Laajan väestöpohjan palvelut fokuksessashop.kuntaliitto.fi/download.php?filename=uploads/... · Kaija Majoinen Asko Peltola kehitysjohtaja maakuntajohtaja ohjausryhmän puheenjohtaja

ISBN 978-952-213-341-0 (pain.)ISBN 978-952-213-51-9 (pdf)Helsinki 2008

Anni Jäntti, Salme Sundquist (toim.)

Laajan väestöpohjan palvelut fokuksessa – järjestäminen, tuottaminen ja rahoitus

Maakunnat ja palvelurakenteiden uudistaminen – Case Etelä-Pohjanmaa -hankkeen loppuraportti

2

Anni Jäntti, Salme Sundquist (toim.)

1. painosISBN 978-952-21-351-9 (pdf)© Suomen KuntaliittoHelsinki 2008

Suomen KuntaliittoToinen linja 14PL 20000101 HelsinkiPuh. (09) 7711Faksi (09) 771 2291www.kunnat.net

Laajan väestöpohjan palvelut fokuksessa 3

Esipuhe

Laajan väestöpohjan palvelut vievät merkittävän osan kuntien käytettävissä olevista varoista ja näiden palvelujen järjestämisperusteet ovat syntyneet vuosi-kymmenten kuluessa. Järjestelmät ovat sisäisesti ristiriitaisia, eivätkä ne kaikilta osin kykene vastaamaan nykyisiin palveluhaasteisiin. Nykyisiä järjestelmiä on kritisoitu muun muassa jäykästä ja byrokraattisesta hallinnosta. Osa kuntayh-tymien omistajakunnista on kokenut, ettei voi riittävästi ohjata palvelutuotan-toa. Kuntatalouden näkökulmasta laajaa väestöpohjaa vaativan palvelutuotan-non erityisenä haasteena on muuta kuntataloutta nopeampi kustannuskasvu ja kustannuskehityksen vaikea ennustettavuus.

Menokehitykseen ei ole luvassa helpotusta. Väestön ikääntyminen ja siitä johtuva palvelutarpeen lisääntyminen takaavat sen, että jatkossa menojen kas-vupaineet ovat kovat erityisesti juuri sosiaali- ja terveydenhuollon erityispal-veluissa. Kuntien välisen yhteistyön edelleen lisääntyessä ja syventyessä myös ohjauksen haasteet ovat tulleet jäädäkseen.

Laajan väestöpohjan palveluille on ominaista, että niitä käytetään harvoin tai niitä käyttää vain pieni osa väestöstä. Näissä palveluissa tarvitaan erityis-osaamista, minkä vuoksi niiden järjestämisen ja tuottamisen keskittäminen on välttämätöntä palvelujen saatavuuden ja laadun varmistamiseksi.

Tarve muutoksille laajan väestöpohjan palvelujen kentässä on tunnustet-tu. Tässä selvityksessä esitellään ja arvioidaan vaihtoehtoisia tapoja järjestää, tuottaa ja rahoittaa laajan väestöpohjan palveluja. Eri malleja on tarkasteltu kuntalaisen, kuntatalouden, demokratian ja johtamisen sekä henkilöstön nä-kökulmista. Toivomme, että tästä selvityksestä on hyötyä pohdittaessa ratkai-suja laajan väestöpohjan palveluihin kohdistuviin uudistustarpeisiin.

Tämä selvitys on Suomen Kuntaliitossa vuosina 2006–2008 toteute-tun Maakunnat ja palvelurakenteiden uudistaminen – case Etelä-Pohjanmaa -hankkeen loppuraportti. Hanketta on toteutettu tiiviissä yhteistyössä Etelä-Pohjanmaan kuntien ja kuntayhtymien kanssa. Työhön on osallistunut myös lukuisa joukko muita asiantuntijoita muista kunnista ja kuntayhtymistä, yli-opistoista, ministeriöistä ja henkilöstöjärjestöistä sekä muista sidosryhmistä.

Haluamme lausua kaikille yhteistyökumppaneillemme lämpimät kiitok-set. Erityisesti haluamme esittää parhaimmat kiitoksemme hankkeen ohjaus-ryhmän jäsenille työn suuntaamisesta sekä kaikille hankkeen aikana järjeste-tyissä tilaisuuksissa esiintyneille mielenkiintoisista puheenvuoroista ja keskus-

4

telun herättämisestä. Suuret kiitokset kuuluvat hankkeessa verrokkialueina ol-leiden kuntien ja alueiden edustajille, erityisasiantuntija Jaana Simolalle Päijät-Hämeen liitosta, kehittämispäällikkö Aija Tuimalalle Hämeenlinnan seudulta, seutukuntajohtaja Kirsti Ylitalolle Oulunkaaren seutukunnasta ja maakunta-johtaja Hannu Leskiselle Kainuusta, jotka kiireen keskellä uhrasivat kallisar-voista aikaansa näkökulmien vaihtamiseen, keskusteluun ja ideointiin. Suuren kiitoksen ansaitsevat myös kaikki hankkeen aikana haastatellut asiantunti-jat, joiden näkemykset ovat olleet kullanarvoisia arvioitaessa eri vaihtoehto-ja. Hankkeen käytännön toteutuksesta ovat vastanneet hankkeen projektipääl-likkö, kehityspäällikkö Salme Sundquist, projektisihteeri, tutkija Anni Jäntti, tutkimuspäällikkö Marianne Pekola-Sjöblom ja maakunta-asiamies Antti Iso-Koivisto Suomen Kuntaliitosta sekä va. maakuntasuunnittelija Mervi Lehtola, maakuntasuunnittelija Timo Lakso, projektipäällikkö Sirpa Tuomela-Jaskari ja maakuntasuunnittelija Antti Saartenoja Etelä-Pohjanmaan liitosta.

Helsingissä ja Seinäjoella 15.4.2008

Kaija Majoinen Asko Peltola kehitysjohtaja maakuntajohtajaohjausryhmän puheenjohtaja ohjausryhmän varapuheenjohtajaSuomen Kuntaliitto Etelä-Pohjanmaan liitto


SisällysluetteloTiivistelmä 7

1 Johdanto 8

1.1 Hankkeen toteutus 8

1.2 Käsitteet 12

2 Palvelurakenteiden uudistustarpeet ja strategiset haasteet – case Etelä-Pohjanmaa 16

2.1 Toimintaympäristön muutos haastaa palvelujen järjestämisen 17

2.2 Organisatoriset haasteet 22

3 Palvelujen järjestämisen ja tuottamisen strategiset vaihtoehdot ja niiden arviointi 39

3.1 Laajan väestöpohjan palvelujen uudistustarpeet kuntien

toimeenpanosuunnitelmien perusteella Etelä-Pohjanmaalla 39

3.1.1 Sosiaali- ja terveystoimen näkökulma 42

3.1.2 Opetus- ja kulttuuritoimen näkökulma 43

3.1.3 Yhteistyö kaupunkiseudulla maankäytön, asumisen,

liikenteen ja kuntarajat ylittävän palvelujen käytön osalta 44

3.2 Verrokkialueiden ratkaisut ja prosessit sekä perustelut eri mallien

valinnalle 47

3.3 Palvelujen järjestämistavat ja niiden vertailu 55

3.4 Palvelujen tuottamistavat ja niiden vertailu 67

3.5 Etelä-Pohjanmaalla avautuvia mahdollisuuksia tuottaa palveluja 75

3.6 Rahoitusvaihtoehtojen tarkastelu 80

3.6.1 Toimintamenojen rahoitus 80

3.6.2 Investointien rahoitus 84

4 Ehdotus Etelä-Pohjanmaalle laajan väestöpohjan palvelujen järjestämiseksi 87

5 Johtopäätökset ja kehittämisehdotuksia 94

Lähteet 106

Lähdeviitteet 110

Liite 1. Hankkeen työskentelyyn osallistuneet asiantuntijat 112

Liite 2. Hankkeen aikana järjestetyt tilaisuudet ja tuotokset 117

6


Tiivistelmä

Tässä raportissa esitellään Maakunnat ja palvelurakenteiden uudistaminen – case Etelä-Pohjanmaa -hankkeen tuloksia ja johtopäätöksiä. Hankkeessa on tarkasteltu laajan väestöpohjan palvelujen uudistamistarpeita sekä palvelujen jär-jestämisen ja tuottamisen sekä rahoituksen vaihtoehtoja. Arvioinnin tuloksena on syntynyt ehdotus palvelujen järjestämismalliksi Etelä-Pohjanmaalle.

Arvioinnin pohjana ovat olleet laajan väestöpohjan palvelujen eri järjestä-misvaihtoehtojen vaikutukset kuntalais-, talous-, demokratia-, hallinto- ja joh-tamis- sekä henkilöstönäkökulmista. Arvioitavina järjestämismalleina ovat olleet vahvoihin kuntiin perustuva malli, kuntayhtymämalli, isäntäkuntamalli ja ter-veyspiirimalli.

Aiempien tutkimusten ja selvitysten, yksilö- ja fokusryhmähaastattelu-jen sekä ryhmätyöskentelyarviointien perusteella tehdyn laajan väestöpohjan palvelujen järjestämismallien arvioinnin tuloksena parhaiten Etelä-Pohjanmaalle sopivaksi malliksi muodostui kokonaisuus, jossa perustan muodostavat nykyis-ten 26 kunnan sijaan vahvemmat kunnat. Vahvalla kunnalla tarkoitetaan tässä hankkeessa työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta muodostavaa vähintään noin 20 000 asukkaan elinvoimaista ja toimintaky-kyistä kuntaa.

Vahvatkaan kunnat eivät ole riittävän suuria väestöpohjaltaan pystyäk-seen yksin järjestämään kaikki laajan väestöpohjan palvelut. Tämän takia tar-vitaan kuntien välistä yhteistyötä erityispalvelujen järjestämiseksi esimerkiksi kuntayhtymissä. Kuntarakenteen muutoksen lisäksi tarvitaan rakenteellisia ja erityisesti toiminnallisia muutoksia nykyisissä kuntayhtymissä. Liikkeelle voidaan lähteä helpoimmin samantyyppisiä tehtäviä hoitavien kuntayhtymien voima-varojen kokoamisesta. Palvelujen järjestämisvastuun sijoittuminen kuntiin tai kuntayhtymiin riippuu olennaisesti siitä, minkä kokoisia kunnat ovat.

Näillä rakenteellisilla uudistuksilla pystytään luomaan puitteet, joilla us-kotaan nykyistä paremmin voitavan vastata toimintaympäristön muutoksesta johtuviin ja organisatorisiin haasteisiin. Rakenteelliset uudistukset ovat kuiten-kin vain osa uudistusta; tärkeintä on saada aikaan muutoksia toiminnan tasolla. Tämä tarkoittaa muun muassa johtamisjärjestelmien uudistamista, prosessien toimivuuden parantamista, uusien käytäntöjen omaksumista ja eri toimijoiden välistä tiivistä yhteistyötä.

8

1 Johdanto

1.1 Hankkeen toteutus

Laajaa väestöpohjaa vaativien palvelujen järjestämisperusteet ovat syntyneet vuosikymmenten kuluessa. Siksi järjestelmät ovat sisäisesti ristiriitaisia, eivätkä ne kaikilta osin kykene vastaamaan nykyisiin palveluhaasteisiin. Nykyisiä jär-jestelmiä on kritisoitu muun muassa jäykästä ja byrokraattisesta hallinnosta. Kuntayhtymien omistajakunnat ovat kokeneet, etteivät ne voi riittävästi ohjata palvelutuotantoa. Kuntatalouden näkökulmasta laajaa väestöpohjaa vaativan palvelutuotannon erityisenä haasteena on ollut muuta kuntataloutta nopeam-pi kustannuskasvu ja kustannuskehityksen vaikea ennustettavuus.

Esimerkiksi Etelä-Pohjanmaalla laajaa väestöpohjaa vaativien palvelujär-jestelmien rakenteiden uudistaminen nousi yhdeksi kunta- ja palveluraken-neuudistuksen avainkysymyksiksi. Tarkoituksena oli löytää ratkaisuja, joilla pystytään turvaamaan laadukkaat palvelut kuntalaisille myös tulevaisuudessa. Tarkastelu ulottuu vuosiin 2015 ja 2025.

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen alueellista toteutusta varten perus-tetun Etelä-Pohjanmaan koordinaatioryhmän kannanotossa (13.2.2006) laa-jaa väestöpohjaa vaativien, erityisesti maakunnallisten palvelujärjestelmien uu-distamisesta todetaan seuraavasti:

”Maakuntatason palveluiden uudistamisessa on ennen muuta kyse pal-velutuotannon koordinaation lisäämisestä ja palveluita ohjaavan hallin-non yksinkertaistamisesta. Etelä-Pohjanmaan kunnat tukevat ajatusta maakunnallisen palvelutuotannon hallinnon yksinkertaistamisesta. Kunnat ovat kuitenkin lausunnoissaan olleet erimielisiä siitä, miten maakunnallisten palveluiden tuotantorakenteita tulisi käytännössä uu-distaa. Yhteistyön tiivistämisen keinoista on siksi syytä tehdä yksityis-kohtainen selvitys kunta- ja palvelu-rakenneuudistuksen toteutusvai-heessa.”

Näiden taustojen pohjalta Kuntaliitto käynnisti yhteistyössä Etelä-Pohjanmaan liiton kanssa kesäkuussa 2006 Maakunnat ja palvelurakenteiden uudistaminen – case Etelä-Pohjanmaa -selvityshankkeen, jonka tarkoituksena oli arvioida niitä mahdollisuuksia ja rajoitteita, joita laajaa väestöpohjaa vaativien palvelujen uudistamiseen liittyy. Aloitteen puolueettoman arvioinnin käynnistämiseksi te-ki Etelä-Pohjanmaan liitto koordinaatioryhmän kannanoton pohjalta.


Selvityshankkeen keskeisiä kysymyksiä ovat olleetMillaisia uudistustarpeita laajaa väestöpohjaa vaativan palvelutuo-tannon rakenteisiin, hallintaan ja ohjaukseen liittyy?Miten edellä mainittuihin uudistustarpeisiin voidaan vastata? Mil-laisia toimintamalleja ongelmien ratkaisemiseksi voidaan esittää?Millaisia vaikutuksia toimintamalleilla arvioidaan olevan palvelujen saatavuuteen, kuntatalouteen, demokratiaan ja hallintaan?Mikä toimintamalli sopisi vertailun perusteella parhaiten Etelä-Poh-janmaalle?

Hankkeessa on siis keskitytty laajan väestöpohjan palveluihin. Jo hankkeen alkuvaiheessa nousi vahvasti esille se, että palvelut muodostavat palveluketjun, joten hankkeessa on tarkasteltu palveluja kokonaisuutena siten, että tarkaste-lussa ovat tarpeen mukaan olleet lähi-, seudulliset ja laajan väestöpohjan pal-velut. Samoin kuntarakenteessa tapahtuvat muutokset aiheuttavat muutoksia usein myös kuntayhtymissä, joten on perusteltua tarkastella kokonaisuutta.

Meneillään on monia uudistusprosesseja, esimerkkeinä monikuntaliitok-set, seudulliset ja alueelliset hyvinvointi- ja sosiaali- ja terveyspiirit sekä kun-tayhtymien yhdistäminen ja maakunnallisen hallinnon luominen erillisen ko-keilulainsäädännön avulla. Näistä tässä hankkeessa erityisesti tarkasteltiin niin sanottuina ”peileinä” Hämeenlinnan seudun kunta- ja palvelurakenneselvitys-hanketta, Oulunkaaren seutukunnan sosiaali- ja terveyspalvelujen selvityshan-ketta, Päijät-Hämeen hyvinvointipiirihanketta sekä Kainuun maakuntahallin-tokokeilua. Nämä uudistusprosessit valittiin verrokeiksi, koska niissä oli läh-detty liikkeelle jo hyvissä ajoin tavoittelemaan ratkaisuja Paras-hankkeenkin tavoitteisiin erilaisin vaihtoehdoin, omalla, alueelle soveltuvalla tavalla.

Vaihtoehtoisten mallien arviointi on syntynyt vuorovaikutteisena monita-hoarviointina hankkeessa järjestetyissä tilaisuuksissa. Selvityksessä tarkasteltiin laajan väestöpohjan palveluja neljän eri näkökulman mukaan:

1. kuntalaisnäkökulma, 2. talousnäkökulma, 3. demokratia-, hallinto-, ja johtamisnäkökulma sekä 4. henkilöstönäkökulma.

Nämä näkökulmat valittiin tarkasteluun, koska ne ovat olennaisia Paras-hank-keen tavoitteiden saavuttamiseksi. Peruslähtökohtana on turvata palvelujen saatavuus ja laatu maan kaikissa osissa taloudellisesti ja tehokkaasti. Olennaista on myös turvata asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet ja it-sehallinnon toimivuus. Palvelujen uudistamisessa ja turvaamisessa keskeiseen osaan nousee osaavan henkilöstön saatavuuden varmistaminen.

Hankkeessa on hyödynnetty useita arvioinnin lähestymistapoja sen selvit-tämiseksi, mikä malli sopisi parhaiten Etelä-Pohjanmaalle laajan väestöpohjan

�

�

�

�

10

palvelujen järjestämiseksi. Lisäksi hankkeessa on tarkasteltu palvelujen tuot-tamistapojen vaihtoehtoja sekä kartoitettu eri rahoitusvaihtoehtoja palvelujen järjestämiseen. Palvelujen järjestämisellä luodaan puitteet tehokkaalle ja vai-kuttavalle palvelutuotannon uudistamiselle, jossa keskeistä on myös rahoitus-vaihtoehtojen kehittäminen kustannusten kasvun hillitsemiseksi.

Maakunnat ja palvelurakenteiden uudistaminen – case Etelä-Pohjanmaa -hanketta on toteutettu tiiviissä yhteistyössä Etelä-Pohjanmaan kuntien, Ete-lä-Pohjanmaan liiton, Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin, Eskoon sosiaali-palvelujen kuntayhtymän, Seinäjoen koulutuskuntayhtymän sekä henkilöstö-järjestöjen kanssa. Hanke on toteutettu 1.6.2006–31.3.2008 aikana. Vastuu hankkeen raportoinnista on ollut Kuntaliitolla.

Hankkeen projektipäällikkönä on toiminut Kuntaliitosta kehityspäällik-kö Salme Sundquist ja projektisihteerinä tutkija Anni Jäntti. Kuntaliitosta pro-jektiryhmään on kuulunut tutkimuspäällikkö Marianne Pekola-Sjöblom sekä maakunta-asiamies Antti Iso-Koivisto, Etelä-Pohjanmaan liitosta va. maakun-tasuunnittelija Mervi Lehtola, projektipäällikkö Sirpa Tuomela-Jaskari, maa-kuntasuunnittelija Timo Lakso sekä maakuntasuunnittelija Antti Saartenoja (31.3.2007 saakka). Lisäksi työskentelyyn on osallistunut lukuisa määrä Kun-taliiton asiantuntijoita.

Hankkeen ohjausryhmän puheenjohtajana on toiminut kehitysjohtaja Kaija Majoinen Kuntaliitosta ja varapuheenjohtajana maakuntajohtaja Asko Peltola Etelä-Pohjanmaan liitosta. Lisäksi hankkeen ohjausryhmässä on ollut edustajat Etelä-Pohjanmaan kunnista ja keskeisistä kuntayhtymistä, Kuntalii-ton eri yksiköistä, sisäasiainministeriöstä, Kunnallisesta työmarkkinalaitokses-ta, pääsopijajärjestöistä sekä yksityiseltä ja kolmannelta sektorilta.

Hankkeen aikana on toteutettu kaksi kyselyä alueen toimijoille: palvelu-jen järjestämisestä ja tuottamisesta. Lisäksi hankkeen aikana on pidetty alue-seminaareja Etelä-Pohjanmaalla. Seminaarien tarkoituksena on ollut yhtäältä herättää keskustelua kunta- ja palvelurakenteeseen kohdistuvista uudistustar-peista ja toisaalta kartoittaa niitä käytännön seikkoja, joita kuntalähtöisessä uudistuksessa tulee ottaa huomioon. Lisäksi Etelä-Pohjanmaan kunnille on toimitettu FCG Efeko Oy:n tuottamat kuntakohtaiset ennakointiaineistot Pa-ras-hankkeen kuntakohtaisten toimeenpanosuunnitelmien ja selvitysten laa-dinnan tueksi.

Palvelujen järjestämisvaihtoehtojen arvioinnissa on käytetty apuna asi-antuntijaryhmille kohdistettuja fokusryhmähaastatteluja sekä yksilöhaastat-teluja. Haastateltaviksi valittiin uudistuksen kannalta keskeisten toimijoiden edustajia ministeriöistä, yliopistoista, kunnista ja kuntayhtymistä sekä Suomen Kuntaliitosta. Fokusryhmähaastatteluja järjestettiin kolme, ja niihin osallistui kullakin kerralla viisi asiantuntijaa. Ryhmät arvioivat palvelujen järjestämisen vaihtoehtoja hankkeen neljästä näkökulmasta ja kehittelivät vaihtoehtoisia malleja palvelujen järjestämiseen tulevaisuudessa. Mallin muotoilusta moni-tahoarvioinnin pohjalta ovat vastanneet Salme Sundquist ja Anni Jäntti Kun-


taliitosta.Hankkeen aikana on ilmestynyt tämän loppuraportin lisäksi kolme väli-

raporttia ja yksi erillisraportti. Ensimmäisessä raportissa ”Laajan väestöpohjan palveluiden nykytila Etelä-Pohjanmaalla” määritellään hankkeen keskeiset kä-sitteet, kuvataan palvelujen järjestämisen lähtötilanne Etelä-Pohjanmaalla ja kansallisesti sekä tarkastellaan palvelujen järjestämisen haasteita. Toisessa ra-portissa ”Strategiset haasteet ja valinnat laajan väestöpohjan palvelujen järjes-tämisessä” paneudutaan toimintaympäristöstä nouseviin kunta- ja palvelura-kenteeseen kohdistuviin muutospaineisiin sekä arvioidaan laajan väestöpohjan palvelujen vaihtoehtoisia järjestämismalleja. Kolmannessa raportissa ”Ehdotus laajan väestöpohjan palvelujen järjestämismalliksi Etelä-Pohjanmaalle” esitel-lään monitahoarvioinnin tuloksena syntynyt ehdotus palvelujen järjestämis-malliksi. Hankkeessa on tehty myös erillisraportti koskien kuntayhtymien ta-loutta. Raportissa on vertailtu Etelä-Pohjanmaan, Päijät-Hämeen, Kanta-Hä-meen ja Pohjois-Pohjanmaan alueilla toimivien sairaanhoito- ja erityishuolto-piirien sekä ammatillisen koulutuksen kuntayhtymien taloutta. Liitteessä 1 on lueteltu työhön osallistuneet henkilöt ja liitteessä 2 on listattu kaikki hankkeen aikana järjestetyt tilaisuudet.

Kaikki hankkeessa tuotetut raportit ja muu materiaali löytyvät Maakun-nat ja palvelurakenteiden uudistaminen – case Etelä-Pohjanmaa -hankkeen verkkosivuilta: www.kunnat.net/ep.

Kuvio 1. Maakunnat ja palvelurakenteiden uudistaminen – case Etelä-Poh-janmaa -hankkeen toteutus.

3211211109876543211211109876

Vuosi 2008Vuosi 2006 Vuosi 2007

Ohjaus-ryhmä2/2007

I: Nykytilan ja kehityssuuntien arviointi

Hankkeen toteutus

II: Vaihtoehtojen ja toimenpide-ehdotusten

muotoilu ja arviointiIV: Raportointi

I väli-raportti1/2007

Loppu-raportti 3/2008

II väli-raportti3/2007

III väli-raportti5/2007

KyselyI

9/2006

KyselyII

10/2007

Yksilö-haastattelut

5 kpl1-3/2007

FR-haastattelut

4 kpl2-3/2007

Peili-tapaa-minen

12/2006

Peili-tapaa-minen

2/2007

Ohjaus-ryhmä8/2006

Ohjaus-ryhmä5/2007

Ohjaus-ryhmä

11/2007

Ohjaus-ryhmä3/2008

I alue-seminaari10/2006

II alue-seminaari3/2007

III alue-seminaari5/2007

IV alue-seminaari12/2007

Päätös-seminaari3/2008

12

1.2 Käsitteet

Hankkeessa on tarkasteltu laajan väestöpohjan palvelujen järjestämistä neljän näkökulman mukaan seuraavasti:

Kuntalaisnäkökulma: Talousnäkökulma: • palvelujen saatavuus • taloudellisuus • palvelujen laatu • tehokkuus • talouden ohjaus

Demokratian, hallinnon ja johtamisen näkökulma: Henkilöstönäkökulma: • vaaleilla valittujen luottamuselinten • pätevän ja osaavan henkilöstön päätös- ja ohjausvalta saatavuus • hallinnon läpinäkyvyys ja selkeys • erityisosaamisen varmistaminen • poliittisen päätöksenteon vastuukysymykset• poliittisen ja ammatillisen johdon roolit

Hankkeessa on keskitytty nimenomaisesti laajaa väestöpohjaa edellyttävien palvelujen järjestämiseen. Laajaa väestöpohjaa edellyttäviä palveluita ei tämän hankkeen alkaessa kesällä 2006 ollut kattavasti määritelty.

Tässä hankkeessa alustavana pohjana määrittelylle pidettiin noin maakun-tatasoisia palveluita, eli sellaisia palveluja, jotka Etelä-Pohjanmaalla on jo nyt järjestetty suunnilleen maakuntaa vastaavalle alueelle (noin 200 000 asukasta) maakunnallisissa tai muissa toimialueeltaan laajoissa kuntayhtymissä. Kyseessä olivat siis sellaiset palvelut, joiden järjestäminen vaatii selvästi kuntaa tai seu-tua laajemman väestöpohjan. Liikkeelle lähdettiin tulevaisuussuuntautuneesti, sillä uudistusten keskellä on tarkoituksenmukaista pohtia, mitkä palvelut mah-dollisesti vaativat laajaa väestöpohjaa 10 ja 20 vuoden kuluttua. Tämän vuoksi lisäksi tarkasteluun valittiin palveluja, jotka nykyisin järjestetään pienemmällä väestöpohjalla, esimerkiksi lukio, kirjasto ja kansalaisopisto.

Hankkeen ohjausryhmä on määritellyt tässä hankkeessa laajan väestöpoh-jan palvelut seuraavasti:

Kuvio 2. Laajan väestöpohjan palvelut Maakunnat ja palvelurakenteiden uudistaminen -hankkeessa.

Opetus- ja kulttuuri-Sosiaalihuollon laajan Terveydenhuollon laajan toimen laajan väestö-väestöpohjan palvelut: väestöpohjan palvelut: pohjan palvelut:• sosiaalipäivystys, • erikoissairaanhoito • toisen asteen ammatilli-• lastensuojelupalvelut, (puitelain edellyttämä), nen koulutus (puitelain • sosiaaliasiamiestoiminta, • lääkäripäivystys, edellyttämä), • vaikeavammaisten • hammaslääkäripäivystys, • lukiokoulutus, erityispalvelut, • mielenterveyspalvelut, • aikuiskoulutus,• kehitysvammahuollon • päihdehuollon palvelut, • ammattikorkeakoulutus, erityispalvelut • työterveyshuolto, • kirjasto, (puitelain edellyttämä). • röntgen- ja laboratorio- • kansalaisopisto, palvelut. • taiteen perusopetus (musiikkiopisto, kuva- taidekoulu, tanssin opetus, käsityöopetus).


Hankkeessa määriteltiin lisäksi se, mitä tarkoitetaan palvelujen laadulla, sillä palvelujen laadun määrittely liittyy keskeisesti palvelujen väestöpohjan määrit-telyyn. Yleensä palveluista kootaan isompiin kokonaisuuksiin sellaiset, joiden hoitaminen edellyttää laajaa väestöpohjaa. Näissä palveluissa tarvitaan erityis-osaamista, jota pienessä yksikössä ei välttämättä pystytä tarjoamaan. Lisäksi nämä palvelut ovat sellaisia, joita käytetään harvoin tai niitä käyttää vain pieni osa väestöstä. Palvelun laatu voidaan turvata, kun työntekijä pystyy keskitty-mään erityisalaansa.

Laatua on määritelty monin eri tavoin ja eri näkökulmista. Toiset tutkijat määrittelevät laadun sen mukaan, miten hyvin se täyttää aiotun tarkoituksen tai käyttäjien odotukset, toiset yhdistävät laadun virheettömyyteen, jota voi-daan mitata. Palvelun laatu asiakkaan kokemana laatuna perustuu moneen te-kijään. Laatu ymmärretään tällöin asiakkaiden subjektiivisena näkemyksenä.

Kuntajohtajien sekä kunnanhallitusten ja -valtuustojen puheenjohtajien käsitystä laadukkaista palveluista selvitettiin kuntalaisten, talouden ja demo-kratian sekä hallinnan näkökulmasta Etelä-Pohjanmaan kunnallisjohdon neu-vottelutilaisuudessa 15.9.2006. Tilaisuudessa päädyttiin seuraavaan koontiin niistä tekijöistä, jotka vaikuttavat palvelujen laatuun.

Kuvio 3. Palvelujen laatu eri näkökulmista.

Kuntalaisen näkökulmasta:• saavutettavuus, etäisyys• monipuolisuus• ammatillinen osaaminen, pätevä henkilöstö• tiedottaminen palveluista• palvelualttius, palvelu-tapahtuman sujuvuus

Talouden näkökulmasta:• toiminnan tehokkuus, hallinnon keveys, päällekkäisyyksien purkaminen, prosessien sujuvuus• omistajaohjauksen toimivuus• kustannusten ennustettavuus, toiminnan pitkäjänteisyys

Demokratian ja hallinnonnäkökulmasta:• kustannusten läpinäkyvyys• poikkisektoriaalisuus• kansalaisvaikuttamisen mahdollisuus• hallinnon kokoaminen suurempiin yksiköihin• kuntien ohjausvaikutuksen korostaminen• päätös- ja rahoitusvastuun yhteys• alueellinen edustettavuus päätöksenteossa

14

Keskeinen hankkeessa määriteltävä käsite oli myös palvelujen järjestäminen ja tuottaminen.

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa järjestämisvastuun käsite on kes-keinen. Tarkkaa määritelmää sille, mitä järjestämisvastuu puitelaissa tarkoittaa, ei ole olemassa.i Siihen voi sisältyä muun muassa

vastuu kuntalaisille siitä, että laissa turvattuja tai muita palveluja on saatavilla ja että kuntalaiset saavat nämä palvelut lain turvaamalla tavallavastuu palvelujen ”järjestämistavasta” (oma tuotanto, yhteistoimin-ta, ostopalvelut)vastuu toiminnan järjestämisestä palvelutuotannosta vastuussa ole-vassa organisaatiossa vastuu palvelujen rahoituksesta ja riittävien voimavarojen varaami-sesta palvelujen järjestämiseen.

Kunnan ja sairaanhoitopiirin (tai yhteistoiminta-alueen kuntayhtymän tai isäntäkunnan) vastuuta tulisi tarkastella kussakin edellä mainituista asiaryh-mistä erikseen. Tällöin voidaan havaita, että vastuu jakaantuu eri asiaryhmissä eri tahoille. Lisäksi vastuu saattaa vielä kunkin asiaryhmän sisällä kuulua osal-taan sekä kunnalle että esimerkiksi sairaanhoitopiirille.

Yhteistoiminta-alueen järjestämisvastuusta puhuttaessa on haluttu koros-taa sitä, että yhteistoiminta-alue ei ole pelkkä palvelujen tuottaja, vaan sillä on vastuuta palvelutoiminnan organisoinnista ja siitä, että alueen asukkaat saa-vat palvelut. Toisaalta kuntakaan ei pääse ainakaan rahoitusvastuusta (riittävät, palvelujen tarvetta vastaavat voimavarat) ja sillä on myös viime kädessä vastuu siitä, että kuntalaisilla on mahdollisuus saada lain edellyttämät palvelut.

Järjestämisvastuulla tarkoitetaan sitä, että palveluita koskeva hallinto ja vastuu palvelun järjestämisestä eli vastuu yhteiskunnallisesta ohjauksesta ovat tietyllä organisaatiolla. Järjestäjä päättää mitä palveluita, kuinka paljon ja mi-ten laadukkaina asukkaille tarjotaan. Tyypillisimmin palveluita järjestävät kun-tayhtymät, mutta koosta riippuen myös kunta itse tai toinen kunta ns. isäntä-kuntamallin (vastuukuntamalli) perusteella.

Vaikka palvelun järjestämisvastuu olisi esimerkiksi kuntayhtymällä, palve-lutuotanto voi olla hajautettu eli palvelun voi tuottaa vaikkapa oma tai naapu-rikunta, kuntayhtymä, yksityinen palveluntuottaja tai kunnallinen liikelaitos-(kuntayhtymä)ii. Palvelun järjestäjä ei siis aina suinkaan ole samalla palvelun

�

�

�

�

i Myös erityislainsäädäntö ohjaa palvelujen järjestämistä. Mm. lukiolaissa lukiokoulutuksen järjestämislupa on edellytyksenä koulutuksen järjestämiseen.

ii Kuntalakia on muutettu (519/2007) siten, että kuntien on mahdollista perustaa yhteinen liikelaitoskuntayhtymä liiketoimintaa varten. Kuntien yhteistoiminnassa harjoittamaa lii-ketoimintaa varten voidaan perustaa liikelaitoskuntayhtymä, joka hallinnon järjestämisessä ja talouden ohjauksessa vastaa pitkälti osakeyhtiötä. Liikelaitoskuntayhtymässä johtokunta hyväksyy kuntayhtymän talousarvion ja -suunnitelman ja jäsenten valinnassa johtokuntaan ei välttämättä tarvitse noudattaa jäsenkuntien poliittisia voimasuhteita.


Kuvio 4. Laajan väestöpohjan palvelujen järjestäminen ja tuottaminen.

Määrittely on tullut entistä tärkeämmäksi tilaaja-tuottajatoimintatavan yleis-tyessä. Järjestäjä eli tilaaja määrittelee palvelun sisällön ja hinnan, ja tuottaja tuottaa palvelun annettujen kriteereiden mukaisesti parhaaksi katsomallaan tavalla.

Tulevaisuudessa tarvitaan riittävän suuria toimijoita nimenomaan palve-lujen järjestämiseksi. Tuottamispuolella toimijan koon kasvattaminen ei tuota samanlaista systemaattista hyötyä. Jos kuntakokoa ei merkittävästi kasvateta nykyisestä, näyttää siltä, että joidenkin palvelujen järjestämisvastuu tulee ir-rottaa peruskunnan tehtävistä. Tämä näkyy jo muun muassa sosiaali- ja terve-ydenhuollon palveluissa. Kunta- ja palvelurakenneuudistuslain 5 §:n mukaan ”Kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollos-ta ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä, on oltava vähintään noin 20 000 asukasta.” Järjestäjän koon kasvattaminen voi johtaa palvelujen liialliseen keskittymiseen, erityisesti jos uudistuksella tavoitellaan vain tehok-kuuden lisäämistä. Sama kehitys ei ole välttämätön, jos tavoitellaan palvelujen saatavuuden turvaamista.1

tuottaja, vaikka usein näin vielä onkin. Seuraava kuvio selventää järjestämis-vastuun ja palvelutuotannon eroa.

OMA TUOTANTO- yksikkö

- liikelaitos

KUNTAYHTYMÄ- kuntayhtymä- liikelaitos-kuntayhtymä

OSTOPALVELUT- yritykset- yhteisöt

OSAKEYHTIÖ- kunnan oma

- kuntien yhteinen

PALVELUTUOTANTO

JÄRJESTÄMISVASTUU(laajan väestöpohjan

palveluissa)

•KUNTAYHTYMÄ(suppea tai laaja)

•KUNTA•ISÄNTÄKUNTA

16

2 Palvelurakenteiden uudistustarpeet ja strategiset haasteet – case Etelä-Pohjanmaa

Väestö- ja ikärakenteen muutos vaikuttaa talouden liikkumavaraan, palvelujen käyttöön ja henkilöstön riittävyyteen. Mikäli Suomessa halutaan turvata laa-dukkaat ja riittävät hyvinvointipalvelut jatkossakin tasapuolisesti koko maassa, tarvitaan mittavia uudistuksia niin kunta- kuin palvelurakenteessa. Uudistuk-sessa tulee painottaa kustannuskasvun hillitsemiseksi ennaltaehkäisevän työn merkitystä. Pohdittavaksi tulee myös kansalaisten oman vastuun korostumi-nen palvelujen saannissa.

Myös muissa maissa joudutaan pohtimaan sitä, miten palvelut saataisiin turvattua. Pohjoismaista Tanska ja Ruotsi ovat valinneet keskenään hyvin eri-laiset ratkaisut. Tanskassa ratkaisuksi on nähty kuntaliitosten kautta tapahtuva kuntien vahvistuminen ja raju kuntien määrän väheneminen. Ruotsissa ollaan päätymässä toisentyyppiseen ratkaisuun, jossa nykyisten 18 maakäräjän tilalle tulisi 6–9 aluekuntaa. Läänijako muutettaisiin noudattamaan aluekuntajakoa. Aluekuntien tehtäviä olisivat elinkeinoasiat, yhdyskuntarakenne, aluesuunnit-telu, julkinen liikenne, kulttuuri, ympäristö, luonnonsuojelu, kansanterveys sekä terveyden- ja sairaanhoito. Lisäksi niillä olisi merkittävä vastuu kehittä-mistehtävistä. Aluekunnille tulisi myös verotusoikeus.

Toimintaympäristön muutostekijöiden lisäksi kunnissa on myös ns. orga-nisatorisia tekijöitä, joilla on merkitystä palvelujen saatavuuteen ja laatuun, ta-louden liikkumavaraan sekä tehokkuuteen. Tällaisia strategisia haasteita kun-nille tuovia tekijöitä ovat omistajaohjaus, hallinnollisten rajojen joustamatto-muus, sopimusten hallinta ja johtamisen roolit.


Kuvio 5. Toimintaympäristöstä nousevat ja organisatoriset haasteet.

2.1 Toimintaympäristön muutos haastaa palvelujen järjestämisen

Taulukko 1. Keskeiset tunnusluvut Etelä-Pohjanmaan ja koko maan tilan-

teesta v. 2007.

Koko maa Etelä-Pohjanmaa

Työllisyysaste 72,9 71,8Väestökehitys vuoteen 2015 +2 % –0,3 %Kuntatyöntekijöiden eläkepoistuma 2025 mennessä 55 % 55 %Pendelöinti 33 % 28,8 %Taloudellinen huoltosuhde 129,6 141,8

Väestö- ja ikärakenteen muutos

Etelä-Pohjanmaan maakunta muodostuu 26 kunnasta ja kuudesta seutu-kunnasta. Maakunnassa on käynnissä joitakin kuntaliitosselvityksiä, ja vuon-na 2009 kuntamäärä vähenee 19:ään jo päätettyjen liitosten myötä. Alueella asuu hieman alle 200 000 asukasta. Maakunnan osuus koko maan väestöstä on vajaat 4 prosenttia. Koko maakunnan väestö- ja muuttoliikekehitys on la-mavuosien jälkeen ollut lievässä laskussa. Myös luonnollinen väestökasvu on viime vuosina kääntynyt tappiolliseksi. Etelä-Pohjanmaa on saanut vuosina

Toimintaympäristöstä nousevat ja organisatoriset haasteet palveluiden järjestämisen ja tuottamisen näkökulmasta

Väestörakenteenmuutos

Ikärakenteenmuutos

Kuntarajojenjoustamattomuus

Eläköityminen

Organisatoriset haasteet:

• Ohjauksen haasteet,• Johtamisen haasteet,• Demokratian rooli,

• Kustannuskasvun hillintä• Rekrytointi

18

2000–2005 muista maakunnista muuttovoittoa. Koko maakunnan väestökas-vu on keskittynyt vahvasti Seinäjoen seudulle.

Etelä-Pohjanmaan väestö on vähentynyt 2000-luvulla lähes joka vuosi. Merkittävin maakunnan väestömäärään vaikuttava tekijä on maassamuutto. Maassamuutossa ilmenee selkeitä kausivaihteluita ja muuttovoittoa on yleensä kertynyt vuoden toisella neljänneksellä, myös vuonna 2007. Siirtolaisuuden nettomuutto on ollut positiivinen koko 2000-luvun ajan.

Etelä-Pohjanmaa on menettänyt aktiivi-ikäistä väestöä. Kuuden vuoden aikana maakunnasta on muuttanut pois 4 600 15–34-vuotiasta. Maakuntaan on muuttanut samalla ajanjaksolla 1900 henkilöä, joista noin puolet on alle 15-vuotiaita, 40 prosenttia yli 55-vuotiaita ja loput 34–44-vuotiaita.

Tilastokeskuksen vuoden 2007 väestötietoihin pohjautuvan ennusteen mukaan koko maan väestömäärä kasvaisi vuoteen 2015 runsaat kaksi prosent-tia. Etelä-Pohjanmaalla vastaava luku olisi negatiivinen: –0,3 prosenttia. Seu-tukunnittain väestömäärä kasvaisi vain Seinäjoen seutukunnassa ja Töysässä. Kaikissa muissa Etelä-Pohjanmaan kunnissa väestömäärä vähenisi.

Kuvio 6. Etelä-Pohjanmaan väestöennuste kunnittain 2005–2015.

