NOTA TÉCNICA nº 59/2020...2. A previsão do crescimento do PIB é de 3,2%, ou seja, R$ 7.662.000,00; valor um pouco menor que a previsão feita no PLDO 2021 que esperava 3,3%, ou

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NOTA TÉCNICA nº 59/2020

Brasília, 07 de outubro de 2020.

ÁREAS: Núcleo de Desenvolvimento Econômico (Finanças)

TÍTULO: Orientações sobre o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) para 2021 da União -

subsidiar a tomada de decisão dos Governos Municipais no que concerne à solicitação de recursos

aos autores de emendas do Congresso Nacional.

REFERÊNCIAS: Projeto de Lei de Crédito 028/2020 e Mensagem Presidencial ao Congresso

Nacional 487/2020: Orçamento para 2021

INTRODUÇÃO

A proposta de Lei Orçamentária Anual para 2021 (PLOA 2021) foi apresentada pelo

Presidente da República ao Congresso Nacional no último dia 31 de agosto. A apresentação da

proposta feita pelo Ministro da Economia, Sr. Paulo Guedes, destaca que, para a elaboração do

PLOA 2021, algumas premissas foram consideradas, a exemplo de:

i) O cenário projetado para 2021 a 2023 se baseia em parâmetros estimados

conforme premissas conservadoras - Déficits persistentes, porém cadentes, devido

ao Teto dos Gastos;

ii) Os gastos primários são estabelecidos pelo Teto de Gastos que funciona como

âncora da política fiscal de médio prazo;

iii) Gastos para enfrentamento da calamidade restritos a 2020;

iv) Ganhos de arrecadação se reverterão para redução dos déficits primários

estimados;

v) Com reformas implementadas – tributária e administrativa – economia pode

responder com ganhos de produtividade. Com maior crescimento haverá aumento

da receita primária.

A proposta orçamentária está em conformidade com a legislação vigente aplicável à

matéria, em especial com o art. 5º da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, Lei de

Responsabilidade Fiscal - LRF, e os arts. 42, 107 e 110 do Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias - ADCT, que versam, respectivamente, sobre recursos destinados à irrigação nas

Regiões Centro-Oeste e Nordeste, limites individualizados para despesas primárias e aplicações

mínimas em ações e serviços públicos de saúde (ASPS) e em manutenção e desenvolvimento do


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ensino (MDE). Registre-se que, adicionalmente, também foi observado o disposto no Projeto de

Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2021.

No calendário Constitucional para os orçamentos, a LDO está prevista para ser

aprovada até o dia 17 de julho de cada ano. Inclusive, a não aprovação desta lei é impeditivo para

interrupção da sessão legislativa, conforme se depreende da inteligência do art. 57, caput, c/c o §

2º da CRFB. A lógica desta determinação é que não se tenha, como está ocorrendo neste exercício,

e já ocorreu em outras oportunidades, um PLOA sendo alterado e aprovado sem uma definição

prévia das regras necessárias da LDO.

Como o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2021 – PLN nº 9/2020-CN

(PLDO 2021), ainda se encontra em tramitação, o PLOA 2021 apresentado considerou como

primordial: a transparência, o atendimento às regras fiscais e o conservadorismo nas projeções.

No que concerne às premissas usadas para elaboração da proposta de Lei Orçamentária

Anual para 2021, o PLOA 2021 incorpora déficit primário de R$ 233,6 bilhões para o exercício

financeiro. Tal valor diverge dos R$ 149,6 bilhões de déficit informados no anexo de riscos fiscais

do PLDO 2021 e indica, de partida, a implementação da sistemática de ajuste da meta sempre que

houver modificação das estimativas das receitas ou despesas primárias, conforme propõe o mesmo

PLDO.

Embora deficitário, o resultado primário representa acentuada recuperação em relação

ao exercício de 2020, quando foi afastada a exigibilidade do atingimento de resultados fiscais em

virtude do estado de calamidade pública decorrente da pandemia de Covid-19 reconhecido pelo

Congresso Nacional.

Em relação ao teto de despesas primárias, a Emenda Constitucional 95/2016 fixou

limites individualizados aplicáveis às despesas primárias do Poder Executivo, dos órgãos dos

Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União, do Conselho Nacional do

Ministério Público e da Defensoria Pública da União. Além disso, nos termos dos §§ 7º e 8º do

art. 107 do ADCT, a partir de 2020 não é mais possível a compensação de despesas primárias entre

o Poder Executivo e os órgãos dos demais Poderes, prática prevista para os exercícios de 2017 a

2019.

Porém, os valores dos limites individualizados dos órgãos do Poder Judiciário e do

MPU sofreram pequenas correções em relação aos valores calculados na LOA 2020. Tais


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correções decorreram dos Acórdãos 3.072/2019 e 362/2020-TCU-Plenário, no âmbito do Processo

TC 040.306/2019-4, que alteraram o cálculo do limite relativo ao teto de gasto das despesas

primárias do Ministério Público da União e do Poder Judiciário, respectivamente. As alterações

consideraram os valores pagos relativos ao crédito extraordinário para auxílio-moradia, efetivado

por meio da Medida Provisória 711/2016, na base de cálculo do teto de gastos dos referidos órgãos.

Para o PLOA 2021, também está fixado um excesso em relação ao teto individualizado

do Ministério Público da União (MPU) no montante de R$ 61,7 milhões, valor compensado pelo

Poder Executivo de forma a preservar o total do teto de gastos. Tal valor refere-se a parte dos

recursos devidos em razão do mencionado Acórdão do TCU, no âmbito do processo TC

040.306/2019.

