Materiales de Estudio - Derecho Comunitario - Apuntes - Universidad Nacional de Educacion a Distancia PDF

Instituciones de Derecho Comunitario

MATERIALES PARA EL ESTUDIOInstituciones de Derecho Comunitario

UNED - Curso 2006/2007

Jorge Alguacil Gonzlez-AuriolesIgnacio Gutirrez Gutirrez

Jorge Alguacil Gonzlez-Aurioles Ignacio Gutirrez Gutirrez

2

MATERIALES PARA EL ESTUDIOInstituciones de Derecho Comunitario -- UNED (curso 2006/2007)

1. Las siguientes lecciones estn concebidas para ser utilizadas como material de estudio por aquellos alumnos de la asignatura cuatrimestral Instituciones de Derecho Comunitario, troncal en el nuevo Plan de Estudios de la Licenciatura en Derecho en la UNED, que estn matriculados durante el curso 2006/2007 en los Centros Asociados bajo la responsabilidad docente del Departamento de Derecho Poltico; esto es, los situados en las Comunidades Autnomas de Andaluca, Murcia, Valencia e Islas Canarias, as como en las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla.

Su contenido se ajusta, por ello, al programa de esta asignatura, adoptado de comn acuerdo por los equipos docentes responsables de impartirla en los Departamentos de Derecho Internacional Pblico, Derecho Administrativo y Derecho Poltico de la UNED. Incluso se ha hecho coincidir el sumario con el citado programa.

2. Con carcter complementario, los alumnos disponen igualmente de unas indicaciones para el estudio, que pretenden facilitarles el aprendizaje en el contexto de la enseanza a distancia.

3. Buena parte de la informacin que aqu se contiene resulta accesible en la red, especialmente a partir de la pgina institucional de la propia Unin Europea. En determinadas ocasiones citamos, incluso por extenso, documentos elaborados en el contexto de la Convencin sobre el Futuro de Europa1, que abord en una primera fase la elaboracin del Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa (TcpE o Tratado constitucional2). En otros casos (especialmente en la leccin primera), las lecciones citan igualmente textos doctrinales de P. Fontaine y K.-D. Borchardt, puestos a disposicin general en dicha pgina web. Dada la finalidad de la obra, nos ha parecido innecesario aadir aqu ulteriores referencias bibliogrficas, aunque alguna se hace en las mencionadas indicaciones para el estudio

4. Hemos procurado atender en estos materiales a las innovaciones que propone el mencionado Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa. El texto no est en vigor, y bien puede no llegar a estarlo nunca; el recurso al Tratado tiene por ello, fundamentalmente, un carcter complementario respecto de las explicaciones del Derecho

1 Una recopilacin sistematizada de los documentos ms significativos puede consultarse en J. Alguacil Gonzlez-Aurioles (ed. y presentacin), La elaboracin del Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, Madrid: CEPC, 2005. Tambin se accede a los ms importantes desde la pgina web del Departamento de Derecho Poltico de la UNED: http://www.uned.es/dpto-derecho-politico/conseur.htm.2 Lo denominaremos a veces, en efecto, Tratado Constitucional, atenindonos a sus deliberadas ambigedades y dejando a un lado, slo en este extremo, la valoracin que nos merece; que coincide con la propuesta por A. Lpez Pina, Europa, un proyecto irrenunciable. La Constitucin para Europa desde la teora constitucional, Madrid: Dykinson, 2004. Cfr. tambin J. A. Carrillo Salcedo, L. M. Dez-Picazo, A. Lpez Pina, G. C. Carlos Rodrguez Iglesias, Encuesta: el Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, Teora y Realidad Constitucional n 15, pgs. 11 ss.

Materiales para el estudioInstituciones de Derecho Comunitario Curso 2006/2007 UNED

3

vigente. Pero tal Tratado tambin pone de manifiesto algunos de los problemas que el vigente Derecho comunitario plantea (justamente por eso se propone modificarlo), e indica asimismo la orientacin que los Jefes de Estado y de Gobierno consideraban adecuada para abordarlos. Todo ello tiene una indudable relevancia en un mbito, como el de la Unin Europea, en el que a veces importan tanto los desarrollos y las orientaciones como la realidad esttica del Derecho en vigor.

5. Aunque estos materiales estn concebidos como una obra autnoma, sus fundamentos metodolgicos se encuentran en el libro Elementos de Derecho pblico, del que son autores Antonio Lpez Pina e Ignacio Gutirrez Gutirrez (Madrid: Marcial Pons, 2002). Entroncan, en definitiva, con el inters por la determinacin constitucional del Derecho europeo que desde hace ms de una dcada viene mostrando el prof. Lpez Pina, nuestro maestro.

Jorge Alguacil Gonzlez-AuriolesIgnacio Gutirrez Gutirrez

Profesores del Departamento de Derecho PolticoUniversidad Nacional de Educacin a Distancia

Madrid, 24 de Diciembre de 2006


4

SUMARIO

Leccin 1. El proceso de integracin europea

1. Antecedentes

2. El proceso de construccin de la Unin Europea2.1. Introduccin2.2. Las ampliaciones2.3. El desarrollo poltico y las reformas de los Tratados2.4. El mercado interior2.5. La Unin Econmica y Monetaria2.6. Las polticas comunes2.7. El espacio de seguridad interior2.8. La poltica exterior y de defensa

3. El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa3.1. La Convencin sobre el Futuro de Europa3.2. Las Conferencias Intergubernamentales3.3. El proceso de ratificacin3.4. Sobre la naturaleza constitucional del Tratado

Leccin 2. La Unin Europea

1. La naturaleza de la Unin y su personalidad jurdicaA) Naturaleza jurdica1.1. El sentido de la pregunta acerca de la naturaleza jurdica1.2. Las peculiaridades de la Comunidad y de la Unin1.3. Las categoras tradicionales1.4. La Unin como Comunidad de Derecho1.5. De la Comunidad de Derecho a la Unin constitucionalB) Personalidad jurdica

2. Los principios y objetivos de la Unin Europea2.1. Los principios de la Unin Europea2.2. Los objetivos de la Unin Europea

3. La estructura de la Unin Europea3.1. Los tres pilares3.2. Las cooperaciones reforzadas3.3. La estructura de la Unin en el nuevo Tratado constitucional


5

Leccin 3. La Unin Europea y los Estados Miembros

1. El procedimiento de adhesin de nuevos Estados

2. El estatuto de los Estados miembros2.1. La participacin de los Estados miembros en la Unin.2.2. La preservacin de los Estados miembros2.3. El control de la Unin sobre los Estados miembros.

Leccin 4. El sistema competencial de la Unin Europea

1. El principio de atribucin1.1. El sentido del principio1.2. Tipos de competencias.1.3. Controles sobre el respeto a la distribucin de competencias

2. El principio de subsidiariedad

3. El principio de proporcionalidad

4. Las competencias materiales de la Unin Europea: una visin de conjunto

Leccin 5. La ciudadana y los derechos fundamentales en la Unin Europea

1. Los derechos fundamentales en la Unin Europea: evolucin histrica1.1. Los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario.1.2. El reforzamiento del apoyo en los Tratados1.3. La adopcin de una tabla de derechos1.4. Los derechos fundamentales en el nuevo Tratado constitucional

2. La ciudadana de la Unin2.1. Sentido de la ciudadana europea2.2. La ciudadana en el Tratado de la Unin2.3. La ciudadana en el Tratado de la Comunidad2.4. La ciudadana en el nuevo Tratado constitucional

3. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea3.1. Contenido3.2. Fuerza normativa

4. La garanta de los derechos4.1. Garantas jurisdiccionales4.2. Las garantas no jurisdiccionales


6

Leccin 6. - El sistema institucional de la Unin Europea. El Consejo Europeo y el Consejo de la Unin

1. El sistema institucional de la Unin: caracteres generales1.1. Las instituciones1.2. Caractersticas del sistema institucional1.3. El nuevo Tratado constitucional

2. El Consejo Europeo

3. El Consejo de la Unin Europea3.1. Naturaleza3.2. Composicin3.3. Organizacin3.4. Funcionamiento3.5. Competencias3.6. El nuevo Tratado constitucional

Leccin 7. El Parlamento Europeo y la Comisin Europea

1. El Parlamento Europeo1.1. Naturaleza y composicin1.2. Organizacin y funcionamiento1.3. Competencias1.4. El nuevo Tratado constitucional

2. La Comisin Europea2.1. Posicin2.2. Eleccin, composicin y estatuto de sus miembros2.3. Funcionamiento2.4. Competencias2.5. El nuevo Tratado constitucional

Leccin 8. El Tribunal de Justicia

1. El modelo judicial de la Unin Europea1.1. La jurisdiccin nacional ante el Derecho europeo1.2. La unidad de la funcin jurisdiccional apoyada en el Derecho europeo1.3. La jurisdiccin comunitaria1.4. El desarrollo jurisdiccional del Derecho europeo1.5. Los lmites de la jurisdiccin comunitaria

2. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas2.1. Naturaleza2.2. Composicin y organizacin2.3. Procedimiento


7

3. El Tribunal de Primera Instancia

4. Las salas jurisdiccionales

Leccin 9. El Tribunal de Cuentas; el Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo

9.1. El Tribunal de Cuentas

9.2. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo

Leccin 10. Otros rganos auxiliares

1. El Comit de las Regiones

2. El Comit Econmico y Social

Leccin 11. Los procesos de decisin

1. Los procedimientos legislativos1.1. Base jurdica1.2. Dilogo entre las instituciones1.3. Los procedimientos legislativos1.4. Peculiaridad del procedimiento presupuestario1.5. El nuevo Tratado constitucional

2. La celebracin de Tratados internacionales

Leccin 12. Las fuentes del Derecho Comunitario

1. El Derecho originario1.1. Naturaleza1.2. Contenido1.3. El procedimiento de reforma de los Tratados

2. El Derecho derivado2.1. Actos tipificados en el Derecho comunitario2.2. Actos atpicos2.3. Los pilares no comunitarios de la Unin2.4. El nuevo Tratado constitucional

3. Los Tratados internacionales y otras fuentes del Derecho Internacional3.1. Los Tratados internacionales


8

3.2. Otras fuentes de Derecho internacional.

4. Otras fuentes del Derecho de la Unin

Leccin 13. Derecho Comunitario y Derecho nacional

1. Los principios inspiradores del modelo de relacin y aplicacin del Derecho Comunitario1.1 Autonoma1.2 Efecto directo1.3 Primaca1.4 Responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho Comunitario

2. Desarrollo, ejecucin y aplicacin del Derecho comunitario1. Competencia2. La ejecucin por los Estados y el principio de autonoma institucional

3. El control de constitucionalidad del Derecho comunitario

Leccin 14. La garanta judicial del Derecho Comunitario

1. El sistema de control de legalidad1.1. Recurso de anulacin1.2. Recurso por omisin1.3. Excepcin de ilegalidad

2. El recurso por incumplimiento estatal

3. El recurso por responsabilidad extracontractual de las instituciones

4. La cuestin prejudicial4.1. Sentido4.2. El art. 234 TCE4.3. Objeto de la cuestin prejudicial4.4. Tipos de cuestiones prejudiciales4.5. Procedimiento y sentencia4.6. La cuestin prejudicial en el espacio de libertad, seguridad y justicia

5. El recurso de casacin

6. La competencia consultiva


9

Leccin 1. El proceso de integracin europea

La Declaracin de Robert Schumann del 9 de mayo de 1950 puede considerarse el certificado de nacimiento de la Europa comunitaria. Porque, en efecto juristas, economistas y polticos emprenden tras la catstrofe absoluta que supone la Segunda Guerra Mundial la tarea de proyectar las condiciones necesarias para una paz estable entre los pueblos europeos.

