LOKALNA SAMOUPRAVA NA NIZOZEMSKEM - …...pravoznanstvo, Ponatis 3. spremenjene in dopolnjene izd., Uradni list RS, Ljubljana, 1996, str. 43 in naslednje. G. Krošelj: Lokalna samouprava

Lex localis, letnik I, številka 3, leto 2003, stran 39 - 72

39

LOKALNA SAMOUPRAVA NA NIZOZEMSKEM - PROVINCE IN OBČINE

UDK: 352 (492)

Goranka Krošelj univ. dipl. pravnica Povzetek: Kraljevina Nizozemska, ki jo lahko opredelimo kot decentralizirano unitarno državo, ima dolgo tradicijo lokalne samouprave. Temeljne določbe o regionalni in lokalni samoupravi vsebuje ustava, predvsem pa dva zakona: Zakon o provincah in Zakon o občinah. V primerjavi z ureditvijo v Sloveniji je posebej zanimiv položaj provinc in občin, ki opravljajo tudi naloge državne uprave na regionalni oziroma lokalni ravni, dejstvo, da poznajo v organizacijski strukturi organov kraljevega pooblaščenca, pomembna vloga »občinskega sklada« in posebnih sredstev države pri financiranju provinc in občin, specifičnost posebnega združenja provinc in občin. LOCAL SELF - GOVERNMENT IN THE NETHERLANDS: PROVINCES AND MUNICIPALITIES Summary The Kingdom of the Netherlands is a decentralised unitary state. It has a long tradition of local self-government. The basic provisions on local self-government are contained in the Constitution and especially in two acts: Provinces Act and Municipality Act. When comparing the regulations in Slovenia and in the Netherlands, the following facts attract our attention: the provinces and municipalities in the Netherlands are specially interesting, because their role is to perform also the state administration tasks at the regional / local level; there is a royal plenipotentiary in the organisational structure of bodies; municipal funds and special state funds play an important role in financing provinces and municipalities; specific Association of Provinces and Municipalities.

ÖRTLICHE SELBSTVERWALTUNG IN DEN NIEDERLANDEN - PROVINZEN UND GEMEINDEN Zusammenfassung Das Königreich Niederlande, welches wir als einen dezentralisierten unitären Staat definieren können, hat eine lange Tradition in der örtlichen Selbstverwaltung. Die Grundbestimmungen über die regionale und örtliche Selbstverwaltung sind in der Verfassung verankert, insbesondere zwei Gesetze: das Gesetz über die Provinzen und das Gesetz über die Gemeinden. Im Vergleich zur Regelung in Slowenien ist insbesondere die Position der Provinzen und Gemeinden interessant, die auch die Aufgaben der Staatsvewaltung auf regionaler beziehungsweise Gemeindeebene ausüben. In der Organisationsstruktur der Organe gibt es hier auch den könglichen Bevollmächtigten, bedeutend ist die Rolle des "Gemeindefonds" und der Sonderstaatsmittel für die Finanzierung der Provinzen und Gemeinden, ein Spezifikum ist ein Sonderverband der Provinzen und Gemeinden.

G. Krošelj: Lokalna samouprava na Nizozemskem - province in občine

40

Klju čne besede Lokalna samouprava, Nizozemska, province, občine, kraljevi pooblaščenec. Keywords Local self-government, the Netherlands, provinces, municipalities, royal plenipotentiary. Schlüsselworte Örtliche Selbstverwaltung, Niederlande, Provinzen, Gemeinden, königlicher Bevollmächtigter.


41

1 Uvod Današnja ureditev Nizozemske ima korenine v prejšnjih ustavah, ki so jo opredelile kot decentralizirano unitarno državo, kar pomeni, da izvrševanje oblasti ni v rokah samo države, marveč tudi njenih decentraliziranih enot. Smisel decentralizacije je v čim večji učinkovitosti in racionalnosti upravljanja ter možnosti uveljavljanja interesov, ki danes predstavljajo pomemben element tako regionalne kot tudi lokalne samouprave. Iz razloga uresničevanja interesov, ki izvirajo iz individualnih potreb, ki pa znotraj skupin ljudi na določenem prostoru (teritoriju) prerastejo v skupne potrebe, se oblikujejo teritorialno decentralizirane enote - na Nizozemskem občine in province. Ta prispevek, ki je prilagojeno besedilo diplomske naloge, ki sem jo zagovarjala na Pravni fakulteti Univerze v Mariboru1, je nastal v času mojega študijskega bivanja na Nizozemskem, njegov namen pa je predstaviti značilnosti ureditev regionalne in lokalne samouprave Kraljevine Nizozemske. 1.1 Ustavnopravni temelji regionalne in lokalne samouprave na Nizozemskem Ustava Kraljevine Nizozemske (Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden) iz leta 1983 in z dopolnitvami iz let 1987,1995 in 1999, ureja področje regionalne in lokalne uprave v poglavju VII, v členih 123 do 132. Najbolj pomembni členi v tem poglavju so: • člen 123(1), po katerem je mogoče ustanoviti in ukiniti province in občine samo z

aktom parlamenta, to je z zakonom, • člen 124(1), po katerem imajo province in občine splošno pooblastilo, da sprejemajo

pravila in opravljajo upravna dejanja, za katera štejejo, da so nujna za njihovo skupnost, • člen 124(2), po katerem se lahko z aktom parlamenta ali na njegovi podlagi izdanim

aktom od provincijskih in občinskih organov zahteva, da sprejmejo predpis ali opravljajo upravna dejanja,

• člen 125(1), po katerem so na čelu provinc oziroma občin provincijski oziroma občinski sveti.

S stališča temeljnega razlikovanja oziroma primerjave s slovenskim pravom je pomemben in zanimiv člen 131, v katerem je določeno, da kraljevega pooblaščenca v provinci in (župana) v občini imenuje kralj. V VII. poglavju ustave so v členih 133 do 136 urejene še druge oblike decentraliziranih organov, kot so waterschappen2 - odbori za nadzor vode, producttschappen - odbori za

1 Naloga sem na Pravni fakulteti Univerze v Mariboru uspešno zagovarala (5. junija 2003) pred komisijo: prof. dr. Rafael Cijan, predsednik, doc. dr. Božo Grafenauer, mentor, mag. Boštjan Brezovnik, član. Na Nizozemskem sta mi z napotki in usmeritvami posebej pomagala dr. Loedewijk J.J. Rogier in gospod Auke van der Goot. 2 Zgodovina Nizozemske je tesno povezana z bojem proti morskim in rečnim poplavam ter s pridobivanjem novih zemljišč iz plitvega morja. Zaradi tega imajo občine tako imenovane odbore za nadzor vode, v domeni katerih so vsa ravnanja, povezana z naravnimi vodami (nivo vod, nasipi, jezovi...). Dejansko tovrstni odbori predstavljajo


42

nadzor proizvodnje, bedrijfschappen - industrijski odbori, in drugi organi, ki jih v nadaljevanju le omenjam. 1.2 Zakonski predpisi Osnovni zakon za področje regionalne3 samouprave je Zakon o provincah (Provinciewet), za področje lokalne samouprave pa Zakon o občinah (Gemeentewet). Zakona vsebujeta temeljne določbe, ki zadevajo organizacijo provinc oziroma občin in »avtonomno« oblast provinc in občin, da izdajajo regionalne oziroma lokalne predpise. 1.3 Vpliv predpisov Evropske unije Pogodba o ustanovitvi Evropske unije določa, da bo skupnost na področjih, ki ne spadajo v njeno izključno pristojnost, delovala v skladu z načelom subsidiarnosti…4 Evropska unija tako s svojim pravom, zaradi upoštevanja načela subsidiarnosti, ne posega na področje lokalne (samo)uprave držav članic. Dejansko pa Evropska unija vpliva na oblikovanje politike občin in provinc z zakonodajo (direktivami) na področju javnih naročil, konkurence, okolja in energije… Poleg tega je Nizozemska ratificirala tudi Evropsko listino lokalne samouprave, ki je nastala v okviru Sveta Evrope. 2 Nizozemska - decentralizirana unitarna država 2.1 Nastanek nizozemske države Nizozemska je unitarna država, odkar si je izborila neodvisnost med dolgotrajno osemdesetletno vojno (1586-1648), to je vojno, v kateri so se nizozemske province uprle španski vladi, ki je uzurpirala njihovo pravico do svobode. Princ Viljem I. iz rodbine Oranje, poznan kot ‘William the Silent’, je vzpodbujal in vodil ta upor. Uporniške province so ustanovile Republiko združenih provinc oziroma Republiko združena Nizozemska5 (Republiek der Verenigde Nederlanden), ki je bila dejansko konfederacija, in sicer vse do leta 1795.

najstarejše decentralizirane enote, ki ne glede na to, da vsak odbor deluje na nekem območju, ne predstavljajo primera teritorialno decentraliziranih enot, ampak primer funkcionalne decentralizacije. 3 Glede na prakso Evropske unije in Evropsko listino lokalne samouprave so nizozemske province dejansko regije. Tako: Interprovinciaal Overleg, Study Tour: Strengthening local management; towards a flexible and EU oriented management in Slovenia, Den Haag, 21. marec, str. 11. Committee of the Regions, Introduction to the Committee of the Regions, Brussels, 2002. 4 “In areas which do not fall within its exclusive competence, the Community shall take action, in accordance with the principle of subsidiarity, only if and insofar as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member State and can therefore, by reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved by the Community.” Tako: Article 5 (ex Article 3b) Consolidated version of the Treaty establishing the European Community. 5 Mogoče je zaslediti besedna razhajanja. VNG Department of Public Relations, The Municipality, Den Haag, str. 3: ‘the Republic of the United Provinces’. P.W.C. Akkermans et all, The evolution of federalism, regionalism and decentralisation in the Netherlands, Constitutionalism in the Netherlands, University press, Groningen, 1995, str. 157: ‘the Republic of the United Netherlands’.


43

Navzven se je sedem provinc6 zdelo kot kohezivna celota, vendar pa je med njimi obstajal razkorak v mnogih pogledih. Mesta zahodnega dela Holandije so bila prevladujoča v ekonomskem in političnem smislu in so v sedemnajstem stoletju prerasla v svetovno silo, znano predvsem po umetnosti. Zanimivo je predvsem dejstvo, da je teritorij vsake izmed današnjih provinc skoraj identičen s tistim, ki so ga le-te imele za časa Republike združenih provinc. Hitro po francoski revoluciji in s pomočjo francoske vojske je konfederacijo zamenjalo centralno vodstvo Batavijske republike (1795-1806), katere ustava je bila sprejeta v letu 1798 – ta ustava je temeljila na francoskem političnem sistemu in je bila centralistično usmerjena. Vendar pa je francoska pomoč kmalu postala breme, ko je leta 1806 Napoleon za kralja Holandije postavil svojega brata. Še več, v letih 1810 do 1813 je bila bivša republika priključena k francoskemu imperiju, in kot rezultat tega so se Nizozemci spoznali s kraljevino. Leta 1814 je bila razglašena nova Ustava (Grondwet), ki pa, ne glede na to, da je bila centralistično usmerjena, močnega vpliva francoske centralizacije oblasti ni ohranila. Najbolj značilna zapuščina tega obdobja je, s političnega zornega kota, da so province izgubile dotedanjo suverenost in da je bila ustanovljena decentralizirana unitarna država. Provincam kot tudi občinam so bile podeljene njihove lastne pristojnosti (their own governmental responsibilities), medtem ko je sodstvo ostalo centralizirano. Razen monarhije pa je ta ustava uveljavila tudi parlament (Staten-General), ki pa je bil, za razliko od današnjega, enodomen in mu je bila skupaj z monarhom podeljena zakonodajna oblast. Ustava je doživela korenite spremembe leta 1848. Z današnjega pogleda je zanimivo to, da za razliko od sprememb iz leta 1917 in 1983 današnja ureditev nizozemske države temelji na različici ustave iz leta 1848. Kar je pomembno s stališča decentralizacije oblasti, je, da je bila lokalni /samo)upravi odvzeta pravica določati svojo organizacijo in je bilo to dano zakonodajni veji oblasti. Podrobnejša ureditev je sledila v letu 1850 z Zakonom o provincah (Gemeentewet) in v letu 1851 z Zakonom o občinah (Provinciewet). S tem je bila koncentracija oblasti v eni osebi – kralju - končana. Z izjemo med leti 1940 in 1945 je bila Nizozemska neodvisna država. Danes govorimo o Kraljevini Nizozemski (Koninkrijk der Nederlanden) kot o ustavni monarhiji s parlamentarnim sistemom7. V veljavi je Ustava Kraljevine Nizozemske – Grondwet (v nadaljevanju tudi kot Gw) iz leta 1983. Po njej je kraljevina sestavljena iz Nizozemske, Arube in Nizozemskih Antilov, le-ti pa so na podlagi Statuta kraljevine iz leta 1954 (dopolnjen 1975 in 1985) povsem avtonomni in enakopravni, združeni na podlagi skupnih interesov in medsebojne pomoči. 6 Province so dejansko predstavljale suverene državice: Holland, Zeeland, Utrecht, Overijssel, Friesland, Stad en Lande in Drenthe. V P.W.C. Akkermans et all, The evolution of federalism, regionalism and decentralisation in the Netherlands, Constitutionalism in the Netherlands, University press, Groningen, 1995, str. 157. 7 “The fact that the Netherlands is a ‘constitutional monarchy’ means that the exercise of all power is subject to limits, and no single office possesses absolute power.” Tako: Kortmann et all, Dutch Constitutional Law, Kluwer Law International, 2000, The Hague, str. 22. Parlamentarni sistem pomeni, “da je vlada (kot nosilka izvršilne oblasti) odvisna od zaupanja parlamenta, ki je nosilec zakonodajne veje oblasti”. V: M. Pavčnik et all: Uvod v pravoznanstvo, Ponatis 3. spremenjene in dopolnjene izd., Uradni list RS, Ljubljana, 1996, str. 43 in naslednje.


