Marengo Elorza

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ISNN 1666-6186. Volumen 8 Nº 8 (octubre de 2009) pp. 7-33 - Recibido: 11-02-09 - Aceptado: 05-06-09

Cecilia Marengo

Arquitecta. Universidad Nacional de Córdoba, Argentina. Ph.D Universidad Tecnológicade Delft, Holanda. Investigadora de CONICET y Profesora de la Facultad de Arquitectura,Urbanismo y Diseño de la Universidad Nacional de Córdoba.Correo electrónico: [email protected].

Ana Laura Elorza

Lic. en Trabajo Social, Magíster en Gestión y Desarrollo Habitacional. Investigadora delInstituto de Investigación de la Vivienda y Hábitat de la Facultad de Arquitectura, Urba-nismo y Diseño de la Universidad Nacional de Córdoba. Becaria CONICET.Correo electrónico: [email protected].

GLOBALIZACIÓN Y POLÍTICAS URBANAS.LA POLÍTICA HABITACIONAL FOCALIZADA COMO ESTRATEGIA PARA

ATENUAR CONDICIONES DE POBREZA URBANA: LOS PROGRAMASIMPLEMENTADOS EN CÓRDOBA Y LOS DESAFÍOS PENDIENTES*

* Este artículo se basa en la tesisde Maestría “Estudio compara-tivo entre un programa derelocalización de villas y otro demejoramiento barrial dirigidosa población vulnerable de la ciu-dad de Córdoba”. Directora:Dra. Cecilia Marengo. Co-Direc-tora: Mgtr. María Lidia Piotti.

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Cuaderno Urbano. Espacio, Cultura, Sociedad - Vol. 8 - Nº 8 (Octubre 2009) pp. 7 - 33. ISNN 1666-6186

Artículos Arbitrados

ResumenEn el último período, la investigación urbana se ha volcado al análisis de las transforma-ciones físico-espaciales y sociales derivadas del proceso de globalización, que se presen-tan a escala regional-urbana (procesos de metropolización extendida, suburbanización,centralización y descentralización, etc.). La escala intra-urbana (áreas, zonas o sectoresde ciudad) permite examinar con mayor profundidad los impactos de estos procesos macroen la realidad local, particularmente cuando se trata de acciones tendientes a disminuirlas desigualdades sociales, que se presentan como uno de los rasgos intrínsecos de laglobalización y de la aplicación de políticas urbanas con orientación neoliberal.Este artículo aborda algunas de las respuestas que se han implementado en la escenalocal, ejemplificando con el caso de la ciudad de Córdoba, analizando las políticashabitacionales en tanto herramientas que buscan atenuar la inequidad socio-espacial yplanteando como interrogante su efectividad en términos de alcanzar objetivos de mayorintegración urbana.

Palabras ClavesGlobalización, desarrollo urbano, políticas urbanas, políticas de vivienda.

AbstractIn the last period urban research has focused on the spatial and social transformationsderived from globalization at regional scale (extended metropolis, suburbanization,centralization and decentralization, among others). The intra-urban scope (areas, or city-sectors) give the possibility to examine deeply the effects of these macro-process on localreality, particularly when they involve actions that tend to attenuate social inequities, whichare one of the intrinsic features of globalization and neoliberal orientation on urban policy.This article approaches some of the answers that have been implemented in the local scene,(exemplifying with the case of Córdoba City - Argentina) analyzing the housing policyas long as a tool that look for to attenuate socio spatial inequity and query about itseffectiveness in terms of reaching objectives of more urban integration.

KeywordsGlobalization – urban development – urban policy – housing policy

Cecilia Marengo y Ana Laura ElorzaLA POLÍTICA HABITACIONAL FOCALIZADA COMO ESTRATEGIA PARA ATENUARCONDICIONES DE POBREZA URBANA

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1. LOS CAMBIOS DERIVADOS DE LA GLOBALIZACIÓN Y SUS EFECTOS EN LAESTRUCTURA FÍSICA Y SOCIAL URBANA

1.1. Nueva base económica de las ciudades. Cambio en las condiciones del empleo

La fase actual de desarrollo, caracterizada por el proceso de la globalización, presentarasgos diferentes de los del proceso de industrialización que tuvo vigencia hasta la déca-da del setenta. En consecuencia, se ve necesario desarrollar nuevos abordajes conceptua-les que puedan explicar los impactos derivados de los procesos de globalización y desa-rrollo de las tecnologías de comunicación e información, en el espacio urbano. SASSEN

(1998), CASTELLS (1995), MARCUSE (2000), entre otros investigadores urbanos, señalan quelos cambios en la naturaleza de las actividades económicas y la reestructuración de losmercados de trabajo son las razones centrales para esperar transformaciones sociales y,consecuentemente, cambios en los aspectos físico-espaciales.

El neoliberalismo busca liberar las fuerzas del mercado para impulsar la actividad econó-mica, presuponiendo una mayor eficiencia del mercado en asignar/distribuir los recur-sos. El sector servicios impulsa el crecimiento económico, y en términos de desarrollourbano se introducen cambios significativos orientados a flexibilizar algunos aspectos delas normas, promover inversiones en infraestructura y movilidad e impulsar mejores condi-ciones de competitividad urbana, con el objetivo de atraer inversiones.

En Latinoamérica, la reestructuración del mercado laboral se relaciona con las reformasestructurales que se impulsaron para adecuar el orden local a las reglas del nuevo ordenglobal y para superar recurrentes crisis en un contexto de fuerte endeudamiento externo.Ajuste estructural, privatización de servicios y empresas públicas y la remoción de barre-ras para atraer inversiones extranjeras favorecieron la expansión de la economía de mercado.

En este contexto, el desarrollo urbano está intrínsecamente ligado a las oportunidadesderivadas de la globalización. El objetivo central de la política urbana en el períodoneoliberal es abrir la economía a los mercados externos y atraer inversiones, suponiendoque de esta manera se generarán nuevos puestos de trabajo. La estrategia es facilitar lacompetencia y el posicionamiento de las ciudades en el escenario global, y para ello se venecesario mejorar productividad urbana, desarrollar la infraestructura y el sector servicios.

