PROCESOS DE REFORMA DE LOS SITEMAS ELECTORALES: APRENDIZAJES DE LA EXPERIENCIA COMPARADA

RAFAEL LÓPEZ PINTOR

Este trabajo aborda la reforma electoral desde perspectiva comparada a luz de cambios políticos Desde mediados de los años 70 del siglo XX (desde fin guerra fría a fines de los 80)

Intenta responder a:1. ¿Qué condiciones propician reforma sistema electoral?2. ¿Qué factores empujan o frenan reforma?3. ¿Qué hechos marcan hitos del proceso? *Como puntos de no retorno o estancamiento.

La centralidad del sistema electoral como cuestión política.Las últimas cuatro décadas, las elecciones multipartidistas se han generalizado a medida que acaban los gobiernos militares y los sistemas de partido único. (Lo que no permite deducir que la democracia se haya extendido como sistema de garantía de derechos políticos y sociales para todos)Las reglas del juego para elegir gobernantes se convierte en cuestión central.Por primera vez en casi todo el mundo la elección de los gobernantes se realiza mediante voto universal, individual y secreto. Estas reglas del juego se encuentran sometidas a mayor controversia e inestabilidad, por dos razones, 1) número de quienes votan alcanza mayoría población adulta y a todos los sectores sociales de la población; 2) acumulación sin precedentes de riquezas por parte del Estado, lo que ha generado elevada cotización de cargos de representación popular y a aumentado numero de electos que quieren ser reelegidos.Otro aspecto esencial que tiene que ver con la funcionalidad del sistema electoral, es su función política (acomodar en las urnas conflictos de la sociedad, poniendo en práctica el sufragio) y función técnica (ingeniería electoral, de proveer de mecanismos de traducción del voto en posiciones de poder)Por ello la REFORMA ELECTORAL debe responder a demandas de cambio para garantizar cumplimiento de aquellas dos funciones principales del sistema electoral.

Medias verdades y miseria de la filosofía.No se puede transmitir conocimiento comparado en forma concisa y simultáneamente traer a colación todas las variaciones que ofrece la realidad.Tal alejamiento entre mundo del pensamiento y de la acción es normal. Pero no impide que la evolución del conocimiento avance lento por falta de información sobre los hechos, que quieren son testigos directos, carecen de herramientas para interpretarlos.Lo anterior es lo que se llama MISERIADE LA FILOSOFÍA

Componentes esenciales o pilares clásicos del sistema binominal Se adopta un concepto del sistema electoral como conjunto de elementos esenciales para articular y dar forma institucional a la representación popular.Un concepto más amplio de sistema electoral equivale al proceso electoral como conjunto de normas y practicas atinentes a una elección, de principio a fin.Ciclo electoral abarca todas las elecciones de un sistema y permite relacionarlas entre sí.

La investigación sobre efectos reales de la normativa electoral en el orden representativo, llegó a demostrar que los elementos del sistema electoral que más afectan la representación son y por este orden: la fórmula, el distrito y el tipo de papeleta.-Fórmula de representación se enmarca en: mayoritaria, proporcional o mixta.-El distrito puede ser nacional único o subnacional. Los subnacionales, si son plurinominales, el tamaño del distrito es la variable que más afecta a la proporcionalidad, aquí la regla de reparto de escaños (d’hont, hare, etc.) no son determinantes de la proporcionalidad como lo es el tamaño distrital.-Tipo de papeleta, ofrece al votante el modo de opción que tiene en su decisión votar por la lista de un partido entera (lista cerrada y bloqueada); votar por uno o varios candidatos de una lista con tantos candidatos como asientos a elegir (lista abierta); posibilidad de cruzar candidatos de listas de diferentes partidos (panachage)

Al reencuentro de otros pilares del sistemaLa investigación sobre la cual se basan estas conclusiones abarcó todas las democracias estables para todas sus elecciones. Con la llegada de las elecciones multipartidistas, deben agregarse otros componentes del sistema electoral como determinantes esenciales.-Sistema de registro civil e identificación de las personas, que las hace ciudadanas/os, formando el padrón electoral. Es un instrumento legal y organizativo donde se construye el cuerpo electoral.-Independencia de las autoridades electorales respecto del gobierno y los partidos políticos. El reto actual es mantener o conseguir independencia real respecto al poder ejecutivo y los partidos políticos a fin de garantizar elecciones libres y transparentes.-Mecanismos de equilibrio de género e inclusión de las minorías étnico-lingüísticas. Normas sobre cuotas y puestos reservados que garanticen inclusión efectiva de minorías y mujeres en el sistema representativo son consideradas en occidente como discriminación positiva.

