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MODELO PARA LA IMPLEMENTACION DEL SISTEMA DE
CONTROL INTERNO EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
ERWIN GABRIEL FIALLO SOTO
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINTRACION PUBLICA
FACULTAD DE ESTUDIOS AVANZADOS
ESPECIALIZACION EN GESTION PUBLICA
SAN JOSE DE CUCUTA
2001
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MODELO PARA LA IMPLEMENTACION DEL SISTEMA DE CONTROL
INTERNO EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
ERWIN GABRIEL FIALLO SOTO
Ensayo presentado para optar el titulo de Especialista en Gestión Pública
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINTRACION PUBLICA
FACULTAD DE ESTUDIOS AVANZADOS
ESPECIALIZACION EN GESTION PUBLICA
SAN JOSE DE CUCUTA
2001
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CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
OBJETIVO ESPECIFICO
1. PROBLEMA
1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.2 JUSTIFICACION
2. MARCO TEORICO
2.1 MARCO LEGAL
3. METODOLOGIA
3.1 EVALUACIÓN
3.2 LOS RESPONSABLES
3.3 FOMENTAR LA CULTURA DE AUTOCONTROL
4. PROPUESTA
4.1 OBJETIVOS DEL MODELO DE CONTROL INTERNO
4.2.1 Objetivo general
4.2.2 Objetivos específicos
4.3 PRINCIPIOS BASICOS DE CONTROL INTERNO
4.3.1 Principios rectores del control interno
4.3.1.1 Principios de la legalidad
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4.3.1.2 Principio de igualdad
4.3.1.3 Principio de moralidad
4.3.1.4 Principio de eficacia.
4.3.1.6 Principio de economía
4.3.1.7 Principio de celeridad
4.3.1.8 Princ ipio de la imparcialidad y publicidad
4.3.1.9 Principio de valoración de costos ambientales
4.3.1.10 Principio de responsabilidad
4.3.2 Principios relativos a las competencias
4.3.2.1 Coordinación
4.3.2.2 Concurrencia
4.3.2.3 Complementaridad
4.3.2.4 Subsidiaridad
4.4 FORMAS DE MECANISMOS DE CONTROL
4.4.1 controles de validación
4.4.2 Controles de perfección
4.4.3 Contratos de reelección
4.5 SISTEMA DE CONTROLES INTERNOS SEGUN SU FUNCIONAMIENTO
4.5.1 Controles preventivos
4.5.2 Controles de detección
4.5.3 Controles correctivos
4.6 CATEGORIAS DEL CONTROL INTERNO
4.6.1 Controles de gestión
4.6.2 Controles administrativos
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4.6.3 Controles contables y financieros
4.7 RESPONSABILIDAD DEL CONTROL INTERNO
4.7.1 Control interno al presupuesto
4.7.2 Control interno a cajas y bancos
4.7.3 Control interno para caja menor
4.7.4 Control interno para bienes
4.7.5 Control interno para contratos
4.7.6 Control interno para el personal
4.7.7 Control interno para planeación
4.8 CONTROL INTERNO EN LAS DIFERENTES AREAS
4.8.1 Area contable y financiera
4.8.1.1 Sistema contable PGCP
4.8.2 Area administrativa
4.8.3 Area de gestión
5. CONCLUSIONES
6. RECOMENDACIONES
BIBLIOGRAFIA
INTRODUCCIÓN
La urgente necesidad de una modernización institucional que este de acuerdo
con la época actual, es una razón primordial que debe preocupar al sector
público; modernización que permite convertir a las entidades del Estado en
empresas eficientes, capaces de desarrollarse en la forma en que nuestra
constitución ha trazado y que sus asociados esperan dentro de la concepción
de un Estado democrático y participativo.
El Estado social de derecho y su formulación en la constitución política de
1991, establece un nuevo contrato social entre el Estado y la sociedad civil que
lleva a profundos cambios en la organización administrativa para poder actuar
conforme a esas reglas de juego que regulan las relaciones entre gobernantes
y gobernados.
La Carta Magna coloca a las personas en el núcleo de la sociedad y el aparato
estatal a su servicio. El poder público en una constitución democrática no
pertenece a una institución o a una persona determinada sino a la comunidad
que es cada uno de los hombre y mujeres que conforman la población.
Ejercer el poder en contrariedad de la constitución o de los derechos
fundamentales de cada uno de los habitantes del territorio, es actuar de forma
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ilegitima al margen del derecho constitucional y en violación del mandato claro
de la constituyente primaria.
La división del poder en órganos así como las existencias de mecanismos
eficaces de control interno, es la forma de condicionar el ejercicio del poder en
cumplimiento de los deberes y derechos contemplados en la Carta Magna.
Los principios del respeto a la dignidad humana, la solidaridad, la prevalencia
del interés general y la legalidad son fines esenciales del servicio a la
comunidad, la promoción de su bienestar y la consagración de los derechos
fundamentales, desenvolverse dentro de este marco circunstancial implica la
correlativa obligación para la administración de hacer efectivo el cumplimiento
de los principios y fines estatales y el respeto a los derechos de los ciudadanos
a través de mecanismos que hagan ágil el quehacer administrativo para las
funciones dentro de los principios de igualdad, eficacia, economía, solidaridad y
publicidad.
La modernización del estado no puede asociarse en la supresión de entidades
del Estado y recortes de planta de personal. Es un proceso que nos debe
permitir adquirir habilidades, adoptar técnicas y procedimientos de carácter
general para manejar en criterio empresarial en entidades públicas.
El control interno ha sugerido uno de los pasos imprescindibles para los
cambios de la cultura de los entes estatales, para eliminar la concepción
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tradicional que tiene el ciudadano de un Estado acosado por el despilfarro, la
improvisación y la ineficacia que solo le atropella y le desconoce. No ha sido el
Estado ajeno a otros controles: el fiscal, el social, el disciplinario, el
jurisdiccional, que tienen las características comunes de ser externos a las
entidades y por lo general han resultado improductivas en el mejoramiento
institucional, pues solo han sido controles sancionatorios que no han evitado
los daños en el ejercicio de la función pública, donde lo que se debe imponer
es una central preventiva.
Por el contrario, el control interno que hace parte integra de la actividad
cotidiana de cada entidad, necesaria, tiende a lograr una administración
responsable pues tiene que adaptarse a las necesidades de cada organismo
donde la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones
debe estar perfectamente delimitadas y condicionadas por la ley.
Así mismo, tiene ventajas para las entidades como contar con la información
de primera mano, permitir reevaluar sus planes, fomentar la retroalimentación
de la gestión y orientar hacia el autocontrol como último fin. Por ello este
llamamiento administrativo que tiene soportes constitucionales, no puede
reducirse a la creación de una dependencia más. Su horizonte es generar una
actitud, un compromiso de todos y cada uno de los servidores públicos con
este esquema plasmado en la ley 87 de 1993, ha delegado a los
administradores y especialmente a los representantes legales de estos entes
territoriales la responsabilidad de desviar y hacer la implementación de un
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sistema de control interno que nos ha devuelto para hacer el recorrido por las
bases de la planeación, la dirección, la organización y la evaluación, y hemos
tenido que rediseñarla para eliminar procedimientos, tramites, acortar
distancias entre ciudadano y el ente estatal.
El establecimiento o implementación de un adecuado sistema de control
interno, se constituye, entonces, en un paso fundamental dentro de un
proceso político-administrativo tendiente a modernizar el Estado y a desarrollar
en tal sentido preceptos constitucionales, entre otros, como el 209 y 269 de la
Carta Magna de 1991.
Contribuir a ese sano propósito modernizador que compromete mi voluntad
como servidor público a impulsar el desarrollo de la constitución, es el animo
que me promueve a escribir este ensayo orientado a facilitar una mayor
comprensión de los principios, objetivos, funciones, elementos, métodos y
técnicas de un sistema de control interno, como herramienta de estado
regulada ya por el legislador, a través de la ley 87 de 1993.
Para ello se debe tener en cuenta que en el nuevo contexto de modernización
del Estado, la gerencia pública es el instrumento que se debe utilizar para
ejecutar los fines o políticas de una forma racional planificada; por tanto la
aplicación de la gerencia pública debe llegar a los entes territoriales. El
gobierno de igual manera no puede descuidar aspectos tan importantes como
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el desarrollo de estrategias modernas para lograr por encima de todo la
eficacia en el gasto público.
Todo esto debe pretender facilitar en las entidades públicas la estricta y
correcta aplicación de las disposiciones contenidas en la carta política y en la
ley, en aras de lograr una administración gerencial que haga más ágil,
ordenado, honesto y eficaz al ente estatal y contribuya a reducir en él los
índices de corrupción.