Nuorten vähentyminen Etelä-Pohjanmaalla aiheuttaa sen, että ennusteen mu-kaan kuolleisuus ylittäisi syntyneiden määrän maakunnassa vuonna 2025. Vä-estön ikärakenne muuttuisi ennusteen mukaan siten, että kun vuoden 2006

Lappajärvi

Vimpeli

Evijärvi

Karijoki

Seinäjoki

KauhavaYlihärmä

Alahärmä

Alajärvi

Kortesjärvi

Isojoki

Jurva

Kauhajoki

Teuva

Jalasjärvi

Kurikka

Ilmajoki

Lapua

Nurmo

Ylistaro

Alavus

KuortaneLehtimäki

Soini

Töysä

Ähtäri

Härmänmaan sk Järviseudun sk

Kuusiokuntien sk

Eteläisten

seinänaapurien sk

Suupohjan sk

Seinäjoen sk

Pohjakartta: © Affecto Finland Oy, Lupa L7017/07 Tilastot: Tilastokeskus

Vuoteen 2015 mennessäkoko maakunta: -0,3%

Etelä-Pohjanmaan väestöennustekunnittain 2005-2015(muuttoliikkeen sisältävä laskelma, väestöennuste 2007)

10,0 % – 18,3 %

0,0 % – 9,9 %

-10,1 % – (-16,8 %)

-6,2 %

-2,9 %

-5,6 %

10,6 % -3,4 %

-2,7 %

1,1 %

-7,0 %

-8,2 %

-13,9 %

-11,2 %

-6,9 % 2,4 %

-12,7 %

-13,0 %

18,3 %

2,0 %

-7,6 %

-4,0 %-4,7 %

-16,8 %

-8,4 %

-8,6 %

-13,6 %

8,6 %

-11,7 %

-0,1 % – (-10,0 %)


lopulla valtakunnallisesti ja Etelä-Pohjanmaalla suurin ikäryhmä olivat 58-vuotiaat, niin vuonna 2025 maakunnan suurin ikäryhmä olisivat 69-vuotiaat ja koko maassa 62-vuotiaat. Yli 65-vuotiaiden määrä kasvaisi vuosina 2006–2025 45 prosenttia. Maakunnan yli 80-vuotiaiden määrä kasvaisi 40 prosent-tia. Työikäisten eli 15–64-vuotiaiden määrä laskisi vuosina 2006–2025 15 400 hengellä.2

Kuvio 7. Etelä-Pohjanmaan väestö ikäryhmittäin 1980–2040.3

Taloudellinen huoltosuhde on Etelä-Pohjanmaalla koko maan keskiarvoa huo-nompi. Sataa työllistä kohti maakunnassa on 142 ei-työllistä. Väestöennusteen mukaan tilanne tulee huononemaan entisestään; yli 64-vuotiaiden määrä kas-vaa tulevaisuudessa yli kolmanneksella samaan aikaan kuin työikäisen väestön määrä vähenee yli kymmenellä prosentilla. Huoltosuhteen käsite ei kuitenkaan ole täysin kuvaava, vaan se niputtaa kaikki yli 64-vuotiaat yksioikoisesti van-huksiksi ja siten ”huollettaviksi”. Niin sanottujen seniorikansalaisten mittava kansalaispanos tulisikin huomioida arvioitaessa ikäihmisten kokonaisyhteis-kunnallista merkitystä. Tämä tarkoittaa myös huoltosuhteen käsitteen uudel-leenarviointia.4

Erityisesti hoiva- ja hoitoalalla palvelutarpeet kasvavat tulevina vuosina. Väestön ikärakenteen takia terveydenhuoltomenot kasvavat lähivuosina noin prosentin vuosivauhtia, jos eri-ikäiset käyttävät jatkossakin terveyspalveluja kuten vuonna 2005. Nopein menojen kasvupaine aiheutuu vanhusten tarvit-semista palveluista. Menojen kasvu on nopeaa jo lähivuodet ja nopeutuu edel-leen vuoden 2020 jälkeen. Vastaavasti lasten määrä ja oppilasikäluokkien koko

Etelä-Pohjanmaan väestö ikäryhmittäin 1980 - 2040

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010e 2015e 2020e 2025e 2030e 2035e 2040e

Lapset (0-19v.) Nuoret (20-34v.) 35-49 -vuotiaat Varttuneet (50-64v.) Eläkeläispantterit (65-79v.) Ikäihmiset (80v. täyttäneet)

Lähde: Tilastokeskus

20

alenee. Palvelujen käyttäjien koulutustason ja varallisuuden kasvaessa palvelui-hin kohdistuvat vaatimukset kasvavat.

Laajan väestöpohjan palveluissa tämä tarkoittaa muun muassa erikoista-son sairaanhoidon kalliita laitehankintatarpeita, eliniän pitenemisestä ja väes-tön ikääntymisestä johtuvan hoidon tarpeen kasvua ja uusien hoitomuotojen kehittämistä. Nämä kaikki lisäävät kustannuksia ja edellyttävät henkilöstön kouluttautumista ja kilpailua erityisosaamisesta. Toisaalta aiemmin hoivapal-veluja tarvitseviksi luokitellut henkilöt mielletään nykyään yhä helpommin sairaiksi, mikä näkyy muun muassa vanhuuden kohdalla. Medikalisaatiosta hyvänä esimerkkinä ovat terveyskeskusten vuodeosastoilla ”asuvat” vanhukset, joille oikeampi paikka olisi vanhainkoti tai palvelutalo.

Työllisyys ja tuotanto

Maakunnan työpaikkamäärä on 1990-luvun puolivälistä lähtien kasvanut run-saalla 10 prosentilla, mikä jää selvästi jälkeen koko maan kasvusta. Kasvu ei myöskään 2000-luvun alkuvuosina ole aivan yltänyt koko maan tasolle. Työ-paikat ovat keskittyneet erityisesti Seinäjoen seudulle. Seinäjoen seutukunnan työpaikkakasvu on lamavuosien jälkeen ollut maan kymmenen parhaan seutu-kunnan joukossa. Kasvu on ollut yli koko maan tason 2000-luvun alussa myös Eteläisten Seinänaapurien seutukunnassa. Muiden seutukuntien työpaikkake-hitys on ollut heikkoa ja eräissä seutukunnissa jopa laskenut 2000-luvulla.

Koko maan työllisyysaste oli vuoden 2007 toisella neljänneksellä noin 73 prosenttia ja Etelä-Pohjanmaalla prosentin alempi. Vastaavasti koko maan työttömyysaste oli 5,9 prosenttia ja Etelä-Pohjanmaalla 7,1 prosenttia. Etelä-Pohjanmaan työllisyysaste on 2000-luvun huipputasolla. Vuoden 2007 toisella neljänneksellä Etelä-Pohjanmaan työttömyysaste oli maakuntien välisessä ver-tailussa neljänneksi alhaisin.

Etelä-Pohjanmaa on yhdessä Keski-Pohjanmaan kanssa noin 10 prosentin osuudella koko maan alkutuotantovaltaisimpia maakuntia. Palvelutyöpaikko-jen osuus on Seinäjoen seutukunnassa koko maan tasoa, mutta jää kaikissa muissa seutukunnissa selvästi koko maan alapuolelle.

Etelä-Pohjanmaan tuotanto ja työllisyys ovat parantuneet tarkasteluajan-jaksolla 2001–2005. Sen sijaan väestökehitys on ollut negatiivista. Seuduittain tarkasteltuna Etelä-Pohjanmaan seutukunnista ainoastaan Seinäjoen seutu-kunta sijoittuu hyvin menestyneisiin. Seudun kehitys on yhden vuoden ta-kaiskusta huolimatta ollut varsin hyvää, kun taas maakunnan reuna-alueiden kehitys ei ole Töysää lukuun ottamatta ollut positiivista.5


Kainuu

Satakunta

Etelä-Karjala

Kymenlaakso

Ahvenanmaa

Lappi

Pohjanmaa Keski-Suomi

Päijät-Häme Pohjois-Savo

Pohjois-Karjala

Uusimaa

Etelä-Savo

Keski-Pohjanmaa

Etelä-Pohjanmaa

Kanta-Häme

Varsinais-Suomi

Pirkanmaa Itä-Uusimaa

Pohjois-Pohjanmaa

-1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0

BTV-indikaattorin poikkeama koko maan kehityksestä %-yksikköä vuodessa

Bkta Työ Väki

Kuvio 8. Maakuntien BTV-indikaattori komponenteittain 2001–2005.6

Etelä-Pohjanmaan koulutustaso on maan alhaisimpia yhdessä Kainuun ja Kes-ki-Pohjanmaan kanssa. Korkea-asteen koulutettujen osuus 15 vuotta täyttä-neestä väestöstä oli vuonna 2005 Seinäjoen seudulla 26 prosenttia eli lievästi yli maan tason, Härmänmaalla noin viidenneksen, mutta jää muissa seutu-kunnissa selvästi pienemmäksi. Matalaa koulutustasoa selittää osaltaan alku-tuotantovaltaisuus ja oman yliopiston puuttuminen maakunnasta. Työpaikka-rakenne ja matala koulutustaso näkyvät Etelä-Pohjanmaalla myös koko maata alhaisempana verotulokehityksenä sekä arvonlisäyksenä.

Etelä-Pohjanmaalla on kuitenkin ammattikorkeakoulu ja muutaman vuo-den ajan toiminut EPANET-korkeakouluverkosto, jossa on mukana viisi yli-opistoa. Yliopistokeskus sijaitse Seinäjoella. Etelä-Pohjanmaalla on käynnis-tetty vuoden 2008 alussa eri tahojen yhteistyönä selvitystyö, jonka pohjalta laaditaan Seinäjoen/Etelä-Pohjanmaan korkeakouluopetuksen ja tutkimuksen kehittämis ohjelma vuoteen 2015 mennessä. Selvityksessä arvioidaan, voidaan-ko korkeakoulutuksen ja tutkimuksen rakenteita kehittää Etelä-Pohjanmaal-la nykyisten toimijoiden toimesta, niiden liittoumana (ammattikorkeakoulu ja yliopistokeskus) vai niin, että korkeakoulutoiminnot (opetus ja tutkimus) suuntautuisivat nykyistä selvemmin joko Tampereen korkeakoulujen tai Poh-janmaan korkeakoulujen suuntaan. Myös opetusministeriö on käynnistänyt hankkeen, jossa selvitetään korkeakoulurakenteen muutospaineita.

22

2.2 Organisatoriset haasteet

Kustannusten kasvu

Vuosikatteen perusteella arvioitu kuntatalouden tila on viime vuosina vaihdel-lut voimakkaasti. Muutokset ovat johtuneet erityisesti kuntien verotulojen ja toimintamenojen vuosittaisesta vaihtelusta. Esimerkiksi vuonna 2007 kuntien verotulot kasvoivat hyvän työllisyys- ja ansiokehityksen johdosta 7,5 prosent-tia. Kuntien taloudellista tilannetta uhkaavat kuitenkin kansainvälisen talous-tilanteen epävarmuustekijät, ja kuntien taloustilanne saattaa muuttua nopeas-ti. Lisäksi kuntien väliset talouserot ovat säilyneet suurina.

Kuntien velkaantuminen on myös viime vuosina kasvanut. Vuonna 2007 lainakanta jatkoi kasvuaan ja korkomenot nousivat voimakkaasti, peräti 40 prosenttia. Lainakanta on yli kaksinkertaistunut vuodesta 2000. Tämä johtuu ennen muuta korkealla pysyneestä investointitasosta. Osa kunnista on velkaan-tunut myös käyttötalouden epätasapainon seurauksena. Vuoteen 2011 men-nessä kuntatalouden arvioidaan koko maan tasolla selvästi paranevan, vaikka kuntien väliset erot pysyvät edelleen suurina.

Osa kunnista on pysyvässä heikkenemisen kierteessä, josta on vaikeaa tai jopa mahdotonta päästä pois väestön vanhentuessa. Vuosikatteen arvioidaan vuodesta 2009 riittävän nettoinvestointien rahoitukseen ja kattavan poistot jo vuonna 2006. Jos kuntien toimintamenot kasvavat jatkossakin 5 prosent-tia vuodessa, vuosikate painuu syvään alijäämään ja kuntatalouden voimakas velkaantuminen jatkuu. Tarve tehostaa kuntien palveluita kaikin keinoin ko-rostuu.

Kuntien menopaineet säilyvät korkeina myös tulevina vuosina. Syksyl-lä 2007 sovitut virka- ja työehtosopimukset nostavat palkkamenoja huomat-tavasti. Myös kunta- ja palvelurakenneuudistus lisää alkuvaiheessaan kuntien menoja. Väestön ikääntyminen luo paineita hyvinvointipalvelujen kysynnän kasvulle ja lisää siten kuntien menoja. Samalla kuntien tulopohja heikkenee väestön siirtyessä eläkkeelle. Tämän johdosta osassa kuntia veronkorotuspai-neet säilyvät suurina.


Lähteet: Tilastokeskus, Stakes, EfekoEfeko/Heikki Miettinen

90

100

110

120

130

140

150

160

2004 2010 2015 2020

20004=

100

Vanhusten hoito

Erikoissairaanhoito

Tulovero

Päivähoito

Perusterveydenh., avo

Opetus

Kuvio 9. Etelä-Pohjanmaan tuloveron trendilaskelma sekä päivähoidon,

opetuksen, terveydenhuollon, vanhustenhoidon ja erikoissairaanhoidon

menoennusteet (oletuksena peruspalvelujen reaalihintojen kasvu 1,8 %

vuodessa).7

Etelä-Pohjanmaalla on odotettavissa kustannusten kasvua kaikissa palveluissa. Erityisen korkealle ennustetaan nousevan vanhustenhuollon ja erikoissairaan-hoidon menojen, jotka molemmat kasvavat vuoteen 2020 mennessä ennus-teen mukaan puolella vuoden 2004 tilanteesta. Oletuksina laskennassa on, että palvelutarve pysyy nykyisenkaltaisena, veroprosentit pysyvät vuoden 2004 ta-solla, vähennykset, palkkatulot ja eläkkeet kehittyvät samalla tavalla kuin vuo-sina 1998–2004 ja peruspalvelujen reaalihinnat kasvavat 2,8 prosentin vuosi-vauhdilla.

Menojen kasvu luo erityisiä haasteita palvelujen tehokkaampaan ja vai-kuttavampaan tuottamiseen. Hallinnon päällekkäisyyksien poistamisen ohel-la on välttämätöntä tarkastella palveluverkkoa, uudistaa johtamista, parantaa palveluketjujen toimivuutta ja ottaa käyttöön uusia palveluntuottamistapoja. Uudet innovaatiot niin teknologian kuin toimintatapojen saralla ovat keskei-nen osa näihin haasteisiin vastattaessa.

Työntekijäpula

Työikäisen väestön määrä alkaa supistua vuoden 2010 jälkeen, kun suuret ikä-luokat ylittävät 65 vuoden iän. Yli 65-vuotiaiden osuus väestöstä nousee vuo-teen 2025 mennessä nykyisestä 16 prosentista 25 prosenttiin.8 Ikärakenteen muutos merkitsee tuntuvia haasteita työvoiman saannille.

24

Kuvio 10. Työikäisen väestön muutos maakunnittain.10

Mittavan eläkepoistuman lisäksi työelämä kohtaa muitakin haasteita. Työelä-mässä asetetut vaatimukset kasvavat jatkuvasti esimerkiksi teknologian kehit-tyessä nopeasti. Sen mukana myös osaamistarpeet muuttuvat. Kehityksessä mukana pysyminen luo haasteita niin työnantajille kuin työntekijöille.9

Etelä-Pohjanmaalla työikäinen väestö vähenee voimakkaammin kuin maassa keskimäärin. Vuoteen 2025 mennessä työikäinen väestö vähenee maa-kunnassa 15 prosenttia, kun se koko maassa vähenee noin 7 prosenttia.

Etelä-Pohjanmaan eläkepoistuma on lähes samalla tasolla kuin koko maan eläkepoistuma vuosina 2008–2025. Koko tarkastelujakson aikana ylei-sen ja teknisen alan eläkepoistuma (yleinen ala 63 prosenttia ja tekninen ala 62 prosenttia) koko maassa on noin kymmenen prosenttiyksikköä korkeam-pi kuin muiden ammattialojen. Terveys- ja sosiaalialan eläkepoistuma vuosina 2008–2025 on 53 prosenttia, kun taas sivistysalan eläkepoistuma on hiukan alle 50 prosenttia.11 Ammattialoittain tarkasteluna sosiaali- ja terveysalan am-mattien eläkepoistuma on kuitenkin Etelä-Pohjanmaalla selvästi koko maan eläkepoistumaa suurempi.

Seutukunnittain tarkasteltuna Seinäjoen seudun ja Eteläisten seinänaapu-reiden eläkepoistumat ovat alle 55 prosenttia, kun taas Järviseudun ja Suupoh-jan eläkepoistumat yli 60 prosenttia vuosina 2008–2025. Kunnittaiset eläke-poistumat vaihtelevat Seinäjoen 48 prosentista Lehtimäen 68 prosenttiin. Yli 60 prosentin eläkepoistuma on lisäksi seitsemällä kunnalla, joista työntekijä-määrältään suurimmat ovat Kauhava ja Ähtäri.

T

1


0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

%

Yleinen ala Tekninen ala Terveysala Sosiaaliala Sivistysala Koko maa yht.

Kuvio 11. Kunta-alan eläkepoistuma Etelä-Pohjanmaalla ammattialoittain

2008–2025.12

Rekrytointivaikeudet korostuvat erityisesti pienissä yksiköissä. Tämä vaikuttaa suoraan toiminnan rajoittamiseen ja aiheuttaa alueellista eriarvoisuutta pal-velujensaannissa.13 Rekrytointia vaikeuttavat entisestään lähivuosina kiihtyvä eläköityminen ja kasvava palvelutarve. Ulkoiset, toimintaympäristöstä nouse-vat, haasteet pakottavat organisaatiot tekemään uudistuksia, jotta saadaan riit-tävästi osaavaa henkilökuntaa tarjoamaan palveluja jatkossakin.

Esimerkiksi kansallisessa terveyshankkeessa nostettiin terveyskeskusten toimivuuden osalta esille keskeisinä haasteina osaavan henkilöstön rekrytointi ja pienten toimintayksiköiden haavoittuvuus. Myös näiden asioiden osalta ti-lanne on polarisoitunut kuntien välillä. Joissakin terveyskeskuksissa kärsitään lääkäri- ja hoitajapulasta, toisissa henkilöstötilanne on ainakin toistaiseksi hy-vä.14 Etelä-Pohjanmaalla tilanne on samanlainen kuin valtakunnallisestikin: joissakin kunnissa on ollut vaikea lääkärivaje, suurimmassa osassa terveyskes-kuksista on kuitenkin hyvä lääkäritilanne15.

Johtavia lääkäreitä haastateltaessa valtakunnallisesti ongelmiksi nousivat pienen yksikön haavoittuvuuden ja rekrytoinnin ongelmallisuuden lisäksi seu-tuyhteistyön kitkat ja erityisosaamisen järjestämisen vaikeudet. Henkilöstöva-je näkyi selvänä kuormitustekijänä, samoin kuin johtamiseen liittyvät ongel-mat.16

Etelä-Pohjanmaalla vastaukset saatiin kaikilta 19 johtavalta lääkäriltä. Pieniä yksiköitä pidettiin vastauksissa toisaalta asiakasläheisinä, joustavina ja monipuolisina, toisaalta nostettiin esiin väestöpohjan pienuus ja yksikön haa-voittuvuus. Lääkärivajeen näki ongelmaksi 15 vastaajaa. Työn pakkotahtisuus ja johtamiseen käytettävissä olevan ajan niukkuus nousivat myös esille. Hoi-

26

tohenkilöstöstä arvioidaan tulevan kova pula eläköitymisen myötä. Yhteinen rekrytointi maakuntaan voisi olla yksi mahdollisuus. Alueellista sijaispankkia pidetään myös kehittämisen arvoisena ratkaisuna, jolla voidaan saada apua ti-lapäiseen työvoimavajeeseen.17

Hyvinvointiyrittäjyyden kehittäminen

Väestön ikääntymisen ja eläköitymisen myötä hyvinvointipalvelut kohtaavat merkittäviä haasteita. Yhtenä keinona hyvinvointipalvelujen turvaamiseksi on hyvinvointiyrittäjyyden edistäminen.

Etelä-Pohjanmaalla hyvinvointiala on nostettu yhdeksi neljästä kärkitoi-mialasta. Maakuntasuunnitelmassa hyvinvointiala on määritelty hyvinvoin-tiklusteriksi, joka sisältää laaja-alaisesti ihmisen hyvinvointiin liittyvän julki-sen ja yksityisen palvelutuotannon, matkailun, kulttuurin sekä koulutuksen ja tutkimuksen ja alaan kytköksissä olevat muut toimijat, kuten hallinto ja teknologiatoimijat. Hyvinvointi korostuu ihmisten hyvinvointitavoitteena, hyvinvointipalvelujen saatavuutena, hyvinvointiyrittäjyytenä, kulttuurina ja matkailupalveluina. Myös Etelä-Pohjanmaan maakuntaohjelmassa 2007–2010 hyvinvointiklusteri on määritelty yhdeksi viidestä pääklusterista.

Maakuntasuunnitelman mukaan hyvinvointi- ja palvelualojen yrittäjyy-den kehittäminen korostuu Etelä-Pohjanmaalla tulevaisuudessa. Julkisen pal-velutuotannon kehittäminen niin määrällisesti kuin laadullisesti väestön tar-peita vastaavasti on tärkeää. Yrittäjyyden rooli palvelualoilla nousee tulevaisuu-dessa, koska maakunta on nykyhetkellä valtakunnan keskiarvon alapuolella. Yksityinen ja kolmas sektori ovat keskeisessä asemassa niin terveydenhuol-to-, sosiaali- kuin sivistyspalveluita täydentävinä ja tulevaisuudessa julkisen palvelutuotannon suhteen tasavertaisina palvelujen tuottajina. Kunnat avaa-vat mahdollisuuksia hyvinvointipalvelujen tuotantoon yksityisellä sektorilla. Etelä-Pohjanmaan rooli palvelujen tarjoajana valtakunnan tasolla lisääntyy ja vienti ulkomaille kasvaa.

Etelä-Pohjanmaan maakuntaohjelman mukaan tuotannollisten klusterei-den rinnalle merkittävään asemaan nousee hyvinvointiala. Väestön ikääntymi-nen ja yleinen vaurastuminen lisäävät hyvinvointipalvelujen kysyntää ja luovat uusia työpaikkoja. Perinteisesti hyvinvointipalvelut on nähty julkistaloudelli-sina kustannuksina. Tulevaisuudessa palvelualojen merkitys lisäarvoa tuottava-na elinkeinona korostuu. Hyvinvointipalvelut ovat työvoimaintensiivisiä aloja ja niiden tuotanto tapahtuu lähellä asiakasta. Siten alan kasvu tukee hyvin työllisyyttä ja vahvistaa aluetaloutta. Hyvinvointialan yrittäjyyden ja yrittäjyys-osaamisen kehittäminen edellyttää alan yrityspalvelujen lisäämistä, yrittäjien koulutusta ja yritysten verkottumisen edistämistä. Etenkin sosiaalipalveluis-sa yritysten liiketoimintaosaamista tulee vahvistaa. Samalla hyvinvointialan tutkimus- ja kehittämistyötä tulee tiivistää ja eri yksiköiden roolia selkeyttää. Klusterin vahvistuminen edellyttää myös julkisten palvelumarkkinoiden avaa-


Kuvio 12. Sosiaali- ja terveydenhuollon yritystoimipaikkojen henkilöstö

Etelä-Pohjanmaalla vuosina 2002–2005.

LUOVA TALOUS

Vahva modernikärki

Tulevaisuudensuuretnousijat

Vanhat tukijalatuudistettuina

IT

KULTTUURIHYVIN -VOINTI

JNE.

PAPERI/METSÄ

METALLI MUU

LAAJASTI LUOVA JA OSAAVA TALOUSPalvelut, kädentaidot jne.

mista kilpailulle. Kuntien osaamista palvelujen tilaajana tulee kehittää koulu-tuksen avulla.

904918

981

1065

800

850

900

950

1000

1050

1100

2002 2003 2004 2005

Kuvio 13. Talouden uudistetut tukijalat, tulevaisuuden suuret nousijat ja

moderni kärki.18

Maakunnassa on toteutettu hyvinvointiyrittäjyyttä käsitteleviä projekteja, esi-merkiksi maakunnalliseen hyvinvointipalvelujen tarpeeseen ja kehittämiseen sekä hoivayrittäjyyteen liittyen.

Etelä-Pohjanmaan keskeisimmät strategiset suunnitelmat ovat selkeästi määritelleet hyvinvointi- ja palvelualojen yrittäjyyden strategisesti keskeiseksi painopistealueeksi, jonka kehittämistyöhön on panostettava.

Ruralia-instituutin selvityksen mukaan Etelä-Pohjanmaan vahvuudet ovat

28

liikunta- ja vapaa-ajanpalveluissa sekä kuntoutuksessa. Vahvuuksiin kuuluvat myös kodinomaisuus, maaseutumaisuus ja pienet hoivakodit, lastensuojeluala, mielenterveyspalvelujen kehittäminen, päihdehuolto ja terveysteknologia. On-gelmina korostuvat tilaaja-tuottaja-suhteet, markkinoiden kehittymättömyys, kilpailuttamisenlainsäädännön haasteet sekä työvoiman saanti. Haasteita on myös ”kriittisen massan”, alihankintaverkoston ja verkostoitumisen puute sekä toimijoiden pienuus.

Erityistä huomiota kaipaavia aloja ovat vanhukset ja kotona asuminen, turvattomuus, perheet ja lapset sekä nuoret, ennaltaehkäisevä hoito sekä hem-motteluun liittyvät palvelut. Yrittäjyyden haasteita ja kehittämisen painopis-tealueita ovat toimintaympäristön kehittäminen, nuoren markkinan liiketoi-mintalogiikan kehittäminen ja ennakointi, laadun kehittäminen ja mittareiden luominen, liiketoimintaosaaminen, yrittäjien verkostoituminen ja työnjaon sopiminen yhteistyössä. Tuki- ja kehittämistoimina tarvitaan yrittäjyyskasva-tusta, henkilökunnalle räätälöityjä koulutuksia, kentän tunnistaminen ja yh-teistyö, tuotteistaminen, palvelustrategian esiin nostaminen kuntien ja maa-kunnan toiminnassa, uudet innovaatiot ja byrokratian selkeyttäminen työn-antaja-asioissa.19

Kuntien ja yritysten välisissä suhteissa on havaittavissa seuraavia muutos-tekijöitä:

suhteet ovat paranemassa asennemuokkausta kuitenkin tarvitaan vielä suhde selkeytyy tarjonnan lisääntyessä pitkäjänteisyyttä on kehitettävätilaaja-tuottajaosaamista on lisättävä ammatillisen osaamisen lisäksi palvelujen järjestämisen osaaminen on tärkeääkuntien tieto yrittäjistä on vielä vähäistä käsitykset markkinahinnasta ovat epäselviä käsitykset ovat perinteisiä palvelutuottajiin kohdistuvia oletuksia yrittäjyyteen liittyvään taloudelliseen tulokseen liittyy asenteita markkinoita tulisi edelleen selkeyttääkuntien tulisi panostaa sisäiseen laskentaan ja yrittäjien tulisi osata hinnoitella palvelut oikein.20

Koska hyvinvointialan yrittäjillä on usein asiantuntemusta ja toimialan palvelu-jen kysyntä on kohtuullisen vakaata, hyvinvointialan yritysten kehityshankkei-den rahoittaminen koetaan usein tuloksia tuottavaksi toiminnaksi. Aluekehitys-ohjelmat ja rahoitusviranomaiset tarjoavat mahdollisuuksia hyvinvointialan yri-tystoiminnan kehittämiseen. Kuntien sitoutuminen niin hankerahoituksen to-teuttamiseen kuin palvelujen tilaamiseen hyvinvointialan yrittäjiltä on tärkeää.

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�


KLUSTERIT Asuminen Elintarvike- Metalli ja (ml. puu-, Hyvin- klusteri ja teknologia- huonekalu- ja vointi- Luovat KEHITTÄMISALAT bioalat) teollisuus rakentaminen) palvelut alat

Osaavan työvoiman saatavuuden turvaaminen XXX XXXX XXXX XXXX XLogistiikan kehittäminen XXXX XXX XXX XX XUusiutuvat energiat ja ympäristö XXX XXX XXX XX XUudet teknologiat ja ICT:n kehittäminen XXXX XXX XX XXX XXXXYksityiset yrityspalvelut XXXX XXXX XXX XX XXXX

Kehittämisalan merkitys klusterille: X = Pieni merkitys, XX = On merkitystä, XXX = Suuri merkitys ja XXXX = Erittäin suuri merkitys.

Kuvio 14. Etelä-Pohjanmaan tärkeimmät kehittämisalat 2007–2013 (läh-

de: Etelä-Pohjanmaan liiton ja Etelä-Pohjanmaan TE-keskuksen muistio).

Olennaista on, että hyvinvointi- ja palvelualat mielletään tärkeäksi teollisten klusterien rinnalla ja niiden sisällä, ja että jokin taho tai verkosto ottaa vastuun teeman kehittämisestä ja edistämisestä. Teemaa on tutkittu, ammattitaitoisia yrittäjiä ja työntekijöitä on olemassa. Tarvitaan maakunnallisen hyvinvointi- ja palveluyrittäjyyden kehittämistyön toimintaympäristön rakentamista, jotta voidaan edistää hyvinvointi- ja palvelualojen kehitystä niin, että mahdollinen potentiaali työllisyyden ja aluetalouden kehityksessä voidaan hyödyntää. Hy-vinvointipalvelujen kehitys vaikuttaa keskeisesti koko alueen menestykseen.

Hallinnollisten rajojen joustamattomuus

Pendelöinnillä tarkoitetaan työssäkäyntiä, joka tapahtuu vakinaisen asuinkun-nan ulkopuolella. Koko maan laajuisesti työllisistä pendelöi nykyään kolman-nes. Työssäkäynti ja asuminen ovat vuosien saatossa eriytyneet toisistaan. Eni-ten pendelöinti on yleistynyt suurilla kaupunkiseuduilla.21 Myös maakuntien välillä pendelöidään, ja lähes 40 000 työllisistä ylittääkin työmatkallaan maa-kuntarajan22.

Kuntalaiset ja yksityiset palvelut liikkuvat rajojen yli, mutta kuntarajat eivät ole pysyneet tässä kehityksessä mukana. Rajat ovat vielä usein esteenä kuntarajat ylittävälle kunnallisten palvelujen joustavalle käytölle.

Etelä-Pohjanmaalla pendelöinti on maan keskiarvoa (33 %) vähäisempää. Tätä selittää mm. alueen maatalousvaltaisuus ja hajautunut asutusrakenne. Maakunnista Etelä-Pohjanmaa sijoittuu yhdeksänneksi pendelöinnin yleisyy-dessä. Kuitenkin reilu neljännes (28,8 %) työllisestä työvoimasta käy työssä asuinkuntansa ulkopuolella. Pendelöintiaste vaihtelee Alajärven 15,2 prosen-tin ja Nurmon 60,3 prosentin välillä.23

30

Kuvio 15. Pendelöinti Etelä-Pohjanmaan kunnissa vuonna 2004.24

Nettopendelöinti, eli muilta alueilta työhön tulevien ja muilla alueilla työssä-käyvien erotus, on alueen kannalta tärkeä työvoiman kysynnän ja tarjonnan sopeutustekijä. Etelä-Pohjanmaan nettopendelöinti oli vuosina 1993–2004 keskimäärin 2109 henkeä negatiivinen. Maakunnan ulkopuolella käy siis työs-sä enemmän ihmisiä, kuin muualta tulee Etelä-Pohjanmaalle.

Omistajaohjaus

Yhtenä merkittävänä tämänkin hankkeen liikkeellepanevana haasteena on ol-lut omistajaohjaus. Esimerkiksi Etelä-Pohjanmaan koordinaatioryhmän kan-nanotossa (13.2.2006) laajaa väestöpohjaa vaativien, erityisesti maakunnallis-ten palvelujärjestelmien uudistamisesta todetaan seuraavasti:

”Maakuntatason palveluiden uudistamisessa on ennen muuta kyse pal-velutuotannon koordinaation lisäämisestä ja palveluita ohjaavan hal-linnon yksinkertaistamisesta. Etelä-Pohjanmaan kunnat tukevat ajatusta maakunnallisen palvelutuotannon hallinnon yksinkertaistamisesta.”

Kuntaliiton määritelmän mukaan omistajaohjaus on kunnan edustajien pää-tösvallan käytön ohjaamista yhtiökokouksessa tai vastaavassa toimielimessä25.


Kunnallisen demokratian kehittämishankkeessa hankkeen kumppanuuskun-nat ovat määritelleet omistajaohjauksen seuraavasti:

”Omistajaohjaus on markkinasuuntautuneiden toimintojen ohjausta-pa. Se perustuu yleensä kunnan pääomasijoitukseen erilliseen yksik-köön, kuten liikelaitokseen, osakeyhtiöön tai kuntayhtymään tai tilaa-ja-tuottaja mallin tuotanto-organisaatioon. Kunnan palvelutuotannon ohjauksen kannalta pääoman tehokkaan käytön ohella on olennaista tehokkaiden toimintatapojen valinta. Omistajaohjauksesta vastaavat toiminnan organisointitavasta riippumatta kunnanvaltuusto ja -hallitus sekä kunnan johtavat toimihenkilöt.”26

Omistajaohjaus on osa konserniohjausta. Kunnan konserniohjaukseen kuuluu lisäksi tytäryhteisöjen valvontaa koskevien ohjeiden antaminen. Omistajaoh-jaus tarkoittaa yksinkertaistettuna sitä, miten kunnan päätösvaltaa käytetään kunnan tytäryhteisöissä.27

Omistajaohjaukseen keskeisesti liittyvä käsite on omistajapolitiikka, jo-ka on eräänlainen yläkäsite omistajaohjaukselle. Omistajapolitiikassa määri-tellään ne tehtävät ja hankkeet, joissa kunnan on perusteltua ylipäänsä olla omistajana. Omistajapolitiikan piiriin kuuluvat kunnan maaomaisuus, tuo-tantovälineet ja sijoitukset tytäryhteisöissä, kuntien yhteistoiminnassa ja muis-sa kunnan palveluja tuottavissa yhteisöissä. Omistajapolitiikkaa ohjaa ja valvoo kunnanvaltuusto ja -hallitus sekä viranhaltijaorganisaatiosta ylin johto.28

Omistajapolitiikka

Omistajastrategia- mitä omistetaan

Konserniohjaus- miten omistetaan

Omistajaohjaus- miten kunnan päätösvaltaakäytetään tytäryhteisöissä

Valvontaohjeiden anto- kunnan toimielimille ja viranhaltijoille- tytäryhteisöille

Strategisten tavoitteiden ja prosessien määrittely

Vaikutusten ja kustannus-tehokkuuden mittaaminen ja arviointi

Kuvio 16. Omistajapolitiikka.29

Kunnan omistajapolitiikka on kunnan johtamisen väline. Se luo puitteet kun-nan menestykselliselle toiminnalle. Omistajapolitiikka määrittelee missä tehtä-vissä ja hankkeissa kunta on mukana omistajana ja sijoittajana.

32

Kunnissa koetaan, että kuntayhtymiä on vaikea ohjata. Esimerkiksi Ete-lä-Pohjanmaan lausunnossa Kunta- ja palvelurakenneuudistushankkeen alue-vaiheen vastaukseksi todetaan, että kunnat kokevat, etteivät ne kykene ohjaa-maan maakunnallisia kuntayhtymiä riittävästi.30 Etelä-Pohjanmaan kunnista esimerkiksi Ilmajoki ja Alavus ovat ilmaisseet tarpeen kehittää kuntayhtymien ohjausta.

”Maakunnallisesti tuotettujen palveluiden taloudellista ja toiminnallista ohjausta on tehostettava.”31

”-- tärkeää kuitenkin on painottaa peruskuntien ohjausmahdollisuutta kuntayhtymien toiminnassa.”32

Omistajaohjauksen merkitys korostuu kaikissa kunnan yhteistoiminnan muo-doissa. Esimerkiksi osakeyhtiössä ja kuntayhtymässä osakas- ja jäsenkunnat ovat mukana omistajina ja palvelujen tilaajina.33 Kunnan kannalta on tärkeä merkitys paitsi sopivien edustajien valinnalla myös heidän ohjeistamisellaan, jotta ”isännän” ääni tulee selkeästi kuuluviin yhteisön toiminnassa34.

Meklinin ja Martikaisen tutkimuksen tulosten mukaan kunnan edustajik-si on hyvä valita sellaisia henkilöitä, joilla on sekä liike-elämän että toimialan tuntemusta. Ongelmana on nähty, että tietyn tyyppiset tytäryhteisöt, esimer-kiksi asunto-osakeyhtiöt, eivät ole luottamushenkilöiden keskuudessa kovin arvostettuja. Hallituksissa voi olla edustajina pienten valtuustoryhmien vä-hemmän keskeisiä henkilöitä, mikä vaikeuttaa tiedonkulkua tytäryhteisön ja kunnan poliittisen ydinryhmän välillä. Myös roolien ymmärtäminen on vaike-aa; kunnan edustaja näkee itsensä helposti yhtiön edustajana.

Meklinin ja Martikaisen haastateltavat olivat kahta mieltä edustajien oh-jeistamisesta. Kuntakonsernin johdon näkökulmasta pidettiin tärkeänä sitä, että edustajan tulisi pyytää kunnan kanta kaikkiin merkittäviin yhtiön halli-tuksessa tehtäviin päätöksiin. Toisaalta edustajan ohjeistaminen nähtiin nega-tiivisena asiana, jota tulisi rajoittaa.

Kaiken kaikkiaan omistajaohjaus ja konserniajattelu ovat kunnissa vielä kehittymässä, tosin siihen on panostettu ja panostetaan jatkossakin erityisesti isoissa ja keskikokoisissa kunnissa35. Myös lainsäädäntöä on muutettu vastaa-maan paremmin konserniajattelua ottamalla konsernisäännökset kuntalakiin vuonna 2006.

Kunnallisen demokratian kehittämishankkeessa kunnat ovat kehittäneet ja uudistaneet konserniohjeitaan ja omistajapolitiikkaansa parantaakseen ko-ko konsernin ohjausta ja johtamista. Uudistaminen on nähty merkittäväksi edellytykseksi sille, että uusia palvelutuotantotapoja ja -muotoja voidaan yli-päätään ottaa käyttöön. Erityisen tärkeänä keinona omistajaohjauksen paran-tamiseksi on nähty selkeä roolien jakaminen.36


Kunta sopimusviidakkona

Suomalaiset kunnat ovat soveltaneet erilaisia sopimusmenettelyjä palvelutuo-tannossa jo vuosikymmenien ajan. Palvelutuotannon sopimusperusteisuuteen siirryttäessä pyrkimyksenä on vastata entistä paremmin asiakkaan tarpeisiin se-kä parantaa palvelujen johtamista ja hinta-laatusuhdetta37. Useille kunnille so-pimukset ovat myös ainoa mahdollisuus järjestää osa kuntalaisten tarvitsemista palveluista, sillä niillä ei ole riittävästi resursseja tuottaa palveluita itse.

Kunnan ja kuntayhtymän lisäksi mukana voi olla myös muita julkisia sekä kolmannen ja yksityisen sektorin toimijoita. Monitoimijaisuus on asettanut toimintojen johtamiselle uusia haasteita.38

Kunta voi siis päättää, tuottaako se palvelun itse vai hankkiiko se palvelun muulta palveluntuottajalta. Viranomaistehtävien on kuitenkin pysyttävä kun-nan tai kuntayhtymän viranomaisten hoidossa, jotta voidaan turvata virkavas-tuu-, julkisuus- ja oikeusturvanäkökohdat39. Kunnalla on velvollisuus hoitaa tietyt palvelut, jolloin se myös viime kädessä vastaa palveluista kuntalaisille, vaikkei se niitä itse tuotakaan. Tämän takia on tärkeää, että kunta voi ohjata palveluita, oli tuotantotapa mikä tahansa.

Sopimuksellisuudessa kyse on mahdollisuudesta järjestää palvelut tarkoi-tuksenmukaisimmalla ja tehokkaimmalla tavalla, mikä ei välttämättä tarkoita yksityisen palvelutuotannon osuuden lisääntymistä. Kunnan oma yksikkö voi olla markkinoilla toimivaa tehokkaampi, mutta tätä ei tiedetä, ellei toimintaa mitata ja arvioida.40

Tässä yhteydessä on syytä nostaa esille kahden teemaan keskeisesti liitty-vän käsitteen, ostopalvelun ja sopimusperusteisen palvelutuotannon, ero. Os-topalvelut hankitaan kunnan organisaation ulkopuolisilta palveluntuottajilta ja niihin liittyy usein kilpailuttaminen. Sopimusperusteinen palvelutuotanto puolestaan tarkoittaa palveluja, jotka kunta hankkii toiselta kunnalta tai kun-tayhteisöltä ilman kilpailutusprosessia.41

Monissa hyvin pienissä kunnissa on jo niin, että kunnalla ei ole juuri lain-kaan omaa henkilökuntaa tuottamassa kunnalle kuuluvia palveluja, vaan muut tahot (kuntayhtymä, toinen kunta, kuntaomisteinen osakeyhtiö, yksityinen palveluntuottaja, kolmas sektori) tuottavat ne kunnan puolesta. Tehtävien hoi-taminen perustuu kunnan ja tuottajaosapuolten välisiin sopimuksiin, jolloin merkittävä osa kunnan toiminnasta on sopimustenhallintaa.

Mitä enemmän kunta sopimuksia tekee, sitä enemmän se toteuttaa tehtä-väänsä hallinnoimalla erilaisia solmimiaan sopimuksia42. Esimerkiksi Rymät-tylän kunnanjohtaja Kauko Kangas on todennut, että ”Kuntakenttä on tällä hetkellä kuin hämähäkin seitti: kunnallisjohtajat vääntävät sopimuksia sopi-musten perään. Ostetaan sitä, tätä ja tuota palvelua sieltä ja täältä.”43

Esimerkiksi Karijoen kunnalla on sopimuksia useiden eri palveluntuotta-jien kanssa sosiaali-, terveys-, opetus- ja kulttuuripalveluissa. Seuraavasta kuvi-osta näkyy kunnan sopimusperusteinen palvelutuotanto.

34

Kuvio 17. Esimerkki kunnan sopimuksista palvelutuotannossa: Karijoen

kunnan sopimukset 2006.

Edellä esitetty kuvio osoittaa kuntien toimintakentän ja sopimustenhallinnan haasteellisuuden. Kunnat tekevät erisisältöisiä sopimuksia eri yhteistyötahojen kanssa, jolloin hallittavana on hyvin monimutkainen sopimusviidakko.

Sopimusohjausta tapahtuu kaikissa sopimuspuolten välisissä vuorovaiku-tussuhteissa, mutta terveydenhuolto on ominut käsitteen pitkälti itselleen44.

Sopimusohjauskokeilut terveydenhuollossa aloitettiin Suomessa 1990-lu-vulla. Aiemmin erikoissairaanhoito toimi siten, että potilas hakeutui erityis-palvelun käyttäjäksi lääkärin lähetteellä tai ensiavun kautta. Kunta maksoi las-kun jälkikäteen ja kustannusten ennakointi oli siten vaikeaa. Sopimusohjaus muutti käytäntöä siten, että kunnat voivat etukäteen vaikuttaa tuotettavien palvelujen määrään sopimalla siitä tuottajan kanssa.45

Sopimusohjauksen tarkoituksena on antaa molemmille sopijaosapuolille varmuutta talouden ja toiminnan pysymisestä tietyissä raameissa46. Sopimus-ohjaus liittyy julkisella sektorilla uuteen julkisjohtamiseen (new public mana-gement, NPM) ja siihen liittyviin markkinaistumiseen, kilpailuttamiseen ja yksityistämiseen47.