Desde entonces, el desarrollo de este proyecto ha sobrepasado cualesquiera previsiones iniciales, y el grado de integracin alcanzado ha transformado sustancialmente el carcter de las originarias Comunidades Europeas. Al principio, stas se configuraron como una alianza de conveniencia para unos objetivos econmicos muy concretos, a los que sin duda se ligaba la esperanza de una solidaridad de intereses que hiciera imposible la guerra; pero los muy ambiciosos fines ltimos quedaban indefinidamente diferidos en el tiempo. Sin embargo, los Estados miembros han ido cediendo competencias a las instituciones comunes de modo progresivo, hasta el extremo de que, aunque hoy en da la Unin Europea no es un Estado, s ejerce poderes soberanos como los que tradicionalmente slo ostentaban los Estados (D. Grimm). Las tareas del Estado constitucional se reducen cada vez ms a la emisin de regulaciones de transformacin, ejecucin y desarrollo, mientras que las directrices son prefijadas y determinadas por el Derecho Comunitario (K. Hesse).

La integracin europea resulta, as, un proceso histrico. Naturalmente, ello supone una sucesin cronolgica de hechos relevantes; pero slo se comprende la Historia cuando se trasciende la mera acumulacin de fechas ligadas a acontecimientos concretos y se logra atribuir un sentido a su curso temporal. Ello, en cualquier caso, no resulta fcil: el camino de la integracin europea no ha resultado lineal, en ocasiones ni siquiera se ha tenido claro su destino. El sentido de la integracin europea se ha ido configurando de manera colectiva y, machadianamente, al andar.

1. Antecedentes

Los proyectos y procesos de unificacin de Europa son desde antiguo elemento constitutivo no slo de la historia de las ideas polticas, sino tambin de la propia historia poltica europea. Aunque, como es natural, no siempre se haya tenido conciencia del eventual alcance histrico que posteriormente iba a atribuirse a ciertos logros polticos, jurdicos y econmicos concretos.

As, algunos antecedentes pueden rastrearse partiendo del imperio carolingio (800), cuya idea fundacional se prolonga, a travs del Sacro Imperio Romano Germnico, durante ms de siete siglos, al menos hasta la abdicacin de Carlos V (1556). Desde entonces, la paz entre los Estados y la defensa frente a las amenazas exteriores constituyen un aliento permanente, con formulaciones que sin embargo difieren de modo sustancial. La idea mecnica del equilibrio, por ejemplo, determina los Tratados de Westfalia (1648); sin


10

embargo, a partir de la segunda mitad del siglo XIX los acuerdos entre los Estados estn ligados ms bien al desarrollo econmico y al incremento del trfico mercantil. Pero igualmente deben citarse, como hitos relevantes en la cadena de ideas federalistas que han estimulado la construccin europea, los proyectos de paz perpetua del Abad de Saint-Pierre (1713) y de Kant (1795).

3 La perspectiva de unos Estados Unidos de Europa, segn la frmula de Victor Hugo, corresponda a un ideal humanista y pacifista que fue brutalmente desmentido por los trgicos conflictos que destrozaron al continente durante la primera mitad del siglo XX. La tragedia que supuso la Primera Guerra Mundial revitaliza el proyecto de la unificacin poltica; pero el Tratado de Versalles y la Sociedad de Naciones en absoluto suponan una base firme para tal proyecto, que fracasa con la crisis econmica, social y poltica que asola Europa en los aos treinta. El nuevo desastre blico constituye un acicate para reconsiderar las estrategias de aseguramiento de la paz en el viejo continente. Fue preciso esperar las reflexiones surgidas de los movimientos de resistencia al totalitarismo, durante la segunda guerra mundial, para ver aparecer el concepto de una organizacin del continente capaz de superar los antagonismos nacionales.

Altiero Spinelli, federalista italiano, y Jean Monnet, inspirador del plan Schuman, por el que se creaba la primera Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA) en 1950, dieron origen a las dos principales corrientes de pensamiento que dieron cuerpo al proceso de integracin comunitaria: el proyecto federalista, basado en el dilogo y en una relacin de complementariedad entre los poderes locales, regionales, nacionales y europeos, y el proyecto funcionalista, basado en la progresiva delegacin de parcelas de soberana desde el mbito nacional al mbito comunitario. Ambas tesis confluyen hoy en la conviccin de que, junto a los poderes nacionales y regionales, debe existir un poder europeo asentado en unas instituciones democrticas e independientes, capaces de regir aquellos sectores en los que la accin comn resulta ms eficaz que la de los Estados por separado: el mercado interior, la moneda, la cohesin econmica y social, la poltica de empleo, la poltica exterior y de defensa y la creacin de un espacio de libertad y de seguridad. A la postre, la Unin Europea se ha terminado gestando cuando Monnet, sin duda dotado de una gran visin federalista, propuso como mtodo de integracin precisamente la construccin progresiva de solidaridades de hecho.

4 En su conjunto, los esfuerzos de integracin europeos de la posguerra componen un cuadro confuso, formado por numerosas organizaciones complicadas y escasamente transparentes. As coexisten, sin relacin jurdica entre ellas, la OCDE (Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos), la UEO (Unin Europea Occidental), la OTAN (Organizacin del Tratado del Atlntico Norte), el Consejo de Europa y la Unin Europea; esta ltima, basada a su vez en la Comunidad Europea del Carbn y del Acero, la Comunidad Europea de la Energa Atmica y la Comunidad Europea (...) Esta diversidad de organizaciones europeas solamente adquiere forma si se consideran los objetivos concretos subyacentes, que se clasifican en tres grandes grupos:

3 Los dos prrafos siguientes, entrecomillados, proceden de Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa.4 Los largos fragmentos entrecomillados que siguen hasta el final de este epgrafe constituyen un extracto, parcialmente reordenado, de las correspondientes explicaciones de K.D. Borchardt, El ABC del Derecho comunitario.


11

Primer grupo: las organizaciones euroatlnticas

Las organizaciones euroatlnticas surgieron de la alianza entre los Estados Unidos de Amrica y Europa tras la Segunda Guerra Mundial. As, no es casualidad que la primera organizacin europea de la posguerra, la OECE (Organizacin Europea de Cooperacin Econmica), fundada en el ao 1948, se remonte a una iniciativa de los Estados Unidos. Su Ministro de Asuntos Exteriores de la poca, George Marshall, llam en 1947 a los Estados de Europa a unificar sus esfuerzos de reconstruccin econmica. Para ello prometi el apoyo de EE.UU., que se concret en el Plan Marshall y constituy el fundamento de la rpida reconstruccin de Europa Occidental. El principal objetivo de la OECE consisti primero en la liberalizacin del comercio interestatal. Como objetivo complementario, en 1960, ao del ingreso de EE.UU. y Canad, se estableci el fomento a la economa del Tercer Mundo a travs de la ayuda al desarrollo. La OECE se convirti entonces en la OCDE (Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico).

Tras la OECE, ya en 1949, se cre la OTAN, un pacto militar con Estados Unidos y Canad. Para reforzar la cooperacin en materia de poltica de seguridad entre los Estados europeos, en 1954 se fund la Unin Europea Occidental (UEO), surgida del Pacto de Bruselas entre el Reino Unido y Francia (1947), Blgica, Luxemburgo y Holanda (1948) a raz de la adhesin de la Repblica Federal de Alemania e Italia. La UEO supone para los Estados que la componen una plataforma de estrecha cooperacin en materia de seguridad y defensa. Sobre esta base, por una parte se fortalece el peso poltico de Europa dentro de la Alianza Atlntica y, por otra, se crea una identidad europea en la poltica de seguridad y defensa.

Segundo grupo: Consejo de Europa y OSCE

El segundo grupo de organizaciones europeas se caracteriza por el hecho de que su estructura permite la cooperacin entre el mayor nmero posible de Estados. Para ello se acord que estas organizaciones no fueran ms all de la tradicional cooperacin interestatal.

A este grupo pertenece el Consejo de Europa, la organizacin poltica fundada el 5 de mayo de 1949. En el Estatuto del Consejo de Europa no se menciona la intencin de formar una federacin o unin, ni se prev la transferencia o fusin de partes de la soberana nacional. En todas las cuestiones fundamentales, el Consejo de Europa adopta sus decisiones con arreglo al principio de la unanimidad. Segn dicho principio, cada Estado puede vetar la adopcin de resoluciones. De esta forma, el Consejo de Europa es, por su propia estructura, un rgano de cooperacin internacional. En el marco del Consejo de Europa se han adoptado numerosos convenios en materia de economa, cultura, poltica social y derecho.

El ms importante y tambin ms conocido es el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, del 4 de noviembre de 1950 (CEDH, Convenio Europeo de Derechos Humanos). Con este Convenio no slo se estableci un criterio mnimo, de gran importancia prctica, para la proteccin de los derechos humanos en los Estados signatarios, sino tambin un sistema de proteccin


12

jurdica a cuyo amparo se pueden condenar las violaciones de los derechos humanos cometidos en los Estados miembros a travs de los rganos establecidos por el Convenio de Estrasburgo: la Comisin Europea de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

A este grupo pertenece igualmente la Organizacin de Seguridad y Cooperacin en Europa (OSCE), fundada en 1994 y precedida de la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperacin en Europa. La OSCE persigue los principios y objetivos establecidos en el Acta de Helsinki de 1975 y en la Carta de Pars de 1990, que incluyen, aparte del fomento de medidas que generen confianza entre los Estados europeos, la creacin de una red de seguridad que permita la resolucin de conflictos por medios pacficos. Como han demostrado las experiencias de los ltimos aos, en este mbito an queda mucho por hacer en Europa.