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Uno de los cambios significativos respecto del período de industrialización es que la es-tructura del empleo ha cambiado de la producción de bienes a la producción de servicios 1.DE MATTOS (2001), cuando analiza el impacto de la globalización en los países latinoame-ricanos, menciona que la nueva base económica se estructura comenzando por undiversificado grupo de funciones y actividades orientadas a la producción global y cen-tradas en el desarrollo de servicios avanzados para empresas. Estas actividades, que selocalizan en los centros urbanos, son las que impulsan la expansión de los mercados na-cionales en cada país.

1.2. Urbanización de la pobreza / Integración de los pobres a la ciudad

En América Latina el aumento en la actividad económica ha sido señalado como el factorcentral en el proceso de reestructuración urbana. Sin embargo, el crecimiento en el pro-ducto bruto interno no se traslada necesariamente a una distribución más equitativa de lariqueza. Datos de CEPAL (2000:37) señalan que en los 90, aun cuando el PBI en la regiónalcanzó el 3.2% —y superó ampliamente el 1% que había alcanzado en los ochentas— laregión permaneció como una de las que registra en el mundo mayor desigualdad en tér-minos de redistribución de la riqueza 2.

En el mundo en desarrollo, América Latina es donde mejor se ejemplifica el proceso deurbanización de la pobreza, con el 62% de población pobre que habita en áreas urbanas(CEPAL, 2000:21). La expansión del empleo informal impacta en las condiciones de po-breza. Hacia fines de los noventas, dos tercios de los trabajos en el sector informal eran degran precariedad. Si bien se registra una disminución de la pobreza estructural (dismi-nución de población con NBI), se registra también un incremento en la pobreza econó-mica, derivada de la insuficiencia de los ingresos económicos del grupo familiar. Los cam-bios en las condiciones de pobreza (de pobreza estructural a pobreza por ingresos insufi-cientes) implican la imposibilidad de acceso a bienes y servicios básicos3.

La inequidad social es señalada como el problema urbano central que enfrentan las ciu-dades. Como menciona ARRAIGADA (2000), los niveles de concentración de ingresos enLatinoamérica significan que la disminución del número de pobres en la primera décadadel siglo XXI implica —en oposición con caso de África y Asia— no sólo que será nece-sario un incremento en el PBI, sino además una distribución más equitativa.

1- Datos de CEPAL (2000:41) se-ñalan que en 1998, el sector ser-vicios alcanzó el 73% del totalde empleo urbano, y que el em-pleo industrial decreció en com-paración con los valores alcan-zados al comienzo de la década.

2- Según ARRAIGADA (2000), la nue-va migración campo-ciudad porla sojización del modeloagropecuario y del avance delproceso de urbanización; la po-breza comenzó a localizarseprioritariamente en zonas urba-nas.

3- Según estimaciones de laCEPAL (2000), los pobres urba-nos de Latinoamérica y el Caribeascendieron a cerca de 200 mi-llones de personas, representan-do que de cada tres pobres, dosson habitantes en la ciudad.


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Datos de CEPAL (2005) indican una tendencia convergente a la intensificación en laconcentración del ingreso en el período 1990-2002, y afecta principalmente a los decilesmás altos. La misma fuente indica que en el mundo desarrollado el 10% de la poblaciónmás rica acumula el 25% sobre el total de ingresos, mientras que en América Latina elmismo segmento acumula el 36% del total de ingresos4. Esto significa que el ingresopromedio por habitante en el decil más alto (10% más rico) es 20 veces mayor que loscuatro deciles más bajos (40% pobres). De un total de 18 países, esta situación se presen-ta en 7 países en la región, siendo uno de ellos Argentina.

La pobreza y la inequidad social tienen una dimensión territorial. Ésta se relaciona conla exclusión urbana y los impactos en las condiciones de reproducción de la pobreza. Entérminos de desarrollo urbano significa menos posibilidades de acceso a servicios y con-sumos colectivos. Como señala ARRAIGADA (2000), las relaciones entre pobreza urbana einequidad intra-espacial urbana se refieren a tres procesos: (1) el proceso de segrega-ción, como resultado del aumento de la brecha entre ingresos de los hogares, precio delsuelo y de la vivienda; (2) un acceso desigual a la infraestructura urbana y los serviciosurbanos, que implica una desigual distribución espacial de la infraestructura en áreasque presentan desventajas relativas, en comparación con aquellos sectores más integradosa la ciudad y con mayor capacidad económica, lo cual introduce un factor adicional querefuerza la inequidad en el acceso a los mercados de trabajo y (3) la debilidad de losgobiernos locales para integrar a los sectores pobres a la ciudad.

1.3. Política urbana y planificación en el período neoliberal

Los cambios en la producción, los servicios y las economías metropolitanas y los nuevosroles que las ciudades asumen en una economía transnacional, entre otros aspectos, hangenerado una nueva complejidad urbana y social, produciendo profundas transformacio-nes en la política urbana y en la planificación espacial. Siguiendo a BECK (2002), loscambios en la sociedad y en el espacio se manifiestan en un proceso complejo yambivalente, cuyos resultados no pueden preverse. La idea de incertidumbre parcialmen-te refiere a una situación cambiante, que impacta en términos de planificación.

La orientación neoliberal implica el cambio de las estrategias del período de sustituciónde importaciones basadas en el desarrollo de los mercados locales, a una estrategia

4- Como datos adicionales, loshogares en los deciles 8 y 9 al-canzan el 27.3% del total de ladistribución de ingresos; losdeciles 5, 6 y 7 alcanzan el23.03%; mientras que los 4deciles más bajos alcanzan un13.6% del mismo (CEPAL2005:88-94).

