NOU 2016: 4 - Regjeringen.no · 2016. 3. 10. · NOU Norges offentlige utredninger 2016: 4 Ny kommunelov Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 21. juni 2013. Avgitt

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Aurskog AS – 03/2016

MILJØ

MERKET

241Trykksak

37

9

NO

U 2

01

6: 4

Ny kom

munelov

NOU Norges offentlige utredninger 2016: 4�

Ny kommunelov�

Norges offentlige utredninger2015 og 2016

Statsministeren:

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2015: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015NOU 2016: 1 Arbeidstidsutvalget

Barne-, likestillings- oginkluderingsdepartementet:NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap

Finansdepartementet:NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og

velferdNOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IVNOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomiNOU 2015: 10 Lov om regnskapspliktNOU 2015: 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking

og terrorfinansieringNOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag,

bedre styringNOU 2015: 15 Sett pris på miljøetNOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven

– flagging og periodisk rapporteringNOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi

til kunnskapsøkonomi

Forsvarsdepartementet:

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2015: 11 Med åpne kortNOU 2015: 17 Først og fremst

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2015: 3 Advokaten i samfunnetNOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn

Klima- og miljødepartementet:NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2015: 7 Assimilering og motstandNOU 2016: 4 Ny kommunelov

Kulturdepartementet:

Kunnskapsdepartementet:NOU 2015: 2 Å høre tilNOU 2015: 8 Fremtidens skole

Landbruks- og matdepartementet:

Nærings- og fiskeridepartementet:

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:

Norges offentlige utredninger 2016

Seriens redaksjon:�Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon�

Informasjonsforvaltning�

1. Arbeidstidsutvalget 3. Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til Arbeids- og sosialdepartementet� kunnskapsøkonomi�

Finansdepartementet�2. Endringer i verdipapirhandelloven

– flagging og periodisk rapportering 4.� Ny kommunelov Finansdepartementet� Kommunal- og moderniseringsdepartementet

NOU Norges offentlige utredninger 2016: 4

Ny kommunelov Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 21. juni 2013. Avgitt til Kommunal- og moderniseringsdepartementet 10. mars 2016.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Informasjonsforvaltning

Oslo 2016

ISSN 0333-2306 ISBN 978-82-583-1265-6

07 Aurskog AS

Til Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Ved kongelig resolusjon av 21. juni 2013 ble det oppnevnt et utvalg som fikk i oppdrag å foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke det kommunale selvstyret. I mandatet ble utvalget bedt om å fremme et helhetlig forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner.

Kommunelovutvalget legger med dette frem sin innstilling.

Oslo, 10. mars 2016

Oddvar Flæte (leder)

Hilde Bjørnå Kjersti Flåten Siri Halvorsen

Valgerd Svarstad Haugland Roald Hopsnes Osmund Kaldheim

Ole Gustav Narud Nina Neset Trygve G. Nordby

Øyvind Renslo Sigrid Stokstad Stein A. Ytterdahl

Jan Morten Sundeid (sekretariatsleder)

Bent Devik

Susanne Rynning Moshuus

4 NOU 2016: 4 2016Ny kommunelov

Innhold

1 Mandat, prinsipielle

betraktninger og sammendrag .. 13

1.1 Utvalgets sammensetning,

mandat og arbeid ............................ 13

1.1.1 Utvalgets sammensetning ............. 13 1.1.2 Utvalgets mandat ............................ 13 1.1.3 Utvalgets arbeid ............................. 16 1.2 Utvalgets prinsipielle

betraktninger og viktigste forslag .. 17 1.2.1 Innledning ....................................... 17 1.2.2 Kommunalt selvstyre ..................... 17 1.2.3 Folkestyre ....................................... 18 1.2.4 Effektive, tillitsskapende og

bærekraftige kommuner ................ 20 1.2.5 Kommunal økonomi ....................... 20 1.2.6 Kontroll og tilsyn ............................ 22 1.2.7 Forenkling ...................................... 23 1.3 Sammendrag ................................... 23 1.3.1 Innledning ....................................... 23 1.3.2 Internasjonal og nordisk rett

(kapittel 2) ....................................... 23 1.3.3 Formål (kapittel 3) ......................... 23 1.3.4 Kommunalt selvstyre (kapittel 4) .. 23 1.3.5 Virkeområde (kapittel 5) ............... 24 1.3.6 Kommuners informasjonsplikt

(kapittel 6) ....................................... 24 1.3.7 Innbyggerdeltakelse (kapittel 7) ... 24 1.3.8 Folkevalgte organer og

administrasjonen (kapittel 8) ......... 24 1.3.9 Overordnede styringsmodeller.

Særlig om parlamentarisme

(kapittel 9) ....................................... 25

1.3.10 Ordfører (kapittel 10) ..................... 25 1.3.11 Kommunale foretak (kapittel 11) .. 26 1.3.12 Valgbarhet. Ombudsplikt og suspensjon

mv. (kapittel 12) ............................. 26 1.3.13 Valg av medlemmer til folkevalgte

organer (kapittel 13) ...................... 27 1.3.14 Godtgjøring og velferdsgoder

(kapittel 14) ..................................... 27 1.3.15 Utvidet innsynsrett og taushets

plikt for folkevalgte (kapittel 15) ... 27 1.3.16 Saksbehandlingsregler for folke

valgte organer (kapittel 16) ........... 28 1.3.17 Inhabilitet for folkevalgte og

ansatte (kapittel 17) ........................ 28 1.3.18 Interkommunalt samarbeid

(kapittel 18) ..................................... 28 1.3.19 Økonomiforvaltning (kapittel 19) .. 28 1.3.20 Disposisjoner i strid med reglene

om lån og garantier mv. (kapittel 20) ..................................... 30

1.3.21 Selvkost (kapittel 21) ..................... 30

1.3.22

1.3.23

1.3.24 1.3.25

1.3.26 1.3.27

1.3.28

1.3.29

1.3.30

2 2.1

2.1.1 2.1.2

2.1.3 2.1.4 2.1.5

2.1.6 2.2 2.3

2.4

3 3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2

3.3.3

4

4.1 4.2 4.3 4.3.1

Kommunene som markedsaktør.

Forholdet til statsstøtteregelverket (kapittel 22) ......................... 30 Kontroll og tilsyn med kommunene

(kapittel 23) ..................................... 31 Internkontroll (kapittel 24) ............ 31 Kontrollutvalget og kontrollutvalgssekretariatet (kapittel 25) ... 31 Revisjon (kapittel 26) ...................... 31 Kommunenes styring og kontroll

med ekstern virksomhet (kapittel 27) ..................................... 32 Kommunen som tilsynsinstans (kapittel 28) ..................................... 32 Statlig kontroll og tilsyn mv.

(kapittel 29) ..................................... 33 Økonomiske og administrative

konsekvenser (kapittel 30) ............ 33

Internasjonal og nordisk rett .... 34 Det europeiske charteret om

lokalt selvstyre ................................ 34 Innledning ....................................... 34 Bakgrunnen for charteret og

Norges tilslutning ........................... 34 Charterets plass i norsk rett .......... 34 Innholdet i charteret – hovedtrekk 35 Er charterets krav oppfylt i norsk

rett? .................................................. 36 Utvalgets vurderinger .................... 36 EØS-regler ....................................... 37 Internasjonale menneskerettigheter ........................................ 37 Nordisk rett ..................................... 38

Formål ............................................ 39 Innledning ....................................... 39 Gjeldende rett ................................. 39 Utvalgets vurderinger .................... 40 Innledning ....................................... 40 Generelt om kommunelovens

formålsbestemmelse ...................... 41 Hensyn i en ny formålsbestemmelse i kommuneloven ...... 41

Kommunalt selvstyre og

forholdet til nasjonale

myndigheter .................................. 44 Innledning ....................................... 44 Bakgrunn ......................................... 44 Gjeldende rett ................................. 47 Kommunalt selvstyre ...................... 47

4.3.2 Legalitetsprinsippet – krav til

lovhjemmel ..................................... 48

4.3.3 Prinsipper for forholdet mellom

nasjonale myndigheter og

kommunene .................................... 49

4.3.3.1 Nærhetsprinsippet ......................... 49 4.3.3.2 Forholdsmessighetsprinsippet

(proporsjonalitetsprinsippet) ......... 49 4.3.3.3 Fullfinansieringsprinsippet ............ 50 4.4 Kort om nordisk rett ...................... 50 4.4.1 Sverige ............................................ 51 4.4.2 Danmark ......................................... 51 4.4.3 Finland ............................................ 52 4.5 Innledende merknader fra utvalget 52 4.6 Generelt om begrepet kommunalt

selvstyre og nasjonale rammer for

kommunalt selvstyre ...................... 53

4.6.1 Begrepet kommunalt selvstyre ..... 53 4.6.2 Rammene for kommunalt selvstyre.

Betydningen av statlig regelstyring 55 4.7 Lovfesting av det kommunale

selvstyret og dets rammer – utvalgets vurderinger .................. 56

4.7.1 Begrunnelse for å lovfeste det

kommunale selvstyret og dets rammer ............................................ 56

4.7.2 Utforming av lovbestemmelse om det kommunale selvstyret ............. 57

4.7.3 Bestemmelse om krav til

lovhjemmel ..................................... 58

4.8 Kommunalt selvstyre ellers

i kommuneloven ............................. 59

4.9 Prinsipper for forholdet mellom


kommunene – utvalgets

vurderinger ..................................... 59

4.9.1 Lovfesting av overordnede

prinsipper for forholdet mellom


kommunene .................................... 59

4.9.2 Prinsipper som bør lovfestes ......... 61 4.9.2.1 Forholdsmessighetsprinsippet ...... 61 4.9.2.2 Nærhetsprinsippet ......................... 61 4.9.2.3 Finansieringsprinsippet ................. 62

5 Virkeområde ................................. 64 5.1 Innledning ....................................... 64 5.2 Gjeldende rett ................................. 64 5.3 Utvalgets vurderinger .................... 65 5.3.1 Hovedregelen om virkeområdet ... 65 5.3.2 Regler for selvstendige retts

subjekter som kommunen er

involvert i ........................................ 65

6 Kommuners informasjonsplikt 67 6.1 Innledning ....................................... 67

6.2 6.3 6.3.1 6.3.2

6.3.3

6.3.4

7 7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.3 7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.3.4 7.4

