Modernisering, kvalitetsreform og New Public Management

Henning JørgensenAalborg Universitet

henningj@socsci.aau.dk,

Utdanningsforbundet, Kristiansand, 17.11.2009

3

Den nye italesættelse – farlig?

Før Nu borgere brugere undervisning læring elever produktionsenheder velfærd nytte velstand bundlinien offentlige goder output kvalifikationer kompetencer forfordeling individuelle incitamenter makro mikro Det, der binder os sammen adskiller os fra hinanden

4

1990´ernes skolesystem

Individet i centrum(”mig”)

Personlig læring

Læreren som ”coach”

DecentraliseringNPM

FRA TIL

fag

person

viden værdier

pæd. ansvar ”ansvar for egen læring”

karakterbog log-bog

faglighed kontrakter og evaluering

skoleklasse værksted

5

2000´ernes skolesystem

Konkurrence i og mellem skolerKontraktpolitikKulturel restaurering

Ledelsen styrketEvalueringskulturQuasi-markedsgørelse

Re-centralisering: Processtandarder ”elite”-gørelser

FRA TIL

læring indlæring

”liv-lighed” ro og respekt

sociale færdigheder

færdige resultater

forældresamarbejde

elevkontrakter

individuel udvikling

nationale mål

6

Faglige pejlemærker

Modstil ikke viden og dannelse

Gør stoffet væsentligt og levende

Undervis i ”demos” (fællesskab)

Elevér eleverne

Påpeg skæve og perverse effekter af ”moderniseringen” af den offentlige sektor

7

Skred i opfattelser

- tidligere: bureaukrati er besværlig for borgere og virksomheder (”skrankepaveri”)

- Nu: bureaukrati er besværlig for de ansatte (”målingstyranni”)

+ konflikter om måling og styring internt i den offentlige sektor

Politiske svar i Danmark

* KVALITETSREFORM - for at genvælge VK-regeringen 2007

* AFBUREAUKRATISERINGSREFORM - for at genvælge VK i 2010/2011?

8

9

Kvalitetsreform i det offentlige

Kvalitet: et begreb uden modhager

• Som egenskab: af hvad?

• Som værdi: noget godt

10

VK-REGERINGEN (august 2007):”Bedre velfærd og større arbejdsglæde”

Brugerne i centrum Målbare resultater og effekter – høj

kvalitet Standardiseret dokumentation Klare incitamenter til optimal

arbejdstilrettelæggelse og effektiv ressourceudnyttelse

- Større frihed til at tænke nyt - Brugerdreven innovation- Arbejdsglæde

Afbureaukratisering okt. 2009: ”Mere tid til velfærd” (VK)

Opblødning af krav til dokumentation flere steder

Reduktion af dokumentationskrav på visse felter: - daginstitutioner: alle børn skal ikke sprogvurderes - folkeskolen: ikke elevplaner i alle fag - ældreplejen: plejeplaner ikke længere obligatoriske og heller ikke forebyggende hjemmebesøg - social sektor: merudgifter til handicappede skal ikke længere genvurderes hvert år - integration: kun opfølgning på kontrakter 1 gang/år

Resten ”regelforenkling”

11

VK´s afbureaukratisering 2009

Symbolpolitik (valgteknisk sigte): lover besparelse på 900 mio. kr. og (endnu engang) bedre tider for offentligt ansatte

Et topstyret projekt: som kvalitetsreformen

Reelt få afskaffelser af obligatoriske kontroller, rutiner og ritualer

12

13

Officiel, politisk kvalitetsforståelse

den faglige kvalitet brugerens oplevelse af servicen organisatorisk kvalitet

forståelse indskrænkes til brugerniveauet

overser politisk bestemmelse af opgaver

lægger pres på medarbejderne og fagligheden

diskuteres mest ud fra social- og sundhedsområderne

14

Politikudviklinger

Fra REFORMER til programmer og projekter

Aktive politikker Firmatisering ”Value for money”

