltaket på en eller annen måte kan til-deles til en avgrenset gruppe eller tilfeldig tilulike mottagere og at det har et visst omfang.

– Selve utprøvingen må ikke skape for storepraktiske problemer for de som skal gjennom-føre tiltaket.

For flere tiltak har utvalget valgt å skissere hvor-dan relativt enkle utprøvinger kan gjennomføres.Tilordningsreglen for utprøvingene er basert påfødselsår slik at noen fødselskull får tilgang til til-taket mens andre ikke gjør det. Dette burde værerelativt enkelt å implementere rent praktisk. Detvil derimot kunne oppleves som urimelig av desom ikke får tilgang til tiltaket, og det vil gjøreinformasjonsarbeidet om tiltaket mer krevende.En full vurdering av om disse utfordringene erakseptable, sett opp mot gevinsten av enutprøving, krever dyp involvering av alle berørteparter, og dette er således utenfor omfanget avdenne rapporten.

Utvalget har vurdert at det er spesielt tre tiltaksom er godt egnet for denne type utprøving somer skissert i dette kapitlet. Alle har som hensikt åøke deltagelse i opplæring:– Utvidet rett til videregående opplæring– Tilleggslån for personer over 30 år i Lånekas-

sen– Utvidede utdanningsmuligheter på dagpenger

(muligheten for å ta videregående opplæringpå redusert dagpengesats for personer medutdaterte fagbrev)

Videre skisserer vi én stor utprøving av ulike for-mer for tilskudd til deltagelse i utdanning

(kapittel 14.2). For at denne skal kunne evaluerespå en god måte, bør den gjennomføres som etrandomisert kontrollert eksperiment. Under skis-serer vi kort hvordan dette kan gjøres og hvorstort omfanget må være.

Vi har også grundig vurdert om utvalgets til-tak om «utvidede utdanningsmuligheter forarbeidsledige med inntil 10 studiepoeng pr.semester» er egnet for utprøving. Å konstruere etforsøk hvor man kan studere hvorvidt tiltaket girøkt deltagelse kan gjøres relativt lett, men sidenmuligheten for å ta utdanning er svært begrenset idag, vil man kunne lære mye om dette bare ved åstudere økningen i deltagelse før og etter en slikregelendring. Det er spesielt tre spørsmål som vilvære svært interessante å besvare i forbindelsemed dette tiltaket: 1) Øker tilstrømningen til dag-penger? 2) Øker det varigheten av dagpenger?3) Gir det bedrede jobbmuligheter i etterkant?Alle disse spørsmålene kan i prinsippet besvares ien utprøving, men det vil kreve at denne er av etsvært, og kanskje urealistisk, stort omfang. Utval-get har derfor vurdert dette som urealistisk.

17.5 Konkrete skisser av modeller for utprøving av tiltak

17.5.1 Om grunnlag for beregninger

For hvert av forsøkene er det gjort relativt enklesimuleringsbaserte beregninger av statistiskutsagnskraft (beregningene er ikke gjengitt her).Gitt antall personer, trekningssannsynligheter ogantatte effekter, vil dette fortelle oss hvor sann-synlig det er at et forsøk faktisk avdekker disseeffektene. Hensikten er todelt. For det første erdet viktig å være rimelig sikker på at dersom mani evalueringen etter forsøket ikke finner noeneffekter, så er det fordi det rent faktisk ikke ernoen effekter av tiltaket. For det andre er det for åunngå at forsøket er unødvendig stort.

Tabell 17.2 Eksempel på effekter av et opplæringstiltak

Kontrollgruppe Tiltaksgruppe

Antall deltagere 500 600

… av disse, andel sysselsatte 85 prosent 85 prosent

Antall ikke-deltagere 4 500 4 400

… av disse, andel sysselsatte 80 prosent 80 prosent

Forventet samlet sysselsettingsrate 80,5 prosent 80,6 prosent



Tilskuddsordninger for å redusere kostnader som barriere for deltagelse

Hva skal vi lære?

Tiltaket består av fire ulike modeller som erbeskrevet nærmere i kapittel 14.2. Modellene er:1. Støtte til deltageravgift gitt til individer2. Lønnsrefusjon gitt til individer3. Støtte til deltageravgift gitt til bedrifter4. Lønnsrefusjon gitt til bedrifter

Forsøket har som målsetting å besvare fire spørs-mål:1. Hvor mye øker deltagelsen av å få tilbud om

skolepengetilskudd?2. Hvor mye øker deltagelsen av å få tilbud om

lønnsrefusjon?3. I hvilken grad øker deltagelsen mer av lønns-

refusjon enn av skolepengetilskudd?4. I hvilken grad påvirkes utdanningsvalg av om

støtten går til arbeidsgiver eller individ? Spesi-fikt tenker vi her på hvorvidt utdanningen errelevant for nåværende jobb eller ikke.

Hvordan kan forsøket organiseres?

Blant en stor avgrenset gruppe (for eksempelansatte i bestemte næringer i aldersgruppen 30–55 år) trekkes det ut to tilfeldige utvalg av indivi-der og to tilfeldige utvalg av bedrifter. Hver avdisse får tilgang til én av modellene 1–4. Deresterende, ikke uttrukne individer og bedrifterutgjør kontrollgruppen.

De fire spørsmålene kan evalueres ved å gjøreulike sammenligninger av de fem gruppene. Nær-mere bestemt kan spørsmålene over besvares ved å:1. Sammenligne deltagelse i gruppe 1 og 3 mot

kontrollgruppen2. Sammenligne deltagelse i gruppe 2 og 4 mot

kontrollgruppen3. Sammenligne deltagelse i gruppe 2 og 4 mot

gruppe 1 og 34. Sammenligne andelen som tar jobbrelevant

utdanning i gruppe 3 og 4 og mot gruppe 1 og 2

Anslåtte virkninger

Til grunn for beregningene ligger følgende pre-misser: Vi anslår at deltagelsen øker med 0,75 pro-sentpoeng som følge av støtte til skolepenger ogmed 2 prosentpoeng som følge av lønnsrefusjon.Videre antar vi at hele økningen i deltagelse er ijobbrelevant utdanning dersom virkemidlene ret-tes inn mot arbeidsgiver, mens halve økningen i

deltagelse er i jobbrelevant utdanning dersom vir-kemidlene rettes inn mot individ.

Beregning av statistisk utsagnskraft

Til grunn for beregningen ligger det at denavgrensede gruppen det trekkes innenfor bestårav 80 000 personer. Forsøksgruppe 1 og 3 bestårav 6 000 personer, mens forsøksgruppe 2 og 4består av 5 000 personer. De resterende perso-nene inngår i kontrollgruppen. Med anslagene foreffekter beskrevet over, vil et slikt omfang gjøre atspørsmål 1–3 vil kunne besvares med stor sikker-het. Spørsmål 4 vil kunne besvares i 70–80 pro-sent av tilfellene. Forslaget vil, med de kost-nadsnormene som er lagt til grunn i kapittel 14.2,påløpe til om lag 31 millioner kroner, eksklusiveadministrasjonskostnader og evaluering. Se ved-legg 3 for nærmere beskrivelse av kostnadsbereg-ningen.

Tilleggslån i Lånekassa

Hva skal vi lære?

Vi ønsker å lære hvordan høyere studiestøtte iLånekassen påvirker deltagelsen i utdanning. Viønsker å få svar på: (1) hvor mye deltagelsen økersom følge av tilleggslån, (2) hvilke grupper somøker sin deltagelse, og (3) hvorvidt gjennomfø-ringsgraden i utdanning øker som følge av bedrelånetilgang.


Vi foreslår å gjøre tilleggslånet tilgjengelig for per-soner født i 1975 eller senere. Evaluering kan gjø-res ved å sammenligne deltagelse blant årskullenerett før og rett etter 1975, før og etter innføringenav tilleggslånet.


Deltagelsen i formell utdanning i dag er rundtseks prosent. Utvalget anslår, på svært usikkertgrunnlag, at utvidet lånemulighet vil øke deltagel-sen med et halvt prosentpoeng, altså fra 6 til 6,5prosent.


Vi foreslår å sammenligne deltagelse i utdanningfor 1974- og 1975-årskullet. Med en effekt på delta-gelse på 0,5 prosentpoeng kan en effekt påvises iom lag 90 prosent av tilfellene med 95 konfiden-sintervall.


Mulighet for dagpengemottagere med utdatert fagbrev til å ta videregående opplæring på nytt

Hva skal vi lære?

Vi vil undersøke i hvilken grad personer medutdaterte fagbrev faktisk velger å benytte ordnin-gen («deltagelseseffekt») og hvorvidt dette styr-ker deres arbeidsmarkedstilknytning etter fullførtutdanning («arbeidsmarkedseffekt» målt someventuell økt sysselsetting og inntekt).


Forslaget er potensielt svært kostbart siden detgir rettigheter til å ta en langvarig utdanning medoffentlig støtte, men til en liten gruppe. Vi foreslårat ordningen forbeholdes personer født mellom1970 og 1980. Ordningen kan også avgrenses geo-grafisk. Det er avgjørende for forsøket at det ermulig å identifisere ledige med utdaterte fagbrev iregisterdata slik at man kan konstruere en sam-menligningsgruppe i fødselskullene som ikke inn-går i forsøket.


Effekten på deltagelse er svært usikker. Vi leggertil grunn at ti prosent av arbeidsledige med utda-terte fagbrev vil benytte ordningen. Videre leggervi til grunn at effekten av deltagelse på arbeidsmar-kedsutfall er relativt stor, at sannsynligheten for åstå i arbeid øker med ti prosentpoeng og at inntekt(betinget på sysselsetting) øker med ti prosent.


Vi har på nåværende tidspunkt lite kunnskap omantall personer med utdaterte fagbrev som erinnenfor dagpengeordningen. Størrelsen pådenne gruppen vil bestemmes av hvor mange oghvilke fagbrev Nav velger å definere som utda-terte. Tiltaket vil også kunne øke tilstrømmingentil dagpenger for denne gruppen. Effekten på del-tagelse lar seg påvise selv med relativt få delta-gere. Å kunne påvise effekter på sysselsetting kre-ver urealistisk store datamengder, mens effektenpå inntekt som oftest vil kunne påvises med enutprøving på rundt 1000 personer. Vi legger tilgrunn i beregningene at 300 personer i målgrup-pen rekrutteres til tiltaket hvert år. Det tilsvarer atutprøvingen må gå over 3–4 år om effekt på inn-tekt skal kunne påvises. Det årlige antallet kanøkes om man ønsker å kunne undersøke effek-

tene tidligere. Dersom det viser seg vanskelig årekruttere 300 personer i året, kan ordningen utvi-des til å omfatte flere aldersgrupper.

Utvidet rett til videregående opplæring

Hva skal vi lære?

Vi vil undersøke i hvilken grad personer faktiskvelger å benytte ordningen («deltagelseseffekt»)og hvorvidt dette styrker deres arbeidsmarked-stilknytning etter fullført utdanning («arbeidsmar-kedseffekt»).


Forslaget er potensielt svært dyrt siden det girrettigheter til å ta en langvarig utdanning. For ålettere kunne vurdere kostnadsomfanget, kan til-taket gjennomføres som en pilot for et mindreutvalg først. Ordningen kan deretter prøves ut vedå for eksempel forbeholdes personer i fødselskul-lene mellom 1979–1989. Ordningen kan ogsåavgrenses geografisk, for eksempel til et utvalgfylkeskommuner.


Effekten på deltagelse er svært usikker. IfølgeLiedutvalgets spørreundersøkelse var det i under-kant av 7 000 registrerte søkere til videregåendeopplæring som var 25 år eller eldre og som ikkehadde rett i 2017/2018 (NOU 2018: 15). Trolig vilikke alle de 7 000 ønske å benytte seg av denneutvidede retten til videregående opplæring, da detkun vil gjelde utvalgte yrkesfaglige utdanningerog disse ikke nødvendigvis er sammenfallendemed hva de 7 000 ønsker seg. Hvis vi likevel leg-ger 7 000 til grunn og antar at de fordeler segjevnt over aldersspennet 25–59 år, vil omtrent2 200 personer befinne seg i fødselskullene 1979–1989. Dersom 60 prosent av disse søkerne takkerja til et tilbud, utgjør dette 1 320 elever. Det gir endeltagereffekt på rundt 0,2 prosentpoeng. Flerefylkeskommuner tar inn voksne også uten rett idag, så anslaget på økt deltagelse vil være noelavere. Vi har ikke noe grunnlag til å si noe omarbeidsmarkedseffekten.


Med en effekt på deltagelse på om lag 0,2 prosent-poeng vil en klare å påvise en effekt av tiltaket i såog si alle tilfeller.

NOU 2019: 12 263Lærekraftig utvikling Litteraturliste

Litteraturliste

Abelia (2017). Statsbudsjettet for 2018 – Fagskole-utdanning. https://tinyurl.com/y3qnte6c

Abraham, K. G., Haltiwanger, J. C. & Dandusky,K. (2017). Measuring the Gig Economy: Cur-rent Knowledge and Open Issues. National Bu-reau of Economic Research.

Acemoglu, D. & Restrepo, P. (2018). Artificial in-telligence, automation and work. National Bu-reau of Economic Research.

Akademikerne (2019). Innspill til ekspertutvalgetfor etter- og videreutdanning.

Almeida, R. & Carneiro, P. (2009). Enforcement oflabor regulation and firm size. Journal ofComparative Economics. 37 (1), ss. 28–46.

Andreassen, T. W. (2016). Slik blir den 4. industri-elle revolusjon. Agenda Magasin. https://agendamagasin.no/kommentarer/4-industrielle-revolusjon/

Arbeids- og sosialdepartementet (2011). Pensjons-reformen. https://www.regjeringen.no/no/tema/pensjon-trygd-og-sosiale-tjenester/pensjonsreform/id86731/

Arbeids- og sosialdepartementet (2018). Tilde-lingsbrev for 2018. (Til Arbeids- og velferdsdi-rektoratet).

