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MEDIRYEVALUARLACALIDADDELADEMOCRACIA.LAS
AUDITORÍASCIUDADANASENARGENTINA.
AlejandroBelmonte
MaríaLauraEscuder
SubsecretaríadeReformaInstitucionalyFortalecimientodelaDemocracia
JefaturadeGabinetedeMinistrosdelaNación(Argentina)
PonenciapresentadaenelXXICongresoMundialdeCienciaPolítica,SantiagodeChile,Julio12‐16,panel“¿Cómomedirlacalidaddelademocracia?LaexperienciaLatinoamericana.”
2
Introducción
Desde agosto de 2003, la Subsecretaría de Reforma Institucional y
Fortalecimiento de la Democracia, dependiente de la Jefatura de Gabinete de
Ministros de la Nación (Argentina) implementa el Programa Auditoria Ciudadana,
calidaddelasprácticasdemocráticasenMunicipios.
La Auditoría Ciudadana es un método para investigar y evaluar
participativamente la vida política de un país. Por definición, una auditoría debe
contrastar la realidad con ciertos parámetros a fin de examinar su grado de
cumplimiento. El abordaje de las auditorias es diferente a otras estrategias
desarrolladas para abordar el estudio de la calidad de la democracia. No busca
especificar lascondicionesnecesariasparalaexistenciadeunademocracia.Tampoco
buscaubicaralospaísesenunrankingentérminosdesudemocracia.Loquebuscaes
examinardetalladamenteelfuncionamientodeunademocraciaalinteriordeunpaís
queyaesconsideradodemocrático:setratadeverlacalidaddelademocracia,no la
existenciadelamisma.Lasauditoriaspermitenconsiderarquelasociedad,nosóloel
régimen político, puede y debe ser examinada cuando se miran los niveles de
democracia.
Enelcasoargentino,elProgramamidelacalidaddelasprácticasdemocráticas
encuatrotemas:culturacívicademocrática,participaciónciudadanaenlaspolíticas
públicas, trato al ciudadano y rendición de cuentas. Estos núcleos temáticos están
traducidos en estándares e indicadores que permiten medir la calidad de esas
prácticasenlascomunidadeslocales.Estaevaluacióncontieneinformaciónproducida
atravésdediversosmétodos:encuestas,gruposfocales,recolecciónyanálisisde la
normativavigente,entrevistasareferentesdelacomunidad.
Duranteseisaños,elProgramaAuditoriaCiudadanasehaimplementadoenla
Argentinaanivellocalgenerandounagrancantidaddeinformación.Estetrabajoestá
divididoencuatropartes.En laprimeradeellas,seexponebrevementelanecesidad
de ampliar la participación ciudadana como vehículo para consolidar el proceso
democrático.Enelsegundo,sehaceunabrevereferenciasobredistintasestrategias
paraabordar laproblemáticadelamedicióndelademocracia.Eneltercerapartado,
3
se ahonda en las características del Programa Auditoría Ciudadana, calidad de las
prácticas democráticas en municipios: su alcance, originalidad respecto a otros
intentosauditarlademocraciaylosmétodosderecoleccióndeinformaciónutilizados.
Porúltimo,enlasreflexionesfinales,serecogenalgunosdelosdesafíosqueposeeel
PACencuantoherramientadeanálisisdelacalidaddelademocracia.
1‐ Democracia:másalládelaformalidad
Con losprocesosdetransiciónprimeroy lanecesidaddeuna“consolidación”
de lademocraciadespués,el temadeunaciudadanía comprometidacon losvalores
democráticos,ejerciendounaparticipaciónactiva,seha ido incorporandoaldiscurso
políticoyestá cadavezmáspresenteen laagendapúblicade lospaísesdeAmérica
Latina.Laconstruccióndelademocracia,lamejoradesusinstitucionesylacalidadde
vida de los ciudadanos es un proceso que demanda el compromiso y el trabajo de
varios actores: ciudadanía, políticos, funcionarios, educadores, comunicadores entre
otros.El conocimiento de losderechosydeberes, la igualdaddeoportunidadesyel
respetoporlasinstitucionesdelademocracianosproporcionanelmarcoenelcualla
democraciasedesarrollayeltipodesociedadalacualpertenecemos.
Tal como lo señala Guillermo O’Donnell (2008), la democracia incluye al
régimen político, pero no se agota en él. El régimen político implica elecciones
competitivas e institucionalizadas y un conjunto de libertades de asociación,
expresión, movimiento y otras. Pero también, el vivir en democracia implica la
existenciadeotrasciudadanías,másalláde lapolítica:civil,socialycultural. Eneste
sentido, los ciudadanos tienen un derecho público e irrenunciable a un Estado
consistenteconlademocracia,unestadodeyparalademocracia(O’Donnell:2008).
DesdecomienzosdelsigloXXI,variasinstitucionesinternacionales1hanescrito
trabajosdeanálisissobre lasituaciónyelapoyoque laciudadaníabrindaalsistema
democrático. Estos trabajos dan cuenta del hecho de que el establecimiento de
relacionesdemocráticasencasitodoslospaísesdelaregiónnosehatraducidoporlo
general,ensolucionesrápidasalosproblemassocialesdelaregión(Mires,F:2007).Es
1 Banco Interamericano para el Desarrollo (BID), ProgramaNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), InstitutoInternacionaldeEstudiosEstratégicos(IIEE),entreotras.
4
porelloqueestos informes señalanel descontentoodesencantocon lademocracia
comorespuestaatodoslosproblemasquehacenalavidadelciudadano.