7.5 7.5.1 7.5.2 7.5.3 7.5.4

8

8.1 8.2 8.3 8.4 8.4.1 8.4.1.1 8.4.1.2

8.4.1.3 8.4.2 8.4.2.1 8.4.2.2 8.4.2.3 8.5

8.5.1 8.5.2 8.5.2.1 8.5.2.2

8.5.2.3

8.6

Gjeldende rett ................................. 67 Utvalgets vurderinger .................... 68 Informasjonsplikt ............................ 68 Plikt til å legge til rette for tilgang

til informasjon ................................. 69 Kommunale selskaper, interkommunalt samarbeid og avtaler

med private ...................................... 69 Informasjonsstrategi ....................... 69

Innbyggerdeltakelse .................... 70 Innledning ....................................... 70 Gjeldende rett ................................. 70 Innledning ....................................... 70 Innbyggerforslag ............................ 70 Lokale folkeavstemninger .............. 71 Andre deltakelsesordninger .......... 71 Konsultasjonsordninger ................. 71 Deliberasjonsordninger ................. 71 Idédugnader .................................... 71 Medstyring ...................................... 71 Evaluering av ordningen med

innbyggerforslag ............................. 72 Utvalgets vurderinger .................... 72 Innledning ....................................... 72 Innbyggerforslag ............................ 73 Lokale folkeavstemninger .............. 73 Andre deltakelsesordninger .......... 75

Folkevalgte organer og administrasjonen ......................... 76 Innledning ....................................... 76 Bakgrunn ......................................... 77 Nordisk rett ..................................... 78 Folkevalgte organer og folkevalgte 78 Gjeldende rett ................................. 78 Folkevalgte organer ........................ 78 Virkeområdet for saksbehandlingsreglene og valgbarhetsreglene ...... 81 Folkevalgte ...................................... 81 Utvalgets vurderinger .................... 81 Folkevalgte organer ........................ 81 Reglement for folkevalgte organer 87 Folkevalgte ...................................... 87 Kommunens administrasjon.

Kommunedirektør .......................... 87 Gjeldende rett ................................. 87 Utvalgets vurderinger .................... 88 Innledning ....................................... 88 Tittelen på lederen av kommunens

administrasjon ................................. 88 Roller og oppgaver for

administrasjonen og kommunedirektøren ........................................ 89 Forholdet mellom folkevalgte og

administrasjonen ............................. 92

8.6.1 Gjeldende rett ................................. 92 8.6.2 Utvalgets vurderinger .................... 93 8.6.2.1 Innledning ....................................... 93 8.6.2.2 Samspill og skille mellom folke

valgte og administrasjonen ............ 93 8.6.2.3 Folkevalgte organer og

administrative organer ................... 94 8.7 Delegering ...................................... 95 8.7.1 Gjeldende rett ................................. 95 8.7.2 Utvalgets vurderinger .................... 96 8.8 Disposisjoner foretatt uten

fullmakt eller myndighet ............... 98 8.8.1 Innledning ....................................... 98 8.8.2 Gjeldende rett ................................. 98 8.8.2.1 Generelt .......................................... 98 8.8.2.2 Privatrettslige disposisjoner .......... 99 8.8.2.3 Utøvelse av offentlig myndighet ... 100 8.8.2.4 Kort om hvem som kan treffe

beslutninger for kommunen .......... 100 8.8.2.5 Praktiske eksempler. Dommer ..... 101 8.8.3 Utvalgets vurderinger .................... 102 8.8.3.1 Innledning ....................................... 102 8.8.3.2 Hvorfor regulere i kommuneloven 103 8.8.3.3 Grunnleggende hensyn ved

regulering av representasjon og

legitimasjon ..................................... 103

8.8.3.4 Privatrettslige disposisjoner .......... 104 8.8.3.5 Utøvelse av offentlig myndighet ... 108

9 Overordnede styringsmodeller.

Særlig om parlamentarisme ..... 110

9.1 Innledning ....................................... 110 9.2 Gjeldende rett ................................. 111 9.3 Kartlegging av effektene av

formannskapsmodellen og

parlamentarismemodellen ............. 112

9.4 Utvalgets vurderinger .................... 113 9.4.1 Innledning ....................................... 113 9.4.2 Videreføring av parlamentarisme

modellen ......................................... 114 9.4.3 Vilkår for innføring av

parlamentarisme ............................. 115 9.4.4 Åpenhet ........................................... 116 9.4.5 Saksutredninger ............................. 116 9.4.6 Polarisering – manglende

gjennomslag for mindretallet ........ 117 9.4.7 Tiltak for å styrke opposisjonens

og kommunestyrets rolle

i parlamentarisk styrte kommuner 118

9.4.8 Politiske stillinger ........................... 119 9.4.9 Støtte til grupper som ikke er med

i kommunerådet ............................. 119

10 Ordfører ......................................... 121 10.1 Innledning ....................................... 121 10.2 Bakgrunn. Forsøk .......................... 121

10.3 10.3.1 10.3.2 10.4 10.5

10.5.1

10.5.2 10.5.3 10.6

10.6.1

10.6.2

10.6.3

10.6.4

11 11.1 11.2 11.3 11.4 11.4.1 11.4.2 11.4.3

11.4.4 11.4.5

12

12.1 12.2 12.2.1 12.2.2 12.3 12.3.1 12.3.2 12.3.3 12.3.4 12.3.5 12.4

12.4.1 12.4.2 12.4.3

13

Gjeldende rett ................................. 123 Ordførers myndighet og oppgaver 123 Valg av ordfører .............................. 123 Kort om utenlandsk rett ................. 124 Ordførers rolle og myndighet –

utvalgets vurderinger ..................... 124 Generelt om utvidet myndighet og oppgaver til ordfører ....................... 124 Hvilke myndighetsområder ........... 125 Rapportering ................................... 127 Valg av ordfører – utvalgets

vurderinger ..................................... 127 De ordinære bestemmelsene om valg av ordfører ............................... 127 Direkte valg av ordfører som

alternativ valgordning ..................... 127 Utformingen av ordning med

direkte valg av ordfører .................. 128 Direkte valg av ordfører ved

parlamentarisme ............................. 129

Kommunale foretak .................... 130 Innledning ....................................... 130 Gjeldende rett ................................. 130 Kartlegging av kommunale foretak 131 Utvalgets vurderinger .................... 132 Innledning ....................................... 132 Eierstyring ....................................... 132 Rollekombinasjonen styremedlem

i kommunalt foretak og tjenestemann eller folkevalgt i kommunen 133 Parlamentarisk styrte kommuner .. 134 Forholdet til statsstøtteforbudet

i EØS-avtalen – handlingsrom ....... 134

Valgbarhet. Ombudsplikt og

suspensjon mv. ............................ 135 Innledning ....................................... 135 Valgbarhet ....................................... 135 Gjeldende rett ................................. 135 Utvalgets vurderinger .................... 136 Ombudsplikt og suspensjon mv. ... 138 Innledning ....................................... 138 Gjeldende rett ................................. 139 Nordisk rett ..................................... 139 Kartlegginger av fritakspraksis ..... 140 Utvalgets vurderinger .................... 141 Rett til fri fra arbeid for personer

som er folkevalgte i andre

nordiske land ................................... 146 Gjeldende rett ................................. 146 Bakgrunn ......................................... 146 Utvalgets vurderinger .................... 146

Valg av medlemmer til

folkevalgte organer ...................... 148

13.1 Innledning ....................................... 148 13.2 Representasjon av begge kjønn ..... 148 13.2.1 Gjeldende rett ................................. 148 13.2.1.1 Forholdsvalg ................................... 148 13.2.1.2 Avtalevalg ........................................ 148 13.2.2 Utvalgets vurderinger .................... 149 13.2.2.1 Avtalevalg ........................................ 149 13.2.2.2 Forholdsvalg ................................... 149 13.3 Adgang til å rette på stemme

sedlene ............................................ 150 13.3.1 Gjeldende rett ................................. 150 13.3.2 Utvalgets vurderinger .................... 151

14 Godtgjøring og velferdsgoder ... 152 14.1 Folkevalgtes rett til godtgjøring

og dekning av utgifter mv. ............. 152 14.1.1 Innledning ....................................... 152 14.1.2 Gjeldende rett ................................. 152 14.1.2.1 Arbeidsgodtgjøring ........................ 152 14.1.2.2 Dekning av utgifter og økonomisk

tap .................................................... 153 14.1.2.3 Pensjon ............................................ 153 14.1.3 Utvalgets vurderinger .................... 154 14.1.3.1 Godtgjøring ..................................... 154 14.1.3.2 Dekning av utgifter og økonomisk

tap .................................................... 154 14.1.3.3 Særlig om frikjøp ............................ 154 14.1.3.4 Pensjon ............................................ 154 14.1.3.5 Ettergodtgjøring ............................. 154 14.2 Folkevalgtes rett til ulike velferds

goder ............................................... 155 14.2.1 Innledning ....................................... 155 14.2.2 Gjeldende rett ................................. 155 14.2.2.1 Innledning ....................................... 155 14.2.2.2 Er folkevalgte å anse som arbeids

takere eller frilansere? ................... 155 14.2.2.3 Rettigheter etter folketrygdloven .. 156 14.2.2.4 Rett til foreldrepermisjon etter

arbeidsmiljøloven ........................... 156 14.2.2.5 Ferieloven ....................................... 156 14.2.3 Utvalgets vurderinger .................... 156

15 Utvidet innsynsrett og

taushetsplikt for folkevalgte ..... 158

15.1 Innledning ....................................... 158 15.2 Utvidet innsynsrett ......................... 158 15.2.1 Gjeldende rett ................................. 158 15.2.2 Praksis ............................................. 160 15.3 Taushetsplikt .................................. 161 15.3.1 Gjeldende rett ................................. 161 15.3.2 Praksis ............................................. 163 15.4 Utvalgets vurderinger .................... 164 15.4.1 Innledning ....................................... 164 15.4.2 Hvem skal ha utvidet innsynsrett .. 164 15.4.3 Når oppstår utvidet innsynsrett ..... 165

15.4.4

15.4.5

15.4.6

15.4.7

15.4.8

15.4.9 15.4.10

16

16.1 16.2 16.2.1 16.2.2

16.2.3

16.2.4 16.2.5 16.2.6

16.3 16.4 16.4.1 16.4.2 16.4.3

16.4.4 16.4.4.1

16.4.4.2 16.4.4.3 16.4.5 16.4.6 16.4.7

17

17.1 17.2 17.2.1 17.2.2 17.3 17.4 17.4.1 17.4.2 17.4.3

Krav til flertall ved vedtak om

innsyn .............................................. 165 Nærmere om innsyn i taushetsbelagte opplysninger ...................... 165 Nærmere om innsyn i dokumenter

som kan unntas offentlighet etter

offentlighetsloven ........................... 166 Innsynsrettens omfang i kommuner med parlamentarisk

styreform ......................................... 166 Folkevalgtes taushetsplikt om opplysninger i dokumenter som

det gis innsyn i ................................ 167 Taushetsplikt ved lukkede møter .. 168 Reglement ....................................... 169

Saksbehandlingsregler for

folkevalgte organer ...................... 170 Innledning ....................................... 170 Gjeldende rett ................................. 170 Bestemmelsenes virkeområde ...... 170 Møteprinsippet. Fjernmøte,

hastemøte mv. ................................. 171 Innkalling til møter. Saksliste.