Arbeidsmiljøloven (2005). Lov om arbeidsmiljø,arbeidstid og stillingsvern mv. (LOV-2005–06–17–62).

Arbeidstilsynet (2019). Minstelønn. https://www.arbeidstilsynet.no/arbeidsforhold/lonn/minstelonn/

Arbeiterkammer (2018). Bildungskarenz (tysk).Portal Der Arbeiterkammern. https://www.arbeiterkammer.at/beratung/bildung/bildungsfoerderungen/Bildungskarenz.html

Aspøy, T. M. & Andersen, R. K. (2015). Digitalkompetanse i arbeidslivet. Fafo-rapport 2015:28.

AUB (2017). Årsrapport. Arbejdsgivernes Uddan-nelsesbidrag.

Austlid, H. A. (2017). Mangel på digital kapasitet.IKT-Norge. https://www.ikt-norge.no/kommentar/mangel-pa-digital-kapasitet/

BCA Academy (2019). I would like to know moreabout the SkillsFuture Study Award.

https://bcaa.edu.sg/what-we-offer/courses/skillsfuture-programmes/study-awards

BDO (2019). Kartlegging av etter- og videreutdan-ning i Norge. Bestilt av Ekspertutvalget for et-ter- og videreutdanning.

Bekkelund, A. S. (2018). Det teknologiske arbeidsli-vet. Civita.

Benedictow, A., Bjøru, E. C., Eggen, F. W., Nor-berg-Schulz, M., Rybalka, M. & Røtnes, R.(2018). Evaluation of SkatteFunn. Samfunns-økonomisk Analyse. Report 18–2018.

Berg, S. L., Bjørnstad, R. & Mark, S. M. (2016).Den norske arbeidslivsmodellen med produktivi-tet i verdenstoppen. Samfunnsøkonomisk ana-lyse. Rapport nr. 37–2016.

Berge, T. (2018). Kunnskapsoppsummering ommarkedet for etter- og videreutdanning. Kompe-tanse Norge.

Beskæftigelsesministeriet (2018). Trepart om vok-sen- og efteruddannelse. https://tinyurl.com/ycmd2s77

Bettinger, E., Ludvigsen, S., Rege, M. & Solli, I. F.(2018). Increasing perseverance in math: Evi-dence from a field experiment in Norway.Journal of Economic Behaviour & Organiza-tion, 146, ss. 1–15.

Bhuller, M., Mogstad, M. & Salvanes, K. G.(2017). Life Cycle Earnings, Education Premi-ums, and Internal Rates of Return. Journal ofLabor Economics. 35 (4), ss. 993–1030.

Bjørkeng, B. (2013). Ferdigheter i voksenbefolknin-gen. SSB Rapporter 42/2013.

Bjørnelykke, K. (2018). Fradragsrett for kostnaderi virksomhet. Regnskap Norge. https://www.regnskapnorge.no/artikler/skatt/fradragsrett-for-kostnader-i-virksomhet/

Bolvig, I., Kristensen, N. & Skipper, L. (2017). Ef-fektevaluering af voksen- og efteruddannelses-indsatsen. Det Nationale Institut for Kommu-ners og Regioners Analyse og Forskning.

Brandt, E. (2002). Høgskolenes erfaringer med real-kompetansestudenter fra forsøksordningene i1999 og 2000. NIFU skriftserie; 2002–11.

Brandt, E., Thune, T. & Ure, O. B. (2009). Tilbudog etterspørsel av etter- og videreutdanning i

264 NOU 2019: 12Litteraturliste Lærekraftig utvikling

Norge: en analyse av status, strategier og sam-spill. NIFU STEP rapport; 2009–6.

Bratsberg, B., Nyen, T. & Raaum, O. (2016).Voksne som tar fagbrev. Fafo-notat 2016:11.

Buhl, M. & Andreasen, L. B. (2018). Learning po-tentials and educational challenges of massiveopen online courses (MOOCs) in lifelong lear-ning. International Rewiev of Education. 64(2), ss. 151–160.

Børing, P. & Skule, S. (2013). Kompetanseinveste-ringer i videreutdanning og opplæring i norskarbeidsliv: Beregninger basert på data fra Lære-vilkårsmonitoren koblet mot registerdata. NIFUArbeidsnotat 2/2013.

Card, D. (1999). The Casual Effect of Educationon Earning. Handbook of Labor Economics. 3(1), ss. 1801–1863.

Caspersen, J., Støren L. A. & Waagene, E. (2012).Fagskoleutdannede – hvem de er og hvor de går.NIFU-rapport 2012–31.

Cedefop (2008). Vocational education and trainingin France: Short description. Office for OfficialPublications of the European Communities.

Cedefop (2009a). Sectoral training funds in Eu-rope. Cedefop Panorama series; 156. Office forOfficial Publications of the European Commu-nities.

Cedefop (2009b). Using tax incentives to promoteeducation and training. Cedefop Panoramaseries. Office for Official Publications of theEuropean Communities.

Cedefop (2012a). Payback clauses in Europe:supporting company investment in training. Re-search paper No 23. Publications Office of theEuropean Union.

Cedefop (2012b). Training leave: Policies andpractice in Europe. Research paper No 28. Pu-blication Office of the European Union.

Cedefop (2012c). Loans for vocational educationand training in Europe. Research paper No 20.Publications Office of the European Union.

Cedefop (2017a). European inventory on valida-tion of non-formal and informal learning –2016 update. Synthesis report. PublicationsOffice of the European Union.

Cedefop (2017b). The changing nature and role ofvocational education and training in Europe.Research paper 1. Publications Office of theEuropean Union.

Cedefop (2018). Financing adult learning. https://tinyurl.com/y849lecn

Centrala studiestödsnämnden (2018). Statistikda-tabas. https://statistik.csn.se/PXWeb/pxweb/sv/CSNstat/?rxid=f1d6ec32-f8e1–434a-b5d4–8fc3cdba715a

Centrala studiestödsnämnden (2019a). Högre bi-drag för vissa studier. https://www.csn.se/bidrag-och-lan/studiestod/tillagg-till-studiestodet/for-studier-med-studiemedel/hogre-bidraget-for-vissa-studier.html

Centrala studiestödsnämnden (2019b). Tillägg-slån. https://www.csn.se/bidrag-och-lan/studiestod/tillagg-till-studiestodet/for-studier-med-studiemedel/tillaggslan.html.

Council of the European Union (2012). Council re-commendation on the validation of non-formaland informal learning. Council recommenda-tion (2012/C 398/01). https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:398:0001:0005:EN:PDF

Danmarks Akkrediteringsinstitution (2019). Kon-cept for niveauvurdering og indplacering i dennationale Kvalifikationsramme for Livslang Læ-ring for private og of fentlige uddannelser.

Danmarks Statistik (2018). Statistikbanken. https://tinyurl.com/ycp5cgz3

Dannelsesutvalget for høyere utdanning (2009).Kunnskap og dannelse foran et nytt århundre.

Dansk industri (2018). Virksomhedernes bidrag tilAUB. https://tinyurl.com/yc3ddr7g

DBH (2019a). Departementets finansieringskatego-rier: Kostnadskategoriene for 2019. https://dbh.nsd.uib.no/dokumentasjon/kategorier.action

DBH (2019b). Studiepoengproduksjon. https://tinyurl.com/y2ta6l94

Deming, D. J. (2015). The Growing Importanace ofSocial Skills in the Labor Market. NBER Wor-king Paper No. 21473.

Den norske veterinærforening (2019). Innspill tilekspertutvalget for etter- og videreutdanning.

Digital21 (2018). Digitale grep for norsk verdiska-ping.

Diku (2018). Oppdragsbrev om forvaltning avdriftstilskudd til fagskoler i 2019.

Diku (2019a). Diku lyser ut 300 millioner til kvali-tetsutvikling. https://tinyurl.com/yyfab48w

Diku (2019b). Innspill til Ekspertutvalget for etter-og videreutdanning.

Dostie, B. (2015). Do Train – or – Pay Schemes Re-ally Increase Training Levels? Industrial Relati-ons. 54 (2), ss. 240–255.

Dweck, C. (2000). Self-Theories: Their Role in Mot-ivation, Personality, and Development. (1. edn).New York: Psychology Press.

Dzamarija, M. T. (2018). Rekordfall i innvand-ringen i fjor. SSB. https://www.ssb.no/befolkning/artikler-og-publikasjoner/rekordfall-i-innvandringen-i-fjor


Dæhlen, M., Danielsen, K., Strandbu, Å. & Seip-pel, Ø. (2013). Voksne i grunnskole og videregå-ende opplæring. NOVA-rapport 7/13.

Dølvik, J. E. & Steen, J. R. (2018). The Nordicfuture of work: Drivers, institutions, and poli-tics. Nordiska ministerrådet, Nordisk Minis-terråds sekretariat, TemaNord, ISSN 0908–6692; 2018:555.

Døving, E., Ure, O. B., Tobiassen, A. & Hertzberg,D. (2006). Kompetanseutviklingsprogrammet2000–2006: Sluttevaluering. Fafo-rapport 551.

Døving, E., Ure, O. B., Tobiassen, A. & Lund, M.(2005). Evaluering av Kompetanseutviklings-programmet – Underveisrapport 2005. Fafo-no-tat 2005:25.

EDX (2018a). MicroMasters. https://www.edx.org/micromasters

EDX (2018b). Schools and Partners. https://www.edx.org/schools-partners

Egenbetalingsforskriften (2005). Forskrift omegenbetaling ved universiteter og høyskoler(FOR-2005–12–15–1506).

Eggen, F. W., Gyene, M. & Røtnes, R. &. (2018).Insentiver for investeringer i humankapital.Samfunnsøkonomisk Analyse. Rapport 30–2018.

Eggen, F. W., Røtnes, R., Steen, I. J. & Tofteng, M.(2018). Scenarioanalyse av framtidens tilbud avog etterspørsel etter kompetanse. Samfunnsøko-nomisk analyse. Rapport 33–2108.

Ekspertgruppen for voksen-, efter- og videreud-dannelse (2017). Nye kompetencer hele livet.Fremtidens voksen-, efter- og videreuddannelse.

Ellertsen., J. (2015). Innplassering av kvalifikasjo-ner fra ikke-formell opplæring i Nasjonalt kvali-fikasjonsrammeverk. Kunnskapsdepartemen-tet.

Emploi Quebec (2018). Loi sur les compétences(fransk). https://tinyurl.com/zrfsce3

Eurofound (2015). France: Employers obligationto provide skill development plans or training.European Monitoring Centre on Change. https://tinyurl.com/ybmwkyy4

European Commission (2015). Education andTraining in Europe: Widening Access to Lear-ning Opportunities. Eurydice Report. Publica-tions Office of the European Union.

European Commission (2018a). European innova-tion scoreboard. https://ec.europa.eu/growth/industry/innovation/facts-figures/scoreboards_en

European Commission (2018b). Digital Economyand Society Index 2018. Country Report Nor-way.

Eurostat (2016). Adult education survey. https://tinyurl.com/ydewoxr5

Eurostat (2018). Use of computers and the internetby employees. http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=isoc_ci_cm_pn2&lang=en

EVU-utvalget (2018). Effekter av EVU.EVU-utvalget (2019). Deltakelse i videreutdanning.Eyde Cluster (2018). Dette bør fremtidens operatø-

rer lære seg. https://www.eydecluster.com/no/aktuelt/2018/dette-bor-fremtidens-operatorer-laere-seg/

Faggruppen for IA-avtalen (2018). Målene om etmer inkluderende arbeidsliv – status ogutviklingstrekk. Rapport 2018.

Fagskoleloven (2018). Lov om høyere yrkesfagligutdanning (LOV-2018–06–08–28).

Fagskoletilsynsforskriften (2018). Forskrift om til-syn med kvaliteten i fagskoleutdanning (FOR-2018–10–25–2254).

Falch, T. & Nyhus, O. H. (2011). Betydningen avfullført videregående opplæring for sysselset-ting og inaktivitet blant unge voksne. Søkelyspå arbeidslivet. 28 (4), ss. 285–301.

Fevolden, A.-M., Solberg, E. & Mark, M. S.(2018a). Kartlegging av arbeid med etter- ogvidereutdanning i andre land. NIFU Arbeids-notat 2018:4.

Fevolden, A.-M., Tømte, C., Lyby, L. & Vaagland,K. (2018b) Etter- og videreutdanning innendigitalisering – tilbud og behov. NIFU Arbeids-notat 2018:6.

Finansdepartementet (2011). Tolkningsuttalelse:§ 6–25: Skattemessig behandling av kostnadertil forskning og utvikling av dataprogrammer. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/skattemessig-behandling-av-kostnader-til/id661533/

Finanskomiteen (2015). Innst. 388 S. Represen-tantforslag om opprettelse av en Kompetanse-Funn-ordning.

Flatnes, A. (2016). Kompetanseutvikling i regionalenæringsmiljøer. Sluttrapport fra følgeevalue-ring. Oxford Research.

Fleksibel utdanning Norge (2015). Utviklingsmid-ler til nettskoler – Fellesrapport 2014.

Fleksibel utdanning Norge (2019). Innspill til ek-spertutvalget for etter- og videreutdanning.

Flyktninghjelpen (2019). Statistikk – Europa. https://www.flyktninghjelpen.no/global/statistikk/statistikk-europa

Folketrygdloven (1997). Lov om folketrygd (LOV-1997-02-28-19)


Forskningsrådet (2014). Forskning og utvikling(FoU) ved høgskolene. Forskningsrådets policyfor 2014–2018.