Assim como ocorreu no envio das propostas orçamentárias para 2019 e 2020, o PLOA

2021 abrange parcelas de despesas primárias a serem suportadas por operações de crédito

excedentes ao limite constitucional, motivo pelo qual dependerão de posterior aprovação de

projetos de lei de crédito suplementar ou especial por maioria absoluta do Congresso Nacional,

exigência do art. 167, III, da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) para

cumprimento da chamada Regra de Ouro.

Em relação aos gastos com saúde e educação, metade dos recursos das emendas

individuais (R$ 4,8 bilhões) tem destinação assegurada para saúde, de acordo com a Constituição

Federal. Entretanto, em relação às emendas de bancadas estaduais, não há nenhum normativo que

obrigue percentual de valores ou emendas destinadas especificamente às ASPS.

De acordo com a regra instituída pela EC 95/2016, os valores mínimos a serem

aplicados em MDE e ASPS no exercício de 2021 corresponderão aos valores calculados para as

aplicações mínimas de 2020 corrigidos por 2,13% (IPCA acumulado de jul/2019 a jun/2020). Para

a saúde, estima-se valor mínimo de R$ 123,8 bilhões, enquanto para a educação o valor mínimo é

de R$ 55,6 bilhões.

Ademais, conforme a Mensagem Presidencial, o PLOA 2021 já contempla o efeito da

promulgação da EC 108/2020 relativamente ao Fundo de Desenvolvimento e Valorização dos

Profissionais de Educação (Fundeb), elevando a complementação da União do patamar dos atuais

10% para 12% dos aportes dos Estados, Distrito Federal e Municípios em 2021. Destaque-se,


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contudo, que 73% do total de recursos encontram-se condicionados à aprovação do crédito

adicional requerido pelo art. 167, III, da CRFB (Regra de Ouro).

Ainda no que concerne às premissas usadas para elaboração do PLOA, e conforme a

EC 100/2019, o montante de execução obrigatória de emendas de Bancada para 2021 deverá ser

de até 1,0% da Receita Corrente Líquida realizada ao final de 2020.

Feitas tais notas introdutórias, a análise será feita a partir do texto proposto, com

apresentação dos principais indicadores macroeconômicos e fiscais, bem como o desenho,

programas, ações e grandes números propostos. Mais adiante faz-se uma análise sobre o PLOA no

âmbito do Congresso Nacional e as circunstâncias atuais de seu emendamento.

Destaca-se a necessidade de uma espécie de “espelhamento” entre as Secretarias

Municipais e as áreas temáticas de emendamento no PLOA, com o fito de facilitar a tomada de

decisão dos gestores públicos municipais que poderão adequar melhor seu planejamento

estratégico ao que está proposto pelo Executivo federal

PARÂMETROS MACROECONÔMICOS E METAS FISCAIS

1. As projeções para os parâmetros macroeconômicos que subsidiaram o desenho do

PLOA 2021 apontam, assim como visto no PPA 2020-2023, um período de relativa estabilidade e

recuperação da atividade econômica.

2. A previsão do crescimento do PIB é de 3,2%, ou seja, R$ 7.662.000,00; valor um

pouco menor que a previsão feita no PLDO 2021 que esperava 3,3%, ou R$ 8.150.400,00.

3. O salário mínimo (SM) está no PLOA 2021 com o valor de R$ 1.067,00 considerando

reajuste de 2,1% do SM de 2020; R$ 12,00 menor do que previa o PLDO 2021.

4. O cenário fiscal no Brasil é de dificuldade continuada, com déficit primário até 2022

e déficit nominal por seguidos anos. Para o ano de 2021, diante do cenário de incertezas,

principalmente em decorrência da pandemia da Covid-19 e seus impactos negativos sobre a

economia em termos de frustração de receitas e aumento de gastos obrigatórios, foi adotado um

desenho de meta fiscal móvel, onde a meta será simplesmente definida pela diferença entre as

estimativas das receitas e das despesas primárias, desde que o governo como um todo respeite o

teto de gastos. Desse modo, o PLOA 2021 indica uma meta de déficit primário de R$ 233,6 bilhões.

Sendo que, para as Estatais Federais foi definida a meta de déficit de R$ 3,97 bilhões.


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5. O cenário fiscal restritivo fez com que as despesas de capital constantes do presente

Projeto de Lei Orçamentária para 2021 – PLOA 2021, em relação aos Orçamentos Fiscal e da

Seguridade Social, fossem insuficientes para o cumprimento da Regra de Ouro sem autorização

adicional do Congresso Nacional. A diferença entre o total das receitas de operações de crédito

previstas, autorizadas ou não na própria lei orçamentária, e o total das despesas de capital

programadas no PLOA, corresponde a R$ 453,7 bilhões, conforme demonstrado abaixo:

Fonte: Orçamento Cidadão PLOA 2021, página 15.

6. Para agregar todas essas despesas foi criado um órgão orçamentário responsável

intitulado “Programações Condicionadas à Aprovação Legislativa prevista no inciso III do art. 167

da Constituição”, no qual foi alocado esse valor. Para a utilização desses recursos, será necessário

encaminhamento de projeto de lei de crédito ao Congresso Nacional no próximo ano, para que as

operações de crédito, nesse montante, possam ser autorizadas e, dessa forma, financiar as despesas

correspondentes.