Kunngjøring. Vedtak ...................... 171 Møteoffentlighet ............................. 172 Reglement. Arkiv ............................ 173 Rettsvirkning av brudd på saksbehandlingsreglene ........................ 173 Kort om nordisk rett ....................... 174 Utvalgets vurderinger .................... 174 Bestemmelsenes virkeområde ...... 174 Møteprinsippet ................................ 175 Innkalling til møter. Saksliste.

Kunngjøring. Møtebok. Vedtak ..... 176 Møteoffentlighet ............................. 176 Generelt om hensyn bak reglene

om møteoffentlighet ....................... 177 Møte i kommunelovens forstand ... 178 Lukkingsgrunner ............................ 179 Fjernmøter ....................................... 183 Hastesaker ....................................... 184 Reglement. Arkiv ............................ 185

Inhabilitet for folkevalgte og

ansatte ............................................ 186 Innledning ....................................... 186 Gjeldende rett ................................. 186 Forvaltningsloven ........................... 186 Kommuneloven ............................... 187 Kort om nordisk rett ....................... 188 Utvalgets vurderinger .................... 188 Generelt om inhabilitetsreglene .... 188 Reguleringssted .............................. 189 Valg til offentlige tillitsverv ............ 189

17.4.4 Folkevalgt med tidligere

befatning med saken som ansatt ... 189

17.4.5 Intern klagebehandling

i kommunen .................................... 190

17.4.6 Fritak av personlige grunner ......... 190

18 Interkommunalt samarbeid ..... 191 18.1 Innledning ....................................... 191 18.2 Ulike former for interkommunalt

samarbeid ........................................ 191 18.3 Kartlegging av interkommunalt

samarbeid ........................................ 192 18.4 Motiver for og utfordringer med

interkommunalt samarbeid ........... 194 18.5 Overordnet bestemmelse om

interkommunalt samarbeid ........... 197 18.5.1 Bakgrunn ........................................ 197 18.5.2 Utvalgets vurderinger .................... 197 18.6 Interkommunalt samarbeid med

en enkel reguleringsform .............. 197 18.6.1 Gjeldende rett ................................. 198 18.6.2 Evalueringer av samarbeid etter

kommuneloven § 27 ....................... 198 18.6.3 Utvalgets vurderinger av om

§ 27-styre bør videreføres .............. 200 18.6.4 Kommunalt oppgavefellesskap ..... 201 18.6.5 Regionråd ........................................ 203 18.6.6 Overgangsbestemmelser ............... 204 18.7 Vertskommunesamarbeid ............. 204 18.7.1 Innledning ....................................... 204 18.7.2 Vertskommunesamarbeid med

felles, folkevalgt nemnd –

valgbarhet ....................................... 205

18.7.2.1 Gjeldende rett ................................. 205 18.7.2.2 Utvalgets vurderinger .................... 205 18.8 Klageorgan ved intern klage

behandling ...................................... 206 18.8.1 Innledning ....................................... 206 18.8.2 Gjeldende rett ................................. 206 18.8.3 Utvalgets vurderinger .................... 206 18.9 Forholdet til regelverket for

offentlige anskaffelser .................... 207 18.9.1 Innledning ....................................... 207 18.9.2 Forholdet mellom anskaffelses

direktivet og kommunelovens

regler om interkommunalt

samarbeid ........................................ 208

18.9.2.1 Innledning ....................................... 208 18.9.2.2 Unntakene i anskaffelsesdirektivet

artikkel 12 ....................................... 209 18.9.2.3 Utvalgets vurderinger av

samarbeidsformene i kommuneloven ................................................ 210

18.9.3 Oppsummering ............................... 211

19 19.1 19.1.1 19.1.2 19.1.3

19.2 19.2.1 19.2.2

19.2.3 19.2.4

19.3 19.4

19.5

19.5.1 19.5.2

19.5.3 19.5.3.1 19.5.3.2

19.5.3.3

19.5.4 19.5.4.1 19.5.4.2 19.5.4.3 19.5.5 19.5.6 19.5.7

19.5.7.1 19.5.7.2

19.5.7.3 19.5.7.4 19.6

19.6.1 19.6.2 19.6.3 19.6.3.1 19.6.3.2

19.7 19.7.1 19.7.2 19.7.3 19.7.3.1

Økonomiforvaltning .................... 213 Innledning ....................................... 213 Sentrale hensyn .............................. 213 Generelt om utvalgets forslag ........ 213 Sentrale forslag til endringer

i økonomireglene ............................ 214 Kommunal økonomi ....................... 215 Budsjett- og regnskapssystemet .... 215 Kommunesektorens inntekter og

utgifter ............................................. 216 Utviklingsbildet ............................... 217 Statens og kommunenes økonomi.

Hensyn bak reglene ........................ 219 Lovtekniske endringer ................... 220 Overordnede bestemmelser om

økonomiforvaltningen .................... 220 Kommunestyrets verktøy for

økonomistyring ............................... 221 Innledning ....................................... 221 Økonomireglement og finansielle

måltall .............................................. 221 Økonomiplanen og årsbudsjettet .. 223 Innledning ....................................... 223 Om enkelte krav til økonomiplanen og årsbudsjettet .................. 223 Forholdet mellom plan- og

bygningsloven og kommuneloven 224 Regnskapsplikten ............................ 226 Innledning ....................................... 226 Gjeldende rett ................................. 227 Utvalgets vurderinger .................... 227 Årsberetningen ............................... 229 Tidsfrister ........................................ 229 Regnskapsplikt mv. for regionråd

og kommunale oppgavefellesskap 229 Innledning ....................................... 229 Plikt til å utarbeide økonomiplan,

årsbudsjett, årsregnskap og

årsberetning .................................... 230 Forskriftshjemmel .......................... 230 Revisjonsplikt .................................. 230 Balanse i årsbudsjettet og

inndekning av merforbruk ............. 231 Innledning ....................................... 231 Gjeldende rett ................................. 231 Utvalgets vurderinger .................... 231 Budsjettbalanse ............................... 232 Inndekning av regnskapsmessig

merforbruk ...................................... 233 Skillet mellom drift og investering 236 Innledning ....................................... 236 Gjeldende rett ................................. 236 Utvalgets vurderinger .................... 237 Lovfesting av skillet mellom drift

og investering .................................. 237

19.7.3.2 Utbytte fra kraftselskaper. Salg av aksjer ............................................... 238

19.7.3.3 Dispensasjonsadgang. Bruk av

kapitalverdier i drift ........................ 238

19.7.3.4 Tilskudd til andres investeringer .. 239 19.8 Låneopptak og avdrag på lån ......... 241 19.8.1 Innledning ....................................... 241 19.8.2 Gjeldende rett ................................. 241 19.8.3 Utvalgets vurderinger .................... 242 19.8.3.1 Gjeldsutviklingen ........................... 242 19.8.3.2 Forsvarlig gjeldsbyrde ................... 242 19.8.3.3 Avdrag på lån .................................. 245 19.8.3.4 Formidlingslån – lån til videre

utlån ................................................. 247 19.8.3.5 Formål som kan finansieres med

lån .................................................... 250 19.9 Finansforvaltning ............................ 256 19.9.1 Innledning ....................................... 256 19.9.2 Gjeldende rett ................................. 256 19.9.3 Utvalgets vurderinger .................... 256 19.10 Garantier ......................................... 259 19.10.1 Innledning ....................................... 259 19.10.2 Gjeldende rett ................................. 259 19.10.3 Utvalgets vurderinger .................... 260 19.10.3.1 Generelle merknader ..................... 260 19.10.3.2 Statlig godkjenning av garantier ... 261 19.10.3.3 Forbud mot garantier som inne

bærer vesentlig økonomisk risiko 262 19.10.3.4 Forbud mot garantier til nærings

virksomhet ...................................... 263 19.10.3.5 Forskriftshjemmel .......................... 266 19.11 Statlig kontroll med budsjett og

låneopptak (ROBEK) ..................... 266 19.11.1 Innledning ....................................... 266 19.11.2 Gjeldende rett ................................. 267 19.11.3 Utvalgets vurderinger .................... 267 19.11.3.1 Innledning ....................................... 267 19.11.3.2 Kommuner som bør omfattes av

ROBEK-ordningen ......................... 268 19.11.3.3 Innholdet i kontrollen .................... 270 19.11.3.4 Tiltaksplikt for kommuner

i ROBEK .......................................... 272 19.11.3.5 Konkursforbudet. Betalings

innstilling ........................................ 274

20 Disposisjoner i strid med

reglene om lån og garantier

mv. .................................................. 275

20.1 Innledning ....................................... 275 20.2 Gjeldende rett ................................. 275 20.3 Utvalgets vurderinger .................... 276 20.3.1 Behov for å lovfeste retts

virkningene av brudd på økonomireglene ............................................ 276

20.3.2 Privatrettslig ugyldighet som følge

av brudd på økonomireglene ......... 277

20.3.2.1 20.3.2.2 20.3.2.3 20.3.2.4

20.3.2.5

20.3.2.6

20.3.2.7

20.3.2.8

20.3.3

21 21.1 21.2

21.3

22

22.1 22.2 22.2.1 22.2.2

22.3

22.3.1 22.3.2 22.3.3 22.3.4 22.4 22.5

23

23.1 23.2 23.3 23.4

23.5

23.6

23.7

24 24.1 24.2

Ulike reguleringsalternativer ......... 277 Sentrale hensyn .............................. 277 Lån til ulovlige låneformål .............. 278 Lån og langsiktige leieavtaler som

overskrider det som er godkjent

av departementet (ROBEK) ........... 278 Brudd på kommunelovens krav til

finansforvaltning ............................. 280 Brudd på skrankene for

kommunale garantier ..................... 280 Overdragelser av skatte- og

avgiftskrav ....................................... 280 Motregning foretatt i strid med

forslag til kommuneloven § 14-19 .. 281 Kort om virkningen av privatrettslig ugyldighet («restitusjon») . 281

Selvkost .......................................... 282 Innledning ....................................... 282 Generelt selvkostprinsipp

i kommuneloven ............................. 282 Regler for beregning av selvkost ... 282