Forskrift om opptak til høgre utdanning (2017).Forskrift om opptak til høgre utdanning (FOR-2017–01–06–13).

Forskrift til opplæringslova (2006). Forskrift tilopplæringslova (FOR-2006–06–23–724).

Frey, C. B. & Osborne, M. A. (2017). The future ofemployment: How susceptible are jobs tocomputerisation? Technological Forecastingand Social Change, 114, ss. 254–280.

Fuller, A., Leonard, P., Unwin, L. & Davey, G.(2015). Does apprenticeship work for adults?The experiences of adult apprentices in England.Project report. University of Southampton.

Furuberg, J. & Kolstø, Å. M. (2017). Hvem går utdagpengeperioden? Arbeid og velferd nr 2,2017. Nav.

Fölster, S. (2018). Norway’s new jobs in the wake ofthe digital revolution. Rapport utarbeidet tilNHOs årskonferanse.

GHK Consulting (2011). Country report on theaction plan on adult learning: Austria.

Gjerustad, C. & Ulriksen, R. (2018). Deltakerun-dersøkelsen for lærere 2018: Resultater fra enspørreundersøkelse blant ansatte i skolen somhar tatt videreutdanning innenfor strategien«Kompetanse for kvalitet». NIFU-rapport2018:26.

Goos, M., Manning, A. & Salomons, A. (2014).Explaining job polarization: Routine-biased te-chnological change and offshoring. AmericanEconomic Review, 104 (8), ss. 2509–2526.

Gov.uk (2018a). Education, training and skills –Further and higher eduaction, skills and vocati-onal training – Apprenticeships, traineeshipsand internships. MS Excel spreadsheet, Ap-prenticeships by level and age participation2002/03 to 2014/15. https://tinyurl.com/m9tzxp5

Gov.uk (2018b). Employing an apprentice. https://tinyurl.com/ybxg59ll

Gov.uk (2018c). Maximum loan amounts for ad-vanced learner loans designated qualifications2018 to 2019. Education & Skills FundingAgency.

Gravdahl, B. & Ianke, P. (2010). Deltakelse og moti-vasjon – opplæring blant voksne med kort ut-danning. Vox.

Grimstvedt, L. (2017). Med kvalitet som kriterium– Gjennomgang av tilskuddsordningen for pri-vate høyskoler. Kunnskapsdepartementet.

Grünfeld, L., Salvanes, K. G., Hvide, H., Jensen, T.B. & Skogstrøm, J. F. (2016). Selvstendig næ-

ringsdrivende i Norge: Hvem er de og hva betyrde for fremtidens arbeidsmarked? Menon econ-omics.

Grødem, A. S. & Aspøy, T. M. (2013). Konkurran-seutsatt kompetanse. Fafo-rapport 2013:26.

Grødem, A. S., Orupabo, J. & West, A. P. (2015).Gradert sykmelding. Oppfølging og trygdemot-tak etter sykepengeperiodens utløp. Rapport2015:05. Institutt for samfunnsforskning.

Görlitz, K. & Tamm, M. (2016). The returns tovoucher-financed training on wages, employ-ment and job tasks. Economics of EducationReview. 25, ss. 51–62.

Haakestad, H. & Sterri, E. B. (2015). Lærevilkår inorsk arbeidsliv: Utjevning eller mot nye kompe-tansegap? Fafo-rapport 2015:09.

Hagelia, M. (2013). Dannelse? Hva betyr det i dag? https://dataskole.wordpress.com/2013/02/10/dannelse-hva-betyr-det-i-dag/

Handelshøyskolen BI (2019). Executive – videreut-danning. https://www.bi.no/studier-og-kurs/executive/

Hanushek, E. A., Schwerdt, G. & Woessmann, L.&. (2017). General Education, Vocational Edu-cation and Laour-Market Outcomes over theLifecycle. Journal of Human Resources, 52 (1),ss. 48–87.

Hauge, M. S. & Øygarden, K. F. (2018). Studieba-rometeret for fagskolestudenter. NOKUT.

Heckman, J.& Rubinstein, Y. (2001). The Impor-tance of Noncognitive Skills: Lessons from theGED Testing Program. American EconomicAssociation, 91 (2), ss. 145–149

Heljesen, L., Lahaug, V., Storli, R. & Svensrud, M.M. (2018). Fagbrev på jobb: Videregående opp-læring på arbeidsplassen 2011–14. Kompe-tanse Norge.

Helland, H. (2005). Realkompetansestudenteresbortvalg og studieprogresjon. NIFU Rapport 5/2005.

Helse- og omsorgsdepartementet (2016). Prop 1 S2016–2017.

Helse- og omsorgsdepartementet (2018). Prop 1 S2018–2019.

Helsedirektoratet (2018). Kompetanse og personelli helse- og omsorgstjenesten i kommunene i2017 – Årsrapport 2017 for Kompetanseløft2020.

Helsedirektoratet (2019). Årsrapport 2018.Hernes, G. (2007). Med på laget: Om New Public

Management og sosial kapital i den norske mo-dellen. Fafo-rapport 2007:09.

Hidalgo, D., Oosterbeek, H. & Webbink, D.(2014). The impact of training vouchers on


low-skilled workers. Labour Economics, 31, ss.117–128.

Hipkins, H. C. (2018). New micro-credentials sys-tem a first for New Zealand. beehive.govt.nz. https://www.beehive.govt.nz/release/new-micro-credentials-system-first-new-zealand

Hoen, M. F., Markussen, S. & Røed, K. (2019). Im-migration and Social Mobility. IZA DP No.11904.

Holte, J. H. (2017). Norske virksomheters vurderingav tilgang til opplæringstilbud. KompetanseNorge.

Hordaland fylkeskommune (2018). «Bedre balansemellom tilbud og etterspørsel av kompetanse i re-gionale arbeidsmarkeder» – delprosjekt 2 Fellesrapport fra 16 fylkeskommuner. https://tinyurl.com/yd44j8md

Hvinden, E. C. & Nordbø, E. W. (2016). Oljepris-fallet og arbeidsmarkedet. Aktuell KommentarNr. 7. Norges Bank.

Hægeland, T. (2001). Experience and schooling:Substitutes or complements. Statistics NorwayDiscussion Papers no. 301.

Hægeland, T. (2015). Finansiering for kvalitet,mangfold og samspill: Nytt finansieringssystemfor universiteter og høyskoler. Kunnskapsdepar-tementet.

Högskolelag (1992). SFS nr 1992:1434.Høst, H., Skjelbred, S.-E. & Røsdal, T. (2018).

Hvordan er gjennomføringen i fagskoleutdan-ningene? En undersøkelse av særtrekk ved helse-fag, kreative fag og tekniske fag. NIFU-rapport2018:21.

Høyskolen Kristiania (2016). Høringssvar fra Høy-skolen Kristiania. Barne- og familiedeparte-mentet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing---forslag-til-felles-likestillings--og-diskrimineringslov/id2458435/?uid=d41a49e8-d287-45c7-9d9f-f609ec5f8fbe

Ianke, P. (2019). Livslang læring 2018: Sysselsattesom ikke deltar i opplæring. KompetanseNorge.

Ianke, P., Berge, T., Holm, S., Jensen, S. A. & Stør-set, H. &. (2015). Vox-speilet 2015. Vox.

IA-avtalen (2019–2022). Intensjonsavtale om et merinkluderende arbeidsliv. Et arbeidsliv med plassfor alle. 1. januar 2019–31. desember 2022.

IKT-Norge (2017). IKT-Norges kompetanseunder-søkelse 2017.

ILO (2019). Work for a brighter future: Globalcommission on the future of work. InternationalLabour Organization.

IMDi (2018a). Innvandrerbefolkningen i Norge. https://www.imdi.no/om-integrering-i-norge/

innvandrere-og-integrering/innvandrerbefolkningen-i-norge/

IMDi (2018b). Årsrapport 2017.Innovasjon Norge (2019). Omstillingsmotor: Digi-

talisering. https://www.innovasjonnorge.no/no/tjenester/innovasjon-og-utvikling/samarbeid-klynger-nettverk/omstillingsmotor-digitalisering/

Iversen, K. E., Aalen, P. & Jakobsen, E. W. (2017).Innvandrerarbeidskraftens innvirkning på pro-duktivitet, lønnsnivå og lønnsomhet. Søkelyspå arbeidslivet, 34 (1/2), ss. 63–79.

Jacobsen, J. B. (2019). I Asia er livslang læring etkonkurransefortrinn. Dagens Perspektiv. https://tinyurl.com/y3agwz2x

Jensen, R. S. & Lidahl, N. K. (2018). Realkompe-tanse i varehandelen – En følgeevaluering. Fafo-notat 2018:10.

Johanson, R. (2009). A review of National TrainingFunds. SP Discussion Paper No. 0299. SocialProtection & Labour, The World Bank.

Katz, L. F. & Krueger, A. B. (2016). The rise andnature of alternative work arrangements in theUnited States, 1995–2015 (No. w22667). Nati-onal Bureau of Economic Research.

Kela (2018). Student loan for adult students. https://tinyurl.com/y85cxc86

Keller, W. (2004). International Technology Diffu-sion. Journal of economic litterature. 42 (3), ss.752–782.

Keute, A. & Drahus, K. M. (2017). Livslang læring2008–2017. Resultater fra Lærevilkårsmonito-ren. SSB-rapporter 2017/23.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet(2018a). Prop. 1 S (2018–2019).

Kommunal- og moderniseringsdepartementet(2018c). Regionale utviklingstrekk 2018.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet(2018d). Inntektssystemet for kommunar og fyl-keskommunar 2019: Grønt hefte.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet(2018e). Regionreformen: Desentralisering avoppgaver fra staten til fylkeskommunene.

Kompetanse Norge (2010). Høy deltakelse og stortutbytte av uformell læring. Kompetanse Norge.

Kompetanse Norge (2016a). Norske virksomheterønsker tilrettelegging og tilpassing av utdan-ning.

Kompetanse Norge (2016b). Statistikkbanken,voksne i formell utdanning, realkompetanse. http://status.vox.no/webview/?language=no

Kompetanse Norge (2016c). Statistikkbanken,voksne i formell utdanning, videregående opplæ-ring. http://status.vox.no/webview/?language=no


Kompetanse Norge (2017a). Årsrapport 2017.Kompetanse Norge (2017b). Statistikkbanken, Fol-

kehøgskole, deltakere på langkurs. http://status.vox.no/webview/?language=no

Kompetanse Norge (2018a). Stadig flere benytterseg av karrieresentrene.

Kompetanse Norge (2018b). Vilkår for å bli god-kjent kurstilbyder i Kompetansepluss arbeid. https://www.kompetansenorge.no/Kompetansepluss/vilkar-for-a-bli-godkjent-kurstilbyder-i-kompetansepluss-arbeid/

Kompetanse Norge (2018c). Statistikkbanken,voksne i formell utdanning, grunnskoleopplæ-ring. http://status.vox.no/webview/?language=no

Kompetanse Norge (2018d). Hva er Kompetanse-pluss? https://www.kompetansenorge.no/Kompetansepluss/hva-er-kompetansepluss/

Kompetanse Norge (2018e). Modulstrukturerte læ-replaner, kartlegging og vurdering. https://www.kompetansenorge.no/Norsk-og-samfunnskunnskap/testung/modulstrukturerte-lareplaner-kartlegging-og-vurdering/

Kompetanse Norge (2018f). Årsrapport 2018.Kompetanse Norge (2018g). Søk om tilskudd til

fleksible videreutdanningstilbud i digital kompe-tanse. https://www.kompetansenorge.no/nyheter/sok-om-tilskudd-til-fleksible-videreutdanningstilbud-i-digital-kompetanse/

Kompetanse Norge (2019a). Livslang læring 2018:Hovedtall om voksnes deltakelse i utdanning ogopplæring.

Kompetanse Norge (2019b). Offentlig godkjentenettskoler. https://www.kompetansenorge.no/Tilskudd-og-tilsyn/Tilskudd-til-studieforbund-og-nettskoler/Offentlig-godkjente-nettskoler/

Kompetanse Norge (2019c). Tilskudd til fleksiblevidereutdanningstilbud i digital kompetanse. https://www.kompetansenorge.no/Tilskudd-og-tilsyn/tilskudd-til-fleksible-videreutdanningstilbud-i-digital-kompetanse-2019/

Kompetanseforum Østfold (2018). Innspillsnotatfra Kompetanseforum Østfold: Tilbud og etter-spørsel- utfordringer og løsninger.

Konings, J. & Vanormelingen, S. (2015). The im-pact of training on productivity and wages:firm-level evidence. Review of Economics andStatistics. 97 (2), ss. 458–497.

Kuczera, M. (2017). Striking the right balance:Costs and benefits of apprenticeships. OECDEducation Working Papers, No. 153. OECD Pu-blishing.

Kunnskapsdepartementet (2015). Kompetanse forkvalitet: Strategi for videreutdanning for lærereog skoleledere frem mot 2025.

Kunnskapsdepartementet (2016a). Endringer iuniversitets- og høyskoleloven (NOKUTs tilsyn,nasjonal vitnemålsportal mv.) Prop. 81 L(2015–2016).

Kunnskapsdepartementet (2016b). Prop. 1 S(2016–2017).

Kunnskapsdepartementet (2016c). Krever bruk avlærlinger ved offentlige innkjøp. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/krever-bruk-av-larlinger-ved-offentlige-innkjop/id2525635/

Kunnskapsdepartementet (2017a). Digitaliserings-strategi for universitets- og høyskolesektoren2017–2021.

Kunnskapsdepartementet (2017b). Prop. 1 S(2017–2018).

Kunnskapsdepartementet (2017c). Referat Felles-møte om utviklingsavtaler 5.april 2017. https://www.uib.no/sites/w3.uib.no/files/attachments/us2017-034.pdf

Kunnskapsdepartementet (2017d). Statsbudsjettetfor 2018, kap. 260 – Tildelingsbrev for Universi-tetet i Oslo.