Sopimusohjauksen tavoitteissa korostuvat uuden julkisjohtamisen ajatuk-set: tehokkuus ja taloudellisuus. Sopimusohjauksen ansiot eivät kuitenkaan Sihvosen mukaan ole tehokkuuden ja taloudellisuuden, vaan yhteistyön, in-

Karijoen kunta

EPSHP(esh)

Kristiinan-kaupungin-Karijoen

tk-ky(perusth)

Kauhajoen kaupunki,

perheneuvola(ostopalvelu)

Alueellinensosiaali-päivystys

(11 kuntaa)

Kristiinan-kaupunki,yhteinen

koulutoimija -hallinto

Kristiinan-kaupunki,yhteinenerityis-opettaja

Suupohja,yhteinen

ruotsinkiel.erityis-opetus

Suupohjanammatti-instituutti

Kurikanammatti-oppilaitos

Kauhajoen kansalais-

opisto

Suupohjanmusiikki-

kouluSuupohjanyhteinenkirjasto-

järjestelmä


formaation, luottamuksen ja avoimuuden lisääntymisessä. Neuvotteluissa ko-rostuu luottamus tilaajien ja tuottajien välillä. Sihvosen mukaan tilaajapuolen neuvottelijat luottavat pääosin tuottajapuolen neuvottelijoihin, mutta eivät juurikaan sairaanhoitopiirin muihin toimijoihin. Tilaajat kokevat, että toi-meenpanevan tahon henkilöstö ei välitä sopimuksesta ja sen sitovuudesta, vaan ”elää omaa elämäänsä”.

Myös Etelä-Pohjanmaan liiton syksyllä 2005 tekemän kuntakierrokse-niii aikana nousivat esiin samat asiat. Kunnista esimerkiksi Ilmajoki, Jalasjär-vi, Kauhajoki, Kuortane, Nurmo ja Ylistaro nostivat esiin sopimusohjauksen kehittämisen tarpeen. Haastateltavat (kunnanjohtajia, johtoryhmän jäseniä) totesivat muun muassa, että sopimusohjaus on luonut keskusteluyhteyden sai-raanhoitopiirin kanssa, mutta sillä ei ole ollut todellista vaikutusta kustannuk-siin. Kriittisiäkin kommentteja annettiin:

”Pitäisi päästä aitoon neuvottelutilanteeseen. Neuvotteluyhteys on kat-kennut.”

”Sopimusohjaus on tehoton ja yksipuolinen. Sairaanhoitopiiri määrit-telee ehdot ja kunnat maksavat.”

”Sairaanhoitopiirin kanssa tehty palvelusopimus toimii ainoastaan sai-raanhoitopiirin näkökulmasta. Yhteistyö on mennyt muutenkin alas-päin.”

Sopimusohjauksessa tulisi kiinnittää enemmän huomiota tiedottamiseen. Luottamushenkilöt kokevat olevansa ulkona ohjauksesta, jos heille tiedotetaan vain kerran tai kahdesti vuodessa. Henkilöstö on vielä satunnaisemman tiedot-tamisen varassa. Luottamusta ja tiedottamista lisäämällä voidaan parantaa so-pimusohjausta ja kehittää sitä vastaamaan paremmin asetettuihin tavoitteisiin: taloudellisuuden ja tehokkuuden parantamiseen.48 Sopimusohjaus on lisännyt kuntien ja sairaanhoitopiirin välisen yhteistyön läpinäkyvyyttä ja jäntevyyttä. Samoin se on lisännyt erikoissairaanhoidon palvelutuotannon sisällön tunte-musta ja menojen ennakoitavuutta.49

Johtamisen roolit

Kunnan johtaminen eroaa merkittävästi esimerkiksi yritysten johtamisesta sen dualistisuuden vuoksi. Kuntaa johtavat yhtäältä poliittiset luottamushenkilöt,

iii Etelä-Pohjanmaan liiton Antti Saartenoja ja Terhi Haapala haastattelivat kaikkien Etelä-Pohjanmaan kuntien kunnanjohtajat ja lisäksi muita kuntien viranhaltijoita Peruspalve-luohjelmaan ja Paras-hankkeeseen liittyen. Haastatteluteemoja olivat kunnan nykytila, pal-velutuotannon uudistamisen vaihtoehdot, kunta-valtiosuhde ja maakuntaliiton ja kuntien välinen yhteistyö.

36

toisaalta ammatilliset viranhaltijat. Tämä luo oman haasteensa johtamiselle ja synnyttää helposti rooliristiriitoja. Molemmat roolit ovat välttämättömiä suo-malaisen kunnallishallinnon johtamisessa, joten olennaista on kehittää näiden roolien välistä yhteistyötä.

Johtamisen roolit liittyvät myös järjestämisen ja tuottamisen problema-tiikkaan. Erityisesti tämä korostuu niin sanottujen vahvojen professioiden, ku-ten lääkärien johtamisessa.

Esimerkiksi Hietala50 korostaa johtajuuden merkitystä erikoissairaanhoi-dossa. Lääkärit ovat hänen mukaansa haasteellisia johdettavia, ”koska on aina olemassa lääkäreitä, jotka eivät halua olla johdettuina ja jotka käyttävät profes-sionaalista valtaansa johtamistavoitteen vastaisesti --”.

Myös Niemi-Iilahti, Stenvall ja Ståhlberg51 nostavat esiin professioiden johtamisen vaikeuden. Palvelujen tuottamisesta vastaavien asiantuntijoiden johtaminen välillisen demokratian keinoin on vaikeaa, jopa mahdotonta: asi-antuntijaa voi kontrolloida vain toinen asiantuntija.

Resurssien ja tavoitteiden oikean suhteen rinnalla selkeä johtajuus on tär-keä vaatimus. Tehtäväalueesta riippuu, korostuuko poliittisen vai professio-naalisen johtajuuden tarve. Esimerkiksi alueellisissa palvelutehtävissä, kuten erikoissairaanhoidossa, erityishuollossa ja alueellisissa koulutuspalveluissa ko-rostuu riippuvuus palveluntuottajien ammattimaisuudesta eli professionaali-suudesta. Asiantuntevalla henkilökunnalla tulisi olla mahdollisimman suuri ammatillinen vapaus palvelujen tuottamisessa.52

Niemi-Iilahti ym. näkevätkin, että eri toimintoja – kehittämistehtävät, palvelutehtävät ja viranomaistehtävät – tulisi ohjata eri tavoin. Palvelutuotan-nosta vastaavia yksiköitä ei tulisikaan ohjata poliittisesti, vaan poliittinen oh-jaus korvattaisiin kilpailuttamisesta syntyvällä ohjauksella. Kilpailuttamisen rinnalla kulkisi asiakasohjaus: käyttäjät saisivat vapaasti valita, mistä hakevat palvelunsa.53

Myös professori Juha Kinnusen johtamassa Terveydenhuollon henkilös-tövoimavarojen johtamisen innovaatiot (HumanRe) -tutkimusprojektissa on kiinnitetty huomiota samaan ongelmaan. Tulosten mukaan erityisesti meneil-lään olevissa rakenneuudistuksissa tarvitaan merkittäviä muutoksia johtamis-järjestelmissä.

Kinnusen ym. mukaan poliittisen johtajuuden vastuu on rajattava koske-maan toiminnan tavoitteita ja päämääriä, resursointia ja palvelujen laadun ja saatavuuden varmistamista sekä seurantaa ja arviointia. Poliittisessa johtami-sessa tulisi siis keskittyä tilausfunktioon. Toiminnallinen ja taloudellinen vas-tuu ja valta tulisi siirtää linjajohdolle.

Lisäksi tulisi kiinnittää huomiota johtajien perusosaamiseen. Menestyk-sellinen johtaminen ei Kinnusen ym. mukaan ole mahdollista ilman johtajien hallinnon ja talouden riittävää osaamista. Myös Torpan54 mukaan uudenlainen ammattimainen johtaminen edellyttää erillistä johtamiseen kouluttautumista.


Johtajaksi tulisi voida valita vain pätevän johtamisosaamisen perusteella. Am-matillisen johtamisen tulisi olla pääsääntöisesti kokopäivätoimista. Tällä het-kellä on vielä hyvin yleistä, että esimerkiksi osastonhoitajat ja -lääkärit tekevät tosiaisallisesti johtamistyötä vain yhden päivän viikossa.

Toimivan johtamisjärjestelmän aikaansaaminen vaatii Kinnusen ym. mu-kaan myös vastuu- ja valtasuhteiden uudistamista yksijohtajuuden perusmal-lilla. Nykyisin pienissäkin yksiköissä voi olla kaksi tai kolme osin erillistä joh-tamislinjaa, joista muutostilanteissa seuraa uudistusta hidastavia mekanismeja. Samalla organisaatioiden hierarkkisia tasoja on myös vähennettävä enimmil-lään kolmeen.

Organisoinnin perusrakenteiden ammattikuntakohtainen perusmalli tu-lisi purkaa. Sosiaali- ja terveydenhuollossa on Kinnusen ym. mukaan edelleen vallalla ajatus siitä, että ammattikuntaa voi johtaa vain saman ammattikunnan edustaja. Tämä synnyttää teennäsiä hallintorajoja. Organisointi tulisi toteuttaa asiakaslähtöistä palveluprosesseista lähtien. Myös Torpan mukaan lääkärijoh-tajia ”ajautuu” johtamistehtäviin kliinisen osaamisen perusteella eikä johtamis-osaamisen perusteella, joten profession piirteet ohjaavat sisäistettyinä lääkäri-johtajan toimintaa55.

Organisaatioiden toiminnalliset ja taloudelliset indikaattorit ovat Kinnu-sen ym. tutkimuksen tulosten perusteella hyvin puutteellisia ja epäluotettavia. Toiminnan laadun kehittäminen edellyttää läpinäkyvyyden olennaista paran-tamista niin organisaation sisällä kuin ulkopuolisille sidosryhmille.

Käynnissä olevista muutoshankkeista saatavat hyödyt ja haitat ovat riip-puvaisia siitä, kuinka hyvin muutosjohtamisessa, ja sen ydinosassa henkilöstö-voimavarojen johtamisessa (HRM), onnistutaan. Empiiriset havainnot terve-ydenhuollon organisaatioista viittaavat siihen, että HRM:n modernit toimin-takäytännöt ovat varsin puutteellisesti käytössä. Siksi HRM-yksiköiden tehtä-vänkuvaa on uudistettava strategisemmaksi ja myös linjajohtajien osaamista henkilöstövoimavarojen johtamisessa on vahvistettava.

Myös pääkaupunkiseudun ja Uudenmaan erikoissairaanhoidon toimin-nan ja hallinnon uudistamistyöryhmä on nostanut johtamisen roolit esille56. Työryhmän mukaan omistajuuden, päätöksenteon ja operatiivisen johtamisen roolit eivät ole selkeitä ja johtavat osaltaan myös ristiriitaisiin tavoitteisiin ja osapuolten keskinäistä luottamusta vähentäviin toimiin. Tuottajaorganisaation päätöksenteossa tulisi antaa liikkumavaraa tuottajan toiminnan johtamiseen palveluita tilaavien ja ne rahoittavien tavoitteiden toteuttamiseksi.

Yhteenveto haasteista

Edellä esitetyt toimintaympäristöstä nousevat ja organisatoriset haasteet pa-kottavat kunnat uusien ratkaisujen eteen.

Väestö- ja ikärakenteen muutoksella sekä eläköitymisellä on moniulot-teiset vaikutukset, jotka koskevat niin talouden tasapainoa, henkilöstön saata-

38

vuutta kuin palvelujen saatavuutta ja laatua. Näiden lisäksi myös pendelöinti haastaa nykyisen palveluverkon.

Toimintaympäristöstä tulevien muutosten lisäksi täytyy etsiä ratkaisuja organisatorisiin haasteisiin. Kuntien välistä yhteistyötä ja voimavarojen koko-amista tarvitaan rekrytoinnissa, kustannuskasvun hillinnässä ja tuottavuuden parantamisessa. Tärkeää on myös luoda edellytykset demokratian toimivuu-delle uudessa tilanteessa ja kehittää parempia ohjaus- ja sopimuksenhallinta-keinoja kuntien kesken.


3.1 Laajan väestöpohjan palvelujen uudistustarpeet kuntien toimeenpanosuunnitelmien perusteella Etelä-Pohjanmaalla

Kunta- ja palvelurakenneuudistus on aiheuttanut Etelä-Pohjanmaalla muu-toksia palvelujen järjestämisessä sekä kunta- ja kuntayhtymärakenteessa. Kun-tien toimeenpanosuunnitelmien mukaan niin kuntien kuin kuntayhtymien-kin määrissä tapahtuu muutoksia lähivuosina. Esimerkiksi vuoden 2009 alussa kuntien määrä vähenee ainakin seitsemällä kuntaliitosten myötä.

Seuraavalle sivulle on koottu taulukon ja karttojen muotoon Etelä-Poh-janmaan tilanne kuntien ja kuntayhtymien mukaan vuoden 2007 alussa ja kuntien toimeenpanosuunnitelmien mukainen tulevaisuus vuoden 2008 alun tietojen mukaan. Maakunnittaista vertailua varten on myös kuvio 18 vuoden 2008 alussa käynnissä olevista kuntajakoselvityksistä sekä vuonna 2009 voi-maantulevista kuntaliitoksista. Sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä opetus- ja kulttuuripalvelujen sekä kaupunkiseutusuunnitelmien osalta on kuvattu lisäk-si tulevat muutokset kuntien tekemien toimeenpanosuunnitelmien mukaan.

Etelä-Pohjanmaa on kuntarakenteeseen kohdistuvien muutosten osalta maan aktiivisimpia maakuntia Varsinais-Suomen ja Kymenlaakson kanssa. Vuoden 2009 alussa Etelä-Pohjanmaalla tapahtuu neljä kuntaliitosta, joissa on mukana yhteensä 11 kuntaa. Liitosten seurauksena Etelä-Pohjanmaan kun-tamäärä vähenee seitsemällä. Lisäksi helmikuussa 2008 on meneillään kaksi kuntajakoselvitystä, joissa on mukana viisi kuntaa. Vuoden 2008 alussa tehdyn kunta- ja palvelurakenneuudistuksen etenemistä kartoittavan ”Paras-puntari” -kyselyn mukaan usko uudistuksen toteutumisen onnistumiseen oli korkeinta Etelä-Pohjanmaalla.

3 Palvelujen järjestämisen ja tuottamisen strategiset vaihtoehdot ja niiden arviointi

40

Taulukko 2. Etelä-Pohjanmaan kuntien, kuntajakoselvitysten ja kuntayhty-

mien määrät 1.1.2007, 1.2.2008 ja tulevaisuudessa kuntien toimeenpano-

suunnitelmien mukaan.

1.1.2007 1.2.2008 Tulevaisuus (2009) kun-

tien toimeenpanosuunni-

telmien (31.8.2007) ja

kuntaliitosselvitysten

mukaan

Kuntien lukumäärä 26 26 19

(Seinäjoki-Nurmo-Ylistaro

-> Seinäjoki; Kauhava-Ala-

härmä-Ylihärmä-Kortesjär-

vi -> Kauhava; Alajärvi-

Lehtimäki -> Alajärvi,

Jurva-Kurikka -> Kurikka)

Kuntajakoselvitykset 2 (Seinäjoki-Nurmo- 2 (Kauhajoki-Isojoki; 2 (Kuortane-Alavus-Töysä;

Ylistaro; Jurva-Kurikka) Kuortane-Alavus-Töysä) Kauhajoki-Isojoki)

Terveydenhuollon kunta- 4 (Kaksineuvoinen, Kristii- 5 (Kaksineuvoinen, Kristii- 5 (Alajärvi-Vimpeli-Soini;

yhtymät/yhteistoiminta- nankaupungin-Karijoen nankaupungin-Karijoen Kauhava-Evijärvi-Lappa-

alueet tk-ky, Kuusiokuntien tky, tk-ky, Kuusiokuntien tky, järvi; Kuortane-Alavus-

Seinäjoen seudun tky) Seinäjoen seudun tky, Töysä-Ähtäri; Jalasjärvi-

Järviseudun tk (isäntä- Kurikka-Ilmajoki; Kauha-

kuntamallilla)) joki-Teuva-Karijoki-Isojoki)

Erikoissairaanhoidon

kuntayhtymät 1 (EPSHP) 1 (EPSHP) 1 (EPSHP)

Erityishuollon kunta- 1 (ESKOO) 1 (ESKOO) 1 (ESKOO, muuttumassa

yhtymät liikelaitoskuntayhtymäksi)

Koulutuskuntayhtymät 6 (Härmänmaa, Järvi- 6 (Härmänmaa, Järvi- 3 (Seinäjoki, Suupohja,

seutu, Kurikka, Suupohja, seutu, Kurikka, Suupohja, Järviseutu)

Seinäjoki, Suomenselkä) Seinäjoki, Suomenselkä)

Aluekehityksen

kuntayhtymät 1 (EPL) 1 (EPL) 1 (EPL)

Etelä-Pohjanmaan kuntaliitokset, kuntajakoselvitykset ja yhteistoiminta-alueet 1.1.2007

Isojoki

Karijoki Kauhajoki

Teuva

Kurikka Jurva

Alavus

Ilmajoki

Alajärvi

Lappa-järvi

Kuortane

TöysäÄhtäri

T

SoiniLehtimäkiT

Vimpeli

Jalas-järvi

Evijärvi

Kuntajakoselvitys

Lapua

Alavus

Seinäjoen seudun ty (54 000 as.)

Kristiinankaupungin-Karijoen tky (24 800 as.)

Kuusiokuntien tky (28 500 as.)

Perusterveydenhuollon järjestäjät:

Suupohjan koulutus ky. (47 700 as.) Jalasjärvi (8 500 as.)

Ammatillisen koulutuksen kunnat ja kuntayhtymät:

Kurikan ammattioppilaitoksen ky (50 300 as.)

Härmänmaan ammatti-instituutin ky (38 700 as.)

Suomenselän koulutus ky. (34 900 as.)Seinäjoen koulutus ky. (151 800 as.)

Järviseudun koulutus ky. (29 000 as.)

Pirkanmaan koulutuskonserniky (377 400 as.)

Jäsenyys maakunnan ulkopuolella:

Alahärmä

Ylihärmä

Kortes-järvi

Kauhava

Ylistaro

Nurmo

Seinä-joki

Kuntayhtymä Kaksineuvoinen (21 800 as.)

Järjestää itse


L (21)

P-P (38)

Kai (9)K-P (12)

E-P (26)Poh (17) P-S (23)

E-K (12)

K-S (28)

Sat (26)

V-S (53)

Uus (24)I-U (10)

Pir (28)

K-H (16)P-H (12)

Kym (12)

P-K (16)

E-S (18)

kuntaliitos-selvityksiä31.1.-08 teke-vien kuntien lkm

v:lle 2009kuntaliitoksenhyväksyneiden kuntien lkm

maakunnankuntien lkm

0 0

11 -7

6 -3

6 -3

34 -25 3

5

3

2

0

0 0 2

2 -1 74 -3 1

3 -2 20 0 2

2 -1 0

6 -5 0

5 -3 1

6 -5 3

7 -4 0

0 0 0

V-S (53)

34 -25 3

kuntaliitoksissavähentyvienkuntien lkm

0 0 5

0 0 00 0 2

Kuntien kuntaliitokset 1.1.2009 ja käynnissä olevat kuntajakoselvitykset maakunnittain 31.1.2008

92 -62 38Koko maantilanne 31.1.2009

# Noormarkku on kahdessa selvityksessä,mutta lasketaan vain yhteen kertaan

#

Kuvio 18. Kuntien kuntaliitokset 1.1.2009 ja käynnissä olevat kuntajako-

selvitykset maakunnittain 31.1.2008.

Etelä-Pohjanmaan kuntaliitokset, kuntajakoselvitykset ja yhteistoiminta-alueet 1.2.2008

Isojoki

Karijoki Kauhajoki

Teuva

(Jurva, Kurikka)

Kurikka 1.1.2009

Alavus

Ilmajoki

Alajärvi 1.1.2009

Lappa-järvi

Kuortane

TöysäÄhtäri

T

Soini(Alajärvi

Lehtimäki)

Vimpeli

Jalasjärvi

Evijärvi

(S-joki, Nurmo,Ylistaro)

Kuntajakoselvitys

Seinäjoki1.1.2009

Lapua

Kauhava 1.1.2009(Kauhava,Ylihärmä,Alahärmä,

Kortesjärvi)

Alavus

Isokyrö(yt-alue Seinäjoen

kanssa)

Seinäjoki ym. (59 700 as.)

Kauhajoki ym. (24 800 as.)

Ilmajoki ym. (30 600 as.)

Kauhava ym. (24 500 as.)

Alajärvi ym. (16 700 as.)

Alavus ym. (25 700 as.)

Lapua (14 100 as.)

Tilanne avoinna

Perusterveydenhuollon ja sosiaali-toimen yhteistoiminta-alueet:

Suupohjan koulutus ky. (47 700 as.) Jalasjärvi (8 500 as.)

Ammatillisen koulutuksen kunnat ja kuntayhtymät:

Kurikan ammattioppilaitoksen ky (50 300 as.)

Härmänmaan ammatti-instituutin ky (38 700 as.)

Suomenselän koulutus ky. (34 900 as.)Seinäjoen koulutus ky. (151 800 as.)

Järviseudun koulutus ky. (29 000 as.)

Pirkanmaan koulutuskonserniky (377 400 as.)

Jäsenyys maakunnan ulkopuolella: 1.1.2009 yhdistyvät + + +

42

Etelä-Pohjanmaan kunnista Seinäjoki, Nurmo ja Ylistaro sekä Alahärmä, Kauhava, Kortesjärvi ja Ylihärmä jättivät toimeenpanosuunnitelmansa yhdis-tymisen vuoksi vuoden 2007 lopussa. Muiden Etelä-Pohjanmaan kuntien tu-li jättää suunnitelmat ja selvitykset elokuun 2007 loppuun mennessä. Näistä kunnista Lapuan suunnittelemat perusterveydenhuollon ja sosiaalitoimen jär-jestelyt alittivat puitelain tavoitteet. Kaikilta muilta Etelä-Pohjanmaan kunnil-ta pyydettiin lisäselvityksiä järjestämisvastuun siirtämisen tai sosiaali- ja terve-ydenhuollon kokonaisuuden vuoksi.

3.1.1 Sosiaali- ja terveystoimen näkökulma

Sosiaalihuollon tehtävien osalta suurin haaste palveluihin liittyen on pätevän henkilöstön saatavuus ja pysyvyys kuntatyössä. Yhtenä vastauksena tähän on synnyttää riittävänkokoisia työyhteisöjä, joissa on mahdollisuus toimia tiimis-sä ja saada työparin ja esimiehen tukea, kyetä kouluttautumaan uusien mene-telmien käyttöön sekä mahdollisuus työn kehittämiseen. Tällainen työyhteisö on työntekijän kannalta houkutteleva.

Useat sosiaalihuollon palvelut edellyttävät vaativan tason erityisosaamis-ta, joka sisältää myös erityislainsäädännön hallinnan. Tällaista erityisosaamista tarvitaan muun muassa jo lastensuojelutyön avopalveluissa, ei siis pelkästään sijaishuollossa, vammaispalveluissa, päihdepalveluissa ja erilaisissa psykososi-aalisissa kuntoutuspalveluissa sekä sosiaalipäivystyksessä. Erityisosaamisen varmistaminen vaatii huomattavasti laajemman väestöpohjan kuin 20 000 asukasta, jotta asiakkaita olisi riittävä määrä erikoistumiselle. Riittävän suur-ta väestöpohjaa tarvitaan myös sen vuoksi, että erityispalveluja tarvitsee vain pieni osa väestöstä. Muuten erityispalvelujen kustannukset asiakasta kohden muodostuisivat kunnille liian kalliiksi. 20 000 asukkaan väestöpohja ei sosiaa-lihuollon näkökulmasta ole monessakaan palvelussa paras mahdollinen väestö-pohja: joissakin palveluissa sopiva väestöpohja olisi 50 000, joissakin 150 000 asukasta.

Etelä-Pohjanmaalla on jonkin verran kokemusta kuntien yhteisesti tuot-tamista tai kuntayhtymissä tuotettavista yksittäisistä palveluista. Vakavasti tu-lisi kuitenkin pohtia sitä, ovatko yksittäiset palvelukohtaiset ratkaisut tarkoi-tuksenmukaisia, vai tulisiko sosiaalihuollon vastuulla olevien erityispalvelujen tuottaminen keskittää kokonaisvaltaisesti sovittuun laajan väestöpohjan kun-tayhtymään nykyistä paljon laajemmin maakunnallisesti, esimerkiksi Eskoon hoidettavaksi. Tällaisen kuntayhtymäorganisaation toiminta ja palveluyksiköt (liikkuvien ja kotiin vietyjen palvelujen ohella) voitaisiin organisoida elämän-kaarimallin mukaisesti lasten, nuorten ja perheiden erityispalveluihin, aikuis-väestön kuntouttaviin erityispalveluihin sekä pienten erityisryhmien kuten vammaisten erityispalveluihin. Vanhuudestakaan ei tulisi tehdä sairautta ja laitosvanhuutta, vaan vanhusten palveluissa tulisi olla lähipalveluita ja erita-soisia kuntouttavia ja erilaisia asumista tukevia palveluja. Laajan väestöpohjan


kuntayhtymässä tulee olla myös pysyvät rakenteet sosiaalihuoltolain edellyttä-mälle tutkimus- ja kehittämistoiminnalle ja tiedontuottamiselle muun muassa sosiaalisista olosuhteista ja ongelmista sekä hyvinvoinnista, sekä tuki työn tut-kimiseen ja kehittämiseen erilaisine kehittämisyksiköineen, joita maakunnassa onkin jo useita.

Terveyspalveluissa Etelä-Pohjanmaalle on kuntien toimeenpanosuunni-telmien mukaan muodostumassa 5 perusterveydenhuollosta ja siihen kiinte-ästi liittyvistä sosiaalipalveluista huolehtivaa yhteistoiminta-aluetta. Näiden li-säksi kaksi kuntaa, Seinäjoki ja Lapua, on ilmoittanut järjestävänsä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut itse. Lapuan kaupunki ei täytä puitelaissa olevaa vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohjaa, joka vaaditaan perusterveyden-huollon ja sosiaalihuollon järjestämiseksi.

Sosiaali- ja terveydenhuollon laajan väestöpohjan palvelujen järjestämises-tä Etelä-Pohjanmaalla vastaa tällä hetkellä Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri ja Eskoon sosiaalipalvelujen kuntayhtymä. Näiden kuntayhtymien on tarkoi-tus yhdistyä yhdeksi organisaatioksi, joka huolehtii sekä sosiaali- että terve-ydenhuollon erityispalvelujen järjestämisestä. Sosiaalihuollon erityispalveluja tuottamaan perustetaan Etelä-Pohjanmaan ja Pohjanmaan alueilla toimiva lii-kelaitoskuntayhtymä.

3.1.2 Opetus- ja kulttuuritoimen näkökulma

Etelä-Pohjanmaan kuntien toimeenpanosuunnitelmissa on opetus- ja kulttuu-ripalvelujen osalta tarkasteltu ikärakenteen muutoksesta johtuvia palveluver-kon muutoksia ja yhteistyötarpeita palvelujen järjestämisessä.

Väestörakenteen muutoksesta johtuen palvelurakenne muuttuu kautta linjan: lapsi- ja nuorisopalvelujen määrä pysyy samana tai vähenee ja vanhus-väestön palvelutarve kasvaa. Koulutuspalveluissa haetaan alueellista yhteistyö-tä. Musiikki- ja kansalaisopistojen kysyntä säilyy vähintään nykyisellä tasolla. Kulttuuripalvelujen merkityksen odotetaan lisääntyvän.

Oppilas- ja opiskelijamäärät laskevat maakunnassa tulevina vuosina, mikä tulee vaikuttamaan palveluverkkoon. Kouluverkkoa on välttämätöntä tarkas-tella laadukkaan ja tarkoituksenmukaisen opetuksen turvaamiseksi. Eläköity-mistä tapahtuu, mutta vastausten perusteella henkilöstöpoistuma ja palveluvo-lyymin muutokset osuvat melko hyvin yksiin.

Ikäluokkien pieneneminen vaikuttaa perusopetuksen palvelujen järjes-tämiseen. Erityisopetuksen osaamista ja asiantuntemusta jaetaan yhteistyötä tehostamalla ja siten parannetaan palvelujen laatua. Lukiokoulutuksessa pyri-tään turvaamaan tasa-arvoiset opiskelumahdollisuudet, laadukas kurssitarjonta ja osaaminen. Tieto- ja viestintätekniikkaa hyödynnetään opetuksessa. Opet-tajia koulutetaan toimimaan uusissa oppimisympäristöissä ja käyttämään uu-sia opetusmenetelmiä. Verkko-opetuksella pystytään turvaamaan tasa-arvoiset opiskelumahdollisuudet ja lisätään alueellista tasa-arvoa. Rekrytoinnissa ote-

44

taan huomioon yhteiset tarpeet ja henkilöstölle järjestetään yhteistä koulutus-ta.

Ammatillisen koulutuksen osalta Etelä-Pohjanmaalla on tulossa muutok-sia palvelujen järjestämisessä. Suurin osa maakunnan kunnista kuuluu nykyi-sin useampaan kuin yhteen koulutuskuntayhtymään. Kuntayhtymien määrä vähenee tulevaisuudessa maakunnan alueella. Jo päätettynä on, että Härmän-maan, Suomenselän sekä Kurikan kuntayhtymät yhdistyvät osaksi Seinäjoen koulutuskuntayhtymää. Järviseudun ja Suupohjan koulutuskuntayhtymät jat-kavat ainakin toistaiseksi nykyisellään, vaikka eivät täytäkään puitelain 50 000 asukkaan väestöpohjavaatimusta. Tarkoituksena on, että maakunnassa tarjo-taan jatkossakin hajautetusti ammatillista koulutusta. Kurssitarjontaan tullee muutoksia.

Voimavaroja vapautuu suunnattavaksi uudelleen oppilasikäluokkien pie-nentyessä. Kulttuuritoimelle ja kirjastotoiminnalle, sekä kansalaisopistojen toi-minnalle luo uusia haasteita voimakkaasti lisääntyvä ikääntyneiden ihmisten määrä. Vanhenevan väestön määrän lisääntyminen otetaan huomioon myös liikuntapalveluissa. Palvelujen osalta ollaan valmiita yhteistyön lisäämiseen ja vaihtoehtoisten tuotantotapojen käyttöön, jos selvitykset osoittavat siten saa-vutettavan laadukkaita palveluja nykyistä kustannustehokkaammin. Järjestö-jen kanssa tehtävä yhteistyö on merkittävässä asemassa.

3.1.3 Yhteistyö kaupunkiseudulla maankäytön, asumisen, liikenteen ja kuntarajat ylittävän palvelujen käytön osalta

Seinäjoen seudulla yhdeksän kuntaa osallistui kaupunkiseutusuunnitelman laatimiseen. Näistä viisi oli laissa mainittuja (Seinäjoki, Nurmo, Ylistaro, Il-majoki, Lapua) ja neljä vapaaehtoista (Alavus, Jalasjärvi, Kuortane ja Kurik-ka). Lisäksi suunnitelman valmisteluun osallistuivat Etelä-Pohjanmaan liitto ja Länsi-Suomen ympäristökeskus. Kaikki mukana olleet kunnat hyväksyivät laaditun suunnitelman kokonaisuudessaan.

Seudun kunnista Seinäjoki, Nurmo ja Ylistaro yhdistyvät vuoden 2009 alussa. Kuntaliitos muuttaa osan suunnitellusta seudullisesta yhteistyöstä kun-nan sisäiseksi yhteistyöksi. Nykyisin osin Seinäjoen, osin Nurmon kunnan alu-eella sijaitseva kaupunkiseudun keskustaajama sijaitsee tulevaisuudessa yhdessä kunnassa, jolloin sen kehittäminen on nykyistä helpompaa. Kuntaliitos edistää puitelain tavoitetta elinvoimaisesta ja toimintakykyisestä sekä eheästä kuntara-kenteesta ja työssäkäyntialueesta muodostuvasta kunnasta. Seudun kaupunki-seutusuunnitelman laadintaan osallistuneet vapaaehtoiset kunnat ovat laajen-taneet yhteistyö-alueen työssäkäyntialuetta laajemmaksi.

Kaupunkiseudun yhteistyön lähtökohtana maankäytössä on vuonna 2005 vahvistettu koko Etelä-Pohjanmaan alueen kattava maakuntakaava. Seinäjoella ja Nurmolla on yhteinen yleiskaava. Muutoin kaupunkiseudun kuntien maan-


käytön yhteistyö on ollut vähäistä. Suunnitelmaan osallistuneet kunnat nä-kevät yhteistyön vahvistamistarpeita maankäytön suunnittelussa ja yhdyskun-tarakenteen eheyttämisessä. Tavoitteena on eheyttää yhdyskuntarakennetta. Kaupunkiseudulla pyritään vastaamaan alueen maankäytön erityishaasteisiin, joita ovat kaupunkiympäristön parantaminen, osaamis- ja innovaatioympäris-tön kehittäminen sekä maatalouteen ja elintarvikeklusteriin liittyvät maankäy-tön haasteet. Tarkoituksena on laatia rakennemalli. Rakennemallissa esitetään tiivistettävät alueet, yhdyskuntarakenteen laajenemisalueet sekä kehitettävät kyläalueet. Työ toteutetaan yhteistyössä Etelä-Pohjanmaan liiton kanssa ja kyt-ketään tiiviisti maakuntakaavatyöhön. Seinäjoen, Nurmon ja Ylistaron kunta-liitokseen liittyvän toiminnallisen ja hallinnollisen kehittämistyön katsotaan myös hyödyttävän maankäytön yhteistyötä.

Asumisen osalta maakuntakaava on ainoa yhteinen suunnitelma. Kuntien mukaan tarvetta asuntopoliittisen yhteistyön tiivistämiselle on. Tarkoituksena onkin linjata yhteiset asuntopolitiikan tavoitteet ja periaatteet ja laatia kau-punkiseudun alueelle yhteinen asuntopoliittinen ohjelma.

Seinäjoen seudun liikennejärjestelmäsuunnitelman ovat laatineet Seinäjo-ki, Nurmo ja Ilmajoki. Yhteistyöhaasteita asettavat seudun suuri autotiheys ja kehittymätön joukkoliikenne. Tarkoituksena on toteuttaa koko kaupunkiseu-dun laajuista liikennejärjestelmäsuunnittelua. Seinäjoen kaupunki käynnistää Seinäjoen seudun liikennejärjestelmäsuunnitelman seurannan. Kaikki kunnat osallistuvat liikennejärjestelmäsuunnitelman eri osa-alueiden kehittämiseen.

Seinäjoen kaupunkiseutusuunnitelmassa ei ole arvioitu kuntarajat ylittä-vän palvelujen käytön nykytilaa. Kaupunkiseutusuunnitelma on painottunut maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteistyötä koskeviin kysymyksiin. Kun-tarajat ylittävän palvelujen käytön tarve nähdään, mutta suunnitelmassa ei ole esitetty sille tavoitteita eikä kehittämistoimenpiteitä. Tämän hetkisten suunni-telmien perusteella kaksi seudun kuntaa aikoo järjestää sosiaali- ja terveystoi-men palvelut itse ja muut kunnat kuuluvat kahteen eri yhteistoiminta-aluee-seen. Ratkaisu ei tue sosiaali- ja terveystoimen palvelujen kuntarajat ylittävän käytön mahdollistamista. Suunnitelmassa todetaan, että alueella toteutumassa olevat rakenteelliset uudistukset turvaavat osaltaan palvelujen saatavuuden ja kehittämismahdollisuudet.

Kaupunkiseutusuunnitelmaan sisältyvinä kuntarajat ylittävien palvelujen kehittämisalueina on selvitetty elinkeinotoimen sekä sosiaali- ja terveystoimen erityispalvelujen yhteistyötä. Elinkeinotoiminnassa kuntarajat ylittävää yhteis-toimintaa on toteutettu Seinäjoen kaupungin, Nurmon kunnan ja Ylistaron kunnan yhteisen elinkeinopolitiikkaa hoitavan elinkeinokeskuksen avulla. So-pimusperusteista yhteistyötä jatketaan myös sosiaalitoimen erityispalveluissa.

Laajan väestöpohjan palveluissa on kuitenkin alueella jo paljon kuntarajat ylittävää yhteistyötä, mikä näkyy myös rajat ylittävänä palvelujen käyttönä. Esimerkiksi toisen asteen koulutuksessa, aikuiskoulutuksessa ja ammattikor-keakoulutuksessa opiskelijoilla on vapaa hakeutumisoikeus, eli he voivat ha-

46

kea opiskelemaan minkä tahansa ylläpitäjän oppilaitokseen omasta kotikun-nastaan riippumatta. Kulttuuripuolella erityisesti kirjastoyhteistyötä on tehty pitkään, ja kunnilla onkin yhteisiä, esimerkiksi seudullisia kirjastopalveluita. Kansalaisopistoihin ja taiteen perusopetukseen voi niin ikään hakeutua yli kuntarajojen.

Myös erikoissairaanhoidon palveluita käytetään paljon yli kuntarajojen jo senkin takia, että ne on pitkälti keskitetty maakunnan alueella yhteen toi-mipisteeseen. Samoin on muun muassa lääkäri- ja hammaslääkäripäivystyksen osalta. Samoin sosiaalihuollon erityispalveluissa on useita sellaisia palveluja, joissa kuntarajat ylittyvät, esimerkiksi vaikeavammaisten erityispalvelut.

Erityisesti laajan väestöpohjan palveluissa puhutaankin kuntarajojen ylit-tämisen lisäksi maakuntarajojen ylittämisestä. Esimerkiksi sairaanhoitopiirit ovatkin erikoistuneet tiettyihin palveluihin siten, että Etelä-Pohjanmaalta käy-dään hoidossa muun muassa Vaasan ja Pirkanmaan sairaanhoitopiireissä. Eri-tyishuollon kuntayhtymäkin toimii kahden maakunnan alueella.

Joissakin palveluissa Etelä-Pohjanmaan maakunnan (noin 190 000 asu-kasta) väestöpohja on liian pieni, minkä vuoksi tarvitaan suurempia kuin yh-den maakunnan laajuisia palvelualueita. Tällaisia suurempaa väestöpohjaa vaa-tivia palveluita ovat esimerkiksi erityistason erikoissairaanhoito ja erityisryh-mien erityispalvelut.

Kuntaliitoksen onnistuminen on luonut positiivista henkeä ja edistänyt seudun kuntien yhteistyötä. Yhteistyötä on edistänyt myös se, että kuntien välinen yhteistyö on nähty avaimena seudun kilpailukyvyn parantamiselle. Kaupunkiseutusuunnitelman toteuttamisen haasteena on saada hyvä yhteis-työhenki jatkumaan, jotta kuntien välistä yhteistyötä saadaan laajennettua suunnitellusti. Suunniteltujen toimenpiteiden toteuttamisen kannalta toteut-tamisesta vastaava organisaatio saattaa olla liian löyhä.

Kaupunkiseutusuunnitelmia arvioinut työryhmä on listannut seuraavia kehittämishaasteita koskien Seinäjoen seutua:

Kuntien välisen maankäytön ja asumisen yhteensovittamisen toteu-tumisen kannalta tärkeää on, että rakennemalliin ja asuntopoliitti-seen ohjelmaan liitetään toteuttamisohjelmat.Osa kaupunkiseudun kasvusta suuntautuu kuntaliitoksen ulkopuo-lelle jäävän Ilmajoen kunnan alueelle, ja jatkossa yleiskaavallinen yhteistyö erityisesti uuden Seinäjoen ja Ilmajoen kesken on tarpeel-lista.Joukkoliikennepalvelujen ylläpito ja kehittäminen edellyttää, että joukkoliikenne otetaan erityisesti huomioon maankäytön suunnit-telussa ja toteutuksessa.Hajarakentamisen ohjaukseen seudulla tulee löytää yhteisesti hyväk-sytyt keinot ja periaatteet.

�

�

�

�


Palvelujen kuntarajat ylittävät käyttömahdollisuudet seudulla on tarpeen selvittää suunnitelmassa esitettyä laajemmin ja ryhtyä selvi-tysten mukaisiin toimenpiteisiin.57

3.2 Verrokkialueiden ratkaisut ja prosessit sekä perustelut eri mallien valinnalle

Kunta- ja palvelurakenneuudistushanke on käynnistänyt useita kuntien yh-teistyöhön ja palvelujen uudelleenorganisointiin liittyviä hankkeita. Jo ennen uudistushanketta haasteisiin on etsitty ratkaisuja erilaisista malleista ympäri Suomea.

Meneillään on monia uudistusprosesseja, esimerkkeinä monikuntaliitok-set, isäntäkuntamalli, seudulliset ja alueelliset hyvinvointi- ja sosiaali- ja ter-veyspiirit sekä kuntayhtymien yhdistäminen ja maakunnallisen hallinnon luo-minen erillisen kokeilulainsäädännön avulla. Näistä esitellään seuraavassa esi-merkinomaisesti tässä hankkeessa mukana olleet verrokkialueet Hämeenlinnan seudun kuntaliitoshanke, Kainuun maakuntahallintokokeilu, Oulunkaaren seu-tukunnan ja Vaalan sosiaali- ja terveyspiirihanke sekä Päijät-Hämeen hyvinvoin-tipiirihanke. Perusratkaisujen lisäksi on avattu myös niitä syitä, joiden vuoksi kullakin alueella on päädytty tiettyyn ratkaisuun.