Tercer grupo: la Unin Europea

El tercer grupo de organizaciones europeas est formado por la Unin Europea, constituida a su vez a partir de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero, la Comunidad Europea de la Energa Atmica y, especialmente, de la Comunidad Econmica Europea, hoy Comunidad Europea (CE). Su novedad respecto a las relaciones interestatales tradicionales radica en que los Estados miembros renuncian a parte de su soberana a favor de una Comunidad a la que han dotado de competencias propias, independientes de los Estados miembros. En el ejercicio de sus competencias, la Comunidad est facultada para adoptar actos de soberana que, por sus efectos, son equivalentes a los estatales.

La primera piedra para la realizacin de la Comunidad Europea la puso el ministro francs de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, con ocasin de su Declaracin de 9 de mayo de 1950, en la que expuso el plan que haba elaborado junto con Jean Monnet, destinado a la unificacin de la industria europea del carbn y del acero. La particin de Alemania reflejaba la divisin de Europa en dos bloques, liderados por los Estados Unidos y por la Unin Sovitica y enfrentados en la denominada guerra fra. Jean Monnet pretenda estabilizar la Repblica Federal Alemana vinculndola al desarrollo de Francia, evitando as las tensiones en el seno del bloque occidental. Siendo las industrias del carbn y del acero que se concentran a lo largo de la frontera de ambos pases fundamentales no slo para sus economas, sino tambin en sus respectivas opciones estratgicas, su sometimiento a una administracin supranacional permitira sentar las bases de una cooperacin ms intensa, como primera etapa de una federacin que desterrara la amenaza de la guerra. Con ello se introduca, al mismo tiempo, una iniciativa histrica en favor de una Europa organizada y viva, indispensable para la civilizacin y sin la cual la paz en el mundo no puede ser salvaguardada.

El Plan Schuman se hizo realidad con la conclusin del Tratado constitutivo de la Comunidad Econmica del Carbn y del Acero (CECA), de 18 de abril de 1951 (Tratado de Pars), y su entrada en vigor el 23 de julio de 1952, con seis Estados fundadores (Blgica, Repblica Federal de Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y Holanda). Jean Monnet fue el primer Presidente de la Alta Autoridad establecida por el mismo. Unos aos ms tarde, los mismos pases creaban, mediante los Tratados de Roma, de 25 de marzo de 1957, la Comunidad Econmica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energa


13

Atmica (CEEA o Euratom), que iniciaron sus actividades con la entrada en vigor de los Tratados el 1 de enero de 1958.

2. El proceso de construccin de la Unin Europea: profundizacin y ampliacin

Una exposicin exclusivamente cronolgica, que atienda simultneamente a los diferentes elementos que convergen en los ms de cincuenta aos transcurridos desde la creacin de la primera Comunidad, permite apreciar sincronas y desfases en el proceso de la integracin europea; pero obliga a atender simultneamente a mltiples procesos. Para facilitar un acercamiento ms sistemtico, este epgrafe partir de una primera visin general, ciertamente muy elemental, para abordar a continuacin, por separado, algunos desarrollos parciales especialmente significativos, de modo que quepa profundizar en el desenvolvimiento de cada uno y en el sentido que le corresponde.

2.1. Introduccin

5 Limitada en su primera realizacin a la apertura del mercado comn del carbn y del acero entre los seis Estados fundadores (Blgica, Repblica Federal de Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y Holanda), la Comunidad ha sido ante todo una empresa de paz, puesto que consigui asociar en un conjunto institucional regido por el principio de igualdad a los vencedores y a los vencidos de la ltima guerra intraeuropea. A partir de 1957, despus de que el proyecto de ejrcito europeo chocara en 1954 con la negativa de ratificacin de la Asamblea Nacional francesa, los seis Estados miembros decidieron construir una comunidad econmica sobre la base de la libre circulacin de las mercancas, los servicios y los trabajadores. Los derechos de aduana e industriales quedaron totalmente eliminados el 1 de julio de 1968, y las polticas comunes, principalmente la poltica agrcola y la poltica comercial, se crearon durante esa dcada.

El xito de los Seis decidi al Reino Unido, Dinamarca e Irlanda a unirse a ellos, tras unas difciles negociaciones en las que la Francia del general De Gaulle opuso su veto en dos ocasiones, en 1963 y en 1967. La primera ampliacin, que hizo que la Comunidad pasara de seis a nueve miembros en 1973, se efectu al mismo tiempo que profundizaba en sus tareas a travs de la puesta en prctica de nuevas polticas (social, regional y de medio ambiente).

Desde comienzos de la dcada de los setenta se impuso la necesidad de la convergencia de las economas y de la unin monetaria, cuando la suspensin de la convertibilidad del dlar en oro daba paso a una era de gran inestabilidad monetaria mundial, agravada por las consecuencias de las crisis petrolferas de 1973 y 1979. La creacin en 1979 del sistema monetario europeo contribuy a estabilizar las relaciones de cambio y a inspirar a los Estados miembros una poltica de rigor que les permitiera mantener entre s los vnculos de solidaridad y la disciplina de un espacio econmico abierto.

5 De nuevo extractamos y reordenamos a Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa, a quien sigue esta introduccin hasta donde temporalmente resulta posible.


14

El europesimismo reinante al inicio de los aos ochenta, alimentado tanto por los efectos de la crisis econmica mundial como por la difcil discusin interna sobre el reparto de las cargas financieras, dio paso, a partir de 1985, a una nueva esperanza de relanzamiento de la dinmica europea. Sobre la base de un Libro blanco, presentado en 1985 por la Comisin presidida por Jacques Delors, la Comunidad decide completar la construccin del gran mercado interior para el 1 de enero de 1993. Esta fecha movilizadora y las disposiciones legislativas que hicieron posible la concrecin de un objetivo tan ambicioso quedaron consagradas en el Acta nica Europea, firmada en febrero de 1986 y que entr en vigor el 1 de julio de 1987.

Entretanto, las adhesiones de Grecia, Espaa y Portugal en 1981 y 1986 reforzaron el flanco sur de la Comunidad, haciendo al mismo tiempo ms necesaria la puesta en prctica de unos programas estructurales destinados a reducir las disparidades de desarrollo econmico entre los Doce. Paralelamente, la Comunidad se afirma en el plano internacional, al reforzar los vnculos contractuales establecidos con los pases del sur del Mediterrneo y con los de Africa, el Caribe y el Pacfico, asociados gracias a los sucesivos Convenios de Lom (1975/1989: Lom I, II, III y IV) y al Acuerdo de Coton, firmado en junio de 2000.

La cada del muro de Berln, a la que sigui la reunificacin alemana el 3 de octubre de 1990, y la democratizacin de los pases de Europa central y oriental liberados de la tutela de la Unin Sovitica, tambin enfrentada a su propia disolucin en diciembre de 1991, han transformado profundamente la estructura poltica del continente. Y el acuerdo firmado en Marraquech el 14 de abril de 1994 entre todos los miembros del GATT ha hecho entrar al comercio mundial en una nueva fase de desarrollo.

Los Estados miembros inician un proceso de profundizacin de su unin mediante la negociacin de un nuevo Tratado cuyas lneas directrices fueron fijadas por el Consejo Europeo de Mastrique los das 9 y 10 de diciembre de 1991. El Tratado de la Unin Europea, que entr en vigor el 1 de noviembre de 1993, fija a los Estados miembros un programa ambicioso: Unin monetaria de aqu a 1999, nuevas polticas comunes, ciudadana europea, poltica exterior y de seguridad comn, y seguridad interior. Una clusula de revisin fijada en el Tratado de Mastrique condujo a los Estados miembros a negociar un nuevo Tratado, firmado en Amsterdam el 2 de octubre de 1997, que modifica y refuerza las polticas y los medios de la Unin, en particular en los mbitos de la cooperacin judicial, de la libre circulacin de personas, de la Poltica Exterior y de la salud pblica; al Parlamento Europeo, expresin democrtica directa de la Unin, se le asignan nuevas competencias que confirman su funcin de colegislador. La Comisin Europea, presidida por Jacques Santer, present en julio de 1997 su Agenda 2000, sobre cuya base los Gobiernos se comprometieron a realizar una amplia revisin de las polticas estructurales y de la poltica agrcola comn.

El 1 de enero de 1995 se incorporaron tres nuevos pases a la Unin Europea. Austria, Finlandia y Suecia. El Consejo Europeo de Luxemburgo de 13 de diciembre de 1997 decidi iniciar negociaciones de adhesin a partir de la primavera de 1998 con diez pases de Europa Central y Oriental y con Chipre. De acuerdo con ello, el 1 de Mayo de 2004 ingresan en la Unin diez nuevos Estados, quedando diferida hasta el 1 de Enero de 2007 la adhesin de Rumana y Bulgaria. Una vez formulada la correspondiente recomendacin por


15

parte de la Comisin, tambin han comenzado, no sin reservas y dificultades, las negociaciones para la eventual adhesin de Turqua.

Entretanto, la integracin econmica da nuevos pasos, en particular mediante la firma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (1997) y con la introduccin de una moneda nica, el euro, que circula en desde el 1 de enero de 2002. Desde el punto de vista poltico, y conforme a las propias previsiones del Tratado de Amsterdam, se concluye en Niza (2001) un nuevo Tratado que aborda las exigencias de reforma institucional derivadas de la ampliacin de las tareas de la Unin y del nmero de Estados miembros. Pero el propio Tratado de Niza, unnimemente reputado como insuficiente para dar respuesta a tales desafos, abre la expectativa de una nueva reforma, que se plasma en la Convencin sobre el Futuro de Europa abierta el 28 de febrero de 2002 y en el nuevo Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, adoptado en junio del ao 2004; cuyo proceso de ratificacin se encuentra, sin embargo, paralizado de momento, tras haber sido rechazado el Tratado en los referenda celebrados en Francia y Holanda el 29 de Mayo y el 1 de Junio de 2005.

