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Mejores Prácticas de Operadores Municipales de Agua Potable: Experiencias del Premio Gobierno y Gestión Local
2
Indice
PRESENTACIÓN .................................................................................................... 3
ANTECEDENTES ................................................................................................... 4
INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 6
ENTRE EL TABÚ Y LA PANACEA: EL MUNICIPIO DE AGUASCALIENTES ... 13
EMPRESA PARAMUNICIPAL PARA LA OPERACIÓN DE LA RED DE AGUA
POTABLE SALTILLO, COAHUILA ...................................................................... 33
REDUCCIÓN DE AGUA NO CONTABILIZADA Y CULTURA DEL AGUA EN LA
CIUDAD DE CULIACÁN ....................................................................................... 48
AUTOSUFICIENCIA EN SERVICIOS PÚBLICOS: LA EXPERIENCIA DEL
MUNICIPIO DE HUAMANTLA, TLAXCALA ........................................................ 64
AGUA PARA EL FUTURO: LA EXPERIENCIA DEL MUNICIPIO DE
ZAPOTLANEJO, JALISCO .................................................................................. 78
CONCLUSIONES ................................................................................................. 90
3
Presentación
El Banco de Desarrollo de América
del Norte (BDAN), establecido en
1994, es una institución internacional
administrada y capitalizada en partes
iguales por México y los Estados
Unidos. El objetivo principal de BDAN
es financiar proyectos de
infraestructura ambiental en la zona
fronteriza de ambos países. La
jurisdicción del banco se extiende
3,300 kilómetros, desde el Golfo de
México hasta el océano Pacífico, en
una franja de 100 Km. Al norte de la
frontera y 300 Km. al sur de la misma.
El suministro de agua potable y el tratamiento de aguas residuales constituyen sectores de alta prioridad para BDAN. El agua es un recurso cada vez más escaso y costoso de obtener, en tanto que la población de usuarios observa una tendencia creciente. Este doble reto obliga mayor eficiencia en el uso de los recursos hídricos, ya que de lo contrario los rezagos de servicios de agua podrían incrementarse.. Por esta razón y en apego al mandato del BDAN, se invitó al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), a documentar diversas experiencias de manejo adecuado de los recursos de agua en localidades urbanas, con base en los proyectos sometidos al Premio Gobierno y Gestión Local instituido por el CIDE hace varios años.
Este documento describe varias prácticas exitosas realizadas por diversos municipios con distinto grado de desarrollo institucional que han beneficiado significativamente las localidades correspondientes. El denominador común de los casos incluidos en este documento es el mejor aprovechamiento del agua, mediante acciones de fortalecimiento del organismo operador. Las experiencias aquí descritas ilustran las mejoras que pueden lograrse con programas apegados a los principios de una buena administración. La inversión y el financiamiento de la infraestructura para los servicios del agua rinden sus mejores frutos en la medida que los organismos operadores se enfocan en mejorar su situación financiera, operativa y técnica y en prestar mejor atención a las comunidades que sirven. Los casos recopilados en este documento constituyen una referencia útil que puede coadyuvar a solucionar problemas que comúnmente se enfrentan en otras localidades en la prestación de los servicios de agua.
4
Antecedentes
Los servicios relacionados con el
agua potable son un indicador
importante del nivel de desarrollo de
un país o de una comunidad. Se trata
de un servicio básico que se vuelve
crítico cuando la cobertura de la
población atendida es insuficiente o
cuando la calidad del servicio o del
propio líquido ofrecido es baja.
En México la cobertura del
servicio de agua potable –entendida
como el porcentaje de hogares con
toma de agua domiciliaria es de
89.6% y en el alcantarillado alcanza
solamente 86.1%, según cifras de la
Comisión Nacional del Agua para
20061. Aunado a lo anterior, hay que
considerar que la calidad del servicio
en general dista de ser óptima en
cuanto a continuidad, pureza y
eficiencia de operación.
Entre otras causas, el rezago
ha sido resultado de una urbanización
del país rápida y mal planeada en
general. Como dato de referencia
basta considerar que en 1960 la
población total era de 34,9 millones
de habitantes mientras en 1990 la
población alcanzó los 81,2 millones,
es decir un crecimiento de 254.5% en
30 años2. Acompañado a este
1 Presidencia de la República. Sexto Informe de
Gobierno. 2006. 2 INEGI, Estadísticas históricas de México, 1999.
fenómeno se presenta una acelerada
urbanización de la población pues, ya
que en 1950, 57.4% de la población
vivía en comunidades rurales
mientras que en 1990 el 71.4% de la
población habitaba en localidades
urbanas3. Esta situación trajo consigo
un incremento importante en la
demanda de servicios urbanos entre
los que destaca el agua potable.
A pesar de los esfuerzos
realizados, el crecimiento de la
cobertura del servicio no pudo ser
acorde con el crecimiento
demográfico y la transformación de la
sociedad de rural a urbana. En 1990
había una cobertura del servicio de
agua potable de 78.2%4. Adicional-
mente, la década de los ochenta con
sus recurrentes crisis fiscales y su
crecimiento “cero”, crearon un fuerte
rezago en la inversión pública
destinada a los servicios urbanos.
Durante los años 90 ocurrieron
cambios importantes en las políticas
públicas para la prestación de los
servicios públicos, que por su
relevancia vale la pena comentarlos
con cierto detalle.
1. Una redefinición del papel del
Estado que se dio como respuesta
a la crisis económica de los años
3 Idem
4 Idem
5
80. El excesivo endeudamiento, el
alto nivel del déficit público y la
enorme diversidad de actividades
económicas en que participaba el
Estado, fueron fuertemente
criticados y señalados como
responsables directos en buena
medida de la crisis económica
(Villarreal, 1993). De igual forma,
las elecciones de 1988 mostraron
que el grupo en el poder
enfrentaba ya una competencia
real, por lo que era preciso buscar
la legitimidad en la acción y sobre
todo en los resultados de la gestión
gubernamental. Esta situación
condujo a adoptar como prioridad
una política de finanzas públicas
sanas y una reducción del aparato
de gobierno. Asimismo, se inició un
proceso de apertura de la
economía hacia el exterior, que fue
apuntalado con la proyección de
una imagen de un gobierno más
moderno, eficiente y alentador de
la inversión privada.
2. Una mayor permeabilidad de las
propuestas de la Nueva Gerencia
Pública a nivel del discurso y de la
práctica gubernamental. Entre
otras cuestiones destaca la mayor
participación de capital privado vía
privatizaciones, como fue el caso
de la banca comercial, telefonía,
televisión estatal, ferrocarriles,
aeropuertos e industrias de diversa
índole. De esta forma, muchos
servicios que se habían prestado
por instancias estatales se
privatizaron completamente.
3. La reforma de 1999 al artículo 115
de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en la
que se reforzaron y ampliaron las
atribuciones de los municipios.
Esta reforma, que vino a
complementar a la de 1983, les da
a los municipios mayores
responsabilidades (Guerrero y
Guillén, 2000) y busca crear un
entorno para un nuevo tipo de
relaciones intergubernamentales
entre los tres niveles de gobierno.
4. Finalmente, el cambio sustancial
del Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF) en 1998 como
resultado de la nueva composición
del Congreso luego de la elección
del 97, en donde el partido en el
poder ejecutivo perdió el control
del legislativo. El PEF discutido en
1997 y aprobado para ejercerse en
1998 tenía ya un nuevo
componente: el Ramo 33, que
incluye recursos que llegan
directamente a los Estados y a los
Municipios, con lo que ahora estas
entidades cuentan para ejercer en
sus localidades sin necesidad de
gestiones ante el centro.
De esta forma, los servicios
públicos más básicos como son el
suministro de agua potable y al-
cantarillado, alumbrado público,
seguridad pública, recolección y
tratamiento de basura, etc., volvieron
a ser competencia municipal y en
algún momento se simpatizó con una
mayor participación de compañías
6
privadas en la prestación de servicios
correspondientes. La estrategia es
entonces muy distinta a la que se
siguió durante los años de la gran
explosión demográfica y urbana. Si
bien el término privatización en sí
mismo causa algunas resistencias
entre diversos sectores de la
población, particularmente en otras
áreas como el sector energético, en
el caso de los servicios que nos
interesan no se han presentado
reacciones notables. Sin embargo,
más adelante veremos que la
privatización de estos servicios, aún
con la voluntad por parte de las
autoridades y la población, no
siempre es factible al no resultar muy
atractiva para los inversionistas.
Por otro lado, cada vez resulta
más factible para los municipios
acceder al crédito para el
financiamiento de sus proyectos.
Tanto la banca de desarrollo como la
banca comercial han desarrollado
mejores esquemas para que el
crédito pueda llegar oportuna y
adecuadamente. Sin embargo, para
algunas autoridades municipales, el
término “deuda” aún tiene una
connotación negativa, en buena parte
derivada de las fuertes crisis
ocurridas al final del siglo XX. Este y
algunos factores técnicos han
impedido que el crédito sea una de
las fuertes palancas del desarrollo
local en el país.
Introducción
En este documento se presenta la
problemática actual relacionada con
la prestación de servicios de agua po-
table. Dicha problemática se centra
en la cobertura y la calidad del
servicio. A continuación se presentan
de manera introductoria la situación y
las necesidades financieras en el
sector.
La cobertura actual de los
servicios y sus
necesidades financieras
Uno de los retos más importantes
actualmente para los municipios
fronterizos, es mejorar los servicios
relacionados con el agua puesto que
son indispensables para cualquier
plan o proyecto de desarrollo
sustentable. Sin embargo, la mejora
casi en todos los casos se traduce en
mayores inversiones para fortalecer
la infraestructura actual, que permitan
capacitar al personal y modernizar los
sistemas de operación y control con
que se cuenta actualmente.
Cifras de la propia CNA, como se cita
anteriormente, muestran que la
cobertura nacional de 89.6% en agua
potable y 86.1% en alcantarillado, se
lograron con una inversión anual que
había venido decreciendo
notablemente en los últimos doce
años. El incremento de 79% a 89.6%
7
de cobertura en agua potable ha
tenido un costo equivalente a 10.2
miles de millones de dólares, lo que
significa 960.7 millones de dólares
por punto porcentual en cobertura de
agua potable.
Si se proyecta linealmente esta ten-
dencia de la inversión hacia el 2012,
el presupuesto previsible sería como
sigue:
Cuadro 1 Inversión en Servicios de Agua Potable y Cobertura en Agua
Entubada y Alcantarillado
Fuente: Comisión Nacional del Agua. Sexto
Informe de Gobierno. Presidencia de la República. La conversión a dólares fue realizada con información del Banco de México. * Parcial con tipo de cambio calculado hasta noviembre del 2006.
Gráfica 1 Inversión en Agua Potable entubada y Alcantarillada
(Millones de dólares)
Elaboración Propia.
8
Si se considera este comportamiento
del 2006 al 2012, la inversión de agua
potable podría observar la siguiente
tendencia:
Cuadro 2
Proyección Lineal de la Inversión en
Servicios de Agua Potable
INVERSION
(Millones de dólares)
2007 901.2
2008 932.3
2009 963.5
2010 994.6
2011 1,025.8
2012 1,056.9
5,874.3
AÑO
Elaboración propia
En caso que en 2012 se destinarán
5,874.6 millones de de inversión al
sector de agua se lograría abatir 10.4
puntos porcentuales la cobertura de
agua potable. Abatir el déficit
mencionado requeriría una inversión
aproximada de 960 millones de
dólares, anuales adicionales, lo que
representa una inversión total de al
menos 10,000 millones de dólares,
aproximadamente. Evidentemente,
con esta limitación presupuestal es
imposible lograr la meta fijada. Por lo
que, considerando el mismo nivel de
costos y sin reparar en las mejoras
cualitativas necesarias del servicio y
exigencias adicionales, con sentido al
crecimiento de la demanda, se
necesitaría una inversión adicional de
4,117.06 millones de dólares.
Con este ejercicio, pretende
mostrarse que la tendencia actual,
proyectada linealmente, no conduce
necesariamente a la consolidación de
la infraestructura mínima para
alcanzar una cobertura de agua
potable cercana a 100%, al 2012.
Por otra parte, el reto es enorme si se
considera que la inversión privada
acumulada entre 1993, cuando se dio
por primera vez, y 2005 ha sido de
953.7 millones de dólares, Lo que
muestra que ha sido insuficiente para
aminorar el rezago de cobertura
mencionado.
Cuadro 3
Inversión Privada en Agua Potable
INVERSION INVERSION
(Millones de
pesos)
(Millones de
dólares)
1993 102.0 32.7
1994 127.0 37.6
1995 432.0 67.3
1996 171.0 22.5
1997 505.0 63.8
1998 243.0 26.6
1999 205.0 21.4
2000 106.8 11.3
2001 313.8 33.6
2002 695.0 66.66
2003 1,926.8 171.5
2004 1,386.5 124.4
AÑO
Fuente: Fuente: CNA/SGIHU/Gerencia de Estudios y Proyectos, elaboración propia.
Para el caso de los municipios, es
9
conveniente destacar que su gasto
conjunto, no rebasa 8.5% del gasto
total del sector público en México.
Del gasto efectuado por los
municipios, que para 2003 representó
aproximadamente 139 mil millones de
pesos (a precios constantes del
2006), y que para el 2006 es de 166
mil millones de pesos, una proporción
menor al 28% se destina al gasto de
inversión.
El gasto anual de inversión total de
los gobiernos locales no rebasa 2,500
millones de dólares, por lo que,
claramente no son los gobiernos
locales los que podrían inyectar el
capital necesario.
Ante el panorama expuesto
anteriormente, programas oficiales y
estudios recientes han explorado las
posibilidades de ampliar la cobertura
y mejoramiento de los servicios en
áreas urbanas, principalmente las
grandes aglomeraciones (DF, Puebla,
Aguascalientes, Cancún). En la franja
fronteriza del país existen, como en el
resto, municipios grandes, medianos
y pequeños. En este sentido,
debemos preguntarnos ¿Cuáles son,
si es que existen, las alternativas
viables para los diferentes tipos de
localidades para desarrollar la
infraestructura necesaria para la
prestación de los servicios
relacionados con el agua potable?
Como ya lo hemos visto, la falta de
recursos financieros y técnicos, dan
la impresión de que los gobiernos
locales no tienen la mayor cobertura.
La administración u operación por la
capacidad para ser uno de los
elementos relevantes en esta gran
tarea.
10
Gráfica 2 Egresos Municipales con respecto al Gasto Total del Sector Público
(%)
Fuente: Elaboración propia con información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal del 2003 al 2005 y con
información del PEF para el 2006.
Gráfica 3 Egresos Municipales Destinados a Inversión
(%)
Fuente: Elaboración propia con información de INEGI. Datos preliminares para el 2005.
11
La inversión privada es una
alternativa que podría aportar los
capitales necesarios para reducir el
rezago de la infraestructura y lograr la
mayor cobertura. No obstante, en
varios casos para que ello ocurra, la
prestación de los servicios debería
ser un negocio rentable. En este
documento se describen dos modelos
exitosos (Aguascalientes y Saltillo)
que han logrado involucrar al sector
privado con distintos esquemas de
participación.
Sin embargo, para los
municipios pequeños y medianos, las
condiciones no permiten esquemas
atractivos para el capital privado.
Entre otras cuestiones se debe a que
la recuperación de la inversión es a
largo plazo y porque la rentabilidad es
menor a la de otros servicios y
proyectos. En este sentido, cabe
señalar que las compañías que se
han interesado en las licitaciones,
que hasta el momento sólo se han
realizado en municipios grandes, han
sido grandes compañías cuyo giro es
la construcción tales como: ICA,
Grupo Mexicano Desarrollo, Tribasa,
Grupo Gutsa, Bufete Industrial, que
se han asociado con una empresa
extranjera especialista en servicios de
agua potable como: La Génèrale des
Eaux, La Lyonnaise des Eaux, North
West Water Group, Severn Trent of
Britain, Anglian Water o Aguas de
Barcelona (CNA, 2002). Esta
situación genera dos consecuencias:
los concursantes no tienen experi-
encia directa en la operación de los
servicios por lo que habrá que
considerar una curva de aprendizaje
y, son empresas muy grandes y con
negocios alternativos más rentables.
En resumen, ante las dificultades
para atraer capitales privados,
particularmente para las localidades
pequeñas y las que tienen bajo
potencial de recaudación por el
suministro del agua, es conveniente
considerar el desarrollo de los
servicios prescindiendo de
operadores privados. Pero, los
municipios pequeños y medianos que
no logren atraer la participación de
instancias privadas pueden
enfrentarse a:
1) Problemas de insuficiencia
financiera o,
2) Problemas técnicos de
conocimientos de gestión, de
disponibilidad de recursos
humanos y de dominio de la
tecnología.
Lo anterior, no evita pensar
que los municipios con menos
limitaciones pueden promover la
descentralización de la operación del
servicio del estado hacia el municipio
y de esta forma buscar la mejoría en
cobertura y calidad. La autoridad
municipal puede estar motivada por el
capital político que puede ganar si la
operación del servicio mejora
notablemente. En esta lógica, se
12
estudia el caso de Culiacán, que ha
logrado consolidar un organismo
operador autónomo que da un
servicio de alta calidad y trabaja con
salud financiera en una ciudad
grande.
Finalmente, se revisan dos
casos de organismos operadores de
municipios medianos, el caso de
Huamantla y de Zapotlanejo que
trabajan de manera eficiente con dos
modelos de administración distintos.
Particularmente, estos dos casos
pueden dar la pauta para visualizar
cuáles son las instancias con un perfil
adecuado para solicitar
financiamiento que les permita
hacerse de la infraestructura
necesaria para un servicio de total
cobertura y de calidad.
Las experiencias presentadas
en este documento forman parte del
acervo del Premio Gobierno y
Gestión Local a lo largo de sus
primeras cuatro ediciones. El Premio,
año con año se ha convertido en un
referente obligado para quienes están
dedicados a la gestión municipal. Las
experiencias que se exponen par-
ticiparon en alguna de las ediciones
del Premio. Por su relevancia, el
equipo NADBank-CIDE, decidió
visitarlas en sitio y volver a hacer una
evaluación de los resultados de sus
diversos programas. La experiencia
recogida se presenta a continuación.
13
Entre el tabú y la panacea: El municipio de
Aguascalientes
(o sobre privatizar los servicios de agua potable y alcantarillado)
Rodolfo García Del Castillo y Guillermo Martín Castellano
Resumen: El caso que aquí se reseña ilustra mucho las dificultades de prestación
de un servicio público relativo a un recurso natural seriamente amenazado: el
agua potable. La problemática comprende tanto elementos de carácter político y
social como criterios de racionalidad económica. Lo que los aquicalendenses
enseñan es que si bien no hay soluciones milagrosas ni únicas, sí puede
avanzarse mucho mediante la negociación, la delimitación clara de
responsabilidades y un buen manejo administrativo.
Introducción
La falta de mecanismos de
coordinación y control para el uso de
recursos naturales y comunes
conlleva al derroche de éstos y a su
eventual agotamiento, comprom-
etiendo así las condiciones de vida de
generaciones futuras y afectando
notablemente el equilibrio ecológico.
Uno de estos recursos -con etiqueta
de imprescindible-es el agua potable.
Con independencia del ciclo hi-
drológico, severamente afectado por
el cambio climático, el agua dulce –y
potable-es un recurso escaso, cuya
preservación está seriamente
amenazada debido al crecimiento
demográfico y al consumo irracional.
Esta problemática adquiere claros
matices en México. Aquí, el Sureste
del país sólo cuenta con 23% de la
población y su disponibilidad anual de
agua per cápita supera 8 veces a la
del resto del territorio; esto da como
resultado una fuerte presión sobre las
ciudades del centro y norte de la
república que paradójicamente son
las de mayor desarrollo. Además de
integrar ese 77% de mexicanos con
poca disponibilidad promedio del vital
líquido, el Municipio de
Aguascalientes ha debido lidiar con
sus adversas condiciones
geográficas: un paisaje
predominantemente semidesértico,
con numerosas fallas geológicas –
que ponen en riesgo la
infraestructura– y clima semiseco.
Inclusive, de los 11 municipios del
Estado homónimo, la Ciudad de
Aguascalientes y localidades
14
circunvecinas concentran casi 70%
de los habitantes del Estado,
significando una presión excesiva
sobre un manto acuífero expuesto a
una alta evaporación.
Desde fines de los ochenta, la
administración de los recursos
hídricos, inicialmente asumida por el
Ayuntamiento, se fue haciendo
demasiado costosa para atender
simultáneamente la demanda
creciente, el mantenimiento y
ampliación de la red de agua potable
y alcantarillado. Aunado a esto, la
corriente neoliberal que gobernaba la
Federación tuvo su eco pro-
gresivamente en Aguascalientes,
estado y municipio. En consecuencia,
lo que para varios era sinónimo de
herejía administrativa en el ámbito
público –la provisión privatizada de
un servicio sumamente sensible– se
convirtió poco a poco en una opción
recomendada para sanear el erario
municipal y hacer más eficientes el
suministro de agua potable y el
funcionamiento del alcantarillado.