¿CUÁNDO SE MODIFICA UN SISTEMA ELECTORAL? CAUSAS POLÍTICAS Y PRÁCTICAS.Puede sostenerse que el sistema electoral se modifica en función de cambios más amplios en el sistema político y la frecuencia con que se producen las reformas electorales está en proporción inversa a la estabilidad política del país.Segunda proposición, un sistema electoral se reforma cuando los mecanismos de representación política se ven forzados a responder a alguna o todas las demandas relacionadas con los desajustes esenciales de una sociedad.Además, existen hipótesis más específicas de cuando modificar (según contexto):-Agotamiento forma de representación vigente para satisfacer expectativas de la población.-Transiciones a la democracia-Procesos de paz-Sistemas políticos cerrados o ingobernables-Inestabilidad política crónica.En estas cuestiones de reforma, siempre analistas de elecciones recomiendan que leyes electorales no deben modificarse tan seguido, porque afectan reglas del juego. Para ello proponen que elementos esenciales del sistema electoral sean incluidos en la constitución a fin de protegernos de la voluntad del gobierno de turno o que la aprobación de modificar sea aprobada por un quórum elevado.

Agotamiento de la fórmula de representación.Son situaciones en democracias estabilizadas durante largo tiempo, pero donde el sistema de partidos hace crisis y la población deja de sentirse representada por los gobernantes.

Transiciones a la democracia.Se trata de reformas pactadas entre gobierno autoritario y oposición democrática. Los cambios que dispararon el concepto de “tercera ola de democratización”El cuándo y causas de la reforma electoral de las transiciones varían mucho entre países.El cuándo y las causas de la reforma electoral en procesos de transición corren en paralelo con el cuándo y las causas de la transición misma

Procesos de paz.Acuña el concepto “Elecciones de reconciliación”, para analizar procesos de paz al final de conflictos civiles o internaciones, típicos de la posguerra fría.-existe acuerdo de paz apoyado por comunidad internacional.-cese al fuego seguido de desmovilización de fuerzas y eventual integración en unas únicas fuerzas de seguridad.-establecer misión de paz, con componente electoral que provee la asistencia técnica para la celebración de elecciones.La reforma electoral relacionada con procesos de paz, tiene tres tiempos: firma acuerdo de paz, el primer desarrollo legislativo electoral y las eventuales adiciones al mismo.

Sistemas cerrados o ingobernables.Sistema donde independiente quien gobierne, no se produce mejoría para la población.Países cuyas débiles democracias son cerradas, ineficaces o corruptas o todo al mismo tiempo.-Países donde gobierna un partido dominante que hace difícil o imposible el desarrollo de otros partidos menores, mientras el líder se mantenga al poder.-Países donde existe alternancia en el poder, pero no se producen cambios ni mejora de instituciones democráticas, ni en la vida cotidiana de la población.-Países donde el partido en el gobierno se caracteriza por su capacidad depredadora más que por ninguna otra capacidad o interés en gobernar el país.En estos tres tipos de países la reforma queda a placer de voluntad del individuo o grupo dominante, dependiendo de presiones internas o externas.

Inestabilidad política crónica.En estos países, el cuándo y cómo de la reforma electoral sigue el flujo y reflujo del sistema político. La reforma electoral puede ir unida a cualquier crisis en el manejo del poder para mantenerse o garantizar sucesión en el mismo.La reforma electoral en estos casos puede anteceder o seguir una crisis del sistema. Por ejemplo, casos latinoamericanos: Ecuador, Venezuela o Bolivia.Dichas reformas pueden durar poco tiempo, debido a la línea de flotación del sistema casi siempre muy frágil.De los casos latinoamericanos, el que ha tenido mayor estabilidad es Venezuela, pero parece estar en función de la coalición militar y el precio del petróleo, que de una legitimidad sólida y creciente.Por ello, en la medida en que las instituciones democráticas no se van consolidando, se concluye que la inestabilidad parece ser regla más que excepción.