Kommunene som markedsaktør. Forholdet til statsstøtteregelverket .......................... 284 Innledning ....................................... 284 Gjeldende rett ................................. 285 Innledning ....................................... 285 Statsstøtteforbudet i EØS-avtalen

artikkel 61 (1) .................................. 285 Ulike statsstøtterettslige problemstillinger ........................................... 286 Innledning ....................................... 286 Det generelle skattefritaket ........... 286 Kryssubsidiering ............................. 287 Kommunale garantier ..................... 287 Erfaringer fra Finland ..................... 287 Utvalgets vurderinger .................... 288

Kontroll og tilsyn med

kommunene .................................. 291 Innledning ....................................... 291 Ekstern og intern kontroll .............. 291 Egenkontroll ................................... 292 Statsforvaltningskontroll og

kommunalt selvstyre ...................... 293 Statsforvaltningskontroll og

egenkontroll .................................... 294 Kontroll og tilsyn, styring og

læring ............................................... 294 Viktigste utfordringer ..................... 295

Internkontroll ............................... 296 Innledning ....................................... 296 Bakgrunn ......................................... 296

24.3 Gjeldende rett ................................. 299 24.3.1 Kommuneloven .............................. 299 24.3.2 Særlovgivning ................................. 300 24.4 Nordisk rett ..................................... 301 24.5 Utvalgets vurderinger .................... 302 24.5.1 Behov for endringer

i kommunelov og særlovgivning ... 302 24.5.2 Innholdet i ny bestemmelse om

internkontroll .................................. 304 24.5.2.1 Begrepet internkontroll ................. 304 24.5.2.2 Hovedregel om internkontroll

ansvaret ........................................... 305 24.5.2.3 Målet med internkontrollen .......... 305 24.5.2.4 Beskrivelse av oppgaver,

organisering og ansvarsfordeling .. 306 24.5.2.5 Systematisk, risikobasert og

tilpasset kontroll ............................. 306 24.5.2.6 Oppfølging av avvik og risiko for

avvik ................................................ 308 24.5.2.7 Dokumentasjonskrav ..................... 308 24.5.2.8 Evaluering og forbedring av

prosedyrer mv. ............................... 308 24.5.2.9 Virkeområdet for bestemmelsen

(kommuneplikter, aktørplikter

mv.) .................................................. 308

24.5.2.10 Elementer fra sektorreguleringen som ikke foreslås videreført .......... 309

24.5.2.11 Forskriftshjemmel .......................... 309 24.5.3 Statlig tilsyn med internkontroll ... 309 24.5.4 Rapportering til kommunestyret ... 311

25 Kontrollutvalget og kontrollutvalgssekretariatet .................... 313

25.1 Kontrollutvalgets sammensetning mv. ...................................... 313

25.1.1 Innledning ....................................... 313 25.1.2 Antall medlemmer i kontroll

utvalget ............................................ 313 25.1.3 Kontrollutvalgets leder .................. 314 25.1.4 Valgbarhetsregler .......................... 314 25.1.4.1 Innledning ....................................... 314 25.1.4.2 Gjeldende rett ................................. 315 25.1.4.3 Utvalgets vurderinger .................... 315 25.2 Høring i regi av kontrollutvalget ... 317 25.2.1 Innledning ....................................... 317 25.2.2 Gjeldende rett ................................. 318 25.2.3 Kommunenes praksis .................... 319 25.2.4 Utvalgets vurderinger .................... 319 25.3 Kontrollutvalgssekretariatet .......... 320 25.3.1 Innledning ....................................... 320 25.3.2 Gjeldende rett ................................. 320 25.3.3 Kartlegging av kontrollutvalgs

sekretariatene ................................. 320 25.3.4 Utvalgets vurdering ........................ 321 25.3.4.1 Hvem som kan være sekretariat

for kontrollutvalget ......................... 321

25.3.4.2 25.3.4.3 25.3.4.4

26 26.1 26.2

26.2.1 26.2.2 26.2.3 26.2.3.1 26.2.3.2 26.2.3.3 26.2.3.4

26.2.3.5

26.2.3.6 26.3 26.3.1 26.3.2 26.3.3

26.3.4 26.3.4.1 26.3.4.2 26.3.4.3 26.3.4.4

26.4

26.4.1 26.4.2 26.4.3 26.4.4 26.4.4.1 26.4.4.2 26.4.4.3

27

27.1 27.2

27.2.1 27.2.2 27.2.3

27.2.4 27.3

27.3.1

Sekretariatets oppgaver .................. 322 Kompetansekrav ............................. 323 Størrelsen på sekretariatet ............. 323

Revisjon .......................................... 324 Om revisjon ..................................... 324 Regnskapsrevisjon. Kontroll med

økonomiforvaltningen .................... 326 Innledning ....................................... 326 Gjeldende rett ................................. 326 Utvalgets vurderinger .................... 326 Innledning ....................................... 326 Finansiell revisjon ........................... 327 Bevilgningskontroll ........................ 329 Kontroll med økonomiforvaltningen ................................... 332 Regnskapsrevisors og kontrollutvalgets ansvar for forenklet

etterlevelsesrevisjon ....................... 334 Andre spørsmål ............................... 336 Forvaltningsrevisjon ....................... 338 Innledning ....................................... 338 Gjeldende rett ................................. 338 Erfaringer med forvaltningsrevisjon ............................................ 339 Utvalgets vurderinger .................... 340 Forvaltningsrevisjon og læring ...... 340 Etterlevelsesrevisjon ...................... 340 Regelmessig forvaltningsrevisjon .. 340 Kvaliteten på forvaltningsrevisjon

– krav til kompetanse ..................... 341 Sertifisering av revisor. Nasjonal

kvalitetskontroll .............................. 341 Innledning ....................................... 341 Gjeldende rett ................................. 342 Bakgrunn ......................................... 342 Utvalgets vurderinger .................... 342 Sertifisering ..................................... 342 Sertifisering og tilsyn ..................... 343 Ekstern kvalitetskontroll ................ 345

Kommunenes styring og kontroll med ekstern

virksomhet .................................... 347 Innledning ....................................... 347 Kommuners eierstyring av ekstern virksomhet. Eierskapsmelding ...... 347 Innledning ....................................... 347 Gjeldende rett ................................. 348 Rapport fra Norsk institutt for

by- og regionforskning ................... 348 Utvalgets vurderinger .................... 350 Innsynsrett i selskaper og lignende

som utfører oppgaver for

kommunen ...................................... 353 Innledning ....................................... 353

http:24.5.2.11http:24.5.2.10

27.3.2 Gjeldende rett ................................. 354 27.3.3 Nordisk rett ..................................... 355 27.3.4 Utvalgets vurderinger .................... 356 27.3.4.1 Innledning ....................................... 356 27.3.4.2 Hvem i kommunen skal ha

innsynsrett ...................................... 356 27.3.4.3 Overfor hvem skal innsynsretten

gjelde ............................................... 356 27.3.4.4 Hva er det rett til innsyn i .............. 357 27.3.4.5 Skal innsynsretten også omfatte

rett til inspeksjon ............................ 357 27.3.4.6 Særlig om allmennhetens rett til

innsyn .............................................. 358 27.4 Kontrollutvalgets selskapskontroll 358 27.4.1 Innledning ....................................... 358 27.4.2 Gjeldende rett ................................. 358 27.4.3 Eierskapskontroll i praksis ............ 359 27.4.4 Utvalgets vurdering ........................ 360 27.4.4.1 Innholdet i selskapskontrollen ...... 360 27.4.4.2 Omfang av og plan for selskaps

kontroll ............................................ 361

28 Kommunen som tilsynsinstans 363 28.1 Innledning ....................................... 363 28.2 Gjeldende rett ................................. 363 28.3 Enkelte tjenesteområder med

kommunalt tilsyn ............................ 364 28.3.1 Folkehelse og miljørettet

helsevern ......................................... 364 28.3.2 Barnehager ..................................... 364 28.3.3 Plan- og bygningsloven .................. 365 28.4 Utvalgets vurderinger .................... 365 28.4.1 Behov for lovregulering

i kommuneloven om dobbeltrollen

ved kommunalt tilsyn ..................... 365

28.4.2 Lovregulering av dobbeltrollen ved kommunalt tilsyn ..................... 366

28.4.2.1 Alternative reguleringsmåter ........ 366 28.4.2.2 Utforming av bestemmelse med

krav om uavhengighet og

likebehandling ................................ 368

29 Statlig kontroll og tilsyn mv. .... 370 29.1 Lovlighetskontroll .......................... 370 29.1.1 Innledning ....................................... 370 29.1.2 Gjeldende rett ................................. 371 29.1.2.1 Hvem som kan kreve lovlighets

kontroll ............................................ 371

29.1.2.2

29.1.2.3

29.1.2.4 29.1.2.5

29.1.2.6 29.1.3 29.1.3.1 29.1.3.2

29.1.3.3

29.1.3.4

29.1.3.5

29.1.3.6 29.1.3.7

29.2 29.2.1 29.2.2 29.2.2.1 29.2.2.2 29.2.2.3 29.2.2.4 29.2.3 29.2.4 29.2.5 29.2.5.1 29.2.5.2 29.2.5.3 29.2.5.4 29.3 29.4

30

31

32

Hvilke avgjørelser som kan

kontrolleres ..................................... 371 Innhold og omfang av kontrollen.