2.2. Las ampliaciones

Los Estados miembros de la Unin Europea son, en primer lugar, los seis fundadores de las Comunidades; a saber, Alemania (ampliada con el territorio de la antigua Repblica Democrtica Alemana a raz de la reunificacin de los dos Estados alemanes el 3 de octubre de 1990), Francia, Italia, Blgica, Luxemburgo y Holanda. A partir de ese ncleo, las sucesivas ampliaciones han tenido un relieve poltico y econmico muy diverso, en funcin de la identidad de los Estados que se incorporaban y del propio estadio de desarrollo de la integracin europea.

Durante los aos sesenta, el general De Gaulle, presidente francs, vet por dos veces la incorporacin del Reino Unido a las Comunidades, entendiendo que ello podra afectar a sus equilibrios internos y, en particular, a la posicin de Francia y a su autonoma respecto de los Estados Unidos en poltica internacional6. Tras el relevo en la Presidencia francesa, el 1 de enero de 1973 se adhirieron el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca7. En Noruega, el referndum de octubre de 1972 impidi que su adhesin, igualmente prevista, se llevara a cabo.

En 1976 y 1977, Grecia, Portugal y Espaa solicitaron la adhesin a las Comunidades. Esta denominada ampliacin hacia el sur, ligada a la desaparicin de los regmenes dictatoriales en los tres pases, concluy con la adhesin de Portugal y Espaa el 1 de enero de 1986, mientras que Grecia ya era miembro de las Comunidades desde el 1 de enero de

6 Lo cierto es que la actitud del Reino Unido hacia el proceso de integracin europea, decisiva una vez ha ingresado en las Comunidades y en la Unin, no ha desmentido plenamente las reservas de De Gaulle: las reticencias britnicas hacia la integracin poltica europea, en parte como reflejo y servidumbre de su relacin privilegiada con los Estados Unidos, y la bsqueda de regmenes excepcionales en diversos mbitos, han dificultado significativamente ciertos progresos.7 Pese a que la poblacin de Groenlandia, que sigue siendo territorio de la corona danesa, se pronunci contra la permanencia de esta isla en la CE en un referndum celebrado en febrero de 1982, dando lugar a la correspondiente reforma de los Tratados en 1984.


16

1981. Estas ampliaciones, que coinciden con una significativa aceleracin de los procesos de integracin econmica, recuperan para Europa la centralidad del Mediterrneo y, en cierto modo, incorporan cierta tensin entre esta regin y un norte econmica y socialmente ms desarrollado.

El polo opuesto es reforzado casi una dcada despus, en la siguiente ampliacin, con la adhesin de Austria, Finlandia y Suecia el 1 de enero de 1995, que ya tienen como interlocutor a la Unin Europea: el Tratado de Mastrique, que da origen a esta nueva organizacin, haba entrado en vigor el 1 de noviembre de 1993. La adhesin de Noruega fracas de nuevo en el referndum celebrado en ese pas.

Entre 1987 (Turqua) y 1998 (Malta) se presentaron muy numerosas solicitudes de adhesin, procedentes mayoritariamente del centro y del este de Europa; pues, liberados de la tutela poltica ms o menos directa de la Unin Sovitica y desmembrada sta incluso, muchos Estados buscan en la Unin Europea estabilidad y prosperidad no slo en el mbito econmico, sino tambin en el poltico. Desde tales perspectivas, tal ampliacin parece interesar igualmente a la Unin y, por muy diversas razones culturales, histricas y econmicas, muy especialmente a Alemania. El correspondiente proceso ha culminado ya para diez de estos pases, que se adhieren a partir del 1 de mayo de 2004; las poblaciones de Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Hungra, Chequia, Eslovaquia, Eslovenia, Chipre8 y Malta participan ya en las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2004. La incorporacin de Rumana y Bulgaria, que ya firmaron el Tratado de Adhesin en abril de 2005, se produce el 1 de Enero de 2007.

Debe destacarse que estas ltimas son ampliaciones muy significativas, en realidad sin precedentes, tanto en poblacin como en nmero de Estados; y que desde un principio determinan con pleno derecho el desarrollo de la Unin quiz sin estar imbuidos del espritu integrador que progresivamente se ha asentado entre sus miembros tradicionales. Por ello suponen igualmente dificultades aadidas para la formacin de voluntad comn en Europa. El Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, enfrentado a este reto, ofrece una respuesta muy limitadamente satisfactoria.

En la actualidad, existen tres Estados candidatos a la entrada en la Unin Europea: Croacia, la Repblica de Macedonia y Turqua. Como Estados potencialmente candidatos pueden citarse los de los Balcanes: Albania, Bosnia Herzegovina, Macedonia, Montenegro y Serbia, incluyendo Kosovo.

El Consejo Europeo en Helsinki en 1999 decidi que Turqua es un Estado candidato llamado a ingresar en la Unin atendiendo a los mismos criterios que se aplican a los dems Estados candidatos. Esos criterios generales exigidos para la adhesin incluan unas instituciones democrticas estables, el respeto a las minoras, la existencia de una economa de mercado capaz de hacer frente a la presin de la competencia en el interior de la Unin, y la capacidad de cumplir los objetivos de la unin poltica, econmica y monetaria. La decisin de abrir las negociaciones, sin

8 La adhesin no comprende la parte de la isla bajo hegemona turco-chipriota. Estaba previsto que la integracin, negociada y lograda por la zona greco-chipriota, se extendiera a todo el territorio; pero, al efecto, era preciso que ambas zonas aprobaran el nuevo rgimen reunificado de la isla, diseado bajo los auspicios de la ONU y apoyado por la Unin Europea. Sin embargo, sometido a sendos referenda independientes poco antes de la ampliacin, fue rechazado en zona la greco-chipriota, cuya incorporacin ya estaba garantizada, y que poda as bloquear la integracin plena de la isla en la Unin.


17

embargo, no necesariamente haba de limitarse a constatar el cumplimiento de tales condiciones, sino que poda tomarse a partir de una prognosis favorable, y considerarse como un estmulo a su cumplimiento. Siguiendo as la recomendacin formulada por la Comisin en octubre del ao 2004, el Consejo Europeo defini en diciembre de 2004, tras intensos debates, las condiciones para la apertura de negociaciones orientadas a una eventual incorporacin; desde Turqua se consideraron tan exigentes que afectaban al principio de igualdad con los otros candidatos previamente establecido. Pero, finalmente, las negociaciones se han abierto en la madrugada del 3 de octubre de 2005, despus de que el Consejo adoptara, de nuevo con tensiones que se mantuvieron hasta el ltimo momento, el preceptivo acuerdo sobre los principios que deben regir las negociaciones. En cualquier caso, el proceso de negociacin ser largo; no se prev que la adhesin pueda tener lugar antes de 2014. El Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores del da 11 de diciembre de 2006, a propuesta del colegio de comisarios, ha suspendido de forma temporal de las negociaciones de adhesin sobre ocho de un total de treinta y cinco captulos a causa del incumplimiento por parte de Turqua de las obligaciones establecidas en el Protocolo de Ankara reiteradas a la apertura de sus puertos y aeropuertos a las naves y aeronaves chipriotas.

No es difcil pronosticar, a la vista de estos antecedentes, que la adhesin de Turqua resultar especialmente complicada, y no slo por las reservas que puedan plantearse desde pases, como Alemania o Austria, en los que los inmigrantes turcos son frecuentemente percibidos como una minora muy significativa y difcil de integrar. Lo cierto es que una poblacin ya hoy muy numerosa con alta tasa de crecimiento convertir a Turqua, quiz ya en el momento mismo de la adhesin, en el pas ms poblado de la Unin, dotado de una tradicin cultural y poltica significativamente distinta de la que atesoran el resto de los Estados miembros (por lo dems no poco diversos entre s). Pero, sobre todo, su situacin geoestratgica, especialmente complicada, pondr en primer plano conflictos y tensiones que la Unin Europea hasta el presente se ha permitido eludir.

La fecha de apertura de negociaciones con Croacia, tambin un pas candidato a la adhesin, estaba fijada para el mes de marzo de 2005, pero fue aplazada hasta que se acreditara que el pas prestaba la debida colaboracin al Tribunal Penal Internacional que persigue los crmenes de guerra y contra la humanidad que se cometieron en las guerras surgidas del desmembramiento de la antigua Yugoslavia. En octubre de este mismo ao, sin embargo, se consider que las negociaciones podan ya abrirse; el Consejo Europeo decidi, siguiendo las recomendaciones de la Comisin, garantizar su status de Estado candidato. La Antigua Repblica Yugoslava de Macedonia ha presentado igualmente su candidatura a la adhesin en 2004, y la Comisin se ha pronunciado favorablemente en Noviembre de 2005 sobre un eventual inicio de las negociaciones. El menor peso econmico y poltico de ambos Estados permite suponer que una decisin sobre su integracin pudiera resultar a la postre menos problemtica que la de Turqua.

La Unin Europea est negociando un Acuerdo de estabilizacin y asociacin con Montenegro y con Bosnia Herzegovina. Las negociaciones con Serbia se han interrumpido por negarse a prestar plena colaboracin con el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia. Albania ha firmado el Tratado de estabilizacin y asociacin con la Unin Europea en junio de 2006, y los Estados miembros de la UE deben ratificar este tratado para que entre en vigor.

2.3. El desarrollo poltico y las reformas de los Tratados

a) Como hemos dicho, el 9 de mayo de 1950 Robert Schuman, ministro francs de Asuntos Exteriores, propone poner en comn los recursos de carbn y de acero de Francia y de la Repblica Federal de Alemania en una organizacin abierta a los dems pases de Europa. El 18 de abril de 1951 se firma en Pars el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA), que entr en vigor al ao siguiente9. Con el Tratado se

9 Dado que su duracin estaba prevista para un periodo de cincuenta aos, ya expir el 23 de julio del ao 2002.


18

pone en pie una Alta Autoridad, una Asamblea, un Consejo de Ministros y un Tribunal de Justicia, que servirn como modelo institucional a las sucesivas comunidades.

El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Defensa (CED), firmado tambin en Pars el 27 de mayo de 1952, fracasa al ser rechazado en 1954 por la Asamblea Nacional francesa. Ello determina la orientacin exclusivamente econmica de la integracin en esa primera fase.

As, en junio de 1955, los ministros de Asuntos Exteriores de los seis miembros de la CECA deciden ampliar la integracin europea a toda la economa; el 25 de marzo de 1957 se firman en Roma de los Tratados constitutivos de la Comunidad Econmica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energa Atmica (CEEA o EURATOM), especficamente orientada a la promocin del uso pacfico de la energa nuclear. Dichos Tratados entran en vigor el 1 de enero de 1958.