44

2.2 O načelu delitve oblasti V okviru tega prispevka kaže izpostaviti ugotovitev o dveh različnih vidikih načela delitve oblasti - horizontalnem in vertikalnem. Horizontalna delitev oblasti se nanaša na razliko med zakonodajno, izvršilno in sodno oblastjo na ravni države.8 To klasično delitev oblasti upošteva tudi nizozemska ustava, ki ob navedeni delitvi upošteva še mednarodno pristojnost9. Nizozemska ustava eksplicitno določa, da imata zakonodajno oblast skupaj vlada in parlament10, v nekaterih primerih pa tudi samo vlada, in sicer v primeru uzakonitve ‘Algemene Maatregelen van Bestuur’, splošnih administrativnih uredb.11 Vertikalna delitev oblasti pa se nanaša na delitev oblasti po različnih ravneh, na državni in lokalni ravni. Možna sta dva pristopa, po katerih je mogoče interpretirati delitev oblasti po ustavnem pravu Nizozemske12: • kot ‘quasi-federalno’ delitev oblasti na ravni Kraljevine, • na ravni Nizozemske (evropske države), ki je označena kot decentralizirana unitarna

država. Decentralizacija po eni strani predstavlja vprašanje politične narave, kadar jo označujemo kot vsakršno slabljenje neposrednega vpliva določenega centra nekega organiziranega sistema na dele tega sistema, po drugi strani pa s pojmom decentralizacije sistemov označujemo tudi organizacijsko načelo, ko gre za prenašanje funkcij (odločanja, izvrševanja in kontrole) s centra sistema na njegove posamezne dele, od česar je odvisna stopnja decentralizacije. Evropska kontinentalna teorija obravnava lokalno samoupravo v okviru oziroma v neposredni povezavi s pojmom decentralizacije in najpogosteje s stališča, da predstavlja lokalna samouprava obliko decentralizirane državne ureditve. Decentralizacija je v okviru uprave oziroma javne uprave mogoča na dva načina13, in sicer kot administrativna decentralizacija (dekoncentracija), ko gre za izvajanje nalog državnih upravnih organov na lokalnem nivoju, ki so v uradniški podrejenosti proti centralni upravi, in kot decentralizacija po samoupravah (samoupravnih lokalnih skupnostih), za katero se

8 L. Rogier: An Introduction to Dutch Law, Erasmus University of Rotterdam, Reader, School of Law, Rotterdam, 2002, str.149. 9 “This international function extends to all competences to carry out activities which may be considered as constituting acts or facts in international law. Such international competences are for instance: the conclusion of treaties or international agreements, participation in international organizations, taking a case before an international court of justice.” V: M. Oosterhagen, Separation of powers as form of control and the Dutch Constitution, Control in Constitutional Law, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, str. 78, 79. 10 81. člen Ustave Kraljevine Nizozemske, Gw: “Acts of parliament shall be passed jointly by the Government and the States general.” Angleški prevod, glej: Kortmann et all, Dutch Constitutional Law, Kluwer Law International, 2000, The Hague, str. 189 in naslednje. Vlado tvorijo skupaj ministri in kralj. Parlament pa je dvodomen. 11 “If, in the Netherlands, the Government enacts a General Administrative Order based solely on art. 89 of the Constitution, it exercises the legislative function. If it enacts an Order by virtue of delegation by Statute, it exercises the executive function.” V: M. Oosterhagen, Separation of powers as form of control and the Dutch Constitution,: Control in Constitutional Law, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, str. 78 – opomba št. 12. 12 L. Rogier, An Introduction to Dutch Law, Erasmus University of Rotterdam, Reader, School of Law, Rotterdam, 2002, str.149. 13 R. Cijan, B. Grafenauer, Upravno pravo, Univerza v Mariboru, PF, Maribor, 2002, str. 133-137.


45

največkrat rabi samo termin decentralizacija, s katerim se označujejo naloge lokalne uprave, ki jih opravljajo lokalne skupnosti s priznano javnopravno osebnostjo, in sicer po organih, izvoljenih od prebivalcev teh skupnosti. Velja, da so dekoncentrirani državni organi bolj in drugače podrejeni osrednji državni oblasti kot pa organi samoupravne lokalne skupnosti. Cilj dekoncentracije je zagotoviti učinkovit in racionalen upravni proces in se tako uporabi zato, ker posameznih delov upravnega procesa ni mogoče učinkovito in racionalno izvesti v centru upravnega sistema, medtem ko je cilj decentralizacije po samoupravah uresničevanje interesov, ki izvirajo iz nujnosti zadovoljevanja skupnih potreb, ki jih pogojuje sobivanje ljudi na določenem skupnem prostoru. Upravna decentralizacija (dekoncentracija) in lokalna ter regionalna samouprava imata tako dve različni izhodišči. Kadar obstajata vzporedno dve vrsti oziroma dve liniji lokalnih organov, govorimo o dvojnem upravnem tiru, kadar pa obstajajo na lokalnem nivoju samo organi lokalnih samoupravnih skupnosti, na katere so prenesene naloge državne uprave, pa govorimo o enojnem upravnem tiru – kot to velja na Nizozemskem (čeprav ima centralna državna uprava na lokalni ravni nekatere svoje organe oziroma urade – davčne…). Pojma centralizacija in decentralizacija sta nedoločena pravna pojma in omogočata več pristopov.14 Rogier upošteva nizozemsko ureditev in pri tem razmejuje med teritorialno in funkcionalno decentralizacijo. Teritorialna decentralizacija se nanaša na delitev oblasti oziroma pristojnosti na teritorialno decentralizirane enote - province in občine. Znotraj njihovega teritorija imajo te enote v rokah oblast, ki je dejansko splošna in ni funkcionalno določena, marveč lahko zajema delovanje na vseh področjih. Aktivnosti lahko na primer obsegajo ekonomijo, blagostanje, kulturo, vzdrževanje reda, infrastrukturo... Funkcionalna decentralizacija pa se nanaša na izvrševanje oblasti s funkcionalno določenimi enotami. V njihovi domeni je izvrševanje samo z zakonom predvidenih javnih interesov. Takšen primer je tako imenovani ‘waterschapen’, odbor za nadzor vode15, ki se ukvarja z zadevami, ki se nanašajo na izsuševanje, oskrbo z vodo, nasipe... Primera pa sta tudi ‘productschappen’ (the commodity boards) in ‘bedrijfschappen’ (the industry boards). Danes obstajajo na Nizozemskem tri ravni oblasti: državna oblast oziroma centralna državna oblast, 12 provinc in 496 občin. Kot že omenjeno je Nizozemska decentralizirana unitarna država. Razmerje med državno upravo in decentraliziranimi enotami (torej občinami in provincami) ni hierarhično. Province in občine so avtonomne16 pravne osebe javnega prava, in sicer teritorialne osebe javnega prava. Je pa njihovo delovanje predmet centralnega nadzora, njihovi predpisi pa so nižje stopnje kot državni predpisi.

14 B. Grafenauer, Lokalna samouprava na Slovenskem: teritorialno-organizacijske strukture, Univerza v Mariboru, PF, Maribor, 2002, str. 72. Tudi: L. Rogier: Decentralization in a Unitary State, Erasmus University Rotterdam, Reader, Rotterdam, 2002, str.149. 15 Več o tem glej: P.W.C. Akkermans et all, The evolution of federalism, regionalism and decentralisation in the Netherlands, Constitutionalism in the Netherlands, University press, Groningen, 1995, str. 159. Kortmann et all, Dutch Constitutional Law, Kluwer Law International, 2000, The Hague, str. 45. 16 Ne moremo pa govoriti o popolni avtonomiji (“avtos nomos”), kar dobesedno pomeni popolnoma samostojno “lastno zakonodajo”. Glej tudi: B. Grafenauer, Lokalna samouprava na Slovenskem: teritorialno-organizacijske strukture, Univerza v Mariboru, PF, Maribor, 2002, str. 80.


46

2.3 Pravna podlaga delitve oblasti po nizozemskem pravu Kar zadeva vertikalno delitev oblasti na ravni Nizozemske kot decentralizirane unitarne države, je potrebno poudariti, da nizozemska ustava razmejuje med avtonomno oblastjo (autonomie, autonomuous power) občin in provinc in deljeno oblastjo (medebewind, shared power), ki pripada decentraliziranim enotam, občinam in provincam. To izhaja iz dikcije 124. člena Gw17. Podobni določili vsebujeta Zakon o provincah (Provinciewet) in Zakon o občinah (Gemeentewet)18. Kot rezultat lokalne samouprave, opredeljene v prvem odstavku 124. člena Gw, so lokalni predpisi (lokal by-laws, verordeningen), izdani po neposredno izvoljenem svetu, v nizozemskem pravnem sistemu znani predvsem kot ‘zakonodaja’ (wetgeving) v smislu izvirne oblasti19. Vlada je zagovarjala, kasneje sicer zelo kritizirano stališče, da naj se možnost izdajanja občinske ‘zakonodaje’ obravnava kot ‘podeljena zakonodaja’ v smislu izvedene, vertikalno prenesene oblasti. Navedena zakonska določba vodi torej k razumevanju, da sta, razen v primeru, ko je drugače določeno z zakonom (statutes)20, provincijski svet in občinski svet nosilca urejevalne (v smislu izdajanja predpisov) in izvršilne oblasti na regionalni oziroma lokalni ravni. Izdajata lokalne predpise21, za katere menita, da so v interesu provinc in občin ter skrbita za njihovo pravilno izvršitev, kar izhaja tudi iz določb Zakona o provincah in Zakona o občinah22. Poudariti je potrebno, da je avtonomija na lokalni ravni omejena na dva načina: • provincijski svet in občinski svet sprejemata lokalne predpise, za katere menita, da so

potrebni in so v interesu provinc oziroma občin. V tem primeru pripada sodniku omejena pravica sodnega nadzora, saj ne preverja, ali je lokalni predpis resnično v interesu province oziroma občine, ampak se sodni nadzor nanaša le na to, ali sta