El control interno debe estar concretamente enfocado como un mecanismo de
apoyo a la administración pública en busca del cumplimiento de los objetivos
institucionales y administrativos, con la ayuda de un plan organizacional y
teniendo como base los principios y objetivos establecidos por el sistema de
control interno. De igual manera el implementar la optimización del mismo nos
ofrece la posibilidad de garantizar un correcto desempeño de la administración
pública en todas sus facultades.
Sabiendo que la Constitución Política de Colombia en sus artículos 209 y 269,
señala la obligación que tienen las entidades públicas en cabeza de sus
administradores, de diseñar y publicar normas de Control Interno cuyo sistema
con base a sus mecanismos deben constituir un plan de organización en todos
los métodos y procedimientos que adopten la administración municipal, para
ayudar al logro de los objetivos institucionales de la administración de las
entidades territoriales, garantizando la corrección de los registros financieros,
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administrativos, técnicos y preparar los informes necesarios para asegurar la
marcha correcta de la administración municipal.
Uno de los objetivos de mayor relevancia en el modelo de control interno es la
tarea renovadora, esto hace referencia a hacer posible una adecuada y
razonable correspondencia entre el marco jurídico institucional y las presiones
y exigencias de la realidad político - social Colombiana, lo cual me obliga a
justificar la razón de ser de la nueva normatividad constitucional estableciendo
claros y precisos derroteros en relación con la función administrativa, los fines
y propósitos del Estado, el desarrollo de sus tareas y la evaluación y control de
la gestión pública.
Se Constituye así este modelo para la implementación de un sistema de control
interno para las entidades territoriales, que sin lugar a dudas, refuerza y
contrasta con el cambio radical en la concepción del Estado en relación con sus
fines, organización, métodos y procedimientos de gestión que inevitablemente
lo ponen a la par con la estructura y organización de cualquier empresa
moderna privada o pública impulsada por los más renovados métodos y
sistemas de administración gerencial. Se trata de introducir y desarrollar en
las entidades estatales instrumentos y mecanismos modernos que acorde con
la finalidad del Estado, garanticen un alto grado de eficiencia y funcionalidad.
Este debe ser el orden conceptual donde podamos ubicar el sistema de control
interno, como un instrumento modernizador de control tendiente a revitalizar y
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oxigenar la administración del Estado, al tratar de generar una nueva cultura
de la gestión pública, orientada hacia el mejoramiento del recurso humano
canalizado en la concienciación de los funcionarios hacia el mejoramiento de
sus labores continúas en busca de la calidad total de su desempeño como
gestor público.
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OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Diseñar un modelo para la implementación de un sistema de control interno
en las entidades territoriales con el animo de ayudar a la administración
pública al mejor y eficaz desempeño de sus funciones en busca del
cumplimiento de las políticas Estatales, marcando pautas que correspondan a
los requisitos que deben animar un eficiente sistema de control interno.
OBJETIVO ESPECIFICO
Establecer las pautas para el mejoramiento continuo del sistema de control
interno en las entidades territoriales.
Garantizar mediante el diseño de implementación del sistema de control
interno que las entidades territoriales dispongan de los diferentes procesos de
planeación y mecanismos adecuados para el logro de los planes de desarrollo y
demás fines sociales.
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Propender que se cumplan los objetivos, metas y políticas trazadas por la
administración a partir del adecuado sistema de control interno.
Prevenir errores, desaciertos, fraudes o irregularidades financieras y
administrativas.
Verificar y asegurar la suficiente idoneidad y eficiencia del recursos humano al
servicio de la entidad.
Garantizar la correcta y permanente evaluación, análisis y seguimiento de la
gestión organizacional.
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1. PROBLEMA
1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
En nuestro país en todos los niveles, ya sea el nacional, departamental o
municipal; no ha sido nada alentador el panorama de los diferentes controles
del Estado, no exactamente por su inexistencia o precariedad sino por su
insuficiencia, pues mucho se ha venido hablando sobre controles en la
administración del Estado, tales como el control político, el control fiscal, el
control social, el control jurisdiccional, el control disciplinario, todos con la
característica común de ser agentes externos de la administración y por tanto,
ajenos a más de las veces a la responsabilidad de los administradores o jefes
de dependencia, lo cual los convierte por lo general en mecanismos
improductivos desde el punto de vista del saneamiento y mejoramiento
institucional.
El concierto legislativo más desarmonizado, contradictorio e incongruente se
ha dado frente al control interno. En Colombia no se ha resuelto el problema
del control fiscalizador frente al uso de los recursos públicos y por más que se
han expedido abundantes normas, el factor más común es el descontrol y la
confusión. Interpretando la constitución de 1991, se expidió la ley 87 de 1993
que debería operar como ley marco del control interno, pero que ha sido
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golpeada insistentemente por la expedición de otras leyes y decretos que la
contradicen y hacen inconsistente el sistema.
Dado lo anterior se hace necesario hacer una defensa franca sobre la ley 87 de
1993, pues en su articulado están las pautas para desarrollar adecuadamente
el sistema. Desde el punto de vista práctico y administrativo se debe enmarcar
el tema en cuanto a los alcances y logros del control interno. En términos
generales no se puede entender un nuevo esquema de control, sino se
consideran los resultados de toda una gestión en el ámbito de las entidades
públicas.
De nada serviría calificar unas prácticas administrativas, si todo ello no esta
referido a que la respectiva entidad ejecutante logre sus objetivos y cumpla su
misión. Ese es el objetivo y contenido de la ley 87 de 1993. En la realidad
estamos observando que dentro de las entidades territoriales se aplica un
control previo usando mal el régimen del control interno, canalizando formas
de control previo incluso a través de las oficinas de control interno.
Un ejemplo de eso es la presencia inexplicable de los agentes de control
interno dentro de los procedimientos administrativos, refrendando, dando
autorizaciones de pagos, colocando vistos buenos etc., este hecho se
encuentra totalmente fuera de contexto. Los agentes de control interno no
hacen referencia a algún tipo de policías o vigilantes de la gestión
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administrativa. Hay tal grado de confusión sobre el tema, que en estas oficinas
de las entidades territoriales se están elevando quejas hasta por los retardos
de los funcionarios públicos. Esto indica que se debe buscar el verdadero
sentido del control interno para no desviarlo de su objetivo concreto; la
solución a este problema va más allá que una reforma a la ley, o de imponer
parámetros generalizados que determinen la eficiencia y efectividad de una
entidad con relación a sus objetivos.
Frente al alud de normatividad, es indispensable precisar criterios sobre la
existencia de la oficina de control interno en cada establecimiento público,
como parte esencial de un sistema general y cuya operatividad, la de la
oficina, puede madurarse hasta el punto de prescindir de ella cuando el
sistema funcione cabalmente en una institución. La oficina de control interno
es pues un agente del sistema, no es el sistema mismo.
De gran importancia también es fijar criterios más claros con relación a la
selección de personal para las dependencias públicas, garantizando que se
pueda elegir a los más capacitados y a los más idóneos. El jefe de control
interno debe funcionar como un asesor del representante legal y gozar de la
confianza y del respaldo de este, pues en buenos términos los dos deben ser
una llave para que se produzca el control interno debido, sin que esto sea
tomado como ocasión para que los dos se acomoden a ciertas prácticas, ya
que es sabido que el jefe de control interno no tiene ninguna capacidad de
decisión en la suerte y destinos de la entidad pública.
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Ante esta situación problemática y ante las estrategias planeadas, se deben
formular de una manera cuales son las fallas que ha presenciado el proceso
de implantación de las oficinas de control interno en las entidades territoriales.
Tales formulaciones pueden corresponder a preguntas como: ¿El sistema de
control interno no ha funcionado como tal por desconocimiento de la ley o por
que no se le ha dado el verdadero enfoque por parte de los administradores
públicos?
¿Cuáles son las causas de la deficiencia del control interno en las entidades
públicas y que procedimientos se deben tener en cuenta para hacer más
eficientes las oficinas de control interno?
1.2 JUSTIFICACION
La presencia del control interno, dota indudablemente a la administración
pública de elementos para la evaluación y retroalimentación de su gestión,
fortalece el principio de responsabilidad en cabeza de los administradores y
previene la posible e indebida coadministración por parte de los organismos de
control.
Como resultado final del sistema de control interno se logra positivamente una
administración responsable y comprometida en la prevención del fraude,
malgasto y abuso en el manejo de los bienes públicos, alimentada con una
dedicada voluntad para la búsqueda del principio de economía, eficacia y
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celeridad en su gestión por parte del administrador, desligándolo, por lo
demás, de una función de control externo y redundante, para poder permitir la
independencia suficiente que deberá acudir a los organismos de control fiscal
para el examen posterior que les compete, a la luz de la nueva administración.