Hämeenlinnan seudun uudistusprosessin taustalla on pitkään jatkunut palvelujen kehittämiseen tähtäävä seutuyhteistyö, jossa on saavutettu hyviä tuloksia, muun muassa yhteinen taloushallinto ja tietoverkko ensimmäisinä Suomessa. Seutua on jopa pidetty edelläkävijänä seutuyhteistyössä. Yhteistyös-sä ei kuitenkaan oltu valmiita puuttumaan peruspalveluihin, vaan muutokset koskivat lähinnä tukipalveluja.58

Seudulla toteutetut laajat, paljon henkilökunnan työpanosta vaatineet, monivuotiset yhteistyö- ja kehittämishankkeet eivät johtaneet toiminnallisesti kiinteämpiin kokonaisratkaisuihin. Esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon seudulliset ratkaisut kaatuivat kuntien päätöksenteossa kesällä 2005. Valmis-telussa esille nousseet yksittäiset yhteistyöhankkeet ovat kuitenkin edenneet, mutta hallinnon rajojen työllistävyys sekä seudun kuntalaisten epätasa-arvo palveluissa herättivät keskustelua voimakkaasti syksyllä 2005, jolloin tunnis-tettiin tarve aloittaa vakavat neuvottelut seudullisesta palveluja kuntaraken-teesta. Vuoden 2006 alussa seutuhallitus, kuntien johtoryhmät ja kunnanjoh-tajat käynnistivät PATU-kunta- ja palvelurakennehankkeen, jonka tavoitteeksi asetettiin se, että seudun palvelurakenne rakennetaan yhtenä kuntana tai siten kuin toimittaisiin yhtenä kuntana vuonna 2009.59

Hankkeen aikana syntyivät seitsemän kunnan palvelurakenneselvitys ja kuntarakenneselvitys. Kuntarakennemuutoksessa selvitettäviksi näkökulmiksi nimettiin seuraavat viisi kokonaisuutta:

�

48

1. lähipalvelujen turvaaminen kunnanosakeskuksissa2. lähidemokratia ja asukasvaikuttaminen3. sähköinen asiointi ja uuden teknologian käyttöönotto4. henkilöstön aseman turvaaminen ja saatavuus5. toiminnan tehokkuus ja uusien toimintamallien käyttöönotto.

Kuntakierrosten, seminaarien ja toimialojen selvitysten sekä kartoitusten jäl-keen kunnat päättivät hankkeen jatkosta. Hauho, Hämeenlinna, Kalvola, Renko ja Tuulos sitoutuivat lokakuussa 2006 valtuustojen päätöksillä yhteen kuntaan tähtäävän jatkovalmistelun periaatteisiin. Yhteinen kunta nähtiin mahdollisuutena selviytyä tulevaisuuden haasteista, joita tarkasteltiin muun muassa palvelutarpeiden, eläköitymisen ja talouden näkökulmasta. Valmis-telun periaatteita on täydennetty prosessin aikana ja keskeistä tulevaisuuden kannalta on sovittaa kuntien palvelurakenteita yhteen taloudellisuuden ja tuottavuuden parantamiseksi. Jatkovalmistelussa palvelurakenne- ja kuntara-kenneprosessit yhdistettiin ja lähdettiin valmistelemaan uutta Hämeenlinnaa ”kaksoiskierteellä”.

Elokuussa 2007 myös Lammin kunta päätti palata yhteiseen neuvottelu-pöytään ja kuntaliitossopimus hyväksyttiin neuvotteluvaiheiden jälkeen kai-kissa kunnissa marraskuussa 2007. Tuolloin alkoi jälleen uusi suunnitteluvai-he, jossa tällä kertaa tiedetään tarkkaan mukana olevat kunnat ja aikataulu. 1.1.2009 aloittaa Hauhon, Hämeenlinnan, Kalvolan, Lammin, Rengon ja Tuuloksen muodostama 65 000 asukkaan uudistunut ja laajentunut Hämeen-linna, joka syntyy kuntaliitoksella, mutta perustuu kokonaan uuteen toimin-tamalliin ja palvelurakenteeseen.

Uudistuva Hämeenlinna ei ole täysin valmis 1.1.2009, vaan kehittämis-työ mm. tilaaja-tuottajamallin ja kustannuslaskennan osalta jatkuu useiden vuosien ajan. Samoin kahdeksan eri organisaation kulttuureiden yhdistämi-nen vie aikansa, mutta monivuotinen seudullinen yhteistyö edesauttaa yhteen-sovittamista.

Kainuussa palvelurakenteita lähdettiin uudistamaan maakunnallisen mallin avulla. Tarkoituksena on ollut pystyä turvaamaan kuntalaisille laaduk-kaat palvelut tasapuolisesti. Lisäksi tavoitteena on vastata tulevaisuuden haas-teisiin ja parantaa kuntien toimintaedellytyksiä palvelujen järjestämisessä, sillä olosuhteisiin ei näytä tulevan helpotusta, pikemminkin päinvastoin. Pitkien välimatkojen maakunnassa hallintomalli on nähty vaihtoehtona kuntaliitoksil-le, joskin myös niiden esiasteena.

Kainuun hallintokokeilu koskee kahdeksaa maakunnan yhdeksästä kun-nasta. Siihen kuuluvat Kajaanin ja Kuhmon kaupungit sekä Hyrynsalmen, Paltamon, Puolangan, Ristijärven, Sotkamon ja Suomussalmen kunnat. Vaala jäi hallintokokeilun ulkopuolelle, koska sen suhteet Ouluun päin ovat vah-vemmat kuin Kajaaniin. Kokeilun mahdollistaa erikseen säädetty kokeilulaki, ja se toteutetaan vuosina 2005–2012.


Kokeilua varten kunnilta on siirretty maakunnalliselle kuntayhtymälle noin 60 prosenttia niiden tehtävistä ja tuloista kattaen sosiaali- ja terveystoi-men palvelut kokonaisuudessaan päivähoitoa lukuun ottamatta sekä lukio-, ammatti- ja ammattikorkeakoulutuksen. Maakunta vastaa myös Kainuun ylei-sestä elinkeinopolitiikasta sekä Kainuun maakunnan suunnittelusta ja kehittä-misestä. Samalla turvataan kahdeksassa Kainuun kunnassa asuvien kansalais-ten yhdenvertaiset mahdollisuudet saada julkisia peruspalveluja.

Maakunta päättää kansallisen kehittämisrahoituksen sekä EU-rahoituk-sen suuntaamisesta. Valtion talousarviossa on koottu Kainuun kehittämisen kannalta merkittävä kansallinen rahoitus ensimmäistä kertaa yhdelle momen-tille. Kehittämisrahoitusta koskevan kokonaisuuden tarkoituksena on antaa maakunnalle päätösvaltaa eri toimenpiteiden keskinäisestä suhteesta ja suun-taamisesta maakunnassa sekä tehdä rahoitusta koskeva päätöksenteko nykyistä avoimemmaksi. Maakunnan erityispiirteet tulevat näin paremmin huomioon otetuiksi, ja toimenpiteiden keskinäinen koordinaatio paranee. Kokeilu lisää maakunnan asukkaiden päätösvaltaa maakunnan kehittämistä koskevissa asi-oissa merkittävästi.

Ylintä päätösvaltaa Kainuussa käyttää suorilla vaaleilla valittava maakun-tavaltuusto, joka valittiin ensimmäisen kerran vuoden 2004 kunnallisvaalien yhteydessä.

Kunnallisia peruspalveluja koskevan päätöksenteon ja rahoituksen kokoa-misella maakuntavaltuustolle turvataan palvelujen laatu ja saatavuus Kainuussa väestöennusteiden uhkasta huolimatta. Esimerkiksi lukiokoulutuksen järjeste-lyt joutuvat muutoksiin oppilasmäärien vähentyessä ja koulutukseen kohdistu-vien vaatimusten kasvaessa. Usean ylläpitäjän mallissa Kainuussa jouduttaisiin tilanteeseen, jossa palveluverkko supistuu hallitsemattomasti. Hallitus on ko-keilusta annetussa lakiesityksessään perustellut yhden järjestäjän mallia myös sillä, että lukioiden ja muiden oppilaitosten kehittämisedellytykset paranevat niiden ollessa yhden järjestäjän vastuulla.

Kainuun hallintokokeilu on ollut käynnissä kolme vuotta. Kokeilusta on tehty ensimmäinen ulkopuolinen väliarviointi, jonka tavoitteena oli arvioida kokeilun lähtökohtien, tavoitteiden ja keinojen onnistuneisuutta suhteessa Kainuun tilanteeseen ja tarpeisiin. Arvioinnissa kuvataan Kainuun lähtötilan-ne ja kokeilun eteneminen sekä esitetään arvio kokeilun aloituksesta ja alku-vaiheesta.

Arvioinnin mukaan kokeilun alkuvaihe sujui pääasiassa odotusten mu-kaisesti. Yhteistyö ja uudelleenorganisointi yli kunta- ja sektorirajojen lähti käyntiin suunnitellusti. Kustannuskasvua saatiin pienennettyä ensimmäisenä vuonna jopa yli odotusten. Maakuntavaalit eivät onnistuneet niin hyvin, kuin oli suunniteltu kuntakiintiöistä johtuvan monimutkaisen vaalijärjestelmän vuoksi. Vaaliasiaan on kuitenkin jo tehty lakimuutos, joten samat ongelmat ei-vät toistu seuraavissa vaaleissa. Paikallisten maakunta- ja kuntapäättäjien suh-tautuminen kokeiluun on ollut lähtökohtaisesti hyvin myönteinen. Kritiikkiä

50

arvioinnissa saa kokeilun valmistelun kiireinen aikataulu, joka on aiheuttanut paineita henkilöstölle ja johtajistolle. Myös tiedotuksessa kuntalaisten suun-taan epäonnistuttiin alkuvaiheessa.60

Kainuun maakuntayhtymän toimintakulujen kehitys on ensimmäisen vuoden hyvän alun (1,6 %) jälkeen palannut lähelle aikaisempaa kasvutasoa (6,1 %). Kustannusten kasvun hillintä edellyttää johdonmukaista palvelura-kenteiden uudistamista. Lisäksi talouden seurantajärjestelmiä on syytä kehit-tää. Myös talouden alijäämät ovat kasvussa niin kuntien kuin kuntayhtymän-kin osalta.61

Maakunnan tavoitteena on saavuttaa yhtenäinen palvelutaso sosiaali- ja terveyspalveluissa. Tasaaminen näyttää aiheuttaneen sen, että palvelujen saa-tavuus tai taso on joissakin kunnissa myös heikentynyt tai maksut nousseet enemmän kuin muualla. Tämä on aiheuttanut kunta- tai palvelukohtaisesti tyytymättömyyttä ja paineita sovellettua strategiaa kohtaan.62

Kainuun hallintokokeilun onnistumisesta ei voida kolmen ensimmäisen vuoden kokemusten perusteella vielä tehdä varsinaisia johtopäätöksiä. Kokei-lua asvioidaan perusteellisesti Tampereen yliopiston toteuttamassa tutkimuk-sessa, jonka toinen väliraportti valmistuu vuonna 2008 ja loppuraportti vuon-na 2010.63

Oulunkaaren seutukunta on kuuden kunnan muodostama kuntayhty-mä, johon kuuluvat Ii, Pudasjärvi, Utajärvi, Vaala, Yli-Ii ja Ylikiiminki. Kui-vaniemen ja Iin kunnat yhdistyivät uudeksi Iin kunnaksi vuoden 2007 alusta. Oulunkaaren seutukunnan kunnissa aloitettiin sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämistyö vuonna 2003 palvelujen turvaamiseksi harvaan asutulle maa-seudulle. Kehitystyön tarkoituksena on ollut uudistaa kuntien sosiaali- ja ter-veyspalveluja verkostoitumisen ja työnjaon avulla. Tavoitteena on ollut seudul-listen sosiaali- ja terveyspalvelujen saatavuuden parantaminen, palveluvalikoi-man monipuolistaminen sekä hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen.

Useiden eri hankkeiden avulla seutukunnassa on kehittynyt verkostoitu-neen terveydenhuollon toimintamalli, jossa pyritään perusterveydenhuollon vahvistamiseen sekä perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon parem-paan yhteensovittamiseen yhteistyötä, työnjakoa, teknologiaa ja osaamista pa-rantamalla. Myös sosiaalipalvelujen kehittämisessä ja kuntien välisen yhteis-työn suunnittelussa on noudatettu samoja verkostoitumisen periaatteita.

Verkostoituneen terveydenhuollon tavoitteena on, että yhä suurempi osa potilaista hoidetaan terveyskeskuksessa hyödyntäen tarvittaessa erikoissairaan-hoidon tai yksityisten palveluntuottajien osaamista. Uudella toimintamallilla turvataan laadukkaat lähipalvelut ja tarjotaan seudullisesti asiantuntijapalve-luita verkostoitumisen ja videopuhelimen avulla.


Kuvio 19. Verkostoituneen terveydenhuollon malli.

Verkostoituneen terveydenhuollon mallin ydin on asiakkaan helppo pääsy asi-antuntijan puheille. Hoitotakuun voimaantulo vuonna 2005 lisäsi paineita muuttaa terveyskeskusten toimintamalleja, jotta terveyskeskuksissa pystyttäi-siin turvaamaan asiakkaiden hoitoon pääsy. Ratkaisu ongelmiin oli potilaiden hoitovastuun jakaminen myös hoitajille. Vastuun jakamisen myötä lääkärien työaikaa vapautui haasteellisten potilastapausten hoitoon.

Seudun kunnat ovat tehneet paljon yhteistyötä toimintamallin kehittä-misessä, mutta hallinnollisesti toimineet erillisinä yksiköinä. Kunta- ja palve-lurakenneuudistuksen myötä tuli ajankohtaiseksi tarkastella myös hallinnon kokoamista. Tehdyn selvitystyön ja kuntien päätösten mukaisesti Oulunkaa-ren yhteistoiminta-alueen muodostavat Iin, Utajärven, Pudasjärven ja Vaalan kunnat (noin 27 000 asukasta). Yli-Iin kunta on mukana valmisteluvaiheessa tehden samalla kuntaliitosselvitystä Oulun kaupungin kanssa.

Tehdyn selvitystyön ja kuntien päätösten mukaisesti Oulunkaarella perus-tettavaan yhteistoiminta-alueeseen otetaan mukaan kaikki kansanterveyslain edellyttämät perusterveydenhuollon tasoiset terveydenhuollon palvelut ympä-ristöterveydenhuoltoa lukuun ottamatta. Ympäristöterveydenhuolto on jo alu-eellisesti organisoitunut vuoden 2006 alusta. Sosiaalihuollon palveluista mu-

52

Palvelu-sopimukset

TuotantovastuuJärjestämisvastuu

Kun-nat

PPSHP/EHP

Järjes-tämis-

sopimus

Järjes-tämis-keskus

Hankinta, ohjaus

ja valvonta

Lähitaso

Perustaso

Erikoistaso

Eri-tyis-taso

kaan otetaan kaikki sosiaalihuoltolain mukaiset toiminnot. Päivähoidon osalta ratkaisut piirin kuulumisesta tehdään valmisteluvaiheen aikana. Oulunkaaren yhteistoiminta-alueella tavoitellaan lähipalvelujen turvaamista, erityispalvelu-jen saatavuuden paranemista, sujuvia hoito- ja palveluketjuja sekä kustannus-ten hallintaa.

Oulunkaaren yhteistoiminta-alueen rakentamisessa keskeinen piirre on järjestämis- ja tuottamisvastuun eriyttäminen. Järjestämisvastuuta toteutta-maan perustetaan oma toimielin, josta käytetään nimeä järjestämiskeskus. Keskuksen tärkeimmät tehtävät ovat palvelujen hankinta eri tuottajilta sekä palvelutuotannon ohjaaminen ja valvonta. Järjestämisorganisaatio pidetään hallinnollisesti kevyenä. Asiantuntijoiksi on tässä vaiheessa nimetty peruster-veydenhuollon ylilääkäri ja sosiaalityön johtaja. Järjestämiskeskus toimii vuo-den 2009 alusta lähtien puitelain 5 §:n vaatimana yhteistoiminta-alueen or-ganisaationa. Järjestämiskeskuksen tehtäviä hoitaa Oulunkaaren seutukunnan kuntayhtymä, jolle siirtyy kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvas-tuu. Poliittinen ohjaus on seutuhallituksella ja -valtuustolla. Jatkossa järjestä-miskeskukselle tavoitellaan suurempaa väestöpohjaa Oulun seudulta.

Kuvio 20. Oulunkaaren järjestämiskeskus.

Järjestämiskeskuksen keskeinen tehtävä on yhteistyön rakentaminen peruster-veydenhuollon ja erikoissairaanhoidon välillä. Toiminnalla ennakoidaan tu-levaa kansanterveyslain ja erikoissairaanhoitolain yhdistämistä. Käytännössä


yhteistyö tarkoittaa eri potilasryhmiä varten laadittuja palveluja hoitoketjuja sekä sopimusta eri toimijoiden yhteistyöstä ja työnjaosta, voimavarojen käytös-tä ja seurannasta sekä seurattavista laatu- ja tulosmittareista.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotantoa koskeva selvitystyö käynnistyi vuoden 2008 alussa. Yhteistä tuotantopuolen organisoitumista tavoitellaan vii-meistään vuonna 2010. Tuotantoalueeksi Oulunkaaren väestöpohja on sopiva. Kuntalaisten lähipalvelut ovat jatkossakin saatavissa omassa kunnassa ja pal-velut rakennetaan kuntalaisten luonnollisten asiointi- ja työssäkäyntisuuntien mukaan. Kuntien yhteistyö tiivistyy myös tukipalvelujen osalta, kun seudulli-nen kuntapalvelutoimisto aloittaa vuoden 2009 alussa.

Päijät-Hämeen kuntien palvelutuotantoa on järjestetty kuntien yhteis-työnä jo useita vuosia. Yhteistoimintaa on edesauttanut muun muassa alueen kuntien maantieteellinen läheisyys, kuntien viranhaltijoiden ja luottamushen-kilöiden yhteistyö sekä halu kokeilla uusia yhteistyömuotoja ennakkoluulot-tomasti.

Ensimmäinen suuri ”kokoon juoksu” oli vuoden 1996 alussa käynnisty-nyt Päijät-Hämeen koulutuskonsernin toiminta. Konserni kokosi yhden or-ganisaation alle alueen toisen asteen ammatillisen koulutuksen osalta valtion oppilaitokset, Lahden kaupungin oppilaitokset sekä Päijät-Hämeen koulutus-kuntayhtymän oppilaitokset. Myöhemmin mukaan liittyi Heinolan koulutus-kuntayhtymä. Päijät-Hämeen koulutuskonserni järjestää alueen toisen asteen ammatillisen koulutuksen, ammattikorkeakouluopetuksen, suuren osan am-matillisesta aikuiskoulutuksesta sekä yhden kunnan lukiokoulutuksen. Toi-minta on ollut menestyksellistä myös valtakunnallisten arviointien perusteel-la.

Erikoissairaanhoitoa Päijät-Hämeessä on toteuttanut Päijät-Hämeen sai-raanhoitopiirin kuntayhtymä vuoden 2006 loppuun saakka. Kuntien peruster-veydenhuolto on ollut järjestettynä joko kuntien omana toimintana, kuntayh-tymän toimintana tai kuntien yhteistoimintana ostopalvelusopimusten perus-teella. Kehitysvammahuolto on toteutettu kuntayhtymämuotoisena siten, että alueen kunnat ovat kuuluneet viiteen eri erityishuollon kuntayhtymään.

Vuonna 2005 Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin 15 kunnan kesken pää-tettiin käynnistää selvitys erikoissairaanhoidon ja perusterveydenhuollon sekä sosiaalitoimen ja ympäristöterveydenhuollon palvelujen toteuttamisesta yhden organisaation tehtävänä. Hankkeen toteuttamiselta odotettiin paljon esimer-killisiä kokemuksia.

Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveyspiirin luominen ja sosiaali- ja terveys-palvelujen kokoaminen yhteen laajemmalle väestöpohjalle oli tulevaisuuden haasteiden kannalta välttämätöntä. Valmistelussa keskeisenä tarkoituksena oli purkaa päällekkäisiä toimintoja ja keinotekoisia rajoja erikoissairaanhoidon ja perusterveydenhuollon sekä terveydenhuollon ja sosiaalitoimen väliltä. Tavoit-teena oli myös ottaa käyttöön uusia toimintamalleja, kuten tilaaja-tuottajamal-li, ja hyödyntää paremmin tietoteknologian mahdollisuuksia sekä hallinnolli-

54

Läntinen perusturvapiiriPeruspalvelukeskus Oiva – liikelaitos41 000 asukasta

Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveysyhtymän peruspalvelukeskus51 000 asukasta

Heinola21 000 asukasta

Lahti99 000 asukasta

sessa että operationaalisessa toiminnassa. Tärkeimmäksi tavoitteeksi nostettiin kuitenkin kaikkien päijäthämäläisten yhtäläisten sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottaminen tulevaisuudessa. Pitkän aikavälin tavoitteena on, että Päijät-Hä-meessä on koko yhtymän alueen kattava sosiaali- ja terveydenhuollon koko-naisuus.

Selvitystyön pohjalta Päijät-Hämeen kunnat perustivat Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveysyhtymän. Vuoden 2007 alussa aloittanut sosiaali- ja terveys-yhtymä toimii erikoissairaanhoitolain 7 §:n mukaisena kuntayhtymänä ja se hoitaa alueellaan jäsenkuntien (210 300 asukasta) puolesta laissa säädetyt eri-koissairaanhoidon palvelut sekä laissa säädetyt sosiaali- ja perusterveydenhuol-lon palvelut ja ympäristöterveydenhuollon ja eläinlääkintähuollon palvelut sil-tä osin kuin kunnat ovat antaneet tehtävät kuntayhtymän hoidettaviksi.

Alueen kunnista kahdeksan (asukasluku 50 600) antoi vuoden 2007 alus-ta sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalvelujen hoitamisen perustetulle sosiaa-li- ja terveysyhtymälle. Näistä kunnista kuusi on siirtänyt myös ympäristöter-veydenhuollon palvelujen järjestämisen sosiaali- ja terveysyhtymälle.

Maakunnan läntiset kunnat (40 563 asukasta) valmistelivat läntisen alu-een perusturvapiirin ja muodostivat liikelaitoksen Hollolan kunnan organi-saatioon (isäntäkuntamalli). Liikelaitos tuottaa kaikki perustason sosiaali- ja terveyspalvelut lasten päivähoitoa lukuun ottamatta näille viidelle kunnalle. Kokonaisuuteen kuuluu myös kuntien yhteinen perusturvalautakunta, joka toimii palvelujen tilaajana sekä peruspalveluissa, erikoissairaanhoidossa että ympäristöterveydenhuollossa. Läntiseen perusturvapiiriin kuuluvat kunnat ovat siirtäneet sosiaali- ja terveysyhtymään laboratorio- ja kuvantamispalvelut, lääkehuollon ja apuvälinehuollon toiminnan perusapuvälineiden osalta sekä ympäristöterveydenhuollon. Heinola ja Lahti järjestävät perustason sosiaali- ja terveydenhuollon palvelunsa sekä ympäristöterveydenhuollon itse.

Kuvio 21. Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveyspiiri.

© Affecto Finland Oy, Lupa L7017/07


Päijät-Hämeessä kunta- ja palvelurakenneuudistus etenee palvelut edellä -pe-riaatteen mukaisesti. Uusia palvelujen toteuttamistapoja suunniteltaessa pide-tään huolta siitä, että vaikka kunnat rakentaisivat prosesseja itsenäisesti, uudet tavat eivät luo esteitä palvelujen toteuttamiseksi tulevaisuudessa myös yhdessä. Yhteisenä tavoitteena on toteuttaa mahdollisimman moni palvelukokonaisuus yhdessä. Kuntien johtavat luottamushenkilöt ovat sopineet tästä tavoitteesta hyväksyessään PARAS-hankkeen väliraportin keväällä 2007.

Maakunnassa jatketaan kuntien yhteistyössä toteutettujen palvelujen ke-hittämistä ja toteuttamista. Esimerkillisiä yhteistyöprosesseja ovat olleet Lah-den seudun kuntatekniikka -liikelaitoksen toiminnan käynnistyminen vuoden 2005 alusta sekä Wellamo-opiston toiminnan käynnistyminen vuoden 2007 alusta (järjestää alueen 10 kunnan kansalaisopisto-opetuksen). Sivistystoimen, kuntien tukipalvelujen ja yhdyskuntasuunnittelun osalta on vielä useita tehtä-viä, joiden kohdalla suunnitellaan yhteisiä organisointi- tai toimintamalleja.

Osa kunnista on palveluyhteistyöprosessien aikana päätynyt siihen, että paras tulevaisuus kunnan asukkaille voidaan taata ainoastaan liittymällä tii-viimmin yhteen naapurien kanssa ja muodostamalla tulevaisuudessa nykyistä suurempi kuntayksikkö. Tunnustelevat neuvottelut ovat käynnistyneet seitse-män kunnan kesken. Varsinaisiin liitosselvityksiin siirrytään todennäköisesti vuoden 2009 puolella, mutta suunta on jo selvillä: kohti kuntalaiselle parem-paa ja kilpailukykyisempää palveluja kuntarakennetta.

3.3 Palvelujen järjestämistavat ja niiden vertailu

Laajan väestöpohjan palvelujen järjestämismalleja arvioitaessa liikkeelle läh-dettiin niistä vaihtoehdoista, joita tällä hetkellä on käytössä palvelujen jär-jestämisessä. Vaihtoehdot olivat kunta, kuntayhtymä ja isäntäkunta. Lisäksi mukaan otettiin terveyspiirimalliniv tarkastelu, kun mallien konkretisoimiseksi järjestämisvaihtoehdot sijoitettiin Etelä-Pohjanmaan kontekstiin. Vaihtoehdot olivat:

1. Vahvoihin kuntiin perustuva malliVahvalla kunnalla on tarkoitettu tässä hankkeessa vähintään noin 20 000 asukkaan työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta muodostuvaa elinvoimaista ja toimintakykyistä kuntaa.

i. Kunnan koosta riippuen se voi järjestää myös joitakin tässä hankkeessa laajan väestöpohjan palveluiksi tarkasteltavaksi otettuja palveluja. Yli 50 000 asukkaan kunta voi järjestää esimerkiksi ammatillisen peruskoulutuksenv sekä muita palveluja, jotka vaativat suurempaa väestöpohjaa.

�

iv Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri selvitti yhdessä alueen kuntien kanssa terveyspiirin to-teuttamisen vaihtoehtoja syksyn 2006 ja kevään 2007 aikana.

v Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 §:n mukaan.

56

2. KuntayhtymämalliEtelä-Pohjanmaan tapauksessa kuntayhtymiksi konkretisoitiin

i. erityistason sosiaalihuollon ja sairaanhoidon yhtymä, jossa yh- distyvät sosiaalihuollon erityispalvelut sekä erikoissairaanhoito

ii. koulutuksen kuntayhtymä, joka järjestää ammatillisen koulutuksen ja ammattikorkeakoulutuksen ja

iii. maakunnan liitto, joka huolehtii aluekehityksestä ja maakuntasuunnittelusta.Nämä kuntayhtymät toimisivat maakunnallisesti.

3. IsäntäkuntamalliIsäntäkuntamallissa (käytetään myös nimeä vastuukuntamalli tai yh-teislautakuntamalli) yksi kunta järjestää palvelun muiden kuntien puolesta. Isäntäkunnan organisaatioon perustetaan mukana olevien kuntien yhteinen toimielin, joka käyttää isäntäkunnan tehtäväksi annettuun palveluun liittyvää päätösvaltaa.

4. PiirimalliPiirimallissa perusterveydenhuolto, erikoissairaanhoito ja sosiaali-huollon palvelut on yhdistetty samaan organisaatioonvi. Piirimalli otettiin erityisesti tarkasteluun toisaalta siksi, että Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri teki selvitystä terveyspiiristä ja toisaalta sen vuok-si, että piirimalli poikkeaa tässä tarkoitetusta kuntayhtymämallista siten, että mukana on myös perustason palveluita. Piirimalli koskee vain sosiaali- ja terveyspalveluita, joten se poikkeaa muista arvioita-vana olleista malleista.

Taulukkoon 3 on koottu tiedonkeruunvii tuloksena saatuja eri mallien ominai-suuksia hankkeen neljän näkökulman (kuntalainen, talous, demokratia, hal-linto ja johtaminen sekä henkilöstö) mukaan. Taulukkoon kootut ominaisuu-det on avattu mallien mukaan ryhmitellen taulukon jälkeen.

Perusratkaisusta riippumatta kustannussäästöjä ja toiminnan tehostamis-ta voidaan saada aikaan tukipalveluja kokoamalla. Esimerkiksi henkilöstö- ja taloushallinnossa toteutetaan paljon kuntien välistä yhteistyötä yhteisten kun-tayhtymien, liikelaitosten ja osakeyhtiöiden muodossa.

�

�

�

�

vi Terveyspiiristä ks. tarkemmin Pekurinen ym. (2006) Terveyspiiri. Eräs alueellisten sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen malli.

vii Ensimmäisen kerran malleja arvioitiin Seinäjoella järjestetyssä alueseminaarissa marraskuun 2006 alussa. Lisäksi arviointia tehtiin helmi–maaliskuussa 2007 järjestetyissä kolmessa fo-kusryhmähaastattelussa. Haastattelujen tarkoituksena oli arvioida jo käytössä olevien malli-en ominaisuuksia sekä kehitellä laajan väestöpohjan palvelujen järjestämiseen uusia vaihto-ehtoja, jotka olisivat relevantteja 10–20 vuoden päästä.


Tau

lukk

o 3

. Ko

on

ti e

ri jä

rje

stäm

ism

alli

en

arv

ioin

nis

tavi

ii .

viii

Taul

ukon

kom

men

tit o

n ko

ottu

foku

sryh

mäh

aast

atte

luis

ta, s

emin

aare

issa

tehd

yist

ä ry

hmät

öist

ä, te

ema-

arvi

oinn

eist

a se

kä k

irja

llisu

udes

ta.

A

RV

IOIN

TIN

ÄK

ÖK

ULM

AT:

A

SIA

KK

UU

S TA

LOU

S D

EMO

KR

ATI

A, H

ALL

INTO

JA

JO

HTA

MIN

EN

HEN

KIL

ÖST

Ö

P

alv

elu

jen

saat

avu

us

Po

liitt

ine

n o

hja

us

ja v

alv

on

ta

He

nkilö

stö

n r

iittä

vyys

, sa

atav

uu

s

ja

laat

u

ja p

äte

vyys

JÄR

JEST

ÄJÄ

Va

hvu

udet

(+)

ja

Vahvu

udet

(+)

ja h

eik

koudet

(-)

Vahvu

udet

(+)

ja h

eik

koudet

(-)

Vahvu

udet

(+)

ja h

eik

koudet

(-)

heik

koudet

(-)

VAH

VA K

UN

TA

+ p

ysty

y tu

rvaa

maa

n

+ t

alo

us

ja t

oim

inta

sam

ois

sa k

äsis

sä

+ o

mis

taja

ohja

us

kunta

yhty

miin

par

em

pi

+ e

läkö

itym

isen h

yödyn

täm

inen h

el-

(työ

ssäk

äynti

aluees-

pal

velu

t, k

osk

a ei o

le

+ p

alve

lum

arkk

ino

iden k

asva

ttam

inen

+ v

ahva

kan

sanva

ltai

nen s

uo

ra o

hja

us

po

mpaa

kuin

pie

ness

ä ku

nnas

sa

ta t

ai m

uust

a to

imin

- niin

haa

voit

tuva

tu

o li

sätu

loja

+ lä

pin

äkyv

ä jä

rjest

elm

ä, p

äätt

äjät

vas

tuuss

a su

ora

an k

unta

lais

ille

+ p

arem

mat

ete

nem

ism

ahdo

llisu

udet

nal

lisest

a ko

konai

suu-

+ h

allin

no

llise

t ra

jat

+ e

linke

ino

rake

nte

en m

onip

uo

lista

min

en

+ s

opim

usv

iidak

ko h

arve

nee

kuin

pie

ness

ä ku

nnas

sa

dest

a m

uo

do

stuva

, eiv

ät e

stä

pal

velu

jen

help

om

paa

kuin

pie

ness

ä ku

nnas

sa

+ p

ääte

ttäv

ien a

sio

iden p

aino

arvo

kas

vaa,

luo

ttam

ush

enki

löid

en

+ t

urv

atum

pi t

yösu

hde

vähin

tään

no

in 2

0 0

00 k

äytt

öä

+ v

ero

pro

sentt

i vo

idaa

n p

itää

ko

ko

todelli

nen v

alta

kas

vaa

+ t

uo

help

otu

sta

rekr

yto

inti

in v

err

attu

na

asukk

aan e

linvo

imai

- + ih

min

en ja

elin

ym-

alueella

ko

htu

ulli

sena

(Efe

ko 2

006, 1

2)

+ k

unnan

pai

no

arvo

edunva

lvo

nnas

sa k

asva

a pie

neen k

unta

an

nen ja

to

imin

taky

kyi-

pär

istö

käs

itellä

än k

o-

+ m

ahdo

llist

aa p

alve

luve

rko

n jä

rkeis

täm

isen

+ m

ielip

iteen il

mai

sun v

apau

s help

ott

uu is

om

mas

sa k

unnas

sa

+ v

ähentä

ä m

ahdo

llise

sti h

enki

löst

ön

nen k

unta

) ko

nai

suute

na,

mik

ä

+ h

allin

no

n k

arsi

mis

ella

vo

idaa

n k

ohdis

taa

+ y

hdys

kunta

rake

nte

en s

uunnit

telu

help

ott

uu

uupum

ista

verr

attu

na

pie

nte

n k

unti

en

va

hvi

staa

ho

ito

po

lkuja

henki

löst

öre

surs

sit

pal

velu

tuota

nto

puo

lelle

+ k

unnan

osa

-alu

eid

en t

oim

ielim

et

voiv

at p

aran

taa

alueen

vähäi

sem

piin

resu

rsse

ihin

Vert

ailu

kohte

ena

ja

ennal

taehkä

isevä

ä

+ e

linvo

imai

suus

ho

uku

ttele

e

asem

aa ja

turv

ata

lähid

em

okr

atia

a

pie

ni k

unta

tai

ty

ötä

(M

ekl

in &

Paa

te-

yrit

yksi

ä ja

asu

kkai

ta

+ k

oko

pal

velu

koko

nai

suus

on s

amo

issa

käs

issä

kunti

en

lain

en 2

006, 2

2)

+ p

ork

kanar

ahat

, yhdis

tym

isav

ust

uks

et

+ h

elp

om

pi v

asta

ta m

uuto

ksiin

yhte

isty

öjä

rjest

ely

t -

pai

kalli

stunte

mus

voi

+ v

ahva

kunta

ei o

le n

iin r

iippuva

inen

+ h

allin

to y

ksin

kert

aist

uu, j

os

kunta

yhty

miä

pure

taan

ka

do

ta

valt

ion t

alo

udelli

sist

a to

imenpit

eis

tä

+-

luo

ttam

ust

ehtä

vät

muutt

uva

t va

ativ

amm

iksi

ja k

om

ple

ksi-

+ t

alo

uden o

hja

us

help

om

paa

se

mm

iksi

kuin

pie

ness

ä ku

nnas

sa

+ y

ksit

yise

n p

alve

luntu

ott

ajan

turv

a

+-

po

liitt

iste

n v

oim

asuhte

iden m

uuto

s

kasv

aa k

unta

koo

n k

asva

ess

a -

kunnan

osa

-alu

eid

en lä

hiy

hte

isö

t vo

ivat

rap

autu

a

+ k

unnan

tuntu

ma

kust

annust

aso

on

- ku

nnan

osa

-alu

eid

en t

oim

ielim

illä

ei v

ältt

ämät

tä o

le

säily

y, k

un o

n o

maa

pal

velu

tuota

nto

a to

delli

sta

valt

aa

+ h

ajal

laan

ole

vat

kehit

täm

isre

surs

sit

-

identi

teett

i vo

i heik

etä

saad

aan k

oott

ua

yhte

en

- lu

ott

amush

enki

löpai

kat

vähenevä

t, jo

s ku

nti

a yh

dis

tetä

än

- m

eno

t vo

ivat

kas

vaa

- su

uri

ssa

kunnis

sa p

alau

tteen v

älit

tym

inen p

äätö

ksente

koo

n

- va

ltio

no

suudet

vähenevä

t pit

källä

aik

a-

voi o

ntu

a

välil

lä (

nyk

yise

n jä

rjest

elm

än p

eru

steella

) -

kunnan

osa

-alu

eid

en t

asap

uo

linen k

ehit

täm

inen s

aatt

aa k

ärsi

ä

ku

nta

koo

n k

asva

ess

a

-

voi h

eik

entä

ä pie

nte

n p

olii

ttis

ten r

yhm

ien p

aino

arvo

a

-

kunti

en v

älis

tä y

hte

isty

ötä

tar

vita

an jo

ka t

apau

ksess

a

58

A

RV

IOIN

TIN

ÄK

ÖK

ULM

AT:

A

SIA

KK

UU

S TA

LOU

S D

EMO

KR

ATI

A, H

ALL

INTO

JA

JO

HTA

MIN

EN

HEN

KIL

ÖST

Ö

Palv

elu

jen

saat

avu

us

Po

liitt

ine

n o

hja

us

ja v

alv

on

ta

He

nkilö

stö

n r

iittä

vyys

, sa

atav

uu

s

ja

laat

u

ja p

äte

vyys

JÄR

JEST

ÄJÄ

Va

hvu

udet

(+)

ja

Vahvu

udet

(+)

ja h

eik

koudet

(-)

Vahvu

udet

(+)

ja h

eik

koudet

(-)

Vahvu

udet

(+)

ja h

eik

koudet

(-)

heik

koudet

(-)

KU

NTA

YH

TYM

Ä

+ v

ahva

am

mat

illin

en

+ in

vest

oin

teja

(ti

loja

ja la

itte

ita)

vo

idaa

n

+ a

mm

atill

inen jo

hta

min

en v

ahvi

stuu

+ p

arem

mat

ete

nem

ism

ahdo

llisu

udet

- EP

SHP ja

Esk

oo

yh-

osa

amin

en t

urv

aa

hyö

dyn

tää

teho

kkaa

mm

in k

uin

jos

use

alla

+ k

aksi

nke

rtai

sen h

allin

no

n p

urk

amin

en

kuin

pie

ness

ä ku

nnas

sa

tenä

kunta

yhty

män

ä la

adukk

aat

pal

velu

t pie

nellä

kunnal

la o

lisi o

man

sa

(täl

lä h

etk

ellä

Esk

oo

ja E

PSH

P)

+ t

urv

atum

pi t

yösu

hde

- A

mm

atill

isen ja

+ v

ahve

mpi t

oim

ija ja

+ k

oulu

tuks

est

a va

hva

osa

amis

klust

eri

->

+ h

allin

no

n y

hdis

täm

isellä

vo

idaa

n s

elk

eyt

tää

+-

henki

löku

nnan

joust

ava

sijo

ittu

mi-

amk-

koulu

tuks

en

verk

ott

uja

ulo

späi

n

par

anta

a al

ueta

loutt

a, k

un ih

mis

et

jääv

ät

hal

linto

a ja

lisä

tä s

en lä

pin

äkyv

yytt

ä nen a

lueella

(Ko

tihar

ju 2

006)

maa

kunnal

linen k

y + p

oti

laid

en lä

hett

ämi-

al

ueelle

-

om

ista

jao

hja

uks

en v

aike

us

nen s

osi

aali-

ja t

erv

eys

- -

raho

itus

ja t

oim

inta

eri

llään

-

kunnan

tah

to e

i väl

ttäm

ättä

väl

ity

kunta

yhty

mää

n

Vert

ailu

kohte

ena

pal

velu

jen v

älill

ä

- jo

s ku

nta

yhty

mäs

sä e

i ole

po

tila

ita

ja s

e

- pal

aute

järj

est

elm

ä ei v

ältt

ämät

tä t

oim

i eri

org

anis

aati

oid

en v

älill

ä

kunnat

ja n

ykyi

set

help

ott

uu

teke

e a

lijää

mäi

sen t

ulo

ksen, k

unnat

saa

vat

-

välil

linen d

em

okr

atia

, ei s

uo

rilla

vaa

leill

a va

littu

ja e

dust

ajia

pie

net

kunta

yhty

mät

-

vaik

eam

paa

hah

mo

t-

tappio

n m

akse

ttav

akse

en

- pää

töks

ente

on lä

pin

äkyv

yys

heik

kenee

ta

a as

iaka

star

peit

a

- lu

ott

amush

enki

löid

en o

hja

usm

ahdo

llisu

udet

ova

t heik

ot

-

pai

kalli

stunte

mus

voi

-

vaik

eutt

aa k

unnal

lisen lu

ott

amush

enki

lön t

ehtä

vän m

ääri

ttely

ä

heik

etä

, kun p

alve

lun

ja

väh

entä

ä va

ltaa

jä

rjest

ämin

en o

n

-

edust

ajie

n v

alin

ta e

päm

äärä

istä

: subst

anss

iosa

amin

en v

s.

ka

uem

pan

a ku

nnas

ta

po

liitt

inen t

aust

a

-

iso

t puo

lueet

jaka

vat

merk

ittä

vät

pai

kat

kesk

enää

n

-

kunnan

edust

uks

en p

olii

ttin

en p

aino

arvo

(ks

. Kai

nuu)

-

vahvo

jen p

rofe

ssio

iden jo

hta

min

en v

aike

aa


A

RV

IOIN

TIN

ÄK

ÖK

ULM

AT:

A

SIA

KK

UU

S TA

LOU

S D

EMO

KR

ATI

A, H

ALL

INTO

JA

JO

HTA

MIN

EN

HEN

KIL

ÖST

Ö

Palv

elu

jen

saat

avu

us

Po

liitt

ine

n o

hja

us

ja v

alv

on

ta

He

nkilö

stö

n r

iittä

vyys

, sa

atav

uu

s

ja

laat

u

ja p

äte

vyys

JÄR

JEST

ÄJÄ

Va

hvu

udet

(+)

ja

Vahvu

udet

(+)

ja h

eik

koudet

(-)

Vahvu

udet

(+)

ja h

eik

koudet

(-)

Vahvu

udet

(+)

ja h

eik

koudet

(-)

heik

koudet

(-)

