Logement et politique de la ville

Cours de Master 2 – Université Rennes 1

Frédéric Gilli

Introduction : Ville et Logement

• Logements: la moitié de la ville– Type d’habitation, niveaux de loyer,

ségrégation spatiale (cf. cours précédent)

• Lien entre bâti et population– Qualité du bâti (niveaux de confort)– Type de bâti (individuel ou collectif)

Part des résidences principales disposant d’au

moins deux salles de bains.

Légende

de 26 à 50%

de 17.7 à 26%

de 9.3 à 17.7%

de 3.5 à 9.3%

Légende

de 21,6 à 41,7%

de 14,5 à 21,6%

de 7,3 à 14,5%

de 2,9 à 7,3%

Part des ménages dont la personne de

référence est un cadre.

1. Quelle politique du logement ?

• Le parc– Structure– Évolution

• L’action publique– Etat– Local (département, communes, agglos)

1.a Le parc de logements

• Trois grands types de logements– La propriété privée (accédants, non accédants)– Les locataires du secteur privé

conditions de revalorisation des loyers

– Les locataires du secteur socialConditions d’attribution et d’évolution du bail à vie

• Deux grands types de constructions

Résidences principales selon le statut d'occupation en 1984, 1988, 1992, 1996 et 2002 (Enquête logement)

1984 1988 1992 1996 2002

milliers % milliers % milliers % milliers % milliers %

Propriétaires 10 323 51% 11 386 54% 11 913 54% 12 645 54% 13 723 56% Sans emprunts en cours 5 360 26% 5 829 27% 6 705 30% 7 465 32% 8 581 35% Accédants 4 963 24% 5 557 26% 5 208 24% 5 180 22% 5 142 21% Locataires d'un local loué vide 7 932 39% 7 913 37% 8 335 38% 8 877 38% 9 307 38% HLM 2 978 15% 3 189 15% 3 376 15% 3 657 16% 3 832 16% Autre logement social 384 2% 433 2% 399 2% 434 2% 399 2% Loi 1948 708 3% 522 2% 442 2% 337 1% 246 1% Secteur libre 3 862 19% 3 769 18% 4 118 19% 4 449 19% 4 830 20% Autres statuts 2 109 10% 1 957 9% 1 882 9% 1 764 8% 1 495 6% meublés, sous-locataires 380 2% 327 2% 339 2% 370 2% 396 2% fermiers 124 1% 89 0% 55 0% 44 0% 72 0% logés gratuitement 1 605 8% 1 541 7% 1 488 7% 1 350 6% 1 027 4% Ensemble 20 364 100% 21 256 100% 22 130 100% 23 286 100% 24 525 100%

Sources : Enquêtes logement 1984, 1988, 1992, 1996, 2002

1.a Le parc de logements• Trois grands types de logements

• Deux grands types de constructions– Logements collectifs– Logements individuels

Question de la densité, de la consommation foncière et taille des habitations

secteur locatif ensemble du parc logements récents Maisons 2 083 000 23% 151 000 33% Logement dans un immeuble collectif 6 740 000 74% 295 000 65% de moins de 10 logements 1 881 000 21% 69 000 15% de 10 à 49 logements 3 609 000 40% 185 000 41% de 50 logements et plus 1 250 000 14% 40 000 9% Autres 238 000 3% 6 000 1% Total 9 061 000 100% 451 000 100%

Source: Enquête logement 2002 (logements récents = construits après 1998)

1.b Politique nationale du logement• Une politique du logement, pour quoi faire?

– Soutenir l’investissement (capitaux à long terme)– Permettre l’accès de tous au logement

Effort financier des ménages locataires pour se loger rapporté à leur revenu Taux d'effort brut Taux d'effort net

Ensemble Social Ensemble Social

Ménages les plus pauvres (10%) 40,1% 33,4% 16,1% 10,0% Ménages modestes (20%) 24,9% 21,2% 16,7% 13,1% Autres ménages (70%) 16,9% 14,4% 16,1% 13,4% Ensemble des ménages locataires 19,7% 17,7% 16,2% 13,0%

Source : Insee, enquête logement, 2002

1.b Politique nationale du logement

• Une politique du logement, pour quoi faire?

• Les différents types d’aides– Aides à la pierre, aide à la personne

(les contributeurs au FNAL : Etat, 1% patronal)

– Aides directes, avantages de taux, avantages fiscaux

– Les logements sociaux

L'effort public en faveur du logement

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

en % du PIB

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

en % de la dépense de logement

Total dont*:

aides versées (pierre et personne)

avantages fiscaux (et aides à caractère fiscal)

* Aides versées (pierre et personne) et avantages fiscaux ne sont pas complémentaires, certains avantages fiscaux étant comptabilisés comme aide à la pierre (TVA à 5,5% sur travaux par exemple).