Pese a ello, el Municipio de
Aguascalientes allanó el camino para
la concesión de dicho servicio entre
1989 y 1993, mediante la delegación
progresiva de responsabilidades en
una empresa del grupo Ingenieros
Civiles Asociados, S.A. (ICA). En
principio se delegó a dicha empresa
la responsabilidad de los cobros y el
manejo administrativo para
posteriormente dar paso a la con-
cesión. De ese modo, el contrato,
suscrito en 1993, representa un hito
para los municipios mexicanos: la
primera concesión integral en
servicios de agua potable y
alcantarillado. Aunque este
Ayuntamiento ha ido superando el
tabú de “no privatizar,” ello no
significa que soluciones de este tipo
constituyan “la panacea.” Por el
contrario, como bien ejemplifica este
caso, se trata de medidas que
implican riesgos tanto sociopolíticos
(inestabilidad) como económicos
(calidad del servicio y recuperación
de inversión). En este sentido, es
conveniente reflexionar cómo la
relación de agencia (concedente-
concesionario), establecida en el
contrato, podría conducir
progresivamente a escenarios de
eficiencia y calidad en la oferta y a la
legitimación social, es decir, a un
cuadro de gobernabilidad basado en
buenos resultados.
Ficha descriptiva del municipio
Localizado al sur del Estado
15
homónimo, el Municipio de
Aguascalientes cuenta con una
superficie de 1,204.2 Km2, casi la
quinta parte del territorio de aquél, y
se divide en 3 delegaciones urbanas
y 4 rurales. Debe su nombre a la
abundancia de aguas termales en la
zona y tuvo sus orígenes en la
fundación de la Villa de Nuestra
Señora de la Asunción de las Aguas
Calientes el 22 de octubre de 1575,
ante la necesidad de resguardar a
quienes recorrían la “ruta de la plata,”
o sea, el camino entre Zacatecas y la
ciudad de México.
Según el Censo 2000, la
jurisdicción tiene 643,419 habitantes
(68% de la población estatal), con
apenas 6.6% de ellos en localidades
rurales y con una esperanza de vida
de 76.4 años. Entre otros rasgos
característicos, el municipio posee
una tasa de analfabetismo de 3.86%,
2.22% de habitantes en viviendas con
piso de tierra, 32.04% de viviendas
con algún grado de hacinamiento y
37.24% de la población ocupada
devengando hasta dos salarios
mínimos, lo cual se traduce en un
grado muy bajo de marginación
(índice = -1. 87135), o sea, el grado
de desarrollo humano mayor en el
Estado (índice = 0.81).
En cuanto a la población
económicamente activa, ésta alcanza
245,603 personas (38.17% del total),
de las cuales 96.19% está ocupado.
La distribución por sectores es así: a)
primario, 6,004 (2.54%); b)
secundario, 80,275 (33.98%); y c)
terciario, 149,955 (63.48%). Por
tanto, Aguascalientes es un municipio
predominantemente industrial y
turístico.
Un dato preocupante es que,
según un estudio del Consejo Estatal
de Población (COESPO), que data de
octubre de 2001, 57% de una
muestra de jóvenes advirtió tener
algún familiar con problemas
alcoholismo o drogadicción,
reconociendo también haber
consumido al menos una vez tabaco
(26%), bebidas alcohólicas (25.2%),
anfetaminas (5%), marihuana (3.8%)
y cocaína (3.51%).
Origen del programa
En 1984, fue creada la Comisión de
Agua Potable y Alcantarillado (CAPA)
como ente operador del servicio,
descentralizado del Ayuntamiento.
Desde un principio, sus actividades
se debatían entre la rentabilidad
operativa y la popularidad de las
autoridades. Tras privar el segundo
criterio, la deuda de CAPA iba en
aumento, conforme lo hacía la
demanda del servicio. Mientras tanto,
el inventario de la red y la reducción
de la morosidad habían quedado de
lado, aspectos cuya atención justificó
la contratación de Servicios de Agua
16
de Aguascalientes, SA (SAASA) en
1989. Paralelamente, la Comisión
Nacional del Agua (CNA), creada por
el gobierno salinista, promovía la
participación de la iniciativa privada y
la autonomía del sector, directrices
expresadas en la Ley de aguas
nacionales de 1992. Un año antes,
CAPA se convirtió en Comisión de
Agua Potable y Alcantarillado del
Municipio de Aguascalientes
(CAPAMA). Ello fue la antesala para
la concesión de enero de 1993 (Cal-
dera Ortega 2004).
El contrato original establecía
un período de veinte años, a partir de
octubre de 1993, beneficiando a una
empresa del grupo ICA: la
Concesionaria de Aguas de
Aguascalientes, SA (CAASA). Vale
aclarar que SAASA, subcontratada
por ICA, se fusionó con CAASA hasta
2001 (Idem). Como puntos
resaltantes de la concesión, cabe
reseñar: a) la asunción de la mayor
parte de la deuda de CAPAMA por
parte de CAASA; b) 10% de la
facturación destinado a CAPAMA
para ampliación de infraestructura; c)
ejecución de obras emergentes y
mantenimiento preventivo de la red
por CAASA; y d) tarifas ajustadas
según la inflación, comprendiendo,
entre otros conceptos, la
recuperación de inversión de CAASA
y los derechos de CNA y CAPAMA.
Cierto elemento a tomar en
cuenta fue el mapa político imperante
en la época: el PRI gobernaba en los
tres niveles involucrados. No
obstante, ya con la entrada en
vigencia de la concesión, o sea, ante
el alza de tarifas por años congeladas
y la suspensión efectiva del servicio,
la postura crítica de la campaña del
PAN materializó el descontento.
Precisamente, el gobierno panista,
atendiendo a su discurso electoral,
asumió el rescate de la concesión en
1996.
Por otra parte, la operación del
servicio por CAPAMA había visto
cómo, para satisfacer a una mayor
demanda, debía tratar de reducir los
volúmenes de extracción, en aras de
preservar el manto acuífero y evitar el
consecuente agravamiento de las
fallas geológicas. Pero, dada su insol-
vencia, había sido incapaz no sólo de
otorgar mantenimiento preventivo –
incluyendo sustitución de
infraestructura obsoleta–, sino de
invertir en tecnología que permitiese
aminorar el abatimiento del manto
acuífero. Tales retos tendrían que ser
superados por la concesionaria.
Justo estos desafíos, de
inversión en mantenimiento
preventivo y correctivo e introducción
de tecnología de punta, ayudarían a
explicar por qué se recurrió a la
asesoría extranjera en materia de
administración hídrica: la Compagnie
Générale des Eaux (hoy parte del
17
Consorcio Internacional de Medio
Ambiente [CIMA]), con siglo y medio
de experiencia en el área, a través de
sus socios de ICA.
Evolución del programa: Funcionamiento, limitantes y mejoras incrementales
Ya el propio grupo ICA (citado por
Díaz Flores y García Del Castillo
1999) distinguía tres fases del
programa entre 1989 y 1993. Las
mismas pueden todavía ser vistas
como definitorias del mismo, pero
comprendiendo aspectos más
puntuales cada una y considerando
sólo el involucramiento progresivo de
la empresa privada:
Posteriormente, Caldera Ortega
(2004), partiendo de la perspectiva
del cambio institucional, también
identifica tres etapas:
1. Preconcesión y “modernización” en
la hechura de políticas (1989-
1993): Abarca desde el
surgimiento de CAPA y la
introducción del elemento
neoliberal en el discurso
intergubernamental hasta la
incorporación progresiva de
SAASA en el servicio y el logro de
la concesión por CAASA en 19935.
El aspecto detonante fue justo la
5 Es obvio que la preconcesión otorgó claras ventajas al
grupo ICA respecto a la competencia por la licitación.
18
insolvencia financiera de CAPAMA
para enfrentar la demanda
creciente y el mantenimiento y
ampliación de la red, lo cual
ameritaba igualmente tecnología
de punta para disminuir el
abatimiento del manto acuífero. Al
activarse la concesión, CAPAMA
asumía en el ente supervisor de
ésta.
2. Primeras experiencias en la
concesión, alternancia política y
rescate del servicio (1994-1996):
En buena medida la resistencia
social explícita a la privatización
del servicio costó al PRI la
presidencia municipal. Además,
tras la debacle financiera de
mediados de los noventa y el
incremento de la morosidad
influenciado en parte por el cobro
del impuesto al valor agregado
(IVA) en el servicio6,
el discurso de
campaña del PAN, victorioso en
1995, debió lidiar con la realidad
de no poder revertir la concesión,
tanto por cláusulas contractuales
como por imposibilidad financiera.
Así, en 1996, la solución del
Ayuntamiento fue renegociar los
términos de la concesión. Por un
lado, CAASA veía prorrogada la
concesión por otros diez años; por
otro, los tres niveles de gobierno
cooperarían en el saneamiento
6 Observación puntual del Ing. Marco Antonio Ponce,
Gerente de de Planeación de CAASA (entrevista
concedida el 05-IV.2005)
financiero de la empresa –con
nueva estructura tarifaria- y el ente
supervisor buscaba una
composición más plural,
transformándose en la Comisión
Ciudadana de Agua Potable y
Alcantarillado del Municipio de
Aguascalientes (CCAPAMA). A su
vez, se exigió a CAASA la
reducción permanente del costo
operativo real cargado a las tarifas,
que el gasto en ampliación de la
red no se trasladara
completamente a los usuarios y –
para aliviar la carga a éstos y
reducir la morosidad– que el cobro
fuese mensual y no bimestral.
Aunado a la creación del Fondo de
Apoyo Social, incluido en el nuevo
esquema tarifario, se estableció
que del 10% de éste que se
destinaba a derechos del
concedente se reintegraría a
CAASA el 80%7.
Ello sigue los
lineamientos de lo que ahora se
conoce como Programa de
devolución de derechos
(PRODDER), concebido por CNA
para fortalecer la acción de los
entes operadores del servicio.
7 Hoy igualmente se retoma a la concesionaria el 60%
de los derechos de extracción.
19
3. III.-Maduración organizacional y
nuevas relaciones
intergubernamentales (1997-2001):
El reglamento interno de
CCAPAMA de 1998 buscó adecuar
la estructura de ésta para realizar
una supervisión más completa del
servicio. Con la auditoría financiera
practicada a CAASA en ese año,
se ratificó la necesidad de que la
supervisión abarcase también
aspectos jurídicos, comerciales y
técnicos. En 1998, el PAN fue
reelecto en la presidencia
municipal de Aguascalientes y
obtuvo por vez primera la
gubernatura, junto a casi 60% de
los escaños del Congreso local, de
modo que el acuerdo entre los dos
niveles de gobierno, sobre todo en
el tratamiento del tema del agua,
era muy factible. Mediante la ley de
agua para el estado de 2000,
creadora del Instituto del Agua de
Aguascalientes (INAGUA), se
replanteó el rol de CCAPAMA y de
órganos análogos de otros
municipios, para ejercer funciones
de contraloría y regulación del ser-
vicio, complementando la labor de
INAGUA.
En suma, los períodos 1994-
1996 y 1997-2001 reflejan un proceso
de aprendizaje constante, tanto por
parte de las autoridades (el
concedente) como de la parte privada
(el concesionario). Ello ayuda a
entender cómo elementos
económicos (crisis de 1994-1995) y
sociopolíticos condicionan la
renegociación del título en 1996, con
la inclusión de un articulado en la ley
del agua de 2000 bastante próximo a
la concesión del Municipio capital,
especialmente en cuanto a la
duración y prórroga de la concesión
de agua potable, alcantarillado y
tratamiento de aguas residuales, la
integración de INAGUA y el trata-
miento del corte del servicio por
morosidad de pago.
20
Si en 1989 el suministro de agua potable las 24 horas del día era inferior al 40% de las colonias, tal cobertura ha ido creciendo hasta alcanzar 80% de las mismas. A ello ha contribuido en buena parte el programa de recuperación de caudales, realizado permanentemente por la concesionaria valiéndose de equipos electroacústicos. Otro factor importante ha sido la sectorización de 100% de la red integral, incluyendo 314 Kms. de red aislada.
Los vaivenes del marco
regulatorio
A continuación, se reseñan
elementos centrales contemplados
tanto en los títulos de concesión de
1993 y 1996 como en la vigente ley
estatal del agua (véase cuadro 1). En
primer lugar, cabe recordar que la ley
de la materia de 1993 fue elaborada
en forma simultánea al primer título
de concesión, por lo cual
normativamente no hubo
discrepancia alguna.
El título original estableció la
21
delegación total de la prestación de
los servicios de agua potable y
alcantarillado, incluyendo facturación,
cobranza, planeación y construcción
de infraestructura, exceptuando la
planta de tratamiento de aguas
residuales. La concesión se extendía
por 20 años, con prórroga idéntica,
abarcando el Municipio de
Aguascalientes y zonas rurales. Se
determinó que la infraestructura es
propiedad del concedente, sin
posibilidad de ser usada para fines
distintos a la prestación de los
servicios, ser transferida a terceros u
otorgarse en garantía; asimismo, los
bienes aportados por el concesionario
pasan al dominio público. La
composición y liquidación del
personal directivo y operativo es
responsabilidad de la empresa,
asumiendo el ente municipal, antes
operador, las funciones de
supervisión y auditorias, con
sanciones previstas en caso de
irregularidades. Si bien la
concesionaria había tenido una
provisión privilegiada al momento del
concurso, dada la experiencia de
SAASA, no puede obviarse que se
comprometió a asumir los pasivos
existentes al momento del convenio.
Los derechos por la concesión
comprendían 10% de la facturación,
siendo constituido un fideicomiso por
20 años para administrar los
recursos.
Mención especial merece la
estructura tarifaria. La misma fue
concebida para cubrir todos los
costos de prestación del servicio, con
ajuste bimestral en función de los
cambios de precios de los
componentes. Como la tarifa se
basaba en costos, y no habiendo
incentivos para que éstos fueran
minimizados, la carga que implicaban
y el sostenimiento del servicio eran
trasladados a los usuarios,
significando un duro golpe, pues
antes de la concesión se subsidiaba
parte del consumo. Sin embargo, bajo
la idea del subsidio cruzado, se
establecieron 5 tipos de tarifas:
popular, residencial medio,
residencial, comercial e industrial.
Durante la renegociación del
título, cedieron ambas partes al punto
que CAASA logró que la concesión
se extendiese de 20 a 30 años. Entre
los ajustes principales, cabe destacar:
a) la precisión del término beneficio
razonable, antes muy laxo,
apuntando a la reducción permanente
del costo real operativo e in-
troduciendo el riesgo de revocación
de la concesión por operar
ineficientemente; b) la exigencia de
que la mayor ganancia de la
concesionaria estará en función de su
mayor eficiencia operativa, traducida
en costos reales decrecientes para
los suscriptores; c) la fijación del
costo por usuario y el costo por metro
cúbico facturado como metas de
productividad de la concesionaria; d)
22
en pro de evitar el traslado de costos
a los usuarios, el establecimiento de
los programas plurianuales de inver-
sión, mediante los cuales
concesionaria y concedente se
comprometen respectivamente en
términos de inversiones en
mantenimiento y ampliación de la red;
e) la exigencia de una mayor calidad
de información provista por la
concesionaria, para facilitar su
monitoreo por el concedente; f) la
sustitución de tarifas bimestrales por
mensuales, disminuyendo la carga al
cliente en caso de moratoria y
acelerando la aplicación de sanciones
por tal motivo; y g) el reemplazo de
los rangos de consumo por una tarifa
compuesta (gastos de operación y
amortizaciones [concesionaria],
derechos de extracción y concesión,
y fondo de apoyo social
[concedente]).
Por su parte, la ley estatal del
agua del 19 de julio de 2000 -con
revisiones el 31-07-2000 y el 27-10-
2003- reflejó en su articulado la
importancia relativa del Municipio
capital y del proceso de
renegociación del título en 1996.
Especialmente, se concibió al
Instituto del Agua del Estado,
regulador de la materia, con una com-
posición sesgada en favor del
Municipio de Aguascalientes, el cual
tiene un representante del
Ayuntamiento y uno del órgano
operador, mientras que 10 municipios
sólo cuentan con un representante
común de los órganos operadores y
carecen de participación edilicia. En
lo que atañe a la figura de concesión,
ésta puede otorgarse hasta por un
máximo de 30 años, con igual
prórroga, tras cuya expiración la
infraestructura y patrimonio des-
tinados a proveer el servicio
revertirán sin costo alguno al ente
operador sustituto o al concedente.
Asimismo, se incluye el supuesto de
rescate de la concesión por causas
de utilidad o interés público,
indemnización de por medio. Otros
supuestos muy relacionados con la
experiencia del Municipio capital
comprenden la instalación obligatoria
de medidores volumétricos para
verificar el consumo de cada
suscriptor, el fomento a la utilización
de aparatos ahorradores de agua, el
suministro restringido del servicio en
épocas de escasez (“tandeo”), la
orientación de las tarifas respecto al
acceso de la población de bajos
recursos según su capacidad de pago
(el subsidio cruzado) y la creación vía
convenio de fondos de asistencia
social con recursos estatales y
municipales. Además, buscando
evitar el corte inmediato del servicio a
gente de bajos recursos, se establece
la suspensión por falta de pago en
dos ocasiones consecutivas para
usuarios no domésticos y en tres
cuando se trate de suscriptores
domésticos.
23
Evaluación de impacto
Las cifras aportadas por CAASA8,
fuente de indicadores actualizados,
son bastante satisfactorias: cobertura
urbana de más 99% en las redes de
agua potable y drenaje, superando
90% en comunidades rurales;
suministro las 24 horas en 80% de la
jurisdicción y por “tandas” (algunas
horas diarias)9
en el 20% restante;
reducción significativa del padrón
moroso, sobre todo mediante
esquemas de pago preferencial; y
eliminación de la deuda original (sólo
habría pasivos operativos cotidianos).
En ese sentido, cabe
mencionar varias medidas:
mantenimiento preventivo de la red,
eliminación de fugas emergentes10,
campaña de sensibilización sobre
consumo racional y dotación de
dispositivos ahorradores de agua.
Téngase en cuenta que mediante la
inclusión de la figura de programas
plurianuales de inversión, en la
revisión del título de 1996, los
compromisos de mantenimiento y
8 Entrevista al Ing. Ponce.
9 Idem.
Se afirmó que en las zonas más críticas al
menos se cuenta con un suministro de 6 horas diarias, lapso suficiente para que los usuarios cubriesen sus necesidades mediante almacenamiento intradomiciliario. En ese sentido, el Ing. Salvador López, Coordinador General de CCAPAMA, indicó que se ha promovido un pro-grama de dotación de tinacos a precios preferenciales y hasta 1 año de financiamiento, cuya capacidad oscila entre 750 y 1200 litros (entrevista concedida el 04-IV-2005). 10
Aquí destaca la línea telefónica 073, donde los
usuarios reportan las anomalías del servicio.
ampliación de la red fueron aclarados
y asumidos –respectivamente- por el
concesionario y las autoridades.
Entre 2002 y 2004, dichos programas
comprendieron la suma de 306.122
millones de pesos, distribuidos así:
agua potable (47.25%), alcantarillado
(29.43%), saneamiento (7.40%),
drenaje pluvial (10.08%) y medición
(5.84%).
Igualmente, debe considerarse
que, respecto a la ampliación y
mantenimiento de la red, mientras los
tres niveles de gobierno se
comprometieron con una inversión
conjunta de 284.2 millones de pesos
durante 2000-2005, CAASA haría lo
propio con al menos 25.8 millones de
pesos en cada uno de los años del
período. Como se aprecia en la tabla
1, entre 2000 y 2002, la empresa
invirtió anualmente sumas superiores
a 33 millones de pesos.
Tabla 1
Inversión de la concesionaria según período de ejercicio
24
Ejercicios
Millones de
pesos
corrientes
1993-95 109.9
1996 16.3
1997 46.2
1998 43.2
1999 21.2
2000 35.1
2001 34.3
2002 33.3
2003 22.01* Fuente: CAASA. * Inversión con IVA, a septiembre de
2003
El panorama del año en curso,
desglosado en la tabla 2, denota que
el financiamiento municipal abarca
77.2% de las inversiones
contempladas, teniendo como
prioridad la infraestructura de
saneamiento (36.6%) y, en segundo
término, la red de agua potable
(18.6%); amén de la continuación de
las obras en proceso (17.4%). En
cuanto a la inversión destinada a
zonas suburbanas y rurales,
canalizada mediante el Ramo 33,
ésta alcanza 7.1% del total. El aporte
de CAASA cubre 15.7% de la
inversión de 2005, una vez más
superando el mínimo de 25.8 millones
de pesos.
Nótese que la preocupación
por el abatimiento del manto acuífero
fue uno de los principales argumentos
que dieron lugar a la concesión,
cuando la extracción anual se
acercaba a 67 millones de metros
cúbicos. Como se aprecia en el
gráfico I, tales cifras han sido reba-
sadas con mucho, con un tope
cercano a los 92 millones de metros
cúbicos en 2001. No obstante que el
agua se extrae desde una
profundidad superior a 250 metros y
que elabatimiento es de 4 metros
anuales,las acciones ya mencionadas
sí estarían siendo productivas, puesto
que desde 2001 los niveles de
extracción tienen un comportamiento
descendente (disminuyéndose unos
tres millones de metros cúbicos
anualmente), mientras que –según
datos de CAASA-el padrón de
usuarios ha aumentado casi en 90%
desde 1993. En otras palabras, la
atención a una mayor demanda sí
estaría coincidiendo,
progresivamente, con un menor
abatimiento del manto acuífero.