EnArgentina,larecuperacióndelademocraciaposibilitó lamaneradepensar
enunamayorparticipacióndelasociedadcivilylademocratizacióndelEstado.Sibien
elfortalecimientodelasinstitucionessiguesiendoundesafíopendiente,existenvarias
iniciativas que buscan promover una democraciamás participativa. En este sentido,
desdeelGobiernoNacional,específicamentedesde laSubsecretaríapara laReforma
InstitucionalyFortalecimientode laDemocracia (SRIFD)2 seestángenerandonuevas
herramientas que permiten crear un espacio institucional orientado a restablecer la
confianza entre la ciudadanía y sus administradores, como así también, alcanzar
mayores niveles de transparencia en la gestión de gobierno. Una de estas
herramientas es el “Programa Auditoria Ciudadana, calidad de las prácticas
democráticasenMunicipios” (PAC),el cual se implementadesdeagostode2003en
distintosmunicipiosdelpaís3.
1.2Losgobiernoslocalesasumendesafíos:enbuscadelacalidaddelademocraciay
laparticipaciónciudadana
En losúltimosaños,sehamanifestadouna inquietudcrecientepor lamejora
delacapacidaddelosgobiernospararendircuentasyserreceptivosalasdemandas
ciudadanas. Las políticas públicas en la última década se han caracterizado por
incorporar, tanto en su diseño como en su ejecución, distintos aspectos o ejes: la
descentralización, la focalización y la equidad territorial. Lasmismas constituyen las
condiciones básicas que posibilitan la constitución de mecanismos y niveles de
participaciónmásadecuadosydemocráticos(Escobar:2004).
Los municipios constituyen la instancia de poder formal más próxima a los
ciudadanosydemayorpotencialparaactuaryarticularlasinstitucionespúblicasyla
comunidad. La cercanía entre los gobernantes y los gobernados, el sentimiento de
2 LaSubsecretaríaparalaReformaInstitucionalyFortalecimientodelaDemocraciaacargodeMartaOyhanarteesun organismo del Estado nacional argentino dependiente de la Jefatura de Gabinete deMinistros que tiene lamisióndefortalecerlarelaciónentreelEstadoy laSociedadCivilafindepromoverreformasinstitucionalesparadesarrollarunademocraciagobernable,transparente,legítimayeficiente.3 A la fecha (junio de 2009), son casi 70 los municipios adheridos al PAC (que representan casi 5 millones dehabitantes)VeractualizacionesdelosmunicipiosenelsitiodeInternetwww.auditoriaciudadana.gob.ar
5
comunidad de los ciudadanos, la capacidad que éstos reconocen en la institución
municipalparaatenderypriorizarsusdemandasylaposibilidaddecrearespaciosque
permitan la inclusión de los ciudadanos en el diálogo público, son algunas de las
características que hacen que los gobiernos locales un lugar propicio para generar
nuevasformasdevinculaciónentreciudadanosygobierno.
Deacuerdoconuninformepublicadoen2005porelProgramadelasNaciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Argentina, las intendencias (gobiernos
municipales) aparecen en tercer lugar cuando se analiza el nivel de confianza que
inspiran las instituciones. Los ciudadanos argentinos confían más en aquellas
institucionesquetienenalgúntipodepresenciaensuvidacotidianacomolaradioy
TV,laIglesiaylasintendencias.
Gráfico1:Confianzaenlasinstituciones
Fuente:ProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo2005.
En este sentido, son varios los espacios de participación que se han
desarrollado y que buscan el compromiso ciudadano, fomentando la deliberación
comunitaria sobre cuáles son los aspectos prioritarios a trabajar. Algunos de estos
espaciosymecanismosson:lasauditoriasciudadanas,lospresupuestosparticipativos,
laplanificaciónparticipativa,losconsejosconsultivosentreotros.Novamosaahondar
6
encadaunodeellosenestemomento4,sinosimplementeseñalarquelademocracia
sefortaleceodebilitasegúnelgradodecoherenciadelasconductassocialescon los
valores que declaran tener los integrantes de esa sociedad. Una ciudadanía
comprometidacon losasuntospúblicosdesucomunidad,queparticipaproponiendo
mejoras e incide en las decisiones que se adoptan, ayuda a que los valores
democráticos estén arraigados en la sociedad. Una mejor calidad de vida implica
necesariamenteunamejorcalidaddelademocracia.
2‐ Digresiónsobrelacalidaddelademocracia.
La idea de la calidad de la democracia nos lleva inmediatamente a tres
problemasdecaráctermetodológicoquesehandadoal interiordeldebatesobre la
democracia:lamedición,laevaluaciónylacomparación.
Estostreselementostienenunalargatradiciónencienciapolítica,datandolos
primeros trabajos de la década del cincuenta. Noobstante esta trayectoria, existen
grandes diferencias debido, fundamentalmente, a los múltiples conceptos de
democracia que se utilizan. A pesar del desacuerdo en las interpretaciones de la
democracia,unnúmeroimportantedeacadémicoshancreadoesquemaspara‘medir’
el nivel de democracia en distintos países. SiguiendoaHelena Catt (1999: 116‐134),
pueden dividirse en tres grupos, donde se combinan, en diversos grados,medición,
evaluaciónycomparación:
ElUmbraldelaDemocracia:enestegruposeubicanvariosautoresquebuscan
especificar los requerimientos mínimos para calificar a un régimen político
como una democracia. Se trata que de aquellos autores que disponen a los
países en los extremos de una posición dicotómica: son democráticos o no
democráticos.
LosRankingdelaExtensióndelaDemocracia:aquíseencuentranlamayoríade
los académicos. Considerando a la democracia como un concepto continuo,
buscan colocar a los países en un ranking de acuerdo a ‘cuánta democracia’
ellosposean.
4 Salvo el caso de las auditorias ciudadanas, que lo desarrollaremos más adelante.
7
La Identificación de debilidades: dentro de esta tercera aproximación, los
investigadores buscan examinar los detalles de la democracia en un país y
compararloconalgúnestándardeprácticademocrática.
ElUmbraldelaDemocracia
LosautoresmásdestacadosdeestegruposonAnthonyDownsyRobertDahl,
quienes,consustrabajos,buscanespecificarlosrequisitosparaunademocraciacomo
un ejercicio en si mismo. Esto requiere hacer una lista de todos los componentes
necesarios para que exista una democracia y, entonces, una vez que un país posee
todosestosrequisitosesunademocraciaysifaltaalgunodeellos,noloes.