Kunnskapsdepartementet (2018a). Prop. 1 S(2018–2019).

Kunnskapsdepartementet (2018b). Flere må ut ijobb og delta i samfunnet. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/flere-ma-ut-i-jobb-og-delta-i-samfunnet/id2617268/

Kunnskapsdepartementet (2018c). Tildelingsbrevtil Kompetanse Norge for budsjettåret 2018.

Kunnskapsdepartementet (2018d). Tilstandsrap-port for Høyere Utdanning 2018.

Kunnskapsdepartementet (2018e). Fagskolenekan opprette flere studieplasser fra høsten. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/fagskolene-kan-opprette-flere-studieplasser-fra-hosten/id2597967/

Kunnskapsdepartementet (2018f). Orientering omforslag til statsbudsjettet 2019 for universitet oghøgskolar: Mål for universitet og høgskolar, bud-sjett og endringar i løyving og finansieringssys-temet.

Kunnskapsdepartementet (2018g). Tildelingsbrevtil universiteter og høyskoler 2019. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/tildelingsbrev-til-universiteter-og-hoyskoler-2019/id2622008/

Kunnskapsdepartementet (2019). Statsbudsjettet2019, Tillegg til tildelingsbrev 01/19 – Behov-sanalyse for digital plattform for etter- og videre-


utdanning. Tildelingsbrev til KompetanseNorge.

Kunnskapsparken Helgeland (2018). Kompetanse-megler for utdanning. https://www.kph.no/kompetansemegler/

Københavns Professionshøjskole & Uddannel-ses- og forskningsministeriet (2018). Strate-gisk rammekontrakt 2018–2021.

Langset, M. & Vinsand, G. (2015). Økt kunnskapog kompetanse blant ansatte i små og mellom-store bedrifter – samarbeidsmodeller i mindremarkeder. NIVI-rapport 2015:8.

Larsen, A. L., Berg, H. & Klingenberg, S. (2011).Utfall på arbeidsmarkedet for personer som full-fører videregående utdanning som voksne.Proba samfunnsanalyse. Rapport 2011–04.

Larsen, B. B. (2015). Moores Lov. Store NorskeLeksikon. https://snl.no/Moores_lov

Leirvik, M. S. &Stave, A. B. (2019). Fag- og yrkes-opplæring for voksne minoritetsspråklige –Hvordan inkludere flere flyktninger fra intro-duksjonsprogrammet? NIBR-rapport 2019:2.

Leknes, S., Løkken, S. A., Syse, A. & Tønnessen,M. (2018). Befolkningsframskrivingene 2018.Modeller, forutsetninger og resultater. SSB- rap-port 2018/21.

Leuven, E. & Oosterbeek, H. (2008). An alterna-tive approach to estimate the wage returns toprivate-sector training. Journal of applied econ-ometrics. 23 (4), ss. 423–434.

LO (2017). Lære for livet – lære for arbeidslivet.Lorenz, E. & Lundvall, B.-Å. (2010). Accounting

for Creativity in the European Union A multi-level analysis of individual competence, labourmarket structure, and systems of educationand training. Cambridge Journal of Economics.35 (2), ss. 269–294.

Lund & Co. (2019). Finansiering av etter- og vide-reutdanning: Universitets- og høyskolesektorensmuligheter innenfor statsstøtteregelverket.

Lunds Universitet (2019). Definition av uppdrags-utbildning & regelverket. https://www.medarbetarwebben.lu.se/forska-och-utbilda/uppdragsutbildning/policy-och-foreskrifter

Lånekassen (2017a). Data. Data tildelt Ekspertut-valget for etter- og videreutdanning fra Låne-kassen.

Lånekassen (2017b). Årsrapport 2017.Lånekassen (2018a). Tall og fakta – Høyere utdan-

ning i Norge. https://data.lanekassen.no/statistikk/temasider/hoeyere-utdanning-i-norge/

Lånekassen (2018b). Utdanninger du kan få støttetil. https://www.lanekassen.no/nb-NO/

Stipend-og-lan/Hoyere-utdanning/krav-og-vilkar-for-a-fa-stotte/utdanninger-du-kan-fa-stotte-til/

Lånekassen (2019). Utdanning på deltid. https://www.lanekassen.no/nb-NO/Stipend-og-lan/Hoyere-utdanning/utdanninger-du-kan-fa-stotte-til/Deltid/

Meld. St. 18 (2012–2013). Lange linjer – kunnskapgir muligheter. Kunnskapsdepartementet.

Meld. St. 23 (2012–2013). Digital agenda forNorge – IKT for vekst og verdiskaping. Forny-ings-, administrasjons- og kirkedepartementet.

Meld. St. 16 (2015–2016). Fra utenforskap til nysjanse. Samordnet innsats for voksnes læring.Kunnskapsdepartementet.

Meld. St. 22 (2015–2016). Nye folkevalgte regioner– rolle, struktur og oppgaver. Kommunal- ogmoderniseringsdepartementet.

Meld. St. 9 (2016–2017). Fagfolk for fremtiden.Kunnskapsdepartementet.

Meld. St. 16 (2016–2017). Kultur for kvalitet i høy-ere utdanning. Kunnskapsdepartementet.

Meld. St. 27 (2016–2017). Industrien – grønnere,smartere og mer nyskapende. Nærings- og fis-keridepartementet.

Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen2017. Finansdepartementet.

Meld. St. 6 (2018–2019). Oppgaver til nye regioner.Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Meld. St. 9 (2018–2019). Handelsnæringen – nårkunden alltid har nett. Nærings- og fiskeride-partementet

Meld. St. 13 (2018–2019) Muligheter for alle —Fordeling og sosial bærekraft. Finansdeparte-mentet.

Mesterbrev.no (2018). Dette er Mesterbrevnemnda. http://www.mesterbrev.no/om-oss/mesterbrevnemnda-2/

Mesterbrevloven (1986). Lov om mesterbrev ihåndverk og annen næring (LOV-1986–06–20–35).

Michelsen, S. & Aamodt, P. O. (2007). Evalueringav kvalitetsreformen: Sluttrapport. Norgesforskningsråd.

Moe, S. (2017). Vi er nødt til å gjøre enda mer.E24. https://tinyurl.com/y8rx8x5b

Moen, E. R. & Rosen, Å. (2004). Does poachingdistort training? The Review of Economic Stu-dies. 71 (4), ss 1143–809.

Moen, S. E. (2011). Kommunen som samfunnsut-vikler: Drivere og hindringer for næringsutvik-lings og sysselsettingsarbeid. Fafo-rapport2011:30.

Morgan, K., Morgan, M., Johansson, L. & Ruud,E. (2016). A systematic mapping of the effects of


ICT on learning outcomes. Knowledge Centerfor Education.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2018a). Yrkes-högskolan. https://www.myh.se/Verksamhetsomraden/Yrkeshogskolan/

Myndigheten för yrkeshögskolan (2018b). Kvali-tetsgranskning inom yrkeshögskolan. https://tinyurl.com/yavrgtwa

National Audit Office (2002). Individual LearningAccounts. Report by the Comptroller and Audi-tor Genereal HC 1235 Session 2001–2002: 25

Nav (2017). Regnskap. Data tildelt Ekspertutvalgetfor etter- og videreutdanning.

Nav (2018a). Tiltaksdeltagere. https://tinyurl.com/y27l888r

Nav (2018b). Fakta om Nav. https://www.nav.no/no/NAV+og+samfunn/Om+NAV/Fakta+om+NAV

Nav (2018c). Nav i tall og fakta. https://www.nav.no/no/NAV+og+samfunn/Om+NAV/årsrapport/nav-i-tall-og-fakta--538333

Nav (2018d). NAVs bedriftsundersøkelse 2018.Nedelkoska, L. & Quintini, G. (2018). Automation,

skills use and training. OECD Social, Employ-ment and Migration Working Papers, No.202.OECD Publishing.

Nergaard, K. (2016). Tilknytningsformer i norskarbeidsliv. FAFO-rapport 2016:07.

NHO (2018). Næringslivets perspektivmelding2018.

NITO (2018). Innspill til Regjeringens ekspertut-valg for etter- og videreutdanning.

NOKUT (2018a). Om NOKUT. https://www.nokut.no/om-nokut/

NOKUT (2018b). Videregående opplæring og opp-takskrav til høyere utdanning i utvalgte land.Innspill til Liedutvalget.

NOKUT (2018c). Årsrapport (2017–2018).NOKUT (2019a). Akkrediterte institusjonar.

https://www.nokut.no/databaser-og-fakta/akkrediterte-institusjonar/

NOKUT (2019b). Nasjonalt kvalifikasjonsramme-verk for livslang læring. https://www.nokut.no/norsk-utdanning/nasjonalt-kvalifikasjonsrammeverk-for-livslang-laring/

NOKUT (2019c). Godkjenning av utenlandsk høy-ere utdanning: https://www.nokut.no/tjenester/godkjenning-av-utenlandsk-hoyere-utdanning/

Norgesuniversitetet (2018). Digitalisering for ut-danningskvalitet og aktiv læring i høyere utdan-ning. Digital tilstand 1/2018.

Norsk sykepleierforbund (2014). Lønn under vide-reutdanning. https://www.nsf.no/vis-artikkel/1593878/1212785/Lonn-under-videreutdanning

Norsk sykepleierforbund (2017). Etter- og videre-utdanning? Hva med lønn og stilling? https://tinyurl.com/y9n6gxu7

Norske utdanningssentre (2019). Innspill til ek-spertutvalget for etter- og videreutdanning.

Norwegian Innovation Clusters (2019). Om klyn-geprogrammet. https://www.innovationclusters.no/om-nic/NOU 1997: 25. Ny kompetanse – Grunnlaget for en

helhetlig etter- og videreutdanningspolitikk.Kirke-, utdannings- og forskningsdepartemen-tet.

NOU 1999: 14. Forberedelse av inntektsoppgjøret1999. Arbeids- og administrasjonsdeparte-mentet.

NOU 2000: 14. Frihet med ansvar. Om høgre utdan-ning og forskning i Norge. Kirke-, utdannings-og forskningsdepartementet.

NOU 2001: 25. Støtte til livsopphold ved utdan-ningspermisjon. Arbeids- og administrasjons-departementet

NOU 2008: 18. Fagopplæring for framtida. Kunn-skapsdepartementet.

NOU 2010: 7. Mangfold og mestring – Flerspråkligebarn, unge og voksne i opplæringssystemet.Kunnskapsdepartementet.

NOU 2011: 3. Kompetansearbeidsplasser – drivkraftfor vekst i hele landet. Kommunal- og regional-departementet.

NOU 2013: 2. Hindre for digital verdiskaping. For-nyings-, administrasjons- og kirkedepartemen-tet.

NOU 2014: 5. MOOC til Norge — Nye digitale læ-ringsformer i høyere utdanning. Kunnskapsde-partementet.

NOU 2014: 14. Fagskolen – et attraktivt utdan-ningsvalg. Kunnskapsdepartementet.

NOU 2015: 1. Produktivitet – grunnlag for vekst ogvelferd: Produktivitetskommisjonens første rap-port. Finansdepartementet.

NOU 2015: 8. Fremtidens skole — Fornyelse av fagog kompetanser. Kunnskapsdepartementet.

NOU 2016: 3. Ved et vendepunkt: Fra ressursøko-nomi til kunnskapsøkonomi — Produktivitets-kommisjonens andre rapport. Finansdeparte-mentet.

NOU 2017: 2. Integrasjon og tillitt – Langsiktigekonsekvenser av høy innvandring. Justis- og be-redskapsdepartementet.

NOU 2018: 2. Fremtidige kompetansebehov I.Kunnskapsdepartementet.


NOU 2018: 13. Voksne i grunnskole- og videregå-ende opplæring: Finansiering av livsopphold.Kunnskapsdepartementet.

NOU 2018: 15. Kvalifisert, forberedt og motivert.Kunnskapsdepartementet.

NOU 2019: 2. Fremtidige kompetansebehov II – Ut-fordringer for kompetansepolitikken. Kunn-skapsdepartementet.

NOU 2019: 7. Arbeid og inntektssikring – Tiltak forøkt sysselsetting. Arbeids- og sosialdepartemen-tet.

NTNU & HiST (2014). Realkompetansevurderingfor fritak i UH – Sluttrapport fra pilotprosjekt.

NTNU (2016a). Forslag til framtidig rammeforde-lingsmodell (RFM). Sluttrapport arbeids-gruppe for ny RFM.

NTNU (2016b). Kort introduksjon til eksisterendefordelingsmodeller. Underlagsnotat 1. https://www.ntnu.no/documents/1262755726/1268954456/Notat1_Introduksjon_fordelingsmodeller_UiO_UiB_UiT_HiST_HiG_NTNU_og_fak.pdf/65629074–4bfb-49a1-b130–2eaa0648e120

NTNU (2018). Vil gi videreutdanning til 20.000voksne hvert år. https://www.ntnu.no/aktuelt/evu-satsing

NTNU (2019). Forkurs for ingeniør- og sivilingeniø-rutdanning. https://www.ntnu.no/studier/ftforkurs/opptak

NZQA (2018a). Micro-credentials systemlaunched. https://tinyurl.com/yb53djrd

NZQA (2018b). Micro-credential pilots. https://tinyurl.com/y9ruwzkj

NZQA (2018c). Recognising micro-credentials inNew Zealand. https://tinyurl.com/y9t3tdau

Nærings- og fiskeridepartementet (2018). Likekonkurransevilkår for offentlige og private aktø-rer. Rapport fra arbeidsgruppe.