FACTORES QUE FACILITAN O DEMORAL LA REFORMA; HECHOS QUE MARCARON PUNTOS DE INFLEXIÓN.Estos factores son más difíciles de identificar que los tiempos y causas de la reforma.

Factores que facilitan u obstaculiza la reforma electoral en general.Quienes llevan la reforma electoral a la agenda política del país obedece a varios actores como: a) Sector reformista de gobierno autoritario; b) Presión de la oposición; c) Confluencia de ambos medios mencionados; d) Poder internacional al fin de un conflicto; e) Acuerdo de toda la clase política en proceso de desgaste; f) Medios de comunicación.Quienes llevan timón técnico y político de la reforma, iniciada la vía reformadora. Son personalidades en el caso de los políticos en representación de cada sector.-La competencia técnica disponible dentro de los partidos políticos y del gobierno para anticipar los resultados de posibles formulas, constituye factor que puede facilitar o demorar la reforma.-Clima de la opinión pública, funciona como favorable o inhibidor.-Incertidumbre sobre resultados prácticos de la reforma.-Haber sido ganador de unas elecciones bajo determinada fórmula no anima a reformarla.-Tiempo político es fundamental, ya que cuando existe un calendario electoral y hay reformas pendientes, el tiempo empuja hacia la reforma a medida que se acerca la fecha fijada para los comicios.-Uso de la fuerza, papel en ambas direcciones (facilitar o entorpecer)-Presión internacional, opera en sentido favorable a la reforma electoral en casi todos los entornos de procesos de paz donde se interviene. Aquí esta reforma no es apreciada por los actores locales, pero les asegura un respeto del adversario y parcial reconstrucción nacional.-El seguimiento o monitoreo del proceso de organismos especializados de la sociedad civil y las secciones de investigación de los medios de comunicación en caso de existir. (puede ser favorable o contraria)Resumiendo, hay factores como el clima de opinión pública, el monitoreo de la reforma por agentes no partidistas y la presión internacional, que juegan papel a favor del cambio en sentido de reformas que fortalecen el juego democrático. Pero cuando la opinión pública o la presión internacional se movilizan en contra de una reforma, suele ser en casos de que estas excluyan el sistema democrático.

Factores que facilitan o demoran reforma de componentes específicos del sistema electoral.La reforma a la formula de representación es la que con mayor frecuencia acapara la opinión pública, de los políticos, académicos e investigadores.Factores favorables al cambio de la formula en sentido de hacerla más incluyente y también contrarios a la opción opuesta (cerrar el sistema), son: la opinión pública; acuerdos de paz; competencia técnica.Factores de estancamiento o retraso de la reforma serían la incertidumbre sobre el resultado de la reforma y el empate virtual entre los principales partidos.La presión internacional, suele ser eficaz favoreciendo reformas generales, que incidiendo en particularidades.En cuanto al distrito electoral, el hecho de hacer o no delimitación frontera distrital. Facilita o demora la reforma, el factor importante es QUIÉN hace dicha delimitación.En cuanto al tipo de papeleta, la tensión se da entre técnicos locales o internacionales con propuestas de papeletas de fácil uso para votante y por otro el personal partidario que no muestra preocupación con las papeletas de complicado uso. Ya el político que conoce su electorado es

receloso de cambios que alteren fronteras de donde está seguro y se encarga él de enseñar cómo votar a su clientela tradicional.La temática del padrón electoral es igual de importante, pues conlleva problemas de exclusión de electores. Esto está ligado con el sistema de registro civil, identificación de personas y la base de datos sobre residencia de personal. Actualmente se tiende a un padrón electoral permanente y automáticamente actualizado. Aquí los factores que facilitan la reforma para mantenimiento de padrón limpio y actualizado es la existencia de base de identificación de personas eficaz y eficiente y el otro factor es la opinión pública.

La mayor resistencia a la reforma procede de los partidos y líderes políticos, frecuentemente por medio de autoridades electorales que ellos mismos nombraron.

En el caso contrario de sobredisposición del gobierno para cambiar el registro civil y el padrón electoral con el propósito no confesado de excluir de la ciudadanía a algún sector amplio de la población.Pese a todo, el factor más facilitador de la reforma de la administración electoral es la opinión pública a través de sus diferentes manifestaciones (ONG, MCM, instituciones jurídicas profesionales, etc.). Ellos vigilan, critican las malas prácticas y tienen más interés en empujar la reforma.