25
Tabla 2
Inversiones en la red según fuente y concepto, 2005
Fuente: Elaboración propia con base en datos de CCAPAMA
Gráfica 1
Fuente: Elaboración propia con base en datos de CCAPAMA
Lo anterior se refleja
precisamente en la disminución de la
dotación diaria por habitante. Entre
1996 y 2004, el consumo diario de
agua per cápita cayó de 379 a 303
26
metros cúbicos, o sea, un descenso
de 20%11.
Para 2012, se espera que
se haya reducido a sólo 230 metros
cúbicos, es decir, otro 24% menos,
con lo que se podría acumular un
ahorro de 44% de agua diaria per
cápita en un lapso de 16 años.
Aunado a ello, las colonias que
cuentan con servicios las 24 horas
pasaron de 51% en 1996 a 80%
desde 2002, mientras que aquellas
cuya problemática comprendía
suministro irregular de agua potable,
baja presión y presencia de arena
disminuyeron, entre 1996 y 2004, de
35% a sólo 4%.
A su vez, y en esto coinciden
CCAPAMA y CAASA, hay 180 pozos
activos, sin paralizaciones por
razones de explosividad o toxicidad
(sólo en la zona de minas hay
problemas de calidad del agua), y
únicamente han debido controlar
niveles de flúor superiores a la
norma.
Por otra parte, el esquema
tarifario de CAASA, que plantea
discriminación por sectores según
nivel de ingreso, no es del todo
apoyado por CCAPAMA. Sin
embargo, el argumento de subsidios
cruzados, esgrimido por CAASA y
posteriormente consagrado en la ley
11 Cifras suministradas por el Ing. Ponce.
estatal del agua, difícilmente podría
ser rebatido por el hecho de que un
mismo pozo pueda abastecer a
personas de distintos niveles de
ingreso12.
Además, la propia
disminución del padrón moroso
estaría indicando la aceptación de
dicho esquema por los usuarios13.
Claro está que en lo último
también influye la modernización del
régimen de cobranza. Cifras recientes
de CAASA dan fe de la facturación de
177,139 recibos, de ellos 177,100
entregados, en tanto que de los
165,508 medidores se reportan
156,564 lecturas reales, realizadas
con terminales portátiles, lo cual
representa eficiencias respectivas de
99.98% y 94.55%. Ello se ha
traducido en un pago puntual de 71%
de los suscriptores, con 11% de
rezago y 10% al que se le ha cortado
el servicio14. En suma, la eficiencia
comercial de 2004 es de 92.56%, que
dobla a la que caracterizaba a la
provisión municipal en 1989 (45%).
12 Inclusive desde 2001, en la facturación de CAASA a
escuelas y hospitales, se descuenta la dotación gratuita equivalente a 9 litros diarios por alumno. 13
Las tarifas vigentes comprenden: Operación y
mantenimiento (42.61%), electricidad (21.7%), amortización (14.9%), impuestos (6.76%), CNA (6.65%), planta de tratamiento (3.9%), CCAPAMA (2.45%), contraprestación especial (0.73%), gastos financieros (0.16%) y fideicomiso (0.13%). 14
La provisión municipal no realizaba inspecciones
intradomiciliarias. Ya en 2004, CAASA promedió 3,715
inspecciones al mes. Además, la concesionaria cuenta
con un catastro digitalizado de la red.
27
Otro aspecto que genera la
desconfianza de CCAPAMA es el
nivel y tiempo de operación de las
fuentes de abastecimiento. Al
parecer, no habría suficiente eviden-
cia de por qué ciertas zonas reciben
agua por “tandas.” En ese sentido, se
estudia la factibilidad de aplicar un
sistema de monitoreo virtual sobre los
pozos, de modo que pueda saberse
en tiempo y volumen cuáles de ellos
están activos.
Destaca entonces la
perspectiva de CAASA: El
abastecimiento por cuotas o “tandas”
obedece a razones técnicas,
supuesto también previsto por la ley
de 2000. Mientras que en la cabecera
municipal todavía hay serios rezagos
en cuanto a renovación de la red se
refiere, la concentración demográfica
sigue al alza y, por ende, la demanda
excesiva del servicio. También resulta
conflictivo el suministro hacia
asentamientos en vías de
consolidación.
Debe tomarse en cuenta la
asimetría de información favorable a
CAASA. Ello obedece tanto a razones
de actualización tecnológica como a
dinámica organizacional.
Sencillamente, CCAPAMA es incapaz
de controlar aquello que no puede
medir. De allí la importancia de
implementar un monitoreo virtual
sobre la operación de pozos;
además, cabe preguntarse si es
suficiente con una auditoría anual a la
concesionaria, sobre todo cuando el
porcentaje de facturación destinado al
concedente es devuelto en 80% a
CAASA.
Finalmente, en cuanto atañe a
la dimensión organizacional,
CCAPAMA dista mucho de haber
consolidado su funcionamiento. Por
un lado, la comisión actual reconoce
problemas de tiempos muertos en
algunas de sus áreas y personal
insuficiente para efectuar el
monitoreo, lo que explica su iniciativa
de reingeniería y certificación de
procesos; pero, por otro, acciones de
esta índole serán “paños calientes”
en tanto que no se dé continuidad al
personal directivo y, sobre todo,
técnico que allí labora15. Obviamente,
la estabilidad laboral en CAASA
refuerza cualquier asimetría de
información y operación del servicio.
En otras palabras, el ingreso a
15 Téngase en cuenta que pese, a que el PAN ha
conservado la presidencia municipal durante tres períodos, buena parte del equipo de CCAPAMA apenas supera dos meses en sus cargos y la excepción notable del personal técnico es alguien que permanece desde 1996.
28
entes que, como CCAPAMA, han de
cumplir funciones de control y
regulación del servicio concesionado,
aunado a la ampliación de la
infraestructura, urge de perfiles que
van desde lo administrativo y
comercial hasta los que implican una
formación muy especializada
(geología, hidrología, ingeniería
eléctrica y electrónica). Además de
una alta calificación, el personal en
cuestión tendría que tener cierta
experiencia en administración hídrica
(al menos algún adiestramiento
intensivo por parte de la CNA o,
preferiblemente, haber laborado en
ella), ya que cualquier proyecto que
se formule deberá considerar no sólo
el problema de la preservación del
manto acuífero, sino otros detalles no
menos importantes como la ubicación
y estado de las fallas geológicas, la
antigüedad de los sectores que
integran la red y la compatibilidad de
éstos con la tecnología incorporada
por la concesionaria. Sólo se puede
hacer un monitoreo efectivo sobre
aquello que se conoce
suficientemente.
Lecciones de la
experiencia
El caso de la prestación del
servicio aquicalendense de agua
potable y alcantarillado permite
recapitular varios aspectos:
En primer lugar, ilustra cómo sí
es posible concesionar servicios
política y socialmente sensibles,
requiriendo obviamente vencer, paso
a paso, la resistencia de los sectores
involucrados. Asimismo, una decisión
como esta exige voluntad política y
especialmente compromiso firme
para defender su instrumentación.
En segundo lugar, es imposible
ejercer efectivamente las funciones
de supervisión y regulación si un ente
como CCAPAMA carece de una
sistemática memoria institucional. Ello
significa que deben establecerse
pautas y procedimientos, amén de
una sólida –y propia– base de datos,
que confieran a la organización las
rutinas imprescindibles para
garantizar la continuidad de sus
acciones, aun cuando su directiva
sea renovada del todo.
En tercer lugar, y ahondando
en lo anterior, sería conveniente
asegurar como mínimo la continuidad
del personal técnico e institucionalizar
decididamente la pluralidad en la
composición del ente contralor del
servicio. Dicho de otro modo,
implantar la modalidad de servicio
civil, para que la memoria institucional
–incluyendo procesos de inducción al
cargo – no sea amenazada por la
alternancia partidista o el simple
relevo de autoridades.
En cuarto lugar, dadas las
29
limitaciones presupuestarias para
ampliar la nómina de CCAPAMA con
miras al monitoreo de una
infraestructura cada vez mayor, cabe
resaltar la importancia de la iniciativa
denominada “Inspector ciudadano por
el agua” (INCA). La misma, hoy
incipiente, busca integrar a la
ciudadanía en las acciones de
supervisión de la infraestructura y en
la sensibilización respecto al
consumo racional del agua. El INCA
es electo por comités de colonos y
reporta directamente a CCAPAMA
sobre las anomalías eventuales.
En quinto lugar, se recomienda
justificar ante la ciudadanía, sobre la
base del perfil profesional del fun-
cionario, por qué se nombra a ciertas
personas en los cargos directivos y
técnicos de CCAPAMA, puesto que
urge la incrementar la confianza de la
población. Si los ciudadanos saben
que la contraloría del servicio está en
las manos correctas, la
retroalimentación con CCAPAMA
será más fluida y su gestión,
ampliamente respaldada16.
16 Por ejemplo, si se considera superficialmente que el
pasado inmediato del actual Director de CCAPAMA, Arq. Jesús Adrián Castillo Serna, fue como Diputado local por el mismo partido que preside el Ayuntamiento, podría causar resquemores. No obstante, si se justifica su designación partiendo de que su actividad legislativa fue como Presidente de la Comisión de Ecología, resulta que su experiencia podría ser muy valiosa, dado el carácter regulador que ha adquirido CCAPAMA.
30
Anexo: Evolución de los principales aspectos del servicio de agua potable y alcantarillado, tras la concesión por el Municipio de Aguascalientes
Título de concesión de los servicios de agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas residuales y su reuso del Municipio de Aguascalientes, suscrito por el Ayuntamiento, CNA, CAASA y, como garante, el gobierno del Estado, con fecha 21-10-1993.
Revisión del título de concesión: Marzo-abril de 1996, aprobada por el Congreso del Estado el 11-12-1996.
Ley de agua para el Estado de Aguascalientes (19-07-2000; revisiones: 31-07-2000 y 27-10-2003). Derogatoria de la Ley de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento para el Estado de Aguascalientes del 20-10-1993.
Objeto Delegación total, para la prestación, de los servicios de agua potable y alcantarillado (facturación, cobranza, planeación y construcción de infraestructura). Excepción de la planta de tratamiento de aguas residuales, concepto por el cual se pagan derechos al gobierno estatal. Ámbito de aplicación Municipio de Aguascalientes, in-cluyendo zonas rurales. Vigencia 20 años, prorrogables por igual período. Régimen jurídico de la infraes-tructura Bien de dominio público, propiedad del concedente, destinado exclusivamente a la prestación del servicio, sin que pueda ser transferido a terceros ni otorgado en garantía. Los bienes aportados por el concesionario también pasarán al dominio público. Personal Composición de la plantilla directiva y operativa fijada libremente por el concesionario, que tras cumplido el convenio se encargará de la liqui-dación correspondiente. Rectoría Supervisión ejercida por el ente municipal antes operador, con ac-ceso a documentos e instalaciones durante evaluaciones y auditorías. Sanciones previstas en caso de irre-gularidades.
Nivel de eficiencia y beneficio razonable El beneficio razonable era un concepto muy vago y no había cómo inducir al concesionario a minimizar sus costos. El nuevo texto subraya –tras redefinir
el concepto de equilibrio financiero – la reducción permanente del costo real operativo, introduciendo el riesgo de pérdida de la concesión en caso de operarse ineficientemente. Términos de mantenimiento, am-pliación y rehabilitación La nula precisión sobre cómo recu-perar las inversiones por concepto de ampliación de la red de agua potable posibilitaba el traslado de dicha carga a los usuarios. El nuevo texto obliga explícitamente al concesionario respecto a cuánto invertir en rehabilitación, tanto en el momento de la revisión del título como los desembolsos atribuibles al prestador para el mantenimiento eficiente de la infraestructura. Así, se establecieron los programas plurianuales de inversión, ejecutados por el concesionario a propuesta del concedente, el cual se responsabiliza de la programación y realización de obras de ampliación de la red; mien-tras que las ampliaciones por cuenta de fraccionadores serían supervisadas por ambos. Supervisión y evaluación Exigencia de mayor calidad que can-tidad de información provista por el concesionario, para que el concedente pueda monitorear más expeditamente.
Ámbito material Relaciones entre autoridades de los tres niveles de gobierno, entes operadores, contratistas y usuarios de servicios de agua potable y alcantarillado. Instituto del Agua del Estado Ente descentralizado de la Gubernatura y rector de la ejecución de obras de infraestructura hidráulica. Presidido por el Gobernador, entre sus miembros destacan un representante del Ayuntamiento capitalino y uno del órgano operador municipal, y un representante común designado por los órganos operadores municipales o intermunicipales. Sesgo en favor del Municipio de Aguascalientes, pues diez jurisdicciones sólo cuentan con un representante y sin ediles en el Instituto. Órgano operador municipal obligado a rendir un informe anual al Ayuntamiento sobre sus actividades y balance financiero Además, tendrá que destinar “(…) todos los ingresos (…) en forma prioritaria a eficientar la administración y operación del organismo y (…) ampliar la infraestructura hidráulica (…)” Figura de concesión para la prestación de servicios de agua potable y alcantarillado por actores privados, previa licitación pública Concesión máxima hasta por 30 años, prorrogable por igual período, previendo la recuperación de las inversiones y el logro de utilidad razonable. Otorgamiento directo de concesiones, exceptuando de licitación, a organizaciones constituidas para prestar el servicio en comunidades rurales. Al término de la concesión, la infraestructura y patrimonio destinado a la provisión del servicio revertirán sin costo alguno al
31
ente operador sustituto o al concedente. Extinción de concesiones por: vencimiento; renuncia del titular; revocación; omisión de ejercicio del título por más de 6 meses; rescate por causas de utilidad o interés público, previa indemnización; y disolución, liquidación o quiebra del concesionario.
32
Título de concesión de los servicios de agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas residuales y su reuso del Municipio de Aguascalientes, suscrito por el Ayuntamiento, CNA, CAASA y, como garante, el gobierno del Estado, con fecha 21-10-1993.
Revisión del título de concesión: Marzo-abril de 1996, aprobada por el Congreso del Estado el 11-12-1996
Ley de agua para el Estado de Aguascalientes (19-07-2000; revisiones: 31-07-2000 y 27-10-2003). Derogatoria de la Ley de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento para el Estado de Aguascalientes del 20-10-1993.
Pasivos Adeudos existentes al momento del convenio fueron asumidos por el concesionario. Derechos por la concesión 10% sobre el monto de facturación de las tarifas y cuotas por la prestación del servicio. Fideicomiso De igual duración que el título, es constituido para la administración de los recursos del servicio, sirviendo para mantener las fuentes necesarias de repago. Estructura tarifaria Orientada a cubrir todos los costos de prestación del servicio (operación y mantenimiento de los sistemas de agua potable y alcantarillado; servicio de la deuda adquirida y nueva, comisiones, capital y retorno, e impuestos; gastos de fideicomiso; derechos por la concesión [CAPAMA y Ayuntamiento] y por extracción [CNA]). Asimismo, se establece el ajuste bimestral de las tarifas según cambios de precio de los componentes. Fijación de 5 tipos de tarifas: doméstico A (popular), doméstico B (residencial medio), doméstico C (residencial), comercial e industrial. Como la estructura tarifaria está basada en costos, y sin incentivos claros para que éstos sean minimizados, la carga que implican y el sostenimiento del servicio serán trasladados a los usuarios. El esquema previo contemplaba subsidios al consumo, mientras que la concesión significaba la autosuficiencia basada en el pago integral del servicio –incluyendo rangos de consumo – por los suscriptores.
Estructura e indexación tarifaria Paso de tarifas bimestrales a mensua-les, para disminuir la carga del suscriptor en caso de moratoria, acelerando la aplicación de medidas coercitivas. En lugar de los rangos de consumo, la tarifa revisada comprende: a) gastos de operación y amortizaciones (concesionario); y b) derechos de concesión y extracción, y fondo de apoyo social (concedente).Costos por usuario y por metro cúbico facturado, metas de pro-ductividad del concesionario. La indexación original no contemplaba los presupuestos operativos, o sea, la eficiencia administrativa del concesio-nario; con el agravante de que aquélla respondía a la inflación interna de la empresa y no al índice general de pre-cios al consumidor. Las tarifas podían ser incrementadas sobre la inflación general, ignorando el objetivo de reducir costos operativos reales. Los nuevos términos exigen que la mayor ganancia del concesionario obedece a su mayor eficiencia operativa, traducida en costos reales decrecientes para los usuarios. A su vez, la actualización de las tarifas puede ocurrir: a) cada 4 años; b) cuan-do hubiese una variación significativa de las características de la infraestruc-tura o del número de usuarios; y c) en presencia de nuevas normas operativas o fiscales. Duración del título Ampliación de 20 a 30 años, buscando un plazo mayor de amortización y re-quiriendo en menor medida de la apli-cación de tarifas reales.
Regulación ejercida por a) el Instituto de Agua del Estado, cuando los entes operadores municipales/intermunicipales presten directamente los servicios o se hallen concesionados; y b) el Comisario del Instituto, cuando éste preste directamente el servicio. Los entes operadores co-adyuvarán con el Instituto, cuando el servicio esté concesionado. Instalación obligatoria de aparatos de medición volumétrica para verificar el consumo de agua de cada usuario. Fomento a la utilización de aparatos ahorradores para racionalizar el consumo de agua. Suministro restringido de agua en épocas de escasez, acordado por el prestador en las zonas y tiempos necesarios, previo aviso oportuno a los usuarios, a través de los medios de comunicación. Orientación de las tarifas a) autosuficiencia financiera del ente operador; b)racionalización del consumo; c) acceso de la población de bajos recursos, contemplando su capacidad de pago; d) menor dependencia municipal respecto al Estado y la Federación para prestar los servicios; y e) desarrollo urbano e industrial. Componentes de fórmulas tarifarias a) tarifa media de equilibrio de los servicios de abastecimiento de agua potable; b) tarifa media de equilibrio de los servicios de recolección y tratamiento de aguas residuales; c) cuota por conexión a la red de agua potable, d) cuota por conexión a la red de drenaje; y e) demás requeridos según criterios del Municipio o el Instituto. Revisión anual de las fórmulas tarifarias en lo que concierne a componentes del costo, a petición del ente operador, apoyado en una propuesta y estudio técnico. Suspensión del servicio de agua potable por falta de pago en dos ocasiones consecutivas por usuarios no domésticos, y en tres consecutivas por usuarios domésticos. Creación de fondos de asistencia social con recursos estatales y municipales, previo convenio.
Fuente: Elaboración propia con base en Pineda Pablos (1998: 22-25; 28-31) e información de CAASA.
33
Empresa Paramunicipal para la Operación
de la red de Agua Potable Saltillo, Coahuila
Héctor M. Bravo Pérez y Juan C. Castro Ramírez
Resumen: La experiencia de esta empresa es importante porque muestra las
dificultades de incorporar una estructura mixta de administración en un organismo
operador de agua potable. Es la primera vez en el país que se propone un
esquema de participación entre una empresa privada y una empresa pública, en el
que el municipio asegura el control accionario.
Introducción
El volumen y el financiamiento de las
inversiones de agua y saneamiento
son elementos que presentan pro-
blemas en el sector de suministro de
agua potable a nivel internacional.
Los resultados de los estudios rea-
lizados por el Banco Mundial sobre la
inversión privada en el sector -
durante el periodo 1990-2001- no son
alentadores, ya que muestran una
tendencia a la baja tanto en el
número de proyectos como en el
monto invertido, especialmente a
partir de 1999.
Entre las causas de ésta
problemática se identifican las
siguientes:
a) Los elevados volúmenes de
inversión requeridos para este tipo de
proyectos los vuelve no rentables.
b) La falta de cultura de pago. Existe
una tendencia común a pensar que
el abastecimiento de agua debería
ser un servicio público universal y
gratuito. Las subvenciones
indiscriminadas en el precio del
agua fomentan el despilfarro de un
elemento básico, cada día más
escaso. Para evitarlo es
conveniente aplicar el concepto de
el que consume paga, por lo que el
consumidor debe pagar un precio
igual o mayor al costo total de los
servicios (inversión más explo-
tación). c) Las experiencias negativas. Los
diversos fracasos de la
participación privada en la gestión
del agua han generado una mala
imagen de ésta entre gobiernos,
organizaciones y comunidades.
Tradicionalmente el incremento
en la demanda de agua se ha
satisfecho mediante incrementos en
la oferta, generándose altos costos
de inversión y efectos negativos para
el medio ambiente. Por ello, sería
deseable desarrollar una gestión por
cuencas hidrográficas, una política
34
sostenible de ordenación del
territorio, y una optimización de la
infraestructura necesaria gracias a
una gestión más eficiente, haciendo
también una auténtica gestión de la
demanda que implique el fomento del
ahorro en cualquiera de los usos
previstos. Ejemplos exitosos de esta
política lo constituyen, por ejemplo, la
promoción del ahorro voluntario y la
instrumentación de estructuras
tarifarias que incentiven el ahorro
(tarifas unitarias crecientes con el
consumo, etc.); el incremento de los
niveles de garantía del suministro a
través del aumento de la eficiencia en
la producción y distribución del agua;
el traspaso al consumidor final de los
costos totales reales del servicio
prestado (principio de recuperación
de los costos totales), entre otros.
La empresa privada de gestión
del agua tiene mucho que aportar a
los países en desarrollo, por ejemplo
su capacidad financiera para hacer
viables los planes de inversión, el
know-how tecnológico y de gestión, la
experiencia profesional probada, así
como los resultados eficientes en la
gestión y operación del servicio.