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exportadora, orientada a la producción de servicios para los países desarrollados, un pro-ceso liderado por las compañías transnacionales que se benefician de las ventajas com-parativas de localización a escala mundial. CARMONA Y BURGESS (2001) sostienen que ladeterminación del mercado de trabajo, precios, insumos y servicios financieros para loca-lizar la producción significó fuertes políticas de ajuste. El concepto de un Estado peque-ño, eficiente y facilitador derivó en transformaciones fundamentales en los países en de-sarrollo que se focalizaron en políticas de privatización y descentralización. Se reconocela importancia de las ciudades para el desarrollo nacional y se busca promover lacompetitividad urbana para atraer inversión extranjera y posicionar lo local en la arenaglobal. El nuevo paradigma implica el desarrollo de dos estrategias centrales:

1. El incremento de la productividad urbana2. El alivio de la pobreza urbana.

1. Para mejorar la productividad urbana se ve necesario superar las limitaciones en el cre-cimiento y esto tiene implicancias en términos de política espacial-urbana. Las princi-pales limitaciones se refieren a aquellas que impactan en el aumento de los costos deproducción de las empresas (que demandan infraestructura urbana adecuada); las quegeneran limitaciones en la oferta (para lo cual se ve necesario combatir regulaciones ex-cesivas en el uso del suelo, zonificación, etc.); aquellas limitan la productividad del mer-cado de trabajo (por ejemplo vivienda inadecuada, falta de acceso a la salud, educación)y la regulación excesiva en actividades comerciales que disminuyen las oportunidades degeneración de empleo (CARMONA Y BURGESS, 2001).

DE MATTOS (1998) menciona que las formas que asume el crecimiento urbano en las ciu-dades latinoamericanas en el período neoliberal no son enteramente nuevas. Las transfor-maciones urbanas recientes pueden ser asociadas con los cambios socio-económicos de-rivados de la globalización, pero se relacionan también con las nuevas modalidades deplanificación y de gestión urbana que se promueven en el contexto local. Sin duda, elrasgo característico de la globalización es la importancia de las funciones urbanas, auncuando la subordinación de las políticas a la lógica del mercado es cuestionada en tér-minos de su efectividad para alcanzar procesos de desarrollo social.


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La expansión de la urbanización se relaciona con la menor intervención del Estado en laregulación del crecimiento urbano, aun cuando esta condición podría derivar en un au-mento de la segregación social, en un contexto caracterizado por la ampliación de lasbrechas de ingreso y la pobreza urbana.

Como respuesta a las presiones macro-económicas, se produjeron cambios significativosen la orientación dominante de las políticas, dando lugar a la privatización de los servi-cios (provistos por empresas públicas) la reducción de la inversión pública en el desarro-llo urbano y la descentralización de los programas.

2. En términos de las estrategias de alivio de la pobreza, los análisis permanecen orienta-dos al discurso del ajuste estructural y la productividad urbana. Algunos investigadores5

se refieren al cambio en el paradigma de la política social, poniendo en debate algunosaspectos de la implementación de la misma que tienen que ver, por ejemplo, con: el roldel Estado, los cambios en el proceso de toma de decisión, cuestiones relativas alfinanciamiento de los programas, los criterios de prioridad en la implementación y en laexpansión futura de beneficiarios, la visión del gasto público social como criterio centralo la necesidad de considerar la eficiencia de los programas en función de la mejora en lacalidad de vida de la población, entre otros aspectos.

Los cambios en las estrategias de desarrollo (facilitados por la economía mundial, laglobalización y las innovaciones tecnológicas) han redefinido el rol del Estado y han con-tribuido a la revisión del modo tradicional de implementación de políticas sociales. Cam-bio de la concentración exclusiva de responsabilidades en el Estado a la inclusión delsector privado en el financiamiento de los programas, lo cual implicaría el fortalecimientode los actores sociales y de la sociedad civil en el diseño e implementación de las mismas.

La fuerte crítica al centralismo (en aspectos relativos al diseño de los programas y la asig-nación de los recursos, el desconocimiento de la realidad local y las prioridades en cadacaso y la falta de participación de la sociedad civil, entre otros aspectos) tiende a promo-ver la descentralización del proceso de toma de decisión, asignando a los municipios nuevasresponsabilidades y roles.

5- FRANCO, R. (1996); COHEN &FRANCO (1992), entre otros.

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La lógica basada en el desarrollo de proyectos reemplaza a la lógica burocrática y centra-lizada, buscando impulsar la participación social y asignando los recursos públicos enfunción de proyectos específicos. En términos de financiamiento, las limitaciones en elgasto público se confrontan con creciente necesidad de fondos para atender necesidadessociales. La participación de los beneficiarios es entendida no sólo como un modo dealiviar la presión sobre el presupuesto público, sino además como un compromiso de losbeneficiarios en el desarrollo de los programas.

El paradigma dominante que defendía un criterio universal en la cobertura es reemplaza-do por principios de equidad que promueven acciones de discriminación positiva a favorde los grupos sociales más vulnerables (focalización). Basándose en la idea de que elEstado debe ser eficiente, se cuestionan las políticas universales por su alto costo y bajoimpacto. Se argumenta que aquellos que se benefician no son los sectores más vulnera-bles, sino muchas de las veces sectores de ingresos medios, aun cuando los criterios deuniversalidad de las políticas se basan en la integración social y en alcanzar metas deequidad. Se justifica que a través de la focalización es posible identificar a los potencia-les beneficiarios más precisamente, lo que aseguraría mayor impacto y efectividad; se al-canzaría mayor eficiencia en el uso de recursos que son limitados, lo cual contribuiría aldiseño de políticas de intervención, diferenciadas y específicas.

1.4. Inversiones y principales transformaciones urbanas en Córdoba 1991-2001

Durante la década de los 90, Argentina fue uno de los países más favorables para la inver-sión extranjera. La privatización de empresas públicas, la convertibilidad económica (quehabía permitido controlar la inflación de la década anterior) y la integración económicacon Brasil fueron algunos de los factores que contribuyeron con este aspecto.

Uno de los rasgos distintivos del proceso de reestructuración económica global es la cre-ciente divergencia en los ritmos de crecimiento entre países y ciudades. En el caso deArgentina, hay diferencias significativas entre la ciudad capital y las ciudades inter-medias: mientras que Buenos Aires (que concentra el 35% del total poblacional delpaís) captura el 59.8% del total de la inversión privada (nacional y extranjera) Córdobacaptura el 11.9% en el período6.

6- La inversión se orientó a laindustria automotriz (28%),otras industrias (11%) —alimentación y bebidas—,servicios financieros (10%),otros servicios (15,8%),comercio (8%), industria de laconstrucción (11%), otros ítems16%. Fuente: Bolsa de Comerciode Córdoba. Instituto deInvestigaciones económicas.Balance de la EconomíaArgentina p.326. Guía de laProducción y Servicios 1998-1999. Municipalidad deCórdoba.