7. É possível perceber um aumento de mais de 32% nos valores condicionados à

aprovação do Congresso Nacional para evitar o descumprimento da Regra de Ouro, vez que a

necessidade foi de aproximadamente R$ 343 bilhões em 2020 e, para 2021, esta necessidade

supera os R$ 453 bilhões. Esta situação é resultado de uma despesa primária obrigatória crescente

e de um investimento que praticamente desapareceu. Assim, a diferença do total dos investimentos,

em relação ao total das operações de crédito é superior a R$ 453 bilhões, logo, requer autorização

do Congresso Nacional para se efetivar.


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ESTRUTURA DO PLOA

8. O texto do Projeto de Lei Orçamentária Anual 2021 reúne os dispositivos legais que

orientarão o orçamento da União para o exercício, sendo organizados nos seguintes capítulos:


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9. Fazem parte também da estrutura do PLOA, Anexos (consolidam informações

orçamentárias relevantes que constam no PLOA) e Volumes (apresentam as informações

orçamentárias relativas à receita e despesa da União), conforme detalhamento abaixo:


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10. Em relação a classificação institucional das despesas, o PLOA evidencia a alocação

dos recursos orçamentários pelos órgãos e unidades orçamentárias responsáveis pela execução.

Um órgão ou uma unidade orçamentária pode, eventualmente, não corresponder a uma estrutura

administrativa do Governo. Por exemplo, “Encargos Financeiros da União”, “Transferência a

Estados, Distrito Federal e Municípios” e “Operações Oficiais de Crédito” estão somente dispostos

no orçamento e não correspondem a uma estrutura física e/ou administrativa. Estes foram criados

para garantir mais transparência no trato com despesas, sobretudo pelo grande vulto destas.

11. O quadro a seguir apresenta a classificação institucional:


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Fonte: Orçamento Cidadão PLOA 2021

12. Os valores da proposta de orçamento federal para 2021 foram alocados em áreas de

atuação do governo, denominadas Funções. Na prática, a classificação funcional procura responder

à questão sobre qual a área da despesa onde a ação governamental será realizada. Se observarmos

o PLOA 2021, pode-se localizar 29 Funções. O quadro abaixo apresenta a distribuição dos recursos

em 28 funções porque agregou as funções 22- Indústria e 23 – Comércios e Serviços. Vejamos:


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Fonte: Orçamento Cidadão PLOA 2021

13. De toda forma, as emendas ao PLOA 2021 serão apresentadas em Áreas Temáticas

que podem não corresponder exatamente a estas Funções mencionadas. Isto ocorre porque, no

processo de emendamento no âmbito do Congresso Nacional, existe uma Geratriz de

emendamento que se subdivide nas áreas temáticas constantes da Resolução nº 01/2006-CN.

14. O Projeto de Resolução (PRN 03/2019), que tramita no Congresso Nacional desde o

ano passado, ainda não foi aprovado no Plenário. Dentre as alterações, consta a que revoga os

incisos do artigo 26, da atual Resolução 01/2006-CN, deixando as áreas temáticas para constarem

de um Anexo à referida Resolução e permitindo ajustes, pela CMO, no caso de alteração da

estrutura organizacional do Poder Executivo.

15. Para o ano de 2020, as áreas temáticas de emendamento foram as seguintes:

I – Infraestrutura;

II – Saúde;


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III – Desenvolvimento Regional;

IV – Educação;

V – Cidadania, Cultura e Esporte;

VI – Agricultura;

VII – Turismo;

VIII – Defesa;

IX – Justiça e Segurança Pública;

X – Economia;

XI – Ciência & Tecnologia e Comunicações;

XII – Meio Ambiente;

XIII – presidência e Relações Exteriores;

XIV – Minas e Energia;

XV – Poderes; e

XVI – Mulheres, Família e Direitos Humanos.

16. Conhecidas as áreas temáticas a receberem emendas, importa que os Governos

Municipais e respectivas equipes procedam a uma espécie de “espelhamento” das solicitações de

modo a qualificar melhor os pedidos e atuar junto aos representantes de seus Estados na obtenção

de emendas individuais e coletivas para suas demandas.

PLOA EM NÚMEROS

17. Mantendo a ideia de valorizar a síntese e facilitar a visualização dos números, neste

ponto da Nota Técnica apresentam-se os gráficos constantes do Informativo Conjunto PLOA 2021

elaborado pela Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados e

pela Consultoria de Orçamento, Fiscalização e Controle do Senado Federal que se encontra

disponível no sítio eletrônico da CMO.

18. Com a EC 95/2016 que criou o Teto de Gastos para as despesas primárias e definiu

limites individualizados para cada um dos Poderes e Órgãos Essenciais, a LOA 2021 sujeita-se ao

valor de R$ 1.485,9 bilhões (limite de R$ 1.454,9 bilhões aplicável a 2020 corrigido por 2,13%,

correspondentes ao IPCA acumulado de jul/2019 a jun/2020). Estes limites individualizados são

os seguintes para 2021:


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19. Observa-se que o Poder Executivo detém o controle da quase totalidade da dotação

orçamentária, restando menos de 4,4% para todos os demais Poderes e Órgãos. Dentre estes, vê-

se uma demanda maior para a Justiça do Trabalho e Justiça Federal e menor para o Conselho

Nacional do Ministério Público e Conselho Nacional de Justiça.