En México, en la casi totalidad
de los casos, la gestión y
administración del agua potable está
a cargo de una empresa de
naturaleza pública, estatal o munici-
pal. La participación de las empresas
privadas sólo se ha introducido al
país recientemente y cuando éste ha
sido el caso, no se ha admitido la
coparticipación del sector público.
Una excepción es la empresa pública
SIMAS, que se asoció con Aguas de
Barcelona para conformar una
empresa mixta denominada Aguas de
Saltillo.
35
Ficha descriptiva del
municipio
Saltillo es la capital del estado de
Coahuila, cuenta con una superficie
de 6,837 kilómetros cuadrados. De
acuerdo al censo de población y
vivienda del año 2000, la población
residente en Saltillo es de 270,000
personas.
El clima en el municipio es de
subtipo seco semicálido; al suroeste
subtipo semiseco templado y grupos
de climas secos y semifríos, en la
parte sureste y noreste.
La temperatura media anual es
de 17.5°C y la precipitación media
anual en el sur del municipio se
encuentra en el rango de los 300 a
400 milímetros; al centro tiene un
rango de 400 a 500 milímetros y al
norte de 300 a 400 milímetros.
La frecuencia de heladas es de
20 a 40 días en la parte norte-noreste
y suroeste; y granizadas de uno a dos
días en la parte sureste y de cero a
un día en el resto.
Respecto al uso del suelo,
40,265 hectáreas son utilizadas para
la producción agrícola. A la
explotación pecuaria se dedican
250,159 hectáreas y a la forestal
266,076 hectáreas. La superficie
urbana ocupa 127,200 hectáreas. En
cuanto a la tenencia de la tierra,
predomina el régimen de tipo ejidal.
Orígenes del programa
Al igual que muchos organismos
operadores de agua potable en el
país, el anterior organismo operador
de agua potable de Saltillo (SIMAS),
se enfrentaba a las restricciones
institucionales que limitan
significativamente el correcto
desarrollo de los organismos de agua
potable en el país.
“El origen de la empresa
paramunicipal parte del hecho que el
funcionamiento de la empresa pública
presentaba altos índices de
ineficiencia administrativa
caracterizados por la discontinuidad
en la gestión administrativa basada
en periodos trianuales marcados por
las administraciones municipales, con
la consiguiente rotación de directivos
y personal y la ausencia de una
planeación e inversión de corto,
mediano y largo plazo; y la
politización del servicio sostenida en
el influyentismo, el pago de favores y
la creación de empleos
inconvenientes”...
Debido al crecimiento de la
población, que se tradujo en un
36
aumento de la demanda y la falta de
respuesta de las autoridades para
satisfacer los requerimientos de la
primera, la inconformidad de los
ciudadanos se manifestaba por vías
extra legales como el cierre de calles.
“De un total de 120 fuentes de
captación, el 50% de ellas se
encontraba fuera de uso por bajo ren-
dimiento, descenso de niveles, por
obstrucciones originadas por la caída
de bombas, por falta de verticalidad
o por existencia de reducciones con
profundidad que impedían instalar
bombas adecuadas (…).”
“La obsolescencia y rezago de
la infraestructura producto del bajo
nivel de inversión para el man-
tenimiento de la red de distribución de
agua, equipo y maquinaria derivó en
el deterioro del 70% de la red, en un
deficiente equipamiento y en un
parque vehicular ineficiente y en su
mayoría en mal estado. La operación
del sistema se realizaba con métodos
rudimentarios (…).”
”(…) El rezago en
infraestructura y la falta de
mantenimiento y equipo derivó en
pérdidas de grandes volúmenes de
agua por fugas e ineficiencias de ope-
ración tanto en la red, como en
medidores. El resultado era que del
total del volumen de agua que
ingresaba a la red, el 58% se fugaba
en la red de distribución.”
“La ineficiencia del organismo
operador en facturación y cobranza
hacían imposible contar con el capital
suficiente para adquirir la tecnología y
equipo moderno necesario para el
correcto funcionamiento, lo que
completaba el círculo de la
ineficiencia. Además la empresa se
mantenía en un estado de
endeudamiento permanente, ya que
al no generar los flujos de capital que
le dieran autosuficiencia, recurría al
endeudamiento constante.”
Dada la situación
anteriormente descrita, las
autoridades estatales y municipales
decidieron formar una empresa con
participación privada y pública.
Los objetivos de la nueva
empresa paramunicipal eran los
siguientes: a) mejorar el manejo de la
empresa en cuatro áreas: recursos
humanos, sistemas de información y
operación, sistemas administrativos y
sistemas financieros; b) proveer una
mayor calidad y disponibilidad del
servicio de agua potable mediante
37
tres estrategias: instrumentar
sistemas de alta tecnología, ofrecer
un mejor servicio a más personas
durante mayor número de horas,
encontrar nuevas fuentes de
abastecimiento; c) incrementar la
rentabilidad de las operaciones de la
empresa mediante la modernización
del sistema de medición, facturación
y cobranza y la reducción de costos
de operación.
(…) El esquema de
funcionamiento determinaba que la
empresa obtendría 49% de las
acciones mediante una aportación
que implicó el pago de la deuda que
ascendía a 30 millones de pesos y
una inversión en el segundo año de
65 millones de pesos. El otro 51% de
las acciones se quedaba en manos
del SIMAS y sería una sociedad que
duraría 25 años en donde la
operación de la empresa la asumiría
Aguas de Barcelona”.
“Además, se estableció que
SIMAS tiene la posibilidad al término
de los primeros 5 años de comprar el
9.8% de las acciones, y esto lo podrá
hacer así en periodos de 5 años.
Para que al final de los 25 años, haya
vuelto a tener el control del 100% de
las acciones”...
“Para administrar y vigilar la
empresa paramunicipal, se formó un
consejo de accionistas y adminis-
tración que determina y vigila las
principales decisiones e inversiones
de la empresa. Este consejo está
integrado por 9 consejeros, tanto del
sector público como del sector
privado.”
La empresa paramunicipal se
hace responsable de la operación y
se estructura con una dirección ge-
neral y cinco gerencias.
Evolución del programa:
Funcionamiento,
limitantes
y mejoras incrementales
Las acciones realizadas por la
administración de la empresa Aguas
38
de Saltillo, consistieron en las
siguientes fases:
Fase 1: Dotación de las
herramientas necesarias a todos los
trabajadores, lo cual incluyó la
adquisición de los equipos necesarios
para sistematizar las distintas áreas
de la empresa y cubrir al 100% las
necesidades de los colaboradores.
Durante 2002 y 2003 se adquirieron
50 computadoras designadas al área
comercial; posteriormente se
compraron 90 equipos más para
abastecer a las áreas restantes y al
departamento de sistemas. Se puso
en marcha el proyecto de impresión
en red con la finalidad de tener un
ahorro en costos de impresión y
mantenimiento. Se compraron 6
servidores, 11 impresoras
departamentales, 18 cámaras
digitales, 3 scanners, un video
proyector y un plotter.
Se estableció un programa de
capacitación y actualización que
permite la mejora continúa de los
trabajadores. Se motiva y promueve
la capacitación de los empleados y
sus familias mediante el desarrollo de
diversas actividades culturales y
deportivas. En 2003 se impartieron
11,517 horas de formación para un
total de 392 empleados, lo que
representa 2 horas y media men-
suales de capacitación per cápita.
Fase 2: Instrumentación de
sistemas de información modernos
para mejorar la administración de los
recursos. Entre ellas destacan las
conexiones remotas con distintas
estaciones para servicios de
telemetría de la red de agua. El
proyecto de telemetría es la herra-
mienta que proporciona información y
control, desde un centro de control
maestro, sobre el comportamiento de
la red de agua. Un sistema AS/400
soporta el importante núcleo de las
aplicaciones de gestión utilizadas en
aguas de Saltillo; en él trabajan más
de 250 usuarios simultáneamente. Se
migró a una nueva aplicación donde
se llevan a cabo todos los procesos
del ciclo comercial como son la
facturación, seguimiento de
abonados, resolución de quejas y
aclaraciones, contratación, cobros,
lectura de medidores. El sistema de
adquisición de datos y supervisión de
control es el software de control de
producción, que se comunica con los
dispositivos de campo y controla el
proceso de forma automática. Con
este sistema, se podrán conocer
rasgos concretos del estado de pozos
en tiempo real, manipular los encen-
didos y apagados de las bombas,
abrir y cerrar válvulas, se controlarán
fallas en la red, se realizarán análisis
estadísticos de los consumos de
energía y caudal, así como las
presiones variables que es
indispensable conocer para la
reducción de costos y mejora del
servicio de abastecimiento de agua.
39
Se creo un sistema integral
con tecnología de punta que permite
elaborar cálculos de nóminas e im-
puestos, controlar presupuestos,
planes de capacitación y planes de
carrera y al mismo tiempo optimizar
los recursos en la administración de
la planta laboral.
Fase 3: Saneamiento de las
finanzas de la empresa y
establecimiento de programas
operativos para llevar a la empresa a
la obtención de rápidos y positivos
resultados. Se aumentó la
recaudación por varias vías:
disminución de fugas, aumento en la
cobertura de servicios, aumento en la
cobertura de medición, aumento en
los puntos de cobrar y aumento en
horarios de atención al público. Se
elevó la eficiencia comercial. Todo
bajo el compromiso de no
incrementar las tarifas de agua po-
table en términos reales.
En 2001 los artículos segundo
y cuarto de la Ley para los servicios
de agua potable, drenaje y alcan-
tarillado en los municipios del estado
de Coahuila de Zaragoza fueron
reformados para permitir que los ser-
vicios públicos municipales puedan
ser prestados por medio de
organismos descentralizados o
entidades paramunicipales
constituidos conforme lo dispone el
Código Municipal para el Estado de
Coahuila de Zaragoza.
La prestación de los servicios
mencionados podrá concesionarse
por los Ayuntamientos a personas
físicas o morales, en los términos
previstos por el Código Municipal
para el Estado de Coahuila.
Evaluación del impacto
Antes de la entrada en operación de
la empresa para-municipal,
únicamente el 10% de los habitantes
de la ciudad contaban con servicio
diario y el restante 90% lo recibía de
tres a cuatro días por semana. En
2003, 60% de la población de Saltillo
contaba con abastecimiento diario de
agua potable.
40
Gráfica 1 Comparativo del abastecimiento diario de agua potable: el antes y el después.
Fuente: Elaboración propia
La mejora en el servicio de agua potable se debe a dos razones principales:
mejoras en la infraestructura hidráulica y mejoras en los procesos
organizacionales, lo que se ha reflejado en una disminución en los reclamos por
falta de agua potable, al lograr una reducción en los reclamos de la población de
50% en dos años.
Mejoras en la
Infraestructura
Hidráulica
Mejoras en los
Procesos
Organizacionales
Disminución en
los reclamos por
falta de agua
potable en un
50%
Mejoras en la
Infraestructura
Hidráulica
Mejoras en los
Procesos
Organizacionales
Disminución en
los reclamos por
falta de agua
potable en un
50%
41
Como en muchas ciudades del
país, en Saltillo, las tuberías y
conexiones domiciliarias para
distribución de agua potable son muy
antiguas y obsoletas y en muchos
casos su vida útil está en fase
terminal.
Para revertir este problema se
han sustituido 35 km de red de
distribución y 13,100 tomas
domiciliarias. Además se ejecutaron
52 obras de interconexión de
tuberías, se instalaron 180 válvulas
de expulsión de aire y 120 válvulas
de seccionamiento, con lo cual se
presenta una disminución progresiva
de averías, reduciéndose de 24 mil
en 2001 a 20 mil en 2003.
Para garantizar la calidad del agua que se distribuye a la población se realizan 480 monitoreos de cloro residual, se analizan bacteriológicamente 190 muestras mensualmente y se realiza mantenimiento constante a 70 tanques de almacenamiento. Se modificaron también los procesos en el área comercial para mejorar los resultados en la facturación y cobranza. En julio de 2002 el número de clientes, pasando de 144 mil en 2001 a 142 mil en 2002, para aumentar a 146 mil en el 2003.
Los volúmenes de facturación
aumentaron en 27% del 2001 al
2003, en lo que toca al servicio de
agua potable y en 35% en el servicio
de drenaje.
En cuanto a la medición, del
año 2002 al 2003 se cambiaron
33,463 medidores obsoletos o rotos.
Actualmente se cuenta con una
cobertura en la medición del 100%.
Se multiplicaron los lugares donde se puede pagar por el servicio de agua potable, actualmente se cuenta con más de 100 lugares donde es posible efectuar el pago. Entre las acciones que ejemplifican el cambio radical en la gestión comercial, se encuentran las siguientes:
Como consecuencia de las
medidas anteriores se ha
incrementado la eficiencia comercial
del 65% en 2001 al 93% en 2003.
Se ha conformado un equipo
busca fugas con el fin de establecer
un sistema eficiente de control de
fugas que permita una rápida
42
localización. En 2003 se han
inspeccionado 238 mil metros lineales
con distintas técnicas, generando
1,710 reportes de los cuales 1,671
fueron positivos, por lo que el
porcentaje de aciertos fue del 98%.
En 2002 se inspeccionaron 116 mil
metros lineales con un porcentaje de
eficiencia del 63%.
En el año 2003 por primera vez
en la historia, el organismo operador
de aguas de la ciudad de Saltillo,
logró utilidades. La utilidad neta fue
de alrededor de 12.4 millones de
pesos, monto superior a lo planeado.
Esta cifra es equivalente al 5.8% de
las ventas netas en el año, lo que
permitirá continuar con la inversión en
infraestructura.
El aumento en las utilidades se
debió a diversos acontecimientos,
entre ellos, un incremento del 3% en
las ventas y una reducción del 50%
en los costos financieros. Es
importante señalar que al mismo
tiempo que las utilidades de la
empresa aumentaron, también
aumentó la participación de los
trabajadores en las utilidades.
La empresa se encuentra
continuamente auditada tanto interna
como externamente. Se creó un
comité de auditoria interna cuya
finalidad es auditar los
procedimientos de ejecución de cada
una de las áreas que integran la
empresa.
En el año 2001, dos años
antes de la entrada en servicio de la
empresa Aguas de Saltillo, el servicio
era discontinuo, sólo el 10% de la
población recibía agua diariamente y
en general la eficiencia del sistema
operador era de 28%.
Se han rehabilitado 8 pozos
abandonados por descenso de
niveles u obstrucciones ampliándose
las cámaras de bombeo o efectuando
operaciones de desobstrucción.
Tanto en los pozos como en
los rebombeos de abastecimiento se
han mejorado las instalaciones
gracias a la sustitución de equipos
obsoletos o mal dimensionados,
lográndose un incremento en la
eficiencia global en las captaciones
del 55% al 62%.
Por otro lado, también se ha
puesto en marcha un programa de
ahorro de energía eléctrica a través
de paros programados en horas
punta, sin afectar el servicio de
abastecimiento a los clientes, con lo
cual se ha logrado un ahorro de
energía de 13% en 10 meses.
Todas estas medidas han
43
garantizado la continuidad del
suministro e incrementado los
caudales disponibles en 29% y los
caudales suministrados en 15%.
Una visión alternativa: de
la eficiencia a la
politización
En esta sección se presenta un
resumen de la visión alternativa de la
problemática generada por la partici-
pación de la empresa Aguas de
Barcelona, de acuerdo a algunos
grupos de usuarios.
La privatización de los
sistemas de agua en México ha
pasado a ser una cuestión digna de
consideración para la Comisión
Nacional de Agua (Conagua), de
acuerdo a las recomendaciones
realizadas por el Banco Mundial. La
Conagua considera viable la creación
de empresas mixtas, como en el caso
de Saltillo. Entre sus argumentos
destacan la incapacidad de los
sistemas operadores de agua potable
para administrar eficientemente el
recurso hídrico, así como la carencia
del capital financiero necesario para
afrontar las inversiones en
modernización y extensión de las
infraestructuras existentes.
Como ha ocurrido en otros
países, los resultados de las
privatizaciones en México son
inciertos. En general, los costos del
agua se han incrementado para el
usuario y las consideraciones
económicas prevalecen sobre los
factores sociales y ambientales.
Existe la impresión en algún
sector de la sociedad que la empresa
mixta Aguas de Saltillo se formó
mediante un proceso inducido, falto
de transparencia, de información y de
participación ciudadana, conducido
por la compañía internacional Arthur
Andersen -en ese entonces asesor
contable de la única compañía
participante en la licitación, Aguas de
Barcelona-, y que el valor en libros
era superior al valor de venta de la
empresa SIMAS.
Desde la creación de Aguas de
Saltillo, grupos locales de ciudadanos
se han movilizado en contra de la
gestión de la empresa, a la cual se
acusa de haber violado leyes
municipales y estatales así como de
haber mentido al Consejo de
Dirección de la empresa y al alcalde
de la ciudad. El suministro de agua es
una carga pesada para la población
local dados los aumentos de las
tarifas en términos reales.
Durante los dos primeros años
de la concesión, las tarifas subieron
entre 32% y 68%, en contra de los
términos acordados, que establecen
que los aumentos no debían superar
la inflación. La ONG internacional
44
Public Citizen señala que los
miembros de la junta directiva que
trabajan para el municipio no han
podido imponerse a las decisiones
tomadas por los integrantes
españoles del Consejo.
En respuesta a las quejas
ciudadanas, en el año 2002 el
Congreso del Estado ordenó una
auditoria aplicable al período del
cuarto trimestre de 2001 al cuarto
trimestre de 2002, la cual se realizó
durante año y medio. En la misma, se
confirman las graves violaciones de
las leyes estatales y de las
obligaciones contractuales.
La Comisión de Contaduría
Mayor de Hacienda, en un dictamen
emitido el 28 de junio del 2004
respecto a la auditoria mencionada,
elevó al Pleno del Congreso del
Estado de Coahuila un informe en el
que en su disposición tercera señala
que “respecto a las asignaciones por
concepto de sueldos y prestaciones
que perciben los funcionarios de la
empresa paramunicipal Aguas de
Saltillo, S.A. de C. V., esta Comisión
estima que los ingresos que perci-
bieron y que perciben los funcionarios
de primer nivel de la empresa son
muy elevados por tratarse de la
prestación de un servicio público,
además de que no existe fundamento
para pagar esos sueldos al personal,
por lo que el Consejo de
Administración deberá prestar mayor
atención en este aspecto debiendo
readecuar los emolumentos que
perciben los funcionarios y vigilar que
en lo sucesivo analice y
posteriormente autorice el monto de
los ingresos y prestaciones que
deberán percibir los funcionarios,
directivos y empleados de la
empresa”.
En su disposición cuarta:
“Respecto a las tarifas de agua
potable y alcantarillado, si bien es
cierto que el artículo Segundo punto
10 de los estatutos de la sociedad
establece la facultad a la empresa de
modificar las tarifas de agua potable,
drenaje y alcantarillado mediante
incrementos iguales al incremento
mensual del índice Nacional de
Precios al Consumidor, de la revisión
practicada a la empresa
paramunicipal Aguas de Saltillo, S.A.
de C.V. se detectó un desfase en el
cobro de las tarifas de agua potable y
alcantarillado. En virtud de lo anterior
el órgano de control interno deberá
realizar una investigación y
determinar que todo incremento
realizado superior al índice Nacional
de Precios al Consumidor, deberá ser
aplicado para que en lo sucesivo no
se cobren los incrementos a las
tarifas hasta en tanto se igualen
ambos porcentajes”.
“Asimismo el órgano de control
interno del municipio deberá iniciar el
procedimiento de responsabilidad
45
administrativa que establece la Ley
de Responsabilidades de los
Servidores Públicos Estatales y
Municipales del Estado de Coahuila y
sancionar a quien o quienes resulten
responsables. Respecto del Consejo
de Administración, deberá estar
atento para que en lo sucesivo vigile
cuidadosamente todos y cada uno de
los incrementos que la empresa
paramunicipal Aguas de Saltillo, S.A.
de C.V. pretenda cobrar, debiendo
realizar un estudio pormenorizado
antes de autorizar cualquier
incremento”.
Cuatro meses después de la
presentación de la auditoria ante el
Congreso, las autoridades
municipales solicitaron a Aguas de
Saltillo la reducción de las tarifas y
el reembolso a los usuarios de una
parte del dinero cobrado de más.
Pero ni se han sancionado las
violaciones de las leyes ni tampoco
se han depurado responsabilidades.
En vista de todos estos
hechos, un grupo de ciudadanos han
decidido dar un paso más en defensa
del interés público en el servicio de
agua. Así, están promoviendo un
movimiento local que pide que se
disuelva la empresa mixta Aguas de
Saltillo, la recuperación del sistema
de agua potable de la ciudad así
como la expulsión de México de
Aguas de Barcelona.
La percepción de algunas
ONG’s es que la administración y el
control de la empresa privada es más
dispendioso e ineficiente que el
ejercido por el sector público. Las
empresas privadas, amparadas en
legislaciones internacionales, violan
las normas nacionales e imponen sus
criterios (privados) en contra de las
reglamentaciones públicas
establecidas y sin considerar ningún
criterio de equidad.
Lecciones de la
experiencia
Cuando el proceso de licitación es
transparente, existe un marco
regulatorio y tarifario estable y bien
definido, el riesgo está acotado, las
responsabilidades del regulador y el
operador están bien asignadas y
asumidas, se contemplan
mecanismos de subsidio sostenible a
la población con menores recursos, y
el equilibrio económico-financiero de
la operación está garantizado, sólo
entonces se puede acometer con
éxito la participación privada en la
gestión del agua.