Downs yDahl, detallan todos los elementos que son necesarios para que un
país seaunademocracia (opoliarquíaen términosdahlianos) y, la falladealmenos
uno de ellos, lleva al país a la categoría de no democrático. El problema de las
clasificacionesdicotómicasesquelascategoríassevuelvenmuyamplias:elrangono‐
democráticovadesdeaquellosqueestáncercanosalademocraciaaaquellosqueno
reúnenningunode loscomponentes; tampocosedicenadasobre laextensiónde la
democraciadentrodelospaísesquelogranelmínimoderequisitos.
LosRankingdelaExtensióndelaDemocracia
Como bien sostiene Catt (1999: 118), “las dicotomías son insatisfactorias
utilizadassolasyaqueexisteunvastorangodeprocedimientosincluidosencadalado
de los polos y, porque, el grupo del medio es interesante cuando se consideran
cuestiones de democratización”. Es así que, en los años ochenta, se produjo un
resurgimientodelinterésporlamedicióndelademocraciadebidoalacentralidadde
losproblemasdeestabilidaddemocráticaenlasnuevasdemocracias.
En la década siguiente, proliferó un gran número de estudios que intentaba
tenerunamedidanuméricaprecisade la ‘cantidaddedemocracia’existenteencada
país. La creación de tantas medidas como estudios, es un reflejo de las diferentes
dimensionesquelosacadémicosconsideranquedebencubrirseydecómoconsideran
que deben operacionalizarlos (para una comparación de los distintos índices véase
8
MunckyVerkuilen,2002).Cuandocreanunamedidaparalademocracia,losautores
buscan aislar los componentes claves y luego identificar las formas en las que estos
pueden5sermedidos.Lamayoríadelosestudios,basansusmediciones“enelusode
eleccionesyenapuntalamientoscomunescomoparticipación,competencia,ausencia
decoerción,soberaníapopularyaccesoalainformación”(Catt,1999:119).
Estosesquemasnobuscanlograrespecificartodosloscomponentesnecesarios
para lademocracia,sinomásbien, identificar losaspectossalientesquemuestran la
extensióndelademocraciayquepuedensermedidosconlainformacióndisponible.
En la actualidad, los índicesmás ampliamente utilizados paramedir la calidad de la
democracia en ciencia política comparada, tales como el Vanhanen‐Index, el Polity‐
IndexyelFreedomHouse‐Index,estánsiendofuertementecuestionados:primero,por
su foco en aspectos procedimentales; segundo, por centrarse exclusivamente en
estadosnaciones;ytercero,porsutendenciaaundescuidodelosaspectosculturales.
LaIdentificacióndeDebilidades
Porotro lado,enunplanomásevaluativo, cuatroproyectosdesarrolladosen
torno a la idea de “auditoría ciudadana”, han realizado una gran contribución
(combinando estrategias cualitativas y cuantitativas). Desde los años noventa, el
trabajodeDavidBeetham(2003)haayudadoaclarificarloscriteriosdelaevaluación
delademocracia.SusestudiosenlarevisióndelademocraciaenelReinoUnidohan
conducido al desarrollo de instrumentos utilizados en estudios similares en otros
países.Así,las“auditorias”realizadasenInglaterra6,CostaRica7,Australia8yelcasode
Argentina9 que presentaremos, representan un gran avance en la temática, tanto a
nivelmetodológicocomoteórico.
5 En la práctica, “debido a una falta de información precisa, a veces no es posible adquirir un valor para una medida deseada y entonces se substituye por lo que está disponible” (Catt, 1999: 119). Este tipo de decisiones genera modificaciones en la operacionalización de los conceptos y en la rigurosidad de la información utilizada. Es así que, algunos diseños, sufren problemas de validez interna y externa (ver Munck y Verkuilen, 2002). 6 Para más información, consulte el sitio de Internet http://www.democraticaudit.com 7 Para más información, consulte el sitio de Internet http://www.estadonacion.or.cr 8 Para más información, consulte el sitio de Internet http://arts.anu.edu.au/democraticaudit 9 Para más información, consulte el sitio de Internet http://www.auditoriaciudadana.gob.ar
9
El abordaje de las auditorías es bastante distinto a los grupos anteriores. A
diferencia de Dahl y Downs, no especifican las condiciones necesarias para la
existenciadeunademocraciay,adiferenciadelosesquemasnuméricos,nopretenden
ubicar a los países en un ranking en términos de un mayor o menor nivel de
democracia. Lo que las auditorías buscan es examinar detalladamente el
funcionamiento de una democracia al interior de un país que ya es considerado
democrático.
Otra diferencia importante es que las auditorias permiten considerar que la
sociedad,nosóloelrégimenpolítico,puedeydebeserexaminadacuandosemiranlos
niveles de democracia (Catt, 1999: 123). Desde este enfoque, para analizar la
extensióndelademocraciaesmásimportantemirarcómofuncionanlasinstituciones
antesquequéinstitucionesexisten.
3‐ El Programa Auditoria Ciudadana: calidad de las prácticas democráticas en
municipios10
Pordefinición,unaauditoríadebecontrastar datosde la realidadcon ciertos
parámetrosoestándaresafindeexaminarsugradodecumplimiento.Elconceptode
auditoríarefiereaunaevaluaciónquesebasaenunarevisiónsistemáticaderegistros
y que tiene como finalidad última, asegurar una rendición de cuentas lo más
exhaustiva posible por parte de quienes son responsables de ejercer las funciones
auditadas (Niilus: 2008). La auditoria ciudadana trata de examinar prácticas
democráticaspreviamenteidentificadasyemitirunaopinióninformadasobreellas11.