Planlægning Evaluering, Kontrol

15

Typer af offentlig sektor

egenskaber

statens rolle

påvirkningsinstru-menter

konfliktløsnings-mekanisme

borgernes rolle

kvalitetsbegreb

Autoritetsstat Forhandlingsstat Markedsstat

overhøjhed

styring

magt

undersåt

myndighedsbestemt

part

forhandling

forståelse

part

fælles normer

markedsagent

udbud

konkurrence

købere/efterspørgere

individuel tilfredshed

16

Udviklingsveje for personalet

a) Professionalisering (sikring af faggruppernes arbejdsbetingelser, kompetencer og kollegiale selv-regulering)

b) Af-professionalisering (tab af kulturel autoritet, forvaltningspolitisk resultat)

c) Proletarisering (bureaukratiet omformer folk og interesser, store grupper vil blive dårligere stillet)

d) Intern fragmentering (faggrupper vil gå delvis i opløsning)

17

KVALITET – af hvad?

servicens effektivitet responsivitet (imødekomme ønsker) produktivitet ligebehandling relevans evne til at dække behov

18

New Public Management er flere ting

* En politisk strategi for transformation af den offentlige sektor

* En politik for styring i den offentlige

sektor (forvaltningspolitik)

* En ny diskursiv ramme for opfattelsen af det offentlige

* Ledelses- og styringsredskaber (”værktøjskassen”)

19

Styreformer i forvaltningspolitikken

* Udadvendte

(udliciteringer, udfordringsret, privatisering, brugerbetaling, selveje, A/S-dannelser, partnerskaber m.v.)

* Indadvendte (mål- og rammestyring, kontraktstyring,

taxameterstyring, regnskabsreformer, værdibaseret ledelse m.v.)

* Brugervendte (brugervurderinger, brugerbestyrelser,

fritvalgsordninger, tests, processtyringer m.v.)

20

Regeringens medicin for offentlig sektor

KONKURRENCE - mellem offentlige og private leverandører - mellem offentlige leverandører - fritvalgsordninger - benchmarking

KONTROL - kontraktualisering - brugerstyring - dokumentationer og evalueringer - resultatmålinger - processtandardiseringer

21

Brugerstyring

* Brugerundersøgelser

* Brugerbestyrelser/brugerråd

* Fritvalgs-ordninger

22

Dokumentation/registreringer

• sikre synlighed og sammenlignelighed• sikre ”value for money”• overvåge enheder og institutioner

+ meningsfuld dokumentation- overflødig dokumentation

* benchmarking

23

Kontrol: Evalueringer

• højere ambitionsniveau: finde årsag-virkningsforhold

• komme med anbefalinger til forbedringer af virket

+ eksterne evalueringer+ selvevalueringer

”Evidens”-bølge (med usikkert grundlag)

24

Kontrol: Resultatmålinger

• skal bruges til resultatstyring• knyttes til budgetprocessen• sigter mod central indsigt og styring• udmøntes bl.a. i ”performance management”

+ etablering af evalueringsinstitutter: KREVI (kommunalt og regionalt evalueringsinstitut 2006)

+ offentliggørelse af testresultater+ brug til aflønning og ressourcetildeling

25

Resultatmålinger er usikre

- i det offentlige: målet ikke økonomisk udbytte

- mål sjældent klare: politiske kompromisser, flere hensyn

- resultatmål afspejler ikke altid politiske mål

- problemer med selve målingerne

- usikkerhed om sammenhænge mellem indsatser og resultater (usikker kausalteori)

- store transaktionsomkostninger ved at måle

- mundtlig kommunikation nedprioriteres

- målinger giver ikke altid mening til medarbejderne

26

”Målefetischismens” problemer

* man får, hvad man måler

* meget lader sig ikke måle

* målinger meget statiske

* målinger ofte langt væk fra kerneydelserne

* målinger tager tid og opmærksomhed

* målinger truer med at eliminere det professionelle skøn

* måleeuforien udvisker det offentliges egenart

27

Processtyringer

* central regulering øget kraftigt efter 2001• der styres helt ned til metode

* ”manualisering” af den offentlige sektor: - handleplaner og akkrediteringskrav

- bindende visitationskrav - metodeforskrifter - opfølgningskrav - kvalitetsstandarder - brugerinddragelseskrav - fritvalgsprocedurer - regler for ansættelser og indberetninger - tidsfrister

28

Kontrolresultat: ”Manualisering”

Truer fagligheden

Tager tid fra kerneydelserne

Får folk til at lave det foreskrevne frem for det nødvendige (”pleasing”)

Nedsætter arbejdsglæden

Skaber etiske dilemmaer

29

Offentlig NPM-modernisering:Kontrolleret konkurrence og styring

Entreprenør-tankegang

Resultat– og processtyring

”Brugeren ved roret”