ISÄ

NTÄ

KU

NTA

MA

LLI

+ p

alve

luta

rjo

nta

vo

i + t

ie v

ahve

mm

an ja

elin

voim

aise

mm

an

+ r

ajat

um

pi m

uuto

s o

n h

elp

om

min

hal

litta

viss

a + p

arem

mat

ete

nem

ism

ahdo

llisu

udet

par

antu

a, k

un p

alve

luja

ku

nnan

aik

aansa

amis

eks

i + id

enti

teett

i säi

lyy

+ t

urv

atum

pi t

yösu

hde

Vert

ailu

kohte

ena

har

mo

nis

oid

aan

+ r

iski

nka

nto

kyky

par

anee

+-

om

at p

äätö

ksente

kora

kente

et

säily

vät

+-

henki

löku

nnan

joust

ava

sijo

ittu

mi-

kunnat

ja

- va

ikea

mpaa

hah

mo

t -

talo

udelli

set

hyö

dyt

vo

ivat

jääd

ä

- ka

ksin

kert

ainen h

allin

to

nen a

lueella

(Ko

tihar

ju 2

006)

kunta

yhty

mät

ta

a as

iaka

star

peit

a näe

nnäi

siks

i -

vaik

eutt

aa k

unnal

lisen lu

ott

amush

enki

lön t

ehtä

vän

-

pai

kalli

stunte

mus

voi

- pää

llekk

äisy

yksi

ä ei v

ältt

ämät

tä p

ääst

ä

mää

ritt

ely

ä ja

väh

entä

ä va

ltaa

ka

do

ta

purk

amaa

n

- pää

tösv

alta

kar

kaa

om

asta

kunnas

ta

- m

onin

kert

aise

t ra

kente

et

- is

äntä

kunnan

pelä

tään

vie

vän p

äätö

sval

lan m

uilt

a

- jo

s pal

velu

t tu

ott

avan

kunnan

tal

ous

-

toim

iaks

een v

aati

i pää

ttäj

iltä

eri

ttäi

n h

yvää

so

pim

uks

ente

ko-

heik

kenee,

myö

s yh

teis

en p

alve

lun lä

htö

- ta

ito

a ja

kesk

inäi

stä

luo

ttam

usta

kohdat

mah

do

llise

sti h

eik

kenevä

t -

voi o

lla n

äennäi

smuuto

s la

in v

elv

oit

teid

en t

äytt

ämis

eks

i

- is

äntä

kunta

ei p

ääse

help

ost

i ero

on o

tta-

-

käyt

täjä

dem

okr

atia

n v

älit

tym

inen v

oi o

lla o

ngelm

allis

ta

mas

taan

tal

oudelli

sest

a ri

skis

tä, s

illä

muut

voiv

at v

alit

a pal

velu

jentu

ott

ajan

sa u

udest

aan

60

A

RV

IOIN

TIN

ÄK

ÖK

ULM

AT:

A

SIA

KK

UU

S TA

LOU

S D

EMO

KR

ATI

A, H

ALL

INTO

JA

JO

HTA

MIN

EN

HEN

KIL

ÖST

Ö

Palv

elu

jen

saat

avu

us

Po

liitt

ine

n o

hja

us

ja v

alv

on

ta

He

nkilö

stö

n r

iittä

vyys

, sa

atav

uu

s

ja la

atu

ja

päte

vyys

JÄR

JEST

ÄJÄ

Va

hvu

udet

(+)

ja

Vahvu

udet

(+)

ja h

eik

koudet

(-)

Vahvu

udet

(+)

ja h

eik

koudet

(-)

Vahvu

udet

(+)

ja h

eik

koudet

(-)

heik

koudet

(-)

PIIR

IMA

LLI

+ s

aum

atto

mat

pal

velu

- + k

oko

nai

skus

tannus

ten ja

on h

allin

ta h

elp

ot-

+ p

aran

taa

koko

nai

sval

tais

ta t

erv

eyd

enhuo

llon jo

hta

mis

ta

+ e

riko

istu

min

en

ke

tjut:

jatk

oho

ito

par

anee

tuu (

peru

sth:n

ja e

sh:n

väl

illä)

+ h

elp

ott

aa k

oko

nai

suuden h

allin

taa

ja k

oo

rdin

oin

tia

(Peku

rinen

+ t

urv

atum

pi t

yösu

hde

Vert

ailu

kohte

ena

+ e

rity

iso

saam

inen t

ur-

+ p

alve

luka

pas

iteeti

n k

äytö

n m

onip

uo

listu

- ym

. 2006)

+ m

onia

mm

atill

isuus

mah

do

llisu

ute

na

kunnat

ja k

unti

en

vaa

pal

velu

n la

atua

min

en o

n k

ust

annust

eho

kast

a (K

oti

har

ju, 2

006)

+ t

iedo

nku

lku ja

yhte

isty

ö t

oim

ijoid

en v

älill

ä par

anee,

kun r

aja-

+-

henki

löku

nnan

joust

ava

sijo

ittu

mi-

muut

yhte

isty

ö-

+ a

siak

kaan

pal

velu

ko-

+ p

alve

lut

void

aan s

uunnit

ella

ja t

ote

utt

aa

aidat

po

iste

taan

(Peku

rinen y

m. 2

006)

nen a

lueella

(Ko

tihar

ju, 2

006)

järj

est

ely

t ko

nai

suus

on h

allit

tu ja

su

ure

mm

alle

väe

stö

po

hja

lle

- ku

nti

en e

rita

soin

en m

uka

nao

lo h

eik

entä

ä lä

pin

äkyv

yytt

ä ja

terv

eys

ongelm

ia v

oid

aan

+ p

eru

sterv

eyd

enhuo

llon ja

eri

kois

sairaa

n-

mo

nim

utk

aist

aa h

allin

toa

ho

itaa

ko

konai

suute

na

ho

ido

n y

hte

en h

itsa

amis

ella

vo

idaa

n p

uutt

ua

-

sekt

ori

hal

linto

ko

rost

uu k

oko

nai

skehit

täm

isen k

ust

annuks

ella

(Peku

rinen y

m. 2

006)

par

em

min

puutt

eis

iin, p

äälle

kkäi

syyk

siin

ja

- va

ikea

ohja

ta

+ t

asap

uo

liset

pal

velu

t

teho

tto

muuks

iin, m

ikä

voi v

ähentä

ä

- va

ikeutt

aa k

unnal

lisen lu

ott

amush

enki

lön t

ehtä

vän m

ääri

ttely

ä ja

kunta

lais

ille a

suin

pai

kas-

ku

stan

nuks

ia (

Stak

es,

2006)

vähentä

ä va

ltaa

ta r

iippum

atta

+ li

sää

resu

rsse

ja e

nnal

taehkä

isevä

n ja

-

sosi

aalih

uo

lto

vo

i jää

dä

terv

eys

puo

len ja

lko

ihin

+ p

eru

sterv

eyd

enhuo

llon

terv

eyt

tä e

dis

tävä

n t

oim

innan

tueks

i -

läpin

äkym

ätö

n h

allin

to

ja

eri

kois

sairaa

nho

ido

n y

h-

+ p

eru

sterv

eyd

enhuo

llon, e

riko

issa

iraa

n-

- pro

fess

ioid

en v

älin

en jä

nnit

e v

oi h

aita

ta s

osi

aali-

ja

te

en h

itsa

amis

ella

vo

idaa

n h

oid

on ja

so

siaa

lihuo

llon k

oko

amin

en

terv

eys

toim

en y

hte

isty

ön t

ote

utu

mis

ta

puutt

ua

par

em

min

puut-

par

anta

a tu

ott

avuutt

a ja

vai

kutt

avuutt

a -

toim

inta

kult

tuuri

en y

hdis

täm

isen v

aike

us

te

isiin

, pää

llekk

äisy

yksi

in ja

- k

unti

en b

ud

jeti

sta

valt

aosa

menee p

iirill

e

- vä

lillin

en d

em

okr

atia

, ei s

uo

rilla

vaa

leill

a va

littu

ja e

dust

ajia

,

teho

tto

muuks

iin

kunti

en v

älit

töm

än p

äätö

ksente

on

elle

i jär

jest

elm

ää m

uute

ta

+ p

alve

luta

rpeen k

oko

nai

- ulk

opuo

lelle

-

kunnan

ään

en k

uulu

min

en p

äätö

ksente

oss

a o

ngelm

allin

en

su

us

selk

eyt

yy

- ku

stan

nust

enhal

linta

vai

keaa

-

toim

inta

ei v

ältt

ämät

tä m

uutu

, vai

kka

hal

linno

llise

t ra

jat

+ h

enki

löst

ön u

udelle

ensi

- -

pelk

ona

peru

sterv

eyd

enhuo

llon

po

istu

isiv

atki

n (

Peku

rinen y

m. 2

006)

jo

itte

lu a

siak

kaid

en k

annal

- kust

annust

en n

ouse

min

en

- ku

nti

en e

rita

soin

en m

uka

nao

lo e

i luo

to

imiv

aa k

oko

nai

suutt

a

ta p

arhaa

lla t

aval

la k

unta

- -

terv

eys

piir

iaja

ttelu

ei v

ältt

ämät

tä

- vä

lillis

ess

ä dem

okr

atia

ssa

eri

lais

et

vahva

t ta

ho

t, v

älit

täjä

-

rajo

ista

riip

pum

atta

tas

aa

vähennä

byr

okr

atia

a eik

ä ku

stan

nuks

ia

org

anis

aati

ot,

val

taav

at a

laa

edust

uks

elli

selt

a dem

okr

atia

lta

pal

velu

jen k

ysyn

nän

ja

- ra

ho

itusj

ärje

stelm

ä ja

to

imin

ta o

n n

iin

(Sta

kes,

2006)

ta

rjo

nnan

ko

hta

anto

a eri

lais

ta t

oim

ialo

jen v

älill

ä, e

ttä

synerg

ia-

- so

te-p

uoli

koko

naa

n e

rillä

än k

unnan

muu

sta

toim

innas

ta -

>

+ jo

kain

en k

unta

pää

ttää

etu

ja o

n v

aike

a lö

ytää

eri

ytym

inen k

unnan

muis

ta s

ekt

ore

ita

voi h

anka

loit

taa

itse

pal

velu

tarp

eest

aan

po

ikki

hal

linno

llist

a yh

teis

työ

tä (

Hein

onen, 2

005)

+ t

erv

eys

piir

i han

kkii

hen-

-

käyt

täjä

dem

okr

atia

n o

ngelm

ien m

ahdo

llinen li

sään

tym

inen

ki

löku

nnan

myö

s pie

niin

kunti

in, j

ote

n p

alve

luje

n

tu

rvaa

min

en v

oi h

elp

ott

ua

+ s

osi

aali-

ja t

erv

eys

toi-

men k

oko

nai

suus

säi

lyy

(Peku

rinen y

m. 2

006)

-

vast

aa v

ain o

saan

pal

velu

tarp

eest

a

- pai

kalli

stunte

mus

voi

ka

do

ta


Aiempien tutkimusten ja selvitysten, yksilö- ja fokusryhmähaastattelujen sekä ryhmätyöskentelyarviointien perusteella tehdyn laajan väestöpohjan palvelujen järjestämismallien arvioinnin tuloksena parhaiten Etelä-Pohjanmaalle sopivak-si malliksi muodostui kokonaisuus, jossa perustan muodostavat nykyisten 26 kunnan sijaan vahvemmat, elinvoimaiset ja toimintakykyiset kunnat.ix Sopi-van mallin arvioinnissa aikajänteenä oli kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa tarkastellut vuodet: palvelujen järjestämistä arvioitiin siis vuosiin 2015 ja 2025 ulottuen. Voimavarojen kokoamista tarvitaan kuntien lisäksi myös kuntayh-tymissä.

Vahvojen kuntien katsottiin nykyisiä kuntia paremmin voivan vastata tuleviin haasteisiin paitsi palvelujen järjestämisessä myös elinkeinojen kehittä-misessä. Vahvoilla kunnilla on nykyistä paremmat mahdollisuudet elinkeino-politiikan kehittämiseen ja sitä kautta elinvoimaisuuden vahvistamiseen. Maa-kunnan elinvoimaisuuden säilymisen kannalta on tärkeää, että sitä kehitetään dynaamisesti koko alueella.

Kuntakoon suurentamisella nähdään myös olevan vaikutusta omistaja-ohjauksen paranemiseen. Erityisesti pienet kunnat ovat kokeneet, että laajan väestöpohjan palveluja on vaikea ohjata. Vahvat kunnat ovat tasavertaisia neu-vottelijoita isojen kuntayhtymien kanssa, ja vahvemman kunnan on helpompi saada näkemyksensä esille yhteisessä päätöksenteossa. Esimerkiksi Etelä-Poh-janmaan suurin kunta Seinäjoki ei näe ongelmia omistajaohjauksessa suhtees-sa sairaanhoitopiiriin samalla tavalla kuin pienemmät kunnat. On kuitenkin huomattava, että pelkkä kuntakoon suureneminen ei sinällään tuo helpotusta omistajaohjaukseen, vaan yhteistyössä mukana olevien kuntien tulisi yhden-mukaistaa omistajaohjauksen linjaukset ja tavoitteet.

Kunnan vahvuuksiksi nähtiin kuntalaisen kannalta se, että se on riittävän vahva suhteessa muihin toimijoihin ja pystyy hoitamaan tehtävät normaalin kunnallisen päätöksenteon puitteissa, edellyttäen että se on riittävän elinvoi-mainen ja toimintakykyinen. Kunnalla on myös merkittävä tehtävä oman alu-eensa puolestapuhujana. Tämäkin onnistuu parhaiten silloin, kun kunta on riittävän suuri ja muodostuu toiminnallisesta kokonaisuudesta. Mikäli kunta on liian pieni, se voi olla haavoittuva, eikä välttämättä pysty turvaamaan asuk-kaille palveluita riittävän hyvin.

Kuntatalouden näkökulmasta nähtiin niin ikään välttämättömänä, että kunnan tulee olla riittävän vahva, jotta se taloudellisesti pystyy varautumaan muutoksiin palvelujen järjestämisessä. Laajan väestöpohjan palveluista erityi-sesti erikoissairaanhoidosta tulevat lisälaskut voivat aiheuttaa mittavia ongel-mia pienten kuntien taloudessa.

ix Tämä malli on kehittynyt monitahoarvioinnin pohjalta eri mallien tarkastelussa. Kuvaukset eri malleista löytyvät hankkeen II ja III väliraportista.

62

Demokratian ja hallinnon näkökulmasta kunta on yksinkertaisin ja hel-poimmin hallittavissa oleva palvelujen järjestäjä. Päätösvaltaa käyttävät suoralla vaalilla valitut valtuutetut, jotka ovat siten suoraan vastuussa kuntalaiselle. Jos kunta on riittävän vahva, se pystyy itse järjestämään merkittävän osan palve-luista, myös osan laajan väestöpohjan palveluista, jolloin sillä on myös vähem-män ohjausongelmia.

Henkilöstön kannalta ongelmallisena nykyisissä kunnissa nähtiin vaike-us saada osaajia perustasolle. Organisaation tulee olla riittävän vahva, jotta se pystyy luomaan sellaiset työolot, joilla pystytään pitämään osaava henkilöstö työssä. Voimavarojen kokoamisella voidaan turvata henkilöstön saatavuus jat-kossakin.

Kuntaliitosten, kuten muidenkin organisaatiomuutosten, osalta muistu-tettiin, että ne eivät automaattisesti paranna mitään. Muutos on toteutettava viisaasti, jotta sillä saadaan aikaiseksi tavoitellut parannukset, ja voidaan kehit-tää esimerkiksi strategisia palkitsemisjärjestelmiä ja osaamista. Pelkkä organi-saatioiden yhdistäminen tai uuden organisaation luominen ei sinällään muuta tilannetta. Se kuitenkin luo hyvän mahdollisuuden tarkastella asioita uudel-leen, korjata ongelmakohtia ja aloittaa niin sanotusti puhtaalta pöydältä.

Vahvatkaan kunnat eivät ole riittävän suuria väestöpohjaltaan pystyäkseen yksin järjestämään kaikki palvelut. Tämän takia lisäksi tarvitaan kuntien vä-listä yhteistyötä erityispalvelujen järjestämiseksi esimerkiksi kuntayhtymis-sä. Kuntarakenteen muutoksen lisäksi tarvitaan rakenteellisia ja erityisesti toiminnallisia muutoksia nykyisissä laaja-alaisissa kuntayhtymissä. Liik-keelle voidaan lähteä helpoimmin samantyyppisiä tehtäviä hoitavien kuntayh-tymien voimavarojen kokoamisesta.

Erikoissairaanhoidon ja sosiaalihuollon erityispalvelujen yhteensovit-tamiseksi on järkevää koota toimijat yhteen. Käytännössä tämä tarkoittaa edellä mainituista palveluista vastaavien kuntayhtymien yhdistämistä. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaan toimivan hoitokokonaisuuden varmistamisen lisäksi voidaan saavuttaa synergiaetuja tukipalvelujen osalta. Samoin amma-tillisessa koulutuksessa hallinnon ja voimavarojen kokoaminen maakun-nallisesti on järkevää. Alueen eri osien erityispiirteet, paikalliset olosuhteet ja koulutustarpeet tulee ottaa huomioon, mikäli yhdistymisiä suurempaan or-ganisaatioon tapahtuu. Koulutusta on jatkossakin tarpeen tarjota eri puolilla maakuntaa osaavan työvoiman turvaamiseksi ja elinvoimaisuuden säilyttämi-seksi.

Palvelujen järjestäminen ja tuottaminen tulisi eriyttää siten, että järjes-täjä johtaisi toimintaa poliittisesti ja tuottajapuolella korostuisi ammatillinen johtaminen. Tämä selkeyttäisi johtamisen rooleja ja helpottaisi vaihtoehtoisten palveluntuottajien käyttöä silloin, kun se on tarkoituksenmukaista ja mahdol-lista.

Järjestämisen ja tuottamisen eriyttäminen tarkoittaisi sitä, että erikois-sairaanhoidon ja erityishuollon järjestäminen koottaisiin yhdelle kuntayhty-


mälle ja tuottaminen erikoissairaanhoidon liikelaitokselle sekä erityishuollon liikelaitoskuntayhtymälle. Erikoissairaanhoidon osalta liikelaitoksen omistaisi erikoissairaanhoidon ja erityishuollon kuntayhtymä. Erityishuollon liikelaitos-kuntayhtymässä olisi lisäksi omistajana Vaasan sairaanhoitopiiri. Tarpeen mu-kaan on syytä tarkastella myös joidenkin muiden palvelujen järjestämistä yhtä maakuntaa laajemmalla alueella.

Palvelujen järjestämisen sijoittuminen kuntiin tai kuntayhtymiin riippuu olennaisesti siitä, minkä kokoisia kunnat ovat. Vahvat kunnat voivat järjestää itse myös osan laajan väestöpohjan palveluista.

Esimerkiksi Tanskassa kuntauudistus on muuttanut tehtäväjakoa kun tien ja alueiden välillä kuntakoon kasvun myötä (keskimäärin 54 000 asukasta). Tärkeimpiä kuntien tehtäviä Tanskassa ovat peruskoulutus ja päivähoito, kir-jastot, kulttuuri- ja liikuntapalvelut, vanhainkodit sekä uusina erityisesti ym-päristövalvonta, työllisyyspalvelut, aikuiskoulutus ja erityissosiaalipalvelut. Viisi aluetta vastaa sairaaloista ja terveyspalveluista, aluekehitystehtävistä, ym-päristöasioista ja julkisesta liikenteestä.

Ruotsissa aluekuntamalliin siirtyminen muuttaa niin ikään kuntien ja alueiden välistä tehtäväjakoa. Aluekuntien hoidettavaksi tarkoitettuja tehtäviä ovat elinkeinoasiat, yhdyskuntarakenne, aluesuunnittelu, julkinen liikenne, kulttuuri, ympäristö, luonnonsuojelu, kansanterveys sekä terveyden- ja sai-raanhoito. Lisäksi niillä olisi merkittävä vastuu kehittämistehtävistä. Aluekun-nille tulisi myös verotusoikeus.

Erityisesti Tanskan osalta on syytä huomata, että tehtäväjaon vertaaminen Suomen tilanteeseen on haasteellista maantieteellisten erojen vuoksi. Tanskan pinta-ala on vain vajaa 13 prosenttia Suomen pinta-alasta.

Eri palvelujen osalta ei voi tehdä mekaanisesti määrittelyä sen mukaan, mikä on sopiva väestöpohja kunkin palvelun järjestämiseksi. Ikä- ja väestörakenteen muutokset vaikuttavat olennaisesti siihen, miten järjestämisvastuu jatkossa ja-kautuu. Esimerkiksi opetuspalveluissa pelkkää väestömäärää tärkeämpi mittari on se, kuinka suuri osa väestöstä kuuluu niihin ikäluokkiin, jotka käyttävät opetuspalveluita. Vanhusvoittoisilla alueilla koulutustarve on huomattavasti pienempi, kuin alueilla, joissa lasten ja nuorten osuus on suuri.

Seuraavassa on suuntaa antaen hahmoteltu palvelulähtöisesti, mikä olisi pääasiassa sopivin järjestäjä tässä hankkeessa tarkastelluille palveluille. Pohjana järjestäjän määrittelyssä on käytetty Kuntaliiton asiantuntijoiden arvioita. On erittäin tärkeää huomata, että järjestäjätaho ei ole sama kuin palveluntarjoamis-taso.

64

Valtakunnalliset palvelutEräät erityisryhmien

erityispalvelutja erityistasonsairaalahoito

700 000–1 800 000

PerustasonerikoissairaanhoitoSosiaalipäivystys

LastensuojeluKehitysvammaisten

palvelutLähipalvelutTK-palvelut

PäihdehuoltoVanhustenhuoltoLasten päivähoito

Sosiaalityö

ErityistasonerikoissairaanhoitoTutkimustoimintaLääkärikoulutus

Valmiustoiminnot

50 000–

20 000–560 000 (Helsinki)

Lukiokoulutus,Kirjasto,

Kansalaisopisto,Mielenterveys-

palvelut,Päihdehuolto,

Työterveyshuolto,Ehkäisevä lastensuojelu,

Taiteen perusopetusLukiokoulutus,Kirjasto,




Taiteen perusopetus





Taiteen perusopetus





Taiteen perusopetus





Taiteen perusopetus

KUNTATASO (+ kuntien

välinen yht.työ)

Koulutus-kuntayhtymä:Ammatillinen

koulutus, Amk,

Aikuiskoulutus

MAAKUNTA-TASO

Sosiaali- ja terveydenhuollon erityispalvelujen

kuntayhtymä:ESH, Röntgen- ja

laboratoriopalvelut, Lääkäri- ja hl-päivystys,

Työterveyshuolto,Mielenterveyspalvelut,

Kehitysvammahuollon ja vaikeavammaisten

erityispalvelut,Sosiaalipäivystys,

SosiaaliasiamiestoimintaLastensuojelun sosiaalityö ja

sijaishuolto,Kansalaisopisto

Aluekehitys ja maakunta-

suunnittelu-kuntayhtymä

VALTAKUNNAN / ERITYISVASTUU-

ALUEIDENTASO

Erityistason erikoissairaanhoito

Kuvio 22. Pääasialliset järjestämistahot palveluittain.

Sosiaali- ja terveyspalveluissa sopivaa väestöpohjaa järjestämisvastuulle voidaan hahmotella esim. kuvion 23 mukaisesti siten, että järjestämisvastuut jakautu-vat alueesta ja väestöpohjasta riippuen kunnan, seudun, maakunnan, suuralu-eiden ja valtakunnan tason kesken. Perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvien sosiaalipalvelujen vähimmäisväestöpohjaksi on puitelaissa määritelty noin 20 000 asukasta.

Kuvio 23. Eräiden sosiaali- ja terveyspalvelujen väestöpohjasuositukset

(Rousu 2006).


On huomattava, että maakunta on joissakin tapauksissa liian pieni tiettyjen palvelujen järjestämiseen. Esimerkiksi erikoissairaanhoidossa sairaanhoito-piirit ovat erikoistuneet joidenkin erityistason erikoissairaanhoidon vaativien tehtävien hoitoon, jolloin pääasiallinen järjestämisvastuu on vain yhdellä sai-raanhoitopiirillä, eikä palvelua tarjota muualla. Näitä palveluja käytetään hy-vin harvoin, tai vain hyvin pieni väestönosa käyttää näitä palveluja. Kyseiset palvelut vaativat vahvaa erityisosaamista, joten palvelun laadun vuoksi on hyö-dyllistä, joskus jopa välttämätöntä, keskittää palvelujen järjestäminen. Yhteen tai kahteen yliopistolliseen sairaalaan keskitettyjä palveluita ovat esimerkiksi sydän- ja neurokirurgia sekä elinsiirrot.

Esimerkiksi Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri sekä ostaa että myy eri-koissairaanhoidon palveluita. Vuonna 2007 se möi muille sairaanhoitopiireille palvelujaan vajaalla viidellä miljoonalla eurolla ja osti palveluja muilta sairaan-hoitopiireiltä yli 22 miljoonalla eurolla.

Palvelujen järjestämisen kokoamisessa tulee muistaa, että osa laajan vä-estöpohjan palveluista tarjotaan hajautetusti. Esimerkiksi ammatillisessa kou-lutuksessa järjestämisvastuu voi olla maakunnallisella koulutuksenjärjestäjällä, mutta toimipisteitä on useita ja ne on hajautettu eri puolille maakuntaa.

Edellisessä luvussa esitellyt verrokkialueet ovat toimineet tässä hankkees-sa pohjana erilaisten mallien vaikutusten arvioinnille hankkeen neljän näkö-kulman suhteen. Seuraavaan vertailutaulukkoon on koottu tässä hankkeessa tarkasteltavien laajan väestöpohjan palvelujen pääasialliset järjestäjätahot ver-rokkialueilla ja Etelä-Pohjanmaalle ehdotetussa mallissa. Verrokkialueiden rat-kaisut osoittavat, että on mahdotonta määritellä yksiselitteisesti sopivaa tasoa pal-velujen järjestämiselle. Ratkaisut ovat aina sidoksissa paikallisiin olosuhteisiin.

66

Taulukko 4. Laajan väestöpohjan palvelujen pääasialliset järjestäjätahot

Etelä-Pohjanmaalle ehdotetussa mallissa ja verrokkialueilla.

Maakunnat/ Etelä-Pohjanmaalle Hämeenlinnan Oulunkaaren Palvelut ehdotettu malli seutu Kainuu seutu Päijät-HämeSosiaalihuollon palvelut: sosiaalipäivystys maakunta maakunta/seutu maakunta yhteistoiminta- Lahti/perus- alue palvelu- keskuksetlastensuojelu- kunnat/ kunnat/ maakunta yhteistoiminta- peruspalvelu-palvelut maakunta maakunta alue keskuksetsosiaaliasiamies- kunnat/ kunnat/ maakunta yhteistoiminta- sosiaalialan toiminta maakunta maakunta alue osaamis- keskus vaikeavammaisten maakunta maakunta/ maakunta yhteistoiminta- peruspalvelu-erityispalvelut kunnat alue keskuksetkehitysvamma- maakunta kunnat maakunta maakunta ylimaakunnal-huollon erityis- linen kunta-palvelut (puitelain yhtymä/pe-edellyttämä) ruspalvelu- keskuksetTerveydenhuollon ja sairaanhoidon palvelut: erikoissairaanhoito (puitelain maakunta/ maakunta maakunta maakunta maakunta/ edellyttämä) valtakunnan taso yo. sairaalatlääkäripäivystys maakunta maakunta maakunta yhteistoiminta- maakunta/ alue peruspalvelu- keskuksethammaslääkäri- maakunta maakunta maakunta yhteistoiminta- maakunta/ päivystys alue peruspalvelu- keskuksetmielenterveys- kunnat/ kunnat/ maakunta yhteistoiminta- maakunta/palvelut maakunta maakunta alue peruspalvelu- keskuksetpäihdehuollon kunnat/ kunnat/ maakunta yhteistoiminta- peruspalvelu-palvelut maakunta maakunta alue keskukset/ ylimaakunnal- linen organi- saatiotyöterveyshuolto kunnat/ kunnat/ maakunta yhteistoiminta- maakunnalli- maakunta maakunta alue nen osake- yhtiöröntgen- ja labora- maakunta maakunta maakunta yhteistoiminta- maakuntatoriopalvelut alue Opetus- ja kulttuuripalvelut: toisen asteen maakunta maakunta maakunta kunnat/ maakuntaammatillinen maakuntakoulutus (puitelain edellyttämä) lukiokoulutus kunnat kunnat maakunta kunnat kunnat (maakunta yhden kunnan osalta)aikuiskoulutus maakunta maakunta maakunta kunnat maakuntaammattikorkea- maakunta maakunta maakunta maakunta maakuntakoulutus kirjasto kunnat kunnat kunnat kunnat kunnat kansalaisopisto kunnat kunnat/seutu kunnat kunnat maakunta/ kunnattaiteen perusope- kunnat seutu kunnat/ kunnat kunnattus (musiikkiopisto, maakuntakuvataidekoulu, tanssin opetus,

käsityöopetus)


Palvelujen järjestämisen ohella keskeinen kysymys liittyy palvelujen tuotanto-tapoihin. Seuraavassa on esitelty lyhyesti vaihtoehtoiset palvelutuotantotavat. Tämän jälkeen tarkastellaan tässä hankkeessa toteutettujen kyselyjen tuloksia Etelä-Pohjanmaalla avautuvista mahdollisuuksista tuottaa palveluja.

3.4 Palvelujen tuottamistavat ja niiden vertailu

”Kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa sää-detyt tehtävät. -- Kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yh-teistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta.”

Kuntalain (365/1995) 2 § määrittää kahta keskeistä kunnallisiin palveluihin liittyvää kysymystä: palvelujen järjestämistä ja tuottamista. Myös erityislainsää-dännössä on järjestämistä ja tuottamista koskevia säännöksiä. Tehtävien hoita-misella tarkoitetaan järjestämisvastuutax, joka on kunnalla yksin tai niin halu-tessaan yhdessä muiden kuntien kanssa. Palvelujen tuotannossa vaihtoehtoja on enemmän. Yleensä kunta käyttää useita eri palvelutuotantovaihtoehtoja.

Kuntien tehtävistä ainoastaan viranomaistehtävät ovat sellaisia, jotka kun-nan täytyy tuottaa itse tai yhteistyössä muiden kuntien kanssa. Muut palvelut kunta voi halutessaan antaa muiden toimijoiden tuotettaviksi. Kaikki palvelu-tuotantotavat voivat olla käytössä sekä peruspalveluissa että laajan väestöpoh-jan palveluissa.

Palveluja voivat tuottaa:1. kunnan oma yksikkö2. kunnan oma liikelaitos3. kunnan oma osakeyhtiö4. kuntayhtymä5. toinen kunta yhden tai useamman kunnan puolesta (isäntäkuntamalli)6. liikelaitoskuntayhtymä7. kuntien yhteinen osakeyhtiö8. yksityiset yritykset, säätiöt, yleishyödylliset yhteisöt ja seurakunnat (ostopalvelut, kumppanuus).

Seuraavassa on esitelty pääpiirteittäin em. erilaiset palvelutuotantotavat. Vaih-toehdot on koottu myös vertailutaulukkoon 5, joka on esittelyjen jälkeen.

x Lain tulkinnasta ks. tarkemmin Harjula & Prättälä (2007, 139–140).

68

Kunnan oma yksikkö

Perinteisin kunnallisten palvelujen tuotantotapa on palvelujen tuottaminen kunnan omalla organisaatiolla ja henkilöstöllä. Muut, vaihtoehtoiset palvelu-tuotantotavat kunnallisissa palveluissa ovat tulleet hyväksytyiksi vuonna 1984 niin sanotussa Valtava-lainsäädännössä, joka koski kuntien sosiaali- ja terveys-palveluja.

Kukin kunnan osasto, virasto, laitos tai toimisto on lautakunnan tai suo-raan kunnanhallituksen alaisuudessa ja valvonnassa.

Liikelaitos ja liikelaitoskuntayhtymä

Kunta tai kuntayhtymä voi perustaa kunnallisen liikelaitoksen liiketoimintaa tai liiketaloudellisten periaatteiden mukaan hoidettavaa tehtävää varten. Kun-nan perustamasta liikelaitoksesta käytetään nimitystä kunnan liikelaitos ja kun-tayhtymän perustamasta liikelaitoksesta nimeä kuntayhtymän liikelaitos. Kun-tien ja kuntayhtymien yhdessä perustamasta kuntayhtymästä, jonka tehtävänä on kunnallisen liikelaitoksen ylläpitäminen, käytetään nimitystä liikelaitoskun-tayhtymä.

Kunnallisen liikelaitoksen organisointivaihtoehdot

Omistaja(t) Asema kunnan organisaatiossaKunnan liikelaitos (yksi) kunta ei kunnasta erillinen oikeushenkilö, ei kirjanpitovelvollisuuttaKuntayhtymän (yksi) kuntayhtymä ei kuntayhtymästä erillinen oikeushenkilö, liikelaitos ei kirjanpitovelvollisuuttaLiikelaitos- 1. kunnat yhdessä kunnasta erillinen oikeushenkilö, kuntayhtymä 2. kuntayhtymä ja kirjanpitovelvollisuus kunta/kunnat yhdessä 3. kuntayhtymät yhdessä

Liikelaitoksen perustamisesta päättää kunnanvaltuusto, joka myös ohjaa sen toimintaa asettamalla toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet. Näiden tavoit-teiden rajoissa liikelaitos järjestää toimintansa haluamallaan tavalla ja tekee toi-mintaansa liittyvät operatiiviset päätökset. Liikelaitos siis päättää itse, miten se toteuttaa omistajan sille asettamat tavoitteet.

Liikelaitoksen hallinto järjestetään kunnan hyväksymillä johtosäännöil-lä. Liikelaitoksen luonteeseen kuuluu taloudellinen itsenäisyys, jota tukee lain tarjoama mahdollisuus nettobudjetointiin eli siihen, että kunnan talousarvi-oon otetaan vain liikelaitoksen tulos. Kuntalaki ei rajoita kunnan toimivallan siirtämistä liikelaitokselle.


Yhtiö

Kunnallinen toiminta voidaan organisoida osakeyhtiömuotoon siten, että osa-keyhtiö on kunnan määräysvallan alainen. Osakeyhtiöt ovat oikeussubjekte-ja, joiden toimintaa ja hallintoa säätelee osakeyhtiölaki (624/2006). Kunta-laki säätelee yhtiön toimintaa valittaessa kunnan edustajia yhtiön hallintoon, osittain edustajien vastuukysymyksissä sekä yhtiön toimialaa määriteltäessä. Kuntien perustamat osakeyhtiöt eivät ole puhtaasti liikevoiton tavoitteluun perustettuja yhtiöitä.

Osakeyhtiössä voi olla osakkaina myös elinkeinoelämän toimijoita. Kun-nan toimintoja yhtiöitetään tavallisesti sen vuoksi, että toimintaa ei katsota voitavan järjestää riittävän joustavasti kunnallisena toimintana. Tuotantoteki-jöiden hankinnasta ja muista toimintaan liittyvistä asioista, kuten henkilös-töpolitiikasta, yhtiöt päättävät itsenäisesti. Rahoituksellisesti yhtiöt ovat itse-näisiä, ja toiminnalle on mahdollista hankkia rahoitusta normaaleilta rahoi-tusmarkkinoilta. Osakeyhtiön avulla tavoitellaan kuntien yhteistyössä korkeaa substanssin hallintaa verrattuna hajautettuun toimintaan useassa kunnassa. Kunnan luottamushenkilöiden mahdollisuus vaikuttaa yhtiön asioihin ka-navoituu kunnanhallituksen kautta. Kunnanhallituksen valtuuttama henkilö edustaa kuntaa osakeyhtiön yhtiökokouksessa, joka muun muassa valitsee yh-tiön hallituksen.

Kuntayhtymä

Kuntayhtymä perustetaan kuntien välisellä, valtuustojen hyväksymällä sopi-muksella (perussopimus). Kuntayhtymän päätösvaltaa käyttävät jäsenkunnat yhtymäkokouksessa tai päätösvaltaa käyttää perussopimuksessa määrätty jä-senkuntien valitsema toimielin, esimerkiksi yhtymävaltuusto tai yhtymähalli-tus. Kuntayhtymällä voi olla myös muita perussopimuksen mukaisia toimie-limiä. Kuntayhtymän sellaisten menojen rahoituksesta, joita ei muuten saada katetuiksi, vastaavat jäsenkunnat.

Joihinkin kuntayhtymiin liittyy niin sanottu pakkojäsenyys. Jokaisen kun-nan tulee lain mukaan kuulua erikoissairaanhoidosta huolehtivaan sairaanhoi-topiiriin, kehitysvammaisten erityishuollosta huolehtivaan erityishuoltopiiriin sekä aluekehityksestä ja maakuntasuunnittelusta huolehtivaan maakunnan liit-toon. Näiden tehtävien lisäksi kuntayhtymiä on käytetty erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon sekä ammatillisen koulutuksen järjestämisessä.

Tehtävän siirtyessä kuntayhtymälle yksittäinen kunta luopuu kuntayhty-män toimialaan kuuluvissa asioissa päätösvallastaan. Kunta voi vaikuttaa asi-aan kuntayhtymään valittujen yhtymäkokousedustajien, muiden luottamus-henkilöiden tai esimerkiksi palvelusopimusten kautta.

70

Isäntäkuntamalli

Isäntäkuntamallilla tarkoitetaan palvelutuotannossa järjestelyä, jossa kunta an-taa jonkin tehtävän tai palvelukokonaisuuden toisen kunnan hoidettavaksi. Isäntäkunta siis tuottaa sovitun palvelun yhden tai useamman kunnan puo-lesta.xi

Isäntäkunta toimii ylläpitäjänä ja asettaa yhteistoimielimen palvelutuo-tannon ohjausta varten. Isäntäkunnan alaisuudessa toimiva yhteistoimielin voi olla lautakunta, johtokunta tai toimikunta, jossa on edustus kaikista järjeste-lyssä mukana olevista kunnista. Sopimuskunnat valitsevat edustajansa yhteis-toimielimeen. Jäseninä toimielimessä voivat olla asianomaisten kuntien vastaa-vaan toimielimeen vaalikelpoiset henkilöt.

Ostopalvelut ja kumppanuus palvelutuotannossa

Ostopalveluja käytetään silloin, kun kunta ei tuota palvelua kokonaan tai lain-kaan itse oman henkilökunnan voimin. Tuottajia voivat olla yksityiset yrityk-set, kolmannen sektorin toimijat sekä muut julkisen sektorin toimijat, kuten toiset kunnat tai kuntayhtymät.

Ostopalvelu voi olla lähes mikä tahansa kunnan tarjoama palvelu erilai-sista toimistopalveluista erikoissairaanhoidon palveluihin. Ostopalveluina ei voida kuitenkaan toteuttaa viranomaistoimintoja, joihin liittyy julkisen vallan käyttämistä. Tähän ryhmään kuuluvat esimerkiksi päätökset sosiaalietuuksista, rakennusvalvonta ja koululainsäädännön tarkoittama opetustoiminta.

Ostopalveluja käytettäessä kunta määrittelee palvelutarpeen mukaisen määrän ja laadun. Tuottaja tuottaa sopimuksenmukaisen palvelun haluamal-laan tavalla. Ostopalveluja koskevat hankinnat toteutetaan noudattaen julki-sista hankinnoista annettua lakia, joka edellyttää palveluntarjoajien kilpailut-tamista.

Ostopalvelujen rinnalla puhutaan yhä enemmän myös kuntien ja mui-den toimijoiden välisestä strategisesta kumppanuudesta. Tyypillinen, jo pitkään käytössä ollut, esimerkki kumppanuuteen perustuvasta palvelutuotannosta on kunnan ja urheiluseuran välinen yhteistyö, jossa kunta antaa seuralle toimin-ta-avustusta, ja seura järjestää tiettyjä palveluja kuntalaisille. Myös kuntien ja seurakuntien välinen kumppanuus palvelutuotannossa on yleistä.

Kumppanuuteen liittyy myös tilojen yhteiskäyttö. Esimerkiksi kouluja tarvitaan tyypillisesti opetuskäyttöön vain osan aikaa päivästä. Iltaisin koulun

xi Tässä yhteydessä puhutaan isäntäkuntamallista nimenomaisesti palvelutuotannossa. Sitä ei tule sekoittaa puitelain tarkoittamaan isäntäkuntamalliin palvelujen järjestäjänä. Jos isäntä-kunta järjestää palvelut muiden kuntien puolesta yhteistoiminta-alueella puitelain tarkoit-tamalla tavalla, isäntäkunta ei välttämättä itse tuota palvelua, vaan se voi tilata sen muilta palveluntuottajilta. Jos isäntäkunta sen sijaan toimii palveluntuottajana, se tarjoaa tuottami-aan palveluja muille kunnille.


tiloja voidaan vuokrata ulkopuolisille toimijoille sen sijaan, että jokainen toi-mija hankkisi omat tilansa. Tällaista yhteistyötä tehdään jo paljon esimerkiksi kuntien ja järjestöjen kesken, mutta perinteisen yhteistyön lisäksi kouluista voi tulevaisuudessa muodostua monipalvelukeskuksia, jotka palvelevat yhden sektorin ja toimijan sijaan useita toimialoja.

Yhtenä suunnanantajana tulee olemaan Espooseen Suurpellon alueelle suunniteltu Opinmäen oppimisen ja vapaa-ajan keskus, jossa toimijoina ovat suomen-, ruotsin- ja englanninkielinen päivähoito sekä suomen- ja ruotsinkie-linen ja kansainvälinen peruskoulu. Koulun toimintaan on lisäksi suunniteltu integroituvan iltapäivätoiminta, kerho- ja kurssitoiminta, nuorisotoiminta, ai-kuiskoulutus, kulttuuri- ja liikuntamahdollisuudet sekä erilaiset tapahtumat. Koulutila olisi iltaisin ja viikonloppuisin eri toimijoiden ja alueen asukkaiden käytössä.64

Koulutilojen nykyistä tehokkaamman käytön lisäksi hallitusohjelmassa on nostettu esille mahdollisuus vuokrata kunnallisia sairaalatiloja, terveyskes-kuksia ja hammaslääkäritila sekä laitteita iltaisin yksityislääkärien käyttöön. Tähän asti tilojen tehokkaan käytön on estänyt laki, jonka mukaan sairausva-kuutuskorvausta ei makseta potilaalle, jos hän on käynyt yksityislääkärin vas-taanotolla julkisen terveydenhoidon tiloissa. Sairausvakuutuslakia on tarkoitus muuttaa niin, että korvaus tulee mahdolliseksi.

Tulevaisuudessa jako kunnallisen ja yksityisen palvelun välillä muuttuu nykyistä moniulotteisemmaksi. Kuntien roolina korostuu palvelujen tilaami-nen. Palvelujen tuottamisen puolelle tulee kunnan tuottamien palvelujen li-säksi runsas kirjo erilaisia palvelun tarjoajia. Käyttäjien monipuolisuus koros-taa asiakaslähtöisyyttä, mikä muuttaa perinteisen segmentti- ja sektorikohtai-sen ajattelutavan tarve- ja tilannelähtöisiksi asiakkuuksiksi. Haasteena onkin käyttäjälähtöisten toteutusmallien kehittäminen osaksi kuntien peruspalvelu-jen tilaamista ja tuottamista. Tehtävässä tarvitaan julkisen ja yksityisen välistä kumppanuutta sekä rohkeutta uudenlaisten mallien kehittämiseen ja käytän-nön kokeiluihin.65

72

Tau

lukk

o 5

. Vaih

toe

hto

iste

n p

alv

elu

tuo

tan

tota

po

jen

ve

rtailu

a.

ku

nn

an

om

a

liike

lait

os-

yk

sikkö

lii

kela

ito

s ku

nta

yhty

mä

ku

nta

yhty

mä

osa

keyh

tiö

o

sto

palv

elu

t

toim

inn

an

oh

jaam

ine

n

Kunnan

om

at t

oim

ielim

et

Pää

tösv

alta

a dele

go

i-

Itse

näi

nen o

ikeush

enki

lö.