17 124. člen Gw: 1. “The powers of provinces and municipalities to regulate and administer their own affairs shall be left to their administrative organs” (v tem primeru gre za avtonomno oblast) 2. “Provincial and municipal administrative organs may be required by or pursuant to an Act of Parliament to provide regulation and administration” (v tem primeru pa gre za deljeno oblast). 18 108. člen: 1. “The powers to regulate and administer their domestic affairs shall be left to the administrative organs of the municipality.” 2. “The administrative organs of the municipality may be required to provide regulation and administration by or pursuant to an act of parliament […].” 19 Oblast je lahko posledica originalne pridobitve (izvirna oblast – attribution) – “The power is initial (originair), which is to say it is not derived from a previously existing power.”; lahko je posledica izvedene pridobitve (izvedena, prenesena oblast – delegation) – “… delegation is the transfer of an acquired attribution of power from one administrative authority to another, so that the delegatee (the body that has acquired the power) can exercise in its own name. … with delegation one speaks of the transfer of power, in that the delegator itself loses its power.”; ali pa podeljene oblasti (mandat – mandate) – “With mandate, there is no transfer, but the mandate-giver (mandans) assigns power to the other body (mandataris) to make decisions or take action in its name.” Tako: J. G. Brouwer et all, A Survey of Dutch Administrative Law, Ars Aequi Libri, Nijmegen 1998, str. 16-18. 20 Statute: “established written law, especially an Act of Parliament”. Tako: P. H. Collin: Dictionary of law, 3rd edition, Peter Collin Publishing, Great Britain, 2000, str. 352. 21 Statute: “established written law, especially an Act of Parliament”. By-law: “rule or law made by a local authority or public body and not by central government […]. Bylaws must be made by bodies which have been authorized by Parliament, before they can become legally effective”. Tako: P. H. Collin: Dictionary of law, 3rd edition, Peter Collin Publishing, Great Britain, 2000, str. 352 in 45. 22 Tako 149. člen Zakona o občinah: “The council shall establish the bylaws which it deems to be in the interest of the municipality.”.


47

provincijski svet in občinski svet prekoračila svoja pooblastila, predvsem s stališča provincijskih oziroma občinskih interesov in interesov posameznikov,

• z omejitvami, ki izhajajo iz predpisov hierarhično višjih organov. Če bo o isti stvari izdal predpis hierarhično višji organ, potem pred tem izdan lokalni predpis izgubi veljavnost. Vendar je lahko, tudi če obstaja hierarhično višji predpis, o isti stvari kasneje izdan lokalni predpis, vendar samo, če ni v nasprotju z obstoječo zakonodajo.23 Omeniti velja, da mora hierarhično višji organ opraviti test subsidiarnosti (subsidiarity clause), kar pomeni, da mora, preden nekaj uredi, ugotoviti, če to ni mogoče ustrezneje in učinkoviteje opraviti s predpisom nižjega organa.

Provincam in občinam pa so, v skladu z vertikalno delitvijo oblasti oziroma pristojnostmi, naložene določene obveznosti in pooblastila. Gre za obveznosti in pooblastila, ki, drugače kot v primeru avtonomne oblike oblasti, izhajajo iz prenesene (delegation) oblasti. Lahko torej rečemo, da hierarhično višji organ s posebnim zakonom prenese v izvrševanje določene naloge na nižje enote, ki te naloge izvršujejo v svojem imenu. Kar zadeva razlikovanje med izvirnimi in izvedenimi pristojnostmi, velja omeniti naslednje: prva razlika izhaja iz narave pooblastil - izvirna pooblastila v celoti izhajajo iz pristojnosti decentraliziranih enot, da svobodno odločajo o svojem ravnanju, medtem ko so izvedena pooblastila specifična in temeljijo na višji pravni normi; druga razlika pa izhaja iz ustave, ki vsebuje posebne sankcije ob opustitvi dolžnosti s strani decentraliziranih enot. 3 Pristojnosti države, provinc in občin na področju državne uprave in lokalne

samouprave Najkrajše prikazano se v primerih, ko gre za naloge s področja lokalne samouprave, ki spadajo v več ravni oblasti, pristojnosti posameznih nosilcev delijo takole24:

1. Država je v večini primerov pristojna za zakonodajo in financiranje teh področij; v drugih primerih pa za standarde kakovosti.

2. Province so običajno odgovorne za usklajevanje dejavnosti občin oziroma imajo nalogo načrtovanja dejavnosti na takem področju; včasih pa ima provinca pristojnost, da opravi tako nalogo.

3. Občine so splošno pristojne za opravljanje nalog na takšnih področjih.

23 Zakon o občinah: 122. člen: “The provisions of bylaws on certain objects which become the acts of parliament, orders in council and provincial bylaws, shall be rescinded ipso iure.”. Zakon o občinah: 121. člen: “The power to establish municipal bylaws which have the same object as acts of parliament, orders in council and provincial bylaws shall remain intact, in so far as the bylaws are not in conflict with those acts of parliament, orders in council and provincial bylaws.”. Glej tudi: Kortmann et all, Dutch Constitutional Law, Kluwer Law International, 2000, The Hague, str. 50: “… provincial byelaws have the status of ‘higher ranking rules’ vis-à-vis municipal bylaws.”. VNG, Structure of Public Administration in The Netherlands, Den Haag, January 1999, str.10. 24 Glej v: Council of Europe, Structure and operating of local and regional democracy, Situation in 1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 22.


48

S pregledom Council of Europe tabele, ki vsebuje natančnejši pregled pristojnosti države, občin in provinc, lahko ugotovimo: • da je država izključno pristojna za pravosodje, kmetijstvo, gozdarstvo in ribištvo; • da so province izključno pristojne za oskrbo z vodo, elektriko in klavnice; • da so občine izključno pristojne za izobraževanje odraslih, vrtce in jasli, pokopališča in

krematorij, ogrevanje; • da so v deljeni pristojnosti države, provinc in občin stanovanja, regionalno prostorsko

načrtovanje, mestno načrtovanje, voda in kanalizacija, varstvo okolja, gledališča in koncerti, muzeji in knjižnice, parki in javne površine, šport in zabava, kulturni objekti, ceste, prevoz, plin, pospeševanje gospodarskega razvoja, trgovina in industrija, turizem, druge gospodarske storitve;

• da so v deljeni pristojnosti države in občin varnost in policija, civilna zaščita, predšolska vzgoja, osnovno izobraževanje, sekundarno izobraževanje, strokovno in poklicno usposabljanje, bolnišnice, zdravstveno varstvo, varstvo družine, socialna varnost;

• da so v deljeni pristojnosti občin in provinc požarno varstvo, socialni domovi, zbiranje in ravnanje z odpadki.

3.1 Organi centralne državne uprave na regionalnem in lokalnem nivoju Na Nizozemskem obstaja znatno število državnih organov oziroma služb, ki opravljajo naloge bodisi na regionalnem bodisi na lokalnem nivoju. Poudariti velja, da gre za neodvisne upravne organe, ki so jim podeljena specifična upravna pooblastila državne uprave. Vzrok za takšno organizacijo je v boljši uspešnosti in učinkovitosti. Tovrstni primeri so davčni uradi, inšpektorati za prostorski nadzor, uradi za javna dela...25 4 Province in občine Tabela 1: Število provinc in občin na Nizozemskem

Leto Province Občine

1950 11 1015

1996 12 572

2003 12 496

Vir: Council of Europe, Structure and operating of local and regional democracy, Situation in

1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 6.

25 Council of Europe, Structure and operating of local and regional democracy, Situation in 1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 9.


49

Graf 1: Občine po letih

0

2 0 0

4 0 0

6 0 0

8 0 0

1 0 0 0

1 2 0 0

Š T E V I L O O B Č I N

1 8 5 1 1 9 5 0 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 2 0 0 1 2 0 0 3

L E T O

Vir: VNG, Gradivo za predavanja, 19.3.2001, Den Haag Pregled skozi obdobje dveh stoletij kaže, da je število občin drastično upadlo od prvotnih več kot 1200 (leta 1851) na 496 (leta 2002). Teoretiki26 navajajo, da je to predvsem posledica prenesene oblike oblasti, preko katere je država začela nalagati občinam vse več nalog, katerim pa manjše občine niso bile kos. Po drugi svetovni vojni so ta problem začeli reševati predvsem z združitvami občin, občinam pa je bila dana tudi možnost medsebojnega sodelovanja pri določenih nalogah. V šestdesetih in sedemdesetih letih so bili kot nova raven predlagani okraji (gewesten), porodile pa so se tudi težnje po povečanju števila provinc in zmanjšanju števila občin. Oboje se je izkazalo za neizvedljivo. Glede na to, da je težko ustrezno zadovoljiti predvsem potrebe velikih mest, je na Nizozemskem država posvetila le-tem posebno pozornost. V vladi je poseben minister pristojen za politiko velikih mest. Gre predvsem za področja zaposlovanja, varnosti in blaginje, kot tudi izobraževanja in zdravstvene oskrbe. Na podlagi ‘The Government in Transition Framework Act’-a, ki je stopil v veljavo leta 1994, velja poseben režim za sedem metropolitanskih območij: za Rotterdam, Den Haag, Amsterdam, Utrecht, Eindhoven/Helmond, Enschede/Hengelo in Arhnem/Nijmegen.27

26 Npr. Kortmann, glej: Tako: Kortmann et all, Dutch Constitutional Law, Kluwer Law International, 2000, The Hague, str. 44. 27 Glej tudi: VNG Department of Public Relations, The Municipality, Den Haag, str. 11. Interprovinciaal Overleg, Study Tour: Strengthening local management; towards a flexible and EU oriented management in Slovenia, Den Haag, 21. marec, str. 11.


50

Omeniti velja tudi, da so velike občine, kot sta Rotterdam in Amsterdam, razdelile svoj teritorij ‘pod-občine’ (submunicipalities) in nanje prenesle nekatere naloge, kot na primer: izdajanje potnih listin in gradbenih dovoljenj, skrb za vzdrževanje cest..., skratka zadeve, ki neposredno zadevajo prebivalce. Pod-občine imajo svoje neposredno izvoljene organe, čeprav ključna odgovornost še vedno leži na občinskem svetu.28 4.1 Površina in prebivalstvo Tabela 2: Največja, najmanjša občina

Površina (km²) Prebivalci

Največja 493.56 (Noordoostpolder) 718 119 (Amsterdam)

Najmanjša 1.79 (Bennebroek) 1 010 (Schiermonnikoog)

Povprečje 62.3 27.23


1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 7. Tabela 3: Občine glede na število prebivalcev

Število prebivalcev Število občin %

Pod 1 000 0 0,0

1 000-5 000 31 5,4

5 000-10 000 130 22,7

10 000-50 000 354 61,9

50 000-100 000 33 5,8

100 000-500 000 22 3,9

Nad 500 000 2 0,4

Skupaj 527 100%


1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 7. 28 Tako v VNG, Structure of Public Administration in The Netherlands, Den Haag, January 1999, str.10.