El conocimiento técnico y la
capacidad de gestión del operador
privado permiten obtener en gran
medida el éxito o el fracaso de este
tipo de soluciones dependerá de la
posibilidad de realizar contratos que,
ajustados al marco legal vigente,
permitan la existencia de incentivos y
46
regulaciones encaminadas al
funcionamiento eficiente de las
empresas de agua, con costos de
transacciones aceptables.
Entre los puntos
controversiales que pueden extraerse
de la experiencia de Saltillo, destacan
los siguientes:
1) Uno de los objetivos planteados
por la empresa Aguas de Saltillo
fue aumentar la cobertura de agua
potable, lo cual permitiría asegurar
la disminución de enfermedades
relacionadas con la ingesta de
agua contaminada. Sin embargo,
en busca de la eficiencia, se corta
el suministro de los usuarios
morosos, que podría suponerse
usualmente son los más pobres,
dejando al grupo social menos
favorecido sin suministro de agua
potable y expuesto a graves en-
fermedades. Lo que indica la
dificultad de conciliar el
desempeño financiero de la
empresa con los fines sociales de
la misma.
2) Si el papel regulador lo asume el
gobierno local y el papel de
operador lo asume la empresa
privada se dotará de la
transparencia necesaria a todo el
proceso de gestión del servicio, tal
como lo establece el director de
Planificación y Organización de
Aguas de Barcelona, delegar la
prestación de un servicio no
significa mermar la competencia
del gobierno local sobre el mismo.
El gobierno sigue siendo la titular y
continúa con la facultad de
planificar y, además, de controlar
la gestión delegada.
No obstante, del dictamen de
la Comisión de la Contaduría Mayor
de Hacienda en referencia a la au-
ditoría practicada a Aguas de Saltillo
en el año 2004, se desprende que
esta incumplió la normatividad estatal
en varios rubros.
3) La participación privada en la
gestión es una alternativa
recomendable cuando el sector
privado pueda actuar con mayor
eficacia y eficiencia que el sector
público. Dicho de otra forma,
cuando sea conveniente transferir
al mercado aquello que el
mercado gestiona mejor con
criterios económicos e indepen-
dencia política.
Con este modelo de
colaboración público-privada (muy
frecuente en otros sectores como la
salud, la energía, las
telecomunicaciones, etc.) pueden
conseguirse muy altas cuotas de
eficiencia tanto tecnológica como de
gestión.
El gobierno local tiene la
función de definir y mantener un
marco regulador que posibilite la
47
cooperación público-privada bajo el
principio de equilibrio económico-
financiero de la prestación del
servicio.
Incrementar la eficiencia y
mantener las tarifas sin incrementos
en términos reales, es decir, que no
sobrepasen la tasa de crecimiento del
INPC, pueden ser objetivos
contradictorios.
Por un lado el marco regulador del gobierno local exige que se cumpla con el criterio de equidad señalado en el párrafo anterior y por otro los criterios de eficiencia de un monopolista natural (Aguas de Saltillo), inducen a fijar la tarifa de agua potable igual al costo medio, probablemente por encima de la inflación.
48
Reducción de agua no contabilizada y cultura
del agua en la ciudad de Culiacán
Héctor M. Bravo Pérez y Juan C. Castro Ramírez
Resumen: En este trabajo se describe la experiencia del organismo operador de
la ciudad de Culiacán. El programa aplicado se enfocó en reducir los costos de
producción de agua potable, vía la disminución de fugas de agua en la red de
agua potable de la ciudad.
Introducción
Uno de los problemas más serios a
los que se enfrentan los Organismos
Operadores de Agua Potable es el de
“agua perdida” o “no contabilizada”,
entendida en este caso como la
diferencia entre el volumen producido
y el volumen facturado, situación que
en Culiacán ha sido un problema muy
serio.
Este fenómeno no es exclusivo
de las Juntas de Agua Potable de
México, ya que igualmente existe en
países más desarrollados. No
obstante, el problema en México es
de mayor magnitud.
Considérese, por ejemplo que
en 2001, el promedio general del
agua “no contabilizada” ascendió a 50
por ciento, mientras que en la ciudad
de Québec, en Canadá, dicho
parámetro era de 13 por ciento y en
Israel, es de aproximadamente 5 por
ciento.
En la ciudad de Culiacán, el
agua “no contabilizada” se calcula en
alrededor del 39 por ciento, aunque
llegó a ser de 50%.
Las fuentes de abastecimiento
de agua cruda para producir agua
potable en la ciudad de Culiacán, se
han ido incorporando paulatinamente
en función del crecimiento de la
demanda, (Véase Anexo).
En Culiacán, al igual que en
muchos organismos operadores del
país, la oferta de agua ha buscado
satisfacer la demanda de agua
potable, no se ha aplicado ninguna
política de precios para controlar la
demanda, de forma tal que los
ingresos siempre van detrás de los
gastos.
49
La falta de inversión en los
sistemas de distribución de agua en
México, el bajo precio que los
organismos operadores pagan por la
extracción del recurso, cuando lo
hacen y la escasa cultura de ahorro
de agua, han generado altos niveles
de ineficiencia, la cual se ve reflejada
en el alto nivel de fugas en la red de
distribución de agua potable.
Ante esta situación las
autoridades municipales
emprendieron un programa de
reducción de agua no contabilizada.
En este documento se presenta una
síntesis del programa y se realiza una
primera evaluación.
Ficha descriptiva del
municipio
El municipio de Culiacán se
localiza en la parte central del Estado
de Sinaloa entre las coordenadas
geográficas extremas siguientes: al
norte 25º 10’ y al sur 24º 00’ de latitud
norte del Ecuador y al oeste en el
meridiano 107º 43’ y este en el
meridiano 106º 56’ de longitud oeste.
Su territorio se extiende en 4
mil 758.9 kilómetros cuadrados, es
decir, aglutina dentro de sus límites al
8.2 por ciento de la superficie del
estado, lo que lo convierte en el
tercer municipio más extenso,
antecedido solamente por los
municipios de Sinaloa y Badiraguato.
Siguiendo los registros de las
estaciones meteorológicas instaladas
en Sanalona, Culiacán y Quilá, el
municipio registra una temperatura
anual promedio de 24.9 ºC.
De acuerdo a las
características hidrológicas, el
municipio participa de tres cuencas
siendo la más importante la del río
Culiacán pues representa 68 por
ciento de la superficie territorial, le
sigue con 31 por ciento la del río San
Lorenzo y por último, el 1 por ciento
restante queda bajo la jurisdicción de
la sub-cuenca del arroyo de Pericos,
que a su vez pertenece a la cuenca
del río Mocorito. Por su parte la
cuenca del río Culiacán incluye las
subcuencas de los ríos Culiacán,
Tamazula y Humaya.
Tras formarse por la unión de
las aguas de los ríos Tamazula y
Humaya, el Río Culiacán, parte de la
ciudad del mismo nombre
convirtiéndose en limite entre la
sindicatura de Culiacancito y la de
Aguaruto, para luego desplazarse
libremente rumbo al municipio de
Navolato, al cual penetra en las
50
cercanías del poblado de El Alto
perteneciente a la sindicatura de
Culiacancito.
Por su cauce escurren
anualmente 3 mil 276 millones de
metros cúbicos, que en realidad son
demasías de la presa derivadora que
se encuentra en la ciudad de
Culiacán. Esta subcuenca tiene un
área de influencia que incluye el 35
por ciento del área municipal.
El Río Tamazula nace en el
sureste de la localidad de Topia del
vecino estado de Durango a 2 mil 300
metros sobre el nivel del mar y tras
recorrer 152 kilómetros. Termina a 45
metros sobre el nivel del mar en la
ciudad de Culiacán con una dirección
preferente hacia el sureste. Desde la
sierra de Topia se desprende rumbo
a Sinaloa, para después ingresar al
municipio sirviendo de limite natural
entre las sindicaturas de Imala y
Sanalona, hasta que sus aguas son
embalsadas por la presa Sanalona,
de ahí continua en un recorrido
sinuoso de 45 kilómetros rumbo hacia
la ciudad de Culiacán, donde se une
al Humaya formando el río Culiacán.
Anualmente esta corriente
arrastra 769 millones de metros
cúbicos y la subcuenca incluye el 21.
Por otra parte, sus fronteras
territoriales lo separan en el Norte, de
los municipios de Mocorito y
Badiraguato, al igual que del estado
de Durango; al Este, del municipio de
Cosalá, del municipio de Elota y del
estado de Durango; al Sur, colinda
con el Golfo de California y el
municipio de Cosalá; al Oeste, lo
hace con el Golfo de California y los
municipios de Navolato y Mocorito.
La configuración de su suelo
se debe a la presencia de la Sierra
Madre Occidental y la llanura costera.
Se tiene una región alteña o serrana
(de 300 a 2 mil 500 metros sobre el
nivel del mar), formada por las sindi-
caturas de Jesús María, Tepuche,
Imala, Sanalona, Las Tapias,
Tacuichamona y parte de las
sindicaturas de Culiacán, El Salado,
Higueras de Abuya y Baila.
Las regiones más onduladas y
agrestes forman parte de las sierras
de San Lorenzo o de Los Caballos,
de Tacuichamona, la de Baila, de San
Cayetano, de Mojolo o Miraflores, del
Potrero y la de Culiacán.
El cerro más alto en el
municipio es el del Cerro Prieto
localizado en la sindicatura de
Sanalona, cerca de los límites con
Durango y el municipio de Cosalá; le
siguen en altitud el Cerro de Laureles
dentro de la jurisdicción de la
sindicatura Higueras de Abuya.
Otras elevaciones de
considerable altitud son el Cerro La
51
Mojonera localizado en la sindicatura
de Jesús María y el Cerro El Pinito en
el territorio de la sindicatura de
Tepuche. Prácticamente la carretera
internacional México - Nogales sirve
de referencia para separar el valle de
la sierra.
La parte costera está formada
por planicies no mayores a los 40
metros sobre el nivel del mar, siendo
regular la línea de contacto del
océano con tierra firme. En esta parte
del municipio se localiza el fértil valle
agrícola de Culiacán uno de los más
importantes del país. Formando parte
de esta región se encuentran las
sindicaturas de Culiacancito, Adolfo
López Mateos, Aguaruto, la mayor
parte de Culiacán, Costa Rica,
Eldorado, El Salado, Quilá, parte de
Higuera de Abuya y los terrenos
bajos de la sindicatura de Baila.
Según el Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática,
en el municipio predominan dos tipos
de climas, uno seco muy cálido y
cálido (38 por ciento del territorio)
éste es característico de la parte
media del municipio y de la costa; en
una franja intermedia entre el valle y
la serranía predomina el clima por
ciento del territorio. Aprovechando el
embalse de la presa Sanalona, la
Comisión Federal de Electricidad
construyó ahí la planta hidroeléctrica
General Salvador Alvarado.
El río Humaya tiene su origen
en la Sierra de Santa Catarina de
Tepehuanes, en un sitio del estado
de Durango conocido como la Cueva
del Negro, a más de 3 mil 100 metros
sobre el nivel del mar, en las faldas
de los cerros Hamacuero y Galeana.
La temporada de lluvia es muy
corta y coincide con la época de
mayor calor del año, en los meses
más torrenciales la precipitación
pluvial se acerca a los 600 milímetros
cúbicos y en cada año se espera que
las lluvias proporcionen 2 mil
milímetros cúbicos de agua.
Tras recorrer 126 kilómetros de
sierra buscando descargar sus aguas
en las partes bajas del estado de
Sinaloa, el río Humaya penetra al
municipio de Culiacán por su lado
norte, justo en la frontera del
municipio Badiraguato y en las
cercanías del pueblo del Varejonal
sus aguas son retenidas por la presa
Adolfo López Mateos, para luego
seguir su camino hacia el sur a lo
largo de 53 kilómetros escurriendo
unos mil 715 millones de metros
cúbicos anuales.
Al introducirse al territorio
municipal sirve para establecer una
frontera natural entre las sindicaturas
de Jesús María y la de Tepuche, para
luego seguir su recorrido por territorio
de la sindicatura de Tepuche y de la
Alcaldía Central, uniendo sus aguas a
las del río Tamazula en la ciudad de
52
Culiacán, dando vida así al río del
mismo nombre.
Esta subcuenca beneficia al 11
por ciento del municipio y sus aguas
son aprovechadas para generar
energía eléctrica mediante una planta
hidroeléctrica que se instaló en el
vaso de la presa, también se utiliza
para riego agrícola, uso doméstico,
pecuario, comercial e industrial.
En cuanto al aprovechamiento
de mantos acuíferos subterráneos, se
puede decir que del municipio se
extraen cada año entre 30 y 90
millones de metros cúbicos, para ello
se utilizan pozos y norias con
profundidades y características muy
variadas. La recarga natural del
acuífero es esencialmente por
infiltración en los causes de los
arroyos, ríos, canales artificiales
construidos con fines agrícolas,
aunque parte de ella regresa a la
superficie a través del sistema de
drenaje, por lo que no se le considera
una recarga efectiva.
De acuerdo al funcionamiento
de la recarga y descarga de
equilibrio, los mantos acuíferos sólo
son alterados localmente por efectos
del desarrollo agrícola. La condición
hidrológica para el acuífero del valle
del río San Lorenzo es considerada
como subexplotada.
Su litoral se extiende en 261
kilómetros, en donde abundan
recursos naturales y pesqueros, so-
bresaliendo la Ensenada del Pabellón
(27 mil 400 hectáreas), sistema
estuarino que comparte con el ahora
municipio de Navolato. La ensenada
se caracteriza por tener una forma
irregular y se distribuye paralela a la
línea de costa, profundizándose tierra
adentro, formando un laberinto de
pequeños esteros.
Origen del programa
La junta de agua potable de la ciudad
de Culiacán (JAPAC) es un
organismo municipal que está
formado por una gerencia general y
seis gerencias operativas. La JAPAC
atiende a la ciudad de Culiacán y a
las comunidades conurbanas.
Aproximadamente 67% de la
población del municipio se concentra
en la ciudad de Culiacán.
La mayor parte de la red de
abastecimiento de agua potable se
construyó entre 1960 y 1980. Dada la
antigüedad de la infraestructura de
abastecimiento de agua potable, uno
de los problemas técnicos a los que
frecuentemente se enfrentan los
encargados del organismo operador
es el desgaste de las juntas de las
tuberías.
Al desgastarse las juntas se
producen fugas de agua. Cambiar las
juntas implica dejar sin servicio de
53
agua potable a una parte importante
de la población durante un largo
período de tiempo.
Por otro lado, la sequía es un
problema recurrente en el estado de
Sinaloa, para solventar la escasez de
agua, es común que se extraiga agua
por encima del nivel de recarga con lo
que se produce un grave deterioro de
los acuíferos, por tanto, pensar en
aumentar la extracción de agua para
disminuir el déficit ocasionado por las
pérdidas, no es factible en el mediano
plazo, además que eventualmente los
costos medioambientales harían
inviable esta solución aparente. Cabe
recordar que el abastecimiento de
agua se realiza con agua superficial y
agua subterránea, aunque el agua
superficial se encuentra totalmente
comprometida y los incrementos en la
demanda se satisfacen con agua
subterránea.
Debido a los problemas de
escasez la JAPAC en el año 2000,
decidió iniciar un programa de mejo-
ramiento del servicio de agua potable
para satisfacer la demanda. En este
primer intento destacan por su im-
portancia los siguientes objetivos:
“(…) 1. Impulsar una cultura del agua en
todo el municipio.
2. Ampliar la cobertura de agua potable a las colonias populares en la ciudad de Culiacán.
3. Construir pozos en zonas poco explotadas e instalar tuberías de conducción y alimentación para reforzar la alimentación de agua en la ciudad.
4. Mejorar la calidad de agua que se proporciona a la ciudad y al medio rural, mediante la instalación de plantas desferrizadoras y cancelación de pozos con agua salobre.
5. Introducir agua potable y rehabilitar los sistemas en comunidades rurales.
6. Implementar sistemas y programas de localización y corrección de fugas no visibles y eliminación de tomas irregulares.
7. Realizar estudios permanentes para la localización de fuentes de abastecimiento seguras (…).”
Como se observa entre los
objetivos antes mencionados, aunque
se bosquejaba un intento de au-
mentar la eficiencia y mejorar la
calidad y la cantidad del recurso
hídrico, solamente el sexto objetivo
se refiere a la necesidad de
instrumentar un programa de
recuperación de agua no
contabilizada, a pesar de que los
volúmenes de agua perdida se
encontraban entre el 45% y el 50%.
Evidentemente no puede instrumen-
tarse exitosamente ningún programa
54
de uso eficiente con estos niveles de
perdidas. Por lo que disminuir el
porcentaje de agua no contabilizada
se convirtió en un objetivo prioritario y
propició el inicio de un programa para
dicho fin y otro para promover la
cultura del agua en la ciudad de
Culiacán.
Evolución del programa:
funcionamiento, limitantes
y mejoras incrementales
Una vez conocidos los volúmenes de
pérdidas, se planteó desarrollar un
programa de localización y corrección
de fugas y cultura del agua, en el que
se modificaron los objetivos
anteriores y se sustituyeron por los
siguientes:
“(…) 1. Reducir el volumen de agua no
facturada y lograr una mayor eficiencia técnica y operativa.
2. Ampliar la cobertura de agua potable a nuevos sectores poblacionales con aprovechamiento del volumen de agua que actualmente se produce, sin realizar más obras de infraestructura.
3. Reducir los horarios de bombeo para disminuir los costos de operación por concepto de pagos de energía eléctrica.
4. Instrumentar programas permanentes de detección y reparación de fugas.
5. Lograr la explotación racional y controlada de las fuentes de abastecimiento.
6. Incrementar los ingresos del organismo.
7. Concienciar a los usuarios en el uso racional del agua (…).”
El programa se puso en
práctica con la asesoría de una
empresa norteamericana que ofreció
créditos blandos a cambio de
mantener una relación de exclu-
sividad con la JAPAC, de forma tal
que se excluyera a los competidores
de la posibilidad de suministrar
material y equipo para la puesta en
práctica del programa.
El programa consistió de las
siguientes fases:
Fase 1. Entrenamiento previo y
capacitación del personal. Durante el
primer mes del estudio se realizaron
cursos de entrenamiento en aula y en
campo para el personal,
proporcionándoles la preparación
básica necesaria para las actividades
a desarrollar.
Fase 2. Trabajo de campo.
Posteriormente se realizó trabajo de
campo y supervisión con el fin de
55
asegurar el conocimiento de las
técnicas y acciones a emplear. La
empresa consultora participó
supervisando el programa.
Fase 3. Innovación
tecnológica. El problema de las fugas
se redujo sustancialmente con una
innovación tecnológica, que consistió
en modificar el tipo de juntas,
incorporando juntas metálicas y
sustituyéndolas por las válvulas
originales.
Fase 4. Aplicación del
Programa. Como resultado del
programa se logró reducir la
producción de agua, así como los
niveles de extracción. En particular se
redujo el horario de bombeo de
cuatro pozos y por ende el gasto en
energía eléctrica.
Para asegurar la calidad del
líquido se cuenta con la colaboración
del IMTA, que junto con técnicos de
la misma JAPAC, diseñaron las
plantas desferrizadoras que eliminan
el color y el olor a hierro presente en
el agua.
Las fugas no se redujeron
solamente en la red de
abastecimiento de agua potable, sino
que también se redujeron en la
operación de los pozos, logrando
recuperar 30 litros por segundo al
corregir el funcionamiento de las
válvulas de no retorno.
Por otro lado, es posible
atenuar la pérdida de agua además
de fijar tarifas que reflejen
adecuadamente el costo
medioambiental creando una cultura
entre la población para que consuma
el agua de manera socialmente
aceptable, evitando consumo
innecesario. En otras palabras, puede
afirmarse que la Cultura del Agua es
un conjunto de acciones que son
transmitidas a la sociedad con el fin
de crear una conciencia responsable
hacia el uso racional, eficiente y
sustentable del Agua.
En este sentido, uno de los
programas más importantes que se
han desarrollado en la JAPAC es el
denominado “Los Guardianes de
Agua”. Este programa consiste en
una agrupación de niños, jóvenes y
adultos en plenitud, interesados en
preservar el recurso.
Su organización y trabajo gira
56
en relación a la formación de una
conciencia social entre la población
del municipio de Culiacán, cada vez
más identificada con los valores de
preservación del medio ambiente, en
el que el agua tiene un papel muy
importante.
Sus funciones son entre otras, visitar las comunidades que integran el Municipio de Culiacán para conocer los problemas relacionados con el suministro de agua potable y entregar información casa por casa, con lo cual se logra una comunicación directa entre JAPAC y los usuarios; además, realizan pláticas y talleres de Cultura de Agua en las escuelas rurales y urbanas, formando brigadas de Guardianes del Agua; organizan pláticas con grupos de padres de familia y ancianos; y participan en eventos especiales, como son la celebración del Día Mundial del Agua, Día Interamericano del Agua y Día Mundial del Medio Ambiente.
Evaluación de impacto
En el año 2000, comenzó a aplicarse
el programa de recuperación de agua
no contabilizada, cuyo objetivo
principal era asegurar la calidad y el
abasto de agua potable en la ciudad
de Culiacán y municipios conurbados.