Itse

näi

nen o

ikeush

enki

lö.

Itse

näi

nen o

ikeush

enki

lö.

Palv

elu

ntu

ott

ajat

ova

t

ja p

äätö

kse

nte

ko

ohja

avat

to

imin

taa.

daa

n la

ajas

ti li

ikela

ito

ksen

Yhty

mäk

oko

us

ja h

allit

us.

V

rt. k

unta

yhty

mä.

O

hja

us

yhti

öko

kouks

en

itse

näi

siä

oik

eush

enki

löit

ä.

johto

kunnal

le. L

iikela

ito

s

Toim

inta

a o

hja

avat

kunta

kautt

a, t

oim

ielin

ten jä

sen-

Ohja

amin

en k

ilpai

lutt

amal

la

on k

uit

enki

n o

ikeudelli

sest

i la

ki, m

uu la

insä

ädän

tö

te

n v

alin

nal

la s

ekä

ja

pal

velu

sopim

uks

illa.

osa

kunta

a ta

i kunta

yhty

- se

kä p

eru

sso

pim

us.

konse

rnio

hje

illa.

mää

.

toim

inn

an

la

ki v

iran

om

aist

en

laki

viran

om

aist

en

laki

viran

om

aist

en

laki

viran

om

aist

en

julk

isu

us

toim

innan

julk

isuudest

a to

imin

nan

julk

isuudest

a to

imin

nan

julk

isuudest

a to

imin

nan

julk

isuudest

a ei j

ulk

ista

ei j

ulk

ista

lain

sääd

än

tö

kunta

laki

ku

nta

laki

ku

nta

laki

ku

nta

laki

o

sake

yhti

öla

ki

kunta

laki

, peru

stusl

aki,

laki

julk

isis

ta h

anki

nno

ista

,

eri

tyis

lain

sääd

äntö

kilp

ailu

ttam

ine

n

Ei e

delly

tä k

ilpai

lutt

amis

ta

Ei e

delly

tä k

ilpai

lutt

amis

ta

Ei e

delly

tä k

ilpai

lutt

amis

ta

Ei e

delly

tä k

ilpai

lutt

amis

ta

Edelly

ttää

kilp

ailu

ttam

ista

Kunta

yhte

isö

n o

n k

ilpai

lute

ttav

a

ti

ety

issä

tap

auks

issa

ul

kopuo

liste

n p

alve

luntu

ott

ajie

n

tarj

oam

at p

alve

lut,

kun n

e y

littä

vät

tiety

t ra

ja-a

rvo

t.

org

an

isaat

iom

uo

to

julk

iso

ikeudelli

nen

julk

iso

ikeudelli

nen

julk

iso

ikeudelli

nen

julk

iso

ikeudelli

nen

yksi

tyis

oik

eudelli

nen

-

om

ista

ja

kunta

ku

nta

tai

kun

tayh

tym

ä ku

nnat

ku

nnat

yhdess

ä, k

unta

- o

sakk

aat

(kun

ta/k

unnat

, -

yhty

mät

yhdess

ä ta

i yk

sity

iset

jne.)

kunta

/kun

nat

ja k

unta

-

yhty

mä/

kunta

yhty

mät

yhdess

ä

bu

dje

toin

ti

tulo

t ja

meno

t ku

nnan

o

ma

talo

usa

rvio

, osa

it

senäi

nen b

ud

jeto

inti

- it

senäi

nen b

ud

jeto

inti

- it

senäi

nen b

ud

jeto

inti

- it

senäi

nen b

ud

jeto

inti

-

ta

lousa

rvio

ssa

kunnan

/kunta

yhty

män

va

lta,

om

a ta

lousa

rvio

ja

valt

a, o

ma

talo

usa

rvio

ja

valt

a, o

ma

talo

usa

rvio

ja

valt

a

kirj

anpit

oa

kirj

anpit

o

kirj

anpit

o

kirj

anpit

o

halli

nto

K

V, K

H, L

TK

KV,

(LT

K),

johto

kunta

yh

tym

äko

kous,

tai

yh

tym

äko

kous,

johto

- yh

tiö

koko

us,

hal

litus,

yh

tym

äval

tuust

o

kunta

, jo

hta

ja

toim

itusj

ohta

ja

-

mu

uto

kse

nh

aku

oik

eu

s o

n

on

on

on

ei

ei


Palvelutuotantotavan valintaan vaikuttavat useat tekijät. Eri palvelutuotanto-tapojen käyttäminen on strateginen päätös, jonka tulee perustua valtuuston tahtoon. Valtuusto päättää yleisesti koko kunnan näkökulmasta, mitä eri tuo-tantotapoja ylipäänsä käytetään.

Sektoreittain ja palvelukohtaisesti valitaan kunkin eri palvelun osalta tar-koituksenmukaisin palvelutuotantovaihtoehto. Eri tuotantotapojen realistinen vertailu esimerkiksi kustannusten ja laadun suhteen edellyttää kunnassa tehtä-vää oman palvelutuotannon arviointia.

Eri vaihtoehtojen käyttöön vaikuttaa poliittisen tahdon lisäksi erityises-ti paikallinen palvelutarjonta. Parhaat mahdollisuudet eri vaihtoehtojen käyt-töön ovat siellä, mihin väestö ja palvelut ovat keskittyneet. Tarjontaa on erityi-sesti Etelä-Suomessa ja suurissa kaupungeissa.

Kunnan on hyvä ylläpitää jonkin verran myös omaa palvelutuotantoa markkinoiden epävakauden vuoksi. Toiminnan käynnistäminen kokonaan uudelleen alusta alkaen tulee kalliiksi. Riittävä palveluntarjoajien määrä ja kil-pailu ovat välttämättömiä edellytyksiä kustannuskasvun hillitsemiseksi.

Usein kunnat käyttävät useita eri tapoja eri palvelusektoreilla sekä sekto-rien ja palvelujen sisällä. Osa tuotetaan itse, osa ostetaan ulkopuolelta, osan tuottaa liikelaitos, osan toinen kunta. Palvelutuotannon hajauttaminen on usein järkevää, jotta ei olla riippuvaisia yhdestä tuottajasta.

Kuntien ja alueiden erilaisten lähtökohtien vuoksi on mahdotonta yksi-selitteisesti sanoa, mikä palvelutuotantotapa olisi paras mihinkin palveluun. Toisaalta myöskään tämän hankkeen tehtäviin ei kuulunut tuotantotapojen soveltumisen arviointi eri palvelujen suhteen. Järkevää on kuitenkin arvioida oma palvelutuotanto ja siihen liittyvät kustannukset ja vaikuttavuus, jotta eri tuottajia on mahdollista vertailla. Ulkopuolisia palveluntarjoajia käytettäessä erityistä huomiota tulee kiinnittää myös siihen, että asiakaspalaute saadaan kunnan tietoon päätöksenteon tueksi.

Ulkopuolisia palveluntuottajia käytettäessä on otettava huomioon han-kintaan ja kilpailuttamiseen liittyvät säännökset. Olennainen kunta- ja palve-lurakenneuudistukseen liittyvä kysymys kuntien yhteistoiminnan lisääntyessä on, tuleeko kuntakonsernin sisäiset ja kuntien yhteistoimintaan liittyvät han-kinnat kilpailuttaa.

Kunta voi kilpailuttamatta hankkia palveluja omalta yksiköltään tai liike-laitokseltaan. Lisäksi uuden hankintalain (348/2007) mukaan sidosyksikkö- eli niin sanottuja in house -hankintoja ei tarvitse kilpailuttaa:

”Hankintalakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksi-költä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköi-den kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimi-paikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden han-kintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.”

74

Julkiset hankinnat – sidosyksiköt

Kunta B

Yhteisyritys Oy

Oy X- yksityinen yritys

Kuntien oy

Kuntayhtymä

Kunnan oy

Kunta– virasto

– liikelaitos– tulosyksikkö

xii Rajoitukset perustuvat oikeuskäytäntöön, Euroopan yhteisön tuomioistuimen päätöksiin C-107/98, Teckal ja C-26/03 Stadt Halle.

Kuvio 24. Kunnan sidosyksiköt.

Hankintalakia ei siis sovelleta, vaikka tuottaja olisi hankintayksiköstä muodol-lisesti erillinen ja päätöksenteon kannalta itsenäinen, jos

1. viranomainen valvoo kyseistä yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja

2. yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavien hankin-tayksiköiden kanssa ja

3. yksikössä ei ole mukana yksityistä pääomaa.xii

Liikelaitoksiin liittyy tiettyjä seikkoja, jotka on syytä ottaa huomioon kilpailu-oikeudellisesta näkökulmasta. Elinkeinoelämän valtuuskunnan analyysissa ko-rostetaan kilpailun vääristämisen estämistä. Kunnallisille liikelaitoksille ei saa antaa palvelumarkkinoilla erityisasemaa, jonka turvin ne voisivat tuottaa kun-nille palveluita kilpailulta suojatussa ympäristössä ja samalla kilpailla mark-kinoilla yritysten kanssa.66 Mikäli tarkoituksena kuitenkin on, että liikelaitos perustetaan palvelemaan vain emokuntaa tai -kuntayhtymää eikä kilpailemaan avoimilla markkinoilla, liikelaitos on perusteltu ratkaisu palvelujen turvaami-seksi kuntalaisille.


Euroopan komissio on hiljattain antanut päätöksen valtion Tieliikelaitos-ta (nykyisin osakeyhtiönä toimiva Destia) koskevassa tapauksessa. Komission mukaan konkurssilta suojattu toimija ei voi aidosti kilpailla markkinoilla. Lii-kelaitoksiin tulisi soveltaa konkurssi- sekä yhteisöverolainsäädäntöä. Muutoin voidaan katsoa, että ne saavat kiellettyä tukea, joka vääristää kilpailua. Tämän päätöksen valossa olisikin tarpeen pohtia, onko järkevämpää yhtiöittää liike-toimintaa tai rajata liikelaitosten toimialaa, sillä konkurssikelpoisuus tarkoit-taisi sitä, että osa kuntaa voisi mennä konkurssiin, mikä ei ole mahdollista.

Päätös voi vaikuttaa valtiollisten liikelaitosten lisäksi ainakin epäsuorasti myös kunnallisiin liikelaitoksiin, vaikka ne toimivatkin kuntalain alaisuudes-sa. Vaikka kunnalliset liikelaitokset toimisivat markkinoilla kilpailutilanteessa, niiden täytyy tämänhetkisen käytännön mukaan maksaa tuloistaan huomat-tavasti vähemmän veroa kuin yritysten. Liikelaitokset maksavat veroa kuusi prosenttia, kun yritysten yhteisövero on 26 prosenttia.

Kunnan toimintoja uudelleen organisoitaessa keskeistä on määritellä se, miten uusi organisaatio toimii. Mikäli tarkoituksena on tuottaa palveluja pää-asiassa vain omistajaorganisaatiolle, liikelaitos voi olla hyvä vaihtoehto. Jos tar-koituksena kuitenkin on, että organisaatio tuottaa palveluja myös muille kuin omistajalleen ja kilpailee muiden palveluntuottajien kanssa, liikelaitosta pa-rempi vaihtoehto on yhtiöittäminen.

3.5 Etelä-Pohjanmaalla avautuvia mahdollisuuksia tuottaa palveluja

Maakunnat ja palvelurakenteiden uudistaminen -hankkeessa on kahteen ot-teeseen, syksyllä 2006 ja 2007, selvitetty kyselymuotoisesti eteläpohjalaisten kuntapäättäjien näkemyksiä palveluistaxiii. Ensimmäisessä selvityksessä kartoi-tettiin yhtäältä päättäjien näkemyksiä erilaisten kunnallisten palvelujen saavu-tettavuudesta ja toisaalta mielipiteitä sopivimmasta väestöpohjasta palvelujen hoitamiseksi sekä sopivimmasta palvelujen tuottamistavasta pitkällä tähtäyk-sellä. Kysely lähetettiin Etelä-Pohjanmaan kuntien kunnanvaltuustojen ja -hal-litusten puheenjohtajistoille, kunnanjohtajille, sektorijohdolle ja henkilöstön edustajille. Toisessa kyselyssä keskityttiin palvelujen tuotantotapoihin, ja se oli suunnattu kuntien hallintojohtajille.

Palvelujen saavutettavuus, sopiva väestöpohja ja tuottamistapa Etelä-Pohjanmaalla

Palvelujen saavutettavuutta ajallisena etäisyytenä kartoittavan kysymyksen avulla pyrittiin luomaan käsitystä siitä, mitkä palvelut nähdään tarpeelliseksi tarjota nopeasti ja lähellä, niin sanottuina lähipalveluina, ja mitkä palvelut taas

xiii Kyselylomakkeet löytyvät hankkeen verkkosivuilta www.kunnat.net/ep.

76

voivat päättäjien käsityksen mukaan sijaita palvelujen käyttäjistä etäämmällä ja muodostaa esimerkiksi seudullisen tai seutua suuremman alueen palveluko-konaisuuden.

Palvelujen saavutettavuutta koskevat vastaukset olivat hyvin ennakoitavis-sa olevia ja vallitsevan yleisen näkemyksen mukaisia. Peruspalvelujen lähipal-veluluonteisuus ja läheinen saavutettavuus niin sosiaali- ja terveys- kuin myös opetus- ja kulttuuritoimenkin osalta saivat enemmistöltä tukea. Esimerkiksi lasten päivähoitopaikkojen, terveyskeskuslääkärin vastaanoton, perusopetuk-sen, kirjastojen ja nuorisotilojen pitää päättäjien mielestä sijaita alle puolen tunnin ajomatkan päässä.

”Keskipitkän” ajallisen etäisyyden (30–60 min) päässä, lähiseudulla, tulisi olla saavutettavissa esimerkiksi kasvatus- ja perheneuvola, erikoislääkäripalve-lut ja lääkäripäivystys, mutta myös lukio sekä kansalais- tai työväenopiston opetuspiste.

Tarkastelluista palveluista kauimpana käyttäjistä voisivat sijaita erikoissai-raanhoidossa tehtävät leikkaukset ja hoidot sekä ammattikorkeakoulutuksen opetuspiste. Nämä voivat päättäjien mielestä sijaita yli tunnin ajomatkan pääs-sä kodista.

Päättäjien asennoituminen erilaisten palvelujen hoitamisen väestöpohjaan tulevaisuudessa osoittautui hyvin perinteiseksi. Sopivimpana väestöpohjana pi-dettiin yleensä sitä väestöpohjaa, mitä päättäjä vastaushetkellä edusti. Suurin osa tarkastelluista palveluista arvioitiin sopivimmin tarjottavaksi korkeintaan 20 000 asukkaan väestöpohjalla.

Alle 5000 asukkaan väestöpohja arvioitiin sopivimmaksi lähipalveluihin luokiteltaville palveluille, kuten lasten päivähoidolle, sairaan- ja terveydenhoi-tajan vastaanotolle, esiopetukselle, nuorisotiloille, lähi-/sivukirjastoille, perus-opetuksen alaluokille sekä koululaisten aamu- ja iltapäivätoiminnalle.

Vähintään 20 000 asukkaan väestöpohjaa on arvioitu tarvittavan pääasias-sa erikoissairaanhoidossa ja päivystystoiminnassa. Erityisen suurta, yli 50 000 asukkaan väestöpohjaa tarvitaan päättäjien mielestä erikoissairaanhoidon leik-kaustoiminnassa ja hoidoissa sekä ammattikorkeakoulutuksessa.

Sopivimmat tuottamistavat tulevaisuudessa

Enemmistö opetus- ja kulttuuritoimen palveluista nähtiin tulevaisuudessakin sopivimmaksi tuottaa kunnan omana toimintana, erityisesti esiopetus, perus-opetus, nuorisotilat, koululaisten aamu- ja iltapäivätoiminta sekä lähi-/sivu-kirjastot. Sosiaalitoimen palveluista erityisesti lasten päivähoito, vanhainkoti-hoito, sosiaalityö ja toimeentulotuki arvioidaan hoidettavan parhaiten kunnan omana toimintana. Terveydenhuoltopalvelujen tuottamisessa korostui muita enemmän laajan kuntayhtymän käyttö, erityisesti erikoissairaanhoidon palve-lujen osalta. Toisaalta esimerkiksi sairaanhoitajan ja terveydenhoitajan vastaan-otto nähtiin tulevaisuudessakin tuotettavan kunnan omana toimintana.


Laajan kuntayhtymän tuottamiin palveluihin liitettäisiin erikoissairaan-hoidon lisäksi myös muun muassa kehitysvammaisten ja päihdehuollon laitos-hoito sekä ammattikorkeakoulu ja ammatillinen perusopetus.

Taulukossa 6 on tiivistetty eteläpohjanmaalaisten kuntapäättäjien näke-myksiä erilaisten kunnallisten palvelujen saavutettavuudesta, väestöpohjasta ja tuottamistavasta. Taulukko on karkea koonti siitä, millainen ajallinen etäisyys, kuinka suuri väestöpohja ja mikä tuotantotapa sai suurinta kannatusta kunkin palvelun kohdalla. Tämä esitys tukee sitä eri näkökulmista edellä tehtyä pää-telmää, että pitkälläkin tähtäyksellä palvelujen hoitoa tarkastellaan pääosin ny-kyisistä asetelmista käsin. Näkemyksiä tarkasteltaessa on otettava huomioon, että esim. kirjastopalveluiden osalta nykyinen valtionosuusjärjestelmä ei tue kuntayhtymävaihtoehtoa.

Taulukko 6. Etelä-Pohjanmaan kuntapäättäjien näkemykset saavutet-

tavuudesta (sopivimmasta ajallisesta etäisyydestä) vuonna 2006 sekä

sopivimmasta palvelun hoitamisen väestöpohjasta sekä tuottamistavasta

erilaisissa kunnallisissa palveluissa Etelä-Pohjanmaalla vuonna 2015.

Ajallinen etäisyys:

Väestöpohja/

tuottamistapa: alle 15 min 15–30 min 30–60 min yli 60 min

alle 5 000 as.

Kunta tuottaa itse: * Esiopetus

* Nuorisotilat

* Lähi-/sivukirjasto

* Lasten päivähoito

* Sairaanhoitajan/

terveydenhoitajan

vastaanotto

* Perusopetus,

luokat 1–6

* Koululaisten aamu-

ja iltapäivätoiminta

5 000–10 000 as. – – – –

10 001–20 000 as.

Kunta tuottaa itse: * Lasten erityispäivä-

hoito

* Terveyskeskuslää-

kärin vastaanotto

* Laboratoriotutkimus-

ten näytteenotto

* Äitiys- ja lasten-

neuvola

* Hammaslääkärin

vastaanotto

* Erityisluokka

* Perusopetus,

luokat 7–9

* Pääkirjasto

Pienen ky:n kautta: * Kirjastoauto * Kasvatus- ja

perheneuvola

* Kuntouttavan

työtoiminnan

keskus

* Röntgen-

tutkimukset

78

* Terveyskeskuksen

vuodeosastohoito

* Lukio

* Kansalais-/työ-

väenopiston

opetuspiste

Laajan ky:n kautta: * Fysio-, toiminta- ja * Päihdehuollon

puheterapiapalvelu avopalvelut

* Mielenterveystyön * Ammatillisen

peruspalvelut perusopetuksen

toimipiste

* Taiteen perusopetus

20 000–30 000 as.

Laajan ky:n kautta: * Erikoislääkäreiden

tutkimukset &

diagnostiikka

* Hammaslääkäri-

päivystys

* Psykiatrisen

erikoissairaan-

hoidon palvelut

* Terveyskeskus-

lääkäripäivystys

30 001–50 000 as. -- -- -- --

yli 50 000 as.

Laajan ky:n kautta: * Erikoissairaanhoidos-

sa tehtävät leik-

kaukset ja

annettavat hoidot

* Ammattikorkeakou-

lutuksen opetuspiste

Näkymiä laajaa väestöpohjaa vaativien palvelujen tuottamistapoihin

Syksyn 2007 kyselyssä kartoitettiin Etelä-Pohjanmaan kuntien osalta nykyisin käytössä olevaa palvelujen tuotantotapavalikoimaa sekä yleisimmin käytössä ole-vaa tuotantotapaa laajaa väestöpohjaa vaativien kunnallisten palvelujen koh-dalla. Lisäksi kartoitettiin kuntien arvioita siitä, mikä tuotantotapa on eniten lisännyt osuuttaan kuluvan valtuustokauden aikana ja mikä tuotantotapa yleistyy vuoteen 2025 mennessä eniten kunkin tarkasteltavan palvelun osalta.

Kuntayhtymäpohjainen palvelujen tuotantotapa vahvistunee edelleen Etelä-Pohjanmaalla laajan väestöpohjan palveluissa

Tarkasteltavista sosiaali- ja terveyspalveluista kaksi kolmasosaa (8 palvelua) tuotetaan nykyisin yleisimmin kuntayhtymämuotoisesti, yksi tarkasteltu palvelu (lastensuojelupalvelut) kunnan omana toimintana, kaksi (sosiaaliasiamiestoi-minta ja päihdehuolto) ostopalveluna toisilta kunnilta ja yksi (sosiaalipäivys-tys) kuntien välisenä sopimusyhteistyönä.

Eniten erilaisia palvelutuotannon tapoja näyttäisi sovellettavan aikuiskou-lutuksessa, taiteen perusopetuksessa ja kansalaisopistoissa sekä vaikeavammais-ten erityispalveluissa. Selkeimmin yhden tai kahden erilaisen tuottamistavan


muodossa tuotettavia palveluja edustavat puolestaan toisen asteen ammatilli-nen koulutus, kirjastopalvelut sekä röntgen- ja laboratoriopalvelut.

Tulevaisuuden näkymänä on, että kuntayhtymäpohjainen sosiaali- ja ter-veyspalvelujen tuotanto vahvistuu kunnan oman toiminnan ja muilta kunnilta tehtyjen ostojen kustannuksella. Myös lastensuojelupalvelujen ja sosiaaliasia-miestoiminnan arvellaan siirtyvän kuntayhtymiin. Ostojen yksityisiltä yrityk-siltä arvioidaan lisääntyvän vain vähän, ja tämä koskisi lähinnä työterveyshuol-toa ja päihdehuoltoa.

Tarkasteltavien 12 SOTE-palvelun tuotantotavat:yleisin tapa nyt ja arvio tulevaisuudesta

Erikois-sairaanhoito

Mielenterveys-palvelut

Röntgen-ja laboratorio-

palvelut

Kehitysvamma-huollon

erityispalvelutLääkäri-päivystys

Työterveys-huolto

Hammas-lääkäri-

päivystysVaikea-vammaisten

erityispalvelut

KUNTAYHTYMÄ:

Lastensuojelu-palvelut

Sosiaaliasiamies-toiminta

KUNNAN OMANA TOIMINTANA:

Päihdehuolto

Sosiaalipäivystys

OSTOPALVELU TOISILTA KUNNILTA:

Ostopalvelu yksityisiltäyrityksiltä

MUULLA TAVOIN: YHTEISTYÖNÄ:kuntien keskinäinen

sopimus, kukin tuottaa vuorollaan

Kuvio 25. Sosiaali- ja terveydenhuollon laajan väestöpohjan palvelujen

yleisimmät tuotantotavat Etelä-Pohjanmaalla vuonna 2007 ja arvio vuo-

teen 2025 (vuonna 2007 tehdyn kyselyn mukaan).

Seitsemästä tarkastellusta sivistyspalvelusta kolme (toisen asteen ammatillinen koulutus, aikuiskoulutus ja ammattikorkeakoulutus) tuotetaan nykyisin ylei-simmin kuntayhtymämuotoisesti ja neljä (kirjasto, lukio, taiteen perusopetus ja kansalaisopistot) kunnan omana toimintana.

Tulevaisuudessa kuntayhtymäpohjaisen tuotantotavan arvioidaan yleisty-vän, kun myös taiteen perusopetuksen ennustetaan siirtyvän kuntayhtymien kautta tuotettavaksi. Sen sijaan kirjastot ja lukiot nähdään syksyn 2007 arvioi-den mukaan tulevaisuudessakin tuotettavan kunnan omana toimintana. Kan-salaisopistojen kohdalla uskotaan isäntäkuntamallin vahvistuvan.

Aiemmin tehdystä kartoituksesta hieman poikkeavia näkemyksiä voidaan havaita ennen muuta lukioiden ja kansalaisopistojen kohdalla, joista kumman-kin osalta 10 000–20 000 asukkaan väestöpohjaan perustuva pieni kuntayh-

80

Tarkasteltavien seitsemän sivistyspalvelun tuotantotavat:yleisin tapa nyt ja arvio tulevaisuudesta

KUNTAYHTYMÄ:

isäntäkuntamalli

KUNNAN OMANA TOIMINTANA:

Toisen asteenammatillinen

koulutus

Ammatti-korkea-koulutus

Aikuis-koulutus

Taiteen perusopetus

Kirjasto

Lukio

Kansalais-opistot

Kuvio 26. Opetus- ja kulttuuritoimen laajan väestöpohjan palvelujen ylei-

simmät tuotantotavat Etelä-Pohjanmaalla vuonna 2007 ja arvio vuoteen

2025 (vuonna 2007 tehdyn kyselyn mukaan).

Syksyn 2007 selvityksen tuloksissa ei Etelä-Pohjanmaan verrokkialueiden, eli Päijät-Hämeen, Oulunkaaren ja Hämeenlinnan seutujen osalta ole havaitta-vissa Etelä-Pohjanmaan tuloksista selkeästi poikkeavia trendejä.

3.6 Rahoitusvaihtoehtojen tarkastelu

Olennainen palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen liittyvä kysymys on pal-velujen rahoittaminen. Kuntien yhteistoiminnassa keskustellaan jatkuvasti erilaisista rahoitusmalleista ja yritetään löytää toimivia ratkaisuja, jotka mah-dollistavat menojen ennakoinnin ja siten osaltaan turvaavat palvelujen saata-vuuden. Seuraavassa on esitelty vaihtoehtoja toimintamenojen ja investointien rahoitukseen.

3.6.1 Toimintamenojen rahoitus

Yleisiä periaatteita

Toimintamenojen kustannusten määrittely ja jako maksuosuuksiin ovat sopi-muksenvaraisia asioita. Yleisiä kustannusten määritykseen liittyviä periaattei-

tymä sai eniten kannatusta. Muuttunut vallitseva näkemys saattaa heijastaa eteläpohjalaisten päättäjien vahvistunutta uskoa entistä vahvempiin, suuren väestöpohjan kuntiin.


ta on perusteltua soveltaa myös kuntien yhteistoiminnassa. Näitä periaatteita ovat muun muassa

kustannusten johdettavuus kirjanpidostasuoriteperiaateaiheuttamisperiaate jatkuvuuden periaate.

Johdettavuus kirjanpidosta tarkoittaa, että maksuosuuksien perusteena ovat toteutuneet ulkoiset menot. Suoriteperiaate tarkoittaa, että otetaan huomi-oon vain varainhoitovuoden menot. Aiheuttamisperiaate tarkoittaa, että kus-tannukset kohdistetaan palvelusuoritteisiin, joiden tuottamiseen tuotannon-tekijät hankitaan. Jatkuvuuden periaate tarkoittaa, että valittuja laskenta- ja kohdentamismenetelmiä sovelletaan pysyvästi, ellei niiden muuttamiseen ole erityistä syytä.

Maksuosuuksia määrättäessä on perusteltua myös sopia perusteista, joilla ylläpitäjän hallinto- ja muiden sisäisten palvelujen kustannukset kohdistetaan yhteiseen toimintaan.

Toimintamenojen rahoitusvaihtoehtoja

Toiminnan rahoitusvaihtoehtoina kuntien välisessä yhteistyössä on yleisesti esi-tetty muun muassa seuraavia malleja: suoritemalli, kapitaatiomalli, meno-osuus-malli, tulo-osuusmalli, kokonaislaskutusmalli sekä näiden yhdistelmiä.

Suoriteperusteinen malliSuoriteperusteisessa mallissa (suoritemalli) toimintamenojen laskutus määräy-tyy kunnan asukkaiden palvelujen käytön mukaan. NordDRG on suoritemal-lin mukainen erikoissairaanhoidon potilasluokittelujärjestelmä, joka on otet-tu käyttöön monessa sairaanhoitopiirissä, mukaan lukien Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri. DRG:n avulla pystytään tuotteistamaan ja hinnoittelemaan erikoissairaanhoidon palvelut sekä seuraamaan erikoissairaanhoidon kustan-nuksia ja laatua.

Suoritemalli (mukaan lukien NordDRG-järjestelmä) toteuttaa aiheutta-misperiaatteen. Mallin heikkona ominaisuutena pidetään usein, että kunnan kannalta menojen ennakointi on suoritemallissa ongelmallista, koska asukkai-den hoitamiseen tarvittavien palvelujen käyttöä voi olla etukäteen vaikea en-nustaa.

Koska DRG:n avulla pystytään tuotteistamaan ja hinnoittelemaan eri-koissairaanhoidon palvelut sekä seuraamaan erikoissairaanhoidon kustannuk-sia ja laatua, sen käytöstä hyötyvät kuitenkin sekä erikoissairaanhoidonpalve-lun tuottajat (sairaanhoitopiirit ja sairaalat) että palvelujen tilaajat (kunnat ja kaupungit). Yhdenmukainen järjestelmä mahdollistaa myös valtakunnallisen

�

�

�

�

82

vertailun. Kuntaliitto on esittänyt, että NordDRG-järjestelmä otettaisiin käyt-töön kaikissa sairaanhoitopiireissä 2011 mennessä.

KapitaatiomalliKapitaatiomallissa kunnan rahoitusosuus määräytyy kunnan asukasluvun mu-kaan jokaiselle kunnalle samansuuruisena tasamaksuna asukasta kohti. Kapi-taatiomaksu voi olla myös tarveperusteinen siten, että maksu asukasta kohti vaihtelee kunnan väestön palvelujen tarpeen mukaan.

Kapitaatiomallissa kunnan menot ovat hyvin ennakoitavissa, koska mak-su ei riipu kunnan asukkaiden palvelujen käytön määrästä. Toisaalta aiheut-tamisperiaate ei toteudu puhtaassa kapitaatiomallissa. Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto on lausunnossaan 78/2006 todennut, että asukasmäärään perus-tuvaa jäsenkuntalaskutusta voidaan pitää suoriteperustetta vastaavana tapana. Jos asukasluvun mukainen laskutus perustuu maksuvelvoitteen aiheuttamaan sopimukseen ja tilikaudelle suoriteperusteisesti kohdistuviin kuntayhtymän menoihin, jäsenkuntaosuuksien kirjaaminen kuntayhtymässä tuotoksi ja jä-senkunnassa kuluksi on hyvän kirjanpitotavan mukaista.

Meno-osuusmalliMeno-osuusmallissa kunnan maksu määräytyy sovittuna prosenttiosuutena yhteisen toiminnan kokonaismenoista.

Kunnan menot ovat meno-osuusmallissa hyvin ennakoitavissa, sillä ne ei-vät riipu palvelujen käytöstä, vaan perustamisajankohdan menotasosta. Meno-osuusmalli heijastaa kuntien erilaisia painotuksia ja palvelunäkemyksiä. Mallin toteuttaminen ei yleensä tuo merkittävää muutosta kunnan menoihin toimin-nan käynnistyessä. Meno-osuusmalli ei muuta kuntien rahoitusosuuksia lähtö-tilanteeseen verrattuna. Aiheuttamisperiaate ei toteudu meno-osuusmallissa.

Tulo-osuusmalliTulo-osuusmallissa kunnan maksu määräytyy prosenttiosuutena kunnan las-kennallisesta verorahoituksesta.

Kunnan menot ovat tässä mallissa hyvin ennakoitavissa. Kunnan menot eivät riipu kunnan asukkaiden palvelujen käytöstä, vaan kunnan laskennalli-sesta verorahoituksesta, eli tulotasosta. Aiheuttamisperiaate ei toteudu tulo-osuusmallissa. Tulo-osuusmalli on käytössä muun muassa Kainuun maakun-nassa.

KokonaislaskutusmalliKokonaislaskutusmallissa kunta maksaa kiinteän vuosimaksun, joka määräytyy kunnan asukkaiden aikaisempien vuosien palvelujen käytön mukaan. Kunnan asukkaiden todellista palvelujen käyttöä ja sen kustannuksia seurataan vuosi-tasolla. Kunta maksaa vuosimaksun ja todellisen käytön mukaisten todellisten kustannusten erotuksen esimerkiksi 3–5 vuoden kuluessa.


Kuntajaoston kannanoton mukaan (lausunto 78/2006) jäsenkuntalasku-tukseen perustuvat tulot on kirjattava suoriteperusteen mukaisesti tuotoksi ti-likaudelle, jolla palvelusuorite on luovutettu laskutus- tai maksuajankohdasta riippumatta. Tulo realisoituu kirjattavaksi tilikaudelle, jolla suorite luovute-taan, ja meno realisoituu kirjattavaksi tilikaudelle, jolla tuotannontekijä vas-taanotetaan. Tämän mukaan kuntayhtymän tilikaudelle kuuluvat tulot on kir-jattava suoriteperusteella tilikauden tuotoiksi ja myyntisaamisiksi. Vastaavasti jäsenkuntien tulee kirjata vastaanotettuja palvelusuoritteita vastaava meno tili-kauden asiakaspalvelujen ostoksi ja ostovelaksi. Siten kokonaislaskutusmalli ei ole kirjanpitolain mukainen.

SekamalliSekamallissa sovelletaan edellä kuvattujen rahoitus- ja kuntalaskutusmallien periaatteita eri tavalla erityyppisissä palveluissa.

Kunnan menot ovat mallivalinnasta riippuen yleensä melko hyvin enna-koitavissa, koska menot riippuvat vain osin asukkaiden palvelujen käytöstä.

YksikköhintarahoitusKoulutuksen osalta yksikköhintarahoitusjärjestelmä muodostaa lakisääteisen poikkeuksen siltä osin, että oppilaan kotikunnan rahoitus perustuu oppilas-määriin ja erilliskorotustekijöihin perustuviin yksikköhintoihin, sekä siten, et-tä sekä kunnan että valtion rahoitus kanavoituu koulutuksen ylläpitäjälle ko-konaan valtion kautta (kunnan rahoitusosuudessa). Jos kunta siirtää koulutus-ta esimerkiksi kuntayhtymiin, kunnan lakisääteinen rahoitusosuus ei pienene, vaan se säilyy samana.

Järjestelmän tulevaisuus on riippuvainen käynnissä olevasta valtionosuus-uudistuksesta. Tässä vaiheessa näyttää todennäköiseltä, ettei rahoitusjärjestel-mään tule tältä osin oleellisia muutoksia ainakaan ammattikoulutuksen ja am-mattikorkeakoulutuksen osalta.

Toimintamenojen rahoitusmallin valintaSuoriteperusteisen mallin heikkoutena pidetään yleisesti sitä, että menojen en-nakointi on mallissa ongelmallista. Tämä vaikeus korostuu pienissä kunnissa. Toisaalta suoritemallin käyttö noudattaa yllämainittuja yleisiä periaatteita sel-keimmin. Kustannustietoisuuden sekä päätösprosessin kannalta suoritemalli takaa myös mahdollisuuden nopeaan reagointiin, eli antaa nopeasti tietoa kus-tannusten kehityksestä päätöksenteon pohjaksi.

Jos tuottajat laskuttavat kuntayhtymäjärjestäjiä suoritemallin mukaisesti, niin laskutus kuntien ja kuntayhtymäjärjestäjien välillä voisi toisaalta perustua laskennallisiin malleihin, esimerkiksi kapitaatiomalliin tai meno-osuusmalliin. Kuntien menokehitys olisi tällöin suhteellisen hyvin ennakoitavissa. Painoker-toimien käyttö lisäisi kustannusten kohdentumista kuntien väestön palvelujen todellisen tarpeen mukaan.

84

Tilanteissa, jossa kunnat tilaavat palvelut suoraan tuottajilta (esimerkiksi liikelaitokselta), voitaisiin tilanteen mukaan valita joko suoriteperusteinen (en-sisijainen malli) tai laskennallinen malli (esimerkiksi tarveperusteinen kapitaa-tiomaksu tai meno-osuusmalli). Laskennallista vaihtoehtoa käytettäisiin ensisi-jaisesti tilanteissa, joissa menojen ennakointi suoriteperusteisesti olisi kunnille ongelmallista.

3.6.2 Investointien rahoitus

Investointien rahoitusvaihtoehtoja

Kuntien yhteistoiminnassa investointien rahoitusmuotoja ovat tulorahoitus, omanpääomanehtoinen sijoitus, rahoitusosuus sekä laina. Laina voi olla vieraan-pääomanehtoinen tai omanpääomanehtoinen. Lähtökohtaisesti kaikki inves-toinnit on jollain aikavälillä rahoitettava tulorahoituksella. Muut rahoitus-muodot toimivat tästä näkökulmasta lähinnä ”ajallisina tasoittajina” tulora-hoitukselle.

Kun investoinnit rahoitetaan tulorahoituksella, poistot sisältyvät kustan-nuspohjaan maksuosuutta laskettaessa. Kun rahoittajakunta osoittaa inves-tointiin rahoitusosuuden, sen maksuosuuteen ei lasketa poiston osuutta eikä korvausta pääomasijoituksille kyseiseen investointiin. Rahoitusosuutta ovat myös investointiin saatu valtionosuus tai avustus. Rahoitusosuus merkitään yhteisessä toiminnassa investointituloksi, joka alentaa käyttöomaisuuden han-kintamenoa ja sitä kautta poistopohjaa ja poiston määrää. Isäntäkuntamallissa ylläpitäjäkunta ei voi antaa rahoitusosuutta omalle investoinnille. Kun ylläpi-täjäkunta alkurahoittaa investoinnit, sijoitetulle pääomalle maksettu korko si-sältyy kustannuspohjaan maksuosuutta laskettaessa. Näiden perusteiden poh-jalta voidaan sopia erityiskäytännöistä. Pääomakustannuksista on syytä sopia riittävän yksilöidysti, jotta vältytään tulkintaerimielisyyksiltä.

Kuntayhtymä ja liikelaitoskuntayhtymä

Liiketoiminnalla tarkoitetaan tehtävää, joka liikelaitoksen näkökulmasta on kannattavaa siten, että varsinainen toiminta ja investoinnit rahoitetaan ainakin pitkällä aikavälillä tulorahoituksella. Liikelaitoskuntayhtymässä tulorahoitusta voidaan tästä syystä jo lähtökohtaisesti pitää ensisijaisena rahoitusmuotona.

Koulutuskuntayhtymän ja -liikelaitoskuntayhtymän investoinnin osalta tulorahoitus toteutuu yksikköhinnan kautta, jolloin rahoittavan kunnan osuus rahoituksesta ei näy suoraan menona, vaan valtionosuustulojen vähennykse-nä (asukaskohtainen rahoitusosuus). Asianomainen omistajakunta ei silloin myöskään rahoituspäätöksen kautta pysty vaikuttamaan investointipäätök-seen, vaan omistajaohjausta on toteutettava konsernia koskevien taloudellis-ten ja toiminnallisten tavoitteiden ja kuntaa edustavien päättäjien kautta kun-


tayhtymässä. Rahoitustilanteesta ja investoinnin laajuudesta riippuen voidaan myös koulutuskuntayhtymän investointia rahoittaa peruspääomasijoituksella, rahoitusosuudella tai lainalla. Koska yksikköhinnan kustannuspohjaan sisäl-tyvät myös investointimenot poistojen muodossa, investoinnit tulisi ainakin pitkällä aikavälillä rahoittaa yksikköhinnalla.

Isäntäkuntamalli (yhteistoiminta-alueet)

Isäntäkuntamallissa yhteisen toiminnan talouden ohjaus voidaan periaattees-sa järjestää eri tavoin riippuen siitä, kuinka laaja ja merkittävä kokonaisuus yhteisesti järjestettävä toiminta on ja millä tasolla se halutaan eriyttää muusta toiminnasta. Päämalleja ovat kustannustenjakomalli sekä taseyksikkömalli.

Kustannustenjakomallissa yhteinen toiminta sisältyy isäntäkunnan tilin-päätökseen. Tässä mallissa isäntäkunta laskuttaa vuosittain erikseen käyttöta-louden kyseisen vuoden kulut sekä erikseen sopimuskuntien osuudet kysei-sen vuoden investointimenoista. Käytännössä kustannustenjakomalli soveltuu huonosti tämän tyyppiseen yhteistoimintaan, eikä sitä suositella käytettäväksi tämän hankkeen puitteissa.

Taseyksikkömalleja ovat liikelaitos ja muu taseyksikkö. Yhteistoimintasopimuksissa on sovittava yhteisen toiminnan investointi-

hankkeiden toteuttamisvastuusta ja sovellettavasta rahoitustavasta. Pääsääntöi-sesti sovittaneen niin, että isäntäkunta/tuottajayksikkö tekee kalustohankin-nat. Kiinteistöinvestoinneissa pääsääntöisesti sovittaneen menettelystä, jossa sopimuskunnat hankkivat tai rakentavat tilat ja vuokraavat ne yhteisen toimin-nan käyttöön. Tällöin tämä toiminta osallistuu investointien rahoittamiseen pääomavuokran muodossa.

Tilanteessa, jossa isäntäkunta investoi yhteiseen toimintaan, sopimuskun-tien rahoitusvaihtoehtoja ovat tulorahoitus, rahoitusosuus ja laina. Rahoitus-osuutta ovat myös investointiin saatu valtionosuus tai avustus. Rahoitusosuus merkitään yhteisessä toiminnassa investointituloksi, joka alentaa käyttöomai-suuden hankintamenoa ja sitä kautta poistopohjaa ja poiston määrää. Periaat-teessa on mahdollista myös, että sopimuskunnat antavat lainaa yhteisen toi-minnan investoinnin rahoittamiseen (isäntä-/ylläpitäjäkunta voi vastaavasti tehdä pääomasijoituksen).

Isäntäkunnan omat rahoitusvaihtoehdot ovat jossain määrin riippuvai-sia toiminnan kirjanpidollisesta järjestämistavasta. Liikelaitoksen investoinnin isäntäkunta voi rahoittaa peruspääomasijoituksena tai sisäisenä antolainana. Muun taseyksikön investoinnin isäntäkunta voi rahoittaa investointimäärära-hana tai yhdystilivelan siirrolla peruspääomaan.

86

Investointimenojen rahoitusmallin valinta

Investointien pääasialliseksi rahoitusmalliksi suositellaan tulorahoitusta. Tu-lorahoitus sopii varsinkin kalustoinvestoinneille sekä pienille ja keskisuurille korvaus- ja uusinvestoinneille. Laajoissa uusinvestoinneissa, joissa tulorahoitus ei riitä alkurahoittamaan investointimenoja, tulorahoitusta täydennettäisiin ensisijaisesti joko vieraanpääomanehtoisella tai omanpääomanehtoisella laina-rahoituksella.