Rettsvirkninger ............................... 372 Saksbehandlingsregler ................... 372 Særlig om fylkesmannens adgang

til å ta opp saker på eget initiativ ... 372 Kort om nordisk rett ....................... 373 Utvalgets vurderinger .................... 373 Behovet for lovlighetskontroll ....... 373 Lovlighetskontroll hvor et mindretall i kommunestyret

krever det ........................................ 374 Særlig om lovlighetskontroll etter

fylkesmannens initiativ ................... 374 Hvilke vedtak skal kunne være

gjenstand for lovlighetskontroll ..... 374 Hvem som skal kunne kreve

lovlighetskontroll ............................ 375 Saksbehandling ............................... 376 Innhold og omfang av kontroll. Rettsvirkninger ............................... 376 Statlig tilsyn ..................................... 376 Innledning ....................................... 376 Partsrettigheter for kommunene ... 377 Innledning ....................................... 377 Gjeldende rett ................................. 377 Kort om tilsynsprosessen i praksis 378 Utvalgets vurderinger .................... 378 Tvangsmulkt ................................... 380 Tvisteløsning ................................... 380 Samordning av tilsyn ...................... 381 Innledning ....................................... 381 Bakgrunn ......................................... 381 Gjeldende rett ................................. 381 Utvalgets vurderinger .................... 382 Klage ................................................ 384 Tvisteløsning mellom stat og

kommune ........................................ 384

Økonomiske og administrative konsekvenser ................................ 386

Merknader til de enkelte

bestemmelsene i lovforslaget ... 388

Lovforslag ...................................... 446

13 NOU 2016: 4

Ny kommunelov Kapittel 1

Kapittel 1

Mandat, prinsipielle betraktninger og sammendrag

1.1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

1.1.1 Utvalgets sammensetning

Kommunelovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 21. juni 2013. Utvalget fikk følgende sammensetning: – Oddvar Flæte, selvstendig næringsdrivende,

Leikanger (leder) – Hilde Bjørnå, professor, Tromsø – Kjersti Flåten, avdelingsdirektør, Nesodden,

fra 1. august 2015 student – Siri Halvorsen, avdelingsdirektør, Oslo – Valgerd Svarstad Haugland, fylkesmann, Asker – Roald Hopsnes, stipendiat, Bergen, fra

1. august 2015 advokat – Osmund Kaldheim, rådmann, Oslo – Ole Gustav Narud, amanuensis, Åmot, fra

1. oktober 2015 ordfører – Nina Neset, revisjonssjef, Nittedal – Trygve G. Nordby, selvstendig

næringsdrivende, Son, fra 16. november 2015 fagsjef

– Øyvind Renslo, advokat, Oslo – Sigrid Stokstad, forsker, Oslo – Stein A. Ytterdahl, rådmann, Trondheim, fra

1. januar 2016 fylkesmann

Utvalgets sekretariat har bestått av Bent Devik, Susanne Rynning Moshuus og Jan Morten Sundeid. I tillegg har utvalgsmedlem Sigrid Stokstad også vært tilknyttet sekretariatet i om lag fire måneder.

1.1.2 Utvalgets mandat

Utvalget ble gitt følgende mandat:

1. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget Det er 20 år siden kommuneloven trådte i kraft (1. januar 1993). Loven har blitt endret en rekke ganger, men det har ikke vært noen gjen

nomgripende revisjon av loven i de 20 årene den har virket. Flere trekk ved samfunnsutviklingen gjør det ønskelig med en samlet gjennomgang. Kommunene og fylkeskommunene har fått flere oppgaver, og organiseringen av kommunal og fylkeskommunal virksomhet og bruken av ulike styringsverktøy, herunder avtaler, har blitt mer kompleks. Internasjonale forpliktelser har fått økt betydning for kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet, uten at det er gjort noen samlet vurdering av disse. Det har videre gjennom årene utviklet seg en betydelig praksis knyttet til lovens bestemmelser, og det kan være grunn til å foreta en samlet gjennomgang av denne praksisen for å avdekke uklarheter i dagens lov, spørsmål som bør reguleres, og spørsmål som bør reguleres på en annen måte enn i dag.

Ved Stortingets behandling av Prop. 119 L. (2011–2012) Endringar i kommunelova m.m. (eigenkontroll mv.) uttalte en samlet Kommunal- og forvaltningskomité i Innst. 128 L (2012– 2013) at: «Komiteen ser behov for ein heilskapleg gjennomgang av kommunelova for å styrkje det kommunale sjølvstyret, og ber regjeringa kome tilbake til Stortinget på eigna måte.» Utvalgets utredning og samlede gjennomgang av kommuneloven skal danne grunnlag for regjeringens tilbakemelding til Stortinget.

2. Generelle målsettinger og rammer for utvalgsarbeidet 2.1 Ny kommunelov Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke det kommunale selvstyret. Begrepet kommunalt selvstyre har ikke noe entydig innhold, men brukes om det at kommunene har en viss rett til å styre seg selv. Denne formen for selvstyre skal likevel skje innenfor nasjonale rammer. Å styrke det kommunale selvstyret innebærer i denne sammenhengen å foreta en helhetlig gjennomgang av loven, for å vurdere om reglene er nødvendige eller legger for sterke begrensninger på

14 NOU 2016: 4 Kapittel 1 Ny kommunelov

kommunenes handlefrihet. Dette gjelder blant annet regler om hvordan kommunene kan organisere sin virksomhet og regler som begrenser kommunenes økonomiske handlefrihet.

Siktemålet er også å avdekke svakheter ved gjeldende lov og å foreslå forbedringer for å sikre klarere og mer forutsigbare rammer for kommunenes virksomhet. Utvalget må vurdere om det er grunn til å lovregulere nye temaer, og om det er grunn til å lovfeste bestemmelser som i dag er fastsatt i forskrift.

I Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel og i Stortingets behandling av denne i Innst. 270 S (2011–2012) er rammestyringsprinsippet og generalistkommuneprinsippet slått fast som hovedprinsipper for styringen av kommunesektoren. Utvalgets arbeid skal skje i tråd med de føringene som stortingsmeldingen gir.

Utvalget skal fremme et helhetlig forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner. Hensynet til forenkling, oversiktlighet, lesbarhet og praktisk anvendbarhet må stå sentralt ved utarbeidingen av lovteksten. Det skal så langt det er mulig benyttes kjønnsnøytrale ord og uttrykk i lovteksten.

Utvalget kan innhente eksterne utredninger innenfor utvalgets budsjett.

2.2 En rammelov som sikrer det kommunale selvstyret Den nye kommuneloven skal være en rammelov for kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet og bygge opp under og styrke det kommunale selvstyret. Forslaget skal bygge på prinsippene om juridisk rammestyring og om kommunal organisasjonsfrihet.

Når noe annet ikke blir uttrykkelig sagt, blir begrepet «kommune» brukt som en felles betegnelse på kommune og fylkeskommune.

3. Utredning av særlige spørsmål 3.1 Virkeområde Utvalget skal vurdere kommunelovens virkeområde. Utvalget skal både vurdere anvendelsen av lovens regler på selvstendige rettssubjekter med særlig tilknytning til kommunen, for eksempel kommunale selskaper, og hvor andre virksomheter utfører oppgaver for kommunen.

3.2 Overordnede prinsipper for forholdet mellom staten og kommunene – juridisk rammestyring

Det framgår av Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel at prinsippet om rammestyring av kommunene skal ligge fast. For å utfylle rammestyringsprinsippet skal utvalget vurdere fordeler og ulemper ved å lovfeste i kommuneloven enkelte overordnede prinsipper for forholdet mellom staten og kommunene.

3.3 Overordnede styringsmodeller Utvalget skal vurdere om de overordnede styringsmodellene i kommuneloven legger til rette for bred og velfungerende politisk deltakelse og innsyn. Utvalget skal også vurdere om modellene legger til rette for god politisk sty-ring.

Utvalget bør også vurdere om det bør knyttes ytterligere vilkår til innføring av kommunal parlamentarisme, for eksempel relatert til kommunestørrelse.

3.4 Forholdet mellom folkevalgte og administrasjonen Utvalget skal vurdere om det er behov for å styrke det folkevalgte nivået i kommunen.

Utvalget skal vurdere reglene om folkevalgte organer i kommunene, samt klargjøre forholdet mellom folkevalgte organer og administrative organer.

3.5 Ordførers formelle myndighet og rolle Utvalget skal vurdere om ordførers rolle og myndighet bør reguleres nærmere.

3.6 Ombudsplikten og folkevalgtes vilkår mv. Utvalget skal vurdere om ombudsplikten er hensiktsmessig regulert.

Utvalget skal kartlegge rettslige problemstillinger knyttet til folkevalgtes rett til ulike velferdsordninger (sykelønn, fødselspermisjon, feriepenger, pensjon mv.), men skal ikke komme med konkrete lovendringsforslag i spesiallovgivningen. Utvalget skal videre se på reglene for fritak og suspensjon samt vurdere om kommunestyret i særlige tilfeller bør kunne frata en person vervet som folkevalgt.

Det skal også vurdere om det er behov for en sterkere rettslig regulering av regler om folkevalgtes innsynsrett og taushetsplikt, samt se på bestemmelsene for dekning av utgifter og økonomisk tap og reglene for arbeidsgodtgjøring.

15 NOU 2016: 4


3.7 Egenkontroll Utvalget skal vurdere tiltak for å styrke den kommunale egenkontrollen. Det skal i den forbindelse vurdere:

• om det er behov for nærmere krav til forvaltningsrevisjon og selskapskontroll.

• bestemmelsene om internkontroll. I den forbindelse kan utvalget vurdere om eksisterende bestemmelser om internkontroll i spesiallovgivningen bør oppheves og eventuelt innarbeides i ny kommunelov, eller erstattes av nye bestemmelser i kommuneloven.

• om det bør fastsettes regler for høring i regi av kontrollutvalget.

• revisjonsmandatet, særlig om omfanget av etterlevelsesrevisjon bør styrkes, samt om det bør innføres sertifiserings- og tilsynsordninger for revisor.

• om kommunestyret skal ha plikt til å følge opp revisors merknader.

• om det bør fastsettes regler om innsynsrett for kommunen når andre enn kommunalt heleide selskaper mv. utfører oppgaver/tjenester for kommunen.

• om det bør innføres regler om kommuners eierstyring av virksomhet som foregår i kommunale foretak, selskaper, samarbeid mv., for eksempel krav til eiermelding.

• om det bør innføres en regel om at kontrollutvalgets leder ikke kan være fra samme parti som ordføreren.

• reglene for valgbarhet til kontrollutvalget (ansatte i små stillingsbrøker, bostedskriteriet mv.)

3.8 Økonomireglene Utvalget skal vurdere reglene for økonomisk planlegging, budsjettering og rapportering til kommunestyret, og reglene for avsetninger og inndekning av underskudd, låneopptak og låneavdrag, garantier og finansforvaltning. Utvalget skal videre vurdere reglene for statlig kontroll og godkjenning av økonomiske forpliktelser.

Utvalget skal ta utgangspunkt i hensynene bak gjeldende regelverk med sikte på å utforme økonomibestemmelser som styrker det juridiske grunnlaget for en sunn kommunal økonomiforvaltning.

3.9 Kommunene som markedsaktør – Forholdet mellom kommuneloven og internasjonale avtaler Kommuneloven ble vedtatt før eksempelvis EØS-avtalen. Stadig mer av kommunenes virksomhet utføres av kommunale foretak, selskaper eller private. Kommunene tilbyr også, enten selv eller via ulike samarbeid eller selskaper, tjenester i markedet. Dette reiser bl.a. en rekke anskaffelses- og statsstøtterettslige problemstillinger. Utvalget skal vurdere om det er behov for lovendringer i kommuneloven for å sikre at kommunenes virksomhet er organisert og utøves i overensstemmelse med internasjonale avtaler. Utvalget kan også påpeke behov for endringer i annet regelverk.