Como resultado de la
aplicación del programa, la Junta de
Agua Potable y Alcantarillado de
Culiacán atiende a 163,308 tomas
domiciliarias en toda la ciudad; se
producen mensualmente 4.8 millones
de metros cúbicos, con lo cual puede
asegurar un 100% de continuidad en
el servicio, con una cobertura en
agua potable del 99%. Tiene además,
una cobertura del 97% en
alcantarillado y de 85% en
saneamiento.
En el área rural la cobertura de
agua potable es del 94%, comparable
a la zona urbana. Sin embargo en
alcantarillado y saneamiento existe
un gran rezago en relación al área
urbana, ya que la cobertura en al-
cantarillado es solamente de 48% y
de 27% de saneamiento.
57
Gráfica 1
Fugas en el centro de la ciudad
Fuente: JAPAC
Gráfica 2 Producción en litros por segundo
Fuente: JAPAC
58
Los esfuerzos paulatinamente
han arrojado buenos resultados como
puede verse en la Gráfica 1. Así,
debe mencionarse que hasta el año
2001, en el sector residencial de Las
Quintas lograron recuperarse 10.9
litros por segundo, que sirven para
ofrecer el servicio de agua potable a
3 mil 800 nuevos habitantes.
De igual manera, en el sector
Infonavit Humaya se lograron
recuperar 20.5 litros por segundo
mismos que sirven para dotar del
servicio a 6 mil 900 nuevos
habitantes.
Con el cambio tecnológico que
se introdujo, se redujeron las fugas
de manera significativa, ya que en
2002 hubo en promedio 7.25 fugas al
mes; mayo fue el mes de mayor
incidencia con 20 fugas.
Posteriormente a la aplicación del
programa la frecuencia de fugas se
redujo a 1.5 en promedio al mes.
La reducción de fugas hizo
posible disminuir la producción de
agua potable, manteniendo constante
tanto la cantidad como la calidad de
agua ofertada a la población, como
puede observarse en la gráfica 2.
El costo en energía eléctrica
logró reducirse en 90%, del año 2002
a 2003. Estas disminuciones en la
utilización de los pozos implican
también el descenso de costos por
reemplazo de motores y la
eliminación de suspensión del
servicio de suministro de agua po-
table, como puede observarse en la
Gráfica 3.
59
Gráfica 3 Comparativo de consumo de energía eléctrica
Fuente: JAPAC
Gráfica 4
Fuente: JAPAC
60
La eficiencia comercial aumentó hasta llegar a ser más del 90% en el
año 2003, véanse Graficas 4 y 5.
Gráfica 5 Número de fugas
Fuente: JAPAC
61
Lecciones de experiencia
El programa de disminución de fugas
ha cumplido con los objetivos
planteados, transformándose en
beneficios para los habitantes de
Culiacán y para la propia JAPAC, ya
que se lograron disminuir los costos
de producción de agua potable y con
ello se propició una situación
financiera sana en el organismo
operador sin necesidad de aumentar
las tarifas de agua.
Este programa requiere de un
esquema de apoyo financiero a bajo
costo para su sostenimiento, para ello
debe recurrirse a una institución que
esté dispuesta a financiar el proyecto
en el largo plazo sin obtener una tasa
de beneficio alta al arranque del
mismo.
En el caso de Culiacán, al
inicio del programa, se contó con el
financiamiento de una empresa
extranjera por lo que no fue necesario
incrementar las tarifas ya que la
propia eliminación de fugas elevó la
recaudación de ingresos de la JAPAC
permitiendo que se redujera la
producción manteniendo el
abastecimiento. Sin embargo,
mejoras continuas del programa
exigen que en el mediano y largo
plazo se incrementen las tarifas para
continuar con el financiamiento de la
aplicación de las mejoras
tecnológicas contempladas en el
programa.
Si se desea extrapolar esta
experiencia a otros municipios del
país deberá tenerse en cuenta el
tamaño del organismo operador y de
la población atendida. En el caso de
municipios medianos o grandes, este
esquema podría utilizarse también
porque los costos de inversión son
relativamente pequeños respecto al
tamaño de la población beneficiada,
lo cual hace que el proyecto sea
viable. No debe olvidarse que el
arranque del proyecto requiere de un
esquema de financiamiento accesible
ya sea público o privado.
En el caso de las poblaciones
pequeñas deberá buscarse otro tipo
de esquemas de financiamiento ya
que los costos hundidos son elevados
en relación a los ingresos
potencialmente obtenibles con la
mejora tecnológica (detección y
reparación de fugas). Es bastante
probable que la relación beneficio-
costo no justifique la aplicación de un
programa de esta naturaleza en
municipios pequeños.
Por otro lado, la calidad del
agua en el largo plazo puede llegar a
convertirse en un problema grave que
debería empezar a ser atendido. El
abatimiento de los acuíferos y la
reducción del nivel del manto freático
pueden llegar a vulnerar severamente
la calidad del agua e incrementar los
62
costos de potabilización. Este tipo de
programas debe acompañarse de
otras medidas que promuevan el
desarrollo sustentable.
Anexo: Desarrollo de la Infraestructura Hidráulica
Período 1952-1964
Captación “La Isleta” localizada al Norte
de la ciudad en el Ejido Tierra Blanca,
margen Izquierda del Río Humaya.
• Línea de Conducción, inicia en la
captación Isleta, hasta los tanques de
Pénjamo Bajo y Alto.
Período 1964-1975
Captación “Country Club”, localizado en la margen izquierda del Río Culiacán a 3.0 km. de la confluencia de los Ríos Humaya y Tamazula.
Línea de Conducción “Country-Libertad”, se origina en la captación del mismo nombre y descarga al Tanque “Libertad”.
Tanque "Libertad", superficial de concreto armado de 5,000 m de capacidad.
Tanque "Norte", superficial de acero de 2000 m de capacidad.
Línea de Conducción Isleta Tanque “Norte”.
Ampliación tanque “Pénjamo Bajo”.
Tanque "Independencia".
Tanque "Antena".
Conducción Country Tanque “Libertad”.
Conducción “Libertad Independencia”.
Período 1975-1982
Se emite la Ley de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Sinaloa, creando las Juntas Regionales.
Captación “Campiña”, localizada al Nor-Oriente de la ciudad, margen derecha del Río Tamazula.
Conducción Campiña a Pénjamo Alto Tanque “5 de Mayo”.
Planta Potabilizadora "Country Club", con capacidad de 175 l.p.s.
Planta Potabilizadora "Isleta" con capacidad de 225 l.p.s.
Tanque "5 de Mayo".
Tanque "Humaya".
Conducción Humaya Tanque “Humaya”. Período 1982-1990
Se marca el inicio de la Era Moderna en materia de Agua y Alcantarillado. Época en que se municipalizan las Juntas de Agua Potable, se crea prácticamente una Junta por cada municipio. Nace así la Junta Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Culiacán a la vez que se construyen las siguientes obras:
Planta Potabilizadora "La Limita" con capacidad de 300
l.p.s.
Ampliación Planta Potabilizadora “Country Club”, con una capacidad de 100 l.p.s.
Ampliación Planta “Isleta”, con una capacidad de 150 l.p.s.
Ampliación captación “Country”, con la perforación de 4 pozos.
Ampliación Tanque zona “Norte”.
Ampliación Tanque “Pénjamo Alto”.
Tanque "Rubén Jaramillo”.
63
Tanque "Lázaro Cárdenas”.
Tanque "El Mirador".
Tubería de conducción Tanque Norte-Rubén Jaramillo.
Tubería de conducción Cucas-Tanque El Mirador.
Período 1990-1999
Se inicia la Planta Potabilizadora "San Lorenzo" de 3,000 l.p.s. de capacidad construyéndose un Primer Módulo de 500 l.p.s.
Conducción Planta “San Lorenzo” Tanque de Entrega No.1, descargando directamente al tanque.
Tubería de Alimentación del Tanque “San Lorenzo”.
Tanque "Villa del Sol".
Tanque "Parque 87".
Ampliación Tanque “Humaya”.
Línea de Conducción Tanque Rubén Jaramillo Villa del Sol.
Ampliación Tanque “Independencia”.
64
Autosuficiencia en Servicios Públicos: La experiencia del
municipio de Huamantla, Tlaxcala
Pablo Rojo
Resumen. La experiencia en Huamantla, muestra la evolución de una oficina
operadora del servicio de agua potable, que funcionaba centralizadamente, hacia
un organismo con personalidad jurídica y patrimonio propios, con autonomía
administrativa y financiera que redundó en manejo eficaz de los recursos y la
eliminación de trámites burocratizados que entorpecían los servicios.
Adicionalmente, este caso
muestra los beneficios de incorporar
a los puestos directivos a personal
con un perfil técnico. La creación de
un organismo descentralizado
encargado de los servicios de agua
potable puede ser un caso de éxito
en un municipio mediano si se
selecciona al personal adecuado y se
desliga de compromisos políticos.
Este factor permite que un programa
pueda trascender los vaivenes políti-
cos e incluso, fortalecerse con el
tiempo.
El impulso de la cultura de
pago en la ciudadanía es parte
central del éxito del programa y el
gran reto es terminar de instrumentar
el servicio medido.
Introducción
El tema del agua potable ha cobrado
gran relevancia ante los malos
resultados de un manejo inadecuado
e ineficiente de este recurso vital. En
el municipio de Huamantla, Tlaxcala
lograron visualizar oportunamente la
importancia de transformar la oficina
operadora del servicio de agua
potable en un organismo auto-
suficiente, abocado a brindar un
servicio con calidad, con eficiencia en
sus fuentes de abastecimiento y así,
generar la cultura del agua en la
población, especialmente en los niños
y sobre todo el hábito de pago en la
ciudadanía.
Un manejo administrativo
adecuado permite la autosuficiencia
presupuestal del organismo operador
y además, genera ingresos para la
hacienda municipal. A diferencia de
otros municipios en donde la
recaudación no es suficiente ni
siquiera para el pago de la energía
eléctrica por concepto de bombeo.
La condonación de pago de los
65
servicios, la reducción o exención de
multas y recargos que en algunas
administraciones municipales son una
carga financiera que cancelaba las
posibilidades de inversión en infraes-
tructura e investigación.
En Huamantla se han
erradicado estás practicas, logrando
tener un organismo con finazas
sanas, con infraestructura adecuada
y suficiente para sus necesidades
actuales, de tal forma que no agota
sus recursos por desperdicio e
ineficiencia.
Ficha descriptiva del
municipio
El municipio de Huamantla cuenta
con 68,157 habitantes según el censo
del 2000. En 2003 tuvo ingresos
brutos por 19.3 millones de pesos, de
los cuales 1.7 millones fueron
ingresos propios directos. Por
ubicación geográfica Huamantla es
un punto de tránsito muy importante
entre la capital Tlaxcala y el estado
de Veracruz. Un sistema de buenas
vías de comunicación le permiten
tener fácil acceso a la ciudad de
Puebla e inclusive a la ciudad de
México.
De acuerdo con la información del
Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática, el municipio
de Huamantla comprende una
superficie de 354.3 kilómetros
cuadrados, lo que representa 8.7 por
ciento del total del territorio estatal.
En el municipio el clima se considera
semiseco templado, con régimen de
lluvias en los meses de mayo, junio,
agosto y septiembre. Los meses más
calurosos son marzo, abril y mayo. La
dirección de los vientos en general es
de suroeste a noroeste, igualmente la
temperatura promedio mínima anual
registrada es de 5.4 grados
centígrados y la máxima es de 23.2
grados centígrados.
La precipitación media anual
durante el periodo 1961-1996 en el
municipio, es de 640.7 milímetros. La
precipitación promedio mínima
registrada es de 6.3 milímetros y la
máxima de 119.2 milímetros.
Se presentan en el municipio
tres formas características de relieve:
Zonas accidentadas: abarcan aproximadamente el 20.0 por ciento de la superficie total y se localizan al norte del
66
municipio y al sur en la zona de La Malinche.
Zonas semiplanas: ocupan aproximadamente el 30 por ciento de la superficie, se localizan al norte y sur del municipio.
Zonas planas: comprenden el 50 por ciento restante del territorio municipal y se ubican en el centro del municipio.
Más de la mitad del territorio
de este municipio está ocupado por
las actividades agropecuarias.
Alrededor del 35 por ciento de su
superficie tiene vegetación silvestre y
se localiza en el área del volcán La
Malinche, ésta vegetación goza de
una gran variedad que se produce
por los distintos estratos altitudinales
de la región.
Como resultado de los procesos de urbanización y cambios en la estructura económica, en el municipio de Huamantla se observa, como en el resto del país, los estragos y la problemática causada por los desechos industriales, la generación de basura, el aumento de las aguas residuales, así como la contaminación ambiental del aire y suelo. Para combatir esa situación, así como para conservar y mejorar el ambiente, el municipio cuenta con infraestructura para el tratamiento de aguas residuales y la contaminación
del aire.
En el año de 2003 el municipio
de Huamantla contó con 27 fuentes
de abastecimiento de agua potable
integrado por 24 pozos profundos
(cinco de ellos pertenecen a la
comisión municipal del agua, en la
cabecera) y 3 manantiales. Como
referencia, en el Municipio operaran
16,592 tomas instaladas de energía
eléctrica de las cuales 16,404
corresponden a tomas residenciales,
comerciales e industriales y 188 no
domiciliarias que comprenden:
alumbrado público, bombeo de aguas
potables y negras, servicio temporal y
bombeo para riego agrícola.
Origen del programa
Antes de la aplicación del programa
que dio origen a la Comisión de Agua
Potable y Alcantarillado del Municipio
de Huamantla (CAPAMH), el contexto
del servicio de agua potable en el
municipio era poco alentador: existía
un servicio deficiente para la
ciudadanía, baja recaudación,
elevados montos por pago de la
energía eléctrica, consumos
irracionales, falta de mantenimiento a
las fuentes y redes de
abastecimiento, situación fiscal
irregular y endeudamiento con los
proveedores de la Comisión.
67
Fuentes de Abastecimiento y Volumen de Extracción Concesionada de Agua
Potable 2003
La Comisión de Agua Potable
y Alcantarillado del municipio tiene su
origen en 1954, como una de-
pendencia resultado de la asociación
entre la entonces Secretaría de
Recursos Hidráulicos de la
Federación y el gobierno del Estado
de Tlaxcala. El papel del Ayunta-
miento era tomar las decisiones de
operación y atender al público
usuario.
El decreto Presidencial del 5
de noviembre de 1980, transfiere los
sistemas de agua potable a las enti-
dades federativas y municipios. Sin
embargo, es hasta el 6 de septiembre
de 1994 que se descentraliza la
Comisión de Agua Potable y
Alcantarillado del Municipio de
Huamantla (CAPAMH). Fue una
medida que tomó el gobierno del
estado para crear organismos
municipales en los seis municipios
más grandes del estado (Tlaxcala,
Apizaco, Huamantla, Santa Ana
Chiautempan, San Pablo del Monte y
Calpulalpan). De esta forma se dio un
paso importante, aunque en un
principio el patrimonio y las
capacidades operativas de los
organismos estaban muy limitadas
pues la medida se aprobó sin un plan
específico para formar o capacitar a
las autoridades municipales que
controlarían los organismos.
El nuevo organismo operador
enfrentó de inmediato la
responsabilidad de abastecer del
líquido vital a aproximadamente a 42
mil personas, sorteando las fallas en
el equipo de bombeo, fugas en la red
de distribución y sobretodo, combatir
la cultura del incumplimiento en el
pago de parte de la ciudadanía.
Ante este panorama, en
octubre de 1998, el gobierno
municipal de Huamantla inició un
programa que denominó Rescate de
la Comisión de Agua, cuya estrategia
central fue consolidarla como un
organismo de servicio público
descentralizado, con el objeto de
reducir su dependencia de los
68
subsidios municipales y fortalecer su
financiamiento en los ingresos
propios. El programa pretendía que el
organismo trabajara más
eficientemente y crear entre la
población una cultura de pago por el
servicio de agua potable.
Los principales logros de este
programa fueron: reducir los montos
de los subsidios de 235 mil pesos en
1998 a sólo 20 mil pesos en el año
2000. En el mismo lapso, la
producción de agua aumentó de 88 a
128 litros por segundo. Por su parte,
la recaudación del organismo por
pago de usuarios pasó de 2.7 mi-
llones de pesos en 1997 a 4.3
millones de pesos para el año 2000.
Evolución del programa
En 2002, el proceso electoral significó
la alternancia al municipio. De esta
manera las autoridades prisitas
fueron relevadas por una
administración encabezada por el
Partido de Acción Nacional.
Preocupada por la prestación de los
servicios municipales la nueva ad-
ministración buscó mejorar los
esfuerzos realizados en materia de
agua potable. En este sentido se
intentó consolidar a la CAPAMH
como un organismo eficiente y
autónomo financieramente. En ese
momento, dirigir la Comisión
implicaba encarar múltiples reclamos
ciudadanos por fallas en el servicio al
mismo tiempo que fuertes
resistencias en el cumplimiento del
pago por parte de los usuarios. Esto
último se debía a que se había
avanzado poco en la cultura del pago
del servicio, debido a la manipulación
política que tradicionalmente se había
hecho de este servicio en el mu-
nicipio. El no pago del servicio se
percibía como un derecho de todos
los hogares, sin importar el nivel de
consumo.
El municipio propuso un
ingeniero jubilado que había
trabajado para la CNA y que había
dirigido el organismo de agua del
estado de Tlaxcala, que se hiciera
cargo de la CAPAMH. Desde el inicio,
el nuevo administrador se dedicó a
buscar la mayor eficiencia para el
organismo con el fin de que el ser-
vicio no aceptara reclamación y
tuviera elementos para proceder al
cobro ineludible del mismo. De esta
forma se inició con el cambio de
equipo y mobiliario de oficina y la
dotación de radios para el personal
de campo operativo.
Posteriormente, se efectuó el
cambio de sede. La Comisión
contaba con una oficina pequeña en
el centro de la ciudad, no mayor de
60 metros cuadrados, espacio poco
funcional. Se había mantenido ahí
con el argumento de que era más
fácil para los usuarios acudir a un
lugar bien identificado para pagar el
69
servicio. No obstante, la nueva
administración decidió habilitar una
vieja construcción ubicada a las
afueras de la ciudad junto a un
tanque de aireamiento propiedad de
la Comisión. La rehabilitación se hizo
con recursos propios y con
participación directa de los
empleados. El cambio fue muy
notable al ampliarse a espacios más
funcionales, cómodos y con mucha
mejor imagen.
El programa de trabajo de la
nueva dirección general se integraba
de ocho acciones en las que se bus-
caban resultados concretos:
1. Recuperación de cartera vencida. 2. Actualización del padrón de usuarios. 3. Instalación de medidores. 4. Conservación de fuentes de abastecimiento. 5. Mantenimiento de la red hidráulica. 6. Mantenimiento del sistema de alcantarillado. 7. Ampliación de la red de agua potable. 8. Promoción de tanques y
cisternas.
Complementariamente a estas
acciones, la administración estableció
el objetivo de fortalecerse insti-
tucionalmente por medio de una
dinámica diferente de trabajo
sustentada en crear sistemas y
procedimientos internos útiles, con
control interno adecuado. De esta
manera se crearon procedimientos
que han permitido generar una
gestión mesurable. Por ejemplo, algo
tan sencillo como las órdenes de
trabajo nunca se había empleado.
Actualmente se realizan en forma de
libreta con un formato que permite su
verificación y la realización de
expedientes. Ahora se cuenta con un
libro del historial de servicios.
Al principio el personal se
resistió trabajar así. Sin embargo, el
nuevo personal que se integró a partir
del año 2000 fue receptivo en cuanto
a los nuevos sistemas pues se dieron
cuenta que el trabajo se facilitaba y
que era la manera de mostrar que
habían cumplido sus obligaciones,
por lo que no podía haber objeciones
provenientes del personal más
antiguo. Esto fue particularmente útil
en cuanto a las notificaciones de
adeudos y avisos de corte, pues los
trabajadores, al tener una constancia,
no quedaban como mentirosos o
arbitrarios. Otro cambio notable ha
sido en el manejo del almacén que
tiene ahora todo documentado con
70
vales de salida de materiales. En el
caso de las fugas siempre se lleva
una constancia por cada uno de los
casos reportados y atendidos. En
cuanto al parque vehicular, se lleva
una bitácora y un control del
combustible consumido.
Paralelamente, la
administración ha buscado mejorar
las condiciones de trabajo mejorando
los sueldos, los uniformes y los
equipos de trabajo. La administración
ha procurado también tener un trato
más personalizado para que se
“pongan la camiseta”, lo que se ha
logrado al tener un mayor
compromiso de todos para con la
Comisión.
Uno de los aspectos en los que
la administración se ha concentrado
es en hacer más eficiente el sistema
de bombeo. Anteriormente, se
bombeaba las 24 horas del día, lo
que si bien era una forma de dar
servicio, repercutía fuertemente en
los costos de operación y en el
desgaste de los pozos. Ahora se
hace un tandeo discriminado para
hacer más eficiente el servicio. De
esta manera, el bombeo se redujo a
un promedio de 16 horas, lo que
permite la regeneración del acuífero y
prolonga la vida de las bombas al
tiempo que permite obtener una tarifa
eléctrica más baja.