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En el caso de la ciudad de Córdoba, las políticas urbanas desarrolladas en el período sepueden sintetizar en:

1) Políticas dirigidas a incrementar la eficiencia y productividad urbana, que en términosde desarrollo urbano se traducen en una importante obra vial, mayor calidad ambiental,mejora en los servicios públicos (desagües, cloacas, alumbrado), puesta en valor del patri-monio arquitectónico, entre otros aspectos que buscan mejorar la calidad de vida de la po-blación y facilitar la actuación de los agentes económicos que operan en el territorio local.

2) Políticas dirigidas al desarrollo de un entorno social y territorialmente equitativo, quese traducen en la provisión de equipamiento en los sectores periféricos (que presentabanmayores déficit), la provisión de infraestructura para resolver situaciones habitacionalescríticas o la provisión de infraestructura a sectores poblacionales de alta vulnerabilidadsocial. (Según el balance de gestión 1992-98 Secretaría de Desarrollo Urbano. Municipa-lidad de Córdoba. en el período 1992-1998 estos aportes significaron 10 millones de dóla-res y las obras de vivienda financiadas por el municipio 9,3 millones de dólares.)

Se desarrollaron significativas inversiones públicas (que alcanzaron a 437 millones de dó-lares en el período 1994-1998) afectando en el 50% de los casos a nuevas obras. Las mis-mas se orientaron a: optimizar la infraestructura vial, buscando alcanzar un modelo deciudad poli-céntrica y articulando áreas intermedias y periféricas; mejoramiento de lacalidad ambiental urbana, con el desarrollo de nuevos parques urbanos, expansión de lainfraestructura de desagües y cloacas y acciones sobre el patrimonio urbano; promoveruna estrategia de descentralización administrativa y participación comunitaria a través dela construcción de centros de participación comunal (CPC).

Si se focaliza el análisis en las políticas urbanas de alivio de la pobreza, se observa que lasmismas tienen una incidencia poco significativa comparativamente con el volumen deobras para el desarrollo urbano que se realizaron en el período.

Los principales ejes de intervención impulsados por el gobierno local y las estrategiascomerciales impulsadas por el sector privado (con la construcción de grandes complejoscomerciales en la periferia) y las derivadas de los desarrollos del mercado inmobiliario

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tuvieron un gran impacto en términos de extensión urbana, iniciando un proceso de dis-persión de las áreas residenciales, tendiendo a una estructura urbana policéntrica.

El análisis de la distribución de la inversión del mercado inmobiliario en la ciudad de Córdo-ba en el período 1991-2001, que se estimó en 899 millones de dólares, se distribuyó de la si-guiente manera7:Vivienda Individual: 32% preferentemente por la expansión de urbanizaciones residencialesde alto ingreso en la periferia.Vivienda Colectiva: 25% construcción de edificios en altura (áreas de renovación urbanística).Comercio: 17% (centros comerciales y grandes proyectos urbanos).Otros edificios: 16% (hoteles internacionales, edificios de oficinas de alto nivel, etc.).Industria: 10%.

Las operaciones del mercado inmobiliario —con el desarrollo de fragmentos urbanos degran escala— contribuyeron a instalar una nueva tipología residencial, caracterizada porsu dispersión y autonomía. Los cambios espaciales interactuaron con otros procesos (po-líticos, sociales y económicos) intensificando la segmentación socio-espacial de la es-tructura urbana. Las características del nuevo modelo de extensión acentúan una estruc-tura urbana con una fuerte polarización, donde la estratificación social se expresa en laconformación de los nuevos fragmentos habitacionales.

2. CAMBIOS EN LA POLÍTICA HABITACIONAL: DE LA LLAVE EN MANO ALESTADO FACILITADOR

A nivel mundial, desde los años 70 se comienza a cuestionar el modelo de políticahabitacional destinado a la construcción de viviendas llave en mano, ya que la escala de pro-ducción no era compatible con la creciente demanda. Estas críticas sumadas a las condi-ciones económicas macro estructurales y a la reforma del Estado propician —con el apo-yo de organismos internacionales— el origen de nuevas estrategias en el sector de la vi-vienda, a inicio de los 90. Éstas son: la estrategia facilitadora para la vivienda y los programasde alivio de la pobreza.

Según CUENYA (1997), la primera estrategia tiene como objetivo multiplicar los efectos delas actividades del sector privado, asignando a este sector la principal responsabilidad en

7- Fuente: Guía Estadística deProducción y Servicios. Munici-palidad de Córdoba, 2000, p.61.


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la oferta de vivienda, para lo cual debe garantizarse su rentabilidad. Se aconseja la no inter-vención estatal en estos ámbitos, con el supuesto de que las necesidades y demanda deviviendas pueden ser satisfechas a través de los mercados inmobiliarios, siempre que nohaya restricciones desde la oferta ni desde la demanda.

La estrategia de alivio de la pobreza, promovida por el reconocimiento de que el ajusteeconómico impulsado para sobrellevar la crisis tiene como consecuencia el aumento dedesempleo y efectos negativos sobre los sectores pobres, busca achicar estos impactos enlas condiciones de vida de los pobres, a través de programas focalizados financiados por elBanco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Desde los organismos in-ternacionales de financiamiento se promueven “nuevas” políticas sociales caracterizadaspor: focalización de los beneficiarios, asistencialismo, financiamiento a través de crédi-tos, etc., tendientes a mitigar el crecimiento de la pobreza, la inseguridad y la violenciaurbana, que convirtieron al hábitat informal urbano de América Latina en una línea prio-ritaria de intervención y financiamiento desde los años 90.

En el marco de estas consideraciones, se comienza a desarrollar una “una nueva genera-ción de políticas habitacionales” en América Latina, la cual se operativiza en los progra-mas de “mejoramiento barrial” (Favela Bairro en Brasil, Desmarginalizacion de la Alcal-día de Bogotá, PROMEBA en Argentina, etc.). Éstos se enmarcan en acciones tendientesa la mitigación de la pobreza, pero particularmente con un sentido de reducir el conflicto—potencial o real— que la existencia de la pobreza urbana acarrea (FERNÁNDEZ WAGNER,2003). Como plantea este autor, la implementación de este tipo de programas no repre-senta el abandono de las operatorias anteriores, sino que se produce una superposiciónde acciones a través de un conjunto de programas focalizados, asistencialistas, etc., quetenderían a debilitar la concepción de ciudadanía (CORAGGIO, 2004).