El PAC, evalúa la calidad de las prácticas democráticas, haciendohincapié en
cuatrotemasqueseconsideranesencialesparaelfortalecimientodelasinstituciones: 10 El PAC tomó como referencia a la Auditoría Ciudadana de la Calidad de la Democracia en Costa Rica (Ver: http://www.estadonacion.or.cr/Calidad02/calidad.html). Sin embargo, a diferencia de Costa Rica, donde la iniciativa surgió de la sociedad civil y la experiencia se realizó abarcando a todo el país de una vez, en la Argentina se lo implementa a nivel municipal desde el Estado Nacional por entender a éste como actor fundamental en la construcción de la calidad institucional. Se trabaja por etapas a fin de sistematizar y perfeccionar la metodología a medida que se van concretando auditorias en distintos lugares del país. También, a diferencia de aquel país, finalizado el procedimiento formal de la auditoría, la relación con la comunidad local continúa a través de un proceso de cooperación y articulación que intenta facilitar un círculo virtuoso de acciones y proyectos de mejora continúa de su calidad democrática.
11 Informe Auditoria Ciudadana, calidad de las prácticas democráticas en municipios. Introducción. Disponible en www.auditoriaciudadana.gob.ar
10
cultura cívica democrática, participación ciudadana en políticas públicas, trato al
ciudadanoyrendicióndecuentas.
La cultura cívica es el conjunto de valores y creencias que alimentan las
relacionesentreciudadanose institucionesenunademocracia.Enellasesustentael
régimenlegalqueestableceyrespaldalosderechosylibertadesdelaspersonasyque
prohíbe que cualquier ciudadano o institución del Estado esté por encima de la ley
(O’Donnell:2002).
Laparticipación ciudadana en políticas públicas describe el grado en que las
normasyprogramaspúblicos creanoportunidadespara la intervenciónordenadade
losciudadanosen lagestióny,además,elusoefectivoque losciudadanoshacende
esasoportunidadesparainfluirenlatomadedecisionesdentrodelasinstitucionesdel
Estado, para exigir información sobre lamarcha o resultados de las políticas o para
presentardenunciasantelasinstanciasdecontrol.
Eltratoalciudadanoeselmodoqueadquierelainteracciónentrefuncionarios
yciudadanosyreflejalacapacitacióndelosagentespúblicosyelrespetoaladignidad
delaspersonas.Estetrato,nodeberíadefinirsecomobuenoomalo,sinocomotrato
democrático.Estosignificaqueestainteraccióndebereunirdoscondiciones:queesté
sujetaaunmarco legal yadministrativoaprobadomediantenormasdemocráticasy
quereconozcayrespeteladignidaddelaspersonas(Esquivel,MyGuzmán,J:1999).
La rendición de cuentas es dar explicaciones, justificar, someter al escrutinio
públicoyalexamenyrevisióndelaciudadanía,lasdecisionesylasactuacionesdelos
funcionarios.Incluyelasaccionesquerealizaelgobiernoparainformaralaciudadanía
sobre lamarcha y los resultados de su gestión y, por otro lado, el grado en que la
ciudadaníaexigeesainformación.
ElProgramatienecomoobjetivogeneralemitirunaopinióninformadasobrela
calidad de las prácticas democráticas municipales que contribuya a formular una
agenda de los asuntos públicos locales con el fin de expandir la democracia y su
gobernabilidad.
LosobjetivosespecíficosdelProgramason:
11
1. Proporcionar a la ciudadanía y al gobierno local una imagen detallada de las
fortalezasydebilidadesdesuconvivenciademocrática.
2. Resaltar la existencia de buenas prácticas democráticas y difundirlas para
promoversuréplica.
3. Desarrollar las capacidades ciudadanas para participar crítica e
informadamenteenlosasuntoslocales.
4. Construir un sistema participativo de control y evaluación ciudadana que
fortalezcaytransparentelarendicióndecuentasdelgobiernolocal.
LaSRIFDes laUnidadEjecutoray se complementacon la intervenciónde un
ConsejoAsesor12, integradoporacadémicosdeUniversidadesNacionalesyPrivadas,
pororganismosinternacionalesyorganizacionesdelasociedadcivil.
La implementación del programa13 se realiza a nivel municipal, a partir del
pedidodeungobierno local,esdecir laparticipaciónesvoluntariayesasícomolos
municipios que participan corresponden a variados signos partidarios. Un punto
importantea remarcaresqueparaasegurar la viabilidadpolíticadelPACesque los
actoresinvolucradosloconsiderenunaexperiencianeutralyútil,quecontribuyaa la
autocríticayalmejoramientodesucomunidad.
La metodología que utiliza el PAC consiste en presentar a la comunidad,
reunidaenunForoCívico,unapropuestadenueveaspiracionesparaloscuatrotemas
a evaluar, es decir, las situaciones ideales que los ciudadanos desearían construir
colectivamente.Asimismo,paraevaluarelgradodecumplimientodecadaunadelas
aspiraciones,sedefinentreintayochoindicadores.
Los Foros Cívicos locales realizan modificaciones y ajustes a la propuesta
preliminar hasta brindar su acuerdo para evaluar la calidad de las prácticas
democráticasdesucomunidad.Unavezqueseproduceesteacuerdo,sedesarrollael
trabajo de campo, que consiste en la realización de grupos focales y encuesta
domiciliaria, entrevistas a referentes de la comunidad, cuestionarios a docentes y
12 Para ver composición del Consejo Asesor del PAC, ingresar al sitio http:// www.auditoriaciudadana.gob.ar 13 El PAC despliega una metodología altamente replicable tanto por su escala local como por estar determinado por una serie de etapas que permiten ajustar variables, corregir errores e incorporar lecciones aprendidas a partir de la evaluación de cada una de las mismas.
12
alumnos, recopilación y análisis de registros administrativos y documentación del
Municipio.LainstanciadecierreformaldelPACesunaAudienciaPública,endondese
espera que el Foro Cívico presente propuestas que mejoren la calidad de la
democraciaenelMunicipio.