Dentro de las acciones encaminadas a impulsar y divulgar los diferentes
aspectos del control en las entidades del estado para que les facilite su
configuración e implementación integral de planes, programas y
procedimientos, tendientes a desarrollar la eficiencia y eficacia, considero
conveniente y necesario presentar un modelo que facilite la comprensión,
desarrollo y organización del control interno.
Para el desarrollo armónico y coherente de la gestión gerencial en las políticas,
planes y proyectos de la entidad, es necesario educar el uso racional de los
diferentes recursos a los procesos, procedimientos y etapas del control,
requeridos en la organización.
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2. MARCO TEORICO
El control interno ha tenido muy poco desarrollo en nuestro país; hasta la
expedición de la constitución de 1991, casi se redujo a las labores de control
previo ejercido por las contralorías y eventualmente por las oficinas de
auditorias internas existentes, en ambos casos con muy poca participación de
la entidad. Esto dio pie a que el concepto de control interno se asimilara por
parte de muchos servidores públicos a una actividad ajena a la institución,
hasta por personas y entidades independientes. Pero el concepto de control
interno moderno se aparta de esta visión y no es propiamente una formalidad
constitucional o legal, sino que debe concebirse más bien como un genuino
instrumento de labor gerencial.
El control interno es un proceso que se hace efectivo con la activa participación
de todas las personas de una organización. Es también un mecanismo de
apoyo gerencial, orientado hacia una meta o hacia un fin, pero no es un
objetivo o un fin en si mismo.
Una entidad podrá sentirse satisfecha con un sistema de control interno en la
medida en que este instrumento le permite llegar a sus metas u objetivos
institucionales de manera eficaz y eficiente y de acuerdo con las normas,
evitando sobresaltos innecesarios y sorpresas sobre la marcha.
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Dado lo expuesto anteriormente, en la medida en que el control interno es una
herramienta del gerente público para garantizar el logro de los objetivos
institucionales, sus propósitos necesariamente deben ser un reflejo de los
principios orientados de la gestión pública.
Por esta razón, el gobierno nacional consideró importante hacer una definición
explícita sobre la materia, estableciendo como principios básicos de sus política
de modernización del Estado y la administración pública los criterios de eficacia
y eficiencia.
Si los objetivos de la administración pública son los señalados, el objetivo del
control interno en las entidades estatales deben contribuir a que estas
alcancen realmente sus metas de eficiencia y eficacia, de acuerdo con sus
posibilidades y dentro de su ámbito específico de competencia.
En resumen, el control interno es un medio concebido para asistir al gerente y
a toda la organización en el empeño de cumplir plenamente los objetivos
institucionales. El control interno puede verse también como un proceso, un
conjunto de acciones positivas que ejecutadas por todo el recurso humano de
la organización, facilitan un adecuado desempeño institucional.
Por lo anterior el desarrollo de los sistemas de control interno del sector
público es un reto de largo aliento, pero que si se asume a cabalidad puede
resultar decisivo para hacer el tránsito de instituciones públicas que tienen
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sistemas administrativos de baja responsabilidad a instituciones públicas que
configuran sistemas y formas de trabajo que elevan la responsabilidad
institucional e individual.
2.1 MARCO LEGAL
El control interno tiene su nacimiento a la luz de la Constitución Nacional la
cual establece en su articulo 209, que la función administrativa está al servicio
de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública en todos sus
ordenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale
la ley.
Así mismo en el articulo 209 se manifiesta que en las entidades públicas, las
autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la
naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno de
conformidad con lo que disponga la ley.
Constituye así este marco normativo, sin lugar a dudas un marco radical en la
concepción del Estado en relación con sus funciones, organización, métodos y
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procedimientos de gestión que inevitablemente lo ponen a la par con la
estructura y organización de cualquier empresa moderna privada o pública
impulsada por los más renovados métodos y sistemas de organización
gerencial. Se trata de introducir y desarrollar en la gestión de las entidades
estatales, instrumentos y mecanismos modernos racionales que acorde con la
finalidad del Estado, garanticen un alto grado de eficiencia y productividad.
Este establecimiento o implementación de un adecuado control interno, se
constituye entonces, en un paso fundamental dentro del proceso político
administrativo tendiente a modernizar al Estado y a desarrollar en tal sentido
los preceptos constitucionales, entre otros, como el 209 y el 269 de la carta
Magna de 1991.
Contribuir a ese sano propósito modernizador del Estado y para impulsar el
desarrollo normativo de la constitución el legislador reguló el control interno a
través de la ley 87 de 1993 por la cual se establecen normas para el ejercicio
del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras
disposiciones.
Así mismo y en cumplimiento a lo establecido en la ley del control interno, el
decreto 1826 de 1994 reglamenta la parcialidad de la ley 87 de 1993 y el
decreto 280 de 1995 crea un consejo asesor del gobierno nacional en materia
de control interno de las entidades del orden nacional y territorial.
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3. METODOLOGIA
la propuesta de implementación de un sistema de control interno esta
fundamentada en el desarrollo del recursos humano. Como fuente de control
tenemos que considerar que todas las personas están supeditadas a creer en la
entidad territorial a la cual pertenecen. Para ello es importante que los
funcionarios se identifiquen y compenetren en ella; así llegaran a apropiarla.
Se debe llegar a ser parte integrante de ella y para serlo tenemos que
empezar por autoestimarnos. Esto quiere decir que tenemos que empezar por
querernos a nosotros mismos, querer lo que estamos haciendo y
comprometernos a hacerlo mejor cada día, para que esta optimización se vea
reflejada en la entidad.
Debemos tener una razón muy clara; se debe ser humilde en el sentido de
comprender que todo lo que sabemos es poco, por eso debemos tener siempre
abiertas las expectativas hacia nuevos conocimientos. Si reconocemos que no
lo sabemos todo, se pueden llegar a hacer muchas más cosas en pro del
mejoramiento de los procesos de control interno y de gestión pública en si.
Pero para poder hacerlo se necesita de un dotado compromiso y de un certero
esfuerzo. Las cosas no llegan porque si y en ello se debe hacer el ejercicio de
dar un paso en busca de lograr lo que se propone.
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Si se logra visualizar de esta manera se encamina un proceso de continuo
crecimiento, siempre buscando conocer, estudiar los procesos y mejorarlos. De
la misma manera los sistemas de control interno deben ser dinámicos y
eficientes.
La ley 87 de 1993, del control interno, dice que el sistema de control interno
debe estar liderado por los gerentes o gestores públicos correspondientes. Pero
será de mayor beneficio y estrategia si nos enfocamos en que no solo debe ser
por los directivos; porque todos de alguna manera son gestores de lo que
hacen a diario, desde el nivel más alto hasta la aseadora, cada quien tiene su
forma de gerenciar su día a día, buscando mejorar todos los aspectos.
Comprometo la honestidad como la parte básica sobre el cual se sustenta todo
el trabajo de control interno. Si logramos que el personal en general
comprenda que el funcionamiento de la entidad debe ser el mejor, se accede a
la honestidad con ella y siempre estar mirando que los procesos que se
desempeñen sean los mejores; se debe buscar la calidad en todo el quehacer
diario.
La estructura básica del control interno debe tener una organización, unos
planes, una identidad con la misma institución. Pero el mensaje que quiero
dejar es que cada uno de nosotros es artífice de los sistemas de control y que
si nosotros queremos podemos lograr la realización de las cosas. Podemos
llevar las gestiones hasta donde queramos gerenciando nuestro propio actuar.
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Muy importante es determinar lo que debe contener un sistema de control
interno. Básicamente debe contener datos que se obtienen de indicadores
sobre los cuales se evalúa la gestión. Sin estos indicadores es difícil saber
hacia donde estamos caminando:
• Soporte legal
• Planeación estratégica
• Campos de acción del sistema, hacia donde debe estar enfocado
• Quienes son los responsables
• Estrategias de cómo operaría
Otro aspecto en el sistema son los aspectos a controlar y a evaluar. Este
campo de acción son los comúnmente conocidos de la parte financiera en la
cual se hace tanto énfasis, pero puedo definir que la parte más importante es
controlar los objetivos, lo cual es posible si sabemos cual es el compromiso de
la institución con el país y cual es nuestro compromiso con la institución.
Todos, a cualquier nivel, tienen responsabilidad. La responsabilidad primaria es
la de los administradores públicos, en el sentido de impulsar los sistemas de
control, o apoyar ese jefe que nombraron como Jefe de control interno para
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que desarrolle las herramientas y las aplique. Para estos casos se debe tener
un claro ejemplo de apoyo. El funcionario encargado es quien debe liderar
todos los aspectos de control y hacer énfasis en la necesidad que tiene de
conocer como va su gestión y como están los mecanismos de control.