En 1965 se firma el Tratado de fusin de los ejecutivos de las tres Comunidades, por el que se constituyen un Consejo y una Comisin nicos (entr en vigor el l de julio de 1967). La Asamblea parlamentaria y el Tribunal de Justicia, as como los comits econmicos y sociales, estaban unificados ab origine. Con l se puede considerar cerrada, desde el punto de vista de los acuerdos formales, esta primera fase de la integracin.

En ella compiten ms o menos abiertamente los dos proyectos en presencia, el que aspira a una federacin europea y el que desea reducir Europa a un rgimen de cooperacin intergubernamental. Estos primeros aos de las Comunidades pueden ser resumidos, en efecto invocando por un lado el nombre del primer presidente de la Comisin, Walter Halstein, un convencido europesta, as como las sentencias del Tribunal de Justicia van Gend & Loos (1963) y Costa/ENEL (1964), que afirman el efecto directo y la primaca del Derecho comunitario y, de ese modo, consolidan la posicin autnoma de las Comunidades frente a los Estados miembros: porque su Derecho va a ser aplicado directamente a los ciudadanos incluso por encima de las normas contrarias que pudieran existir en un Estado miembro o que sean adoptadas por ste. Pero igualmente deben sealarse las reticencias hacia el desarrollo comunitario; por ejemplo, el bloqueo de Francia en 1965, mediante la poltica de silla vaca, que impide el paso a una fase definitiva en la que la adopcin de decisiones en el Consejo se debera producir por mayora, y ya no por unanimidad. En enero de 1966, el denominado compromiso de Luxemburgo asegura el mantenimiento de la regla de la unanimidad (y por tanto del derecho de veto) cuando estn en juego intereses vitales o muy importantes de los Estados, que stos definen con libertad.

b) A partir de ese momento (y especialmente desde la Cumbre de La Haya, de 1969), los avances se producirn mediante pequeos pasos aceptables por todos.

As, el 1 de julio de 1968 se eliminan, con un ao y medio de antelacin respecto de la fecha inicialmente prevista, los ltimos derechos de aduana intracomunitarios para los productos industriales, y se crea el arancel aduanero comn. En diciembre del ao siguiente los jefes de Estado o de Gobierno deciden pasar de la fase transitoria a la fase definitiva de la Comunidad, adoptando los reglamentos agrcolas definitivos, y estableciendo el principio de que la CEE debe disponer de recursos financieros propios.


19

El Tratado firmado en Luxemburgo el 22 de abril de 1970 ampla igualmente los poderes de control del Parlamento Europeo. A finales de 1974, los jefes de Estado o de Gobierno de los (entonces ya) nueve Estados miembros institucionalizan las cumbres celebradas desde finales de los aos sesenta, y deciden reunirse regularmente en Consejo Europeo, tres veces por ao. Tambin proponen la eleccin del Parlamento Europeo por sufragio universal (se vota por primera vez en 1979); en 1975 se incrementan los poderes presupuestarios del Parlamento Europeo y se crea un Tribunal de Cuentas europeo (el correspondiente Tratado entra en vigor el 1 de junio de 1977).

c) Tras una dcada de propuestas fallidas, en 1985 se acuerda revisar el Tratado de Roma y relanzar la integracin europea mediante la redaccin de un Acta nica Europea. Con ella se abre una nueva etapa, jalonada por sucesivas reformas de los Tratados con objetivos cada vez ms ambiciosos, que se traducen en nuevas atribuciones de competencia a las instituciones comunitarias y, en medida significativamente menor, en la adaptacin estructural de stas a los nuevos retos.

El Acta nica, el primero de esta nueva serie de Tratados, es firmada el 28 de Febrero del ao 1986 y entra en vigor el 1 de julio de 1987. Tal Tratado articula los fundacionales y sus reformas sucesivas en un nico texto, que reconoce formalmente la figura del Consejo Europeo, institucionaliza la cooperacin poltica europea, incrementa los poderes del Parlamento y crea el Tribunal de Primera Instancia. El Acta nica Europea se vincula especialmente, en cualquier caso, con el logro del mercado interior, al que ms adelante nos referiremos.

d) La cada del muro de Berln el 9 de noviembre de 1989 da lugar no slo a la descomposicin definitiva de la hegemona sovitica en el Este de Europa o, afectando ya directamente al mbito territorial de las Comunidades, a la reunificacin alemana que culmina el 3 de octubre del ao siguiente. Tambin acelera los procesos polticos de integracin europea.

En diciembre del ao 1990 se abren las conferencias intergubernamentales sobre la Unin Econmica y Monetaria y sobre la Unin Poltica. El 7 de febrero de 1992 se firma el Tratado de la Unin Europea en Mastrique (tras el Consejo Europeo celebrado all en Diciembre). Rechazado en el referndum celebrado en Dinamarca (junio de 1992), los acuerdos del Consejo Europeo de Edimburgo permiten obtener antes de un ao una decisin contraria en un nuevo referendum (mayo de 1993). El 1 de noviembre de 1993 entra as en vigor el Tratado de Mastrique.

Este Tratado contiene, aparte de una larga serie de modificaciones de los Tratados CEE y CEEA, el acta fundacional de la Unin Europea. sta no sustituye a las Comunidades Europeas, sino que las sita bajo un mismo techo (las disposiciones comunes del Tratado) junto con las nuevas polticas y formas de cooperacin (art. 47 del TUE). As surgen los tres pilares sobre los que reposa la Unin Europea: las Comunidades Europeas (primer pilar), la colaboracin en el mbito de la poltica exterior y de seguridad (segundo pilar) y la cooperacin en asuntos de justicia e interior (tercer pilar). Estos dos ltimos pilares permanecen, sin embargo, en rgimen de cooperacin intergubernamental.


20

El primer pilar est formado por las tres Comunidades Europeas, que subsisten como tales; los actos jurdicos adoptados por cada una de las instituciones lo siguen siendo de la Comunidad correspondiente. La ms significativa de las Comunidades pierde con este Tratado el adjetivo de Econmica y se convierta simplemente en la Comunidad Europea; algunos rganos cambian tambin de nombre: el Consejo de las Comunidades Europeas se denomina desde el 8 de noviembre de 1993 Consejo de la Unin Europea; la Comisin de las Comunidades Europeas se ha convertido en Comisin Europea. En el mbito de la Comunidad Europea, las modificaciones ms importantes introducidas por el Tratado de Mastrique son el reconocimiento de la ciudadana europea, el reforzamiento de los poderes del Parlamento mediante el procedimiento de codecisin, la creacin del Comit de las Regiones y, muy especialmente, la unin econmica y monetaria. Pero el Tratado de Mastrique queda identificado especialmente con la determinacin de una serie de criterios de poltica econmica y monetaria vinculantes para los Estados miembros que desearan acceder a una moneda nica. El contenido de tales criterios, fuertemente discutido por razones econmicas, sociales y polticas, determinar en adelante, en buena medida, el desarrollo y los conflictos polticos, sociales y econmicos en los Estados y en la Unin.

e) La UE dio un nuevo paso con el Tratado de Amsterdam, firmado en esa ciudad el 2 de octubre de 1997, que entr en vigor el 1 de mayo de 1999 tras la conclusin del procedimiento de ratificacin en los Estados miembros. A partir de l se prev un control sobre el respeto de los Estados miembros a los principios fundamentales de la Unin, y se producen avances en materia de derechos sociales y polticas europeas, en trminos que parecan compensar el unilateralismo economicista de Mastrique.

El Tratado de Amsterdam tambin procura una nada banal simplificacin formal, mediante la nueva numeracin de los Tratados. Pueden destacarse asimismo diversos avances institucionales: por ejemplo, el establecimiento de un alto representante de la poltica exterior y de seguridad comn (Mister PESC), o el reforzamiento del Parlamento Europeo, no slo insertndolo en el procedimiento de reforma de los Tratados, sino tambin ampliando sus competencias y el mbito de los procedimientos de codecisin.

En este mismo mbito debe destacarse la conexin institucional que el Tratado establece entre los tres pilares, en particular aproximando el funcionamiento del tercero (los asuntos de seguridad, justicia e interior) a los mecanismos comunitarios. Con ello, al lado del espacio fundamentalmente econmico de las viejas Comunidades se establece un nuevo espacio de libertad, seguridad y justicia, mientras que el tercer pilar queda reducido a la cooperacin policial y judicial.

Igualmente supone una aportacin del Tratado de Amsterdam en este terreno la disposicin sobre flexibilidad y cooperacin reforzada: aquellos Estados miembros que tengan intencin de intensificar la cooperacin podrn hacerlo dentro del respeto de determinadas condiciones (ciertamente bastante restrictivas), utilizando al efecto los rganos, procedimientos y mecanismos contemplados en los Tratados comunitarios. De esta manera se abre una va hacia una Europa de varias velocidades, capaz de superar los bloqueos a los que siempre parecen dispuestos algunos Estados.

f) Con todo, el Tratado de Amsterdam no aborda otras cuestiones fundamentales para el eficaz funcionamiento de la Unin: la composicin de la Comisin, que, con sus miembros


21

propuestos por los diferentes Estados, carece de la flexibilidad necesaria para constituirse en rgano colegiado con autonoma para dirigir la poltica de la Unin; la ponderacin de los votos en el Consejo, que sigue privilegiando la formacin de minoras capaces de impedir la adopcin de decisiones y, de este modo, dificulta la accin precisamente ante los retos ms complicados; finalmente, los riesgos de bloqueo institucional, no slo por las dificultades para alcanzar acuerdos en el Consejo, sino tambin porque incluso stos, en su compleja relacin con las facultades concedidas a la Comisin y el Parlamento, corren el riesgo de parlisis. Todo ello se defiere a un nuevo Tratado, llamado de Niza y firmado el 26 de febrero de 2001, pero que no entr en vigor hasta el 1 de febrero de 2003. En este caso el retraso se debi al resultado negativo de un primer referndum en Irlanda; ciertos cambios polticos internos y determinadas concesiones de la Unin permitieron obtener la ulterior ratificacin.