Yhteistoimintasopimuksissa on otettava huomioon myös monia muita talouteen ja rahoitukseen liittyviä asioita. Näitä ovat esimerkiksi arvolisäve-rosäännökset tavaroiden ja kiinteistöjen luovutuksissa sekä palvelujen järjes-tämisessä yhteistoiminnassa, varainsiirtoverotukseen liittyvä lainsäädäntö, val-tionavustuksella hankitun omaisuuden luovuttaminen tai käyttötarkoituksen muutos, eläkevastuu ja siirtyvä lomapalkkavelka. Näitä asioita ei kuitenkaan käsitellä tämän raportin puitteissa.


4 Ehdotus Etelä-Pohjanmaalle laajan väestöpohjan palvelujen järjestämiseksi

Tässä hankkeessa on keskitytty laajan väestöpohjan palvelujen järjestämisvaih-toehtojen tarkasteluun. Laajan väestöpohjan palveluita ei kuitenkaan voi tar-kastella irrallisena, vaan huomioon on otettava palvelujen kokonaisuus.

Vahvemmat kunnat ja laajemmat kuntayhtymät palvelujen järjestämisen lähtökohtana

Aiempien tutkimusten ja selvitysten, yksilö- ja fokusryhmähaastattelujen sekä ryhmätyöskentelyarviointien perusteella tehdyn laajan väestöpohjan palvelujen järjestämismallien arvioinnin tuloksena parhaiten Etelä-Pohjanmaalle sopivak-si malliksi muodostui siis kokonaisuus, jossa perustan muodostavat nykyisten 26 kunnan sijaan vahvemmat, elinvoimaiset ja toimintakykyiset kunnat.

Vahvat kunnat huolehtivat niiden palvelujen järjestämisestä, jotka on tar-koituksenmukaista järjestää kunnassa. Yleensä nämä ovat niin sanottuja pe-ruspalveluita, mutta vahvat kunnat voivat järjestää myös osan tässä hankkees-sa laajan väestöpohjan palveluina tarkastelluista palveluista. Tämä edellyttää riittävän suurta väestöpohjaa. Vahvalla kunnalla tarkoitetaan tässä hankkeessa työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta muodostu-vaa vähintään noin 20 000 asukkaan elinvoimaista ja toimintakykyistä kun-taa.

Kuntien lisäksi ehdotetussa mallissa voimavaroja kootaan myös kuntayh-tymissä. Kuntayhtymien määrä vähenee ja niiden tehtäväkenttä laajenee. Laajan väestöpohjan palveluja tarkasteltaessa tämä on keskeinen uudistuksen kohde.

Kuntayhtymien yhdistäminen ja tilaaja-tuottajatoiminta-tavan käyttöönotto laajan väestöpohjan palveluissa

Erityispalveluissa tarvitaan kuitenkin yhteistyötä kuntien välillä. Liikkeel-le voidaan lähteä helpoimmin kokoamalla samantyyppisiä tehtäviä hoitavien kuntayhtymien voimavaroja. Etelä-Pohjanmaalla tämä tarkoittaisi ammatilli-sesta ja ammattikorkeakoulutuksesta vastaavien toimijoiden kokoamista maa-kunnalliseksi kokonaisuudeksi: Etelä-Pohjanmaan koulutuskuntayhtymäksi. Kuntayhtymä huolehtisi toisen asteen ammatillisen koulutuksen, aikuiskoulu-tuksen ja ammattikorkeakoulutuksen järjestämisestä ja tuottamisesta. Kuntien

88

järjestämiä palveluita olisivat lukiokoulutus, kansalaisopistotoiminta, kirjasto ja taiteen perusopetus. Näiden palvelujen järjestämisessä kunnat voivat tehdä verkostomaista yhteistyötä, joka voi olla hallinnollista tai toiminnallista.

Mallissa perustettaisiin myös puitelain 6 §:n vaatimusten mukainen eri-tyishuollosta ja erikoissairaanhoidosta huolehtiva sosiaali- ja terveydenhuollon erityispalvelujen kuntayhtymä, jolle annettaisiin järjestettäväksi myös muita kuin lain edellyttämiä laajan väestöpohjan sosiaali- ja terveydenhuollon palve-luitaxiv. Näitä ylimääräisiä palveluita voisivat olla vaikeavammaisten erityispal-velut, lääkäripäivystys, hammaslääkäripäivystys sekä röntgen- ja laboratorio-palvelut (perusnäytteenotto ja -analysointi säilyisivät kunnissa)xv. Mikäli kun-nat tai osa niistä muodostuu huomattavasti nykyistä suuremmiksi, esimerkiksi 50 000 asukkaan kunniksi, on mahdollista, että osa edellä mainituista palveluista järjestetään kuntayhtymän sijaan kunnissa. Tehtävien jakoa kuntien ja kuntayhty-män välillä tarkistetaan siis sen mukaan, minkä kokoisiksi kunnat muodostuvat.

Sosiaali- ja terveydenhuollon erityispalvelujen kuntayhtymä toimisi pal-velun järjestäjän roolissa. On myös mahdollista, että ainakin alkuvaiheessa kuntayhtymä toimisi sekä järjestäjänä että tuottajana ja soveltaisi sisäistä tilaa-ja-tuottajatoimintatapaa. Näin menetellen päästäisiin tuotteistamaan ensiksi omat palvelut, mikä on edellytyksenä toimivan tilaaja-tuottajatoimintatavan käyttöönotolle. Kunnat rahoittaisivat kuntayhtymän järjestettäväksi määritel-lyt laajan väestöpohjan palvelut. Erilaiset laskutusjärjestelmät vaikuttavat eri tavoin kuntien maksuosuuksiin, joten kuntien on keskenään sovittava sopi-vimmasta järjestelmästä. Vaihtoehtoja ovat esimerkiksi kapitaatioperuste (eu-roa/asukas, voidaan painottaa painokertoimilla kunnan palvelutarpeen mu-kaan), suoriteperuste, suorite- ja kapitaatioperusteen yhdistelmä ja tulo-osuus-mallixvi.

Olennaista mallissa on järjestäjän (kuntayhtymä) ja tuottajien (liikelai-tokset ja muut palveluntuottajat) erottaminen ja sen myötä poliittisen ja am-matillisen johdon roolien selkeyttäminen. Nykyisiä Etelä-Pohjanmaan sairaan-hoitopiirin tehtäviä ja uusia tehtäviä tuottamaan perustettaisiin palveluja tuot-tava kuntayhtymän liikelaitos. Liikelaitos tuottaisi niitä palveluita, jotka ovat tuotteistettavissa. Esimerkiksi terveyden edistämisestä vastuu säilyisi edelleen kuntayhtymällä. Kuntayhtymä tilaisi halutessaan palveluita perustettavan lii-kelaitoksen lisäksi muilta, esimerkiksi yksityisen ja kolmannen sektorin palve-luntuottajilta. Kumppanuuden avulla voitaisiin hyödyntää ja tukea vahvaa pai-kallista yrittäjyyttä ja kolmannen sektorin toimintaa sekä sitä kautta vahvistaa kansalaisten osallistumista ja yhteisöllisyyttä. Nykyisiä Eskoon sosiaalihuollon kuntayhtymän palveluita tuottamaan perustettaisiin Eskoon kuntayhtymän

xiv Kansanterveyslain ja erikoissairaanhoitolain sekä vammaispalvelulakien uudistaminen voi vaikuttaa palvelujen järjestämistason sijoitteluun.

xv Nämä palvelut on tässä hankkeessa otettu tarkasteltaviksi laajan väestöpohjan palveluina.xvi Rahoituksesta ks. tarkemmin luku 3.6.


pohjalta toimiva liikelaitoskuntayhtymä. Tämä katsotaan perustelluksi, koska kuntayhtymä toimii nykyisellään Etelä-Pohjanmaata laajemmalla alueella.

Aluekehityksestä ja maakuntasuunnittelusta vastaava maakunnan liitto hoitaisi nykyisiä tehtäviään sekä huolehtisi lisäksi nykyistä vahvemmin yhteis-työssä alueen muiden toimijoiden kanssa elinkeinoelämän ja kulttuurin kehit-tämisestä. Maakunnan liitto tiivistäisi yhteistyötä aluekehitysasioissa naapu-rimaakuntien sekä muiden sidosryhmien kanssa. Mahdollinen aluehallinnon uudistaminen vaikuttaisi maakunnan liiton rooliin. Hallitusohjelman mukaan lääninhallitusten, TE-keskusten ja muiden piirihallintoviranomaisten sekä maakuntien liittojen työnjakoa tullaan täsmentämään, päällekkäisyyksiä pois-tamaan ja viranomaisten määrää vähentämään. Liitoille on tulossa myös enem-män aluekehitysvaltaa. Tässä yhteydessä arvioidaan myös aluejakoa. Aluehal-linnon kokonaisuudistuksesta on käynnissä selvityshanke, jonka pääsihteerinä toimii Kymenlaakson maakuntajohtaja Tapio Välinoro.

Vaihtoehtoisten tuotantotapojen käyttö

Järjestäjän ja tuottajan erottamisella pyritään johtamisen roolien selkeyttämi-sen lisäksi tuottavuuden parantamiseen ja palvelujen laadun ja saatavuuden turvaamiseen eri tuotantotapoja hyödyntämällä.

Liikelaitosmallissa palvelut hinnoitellaan oman kustannustietoisuuden parantamiseksi ja kilpailuttamisen mahdollistamiseksi. Tuotteistamisen avul-la voidaan tehdä prosessit läpinäkyviksi, jolloin huomataan, missä toimintaa voidaan tehostaa.

Palvelujen järjestämisen ja tuottamisen vaihtoehtojen ohella olennainen kysymys on palvelujen uudistaminen esimerkiksi teknologian ja uusien toi-mintakonseptien avulla. Syrjäseudun, erityisryhmien ja harvemmin tarvitta-vien palvelujen turvaamiseen voidaan käyttää erilaisia teknologia-avusteisia ratkaisuja, joista tyypillisimpiä, jo käytössä olevia ovat verkkokirjastopalvelut, videoneuvottelutekniikan avulla toteutetut etäkonsultaatiot ja etäopetus. Näi-den avulla voidaan turvata myös parempi palvelutarjonta esimerkiksi vieraiden kielten opetuksessa. Hyviä kokemuksia on myös perus- ja erityistason terveys-palvelujen asiakaslähtöisestä yhteensovittamisesta esimerkiksi Oulunkaaren seutukunnassa.

Toiminnan rahoitus

Tämän raportin ratkaisuehdotuksen mukaan laajaa väestöpohjaa vaativien pal-velujen tuottamisesta vastaisivat pääosin kuntayhtymät ja liikelaitoskuntayhty-mät. Näiden osalta kaikki rahoitusmuodot ovat mahdollisia.

Rahoitukseen suositellaan vaihtoehtoa, jossa toimintamenojen rahoitus ja laskutus kuntayhtymäjärjestäjien ja tuottajien (esim. liikelaitosten) välillä ke-hitettäisiin ensisijaisesti suoritemallin puitteissa, ja erikoissairaanhoidon osalta

90

NordDRG-järjestelmän puitteissa. Palvelutuotannon suuren volyymin johdos-ta vältytään suurista vuosittaisista vaihteluista aiheutuvista ongelmista. Samalla hyödynnettäisiin suoriteperusteisen mallin vahvuuksia.

Etelä-Pohjanmaalle esitettävässä mallissa laajan väestöpohjan palvelujen järjestäjien, tuottajien ja rahoittajien roolit jakautuvat seuraavasti:

JärjestäjätKunnat

• kunnan koosta ja palvelusta riippuen, esim. sosiaaliasiamiestoiminta, päihdehuollon palvelut.Etelä-Pohjanmaan koulutuskuntayhtymä

• toisen asteen ammatillinen koulutus, aikuiskoulutus ja ammattikorkeakoulutus Erityishuollosta ja erikoissairaanhoidosta huolehtiva kuntayhtymä

• esimerkiksi erikoissairaanhoito ja erityishuolto sekä muut mah- dolliset palvelutAluekehitys- ja maakuntasuunnittelukuntayhtymä

• aluekehitys, maakuntasuunnittelu, elinkeinoelämän ja kulttuurin kehittäminen

TuottajatKuntayhtymän liikelaitos – erikoissairaanhoidon palvelujentuottajaSosiaalihuollon erityispalvelujen liikelaitoskuntayhtymäKunnatMuut julkiset palveluntuottajat, esimerkiksi kuntayhtymät ja liike-laitoksetYksityiset palveluntuottajatKolmannen sektorin palveluntuottajat.

RahoittajatVahvat kunnat tai yhteistoiminta-alueetValtio

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�


Kuvio 27. Eri toimijoiden roolit laajan väestöpohjan palvelujen järjestä-

misessä, tuottamisessa ja rahoituksessa ehdotuksessa Etelä-Pohjanmaan

malliksi.

Ehdotetussa mallissa eri toimijat on jaettu rahoittajiin, järjestäjiin ja tuottajiin. On kuitenkin huomattava, että eri toimijat voivat olla myös useammassa kuin yhdessä roolissa. Seuraavassa on eritelty toimijoiden näkökulmasta niiden roolit laajan väestöpohjan palveluissa:

KunnatJärjestäjän rooli

• Väestöpohjaltaan riittävän suuret kunnat voivat järjestää osan laajan väestöpohjan palveluista. Tällaisia palveluja ovat esimerkiksi sosiaaliasiamiestoiminta, mielenterveyspalvelut ja taiteen perusopetus.Tuottajan rooli

• Kunnat voivat tuottaa laajan väestöpohjan palveluja. Vaikka palvelujen järjestämisvastuu olisi muulla taholla, esimerkiksi kuntayhtymällä, myös kunta voi tuottaa palveluja, joita kun- tayhtymä tilaa siltä. Palveluja voidaan tarjota useissa palvelupis- teissä eri puolilla maakuntaa.Rahoittajan rooli

• Kunnat rahoittavat laajan väestöpohjan palvelujen järjestämistä

�

�

�

Terveys-keskus

Palvelukoti

Yksityinenlääkäri-keskus

Keskus-sairaala

Ammatti-oppilaitos

Palvelupisteet(julkisia ja yksityisiä)

esim. seuraavia:

Kuntalaiset(palvelujen käyttäjät)

Tuottajat:(ammatillinen johtaminen)

Kunnat

Erikoissairaan-hoidon liikelaitos

Sosiaalihuollon erityispalvelujen

liikelaitos-kuntayhtymä

Aluekehitys- ja maakunta-


Koulutus-kuntayhtymä

Yksityiset palve-luntuottajat

Kolmannen sektorin palveluntuottajat

Muut julkisen sektorin palveluntuottajat

(esim. muut kuntayhtymät,

liikelaitokset jne.)

Tuottaminen

Järjestäjät:(poliittinen johtaminen)

Kunnat


kuntayhtymä(esim. esh,

erityishuolto)



Koulutus-kuntayhtymä(ammatillinen peruskoulutus, aikuiskoulutus,

amk)

Rahoittajat:

Kunnat

Valtio

Kuntalaiset(asiakas-maksuin)

TilaaminenRahoitusLaskutusperuste järjestäjän

ja tuottajan välillä:suoriteperusteinen

(esim. €/käynti)

Laskutusperuste rahoittajan ja järjestäjän välillä:

laskennallinen (esim. €/as., painokertoimet)

92

muun muassa maksamalla kuntayhtymille niiden tarjoamien palvelujen käytöstä. Kunnilta myös peritään esimerkiksi yksik- köhintarahoitusta ammatillisen koulutuksen järjestämiseksi.

Valtio Rahoittajan rooli

• Valtio rahoittaa osaltaan laajan väestöpohjan palveluja antamal- la kunnille ja muille palvelujenjärjestäjille valtionosuuksia.

KuntayhtymätSosiaali- ja terveydenhuollon erityispalvelujen kuntayhtymä

• Järjestäjän rooli – Kuntayhtymä vastaa laajan väestöpohjan palvelujen järjes-

tämisestä niiltä osin kuin kunnat ovat siirtäneet palveluja sen järjestettäväksi. Kuntayhtymällä on myös lakisääteisiä tehtä- viä, joiden järjestämisestä se on vastuussa. Näitä ovat esim. erikoissairaanhoito ja erityishuolto. Kuntayhtymä tilaa palveluja eri palveluntuottajilta.Aluekehitys- ja maakuntasuunnittelukuntayhtymä

• Järjestäjän rooli – Kuntayhtymä järjestää aluekehityksen ja maakuntasuunnitte-

lun palvelut, sekä muita kuntien sille antamia tehtäviä, kuten kulttuuripalveluita. Aluehallinnon uudistamisen yhteydessä maakunnan liitto voi saada lisää kehittämisvaltaa.Koulutuskuntayhtymä

• Järjestäjän ja tuottajan rooli – Maakunnallinen koulutuskuntayhtymä järjestää ja tuottaa

toisen asteen ammatillista koulutusta, ammattikorkeakoulu- tusta ja aikuiskoulutusta. Palveluja voidaan tarjota useissa palvelupisteissä eri puolilla maakuntaa.

Muut palveluntuottajatErikoissairaanhoidon liikelaitos

• Sosiaali- ja terveydenhuollon erityispalvelujen kuntayhtymän liikelaitos tuottaa erikoissairaanhoidon palveluja. Sosiaalihuollon erityispalvelujen liikelaitoskuntayhtymä

• Kahden maakunnan (Etelä-Pohjanmaa ja Pohjanmaa) alueella liikelaitoskuntayhtymä tuottaa erityishuollon palveluja. Yksityiset palveluntuottajat

• Yksityiset palveluntuottajat voivat tuottaa mitä tahansa laajan väestöpohjan palveluja eri toimialoilta kysynnän mukaan. Pal- veluja voidaan tarjota useissa palvelupisteissä eri puolilla maakuntaa.

�

�

�

�

�

�

�


Kolmannen sektorin palveluntuottajat • Esimerkiksi yhdistykset, säätiöt ja osuuskunnat voivat tuottaa

mitä tahansa laajan väestöpohjan palveluja eri toimialoilta ky- synnän mukaan. Palveluja voidaan tarjota useissa palvelupisteis- sä eri puolilla maakuntaa.Muut julkiset palveluntuottajat

• Esimerkiksi muut kuin tässä mainitut kuntayhtymät, kunnalliset liikelaitokset ja osakeyhtiöt voivat tuottaa mitä tahansa laajan väestöpohjan palveluja eri toimialoilta kysynnän mukaan. Palveluja voidaan tarjota useissa palvelupisteissä eri puolilla maakuntaa.

KuntalaisetPalvelunkäyttäjän rooli

• Kuntalaiset käyttävät eri toimijoiden tuottamia laajan väestöpohjan palveluita julkisten, yksityisten ja kolmannen sektorin palveluntuottajien palvelupisteissä.Rahoittajan rooli

• Kuntalaiset rahoittavat palveluja suoraan maksamalla asia- kasmaksuja palveluntuottajille sekä välillisesti maksamalla veroja.

�

�

�

�

94

5 Johtopäätökset ja kehittämisehdotuksia

Maakunnat ja palvelurakenteiden uudistaminen – case Etelä-Pohjanmaa -hank-keessa on tarkasteltu laajan väestöpohjan palvelujen järjestämis-, tuottamis- ja rahoitusvaihtoehtoja siitä näkökulmasta, mikä on tarpeellista tulevaisuudessa, esimerkiksi vuonna 2015 tai 2025. Tarkastelun pohjalta on muodostettu eh-dotus laajan väestöpohjan palvelujen järjestämismalliksi Etelä-Pohjanmaalle.

Laajan väestöpohjan palveluille ei ole olemassa yksiselitteistä määritelmää. Tässä hankkeessa ohjausryhmä määritteli tarkasteltavat palvelut. Terveyden-huollon palvelujen osalta erikoissairaanhoidon lisäksi esille nousivat lääkäri- ja hammaslääkäripäivystys, työterveyshuolto, röntgen- ja laboratoriopalvelut. Sosiaalipalvelujen osalta tarkasteltaviksi haluttiin lastensuojelupalvelut, sosi-aalipäivystys, sosiaaliasiamiestoiminta, päihdehuollon palvelut ja vaikeavam-maisten erityispalvelut. Opetus- ja kulttuuripalveluista selvityksessä tarkastel-taviksi haluttiin toisen asteen ammatillisen koulutuksen, lukiokoulutuksen, aikuiskoulutuksen ja ammattikorkeakoulutuksen lisäksi kirjasto sekä taiteen perusopetus ja kansalaisopistot.

Laajan väestöpohjan palvelujen ja lähipalvelujen välinen rajanveto on vai-keaa, joten tässä hankkeessa on tarpeen mukaan tarkasteltu myös lähi- ja seu-dullisia palveluja. Näitä palveluja on tarkasteltu neljän näkökulman mukaan: kuntalais-, talous-, johtamis- ja henkilöstönäkökulma.

Selvityksen keskeiset kysymykset ovat olleet Millaisia uudistustarpeita laajaa väestöpohjaa vaativan palvelutuo-tannon rakenteisiin, hallintaan ja ohjaukseen liittyy? Miten edellä mainittuihin uudistustarpeisiin voidaan vastata? Millaisia toimintamalleja ongelmien ratkaisemiseksi voidaan esit-tää? Millaisia vaikutuksia toimintamalleilla arvioidaan olevan palvelujen saatavuuteen, kuntatalouteen, demokratiaan ja hallintoon sekä hen-kilöstöön? Mikä toimintamalli sopisi vertailun perusteella parhaiten Etelä-Poh-janmaalle?

Seuraavassa tarkastellaan hankkeen johtopäätöksiä ja kehittämisehdotuksia peilaten selvityksen kysymyksiin.

�

�

�

�


Millaisia uudistustarpeita laajaa väestöpohjaa vaativan pal-velutuotannon rakenteisiin, hallintaan ja ohjaukseen liittyy? Miten edellä mainittuihin uudistustarpeisiin voidaan vastata?

Väestö- ja ikärakenteen muutos aiheuttaa sen, että sosiaali- ja terveyspalvelut vievät jatkossa yhä suuremman osan kuntien käytössä olevista varoista. Väes-tön ikääntyessä ja eläessä yhä pitempään ja teknologian mahdollistaessa uudet hoitomenetelmät, myös kustannukset lisääntyvät. Väestön ikääntyminen lisää myös tarvetta kehittää uudentyyppisiä kulttuuri- ja vapaa-ajan palveluja. Vas-taavasti nuorisoikäluokkien pienentyessä vapautuu resursseja kohdennettavak-si uudelleen vastaamaan muuttuvaa palvelutarvetta. Huoltosuhteen radikaali muutos pakottaa jatkossa pohtimaan yksityisen ja julkisen vastuun rajankäyn-tiä.

Yksi keskeisimmistä tässä hankkeessa esiin nousseista haasteista on omista-jaohjauksen puute suhteessa kuntayhtymiin. Osa kunnista on kokenut olevansa pelkästään rahoittajan roolissa vailla mahdollisuutta ohjata toimintaa ja kus-tannuskehitystä. Tässä hankkeessa on selvitetty eri mallien kautta, missä laajan väestöpohjan palvelujen järjestämismuodossa omistajaohjaus toimisi parhai-ten, ja mitkä muut tekijät parantavat omistajaohjausta. Keskeistä omistaja-ohjauksen parantamisessa on yhteen sovittaa eri toimijoiden intressit. Myös omistajien määrän väheneminen helpottaa edunvalvontaa.

Toinen keskeinen laajan väestöpohjan palveluihin liittyvä ongelma on sopimusohjaus. Erityisesti pienet kunnat hoitavat suuren osan palveluista so-pimuksilla eri tahojen kanssa, mikä vaikeuttaa johtamista ja demokraattisen ohjauksen toteutumista. Sopimuksia voidaan vähentää purkamalla päällekkäi-syyksiä ja esimerkiksi yhdistämällä kuntia ja kuntayhtymiä.

Erityispalvelujen tarpeen odotetaan lisääntyvän edelleen tulevaisuudessa. Tämä heijastuu myös henkilöstön saatavuuteen. Kuntien ja kuntayhtymien on koottava voimavaroja yhteen osaavan henkilöstön saatavuuden ja pysyvyyden turvaamiseksi.

Edellä mainitut haasteet ovat yleispäteviä ja ne koskettavat kuntia niin Etelä-Pohjanmaalla kuin muuallakin maassa.

Millaisia toimintamalleja ongelmien ratkaisemiseksi voidaan esittää?

Laajan väestöpohjan palvelujen järjestämistä tarkasteltiin eri mallien kautta. Liikkeelle lähdettiin nykyisin käytössä olevien perusvaihtoehtojen (kunta, kuntayhtymä, isäntäkunta, terveyspiiri) tarkastelusta hankkeen neljän näkö-kulman (kuntalainen, talous, demokratia ja hallinto, henkilöstö) mukaan.

Nykyisten järjestämismallien pohjalta hahmoteltiin vaihtoehtoja uusiksi laajan väestöpohjan palvelujen järjestämismalleiksi Etelä-Pohjanmaalle. Perus-vaihtoehtoina olivat kuntayhtymien yhdistäminen erilaisin kombinaatioin ja

96

Sairaanhoitopiiri Erityishuoltopiiri Koulutus-kuntayhtymä Maakunnan liitto

Kunta/yt-alue

Kunta/yt-alue

Kunta/yt-alue

Kunta/yt-alue

Kunta/yt-alue

Kuvio 28. Lähtökohta laajan väestöpohjan palvelujen järjestämiseen.

Tämän pohjalta asiantuntijoista kootut fokusryhmät työstivät mallia eteen-päin.

Millaisia vaikutuksia toimintamalleilla arvioidaan olevan palvelujen saatavuuteen, kuntatalouteen, demokratiaan ja hallintoon sekä henkilöstöön?

Fokusryhmät arvioivat eri mallien - kunta, isäntäkunta, kuntayhtymä, piiri-malli - ominaisuuksia kuntalais-, talous-, demokratia- ja johtamis- sekä henki-löstönäkökulman suhteen. Aluksi käsitellään niitä piirteitä, jotka ovat tunnus-omaisia vain yhdelle mallille. Kutakin mallia käsitellään seuraavassa erikseen niiden ominaispiirteiden suhteen ja tämän jälkeen kootaan yhteen ne ominai-suudet, jotka liittyvät useampaan kuin yhteen malliin.

Kunta

Riittävän vahvassa kunnassa ihminen ja elinympäristö nähdään kokonaisuu-tena. Huomioitavaa on kuitenkin palvelukonseptien uudistamisen tarve, jotta

koko maakunnan kattava kuntaliitos, jota ei nähty realistisena vaihtoehtona. Lähempään tarkasteluun ja jatkokehittelyyn otettiinkin malli, jossa perustan muodostavat nykyistä vahvemmat kunnat ja lisäksi erityispalveluja järjestävät kuntayhtymät.


palvelujen vaikuttavuutta voidaan parantaa. Näin esimerkiksi terveyttä voi-daan edistää kokonaisvaltaisesti eri toimialojen yhteistyönä. Esimerkiksi väes-tön ikääntyminen pakottaa kunnat toimimaan entistä enemmän sektorirajat ylittäen eri toimijoiden yhteistyönä, jotta haasteisiin voidaan vastata. Ikäänty-misen haasteisiin vastaamista ei voi vastuuttaa vain sosiaali- ja terveystoimel-le, vaan esimerkiksi kulttuuri-, liikunta- ja asuntotoimella on keskeinen rooli arjen sujuvuuden ja elämän mielekkyyden näkökulmasta. Kunnassa on myös hyvä paikallistuntemus, mikä on eduksi väestön palvelutarpeiden määrittelys-sä.

Talouden näkökulmasta tärkeimpänä vahvuutena on se, että talous ja toi-minta ovat kunnassa samoissa käsissä, kun kunnalla on sekä rahoitus- että jär-jestämisvastuu. Kun kunta on riittävän vahva vastaamaan itse suurimmasta osasta toimintaansa, myös talouden ohjaus on helpompaa.

Elinvoimaisuus ja vahva imago houkuttelevat niin asukkaita kuin yrityk-siäkin, mikä vahvistaa palvelumarkkinoita ja sitä kautta lisää kunnan tuloja.

Demokratian kannalta on tärkeää, että kunnan päätöksenteko perustuu vahvaan, kansanvaltaiseen suoraan ohjaukseen. Kunta on yksinkertaisin ja hel-poimmin hallittava palvelujenjärjestäjä.

Vahvassa kunnassa myös luottamushenkilöiden todellinen valta kasvaa, kun päätettävien asioiden painoarvo lisääntyy. Koko palvelukokonaisuus on samoissa käsissä, mikä helpottaa toimintojen yhteensovittamista ja palve-lunohjausta. Omistajaohjaus suhteessa kuntayhtymiin on vahvassa kunnassa helppoa. Myös sopimusviidakon harveneminen lisää vahvan kunnan hallin-non läpinäkyvyyttä. Heikkoutena demokratian näkökulmasta voidaan nähdä luottamushenkilöpaikkojen väheneminen.

Kuntayhtymä

Vahva ammatillinen osaaminen turvaa kuntayhtymässä laadukkaat palvelut. Kuntayhtymässä paikallistuntemus voi kuitenkin olla heikompaa kuin kun-nassa ja kuntalaisten identiteetti näkyy siinä vähemmän.

Talouden näkökulmasta vahvuutena esiin nousee erityisesti synergiaetu-jen hyödyntäminen. Kuntayhtymän vahvuutena nähdään myös riittävän vah-va taloudellinen pohja, joka ei ole niin haavoittuva kuin esimerkiksi yhden kunnan talous.

Heikkoutena talouden kannalta on se, että kuntayhtymässä rahoitusvas-tuu ja toiminta ovat erillään. Heikkoutena ovat myös kunnille mahdollisesti tulevat jälkilaskut. Tämän vuoksi tulisikin kiinnittää huomiota rahoitus- ja päätöksentekojärjestelmien kehittämiseen.

Kuntayhtymiä yhdistämällä päällekkäistä hallintoa saadaan purettua. Heikkouksia ovat välillinen demokratia ja omistajaohjauksen vaikeus erityises-ti, jos omistajakuntia on paljon. Välillisessä demokratiassa vastuut ja kunnan tahto hämärtyvät ja päätöksenteon läpinäkyvyys heikkenee. Luottamushenki-

98

löiden ohjausmahdollisuudet ovat heikommat kuin kunnassa ja vahvojen pro-fessioiden johtaminen vaikeaa.

Isäntäkuntamalli

Demokratian, hallinnon ja johtamisen näkökulmasta isäntäkuntamallin vah-vuutena voidaan pitää sitä, että muutosta isäntäkuntamalliin siirryttäessä on helpompi hallita, koska se ei ole yhtä raju, kuin esimerkiksi kuntien yhdistymi-nen. Rakenteeltaan isäntäkunta on kuntayhtymää kevyempi ja nopeampi.

Heikkoutena nähdään se, että palvelutarpeiden hahmottaminen on isän-täkuntamallissa vaikeampaa kuin kunnassa. Myös paikallistuntemus voi isän-täkuntamallissa heiketä.

Isäntäkuntamallissa muutos voi helposti jäädä näennäiseksi, jolloin myös taloudelliset hyödyt jäävät saavuttamatta, kun päällekkäisyyksiä ei päästä pur-kamaan. Heikkoutena on myös se, että jos isäntäkunnan talous heikkenee, se vaarantaa myös muiden kuntien palvelujen lähtökohdat. Lisäksi isäntäkunnan on vaikea päästä eroon ottamastaan riskistä.

Piirimalli

Kuntalaisen näkökulmasta piirimallin vahvuudet liittyvät erityisesti palveluko-konaisuuden hallintaan. Saumattomat palveluketjut parantavat jatkohoidon määrittelyn tarvetta. Terveydenhuollon, sairaanhoidon ja niihin liittyvien so-siaalipalvelujen yhteen hitsaamisella voidaan säilyttää ja turvata sosiaali- ja ter-veystoimen kokonaisuus ja siten paremmin puuttua hoidossa ilmeneviin puut-teisiin, päällekkäisyyksiin ja tehottomuuksiin, mikä parantaa palvelun laatua.

Heikkoutena on se, että sosiaali- ja terveyspalvelut ovat irrallaan kunnan muusta toiminnasta. Piiri vastaa vain osaan kuntalaisen palvelutarpeista. Ter-veyspiirissä on myös vaarana se, että paikallistuntemus heikkenee ja lähipalve-lut kaikkoavat kauemmaksi.

Terveydenhuollon, sairaanhoidon ja sosiaalipalvelujen kokoaminen voi parantaa tuottavuutta ja vaikuttavuutta. Toisaalta heikkoutena talousnäkökul-masta nähdään se, että valtaosa kuntien budjetista menee piirille kuntien välit-tömän päätöksenteon ulkopuolelle.

Demokratian, hallinnon ja johtamisen näkökulmasta piirimallin vahvuu-det liittyvät erityisesti kokonaisuuden hallinnan helpottumiseen. Terveyden-huollon kokonaisvaltainen johtaminen ja kokonaisuuden koordinointi helpot-tuvat.

Piirimallin heikkouksiin voidaan lukea professioiden välinen jännite, joka voi haitata eri toimialojen yhteistyön toteutumista. Ongelmallisena pidetään myös sitä, että sosiaali- ja terveyspuoli on piirimallissa kokonaan erillään kun-nan muusta toiminnasta, mikä voi hankaloittaa poikkihallinnollista yhteistyö-tä ja kunnan toimintojen kokonaisuuden hallintaa.


Voimavarojen kokoamiseen liittyvät eri malleille yhteiset ominaisuudet

Suuri osa malleihin (kunta, isäntäkunta, kuntayhtymä, piirimalli) liittyvistä ominaisuuksista ja vaikutuksista on yhteisiä kaikille tai ainakin useammalle kuin yhdelle mallille. Kyse on ylipäänsä sellaisista vaikutuksista, jotka syntyvät resurssien kokoamisesta suuremmille harteille. Erityisesti tämä korostuu henki-löstö- ja demokratianäkökulmista. Seuraavassa on eritelty niitä vaikutuksia, joita kaikilla tai useammalla kuin yhdellä mallilla on hankkeen neljästä nä-kökulmasta. Näkökulmien mukaiset ominaisuudet on mahdollista toteuttaa kaikissa tarkastelluissa malleissa.

Kuntalaisen näkökulmasta vahvempi yksikkö pystyy turvaamaan parem-min palvelujen saatavuuden, koska se ei ole niin haavoittuva. Erityisosaami-sella voidaan parantaa palvelun laatua. Suuremmassa yksikössä palvelun hinta voi laskea. Vahvuutena voidaan nähdä myös valinnan mahdollisuuksien kas-vaminen ja monipuolisempi palvelutarjonta. Suurempi yksikkö mahdollistaa alueen asukkaille tasapuoliset palvelut, kun asukkaat voivat hakeutua palvelui-hin yli kuntarajojen.

Heikkouksina voidaan nähdä mahdollisesti palvelujen keskittyminen, ryhmäkokojen kasvaminen ja jonotusaikojen pidentyminen. Myös palvelun hinta voi nousta.

Talousnäkökulmasta resurssien kokoaminen parantaa riskinsietokykyä, kun väestö- ja tulopohja vahvenevat. Säästöjä voidaan saada aikaan päällekkäi-syyksiä purkamalla ja palveluverkkoa rationalisoimalla, kun palveluja voidaan suunnitella ja toteuttaa suuremmalle väestöpohjalle. Lisäksi hankintojen kes-kittäminen ja tukipalvelujen yhdistäminen tuovat kustannussäästöjä. Suurem-malla yksiköllä on myös enemmän kehittämisresursseja ja se pystyy kohtaa-maan muutokset paremmin.

Talouden näkökulmasta heikkouksina voi olla mahdollinen menojen kas-vu sekä se, että suuremmassa yksikössä byrokratia voi lisääntyä, mikä tuo myös lisäkustannuksia. Kuntien yhteistyössä kuntiin jää usein päällekkäistä palvelu-varustusta ja moninkertaiset hallinnonrakenteet, mikä tuo lisäkustannuksia. Uudistuksissa syntyy aina fuusiokustannuksia. Olennaista on se, ovatko nämä kustannukset siirtymävaiheeseen liittyviä kustannuksia, vai jäävätkö ne pysy-viksi kustannuksiksi rasittamaan uuden organisaation taloutta. Myös kustan-nustenhallinta voi olla vaikeaa.

Demokratian ja johtamisen näkökulmasta kuntien yhteistyöjärjestelyissä on mahdollista säilyttää nykyiset kunnat ja päätöksentekorakenteet, jolloin kuntalaisidentiteetti ja luottamushenkilöpaikat säilyvät.

Yhteistyöjärjestelyissä heikkoutena on kaksinkertainen hallinto ja päätös-vallan karkaaminen omasta kunnasta. Toimiva yhteistyö edellyttää jämäkkää poliittista päätöksentekoa ja valvontaa sekä vaatii erittäin vahvaa sopimuksen-tekotaitoa, tarkkaa roolien määrittelyä ja luottamusta. Keskeisiä yhteistyön

100

Terveys-keskus

Palvelukoti

Yksityinenlääkäri-keskus

Keskus-sairaala

Ammatti-oppilaitos

Palvelupisteet(julkisia ja yksityisiä)

esim. seuraavia:

Kuntalaiset(palvelujen käyttäjät)

Tuottajat:(ammatillinen johtaminen)

Kunnat

Erikoissairaan-hoidon liikelaitos

Sosiaalihuollon erityispalvelujen

liikelaitos-kuntayhtymä



Koulutus-kuntayhtymä

Yksityiset pal-veluntuottajat

Kolmannen sektorin palveluntuottajat

Muut julkisen sektorin palveluntuottajat

(esim. muut kuntayhtymät,

liikelaitokset jne.)

Tuottaminen

Järjestäjät:(poliittinen johtaminen)

Kunnat


kuntayhtymä(esim. esh,

erityishuolto)



Koulutus-kuntayhtymä(ammatillinen peruskoulutus, aikuiskoulutus,

amk)

Rahoittajat:

Kunnat

Valtio

Kuntalaiset(asiakas-maksuin)

TilaaminenRahoitusLaskutusperuste järjestäjän

ja tuottajan välillä:suoriteperusteinen

(esim. €/käynti)

Laskutusperuste rahoittajan ja järjestäjän välillä:

laskennallinen (esim. €/as., painokertoimet)

heikkouksia ovat erityisesti ohjauksen vaikeus ja hallinnon ja päätöksenteon läpinäkymättömyys. Demokratia on välillistä, joten päättäjät eivät ole suoraan vastuussa kuntalaisille.

Henkilöstönäkökulmasta resurssien kokoamiseen liittyviä kaikille malleille yhteisiä vahvuuksia ovat henkilöstön paremmat koulutus- ja kehittymismah-dollisuudet, urakierto ja erikoistuminen. Myös uralla eteneminen isommassa organisaatiossa voi olla helpompaa. Isommassa organisaatiossa työsuhde voi olla turvatumpi. Eläköityminen voidaan hyödyntää paremmin ja kohdentaa vapautuvia resursseja sinne, missä tarvetta on enemmän. Sijaistaminen ja hen-kilöstön saatavuus helpottuvat isommassa organisaatiossa, samoin erityisosaa-misen turvaaminen. Kuntien yhteistyössä henkilöstöä voidaan käyttää jousta-vammin koko toiminta-alueella, joten väliaikaista henkilöstövajausta voidaan täydentää toisesta toimipisteestä lähetettävällä työntekijällä.

Heikkouksia henkilöstön kannalta ovat mahdollinen työmatkan pitene-minen ja vaikutusmahdollisuuksien väheneminen sekä siirtymävaiheen palk-kaerot. Myös toimintakulttuurien yhteensovittamisessa on usein ongelmia. Lisäksi henkilöstö voi joutua liikkumaan toimipisteestä toiseen tarpeen mu-kaan.

Mikä toimintamalli sopisi vertailun perusteella parhaiten Etelä-Pohjanmaalle?

Vaihtoehtoisten järjestämismallien arvioinnin perusteella ehdotukseksi Etelä-Pohjanmaalle muodostui seuraavanlainen malli:

Kuvio 29. Eri toimijoiden roolit laajan väestöpohjan palvelujen järjestä-

misessä, tuottamisessa ja rahoituksessa ehdotuksessa Etelä-Pohjanmaan

malliksi.


Mallin perustana ovat nykyisiä vahvemmat, elinvoimaiset ja toimintakykyiset kunnat, jotka koosta riippuen voivat järjestää osan tässä hankkeessa laajan vä-estöpohjan palveluiksi määritellyistä palveluista. Erityispalveluja järjestää kol-me kuntayhtymää: maakunnallinen koulutuskuntayhtymä, maakunnan liit-to ja sosiaali- ja terveydenhuollon erityispalvelujen kuntayhtymä. Mallissa on erotettu palvelujen järjestäminen ja tuottaminen siten, että sosiaali- ja tervey-denhuollon palveluita tuottavat liikelaitosmuotoiset organisaatiot kuntayhty-mien sijaan.

Ehdotetussa mallissa pystytään parhaiten vastaamaan niihin ongelmakoh-tiin, joita palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa on hankkeen aikana tuotu esille

Pystytään turvaamaan palvelujen laatu ja saatavuus nykyistä parem-min kokoamalla resursseja.Toiminta ja talouden ohjaus ovat vahvassa kunnassa samoissa käsis-sä.Hallintoa kokoamalla voidaan saavuttaa kustannussäästöjä purka-malla päällekkäisyyksiä.Vahva kunta tai kuntayhtymä ei ole niin haavoittuvainen ja sen ta-louspohja on vakaampi.Elinkeinojen kehittäminen ja kehittämisresurssien kokoaminen hel-pottuvat.Vahva kunta on vetovoimainen asukkaiden ja yritysten houkutte-lussa.Omistajaohjaus helpottuu, kun toimijoiden määrä vähenee.Sopimusviidakosta päästään eroon toimijoiden vähentyessä, mikä helpottaa kokonaisuuden johtamista.Päätöksenteko ei karkaa yhtä usein välillisiin organisaatioihin, vaan vaaleilla valitut edustajat ovat suoraan vastuussa kuntalaisille.Poliittisen ja ammatillisen johdon roolit selkiytyvät, kun järjestäjä ja tuottaja erotetaan toisistaan.Rekrytointi helpottuu, henkilöstön erikoistumisen, etenemisen, koulutuksen ja kehittymisen mahdollisuudet paranevat ja sijaisjär-jestelyt helpottuvat, kun voimavaroja kootaan yhteen.

Seuraavassa tiivistetään vielä laajan väestöpohjan palveluja koskevia huomioita ehdotetussa mallissa neljän näkökulman mukaan.