Y hasta donde se puede llegar en la gestión institucional? El encargado de la
función administrativa es un líder y debe lograr que cada uno de los jefes sean
lideres también. Pero para lograrlo es necesario impulsar todos estos procesos.
Llegando a ellos, dialogando, y diciéndoles sobre la necesidad y la forma en
que pueden apoyarse en sus funcionarios, básicamente si se les brinda
información adecuada, pertinente y oportuna.
La parte de evaluación comprende tres formas con las que podemos trabajar:
1. Mirar siempre dentro del proceso de control como lo hacemos mejor.
Siempre debe estar intrínseco el mejoramiento continuo.
2. Hacer guías, documentar los procesos, establecer en ellos los puntos de
control que permiten hacer las mediciones y conocer si efectivamente
estamos cumpliendo con lo propuesto y con lo planificado. Esto es vital para
que haya éxito y compromiso cada vez mayor con la entidad.
3. Los recursos básicos deben existir porque si no se tienen las herramientas,
el coordinador de control interno no va a poder hacer nada. Sin una
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herramienta como el presupuesto no se podrá lograr que las entidades
territoriales avancen en su conocimiento y desarrollo.
El sistema de control necesariamente tiene una definición que básicamente
busca que haya evaluación, seguimiento y verificación. Para ello se aplican las
normas, los principios, las actividades y los procesos que la entidad debe estar
proponiendo para mejorar.
El fin que se está buscando es el de procurar que todas las acciones y
operaciones estén orientadas al cumplimiento de los fines institucionales. Cabe
insistir que si no se tienen claras las políticas de la entidad, no se puede
avanzar en el conocimiento del quehacer diario, tampoco se pueden proponer
la mejora de las mismas porque no sabemos cual es la realidad, cuál es el
ámbito, cuál es la esencia de nuestra organización y esto es precisamente otro
de los factores que han desviado la verdadera función del control interno.
3.1 EVALUACIÓN
Un punto muy importante es la evaluación; y en esto debo enfatizar; ya que si
proponemos algo sin hacer la evaluación al final de lo que hicimos y lo
comparamos frente a lo que planeamos y retroalimentamos para iniciar en el
siguiente proceso no podremos obtener un mejoramiento en el proceso, o no
vamos a alcanzar el crecimiento que estamos buscando.
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El sistema también debe fijar unas estrategias para establecer como se va a
llegar a los objetivos. Las estrategias están dadas como mediciones o
comparaciones que identifican las responsabilidades que corresponden a las
diferentes personas.
3.2 LOS RESPONSABLES
La responsabilidad esta fundamentada en cada uno de nosotros, de allí parte la
necesidad de la canalización de los recursos humanos en busca de una cultura
de autocontrol que se debe basar en metodologías claras tales como
capacitación de los funcionarios y demás empleados en materia de
importancia, alcances, legalidad y procedimientos del control interno. Por otra
parte la evaluación la debe hacer la oficina de control interno de la respectiva
entidad, así como enfatizarse en ofrecer una asesoría para que esos programas
y procesos de control se vayan mejorando.
Las estrategias de operación tienen que ver con la medición, la
retroalimentación y la toma de decisiones apropiada para seguir mejorando en
todos los aspectos. Y esto se lleva a cabo al evaluar, planear, ejecutar y
controlar.
El proceso de control se debe ver como una medición que siempre se debe
estar haciendo. Cada vez que medimos debemos ver como hacemos nuevas
cosas y como mejoramos las existentes.
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Cuando logramos aplicar las estrategias tienen que redundar en indicadores,
para esto se deben efectuar mediciones que nos van a arrojar datos, una vez
que los datos se analizan, se hacen estadísticas para identificar tendencias y
así poder pensar en indicadores que podrían en un momento determinado,
decirnos si necesitamos mejorar o no.
La oficina de control interno debe asumir una gran responsabilidad
diagnosticando el estado de aplicación del sistema en las entidades estatales.
La oficina no solo es la que debe hacer el control, sino la que debe generar la
inquietud, la que debe propiciar que todos los funcionarios se empapen en
cuanto a lo que se refiere a controlar lo que se hace para mejorarlo. Sin
embargo la oficina debe ofrecer asesoría, capacitación, brindar las facilidades
para que las personas pueden estar dentro del control y generar sus propios
sistemas. En este caso se esta pensando que los funcionarios hagan
directamente su autocontrol. Propongo que la oficina de control interno deba
generar esos procesos mínimos que permitan a los funcionarios conocer los
aspectos de su labor diaria.
3.3 FOMENTAR LA CULTURA DE AUTOCONTROL
Es muy correcto plantear un sistema en el cual se integren tres componentes,
los cuales son: las personas, el simbólico y el cultural.
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La parte sociocultural del control interno tiene que ver con las estrategias, las
metas, las estructuras y las tecnologías de implementación de políticas. Si se
quiere que la entidad cumpla con sus objetivos, entonces en cada momento
buscaremos algo nuevo para involucrar a nuestro proceso.
Cuando nos referimos a las personas se plasma un interés común, la unión de
todos alrededor de la misión institucional como un interés común que es sacar
las metas gubernamentales adelante. Pero para lograrlo tenemos que saber
mucho de los temas a los cuales se hace referencia y esto es posible cuando
entre todos compartimos los conocimientos de ella, a través de los grupos
primarios, capacitando de paso el recursos humano para que el crezca dentro
de la institución. La capacitación es una parte básica que ayuda al crecimiento
de las entidades territoriales y en general a cualquier empresa o institución.
El desarrollo moral tiene mucha relación con la capacitación porque nos
permite hacer lo mejor posible por la entidad, es decir, animando el sentido de
ser y no hacer. Ser mejor todos los días y hacer las cosas mejor
posteriormente. Esto se debe incentivar, cultivar y explotar, de la manera en
que fomentando los valores intrínsecos de las personas, construyamos una
cultura de trabajo más honesta, eficaz y funcional.
27
4. PROPUESTA
Los municipios no deben estar ajenos a la implementación de las normas
conocidas como control interno, pues la complejidad de las operaciones y el
tamaño de la organización, hacen de obligatorio cumplimiento la
implementación de tales medidas con el fin de garantizar que la gestión de
todos y cada uno de los funcionarios de la administración municipal, se realice
conforme a los lineamientos generales, con el propósito que sus resultados
redunden en el beneficio de la comunidad en general.
4.1 OBJETIVOS DEL MODELO DE CONTROL INTERNO
Un objetivo importante es la aspiración que se pretende realizar a través de un
conjunto de actividades. Los objetivos de control interno son aspiraciones que
se deben satisfacer a través del proceso de planeación, ejecución, evaluación
y comunicación de la estructura del sistema de control interno y las
consecuencias de su funcionamiento. Los objetivos se clasifican en generales y
específicos cuando hacen referencia a áreas determinadas, en este caso, el
control interno.
28
4.2.1 Objetivo general: El objetivo general del control interno y en donde
debemos enfocarlo es el de ayudar a la administración municipal al mejor y
eficaz desempeño de sus funciones.
Defensa de la comunidad: El control debe considerarse como la esencia del
sistema demográfico en el estado. Los municipios deben cumplir multiples
responsabilidades sociales cuya expresión final es la satisfacción de
necesidades públicas esenciales a través de las obras y servicios sociales, cuyo
cumplimiento en gran medida depende del nivel de pulcritud de la gestión y la
capacidad de control para garantizarla pues el beneficio público derivado de la
correcta gestión fiscal caracteriza el más alto grado de defensa de los intereses
de la comunidad.
El control interno se debe encaminar a determinar si los actos administrativos
se han subordinado a la juridicidad prescrita, reuniendo elementos para
determinar al grado en que el proceso administrativo coadyuvó al logro de tal
objetivo, es decir, involucrando elementos de evaluación del sistema.
4.2.2 Objetivos específicos:
Protección de los recursos del municipio: Una función que estrictamente
es determinante del control interno es la protección de los recursos del
municipio en aspectos jurídicos, físicos y económicos.
29
Los recursos físicos están integrados por bienes móviles o inmovilizados,
muebles o inmuebles y respecto a ellos los objetivos de control interno se
hacen en relación a la garantía de titularidad de la propiedad, manejo
adecuado, políticas de mantenimiento, condiciones de instalación y
funcionamiento, la adecuada protección económica a través de la cobertura de
garantías.
Los recursos financieros hacen relación a las corrientes de dineros en sus
aspectos de programación y circulación; el control interno debe procurar la
existencia de una adecuada posición financiera y capacidad de generación u
obtención externa de recursos.