El Tratado de Niza, entre otras reformas, establece una regulacin ms detallada (simplificando las condiciones de acceso) de la cooperacin reforzada para los tres pilares, y tambin reforma profundamente el sistema judicial. En cualquier caso, resulta sustancialmente fallido: no acierta a dar respuesta a la necesidad objetiva de configurar un sistema institucional operativo para una Unin dotada de un arsenal de competencias de alcance ms que considerable y con ya quince Estados miembros, que adems tena en perspectiva una nueva e importante ampliacin. Se producen ciertas reformas en la Comisin, se amplan de nuevo los poderes del Parlamento, se sustituye en unos cuantos supuestos la unanimidad en el Consejo por mayoras cualificadas, se modifica la ponderacin de los votos entre los Estados representados en el Consejo; pero todo ello en absoluto logra eliminar los riesgos de veto y de bloqueo en un sistema de adopcin de decisiones de complejidad casi inextricable. Lo deja en evidencia el hecho de que el propio Tratado de Niza reconozca la necesidad de abordar, en una nueva Conferencia Intergubernamental, nuevas reformas. El Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, al que se dedica el tercer epgrafe de esta leccin, es la respuesta a tal reto.

Entretanto, el Consejo Europeo de Colonia haba acordado en 1999 un procedimiento novedoso para redactar una Carta de Derechos Fundamentales; sta fue formalmente proclamada, sin carcter normativo, con ocasin del Consejo Europeo de Niza de Diciembre del ao 2000.

2.4. El mercado interior

a) 10 El art. 2 del Tratado constitutivo de la CEE establece como objetivo promover, mediante el establecimiento de un mercado comn y la progresiva aproximacin de las polticas econmicas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades econmicas en el conjunto de la Comunidad, una expansin continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevacin acelerada del nivel de vida y unas relaciones ms estrechas entre los Estados que la integran.

Los derechos internos de aduana y los contingentes fueron ya suprimidos en julio de 1968, dieciocho meses antes de lo previsto. Pero algunos Estados miembros, especialmente afectados por la crisis econmica a que dieron lugar las dos crisis del petrleo de 1973 y de 1980, recurrieron a medidas de proteccin para preservar su mercado del aumento de la competencia mundial.

10 De nuevo durante algunos prrafos reproducimos a Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa, parcialmente extractado y reordenado, con los retoques en el texto imprescindibles al efecto.


22

Al publicar su Libro blanco en 1985, la Comisin, presidida por Jaques Delors, le dio un vuelco a la situacin. Con la firma en febrero de 1986 del Acta nica Europea se establecen las etapas y el calendario de unas 270 medidas necesarias para la realizacin del mercado interior.

El trabajo realizado afecta principalmente a los siguientes sectores:-- La apertura de los contratos pblicos.-- La supresin de las disparidades fiscales.-- La liberalizacin de los mercados de capitales y de los servicios financieros.-- El mutuo reconocimiento de textos y certificados nacionales y, en general, el reconocimiento del principio de equivalencia de las normas nacionales.-- La supresin de los obstculos tcnicos (libre ejercicio de las actividades profesionales y equivalencia de las formaciones) y fsicos (controles en las fronteras) a la libre circulacin de las personas.-- La armonizacin del Derecho de sociedades y la aproximacin de las legislaciones en materia de propiedad intelectual e industrial (marcas y patentes).-- La liberalizacin de los servicios (telecomunicaciones, energa, etc.).

El mercado nico representa una creacin continua. Con esta perspectiva la Comisin lanz su nuevo plan de accin para el mercado nico en la cumbre de Amsterdam (junio 1997). El programa cubre el mbito fiscal, la poltica de la competencia, etc. Tambin la moneda nica surge con el fin de suprimir las barreras no arancelarias a la libre circulacin de bienes, capitales, servicios y personas y completar la realizacin del mercado nico.

b) El mercado nico ha conducido especialmente a una activa poltica de competencia gestionada directamente por la Comisin Europea.

sta sanciona la colusin entre empresas destinada a fijar los precios o a repartirse los mercados(aunque puede permitir por ejemplo la cooperacin entre empresas pequeas para favorecer su competitividad), as como los abusos de posicin dominante; controla las concentraciones de empresas que tienen alcance supranacional y cierta envergadura; impide la constitucin de monopolios (salvo que se trate de servicios pblicos que puedan considerarse anejos a un derecho fundamental, como el servicio de correos en zonas rurales) y controla la actividad de los existentes; supervisa toda forma de ayuda de los Estados miembros a las empresas, incluidas por ejemplo, las desgravaciones fiscales, para que no altere la libre competencia (aunque, por ejemplo, puede autorizar una ayuda temporal para que una empresa en dificultades pueda mejorar su competitividad cuando ello concuerda con el inters de la Unin Europea en su conjunto; as pueden permitirse ayudas para investigacin y desarrollo, el desarrollo regional o las pequeas y medianas empresas).

c) El mercado nico se asienta sobre las denominadas libertades comunitarias: la libre circulacin de bienes, capitales, servicios y personas. Estas libertades, calificadas como fundamentales, se refieren a actividades de alcance econmico con al menos algn elemento transnacional, que traspasa las fronteras de los Estados; y las medidas prohibidas son las que afectan directa o indirectamente sea a la transferencia de mercancas, servicios o capitales, sea a la circulacin y contratacin de trabajadores y al libre establecimiento de profesionales.

Tales libertades, pues, se concretan en la prohibicin de adoptar cualesquiera medidas que perjudiquen el trfico econmico en un mercado interior que ha de funcionar en rgimen de libre competencia. Estn concebidas a partir del principio de igualdad y no discriminacin, de modo que se refieren en particular a las medidas establecidas mediante referencias expresas u ocultas a la nacionalidad o al lugar de establecimiento de las empresas, las mercancas o las personas. Igualmente quedan prohibidas las medidas que, sin ser


23

discriminatorias, resultan objetivamente contrarias a la libertad del mercado interior a causa de la diversidad de regulaciones existentes en los diversos Estados.

Tales restricciones del mercado interior, establecidas por los Estados, eventualmente por la propia Comunidad o, en su caso, por los particulares, pueden sin embargo resultar justificadas, de acuerdo con los Tratados, en garanta de bienes jurdicos relevantes (desde la seguridad, el orden pblico o la salud a la garanta de los servicios pblicos o, ms ampliamente, de los intereses generales). Pero la restriccin se somete en tal caso a un control de proporcionalidad formalmente similar al que se utiliza para valorar las limitaciones de los derechos fundamentales: a) el fin perseguido por la medida ha de ser legtimo conforme al Derecho comunitario: b) la medida ha de resultar necesaria para lograr tal fin; y finalmente c) deben ponderarse el alcance de la restriccin de la libertad y el objetivo que se logra mediante ella para evitar que logros menores supongan sacrificios desproporcionados de las libertades comunitarias garantizadas.

Por ltimo, debe sealarse que el mbito de aplicacin de estas libertades es general: resulta indiferente que la materia a la que pueda referirse el trfico econmico haya sido transferida a la Comunidad o no. Cualquier mbito material en el que se pueda hablar de bienes o mercancas, capitales, servicios o trabajadores, aunque sea las polticas cultural o social reservadas a la competencia de los Estados, queda sometido a la fuerza configuradora de las libertades fundamentales.

2.5. La Unin Econmica y Monetaria

En el Consejo Europeo de Bremen (1978) se decidi crear un sistema monetario europeo (SME), que entr en vigor en 1979. El ecu, elemento central del mismo, constitua una cesta compuesta por las monedas de los Estados miembros: cada moneda tena un tipo de cambio central con respecto al ecu, y los tipos de cambio centrales servan para determinar una red de tipos de cambio bilaterales. Sin embargo, el modelo tuvo una eficacia muy limitada: varios Estados miembros no se adhirieron al SME, la falta de convergencia de las polticas presupuestarias cre tensiones, algunas devaluaciones competitivas amenazaron la unidad del mercado interior, los trastornos en los mercados internacionales de divisas obligaron a flexibilizar los mrgenes de fluctuacin de las monedas dentro del SME.

En junio de 1988, el Consejo Europeo confirm el objetivo de lograr progresivamente una unin econmica y monetaria y constituy un Comit, presidido por el entonces presidente de la Comisin Europea Jacques Delors, para que elaboraran programa que permitiese avanzar hacia dicha unin. El Informe Delors propuso que la unin econmica y monetaria se alcanzase en tres fases.

Primera fase

El Consejo Europeo decidi que la primera fase de la unin econmica y monetaria comenzara el 1 de julio de 1990, fecha en que quedaban suprimidas las restricciones a la circulacin de capitales entre los Estados miembros.

Dado que para la realizacin de las fases segunda y tercera resultaba necesario revisar el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, se convoc una Conferencia Intergubernamental sobre la Unin Econmica y Monetaria, que tuvo lugar en 1991, en paralelo a la Conferencia Intergubernamental sobre la unin poltica. Las negociaciones concluyeron con la adopcin, en diciembre de 1991, del Tratado de la Unin Europea, firmado en Mastrique en 1992.


24

En el Tratado de Mastrique quedaron fijados los criterios de paso a la tercera etapa (criterios de Mastrique), que por su naturaleza condicionaban el conjunto de las polticas comunitarias y nacionales con trascendencia econmica:-- Estabilidad de precios: la tasa de inflacin no podr exceder en ms de un 1,5% la media de las tasas de los tres Estados que tuvieran una inflacin ms baja.-- Tipos de inters: los tipos de inters a largo plazo no podan variar en ms de un 2% de la media de los tipos de los tres Estados que los tengan ms bajos.-- Dficit: el dficit presupuestario nacional debera ser similar o inferior al 3% del PNB.-- Deuda: la deuda pblica slo podra exceder del 60% del PNB cuando tendiera a bajar a dicho nivel.-- Estabilidad de los tipos de cambio: la moneda nacional no podra haber sido devaluada durante los dos aos anteriores y deber permanecer dentro de un estrecho margen de fluctuacin.

La introduccin de una moneda nica pretende facilitar el intercambio de bienes y servicios, consolidando as el mercado nico: disminuye el coste del comercio transfronterizo y aumenta la competencia, lo que tericamente supondra una disminucin de los precios. Los Estados adoptaran la moneda nica cuanto sus resultados econmicos lo permitieran, o cuando adoptaran la correspondiente decisin poltica. Porque, en virtud de unos protocolos anejos al Tratado, el Reino Unido y Dinamarca se reservaban el derecho a no pasar a la tercera etapa, incluso si cumplieran con los criterios establecidos (clusula de opting out).

Segunda fase

La creacin del Instituto Monetario Europeo (IME) el 1 de enero de 1994 seal el comienzo de la segunda fase de la UEM11.

En 1997 el Consejo Europeo adopt el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, cuya finalidad es garantizar la disciplina presupuestaria mediante una vigilancia multilateral y la prohibicin de dficits pblicos excesivos.