Nærings- og fiskeridepartementet (2019). Det al-minnelige gruppeunntaket (GBER). https://www.regjeringen.no/no/tema/naringsliv/konkurransepolitikk/regler-om-offentlig-stotte-listeside/offentlig-stotte-gruppeunntak/id430132/

Næsheim, H. (2018). Hvordan gikk det med demsom sluttet i petroleumsnæringene? SSB Ana-lyse 2018/06 Petroleumsnæringene 2015–2016.

OECD (2008). Recognition of non-formal and infor-mal learning. Country note for Norway.

OECD (2013). OECD Skills Outlook 2013: FirstResults from the Survey of Adult Skills.

OECD (2014). Skills strategy action report Norway.OECD (2016). Education at a glance 2016 Nor-

way.

OECD (2017a). Financial Incentives for SteeringEducation and Training. Getting Skills Right.

OECD (2017b). Educational attainment and la-bour-force status. Upper secondary education,2017. OECD.Stat. https://stats.oecd.org/viewhtml.aspxdatasetcode=EAG_-NEAC&lang=en#

OECD (2018). EU-OECD Forum – Making AdultLearning Work for the Future. https://skillspanorama.cedefop.europa.eu/en/news/eu-oecd-forum-–-making-adult-learning-work-future

Olberg, D. & Steen, J. R. (2017). Tariffavtalenesom virkemiddel i kompetansepolitikken. Fafo-notat 2017:14.

Oljedirektoratet (2019). Sokkelåret 2018: Olje- oggasseventyret er knapt halvveis. https://www.npd.no/fakta/publikasjoner/sokkelaret/sokkelaret-2018/

Olofsson, J. (2011). Lära för livet – Hela livet.TECO Granskar #6/11.

Olsen, D. S., Bubikova-Moan, J., Aamodt, P. O.,Skjelbred, S.-E., Elken, M., Waagene, E. & Lar-sen, E. H. (2018). Realkompetansevurdering:En studie av systemet for vurdering av realkom-petanse i utdanning og arbeidsliv. NIFU-rap-port 2018:10.

Oppland fylkeskommune (2017). Prisliste for real-kompetansevurdering og videregående opplæ-ring for voksne i Karriere Oppland gjeldendefom. august 2017.

Opplæringslova (1998). Lov om grunnskolen ogden vidaregåande opplæringa (LOV-1998–07–17–61).

Orupabo, J. & Drange, I. (2015). Kvinner med inn-vandringsbakgrunn i arbeidsmarkedet: Effek-ten av tiltak og stønader for arbeidsmarkedstil-knytning Norges Forskningsråd.

Oslo børs (2019). Brent Oil. https://www.oslobors.no/markedsaktivitet/#/details/C:PBROUSDBR%5CSP.IDCENE/overview

Ot.prp. nr.62 (1992–1993). Om lov om endringer ilov 17. juni 1966 nr. 12 om folketrygd (dagpen-ger under arbeidsløyse).

Pajarinen, M., Rouvinen, P. & Ekeland, A. (2014).Computerization Threatens OneThird of Fin-nish Employment. ETLA Brief No 22.

Pedersen, P. B. & Aagaard, K. (2016). Forsknings-politikk. Omdiskutert styringseftersyn af dedanske universiteter: http://fpol.no/omdiskuteret-styringseftersyn-af-de-danske-universiteter/

Proba samfunnsanalyse (2014). Evaluering av defylkesvise karrieresentrene. Rapport 2014–09.


Rambøll (2010). Evaluering av BIO og AMO i be-drift. Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Reegård, K. & Rogstad, J. (2016). De frafalne: Omfrafall i videregående opplæring. Oslo: Gylden-dal Akademisk.

Regeringen (2017). Trepartsaftale om styrket ogmere fleksibel voksen-, efter- og videreuddannelse(2018–2021). https://www.regeringen.dk/nyheder/trepartsaftale-2017/

Regeringskansliet (2018). Regeringen satsar 40miljoner kronor på vidareutbildning inom AI. https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2018/06/regeringen-satsar-40-miljoner-kronor-pa-vidareutbildning-inom-ai/

Regjeringen (2014). Utdanning av helsepersonell. https://tinyurl.com/y48gj65n

Regjeringen (2017a). Nasjonal kompetansepolitiskstrategi 2017–2021.

Regjeringen (2017b). Framtid, fornyelse og digita-lisering: Digitaliseringstrategi for grunnopplæ-ringen 2017–2021.

Regjeringen (2018a). Jeløya-plattformen – Politiskplattform.

Regjeringen (2018b). Pressemelding nr 78–18:Flere muligheter for ufaglærte til å ta fagbrev. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/fagbrev-pa-jobb/id2594833/

Regjeringen (2018c). Åtte prosjekter får 10 millio-ner til utvikling av videreutdanning i digitialkompetanse. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/atte-prosjekter-far-10-millioner-til-utvikling-av-videreutdanning-i-digital-kompetanse/id2621105/

Regjeringen (2018d). Nå blir det mulig å ta fagbrevpå jobb. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/na-blir-det-mulig-a-ta-fagbrev-pa-jobb/id2602273/

Regjeringen (2018e). Lære hele livet. https://www.regjeringen.no/no/tema/utdanning/voksnes_laering_og_kompetanse/innsiktsartikler/lare-hele-livet/id2600403/

Regjeringen (2018f). Vil trappe opp innsatsen forforskning og høyere utdanning med 1,5 milliar-der. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/vil-trappe-opp-innsatsen-for-forskning-og-hoyere-utdanning-med-15-milliarder/id2613989/

Reiling, R. B., Snåre, M., Finnanger, E., Bjørnstad,S. & Aamodt, P. O. (2014). Hva koster en stu-dent? En kostnadskartlegging av universiteterog høgskoler. NIFU-rapport 2014:52.

Reitan, M. (2018). Framtidig utvikling og organise-ring av NTNUs EVU-virksomhet. Rapport fraReitan-utvalget (EVU-arbeidsgruppe 1).

Revold, M. K. & Bye, S. L. (2017). Levekårsunder-søkelsen om arbeidsmiljø 2016. SSB Notater201/30.

Rundskriv Udir-2/2008. Voksnes rett til videregå-ende opplæring. Utdanningsdirektoratet.

Rundskriv Udir-3/2012. Voksnes rett til grunnskole-opplæring etter opplæringsloven kapittel 4A. Ut-danningsdirektoratet.

Rundskriv 6/2012. Krav til etterutdanning for eien-domsmeglere. Finanstilsynet.

Rundskriv F-7/2013. Reglement om statlige univer-siteter og høyskolers forpliktende samarbeid ogerverv av aksjer. Kunnskapsdepartementet.

Rørstad, K., Børing, P., Solberg, E. & Carlsten, T.C. (2017). NHOs Kompetansebarometer 2017:Hovedresultater fra en undersøkelse om kompe-tansebehov blant NHOs medlemsbedrifter i2017. NIFU Arbeidsnotat 2017:7.

Rørstad, K., Børing, P., Solberg, E. & Carlsten, T.C. (2018). NHOs Kompetansebarometer 2018:Hovedresultater fra en undersøkelse om kompe-tansebehov blant NHOs medlemsbedrifter i2018. NIFU-rapport 2018:23.

Salvenens, K. G. (2017). Inntektsforskjeller og sosialmobilitet i Norge. Barne-, ungdoms- og familie-direktoratet.

Samordna opptak (2018a). Statistikk, søker- og opp-takstall. https://www.samordnaopptak.no/info/om/sokertall/

Samordna opptak (2018b). Søkerstatistikk 2017 –sluttrapport. Samordna opptak, UNIT – Direk-toratet for IKT og fellestjenester i høyere ut-danning og forskning.

Samordna opptak (2019). Realkompetanse. https://www.samordnaopptak.no/info/opptak/andre-veier-til-opptak/realkompetanse/

Sandberg, F. (2016). Country report Sweden: 2016update to the European inventory on validationof non-formal and informal learning. Cedefop.

Schulze-Marmeling, S. (2015). France: Occupatio-nal personal accounts planned for 2017. Euro-found. https://tinyurl.com/y73tmac8

Schwab, K. (2016). The fourth industrial revo-lution. World Economic Forum.

Schwab, K. (2018). Global competitiveness report.World Economic Forum.

Seip, Å. (2018). Etter- og videreutdanning i tarif fav-talene i of fentlig sektor. Fafo-rapport 2018:37.

Singapore Budget (2010). Government Spendingon Higher Education. https://www.singaporebudget.gov.sg/budget_2010/download/FY2010_Budget_-Highlights_part5.pdf


SINTEF (2015). Effekter av teknologiske endringerpå norsk nærings- og arbeidsliv.

Skatteetaten (2018a). Skatte-ABC 2018. Utdan-ning – tilskudd og kostnader. https://www.skatteetaten.no/rettskilder/type/handboker/skatte-abc/2018/utdanning--tilskudd-og-kostnader/U-4.001/

Skatteetaten (2018b). Fradrag for kostnader tilforskning og utvikling (FoU). https://www.skatteetaten.no/bedrift-og-organisasjon/skatt/skattemelding-naringsdrivende/fradrag/kostnader-til-forskning-og-utvikling/

SkillsFuture Singapore Agency (2019). FrequentlyAsked Questions. https://www.skillsfuture.sg/Programmes-For-You/Initiatives/SkillsFuture-Credit-Help/FAQ#

Skjerve, T. & Simeou, E. (2018). Balansekunst –hvordan beskrive kompetanse som bygges opp iarbeidslivet. Virke.

Solberg, E., Børing, P., Larsen, K. A. & Gleinsvik,A. O. (2013). Bedriftskultur for læring. En stu-die av videreutdanning og opplæring i norskesmå og mellomstore bedrifter. NIFU-rapport2013:27.

Sollien, T. H. & Båtsvik, T. (2009). Evaluering avNorgesuniversitetet. Asplan Viak.

SOU 2017: 18. En nationell strategi för validering.Utbildingsdepartementet.

SOU 2018: 24. Tid för utveckling. Arbetsmarknads-departementet.

SOU 2018: 29. Validerings i högskolan – för tilgo-doräknande och livslångt lärande. Validerings-delegationen. Utbildingsdepartementet.

SOU 2019: 3. Effektivt, tydligt och träffsäkert – detstatliga åtagandet för fremtidens arbets-marknad. Arbetsmarknadsdepartementet.

SOU 2019: 5. Tid för trygghet. Arbetsmarknadsde-partementet.

SOU 2019: 6. En långsiktig, samordnad och dialog-baserad styrning av högskolan. Utbildningsde-partementet.

SSB (2016a). Tabell 08260: Studiepoeng og fullførthøyere utdanning.

SSB (2016b). Tabell 10280: Inntekter og fradrag forpersonlig næringsdrivende, etter hovedinntek-tens art 2011–2016.

SSB (2017a). Tabell 09400: Studenter i fagskoleut-danning, etter kjønn, statistikkvariabel og år.

SSB (2017b). Tabell 10864: Studenter i fagskoleut-danning, etter alder, statistikkvariabel og år.

SSB (2017c). Tabell 06129: Bosatte studenter i høy-ere utdanning i Norge. Kjønn og alder 2000–2018.

SSB (2017d). Tabell 10864: Studenter i fagskoleut-danning, etter alder, kjønn, eierforhold, stati-stikkvariabel og år.

SSB (2017e). Registerdata. Bestilt av Ekspertutval-get for etter og -videreutdanningsutvalget.

SSB (2017f). Tabell 03814: Studenter i høyere ut-danning i Norge etter region, kjønn, statistikk-variabel og år.

SSB (2018a). Tabell 05111: Personer, etter arbeids-styrkestatus, kjønn, alder, statistikkvariabel og år.

SSB (2018b). Tabell 07685: Kostnaden av etårsverk for arbeidsgiver.

SSB (2018c). Tabell 11418: Månedslønn, etterstatistikkmål, yrke, sektor, kjønn, avtalt/vanligarbeidstid per uke, statistikkvariabel og år.

SSB (2018d). Tabell 11021: Registrerte arbeids-ledige, etter region, utdanningsnivå, statistikkvaria-bel og måned.

SSB (2018e). Tabell 08947: Elever, lærlinger,lærekandidater og deltakere i videregående opplæ-ring og annen videregående utdanning, etter kjønn,alder og skoleslag 2006–2017.

SSB (2018f). Tabell 09684: Arbeidskraftunder-søkelsen. Deltakere i formell og ikke-formell opplæ-ring, etter kjønn, næring (SN2007), statistikkvaria-bel og år.

SSB (2018g). Tabell 10808: Nye studenter, etterkjønn, fullført grad 8 år senere og foreldrenes utdan-ningsnivå 1995–2009.

SSB (2018h). Tabell 09430: Utdanningsnivå,etter innvandringskategori, fagfelt, alder og kjønn1980–2017.

SSB (2018i). Tabell 09688: Deltakere i formellutdanning og ikke-formell opplæring, etter kjønn,utdanningsnivå og arbeidsstyrkestatus

SSB (2018j). Tabell 09713: Deltakere i formellutdanning og ikke-formell opplæring, etter kjønn ogyrke.

SSB (2018k). Tabell 09014: Folkehøgskoler.Elever fra forrige skoleår, etter alder, kjønn og resul-tat.

SSB. (2019a). Tabell 09680: Arbeidskraftunder-søkelsen: Deltakere i formell utdanning og ikke-for-mell opplæring, etter kjønn, alder, arbeidsstyrkesta-tus, statistikkvariabel og år.SSB (2019b). Tabell 09012: Videregående opplæ-

ring og annen videregående utdanning.St.meld. nr. 42 (1997–98). Kompetansereformen.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartemen-tet.