Los recursos humanos constituyen el patrimonio más importante de los
municipios, y de ello depende el resultado final de la gestión. El control interno
debe procurar la existencia de unas relaciones laborales armónicas, soportadas
en un régimen de recompensas y sanciones, orientado al logro de la
materialización de los principios de la función pública.
Los recursos de información deberán constituir bienes intangibles que
contribuyen de manera sustancial al logro de los objetivos de la función
pública, orientando la toma de decisiones estratégica, tácticas y operacionales.
El control interno debe procurar la adecuada protección de estos recursos
frente a riesgos naturales, técnicos y humanos.
30
Garantizar que la administración actúe en aplicación a los principios de
la administración pública. La acción administrativa debe garantizar todos
sus actos por su coherencia con las normas establecidas como principios de la
función pública, así como relativos a las competencias; el control interno debe
procurar las reglas y acciones para que tal situación se cumpla1.
Asegurar el cumplimiento de las políticas trazadas por la
administración. La administración pública debe fundamentar todos sus actos
en la planeación, la cual incorpora las políticas o directrices generales de
actuación; el control interno debe procurar que las estrategias, tácticas y
operaciones que se realicen estén orientadas al cumplimiento de las políticas2.
Coordinar el buen uso de recursos. El buen uso de los recursos es
condición fundamental para el logro de acciones eficientes y el sistema de
control interno debe procurar la existencia de su coordinación en su manejo,
que evite paros, desperdicios y permita acciones oportunas en la concurrencia
de recursos necesarios.
Procurar información relevante. El proceso administrativo requiere
fundamentarse en información oportuna, objetiva y pertinente como garantía
de la calidad de las decisiones que se optan. El control interno debe procurar la
existencia de una información que satisfaga estas características.
1 PACHON LUCAS, Carlos. Normas de control interno y fiscal. Bogotá. 1998. P. 12 2 IBID. P.12
31
Aplicación de actividades y recursos objetivos. Todos los recursos físicos,
financieros, humanos y de la información del municipio, deben ser aplicados a
los fines del Estado; el control interno debe establecer normas técnicas y
procedimientos que eviten el inadecuado uso de estos recursos y su desvío a
utilizaciones privadas de grupos de interés y cualquier forma de uso indebido.
Evaluación y seguimiento de la gestión organizacional. La gestión del
municipio se fundamenta en la planeación e implica un impacto social y un
resultado de gestión. El control interno debe establecer métodos de
seguimiento y evaluación de la gestión pública, procurando el logro de altos
índices de eficiencia, eficacia y economía3.
Definir y aplicar medidas preventivas de riesgos. El municipio debe
actuar en medio de riesgos naturales y técnicos, involuntarios o intencionales,
internos o ambientales, tácticos o estratégicos en los distintos recursos que
concurren al proceso administrativo. El control interno debe actuar en la
identificación de tales riesgos y el establecimiento de los controles que los
prevengan, asignando las responsabilidades para su ejecución4.
Garantizar la efectividad del control interno. El sistema de control
interno, deberá establecer normas, técnicas, procedimientos, actividades y
actitudes orientadas al logro de objetivos de la función pública. Dentro de la
3 PACHON LUCAS, Carlos. Normas de control interno y fiscal. Bogotá. 1998. P. 12 4 IBID. P. 12
32
estructura del sistema de control interno, se deben establecer el grado de
afectividad de su aplicación5.
Velar por la existencia de Planeación. Siendo planeación el fundamento de
la gestión pública y la base para la planeación de resultados, su existencia es
determinante para el funcionamiento del sistema de control interno; en tal
circunstancia se debe velar por la existencia de los planes integrales de
desarrollo y programas de gobierno que permitan la implantación de procesos
de seguimiento y evaluación.
Verificar la existencia de mecanismos de diseño y desarrollo de control
interno. Por su carácter dinámico, el control interno es cambiante, flexible y
por lo tanto susceptible a permanentes ajustes derivados de su evaluación y
rediseño que permitan su permanente desarrollo.
Obtener la simplificación de trámites. Una de las características de la
administración moderna es que debe ser ágil y transparente y ello requiere la
eliminación de toda actividad innecesaria; la tramitomanía siempre ha sido
ambiente apto para la corrupción cuyas eliminaciones son objetivo
fundamental del control interno. El diseño del sistema debe pasar por la
simplificación de trámites innecesarios o duplicidad de los mismos, lo cual
contribuye al logro de la celeridad y transparencia.
5 GAVIRIA CORREA, Gonzalo. El control interno. Biblioteca jurídica. Bogotá. 1994. P. 44
33
Representar la esencia del control interno. El control interno por ser
autocontrol, es concomitante con los actos administrativos y representa la
verdadera posibilidad de protección del bien público, al permitir el
establecimiento de medidas preventivas y detectives, determinando
posibilidades de manera clara y precisa. En estas circunstancias el control
interno constituye la verdadera esencia del control.
Promoción de los intereses institucionales. Una de las principales
funciones del control interno es la promoción política institucional y su
reconocimiento por los funcionarios y terceros, especialmente la ciudadanía.
En este propósito, el control interno transmitirá una imagen institucional clara
y precisa con fundamento en su gestión y el análisis de la misma.
Medición de resultados. El control interno debe establecer parámetros de
medición de resultados a través de un sistema de indicadores relativos a los
principios de la función pública a la luz de altos valores éticos entre los que se
destacan el amor a la patria, a la sociedad, amor al trabajo, independencia
mental, solidaridad social y respecto a la dignidad humana. La promoción de
esta cultura organizacional de control es mejorar la imagen institucional y
proyectar al municipio ágil y eficiente.
34
4.3 PRINCIPIOS BASICOS DE CONTROL INTERNO
4.3.1 Principios rectores del control interno. Para el ejercicio del control interno
se encuentra plasmada toda una filosofía que busca dar la razón de ser al
sistema y señalarle los principios que le debe servir de sustento y fundamento
filosófico al control interno en el desarrollo de la función administrativa.
Estos principios se circunscriben a la norma constitucional (Art. 209), con el
propósito de señalar a los administradores públicos claros y definidos principios
y derroteros de gerencia pública, que sirvan de fundamento a cabal desarrollo
de la función administrativa al servicio de los intereses generales de la
población, para lo cual debe predisponerse una conciencia sana y de servicio a
la comunidad, quien es la razón de ser del Estado mismo y de cualquier
entidad gubernamental que busque su beneficio.
4.3.1.1 Principios de la legalidad. En razón de este principio, el sistema de
control interno deberá garantizar que la función administrativa se desarrolle
dentro del marco legal que le ha sido asignado y en atención y acatamiento de
las normas disciplinarias.
4.3.1.2 Principio de igualdad. Implica que el sistema de control interno debe
velar por las actividades de la entidad que están orientadas efectivamente
hacia el interés general, sin privilegios otorgados a grupos especiales,
asegurando la imparcialidad plasmada en la Carta Magna.
35
4.3.1.3 Principio de moralidad. Indica que todas las opciones deben ser
realizadas no solo acatando las normas constitucionales y legales, sino, los
principios éticos y morales que rigen nuestra sociedad.
4.3.1.4 Principio de eficacia. Busca que los procedimientos lleguen a feliz término
mediante el cumplimiento de los objetivos preestablecidos e identificados
oportunamente los ajustes necesarios.
4.3.1.5 Principio de eficiencia. Obliga a velar porque en igualdad de condiciones
de calidad y oportunidad, la provisión de bienes y/o servicios se hagan al
mínimo costo, en otras palabras, con la máxima productividad y el mejor uso
de los recursos disponibles.
4.3.1.6 Principio de economía. Ordena vigilar que la asignación de los recursos
sea la más adecuada, en función de los objetivos y metas institucionales.
4.3.1.7 Principio de celeridad. Establece que uno de los aspectos principales del
sujeto de control, debe ser la capacidad de respuesta oportuna por parte de la
entidad a las necesidades sociales que caen dentro de su ámbito de
responsabilidad.
4.3.1.8 Principio de la imparcialidad y publicidad. Este principio apunta a obtener
la mayor transparencia posible en las actuaciones de la entidad, de tal manera
36
que nadie pueda sentirse tendenciosamente afectado en sus intereses o ser
objeto de discriminación.
4.3.1.9 Principio de valoración de costos ambientales. Claramante define que para
aquellas entidades en las cuales su operación pueda tener un impacto
ambiental negativo, la eliminación de este debe ser elemento importante en la
toma de decisiones y en la conducción de sus actividades rutinarias.
4.3.1.10 Principio de responsabilidad. El sistema de control interno debe
incorporar claramente, dentro de los procedimientos asignados al municipio,
mecanismos de tal forma que cuando se presentan irregularidades sea factible
identificar de manera precisa a quienes hayan actuado irresponsablemente, y
por omisiones o accesos hayan evitado el cumplimiento eficiente y oportuno de
los fines del estado.