En mayo de 1998, el Consejo decidi que once Estados miembros (Blgica, Alemania, Espaa, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Holanda, Austria, Portugal y Finlandia) cumplan las condiciones necesarias para la adopcin de la moneda nica el 1 de enero de 1999. Dichos pases participaran, por tanto, en la tercera fase de la UEM. Al mismo tiempo, se acordaron los tipos de conversin irrevocable del euro con las monedas nacionales existentes.

Los jefes de Estado y de gobierno llegaron asimismo a un acuerdo sobre las personas que habran de ser miembros del Comit Ejecutivo del Banco Central Europeo. La toma de posesin de estos cargos, el 1 de junio de 1998, seal la constitucin del BCE, con lo que concluyen las funciones del IME.

Tercera fase

El 1 de enero de 1999 daba comienzo la fase tercera y ltima fase de la UEM con la fijacin de los tipos de cambio y el inicio de la ejecucin de la poltica monetaria nica bajo la responsabilidad del Banco Central Europeo. El nmero de Estados miembros participantes aument a doce el 1 de enero de 2001, con la incorporacin de Grecia a la

11 Las dos funciones principales del IME eran, de un lado, fortalecer la cooperacin entre los bancos centrales y la coordinacin de las polticas monetarias; de otro, realizar los trabajos preparatorios necesarios para la tercera fase, en la que estaban previstas la constitucin del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), una sola poltica monetaria y una moneda nica.


25

tercera fase de la UEM. El 1 de enero de 2002 entraba efectivamente en circulacin la nueva moneda, el euro12. El 1 de enero de 2007 se incorpora a la zona euro Eslovenia.

El desarrollo ulterior ha estado marcado por las tensiones en torno a la aplicacin del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Es cierto que su contenido puede resultar discutible, pero entretanto no se modifique (y no han faltado sugerencias al respecto) la Comisin ha procurado exigir su cumplimiento. Los Estados y el propio Consejo, sin embargo, han preferido mantener los criterios contenidos en l para destacar la voluntad poltica de preservar la estabilidad econmica y monetaria, pero transigir con los casos de incumplimiento por parte de los Estados sin poner en marcha los mecanismos sancionadores previstos. No obstante, el Tribunal de Justicia (13 de julio de 2004), a instancias de la Comisin, ha llegado a anular la decisin del Consejo que, sin habilitacin especfica para ello, suspenda la va sancionadora por dficit pblico excesivo abierta por la Comisin contra Francia y Alemania. Tal resolucin ha llevado a la Comisin y al Consejo a plantearse la necesidad de precisar el citado Pacto y mejorar sus procedimientos de aplicacin.

2.6. Las polticas comunes

a) El Tratado de Roma estableca como objetivos para la Poltica Agraria Comn, que entr en vigor en 1962, garantizar un nivel de vida digno para la poblacin agrcola, estabilizar los mercados, garantizar unos precios razonables para los consumidores y modernizar las estructuras agrcolas. La poltica agrcola comn comenz subvencionando la produccin de productos alimenticios bsicos para garantizar la autosuficiencia; tambin con ello se compensaba a Francia, pas con una potente economa agraria, respecto de la ventaja que en principio obtendra la industrializada Alemania gracias a la libertad de circulacin de mercancas.

El xodo rural y la modernizacin del trabajo en el campo han reducido la poblacin agrcola. Pero el crecimiento de produccin supera ampliamente el incremento del consumo, y el mantenimiento de las ayudas a la produccin genera as tales costes a cargo del presupuesto comunitario que compromete el desarrollo de las otras polticas comunitarias. El objetivo esencial de las reformas abordadas desde 1992 consiste en separar las ayudas del volumen de produccin, a fin de conseguir una mayor correspondencia entre la produccin y la demanda; las reformas tambin estn diseadas para permitir que la UE cumpla las normas de la Organizacin Mundial del Comercio en materia de comercio mundial justo de productos agrcolas. Por otra parte, el desarrollo rural se ha convertido oficialmente en el segundo pilar de la poltica agrcola de la UE, junto a la agricultura; se procura el mantenimiento de la vitalidad de las economas rurales, pero tambin la seguridad y la calidad de los alimentos, la preservacin de la biodiversidad y de los paisajes tradicionales. Con todo ello, la PAC, que absorbi el 68% del presupuesto de la UE en 1988, constituye ya poco ms del 40%.

b) Con la ampliacin hacia el sur, entraron en la Comunidad muchas regiones que estaban situadas claramente por debajo de su nivel medio de desarrollo. Las competencias que permiten atender a la cohesin econmica y social permanecen fundamentalmente en manos de los Estados, pero los progresos en la integracin de los mercados y la unidad monetaria privaban a los mismos de importantes instrumentos necesarios para desarrollar tal tarea. El objetivo de la cohesin territorial y social slo se puede mantener mediante el desarrollo de polticas comunitarias.

En 1988 se duplican as los fondos financieros asignados a los gastos estructurales, que se distribuyen a travs de los fondos existentes, reformados al efecto. La poltica de la Unin destinada a reducir las disparidades regionales se basa, en efecto, en cuatro fondos estructurales, que entre 2000 y 2006 supusieron aproximadamente una tercera parte del gasto total de la Unin: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER, cuya creacin fue decidida en 1974), el Fondo Social Europeo (creado ya en 1961 para fomentar el empleo y la movilidad profesional y geogrfica de los

12 En diciembre de 1995 el Consejo Europeo haba acordado esta denominacin para la unidad monetaria europea, y un ao despus el IME haba presentado al Consejo Europeo, y posteriormente al pblico, los diseos de los billetes en euros.


26

trabajadores), el Instrumento Financiero de Orientacin de la Pesca (IFOP) y el Fondo Europeo de Orientacin y de Garanta Agrcola (FEOGA). Dos tercios de los fondos se destinan a las regiones cuyo PIB es inferior al 75% de la media de la UE. El resto se reparte entre regiones en situacin de declive econmico a causa de dificultades estructurales13, iniciativas y programas de formacin profesional y creacin de empleo en todas las regiones no contempladas en el primer grupo y, finalmente, en otras iniciativas especiales14. En 1993 se cre el Fondo de Cohesin para financiar infraestructuras de transporte y medio ambiente en los Estados miembros que tenan en aquella poca un PIB inferior al 90% de la media de la Unin (Grecia, Irlanda, Espaa y Portugal).

Por lo dems, la Unin dispone de programas financieros especficos para ayudar a los nuevos Estados miembros a adaptarse a la adhesin y a reducir las diferencias de renta con el resto, y ha reservado una cantidad de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesin para los nuevos Estados miembros.

c) La ayuda financiera no es el nico instrumento de poltica social. El espacio social, dotado de una plataforma de derechos mnimos, est constituido tanto por normas que se contemplan en el Tratado (por ejemplo, la igual remuneracin de hombre y mujeres por un trabajo igual) como por las directivas relacionadas con la proteccin de los trabajadores.

En diciembre de 1991 se adopta en Mastrique un protocolo de aplicacin de la Carta Europea de Derechos Sociales Fundamentales adoptado en diciembre de 1991 en Mastrique15. Tras un cambio de posicin del nuevo Gobierno laborista britnico, se decidi en Amsterdam, en junio de 1997, que este protocolo social se integrara en el cuerpo del Tratado y sera aplicable a los todos los Estadosmiembros. Los negociadores del Tratado de Amsterdam introdujeron tambin un nuevo captulo sobre el empleo, que lo convierte en una prioridad de la poltica econmica de la Unin. En el Consejo Europeo de noviembre de 1997, en Luxemburgo, los Quince definieron una estrategia comn destinada a reforzar la poltica social de los Estados miembros.

Las polticas comunitarias complementarias del mercado nico, desarrolladas tanto mediante instrumentos coercitivos como con recursos financieros de fomento y estmulo, se ampliaron progresivamente a otros sectores: la proteccin del medio ambiente, la salud, los derechos del consumidor, la competencia y la seguridad en los transportes, la educacin (programa Erasmus, por ejemplo), el acceso a la cultura, etc.

La dimensin de determinados problemas hace que stos no conozcan fronteras, y exige soluciones concertadas que, en la mayora de los casos, encuentran en el marco comunitario el nivel de eficacia y los medios financieros adecuados. Slo como ejemplo, si ya en 1958 el Euratom tena como objeto la explotacin en comn de la energa atmica para uso civil, la creciente aceleracin de la innovacin tecnolgica y cientfica ha estimulado una intervencin comunitaria, complementaria de las polticas nacionales, que favorece los proyectos de investigacin que agrupan a centros de distintos Estados miembros tanto en la investigacin fundamental como en las industrias estratgicas (electrnica o informtica, por ejemplo). Y, de acuerdo con las propuestas presentadas por la Comisin en su Libro Blanco Crecimiento, competitividad, empleo, el Consejo Europeo elabor en 1994 una lista de once grandes proyectos en el sector de los transportes, especialmente la construccin de trenes de alta velocidad, que permitiesen enlazar las metrpolis de varios Estados miembros. A estas obras generadoras de empleo se aaden otros proyectos destinados

13 Por ejemplo, en Dinamarca, las islas pequeas y las comunidades costeras con acceso limitado por tierra y escasez de agua dulce.14 Cooperacin transfronteriza e interregional, desarrollo sostenible de ciudades y zonas urbanas en declive, desarrollo rural por medio de iniciativas locales, lucha contra las desigualdades y la discriminacin en el acceso al mercado de trabajo.15 Contemplaba para los trabajadores en toda la Comunidad los derechos de libre circulacin, igualdad de trato a hombres y mujeres, asociacin y negociacin colectiva, informacin, consulta y participacin en la empresa, remuneracin justa, as como la mejora de las condiciones de trabajo, la proteccin social, la formacin profesional, la proteccin de la salud y la seguridad en el trabajo, la proteccin de los nios, de las personas mayores y de los minusvlidos, etc.


27

simultneamente a favorecer el relanzamiento del crecimiento econmico y la creacin de empleo y generar infraestructuras en el mbito de la informacin (autopistas de la informacin) y de la energa.