LosForosCívicossonespaciosabiertospluralistasdeparticipación.Estosforos
se integranconciudadanos, ciudadanas,ONGse institucionespúblicasyprivadas. Si
bien la función iniciales ladecompletary validar lasaspiracionespropuestasporel
PAC14, los Foros Cívicos son el espacio propicio para el acercamiento entre
gobernantes y gobernados, ya que promueve el dialogo (sin cuestionar la
representatividaddelosórganosdegobierno).Justamente,enlosmunicipiosdondese
ha implementado el PAC, los Foros Cívicos surgen como un espacio donde la
comunidad en su conjunto, reflexiona y proponemejoras que hacen a la calidad de
vida de la población. Los ciudadanos desarrollan sus capacidades ciudadanas para
participarcríticaeinformadamenteenlosasuntospúblicos.
3.1. ¿Cómo medir la calidad de la democracia? La selección de temas y la
construccióndeaspiracioneseindicadores.
Laconceptualizaciónen las ciencias socialesno esuna tarea sencilla y,enun
tema como la democracia, se observa una amplitud poco común. El PAC utiliza la
definición de calidad de la democracia propuesta por Jorge Vargas Cullell, quien
sostiene que ésta puede ser definida como el grado en que, dentro de un régimen
democrático,unaconvivenciapolíticaseacercaalasaspiracionesdemocráticasdesu
ciudadanía(VargasCullell,2003:170).
Por convivencia política se entiende las prácticas políticas que las y los
ciudadanos establecen cotidianamente entre si, con sus líderes (que son también
ciudadanos), los funcionarios públicos (ídem) en la gestión de los asuntos públicos
(Vargas Cullell, 2003: 170). Las aspiraciones democráticas deben entenderse como
“característicasde lavidademocráticaconsideradadeseablespor losciudadanos”, lo
14Asimismo, los foros cívicos difunden los objetivos del PAC al interior de sus organizaciones para contribuir al fortalecimiento de los valores democráticos que en ellas se ejercitan, promueven la participación plural y abierta de diversas organizaciones y de funcionarios del gobierno y analizan los documentos metodológicos y descriptivos del PAC.
13
quepermite juzgarelgradodeacercamientode lasprácticasrealmenteexistentesa
ciertohorizonte,haciaelcualpuedendirigirsusesfuerzoslosciudadanos,loslíderesy
lasinstituciones.
Unadefinicióndeestetipo,seubicaenunaposiciónbajadentrodelaescalade
abstracción y en la cual pueden identificarse elementos descriptivos, normativos y
evaluativos. Según Vargas Cullell (2003), los componentes descriptivos son los
conceptosderégimendemocrático,ciudadaníayconvivenciapolítica.Elcomponente
normativodeladefiniciónresidiríaenelconceptodeaspiracióndemocráticamientras
queelevaluativosurgecuandoseestableceeldegradodeacercamiento15.
ComoafirmaO’Donnell(2003)unadefinicióndecalidaddelademocraciacon
estascaracterísticasposeeunadobleperspectiva:internayexterna.Deestemodo,en
primerlugar,sesuperanlasdificultadesquepuedegenerarunadisposiciónpuramente
externa,quecorreelriesgodeserdemasiadoabstracta,técnica,y/odistanterespecto
almodo en que la ciudadanía evalúa su propia democracia. Y, en segundo lugar, se
resuelven los problemas que produce una aproximación puramente interna,
especialmenteenpaísesdondelademocraciasufreseriasdeficiencias,dondesecorre
el riesgoderecogeropinionesquepuedenestarpobremente informadas(O’Donnell,
2003).
La operacionalización de conceptos es un proceso complejo que puede
realizarseendiferentesetapas.Elpasosiguientealaconceptualizaciónconsisteenla
identificacióndelosatributosmásimportantesdelmismo.Hayunacontroversiamuy
grandealrededordequéatributosincluirycuálesexcluirdelsignificadodelacalidad
delademocracia.Ippolito‐O’Donnell(2006:9)sostienequeeldebatesobre'lacalidad'
delademocraciaespropicioyaquereconocequeelproblemadelademocracianoes
sólo una cuestión de clasificar regímenes políticos o escoger entre definiciones,
minimalistas o maximalistas. En realidad –nos dice la autora‐ el debate sobre el
concepto 'de calidad' apunta a una nueva definición del contenido mismo de la
democraciaydelasdimensionesrelevantesparasuestudio(Hipólito‐O’Donnell,2006:
9).
15 Sebastián Mazzuca (en O’Donnell, 2003) sostiene que el concepto de calidad democrática es una especie ‘anfibia’, que tiene dos vidas, una prescriptiva y otra descriptiva.
14
En este momento es oportuno recalcar que el PAC no es una investigación
académica pura, sino que se trata de un proyecto que busca emitir una opinión
informadasobrelacalidaddelasprácticasdemocráticasmunicipalesquecontribuyaa
formular una agenda de los asuntos públicos locales con el fin de expandir la
democracia y su gobernabilidad. Por ello consideramos que lo más importante es
tratardevercuáleslautilidaddescriptiva/explicativadelosatributosseleccionados.
Ala luzdeesteobjetivo,yutilizandolaexperienciade investigacionesprevias
(comola costarricense)sedecidiótrabajarconcuatrodimensionescentrales:cultura
cívicademocrática,participaciónciudadanaenpolíticaspúblicas,tratoalciudadanoy,
rendicióndecuentas.
Laculturacívicademocrática:Alinteriordeestadimensiónseconstruyerondos
aspiraciones centrales: 1) que los ciudadanos del Municipio se identifiquen y se
comprometanconlademocraciacomovalorensímismoy;2)quelosciudadanosdel
Municipiotenganlaconviccióndequelademocraciaeselsistemamásadecuadopara
mejorarlacalidaddevidadelapoblación.