4.3.2 Principios relativos a las competencias. El control interno debe establecer
una serie de principios que regulen las competencias de los distintos niveles e
instituciones del municipio, para lograr una armonía en la gestión pública,
conduce al más económico logro de los fines municipales; estos principios
hacen relación a la necesaria coordinación, concurrencia, complementariedad y
subsidiaria que deben existir entre los entes territoriales para el desarrollo de
su objetivo.
37
4.3.2.1 Coordinación. El control interno establecerá las normas, técnicas,
procedimientos, actividades y actitudes tendientes a que las entidades públicas
del municipio coordinen y concilien sus actuaciones atendiendo a las
asignaciones constitucionales y legales, especialmente a lo referente a las
competencias y recursos, procurando una armonía que evite el paralelismo y
duplicación de funciones en el cumplimiento de los fines del municipio.
4.3.2.2 Concurrencia. El control interno deberá establecer las normas, técnicas,
procedimientos, actividades y actitudes orientadas a que las funciones o
competencias deban desarrollar instituciones, se programen en unión y
coordinación sin allanar las competencias de esfuerzos en el cumplimiento de
la función pública.
4.3.2.3 Complementariedad. Dentro de la asignación de competencias, el
ordenamiento institucional y legal atribuye facultades y funciones a distintas
instituciones, las cuales pueden llegar a tener carácter integrado o secuencial.
El control interno deberá determinar las formas de coordinación y concurrencia
a través de las cuales las instituciones públicas actúan con la debida
oportunidad en la realización de sus acciones, de tal forma que estas se
complementan de manera racional y en forma alguna no conduzcan a la
duplicación de acciones y el desperdicio de recursos.
38
4.3.2.4 Subsidiaridad. El control interno debe considerar los instrumentos
necesarios para que unas instituciones actúen en subsidio de otra, en el evento
de que estas no estén en condiciones técnicas o financieras de cumplir con las
funciones que se le ha asignado, siempre en la perspectiva de cumplir la
función social del Estado, evitando en todo caso el paralelismo y la duplicación
de funciones.
Estas definiciones conllevan a concluir con precisión que los alcaldes son los
responsables de que los municipios bajo su cargo tengan unas normas
adecuadas de control interno, que estén acorde con los preceptos
constitucionales y con las leyes que así lo dispongan.
La implantación de normas de control interno implica no solo hacer conciencia
de la necesidad de garantizar la transparencia de la gestión pública, sino
actuar con idoneidad, mediante una capacitación constante que permita a los
responsables de tal implementación contar con una herramienta imprescindible
en el desarrollo de su labor.
4.4 FORMAS DE MECANISMOS DE CONTROL
4.4.1 controles de validación. Autorización. Consiste en controlar que las
personas que desempeñan una función estén debidamente autorizadas o
facultadas para realizarla.
39
La comparación: consisten en la confrontación de datos obtenidos de
manera independiente como por ejemplo las conciliaciones bancarias.
Verificación de validez: Consiste en la verificación de que las actuaciones se
llevaron a cabo acorde con los procedimientos y normas establecidas.
4.4.2 Controles de perfección.
Numeración secuencial: consiste en la numeración secuencial y
preferiblemente pre impresa de las formas, formatos, recibos y demás. Con el
fin de poder mantener un control sobre su uso y distribución de las mismas, la
mejor manera de asegurarse contra la perdida o desviación de transacciones
durante su procedimiento.
Totales de control: consiste en el establecimiento de totales que facilitan el
control de las cifras, igualmente la contabilización por partida doble, forma
parte de este tipo de control. Es decir verificar la totalidad de las cifras críticas,
más representativa o significativa, antes o después de su procedimiento.
Archivos dependientes: consiste en el establecimiento de un archivo en
donde reposan copias de los documentos que se encuentran en proceso. hasta
tanto dicha operación no sea culminada, de esta manera se puede controlar
qué procedimientos han sido culminados y cuales no.
40
La lista de recordatorio: Se debe utilizar en el procedimiento para los cuales
han sido establecidos plazos para su cumplimiento y consiste en ordenar los
documentos por fecha de vencimiento con el fin de dar prioridad a los más
urgentes y evitar que sea olvidado algún plazo, otro tipo de lista a
implementar son los llamados tableros de control utilizados principalmente en
el desarrollo de contratos.
4.4.3 Controles de reejecución.
La doble verificación: hace referencia a la reejecución de las tareas, con el
fin de verificar si fueron bien realizadas, un ejemplo lo puede constituir la
revisión de los cálculos contables. Debido al alto costo que implica,
recomiendo que de ser utilizados se haga de una manera selectiva.
Control paralelo: consistirá en el examen detallado de documentos y
transacciones, antes de culminar el procedimiento y como parte integrante del
mismo. Al igual que la doble verificación son las formas de control más
costosas, y se diferencia de la misma en que el primero es la reejecución
rutinaria y la segunda implica la evaluación y juicio de transacción.
Segregación de deberes: consistirá en la división de un procedimiento entre
varias personas y de esta manera, el trabajo de la persona que lo continua y
así sucesivamente.
41
Acceso restringido: generalmente se asocia este tipo de control con la
salvaguarda de los valores y bienes tales como efectivo, valores negociables,
inventarios y otros de fácil convertibilidad a efectivo o a usos particulares.
En los esquemas modernos también se aplica el concepto de acceso a
registros, documentos y formularios aún no utilizados, al igual que a cualquier
componente del proceso contable. La sistematización y disciplina restringen el
acceso a cualquier parte del proceso de aquellos individuos a los cuales se
aplica la restricción.
Supervisión: consistirá en el establecimiento de mecanismos para supervisar
el trabajo del empleado, asegurándose que es llevado a cabo de acuerdo con
los lineamientos establecidos.
Auditoria interna: consistirá en la revisión y evaluación de los mecanismos y
sistemas de control establecidos de una manera independiente de las
operaciones y con el propósito de asesorar a la alta dirección de control
interno en la toma de decisiones correctivas.
42
4.5 SISTEMA DE CONTROLES INTERNOS SEGUN SU FUNCIONAMIENTO
4.5.1 Controles preventivos. Deberán utilizarse para prevenir errores, reducir
riesgos, impedir desembolsos no autorizados que puede ser organizativos o de
procedimientos.
Los controles organizativos rigen la división de los deberes, tales como la
separación entre las funciones de la autorización y las de ejecución.
Los controles de procedimientos se refiere al procesamiento de los datos y se
orientará a garantizar un manejo exacto, adecuado e integro de estos: entre
los controles puedo distinguir la numeración continúa, los requisitos para
autorizaciones y empleos de cuentas de control.
4.5.2 Controles de detección. Están diseñadas para detectar error u omisión y
sirve generalmente para monitorear los resultados del sistema, (financiero,
administrativo, de planeación etc,) puede examinar las actividades despúes de
producidas las operaciones para verificar que se han cumplido los controles,
por ejemplo: las conciliaciones bancarias, el control de vencimientos de
cuentas por cobrar, etc.
4.5.3 Controles correctivos. Controles de medidas correctivas tomados como
resultados de problema relevados por la aplicación de cualquier de los
anteriores.
43
En el plano operativo, estos controles se emplean habitualmente para verificar
eficacia de los controles preventivos.
4.6 CATEGORIAS DEL CONTROL INTERNO
4.6.1 Controles de gestión. Son los que deben estar encaminados a verificar la
estructura detallada de la organización y el conjunto de planes, políticas,
procedimientos y métodos que necesitan empleados, para alcanzar los
objetivos de la entidad.
4.6.2 Controles administrativos. Abarca los procedimientos y registros,
relacionados con la opción de decisiones, por lo que se rige al nivel directivo
para autorizar operaciones y transacciones. Esta autorización esta vinculada
directamente a la responsabilidad del nivel directivo para el logro de los
objetivos de la entidad y constituye un punto de partida para establecer el
control contable de las transacciones.
4.6.3 Controles contables y financieros. Estos abarcan los procedimientos y
registros relacionados con la salvaguarda de los activos y con la validez de los
registros financieros.
4.7 RESPONSABILIDAD DEL CONTROL INTERNO
El establecer, aplicar, mantener y vigilar un adecuado sistema de control
44
interno, es máxima responsabilidad del alcalde municipal. Esta responsabilidad
obedece a la necesidad de que el sistema se adecue con propiedad a la
naturaleza, estructura y misión del municipio.
No obstante la evaluación del sistema de control interno debe corresponder a
los funcionarios adscritos a la oficina de control interno quienes ejercerán su
cometido bajo la supervisión directa del Jefe de Oficina y empleando para el
efecto los lineamientos establecidos en el presente documento.