20. Só a título de informação, é oportuno rememorar que no quadro retro mencionado no

item 18. constam apenas as despesas primárias, ou seja, as financeiras não estão ali computadas

porque não são objeto da EC 95/2016.

21. Como sabido, dentre as despesas primárias a quase totalidade dos valores é destinada

a despesas obrigatórias, restando muito pouco para manutenção de uma estrutura governamental

tão expressiva como é o caso da brasileira. Uma parcela de despesas discricionárias tão pequena

explica também a redução constante dos investimentos.

22. As despesas primárias discricionárias dos orçamentos fiscal e da seguridade social

totalizam R$ 105,8 bilhões no PLOA 2021, excluída a reserva de contingência (GND 9), que soma

R$ 16,3 bilhões.

23. O gráfico abaixo mostra a distribuição percentual das despesas discricionárias por

função:


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Fonte: Informativo Conjunto PLOA2021

O PLOA 2021 NO CONGRESSO NACIONAL

24. A elaboração e envio da proposta do PLOA 2021, assim como das demais leis

orçamentárias, é de competência exclusiva do Presidente da República. Da mesma forma, a

competência para analisar, alterar e aprovar as referidas leis é exclusiva do Congresso Nacional.

25. Desta definição de competências surge a prerrogativa dos parlamentares de

apresentarem emendas a todas as leis orçamentárias. Mas esta prerrogativa não é ilimitada, ela

encontra seus contornos atualmente na Resolução nº 01/2006-CN que trata de números de emendas

a serem apresentados, tipos de emendas, quais são os autores, etc. Contudo, ainda é possível que

o Parecer Preliminar de determinada lei orçamentárias sugira, por exemplo, um número menor de

emendas; ou que proponha critérios limitadores para acatamento; dentre outras autolimitações.

26. Para este processo de alteração e aprovação da LOA 2021, há particularidades que

precisam ser mencionadas no que concerne ao arcabouço normativo, vez que tramita no Congresso

Nacional proposta de alteração da Resolução nº 1/2006-CN, o que pode impactar profundamente

no processo de emendamento. Trata-se do PRN 03/2019, conforme já mencionado.

27. A discussão sobre alterações nos procedimentos da CMO já vem ocorrendo desde o

início de 2019, o que acabou culminando com a apresentação do PRN 3/2019. Este PRN esteve na

pauta do Congresso Nacional para deliberação algumas vezes naquele exercício, mas foi retirado

sem que fosse apreciado. Vários tópicos do mesmo foram objeto de discussão entre os

representantes do Colégio de Líderes com assento na CMO, inclusive resultando em acordos para

acatar algumas emendas apresentadas, rejeitar outras e, mesmo, desistir de alguns tópicos. De toda

sorte, pode-se mencionar abaixo algumas alterações pretendidas no mesmo:

- As Relatorias Setoriais passam a refletir a estrutura dos atuais Ministérios, advinda


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da MP 870/2019;

- Todo parlamentar poderá participar da CMO em até 2 anos consecutivos, sem limite

de participação por legislatura. Na prática, o parlamentar poderá́ ser membro da CMO

até 3 vezes seguidas;

- Os senadores de diversas bancadas (BA, CE, GO, MA, MG, PA, PE, PR, RJ, RS,

SC, SP) perdem a prerrogativa de apresentar emenda de Bancada de sua iniciativa;

- O número de emendas de Bancada de apropriação, que atualmente é de 15 até 20,

será reduzido para até 15, mesmo número para todas as bancadas, sem

proporcionalidade com seu número de parlamentares;

- Os recursos para emendas de bancada impositivas serão distribuídos igualitariamente

para todas as bancadas;

- Serão retirados os atuais critérios de elaboração de emendas de Bancada e de

Comissão, dentre eles, a vedação à emenda genérica, que pode enviar recursos a

diversos municípios/entes simultaneamente;

- As Bancadas ficarão obrigadas a repetir a mesma emenda até a conclusão de obra

iniciada;

- Os Coordenadores de Bancada passarão a ser reconhecidos pela CMO, mas com a

exigência de eleição por maioria absoluta dos membros de cada Casa legislativa dentro

da Bancada. Com a novidade de que a maioria absoluta dos membros da bancada de

qualquer Casa, poderá́ convocar nova eleição.

28. Como se percebe, as mudanças propostas são muito substanciais. Alguns pontos que

reduziam a participação efetiva dos senadores caminharam para acordo no sentido de manter como

está atualmente; o mesmo ocorreu com o número de emendas para cada bancada, que tendia a

permanecer o atual.

29. Um ponto de intensa celeuma seria a divisão igualitárias dos recursos previstos na EC

100/2019. Os estados maiores se insurgiram sob o argumento de que suas demandas são

infinitamente maiores, inclusive porque têm população muito maior. No entanto, alguns contra-

argumentos foram aventados junto a líderes da CMO, a exemplo do fato de que estes estados, que

têm representação numérica muito mais expressivas na Câmara dos Deputados, já estariam

compensados pelo valor que recebem das emendas individuais.

30. Dito isso, diante de toda a dificuldade em aprovar a matéria em 2019, é de se esperar

que esta questão seja agravada pela situação de pandemia que acrescenta uma dúvida de como será

o funcionamento do Congresso Nacional. Só a título de exemplo, a Comissão Mista de Planos,

Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), cujo prazo de instalação é março de cada ano, até o

presente momento não foi instalada.