3.10 Statlig overprøving av kommunale vedtak Utvalget skal vurdere ordningen(e) med statlig overprøving av kommunale vedtak (herunder spørsmål om hvilket organ som er klageinstans, klageinstansens kompetanse og statens legitime rolle til å prøve om særskilt lovfestede nasjonale mål blir ivaretatt i kommunale vedtak) som er etablert i forvaltningsloven eller spesiallovgivningen. Utvalget kan i den sammenheng også vurdere behov for endringer i forvaltningsloven.

3.11 Avtalekompetanse Utvalget skal utrede spørsmålet om hvem som avtalerettslig skal kunne binde kommunen (representasjon/legitimasjon).

3.12 Interkommunalt samarbeid Utvalget skal vurdere om det er behov for å videreføre § 27-samarbeid i den nye kommuneloven.

Utvalget skal videre utrede om det bør lovreguleres hvem som er klageorgan når vedtak er truffet av egne rettssubjekter etter delegert myndighet fra kommunen, og klagen ville ha vært behandlet internt i kommunen dersom vedtaket var truffet av kommunen.

Utvalget skal vurdere om det bør innføres bestemmelser om at bare kommunestyremedlemmer er valgbare til den felles folkevalgte nemnda i vertskommunesamarbeid.

3.13 Annet Utvalget skal også vurdere: • reglene for lovlighetskontroll – hvilke

avgjørelser som kan være gjenstand for lovlighetskontroll.


• reglene om forholdsvalg og avtalevalg – forholdet til reglene om kjønnsbalanse.

• reglene for valgbarhet og habilitet, bl.a. om det er hensiktsmessig med todeling av habilitetsreglene i kommuneloven og forvaltningsloven.

• reglene om innbyggerforslag og folkeavstemninger, samt om andre deltakelsesformer bør lovfestes.

• kommunens plikt til å informere om kommunens virksomhet.

• om det bør fastsettes generelle regler om selvkost i kommuneloven.

• om det bør innføres krav til kommunen når den utfører sin tilsynsfunksjon.

• om kommunens helhetlige samfunnsansvar som kommer til uttrykk gjennom rollene som tjenesteyter, demokratisk arena, myndighetsutøver og samfunnsutvikler, bør tydeliggjøres i loven.

4. Mandatets avgrensning mot særlige spørsmål 4.1 Funksjonsfordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune Det faller utenfor utvalgets mandat å vurdere funksjonsfordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune.

4.2 Kommunal og fylkeskommunal inndeling Det faller utenfor utvalgets mandat å vurdere den kommunale og fylkeskommunale inndelingen.

4.3 Statlig tilsyn Utvalget skal ikke foreslå endringer i de grunnleggende prinsippene og rammene for statligtilsyn med kommuner og fylkeskommuner, men kan vurdere om det er behov for å foreta mindre justeringer i regelverket, bl.a. om kommunen og fylkeskommunen bør ha sterkere partsrettigheter i forbindelse med gjennomføring av statlig tilsyn.

4.4 Vertskommunemodellen og samkommunemodellen Utvalget skal legge til grunn at bestemmelsene om vertskommune og samkommune skal videreføres i en ny kommunelov. Utvalget står likevel fritt til å foreslå mindre justeringer i regelverket, jf. også punkt 3.13.

4.5 Medvirkningsordninger Utvalget skal ikke se nærmere på kommunale medvirkningsordninger (eldreråd, ungdomsråd mv.).

5. Sammensetning […]

6. Avslutning Utvalget skal avgi sin utredning til Kommunalog regionaldepartementet innen 31. desember 2015.

Utvalget skal utforme sitt lovforslag i tråd med reglene i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000).

De økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag må utredes og fremgå av utredningen i overensstemmelse med Utredningsinstruksen, jf. særlig punkt 2.3. Utvalget skal også som del av sitt arbeid gjøre rede for rettstilstanden på sentrale kommunalrettslige områder i våre naboland.

Den budsjettmessige rammen for utvalget vil bli fastsatt særskilt. Om godtgjøring gjelder bestemmelsene i Statens personalhåndbok om godtgjøring til leder, medlemmer og sekretærer i statlige utvalg.

Endringer i mandatet

Mandatet har etter oppnevningen av utvalget blitt endret på enkelte punkter. Punkt 3.10 Statlig overprøving av kommunale vedtak ble tatt ut av mandatet. Dette ble formidlet til utvalget i brev av 26. november 2013 fra Kommunal- og regionaldepartementet.

I brev av 4. mars 2015 fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet ga departementet uttrykk for at det på bakgrunn av arbeid i departementet ikke var hensiktsmessig at utvalget går tungt inn i spørsmålet om et eventuelt behov for å endre vertskommunemodellen for å sikre bedre etterlevelse av de nye anskaffelsesdirektivene. Det ble i samme brev orientert om at mandatets omtale av samkommunemodellen tas ut av mandatet. Dette fordi departementet i januar 2015 hadde sendt ut et høringsnotat om å oppheve modellen.

1.1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget hadde sitt første møte 12. september 2013. Totalt har utvalget hatt 22 møter, hvorav 9 todagersmøter. Alle møtene har vært i Oslo, med unntak av ett som var i Asker.

17 NOU 2016: 4


Utvalget har hatt møte med Norsk Redaktørforening, Norsk Presseforbund og Norsk Journalistlag hvor organisasjonene orienterte om områder som de mente utvalget burde se nærmere på. Utvalget har møtt daværende sivilombudsmann Arne Fliflet, som redegjorde for sine erfaringer på kommunalrettsområdet.

Utvalgets medlemmer har underveis i utvalgets arbeid deltatt på diverse konferanser og seminarer hvor de har redegjort for utvalgets arbeid og mottatt innspill til utvalgets arbeid.

Utvalget har invitert forfatterne av enkelte sentrale utredninger til å presentere resultatene av undersøkelser sine. Ingun Sletnes, førstelektor ved Høgskolen i Oslo og Akershus, ga utvalget innblikk i noen utvalgte resultater fra utredningen Kommunelovene i Norden. En kartlegging og sammenligning. Robert Lund i advokatfirmaet ALT presenterte rapporten Kommunal virksomhet i lys av EØS-avtalens statsstøtteregler.

Det fulgte av utvalgets mandat at hensynet til forenkling, oversiktlighet, lesbarhet og praktisk anvendbarhet skulle stå sentralt ved utarbeidingen av lovteksten. Utvalget valgte derfor å etablere en egen lovtekstgruppe bestående av enkelte utvalgsmedlemmer og sekretariatet med særskilt ansvar for å utarbeide en lett tilgjengelig lovtekst. Denne gruppen hadde seks møter. Utvalget fikk i dette arbeidet bistand fra Språkrådet ved Aud Anna Senje og Gunnhild Wiggen som både leste de ulike utkastene, kom med innspill til lovteksten og deltok i lovtekstgruppens møter.

Utredningen gjelder både kommuner og fylkeskommuner. For å forenkle fremstillingen har utvalget brukt kommune som felles betegnelse for kommune og fylkeskommune hvis ikke noe annet fremgår av sammenhengen. På samme måte omtaler utvalget bare kommunale organer, selv om fremstillingen også gjelder for tilsvarende fylkeskommunale organer.

Utvalget har ikke prioritert å gjennomgå hvilke andre lover som henviser til kommuneloven. Utvalget fremmer derfor ikke forslag om å endre disse lovene. Dette må gjøres i oppfølgingen av utredningen.

1.2 Utvalgets prinsipielle betraktninger og viktigste forslag

1.2.1 Innledning

Utvalget har foretatt en helhetlig og samlet gjennomgang av kommuneloven. I tråd med mandatet har det vært sentralt å styrke det kommunale selvstyret og å gjøre loven enklere og mer tilgjengelig.

Gjeldende kommunelov trådte i kraft 1. januar 1993. Siden den gang har trekk ved samfunnsutviklingen gjort det ønskelig med en helhetlig og samlet revisjon av loven. I denne perioden har kommunene fått flere oppgaver, og både organiseringen av kommunal virksomhet og bruken av ulike styringsverktøy er blitt mer kompleks. Ny informasjonsteknologi har også gitt innbyggerne en helt annen mulighet til å kommunisere og delta i prosesser om kommunale beslutninger. I tillegg har internasjonale forpliktelser fått større betydning.

Utvalget foreslår at grunnstammen i dagens kommunelov videreføres. Etter utvalgets vurdering ivaretar loven de mest sentrale hensynene på en god måte. Samtidig er det på flere områder behov for endringer og justeringer. Utvalgets for-slag til endringer i loven skal samlet sett bidra til å styrke det kommunale selvstyret, forbedre egenkontrollen hos kommunene, inkludert styring og kontroll med virksomheter som utfører oppgaver for kommunen, og forenkle reguleringen av kommunesektoren.

Utvalget har vært opptatt av å avklare spørsmål som etter dagens rett er uklare, å bidra til språklig forenkling samt å ta inn i kommuneloven enkelte grunnleggende regler for kommunal virksomhet som i dag følger av særlover og ulovfestet rett.

Videre i dette kapitlet vil utvalget redegjøre for hvilke prinsipielle vurderinger og grunnleggende hensyn utvalget har lagt til grunn for forslaget til ny kommunelov. For en fyldigere oversikt over utvalgets forslag vises det til punkt 1.3 Sammendrag.

1.2.2 Kommunalt selvstyre

Det kommunale selvstyret har stått sentralt for utvalgets arbeid med ny kommunelov.

Norge er en enhetsstat, og kommuner må fungere innenfor denne rammen. Samtidig er kommunalt selvstyre en viktig del av det norske samfunnet og har i seg selv en egenverdi. Selvstyret desentraliserer makt, gir demokratisk deltakelse og effektiviserer forvaltningen.

Selv om det kommunale selvstyret lenge har vært en del av samfunnsordningen i Norge, så har selvstyret aldri vært tydelig lovfestet. Utvalget foreslår å gi det kommunale selvstyret en tydelig rettslig forankring i kommuneloven. Det gjelder både hovedinnholdet i selvstyret, rammene for selvstyret og enkelte prinsipper for hvordan nasjonale myndigheter skal forholde seg til det kommunale selvstyret. Ved dette blir det kommunale


selvstyret synliggjort og gitt et rettslig vern. Sammen med de andre forslagene til ny kommunelov vil dette bidra til en styrking av det kommunale selvstyret.