Evaluación del impacto
La CAPAMH atiende a la cabecera
municipal y a once comunidades
conurbadas. Para ello cuenta con
cinco pozos en operación más uno
nuevo. Las perforaciones necesarias
son profundas pues van de los 130 a
los 180 metros. El agua de los pozos
es de buena calidad, pues tiene un
bajo contenido de metales, por lo que
sólo se clora y se distribuye.
Adicionalmente, se cuenta con una
planta de tratamiento de aguas
residuales, financiada por el gobierno
estatal.
Fuente: COPLADET Dirección de Informática y Estadística. Unidad de Estadística datos proporcionados por: Comisión Nacional del Agua, Gerencia Estatal. Subgerencia Técnica y Subgerencia de Construcción. Centro SCT Tlaxcala. Subdirección de Administración; Unidad de Programación y Evaluación. FUENTE: Coordinación General de Ecología del Gobierno del Estado. Dirección de Normatividad, Inspección y Gestión Social.
71
Complementariamente, la
Comisión ha promovido la instalación
de tinacos o cisternas con el fin de
disminuir el tiempo de bombeo sin
afectar a los usuarios. Esto ha
permitido que el 99% de las viviendas
de la cabecera tengan el servicio de
agua entubada con un bombeo
mínimo de 8 horas diarias. Cuando
hay interrupciones prolongadas del
servicio, éste se subsana con pipas.
Pero esto es muy ocasional y no es
muy recomendable desde el punto de
vista de salubridad.
Para la Comisión es muy
importante cuidar de no forzar las
tuberías. Se realizó una campaña
para sustituir mangueras por tuberías
calculadas adecuadamente conforme
al flujo y las presiones del sistema. El
año pasado se adquirió un equipo
para la detección de fugas financiado
con factibilidades17, es decir, con los
ingresos propios que tiene cuando las
compañías constructoras hacen
fraccionamientos y se conectan a la
red. El equipo de desazolve se
contrata a particulares. La falta de
equipos en general, se ha tenido que
enfrentar con fondos propios y con
17 Por factibilidad se entiende el estudio o dictamen
técnico que emite el organismo operador en el que se
calculan los montos que deben pagarse por derechos de
conexión a las redes municipales de agua potable y
alcantarillado, así como por derechos de extracción del
manto acuífero.
ingresos de la recuperación de
adeudos de diversos usuarios.
La Comisión procura dar siempre
respuesta inmediata a las solicitudes.
Sin embargo, una de las principales
limitaciones son las cuestiones
burocráticas como las invitaciones a
tres proveedores que retarda la
solución inmediata de problemas
diarios. Hasta hace poco la comisión
atendía un promedio de cinco quejas
diarias, actualmente sólo se reciben
quejas por falta de bombeo.
El buen desempeño de la
CAPAMH en parte importante se
debe a su personal técnico y a su
permanencia, ya que en la época de
mayor rotación del personal fue
cuando se agudizó la situación critica
de la Comisión. Sin embargo, en el
año de 2003, se reintegró a la
plantilla del personal a algunos de los
que fueron fundadores del Or-
ganismo, lo que ha permitido mayor
estabilidad y avance en la
consecución de metas.
El perfil técnico y experiencia
del actual Director de la Comisión
permitió la optimización de recursos,
realizando el “cálculo” adecuado de
equipo, lo que permitió modificar la
política de bombeo pasado del uso de
energía eléctrica las 24 horas del día
a solo 16 horas, valiéndose de la
gravedad para la distribución,
72
abatiendo costos por concepto de
tarifas de energía a eléctrica.
Hacia finales de 2005, los
resultados más relevantes de dichas
acciones fueron los siguientes:
1. Recuperación de cartera vencida.
Se concibió como una estrategia
de acercamiento con el usuario
más que como un sistema de pre-
sión. De esta manera, se buscó a
los deudores más antiguos y se
acordaron diferentes opciones
para la regularización
dependiendo de cada caso. Se
logró concertar 171 convenios de
regularización por un monto
cercano a los 360 mil pesos, de
los cuales en menos de un año
se recuperaron cerca de 240 mil.
En el mismo lapso se realizaron
1,544 cortes del servicio de los
cuales 918 terminaron en
reconexión una vez que hubo
regularización. De los restantes
casos de corte, 364 causaron
baja temporal debido,
principalmente, a la no utilización
de la toma.
2. Actualización del padrón de
usuarios.
Se buscó tener claridad en el uso
de las tomas vigentes, detectar a
los grandes consumidores y
eliminar tomas clandestinas. La
depuración permitió detectar y
regularizar 27 tomas clandestinas
con un impacto de más de 30 mil
pesos entre contratación y
cuotas.
3. Instalación de Medidores. El 23.2 % de las tomas cuenta ya con un medidor y el ritmo de incremento del servicio medido se mantiene en una tasa del 25% anual.
4. Conservación a fuentes de
abastecimiento La política de mantenimiento ha sido una de las prioridades de la administración. Durante 2005 se destinaron 290 mil pesos para mantenimiento de los cinco pozos, tanto por trabajos programados como por respuesta a contingencias. No obstante los trabajos el servicio nunca se interrumpió.
5. Mantenimiento a la red hidráulica. La red de distribución tiene una longitud estimada en 80 mil metros. Sobre ella, en 2005 se atendieron 862 reparaciones por fugas con un costo cercano a los 360 mil pesos. También se atendieron 37 fugas de las líneas de conducción de algunos pozos con un costo de más de 40 mil pesos.
73
6. Mantenimiento en el sistema de
alcantarillado. El sistema consta de un emisor central, un colector troncal y trece colectores alimentadores. En 2005 se pudieron realizar 13 acciones de desazolve, la susti-tución de ocho brocales y la reposición de 31 tapas. Todo por un costo inversión cercano a los 50 mil pesos.
7. Ampliación de la red de agua
potable. La ampliación se da ahora sólo con la anuencia de la CAPAMH. Los fraccionadores deben de presentar sus proyectos y recibir el visto bueno. El cobro de factibilidad por toma nueva es actualmente de 3 mil pesos. Durante 2005 la red creció casi mil metros a un costo de 21 mil pesos de los cuales el 50% fue aportado por los usuarios.
8. Promoción de tanques y
cisternas. Con el fin de poder hacer más eficiente el servicio, la CAPAMH ha hecho una campaña permanente de instalación de tanques y cisternas para que los usuarios puedan salvar contingencias y no dependan exclusivamente del bombeo de la Comisión. Para facilitar esto se han celebrado convenios con los proveedores con lo que se logró en 2005 la instalación de 93 tanques nuevos a un costo de 100 mil pesos.
En resumen, la CAPAMH
aumentó la recaudación de 2.5
millones en 1997 a 4.3 millones en un
periodo de dos años, luego a 6.3
millones en 2004 y a 7.6 millones en
2005. El superávit de operación fue
de más de 300 mil pesos en 2004 y
de más de 500 mil pesos en 2005.
Actualmente se tienen regularizados
a 7,800 usuarios de las más de
10,000 tomas.
En cuanto a costo de
operación, es importante destacar
que la optimización en el uso de
energía eléctrica para bombeo
permitió economías hasta de un 40%
tan sólo durante 2002. En el tema
fiscal recuperó 600 mil pesos por
concepto de IVA en el 2004, lo cual
fue un excelente precedente. A pesar
de los incrementos por al alza de
salarios y las tarifas de energía
eléctrica, la CAPAMH sigue con
números negros y en vías de for-
talecerse.
Por otra parte, resulta
importante mencionar que la
interrelación entre la Comisión
Nacional del Agua y la Comisión de
Agua Potable y Alcantarillado del
Municipio de Huamantla es óptima,
existe coordinación permitiendo el
acceso a programas de estimulo y
coinversión en obras logrando la
construcción de otra fuente de
suministro en el municipio. En el
estado de Tlaxcala muy pocos
74
municipios han calificado para ac-
ceder a este tipo de programas con la
CNA.
Lecciones de la experiencia
El cobro del consumo: el factor más
importante de éxito.
El saneamiento de la Comisión
se apoyó en la instrumentación de
una cultura de pago, hasta llegar a su
autosuficiencia es decir, trabajar sin
necesidad de subsidio por parte del
municipio. Actualmente, se ha
logrado apoyar al municipio y al
estado otorgando sin costo el
abastecimiento de agua a través de
pipas a obras públicas. Actualmente,
del total de agua que se produce se
cobra el 80%, lo que es resultado de
grandes esfuerzos. Aún así se siguen
reforzando las acciones de cobro.
Es de destacarse que las
propias oficinas públicas de carácter
federal o estatal son las más
renuentes a cumplir con las
obligaciones de pago, ocasionando
hasta litigios. Un caso extremo es el
de un cliente que se amparó por un
monto mínimo: 167 pesos. El costo
para la Comisión por atender el
amparo ha sido mucho mayor del
monto en disputa. Sin embargo, la
actual administración de la CAPAMH
mantiene firme sus requerimientos de
pago.
Hace cinco años, sólo el 35%
de los usuarios pagaba su consumo,
actualmente lo paga el 68%. Esto se
logró con una campaña de
regularización basada en acciones
por calles. Se hacen recorridos para
detectar la toma con irregularidades y
se envían cartas avisando de dicha
situación. Ante la falta de respuesta,
se hace una segunda notificación. El
tercer recurso es el corte del servicio
a los seis meses sin pago. En ese
momento los usuarios
necesariamente se acercan y lo que
permite celebrar un convenio. En él,
las fechas de pago las propone el
usuario y siempre se otorgan
facilidades para que pueda
cumplirlas. De esta forma, en el
último año 700 tomas clandestinas
fueron recuperadas sin mayores
presiones.
Uno de los usuarios con un
trato especial son las escuelas, las
cuales pagan 60 pesos al mes como
cuota fija. Sin embargo, el consumo
estimado que tienen es de 20 m3
diarios lo que, a un costo de
producción de 2.68 pesos por m3,
representa más de 1,000 pesos al
mes en los meses en que hay clases.
75
La campaña de regularización
siempre termina con un convenio y
con la instalación de medidores. De
los 10,186 usuarios 2,600 ya tienen
medidor, es decir el 25% del servicio
proporcionado ya se está midiendo.
Para tener crédito, y poder seguir
instalando medidores, es muy
importante que junto con el medidor
se instalen válvulas de expulsión con
el fin de no medir aire.
El servicio en general es de
buena calidad ya que supera los
estándares del Estado y de la CNA.
En la CAPAMH están conscientes de
que se puede exigir el pago, pero
siempre que se preste un buen
servicio. Mediante estas prácticas se
ha logrado que los usuarios cumplan
con sus pagos y, ha sido posible
ampliar la cobertura, en 2002 la
CAPAMH atendía a 7,800 usuarios y
en 2005 atiende a más de 10,000.
Cabe mencionar que, la
Comisión ha logrado a través del
programa PRODE de la CNA una
devolución de un millón 247 mil pesos
el año pasado, pero todo se quedó en
el municipio. Es el único municipio de
Tlaxcala que ha aplicado al
programa.
A nivel estatal, el municipio de
Tlaxcala recauda más que Huamantla
pero es mayor en población. Apizaco
también tiene una recuperación
mayor pero recibe mucho apoyo del
gobierno estatal. Además, su costo
de operación es menor por la
diferencia de profundidad, que tiene
bombas de 60 HP con lo que produce
100 litros por segundo mientras que
Huamantla necesita de una bomba de
165 HP para producir 30 litros en la
misma unidad de tiempo.
Por otro lado, los esfuerzos de
la Comisión también se han dirigido a
la comunidad infantil, estableciendo
programas escolares de uso racional
del agua, distribuyendo material
impreso con las acciones básicas.
A pesar de que en el municipio
no existe un riesgo ambiental, se
promueve también la reforestación y
la cultura del agua: en las escuelas
frecuentemente la comisión da
pláticas, lo que la acerca a la
población en general creando una
buena imagen.
76
Pasando a otro ámbito, para
2005 el proceso electoral luego de
una contienda muy reñida trajo de re-
greso al poder municipal al Partido
Revolucionario Institucional. Durante
la campaña, los cuatro candidatos
tuvieron en algún momento una
entrevista con el director general.
Todos en su momento elogiaron su
labor y mostraron compromiso en
continuar con los esfuerzos
realizados en la CAPAMH. Sin
embargo, ya definido el resultado de
la elección y en la víspera de la toma
de posesión, llegó a haber hasta siete
posibles candidatos a encabezar al
Comisión. Algunos constructores y
otros empresarios locales sentían
tener un perfil muy adecuado para
dirigir el organismo. Al parecer, en
tres años había cambiado la imagen
del organismo, de ser una instancia
sujeta a reclamaciones y con
problemas financieros ahora se veía
como un puesto de prestigio, en el
que se ganaba bien y que no se veía
difícil de administrar.
Ante las presiones que tuvo el
nuevo presidente municipal, decidió
hacer público el anuncio de que se
analizaría la posibilidad de un cambio
en la dirección de la CAPAMH pero
sometido a un concurso público en el
que los candidatos presentarían su
currículo y serían sometidos a una
evaluación para elegir al mejor perfil.
Luego de ese anuncio, ningún
candidato se presentó y el admi-
nistrador anterior fue ratificado.
Los grandes retos que en este
momento tiene la CAPAMH son la
regularización de tomas colocando
medidores, ya actualmente solo el
25% de los usuarios tiene servicio
medido. Para ello requiere un finan-
ciamiento aproximado de 3 millones
de pesos, con el que aumentarían
considerablemente su recaudación en
más de ocho millones de pesos para
2006. El otro rubro por atender es el
desarrollo de sistemas de tratamiento
de aguas residuales. Finalmente,
equipar el servicio de agua al de la
luz en el sentido que por falta de
pago inevitablemente recaiga el corte
del suministro.
77
Anexo: Bibliografía
Ley de aguas del Estado de Tlaxcala, Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, 10 de diciembre de 2001
Reglamento de la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Huamantla,
Tlaxcala, Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, 29 de julio de 2002.
PROYECTO DE LA CAPAMH. Documento generado por la Dirección administrativa de la CAMPAMH. Huamantla, Tlaxcala, 2006.
78
Agua para el futuro: La experiencia del municipio de
Zapotlanejo, Jalisco
Pablo Rojo
Resumen. La Dirección de Agua Potable de Zapotlanejo es un ejemplo de un
organismo operador centralizado a la administración municipal que logra trabajar
con eficiencia, con base en un buen equipo técnico que ha tenido estabilidad y
permanencia a pesar del cambio de administraciones y de la alternancia de
partidos, logrando recaudar ingresos importantes para el municipio.
Introducción
El caso del organismo operador del
servicio de agua potable en el
municipio de Zapotlanejo, Jalisco es
una experiencia de gobierno
municipal exitosa, que ha logrado
permanencia y se ha
institucionalizado en el transcurso de
varias administraciones. El trato
personalizado de los mandos
directivos y el interés por mantener
buenos canales de comunicación
entre las autoridades y los usuarios
han facilitado la relación y permiten
que usuarios que disponían del
líquido vital de manera clandestina
ahora estén regularizados.
El monto de la recaudación se
ha incrementado ejercicio tras
ejercicio, lo que permite que el cobro
del servicio de agua potable apuntale
al cobro del impuesto predial, que el
organismo operador cuente con
suficiencia presupuestal para sus
gastos de operación y el
mantenimiento preventivo y correctivo
del equipo. Aún cuando legalmente
no se cuenta con elementos
coercitivos para el cobro del agua, es
decir, en este municipio no esta
permitido el corte del suministro, la
recaudación se ha incrementado, lo
que constituye una práctica de
gobierno eficaz.
Ficha descriptiva del
municipio
Fundado como pueblo en 1532, no se
conoce el decreto que erigió a
Zapotlanejo como municipio, no
obstante en el Plan de División
Provisional del Territorio del Estado
de Jalisco, de fecha 27 de marzo de
1824, se menciona a Zapotlanejo
como ayuntamiento. En noviembre de
ese mismo año, se declara al pueblo
de Zapotlanejo como cabecera del
departamento de Tonalá.
79
El clima del municipio es
semiseco con invierno y primavera
secos y semicálido, sin estación
invernal definida. La temperatura
media anual es de 19.8° C y tiene
una precipitación media anual de
945.3 milímetros, con régimen de
lluvias en los meses de junio, julio y
agosto. Los vientos dominantes son
en dirección sureste. El promedio de
días con heladas al año es de tres.
Su territorio incluye los ríos
Calderón, Santiago y Verde; los
arroyos Zapotlanejo, La Laja, Paso
del Lobo, Agua Caliente, San
Agustín, Pila Colorada, Chilares y Ro-
baderas, entre otros. Cuenta además
con las presas “La Joya”, “Elías
González Chávez”, “Partidas” y
numerosos bordos secundarios.
Zapotlanejo es un municipio
cercano a la ciudad de Guadalajara
en ruta a hacia la ciudad de México.
Tiene 55,068 habitantes e ingresos
brutos por más de 21 millones de
pesos anuales. A mediados de los
años ochenta se dio una proliferación
generalizada de talleres y
maquiladoras de ropa de todo tipo. El
éxito fue tal, que la gran mayoría de
la población puso pequeños talleres
incluso en sus casas. Está situación,
provocó un fuerte incremento en los
ingresos de la gente de la cabecera,
con las consiguientes presiones en la
demanda de servicios, en especial de
agua potable.
Tasa media anual de crecimiento de la población
Fuente: INEGI. X Censo General de Población y Vivienda, 1980. Estado de Jalisco. México, 1984. INEGI. Jalisco. XI Censo General de Población y Vivienda, 1990. Resultados Definitivos. Tabulados Básicos. México. 1991. INEGI. Jalisco. Conteo de Población y Vivienda, 1995. Resultados Definitivos. Tabulados Básicos. México, 1996. INEGI. Aspectos Sociodemográficos de Jalisco. Indicadores de la población, 2000. Página WEB www.inegi.gob.mx. México, 2001.
80
Servicios Públicos
El municipio ofrece a sus habitantes
los servicios de alumbrado público,
mercados, rastros, estacionamiento,
cementerios, vialidad, aseo público,
seguridad pública, tránsito, parques,
jardines y centros deportivos. En lo
que concierne a servicios básicos, el
80.1% de los habitantes disponen de
agua potable; el 81.6% con alcanta-
rillado y el 95.8% con energía
eléctrica.
Origen del programa
Durante muchos años el servicio de
agua potable se manejó bajo el
esquema de “Junta Municipal de
Agua Potable”. Pero en 1992 se
centralizó el servicio con un formato
de Dirección Administrativa. Las
autoridades hicieron el cambio
buscando tener mayor control del
sistema y eliminando la
discrecionalidad que la Junta tenía al
prestar el servicio.
Esta situación ha provocado
que, hasta la fecha, la Dirección de
Agua Potable y Alcantarillado (DAPA)
no conozca con certeza los gastos
que componen el costo de operación
ni se ocupe directamente del cobro
por el servicio, el esquema actual ha
encontrado la forma de desarrollar
fortalezas como operador de los
servicios.
Los primeros años de la DAPA
no lograron consolidar un organismo
fuerte ni eficiente. Para el año 2000 la
Dirección no había logrado
evolucionar en la misma forma que lo
hicieron la población y la actividad
industrial. De esta manera, para ese
año el servicio se hacía por tandeo ya
que el costo de bombeo era muy alto
y la capacidad de producción de agua
potable era insuficiente para
mantener una operación de 24 horas
al día. Además, la política de cobro
no ayudaba ya que se cobraba una
cuota fija que sólo hacía la
diferenciación entre uso doméstico e
industrial pero no por el volumen de
consumo.
Ante la escasez de agua y su
deficiente calidad, el gobierno local
buscó echar a andar una estrategia
que asegurara un servicio con total
cobertura al municipio y de buena
calidad. Dicho programa se denominó
“Agua para el futuro”. EL director de
la DAPA del periodo 2001-2003,
había sido regidor en periodo anterior
y se había involucrado en el tema. Su
objetivo era lograr asegurar
volúmenes de agua para los
siguientes 30 años. En parte, esta
postura se debía a la coyuntura del
racionamiento del servicio, que ya
abarcaba a toda la cabecera y que
sólo garantizaba tres días de bombeo
a la semana. Pero también se
planteaba como respuesta a la
necesidad de contar con una visión
de largo plazo.
81
* Excluye “viviendas sin información de ocupantes” y refugios. Fuente: INEGI. Jalisco. XI Censo
General de Población y Vivienda, 1990. Resultados Definitivos. Tabulados Básicos. México. 1991.
INEGI. Jalisco. Conteo de Población y Vivienda, 1995. Resultados Definitivos. Tabulados Básicos.
México, 1996. INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda, 2000. Resultados Definitivos.
Tabulados Básicos. Jalisco. Página WEB www.inegi.gob.mx. México, 2001.
Para ese entonces la
estructura administrativa de la
dirección eran el director y una
secretaria, mientras que las acciones
técnicas eran ejecutadas por un
grupo de 15 operarios. Por ello una
de las primeras acciones fue
aumentar a cinco el personal
administrativo lo que mejoró el
desempeño administrativo y permitió
el inicio de labores de planeación. Por
su parte, el cuerpo operativo se
incrementó a 30 personas, lo que
apenas permitió a la Dirección dar
respuesta a las múltiples solicitudes
de la población.
Se inicio el monitoreo de los
pozos por medio de una bitácora para
registrar su funcionamiento y
necesidades de mantenimiento. Estas
acciones han permitido conocer mejor
el costo de operación. De igual forma,
el control de fugas se ha realizado
con un rastreo que también ha
permitido detectar tomas
clandestinas. La DAPA calculaba en
2001 que el 30% del agua producida
se perdía por fugas y tomas
clandestinas. Complementariamente,
se aceleró la instalación de
medidores y se actualizó el padrón de
usuarios.