Paralosciudadanos,¿cuálessonlaspalabrasolasideasquedescribenmejorel
significado de democracia? ¿Cómo las priorizan? ¿Cuál es el nivel de adhesión al
sistema democrático? ¿Cuál es la percepción ciudadana respecto del conocimiento
que tienen los ciudadanos sobre sus propios derechos? ¿Cuáles son las causas y a
quiénes se responsabilizanporel desconocimientode losderechos?¿Cuáles son los
derechos más mencionados por los ciudadanos? ¿Consideran que sus derechos
ciudadanos son respetados en el Municipio? ¿Cuáles son los deberes más
mencionados por los ciudadanos? ¿Cuál es la percepción ciudadana respecto del
conocimientoyelcumplimientodelosdeberes?¿Existealgunarelaciónentreelnivel
de respetopor lasnormasconel nivelde cumplimientode losdeberes?¿Cuálesel
nivel de adhesión al voto? ¿Cuál es el nivel de satisfacción de la ciudadanía con el
funcionamientodelademocraciaenelMunicipio?¿Cómorelacionanlosciudadanosa
lademocraciaconlacalidaddevida?¿Cómopercibenlosciudadanoslacalidaddela
políticaydelasinstitucionespúblicasquecomponenelEstado?¿Ylaposibilidaddesu
mejoramiento?Sonalgunosde los interrogantesalosquesebuscadarrespuestaen
estetema.
15
Paraladimensiónparticipaciónciudadanaenlaspolíticaspúblicastambiénse
construyeron dos dimensiones: 3) que el gobierno del Municipio promueva la
participación ciudadana en los asuntos públicos y; 4) que la ciudadanía haga uso
efectivo de las oportunidades existentes para expresar opiniones sobre la decisión,
diseño,implementaciónoevaluacióndepolíticaspúblicasenelMunicipio.
Aquí se plantea si los ciudadanos delmunicipio conocen los espacios que el
municipioofreceparaparticiparenlosasuntospúblicosdesucomunidad.¿Cuálesla
percepción de los ciudadanos acerca de losmecanismos y espacios de participación
que ofrece el Municipio? ¿Creen que son útiles y efectivos? ¿Cómo creen los
ciudadanosque inciden susopiniones, sugerenciasyproyectospresentadosa través
delosmecanismosyespaciosdeparticipaciónqueofreceelMunicipio?¿Hanservido
dealgoohansidotenidosencuenta?¿Quécantidaddeciudadanosmanifiestanque
participanactivamenteenpartidospolíticososonmiembrosactivosdeorganizaciones
delasociedadcivil?
Para el caso de trato al ciudadano se deben cumplir con dos condiciones
diferenciadas:a)quesereconozcayrespeteladignidaddelosindividuos;yb)quese
respeteelmarco legalyadministrativoaprobadomediantenormasyprocedimientos
democráticos.
El trato al ciudadano fue desdoblado en dos aspiraciones: 5) que las
instituciones públicasmunicipales proporcionen un trato digno a la ciudadanía y; 6)
que el Municipio seleccione a su personal mediante sistemas de concurso público,
proveacapacitaciónyrealiceevaluacionesperiódicasdesudesempeño.
Con el trato se busca dilucidar, fundamentalmente cuál es el nivel de
concurrenciade los ciudadanosa lasdependenciasmunicipales. ¿Cómoperciben los
ciudadanos el trato recibido? ¿Qué valoración realizan sobre el desempeño de los
empleadosmunicipales?¿Quéopinionesposeensobrelosmecanismosdeseleccióny
capacitacióndelosempleadosmunicipales?
Enelcasodelarendicióndecuentasadiferenciadelosanteriores,fuedividido
en tres aspiraciones: 7) que el gobierno delMunicipio garantice el acceso a toda la
información que genera y a los servicios que brinda mediante reglas claras que
16
respeten la igualdad de oportunidades y de trato; 8) que el gobierno delMunicipio
ofrezcaalaciudadaníaunarendicióndecuentassuficientementedetalladayoportuna
de su gestión, y; 9) que la ciudadanía exija la rendición de cuentas al gobierno del
Municipioyasusfuncionarios.
¿Quéopinióntienenlosciudadanosrespectodelasuficienciayveracidaddela
información brindada por elMunicipio? ¿Sobre qué temas los ciudadanos desearían
obtener más información? ¿A través de qué medios informa el Municipio a los
ciudadanossobresusactividadesyservicios?¿Quémediosdecomunicaciónprefieren
los ciudadanos para informarse sobre esas actividades? ¿Qué percepción tienen los
ciudadanosrespectodelaexistenciaono,declientelismoenelaccesoalosservicios
brindadosporlasinstitucionespúblicasmunicipales?¿Cuáleslapercepciónciudadana
acerca de la existencia de prácticas corruptas en el Municipio? ¿Conocen los
ciudadanos las reglas y procedimientos para exigir la rendición de cuentas a sus
representantespolíticos?¿Losutilizan?¿Lesparecenútiles?¿Cuáleslaopinióndelos
ciudadanosrespectode lautilidadde larendicióndecuentas?¿Quéopinióntiene la
ciudadanía respecto del voto como medio eficaz para garantizar la rendición de
cuentasasusrepresentantespolíticos?
ApartirdeladefinicióndelostemasconsideradosrelevantesparaelPrograma,
delasaspiracionesconstruidasydelosinterrogantesplanteados,elpasosiguienteen
el proceso de operacionalización consistió en la elaboración de la batería de
indicadores.
Dicha actividad fue realizada con la intención de aumentar la validez y la
confiabilidad de la información producida. Se utilizan indicadores múltiples y se
llevarona caboactividadesparaminimizar loserroresdemedición.Enel cuerpode
indicadores elaborados, algunos de ellos responden a una lógica de comprobación,
mientrasqueotros lohacenaunademedición.En lamayoríade los indicadores, la
informaciónseproduceatravésdedosestrategias,unacuantitativayotracualitativa
(estepuntosedetallamásampliamenteenelapartado3.2.
A continuación, en la Tabla No. 1, se detallan las diferentes aspiraciones e
indicadoresquefueronseleccionadosparaestudiarlosdiferentestemas.