4.7.1 Control interno al presupuesto. Deben establecerse claros procedimientos
por escrito que describan el proceso de elaboración, trámite de aprobación,
ejecución, registro y control del presupuesto.
La programación y elaboración del presupuesto estarán claramente definidas y
asignadas.
El presupuesto de ingresos y de gastos debe aprobarse según disposiciones
legales. La disponibilidad, registro e imputaciones presupuestales deberán ser
autorizadas y aprobadas debidamente.
La persona que realice la ejecución presupuestal será diferente al ordenador
del gasto. Se ejercerá el control permanente sobre le ejecución del
presupuesto de gastos. Mensualmente se elaborarán estados presupuestales.
45
Habrá un adecuado sistema de registro debidamente soportado.
Habrá un adecuado control sobre la ejecución de las reservas de apropiación.
Los Jefes de las dependencias participarán en la preparación del presupuesto.
Antes de iniciarse la preparación del presupuesto se allegarán análisis, tales
como financieros e índices de comportamiento de los ingresos y egresos de al
menos la vigencia anterior.
Habrá distinción clara y precisa, lo que corresponde a gasto de inversión y
funcionamiento para discusión entre los jefes de diferentes secciones.
El presupuesto guardará concordancia con los objetivos del plan o las políticas
de desarrollo.
Las modificaciones de los registros de ingresos, gastos y programa anual de
caja-PAC se adelantará con base en documentos probatorios.
Se elaborará y ejecutará un plan general de compras como apoyo a los
esfuerzos de racionalización de gasto público.
El proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal subsiguiente a consideración
del Consejo Municipal deberá incluir una exposición de motivos amplia y clara
46
acompañada de los documentos necesarios para su estudio.
Aprobado el proyecto por el Consejo Municipal se aprobarán los ajustes
correspondientes en los programas y proyectos, se publicará y expedirá el
decreto de liquidación oportunamente.
Se expedirán certificados de disponibilidad presupuestal por el funcionario
pertinente.
Los registros contractuales deben ser correctos, teniendo en cuenta que no
superen los valores previamente establecidos en los certificados de
disponibilidad presupuestal; el registro debe amparar el contrato respectivo,
su valor y beneficiario; la imputación presupuestal debe estar acorde con el
objetivo del contrato y debe encontrarse debidamente aprobado por el alcalde.
Se debe dar estricto cumplimiento al manejo de las reservas de caja y
aprobación.
4.7.2 Control interno a cajas y bancos. Los recursos que el municipio tenga en
cuentas corrientes bancarias, solo tendrán por objeto atender al pago oportuno
de las obligaciones asumidas en desarrollo de las apropiaciones
presupuestales.
Previa a la firma de los cheques se debe presentar los documentos que
47
respaldarán el pago a efectuarse.
Dicho documento de respaldo se anulará mediante el sello de "pagado" y
firma, y se dejará evidencia de su remisión.
La persona que firme los cheques deberá contar con pólizas de manejo y
adecuada cobertura.
La apertura de cuentas corrientes deberán ser autorizadas exclusivamente por
el Alcalde del Municipio.
El tesorero deberá abrir y llevar los libros auxiliares de bancos por todas y
cada una de las cuentas del municipio.
Todo pago se debe efectuar en cheque.
Se llevará a cabo un control de cheques utilizados por secuencia numérica,
inclusive de cheques anulados.
La persona que elabora la nomina será diferente a quien elabora y entrega
los cheques de la misma.
Los cheques devueltos por el banco deberán ser investigados por control
interno.
48
Los valores y bienes flacamente negociables como estampillas, bonos, títulos
valores, etc. estarán bajo custodia del Tesorero Municipal.
4.7.3 Control interno para caja menor. La constitución de caja menor se hará con
base en la necesidad administrativa y considerando las normas legales para el
efecto y su manejo deberá estar reglamentado.
La caja menor se constituirá mediante acto administrativo debidamente
motivado.
Los elementos devolutivos adquiridos con cargo a la caja menor deberán ser
registrados en los inventarios de la entidad según el caso y ello se hará
constar en el comprobante de egreso.
Los pagos o desembolsos con cargos a las cajas menores deben estar
respaldadas por recibos prenumerados y adecuadamente procesados;
justificando los pagos por medio de facturas, comprobantes o recibos de
proveedor. Los documentos que se emplean deben llevar la firma y
documento de identidad del proveedor con el correspondiente sello y demás
requisitos básicos tales como detalles de información.
4.7.4 Control interno para bienes. La persona encargada del almacén debe llevar
tarjetas de existencia por unidades, donde registre por cada articulo las
49
entradas y las salidas de los bienes y elementos que están bajo su
responsabilidad.
Los formatos utilizados en la entrada y salida de los bienes estarán
debidamente prenumerados.
Los pagos de desembolsos con cargos a las cajas menores deben estar
respaldados por recibos prenombrados y adecuadamente procesados,
justificando los pagos por medio de facturas, comprobantes o recibos de
proveedor. Los documentos que se emplean deberán llevar la firma y
documento de identidad del proveedor con el correspondiente sello y demás
requisitos mínimos como detalles de información.
Habrán pólizas de seguro para proteger los bienes del almacén y estos estarán
físicamente bien protegidos.
Los bienes de alto valor económico tendrán controles físicos especiales al igual
que los de fácil deterioro y perdida.
Por lo menos una vez al año se realizará un inventario físico total por personal
ajeno al almacén.
Las diferencias entre los registros y los físicos deberán ser investigados.
50
El funcionario debe recibir los bienes municipales inventariados para mejor
desempeño de sus labores y aplicación al servicio público.
Se debe llevar un registro detallado por equipo de oficina, equipo de
transporte, maquinaria, etc., que permita identificar, localización, costos,
adiciones y mejoras que se hayan capitalizado.
4.7.5 Control interno para contratos. El control interno verifica que los
procedimientos y requisitos exigidos se cumplieron de acuerdo con lo
estipulado en la ley 80/93.
Se adelantarán revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios
prestados o bienes suministrados para la verificar que cumplen con la calidad
ofrecida y promoverán acciones de responsabilidad. Las responsabilidades
deberán llevarse a cabo por lo menos una vez durante el término de vigencia
de las garantías con el propósito de cumplir con el mando constitucional del
control de gestión.
El control previo administrativo de los contratos le corresponde a la Oficina de
Controlo Interno, implica que este control administrativo es la verificación del
cumplimiento de las reglas estipuladas en el estatuto de contratación en
general y particularmente del artículo 13.
51
Para comprometer contractualmente al municipio deberán tramitarse
previamente la correspondiente asignación presupuestal.
De otra parte los informes de control interno tienen valor probatorio en todos
los procesos disciplinarios, administrativos, judiciales y fiscales cuando el ente
competente así lo solicite.
Se debe enfatizar en que cada contratación deberá ser respaldada con las
correspondientes garantías y debidamente aprobadas por la administración.
4.7.6 Control interno para el personal. La estructura organizacional deberá estar
debidamente establecida.
Para esto deberá implementarse un manual de funciones, con el importante
factor que este deberá estar actualizado con respecto a todos los cargos
vigentes y los requerimientos de personal.
Los cargos se fundamentan de acuerdo con las necesidades y las
disponibilidades presupuestales.
Los nombramientos, cambios de cargo, terminación de contratos y horas
extras se deberán autorizar de acuerdo con las normas legales y actos
administrativos vigentes.
52
Para el control de novedades se debe establecer un adecuado sistema de
registros.
Habrá comunicación permanente entre la ubicación formal de los cargos de los
funcionarios y el sitio de trabajo donde desempeñen sus funciones.
Se adelantarán programas de capacitación permanente para los funcionarios
de la administración municipal.
4.7.7 Control interno para planeación. Se deben planificar las actividades a
desarrollar por el municipio a largo plazo, mediano y corto.
Se debe elaborar un plan de desarrollo que este dotado de un cronograma que
contengan todos aquellos aspectos relevantes de la problemática del
municipio.
Se elaborarán planes o programas anuales operativos para cada una de las
secretarías , oficinas y dependencias del municipio, con estimación clara de las
metas, recursos, objetivos y tiempo.
Se debe hacer un estudio de los recursos financieros y materiales requeridos
por el plan de desarrollo y los demás programas y proyectos del respectivo
municipio.
53
Periódicamente se evaluarán los resultados en cuanto a tiempo, recursos y
responsables para hacer los correctivos pertinentes.
Por escrito se debe establecer la misión, visión, objetivos, políticas y metas del
municipio que serán disentidas y aprobadas por el Concejo Municipal.