}

}

}

Firmati-sering

Manuali-sering

Bruger-styring

30

NPM-målinger og det offentlige

- Målinger er ikke neutrale: de former institutionerne

- skærer forståelsen af det offentlige i stykker (i stedet for at se det i en helhed)

- udfordrer de fagprofessionelle

31

Bedre målinger – bedre kvalitet

Målinger må være: - relevante i.f.t. kerneydelser- dynamiske: hjælpe forbedringer på vej- responsive: i.f.t. behov - må støtte op om udvikling

Kvalitetssikring må være:- en fælles opgave for politikere, ansatte og

borgerne

- kvalitetsstandarder tilpasset målgrupperne

32

Vanskeligt at finde balancen?

33

Kundeorientering og modernisering:

indfører privat demokrati

omdefinerer succeskriterier

gør den ansatte til ”førstekommis”

presser fagligheden/professionalismen

34

Konflikt mellem offentlig etos og andre værdier

Professions etik

35

ETIK er:

Del af fundamentet for det offentlige

Del af fundamentet for fagprofessioner

Del af fundamentet for den enkelte ansattes dagligdag

En truet værdi i NPM-moderniseringerne

36

Offentligt ansattes etiske relationer

Offentligt ansattes position og forskelligartede hensyn

Ansatte

Faget/kolleger

Borgere

Politikere

Ledere

Beagte(”professionalisme”)

Responsivitet(”kommercialisme”)

Loyalitet(”bureaukratisme”)

(Lov)lydighed

37

Der er brug for bl.a.:

Bedre billede af det offentlige/kommunerne

Arbejdet bliver påskønnet som betydningsfuldt

Udfoldelsesmuligheder i jobbet

Anerkendelse af de ansatte og deres faglighed

Bedre og brugbare belønningssystemer

Bedre arbejdsmiljø

Bedre ledelse

38

Kvalitet i offentlige ydelser noget særligt:

kan ikke standardiseres let

afhængig af de ansattes kompetencer

produktet produceres i samspil

særlige hensyn at tage til udsatte, syge, svage, børn, omsorgsbehøvende, fremtidige generationer

offentlig service gennemføres også på trods af ”brugernes” ønsker

39

Fælles kvalitetsdefinition

Fælles kvalitetsdefinition ved politikere, ansatte og borgere/brugere

Ansatte

Borgere

Forudsætninger

ResultaterProcesser

Politikere

40

Kvalitetens dobbelthed

* Kvalitet af den offentlige sektor

* Kvalitet i de offentlige ydelser

41

Det basale grundlag for offentlig sektor

OFFENTLIG ETOS :

særlige normer, værdier og arrangementer, der gør det muligt,at vi kan leve fornuftigt sammen

42

OFFENTLIGE AKTIVITETER

BRUGER-niveau: individuel nytte

INSTITUTIONS-niveau: udvidet nytte

SAMFUNDS-niveau: fælles værdi

43

Ledelse – hvordan?

44

Ledelse i det offentlige noget særligt

politisk ledelse (med politiske koder)

åbenhed og offentlighed

arbejde med pres og protest

lærings-ledelse (ikke management)

forståelse for videre samfundsansvar (fællesværdier)

45

Decentrale ledere i forskellige rolledefinitioner

Decentrale lederroller under moderniseringsbetingelser

Centralt

Politiskledelse

Decentralt

NPM

Kommunalembedsmand

Bureaukratiskleder

Driftsherre ogresponsiv leder

Kommunalleder

46

Bedre kommunikation vejen frem

Fælles bevidstgørelse

Fælles forhandling

Forklaringer

Non-verbal kommunikation (toneleje, øjenkontakt, kropsholdning, smil, tempo osv.)