• Un effort public en très légère décroissance…

Avantages conférés (en M €) 1984 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Aux consommateurs 4 734 11 644 12 024 12 805 13 681 13 959 14 517 aides perçues 4 734 11 603 11 983 12 446 12 589 12 930 13 512 avantages fiscaux 0 41 41 359 1 092 1 029 1 005 Aux producteurs 9 049 8 474 7 903 8 392 9 263 11 082 11 082 Aides perçues 655 1 285 1 056 992 916 899 928 avantages de taux 5 568 2 559 1 886 1 606 2 069 2 198 1 824 avantages fiscaux 2 321 3 758 4 086 4 447 6 067 5 766 5 958 autres aides 505 872 875 1 347 212 2 219 2 245 TOTAL 13 783 20 118 19 927 21 197 22 944 25 041 25 473

Source : Compte du logement

• …qui passe de plus en plus par la fiscalité

Composition de la population locataire dans le parc social

12,0%17,2%

25,7%30,2% 31,8% 33,0% 35,6%

29,0%

30,9%

33,5%32,6% 32,9% 32,7%

32,3%

35,0%

33,2%

27,9%25,1% 24,6% 24,8% 22,9%

24,0%18,9%

12,9% 12,1% 10,7% 9,5% 9,2%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%19

73

1978

1984

1988

1992

1996

2002

1er Quartile de revenu 2eme Quartile 3eme Quartile 4eme Quartile

• Un parc social de plus en plus social

1.b Politique nationale du logement• Les différents types d’aides

• Les différents types de bénéficiaires– Occupants (APL propriétaires ou locataires, etc.)– Bailleurs (loi Robien, etc.)

ventilation des aides et avantages par filière

4,7 4,8 4,9 4,4 4,6 4,8 4,6 5,2 5,8 5,3 5,0 4,8 4,7 4,4 4,3 4,4 5,5 6,0 6,0

4,4 4,2 3,1 3,9 3,8 4,0 4,3 4,4 4,0 3,4 3,3 3,1 4,3 4,1 3,6 4,05,7 5,1 4,9

1,2 1,41,7 1,9 2,1 2,2 2,2 2,2 2,1

2,1 2,0 2,01,9 1,9 1,8 2,0

2,5 2,4 2,23,5 3,8 4,0 4,3 4,5 4,9 5,46,0 6,9 7,9 8,6 9,1

9,4 9,7 10,210,8

11,2 11,6 12,3

0

5

10

15

20

25

30

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

année

Mds€ courants

aides et avantages aux locataires aides et avantages aux propriétaires occupants (personne) aides et avantages aux propriétaires occupants (pierre) aides et avantages aux bailleurs

• Locataires ou propriétaires? La question de l’APL

1.c Le logement, une affaire de maires

• Elaborer un Plan Local d’Urbanisme– Fixer les coefficients d’occupation du sol

Conditions des permis de construire

– Réserver ou attribuer le foncier (par activités)Quelle place pour le logement, à quel prix : droit de

propriété ou droit au logement?

• Construire et gérer un parc social– Contraintes liées à la loi SRU– Permis de construire– Attribution

2. Une politique de la « ville » ?

• Echelle : Quartier – Aire Urbaine

• Problèmes et objectifs :– Optimiser l’organisation des villes ou corriger

les défauts constatés ?– Problèmes spatiaux ou sociaux ?

2.a Améliorer l’organisation des villes

• Intégration spatiale des territoires– Mixité et ségrégation, définitions– Permettre la circulation entre les territoires(dans l’espace et dans le temps – trajectoires d’emploi et résidentielles)

• intégration économique des territoires – organisation de la production– concurrence fiscale et fourniture de Biens Publics

locaux aux différentes échelles

2.a Enjeux économiques• Optimiser l’organisation

– Aménagement du territoire urbain(coûts d’échange, de transport et de transaction : réseaux de transport, infrastructures et équipements collectifs mais aussi réseaux d’idées)

• Corriger les conséquences des logiques du marché – Isolationisme (théorème de Starrett)

– Ségrégation et coûts structurels des problèmes urbains(insécurité, faible mobilité, barrières sociales et économiques)

– Reproduction et accentuation des écarts(capital social, culturel etc., coûts de recherche et d'accès à l'emploi)

– Coûts induits (externalités négatives, défaut de croissance…)

2.a Une politique pour la ville

• Mutation des relations entre lieu de résidence et lieu de travail– Les évolutions des sphères de sociabilité

• Trois villes ?– Relégation / Moyennisation / Gentrification ?– Une inertie des territoires et des sociétés

2.a Questions à ces politiques

• Faut-il de la mixité?– Ségrégation urbaine et exclusion – Préférences individuelles

• Faut-il privilégier les individus ou les territoires?– Des logiques spatiales propres qui ajoutent aux

handicaps existants(accès au travail, à la formation, à la vie urbaine)

2.b La politique de la ville

• Etat des quartiers

• Histoire

• Actions

2.b Observatoire des ZUS• Une population en baisse • Une population pauvre et immigrée• Des logements sociaux et collectifs• Un zoning édifiant : 17 emplois pour 100 actifs• Un chômage en hausse : 25%• Retard scolaire et population sous-diplômée• Services: meilleur équipement ‘public’ (mais

sous-utilisation), défaillance du ‘privé’• Une forte insécurité locale

2.b Histoire de la politique de la ville

• quartiers et bâti

• intégration sociale

• contractualisation des projets urbains et logique économique

• retour au bâti ?

2.b La situation en 1980

• Une crise du logement séculaire

• La priorité au logement individuel

• Décantation des populations dans les banlieues– Un parc vieillissant– Un type de logement socialement non valorisé– Les classes moyennes quittent ces endroits

2.b Les quartiers et le bâti

• Développement (Social) des Quartiers– Création des ZEP, des Missions locales– Prévention de la délinquance (« refaire la ville »)

– Régies de quartier et CAPS

• Rénovation et réhabilitation architecturale– DSQ (réhabilitation de logements sociaux, espace public)

– « Banlieues 89 » (un maire, un architecte)

2.b Intégration sociale• Lutte contre l’exclusion (Développement Social Urbain)

– Loi d’orientation pour la Ville (LOV) (insertion des populations défavorisées, lutte contre la ségrégation etc.: PLH, EPF, etc.)

– Loi Besson sur le droit au logement (Fonds de Solidarité, etc.)

– Réseaux de santé de proximité

• Contrats de ville– Meilleure articulation Ville-Etat (contrats, sous-préfets)

– Coordination des services de l’Etat, Projets de Ville– GPU

2.b Traitement économique

• Action ciblée sur l’emploi– LOV (exonérations de TP – mesure ‘coût du territoire’)

– Zones Franches et objectif d’implantation locale(densité urbaine, animation, baisse du chômage)

– Missions locales et accès à l’emploi(conventions avec les grands groupes industriels, emplois-ville, etc.)

2.b Urbanisme et bâti

• SRU et contractualisation– Intercommunalité– Rationalisation des relations contractuelles– Question des services publics

• Démolition – reconstruction– De ‘Banlieues 89’ au ‘Plan Borloo’

2.c Politiques sectorielles

• La ville, un terrain spécifique?– Politiques spécifiques pour chaque secteur(nécessité d’intervention massive / anticipations)

– Politique d’ensemble déclinée sectoriellement(contractualisation ou décentralisation)

• La ville et les zones– Zonages ‘normaux’ (Télécoms, EDF, Poste, ANPE,…)

– Zonages d’exception (ZUS, ZFU, ZRU, ZEP, ZUP, ZAC,…)

2.c Logement• Problèmes :

– Niveau d’offre et contrainte de localisation(coût de construction, localisation et disponibilité des terrains achetables)

– Barrières à l’entrée (accession ou locatif privé)

– Zoning et dynamiques cumulatives(ZUP loin des emplois…)

• Actions :– Destruction / construction / réhabilitation (délais et financement ; ville et sédimentation)

– Densification et ouverture des territoires(densification, transition urbaine, axes, dé-zoning)

– Mixité et localisation du parc(logements intermédiaires, trajectoires individuelles ou enracinement?)

2.c Economie locale• Problèmes :

– Taux de chômage et caractéristiques des actifs(jeunes chômeurs ou inactifs sous-diplômés issus de l’immigration)

– Accès à l’emploi (spatial mismatch et discriminations)

• Actions :– Favoriser l’emploi et l’embauche locale(implantation d’entreprises, clauses locales ; adéquation des emplois?)

– Discrimination positive– Améliorer le service public de l’emploi sur place(ANPE, Missions locales, agences d’interim)

2.c Transport• Problèmes :

– Faible desserte(bouts de ligne, heures creuses, densité et rentabilité)

– Sécurité– Régularité

• Actions :– Subventionnement des ZUS et soutien de l’offre (prise en charge relative des transports centraux et périphériques)

– Sécurisation(CLS-Transport)

2.c Education• Problèmes :

– Faible niveau des élèves en entrée (non francophones, milieux sociaux, accès à la culture)

– Faible niveau de qualification des élèves en sortie(classes nombreuses, moyens )

– Zoning et dynamiques cumulatives(ZUP loin des emplois…)

• Actions :– ZEP(trop peu de moyens, trop dispersés)

– Discrimination positive ou mixité ?(busing, quotas)

2.c Autres politiques

• Sécurité

• Intégration

• Culture

Budget de la politique de la ville

Agrégats Libellé 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

A1 Crédits spécifiques ville 139 215 224 209 212 255 259 389 380 385 356

A2 Crédits relevant de divers ministères

733 816 1072 1114 1395 1829 1919 2159 2335 2357 2320

A3 Solidarité urbaine 273 299 416 430 456 613 701 472 433 449 449

B Dépenses fiscales et compensations

0 83 67 279 471 513 655 511 694 528 655

C Fonds européens 7 67 120 171 159 164 211 221 221 221 221

D Interventions de la CDC et autres

213 311 556 617 663 950 998 384,4 375 345 858

E Contribution des collectivités locales

ND ND 152 357 381 474 725 1082 1040 1065 1090

Total 1 364 1 792 2 607 3 178 3 738 4 798 5507 5 522 5480 5351 5951

Evolution des agrégats du « jaune » budgétaire sur la période 1994-2004 (en M€)

Budget de la politique de la ville(DO + CP)

M€ 2002

(Exécution) 2003 (LFI)

2004 (PJLF)

Evolution 2004/2003

Affaires étrangères 0,43 0,43 0,43 -

Travail 295,48 247,41 172,66 -30 %

Culture et communication 27,78 27,23 27,35 -

Défense 12,18 15,17 15,17 -

Ecologie et développement durable 3,06 4,05 7,83 93 %

Economie, finances et industrie (FISAC) 7,00 7,00 7,00 -

Équipement, logement, transports 179,63 208,05 219,08 5 %

Fonction publique, réforme de l'Etat et AT 17,72 13,99 12,69 -9 %

Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales 909,88 931,71 931,71 -

Jeunesse, éducation et recherche 559,39 563,67 589,37 5 %

Justice 57,03 75,42 73,74 -2 %

Outre-mer 15,92 17,29 17,72 2 %

Santé, famille et personnes handicapées 133,59 136,12 133,59 -2 %

Sports 6,55 6,55 6,55 -

FAS 126,82 121,62 121,62 -

Sous-total 2 352,46 2 375,71 2 336,51 -2 %

Evolution des crédits ‘ville’ relevants de divers ministères 2002-2004 (A2)

3. Les politiques en cours

• Zones Franches Urbaines

• Solidarité et Renouvellement Urbain

• Programme National de Rénovation Urbaine

3.a Zones Franches urbaines

• Objectifs– 44 zones (+ 41 et 15 nouvelles) défiscalisées(IS ou IR, TP, Cotisations sociales)

– Implantation d’entreprises et embauche locale

• Modalités et logique• Bilan

– Effets sur le niveau de l’emploi(créations, emploi local, mais niveau absolu faible)

– Réussite liée aux projets locaux(effets d’aubaine, suivi des populations et des entreprises)

3.b Solidarité et Renouvellement Urbain

• Communautés d’agglomération– Lois Pasqua, Chevènement et Voynet– Fiscalité harmonisée– Dotation de Solidarité urbaine

• Loi SRU (13/12/2000)– Droit de l’urbanisme (politique des sols et politique urbaine)

– (Art. 55) Objectif de mixité dans le parc local(Contrainte publique sur les municipalités)

3.c Programme National de Rénovation Urbaine

• PNRU (1/08/2003)– Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine(arbitrage centralisé, projet local)

– Programme de reconstruction pluri-annuel(démolition en ZUS, reconstruction de logements sociaux dans et hors ZUS)

• Logiques et effets…– Décentralisation et reconcentration?– Comité d’évaluation

3.d Plan de cohésion sociale

• Plan de cohésion sociale– Lien entre l’hébergement d’urgence et le parc social

Retour sur la « chaîne du logement »

– Amélioration du parc socialprogramme essentiellement quantitatif

– Amélioration de l’offre locative privéeLa question du conventionnement

Débuts de réponse

• Contractualisation et allocation des ressources– des crédits visiblement trop éparpillés– vers des engagements pluri-annuels?

• Mixité territoriale et sociale– Continuité et recomposition du tissu urbain : quelles

temporalités?(favoriser la mobilité et le départ ? Quelle place pour la sédimentation urbaine?)

– Un parc social diffus(accepter la paupérisation pour une mixité à moyen terme ?)