2.1. La política habitacional en Córdoba

Desde 1991, tuvieron lugar importantes transformaciones en la política habitacional enArgentina, fundamentalmente relacionadas con la descentralización de los recursos,la diversificación de los programas y el creciente consenso para mejorar la eficiencia y laefectividad de las acciones, así como la necesidad de incluir a los actores sociales (lacomunidad) en el proceso de implementación de los proyectos habitacionales.

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En Córdoba, existen antecedentes de investigaciones locales que abordan el estudio dela problemática habitacional y las políticas implementadas en los diferentes períodos enrelación con los sectores más vulnerables de la sociedad (FORNÉ, 1998; MARENGO, 1999; FALÚ,2000; FALÚ y MARENGO, 2004; MONAYAR, 2005; GUTIERREZ, 2005; MONTOYA, 2006; ELORZA, 2008,entre otros). El abordaje de la problemática de la población residente en distintosasentamientos implicó diferentes estrategias de intervención: programas de relocalización,proyectos de radicación in situ y la participación en programas de gestión asociada.

La primera estrategia, impulsada por el gobierno local, da continuidad a las acciones quese implementaron desde el retorno de la democracia, relocalizando villas de emergenciaque se localizaban en terrenos fiscales y que debían ser trasladadas para realizar obrapública (red y nudos viales).

La segunda estrategia, de radicación in situ, significó un cambio en la forma de trabajo yen las soluciones habitacionales destinadas a la población de villas de emergencia. Sibien se trata de situaciones puntuales, donde era posible efectuar la radicación porquelos terrenos no estaban afectados a otros usos, esta política logró que aproximadamente490 familias pudieran regularizar su situación habitacional.

Una tercera línea de trabajo se establece con la incorporación del municipio a la Mesade Concertación de Políticas Sociales8. Esta experiencia estuvo fundamentada por los nue-vos principios que rigieron los cambios en las políticas sociales en los 90, y por ende enlas políticas de vivienda, es decir, la descentralización de los recursos, la incorporación denuevos actores en la definición y concertación de las políticas, el logro de la mayor efica-cia y eficiencia posible en los programas realizados, etc.

En la Mesa de Concertación participaron los siguientes actores: el Estado provincial ymunicipal, las ONG y la Unión de Organizaciones de Base por los Derechos Sociales(UOBDS). El objetivo de la misma era discutir las políticas y herramientas encaminadasa mejorar la calidad de vida, como alternativa a las prácticas tradicionales. El trabajo rea-lizado en este marco de gestión asociada se desarrolló hasta 1995. El acuerdo constitutivopara la formalización del proceso de concertación se basó en las decisiones sobre la ejecu-ción de un presupuesto provisto por el Estado provincial y destinado a políticas sociales9,

8- Para ampliar la informaciónsobre esta experiencia, remitirsea MARENGO C. (1999).

9- La importancia de esta expe-riencia queda en evidencia alanalizar que en el período 1992-1995 la Mesa de Concertaciónde Políticas Sociales manejó el10% de los fondos destinados apolítica social en la provincia deCórdoba.


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que se acordó sobre la base de los programas y proyectos presentados por las comunidades ysus representantes. Es importante mencionar que si bien la mayoría de los proyectos esta-ban centrados en Vivienda, incluyendo el acceso a la tierra, la construcción del equipamientocomunitario, la provisión de infraestructura básica, otros proyectos abordaban: emergencianutricional, mejoramiento habitacional, generación de empleo temporal, etc.

Según un estudio realizado por SEHAS10, en el año 2001 existían en la ciudad de Córdoba191 villas de emergencia, en las cuales residían estimadamente 17.680 familias (103.650habitantes, 8,07% de la población de la ciudad). La mayoría (58%) estaban localizadasen la costa del río Suquía o de canales de riego o al margen de vías del ferrocarril, y otrasen bolsones urbanos insertos en la trama urbana, por lo general, con buena accesibilidada redes y servicios.

A partir de las inundaciones sufridas en el 2000 por la población asentada en las orillas ymárgenes del río Suquía y los canales de riego, se origina, con el apoyo financiero delBID, el “Programa de apoyo a la modernización del estado en la provincia de Córdoba –Proyecto de emergencia para la rehabilitación habitacional de los grupos vulnerables afec-tados por las inundaciones en la ciudad de Córdoba”, retomando política de relocalizacionde villas y entrega de viviendas “llave en mano”.

Las políticas habitacionales desarrolladas en Córdoba evidencian una tendencia a abor-dar la problemática de la informalidad urbana a través de programas de erradicación devillas. En la década de los 80 y 90, éstos se fundamentaron en proyectos de desarrollourbano para que la ciudad se modernizara y creciera. En el nuevo siglo, en cambio, estetipo de operatoria se justifica desde supuestos de superación de la pobreza y el mejora-miento de calidad de vida de los habitantes; paralelamente se desarrolla el Programa deMejoramiento Barrial (PROMEBA) tendiente a abordar el déficit cualitativo habitacionalen asentamientos informales.

2.2. Análisis de las semejanzas y diferencias de las operatorias implementadas enCórdoba

En Córdoba (Argentina) la informalidad urbana, expresada en villas de emergencia yasentamientos, es abordada durante el periodo 2000-2007 a través de dos políticas:

10- Para ampliar informaciónremitirse a BUTHET, BAIMA y CALVO(2008).

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1) El programa “Mi Casa, Mi Vida”, que tiene como objeto erradicar las villas ubicadas ala orilla del río Suquía y de canales de riego (BID Y PCIA. DE CÓRDOBA, 2003). Incorporanuevas estrategias de acción que buscan superar los aspectos cuestionados en los progra-mas anteriores de relocalización de población villera (sumando acciones de acompaña-miento social, asesoramiento legal, desarrollo productivo, remediación ambiental, etc.).