Statens Pensjonskasse (2018). Levealdersjustering. https://www.spk.no/Ord-og-uttrykk-om-pensjon/levealdersjustering/


Steen, J. R. (2018). Menneske mot roboter: Hva kanvi vente oss? Arbeidslivet.no. https://tinyurl.com/y737sopt

Stortinget (2017). Stortingsvedtak 2017–2018. https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Vedtak/Vedtak/?pid=2017–2018&m=all&dtid=ANMOD&page=5

Stoveland, P. H. (2015). Fradrag for FoU-kostna-der. Magma Nr: 4–2015, ss.16–17.

Strut (2018). Övergripande modellförslag för styr-ning av universitet och högskolor. Utredningenom styrning och ansvarfulla lärosäten.

Strøm, T., Mamre, M. O. & Bredesen, L. (2018).Omstillingsbarometer 2018. Abelia & Nyana-lyse.

Studietilsynsforskriften (2017). Forskrift om tilsynmed utdanningskvaliteten i høyere utdanning(FOR-2017–02–07–137).

Sveriges referensram för kvalifikationer (2019).Så funkar det: Sök kvalifikation. https://www.seqf.se/sv/Sa-funkar-det/Sok-kvalifikation/

Sysselsättningsfonden (2019a). Sysselsättningsfon-den. https://www.tyollisyysrahasto.fi/sv/sysselsattningsfonden/

Sysselsättningsfonden (2019b). Vuxenutbilding-stöd. https://www.tyollisyysrahasto.fi/sv/vuxenstuderandes-formaner/

Sysselsättningsfonden (2019c). Utbildning somstöds. https://www.tyollisyysrahasto.fi/sv/vuxenstuderandes-formaner/utbildning-som-stods/

Sønnesyn, J. (2014). Basiskompetanse i arbeidslivet(BKA) – en oppsummering av dokumenterte ef-fekter. Vox.

Sønnesyn, J. (2016). Norske virksomheters etter-spørsel etter kompetanse. Vox.

Talberg, N. (2019). Fra festtaler til realitet: Brukenav kompetansebestemmelsene i tarif favtalene iprivat sektor. Fafo-rapport 2019:07.

Tankesmien Agenda (2017). Robotene kommer –hva svarer offentlig sektor?. Perspektivnotat.

Tekna (2016). Teknas digitaliseringsbarometer.Tekna-rapport 2/2016.

Tekna (2019). Innspill til ekspertutvalget for etter-og videreutdanning.

Teknologirådet (2018). Teknologi for livslang læ-ring: Fjernt, nært og simulert.

Tellmann, S. M., Aamodt, P. O., Elken, M. L. &Skule, S. (2017). Råd for samarbeid med ar-beidslivet – En underveisevaluering. NIFU-rap-port 2017:9.

Thoresen, S. B. (2016). Kunstig intelligens skalgjøre norsk kreftforskning og kreftbehandling

enda bedre. Bioteknologirådet. https://tinyurl.com/y9dv9scl.

Thune, T., Olsen, D. S. & Solberg, E. (2011). Kom-petanse for innovasjon. NIFU-rapport 45/2011.

Tronstad, K. R. (2017). Integrering av flyktninger.I K. K. Askim, & P. G. Røe, En smartere stat:veier til bedre politikk og styring. Oslo: Universi-tetsforlaget.

Tømte, C., Olsen, D. S., Waagene, E., Solberg, E.,Børing, P. & Borlaug, S. B. (2015). Kartleggingav etter- og videreutdanningstilbud i Norge.NIFU-rapport 2015:39.

Uddanelses- og Forskningsministeriet (2018a).Genfastsættelse af grundtilskud på baggrund afde strategiske rammekontrakter. https://ufm.dk/uddannelse/videregaende-uddannelse/universiteter/styring-og-ansvar/strategiske-rammekontrakter/strategiske-rammekontrakter-1

Uddanelses- og Forskningsministeriet (2018b).Universiteternes strategiske rammekontrakter2018–2021. https://ufm.dk/uddannelse/videregaende-uddannelse/universiteter/styring-og-ansvar/strategiske-rammekontrakter-universiteter

Uddannelses- og forskningsministeriet (2018c).Orienteringsbrev til uddannelsesinstitutionerneom forslag til finansloven for 2019. https://ufm.dk/uddannelse/videregaende-uddannelse/universiteter/okonomi/finansloven-for-universitetsomradet

UN Refugee Agency (2018). Global trends: ForcedDisplacement in 2017. https://www.unhcr.org/globaltrends2017/

Undervisningsministeriet (2018a). VEU-godtgø-relse. http://www.veug.dk/borger/veu-godtgoerelse/satser/sats-for-veu-godtgoerelse

Undervisningsministeriet (2018b). The GeneralAdult Education Programme. http://eng.uvm.dk/adult-education-and-continuing-training/the-general-adult-education-programme

Undervisningsministeriet (2018c). Råd og utvalgfor AMU. https://uvm.dk/arbejdsmarkedsuddannelser-amu/ansvar-og-aktoerer/raad-og-udvalg

Undervisningsministeriet (2018d). Adult vocatio-nal training. http://eng.uvm.dk/adult-education-and-continuing-training/adult-vocational-training

Undervisningsministeriet (2018e). Masteruddan-nelse som fleksibelt forløb. https://tinyurl.com/yajml8cv


Unit (2019). Handlingsplan for digitalisering i høy-ere utdanning og forskning.

Universitetet i Sørøst-Norge (2018). USN inn iHerøya industripark. https://www.usn.no/aktuelt/nyhetsarkiv/usn-inn-i-heroya-industripark-article218787-7457.html

Universitets- og høgskolerådet (2011). Nasjonaleretningslinjer for ingeniørutdanning: På vei motfremtiden! Nasjonalt råd for teknologisk utdan-ning.

Universitets- og høgskolerådet (2018). Tolkningav regelverket for finansiering av etter- og vide-reutdanning (EVU).

Universitets- og høgskolerådet (2019a). Regelverkfor finansiering av etter- og videreutdanning. https://www.universitetsoghoyskolelovutval-get.no/files/2019/03/UHR-Regelverk-for-finansiering-av-etter-og-videreutdanning102429.docx

Universitets- og høgskolerådet (2019b). Universi-tets- og høgskolerådets innspill til statsbudsjett2020.

Universitets- og høyskoleloven (2005). Universi-tets- og høyskoleloven (LOV-2005–04–01–15).

Ure, O. B. & Skule, S. (2003). Elektronisk kunn-skapsnettverk og verktøy for livslang læring? Enevaluering av Norgesuniversitetets første vir-keår. Fafo-notat 2003:02.

Utbildningsdepartementet (2002). Förordning(2002:760) om uppdragsutbildning vid univer-sitet och högskolor (2002-10-10). https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/forordning-2002760-om-uppdragsutbildning-vid_sfs-2002-760

Utbildningsdepartementet (2015). En samordnadutveckling av validering. Komittédirektiv Dir.2015:120. http://www.valideringsdelegation.se/wp-content/uploads/2016/04/Dir.-2015–120-En-samordnad-utveckling-av-validering.pdf

Utbildningsfonden (2018a). Vuxenutbildingstöd. https://tinyurl.com/y87ktd42

Utbildningsfonden (2018b). Nödvändiga studie-prestationer. https://tinyurl.com/y7ypr689

Utbildningsfonden (2018c). The Education Fund. https://tinyurl.com/ybq8yjb7

Utdanning.no (2016). Y-veien. https://utdanning.no/tema/hjelp_og_veiledning/y-veien

Utdanning.no (2018a). 23/5-regelen. https://utdanning.no/tema/nyttig_informasjon/235-regelen

Utdanning.no (2018b). Interesseoversikt – Utdan-ninger. https://tinyurl.com/y7hbhzlo

Utdanning.no (2018c). Etter- og videreutdanning. https://tinyurl.com/y926njl3

Utdanning.no (2018d). Lærling. https://utdanning.no/tema/nyttig_informasjon/laerling

Utdanning.no (2019). Fagbrev på jobb. https://utdanning.no/tema/nyttig_informasjon/fagbrev_pa_jobb

Utdannings- og forskningsdepartementet (2002).Kompetansereformen – Handlingsplan 2000–2003.

Utdannings- og forskningsdepartementet (2005).Høring – Utkast til forskrift om egenbetaling. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing-utkast-til-forskrift-om-egenbetal/id98000/?expand=horingsnotater

Utdanningsdirektoratet (2014). Nasjonale ret-ningslinjer for realkompetansevurdering avvoksne i videregående opplæring.

Utdanningsdirektoratet (2016). Praksiskandida-tordningen. https://www.udir.no/regelverkstolkninger/opplaring/Fag--og-yrkesopplaring/Praksiskandidatordningen

Utdanningsdirektoratet (2017a). Rammeverk forgrunnleggende ferdigheter. https://tinyurl.com/y9wecqcz

Utdanningsdirektoratet (2017b). SRY. https://www.udir.no/utdanningslopet/videregaende-opplaring/felles-for-fagopplaringen/sry/

Utdanningsdirektoratet (2017c). Årsrapport 2017.Utdanningsdirektoratet (2017d). Utdanningsspei-

let 2017.Utdanningsdirektoratet (2018a). Utdanningsspeilet

2018.Utdanningsdirektoratet (2018b). Digitalisering i

lærerutdanningene. https://www.udir.no/kvalitet-og-kompetanse/profesjonsfaglig-digital-kompetanse/digitalisering-i-larerutdanningene/

Utdanningsdirektoratet (2018c). Oppstilling av be-vilgningsrapportering for regnskapsåret 2018.

Utdanningsdirektoratet (2018d). Vikarordning. https://tinyurl.com/y9vplb4m

Utdanningsdirektoratet (2018e). Overgang fra Vg1studiespesialisering til alle yrkesfag på Vg2.https://www.udir.no/utdanningslopet/videregaende-opplaring/andre-varianter/overgang-fra-vg1-studiespesialisering-til-alle-yrkesfag-pa-vg2/

Utdanningsdirektoratet (2019a). Innspill til EVU-utvalget.

Utdanningsdirektoratet (2019b). Satser lærlinger,praksisbrevkandidater, lærekandidater og kan-didater for fagbrev på jobb – 2019.


https://www.udir.no/om-udir/tilskudd-og-prosjektmidler/tilskuddssatser/satser-larlinger-praksisbrevkandidater-larekandidater-og-kandidater-for-fagbrev-pa-jobb-2019/.

Utdanningsforbundet (2004). Kompetanse-utviklingsprogrammet KUP. Faktaark 9/2004.

Vaage, O. F. (2017). Norsk mediebarometer. SSBStatistiske analyser.

Valmot, O. R. (2016). Slik kan 3D-printing endreindustrien for alltid. Teknisk Ukeblad https://www.tu.no/artikler/industri-slik-kan-3d-printing-endre-industrien-for-alltid/232496

van den Berge, W., Jongen, E. & van der Wiel, K.(2017). Using Tax Deductions to Promote Li-felong Learning: Real and Shifting Responses.CPB Discussion paper 353.

Vareide, K., Svardal, S. & Miland, K. (2019). Degode hjelperne. Kommunenes samarbeidspart-nere i næringsutvikling. Telemarksforskning,TF-notat nr. 9/2019.

VEU-center (2018). Deltagerbetaling AMU. https://tinyurl.com/ydxdlzag

Vidal-Gil, E. (2017). Endringer i arbeidsledighetenover tid. Arbeid og velferd nr. 1-2017.

Vilbli.no (2019a). Fagbrev på jobb. https://www.vilbli.no/nb/nb/no/fagbrev-pa-jobb/a/027437

Vilbli.no (2019b). Rett til omvalg. https://www.vilbli.no/nb/nb/no/rett-til-omvalg/a/027309

Vilbli.no (2019c). Ungdomsrett (lovfestet rett forungdom). https://www.vilbli.no/nb/nb/no/ungdomsrett-lovfestet-rett-for-ungdom/a/027308

Vilbli.no (2019d). Voksenrett (lovfestet rett forvoksne). https://www.vilbli.no/nb/nb/no/voksenrett-lovfestet-rett-for-voksne/a/027002

Vinnova (2018). Utveckling av lärosästenas sam-verkanskapacitet. https://tinyurl.com/yah9kfxk

Virke (2016). Høringsuttalelse – utkast til forskriftom NKR.

Voksenopplæringsforbundet (2019). Innspill tilRegjeringens ekspertutvalg for etter- og videreut-danning.

Voksenopplæringsloven (2009). Lov om voksen-opplæring (voksenopplæringsloven) (LOV-2009–06–19–95).von Brasch, T., Hungnes, H. & Strøm, B. (2018).

Ringvirkninger av petroleumsnæringen i norskøkonomi. SSB Rapporter 2018/18.

Waagene, E. & Støren, L. A. (2013). Fagskoleut-dannedes studiesituasjon og arbeidsmarkedssitu-asjon. Kandidatundersøkelse blant fagskoleut-dannede uteksaminert våren 2012. NIFU-rap-port 2013:40.

Williams, T. (2017). MicroMasters: The BridgeBetween a Bachelor’s Degree and a GraduateDegree. ThoughtCo. https://www.thoughtco.com/micromasters-degree-4149968

Workforce Singapore (2019). Workfare TrainingSupport (WTS) Scheme for Individuals. http://www.wsg.gov.sg/programmes-and-initiatives/workfare-training-support-individuals.html

World Economic Forum (2018). The Future of JobsReport 2018. Centre for the New Economy andSociety.

Zachrisen, O. O. & Bjugstad, H. K. (2016). Livs-lang læring 2008–2016: Resultater fra Lærevil-kårsmonitoren. SSB Rapporter 2016/29.

NOU 2019: 12 277Lærekraftig utvikling Vedlegg 1

Vedlegg 1

Beregninger til kapittel 4

I dette kapitlet benytter vi statsbudsjettets pro-gramkategorier, kapitler og navn på poster.