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31. Retomando a questão das emendas a serem apresentadas, o PLOA 2021 contém duas

reservas para atendimento de emendas de execução obrigatória, uma destinada às emendas

individuais, outra para as emendas de bancada estaduais. O valor global da reserva é de R$ 16,3

bilhões. Destes, R$ 9,7 bilhões são para atendimento de emendas individuais que, após divisão

entre os 594 parlamentares (513 Deputados Federais e 81 Senadores da República), resultará em

valor individualizado de R$ 16.279.986. No caso das emendas individuais, o mínimo de 50% do

valor autorizado deverá ser destinado a ações e serviços públicos de saúde (ASPS).

32. Já para atendimento de emendas de bancada estadual, foi reservado o valor de R$ 6,7

bilhões. Caso seja mantida a regra de distribuição do PLOA 2020, os R$ 6,7 bilhões serão

repartidos igualmente entre as bancadas estaduais, resultando em um valor máximo de R$

247.193.166 por bancada (divisível entre 15 a 20 emendas, a depender do tamanho da bancada).

Conforme dispõe a EC 100/2019, o montante de execução obrigatória para 2021 deverá ser de até

1,0% da Receita Corrente Líquida realizada ao final de 2020.

33. Em 2020 cada bancada contou inicialmente com 247.646,13, porém, tendo em vista a

redução da RCL, este valor foi reduzido para R$ 219,529.565,00.

34. Só a título de ênfase, menciona-se adiante as opções postas neste momento para

solicitação de emendas por parte dos gestores municipais:

Emendas Individuais

35. As emendas individuais podem representar uma grande oportunidade de os gestores

municipais conseguirem ter suas demandas atendidas. São através deste tipo de emendas que os

municípios conseguem construir praças, quadras de esportes, postos de saúde e diversas outras

formas de atuação. Neste caso a solicitação pode ser feita através de um ofício ou e-mail no qual

o prefeito ou prefeita informa sua demanda e o custo.

36. Ainda no que se refere às emendas individuais, um aspecto de extrema importância é

a solicitação de recursos para projetos intermediários que ficam dispendiosos para serem atendidos

por um único parlamentar individualmente e que, ao mesmo tempo, não têm um viés estruturante

que justifique o uso de uma emenda de bancada. Estes projetos podem ser rateados entre os

parlamentares, resultando em uma soma substancial de recursos para determinadas ações do

Governo Municipal em áreas como educação, saúde, turismo, infraestrutura, novas tecnologias,

dentre outras.


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Emendas de Bancada

37. Com o início da impositividade das emendas de Bancada a partir de 2016, quando

poderia ser atribuída a uma emenda de cada bancada, os olhares se voltaram com mais atenção

para esta modalidade de emendas; 2017 e 2018 já contaram com duas emendas impositivas para

cada bancada, respeitado o valor destinado, que foi igual para cada um dos 26 estados e Distrito

Federal.

38. Para o orçamento de 2019 a LDO passou a disciplinar o assunto, permitindo que

fossem apresentadas até 6 emendas por bancada, desde que no mínimo uma destas fosse para

segurança pública, outra para educação e outra para saúde.

39. Com a aprovação da EC 100/2019, as bancadas passaram a ter todas as suas emendas

impositivas, respeitado os percentuais trazidos pelo texto constitucional que foi de 0,8% da RCL

para o ano de 2020 e de 1% da RCL a partir de 2021.

40. Sem a aprovação do PRN 03/2019, permanecem válidas, até o momento, as atuais

regras da Resolução 01/2006-CN no que concerne a exigência de obra única por emenda, bem

como de um único ente executor, por exemplo.

41. Um questionamento reiterado que passou a ser feito em 2020 foi sobre a necessidade

de que todas as emendas de bancada fossem impositivas. A análise do texto parecia apontar no

sentido de que, dentro do valor resultante do percentual de 0,8% estipulado pela EC 100/2019,

toda bancada teria direito a impositividade.

42. Porém, nada impediria que a bancada distribuísse este valor em parte das emendas,

que seriam apresentadas com RP 7 (impositivo), e apresentasse as emendas adicionais a que tem

direito com RP 2 (discricionário). Este foi o entendimento adotado para 2020.

43. Por fim, vale frisar que, diferentemente do que ocorreu na LOA 2019, quando a LDO

2019 exigiu que no mínimo uma emenda fosse para segurança pública, outra para educação e outra

para saúde, a EC 100/2019 não traz mais estas exigências de áreas específicas para apresentação

de emenda de bancada.

Emendas de Comissões

44. As emendas aprovadas nas diversas Comissões da Câmara dos Deputados e do Senado

Federal são mais uma oportunidade de que os Governos Municipais dispõem de atuar no processo

orçamentário e isto se processa com sugestões apresentadas pelo Parlamentar membro de


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determinado Colegiado. Apesar de serem emendas geralmente de âmbito nacional, nada impede

que os municípios venham a ser beneficiados com as ações aprovadas pelas Comissões.

Emendas de Relator

45. As chamadas emendas de relator ganharam um capítulo de destaque no início de 2020.

Tudo começou com o veto do Presidente da República a dispositivo da LDO 2020. Na versão

aprovada, a LDO 2020 tornava a figura do Relator-Geral da LOA um ator extremamente poderoso

na cena orçamentária, na medida que garantia a este a competência para impor a execução de mais

de R$ 30 bilhões de reais.

46. Para facilitar a compreensão do que isto representa, basta lembrar que o valor que

caberia ao Relator-Geral destinar é superior ao dobro da soma das emendas individuais dos 513

Deputados Federais, dos 81 Senadores da República e das Emendas coletivas das 27 Bancadas dos

Estados e Distrito Federal.