17
TablaNo.1.Temas,aspiracioneseindicadoresutilizadosenelPAC.
18
19
20
3.2 Métodosdeproduccióndeinformación
El Programa Auditoría Ciudadana utiliza cinco técnicas diferentes de amplia
utilizaciónenactividadesdeinvestigación:entrevistas(areferentesdelacomunidad),
cuestionarios auto administrados (a docentes y alumnos de la comunidad),
relevamientodeinformaciónprimaria(esencialmentenormaslegalesyanálisisdelos
espaciosexistentesenlosmunicipios),encuestasdomiciliariasygruposfocales.Todas
ellas son llevadas a cabo por diferentes equipos especializados en cado uno de los
municipios donde se implementa el Programa. La investigación tiene una duración
aproximadadeseismeses.
Acontinuaciónpresentaremosbrevementelascincotécnicas,centrándonosun
pocomásextensamenteen lasdosúltimas,encuestasygruposfocales.Laestrategia
deabordajedecampo fuediseñada teniendoencuenta la rigurosidadmetodológica
delasmismasylascaracterísticasdeintervencióndelprogramaenlacomunidad.
Entrevistas a referentes de la comunidad y cuestionarios auto administrados a
ciudadanosqueparticipandelForoCívico,docentesyalumnos
Estosdosinstrumentostienenunafinalidadmásinformativaqueanalítica.Las
entrevistas a los referentes de la comunidad son semiestructuradas y se realizan a
personasdestacadasporsutrayectoriapolíticaysocialenelsenodelacomunidad.Se
buscaexplorarsushistoriasdevidayapartirdesusrelatosyopinionescaracterizarlas
tradiciones, historia, cultura y rasgos singulares del territorio local. Estas entrevistas
sonrealizadasporelequipotécnicodelPAC,constituyenunaherramientacualitativa
adecuadaparacontextualizaryreflejarlahistoriadellugar.
Enelcasodeloscuestionariosautoadministrados,sondistribuidosenelForo
Cívico y se busca realizar un diagnóstico preliminar del estado de las prácticas
democráticas en sus instituciones de origen. Se trata de cuestionarios
semiestructurados(contienenpreguntascerradasyabiertas).
Atravésdeestaherramientaserealizaunaprimeravaloraciónsobreloscuatro
temasqueevalúaelPACyseorganizaunaagendadetrabajodentrodelForoCívico.
21
Relevamientodeinformaciónprimaria.
Conestaestrategiaserecopilayanalizalanormativalocalrelacionadacon los
temas que evalúa el PAC y con la información sobre su implementación. Más
precisamente, se trata de determinar la existencia o ausencia de una norma,
institución,organismo,reglamentooprocedimiento.
LatareaesrealizadaporelequipotécnicoqueposeeelProgramaycomienza
con la búsqueda intensiva de las normas básicas en elmunicipio. A continuación se
analizar y clasifica la información de modo de poder asociarla a los diferentes
indicadores de comprobación. En el proceso, de búsqueda también se entrevistan
funcionarioslocalesdemododecompletarelanálisisycomprobarlavigencia,nivelde
cumplimientoyresultadosasociadosalasnormas.Seanalizalaexistenciadelanorma,
lacalidaddelamismaysufuncionamiento.
Encuestasdomiciliarias
Laencuestaesunatécnicadeproduccióndedatos,atravésdelautilizaciónde
cuestionarios con diferentes grados de estandarización, administrados por
encuestadorescapacitados.ElPACse inclinóporestatécnicayaquepermiterelevar
unagrancantidaddepropiedadesprovenientesdeunagrancantidadde individuos.
Deestamanera,selograproducirdatossobre lasopiniones,creenciasyactitudesde
losciudadanossobreloscuatrotemascentralesdelasAuditorías.
Desde sus comienzos el PAC decidió realizar encuestas presenciales y
domiciliarias.Lapresenciadelencuestadorpermiteaclarardudas,mostrarmateriales
ydisminuir las tasasdeno respuesta.Almismo tiempo, permite lautilizaciónde un
cuestionario más extenso y generan mejores condiciones ambientales para la
entrevista(Marradi,ArchentiyPiovani,2007:208).
Esta tarea es realizada por un equipo externo al Programa, normalmente
equiposdeinvestigadoresdediferentesUniversidades.ElPACentregaalosequiposde
diferentes instrumentos que han sido producidos y mejorados a lo largo de su
implementacióndemododegarantizarsucoherenciayvalidez.
22
Encuesta,requisitosmínimos:
a) Unestudiosobrelabasede400encuestasdomiciliariascaraacara.
b) Lamuestradeberáreunirlassiguientescaracterísticas:
b.1:Universo:poblaciónmayorde18añosresidenteenlalocalidad.
b.2: Diseño: probabilístico, estratificado y multietápico con selección final del
encuestadoporcuotasdeedadysexo.
b.3:Margendeerror:entre+/‐2.9y+/‐4.9segúnladispersióndelavariablepara
unintervalodeconfianzadel95%.
c) Supervisiónmínimadel20%delasencuestasenformapresencial.
Gruposfocales
Losgruposfocalesconstituyenuntipodeentrevistaquesecaracterizapor la
presencia simultánea de varios entrevistados que se relacionan a través de técnicas
conversacionales(Marradi,ArchentiyPiovani,2007:227).Enellos,seinvitaaungrupo
particular de personas (no cualquier grupo) para que discutan sobre los temas que
constituyenelobjetode la investigación.La informaciónproductodeesa interacción
reflejalasperspectivasyexperienciagrupales.
Esprecisorecordarque losgruposfocalesposeenundiseñoyestructuraafin
de garantizar la calidad y comparabilidad de la información. La relevancia de esta
técnica está centrada en la comunicación entre los entrevistados, ya que es en el
proceso comunicacional donde se construyen las matrices de significado social
(Marradi,ArchentiyPiovani,2007:228).