1.1 Kunnskapsdepartementet

1.1.1 Grunnopplæring

Videreutdanning av lærere

Videreutdanning av lærere og ledere i grunnopp-læringen er den største enkeltsatsingen i Utdan-ningsdirektoratet og er på over 1,3 milliarder kro-ner. I 2017 fikk 6 000 lærere tilbud om videreut-danning, flertallet innen fagene norsk, engelsk ogmatte.

Tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen

Over 11 000 personer deltok i en form for opplæ-ring i kriminalomsorgen i 2016. De fleste tok del-tidskurs og i praksis tok alle deltagerne videregå-ende opplæring, arbeidskvalifiserende kurs ellerandre kurs. Det ble brukt 279 millioner kroner tilopplæring i kriminalomsorgen i 2017.

1.1.2 Universiteter og høyskoler

Universitets- og høyskolesektoren er en viktigleverandør av livslang læring. 104 249 studentertok videreutdanning i UH-sektoren i 2017 (SSB,2016a). UH-sektoren mottok samme år 34,4 milli-arder kroner over statsbudsjettet. Utfordringenligger i å skille ut hvor mye av pengene som blebrukt på studenter i videreutdanning.

UH-sektoren skal løse en rekke oppgaver oghar derfor utgifter som ikke er direkte knyttet tilopplæring, blant annet til forskning og drift. Vi harvalgt å skille ut kostnaden til undervisning, somifølge en studie utgjør 46 prosent av UH-sektorensutgifter (Reiling mfl., 2014). Det gir oss et tall foroffentlige utgifter til undervisning i UH-sektoren.

Deretter må vi beregne andelen av undervis-ningskostnadene for studenter i videreutdanning.Ifølge SSB tar studenter i offentlig EVU, fjern-undervisning og deltid 18,5 studiepoeng i året sam-menlignet med 48,1 for ordinære studenter (SSB,2016a). Det gir et grunnlag for å beregne hvormange studiepoeng som tas av studenter i videre-utdanning og hvor stor andel det utgjør av alle stu-diepoeng, jf. tabell 1.3. Anslaget på årlige under-visningskostnader for studenter i videreutdanningi UH-sektoren er på 3,0 milliarder kroner. Bereg-ningen er imidlertid heftet med betydelig usikker-het. Blant annet antar vi at studiepoengene somtas av videreutdanningsstudenter koster detsamme som snittet av alle studiepoeng. Det erogså verdt å merke seg at vi ser på bruttoutgifter.Vi regner ikke med inntektene studenter i videre-utdanning gir UH-sektoren gjennom deltagerav-gifter. Vi anslår heller ikke utgiftene UH-sektorenhar til kurs, seminarer og annen aktivitet som ikkegir studiepoeng.

En annen utgiftsside for det offentlige er studi-estøtte. Lånekassen betalte ut 10 milliarder kroneri studiestøtte i 2017. Det ser vi nærmere på i kapit-tel 14.1.

1.1.3 Fagskoler

For fagskoler har vi ikke skilt kostnadene tilundervisning fra andre kostnader til drift og areal,

Kilde: Kunnskapsdepartementet, 2018a

Tabell 1.1 Videreutdanning for lærere og skoleledere

Post Tusen kr

Videreutdanning for lærere og skoleledere 1 333 937


Tabell 1.2 Tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen

Post Tusen kr

Tilskudd til opplæring i kriminal-omsorgen 2017 279 400

278 NOU 2019: 12Vedlegg 1 Lærekraftig utvikling

som vi gjorde for UH-sektoren. Det er fordi vianser fagskolenes oppgaver som tydelig rettetmot videreutdanning.

Vi beregner kostnadene til voksnes læring vedå justere for at 85 prosent av studentene på fagsko-ler kommer rett fra inntektsgivende arbeid (Cas-persen mfl., 2012). Da vi antar at de som kommerrett fra inntektsgivende arbeid er i videreutdan-ning og at resten er i grunnutdanning.

1.1.4 Lånekassen

Lånekassen delte i 2017 ut 28,7 milliarder kroner ilån og stipend (Lånekassen, 2017b). Siden lånbetales tilbake er det først og fremst stipendenesom koster for myndighetene. Disse utgjorde 10,0

milliarder kroner i 2017. Andre utgifter i Lånekas-sen er avskrivninger og mislighold. Det utgjorde954 millioner kroner i 2017 (Kunnskapsdeparte-mentet, 2018a). Vi ser bort ifra rentestøtte, somikke blir tildelt deltidsstudenter. Vi vet ikke hvormye av Lånekassens utgifter som gikk til studen-ter i videreutdanning.

Vi vet imidlertid hvor mange deltidsstudentersom mottok studiestøtte og kan anslå hvor myestipend disse mottok. Det gir et anslag på hvormye Lånekassen brukte på livslang læring i 2017.

I tabell 1.5 har vi beregnet antall helårsstuden-ter for ulike andeler studiebelastning. Beregnin-gen viser at deltidsstudenter utgjør åtte prosent avstudentene i helårsekvivalenter. Om vi går ut ifraat de også står for åtte prosent av utgiftene til

Kilder: Reiling mfl., 2014; SSB, 2016a; SSB, 2017e; SSB, 2017f; Kunnskapsdepartementet, 2018a

Tabell 1.3 Beregning av offentlige utgifter til videreutdanning i UH-sektoren

Bokstav Beskrivelse Størrelse

A Andel kostnad undervisning i UH-sektoren 0,46

B Utgifter høyere utdanning (tusen kr)Regnskap 2017. KD prop. 1 S 2018–2019 34 420 935

C Studenter i høyere utdanning2017. SSB tabell 03814 277 637

D Studenter videreutdanning, UH-sektor2017. Registerdata SSB 104 249

E = C – D Studenter ikke i videreutdanning, UH-sektor 173 388

F Snitt studiepoeng «andre studenter»SSB tabell 08260, 2016–2017. Studenter i of fentlig EVU, fjern-undervisning og deltid 18,5

G Snitt studiepoeng ordinære studenterSSB tabell 08260, 2016–2017 48,1

Andel av totale studiepoeng, studenter videreutdanning 0,19

I = A · B · H Utgifter videreutdanning UH-sektor (tusen kr) 2 974 544

HD F

D F E G+-------------------------------=

Noter: I resten av beregningene bruker vi regnskapstall fra 2017. For fagskolene bruker vi budsjett-tall for 2018. Det er fordi fagsko-lene ikke var en egen utgiftspost på Kunnskapsdepartementets budsjetter før i 2018.Kilder: Caspersen mfl., 2012; Kunnskapsdepartementet, 2018a

Tabell 1.4 Beregning av offentlige utgifter til videreutdanning ved fagskoler


A Utgifter fagskoler 2018, tusen kr 719 401

C Andel studenter på fagskoler rett fra inntektsgivende arbeid 0,85

D = (A + B) · C Utgifter voksnes læring, fagskoler, tusen kr 611 490


Lånekassen finner vi at deltidsstudenter kostet962 millioner kroner i 2017. Av det var 801 millio-ner kroner stipender og 160 millioner kronerandre utgifter, se tabell 1.6.

1.1.5 Folkehøyskoler

Avhengig av definisjonene som legges til grunn,vil studenter ved folkehøyskoler være i grunnut-danning eller annen utdanning, selv om de fårsamme opplæring. I tabell 1.7 antar vi at andelenav kostnadene til livslang læring i folkehøysko-lene er den samme som andelen elever over 29 årpå langkurs. Da beregner vi utgiftene til livslanglæring i folkehøyskolene til 8,3 millioner kroner.

1.1.6 Kompetanse Norge

I 2018 forvaltet Kompetanse Norge 490 millionerkroner i tilskuddsmidler til formål som vi ansersom livslang læring. Tilskudd til livslang læring er

i stor grad støtte til Kompetansepluss og studiefor-bund, men også karriereveiledning og andre min-dre tilskuddsordninger, se tabell 1.8. Vi har ikkeregnet med tilskudd til fredssentre og norskopp-læring.

Tilskudd til studieforbund er den nest størstetilskuddsordningen til Kompetanse Norge etterKompetansepluss.

1.2 Opplæringstiltak i Nav

Opplæringstiltak i Nav er for den som trenger kva-lifisering for å kunne få eller beholde jobb. Hen-sikten er at man skal bli kvalifisert for ledige job-ber. Man kan få opplæring som arbeidsmarked-skurs, yrkesrettet opplæring eller i form av utdan-ning.

Arbeidsmarkedsopplæring er det viktigsteopplæringstiltaket. Det inneholder en kombina-sjon av praktisk og teoretisk opplæring, og kan

Kilde: Lånekassen, 2017b; Lånekassen, 2018a

Tabell 1.5 Utgifter til stipend i Lånekassen 2017

Studiebelastning Alle 100 % 75 % 67 % 50 % 50–75 %

Studenter, antall 231 074 202 419 9 308 5 737 13 610 28 655

Studenter, antall, helårsekvivalenter 220 049 202 419 6 981 3 844 6 805 17 630

Studenter, andel, helårsekvivalenter 1 0,920 0,032 0,017 0,031 0,080

Stipend, tusen kr 10 000 000 9 198 824 317 248 174 679 309 250 801 176


Tabell 1.6 Andre utgifter i Lånekassen 2017

Post Totale utgifter, tusen kr Utgifter til studiebelastning 50–75 %, tusen kr

Rentestøtte 1 049 751 83 980

Avskrivninger 574 300 45 944

Tap på utlån 380 045 30 404

Sum 2 004 096 160 328

Kilder: Kunnskapsdepartementet, 2018a; SSB, 2018k

Tabell 1.7 Offentlige utgifter til folkehøyskoler


A Folkehøyskoler utgifter 2017, tusen kr 826 845

B Andel deltagere over 29 år på langkurs 0,01

C = A · B Utgifter til elever over 29 år på langkurs, tusen kr 8 233


inneholde arbeidspraksis i en ordinær virksom-het.

Tabell 1.9 gir en oversikt over kostnader tilopplæringstiltak i Nav i 2017.

1.3 Helsedepartementet

Gjennom Kompetanseløft 2020 samles tiltak knyt-tet til kompetanseheving, rekruttering og fagut-vikling i de kommunale helse- og omsorgstje-nestene. Det ble bevilget 1,2 milliarder kroner tilformålet i 20171 (Helse- og omsorgsdepartemen-tet, 2016). Flere av tiltakene er til rekruttering ogpolitikkutvikling, og er ikke relevante i dennesammenhengen. Ved å trekke fra ikke-relevantetiltak finner vi at Kompetanseløftets utgifter tillæring i 2017 var 983,6 millioner kroner2 (Helsedi-rektoratet, 2019).

Læring i helseforetakene foregår ofte som etledd i et arbeidsgiver-/arbeidstagerforhold(Regjeringen, 2014). Det vil i mange tilfeller væresnakk om spesialisering for helsepersonell, oghvorvidt det karakteriseres som videreutdanningeller grunnutdanning avhenger av definisjoneneman legger til grunn. Noen sykehus gir 80 pro-sent lønn under videreutdanning, andre gir stipen-der (Norsk sykepleierforbund, 2014). Vi har ikkeinnhentet tall for hvor mye helseforetakene bru-ker på videreutdanning.

1.4 Fylkeskommunene

1.4.1 Voksenopplæring

Fylkeskommunene brukte 514 millioner kronerpå voksenopplæring i 2017 (Utdanningsdirektora-tet, 2018a). Da regner man ikke med elever somdeltar på lik linje med andre elever i ordinæreklasser, uavhengig av alder. Én av tre deltagere ivideregående voksenopplæring er innvandrere,ifølge Utdanningsdirektoratet.

1 Posten er på 1,5 milliarder kroner i både 2018 og 2019(Helse- og omsorgsdepartementet, 2018).

2 Vi trekker fra de opplyste utgiftene til strategi 1 og 2 iårsrapporten for Kompetanseløftet i 2017.


Tabell 1.8 Tilskudd til livslang læring Kompetanse Norge 2017

Tilskuddsordninger Kompetanse Norge Tusen kr

Tilskudd til studieforbund 208 374

Kompetansepluss frivillighet og arbeid 222 528

Andre tilskudd 59 361

Sum 490 263

Kilde: Nav regnskap, 2017; Nav, 2018a

Tabell 1.9 Opplæringstiltak Nav 2017

Tiltak Tusen kr Brukere mars 2018

2-årig opplæringstiltak 7 724 471

Arbeidsmarkedsopplæring (AMO) 732 400 6 314

Arbeidsmarkedsopplæring enkeltplass 169 090 1 420

Utdanning 129 143 8 770

Bedriftsintern opplæring 107 555 -

AMO nettbasert 126 4

Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift 129 147 216

Jobbklubb 204 433 1 603

Sum 1 479 617 18 798


1.4.2 Karrieresentre

De offentlige karrieresentrene er fylkeskommu-nale virksomheter som tilbyr gratis karrierevei-ledning og bistand til jobbsøking til alle over 19 år.Noen karrieresentre tilbyr også kurs og er derforen leverandør av etterutdanning. Karrieresen-trene mottok 66,4 millioner kroner i støtte fraoffentlige institusjoner i 2013 (Proba Sam-funnsanalyse, 2014). 90 prosent var fra fylkeskom-munen. Det er grunn til å tro at finansieringen harøkt de siste årene, ettersom karrieresentrene harutvidet virksomheten. Det er vår vurdering atendringene er så store at Probas rapport er utda-tert. NOU 2016: 7, som handlet om karriereveiled-ning, bidrar ikke med bedre tallgrunnlag.

Kompetanse Norge ble i 2018 tildelt 33,6 milli-oner kroner fra staten til tilskudd til karrierevei-

ledning. Disse blir fordelt videre til fylkeskommu-nene og inngår som en del av de 66,4 millionerkronene i Probas kartlegging.