47. No decorrer do exercício de 2020 vários ajustes foram sendo feitos e estas emendas de

Relator-Geral foram sendo usadas como fonte de cancelamento para diversas alterações

orçamentárias. Contudo, um espaço de poder desta magnitude não deverá ser reduzido a zero.

Logo, a atenção às chamadas emendas de Relator-Geral pode ser um importante ponto de captação

de recursos.

MUNICÍPIOS NO PLOA 2021

48. O Anexo II – “Despesa dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social por Órgão

Orçamentário”, abaixo, fornece uma visão geral de toda a proposta orçamentárias distribuída por

Órgãos, a exemplo do “73000 - Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios”, que

prevê dotação superior a R$ 288,6 bilhões de reais.


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49. Só a título de informação, os recursos constantes do Órgão 73000 “Transferências a

Estados, Distrito Federal e Municípios” estão distribuídos em 8 (oito) Unidades Orçamentárias

(UOs) conforme demonstra a imagem abaixo:


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50. Seguindo para um detalhamento das despesas constantes do Órgão 73000, segundo o

Grupo Natureza de Despesa (GND), é possível chegar às seguintes previsões:

51. Por fim, um detalhamento do Órgão 73000, por Programa e Função, permite chegar

aos seguintes números:


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52. Com relação aos Municípios, cabe destacar ainda que nas despesas com educação é

usada uma regra subsidiária da classificação adotada no orçamento brasileiro, a COFOG

(Classification of Functions of Government): a marcação por Modalidade de Aplicação (M.A.).

Assim, na Função 709 da COFOG, as transferências para os municípios (M.A. 40), serão

classificadas como “7091 – Educação infantil e ensino fundamental I” e as transferências aos

estados (M.A. 30) como “7092 – Ensino fundamental II e médio”.

53. Além dos números específicos mencionados, cabe destacar a existência de dezenas de

ações dentro da proposta do Governo Federal que trazem em seu descritor a menção textual a

aplicação em municípios, a exemplo de:

* 20AG - Apoio à Gestão dos Sistemas de Saneamento Básico em Municípios de até

50.000 Habitantes;

* 20AE - Promoção da Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos na Atenção

Básica em Saúde;

* 10SG - Apoio a Sistemas de Drenagem Urbana Sustentável e de Manejo de

Águas Pluviais em Municípios Críticos Sujeitos a Eventos Recorrentes de Inundações,

Enxurradas e Alagamentos;

* 10S5 - Apoio a Empreendimentos de Saneamento Integrado em Municípios com

População Superior a 50 mil Habitantes ou Municípios Integrantes de Regiões

Metropolitanas ou de Regiões Integradas de Desenvolvimento;

* 1N08 - Apoio à Implantação, Aplicação ou Melhorias de Sistemas de Esgotamento

Sanitário em Municípios com População Superior a 50 mil Habitantes ou Municípios

Integrantes de Regiões Metropolitanas ou de Regiões Integradas de Desenvolvimento.

54. Há ainda um outro aspecto de interesse dos Municípios que são as dotações previstas

inicialmente nas Modalidades de Aplicação (MA) 40 e 41, cujas aplicações cabem

respectivamente aos Municípios e Fundos Municipais. De toda sorte, importa destacar que os


21

valores abaixo apresentados correspondem ao proposto e deverão ser profundamente alterados

após o emendamento que ocorre no Congresso Nacional.

55. Uma análise da proposta orçamentária da União para 2021, na Modalidade de

Aplicação (MA) 40, por Região e UF, permite constatar que há uma concentração quase total das

dotações da chamada Região Nacional que, na verdade, representa uma falha na transparência dos

dados, pois, ao concentrar a quase totalidade das dotações da Nacional, impede que se tenha

conhecimento do que efetivamente está previsto para os estados e, consequentemente, seus

municípios.

56. Utilizando o mesmo filtro da MA 40, nova consulta mostra os valores por Órgão de

Governo, onde se observa valores mais substanciais na Educação, Economia, Desenvolvimento

Regional e Saúde, a exceção das próprias transferências aos Municípios que detém a imensa

maioria das dotações:

REGIÃO/UNIDADE DA FEDERAÇÃO

CONGRESSO NACIONAL - COMISSÃO MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO

- Alterações das Propostas Orçamentárias da União para 2021 - Acréscimo e Cancelamento por RG/UF