51

Tabela 4: Province - površina in prebivalstvo

Province Površina (km²)²)²)²) Prebivalci

Groningen 2 800.48 558 074

Friesland 5 792.62 611 895

Drenthe 2 685.70 457 175

Overijssel 3 419.14 1 054 708

Gelderland 5 082.96 1 875 685

Utrecht 1 442.67 1 071 697

Noord-Holland 4 094.86 2 470 174

Zuid-Holland 3 399.14 3 330 594

Zeeland 2 945.51 367 277

Nord Brabant 5 083.02 2 290 869

Limburg 2 216.04 1 132 804

Flevoland 2 342.88 272 975

Povprečje 3 442.88 1 291 160.5


1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 7. Slika 1: Province na Nizozemskem


52

4.2 Organi v provincah Province in občine se ustanavljajo in ukinjajo z zakonom. Zakon o provincah določa strukturo organov province kakor tudi njihovo sestavo in pooblastila. Vsaka provinca ima tri osnovne organe, to je provincijski svet kot predstavniški organ, provincijski odbor kot izvršilni organ in kraljevega pooblaščenca kot »političnega predstavnika« province. Že ustava, predvsem pa Zakon o provincah dajeta provincijskemu svetu pravico oziroma pooblastilo za ustanovitev komisij, katerih naloga je predvsem svetovalne narave, lahko jim je podeljena tudi omejena pravica sprejemanja posameznih odločitev.29 4.2.1 Provincijski svet Provincijski svet (Provinciale Staten) je najvišji organ province in je predstavniški organ celotnega prebivalstva province. Odgovoren je za urejanje in opravljanje zadev iz pristojnosti province, predvsem sprejemanje predpisov in drugih najpomembnejših odločitev, vključno s proračunom, ki dejansko opredeljuje delovanje province za prihodnje leto. Iz dikcije 129. člena ustave30 in 8. člena Zakona o provincah izhaja, da se svet voli na podlagi splošne in enake volilne pravice z neposrednim in tajnim glasovanjem. Člani sveta se volijo po proporcionalnem volilnem sistemu, njihov mandat pa je štiri leta. Volilno pravico imajo prebivalci provinc, ki so nizozemski državljani in so dopolnili 18 let starosti (pogoj državljanstva pa se, kot bomo videli pozneje, ne zahteva za volitve občinskega sveta). Glede na velikost province31 ima provincijski svet od 31 do 83 članov. Svetu predseduje kraljevi pooblaščenec, ki vodi seje provincijskega sveta in je, pogojno rečeno, neke vrste svetovalec. Praviloma so seje provincijskega sveta enkrat mesečno, dejansko število sej pa je odvisno od odločitve oziroma dogovora članov sveta. Predpisano je tudi, da so seje javne, predpisane so izjeme od tega, predpisan pa je tudi kvorum, pravila glede glasovanja in pravila glede politične imunitete članov.

29 Tako: Council of Europe, Structure and operating of local and regional democracy, Situation in 1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 16. Kortmann et all, Dutch Constitutional Law, Kluwer Law International, 2000, The Hague, str. 48. 30 129. člen Gw: 1. “ The members of the provincial states and the municipal council shall be directly elected by Dutch national resident in the province or municipality as the case may be who satisfy the requirements laid down for elections to the Second Chamber of the States General. The same conditions apply to membership.” 2. “The members shall be elected by proportional representation within the boundaries to be laid down by Act of Parliament.” 3. “Articles 53, paragraph 2, and 59 shall apply.” 53. člen, 2. paragraf Gw: “Elections shall be secret ballot.” 31 Velikost se opredeljuje po parametru številčnosti prebivalstva v posamezni provinci. Tako ima npr. svet province Zuid-Holland 83 članov, medtem ko ima svet province Flevoland 43 members. Glej: VNG Department of Public Relations, The Municipality, Den Haag, str. 8. : Council of Europe, Structure and operating of local and regional democracy, Situation in 1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 14.


53

4.2.2 Izvršilni odbor Izvršilni odbor province (Gedeputeerde Staten) je izvršilni organ, katerega sestavljajo kraljevi pooblaščenec (Commissaris van de Konig) in vsaj trije, vendar ne več kot osem, članov (Gedeputeerden). Provincijski izvršilni odbor je odgovoren za tako imenovano ‘day – to – day administration’32 province kakor tudi za nenehen nadzor nad zadevami, povezanimi z delovanjem province. Odbor izvršuje predpise in druge odločitve provincijskega sveta. Člani odbora so pristojni za posamezna področja, za katera tudi odgovarjajo. Člane izvršilnega odbora izvoli provincijski svet izmed članov provincijskega sveta. Pomembna in zanimiva pa je novost, ki je stopila v veljavo marca letos, s katero se uvaja tkim. dualističen sistem, to je stroga ločitev in nezdružljivost funkcij v provincijskem svetu in izvršilnem odboru. Po prejšnjem (monističnem) konceptu so po izvolitvi člani izvršilnega odbora ostali hkrati še člani provincijskega sveta - po uvedbi principa dualizma pa to ni več mogoče. Ravno v tem času je aktualno tudi vprašanje »kroga« oseb, izmed katerih se lahko izvolijo člani izvršilnega odbora. Če so se do sedaj člani izvršilnega odbora lahko volili le izmed članov provincijskega sveta, bodo v bodoče lahko postali člani izvršilnega odbora tudi drugi. Dodajmo k temu, da je dolga leta veljala praksa, da je bilo pri oblikovanju izvršilnega odbora, kar se le da, potrebno upoštevati politično ravnotežje v provincijskem svetu, kar pomeni, da bi bile politične stranke predstavljene v izvršilnem odboru v sorazmerju s sedeži, ki jih imajo v svetu. V zadnjih letih pa se je oblikovanje izvršilnega odbora spremenilo in sledi sistemu oblikovanja kabineta na državni ravni, to je, da politične stranke, potem ko se dogovorijo o političnem programu in koaliciji, v izvršilni odbor imenujejo predvsem člane, ki prihajajo iz najmočnejših oziroma koalicijskih strank. Na ta način lahko izvršilni organ, ker ima stalno podporo v provincijskem svetu, lažje izvede začrtan program. Člani izvršilnega odbora so praviloma zaposleni kot člani tega odbora za poln delovni čas, lahko pa tudi za krajši delovni čas, če tako odloči provincijski svet.33 Izvršilnemu odboru predseduje kraljevi pooblaščenec, ki ima (za razliko od provincijskega sveta) v tem organu tudi pravico glasovanja, pri čemer je včasih njegov glas celo odločilen. Izvršilni odbor je kolegijski organ, kar pomeni, da pooblastila pripadajo organu, ne posameznikom. V praksi je delo razdeljeno članom odbora, tako da ima vsak svoj krog (portfelj) nalog. Ne glede na to, da imajo člani odbora kot posamezniki pooblastila za odločanje v okviru svojega delovnega področja, ima odločilno (zadnjo) besedo izvršilni odbor kot kolegijski organ.

32 Kaj sodi v tako imenovano dnevno upravljanje, Zakon o provincah ne določa. Tako so province do določene stopnje same pristojne, da določijo, kaj sodi v dnevno upravljanje. Le-to pa je odvisno deloma o položaja na lokalnem nivoju. 33 Council of Europe, Structure and operating of local and regional democracy, Situation in 1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 14. VNG, Structure of Public Administration in The Netherlands, Den Haag, January 1999, str. 7: “Being a member of the Provincial Executive Committee is a regular job, for which the members are paid.”.


54

Razmerje med predstavniškim in izvršilnim organom pa je vzpostavljeno tako, da so člani provincijskega izvršilnega odbora kolektivno in individualno odgovorni provincijskemu svetu.34 Zanimivo je tudi pravilo, znano kot ‘confidence rule’35, ki ga vsebuje Zakon o provincah, to je pravilo o zaupanju med izvršilnim in predstavniškim organom, kar v praksi pomeni, da lahko provincijski svet odpokliče (izreče nezaupnico) enega ali več članov izvršilnega odbora. 4.2.3 Kraljevi pooblaščenec Kraljevega pooblaščenca lahko opredelimo kot organ, ki predstavlja provinco v političnem življenju. Kraljevi pooblaščenec predseduje provincijskemu svetu in provincijskemu izvršilnemu odboru (v slednjem je član in ima tudi glasovalno pravico) in je odgovoren za uresničevanje sprejetih odločitev ter s tem za zadovoljevanje interesov in potreb prebivalcev province. Imenovan je s kraljevim dekretom za obdobje šestih let, lahko pa je ista oseba ponovno imenovana. Za svoja ravnanja in delo odgovarja provincijskemu svetu, ki pa ni pristojen za njegovo razrešitev, saj sta imenovanje in razrešitev kraljevega pooblaščenca v rokah kralja. Velja omeniti, da Zakon o provincah določa, da kraljevi pooblaščenec ne sme opravljati drugih funkcij, ki so nezdružljive s funkcijo kraljevega pooblaščenca. Vprašanje imenovanja kraljevega pooblaščenca je na Nizozemskem že kar nekaj časa predmet razprav, tako da se namesto imenovanja s kraljevim dekretom predlaga njegova izvolitev na lokalnih volitvah. Ta ideja ni zaživela oziroma ni doživela svoje uresničitve, tako da Nizozemska ohranja to svojo posebnost.36 Vendar pa je treba reči, da ima v praksi pri izbiri kandidata za kraljevega pooblaščenca pomembno vlogo tudi provincijski svet. Preden namreč minister za notranje zadeve predlaga kralju kandidata za to funkcijo, zaprosi provincijski svet za mnenje o kandidatu. Provincijski svet lahko v ta namen oblikuje posebno »zaupno« komisijo, ki o svoji presoji poroča ministru za notranje zadeve (ta mnenja komisije ne upošteva le v izjemnih primerih). Iz 126. člena nizozemske ustave37 izhaja, da so kraljevemu pooblaščencu lahko naložene dolžnosti oziroma naloge, ki jih mora opravljati za (centralno) državno upravo.38 V izvrševanju takih pooblastil, seveda na podlagi zakona in inštrukcij s strani državne uprave, mora na primer redno obiskovati občine in o tem podajati poročila ministru za notranje

34 Več o tem v: Kortmann et all, Dutch Constitutional Law, Kluwer Law International, 2000, The Hague, str. 47. 35 To pravilo, čeprav izrecno nenapisano, velja tudi v razmerju med parlamentom in vlado. 36 Enako velja tudi, kot bomo videli pozneje za imenovanje župana. Več o tem glej: Kortmann et all, Dutch Constitutional Law, Kluwer Law International, 2000, The Hague, str. 48. Ministerial of Home Affairs, Report of the Royal Commission on Dualism and Local Democracy, Summary and recommendations. Glej tudi: Council of Europe, Structure and operating of local and regional democracy, Situation in 1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 15. 37 126. člen Gw: “An Act of Parliament may prescribe that the Royal Commissioner also be charged with the execution of official instructions to be given by the Government.” 38 Kortmann celo navaja “…the Royal Commissioner is not just a provincial official, but also a government official, even though the latter role is of limited importance.”. Kortmann et all, Dutch Constitutional Law, Kluwer Law International, 2000, The Hague, str. 48, glej tudi str. 51.


55

zadeve, kateremu poda mnenje tudi ob imenovanju županov. 39 Ravno tako mora skrbeti za pospeševanje sodelovanja med uslužbenci državne uprave in uslužbenci province, pa tudi z uslužbenci občin. Kraljevi pooblaščenec podpisuje vse dokumente, ki jih izdajata provincijski svet in odbor. 4.2.4 Tajnik - vodja uprave (administracije) v provinci Vodja administracije v provinci je tajnik40 (griffier). Zakon o provincah tajnikovega dela ne določa do potankosti, marveč samo določa, da pomaga pri izvrševanju nalog drugim provincijskim organom. Prisoten je na sejah provincijskega sveta in provincijskega odbora ter je sopodpisnik provincijskih dokumentov. Tajnikove naloge, dolžnosti, pravice in pooblastila pridejo do izraza v navodilih, ki jih sprejme provincijski svet. Tajnika imenuje in razreši provincijski svet. Imenovanje se opravi z izbiro enega izmed dveh s strani provincijskega odbora predlaganih kandidatov. 4.3 Organi v občinah Občine predstavljajo, poleg države in provinc, tretji steber decentralizirane unitarne države. Vsak nizozemski državljan je prebivalec kake občine, kar dejansko pomeni, da je vsakdo na takšen ali drugačen način v stiku z občinskimi organi. Načeloma imajo vse občine enake dolžnosti, glede na njihovo različnost in specifičnost pa jih uresničujejo v različnem obsegu, saj je jasno, da so naloge velikih občin bistveno bolj kompleksne in obsežne kot naloge majhnih. Za primerjavo si oglejmo občini Amsterdam (največ prebivalcev) in Schiermonnikoog (najmanj prebivalcev). Značilna razlika med velikimi in majhnimi občinami je v številu članov občinskega sveta – tako imajo občine z manj kot 3000 prebivalci občinske svete z devetimi člani, v večjih občinah pa število svetnikov narašča s številom prebivalcev, pri čemer pa je največje število članov občinskega sveta 45. Zakon o občinah določa notranjo strukturo občinskih organov, njihovo sestavo in pristojnosti. Vsaka občina ima občinski svet, izvršilni odbor ter župana - kraljevega pooblaščenca. Zakon o občinah pa daje občinskemu svetu pooblastilo, da imenuje posamezne komisije, določi njihovo sestavo in naloge.