La inclusión de mecanismos de equilibrio de género en la representación política se ha convertido en un hecho prácticamente común a todas las democracias con independencia de su calidad en el ejercicio y garantía de los derechos y libertades. Los factores favorables son: “espíritu de los tiempos” (sería vergonzoso defender lo contrario) y el rol proactivo de organizaciones en defensa de derechos de las mujeres.La inclusión de minorías étnico-cultural-lingüísticas en el sistema representativo, está dado en función de la capacidad de presión de dichas minorías. Un factor favorable es la presión internacional (ONU y org.voluntarias en defensa de las minorías)

Hechos que marcaron puntos de inflexión.Se invoca a la tríada conceptual de Maquiavelo sobre los condicionantes de poder (necesidad, virtud y fortuna) operando en los diferentes contextos ya mencionados. Se trata de situaciones que deben ser aceptadas por necesidad que no por el propio gusto. Debido al factor tiempo. Se manifiesta este factor frente a: una reforma pendiente o estancada, ya que el vencimiento del plazo permite a muchos países hacer reformas electorales y como el tiempo de plazo que se le dio para convocar a elecciones en acuerdo de paz bajo presión internacional.Como elementos de fortuna el más importante puede ser la desaparición del gobernante que bloqueaba la reforma (Muerte, derrota, intervención armada)Como factor virtud o capacidad política para obrar la dirección que uno desea seria: el uso organizado de la fuerza para llevar el proceso político en una u otra dirección; una decisión arriesgada del timonel de la reforma aun a riesgo de perder su posición de poder; la firma de un acuerdo entre fuerzas políticas; y manifestaciones sucesivas de organismos de la sociedad civil que logran movilizar población contra clase política.

Conclusiones.- La reforma corresponde a demandas de cambios para garantizar cumplimiento o enfrentar

deterioro de las dos principales funciones del sistema electoral (su función política de acomodar en las urnas los conflictos de la sociedad y la función técnica de convertir el voto popular en posiciones de poder)

- Los elementos esenciales del sistema no son tres, sino siete u ocho, según separemos entre ellos la financiación de la política como factor esencial en sí mismo dentro de la legislación electoral. (fórmula, distrito, papeleta, padrón, administración electoral, etcétera)

- El sistema electoral se modifica en función de cambios más amplios en el sistema político y en el sentido en que reformas tienen proporción inversa con estabilidad política del país. El cuándo y por qué se modifica tiene que ver con la función política del mismo. (técnica y política)

- Contextos de reforma específicos que tratan de dar respuesta a cinco contextos políticos diferentes: agotamiento o desgaste de la forma de representación y gobierno (Italia, Francia); transiciones más o menos pacíficas a la democracia (España, Chile); procesos de paz (El Salvador, Bosnia); sistemas cerrados o ingobernables; e inestabilidad política crónica (Ecuador, Bolivia).

- Las mayores tensiones y atascos en reforma electoral se producen cuando se trata de cambiar alguno de elementos como: fórmula, tamaño distrito, papeleta, padrón, financiación y representación de minorías. Por el contrario, la representación de género es cada vez menos objeto de controversia y resistencia a reformas.

- Factores relevantes en la dinámica de la reforma pueden identificarse algunos que juegan tanto a favor como en contra de la misma, dependiendo de las circunstancias. Factores como incertidumbre y empate virtual entre fuerzas políticas principales, retrasan la reforma. Factores como opinión pública, monitoreo y presión internacional, juegan a favor de un cambio.

- Al tratar hecho que constituyen puntos de inflexión en el proceso de reforma, se clasificó siguiendo tríada de Maquiavelo. Necesidad: el tiempo político; Fortuna: desaparece quien se opone a la reforma; Virtud: capacidad política para obrar la dirección de reforma.

- Las nuevas fronteras para la reforma electoral son: a) Mecanismos que garanticen independencia, profesionalismo y neutralidad en organismos electorales; b) Regulación adecuada y control eficaz del financiamiento de política electoral; c) Aplicación de nuevas tecnologías de información al proceso electoral.