Forebyggelse af dårlige situationer

47

Forbedring af arbejdsmiljøet

Alle har et medansvar for et godt arbejdsmiljø

Åbenhed om problemer

Tryghed til at diskutere og komme med forslag

Støtte fra andre

Feedback i forhold til, hvordan tingene fungerer

Bedre ledelse

48

Politiske styringsforestillinger

Traditionel parlamentarisk styring

Fælles forhandlingsstyring

New Public Management

Politik Autoritative regler fastlægges (lovgivning)

Fælles opgaveløsninger Opstille mål og kvalitetskrav til off. service

Administration Sagsbehandling Faglig ekspertise Målrealisering(service/drift)

Forholdet mellem politik og administration

Adskillelse(over-/underordning)

Arbejdsdeling på tværs Adskillelse og ikke-indblanding

Politikerrolle Beslutningstagere Medspillere Strateger (generelle målstyrere)

Administratorrolle Embedsmænd Eksperter/konsulenter Ledere og producenter

Borgerrolle Vælgere(”voice”/stemme)

Berørte parter(”medansvar”)

(For)brugere(”choice”/valg)

Orienteringshorisont Interesser og behov (input)

Gensidig forståelse, krav (proces)

Individuel tilfredshed (output)

49

Nyt forståelsesgrundlag for det offentlige

Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen gør det vanskeligt at løse etiske dilemmaer: Vi må tilbage til det gode, det rette og det retfærdige (ikke kun det effektive)

Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen fremmer markedsideologi, individualisering og standardisering. Det spreder en anti-offentlig ånd og det svækker kollektive løsninger

Påkrævet, fordi den politiske styring eroderes: vores universelle velfærdsstat og demokratiet kan blive truet

50

Roller i forhold til det offentlige:

Klient: Rettighedssystem(modtagere af offentlige ydelser)

Bruger: Privatiseret demokrati(individuel bruger)

Kunde: Pengepung styrer offentlig service(køber af offentlig service)

Borger: Fællesskab og retfærdighed(politisk myndighed)

51

Værdier i praksis

”Der findes en ro og den beror på at vi er tro mod det vi tror på!”

Piet Hein

52

53

Internationale udviklinger – arbejdsrelationer i 1990´erne

Decentralisering

Disorganisering

Deregulering

Delegitimering

54

Europæiske fagforeningsproblemer

Faldende medlemstal Aldrende medlemsmasse Ændret medlemsbasis Repræsentationsproblemer Strategiproblemer Forskellige institutionelle støttepunkter EFS mangler ressourcer og kompetencer Politisk neddrosling af indflydelse

55

Fagforeningsmedlemsskab 1993-2003 i 1,000)

1993 1998 2003ændring

%

Austria 1.616 1.480 1.407 -12,9

Belgium 2.865 3.013 3.061 6,8

Bulgaria 2.192 778 515 -76,5

Denmark 2.116 2.170 2.151 1,7

Finland 2.069 2.084 2.122 2,6

Germany 11.680 9.798 8.894 -23,9Italy 10.594 10.763 11.266 6,3Poland 6.500 3.200 1.900 -70,8Slovakia 1.583 854 576 -63,6

Sweden 3.712 3.562 3.446 -7,2

UK 8.804 7.852 7.751 -12,0Source: EIRO

56

Fra fagforening til serviceorganisation?

NEJ: service kun del af bredere strategi medlemmer ikke ”kunder” i butikken

Fagforeningen må: sikre den enkelte rettigheder skærme mod vilkårligheder give information af strategisk betydning skabe forståelse for virket og interesser

være lydhør skabe identitet

57

Fælles arbejde for et mix af:

Kollektive goder

Tunge medlemsfordele

Service

58

Fag-kollektivets kamparenaer

Faglige Fagpolitiske

Forvaltningspolitiske

”gå på tre ben”

59

Jeres påvirkningskanaler

Folkevalgte

Korporative (politisk/administrativ)

Direkte aktioner

Direkte kontakter (lobbyisme)

Opinionsdannelse

Mediekontakter

Institutionaliseretdeltagelse

Ikke-institutionaliseret deltagelse

Aftalevejen

Overenskomster

Lokale aftaler

60

Politiske deltagelsesformer

Fast inddragelseOpdeltrepræsentation Netværk Lobbyisme

61

At repræsentere interesser

Hvem

Hvad

Hvordan

EliteKernePeriferiDem udenfor

Løn- og arbejdsbetingelserRettigheder og mulighederPolitisk økonomiOmverdenen

Organisatorisk formOrganisatorisk kapacitetOrganisatorisk demokratiOrganisatorisk aktivisme

62

Timeglasset

Faglige organisationer og medlemsdemokrati

Centrale

Arbejdspladsen

?

63

Arbejdspladsniveauet

TR-arbejdets centralitet

TR’ernes opbakning

Arbejdspladskollektivets diskussioner

64

Hvad kan du gøre som TR?