39 Vloga kraljevega pooblaščenca pri imenovanju župana je, da občinski svet vpraša za nasvet glede zahtev, ki jih mora v posameznem primeru imeti kandidat. Svet v ta namen sestavi tako imenovani ‘profil’. Kraljevi pooblaščenec nato z upoštevanjem tega mnenja izbere kandidate ter jih predstavi komisiji (katere člani so člani občinskega sveta), ki ima nalogo opraviti razgovor s kandidati. Glej: VNG Department of Public Relations, The Municipality, Den Haag, str. 10. VNG, Structure of Public Administration in The Netherlands, Den Haag, January 1999, str. 7, 8. 40 Glej: Council of Europe, Structure and operating of local and regional democracy, Situation in 1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 16. VNG, Structure of Public Administration in The Netherlands, Den Haag, January 1999, str. 8.


56

Tabela 5: Primerjava občin Schiermonnikoog in Amsterdam

SCHIERMONNIKOOG AMSTERDAM

PREBIVALSTVO 1 000 725 000

OBČINSKO OSEBJE

20 28 000

ŠT. ČLANOV SVETA

9 45

ŽUPAN IN OBČINSKI SVETNIKI

1+2 1+9

Vir: VNG, Structure of Public Administration in The Netherlands, Den Haag, January 1999, str.

9, tabela št. 4. 4.3.1 Občinski svet Osrednji organ lokalne samouprave v občini in „najvišji« organ odločanja o zadevah iz okvira pravic in dolžnosti občine je občinski svet (Gemeenteraad). Občinski svet sprejema »občinske« predpise in druge najpomembnejše odločitve (ki jih pripravlja izvršilni organ). Občinski svet je torej pristojen za vse občinske zadeve, tudi tiste, ki niso eksplicitno določene z zakonom. Pomembna naloga sveta je tudi sprejem letnega proračuna in drugih odločitev finančne narave (posojila, gradnja stavb, cest...). Občinski svet predstavlja celotno prebivalstvo občine, sestavljen pa je iz lihega števila članov (aldermanov), pri čemer je število odvisno od števila prebivalcev občine (lahko ima od 7-45 članov). Zakon o občinah točno določa, katere funkcije niso združljive s funkcijo občinskega svetnika.41 Občinskemu svetu predseduje župan, ki pa na sejah ne more glasovati in je njegova vloga »zgolj« usmerjevalna in svetovalna. Občinski svet se voli za obdobje štirih let. Volitve se izvajajo po proporcionalnem volilnem sistemu. Volilno pravico imajo državljani Nizozemske, državljani držav Evropske unije pa, če živijo v Nizozemski nepretrgoma pet let.42

41 Npr. minister, član provincijskega odbora… ne more biti občinski svetnik. Tako: Council of Europe, Structure and operating of local and regional democracy, Situation in 1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 11. 42 Z ustavno spremembo leta 1983 je bila dana možnost glasovanja na lokalnih volitvah prebivalcem – tujcem. Kasneje pa je stopil v veljavo sedaj veljaven Zakon o volitvah (Kieswet). Glej: Kortmann et all, Dutch Constitutional Law, Kluwer Law International, 2000, The Hague, str. 46. VNG, Structure of Public Administration in The Netherlands, Den Haag, January 1999, str. 11. VNG Department of Public Relations, The Municipality, Den Haag, str. 12.


57

Število sej občinskega sveta ni vnaprej določeno, temveč svetniki samostojno odločijo, kako pogosto se bodo sestajali. Vsak občinski svetnik za svoje članstvo oziroma delo v občinskem svetu prejme letno nagrado (ne dobi torej mesečne plače oziroma nagrade). 4.3.2 Izvršilni odbor Izvršilni organ v občini je izvršilni odbor (college van burgemeester en wethouders), ki ga sestavljajo župan (burgemeester) in občinski svetniki (wethouders). Svetnike imenuje za čas štirih let občinski svet izmed njegovih članov. Zaradi novosti, ki je stopila v veljavo v marcu leta 2002, pa svetniki ne morejo ostati člani občinskega sveta. Gre za dualizem, ki je opredeljen kot sistem, v katerem se pooblastila in delo občinskega sveta loči od pooblastil in dela izvršilnega odbora. 43 Občinski izvršilni odbor v celoti odgovarja za ‘day-to-day administration’ občine, izvršuje lokalne predpise in odločitve občinskega sveta, opravlja nadzor nad izvajanjem »občinskih zadev«. Število članov izvršilnega odbora je odvisno od velikosti občine – ima dva do devet članov - pri čemer število ne sme preseči števila 20% občinskih svetnikov. V manjših občinah so člani izvršilnega odbora zaposleni za krajši delovni čas od polnega, v večjih občinah pa so zaposleni za polni delovni čas.44 Vsak član izvršilnega odbora ima svoj krog (portfelj) nalog, končno besedo pri odločitvah pa ima izvršilni odbor kot kolegijski organ. Člani izvršilnega odbora so kolektivno in individualno odgovorni za svoje delo občinskemu svetu45, župan pa je samostojno odgovoren za tiste naloge, ki so mu eksplicitno dodeljene z zakonom. V praksi obstaja ustaljena delitev nalog med županom in člani izvršilnega odbora, od katerih vsakemu pripada določeno področje nalog (portfelj), kot to na primer izhaja iz prikaza v eni od konkretnih občin, v občini Haarlem.

43 Tako: Directory General for Public Administration at the Ministry of the Interior and Kingdom Relations, Statement on the follow-up given by the Dutch Government to CLRAE Recommendation 55 (1999) on the situation of local and regional democracy in the Netherlands, str. 1: “… dualism is defined as a system in which the powers and functions of the municipal council are separate from those of the municipal executive, which comprises the mayor and aldermen.” 44 Tako: Council of Europe, Structure and operating of local and regional democracy, Situation in 1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 11. 45 Več o tem v: Kortmann et all, Dutch Constitutional Law, Kluwer Law International, 2000, The Hague, str. 47 in v VNG Department of Public Relations, The Municipality, Den Haag, str. 12.


58

Tabela 6: Naloge župana in aldermanov občine Haarlem (147 602 prebivalcev)

Funkcija Naloge

Župan

Splošne in upravne zadeve, javni red in varnost, notranje zadeve, mednarodni odnosi, položaj žensk, prebivalstvo, vojaške zadeve, informacijski centri, promocija Haarlema, gostinstvo, sodelovanje med občinami, požarna obramba, civilne službe

Mestni svetnik 1 Podžupan, kadrovske zadeve, varstvo okolja, izobraževanje.

Mestni svetnik 2 Nastanitvene zadeve, socialni domovi, stanovanjska inšpekcija, kultura.

Mestni svetnik 3 Gospodarstvo, finance, šport in rekreacija.

Mestni svetnik 4 Mestno in pokrajinsko načrtovanje, varstvo spomenikov, zgodovinskih stavb, spomenikov, transport.

Mestni svetnik 5 Socialne zadeve, blaginja, socialne reforme. Mestni svetnik 6 Javno zdravstvo, parki in javne površine, javna dela, promet. Vir: Podatki iz: VNG, Structure of Public Administration in The Netherlands, Den Haag,

January 1999, str. 12. Tudi Zakon o občinah predvideva ‘confidence rule’ med predstavniškim in izvršilnim organom. Podobno kot lahko na ravni provinc provincijski svet odpokliče enega ali več članov izvršilnega odbora, lahko tudi občinski svet odpokliče enega ali več članov izvršilnega odbora. 4.3.3 Župan Najkrajše rečeno je predstavnik občine župan (burgemeester), ki ga, čeprav je za svoje delo odgovoren občinskemu svetu, imenuje kralj z dekretom. Že skoraj dvajset let je v navadi, da občinski svet oblikuje tkim. zaupno komisijo, sestavljeno iz članov sveta, ki poda mnenje oziroma svetuje, kdo naj bo župan (to je praviloma upoštevano). V primeru velikih občin mora biti imenovanje župana predstavljeno svetu ministrov, kadar pa gre za manjše občine, pa zadošča predlog ministra za notranje zadeve.46 Kaže dodati, da se v postopku upošteva tudi kandidatova pripadnost politični stranki, saj se poskuša predlagati in imenovati kandidate glede na moč političnih strank. Zanimivo je, da so za župane pogosto imenovani nekdanji državni politiki. Na Nizozemskem je bilo kraljevo imenovanja župana v preteklosti že večkrat predmet razprav. Zagovorniki ‘sistema voljenega župana’ namreč izpostavljajo, da imenovanje župana ni v skladu z demokratičnim sistemom. Na drugi strani pa zagovorniki veljavnega

46 “The Queen and ministers together form the government. The ministers form the Council of Ministers or the Cabinet, often named after Prime Minister.” Tako: VNG Department of Public Relations, The Municipality, Den Haag, str. 5. Glej tudi VNG Department of Public Relations, The Municipality, Den Haag, str. 12.


59

sistema zagovarjajo tezo, da sedanji sistem zagotavlja težnjo po neodvisnosti in ustrezne strokovnosti županov ter neokrnjenost lokalne samouprave.47 Župan predseduje sejam občinskega sveta, kjer je njegova vloga zgolj svetovalna in nima pravice glasovati, predseduje oziroma vodi pa seje izvršilnega odbora, katerega član je in v katerem ima pravico glasovanja. Pri glasovanju v izvršilnem odboru županov glas, v primeru enakega števila glasov, celo odloči. Navedemo lahko še nekatere županove z zakonom predpisane naloge: • odgovoren je za objavo odločitev občinskega sveta in izvršilnega odbora, • izvršuje posamezne odločitve občinskega sveta, • nadzoruje delo občinskega sveta in izvršilnega odbora48, • odgovoren je za javni red in varnost v občini in v tem obsegu poveljuje policiji49, • v njegovi skrbi je požarna obramba, v tem okviru pa tudi poveljuje gasilcem… 4.3.4 Tajnik občine Vodja občinske uprave je tajnik občine oziroma občinski tajnik (secretaris). Imenuje ga občinski svet, pri čemer izbira izmed dveh kandidatov, ki ju predlaga občinski odbor. Občinski svet izdaja inštrukcije glede nalog in pooblastil občinskega tajnika. Osnovna naloga tajnika je pomagati občinskemu svetu, občinskemu izvršilnemu odboru, županu in njihovim komisijam pri izvajanju njihovih nalog. Tajnik mora biti prisoten na sejah sveta in odbora in je sopodpisnik dokumentov, ki jih pripravita svet in odbor. 4.4 Pregled občinskih nalog Za razliko od ureditve v Sloveniji, po kateri občine ne opravljajo nobenih od države prenesenih nalog, je nizozemskim občinam zaupano izdajanje potnih listin, osebnih izkaznic, vozniških dovoljenj, gradbenih dovoljenj, vodenje registrov… Te naloge opravljajo občine v okviru prenesenih nalog oziroma tkim. deljene oblasti. Vendarle pa so »prave« naloge občin tiste, ki jih razvrščamo oziroma imenujemo kot izvirne oziroma avtonomne naloge. To so naloge na področju prostorskega načrtovanja,

47 Več o tem glej v: Royal Commission, Report of the Royal Commission on Dualism and Local Democracy. Glej tudi: Statement on the follow-up given by the Dutch Government to CLRAE Recommendation 55 (1999) on the situation of local and regional democracy in the Netherlands, str. 2. 48 Če meni, da je kakšna odločitev nezakonita ali v nasprotju z javnim interesom opozori na to kralja, in sicer preko provincijskega izvršilnega odbora. 49 Ko pride do javnih izgredov oziroma, ko se pojavi možnost pojava le-teh, pa tudi v primeru naravnih nesreč in nevarnosti, je pristojen za izdajo ukrepov, ki so potrebni za ohranitev miru. Ravno tako mora poskrbeti za nadzor javnih prireditev, shodov in zgradb, ki so odprte za javnost. V takšnih okoliščinah lahko celo izdaja nujne lokalne predpise, o katerih mora sicer obvestiti kraljevega pooblaščenca, zahteva pa se tudi naknadna odobritev občinskega sveta. Glej: Kortmann et all, Dutch Constitutional Law, Kluwer Law International, 2000, The Hague, str. 51. Na podlagi Zakona o policiji iz leta 1993 župani občin v isti regiji (provinci) tvorijo regionalni odbor. Župan največje občine je predsednik regionalnega odbora in se imenuje poverjenik korpusa. Tako: VNG Department of Public Relations, The Municipality, Den Haag, str. 12, 13. VNG, Structure of Public Administration in The Netherlands, Den Haag, January 1999, str. 13.