Utgangspunktet er at det kommunale selvstyret er av grunnleggende betydning for lokaldemokratiet. Skal innbyggerne oppleve at de har noe de skulle ha sagt i lokale spørsmål og ved lokalvalg, må kommunene ha en mulighet til å bestemme over viktige forhold selv. Selvstyre er også nødvendig for at innbyggerne i kommunene skal kunne ta ansvar for å løse de omfattende oppgavene som er lagt til kommunene. Samtidig vil hensynet til lokal handlefrihet ofte måtte vike for statlige styringsbehov. Lokal handlefrihet innebærer også at det må aksepteres forskjeller mellom kommunene. På mange områder er lokal handlefrihet positivt og kan medføre mer utvikling og engasjement. På andre områder er forskjeller mellom kommuner ikke ønskelig, da hen-syn som grunnleggende rettigheter for innbyggerne og likebehandling må tillegges større vekt. Innenfor arealforvaltningen må hensynet til lokal handlefrihet veies opp mot hensyn til klima, miljø og samferdsel og så videre.

Utvalget legger til grunn at det europeiske charteret om lokalt selvstyre gir en god ramme for regulering av det kommunale selvstyret i Norge. Utvalget er særlig opptatt av charterets krav om lov- og grunnlovfesting av prinsippet om kommunalt selvstyre, kravet om at statsforvaltningens styring av kommunene skal ha hjemmel i lov, og kravet om kommunenes rett til å få prøvd tvister med statsforvaltningen i et uavhengig organ. Charteret bygger således opp under utvalgets for-slag om å lovfeste det kommunale selvstyret i kommuneloven. Utvalget mener for øvrig at prinsippet om kommunalt selvstyre også bør grunnlovfestes, men det er utenfor utvalgets mandat å gi et konkret lovforslag om dette.

Utvalget mener at nasjonale myndigheters avveininger mellom kommunalt selvstyre og statlig styring bør bygge på noen prinsipper som bygger opp om selvstyret. Dette er bestemmelser som ikke kan lovfestes som klare og tydelige lovkrav, men som utvalget likevel ønsker å lovfeste som prinsipper. Dette for å synligjøre og tydeliggjøre viktige hensyn for nasjonale myndigheter i deres arbeid på kommunesektorens område. Dette vil være viktig i ulike sammenhenger, men kanskje særlig i vurderingen av hvilke plikter som skal lovfestes for kommunene. Det kommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Videre bør offentlige oppgaver fortrinnsvis legges til organer

som er så nær innbyggerne som mulig. Innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk bør kommuner ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom.

Hensikten med å fastsette disse prinsippene i kommuneloven er å bidra til gode avveininger når nye lover og forskrifter vedtas. Lovfesting av overordnede prinsipper for forholdet mellom stat og kommune vil ikke legge begrensninger på den lovgivende myndighet, men bidra til at prinsippene vektlegges, og at det gjøres en avveining mellom kommunalt selvstyre og nasjonale hensyn ved utarbeidelse av lover. Videre er det viktig at disse prinsippene vektlegges av statsforvaltningen i sin virksomhet rettet mot kommuner.

Utvalget legger stor vekt på at inngrep fra statlige myndigheter overfor kommunene skal ha hjemmel i lov. Det har vært et sentralt premiss for utvalgets vurdering at rammene for det kommunale selvstyret får sin politiske legitimitet gjennom lovgivningsprosessens grundighet, åpenhet og demokratiske forankring. Utvalget fremhever derfor at slike regler i størst mulig grad bør gis ved lov. Dersom lovgiver velger å gi vide forskriftshjemler, vil viktige elementer i det kommunale selvstyret bli overlatt til statsforvaltningen. Det kan innebære at samordningen av styringen blir dårligere og den politiske forankringen svekkes.

Utvalget mener at lovforslagene gir en bedre rettslig forankring for det kommunale selvstyret, samtidig som Stortinget, regjeringen og statsforvaltningen for øvrig har gode muligheter til å ivareta nasjonale mål.

Viktige forslag fra utvalget: 1. lovfeste det kommunale selvstyret 2. lovfeste at begrensninger i det kommunale

selvstyret må ha hjemmel i lov 3. lovfeste enkelte prinsipper for nasjonale

myndigheters forhold til kommunene

1.2.3 Folkestyre

Kommunene har en sentral posisjon i det norske samfunnet. De har ansvar for lovpålagte oppgaver på mange viktige sektorer. De yter tjenester innen oppvekst, opplæring, helse og omsorg, tjenester som vi har behov for gjennom hele livsløpet, og de er arealforvaltningsmyndighet. Kommunene kan også ta på seg oppgaver og gjennomføre tiltak etter lokale initiativ. Innbyggernes muligheter for å delta i demokratiske prosesser er større på lokalt og regionalt nivå enn på nasjonalt nivå. Kommunene med sin folkevalgte ledelse er derfor en viktig demokratisk plattform, hvor innbyg

19 NOU 2016: 4


gerne gjennom valg og medvirkning kan være med på å påvirke gjennomføringen av store samfunnsoppgaver.

Norge har et representativt demokrati på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Det vil si at innbyggerne velger representanter som skal ta beslutninger på vegne av dem. Kommuneloven regulerer hvordan de folkevalgte kan ta beslutninger og styre på vegne av innbyggerne i kommunene. Kommuneloven fastsetter regler for representasjon, hvilke styringsorganer som kan bestemme hva, og hva slags prosedyrer som skal gjelde for saksbehandling før beslutninger tas.

Utvalget har gjennom endringer og justeringer i loven lagt til rette for å styrke den folkevalgte styringen i kommunene. Utvalget foreslår at det i formålsbestemmelsen sies at loven skal legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse. I forlengelsen av dette har utvalget foreslått andre bestemmelser hvor det er lagt vekt på å klargjøre den folkevalgte styringen av kommunene og på å gjøre skillet mellom folkevalgte og administrasjon tydeligere. Dette markeres både ved å understreke og tilrettelegge for kommunestyrets overordnede og strategiske funksjon og ved å presisere kommunedirektørens rolle.

Velfungerende folkevalgte organer er viktig. Utvalget foreslår justeringer i reglene om de ulike folkevalgte organene for å tydeliggjøre organenes rolle og ansvar. Videre må saksbehandlingsreglene for de folkevalgte organene, inkludert åpenhet, legge til rette for demokratiske prosesser og innbyggerdeltakelse. Utvalget foreslår også å utvide adgangen til å holde møter i folkevalgte organer som fjernmøter. I tillegg foreslår utvalget at de kommunene som ønsker det, skal kunne bestemme at ordføreren skal velges direkte av innbyggerne.

I arbeidet med ny kommunelov har det også vært viktig for utvalget å ivareta og styrke demokratiske verdier som likestilling, tilgang til informasjon og medvirkning. Kommunale organer skal representere en sammensatt befolkning, og da bør også organene være sammensatt slik at de gjenspeiler denne. Utvalget foreslår derfor å skjerpe kravet til kjønnsbalanse i de folkevalgte organene. Det foreslås også å sikre en kjønnsnøytral tittel på kommunens administrasjonssjef, som i dag kalles rådmann i de fleste kommuner, ved at lovbestemt tittel blir kommunedirektør. Tilgang til informasjon sikres gjennom kommunelovens krav om åpenhet og et krav om å legge til rette for at alle kan få god tilgang til informasjon om kommu

nens virksomhet. Det foreslås også at de folkevalgte skal få utvidet sin innsynsrett overfor administrasjonen.

Utvalget har også sett på styringsmodellene i kommunene og vurdert om loven fortsatt bør åpne for både en formannskapsmodell og en parlamentarismemodell, og om det bør gjøres justeringer i modellene. Utvalget mener at det har en verdi i seg selv at kommunene kan velge mellom to ulike modeller for styringen av sin kommune. Utvalget foreslår derfor å videreføre denne valgfriheten, men foreslår samtidig litt strengere krav for å innføre parlamentarisk styreform. Lovforslaget innebærer at med 2/3 flertall i kommunestyret vil en kommune kunne innføre parlamentarisme. Utvalget vil imidlertid bemerke at for de langt fleste kommuner vil formannskapsmodellen være den beste, og i praksis bør dette fortsatt være hovedmodellen. For de største kommunene kan imidlertid en parlamentarisk styreform være et egnet alternativ. Utvalget ser at denne styreformen har utfordringer når det gjelder å ivareta opposisjonens og kommunestyrets rolle. Utvalget foreslår enkelte lovendringer for å redusere disse ulempene. Utvalget foreslår for det første å pålegge kommunerådet å rapportere til kommunestyret om de vedtak som rådet treffer. For det andre foreslår utvalget å innføre en rett for kommunestyrerepresentantene til å fremme private forslag.

Representativt demokrati sikrer innbyggerdeltakelse gjennom valg av kommunestyremedlemmer. Samtidig mener utvalget at det må være muligheter for annen og mer direkte innbyggerdeltakelse mellom valg. Utvalget foreslår at aktiv innbyggerdeltakelse tas inn i formålsparagrafen.

Viktige forslag fra utvalget: 1. tydeliggjøre rollen til de folkevalgte og til admi

nistrasjonen, blant annet gjennom å gjøre skillet mellom dem klarere

2. åpne for at kommuner kan bestemme at ordføreren skal velges direkte av innbyggerne

3. utvide adgangen til å ha fjernmøter i kommunestyret og andre folkevalgte organer

4. utvide de folkevalgtes rett til innsyn i administrasjonens dokumenter

5. bevare muligheten for å ha parlamentarisk sty-reform som alternativ til formannskapsmodellen, men stille strengere krav for å kunne innføre parlamentarisme (krav om 2/3 flertall)

6. styrke kommunestyret og opposisjonen i parlamentarisk styrte kommuner

7. skjerpe kravene til kjønnsbalanse i kommunale organer ved å knytte kravet til kjønnsbalanse til sammensetningen av organet som helhet


8. innføre kommunedirektør som ny, kjønnsnøytral tittel på lederen av kommunens administrasjon

1.2.4 Effektive, tillitsskapende og bærekraftige kommuner

Det har stor betydning for samfunnet og den enkelte innbygger hvordan kommunene løser sine oppgaver. Kommunene forvalter en stor del av fellesskapets midler, infrastruktur og andre formuesverdier. Kommunene må være effektive, ha god økonomisk styring og opptre på en tillitsskapende måte. Utvalget mener disse målene må gjenspeiles i kommuneloven, og foreslår blant annet at verdiene effektivitet, tillit og bærekraft kommer uttrykkelig frem av formålsbestemmelsen.

For utvalget er effektive kommuner viktig for at de skal få utført sine oppgaver på best mulig måte innenfor en forsvarlig tids- og pengebruk. Dette handler dels om god saksbehandling, dels om god økonomistyring.

En tillitsskapende kommune er en kommune der verdier som skaper tillit settes høyt, og preger måten kommunen jobber på og kommunens for-hold til innbyggerne. Slike verdier er blant annet likebehandling, saklighet, habilitet og åpenhet. Inkludert her er selvsagt arbeid med å forebygge misligheter og korrupsjon. Utvalget er opptatt av at bestemmelsene i kommuneloven skal bidra til at kommunenes virksomhet inngir tillit.