Orçamento Fiscal e Seguridade - Em R$ 1,00

PL ACRÉSCIMO CANCELAMENTO AUTÓGRAFO % SOBRE REGIÃO % SOBRE

TOTAL

COCO 19.654.301 0 0 19.654.301 100,00% 0,02%

TOTAL DA REGIÃO: 19.654.3010 0 19.654.301 100,00% 0,02%19.654.301

NANA 123.245.626.921 0 0 123.245.626.921 100,00% 99,81%

TOTAL DA REGIÃO: 123.245.626.9210 0 123.245.626.921 100,00% 99,81%123.245.626.921

NENE 105.822.359 0 0 105.822.359 100,00% 0,09%

TOTAL DA REGIÃO: 105.822.3590 0 105.822.359 100,00% 0,09%105.822.359

NOAM 1.000.000 0 0 1.000.000 14,35% 0,00%

NO 2.159.360 0 0 2.159.360 30,99% 0,00%

RR 3.808.443 0 0 3.808.443 54,66% 0,00%

TOTAL DA REGIÃO: 6.967.8030 0 6.967.803 100,00% 0,01%6.967.803

SDES 1.000.000 0 0 1.000.000 1,35% 0,00%

SD 70.588.474 0 0 70.588.474 95,59% 0,06%

SP 2.254.030 0 0 2.254.030 3,05% 0,00%

TOTAL DA REGIÃO: 73.842.5040 0 73.842.504 100,00% 0,06%73.842.504

SLRS 1.000.000 0 0 1.000.000 2,91% 0,00%

SL 33.367.562 0 0 33.367.562 97,09% 0,03%

TOTAL DA REGIÃO: 34.367.5620 0 34.367.562 100,00% 0,03%34.367.562

Total: 123.486.281.450 0 0 123.486.281.450 100,00% 100,00%

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Fonte: SIAFI/STN Elaboração: Consultoria de Orçamento/CD e PRODASEN 23/09/2020 16:08:45Emissão:

C:\OR2021\1_PL_2021.mdb - 599-REL09 - A/C por - RG/UF

CRITÉRIOS

SELECIONADOS:

Órgão:

UO:

Setor: Fonte:

Função: Programa:

Subfunção: ProjAtiv:

Subtítulo: Gnd: Região/UF:

Localidade:RP:

Modalidade: 40

Id Uso:

ÓRGÃO


- Alterações das Propostas Orçamentárias da União para 2021 - Acréscimo e Cancelamento por Órgão

PL ACRÉSCIMO CANCELAMENTO TOTAL


22000 - M. Ag., Pec. e Abastecimento 4.500.000 0 0 4.500.000

25000 - M. da Economia 2.098.775.196 0 0 2.098.775.196

26000 - M. da Educação 5.824.880.936 0 0 5.824.880.936

30000 - M. da Justiça e Segurança Públ 300.000 0 0 300.000

36000 - M. da Saúde 422.905.000 0 0 422.905.000

53000 - M. do Desenv. Reg. 662.054.069 0 0 662.054.069

54000 - M. do Turismo 32.062.473 0 0 32.062.473

55000 - M.da Cidadania 99.438.465 0 0 99.438.465

73000 - Transf. Est. , DF e Municípios 114.340.270.311 0 0 114.340.270.311

81000 - M. Mulher, Fam. e Dir. Hum. 1.095.000 0 0 1.095.000

Total: 123.486.281.450 0 0 123.486.281.450

1 de 1Pág.


C:\OR2021\1_PL_2021.mdb - 599-REL03 - A/C por - Orgao

CRITÉRIOS

SELECIONADOS:

Órgão:

UO:

Setor: Fonte:

Função: Programa:



Localidade:RP:

Modalidade: 40

Id Uso:


22

57. Realizando consultas para a MA 41, os valores encontrados por Região e UF já não

aparecem concentrados na região denominada “Nacional”, permitindo ver mais claramente o que

está destinado a cada estado para aplicação nos fundos municipais.

58. Uma pesquisa por Órgão de Governo, ainda com o parâmetro da MA 41 mostra que a

quase totalidade das dotações está a cargo do Ministério da Saúde. Vejamos:

REGIÃO/UNIDADE DA FEDERAÇÃO


- Alterações das Propostas Orçamentárias da União para 2021 - Acréscimo e Cancelamento por RG/UF