2) El PROMEBA, que interviene en estos espacios territoriales en busca de la radicaciónin situ de la población. Éste se constituye en un programa “novedoso”, que interviene enla informalidad desde una concepción del hábitat integral y como proceso, y busca regu-larizar en términos urbanos y dominiales los asentamientos informales de la ciudad.

A pesar de proponer intervenciones habitacionales diferentes, ambas operatorias son finan-ciadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y están destinadas a revertir condi-ciones de habitabilidad deficientes, mejorar la calidad de vida de la población pobre e “inte-grarlos” a la ciudad. El análisis comparativo de estas políticas permite identificar sus alcan-ces y limitaciones para abordar la problemática de la informalidad y la pobreza urbana.

2.3. Análisis comparativo de las características de ambas políticas

a) Fuentes de financiamiento

En ambos casos se cuenta con el financiamiento total de los proyectos por realizar, éstosprovienen del BID y de los niveles de gobierno nacional y provincial. El costo del progra-ma “Mi Casa, Mi Vida” es de U$s 116.036.200, de los cuales el BID financia US$ 96.204.250(el 83% del presupuesto total) con recursos de Capital Ordinario y el resto es cubiertocon recursos del Gobierno de Córdoba.

Por su parte, el PROMEBA es financiado en su mayor proporción (60%) con fondos delBID y el 40% restante con recursos nacionales, a través del Ministerio de PlanificaciónFederal, Inversión Pública y Servicios. Esta operatoria ha destinado U$s 8.0346.660 a pro-yectos ejecutados en la provincia de Córdoba.


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A diferencia del Fonavi, que contaba con fondos permanentes, estas operatorias son susten-tadas a través de créditos “eventuales”, que garantizan únicamente el desarrollo de los pro-yectos/ productos acordados. Constituyen aportes transitorios al considerar que sólo es unacontribución para mitigar la pobreza hasta que el efecto “derrame”11 del mercado se efectivice.

b) Objetivos y criterios de focalización de beneficiarios

Ambas operatorias enuncian objetivos similares: “transformar el hábitat de manera inte-gral” y “mejorar la calidad de vida” de la población pobre; sin embargo, la forma de al-canzarlos es diferente y se relaciona con la población objetivo de cada programa.

El “Mi Casa Mi Vida” está destinado a familias pobres que residen en zonas inundables—y por lo tanto no urbanizables—, siendo necesaria su relocalización. El PROMEBA, encambio, únicamente interviene en sectores con potencialidad para ser regularizadosurbanísticamente, lo que posibilitaría la radicación in situ de la población en ese hábitat.Para esto, el proyecto (barrio, villa, asentamiento) debe cumplir con numerosos criteriosde elegibilidad: el 75% de las familias residentes deben tener Necesidades Básicas Insa-tisfechas (NBI) o contar con ingresos por debajo de la Línea de Pobreza, estar asentadasen terrenos fiscales o de propiedad colectiva o individual, tener dos o más años de anti-güedad en el asentamiento, ser una población mínima de 50 familias, estar asentadas enlocalidades de más de 5.000 habitantes y que los terrenos no se encuentren en riesgoambiental (PROMEBA, 2004:1).

Coincidimos con BARRETO y ROMAGNOLI (2006) cuando señalan que las altas restriccionesestablecidas por los criterios dominiales, sociales, ambientales, urbanos y económicos deelegibilidad están destinadas a justificar su limitada capacidad operativa sobre la mag-nitud del problema, antes que a garantizar la eficacia del programa.

La definición de criterios para identificar a los beneficiarios es disímil, aunque su pobla-ción objetivo son los pobres, incapaces de acceder a una vivienda vía el mercado (por esola intervención es totalmente subsidiada) y que necesitan mejores condiciones dehabitabilidad. Se considera que superando esto también se mitigaría la pobreza y se lo-graría la integración social y urbana de la población, desconociendo la necesidad de con-

11- Esta posición se basa en el su-puesto de la “teoría del derrame”:considerar que “el crecimientoorientado por el mercado asegu-raría, en el largo plazo, de mane-ra mas eficiente, las finalidadessociales tradicionalmente de res-ponsabilidad del Estado”(HINTZE, 2007: 26).

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siderar, para lograr estos objetivos, las causas estructurales de estos fenómenos expresa-dos en la relación mercado-Estado y sociedad.

c) Prestaciones realizadas

Los programas analizados proponen diferentes intervenciones, aludiendo a la integralidadde la problemática habitacional. Esto se operativiza en los componentes que conformanambas operatorias: urbano, social, ambiental y dominial, supuestamente garantizadospor la intervención de un equipo interdisciplinario (trabajador social, arquitecto,ambientalista, abogado, etc.).

Estos programas sustentan dos concepciones de hábitat diferentes. “Mi Casa, Mi Vida”reproduce la postura “viviendista” desarrollada desde los años 70. Este tipo de abordajeestá dirigido a disminuir el déficit cuantitativo de viviendas, a través de la implantaciónde conjuntos habitacionales compuestos por unidades habitacionales, equipamiento einfraestructura completa; esta lógica de intervención se expresa en la ejecución de pro-yectos idénticos (tipologías, diseño de espacios verdes y de equipamiento, etc.), sinreconocer rasgos culturales, necesidades habitacionales y de localización diferentes enla población destinataria.

Por lo contrario, el PROMEBA se fundamenta en la idea del hábitat como “proceso”, yaque entiende a la vivienda como un conjunto de bienes y servicios que pueden completar-se gradualmente en el tiempo, reconociendo la capacidad constructiva y el valor econó-mico de las unidades habitacionales de la población, interviniendo en la infraestructurabásica y en mejoras de las condiciones sanitarias domiciliarias. Los proyectos de estaoperatoria son diseñados específicamente para el polígono de intervención en funcióndel diagnóstico de cada barrio.

A pesar de incorporar dimensiones antes no abordadas por las políticas de vivienda (com-ponente social ambiental), en la práctica se prioriza la acción urbana, por sobre el com-ponente social. Se propone una serie de actividades de desarrollo comunitario, organizativo,


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etc., y se operativizan en reuniones. Sin embargo, se observa que, dado que no cuentancon recursos específicos, resultan insuficientes para alcanzar los objetivos buscados. Asíes que “lo social” se convierte en un camino para viabilizar y neutralizar conflictos duranteel proceso de relocalización o de obra en el barrio, según cada programa. El componentedominial, cuya finalidad es la obtención de la titularidad o regularización dominial, esdifícilmente alcanzable por las acciones y trámites jurídicos y políticos que implica.