Bliv nøglespiller ved at: Skabe fokus på kvalitetens kerne Være med til at finde den meningsfulde dokumentation Udvikle kvalitetsbevidst styring Sikre lærerne indflydelse Bygge bro mellem politikniveau og medlemmer

Og hvorfor er det vigtigt? For at varetage medlemmernes interesser bedst For at få faglig stolthed og arbejdsglæde tilbage Fordi lærernes arbejde både har betydning på det

individuelle plan, lokalt og for samfundsudviklingen

65

Regionalt niveau/lokalt niveau

Arbejdspladsovergribende politikformulering

Politisk indflydelse

Administrativ indflydelse

Mediemæssig indflydelse

Servicere TR’erne, klubber/afdelinger (TR-uddannelse, backing-up, information, etc.)

Hvad vil vi som lønmodtagergrupper?

66

Centralt niveau

Hvordan placere sig politisk Sætte politiske dagsordener Politisere ledelsesretten Politisere moderniseringer/kvalitetsdiskussion

Faglige rammeaftaler Strategisk handlekraft

Fagets udvikling Argumentativ handlekraft

67

Centrale fagforeningsopgaver

Strategisk-taktiske

Fagligt-professionelle

Kommunikativt-demokratiske

68

Jeres mediemæssige indflydelse:

69

De lokale strategiske arenaer

Politikker, ledelses-struktur, rammer

Personaleledelse, medarbejdere og arbejdsorgan.

Opgaver, mål, faglighed

dokumentation

Koncern

(Region/Fylke/Kom- mune/styrelse)

Virksom-hed Arbejds-

plads

70

Medarbejderinddragelse:

at drage nytte af de ansattes faglighed og erfaringer

bedre organisering af arbejdet direkte medindflydelse bedre samarbejde efteruddannelse netværk stærkere vidensdeling bedre ledelse

71

Fagidentitet – ansattes interesser

• Dispositionsmuligheder (diskretion kontra tayloristisk organisering)

• Interaktionsmuligheder(samspil med kolleger, elever, ledelse)

• Udviklingsmuligheder(læringstilfælde, læringsrum, ressourcer)

• Fælles begreber, metode og etik(praksis med eller uden fælles styring)

72

Fagforeningstyper

Aktionsfokus Nøglefunktion Idealtype

Individuel arbejder Service Social forening

Ledelsen Produktivitets-forøgelse

Virksomhedsbase-ret fagforening

Politisk-adm.system

Politiske byttehandler

Social partner

Massetilslutning Kampagner/Agitation/Aftaler

Social bevægelse

73

Udvikling af organisatorisk handlekraft

Forståelse og vilje

Organisering

PRÆFERENCER PRIORITETER

RESSOURCER KAPABILITETER

Evner og kunnen

Hvordan manvil handle

74

SVÆRMINTELLIGENS:

Kollektivt handleproblem

• Forståelse

• Koordination

• Kooperation

75

Hvilken faglig organisation? (organisatorisk strategi)

Forhandlings-organisation

Vidensorganisation

NetværksorganisationMedlemsorganisation

Samfundspolitiskorganisation

76

Udviklingsperspektiver for professionalisering og afprofessionalisering

Professionalisering Afprofessionalisering

(Utdanningsforbundet?)

”at vide” Akademisk orienteringErhverve videnLedelsesorienteringCV-orientering

Bureaukratisk indlejringNye personalenormeringerTab af autorisationAndres ”gnaven sig ind”

”at kunne” SpecialiseringerEkspertgørelseLæringsorientering

Rutinisering af arbejdetNy-taylorismeOpdelinger

”at ville” Øget anerkendelseStatus Faglig oprustning

Tab af anerkendelseStatustabLønarbejdergørelse

77

Fremtidens fagforening

Repræsentere andet og mere end ”arbejdet” og dets aflønning Sikre behovsdækning Sværmintelligens Kompetencer og faglighed Forestillingsverdener

humanisere og demokratisere arbejdsliv,politik og kultur i en mere globaliseretverden

78

Demokratisering – strategiske elementer

byg forandringer op nedefra få støtte ovenfra mobilisér modmagt stå vagt om ildsjæle med initiativ skab forudsætninger for

demokratisk dialog lav gadeteater! aktioner!

79

”If you can dream ityou can do it!” (Walt Disney)

80

”En drøm, du drømmer alene, er kun en drøm.

En drøm, vi drømmer sammen, er virkelighed”

(John Lennon)