En mayo del 2001, la
administración echó a andar un
Comité Técnico Ciudadano con el fin
de asesorarse y concertar con
ciudadanos notables del municipio, la
reglamentación más adecuada para
el servicio. De igual forma, buscaba
un mayor involucramiento de la
sociedad con la Dirección para
facilitar las medidas de regularización
y de mayor presión de cobro a los
usuarios. Se integró por designación
por un grupo de personalidades
notables dentro del municipio del
82
ámbito empresarial, académico y
político. El Comité inició sus trabajos
con miras a trascender la
administración 2001-2003, pero tuvo
dificultades para lograrlo. De
cualquier forma, como veremos más
adelante fue una experiencia digna
de observarse.
Por otra parte, se cambió la
política tarifaria al adoptar un
esquema de tres tipos de cuota: una
cuota por servicio medido doméstico,
una cuota para servicio medido
comercial y una cuota fija para tomas
domésticas, sólo que esta vez fue
alta con el fin de promover la
instalación del medidor.
Por último se construyeron
tanques de almacenamiento en zonas
altas para aprovechar la gravedad y
economizar energía eléctrica para
bombeo, el cual hoy en día rebasa el
costo de 200 mil pesos mensuales.
Evolución del programa
Durante cuatro administraciones
consecutivas Zapotlanejo estuvo
gobernado por el PAN hasta que en
la última elección (2003) el PRI
recuperó el Ayuntamiento. Entre otras
herencias de la administración
panista está el esfuerzo por mejorar
los servicios relacionados con agua
potable y el incremento de los
ingresos propios.
Para dar el servicio la DAPA
cuenta con cinco pozos en la
cabecera, un manantial, y cuatro
estaciones de rebombeo. Además, en
las comunidades se cuenta con la
siguiente infraestructura:
En total se tienen 14 bombas,
de las cuales tres funcionan las 24
horas del día. El costo del bombeo es
de $200,000 pesos mensuales sólo
por consumo de energía eléctrica.
Además de la cabecera
municipal, la DAPA atiende a
comunidades importantes del
municipio tales como Saucillo, La
Purísima, La Laja y Santa Fe, la más
distante está a media hora en
automóvil. Recientemente, la
Dirección se hizo responsable de dar
83
el servicio a una comunidad con 200
tomas.
La Dirección está integrada
ahora por 40 empleados, tres
técnicos, cinco administrativos y el
resto operativos. Cuenta con una
pequeña oficina dentro del Palacio
Municipal en el centro de la ciudad.
La oficina no tiene divisiones por lo
que, quien ingresa a ella puede ver
inmediatamente al director
trabajando. Él comparte una mesa
con los técnicos y se dirige
constantemente a la gente que llega
a hacer consultas o presentar quejas.
La atención al usuario, es por lo tanto
muy personalizada, lo que genera
confianza entre la población.
En el estado de Jalisco la
legislación no permite el corte del
servicio de agua potable, por falta de
pago. Por lo tanto la Dirección tiene
pocos medios de coacción para lograr
el cumplimiento puntual del pago por
parte de los usuarios.
Una de las alternativas es por
la amenaza de cobro de multas.
Estas pueden ir de 2 a 5 mil pesos en
el caso de las tomas clandestinas.
Por lo tanto, se realizan recorridos
por zonas. Cuando se detecta una
toma clandestina, se deja un
documento al usuario (ver ANEXO 1).
Se trata de un volante con
información de cómo regularizar las
tomas, propone un esquema de
“borrón y cuenta nueva”. Toda
regularización termina con un
acuerdo para el pago y con la
instalación de un medidor en la toma.
Los medidores han sido otra
política constante y generalizada. En
el año 2000 se contaba sólo con 244
medidores de flujo instalados. En
2001 se realizó una primera campaña
intensiva de instalación de medidores
pero se tuvo que cancelar pues no se
concertó con los usuarios. Se cambió
la política y se empezó a concertar
caso por caso, de manera que se
llegó en 2002 a 5,103 medidores
instalados que representaron
alrededor del 70% del total de las
tomas. Ya en 2006, el total de tomas
es de 8,178 regulares más
aproximadamente 2,000 no
regularizadas. La DAPA se ha
planteado como objetivo regularizar
dichas 2,000 tomas al final de la
presente administración. Cabe
destacar que los clientes más impor-
tantes son cumplidos como es el caso
de los hospitales y las oficinas de
gobierno y privadas.
Gracias a los ahorros logrados
con la instalación de servicio medido
se ha logrado abastecer a zonas con
problemas de abastecimiento. De
esta forma, se ha alcanzado la
cobertura del 98% de los usuarios
potenciales en la cabecera municipal.
Los nuevos fraccionamientos tienen
la obligación de conectarse a la red
municipal previo aviso a la Dirección.
84
Una medida importante para
hacer más eficiente el servicio fue
detectar que el mayor número de las
fugas de agua se daba dentro de las
casas. Por lo tanto la DAPA ha
procurado realizar permanentemente
la visita de dos jóvenes técnicos a las
casas, zona por zona. Es así como
este personal especializado ha
logrado detectar las fallas en la red
de agua potable tanto cuando la pro-
pia ciudadanía lo solicita o cuando se
percibe un gasto injustificable, y de
esta manera se ha evitado el desper-
dicio del líquido.
Una buena parte de los
problemas son por filtraciones en las
cisternas, las cuales son comunes
por el sistema de tandeo. Pero
también han sido considerables las
fugas en las cajas de agua de los
inodoros.
Estas medidas han evitado el
desperdicio imprudencial del agua y a
la vez prevenido daños a bienes
inmuebles, tanto aledaños como el
del mismo usuario. Se encontraron
problemas en mas de un 20% de las
tomas domiciliarias revisadas, que
presentaron problemas por llaves y
flotador en mal estado, y/o mal
ajustados, aljibes mal enjarrados y
agrietados o redes internas corroídas
con fugas.
Los sistemas de administración
de la información han mejorado y
permiten tener un mejor acceso y
análisis de la misma. Cuando el
consumo de un usuario se dispara es
ahora fácil de detectar. Generalmente
esta situación se debe a la presencia
de fugas no detectadas por el
usuario. Por ello, siempre se realiza
una visita domiciliaria y se concierta
con él. En lo que la situación se
aclara el propio ayuntamiento pide no
realizar el pago hasta que se llegue a
un acuerdo de ambas partes. De esta
manera, la gente no siente que se
enfrenta a una oficina autoritaria.
El equipo técnico ha
continuado llevando una bitácora de
operación de los sistemas de bombeo
con todos los detalles. Además de
fotografías de diversas etapas, se
cuenta con los requisitos de consumo
de energía eléctrica de cada equipo
así como todos los aspectos
relacionados con su operación.
Evaluación de impacto
Mediante un sistema de cobro
eficiente y atención ciudadana
oportuna se puede lograr incrementar
85
la recaudación del pago. En
Zapotlanejo, durante el año 2000
ingresaron 5.1 millones por el servicio
de agua potable, en el año 2001 se
recaudaron 6.1 millones lo que fue
una cifra apenas inferior que la
recabada por concepto de impuesto
predial. Para 2002 se logró una
recaudación de 6.5 millones, monto
que se convirtió en el principal
ingreso del municipio. Es importante
mencionar que las cifras anteriores
no presentan otros ingresos
relacionados al servicio tales como
las conexiones y reconexiones,
multas y recargos. En 2003 los
ingresos pasaron de los siete
millones de pesos mientras que el
costo de operación se estimó en 4.8
millones de pesos.
Para 2005, el ingreso por el
servicio de agua potable resultó del
doble que el del predial, alcanzado
casi los 11 millones de pesos. Por
eso ahora la Dirección apoya al área
de catastro pidiendo para la
regularización de una toma que el
impuesto predial esté cubierto.
El cobro actual se realiza sobre
una tarifa de 123 pesos bimestrales
cuando el consumo es de 1 hasta 50
m3
. El costo del metro cúbico
adicional es de 6.5 pesos. Cabe
mencionar que en promedio el
consumo es de 150 a 200 litros por
persona.
Para optimizar las entradas de
recursos, el municipio ha aplicado al
PRODE de Comisión Nacional de
Agua con lo que los recursos
obtenidos le han permitido hacerse
de medidores en 2002, de bombas en
2003 y de computadoras en 2004.
Entre los próximos proyectos de
inversión se busca realizar el de los
sistemas de “Palms” para los lectores
de medición, de manera que los
cuatro lecturistas de la dirección
puedan volverse hasta cinco veces
más eficientes.
Uno de los factores para lograr
incrementar la recaudación ha sido la
ampliación del horario y numero de
cajas en el departamento de
tesorería, ya que anteriormente se
brindaba servicio de 9:00 a.m. a 3:00
p.m. y ahora es de 9:00 a.m. a 6:00
p.m. Esto es importante, pues como
se ha mencionado, la Dirección al
estar centralizada no hace el cobro
directo al usuario, éste paga directo
en la Tesorería Municipal, por lo que
la ampliación del horario fue un logro
de la DAPA al concertar con otra
área.
Por su parte, el personal de la
DAPA en su oficina brinda atención
directa al público todo el tiempo. El
espacio que ocupan dentro del
palacio municipal, le permite el
acceso a cualquier persona y, muy
frecuentemente, los usuarios pueden
hablar con el Director General.
86
El tiempo de respuesta a las
quejas se ha reducido a un rango de
12 a 24 horas, mientras que en años
anteriores, tardaba hasta tres días.
Por otra parte, la reducción en
el padrón de usuarios morosos ha
sido muy importante. En enero del
2001 había un 30% de usuarios
morosos y en 2002 se contabilizó un
padrón de usuarios morosos del 17%
de usuarios con adeudos mayores a
un año. Para 2006, se tiene estimado
en menos del 10%.
Lecciones de la
experiencia
Uno de los aspectos que más llaman
la atención de esta experiencia es el
Comité Técnico Ciudadano. Con el fin
de cambiar la cultura del ahorro y cui-
dado del agua con la participación de
la ciudadanía, se buscaron
mecanismos de diálogo abierto entre
el usuario y el departamento de agua
potable del municipio. De esta forma,
se integró en el año 2001 un Comité
Técnico Ciudadano para la DAPA
como un mecanismo de consulta para
la toma de decisiones en la definición
de las políticas públicas y como un
mecanismo promotor de una nueva
cultura del ahorro del agua. Para ello
se siguieron diversas fases:
a) convocatoria, b) información y
c) constitución.
Una vez constituido se
celebraron reuniones periódicas, en
las que se buscaron aportes del
Comité al reglamento de la DAPA. De
igual forma se solicitaron sugerencias
técnicas por parte de los miembros
del Comité a los programas y
proyectos que ejecuta la dirección así
como aportes al tema del agua en el
Plan Parcial de Desarrollo Urbano
Municipal.
En un principio el Comité
Técnico Ciudadano ayudó a
concientizar a la ciudadanía de la im-
portancia del ahorro del agua, para
garantizar el abasto a futuro. Las
autoridades de la DAPA estiman que
sus acciones coordinadas lograron un
ahorro superior a un millón de litros
por día.
No obstante, el éxito y
entusiasmo iniciales, el Comité
Ciudadano dejó de operar en 2003.
Aparentemente se fue dando una
falta de interés entre sus miembros lo
que provocó, en el mediano plazo
ausencias repetidas hasta el punto no
poder realizar las reuniones por falta
de quórum de manera sistemática.
Las autoridades consideran que
cumplió con su función en su
momento pero, al no tener una
agenda claramente estipulada, las
reuniones no eran tan productivas. La
aportación más notable fue su
87
contribución para afinar el reglamento
de la DAPA.
No obstante la desaparición
del Comité Técnico ciudadano, la
DAPA ha logrado establecer
mecanismos de comunicación y
acercamiento con el usuario. Uno de
ellos ha sido la visita de personal
especializado a casas habitación para
detectar las fallas en la red de agua
potable cuando la ciudadanía lo
solicita o cuando se percibe un gasto
injustificable, y de esta manera evitar
el desperdicio del vital liquido, que ha
rendido excelentes resultados.
La mayor comunicación con el
usuario dando respuesta oportuna a
sus reportes de servicio y la
simplificación administrativa desde
una toma domiciliaria hasta la
supervisión de redes en nuevas
urbanizaciones, han sido de las
consecuencias positivas de la DAPA,
brindando atención oportuna a mas
de 50 personas por día.
La instalación de medidores, a
pesar de la resistencia y dificultades
que tuvo en un principio, permitió a la
larga beneficiar a toda la zona
conurbada, así como nuevas áreas
urbanas y a la creciente actividad
industrial. Además, permitió realizar
acciones de mantenimiento y
planeación para aprovechar mejor las
fuentes de abastecimiento. Lo
importante es que la Dirección supo
concertar con los usuarios y encontró
un esquema tarifario que estimuló la
instalación de los medidores.
Estas medidas redundaron en
un incremento muy importante de los
ingresos que, a pesar de que no
entran directamente al organismo
operador, han permitido su
fortalecimiento como organismo y
como sistema de servicio de agua
potable. Actualmente se cuenta con
agua en mayor cantidad y sobre todo
de mejor calidad. De igual forma, se
logró un incremento de presión en las
redes de agua potable y por con-
siguiente mayor regularidad en el
suministro de agua al usuario.
Un punto muy importante de
esta experiencia es que, a pesar de
los cambios de administración y de la
alternancia política, la administración
en turno ha sabido valorar la
importancia de la prestación del
servicio dentro de su agenda de
políticas públicas. Una demostración
de esta valoración es haber man-
tenido a un cuerpo técnico capaz y
comprometido con el organismo. Los
directores han sido gente cercana al
88
presidente municipal pero han sabido
entender y trabajar con el cuerpo
técnico. Además, el municipio ha
entendido que, en las condiciones en
que actualmente tiene que trabajar
los gobiernos locales, no se puede
volver a modelos populistas de
exención o discriminación en el pago
de un servicio público.
89
Anexo: Citatorio
90
Conclusiones
De la misma forma en que no
existe una única solución a los
problemas locales y que no existen
soluciones que satisfagan de igual
forma la gran diversidad de
realidades locales, a continuación se
presentan algunas conclusiones para
cada una de las experiencias
consideradas en el presente
documento.
Dichas conclusiones nos
presentan grandes resultados en sus
respectivos contextos, aunque no
permiten realizar generalizaciones.
Cada municipio que ha sido
protagonista en estas experiencias,
ha realizado un esfuerzo de análisis
con respecto a sus necesidades y
potenciales alternativas y han logrado
satisfacerse de acuerdo a las
decisiones que han tomado. De esta
forma, estas experiencias pueden
ayudarnos a visualizar escenarios
comunes y específicos, así como
criterios técnicos y políticos.
Concesión del servicio de agua
potable 1. El municipio de Aguascalientes
muestra que es real la posibilidad de concesionar servicios, política y socialmente sensibles. Aunque esto requiere vencer, la resistencia de los sectores involucrados. Una decisión como ésta exige
voluntad política y compromiso firme para defender su instrumentación.
2. Deben establecerse pautas y procedimientos, una sólida base de datos, que confieran a la organización las rutinas imprescindibles para garantizar la continuidad de sus acciones, aun cuando su directiva sea renovada del todo.
3. Asegurar como mínimo la continuidad del personal técnico e institucionalizar decididamente la pluralidad en la composición del ente contralor del servicio.
4. La iniciativa denominada “Inspector ciudadano por el agua” (INCA) que busca integrar a la ciudadanía en las acciones de supervisión de la infraestructura y en la sensibilización respecto al consumo racional del agua.
5. La empresa concesionaria tiene que asumir un horizonte de largo plazo para recuperar su inversión, pues de no ser así el solo esquema tarifario podría ser un salto al vacío.
Empresa paramunicipal
para el servicio de agua
potable 1. El proceso de licitación debe ser
transparente. 2. El marco regulatorio y tarifario
debe ser estable y bien definido. 3. Resolviéndose los dos aspectos
anteriores, el riesgo de inversión está acotado. Las
91
responsabilidades del regulador y el operador están bien asignadas y asumidas, se pudieran contemplar mecanismos de subsidio sostenible a la población con menores recursos, y el equilibrio económico-financiero de la operación está garantizado. De esta forma, la participación privada en la gestión del agua, tendrá incentivos de participación.
4. El conocimiento técnico y la capacidad de gestión del operador privado permiten obtener mejoras rápidas.
5. En gran medida el éxito o el fracaso de este tipo de soluciones dependerá de la posibilidad de realizar contratos que, ajustados al marco legal imperante, permitan la existencia de incentivos y regulaciones encaminadas al funcionamiento eficiente de las empresas de agua, con costos de transacciones aceptables.
Reducción de agua no
contabilizada y cultura
del agua
La reducción de agua no
contabilizada y la cultura del agua
son situaciones que sin duda
favorecen la prestación del servicio
de agua potable, sin importar la mo-
dalidad en que ésta sea administrada.
1. Un programa de disminución de fugas, como el impulsado por la
Ciudad de Culiacán, al cumplir sus objetivos, pudiera permitir una disminución en los costos de producción de agua potable y lograr una situación financiera sana en el organismo operador, sin necesidad de aumentar las tarifas de agua.
2. Para lograr este objetivo se requiere de un esquema de apoyo financiero a bajo costo para su sostenimiento, para ello debe recurrirse a una institución que esté dispuesta a financiar el proyecto en el largo plazo sin obtener una tasa de beneficio alta al arranque del mismo.
3. Si se desea extrapolar esta experiencia a otros municipios del país deberá tenerse en cuenta el tamaño del organismo operador y de la población atendida, ya que los costos de inversión son relativamente ba-jos con respecto al tamaño de la población beneficiada. No debe olvidarse que el arranque del proyecto requiere de un esquema de financiamiento accesible ya sea público o privado.
4. Los costos hundidos pudieran ser elevados, para poblaciones pequeñas, con relación a los ingresos potencialmente obtenibles con la mejora tecnológica (detección y reparación de fugas).
5. La mejora en la calidad del agua eleva el costo de esta alternativa y en algunos casos no podría
92
ser considerada hasta que hayan sido superados los problemas generales en la prestación del servicio.
Autosuficiencia en la
prestación del servicio de agua
potable
El cobro del consumo es el factor
más importante de éxito, en la
prestación de servicios públicos. 1. Impulso hacia una cultura de
pago, con posibles características de autosuficiencia es decir, trabajar sin necesidad de subsidio por parte del municipio. Como sucede con el suministro de electricidad, que con la falta de pago inevitablemente recaiga el corte del suministro.
2. Regularización de tomas colocando medidores y cobrando por el servicio, con la posibilidad de tarifa direnciada y pagos mínimos para centros educativos.
3. Desarrollo de sistemas de tratamiento de aguas residuales.
Cultura del ahorro y
cuidado del agua. Agua
para el futuro
Es indispensable para el desarrollo
de la Cultura del ahorro y cuidado del
agua la participación de la
ciudadanía. 1. Mecanismos de diálogo abierto
entre el usuario y el
departamento de agua potable del municipio, son fundamentales.
2. Una forma de involucrar a la ciudadanía, pudiera ser permitiendo e impulsando la creación de un Comité Técnico Ciudadano. Como un mecanismo de consulta para la toma de decisiones en la definición de las políticas públicas y como un mecanismo promotor de una nueva cultura del ahorro del agua. Que entre otros objetivos convoque y ayude a concientizar a la ciudadanía, acerca de la importancia del ahorro del agua, para garantizar el abasto a futuro.
3. La instalación de medidores, a pesar de la resistencia y dificultades que pudiera implicar. Lo importante que se ha observado en el caso del municipio de Zaplotanejo, es que la Dirección supo concertar con los usuarios y encontró un esquema tarifario que estimuló la instalación de los medidores. Mediante esta medida se logró un incremento en los ingresos.
4. A pesar de los cambios de administración y de la al-ternancia política, la administración en turno debe valorar la importancia de la prestación del servicio dentro de su agenda de políticas públicas.
5. El personal directivo pudiera cambiar, la importancia se
93
encuentra en saber entender y trabajar con el cuerpo técnico.
Las experiencias en si mismas,
así como las conclusiones obtenidas
en cada una de ellas, nos muestran
un abanico de soluciones para el
problema en la prestación de
servicios de agua potable, que
además de cobertura y calidad del
líquido, implica aspectos definitivos
para el presente y el futuro.
Una posible solución
considera: la participación conjunta e
intensiva de todos los actores que
puedan y deban participar. Además
de lograr los incentivos de
participación que impulsen tareas
concretas, con la participación de los
ciudadanos.
La presentación de estas
experiencias en este documento es
una provocación para abrir un debate,
no solo de ideas, sino de búsqueda
de soluciones eficaces y específicas.
La tarea en la prestación de
servicios de agua potable, no debe
verse por etapas: cobertura, calidad,
cuidado y uso sostenible. A pesar de
observar históricos rezagos en estos
aspectos, todos deben considerarse
de manera incluyente en el diseño de
políticas referentes al agua potable,
buscando la coordinación entre
niveles, ámbitos de gobierno y entre
organizaciones públicas y privadas.
La inversión vista desde un solo ente
puede observarse como insuficiente.
El problema y la solución en la
prestación del servicio de agua
potable incluyen a todos.