Más allá de las diferencias nombradas y de los avances conceptuales aportados por elPROMEBA a la hora de intervenir en la problemática del hábitat informal, ambasoperatorias ejecutan las obras físicas (construcción de viviendas, infraestructura, mejora-mientos, etc.) a través de empresas privadas (medianas y grandes), promoviendo lareactivación de la industria de la construcción a través de la demanda estatal, dejando delado opciones de construcción a través de cooperativas de trabajo o empresas locales, loque podría promover el desarrollo económico de la comunidad en la que se inserta.

En el cuadro 1 se detallan las prestaciones realizadas por cada operatoria, según sus com-ponentes operativos. Éstas expresan las diferencias en la concepción de hábitat en la quese fundamentan y las estrategias impulsadas para mitigar la pobreza urbana. De manerailustrativa, se hace referencia a las obras y acciones ejecutadas en dos casos en los que seintervino desde cada uno de los programas analizados.

d) Estructura Institucional

Cada programa tiene su estructura institucional. El PROMEBA cuenta con una organiza-ción que incluye a diferentes áreas gubernamentales: la Unidad de Coordinación Nacio-nal (UCN) encargada de articular entre el gobierno Nacional, el BID y las UnidadesEjecutoras Provinciales (UEP). Estas últimas coordinan con los gobiernos locales para elasesoramiento y supervisión en el desarrollo de cada proyecto durante las diferentes eta-pas operativas, y los municipios deben viabilizar el desarrollo del programa en su territo-rio (PROMEBA, 2004). A pesar de enunciarse en el reglamento operativo la novedosa ges-tión asociada entre los diferentes actores, fundamentada en la necesidad de descentrali-

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Fuente: ELORZA (2008)


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“Mi Casa, Mi Vida” Portal de ingreso al nuevo barrio“Ciudad de los niños”

Tipología “Mi Casa, Mi Vida” con ampliaciónrealizada por la familia

zar las acciones estatales, se evidencia una clara organización vertical. Esto deriva en pro-cesos de gestión burocráticos y de tiempo prolongado, lo que puede amenazar la validez delos diagnósticos y proyectos diseñados12. Más allá de considerarse esta operatoria como unanueva generación de políticas, los mecanismos de gestión desarrollados en la implementaciónde los mismos no logran un cambio “descentralizador” a favor de los gobiernos locales.

En el programa “Mi Casa, Mi Vida” intervienen distintos organismos del gobierno provin-cial y cada uno de ellos es el responsable de acciones de los componentes del programa.La Unidad de Coordinación y Ejecución de Programas (UCOPRO) articula con otras áreasgubernamentales y con el BID; la Secretaría General realiza las compras y el proceso detenencia de las tierras en que se desarrollan los nuevos barrios; el Ministerio de ObrasPúblicas es el encargado de realizar el diseño y la dirección de las obras de los proyectos;el Ministerio de la Solidaridad realiza el acompañamiento de las familias durante el pro-ceso del traslado y la Agencia Córdoba Ambiente es la responsable del saneamiento am-biental y mantenimiento de las tierras desocupadas (BID Y PCIA. DE CÓRDOBA, 2003).

La gestión está también centralizadaa este nivel de gobierno, los munici-pios no intervienen en este proceso.

12- Un ejemplo de esto es que enel Bº Malvinas Argentinas 1ª Sec-ción, el diagnóstico y proyecto serealizó en el año 2000 y se comen-zó con la etapa de ejecución en el2004, siendo la dinámica urba-na y poblacional constante y pro-duciéndose cambios en el inte-rior del barrio. Esto trajo incon-venientes durante la gestión al noincorporar nuevas familias alproyecto.

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Los gobiernos locales de municipios “chicos” en los que se han desarrollado nuevos ba-rrios (por ejemplo, Malvinas Argentinas, Juárez Celman, etc.) han “colaborado” brindan-do factibilidades y aprobando su ejecución, a pesar de que posteriormente son los res-ponsables del mantenimiento del conjunto habitacional. En el caso del municipio deCórdoba, no se realizaron las gestiones pertinentes para obtener la aprobación de loteo ypoder implementar estos programas en el ejido municipal.

e) Participación Ciudadana

A pesar de remarcarse la importancia de la participación de los beneficiarios, en ambasoperatorias se evidencia una lógica instrumental a la misma, en busca de los objetivosoperativos formulados por agentes externos.

Esto concuerda con la significación atribuida a los sujetos como “beneficiarios”, que pri-va de todo protagonismo a quien se entiende como mero depositario de la buena voluntadpolítica (SKEWES, 2005). Los espacios de discusión y toma de decisiones por parte de losvecinos se limitan a talleres y reuniones de difusión de lo proyectado en busca de acuer-dos que permitan viabilizar la inter-

PROMEBA. Vivienda con baño nuevo PROMEBA. Obras públicas: alumbrado público, vereda ycordón cunetaFuente: ELORZA (2008)


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vención, quedando pendiente una mayor participación con los gobiernos locales y con lapoblación destinataria de las operatorias y sus organizaciones representativas.

f) Impactos. Resultados de la intervención

Es importante tener en cuenta la efectividad de estos programas. A diferencia de la esca-la de intervención del Favela Bairro (FIORI, RILEY Y RAMÍREZ, 2002), debido a los rígidos ynumerosos criterios de elegibilidad y a las características de las villas cordobesas (locali-zadas en zonas ambientalmente degradadas, familias sin la titularidad del suelo ocupa-do, alta densidad, etc.), el PROMEBA ha tenido poca aplicabilidad en la Región Metro-politana Córdoba. Se han ejecutado sólo cinco proyectos, lo que representa 1. 472 vivien-das “mejoradas” sanitariamente, abordando el déficit cualitativo habitacional. Las obrasprivadas materializadas, la construcción de núcleos húmedos y la conexión de redes do-miciliarias mejoraron condiciones sanitarias de las viviendas. Sin embargo, por los rígidoscriterios de intervención (una casa por lote) las mejoras no han sido “universales” paratodos los vecinos del barrio, por lo que algunas familias mantienen condiciones dehabitabilidad deficitarias. A esto debemos sumarle que esta operatoria no interviene enla ampliación de viviendas, por lo que no da respuesta a la problemática del hacinamien-to y promiscuidad, siendo un indicador de NBI y generador de problemáticas sociales.