PL ACRÉSCIMO CANCELAMENTO AUTÓGRAFO % SOBRE REGIÃO % SOBRE

TOTAL

CODF 2.097.523 0 0 2.097.523 0,05% 0,00%

GO 2.082.260.507 0 0 2.082.260.507 52,84% 3,59%

MS 964.715.751 0 0 964.715.751 24,48% 1,66%

MT 891.841.956 0 0 891.841.956 22,63% 1,54%

TOTAL DA REGIÃO: 3.940.915.7370 0 3.940.915.737 100,00% 6,80%3.940.915.737

NANA 4.605.796.073 0 0 4.605.796.073 100,00% 7,94%

TOTAL DA REGIÃO: 4.605.796.0730 0 4.605.796.073 100,00% 7,94%4.605.796.073

NEAL 1.133.907.953 0 0 1.133.907.953 7,19% 1,96%

BA 3.587.747.737 0 0 3.587.747.737 22,76% 6,19%

CE 2.909.213.061 0 0 2.909.213.061 18,45% 5,02%

MA 1.841.101.597 0 0 1.841.101.597 11,68% 3,18%

PB 1.421.561.131 0 0 1.421.561.131 9,02% 2,45%

PE 2.210.175.092 0 0 2.210.175.092 14,02% 3,81%

PI 1.142.743.967 0 0 1.142.743.967 7,25% 1,97%

RN 988.305.611 0 0 988.305.611 6,27% 1,70%

SE 530.247.679 0 0 530.247.679 3,36% 0,91%

TOTAL DA REGIÃO: 15.765.003.8280 0 15.765.003.828 100,00% 27,19%15.765.003.828

NOAC 116.553.518 0 0 116.553.518 3,27% 0,20%

AM 631.037.602 0 0 631.037.602 17,73% 1,09%

AP 95.924.872 0 0 95.924.872 2,69% 0,17%

PA 1.827.948.211 0 0 1.827.948.211 51,35% 3,15%

RO 380.513.077 0 0 380.513.077 10,69% 0,66%

RR 114.927.204 0 0 114.927.204 3,23% 0,20%

TO 392.700.725 0 0 392.700.725 11,03% 0,68%

TOTAL DA REGIÃO: 3.559.605.2090 0 3.559.605.209 100,00% 6,14%3.559.605.209

SDES 706.637.834 0 0 706.637.834 3,23% 1,22%

MG 7.146.102.725 0 0 7.146.102.725 32,70% 12,33%

RJ 4.832.665.907 0 0 4.832.665.907 22,12% 8,34%

SP 9.166.809.306 0 0 9.166.809.306 41,95% 15,81%

TOTAL DA REGIÃO: 21.852.215.7720 0 21.852.215.772 100,00% 37,69%21.852.215.772

SLPR 2.979.271.570 0 0 2.979.271.570 36,10% 5,14%

RS 3.149.889.520 0 0 3.149.889.520 38,16% 5,43%

SC 2.124.209.508 0 0 2.124.209.508 25,74% 3,66%

TOTAL DA REGIÃO: 8.253.370.5980 0 8.253.370.598 100,00% 14,24%8.253.370.598

Total: 57.976.907.217 0 0 57.976.907.217 100,00% 100,00%

1 de 1Pág.


C:\OR2021\1_PL_2021.mdb - 599-REL09 - A/C por - RG/UF

CRITÉRIOS

SELECIONADOS:

Órgão:

UO:

Setor: Fonte:

Função: Programa:



Localidade:RP:

Modalidade: 41

Id Uso:

ÓRGÃO


- Alterações das Propostas Orçamentárias da União para 2021 - Acréscimo e Cancelamento por Órgão

PL ACRÉSCIMO CANCELAMENTO TOTAL


25000 - M. da Economia 5.473.000 0 0 5.473.000

36000 - M. da Saúde 55.985.163.743 0 0 55.985.163.743

55000 - M.da Cidadania 1.986.270.474 0 0 1.986.270.474

Total: 57.976.907.217 0 0 57.976.907.217

1 de 1Pág.


C:\OR2021\1_PL_2021.mdb - 599-REL03 - A/C por - Orgao

CRITÉRIOS

SELECIONADOS:

Órgão:

UO:

Setor: Fonte:

Função: Programa:



Localidade:RP:

Modalidade: 41

Id Uso:


23

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) para 2021 chega com destacadas

limitações orçamentárias e financeiras, reflexo do momento fiscal deficitário porque passa o país,

com ênfase no agravamento trazido pela pandemia da COVID-19.

Além disso, no que concerne ao emendamento das bancadas, a regulação apresenta

certa insegurança diante da ausência de aprovação do PRN 03/29019, bem como do momento de

trabalho remoto. De outro lado, já há uma garantia constitucional de emendas de bancada trazida

pela EC 100/2019, o que ampliou a importância da participação do Parlamento no processo

orçamentário e, por consequência, os recursos de aplicação impositiva.

A consulta por MA 40 e 41 mostrou uma dotação inicial de R$ 181.463.188.667,00

(Cento e oitenta e um bilhões, quatrocentos e sessenta e três milhões, cento e oitenta e oito mil e

seiscentos e sessenta e sete reais) para Municípios e Fundos Municipais.

Apresentadas tais considerações, importa rememorar alguns aspectos apresentados

quanto à importância de o Município utilizar-se adequadamente dos diversos tipos de emendas

disponíveis, apresentando as demandas a partir da possibilidade de serem atendidas por um único

parlamentar individualmente; dividida entre vários parlamentares; contempladas com emendas de

Bancada; e, por fim, atendidas com emendas de Comissões e/ou de Relator Geral.

Como visto, a proposta traz duas reservas para atendimento de emendas de execução

obrigatória. Uma destinada às emendas individuais, no valor total de R$ 9,7 bilhões a serem

partilhados entre os 594 parlamentares (513 Deputados Federais e 81 Senadores da República), o

que resultará em valor individualizado de R$ 16.279.986. Neste caso, há uma obrigação de

aplicação mínima de 50% do valor autorizado em ações e serviços públicos de saúde (ASPS).

A outra reserva é para as emendas de bancada estaduais, para as quais foram reservados

R$ 6,7 bilhões. Caso seja mantida a regra de distribuição do PLOA 2020, os R$ 6,7 bilhões serão

repartidos igualmente entre as bancadas estaduais, resultando em um valor máximo de R$

247.193.166 por bancada.

Esta ênfase é importante na medida que os números apresentados neste adendo são


24

apenas os propostos e, diante de uma reserva para atendimento de emendas de R$ 16,3 bilhões de

reais, as emendas parlamentares podem representar um significativo incremento de dotações para

Municípios.

Via de regra, a alteração e aprovação da LOA é sempre um momento de grande

movimentação que exige atenção detida do gestores públicos e equipes. Este fato ganha destaque

em um momento onde o distanciamento social impera e as instituições trabalham remotamente em

razão da pandemia da COVID-19.

Por fim, continua válida a máxima de que, diante de parcos recursos, a qualificação do

pedido pode significar um importante diferencial na obtenção das dotações almejadas. Assim,

quanto mais clara e precisa a solicitação de emendas, maiores as chances de obter êxito.

Finanças Municipais

(61) 2101-6009/6021

[email protected]

Documents

NOTA TÉCNICA nº 59/2020...2. A previsão do crescimento do PIB é de 3,2%, ou seja, R$ 7.662.000,00; valor um pouco menor que a previsão feita no PLDO 2021 que esperava 3,3%, ou