60

nastanitve prebivalcev, cest, kulture, športa, skrbi za okolje, izobraževanje, socialno politike… Prostorsko načrtovanje je sestavni del širšega nacionalnega in regionalnega načrtovanja, vloga občine pa je, da določi stanovanjska, industrijska, trgovska, športna… območja, skratka rabo prostora. Tudi skrb za nastanitev prebivalcev je osrednja naloga občin, pri čemer je pozornost namenjena predvsem prebivalcem, ki si zaradi socialnega stanja ali iz drugih problemov ne morejo sami zagotoviti ustreznega stanovanja. Zanimivo je dejstvo, da na Nizozemskem obstaja več kot 800 stanovanjskih društev, s katerimi sodelujejo občine in ki imajo zakonsko dolžnost graditi stanovanjske objekte in urejati nastanitev za ljudi z nizkimi dohodki. Pomembna skrb občin so ceste, saj občine upravljajo s 85% vseh cest na Nizozemskem. Velja omeniti, da skušajo občine v mestnih središčih čim bolj omejiti uporabo avtomobilov, in to tako, da spodbujajo javni prevoz. Kultura je področje, kjer imajo občine ključno vlogo, saj namenijo za kulturno dejavnost več sredstev kot država in province. Športu posvečajo občine pozornost predvsem na ta način, da skrbijo za stadione, športna igrišča, bazene. Na področju izobraževanja morajo občine zagotoviti šolski prevoz, prostore za osnovno in srednješolsko izobraževanje, izobraževanje v jezikih priseljencev, izobraževanje odraslih… Skrb za okolje je za Nizozemsko bistvenega pomena, saj gre za zelo gosto naseljeno državo. Občine so vključene v nacionalne okoljevarstvene programe, v okviru teh pa tudi same določajo okoljevarstvene ukrepe v skladu s svojimi potrebami. Občine skrbijo za kanalizacijo, sanitarne zadeve, zbiranje in deponiranje odpadkov idr. Občine tudi skrbijo za oblikovanje pravnih podlag za preprečitev onesnaževanja okolja, določanje pogojev, ki jih morajo zadovoljiti industrijski, kmetijski in drugi obrati ipd. Pri izvajanju socialne politike v smislu Zakona o socialni varnosti, ki opredeljuje skrb za brezposelne, invalide in druge socialno ogrožene in določa nacionalne minimalne standarde, občina podrobneje ureja pravice teh oseb. Omeniti kaže, da obstajajo lokalno in regionalno organizirane delavnice, kjer imajo možnost dela pod posebnimi pogoji fizično in mentalno prizadete osebe. Občine svoje naloge rešujejo v okviru50 sprejemanja svojih predpisov, z dodeljevanjem denarnih pomoči občanom in organizacijam, katerih delovanje je pomembno za razreševanje problemov (npr. pri pomoči starim in onemoglim), z načrtovanjem (sprejemom občinskega prostorskega plana, s sodelovanjem s provinco in državo pri skupnih projektih, kot so gradnja pristanišč, letališč, cest in železnic) itd. Pomembno vlogo pri zagotavljanju uspešnega izvajanja in uresničevanja občinskih nalog imata tudi informacijska in komunikacijska tehnologija, saj se z informatizacijo zmanjšujejo ovire pri pridobivanju podatkov in dokumentov ter informacij s provincami, državo, drugimi organizacijami in prebivalci.

50 Glej: VNG Department of Public Relations, The Municipality, Den Haag, str. 14-16.


61

4.5 Javni uslužbenci v provincah in občinah51 Province in občine urejajo status in imenovanje svojih javnih uslužbencev samostojno.52 Vendar pa minister za notranje zadeve usklajuje in do neke mere določa pogoje dela, ki se nanašajo na vsa področja javnega sektorja, in to z Zakonom o uslužbencih v državni in lokalni upravi (Ambtenarenwet). Tabela 7: Število uslužbencev v občinah in provincah je razvidno iz naslednjega

pregleda (vključeni so javni uslužbenci in uslužbenci po civilnih pogodbah o zaposlitvi).

Število uslužbencev % Razmerje do celotnega števila javnega sektorja

Občine 173 305 93% 22,1%

Province 12 203 7% 1,6%


1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 40. Graf 2: Pregled števila uslužbencev v občinah in provincah

7%

93%

Občine

Province

51 Glej: Council of Europe, Structure and operating of local and regional democracy, Situation in 1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 39, 40. 52 Plače daje občinskim uslužbencem občina, provincijskim uslužbencem pa provinca, katere uslužbenci so.


62

4.6 Neposredne oblike sodelovanja prebivalcev pri odločanju Na splošno lahko rečemo, da obstajata dve obliki načina sodelovanja prebivalcev pri odločanju, to je z: • lokalnimi oziroma regionalnimi referendumi53, ki so posvetovalne narave (več občin

ima urejeno izvajanja referendumov v svojih predpisih in jih v skladu z njimi tudi izvedlo, medtem ko na ravni provinc še ni bil izveden nobeen referendum), in

• drugimi oblikami neposrednega sodelovanja prebivalcev pri odločanju54. 4.7 Sodelovanje med občinami in provincami Institucionalizirano sodelovanje se odvija v okviru posebnih konzorcijev za izvršitev skupnih nalog. Kar zadeva podlago sodelovanja, je konzorcij lahko prostovoljen ali obvezen, kar pa zadeva namen njegovega oblikovanja, pa je lahko eno- ali več- namenski. Področja, na katerih se odvija sodelovanje, so predvsem področje požarne varnosti, nesreč (civilna zaščita), socialnega dela, izobraževanja odraslih, glasbenih šol… Poseben Joint Regulation Act nalaga provincijskemu svetu, da razdeli provinco na področja za sodelovanje. Kadar gre za združevanje zaradi skupnega projekta in se temu ni mogoče izogniti, gre za obvezen konzorcij. Vendar pa lahko občine in province sodelujejo med sabo in z drugimi organizacijami tudi prostovoljno. Ravno zaradi tega, ker se je sodelovanje na prostovoljni podlagi izkazalo za slabo in pomanjkljivo, se je uveljavilo obvezno sodelovanje, v katerega država in province s posameznimi instrumenti občine »prisilijo«, in sicer 55: • z izdajanjem inštrukcij, ki občinam nalagajo obveznost sodelovanja in • nalaganjem skupnih programov oziroma projektov56.

53 Council of Europe Structure and operating of local and regional democracy, Situation in 1992, Netherlands, Strasbourg, 1993, str. 12. 54 Obstaja kar nekaj načinov, s pomočjo katerih lahko prebivalci sodelujejo pri odločanju. Leta 1994 je stopil v veljavo Zakon o upravi (Algemene wet bestuursrecht), ki med drugim določa, da ima javnost oziroma vsi, ki imajo interes, pravico biti vključeni v proces odločanja že v začetnih stopnjah oblikovanja politike (na primer, ko želi občina revitalizirati kakšno mestno središče, se opravi predstavitev in obravnava, na kateri lahko vsi zainteresirani izrazijo svoja mnenja in poglede ter zastavljajo vprašanja). Oblika sodelovanja je tudi v tem, da lahko občinski organi imenujejo prebivalce v posamezne komisije, ki jih ustanovi občinski svet za posamezna področja (v komisijah sodelujejo tako svetniki kot tudi drugi prebivalci. O tem glej: J. G. Brouwer, A. E. Schilder, A Survey of Dutch Administrative Law, Ars Aequi Libri, Nijmingen, 1998, str. 36, 37. Sicer pa Zakon o občinah nalaga občinskemu svetu, da s svojim predpisom uredi oblike sodelovanja in vključevanja posameznikov in pravnih osebe v oblikovanje občinske politike, izražanje pogledov, mnenj… 55 Prav tam, str. 27: “… co-operation on a voluntary base between a city and neighbouring municipalities is not always easy to realise, since the latter have no wish to be saddled with the problems of the city.” 56 Glede slednjega Council of Europe razlikuje med štirimi oblikami ali modeli sodelovanja, ki izhajajo iz Joint Regulation Act-a: z določitvijo osrednje občine. Tu ne gre za oblikovanje nove pravne osebe, temveč osrednja občina izvaja pooblastila, opisana v programu, v imenu vseh udeleženih občin, z ustanovitvijo skupne agencije, ki nima pravne sposobnosti, lahko pa so ji v soglasju z udeleženkami prenesene številne naloge in pooblastila (to v praksi ni pogosto), z dogovorom (ne pa posebno statusnopravo povezanostjo) med udeleženkami o oblikovanju skupne politike,


63

4.8 Združenje občin in provinc Združenje nizozemskih občin (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) in Združenje nizozemskih provinc (Interprovinciaal Overleg) sta dve organizaciji, ki predstavljata občine oziroma province v razmerju do parlamenta in kabineta ministrov. Glavni nalogi Združenja nizozemskih občin (Vereniging van Nederlandse Gemeenten - VNG)57 sta predstavljanje občinskih interesov v razmerju (vis-à-vis) do parlamenta in kabineta ministrov ter opravljanje storitev za člane, kot na primer: dajanje pisnih in telefonskih nasvetov posameznim ali vsem občinam, zagotavljanje vseh potrebnih podatkov in informacij članicam, izmenjavo strokovnega znanja, predstavljanje novih zamisli… VNG ne nazadnje skrbi tudi, da se uresničuje načelo decentralizacije. Ena glavnih nalog VNG je tudi zagotovitev vzorcev lokalnih predpisov, v ta namen pa tudi izdelava in prikaz študij (v obliki posebnih brošur, člankov v revijah, ki jih prejmejo vsi uredniki lokalnih glasil na Nizozemskem). Bistveni pomen Združenja nizozemskih provinc (Interprovincial Overleg – IPO)58, ki združuje vse nizozemske province, je v povezovanju in posvetovanju v skupnih akcijah, pa tudi v pripravljanju skupne strategije in predstavlja interesov, ne samo v razmerju do parlamenta in ministrskega kabineta, marveč tudi do Evropske unije. Obe združenji sta tudi ustanovili Evropski dokumentacijski in informacijski center, ki služi vsem provincam in občinam. 5 Financiranje občin Delitev nalog med državo, občinami in provincami vpliva tudi na njihova medsebojna finančna razmerja. Ob ugotovitvi, da so predvsem občine odgovorne za izvrševanje nalog, ki so najbliže prebivalcem, obstajata tudi dva načina financiranja le-teh. Prve so izvirne (avtonomne) naloge, ki jih občina financira predvsem iz lastnih sredstev in iz sredstev tkim. občinskega sklada, medtem ko se naloge, ki jih občinam naloži država, financirajo predvsem iz posebnih sredstev države, to je sredstev, ki jih država nameni za financiranje natančno določenih nalog.59 Občina ima naslednje glavne vire financiranja: • lastna sredstva občine, • sredstva države – občinski sklad in • posebna sredstva države. najpogosteje pa z ustanovitvijo javnopravnega telesa, pravne osebe, na katero vse udeleženke prenesejo številne naloge. V dogovor so vključeni varnostni mehanizmi, kot na primer ustanovitev generalnega upravnega odbora (za katerega velja ‘confidence rule’), izvršilni organ in predsedujoči organ. 57 Glej: VNG Department of Public Relations, The Municipality, Den Haag, str. 30. 58 Glej: Interprovinciaal Overleg, Study Tour: Strenghtening local management; towards a flexible and EU oriented management in Slovenia, Den Haag, 21. marec, str. 10. 59 Ministry of Finance, Central Directorate of Information, Financial Relationship Central Government – Local Authorities, Opmeer Drukkerij, The Hague, 1998, str. 10.