Es decir, por un lado busca “superar la pobreza” pero no interviene sobre situaciones prioritariaspara la definición de la misma. El abordaje propuesto, caracterizado por rígidos criterios deintervención y de poca adaptabilidad a las situaciones reales, tiene como efecto un aborda-je fragmentado y de alcance limitado para incidir en la situación del hábitat informal.

A través del programa “Mi Casa, Mi Vida” se ha realizado el traslado de aproximadamen-te 70 villas a 41 nuevos barrios, los que representan 8.876 nuevas viviendas. La localizaciónde los conjuntos habitacionales configura una nueva distribución de la población pobreen la ciudad, trasladándolos del anillo central e intermedio a los anillos periféricos. Estono sólo tiene impacto en la vida cotidiana de esta población (mayor tiempo y costos detraslado, adaptación de estrategias de reproducción social, etc.) sino también en los gas-tos que significa para la municipalidad la extensión de la mancha urbana, por lo tanto,de las redes y servicios públicos.

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3. CONCLUSIONES

Los efectos derivados de la globalización económica han impactado en la sociedad, en elespacio y las políticas urbanas. El desarrollo urbano, orientado a posicionar a las ciuda-des en la escena global, se orienta a promover mejoras en la infraestructura, la productivi-dad y los servicios, para posicionar a la ciudad en el escenario global.

En el caso de Córdoba, las políticas urbanas (en la década del 90) buscan incrementar laeficiencia y la productividad (para atraer nuevas inversiones) y simultáneamente atenuar con-diciones de inequidad, que posibiliten un entorno social y territorial más equitativo.

La inequidad urbana, problema central de las ciudades latinoamericanas, es abordada enel marco de las estrategias de alivio de la pobreza. Se proponen políticas focalizadas quebuscan no sólo un mayor impacto en los beneficiarios, sino además una mayor eficienciaen el uso de los recursos.

Cuando se analiza el impacto de las políticas de alivio de la pobreza impulsadas por elgobierno local (en términos de tipos de programas y recursos destinados) comparativamen-te con las obras de desarrollo urbano, se observa la baja incidencia de las mismas en elcontexto general de intervenciones que se desarrollaron en el período. A esto se suman lasacciones promovidas por los agentes privados (mercado inmobiliario), que contribuyen ainstalar un modelo de urbanización extendida y dispersa (con la construcción de nuevosfragmentos residenciales de alto ingreso) y sub-centros en la periferia, contribuyendo amaterializar una estructura urbana poli-céntrica e intensificando la segmentación socio-espacial de la misma.

En el caso de Córdoba, las políticas habitacionales —y específicamente aquellas orienta-das a los sectores más vulnerables de la sociedad— expresan cambios significativos conrespecto a períodos anteriores. Entre ellos, la apertura de nuevos programas de radicación insitu de la población, que amplía el abordaje del problema que hasta ese momento sólo seresolvía con relocalizaciones para liberar terrenos afectados a obras públicas y la experien-cia de la Mesa de Concertación de políticas sociales (que se constituye como innovadora entanto aplica los principios y orientaciones de la política habitacional en los 90).


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Con el nuevo siglo, las políticas habitacionales para la población vulnerable se justificandesde los supuestos de superación de la pobreza, integración a la vida urbana y mejora-miento de la calidad de vida de la población. Las operatorias implementadas —tanto elprograma “Mi casa, Mi Vida” (vivienda llave en mano en complejos habitacionales conequipamiento e infraestructura localizados en la periferia urbana) como el Programa deMejoramiento Barrial, (provisión de infraestructura básica y mejora sanitaria en viviendasdeficitarias)— alcanzan algunas metas en términos de superación de la pobreza y pre-sentan limitaciones que deberían ser superadas en futuros abordajes.

Las acciones desarrolladas por estas políticas intervienen en los efectos visibles de la po-breza urbana, dotando de vivienda, infraestructura y servicios a las familias y contribuyen-do a mejorar sus condiciones de vida. Sin embargo, aun cuando en sus enunciados pro-mueven un abordaje integral de misma, quedan pendientes algunos aspectos relativos aldesarrollo de condiciones de habitabilidad que podrían contribuir a su superación: la dis-tancia a los espacios de centralidad urbana, la imposibilidad para la población de afrontargastos de transporte, la baja mixtura social, el deterioro edilicio y el aislamiento, entre otros.

La implementación es prioritariamente desde los gobiernos provinciales, dejando pocomargen de intervención a los gobiernos locales, quienes ven limitadas las posibilidadesde articular las políticas habitacionales con las políticas de desarrollo urbano.

Los rígidos y numerosos criterios de elegibilidad, en el caso del PROMEBA, dejan fuerade la operatoria a hogares con situaciones habitacionales deficitarias. En el caso del pro-grama “Mi casa, Mi Vida”, la localización periférica, la escala de las intervenciones y labaja mixtura social-espacial introducen una serie de interrogantes en relación con losefectos en términos de extensión urbana, segregación residencial socio-económica y frag-mentación espacial.

El proceso de inequidad en las condiciones de desarrollo es territorialmente específico.Las áreas metropolitanas son la expresión espacial de las condiciones sociales derivadasde los procesos de reestructuración urbana, impulsados por la globalización. El términociudad dual designa a aquellas áreas metropolitanas que concentran la mayor cantidad

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de empleos de alto nivel y simultáneamente una creciente población incapaz de obtenerdichos empleos.

Una consecuencia derivada del proceso de polarización social es la posibilidad de incre-mento en los niveles de segregación residencial; sin embargo, este postulado demanda laconstatación empírica (CASTELLS, 1995). Las políticas habitacionales, en tanto instrumen-tos de redistribución del ingreso, podrían contribuir a atenuar estos procesos o por lo con-trario promover su intensificación. Éste es el compromiso de la investigación en curso, entanto pueda aportar a promover condiciones de desarrollo urbano con equidad.

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