En el mbito de las relaciones exteriores, la UE financia el desarrollo econmico en muchos pases del mundo, presta ayuda humanitaria, ... Un presupuesto separado administrado por la Comisin Europea facilita fondos a los pases de frica, el Caribe y el Pacfico; se trata de fondos adicionales proporcionados por los Estados miembros especficamente con este fin y canalizados a travs del Fondo Europeo de Desarrollo (FED).

e) Los recursos propios de la Unin tienen un tope mximo fijado en torno al 1,2% del PNB de la Unin; el importe total del gasto comunitario es inferior, pues, al 2,5% de lo que gastan anualmente los Gobiernos de los Estados miembros. Ello seala los lmites efectivos de estas polticas comunitarias. El esfuerzo financiero, por lo dems, se subordina a la estricta disciplina presupuestaria impuesta en la Unin Econmica y Monetaria tanto a los Estados como a la propia Unin. La resistencia de los Estados a incrementar su contribucin financiera al presupuesto de la Unin Europea es cubierta con la retrica sobre la burocracia de Bruselas, cuando lo cierto es que solamente una pequea parte del presupuesto se utiliza para cubrir los costes administrativos de la UE (en 2004 aproximadamente un 6% del total).

Los ingresos de la Unin proceden de recursos propios (el 25% de los ingresos en 2003) y de una contribucin directa de los Estados miembros. Los recursos propios son ingresos procedentes de aranceles aplicados a las importaciones agrcolas, de derechos de aduana sobre otras importaciones y de una parte del impuesto sobre el valor aadido. Los ingresos adicionales procedentes de los presupuestos de los Estados miembros son conocidos como cuarto recurso, y se introdujeron slo en 1988, aunque suponen ahora el 75% de los ingresos de la UE; los Estados miembros contribuyen al mismo mediante un porcentaje de su renta bruta.

2.7. El espacio de seguridad interior

El mercado nico presupone una genrica libre circulacin econmica, que se desglosa en las cuatro libertades de circulacin fundamentales: de trabajadores, de servicios, de mercancas y de capitales. Se atribuye un cierto contenido poltico a la primera cuando el Tratado de Mastrique la denomina libre circulacin de personas y la considera un derecho bsico de la ciudadana europea. Los gobiernos, en cualquier caso, han limitado tal libertad con medidas que pretenden garantizar la seguridad pblica en el espacio comunitario y la proteccin en las fronteras exteriores.

En junio de 1984 el Consejo Europeo ya haba adoptado el principio de la supresin de los trmites de aduana y de polica para las personas que circulen dentro de la Comunidad; un mes despus, el acuerdo firmado entre Alemania y Francia inicia dicha va. En junio de 1985 Blgica, Alemania, Francia, Luxemburgo y Holanda firman el acuerdo de Schengen, que prev la supresin progresiva de los controles en las fronteras comunes, estableciendo un rgimen de libre circulacin para todas las personas, sean ciudadanos de los Estados signatarios, de los dems Estados de la Comunidad o de pases terceros. Desde su entrada en vigor, en 1995, ello ha permitido suprimir las fronteras interiores entre los Estados signatarios y crear una nica frontera exterior donde se efectan los controles de entrada en el espacio Schengen con arreglo a procedimientos idnticos.

El alcance territorial de este espacio Schengen tambin se ha ampliado progresivamente. En noviembre de 1990 Italia se haba unido a los cinco Estados antes mencionados, haciendo coincidir as este grupo con el de los fundadores de las Comunidades; un ao despus se agregan Espaa y Portugal, y a finales de 1992 lo hace Grecia; ms tarde se irn


28

incorporando Austria, Finlandia y Suecia. Dejando a un lado, pues, a los nuevos miembros de la Unin, an en perodo transitorio, slo Irlanda, el Reino Unido y Dinamarca estn sujetos a reglas especiales en la materia, mientras que dos pases ajenos a la Unin (Islandia y Noruega) tienen un rgimen especfico que los asocia al rgimen de Schengen.

El Convenio de Schengen prev tambin normas comunes en la lucha contra el terrorismo, contra los trficos ilcitos y contra el crimen organizado, y organiza la cooperacin entre los sistemas judiciales, las policas y los servicios administrativos. Entretanto, el Tratado de Mastrique incluye en su Ttulo VI, como tercer pilar de la Unin Europea, la cooperacin en los mbitos de Justicia e Interior, que cubre en su momento inicial -- la armonizacin en el mbito del derecho de asilo, -- la instauracin en la Unin de normas relativas a la inmigracin, -- la cooperacin policial destinada a luchar eficazmente contra la criminalidad transfronteriza, por ejemplo el terrorismo, la trata de seres humanos, los delitos contra losnios, el trfico de drogas, el trfico de armas, la corrupcin y el fraude, -- la elaboracin de acuerdos de cooperacin en los mbitos del Derecho Civil y del Derecho Penal. La cooperacin judicial en materia penal supone tomar medidas para facilitar la ayuda mutua entre las autoridades nacionales, la extradicin entre los Estados miembros, el reconocimiento mutuo de las decisiones y la ejecucin de sentencias, as como para reforzar la lucha contra el blanqueo de capitales.

El Tratado de Amsterdam integra los Acuerdos de Schengen en el acervo comunitario, como un supuesto especfico de cooperacin reforzada. Con este Tratado, el control de las fronteras exteriores e interiores, los visados, el asilo, la inmigracin y las dems polticas vinculadas a la libre circulacin de personas, tras un periodo transitorio, deberan transferirse al rgimen comunitario. Pero el propio Consejo Europeo de Laeken reconoci que, por lo que se refiere a los temas de asilo e inmigracin, los avances se han alcanzado menos rpidamente y han resultado menos sustanciales de lo previsto.

Tras el Tratado de msterdam quedan en el tercer pilar, pues, la cooperacin policial y judicial, que se desarrolla, en principio, a travs de la cooperacin interestatal, al margen del procedimiento comunitario de toma de decisiones. Ello explica el diferente ritmo de los avances: se van aadiendo medidas sin disponer de un esquema global. En cualquier caso, los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington han acelerado la adopcin de medidas como, por ejemplo, la orden de detencin europea y la decisin marco relativa a la lucha contra el terrorismo; los atentados del 11 de marzo de 2004 en Madrid han acelerado y ampliado las medidas antiterroristas a escala europea.

2.8. La poltica exterior y de defensa

Tras el fallido intento (1952-1954) de crear una Comunidad Europea de Defensa de estructura institucional en cierto modo similar a la de la CECA, Alemania Federal e Italia se unieron a la Unin Europea Occidental (UEO), creada en 1948 por Blgica, Francia, Luxemburgo, Holanda y el Reino Unido sobre la base de un tratado militar de asistencia mutua y de consulta poltica. Pero la alianza militar ms importante estaba constitua por la OTAN, que una a pases de Europa occidental con los Estados Unidos y Canad.


29

La Cooperacin Poltica Europea en materia de poltica exterior fue puesta en pie por los Estados miembros de las Comunidades en 1970 de manera pragmtica. Esencialmente orientada a la consulta mutua y a la coordinacin intergubernamental en cuestiones importantes de poltica exterior (las cuestiones de seguridad se limitaban a sus aspectos polticos y econmicos), fue obra del Consejo Europeo y de los Ministros de Asuntos Exteriores, que adoptan decisiones slo por unanimidad; las instituciones comunitarias, tales como el Parlamento o la Comisin, son asociadas a ellas slo de un modo secundario y, de hecho, hasta el Acta nica (1986) esta Cooperacin ni siquiera se toma en consideracin en los Tratados.

Despus de 1989, la disolucin del Pacto de Varsovia, la reunificacin alemana y la dislocacin de la Unin Sovitica, unidas al resurgir de tensiones nacionalistas que han llegado hasta la guerra civil y la desmembracin de Yugoslavia, hacen que los conflictos de poltica exterior, que se han aproximado a las fronteras de la Unin y se han complicado sobremanera, se consideren un tema de primera importancia para la propia construccin europea. Los Estados miembros procuran entonces dar un salto cualitativo en la cooperacin poltica.

El Tratado de la Unin Europea instaura una unin poltica que tiene como segundo pilar una poltica exterior y de seguridad comn (PESC). Sus objetivos son la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia de la Unin; el fortalecimiento de la seguridad de la Unin y de sus Estados miembros en todas sus formas; el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional; el fomento de la cooperacin internacional; el desarrollo y la coordinacin de la democracia y del Estado de Derecho, as como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

La PESC engloba as todos los mbitos de la poltica exterior, incluida la seguridad. Pero en estas materias los Estados miembros velan particularmente por conservar su soberana, y resulta difcil definir intereses comunes16. Por ello, las disposiciones que regulan la PESC no afectan en ninguna medida al carcter especfico de la poltica de seguridad y de defensa de algunos Estados miembros, y las decisiones en materia de PESC siguen adoptndose en el marco de la cooperacin interestatal. No obstante, se ha ido desarrollando nuevos instrumentos, institucionales y operativos, que ha encontrado su reflejo en el Tratado de Amsterdam.

En lo sucesivo, la funcin de impulso y de orientacin corresponde al Consejo Europeo. El Secretario General del Consejo ejerce la nueva funcin de Alto Representante de la PESC y asiste al Consejo participando en la formulacin, la elaboracin y la aplicacin de las decisiones polticas. El Consejo podr adems, si lo considera necesario, nombrar a un representante especial, a quien se confiere un mandato en relacin con cuestiones polticas especficas.

Tambin se crea una Unidad de planificacin de polticas y de alerta rpida en el Consejo, con la misin de observar y analizar la evolucin de la PESC, realizar evaluaciones y dar rpidamente la alerta en cuanto a hechos que pudieran tener repercusiones importantes en la PESC. Para aportar control poltico y directrices estratgicas en momentos de crisis, el Consejo Europeo (Niza, diciembre del 2000) decidi crear nuevas estructuras polticas y militares permanentes en el Consejo: el Comit Poltico y de Seguridad, el Comit Militar de la Unin Europea, y el Personal militar de la

16 Por ejemplo, Francia y el Reino Unido son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y disponen de armas nucleares; y no todos los Estados miembros de la UE forman parte de las alianzas defensivas (OTAN y UEO).


30

Unin Europea, integrado por expertos militares destinados en la Secretara del Consejo por los Estados miembros.

La poltica exterior y de seguridad podr desembocar, a largo plazo, en una defensa comn. El Tratado de Amsterdam, al pedir a la Unin Europea Occidental que elabore y ponga en prctica las decisiones y acciones de la Unin que tengan repercusiones en el mbito de la defensa, establece un puente que vincula a la Unin con la nica organizacin europea competente en materia de defensa.

El Consejo Europeo de Helsinki (d

Documents

Materiales de Estudio - Derecho Comunitario - Apuntes - Universidad Nacional de Educacion a Distancia PDF