Decíamosqueseinvitaaungrupoparticulardepersonas,yaquelosmiembros
delgruposonseleccionadosenfuncióndelosobjetivosdelestudioydeacuerdocon
ciertos requisitos que la técnica establece. En el casode la Auditoría Ciudadana, se
establecierontresvariablespara laseleccióndeparticipantes:edad,niveleconómico
socialysexo.Losgruposseconformandemanerahomogéneasegúnestoscriteriosy
son heterogéneos entre si, dentro del conjunto de grupos estudiados. Esta
homogeneidad y heterogeneidad permite realizar un análisis comparado de los
resultados.
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La estimulación a la discusión se realiza a través de preguntas abiertas, y es
muy importante laparticipacióndetodos lossujetospuestodas lasvocesdebenser
expresadas durante la sesión. Para ello se ha elaborado una guía de pautas que el
coordinadordelosgruposdebeutilizarparaevitarelpredominiodealgunasvocesque
puedan intimidar a otros participantes y para lograr que se discuta sobre todos los
temasquesonobjetodelainvestigación.
Gruposfocales,requisitosmínimos:
a) Cuatrogruposfocales.
b) Encadagrupodebenparticiparentre8y12personas.
c) Losparticipantesdeberánserreclutadossegúnelsiguienteesquema:traslaselección
de puntosmuestra, deben rastrearse los participantes en los hogares, sin salteos de
viviendasydejandodosintervalosdespuésdeunreclutamientoefectivo.Laselección
del participante se realizará en función de un cuestionario filtro que garantice el
cumplimientodelosrequisitosdeedad,niveleconómicosocialysexo.
d) Lacomposiciónde losgruposdebeatenderadosvariablesdesegmentación:edady
nivel económico social. Por lo tanto, debenorganizarse 2 grupos de adultos jóvenes
entre18y35años,unodeellosdeniveleconómicosocialmediotípicoymedioaltoy
elotrodenivelmediobajoybajo,y2gruposconadultosmayoresde36años,también
distinguiendoentreniveleconómico socialmedio típicoymedioaltoymediobajoy
bajo.
e) Sedebegarantizarunacomposiciónequilibradade50%varonesy50%mujeres.
f) Se requiere la grabación audiovisual de todos los grupos y la grabación de audio en
calidaddigital.
A partir de estas cinco herramientas se generan las bases de datos que son
utilizadas por el Programa para completar los indicadores propuestos y el grado de
cumplimientorespectodelasaspiraciones.
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4‐ Reflexiones Finales. Particularidades y desafíos del PAC frente a otras
medicionesdelacalidaddelademocraciaenAméricaLatina.
Durante estos seis años que el Programa Auditoría Ciudadana se ha
implementadoenlaArgentinasehaobtenidograncantidaddeinformación,valiosaen
tantosuoriginalidadcomopertinencia.Sinembargo,actualmenteestainformaciónse
encuentra desagregada por municipio y dada la gran cantidad de indicadores que
abarca,sedificultalaposibilidadderealizarunanálisismásprofundodelosresultados
avanzandoencomparacionessustantivasdelasrealidadesmunicipales.
Para salvaresta situación, seestáelaborandoun índicepara cadauno de los
cuatro temas que evalúa el PAC, y de estemododisponer de una herramienta que
permitaefectuarunanálisiscomparativodelosresultadosenlosdiferentesmunicipios
dondesehaimplementado.
Consideramos que el PAC tiene dos componentes y una característica que lo
colocan en una posición de privilegio frente a otras mediciones de la calidad de la
democracia. En primer lugar, la posibilidad de generar sus propios datos con rigor
metodológicoaumentaenormemente lavalidezde los indicadores.Estasituaciónno
desconoce la carencia de disponibilidad de series temporales. Creemos que la
construcción de los índices por tema –facilitando la comparación entre municipios‐
contribuiráaampliar la visión de la calidadde lasprácticasdemocráticasenel país,
incrementándoseelhorizontedeanálisis.
Porotraparte,el rolquecumpleelForoCívicoenlaimplementacióndelPAC
permiteasegurar laviabilidaddelPrograma:alprestarsuacuerdopara laevaluación
delasprácticasdemocráticasdesucomunidad,loinvolucraylocompromete,yaque
su participación, vamás allá de lamera formalidad. En este sentido, la deliberación
sobre la calidadde susprácticasdemocráticas,el consentimientode suevaluacióny
las acciones conjuntas entre gobierno y sociedad civil para mejorarlas fortalecen la
elaboracióndepolíticaspúblicas.Asimismo, consideramosque ladeliberaciónen los
espacios locales ayuda a desactivar las estrategias de subversión de las prácticas
democráticas a las que recurren algunos actores del sistema y que fueran
correctamenteadvertidasporMorlino(2005y2008:6).
25
Un ejemplo de esta colaboración entre actores lo deja explícito Carlos
Iñurrategui,participantedelForoCívicodeYerbaBuena,ProvinciadeTucumán:“…a
través del Foro Cívico podemos contribuir al fortalecimiento de la democracia
participandodeundiálogohonestosinceroyrespetuosoquepermitereestablecerlas
relaciones entre las organizaciones políticas y la sociedad civil. El Foro Cívico es un
espaciodeparticipaciónciudadananopartidariodonde,enunclimaderespetomutuo,
sefacilitaeldebatedeaquellostemasdeinterésgeneralyseencuentranlospuntosde
acuerdoparaqueseinstalenpolíticasdeestado,conlafuerzadelsentidocomúnyel
apoyociudadano…”.
Como sostiene Fitoussi (2004: 67‐68), la esencia de la democracia es
problemática: es, al mismo tiempo, libertad de elección colectiva y limitación
voluntariadeesa libertad; leyde lamayoríayprotecciónde lasminorías.La libertad
colectiva necesita apoyarse en la libertades individuales para poder expresarse y
viceversa. La una y las otras están en relación dialéctica, lo que confirma que la
democraciaesunaformaenmovimiento.
26
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