1.4.3 KMDs tilskudd til fylkeskommunene

Kommunal- og moderniseringsdepartementet til-delte i 2017 fylkeskommunene 138 millioner kro-ner i Regionale tiltak for utvikling av nærings-miljøer og tilgang til kompetanse3. Målet er å mobi-lisere til samarbeid mellom bedrifter i nærings-miljø og bedre koblinger mellom bedrifter og rele-vante utdanningsmiljøer for å møte næringslivetsbehov for kunnskap og relevant arbeidskraft.

Fylkene kan bevilge penger til kompetanseut-vikling fra andre poster hvis de ønsker det.

3 Posten er redusert til 47 millioner kroner i 2019.


Vedlegg 2

Beregninger til kapittel 10

Tabell 2.1 sammenstiller beregninger av inntek-tene fra resultatbasert finansiering og salg avutdanning i en rekke ulike situasjoner.

Med et gradsemne, se kolonne 1, menes her etemne som inngår i en grad, og som på sikt bidrartil å utløse resultatfinansiering i kandidatindikato-ren. I kolonne 2 ser vi at et frittstående emne, detvil si et emne som ikke inngår i en grad, utløserom lag 72 prosent av inntekten for et gradsemnepr. student. Kandidatindikatoren gjør at det rentøkonomisk bærer seg dårligere med emner somikke inngår i en grad.

Som vi ser fra kolonne 3 utgjør inntektene foret frittstående emne med 49 prosent egenbetaling

i overkant av 140 prosent av inntekten sammenlig-net med et gradsemne uten egenbetaling. Slik detframgår i kolonne 4 vil et emne med 49 prosentegenbetaling som inngår i en grad, utgjøre iunderkant av 160 prosent av et gradsemne.

Tilbyder kan også selge emner som «økono-misk aktivitet». Da skal prisen reflektere den fullekostnaden, samt en rimelig profitt. Dette utgjørrundt 230 prosent av inntekten pr. student ved etordinært gradsemne, her regnet med fem prosentprofitt.

I kolonnene 6–8 vises inntektene pr. studentved ulike varianter av avkortingsfritak.

Tabell 2.1 Inntekter relativt til ordinært gradsemne

Dagens system Avkortingsfritak inntil 49 %

Fiansierings-kategori Ordinær 49 % egenbetaling

Økono-misk aktivi-

tet / Full egen-

betaling49 % egen-betaling

33 % egen-betaling

GradsemneFrittstå-

ende emneFrittstå-

ende emne Gradsemne GradsemneFrittstå-

ende emne GradsemneFrittstå-

ende emne

A 1 0,72 1,44 1,58 2,3 1,8 2,07 1,45

B 1 0,73 1,44 1,57 2,28 1,79 2,06 1,44

C 1 0,73 1,45 1,59 2,31 1,81 2,08 1,46

D 1 0,72 1,42 1,56 2,25 1,77 2,05 1,43

E 1 0,72 1,45 1,59 2,32 1,81 2,08 1,45

F 1 0,73 1,45 1,59 2,31 1,81 2,08 1,45


Vedlegg 3

Beregninger til kapittel 14.2

Her vises utregningene som ligger til grunn for åberegne samlede utgifter for utprøving av til-skuddsordningene for å redusere kostnader sombarriere for deltagelse. Det er tatt utgangspunkt iat deltagelsen i formell utdanning er 6 prosent forden utvalgte populasjonen. Som beskrevet i kapit-tel 17.5.2 antar vi videre at deltagelsen øker med0,75 prosentpoeng som følge av støtte til skolepen-ger og med 2 prosentpoeng som følge av lønnsre-fusjon.

Til grunn for beregningene ligger det at denavgrensede gruppen det trekkes innenfor bestårav 80 000 personer. Forsøksgruppe 1 og 3 bestårav 6 000 personer, mens forsøksgruppene 2 og 4består av 5 000 personer. De resterende vil utgjørekontrollgruppen i forsøket.

Kostnad pr. tilskuddsmottager er skjønnsmes-sig valgt. Til grunn for modell 1 og 3 ligger det enantagelse om at man bruker noe mindre enn denøvre grensen for støtte på 25 000 kroner for 15 stu-diepoeng. Trolig vil ikke alle velge så stor studie-belastning. I beregningene har vi antatt en støttepå 17 000 kroner pr. deltager i snitt. Vi antar ogsåat man i snitt velger noe lavere studiebelastningenn 15 studiepoeng i modell 2 og 4. Her er støtteni tillegg knyttet til inntekt. Til grunn for beregnin-gene har vi tatt utgangspunkt i en inntekt på650 000 kroner og en studiebelastning på 10 stu-diepoeng som skissert i tabell 14.3 og 14.4 i kapit-tel 14.2.

Samlet kostnad for utprøving av modell 1–4anslås til 30 930 000 kroner med utgangspunkt iantagelsene skissert over.

Tabell 3.1 Beregninger for modell 1–4 og tilhørende kostnader

Individ Bedrift

Modell 1 Modell 2 Modell 3 Modell 4

Skolepenger Lønnsrefusjon Skolepenger Lønnsrefusjon

Antatt effekt 0,0075 0,0200 0,0075 0,0200

Andel behandlet 0,0675 0,0800 0,0675 0,0800

Antall i forsøksgruppe 6 000 5 000 6 000 5 000

Antall mottagere 405 400 405 400

Kostnad pr. mottager 17 000 17 875 17 000 25 025

Total kostnad u/administrasjon 6 885 000 7 150 000 6 885 000 10 010 000

Kostnader per forsøksperson 1 148 1 430 1 148 2 002


Vedlegg 4

Oppsummering av økonomiske og administrative konsekvenser

I dette kapitlet sammenfattes de økonomiske ogadministrative konsekvensene av utvalgets fore-slåtte tiltak, samt forutsetningene for kostnads-beregningene. Utvalget understreker at utvalgs-arbeid ikke har gitt grunnlag for å fange opp denfulle bredden av økonomiske og administrativekonsekvenser. Mange av forslagene kan innrettespå ulike måter og i ulikt omfang, og slike justerin-ger vil kunne få følger for de økonomiske og admi-nistrative kostnadene.

4.1 Forutsetninger og satser

I beregningene av økonomiske og administrativekonsekvensene har utvalget brukt satsene i tabell4.1.

4.2 Oppsummering av estimerte kostnader

I tabell 4.2 oppsummerer vi kostnadene for tilta-kene utvalget foreslår. Beregningene blir gjort ide respektive kapitlene om tiltakene, og refererestil i tabellen. Til sammen er tiltakene beregnet til åkoste 1,5–1,6 milliarder kroner i året. Fordi mangeav tiltakene ikke er kostnadsberegnet, er detgrunn til å tro at det faktiske totalbeløpet er høy-ere. Det dyreste tiltaket er Program for arbeids-livsdrevet kompetansebygging på 700–800 milli-oner kroner. Deretter følger tilleggslån i Lånekas-sen på 224 millioner kroner og utvidet rett tilvideregående opplæring på 211 millioner kroner.

Anslagene er høyst usikre. I flere tilfeller er debasert på antagelser uten godt belegg. Vi har for

Noter: Tallene er i 2018-kr.

Tabell 4.1 Satser til beregning av økonomiske og administrative konsekvenser

Sats Kilde Kommentar

Gjennomsnittslønn, alle ansatte, måned kr, 2018

45 610 (SSB, 2018c)

Kostnaden av et årsverk for arbeidsgiver, kr, 2018

802 154 (SSB, 2018b) Kostnaden arbeidsgiver har av et årsverk. Det inkluderer kostnader utover lønn.

Kostnaden av et studiepoeng, alle utgifter, 2018, kr

3 343 (Reiling mfl., 2014) Tallet er fra 2014, men justert for inflasjon. Det inkluderer alle kost-nader i høyere utdanning unntatt arealkostnader.

Antall timer i et årsverk 1 695 (Wikipedia, 2017) Arbeidstimer i året (7,5) multipli-sert med arbeidsdager i året (226).

Antall i arbeidsstyrken, 15–74 år, 2018

2 802 000 (SSB, 2018a)

Kostnaden pr. elev i vgo, kr, 2018 160 200 (Utdanningsspeilet, 2018)

Administrativ kostnad for til-skuddsordninger, prosent

5


eksempel ikke grunnlag for å si hvor mange pådagpenger som vil benytte seg av muligheten til åta utdanning. De mest troverdige kostnadsansla-gene er der vi foreslår en lukket ramme, slik somregionale utviklingsmidler og Program forarbeidslivsdrevet kompetansebygging. Med luk-ket ramme menes at kostnadene bestemmes forutfor iverksetting av tiltaket. Åpen ramme inne-bærer at kostnadene for tiltaket vil avhenge avstørrelsen på etterspørselen tiltaket genererer,produksjon eller lignende.

Det er også tiltak hvor vi har tallfestet noen avkostnadene tiltaket vil ha, men ikke alle. Når kost-naden av et tiltak ikke er tallfestet er det fordi viikke finner det hensiktsmessig å anta hvilke øko-nomiske følger tiltaket vil få. Uavhengig av om ettiltak er tallfestet drøfter vi potensielle kostnader ide respektive kapitlene.

Noen tiltak har kostnader som kan overlappehverandre. Det gjelder for eksempel videregåendepå dagpenger og utvidet rett til videregående opplæ-ring. Siden tiltakene har samme målgruppe vil til-

Tabell 4.2 Oppsummering av estimerte kostnader for foreslåtte tiltak

Tiltak Kapittel Lengde på tiltak Årlig kostnad, mill. kr Åpen/lukket ramme

Fylkeskommunale utviklingsmidler 8.4.5 Permanent 95 Lukket ramme

Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging 9 10 år 735–840 Lukket ramme

Insentiver for fleksibilitet i utdanningene 10.1 Permanent Ingen tallfesting Åpen ramme

Økt resultatfinansiering av betalingsstudier 10.2 Permanent 12 Åpen ramme

Regelverk for finansiering av livslang læring 10.3 Permanent Ingen tallfesting Åpen ramme

Kandidatindikatorens virkning for livslang læring 10.4 Permanent Ingen tallfesting Åpen ramme

Fagskoler for livslang læring 11 Permanent Ingen tallfesting Åpen ramme

Godkjenning av ikke-formell opplæring 12 Engangstiltak 5 Lukket ramme

Digitalisering av tilbud 13 4 år 37 Lukket ramme

Lånekasse for livslang læring 14.1 Permanent 224 Åpen ramme

Utprøving av tilskudd til studieavgift og lønnsrefusjon 14.2 1–3 år 34 Lukket ramme

Utdanning på dagpenger 15.1 Permanent 60 Åpen ramme

Utdanning på sykepenger 15.2 Permanent 45 Åpen ramme

Ny videregående opplæring på dagpenger 15.3 Permanent 38 Åpen ramme

Bedre system for realkompetansevurderinger 16.1 Engangstiltak/5 år 12 Lukket ramme

Opptak til enkeltemner uten å ha dokumentert studiekompetanse 16.2 Permanent Ingen tallfesting Åpen ramme

Utvidet rett til videregående opplæring 16.3 Permanent 211 Åpen ramme

Totalt 1 508–1 613


takene delvis overlappe hverandre. Det vil gjørede totale kostnadene lavere enn beregnet.

Når det kommer til finansiering mener utval-get at flere departementer er aktuelle. Kunnskaps-,Arbeids- og sosial-, Nærings- og fiskeri-, Justis- ogberedskaps- og Kommunal- og moderniserings-departementet er strategipartnere i Nasjonal kom-petansepolitisk strategi. I tillegg mener utvalget at

Helse- og omsorgsdepartementet bør bidra påfinansieringssiden. Utvalget mener det innebæreret felles ansvar for finansering av virkemidler ret-tet mot kompetansekartlegging, mobilisering,utvikling og gjennomføring, nasjonalt og regio-nalt. Flere av tiltakene som foreslås bør derforfinansieres i et spleiselag mellom flere departe-menter.

1. Overtakelsestilbud (frivillig og pliktig tilbud) Finansdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov II Kunnskapsdepartementet

3. Nye sjanser – bedre læring Kunnskapsdepartementet

4. Organisering av norsk naturskade forsikring Justis- og beredskapsdepartementet

5. Ny forvaltningslov Justis- og beredskapsdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2019 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Arbeid og inntektssikring Arbeids- og sosialdepartementet

8. Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

Finansdepartementet

9. Fra kalveskinn til datasjø Kulturdepartementet

10. Åpenhet i grenseland Helse- og omsorgsdepartementet

11. Enklere merverdiavgift med én sats Finansdepartementet

12. Lærekraftig utvikling Kunnskapsdepartementet

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2018: 6 Varsling – verdier og vernNOU 2018: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2018

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem

Finansdepartementet:NOU 2018: 1 Markeder for finansielle instrumenterNOU 2018: 3 Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektorenNOU 2018: 7 Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyråNOU 2018: 9 RegnskapsførerlovenNOU 2018: 10 Nye prospektreglerNOU 2018: 12 Energiaksjer i Statens pensjonsfond utlandNOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi

Helse- og omsorgsdepartementet: NOU 2018: 16 Det viktigste først

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd

Kunnskapsdepartementet:NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov INOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæringNOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2018: 11 Ny fjellov

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid

Samferdselsdepartementet:NOU 2018: 4 Sjøveien videre

Norges offentlige utredninger 2019

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

Norges offentlige utredninger2018

NOU

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Omslagsillustrasjon: Anne Katrine Rognerud

Trykk: 07 Media AS – 06/2019

Norges offentlige utredninger 2019: 12


NO

U 2

01

9: 1

2

Lærekraftig utvikling

Documents

NOU 2019: 12 - Regjeringen.noNOU 9 0 7 M E DIA – 2 0 4 1 0 3 7 M I L J Ø M E R K E T R Y K K E R I Bestilling av publikasjoner Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon