Embed Size (px)
Citation preview
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE INFANCIA Y SALUD MENTALUN ANÁLISIS DESDE LA PERSPECTIVA DE DERECHOS EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES | 2005 › 2010
RESUMEN EJECUTIVO
Documento de Trabajo Nº2 | Mayo 2010
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE INFANCIA Y SALUD MENTAL
UN ANÁLISIS DESDE LA PERSPECTIVA DE DERECHOS EN LA CIUDAD | 2005 › 2010
ReSumen ejeCuTIvO
Documento de Trabajo Nº 2 | Mayo 2010
4
Asesora General TutelarDra. Laura MusaAlsina 1826, piso 1Tel. 5297- 8015/[email protected]
Asesora General Tutelar Adjunta de IncapacesDra. Magdalena GiavarinoFlorida 19, piso 7.Tel.: [email protected]
Asesora General Tutelar Adjunta de menoresDra. María de los Ángeles Baliero de BurundarenaCombate de los Pozos 155, piso 6.Tel.: 4011-1416/[email protected]
Secretaría General de Coordinación AdministrativaDr. Rodolfo MedinaAlsina 1826, Planta BajaTel. [email protected]
Secretaría General de GestiónDra. Mabel López OlivaAlsina 1826, piso 1Tel. [email protected]
Secretaría General de Política InstitucionalDr. Ernesto BlanckAlsina 1826, piso 1Tel. [email protected]
5
Fuero Contencioso Administrativo y TributarioAsesor Tutelar CAyT nº 1: Dr. Gustavo morenoDiagonal Roque Sáenz Peña 636, entrepiso.Tel.: [email protected] Tutelar CAyT nº 2: Dr. juan Carlos ToselliDiagonal Roque Sáenz Peña 636, entrepiso.Tel.: [email protected] Tutelar CAyT nº 3: Dr. jorge Luis BulloriniFlorida 19, piso 7.Tel.: [email protected]
Fuero Penal, Contravencional y de FaltasAsesor Tutelar PCyF nº 1Dr. Carlos BigalliFlorida 19, piso 7Tel.: [email protected]
Oficinas por los Derechos de la Infancia y la Adolescencia (ODIs)La Boca - BarracasAv. Alte. Brown 1250.Tel: 4302-1621/[email protected] de atención: de 9 a 19 hs.v. Soldati - n. PompeyaAv. Varela 3301/09Tel: 4919-5908/5725/6075/[email protected] de atención: de 9 a 19 hs.
www.asesoria.jusbaires.gov.ar(Actualizado en el mes de junio 2010)
Documento de Trabajo Nº 2 | Mayo 2010
7
PReSenTACIón1
El Ministerio Público Tutelar de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tiene a su car-go la responsabilidad institucional de velar por la protección y realización de los de-rechos de niños, niñas y adolescentes, y personas afectadas en su salud mental.
En el marco de esta misión institucional, durante 2009 la Asesoría General Tutelar llevó adelante una tarea de relevamiento y evaluación de diversas políticas públi-cas implementadas por el Gobierno de la Ciudad durante el período 2005-2010, con el objetivo de evaluar el grado de avance en el cumplimiento de sus obliga-ciones en materia de derechos vinculados con la infancia y la salud mental.
Recordemos que, en los últimos años, el cuerpo de principios, reglas y están-dares que componen el derecho internacional ha fijado con mayor claridad las obligaciones de los Estados en materia de cumplimiento de los derechos humanos. En particular, la Argentina otorgó jerarquía constitucional a los tra-tados internacionales de Derechos Humanos,2 subordinando su legislación interna a estos principios, al tiempo que la Constitución Nacional y la Cons-titución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires reconocieron ampliamen-te los derechos económicos, sociales y culturales y explicitaron la obligación estatal de garantizarlos.
1 El trabajo fue realizado en el marco de un Convenio de Cooperación y Asistencia Técnica celebrado entre el Ministerio Público Tutelar y el Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP), bajo la coordinación general de la Dra. Mabel López Oliva y la coordinación técnica de la Lic. Nueria Becú. Contó con la colaboración de Mora Stras-chnoy, Clarisa Adem, Albertina Maranzana, Cecilia Bottini, Valeria De Lorenzo, Carolina Serjai y María Laura Anzorena.
2 Los tratados con jerarquía superior a las leyes son: la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Interna-cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Proto-colo Facultativo; la Convención sobre la Protección y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la eliminación de todas las Formas de Discrimina-ción contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Pena Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Con-vención sobre los Derechos del Niño.
8
Esto significa que actualmente se encuentra definido con mayor precisión nor-mativa tanto aquello que el Estado no debe hacer a fin de evitar violaciones a los derechos fundamentales como aquello que debe hacer positivamente para lograr su plena materialización. En consecuencia, los derechos humanos dejan de ser pensados únicamente como un límite a la opresión, para erigirse tam-bién como sistema coherente de principios y reglas para orientar el diseño y la ejecución de las políticas públicas y contribuir al fortalecimiento de las institu-ciones democráticas, especialmente en democracias débiles.3
Así, la Asesoría General Tutelar adopta un enfoque de derechos para desarro-llar un análisis cualitativo y cuantitativo de un conjunto de políticas vinculadas con la infancia y la salud mental, tomando como parámetro de evaluación los principios, estándares y obligaciones emanados de la normativa internacional y local, en tanto que ellos deben funcionar como guía y límite para el accionar de los gobiernos.
El análisis de la evolución del Presupuesto Público ocupa un lugar predomi-nante en el estudio en tanto que partimos del entendimiento de que los pre-supuestos son una declaración de prioridades de una comunidad y los medios que el gobierno utiliza para atender cada una de las necesidades básicas; por ello, constituye una de las herramientas más relevantes para evaluar y analizar la implementación de las políticas públicas.
Respecto de las fuentes de información utilizadas, se consultaron los presu-puestos 2005/2010 (sus leyes, las planillas anexas, los decretos de distribución del crédito, los planes plurianuales de inversión, los planes de acción de go-bierno, la descripción de los programas), las cuentas de inversión para los años
3 Véase Víctor Abramovich y Laura Pautassi, “Dilemas actuales en la resolución de la pobreza. El aporte del enfoque de derechos”, 2006.
9
2005, 2006, 2007 y 2008 y los informes trimestrales de ejecución de la Conta-duría General a la Legislatura de la Ciudad. Asimismo, se utilizó información provista por distintas jurisdicciones del Gobierno de la Ciudad a pedido de la Asesoría General Tutelar; normativas y reglamentaciones de los programas analizados; información estadística oficial; informes oficiales; documentos producidos por Legisladores y ONGs especializadas en la temática, así como información producida por esta Asesoría General Tutelar en el marco del de-sarrollo de sus funciones.
La presentación de los resultados se estructuró sobre la base de cada uno los ejes abordados: sistema de protección integral de derechos de niñas, niños y adolescentes, derechos económicos, sociales y culturales (derecho a la alimen-tación, a la vivienda, a la educación y a la protección de la salud), y derecho a la protección de la salud mental. A partir de allí, se agruparon las distintas políticas relacionadas, que se analizaron en cuanto a su marco normativo, su funciona-miento y su presupuesto: asignación y ejecución del gasto de cada jurisdicción, por programas y/o actividades en la medida en que se dispuso de información oficial pública o solicitada al efecto. A ello se suma un apartado final en el que se aborda la temática del derecho a la información pública, dado que, como ve-remos, la forma en que se presenta la información presupuestaria y la generali-zada dificultad para acceder a información pública veraz, completa y desagre-gada sobre diferentes temas resulta, en muchos casos, un obstáculo a la hora de evaluar y monitorear las acciones del Gobierno.
Entendemos que el trabajo intenta ser novedoso en dos aspectos: por una par-te, realiza una contribución en la forma en que usualmente se ha comprendido y evaluado la vinculación entre la afectación de derechos y el gasto público, y, por otra, busca incidir en un espacio como la discusión presupuestaria legisla-tiva, que usualmente ha estado cerrada a la intervención de actores externos.
10
El presente documento de trabajo expone de manera abreviada los principales resultados y conclusiones del análisis realizado que, esperamos, pueda redun-dar en un aporte para las instituciones que velan por el efectivo cumplimiento de los derechos.
LAURA MUSAAsesora General Tutelar
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
11
1. POBRezA y nIñez en LA CIuDAD AuTónOmA De BuenOS AIReS
Según el INDEC, la cantidad de hogares y personas pobres en la Ciudad de Bue-nos Aires habría disminuido luego de la crisis de 2001-2002. Según sus datos, la tasa de pobreza fue cayendo: en 2003 llegaba a 22,1%, registro que disminuye a la mitad (10,1%) en 2006 y a un 5,3% en 2008, a pesar del desmejoramiento de la situación económica.
Los datos de este último período son cuestionados debido a las evidencias de manipulación de los índices de precios, operada a partir de la intervención y el desplazamiento de funcionarios y de técnicos del organismo que tuvo lugar a comienzos de 2007. Desde entonces, el valor monetario de las canastas básicas de bienes y servicios sufre un retraso sistemático respecto de los precios reales de mercado.
A los efectos de adecuar los valores oficiales de las líneas de indigencia y de po-breza en línea con un sendero inflacionario más realista, se procedió a ajustar el valor de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) del INDEC a partir de enero de 2007, tomando en cuenta el Índice de Precios calculado por las provincias de San Luis y Santa Fe y por la Consultora SEL.
De esta forma se pudo comprobar que al mes de junio de 2009, los valores ajus-tados muestran brechas con los valores del INDEC de más del 40%. Los valores ajustados de la Línea de Indigencia (LI) del adulto equivalente pasan de $144,16 según el INDEC a $211,20; en el caso de la Línea de Pobreza (LP), los valores pa-san de $325,99 a $439,46, respectivamente.
Sobre la base de las tasas de pobreza e indigencia ajustadas, puede estimarse que, al mes de mayo de 2009 en la Ciudad de Buenos Aires, 420 mil personas se encontraban en situación de pobreza (110 mil hogares) y 95 mil personas
12
Brecha % sobre Indec CBA (LI) CBT (LP)
valor de la Canasta Básica Total (LP)
valor de la Canasta Básica Alimentaria (LI)
InDeC oficial
InDeC ajustado según provincias de San Luis y Santa Fe
InDeC ajustado según la Consultora SeL
144,16
211.20
215,52
325,99
439,46
484,92
— —
46,51%
49,50%
34,81%
48,75%
(25.000 hogares)4 percibían ingresos inferiores al costo de la Canasta Básica Ali-mentaria (indigentes). A su vez, la cantidad de menores de 18 años en situación de pobreza superaría los 200 mil; de los cuales alrededor de 50 mil integran ho-gares cuyos ingresos no alcanzan a cubrir el costo de la CBA (LI).
La distorsión en el cálculo de las Líneas de Indigencia y Pobreza influye direc-tamente en la posibilidad de inclusión de personas a determinados programas sociales que implementa la Ciudad para garantizar derechos básicos. Por tal ra-zón, y a fin de evidenciar el impacto concreto que esto ha tenido, se toman en cuenta los valores ajustados del INDEC.
Cuadro 1: Canasta Básica Alimentaria (LI) y Canasta Básica Total (LP) Adulto Equivalente junio de
2009 en pesos
Fuente: Según datos del InDeC, SeL y Pcias. de San Luis y Santa Fe.
4 El número resulta de calcular que cada hogar indigente cuenta con, en promedio, 3,8 miembros.
13
2. vIOLACIón A LOS PRInCIPIOS CenTRALeS DeL SISTemA De PROTeCCIón In-TeGRAL De DeReChOS De nIñOS, nIñAS y ADOLeSCenTeS
La normativa que regula los derechos de los niños, niñas y adolescentes en la Ciudad (ley nacional Nº 26.061 y la ley de la CABA Nº 114) establece que las po-líticas públicas de infancia deben tener carácter universal y tender hacia una mayor inclusión social. En esta línea, establece también que las medidas que impliquen institucionalización de niños, niñas y adolescentes y la privación del medio familiar deben ser el último recurso, prohibiendo expresamente la insti-tucionalización por pobreza.
En clara contradicción a los puntos mencionados, se comprobó que tanto la au-toridad de aplicación (Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescen-tes) como la de ejecución (Dirección General de Niñez y Adolescencia) han pri-vilegiado la gestión de programas cuyo objetivo es la institucionalización de los niños y niñas.
Puede arribarse a esta conclusión observando la cantidad de niños alojados en instituciones de albergue por orden del Consejo de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes (en adelante Consejo o CDNNyA). Según la base de datos de la Ase-soría General, a diciembre de 2009 se registraban 1.332 niñas, niños y adolescen-tes internados en dispositivos propios o conveniados con el GCBA. De ellos, 688 (52%) fueron institucionalizados por orden del Consejo de Derechos.5
Asimismo, puede observarse que dentro de la Dirección General de Niñez y Adolescencia (en adelante DGNyA), el Programa con mayor nivel de asigna-ción presupuestaria es el que consiste mayoritariamente en políticas de inter-nación de niños y niñas en instituciones de albergue (el Programa de Atención
5 Base de Datos AGT a diciembre de 2009.
14
a la Niñez y Adolescencia en Situación de Vulnerabilidad Social). Mientras que el presupuesto asignado a dicho programa representa más del 42% del presu-puesto total asignado a la Dirección General de Niñez para 2010, el correspon-diente al Programa Fortalecimiento de Vínculos –orientado a la revinculación familiar y comunitaria de los niños– apenas alcanza el 6%. Entendemos que esta desigual distribución presupuestaria se vincula con el incremento de institu-cionalizaciones instrumentadas por la Ciudad, que pasaron de 108 a 310 entre 2007 y 2008, y a 229 en 2009. 6
Por otra parte, puede decirse que el CDNNyA aún no ha logrado convertirse en la autoridad máxima que trabaje en forma transversal con los distintos mi-nisterios para definir la agenda de las prioridades en materia de infancia, de acuerdo a una perspectiva de derechos. Muy por el contrario, el incremento del presupuesto destinado a los programas de asistencia directa (como el Cen-tro de Atención Transitoria, las Defensorías Zonales, la Guardia Permanente de Abogados),7 pone de manifiesto que el Consejo continúa dando prioridad a la atención del caso individual, mediante el desarrollo de políticas focalizadas, an-tes que al desarrollo de una definición estructural de implementación de polí-ticas de carácter universal para la infancia, tal como lo establece claramente la normativa.
Finalmente, en concordancia con lo mencionado, también se observa que las acciones del circuito institucional de protección de derechos resultan inco-nexas y atomizadas, y responden de manera imprecisa, desarticulada y defici-taria frente a problemas múltiples e interdependientes.
6 Base de Datos AGT a diciembre de 2009.
7 Ver cuadros 1.a) a 1.b).
15
Partidas presupuestarias del CDnnyA destinadas a programas de asistencia en la emergencia,
por programa, 2005-2010
Cuadro 2: Créditos presupuestarios de las Defensorías Zonales. En pesos corrientes, 2005-2010
nota: vigente y devengado 2009 al 30-09-2009.
Cuadro 3: Créditos presupuestarios de las Guardias Permanentes de Abogados. En pesos corrien-
tes, 2005-2010
2005
2006
2010
Crédito original Crédito vigente Crédito devengado% ejecución sobre
crédito original% ejecución sobre
crédito vigente
2007
2008
2009
2.166.530
3.217.764
5.405.040
5.505.000
10.277.865
11.569.840
2.565.876
4.500.334
5.882.118
7.357.817
8.792.610
2.516.215
4.439.012
5.870.824
7.310.118
7.445.732
116,1
138,0
108,6
132,8
72,4
98,1
98,6
99,8
99,4
84,7
2005
2006
2010
2007
2008
2009
Crédito original Crédito vigente Crédito devengado% ejecución sobre
crédito original% ejecución sobre
crédito vigente
172.433
116.275
423.030
n/i
546.430
287.430
192.744
148.433
279.206
n/i
s/d
191.469
123.631
278.529
n/i
s/d
111,0
106,3
65,8
— —
99,3
83,3
99,8
16
Cuadro 4: Créditos presupuestarios de la Línea 102. En pesos corrientes, 2005-2010
Cuadro 5: Créditos presupuestarios del Centro de Atención Transitoria. En pesos corrientes, 2005-2010
Cuadro 6: Partidas presupuestarias de DGN para programas Atención Niñez y Adolescencia en Si-
tuación de Vulnerabilidad y Fortalecimiento de Vínculos (2009-2010)
2005
2006
2010
Crédito original Crédito vigente Crédito devengado% ejecución sobre
crédito original% ejecución sobre
crédito vigente
2007
2008
2009
139.386
288.800
314.820
n/i
584.030
599.070
148.123
38.800
373.420
n/i
s/d
146.413
38.800
353.841
n/i
s/d
105,0
13,4
112,4
—
s/d
98,8
100,0
94,8
—
s/d
2005
2006
2010
Crédito original Crédito vigente Crédito devengado% ejecución sobre
crédito original% ejecución sobre
crédito vigente
2007
2008
2009
344.514
364.824
785.120
1.648.690
1.725.570
n/i
349.856
408.849
760.490
n/i
s/d
346.809
408.845
746.781
n/i
s/d
100,7
112,1
95,1
—
s/d
99,1
100,0
98,2
s/d
—
Original 2009n %
Sanción 2010n %
PROG. Atención niñez y Adolescencia en Situación de vulnerabilidad
PROG. Fortalecimiento de vínculosTOTALK uejeC 476 -
Dir. Gral. niñez y Adolescencia
67.839.345
7.610.050
135.157.770
50,19
5,63
100
67.592.100
9.627.838
160.083.221
42,21
6,02
100
17
3. DeReChOS eCOnómICOS, SOCIALeS y CuLTuRALeS: vIOLACIón AL PRInCIPIO De PROGReSIvIDAD y AL PRInCIPIO De nO DISCRImInACIón y ATenCIón PRIO-RITARIA A LOS GRuPOS SOCIALeS máS DeSAvenTAjADOS
El Gobierno de la Ciudad debe generar una política social inclusiva que respete los principios y estándares legales específicos para los derechos económicos, sociales y culturales (en adelante DESC o derechos sociales). En este marco, se exige la programación de una política de acceso universal a los derechos socia-les acompañada de programas de acción positiva dirigidos a generar igualdad de oportunidades a las poblaciones más vulnerables.
La obligación de cumplimiento progresivo de los DESC se encuentra estable-cida en la normativa internacional e implica que, aun cuando la mayoría de los DESC se cumplirán en el mediano o largo plazo, los Estados deben seguir pau-tas específicas en su accionar:
Los gobiernos · no pueden retroceder deliberadamente en su cumplimien-to, no puede haber un retroceso en la extensión de la titularidad y garan-tías concedidas en relación con la situación anterior de extensión y alcan-ce de los derechos.
Los gobiernos · están obligados a utilizar el máximo de recursos disponibles (tanto dentro de un Estado como aquellos derivados de la asistencia inter-nacional), la falta de recursos no es justificación legal para no proveer las necesidades básicas.
Los gobiernos · están obligados a garantizar el contenido mínimo de los de-rechos sociales, el Estado no puede escudarse en la falta de recursos dispo-nibles para justificar su accionar si éste ubica a un sector de la población por debajo del estándar mínimo de protección de este derecho.
18
Por otro lado, los Estados se encuentran obligados tanto por la normativa in-ternacional como por la normativa nacional y local a respetar el principio de no discriminación y atención prioritaria a los grupos sociales más vulnerables. Es decir que se encuentra establecida claramente su obligación de otorgar un tra-to de “igualdad material o estructural” a todas las personas, lo que requiere la adopción de medidas afirmativas para garantizar la inclusión de grupos o sec-tores de la población tradicionalmente discriminados o excluidos.
El análisis del gasto público destinado a garantizar el cumplimiento del dere-cho a la vivienda, a la alimentación, a la educación y a la salud permite afirmar que los principios mencionados no han sido cumplidos adecuadamente. Cada uno de los derechos analizados presenta su particularidad y a continuación se resumen los resultados.
a) Derecho a la vivienda
La importancia que posee el derecho a la vivienda en la Constitución de la Na-ción puede observarse en su artículo 14 bis, que determina la obligación del Es-tado de garantizar “el acceso a una vivienda digna”. Por su parte, la Constitución de la Ciudad consagra una protección especial del derecho a la vivienda a través de su artículo 31, que establece que la Ciudad: “1. Resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las perso-nas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos. 2. Auspicia la incorporación de los inmuebles ociosos, promueve los planes autogestionados, la integración urbanística y social de los pobladores marginados, la recuperación de las viviendas precarias y la regularización do-minial y catastral, con criterios de radicación definitiva. 3. Regula los estableci-mientos que brindan alojamiento temporáneo, cuidando excluir los que encu-bran locaciones (hoteles e inquilinatos)”.
19
Se pudo identificar que el Estado ha violado sus obligaciones en materia de de-recho a la vivienda, y en especial no ha cumplido adecuadamente con el prin-cipio de progresividad. Esto se pudo comprobar mediante la identificación de las siguientes situaciones:
Desatención de las políticas habitacionales definitivas. Desde el año 2008 y particularmente en el Presupuesto 2010, puede observarse que el comporta-miento de la Ciudad ha tendido a centrarse en el incremento del presupuesto destinado a los programas de asistencia habitacional transitoria. Los progra-mas de asistencia a personas en situación de calle (Buenos Aires Presente y lí-nea 108), las políticas de albergue (paradores nocturnos y hogares de tránsito) y de subsidios habitacionales han registrado un incremento sustancial de su presupuesto. Sin embargo, estos programas, lejos de resolver de manera defi-nitiva la falta de vivienda, están diseñados y funcionan como paliativos tran-sitorios, pudiendo ser una respuesta adecuada acaso por un día, una semana o seis meses, pero nunca de manera definitiva. Por el contrario, las políticas de asistencia habitacional definitiva han sufrido abruptos recortes en sus presu-puestos, que se traducen en la suspensión de obras en villas y Núcleos Habita-cionales Transitorios (NHT). El presupuesto del principal programa que atiende la problemática habitacional de las villas (Programa de Radicación, Integración y Transformación en Villas) pasó a ser de 86 millones en 2005 a 35 millones de pesos para 2010.
violación al principio de la utilización del máximo de los recursos disponibles. Como agravante del retroceso del Estado en materia del derecho a la vivienda adecuada se identificó que incluso se han subejecutado los presupuestos aproba-dos por la Legislatura para los programas de asistencia habitacional definitiva. Es decir que se asignaron originalmente partidas presupuestarias para refacción y construcción de viviendas en villas y barrios pobres que no fueron utilizadas. Re-sulta ilustrativa la alarmante subejecución presupuestaria en obras específicas
20
en villas y barrios pobres para el año 2008. Tal es el caso de la Villa 19, la Villa 6, la Villa 15, la Villa 26, el Asentamiento Lacarra, el complejo Casa Amarilla, que a pesar de tener presupuesto asignado para el año 2008 no registran ejecución al-guna. Tomados en conjunto, en 2008, para los seis mencionados, la Legislatura aprobó un presupuesto de $ 34.038.225 que nunca fue utilizado.
Regresividad normativa. En el año 2008, mediante el decreto 960/08, se mo-dificó la norma8 que regulaba el Programa de Apoyo a Familias en Situación de Calle. Mediante el cual se otorga a familias o personas solas que se encuentren en forma transitoria sin vivienda o refugio, por desalojo, y que sean residentes en la Ciudad, un subsidio destinado a cubrir gastos de alojamiento de un mon-to de hasta $ 4.200. La mencionada modificación normativa implicó un retro-ceso en el alcance y nivel de protección del derecho a la vivienda:
1. Retroceso respecto a la población destinataria. Se redujo la población destinataria del subsidio.
Se requirió que la situación de calle sea efectiva y comprobable, o
eliminando el acceso al programa a quienes por cualquier causal se hallaren en riesgo de ser desalojados. Es decir que el gobierno exigía la producción del daño en lugar de actuar de manera preventiva. Se modificaron los requisitos de accesibilidad al programa al o
modificar el requisito de residencia, exigiendo dos años en lugar de uno como preveía el Decreto anterior. Esta disposición dejaba automáticamente excluídos de la asistencia a todos aquellos que detentando la calidad de residentes por un año (y por lo tanto siendo asistidos por el anterior decreto), no pudieran acreditar un período de dos.
8 Se sancionó el Decreto 960/08 que introduce diversas modificaciones al Decreto 690/06.
21
2. Limitación respecto del uso de la prestación. Se incorporó una pauta limi-tativa para el destino de la prestación en tanto se estableció que la asig-nación monetaria tendría como único destino cubrir gastos de alojamiento transitorios, imponiéndose trabas a la utilización de la prestación para so-luciones habitacionales definitivas.
3. Retroceso respecto a las prestaciones. Se eliminó de los objetivos el de brindar orientación a las familias en la búsqueda de distintas estrategias de solución a su problemática habitacional, de esta forma el Estado limi-taba su intevención a una atención parcial, más focalizada que la que pre-veía anteriormente.
4. Caducidad de la prestación y discrecionalidad. Se introdujeron pautas en cuanto a la caducidad de la prestación, otorgando total discrecionalidad a la administración para disponer cualquier tipo de causales.
Precisamente por las razones señaladas, la Asesoría General Tutelar decidió pre-sentar, en septiembre de 2008, una Acción Declarativa de Inconstitucionalidad ante el Tribunal Superior de Justicia.9
Finalmente, el día 12 de mayo de 2009, el Tribunal Superior de Justicia de la Ciu-dad (TSJ) declaró la inconstitucionalidad de la mayoría de los aspectos impug-nados por la AGT.
Incremento de los desalojos forzosos. Desde el año 2008 se ha registrado un incremento de los desalojos forzosos en la Ciudad de Buenos Aires. Según el Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad, en el transcurso del año 2008, el
9 Ministerio Público-Asesoría General Tutelar de CBA c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad. Expte Nº 6153/08 TSJCABA.
22
Programa “Atención para Familias en Situación de Calle” intervino en 374 ca-sos de desalojo que afectaron a 3.306 familias. Es decir que al menos 9 familias son desalojadas por día.10
A su vez, la mayoría de los procesos penales iniciados por la presunta comisión del delito de usurpación se realiza sin la debida y oportuna asistencia de la de-fensa técnica y sin dar parte al Ministerio Público Tutelar cuando se encuen-tran involucrados derechos y garantías de niños, niñas, adolescentes y personas afectadas en su salud mental. Esta práctica se encuentra expresamente prohi-bida por la legislación que regula el derecho a la vivienda en la Ciudad y cons-tituye un paso atrás en el comportamiento del Estado.
Políticas habitacionales transitorias
Cuadro 7: Presupuesto destinado a atención directa y telefónica y de asistencia habitacional
transitoria (2005-2009)
10 Respuesta a información solicitada por el Diputado Facundo Di Filippo por la ley 104.
2009
Sanción
2009Crédito original
2008Crédito
devengado
2007Crédito
devengado
2006Crédito
devengado
2005
Crédito devengado
hogares de tránsito
Paradores nocturnos
Subsidios habitacionales Dec 960/690
entrega de materiales
Buenos Aires Presente
Línea de emergencia social 108
Atención telefónica y
en calle
1.085.850
—
1.085.850
1.374.101
343.794
1.717.895 s/d s/d 4.600.550
18.966.054
31.744.960
6.722.425
4.957.827
5.668.430
20.528.094
3.297.343
3.509.520
8.144.741
25.981.970
1.332.259
2.184.344
7.634.306
24.826.717
3.886.285
1.146.8571.362.505
2.672.344
10.342.575
7.109.569
971.333
1.315.752
10.101.042
7.469.444
23
Políticas habitacionales definitivas
Cuadro 8: Créditos presupuestarios IVC. En pesos corrientes, 2005-2010
Cuadro 9: Partidas presupuestarias para créditos del IVC por programas (2005-2010)
Cuadro 10: Presupuesto destinado a política habitacional en villas de emergencia por programa
(2005-2010)
Nota: Vigente y Devengado del año 2009 al 30-09-2009
% ejecución sobre crédito vigenteCrédito devengadoCrédito vigenteCrédito originalIvC
2005
2006
2007
2008
2009
2010
304.568.035
320.990.089
333.254.385
478.425.710
519.635.601
409.488.393
325.045.569
379.681.093
303.165.956
348.015.765
494.280.411
214.358.317
324.541.505
288.871.453
322.436.403
219.090.510
65,9
85,5
95,3
92,7
44.3
2005Crédito
devengado
2006Crédito
devengado
2007Crédito
devengado
2008Crédito
devengado
2009
Crédito original
2010
Sanción
viviendas colectivas con ahorro previo
Créditos ley 341/964
vivienda porteña
mejor vivir
Total
49.097.415
—
10.500.207
32.578.020
92.175.642
52.794.020
1.560.689
19.494.851
30.721.034
103.009.905
2.888.983
4.745.727
46.730.814
46.730.814
57.956.310
7.875.903
1.526.613
49.647.603
117.006.429
76.314.491
23.000.300
6.050.000
158.886.059
264.250.850
68.190.000
30.000.000
101.418.674
166.488.674
Programa de Radicación, Integración y
Transformación en villas
Corporación del Sur
uGIS Intervención en villas
Total
2005Crédito
devengado
2006Crédito
devengado
2007Crédito
devengado
2008Crédito
devengado
2009Crédito vigenteal 30/09/2009
2010
Sanción
85.970.673
85.970.673
109.360.876
109.360.876 120.678.702
120.678.702 56.673.389
37.318.804
32.350.567
126.342.760
57.735.630
32.270.601
38.948.382
128,954,613
35.256.878
26.000.000
56.595.572
117,852,450
24
Cuadro 11: Créditos presupuestarios IVC desagregado por Obra. En pesos corrientes, 2007-2008
20082007Crédito
ejecutadoCrédito vigente
Crédito original
Crédito original
Crédito vigente
Crédito ejecutadoOBRAS
Obras en villa 3
Obras en villa 6
Obras en villa 15
Obras en villa 17
Obras en villa 19
Obras en villa 20
Obras en villa 21-24
Obras en villa 1-11-14
Obras en villa 26
Obras en núcleos habitacionales transitorios
Obras en Barrio Los Piletones
Obras Calacita
Asentamiento Lacarra
Barrio Rivadavia
Au 3
Barrio Soldati
Piedrabuena
Construcción viviendas ex Au 7
Recuperación de conventillos
Casa Amarilla
villa Cartón
villa La Dulce
nht zavaleta etapa 1 Iriarte y zavaleta
Barrio Lugano
5.447.3167.249.19810.682.88111.839.66012.206.8505.694.323
1.450.000 2.031.729 1.163.803 2.161.366 0 0
5.089.060 772.064 498.099 2.081.615 0 0
6.202.389 12.637.189 12.568.255 0 10.169.558 10.077.364
1.559.311 200.000 200.000 6.765.994 0 0
7.751.828 8.666.169 8.308.064 4.031.443 1.396.570 1.396.570
1.120.000 0 0 1.829.618 162.865 162.865
1.300.000
0
3.000.000
4.311.000
1.020.000
1.991.504
0
275.000
191.034
0
1.908.375
0
266.000
190.534
0
2.546.482
11.758.707
0
0
0
15.427.684
0
0
0
242.950
15.263.449
0
0
0
159.073
2.770.000
2.424.391
5.346.816
3.000.000
2.400.000
0
7.158.945
1.456.316
8.171.399
1.400.000
0
6.602.064
1.406.311
8.170.910
1.400.000
1.323.961
5.787.763
13.000.000
2.949.612
1.431.242
0
1.760.693
670.806
10.372.273
2.595.193
0
1.714.433
627.595
10.372.211
2.491.152
000
1.944.343
00
2.258.0269.785.604
9.946.582
12.707.500
1.532.037
0
13.100.000
1.532.037
0
5.000.000
1.391.977
0
33.188.537
11.411.603
4.601.897
10.583.30910.583.324
4.601.897
11.508.339
33.188.543
21.357.874
3.913.891
0
6.499.486
27.346.494
5.503.967
0
0
27.346.494
5.528.000
0
0
22.742.517
2.000.000
0
0
25
b) Derecho a la alimentación
El derecho a una alimentación adecuada está inseparablemente vinculado a la dignidad de la persona humana y es indispensable para el disfrute de otros de-rechos humanos, constituyendo uno de los compromisos constitucionales que el Gobierno de la Ciudad debe asumir y respetar.
El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires implementa una serie de programas para abordar esta obligación constitucional. Los programas fueron cambian-do a lo largo del tiempo; por ello, y con el objeto de analizar el grado de avan-ce en el cumplimiento de este derecho, se analizaron no sólo los programas actualmente vigentes sino también sus antecesores: Programa de Apoyo Ali-mentario Directo a Familias (cajas de comida), Programa Vale Ciudad, Progra-ma Apoyo a Grupos Comunitarios (Comedores - Ordenanza 41579/86), Pro-grama de Apoyo, Consolidación y Fortalecimiento de Grupos Comunitarios (Comedores - Ley 2956/08), el Programa Ciudadanía Porteña (subsidio men-sual que se entrega a través de una tarjeta magnética precargada) y el Progra-ma Ticket Social (vales canjeables por alimentos y productos de higiene). El Cuadro Nº 12 presenta los datos de la evolución presupuestaria de cada uno de los programas.
El análisis desarrollado nos permite sostener que el Estado no ha cumplido ade-cuadamente con sus obligaciones de avance progresivo y respeto del principio de no discriminación.
Al analizar los programas alimentarios se comprobó una disminución progre-siva de la cantidad de personas pobres atendidas por el Estado para garantizar su derecho a una alimentación adecuada y del alcance de la cobertura. Esto se comprueba en tres aspectos sustantivos:
26
En primer lugar, se comprobaron diversos problemas de acceso al principal pro-grama de asistencia alimentaria de la Ciudad, Ciudadanía Porteña. Los proble-mas se vinculan con las deficiencias administrativas para censar a las familias, para establecer plazos en el traspaso y migración de un programa a otro y con la falta de claridad sobre la forma en que el programa calcula el índice de vul-nerabilidad a partir del cual se decide la inclusión o exclusión de las familias al programa.
En segundo lugar, se comprobó que el Programa Ciudadanía Porteña no ha res-pondido adecuadamente al empeoramiento de la situación social, tanto en lo referido a los alcances de la cobertura como respecto del valor real de la pres-tación. Ambos problemas se originan en la manipulación del valor monetario de las líneas de indigencia y de pobreza elaborados por el INDEC desde su in-tervención a inicios de 2007. Estimaciones más realistas de estos datos11 per-miten estimar que más del 38% de los hogares pobres no estarían siendo al-canzados por el programa y que no se estarían respetando las obligaciones de cobertura del 75% de la línea de la Canasta Básica Alimentaria para los hogares indigentes ni las del 50% de la CBA para los hogares pobres. Por el contrario, el programa sólo cubre a 68.000 hogares de los 110.000 hogares pobres que hay en la Ciudad y cubre sólo el 50% de la Canasta Básica para los hogares indigen-tes y el 30% para los hogares pobres. Cabe destacar aquí que la CABA no cuen-ta con estadísticas sistemáticas propias que permitan un monitoreo efectivo de las condiciones de pobreza e indigencia.
11 En el desarrollo del estudio, a los efectos de adecuar los valores oficiales de las LI y LP a un proceso inflacionario más realista, se procedió a ajustar el valor de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) del INDEC a partir de enero de 2007 to-mando en cuenta el promedio simple de la evolución del agrupamiento Alimentos del Índice de Precios al Consumi-dor (IPC) calculado por las Direcciones de Estadísticas de las provincias de San Luis y Santa Fe. A su vez, para el ajuste del costo de la Canasta Básica Total (CBT), o LP, se siguió el mismo procedimiento respecto del Nivel General del IPC de ambas provincias. Al mes de junio de 2009, los valores ajustados según los procedimientos indicados mostraron bre-chas de subestimación en los valores del INDEC de un orden cercano al 40%.
27
En tercer lugar, se constató la existencia de prácticas arbitrarias y errores admi-nistrativos que perjudican el derecho de los habitantes de la Ciudad a una ali-mentación de calidad y a un trato igual. No todas las personas en iguales cir-cunstancias y en situación de pobreza e indigencia reciben por parte del Estado la misma prestación para satisfacer su derecho a una alimentación adecuada. Mientras que una familia “beneficiaria” de Ciudadanía Porteña puede tener de-recho a percibir una prestación de hasta $968, una familia similar podría recibir un prestación de hasta $10012 por el Programa Ticket Social.
Finalmente, se identificó que el cierre de la inscripción de potenciales recepto-res fue justificado en ocasiones en razón de restricciones presupuestarias, ar-gumento que implicaría incumplir los compromisos locales e internacionales según los cuales los Estados deberán hacer su mayor esfuerzo presupuestario para garantizar el cumplimiento de los DESC. 13
Cuadro 12: Presupuesto destinado a asistencia alimentaria (2005-2009)
12 Mientras que no cuente con ningún miembro en situación de desnutrición.
13 Tal como lo establece el Comité DESC.
2005Crédito
devengado
2006Crédito
devengado
2007Crédito
devengado
2008Crédito
devengado
2009Crédito Sanción
2010Sanción
Cajas de comida
vale Ciudad
Comedores comunitarios
Ciudadanía Porteña
Ticket Social
Total
35.983.808
40.611.255
28.067.223
—
—
104.662.287
23.457.361
*
30.588.959
*
—
175.405.733
—
—
52.613.706
233.305.920
—
285.919.626
—
—
46.978.426
264.569.774
—
311.548.200
—
—
69.861.240
323.445.982
27.664.691
420.971.913
—
—
102.459.201
342.587.726
41.468.288
486.651.215
28
c) Derecho a la educación
Los compromisos internacionales asumidos por el Estado argentino especifican que la educación en todas sus formas y en todos los niveles debe tener las siguien-tes cuatro características interrelacionadas: la educación debe ser disponible, debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente; debe ser ac-cesible material y económicamente para todos, sin discriminación; debe ser acep-table en forma y fondo para los estudiantes y para los padres, y debe adaptarse a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados. Tam-bién la normativa vigente, nacional e internacional, obliga a respetar el principio de igualdad y de no discriminación en el acceso, permanencia y egreso del sistema educativo. Es decir, que al Gobierno local no le está permitido discriminar, y está obligado a implementar políticas sociales que aseguren la igualdad real de opor-tunidades y de trato hacia los sectores más desfavorecidos. Finalmente, la Cons-titución de la Ciudad establece la obligación de asegurar y financiar la educación pública para todos los niños y niñas desde los 45 días de edad.
Según lo analizado, se pudo comprobar que el Estado no ha respetado sus obli-gaciones en materia educativa:
violación al principio de la utilización del máximo de los recursos disponibles. El Estado no ha utilizado el máximo de los recursos que estaban a su disposi-ción para resolver las graves desigualdades educativas denunciadas a lo largo de los años por diversos organizaciones de la sociedad civil y organismos pú-blicos. Por el contrario, se observa una persistente subejecución presupuesta-ria destinada a tareas de reparación, construcción y mantenimiento de escue-las. En 2008 el Programa de Infraestructura Escolar ejecutó sólo el 59% de los fondos y al 30 de septiembre de 200914 había ejecutado únicamente el 35,9%
14 Último dato oficial disponible.
29
del presupuesto asignado para el año. Además, en un contexto de deficiencia de gasto, dentro del Presupuesto General del Ministerio de Educación, se com-prueba una tendencia al incremento del gasto destinado a la educación priva-da, que pasó de 15,2% en 2005 a 16,3% en 2010.
violación al principio de contenido mínimo. A pesar de la falta de información relativa a la cantidad de niños y adolescentes que no consiguen vacantes para escuelas estatales en el nivel primario y medio, se registra un incremento pro-nunciado de la cantidad de niños sin vacantes para jardines maternales. En 2008, en toda la Ciudad se registraban 7.900 niños que no consiguieron cupos por falta de espacio. Esto implica una clara violación a las obligaciones que tiene el Gobier-no de la Ciudad de Buenos Aires respecto al derecho a la educación.
violación al principio de no discriminación. El panorama educativo en la Ciu-dad registra marcadas diferencias entre distritos pobres y distritos ricos, tanto en materia de acceso a la educación como en las condiciones de estudio. A su vez, se identificó que la forma en que actuó el Estado asignando y ejecutando el dinero para infraestructura escolar a lo largo de los años también muestra una trato desigual en perjuicio de los distritos escolares más pobres. Este com-portamiento discriminatorio se encuentra expresamente prohibido en la legis-lación internacional y local.
30Cu
adro
13:
Pre
supu
esto
tot
al E
duca
ción
y E
duca
ción
priv
ada.
En
peso
s co
rrie
ntes
, 200
5-20
10.
2010
Créd
ito
orig
inal
2009
Créd
ito
vige
nte
al 3
0-09
-200
9
2008
Créd
ito
deve
ngad
o
2007
Créd
ito
deve
ngad
o
2006
Créd
ito
deve
ngad
o
2005
Créd
ito
deve
ngad
o
Pres
upue
sto
educ
ació
n pr
ivad
a
Pres
upue
sto
tota
l ed
ucac
ión
Pres
upue
sto
tota
l Ci
udad
de
Buen
os
Air
es
educ
ació
n pr
ivad
a /
educ
ació
n
educ
ació
n /
Tota
l Ci
udad
243.
479.
953
1.59
6.36
6.94
9
6.27
4.67
6.42
4
15,2
5%
25,4
4%
353.
996.
971
2.23
5.10
7.75
9
9.17
0.10
8.99
8
15,8
4%
24,3
7%
417.
636.
845
2.76
1.05
8.34
2
11.0
28.2
90.3
58
15,1
3%
25,0
4%
613.
200.
819
3.58
1.34
4.81
8
13.1
03.5
91.5
70
17,1
2%
27,3
3%
709.
982.
829
4.11
6.09
3.21
2
16.8
45.2
32.4
68
17,2
5%
24,4
3%
806.
774.
724
4.93
6.05
5.13
2
18.0
39.3
87.8
74
16,3
4%
27,3
6%
31
Cuadro 14: Créditos presupuestarios Programa de Infraestructura Escolar. En pesos corrientes,
2005-2010
Nota: Vigente y devengado 2009, al 30/09/2009.
d) Derecho a la salud
El derecho a la salud se encuentra consagrado en los diversos tratados interna-cionales con jerarquía constitucional, en la Constitución Nacional y en la Cons-titución de la Ciudad de Buenos Aires, y está directamente vinculado con la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, ves-tido, cultura y ambiente. De acuerdo a la Convención de los Derechos del Niño (CDN), los niños deben disfrutar del más alto nivel posible de salud, y tener ac-ceso a servicios para la prevención y el tratamiento de las enfermedades y la re-habilitación de la salud. En particular, en su Art. 20 la Constitución de la Ciudad establece que “el gasto público en salud es una inversión social prioritaria” y se establece que el sistema de salud debe ser gratuito y accesible para todos. Ade-más, la Ciudad de Buenos Aires cuenta con una ley específica de salud, la Ley Nº 153 sancionada en 1999 que alcanza a “todas las personas sin excepción, sean residentes o no residentes de la Ciudad de Buenos Aires”.15 La ley establece que
15 Ley 153, Art. 2º.
Crédito original Crédito vigente Crédito devengado % ejecución sobre crédito original
% ejecución sobre crédito vigente
2005
2006
2007
2008
2009
2010
69.528.214
83.260.359
159.108.357
317.185.372
243.489.616
441.293.903
86.672.179
122.669.198
149.247.185
276.610.403
295.207.927
64.522.711
108.754.837
137.704.990
187.620.201
105.964.688
92,8
130,6
86,5
59,2
43,5
74,4
88,7
92,3
67,8
35,9
32
las garantías del derecho a la salud integral se sustentan, entre otros, en los si-guientes puntos: la cobertura universal de la población, el gasto público en sa-lud como una inversión social prioritaria, la gratuidad de las acciones de salud y “el acceso y utilización equitativos de los servicios, que evite y compense des-igualdades sociales y zonales dentro de su territorio”.16
Con el objeto de analizar el grado de avance de la Ciudad en materia de salud, se seleccionaron los siguientes programas que atienden especialmente a niños y niñas: los hospitales infantiles, el Programa de Salud Sexual y Reproductiva, el Programa VIH Sida, el Programa de Inmunizaciones, el Programa Materno In-fantil y las políticas de Salud Mental.
violación del principio de no retroceso. Se comprobó una asignación presu-puestaria regresiva en varios de los programas de salud analizados. Este accio-nar estatal va en contra de sus compromisos asumidos en materia de salud.
violación al principio de la utilización del máximo de los recursos disponibles. Se identifica un marcado problema de deficiencia en el gasto de los recursos. Todos los programas analizados presentan muy bajos niveles de ejecución, lo cual es alarmante porque la mayoría de ellos depende de la compra de sumi-nistros para cumplir con su rol fundamental de garantizar el derecho a la sa-lud. El Estado no ha cumplido con la obligación de utilizar el máximo de los re-cursos que estén a su disposición.
Lo antedicho se manifiesta en los siguientes casos:
Programa de Prevención y atención hIv · : presenta un bajo porcentaje de ejecución respecto al crédito aprobado, que en ninguno de los años supera el
16 Ley 153, Art. 3º.
33
50%. Es decir que todos los años se gastó menos de la mitad del dinero dis-ponible y aprobado por la Legislatura de la Ciudad para atender la proble-mática del HIV-Sida.
Programa materno Infantil · : a partir de 2006 se registra una caída del pre-supuesto asignado al programa de $500.000, y si se toma en cuenta el con-texto de aumento de precios, la baja resulta aun más pronunciada. Por otro lado, identifica un problema de subejecución presupuestaria, especialmen-te en 2007 y 2009.
Programa de Inmunizaciones · : se comprueba un problema de subejecución. En el año 2007, de los más de tres millones de pesos asignados para inmuni-zaciones, sólo se gastó el 3,6%. Una situación similar se registra para 2008, cuando se llegó a gastar tan sólo el 15% del dinero originalmente asignado.
Programa de Salud Sexual y Reproductiva · : los porcentajes de ejecución nunca han superado el 70%. Desde el año 2005 hasta el año 2008, el pro-grama tuvo asignado, en suma, $4.654.600, de los cuales llegó a ejecutar tan sólo $1.883.723.
Infraestructura del ministerio de Salud · : presenta un problema de subeje-cución del crédito originalmente asignado; que, con excepción del año 2006, no supera el 78%. Llama la atención el año 2008, durante el cual no se llega-ron a ejecutar ni la mitad de los fondos asignados a Infraestructura.
34Cu
adro
15:
Cré
dito
s pr
esup
uest
ario
s ho
spit
ales
infa
ntile
s. E
n pe
sos
corr
ient
es, 2
005-
2010
2005
Créd
ito
deve
ngad
o
2006
Créd
ito
deve
ngad
o
2007
Créd
ito
deve
ngad
o
2008
Créd
ito
deve
ngad
o
2009
Créd
ito
vige
nte
al 3
0-09
-200
9
2010
Créd
ito
orig
inal
Hos
pita
l Mat
erno
In
fant
il Ra
món
Sar
dá
Hos
pita
l de
Niñ
os
Pedr
o El
izal
de
Hos
pita
l de
Niñ
os
Rica
rdo
Gut
iérr
ez
Hos
pita
l de
Pedi
atría
Ju
an P
. Gar
raha
n
Hos
pita
l de
Odo
ntol
ogía
Infa
ntil
Qui
nque
la M
artí
n
Pato
logí
as
espe
cifi
cas
Ate
nció
n m
édic
a en
hos
pita
les
de
niñ
os
Ate
nció
n od
onto
lógi
ca
en h
ospi
tale
s es
peci
aliz
ados
27.4
57.7
62
4.02
6.25
7
47.5
91.7
50
73.0
86.8
85
66.7
31.0
95
36.9
05.8
42
67.9
84.9
40
101.
629.
223
82.2
18.8
67
5.12
2.71
6
44.4
04.1
48
80.4
97.1
38
119.
083.
551
137.
212.
557
7.34
8.10
5
55.1
23.9
50
104.
616.
267
154.
355.
166
171.
555.
090
9.29
6.72
5
67.4
58.5
06
115.
630.
614
173.
026.
482
S/D
10.5
28.3
01
81.8
54.1
81
140.
147.
898
196.
904.
389
231.
967.
022
12.2
88.5
98
35
Cuadro 16: Créditos presupuestarios Programa de Salud Sexual y Reproductiva. En pesos corrien-
tes, 2005-2010
Cuadro 17: Créditos presupuestarios Programa de Prevención y atención HIV. En pesos corrien-
tes, 2005-2010
Crédito original Crédito vigente Crédito devengado % ejecución sobre crédito original
% ejecución sobre crédito vigente
2005
2006
2007
2008
2009
2010
1.023.000
1.607.800
1.005.000
1.018.800
1.000.000
1.557.500
805.904
282.032
223.220
998.809
S/D
740.232
282.031
178.220
683.240
S/D
72,36
17,54
17,73
67,06
S/D
91,85
100,00
79,84
68,41
S/D
Salud reproductiva
Crédito original Crédito vigente Crédito devengado % ejecución sobre crédito original
% ejecución sobre crédito vigente
2005
2006
2007
2008
2009
2010
3.765.674
3.402.305
2.914.600
4.586.000
1.696.202
693.096
S/D
1.695.991
660.619
S/D
45,04
19,42
S/D
99,99
95,31
S/D
Prevención y atención hIv
36
Cuadro 18: Créditos presupuestarios Programa de Inmunizaciones. En pesos corrientes,
2005-2010
Crédito original Crédito vigente Crédito devengado % ejecución sobre crédito original
% ejecución sobre crédito vigente
2005
2006
2007
2008
2009
2010
3.297.274
4.866.750
4.735.830
4.377.568
4.586.000
4.002.506
4.631.438
3.103.520
S/D
4.002.506
4.455.108
3.096.018
S/D
121,39
91,54
65,37
S/D
100,00
96,19
99,76
S/D
Plan materno Infantil
Crédito original Crédito vigente Crédito devengado % ejecución sobre crédito original
% ejecución sobre crédito vigente
2005
2006
2007
2008
2009
2010
3.637.232
3.458.740
3.210.500
5.285.996
N/I
N/I
3.162.565
3.263.929
119.180
1.993.690
3.058.280
2.912.653
116.170
824.791
84,08
84,21
3,62
15,60
96,70
89,24
97,47
41,37
Inmunizaciones
37
4. vIOLACIón A LA nORmATIvA SOBRe SALuD menTAL
En materia de salud mental, el marco normativo que regula la acción del Esta-do en la Ciudad de Buenos Aires está compuesto por la Ley 22.914,17 la Conven-ción sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad a nivel nacional y la Ley 448 a nivel local.
De acuerdo lo establece la ley 448, el avance progresivo de la Ciudad en mate-ria de salud mental debería dirigirse a romper con la lógica de los hospitales es-pecializados en la manicomialización y promover la creación de áreas en cada uno de los hospitales públicos encargadas de la atención psiquiátrica y de po-líticas alternativas de externalización.
El análisis sobre el sistema de salud mental muestra claramente la falta de un plan integral de políticas públicas en salud mental que tenga como eje central la desinstitucionalización, rehabilitación y reinserción social de los pacientes, y se comprueba que el actual sistema continúa siendo hospitalocéntrico y con graves falencias en su política de externación.
En este sentido, el análisis del presupuesto muestra que, si bien existe un incre-mento de las partidas destinadas a la atención de las personas afectadas en su salud mental, el mismo está destinado a los hospitales especializados para la manicomialización, indicando una tendencia de comportamiento contrario a una perspectiva de derechos. La internación psiquiátrica no es la política de
17 En la Ciudad de Buenos Aires, existe una concurrencia de jurisdicciones entre la justicia nacional y la de la CABA, ello porque aún no se han transferido la competencia en materia de familia. En este sentido frente a algunos procesos ju-diciales interviene la justicia nacional con competencia en familia (control de internación, insanía, inhabilitación, etc.), y para controlar el alcance de la política pública desplegada en el ámbito de la salud mental y aplicación real de la 448 interviene el fuero contencioso en términos de la competencia, ya que el demandado es en este caso el GCBA y los programas que éste genere.
38
último recurso, sino el eje central de la política de salud mental, que se profun-diza con el correr de los años.
Según un informe presentado por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS),18 sobre un total de 2.400 pacientes que se encontraban internados en Servicios de Salud Mental de hospitales públicos de la Ciudad de Buenos Aires a agosto de 2005, un 9% lo está hace 25 años o más; un 27% está internado hace 10 años o más y el promedio general es de 9 años. Los hospitales Borda y Mo-yano superan dicho promedio de internación.
Se comprobó también que un alto porcentaje de la población internada en hos-pitales de salud mental se encontraría en condiciones de alta, pero la externa-ción no se concreta por diversas cuestiones socio-económicas y por falta de re-cursos a donde derivar los casos. Según fue informado a la AGT19
la cantidad de
personas que se encontraban en condiciones de ser externadas y permanecían internadas por razones sociales durante los años ascendía a 424 en 2004, 420 en 2005, y 569 en 2006 y 2007.20
Frente a este estado de situación, el sistema de salud mental encuentra todo un conjunto de falencias estructurales, entre las que destacamos:
Intervenciones basadas fundamentalmente en el tratamiento medica- ·mentoso. Casi no existe otro tipo de servicio que se dirija a favorecer el ejer-cicio del derecho a la recreación, educación, formación laboral, deporte, en-tre otros.
18 CELS, Los derechos humanos y la salud mental en la Ciudad de Buenos Aires, 2006.
19 Conforme informe remitido por la Asesoría Tutelar Nº 1 Justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario con fecha 29/10/07. Oficio Nº 1162/07.
20 Ver los datos desagregados por hospital en Cuadro Nº15.
39
Falta de unificación sistémica y racional de la atención de la salud mental. ·No se encuentra ninguna lógica explicativa que justifique de forma cohe-rente que el Ministerio de Desarrollo Social preste servicios relacionados con la salud mental. Esta disociación de los efectores de salud en dos ministe-rios no sólo afecta la coordinación de las acciones sino también la posibili-dad de garantizar los derechos de las personas afectadas en su salud men-tal. El Ministerio de Desarrollo Social no cuenta con los recursos humanos idóneos para monitorear la acción de las instituciones privadas con las que convenia para la atención de la salud mental, dejando en estado de com-pleta desprotección a quienes reciben estas prestaciones.
Falta de recursos humanos. · El poco personal disponible se encuentra tra-bajando casi en su totalidad en el ámbito intrahospitalario y no queda per-sonal para trabajar el egreso.
Falta de supervisión de clínicas privadas. · Las clínicas privadas de salud men-tal a las que accede la población de la Ciudad a través de sus propios recur-sos (obras sociales, prepagas, fondos personales) no son supervisadas por el GCBA en lo que respecta a las condiciones, no sólo de habitabilidad de las mismas, sino también de calidad de vida y de servicio de salud que se les brinda a las personas allí alojadas; función adjudicada al gobierno local a través del artículo 5º de la Ley 448.21
21 Artículo 5º: “La autoridad de aplicación conduce, regula y controla el sistema de salud mental. Son sus funciones… c- La conducción, coordinación, y regulación del Sistema de Salud Mental; d- La habilitación y control de los estable-cimientos y servicios de salud mental de los tres subsectores y la evaluación de la calidad de la prestación; e- La regu-lación y control del ejercicio de las profesiones relacionadas con la salud mental, de conformidad con la legislación vi-gente…”.
40
Cuadro 20: Créditos presupuestarios hospitales de Salud Mental. En pesos corrientes, 2005-2010
hospital Torcuato Alvear
hospital Borda
hospital Braulio moyano
Talleres protegidos de rehabilitación
psiquiátrica
hospital Carolina Tobar García
Centro de Salud Ameghino
Centro de Salud mental nº 1 hugo
Rosario
TOTAL
2005Crédito
devengado
2006Crédito
devengado
2007Crédito
devengado
2008Crédito
devengado
2009vigente
al 30-09-09
2010Sanción
10.879.789 16.496.500 21.770.536 28.451.951 31.478.124 35.894.200
34.351.208 59.299.998 57.591.800 71.288.750 80.144.466 93.733.091
31.325.422
5.141.637
48.380.819
6.055.792
55.247.594
8.813.680
69.070.335
11.187.969
71.908.899
12.439.361
109.265.667
16.863.391
10.414.306
4.530.498
14.523.807
7.381.042
17.872.670
8.913.548
23.588.134
11.619.234
26.349.688
12.521.713
33.237.172
16.875.567
5.865.734 1.220.579
307.089.667240.707.985215.206.376170.209.828152.137.95796.642.860
41
5. PReSenTACIón DeFICIenTe De LA InFORmACIón PReSuPueSTARIA, y Ge-neRALIzADA DIFICuLTAD PARA ACCeDeR A InFORmACIón PÚBLICA veRAz, COmPLeTA y DeSAGReGADA SOBRe DIFeRenTeS TemAS
El derecho de acceder a la información se encuentra reconocido en diversas de-claraciones y tratados internacionales que en la Argentina gozan de jerarquía constitucional. En la Ciudad de Buenos Aires, el derecho de acceso a la informa-ción pública está específicamente contemplado en el artículo 12, inciso 2°, y en el artículo 105, inciso 1º, de su Constitución y su ejercicio está reglamentado por la Ley 104. Esto implica que los gobiernos tienen la obligación de brindar infor-mación completa, veraz, adecuada y oportuna que haya sido creada u obteni-da por cualquier órgano perteneciente a la Administración.
La falta de información o la información deficiente compromete la posibilidad de controlar los actos de gobierno y la evaluación de las políticas. Sin informa-ción de calidad no resulta posible evaluar acabadamente si los Estados se en-cuentran cumpliendo con sus obligaciones en materia de derechos.
A partir del análisis se comprobó que cada uno de los temas analizados presen-tan deficiencias respecto de la difusión y producción de información.
En primer lugar, se comprobó un alarmante problema en la forma en que se di-señan los presupuestos y en que se presenta la información presupuestaria. En este sentido, todos los años el diseño de los presupuestos cambia, no se presen-ta información detallada y consistente ni en los aspectos monetarios ni en las metas físicas fijadas como objetivos. También puede observarse un bajo nivel de desagregación del presupuesto. Sólo se presentan los montos asignados a los programas, pero no a las actividades o proyectos. Esto implica que si se qui-siera analizar, por ejemplo, la evolución de la asignación y ejecución del gasto para instituciones de albergues de niños, es preciso sortear el obstáculo de que
42
dicha información no se identifica en el presupuesto, sino que sólo es posible comprobar los montos del Programa que engloba la política mencionada.
Concretamente, en algunos casos, el nombre del programa cambia y no se pue-de rastrear con facilidad para comparar su evolución en el tiempo, o no es posi-ble observar el tipo de obra que se realiza, ni su ubicación geográfica, ni la can-tidad de personas atendidas cada año por cada uno de los programas, o bien en determinados años no se presenta información sobre el monto específico asig-nado a una política, ya que se encuentra dentro de un programa más grande.
Esta serie de deficiencias hace que sea muy dificultoso el análisis comparativo de políticas y decisiones públicas sobre la necesidad de modificar futuras asig-naciones, y, también, que se diluya la posibilidad de utilizar la herramienta pre-supuestaria para medir el comportamiento del Estado en materia de derechos fundamentales y prioritarios.
En segundo lugar, se comprobaron graves deficiencias en relación a la produc-ción y difusión de la información por parte de los organismos estatales. En al-gunos casos, no hubo respuestas a los pedidos solicitados o las mismas fueron incompletas, mientras que en otros se evidenció que el Gobierno no produce información estadística de suma relevancia.
Por ejemplo, no pudo accederse a la siguiente información:
Las características del funcionamiento de diversos programas habitaciona- ·les; la cantidad de adultos y niños viviendo en situación de calle; los desalo-jos registrados; las personas y los niños viviendo en villas y núcleos habita-cionales transitorios; los subsidios habitacionales y los créditos otorgados anualmente.
43
La evolución en el tiempo de la cantidad de los niños, niñas y adolescentes ·atendidos por cada uno de los programas dentro de la Dirección de Niñez.
Datos interanuales sobre la migración interna entre diversos programas ·alimentarios; datos veraces sobre la cantidad de comedores comunitarios que existen en la Ciudad; las raciones que se envían a cada comedor y per-sonas atendidas anualmente por los programas Ciudadanía Porteña y Tic-ket Social. La información solicitada a diversas dependencias no sólo no fue coincidente, sino que, por el contrario, se registraron marcadas diferencias en la información aportada por cada una.
Información estadística educativa desagregada por Distrito Escolar; carac- ·terísticas de las condiciones de estudio de las escuelas; cantidad de niños y niñas que no tienen vacantes en los niveles educativos inicial, primario y medio.
Datos estadísticos sobre la situación alimentaria y nutricional en la Ciudad ·de Buenos Aires.
Ministerio Público Tutelarde la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Tel. (5411) 5297- 8015/[email protected]
El Ministerio Público Tutelar es una institución que integra el Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Su misión principal es promover la justa aplicación de la ley, la legalidad de los procedimientos y el respeto, la protección y la satisfacción de los derechos y garantías de los niños, niñas y adolescentes y de las personas afectadas en su salud mental.
Para ello, la Asesoría General Tutelar se ha propuesto una intervención estric-tamente vinculada al contralor de la política pública local a través de acciones de monitoreo, interpelación, articulación y seguimiento del debido funciona-miento de las instituciones del Estado.