Utvalget har lagt vekt på at et krav om åpenhet, inkludert plikt til å informere, er et premiss for å være en tillitsskapende kommune. De særlige kravene til åpenhet i kommunale folkevalgte organer er et bærende element i norsk samfunnsliv som utvalget i hovedsak vil videreføre. Utvalget foreslår også å utvide kommunens plikt til å drive aktiv informasjon om sin virksomhet og å legge forholdene best mulig til rette for at alle skal kunne få tilgang til informasjon om den kommunale virksomheten. Utvalget foreslår videre at saksbehandlingsreglene skal gjelde for flere av de folkevalgte organene enn i dag for blant annet å sikre mer møteoffentlighet. Reglene om saksbehandling vil blant annet gjelde for regionråd og kommunale oppgavefellesskap (tidligere § 27-styrer).

Et annet tillitsskapende tiltak i loven er å tydeliggjøre ansvar og roller i kommunen. Utvalget foreslår derfor å fremheve at kommunedirektøren har et selvstendig ansvar for at saksutredninger gir et faktisk og rettslig grunnlag for å kunne treffe vedtak. Utvalget foreslår også å lovfeste at

kommunedirektøren har ansvaret for personal-saker som ansettelser og oppsigelser. Uheldige dobbeltroller bør unngås, slik at innbyggerne og andre som forholder seg til kommunen, kan ha tillit til at kommunen opptrer ryddig og korrekt. For eksempel foreslår utvalget at kommunestyremedlemmer ikke skal være valgbare til styret i kommunale foretak.

Når det gjelder tillit, står ordføreren i en særlig posisjon. For kommunen er det av avgjørende betydning at det ikke foreligger forhold som gjør at tilliten til ordføreren svekkes. Utvalget foreslår derfor noen bestemmelser som kan fungere som «sikkerhetsventiler» i særlige tilfeller. Det foreslås å lovfeste at ordfører på visse vilkår skal kunne suspenderes eller fratas vervet som folkevalgt. Suspensjon kan gjøres dersom det er reist tiltale mot ordføreren med en strafferamme på over 3 år og det er 2/3 flertall i kommunestyret for et slikt vedtak. Vervet kan fratas ordføreren dersom vedkommende ikke følger opp pliktene sine i vervet og det er 90 prosent flertall i kommunestyret for et slikt vedtak.

Viktige forslag fra utvalget: 1. styrke åpenhet og innsyn i kommunene ved

blant annet nytt krav om at kommunens informasjon om virksomheten skal inkludere virksomhet som andre rettssubjekter utfører på vegne av kommunen, og ved krav om at kommunene skal legge til rette for at alle kan få tilgang til informasjon om virksomheten. I tillegg skal krav om møteoffentlighet gjelde for flere folkevalgte organer

2. lovfeste at kommunestyremedlemmer ikke har adgang til å bli valgt til styret i kommunale foretak, slik at dobbeltroller og habilitetsproblematikk unngås

3. lovfeste at ordfører på visse vilkår skal kunne suspenderes eller fratas vervet som folkevalgt

4. lovfeste at kommunedirektøren har ansvaret for personalsaker som ansettelser og oppsigelser

5. lovregulere regionrådmodellen og en ny organisasjonsform – kommunale oppgavefellesskap

1.2.5 Kommunal økonomi

En sunn økonomi og økonomisk handlefrihet er forutsetninger for et levedyktig kommunalt selvstyre og et sterkt lokaldemokrati. Kommuneøkonomien er også avgjørende for å kunne ivareta rollene som tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Uten god økonomistyring vil kommunene kunne

21 NOU 2016: 4


miste både legitimitet og omdømme. Stortinget har ansvaret for å fastsette økonomiske rammer som gir kommunene et økonomisk grunnlag for å ivareta sine oppgaver og et rom for lokale initiativ og løsninger. Samtidig vil utvalget understreke at kommunene har et selvstendig ansvar for å ha en økonomistyring hvor ressursene utnyttes på beste måte, og hvor den økonomiske handlefriheten ivaretas.

Utvalget har vært opptatt av at kommunelovens økonomibestemmelser skal legge et grunnlag for en økonomiforvaltning som bygger opp under selvstyret og den lokale handlefriheten. Utvalgets lovforslag beholder derfor grunnstammen i de gjeldende økonomibestemmelsene med krav til økonomisk planlegging, styring og kontroll. Kravet til budsjettbalanse foreslås videreført, og det foreslås å lovfeste prinsippet om at kommunens drift bare skal kunne finansieres av løpende inntekter.

Utvalget foreslår en lov som sterkere fremhever kommunestyrets ansvar for en helhetlig og langsiktig økonomiforvaltning. For å understøtte dette stiller lovforslaget flere krav som kan styrke kommunestyrets beslutningsgrunnlag, blant annet en plikt til å benytte finansielle måltall i økonomiplanleggingen og et krav om at årsberetningen skal redegjøre for om kommunens økonomiske utvikling ivaretar den økonomiske handlefriheten over tid. Dette legger også til rette for åpenhet om kommunenes økonomiske situasjon overfor allmennheten.

Utvalget foreslår at kommuneregnskapet ikke skal kunne avlegges med merforbruk (underskudd) hvis kommunen har midler på disposisjonsfond (egenkapital) som kan dekke inn merforbruket umiddelbart. Utvalget foreslår også at eventuelle mindreforbruk (overskudd) må benyttes til å dekke inn eventuelle merforbruk fra tidligere år.

Gjeldende rett legger begrensninger på kommunenes adgang til å ta opp lån og stille garantier for andre. Utvalget har vurdert om det av hensyn til kommunenes rettslige handlefrihet bør lempes på disse begrensningene, men kommet til at det bør legges avgjørende vekt på at begrensningene støtter opp om en sunn kommuneøkonomi. Lovforslaget viderefører derfor i hovedsak hva som er lovlige formål for kommuner å ta opp lån til, men utvider låneadgangen til å omfatte anskaffelse av eiendom gjennom kjøp av såkalte single-purpose eiendomsselskaper. Utvalget foreslår endringer i reglene for avdrag på lån, noe som bidrar til at kommunens gjeldsforpliktelser ikke skyves for langt ut i tid.

Utvalget har vært opptatt av å klargjøre rettsvirkningene hvis en kommune foretar disposisjoner i strid med økonomibestemmelsene. Utvalget foreslår å lovfeste at en avtale om lån ikke er gyldig hvis kommunens långiver kjente til eller burde ha kjent til at låneopptaket går utover de formål som loven gir adgang til å ta opp lån til. Det samme foreslås for avtaler som innebærer en finansiell risiko utover det loven tillater.

Statens virkemidler overfor kommunene med økonomisk ubalanse (ROBEK-kommunene), det vil si departementets plikt til å føre kontroll med årsbudsjettet og til å godkjenne låneopptak, videreføres med enkelte endringer. Utvalget har ikke villet gi departementet flere fullmakter til å kunne styre og kontrollere disse kommunenes økonomi, da dette vil være en for sterk inngripen i det kommunale selvstyret. Utvalget har lagt vekt på at kommunene selv må ha ansvaret for å finne frem til og gjennomføre de tiltak som skal til for å komme ut av en vanskelig økonomisk situasjon. Hensynet til lokaldemokratiet tilsier at kommunestyret selv bør prioritere hvilke utgiftskutt som skal til. Utvalget foreslår derfor en særlig plikt for ROBEK-kommunene til å utarbeide en tiltaksplan som kan bringe økonomien tilbake i balanse.

Viktige forslag fra utvalget: 1. lovfeste en generalbestemmelse som slår fast

at kommunene skal forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid

2. lovfeste en plikt til å benytte finansielle måltall som et verktøy for den langsiktige styringen av kommunenes økonomi, med tilhørende utvidet krav til å redegjøre for kommunens økonomi i årsberetningen

3. fastsette nye regler for avslutning av kommuneregnskapet som krever at eventuelle merforbruk må dekkes inn umiddelbart så langt det finnes tilgjengelige midler (egenkapital eller overskudd)

4. fastsette nye regler for beregning av minimumsavdrag på lån, som for flere kommuner vil kunne bety en plikt til å øke låneavdragene

5. klargjøre rettsvirkningene av at en kommune foretar disposisjoner i strid med økonomibestemmelsene

6. fange opp kommuner med økonomisk ubalanse på et tidligere tidspunkt gjennom enkelte endringer av kriteriene for å bli omfattet av ROBEK-ordningen

7. lovfeste en tiltaksplikt (aktivitetsplikt) for kommuner i ROBEK, som skal bidra til at økonomien bringes tilbake i balanse


1.2.6 Kontroll og tilsyn

Etter utvalgets vurdering er en god egenkontroll i kommunene av stor betydning. Kommunestyret er avhengig av en god egenkontroll for å ivareta det overordnede kontrollansvaret. En god egenkontroll vil kunne sikre bedre økonomistyring og bedre etterlevelse av lovkrav, forebygge risiko for misligheter og styrke tilliten til kommunen. Dette vil igjen bygge opp under det det kommunale selvstyret og legge til rette for at behovet for statlig kontroll og tilsyn minsker. Utvalget foreslår å styrke egenkontrollen på flere måter.

Dagens kommunelov har bestemmelser om kommunens egenkontroll i regi av folkevalgte (kontrollutvalg) og egenkontroll i regi av administrasjonssjefen (internkontroll). Kontrollutvalget gjennomfører den løpende kontrollen med den kommunale forvaltningen på kommunestyrets vegne. Til å hjelpe seg har utvalget en faglig uavhengig revisjon. Dette er den ene grunnpilaren egenkontrollen i kommunene hviler på. Den andre er administrasjonssjefens ansvar for å føre kontroll med kommunens administrasjon.

Utvalget foreslår for det første å styrke den administrative delen av egenkontrollen ved å tydeliggjøre kommunedirektørens ansvar for internkontrollen med virksomheten i kommunens administrasjon. Utvalget har her ønsket å gjøre internkontrollkravet i kommuneloven klarere og med større oppmerksomhet på konkrete risikovurderinger og tilpasninger. Internkontrollen skal spisses og forsterkes der det er størst behov i den enkelte kommune. Målet er en bedre internkontroll som avdekker og forebygger feil, og som bidrar til god læring og utvikling i kommunen. Internkontrollbestemmelsen tar inn i seg mye av det som i dag ligger i en rekke internkontrollbestemmelser i særlovgivningen, og vil dermed kunne erstatte disse.

Documents

NOU 2016: 4 - Regjeringen.no · 2016. 3. 10. · NOU Norges offentlige utredninger 2016: 4 Ny kommunelov Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 21. juni 2013. Avgitt