64

Osnovni viri financiranja (prihodki) so prikazani v naslednji tabeli in grafu. Podatki iz: VNG Department of Public Relations, Fundamental relations of municipal finances, The Hague, 1998, str. 9. Podatki so v milijardah NLG (Preračun valut za EMU valute glej: http://www.nlb.si; 1 EUR=2.20371 NLG (nizozemski gulden). Iz tabele je mogoče razbrati, da je financiranje nizozemskih občin v veliki meri odvisno od posebnih sredstev države, saj kar 65% prihodkov občin izvira iz državnih sredstev, kar posledično pomeni velik vpliv države na politiko občin. Ostalih 35% prihodkov občin predstavljajo lastni viri financiranja.

Prihodek Znesek %

Lastna sredstva: - občinski davki, takse in prispevki 10.2 13.8 - iz naslova tarif 5.0 6.9 - iz naslova lastniških deležev 3.6 3.6

Sredstva države 20.6 28.6

Posebna sredstva države 26.9 37.4

Drugo (predvsem posojila) 7.5 10.2

Skupaj 73.8 100

5.1 Lastna sredstva občine Hitro rastoč del občinskih prihodkov60 predstavljajo občinski davki, takse in prispevki. Če želi predpisati in odmeriti posamezno dajatev, mora občinski svet sprejeti lokalni predpis, pri čemer mora upoštevati nekatere zakonske omejitve, in to: • da občine ne smejo odmeriti drugih davščin, ki jih ne določa oziroma predvideva Zakon

o občinah (velja numerus clausus davščin), • da v primeru taks in prispevkov odmerjeni znesek ne sme pomeniti dobička, ampak

zgolj dejansko plačilo za opravljeno storitev. Najpomembnejši občinski davek, ki tudi predstavlja najpomembnejši delež dohodkov, je davek na nepremičnine61 (posest in uporabo). Za takse je značilno, da prebivalci, ki jih plačujejo, ne pridobijo neposredne protistoritve, medtem ko plačilo prispevka ustreza oziroma je odvisno od protistoritve. Takse so predvsem: turistična taksa, taksa za registracijo psov, upravne takse (za izdajo potnih listin, vozniških dovoljenj, izpiskov iz registrov), parkiriščna taksa. Prispevki pa so: prispevki za kanalizacijski sistem, prispevki 60 Od leta 1985 do leta 1998 so se povečali za dvakrat. To je posledica predvsem omejitve državnih sredstev, decentralizacije in povečanja števila nalog brez vnaprej namenjenih sredstev. 61 Več v: VNG Department of Public Relations, Fundamental relations of municipal finances, The Hague, 1998, str. 17-18.


65

za odvoz smeti. Prispevki iz naslova lastniških deležev občine pa so povezani s prodajo ali najemom (zakup) občinskih nepremičnin, z dobičkom od investiranja, dogodkom javnih podjetij. 5.2 Sredstva države Začetek finančnega razmerja med državo in občinami sega v leto 186562, ko je bila občinam ukinjena možnost pobiranja trošarine, zato ker so previsoko obdavčile blagovni promet. Občine pa so takrat dobile pravico do dela državnih davkov. Leta 1929 je stopil v veljavo Zakon o razporeditvi finančnih sredstev (Financiële-Verhoudingswet), ki je ukinil nekatere občinske davke (kot na primer dohodnino), namesto tega pa je bil ustanovljen občinski sklad, iz katerega so občine prejemale sredstva v razmerju z izdatki za področje izobraževanja, policije in z oskrbo revežev.63 Drugi vir financiranja občin torej predstavljajo izplačila iz tkim. občinskega sklada (Gemeentfonds), ki je del državnega proračuna. Država na podlagi Zakona o razporeditvi finančnih sredstev (nazadnje je bil noveliran leta 1997) določi, koliko denarja se nameni za občine in kako bo razporejen. Država pri tem upošteva razlike v stroških posameznih občin in njihovo finančno sposobnost, upošteva pa tudi druge razporeditvene kriterije: število prebivalcev, socialno strukturo, ali ima občina pomembnejše regionalne naloge. Kot navajajo, omogoča ta sistem pravično razporeditev finančnih sredstev. Vsako leto prejme občinski sklad del (v povprečju 11%) državnega prihodka, ki ga sestavljajo skoraj vse davščine na ravni države. Občinski sklad sledi razvoju državnega proračuna, saj je njegova rast povezana z razvojem državnega proračuna – če bo torej ugodnejši položaj za državo, velja enako tudi za občine. Velja torej dogovor o znižanju sredstev v primeru slabših ekonomskih razmer v državi, in obratno, o dodatni participaciji občin, če so »časi boljši«.64 Značilnost teh sredstev, za razliko od posebnih sredstev države, je, da lahko vsaka občina samostojno odloča o njihovi porabi. Če občina iz objektivnih razlogov ne more kriti nujno potrebnih finančnih izdatkov (in zaradi tega ne more sprejeti uravnovešenega proračuna), lahko zaprosi za dodatna sredstva, kar je v teoriji znano tudi kot Člen 12 (ker to ureja ta člen). Občina pa mora pred tem uporabiti ostale možnosti za pridobitev dohodkov: na primer iz davka na nepremičnine, prispevka za odvoz smeti, prispevek za kanalizacijski sistem (ti morajo biti povišani na še sprejemljivo stopnjo).

62 Do takrat pa so občine imele samo lastne vire financiranja; trošarine, carine in davke. Posledica tovrstne finančne samostojnosti so bile očitne razlike med občinami v davčnih stopnjah in posledično tudi v kvaliteti zagotovljenih storitev. 63 Več o tem: Ministry of Finance, Central Directorate of Information, Financial Relationship Central Government – Local Authorities, Opmeer Drukkerij, The Hague, 1998, str. 7-9. 64 VNG Department of Public Relations, The Municipality, Den Haag, str. 10.


66

5.2.1 Posebna sredstva države Tretji vir financiranja občin predstavljajo posebna sredstva države65. Gre za institut, katerega uporaba je postala običajna v petdesetih letih prejšnjega stoletja. Posebna sredstva države namenijo različna ministrstva za posebne namene, predvsem kadar podprejo pomembne projekte in aktivnosti (kot na primer na področju socialne varnosti, izobraževanja…). Značilnost posebnih sredstev države je, da država vnaprej obvesti občino o obsegu in tudi namenu uporabe, dodelitev sredstev pa izhaja iz dejstva, da so potrebe in stroški za delovanje posameznih občin lahko zelo neenakomerni (na primer, če je v neki občini brezposelnost zelo velika ipd.). Omeniti velja nekatere slabosti financiranja s posebnimi sredstvi, in sicer: včasih so dodeljena z zelo natančnimi inštrukcijami glede porabe (morajo biti porabljena za točno določeno nalogo in na točno določen način, kar je včasih povezano z velikimi administrativnimi stroški; lahko tudi omejujejo fleksibilno in skladno finančno politiko občin). Po višini predstavljajo posebna sredstva najpomembnejši vir financiranja občin. Leta 1983 so razlikovali med več kot 500 različnimi tipi posebnih sredstev, po podatkih iz leta 1998 pa še s 120. Krčenje je posledica novega pristopa, da je treba zmanjševati ta način financiranja, da je treba različna posebna sredstva združevati in da naj se ta sredstva preoblikujejo v občinski sklad. 6 Financiranje provinc Tako kot to velja za občine, imajo tudi province različne vire financiranja. Tudi za province velja, da se v okviru avtonomnih nalog same odločajo, katere naloge in kako jih bodo uresničile ter da se te naloge financirajo iz lastnih sredstev, za razliko od skupnih nalog, ki se financirajo po navadi iz posebnih sredstev, ki jih nameni država. Tudi za province pa velja sistem numerus clausus davščin in »načelo prepovedi obogatitve z davščinami«. V tabeli je podan prikaz prihodkov nizozemskih občin in provinc leta 1998. Podatki so iz: Ministry of Finance, Central Directorate of Information, Financial Relationship Central Government – Local Authorities, Opmeer Drukkerij, The Hague, 1998, str. 11. Podatki so milijardah NLG (preračun valut za EMU valute glej: http://www.nlb.si; 1 EUR=2.20371 NLG (nizozemski gulden).

65 Glej še: VNG Department of Public Relations, Fundamental relations of municipal finances, The Hague, 1998, str. 12-14. Ministry of Finance, Central Directorate of Information, Financial Relationship Central Government – Local Authorities, Opmeer Drukkerij, The Hague, 1998, str. 23-25.


67

Tabela 9: Prihodki nizozemskih občin in provinc leta 1998

Znesek Skupaj Prihodek

Občine Province %

Lastna sredstva (davki, takse, prispevki)

10.182 1.492 11.674 17.6

Sredstva države 22.126 1.673 23.799 35.9

Posebna sredstva države

28.807 1.940 30.747 46.5

Skupaj 61.115 5.105 66.220 100

Vir: Ministry of Finance, Central Directorate of Information, Financial Relationship Central

Government – Local Authorities, Opmeer Drukkerij, The Hague, 1998, str. 11 Vidimo, da so prihodki občin neprimerno večji od prihodkov provinc, kar je posledica obsega in kompleksnosti nalog, ki jih opravljajo občine v primerjavi s provincami. Tabela 10: Državna sredstva, namenjena občinam in provincam leta 1998 (v milijardah

NLG)

Sredstva Znesek % Razmerje občine -

province

Sredstva države - Občinski sklad 22.126 43,4 100% - Provincijski sklad 1.673 46,3 7,6% Posebna sredstva države

- občinam 28.807 56,6 100% - provincam 1.940 53,7 6,7% Skupaj - državna sredstva občinam

50.933 100 100%

- državna sredstva provincam

3.613 100 7,1%

Iz tabel je videti, da so prihodki občin neprimerno večji od prihodkov provinc, in to ne glede na vir financiranja. Vsa sredstva, ki jih nameni država provincam, bodisi za izvajanje avtonomnih ali pa skupnih nalog, predstavljajo 7,1% vseh sredstev, ki jih država nameni za financiranje občin. Tudi iz tega je očitno viden obseg in pomen nalog, ki jih za svoje


68

prebivalce opravljajo občine in province (slednje imajo predvsem usklajevalne in nadzorne funkcije). Kot vidimo, so financiranja provinc: lastna sredstva provinc, sredstva države – provincijski sklad in posebna sredstva države. Lastna sredstva sestavljajo prihodki od davkov in prispevkov, pri čemer med davki posebej izstopa davek na motorna vozila (to je dodatni davek k temu, kar odmeri že država).66 Davčno stopnjo določi provinca samostojno, vendar v okvirih, postavljenih s strani države. Med prispevki velja omeniti okoljevarstveni prispevek, prispevek za uporabo voda (iz namakalnih sistemov ipd.), dodatno odmerjeni prispevek za radio in TV. Glede posebnih sredstev države pa veljajo v načelu enaka pravila kot za občine. Zgodovina provincijskega sklada sega v leto 1948. Ta sklad predstavlja del državnega proračuna in je tesno povezan z razvojem državne porabe. Najprej je razporeditev sredstev provincijskega sklada med province določal Zakon o provincah, sedaj pa Zakon o razporeditvi finančnih sredstev, in sicer na podlagi razporeditvenih kriterijev: fiksni del sklada, število prebivalcev province, teritorialni obseg province, površina osrednjih plovnih kanalov, postranskih plovnih kanalov in prekopov. Novi sistem razporeditve finančnih sredstev, ki velja od leta 1997, v veliki meri upošteva dejansko porabo provinc po namenu, zaradi česar je bil sestavljen tako imenovani ‘package deal’, ki določa naloge, ki naj bi jih opravljala vsaka provinca v večjem ali manjšem obsegu. Naloge so razporejene v pet skupin, in sicer: ceste in vode; zaščita narave; okolje in prostorsko planiranje; gospodarstvo in turizem, umetnost in blaginja ter javni red in varnost. 7 Finančni nadzor Proračuni občin in provinc morajo biti pripravljeni v skladu s pravili, ki jih določi minister za notranje zadeve. Ta pravila so vsebovana v aktu z naslovom Proračunska pravila (Besluit comptabiliteitsvoorschriften). Preventivno naravo finančnega nadzora občin, ki je bila v veljavi do leta 1994, je zamenjal nadzor po izvršilnem organu provinc. Ta nadzor je represivnega značaja, kadar proračun in zaključni račun nista usklajena, pa izvršilni organ province izvaja tudi preventiven nadzor (daje poprejšnja dovoljenja za rabo finančnih sredstev). Nadzor nad porabo provincijskih finančnih sredstev je v rokah ministra za notranje zadeve, v primeru, ko so občinam dodeljena dodatna finančna sredstva iz občinskega sklada, pa je njihovo ravnanje pod nadzorom vlade.