4.8 CONTROL INTERNO EN LAS DIFERENTES AREAS
4.8.1 Area contable y financiera . Los hechos financieros del ente público se
registran en el proceso contable previo cumplimiento de la normatividad
vigente y pertinente.
Deben entonces ser tenidos en cuenta lo siguiente:
• Balance general
• Inversiones
• Rentas por cobrar
• Deudores
• Inventarios
• Propiedad, planta y equipo
• Bienes de beneficio y de uso público
• Recursos naturales y del ambiente
• Activos
• Pasivos
54
• Patrimonio
4.8.1.1 Sistema contable PGCP. Es recomendable la utilización del sistema
general de contabilidad pública (PGCP), como medio de organizar la
contabilidad con un lenguaje común y entendible para los entes territoriales.
Mediante este aspecto se pretende implementar en el sistema de control
interno como un mecanismo idóneo para el desarrollo de información que
tiende a facilitar y agilizar el desempeño de quienes intervienen en la
administración del sector público.
4.8.2 Area administrativa. Se deberá ejercer control sobre las funciones
administrativas del ente territorial, tales como planeación, organización,
dirección y control. Cada una de ellas permiten que la alcaldía consiga y
dedique los recursos que se requieren para alcanzar sus objetivos.
Que los miembros realicen las actividades acordes a los objetivos y
procedimientos escogidos.
Que el proceso en la obtención de los objetivos sea vigilado y medido, para
imponer medidas correctivas en caso de ser satisfactorio.
4.8.3 Area de gestión. La implantación de un sistema de "administración por
resultados" que es en buena parte lo que se busca cuando se trata de montar
55
el sistema de control interno, tiene como requisito esencial la existencia dentro
de la organización de evaluación de desempeño para el personal.
El poco éxito relativo que a pesar de los recursos invertidos que han tenido los
sistemas de control de gestión implantados en algunas entidades públicas, se
debe en gran medida a que ellos no se han acompañado de un proceso
paralelo de evaluación del desempeño del personal.
56
5. CONCLUSIONES
Se llevó a cabo la elaboración del modelo de implementación del sistema de
control interno para las entidades territoriales de tal manera que la
Administración Pública se puede apoyar en este, para el mejoramiento en el
desarrollo de sus funciones por medio de un esquema teórico que sugiere una
amplia aplicabilidad del control interno en la Gestión Pública.
Con la realización del presente ensayo denominado modelo para la
implementación del sistema de control interno en las entidades territoriales se
proponen herramientas que utilizadas en forma correcta y oportuna
proporcionarán el correctivo adecuado y se agilizará la toma de decisiones y en
general la gestión pública.
La función del control interno no debe confiarse a una sola persona, a una
dependencia, ni tampoco tratarse en forma independiente de la administración
municipal. En realidad, el control y la organización son imprescindibles cuando
debe existir una administración eficaz. En este sentido, el control se refiere a
responsabilidades definidas en cada nivel de autoridad, constituyendo así un
elemento integral de cada función del proceso administrativo.
57
Los municipios generalmente carecen de los principales elementos para ejercer
con eficiencia el control interno, como son: la planeación y un sistema de
información financiera y contable, pues es imposible considerar un buen
sistema de control, sin planeación y mucho menos sin un buen sistema
contable, que brinde los elementos financieros necesarios para comparar lo
planeado con lo realmente ejecutado.
Mediante la adecuada implementación del sistema de control interno en las
entidades territoriales se puede afirmar que facilita en un gran margen la
Gestión Pública, pues se puede contar confiablemente con una amplia
información sobre los planes financieros que correlacione los objetivos, las
dependencias, funciones y recursos, en tal forma que predispongan una optima
administración municipal.
58
6. RECOMENDACIONES
La implementación del sistema de control interno propuesto requiere una
completa información y concientización del personal de la administración
municipal, ya que esta basado en la canalización del talento humano hacia la
implementación de culturas de autocontrol y mejoramiento en la calidad
laboral.
Se recomienda acoger por medio de la debida resolución motivada por el
Alcalde, un manual de funciones o la actualización del mismo, diseñado de
manera acorde con la propuesta y los requerimientos del sistema de control
interno y de las necesidades intrínsecas de la entidad territorial.
El sistema de control interno requiere para su mejor y eficaz funcionamiento
de un sistema contable bien definido, eficiente y claro; es por ello que se
recomienda que las funciones contables sean llevadas a cabo por el personal
idóneo especializado en Contaduría Pública o Administración Pública, para que
así se implante el sistema contable, de acuerdo a lo que se estipule
dependiendo de los requerimientos de cada entidad territorial.
Capacitar continuamente a los funcionarios de la oficina de control interno y de
las demás oficinas, mediante la participación en seminarios, foros y cursos de
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actualización en cuanto a conceptos y marco legal del control interno, de tal
manera que sean ellos los encargados de crear la cultura del control interno en
el municipio.
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BIBLIOGRAFIA
CHARRY RODRIGUEZ, Jorge. Hacia una nueva cultura de control en las entidades del Estado. Santafé de Bogotá. ESAP. 1994. Constitución política de Colombia GAVIRIA CORREA, Gonzalo. Manual para la aplicación en las entidades nacionales, departamentales y municipales. Biblioteca jurídica. Medellín. 1994. 274p. ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA. Hacia una nueva cultura de control interno en las entidades del Estado. Ediciones principe. Santafé de Bogotá. 1994. 191p. PACHON LUCAS, Carlos. Normas de control interno y fiscal. Consultores en Gestión Gubernamental. Santafé de Bogotá. 1998. 186p. Ley 27 de 1993, por medio del cual se desarrolla el articulo 125 de la Constitución política de Colombia, se expiden normas sobre administración personal al servicio del Estado, se otorgan una facultades y se dictan otras disposiciones. Ley 136 de 1994. Por medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar y organizar el funcionamiento de los municipios. Ley 142 de 1994. Por medio de la cual se dictan normas con el objeto de mejorar la prestación de servicios en el territorio nacional. PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION. Fundamentos para el desarrollo de los procesos presupuestales. 1994.
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CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN 1
OBJETIVOS 8
OBJETIVO GENERAL 8
OBJETIVO ESPECIFICO 8
1. PROBLEMA 10
1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 10
1.2 JUSTIFICACION 13
2. MARCO TEORICO 15
2.1 MARCO LEGAL 17
3. METODOLOGIA 19
3.1 EVALUACIÓN 23
3.2 LOS RESPONSABLES 24
3.3 FOMENTAR LA CULTURA DE AUTOCONTROL 25
4. PROPUESTA 27
4.1 OBJETIVOS DEL MODELO DE CONTROL INTERNO 27
4.2.1 Objetivo general 28
4.2.2 Objetivos específicos 28
4.3 PRINCIPIOS BASICOS DE CONTROL INTERNO 34
4.3.1 Principios rectores del control interno 34
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4.3.1.1 Principios de la legalidad 34
4.3.1.2 Principio de igualdad 34
4.3.1.3 Principio de moralidad 35
4.3.1.4 Principio de eficacia 35
4.3.1.5 Principio de eficiencia 35
4.3.1.6 Principio de economía 35
4.3.1.7 Principio de celeridad 35
4.3.1.8 Principio de la imparcialidad y publicidad 35
4.3.1.9 Principio de valoración de costos ambientales 36
4.3.1.10 Principio de responsabilidad 36
4.3.2 Principios relativos a las competencias 36
4.3.2.1 Coordinación 37
4.3.2.2 Concurrencia 37
4.3.2.3 Complementariedad 37
4.3.2.4 Subsidiaridad 38
4.4 FORMAS DE MECANISMOS DE CONTROL 38
4.4.1 controles de validación 38
4.4.2 Controles de perfección 39
4.4.3 Controles de reejecución 40
4.5.1 Controles preventivos 42
4.5.2 Controles de detección 42
4.5.3 Controles correctivos 42
4.6 CATEGORIAS DEL CONTROL INTERNO 43
4.6.1 Controles de gestión 43
63
4.6.2 Controles administrativos 43
4.6.3 Controles contables y financieros 43
4.7 RESPONSABILIDAD DEL CONTROL INTERNO 43
4.7.1 Control interno al presupuesto 44
4.7.2 Control interno a cajas y bancos 46
4.7.3 Control interno para caja menor 48
4.7.4 Control interno para bienes 48
4.7.5 Control interno para contratos 50
4.7.6 Control interno para el personal 51
4.7.7 Control interno para planeación 52
4.8 CONTROL INTERNO EN LAS DIFERENTES AREAS 53
4.8.1 Area contable y financiera 53
4.8.1.1 Sistema contable PGCP 54
4.8.2 Area administrativa 54
4.8.3 Area de gestión 54
5. CONCLUSIONES 56
6. RECOMENDACIONES 58
BIBLIOGRAFIA 60