66 ‘Surcharge’: “an extra charge”. Tako: P. H. Collin: Dictionary of law, 3rd edition, Peter Collin Publishing, Great Britain, 2000, str. 360. Glej tudi: Ministry of Finance, Central Directorate of Information, Financial Relationship Central Government – Local Authorities, Opmeer Drukkerij, The Hague, 1998, str. 9, 14, 15.


69

8 Nadzor provinc in občin V skladu s 132. členom67 nizozemske ustave nadzor nad organi provinc in občin ureja poseben zakon. Samo v primerih, določenih s posebnim zakonom, so lahko odločitve organov predmet predhodnega nadzora. Ta določba je verjetno posledica dejstva, da pomeni predhodni nadzor poseg v načelo avtonomije regionalnih in lokalnih oblasti. Nadzor nad delovanjem občinskih in provincijskih organov opravlja vlada, nadzor nad delovanjem občin pa tudi provincijski odbor. Nadzor se opravlja samo, če obstaja zanj zakonska podlaga.68 Osnovni sredstvi nadzora sta: • možnost razveljavitve odločitve (naknadni, represivni nadzor), • poprejšnja odobritev odločitve (preventivni nadzor). Odločitev je mogoče razveljaviti, če je protizakonita ali v nasprotju z javnimi interesi. Razveljavitev se opravi s kraljevim dekretom. Do leta 1996 je bila potrebna za izdajanje občinskih predpisov, ki so se nanašali na davščine, odobritev vlade (to ne velja več). Občinski proračun pa je lahko predmet poprejšnje odobritve s strani provincijskega odbora, provincijski proračun pa ministra za notranje zadeve. Tudi drugi zakoni, ne samo Zakon o občinah in Zakon o provincah, lahko vsebujejo določbe o poprejšnji odobritvi. Ustava predvideva tudi možnost sankcioniranja »zanemarjanja« občinskih in provincijskih dolžnosti. Pri tem razlikujejo, ali gre za kršitev izvirnih ali pa izvedenih pooblastil oziroma pristojnosti. Za kršitev slednjih Zakon o občinah in Zakon o provincah določata, da se pooblastila lahko prenesejo z enega občinskega organa na drugega, z občinskega organa na provincijski organ, pri provincah pa s provincijskega organa ene province na organ v drugi provinci ali na ministra za notranje zadeve. Kar zadeva izvirne naloge, lahko samo poseben zakon določi ukrepe, če gre za resno zanemarjanje dolžnosti, kar je v skladu z avtonomno naravo decentraliziranih enot.69 Organi občin in provinc imajo možnost vložiti posamezna pravna sredstva, če niso zadovoljni z odločitvami nadzornih organov. Tako lahko občine vložijo pritožbo na odločbo o poprejšnji odobritvi na upravni oddelek okrajnega sodišča, nato pa na upravnopravni oddelek državnega sveta. V primeru razveljavitve akta pa se mora najprej vložiti najprej ugovor pri organu, ki je sprejel odločitev, kasneje pa je mogoča pritožba na upravnopravni oddelek državnega sveta.

67 139. člen Gw: 2. “Supervision of the administrative organs shall be regulated by Act of Parliament.” 3. “Decisions by the administrative organs shall be subject to prior supervision only in cases specified by or pursuant to an Act of Parliament.” 4. “Decisions by the administrative organs may be reversed only by royal decree and on the ground that they conflict with the law or the public interest.”. 68 Tako: Council of Europe Structure and operating of local and regional democracy, Situation in 1998, Netherlands, Strasbourg, 1999, str. 37. 69 J. W. de Zwaan, The Netherlands (judiciary and authorities) and Article 10 of the EC-Treaty, Report for FIDE, XIX Congres, Helsinki 1-3 June 2000, str. 148.


70

9 Pravna sredstva posameznikov proti odločitvam (upravnih) organov Pravno podlago za vložitev pravnih sredstev posameznikov proti odločitvam (upravnih) organov najdemo v Zakonu o upravi (Algemene wet bestuursrecht – Awb), ki opredeljuje osnovno možnost in pravilo, da mora prizadeta stranka najprej zahtevati ponovno odločanje o stvari pri upravnem organu, ki je odločbo izdal, šele potem ima možnost uveljavljanja pravice pred sodiščem. Postopek pravnega varstva posameznikov proti odločitvam upravnih organov lahko razdelimo na predhodni postopek in na postopek pred sodiščem. Stranka, ki meni, da so z odločbo kršene njene pravice, lahko vloži v šestih tednih od izdaje odločbe ugovor pri organu, ki je odločbo izdal. Najprej se mora torej stranka obrniti s svojo pritožbo na organ, ki je odločbo izdal – predhodni postopek (ta organ o ugovoru odloči z odločbo)70. Omeniti velja, da je treba v primerih, ko to posamezni zakoni posebej določajo, vložiti ugovor na hierarhično višji organ.71 V tem primeru gre za tkim. upravno pritožbo, organ, ki odloča o pritožbi pa lahko, če je pritožba utemeljena, s svojo odločbo reši stvar. Če se stranka ne strinja z odločbo o ugovoru oziroma z odločbo o pritožbi, lahko začne postopek pred sodiščem72. Od leta 1994 je za to pristojen upravni oddelek okrajnega sodišča. Pritožba oziroma tožba se lahko vloži v šestih tednih po izdaji odločbe o ugovoru oziroma pritožbi. Sodišče lahko odpravi nezakonito odločbo, ne more pa je nadomestiti s svojo. Proti odločitvi upravnega oddelka okrajnega sodišča se lahko vloži pritožba na upravni oddelek državnega sveta. Od navedenega obstajajo izjeme, saj zakoni v nekaterih primerih določajo drugačno postopkovno pot. Tako lahko upravni oddelek državnega sveta odloča na prvi in drugi stopnji (npr. pri okoljevarstvenih sporih), v zadevah s področja socialne varnosti odloča sodišče za zadeve socialne varnosti (Centrale Raad van Beroep)… Posebno vrsto pravnega varstva predstavlja tudi ombudsman - varuh človekovih pravic, ki ga mnogi vidijo kot zadnjo možnost pri iskanju pravice.

70 Glej: J. G. Brouwer et all, A Survey of Dutch Administrative Law, Ars Aequi Libri, Nijmegen 1998, str. 59-72. 71 Gre za primer, ko je pritožba vložena občinskemu svetu zaradi odločbe, ki jo je izdal občinski odbor. 72 To urejata Section 8:1 in Section 7:1 Awb-ja. Več o tem: J. G. Brouwer et all, A Survey of Dutch Administrative Law, Ars Aequi Libri, Nijmegen 1998, str. 73-85.


71

Literatura in viri Akkermans, P.W.C., Pietermaat-Kros, The evolutin of federalism, regionalism and decentralisation in the Netherlands, Constitutionalism in the Netherlands, University Press, Groningen, 1995. Brouwer, J.G., Schilder, A.E., A Survey of Dutch Administrative Law, Ars Aequi Libri, Nijmegen, 1998. Cijan, Rafael, Grafenauer, Božo, Upravno pravo, Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, Maribor 2002. Collin, P.H., Dictionary of Law, 3rd edition, Peter Collin Publishing, London, 2001. Committee of the Regions, Introduction to the Committee of the Regions, Brusseles, 2002. Council of Europe, Recommendation 55(1999) on the situation of local and regional democracy in the Netherlands, 1999. Council of Europe, Structure and operation of local and regional democracy, Situation in 1992, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 1993. Council of Europe, Structure and operation of local and regional democracy, Situation in 1998, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 1999. Council of Europe, Have you heard of the European Charter of Local Self-Government?, Strasbourg, 1996. De Zwann, J.W., The Netherlands (judiciary and authorities) and Article 10 of the EC-Treaty, Report for FIDE 2000, XIX Congres, Helsinki 1-3 June, 2000. Director-General for public Administration at the Ministry of the Interior and Kingdom Relations, Statement on the follow-up given by the Dutch Government to CLRAE Recommendation 55(1999) on the situation of local and regional democracy in the Netherlands, 1999. Grad, Anton, Škerlj, Ružena, Vitorovič, Nada, Veliki angleško-slovenski slovar = English-Slovene Dictionary, DZS, Ljubljana, 1994. Grafenauer, Božo, Lokalna samouprava na Slovenskem: teritorialno organizacijske strukture, Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, Maribor, 2000. Interprovinciaal Overleg, Strengthening local management; towards a flexible and EU oriented management in Slovenia, Study tour, March 21, 2001. Kortmann, C.A.J.M. et all, Dutch Constitutional Law, Kluwer Law International, The Hague, 2000. Ministry of Finance, Financial Relationship Central Government – Local Authorities, Central Directorate of Information, Opmeer Drukkerij, The Hague, 1998. Natek, Karel, Natek, Marjeta, Države sveta 2000, Mladinska knjiga, Ljubljana, 2000. Oosterhagen, M., Separation of powers as a form of control and the Dutch Constitution, Control in Constitutional Law, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, 1993. Rogier, Lodewijk J.J.: An Introduction to Dutch Law, Erasmus University of Rotterdam, Reader, School of Law, Rotterdam, 2002. Rogier, Lodewijk J.J., Decentralization in a Unitary State, Erasmus University Rotterdam, School of Law, Reader, Rotterdam, 2002 – 2003. Royal Commission, Report of the Royal Commission on Dualism and Local Democracy, Summary and recommendations. VNG Department of Public Relations, Fundamental relations of municipal finances, VNG, Den Haag, 1998.


72

VNG Department of Public Relations, Gradivo za predavanje, 19.03.2001, VNG, Den Haag, 2001. VNG Department of Public Relations, The Municipality, VNG, Den Haag. VNG Department of Public Relations, Structure of Public Administration in The Netherlands, VNG, January, 1999. Constitution for the Kingdom of the Netherlands: Unofficial translation, Kortmann C.A.J.M. et all, Dutch Constitutional Law, Kluwer Law International, The Hague, 2000. Consolidated version of the Treaty establishing the European Community. Evropska listina lokalne samouprave, Uradni list Republike Slovenije – Mednarodne pogodbe, št. 15/96, v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 57/96. The General Administrative Law Act, 1994. The Municipality Act, 1993. The Provincial Act, 1993. http://www.coe.int http://www.conventions.coe.int http://www.nlb.si

Documents

LOKALNA SAMOUPRAVA NA NIZOZEMSKEM - …...pravoznanstvo, Ponatis 3. spremenjene in dopolnjene izd., Uradni list RS, Ljubljana, 1996, str. 43 in naslednje. G. Krošelj: Lokalna samouprava