Yleistä

Parhaiten Etelä-Pohjanmaalle sopii malliksi kokonaisuus, jossa perustan muo-dostavat nykyisen 26 kunnan sijaan vahvat, elinvoimaiset kunnat. Tavoittee-na on saada riittävän vahvat, elinvoimaiset ja toimintakykyiset kunnat, jotka

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

102

pystyvät järjestämään peruspalvelut ja mahdollisesti osan laajaa väestöpohjaa edellyttävistä palveluista itse. Vahvat kunnat pystyvät myös ohjaamaan nykyis-tä paremmin erityispalveluita järjestäviä kuntayhtymiä.

Kuntarakenteen muutoksen lisäksi tarvitaan rakenteellisia ja toiminnallisia muutoksia myös kuntayhtymissä. Kuntayhtymiä tulee yhdistää. Erityisesti eri-koissairaanhoidon ja sosiaalihuollon erityispalvelujen yhdistämisellä uskotaan saavutettavan synergiaetuja, koska sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita pys-tytään näin käsittelemään paremmin kokonaisuutena ja päällekkäistä hallintoa pystytään purkamaan. Kuntayhtymä toimii mallin mukaan tilaajana. Sillä on poliittinen ohjaus. Vanhat palveluja tuottavat kuntayhtymät organisoidaan esi-merkiksi liikelaitos- tai osakeyhtiömuotoon. Tuotanto-organisaatioissa poliit-tisen johtamisen sijaan korostuu ammatillinen johtaminen. Lisäksi kuntayhty-mä voi hyödyntää palvelutuotannossa muita palveluntarjoajia, kuten yksityisiä ja kolmannen sektorin toimijoita sekä kuntia. Koulutuskuntayhtymät kootaan yhdeksi maakunnalliseksi kokonaisuudeksi nykyisten kuntayhtymien sijaan.

Kuntalaisnäkökulma

Kuntalaisen näkökulmasta tärkeintä on, että palvelun laatu ja saatavuus ovat hyvät. Ne voidaan turvata kokoamalla resursseja, oli kyseessä sitten kuntaliitos, isäntäkuntamalli tai kuntayhtymä. Resurssien kokoamisessa on kuitenkin syy-tä muistaa, että mallissa turvataan kuntalaisille lähipalvelut, eli kokoaminen ei saa johtaa palvelujen keskittämiseen.

Talousnäkökulma

Mallissa korostuu ajatus, että rahoitusvastuun tulee kulkea yhdessä järjestämis-vastuun kanssa. Talouden näkökulmasta tärkeää on, että kunnat ja kuntayh-tymät ovat talouspohjaltaan riittävän vahvoja, jolloin ne pystyvät turvaamaan palvelut kuntalaisille luotettavasti. Keskeinen talouteen liittyvä näkökulma on omistajaohjauksen toimivuus, jota voidaan parantaa toimijoiden määrän vä-hentämisellä ja omistajapolitiikan yhteisellä määrittelyllä.

Demokratia-, hallinto- ja johtamisnäkökulma

Johtamisen näkökulmasta mallissa korostuu palvelujen järjestämisen ja tuotta-misen erottaminen ja omistajaohjauksen paraneminen suhteessa maakuntata-son kuntayhtymiin.

Kunnassa demokraattinen päätöksenteko toteutuu yleensä paremmin kuin erilaisissa yhteistyöjärjestelyissä vahvan, kansanvaltaisen ohjauksen ansi-osta. Palvelujen järjestäjänä ja alueen kehittäjänä toimivassa kunnassa on po-liittinen ja taloudellinen vastuu kuntalaisten vaaleilla valitulla valtuustolla.

Mallissa johtaminen parantuu, kun erotetaan toisistaan järjestäminen ja


tuottaminen. Näin voidaan selkeyttää poliittisen ja ammatillisen johdon roole-ja. Poliittisen ja ammatillisen johdon roolit määritellään siten, että poliittisessa johtamisessa keskitytään toiminnan tavoitteiden ja päämäärien määrittelyyn, resursointiin ja palvelujen laadun ja saatavuuden varmistamiseen sekä seuran-taan ja arviointiin. Toiminnallinen ja taloudellinen vastuu ja valta on mallin mukaan siirrettävä linjajohdolle tuotanto-organisaatioon.

Henkilöstönäkökulma

Mallin avulla pyritään mahdollistamaan henkilöstön saatavuus. Henkilöstön sijoittumisen suhteen saadaan joustavuutta, koska voimavaroja kootaan yhteen ja yksiköt ovat riittävän isoja, jotta saadaan sijaisia, eikä työ kuormita liikaa. Henkilöstön rekrytointi helpottuu, koska suurempi keskus houkuttelee niin yrityksiä kuin työntekijöitäkin ja näin luo edellytykset aluetalouden vahvistu-miselle.

Henkilöstön saatavuuden ja riittävyyden näkökulmasta malli korostaa henkilöstön hyvää paikallistuntemusta, mikä on tarpeen tietyissä palveluissa.

Laajan väestöpohjan palvelujen haasteita vuoteen 2025

On ilmeistä, että tulevaisuudessa joudutaan ottamaan kantaa laajan väestöpoh-jan palvelujen aluejakoihin. Ajankohtaisimpiin haasteisiin kuuluu aluehallin-non kehittäminen, johon hallitus on jo sitoutunut. Yhtenä keskeisenä asiana tähän liittyen on maakuntajako. Vuonna 2025 Suomessa on todennäköisesti nykyistä vähemmän maakuntia. Tähän vaikuttavat kuntien ja valtion aluehal-linnon yhteensovittamispaineet sekä kuntarakenteen muutos.

Myös sairaanhoitopiiri- ja erityishuoltopiirijaon osalta on paineita muu-toksille. Tulevaisuudessa sairaanhoitopiirit erikoistuvat yhä enemmän siten, et-tä vuonna 2025 tiettyjä palveluja järjestää vain yksi sairaanhoitopiiri.

Toinen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen merkittävästi vaikutta-va uudistus on kansanterveyslain ja erikoissairaanhoitolain yhdistäminen. La-kimuutokset voivat vaikuttaa merkittävästi kuntien ja kuntayhtymien väliseen järjestämisvastuuseen kyseisissä palveluissa.

Terveydenhuollon kannalta olennaista on, että terveyspalveluja ei voida järjestää ensisijaisesti kuntarajojen näkökulmasta. Keskeistä on asiakasnäkö-kulma ja terveydenhuollon sisäiset vaatimukset, kuten laatu ja potilasturval-lisuus.

Kunnat käyttävät jatkossa yhä enenevässä määrin erilaisia palvelutuotan-totapoja. Kuntien on katsottava eri palvelutuotantotapojen kokonaistaloudel-lisuutta. Esimerkiksi tämänhetkinen keskustelu koskien kuntien liikelaitosten asemaa ja verotusta on syytä ottaa huomioon tulevaisuuden tuotantotapoja mietittäessä.

Väestö- ja ikärakenteen muutos pakottaa kunnat mukauttamaan palvelu-

104

verkkoa tarvetta vastaavaksi ja huomioimaan teknologian hyödyntämisen pal-velutuotannossa. Keskeinen haaste on osaavan henkilöstön saatavuuden var-mistaminen. Olennaista on myös henkilöstön osaamisen jatkuva kehittäminen vastaamaan muuttuvia palvelutarpeita.

Tulevaisuudessa korostuu vahvasti kuntien, yritysten ja kolmannen sekto-rin kumppanuus. Kunnat eivät yksin selviä ikääntymisen tuomista haasteista, vaan tarvitaan myös muita toimijoita huolehtimaan palvelutarjonnasta. Eräs merkittävä tähän liittyvä tarve on hyvinvointiyrittäjyyden edistäminen. Pal-veluiden turvaamiseksi tarvitaan strategista otetta koko palveluja järjestävän ja tuottavan verkoston johtamisessa. Yksittäisten palvelujen ostamisen sijaan tulisi pyrkiä johtamaan palvelukokonaisuutta eri toimijoiden yhteistyönä ja kehittämään palveluja yhdessä. Tässä korostuu myös tuloksilla johtaminen.

Rakennemuutokset edellyttävät onnistuakseen vahvaa johtajuutta. Kes-keistä onkin selkeyttää johtamisen rooleja erottamalla poliittinen ja ammatil-linen johtaminen toisistaan. Poliittisen johtamisen puolella korostuvat tule-vaisuudessa kokopäiväisten luottamushenkilöiden tarve ja sen määrittelemi-nen, mitkä asiat kuuluvat poliittisen johtamisen alle. Muutokset tuovat lisää haasteita luottamushenkilöiden työhön. Ammatillisen johtamisen puolella entistäkin tärkeämmäksi nousee henkilöstövoimavarojen hallinta ja laadukas henkilöstöjohtaminen, jotka ovat keskeisessä asemassa osaavan henkilöstön saatavuuden kannalta. Kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuk-sien turvaamiseen on kiinnitettävä huomiota kuntakoon kasvaessa ja eri palve-lutuotantotapojen käyttöönoton yleistyessä.

Alueiden välinen kilpailu osaavasta työvoimasta kiristyy. Alueen elinvoi-maisuuden ja houkuttelevuuden varmistamiseksi on tärkeää kehittää niin jul-kisia kuin yksityisiäkin palveluja. Tämä vaatii julkisen, yksityisen ja kolman-nen sektorin toimijoiden tiivistä yhteistyötä.

Rakenteiden uudistaminen on vain yksi keino vastata toimintaympäris-tön haasteisiin. Lisäksi tarvitaan jatkuvaa kehittämistä niin palveluprosessien kuin toimintatapojenkin suhteen yhteistyössä yli sektorirajojen sekä kunnan sisällä että eri toimijoiden kesken. Tällöin keskeistä on hyvin käytäntöjen ja innovatiivisen ajattelutavan levittäminen.

Lopuksi

Arvioinnin tuloksena syntynyt malli on kehikko, jonka pohjalta uudistusta voidaan niin päätettäessä lähteä tekemään. Kuntien selvitettäväksi ja päätettä-väksi jää useita seikkoja. Niistä ensimmäinen ja tärkein on tietysti, onko tässä ehdotettu malli se, jonka varaan kunnat haluavat rakentaa palvelujen järjestä-misen tulevaisuudessa.

Tämän lisäksi tarvitaan päätökset siitä, mitkä kunnat muodostavat yhdes-sä uuden, nykyistä vahvemman kunnan tai yhteistoiminta-alueen, miten kun-


tayhtymien hallinto ja rahoitus järjestetään, mitkä kunnat ja missä laajuudessa osallistuvat laajan väestöpohjan kuntayhtymien toimintaan ja mitkä ovat ne ohjauskeinot, joilla toimijoiden välinen yhteistyö sujuu parhaiten.

Huomioonotettavia asioita uudistuksessa ovat muun muassa poliittiset intressit, alueen kuntien yhteistyöhistoria ja -suunnat, kuntalaisten asiointi-suunnat, kuntien eroista johtuvien erilaisten intressien yhteensovittaminen, paikalliset palvelutarpeet ja niiden erot alueella, rahoituksen järjestäminen sekä niiden tehtävien määrittely, jotka kunta hoitaa itse ja jotka se antaa järjestettä-väksi laajan väestöpohjan kuntayhtymälle.

Jotta malli voitaisiin käytännössä toteuttaa ja sen vaikutukset kohdentaa tietyn alueen kontekstiin, alueella tulee tehdä arvio mallin soveltumisesta ja käytäntöön viemisestä sitten, kun kunnat ovat päättäneet, mihin suuntaan ne haluavat palvelujen järjestämistä kehittää.

Välttämätöntä mallin onnistumiselle on järjestämisvastuun kokoaminen, johtamisjärjestelmän uudistaminen ja eri toimijoiden yhteistyö uudistuksen läpiviennissä. Hallinnolliset ratkaisut ovat vain yksi osa, joka luo puitteet uu-distukselle. Palvelujen turvaaminen kuntalaisille edellyttää strategista otetta palvelujen uudistamisessa, vuoropuhelua kuntalaisten kanssa sekä palvelutuo-tannon tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisäämistä.

106

Lähteet

Airaksinen, J., Jäntti, A. & Haveri, A. (2005) Siniset ajatukset – sanoista tekoihin. Kainuun hallintokokeilun arviointi. Ensimmäinen väliraportti. Sisäasiainministeriön julkaisuja 37/2005.

Airaksinen, J., Nyholm, I. & Haveri, A. (2004) Seutuyhteistyön arki. Retoriikkaa, politiikkaa ja raakaa työtä. Seutukuntien tuki -hankkeen II väliraportti. Kunnallistut-kimuksia. Tampere: Tampere University Press.

Alavuden kaupungin lausunto kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 30.1.2006.

Ammattikorkeakoululaki (351/2003)

Asetus vapaasta sivistystyöstä (805/1998)

ARVI-työryhmä (2006) Ostopalvelujen ja sopimusperusteisen palvelutuotannon oh-jaaminen -työryhmän muistio. http://www.kunnat.net/k_peruslistasivu.asp?path=1;29;348;1027;1491.

Clarke, M. (1987) Competition and Contracting Out. Issues for Local Government Managers. Luton: Local Government Training Board.

Efeko (2006) Kunnat ja palvelut murroksessa. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen johtaminen. Helsinki: Efeko.

Ekström, B., Pohjola, M. & Haavisto, I. (2007) Kunnat ja markkinat. EVA-ana-lyysi.

Etelä-Pohjanmaan ennakointiportaali. http://etelapohjanmaa.fi /ennakointi/.

Etelä-Pohjanmaan koordinaatioryhmä (2006) Palveluiden järjestäminen ja tuotta-misen eri vaihtoehdot. Vastaus Kunta- ja palvelurakenneuudistushankkeen aluevai-heen kysymyksiin 13.2.2006.

Etelä-Pohjanmaan liiton ja Etelä-Pohjanmaan TE-keskuksen muistio.

Etelä-Pohjanmaan maakuntakaava

Etelä-Pohjanmaan maakuntaohjelma 2007–2010. Etelä-Pohjanmaan liitto.

Etelä-Pohjanmaan maakuntasuunnitelma 2030. Etelä-Pohjanmaan liitto.

Halmeenmäki, T. (2007) Kunta-alan eläkepoistuma 2008–2025. Kuntien eläkeva-kuutuksen monisteita 1/2007. Helsinki: Kuntien eläkevakuutus.

Harjula, H. & Prättälä, K. (2007) Kuntalaki – tausta ja tulkinnat. Helsinki: Talen-tum.

Heinonen, V. (2005) Sosiaali- ja terveyspiiri palvelujen rakenteena. Sosiaalihankkeen arviointikierros, Mikkelin arviointifoorumi, 16.11.2005.


Heiskanen, U., Jumppanen A. & Träsk, M. (2007). Hyvinvointialan nykytila ja tu-levaisuus Etelä-Pohjanmaalla. Maakunnallinen tarve- ja kehittämisselvitys. Helsingin yliopisto Ruralia Instituutti. Julkaisuja 11.

Helander, V. (2006) Seniorikansalainen voimavarana. Havaintoja ja pohdintoja ikä-politiikan suuntaamiseksi. Acta nro 189. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.

Hietala, J. (2003) Voidaanko erikoissairaanhoidon menokehitykseen vaikuttaa? Ke-hyskuntien selvitysmiehen loppuraportti.

Himanen, P. (2004) Välittävä, kannustava ja luova Suomi. Katsaus tietoyhteiskun-tamme syviin haasteisiin. Tulevaisuusvaliokunta, Teknologian arviointeja 18. Edus-kunnan kanslian julkaisu 4. Helsinki.

Hyyryläinen, E. (2004) Sopimuksellisuus, talous ja johtaminen. New Public Manage-ment sopimusohjauksessa ja julkisten organisaatioiden sopimustenhallinnassa. Vaasan yliopiston julkaisuja. Tutkimuksia 256. Hallintotiede 31. Vaasa: Vaasan yliopisto.

Ihalainen, R. (2007) Sopimusohjaus erikoissairaanhoidon palvelujen tuottamisen oh-jauksessa. Acta Universitatis Tamperensis 1234. Tampere: Tampereen yliopisto.

Ilmajoen kunnanhallituksen lausunto kunta- ja palvelurakenneuudistukseen se-kä E-P:n maakunnan liiton esittämään malliin 30.1.2006.

Jäntti, A. & Sundquist, S. (toim.) (2007) Laajan väestöpohjan palveluiden nykytila Etelä-Pohjanmaalla. Maakunnat ja palvelurakenteiden uudistaminen – case Etelä-Poh-janmaa -hankkeen I väliraportti. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.

Jäntti, A. & Sundquist, S. (toim.) (2007) Strategiset haasteet ja valinnat laajan väes-töpohjan palvelujen järjestämisessä. Maakunnat ja palvelurakenteiden uudistaminen – case Etelä-Pohjanmaa -hankkeen II väliraportti. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.

Jäntti, A. & Sundquist, S. (toim.) (2007) Ehdotus laajan väestöpohjan palvelujen jär-jestämismalliksi Etelä-Pohjanmaalle. Maakunnat ja palvelurakenteiden uudistaminen – case Etelä-Pohjanmaa -hankkeen III väliraportti. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.

Kaupunkiseutusuunnitelmien asiantuntija-arvioinnin loppuraportti.

Kinnunen, J. Sosiaali- ja terveydenhuollon johtamisjärjestelmä kaipaa perusremon-tin. Kuntaliiton Visionääri-uutiskirje 16/2007.

Kirjastolaki (904/1998)

Kotiharju, A. (2006) Eteläkarjalaisten yhteiset terveyspalvelut eivät katso kuntarajoja. http://www2.lappeenranta.fi /lehtitietokanta/artikkeli.php?id=5048

Kuntalaki (365/1995)

Kuntaliitto (2006a) Omistajaohjaus ja tavoitteiden arviointi. Työryhmämuistio. http://www.kunnat.net/k_peruslistasivu.asp?path=1;29;348;1027;1491.

Kuntaliitto (2006b) Yhteistoiminnan muodoista kuntien teknisessä toimessa. Muis-tio 24.5.2006. http://www.kunnat.net/binary.asp?path=1;29;348;14534;110098&fi eld=FileAttachment&version=1.

Kuntien konserniohje (2005) Helsinki: Suomen Kuntaliitto. http://www.kunnat.net/k_perussivu.asp?path=1;29;347;93749;108318;11443.

Laki ammatillisesta aikuiskoulutuksesta (631/1998)

108

Laki ammatillisesta koulutuksesta (630/1998)

Laki julkisista hankinnoista (348/2007)

Laki Kainuun hallintokokeilusta (343/2003)

Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/2007)

Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta (635/2998)

Laki taiteen perusopetuksesta (633/1998)

Liukko, M. (2002) Perusterveydenhuollon uudistuvat toimintatavat. Terveydenhuol-lon toimivuushankkeen julkaisu nro 1. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.

Lukiolaki (629/1998)

Lämsä, J. (2007) Nyt katsotaan kauas. Väestön, tuotannon ja työllisyyden kehitysar-viot Etelä-Pohjanmaalla. Etelä-Pohjanmaan liitto, sarja B:28. Saatavilla pdf-muodossa: http://etelapohjanmaa.fi /ennakointi/liitto/vaestoraportti.pdf.

Manderbacka, K., Gissler, M., Husman, K., Husman, P., Häkkinen, U., Keskimä-ki, I., Nguyen, L., Pirkola, S., Ostamo, A., Wahlbeck, K. & Widström, E. (2006) Väestöryhmien välinen eriarvoisuus terveyspalvelujen käytössä. Teoksessa Teperi, J., Vuorenkoski, L., Manderbacka, K., Ollila, E. & Keskimäki, I. (toim.) (2006) Hy-vinvointivaltion rajat. Riittävät palvelut jokaiselle. Näkökulmia yhdenvertaisuuteen sosiaali- ja terveydenhuollossa. Helsinki: Stakes. 42–55.

Meklin, P. & Martikainen, J. (2003) Kuntakonserni johtamisjärjestelmänä. Käytän-töjä ja kehittämistarpeita. Acta nro 153. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.

Meklin, P. & Paatelainen S. (2006) Seinäjoen, Nurmon ja Ylistaron voimavarojen kokoamista ja yhdistämistä koskeva selvitys. Saatavilla pdf-muodossa: http://www.pronurmo.info/selitys.pdf.

Miettinen, H. (2006) Talousennusteet Etelä-Pohjanmaalle seutukunnittain. http://www.kunnat.net/binary.asp?path=1;29;348;31540;108530;108702;110955&fi eld=FileAttachment&version=3.

Mikola, H. (2006) Kauas palvelut karkaavat? Kuntaliitokset ovat poikaa, uskottiin seminaarissa. Vakka-Suomen Sanomat 8.12.2006, s. 8.

Niemi-Iilahti, A., Stenvall, J. & Ståhlberg, K. (2002) Iskukykyisempi Suomi: suo-malaisen aluehallinnon kokonaisarviointi ja kehittämislinjauksia, asiantuntijalausun-not. Sisäasiainministeriön muut julkaisut 12/2002. Helsinki: Sisäasiainministeriö.

Osakeyhtiölaki (624/2006)

Paras-puntari 1/2008. Kuntaliitto.

Pekurinen, M., Junnila, M., Idänpään-Heikkilä, U. & Wahlbeck, K. (2006) Ter-veyspiiri. Eräs alueellisten sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen malli. Helsinki: Stakes.

Rajala, T. & Sihvonen, M. (2003) Sopimuksellisuus kunnan toimintamuotona. Teoksessa Anttiroiko, A., Haveri, A., Karhu, V., Ryynänen, A. & Siitonen, P. (toim.) (2003) Kuntien toiminta, johtaminen ja hallintasuhteet. Kunnallistutkimuksia. Tam-pere: Tampereen yliopisto. 172–185.


Rakennemuutoskatsaus 2007. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.

Rekonen, R. (2007) Sopimuksilla johtaminen kunnissa. Pro gradu -tutkimus. Tam-pere: Tampereen yliopisto.

Rönkä, K., Orava, J. & Virtanen, E. (2007) Kouluklusteri. Kouluympäristön kluste-riselvitys osana Tila-teknologiaohjelman valmistelua. Helsinki: Tekes.

Seinäjoen seudun kaupunkiseutusuunnitelma

Sihvonen, M. (2003) Kuntalaisten terveyspalvelut neuvottelijoiden käsissä – Erikois-sairaanhoidon sopimusohjaus tilaajien näkökulmasta. Lisensiaattitutkimus. Tampere: Tampereen yliopisto.

Sisäasiainministeriö (2006) Kuntademokratian valkoinen kirja. Kunnallisen demo-kratian kehittämishankkeen loppuraportti. Sisäasiainministeriön julkaisuja 56/2006.

Sisäasiainministeriö (2007) Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmän II väliraport-ti - katsaus talouteen ja eräisiin palveluihin. Sisäasiainministeriön julkaisuja 28/2007.

Sosiaalihuoltolaki (710/1982)

Sosiaali- ja terveysministeriö (1998) Pääkaupunkiseudun ja Uudenmaan erikoissai-raanhoidon toiminnan ja hallinnon uudistamistyöryhmän (PUERTO) muistio. Sosi-aali- ja terveysministeriön työryhmämuistioita 1998:14.

Sosiaali- ja terveysministeriö (2004) Terveyskeskus toimivaksi. Kansallisen tervey-denhuollon hankkeen kenttäkierroksen raportti 2004. Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2004:13. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö.

Stakes (2006) Kunta- ja palvelu-uudistus. Oikeudenmukaisuus ja tasa-arvo pitää tur-vata. Dialogi 3/2006, 29. http://dialogi.stakes.fi /FI/arkisto/2006/3/sivu/29.htm

Teperi, J. (2006) Peruspalvelujohtoisen palvelujärjestelmän rakentaminen. Teokses-sa Teperi, J., Vuorenkoski, L., Manderbacka, K., Ollila, E. & Keskimäki, I. (toim.) (2006) Hyvinvointivaltion rajat. Riittävät palvelut jokaiselle. Näkökulmia yhdenver-taisuuteen sosiaali- ja terveydenhuollossa. Helsinki: Stakes. 144–150.

Tilastokeskuksen väestöennuste 2007

Tilastokeskus (2006) Suomen tilastollinen vuosikirja 2006. Helsinki: Tilastokeskus.

Torppa, K. (2007) Managerialismi suomalaisen julkisen erikoissairaanhoidon johta-misessa. Tutkimus yksityissektorin johtamisoppien soveltamisesta neljässä yliopistol-lisessa sairaanhoitopiirissä ja arvio managerialismin soveltuvuudesta julkisen erikois-sairaanhoidon uudistamiseen. Acta Universitatis Ouluensis. D Medica 951. Oulu: Oulun yliopisto.

Tuimala, A. (2006) Palvelu- ja kuntarakenne tulevaisuudessa Hämeenlinnan seudul-la (PATU). Palvelurakenneselvitys 1.6.2006. http://www.hameenlinnanseutu.net/PA-TU/PATU%20LOPPURAPORTTI.pdf.

Työministeriö (2007) Työvoima 2025. Täystyöllisyys, korkea tuottavuus ja hyvät työ-paikat hyvinvoinnin perustana työikäisen väestön vähentyessä. Työpoliittinen tutki-mus 2007. Helsinki: Työministeriö.

110

Lähdeviitteet

1 Teperi 2006, 147–1502 Tilastokeskuksen väestöennuste 20073 Lämsä 2007, 294 Helander 2006, 1095 Rakennemuutoskatsaus 2007, 166 Rakennemuutoskatsaus 2007, 167 Miettinen 2006, 38 Työministeriö 2007, 1939 emt., 21810 Työministeriö 2007, 32511 Halmeenmäki 2007, 12–1312 Halmeenmäki 2007, 2913 Manderbacka ym. 2006, 5214 Sosiaali- ja terveysministeriö 2004, 315 emt., 6216 emt., 1517 emt., 62–6318 Himanen 200419 Heiskanen ym. (2007)20 emt.21 Rakennemuutoskatsaus 2007, 522 Työministeriö 2007, 32123 Tilastokeskus 2006, 90–9324 Etelä-Pohjanmaan ennakointiportaali25 Kuntien konserniohje 2005, 826 Sisäasiainministeriö 2006, 7627 Kuntien konserniohje 2005, 8-928 Kuntaliitto 2006a, 129 Kuntien konserniohje 2005, 930 Etelä-Pohjanmaan koordinaatioryhmä 2006, 1831 Alavuden kaupungin lausunto kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 2006, 332 Ilmajoen kunnanhallituksen lausunto kunta- ja palvelurakenneuudistukseen sekä E-P:n

maakunnan liiton esittämään malliin 2006, 333 Kuntaliitto 2006b, 134 Meklin & Martikainen 2003, 49–5035 emt., 7336 Sisäasiainministeriö 2006, 36-3737 Clarke 1987, 338 Rajala & Sihvonen 2003, 17239 ks. tarkemmin Harjula & Prättälä 2007, 14340 Rekonen 2007, 5341 ARVI-työryhmä 2006, 142 Hyyryläinen 2004, 24–2543 Mikola, 200644 ks. esim. Sihvonen 2003, 23; Hyyryläinen 2004, 20–2145 Sihvonen 2003, 1446 Liukko 2002, 4647 Rajala & Sihvonen 2003, 17448 Sihvonen 2003, 13849 Ihalainen 2007, 750 Hietala 2003, 3851 Niemi-Iilahti, Stenvall ja Ståhlberg 2002, 103–104


52 Niemi-Iilahti ym. 2002, 11953 emt., 12954 Torppa 2007, 19055 Torppa 2007, 18856 Sosiaali- ja terveysministeriö 199857 Kaupunkiseutusuunnitelmien asiantuntija-arvioinnin loppuraportti 2008, 49–5058 Airaksinen, Nyholm, Haveri 2004, 133–13459 Tuimala 2006, 360 Airaksinen, Jäntti & Haveri 200561 Sisäasiainministeriö 2007, 3062 emt.63 emt., 3164 Rönkä, Orava, Virtanen 2007, 1665 emt.66 Ekström, Pohjonen & Haavisto 2007, 5

112

Liite 1. Hankkeen työskentelyyn osallistuneet asiantuntijat

1 Projektiryhmä

hankkeen projektipäällikkö, kehityspäällikkö Salme Sundquist, Kuntaliitto, Kuntakehitys- ja tutkimusyksikköhankkeen projektisihteeri, tutkija Anni Jäntti, Kuntaliitto, Kuntake-hitys- ja tutkimusyksikkömaakunta-asiamies Antti Iso-Koivisto, Kuntaliitto, Alue- ja elinkei-nokehitysyksikkömaakuntasuunnittelija Timo Lakso, Etelä-Pohjanmaan liittova. maakuntasuunnittelija Mervi Lehtola, Etelä-Pohjanmaan liittotutkimuspäällikkö Marianne Pekola-Sjöblom, Kuntaliitto, Kuntake-hitys- ja tutkimusyksikkömaakuntasuunnittelija Antti Saartenoja, Etelä-Pohjanmaan liitto (31.3.2007 asti)projektipäällikkö Sirpa Tuomela-Jaskari, Etelä-Pohjanmaan liitto

2 Ohjausryhmä

kehitysjohtaja Kaija Majoinen, Suomen Kuntaliitto, Kuntakehitys- ja tutkimusyksikkö (pj.) maakuntajohtaja Asko Peltola, Etelä-Pohjanmaan liitto (vpj.)

Kuntien edustajat:kunnanjohtaja Arto Lamminmäki, Töysä (Kuusiokuntien seutu-kunta), varalla kaupunginjohtaja Lea Tolonen, Ähtärikunnanjohtaja Juha Luukko, Ylistaro (Seinäjoen seutu), varalla ke-hittämispäällikkö Tuula Lahti, Seinäjoen kaupunkikunnanjohtaja Harri Mattila, Alahärmä (Härmänmaan seutukun-ta), varalla kaupunginjohtaja Lasse Mäkinen, Kauhavakaupunginjohtaja Kalevi Moisio, Alajärvi (Järviseudun seutukunta), varalla seutusihteeri Tapani Kotanenkaupunginjohtaja Antti Rantakokko, Kauhajoki (Suupohjan seutu-kunta) kaupunginjohtaja Jorma Rasinmäki, Seinäjoen kaupunki, varalla ke-hittämisjohtaja Erkki Välimäki, Seinäjoen kaupunki

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�


Kuntayhtymien edustajat:II varapuheenjohtaja Aarne Heikkilä, Etelä-Pohjanmaan maakun-tahallitusPARAS-koordinaatioryhmän puheenjohtaja Tapio Liinamaa, Etelä-Pohjanmaan liittopuheenjohtaja Antti Niemi-Aro, Etelä-Pohjanmaan maakuntahalli-tuskuntayhtymän johtaja Jouni Nummi, Eskoon sosiaalipalvelujen kuntayhtymä, varalla asumisjohtaja Eija-Riitta Uusihautasairaanhoitopiirin johtaja Jaakko Pihlajamäki, Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri, varalla johtajaylilääkäri Hannu Puolijoki maakuntasuunnittelujohtaja Seppo Rinta-Hoiska, Etelä-Pohjan-maan liittoI varapuheenjohtaja Aapo Saari, Etelä-Pohjanmaan maakuntahalli-tusrehtori Tapio Varmola, Seinäjoen koulutuskuntayhtymä/Seinäjoen ammattikorkeakoulu

Sidosryhmien edustajat:toiminnanjohtaja Timo Haapoja, Etelä-Pohjanmaan sosiaalipsykiat-rinen yhdistys, varalla kehittämispäällikkö Raija Tiainen varapuheenjohtaja Jyrki Mäkynen, Etelä-Pohjanmaan Yrittäjät, va-ralla toimitusjohtaja Anne Katajamäki

Henkilöstön edustajat:työmarkkina-asiamies Taija Hämäläinen, Tekniikan ja Peruspalvelu-jen Neuvottelujärjestö KTN / Työmarkkina-asiamies Iikka Jokinentyömarkkina-asiamies Juha Isoniemi, Julkis- ja yksityisalojen toimi-henkilöliitto Jyty ry (Kunta-alan unioini ry)suunnittelija Pirjo Lukkari, Suomen lähi- ja perushoitajaliitto (Toi-mihenkilöiden neuvottelujärjestö TNJ)lehtori, pääluottamusmies Kari Nieminen, Seinäjoen lukio (Julki-salan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO), varalla kehittämis-päällikkö Jari Vettenranta Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry (Kunta-alan unioni)

Sisäasiainministeriön edustaja:hallitusneuvos Arto Luhtala, Sisäasiainministeriö, Kuntaosasto

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

114

Kuntaliiton edustajat:erityisasiantuntija Jan Björkwall, Suomen Kuntaliitto, Kuntatalous-yksikkömaakunta-asiamies Antti Iso-Koivisto, Suomen Kuntaliitto, Alue- ja elinkeinokehitysopetus- ja kulttuuriasiain johtaja Anneli Kangasvieri, Suomen Kun-taliitto, Opetus- ja kulttuuriyksikköerityisasiantuntija Maisa Lovio, Suomen Kuntaliitto, Opetus- ja kulttuuriyksikkökehittämispäällikkö Jorma Palola, Kunnallinen työmarkkinalaitoslakiasiain johtaja Kari Prättälä, Suomen Kuntaliitto, Lakiasiain yk-sikköjohtaja Keijo Sahrman, Suomen Kuntaliitto, Alue- ja elinkeinoke-hitysyksikkökehittämisinsinööri Paavo Taipale, Suomen Kuntaliitto, Yhdyskun-ta-, tekniikka- ja ympäristöyksikköhallintoylilääkäri Liisa-Maria Voipio-Pulkki, Suomen Kuntaliitto, Sosiaali- ja terveysyksikköprojektiryhmän edustajat

3 Raporttien kirjoittamiseen ja kommentointiin osallistuneet asiantuntijat

Suomen KuntaliittoKuntakehitys ja tutkimustutkija Anni Jäntti ja kehityspäällikkö Salme Sundquist (toim.) kaupunkitutkimuspäällikkö Kauko Aronen, tutkija Santtu von Bruun, erityis-asiantuntija Arto Koski, erityisasiantuntija Päivi Kurikka, erityisasiantuntija Elina Laamanen, kehitysjohtaja Kaija Majoinen, tutkija Inga Nyholm, tutki-mus päällikkö Marianne Pekola-Sjöblom, tutkimusassistentti Jukka-Pekka Rantakokko

Kuntatalouserityisasiantuntija Jan Björkwall, kehityspäällikkö Oiva Myllyntaus

Alue- ja elinkeinokehitysyksikkömaakunta-asiamies Antti Iso-Koivisto, erityisasiantuntija Timo Sinisalo

Sosiaali- ja terveysyksikköerityisasiantuntija Sinikka Huhtala, kehityspäällikkö Heikki Punnonen, pro-jektipäällikkö Sirkka Rousu, hallintoylilääkäri Liisa-Maria Voipio-Pulkki

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�


Opetus- ja kulttuuriyksikköerityisasiantuntija Lieselotte Eskelinen, johtaja Anneli Kangasvieri, erityisasi-antuntija Maisa Lovio, erityisasiantuntija Päivi Rajala, kehittämispäällikkö Hannele Salminen, tutkija Johanna Selkee, erityisasiantuntija Inkeri Toikka, erityisasiantuntija Ditte Winqvist

Yhdyskunta-, tekniikka ja ympäristöyksikkökehittämisinsinööri Paavo Taipale

Lakiasiaterityisasiantuntija Carl-Johan Nordberg, lakimies Mika Paavilainen, lakiasiain johtaja Kari Prättälä

Kunnallinen työmarkkinalaitoskehittämispäällikkö Jorma Palola

Etelä-Pohjanmaan liittomaakuntasuunnittelija Timo Lakso, va. maakuntasuunnittelija Mervi Lehtola, maakuntasuunnittelija Antti Saartenoja, projektipäällikkö Sirpa Tuomela-Jas-kari

Verrokkikuntien edustajatmaakuntajohtaja Hannu Leskinen, Kainuun maakunta; erityisasiantuntija Jaa-na Simola, Päijät-Hämeen liitto; kehittämispäällikkö Aija Tuimala, Hämeen-linnan seutu; seutukuntajohtaja Kirsti Ylitalo, Oulunkaaren seutu

4 Haastateltavat

kuntayhtymän johtaja Jouni Nummi, Eskoon sosiaalipalvelujen kuntayhty-mä; maakuntajohtaja Asko Peltola, Etelä-Pohjanmaan liitto, sairaanhoitopii-rin johtaja Jaakko Pihlajamäki, EPSHP; kaupunginjohtaja Jorma Rasinmäki, Seinäjoki; rehtori Tapio Varmola, Seinäjoen koulutuskuntayhtymä/Seinäjoen amk

FokusryhmähaastattelutFR 1 (28.2.2007, Helsinki):Kauko Aronen, kaupunkitutkimuspäällikkö, Suomen KuntaliittoMaisa Lovio, erityisasiantuntija, Suomen KuntaliittoPentti Meklin, professori, Tampereen yliopistoKati Myllymäki, ylilääkäri, Sosiaali- ja terveysministeriöSiv Sandberg, tutkija, Åbo Akademi

Anni Jäntti, tutkija, Suomen KuntaliittoSalme Sundquist, kehityspäällikkö, Suomen KuntaliittoSirkku Wallin, tutkija, TKK

116

FR 2 (2.3.2007, Seinäjoki):Timo Haapoja, toiminnanjohtaja, Etelä-Pohjanmaan Sosiaalipsykiatrinen yh-distysLasse Hokkala, kunnanjohtaja, KortesjärviPertti Kinnunen, apulaisjohtaja, Etelä-Pohjanmaan kauppakamariMaria-Liisa Nurmi, perusturvajohtaja, AlavusSirkka Penttilä, pääluottamusmies, kaupunginvaltuutettu, Seinäjoki

Anni Jäntti, tutkija, Suomen KuntaliittoSalme Sundquist, kehityspäällikkö, Suomen KuntaliittoSirkku Wallin, tutkija, TKK

FR 3 (5.3.2007, Helsinki):Jan Björkwall, erityisasiantuntija, Suomen KuntaliittoAntti Iso-Koivisto, maakunta-asiamies, Suomen KuntaliittoPäivi Kurikka, erityisasiantuntija, Suomen KuntaliittoMarianne Pekola-Sjöblom, tutkimuspäällikkö, Suomen KuntaliittoMaria Salenius, asiantuntija, Suomen Kuntaliitto

Anni Jäntti, tutkija, Suomen KuntaliittoSalme Sundquist, kehityspäällikkö, Suomen Kuntaliitto

Asiantuntijakeskustelu sopimustenhallinnasta (1.3.2007, Helsinki)

Jari Alasmäki, vt. lakimies, Suomen KuntaliittoSynnöve Amberla, neuvotteleva lakimies, Suomen KuntaliittoPirkka-Petri Lebedeff, lakimies, Suomen KuntaliittoOiva Myllyntaus, kehityspäällikkö, Suomen KuntaliittoMarianne Pekola-Sjöblom, tutkimuspäällikkö, Suomen KuntaliittoJohanna Sorvettula, lakimies, Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri

Anni Jäntti, tutkija, Suomen KuntaliittoSalme Sundquist, kehityspäällikkö, Suomen Kuntaliitto


LIITE 2. Hankkeen aikana järjestetyt tilaisuudet ja tuotokset

Kysely laajaa väestöpohjaa edellyttävien palvelujen hoitamisesta syk-syllä 2006

– kooste tuloksista hankkeen nettisivuilla www.kunnat.net/ep -> Dokumentit -> Tuloksia kuntien palvelujen hoitamista koskevasta kyselystäPalveluiden laadun määrittely -ryhmätyö Etelä-Pohjanmaan kunnal-lisjohdon neuvottelutilaisuudessa syyskuussa 2006Alueseminaarisarja loka–marraskuussa 2006 (Kauhajoki, Alajärvi, Seinäjoki), noin 130 osallistujaa

– seminaarimateriaali saatavissa hankkeen nettisivuilta www.kunnat.net/ep -> SeminaaritKuntakohtaisen ennakointiaineiston (väestö, talous, palvelutarve) hankkiminen Etelä-Pohjanmaan kunnille syksyllä 2006

– ennakointiaineisto saatavissa hankkeen nettisivuilta www.kunnat.net/ep -> Taustatietoa Etelä-Pohjanmaasta

Kuntakohtaisen rekrytointiennakointiaineiston hankkiminen Etelä-Pohjanmaan kunnille syksyllä 2006

– rekrytointiennakointiaineisto saatavissa hankkeen nettisivuilta www.kunnat.net/ep -> Taustatietoa Etelä-PohjanmaastaI väliraportti – Palveluiden järjestämisen nykytilan kuvaus tammi-kuussa 2007

– raportti saatavissa hankkeen nettisivuilta www.kunnat.net/ep -> RaportitTaloudellinen vertailutieto Etelä-Pohjanmaan ja peilialueiden ver-rokkikuntayhtymistä (shp:n ky, erityishuollon ky, koulutusky) tam-mikuussa 2007

– raportti saatavissa hankkeen nettisivuilta www.kunnat.net/ep -> RaportitFokusryhmähaastattelut (kolme kpl) helmi–maaliskuussa 2007Asiantuntijakeskustelu sopimusasioista maaliskuussa 2007II väliraportti – Strategiset haasteet ja valinnat laajan väestöpohjan palvelujen järjestämisessä maaliskuussa 2007

– raportti saatavissa hankkeen nettisivuilta www.kunnat.net/ep -> RaportitAlueseminaari Seinäjoella maaliskuussa 2007, noin 100 osallistujaa

– seminaarimateriaali saatavissa hankkeen nettisivuilta www.kunnat.net/ep -> Seminaarit

Syventävät teema-arvioinnit huhtikuussa 2007III väliraportti – Ehdotus Etelä-Pohjanmaalle laajan väestöpohjan

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

118

palvelujen järjestämismalliksi toukokuussa 2007 – raportti saatavissa hankkeen nettisivuilta www.kunnat.net/ep ->

RaportitAlueseminaari Kuortaneella toukokuussa 2007, noin 80 osallistujaa


Kysely laajaa väestöpohjaa edellyttävien palvelujen tuottamisesta syksyllä 2007

– kooste tuloksista hankkeen nettisivuilla www.kunnat.net/ep -> Dokumentit -> Tuloksia palvelujen tuottamista koskevasta ky- selystäTietoisku hankkeesta Kuntamarkkinoilla syyskuussa 2007Alueseminaari Lapualla joulukuussa 2007, noin 100 osallistujaa


Päätösseminaari Seinäjoella maaliskuussa 2008, noin 150 osallistu-jaa


Loppuraportti maaliskuussa 2008 – raportti saatavissa hankkeen nettisivuilta www.kunnat.net/ep ->

Raportit – painettu versio Kuntaliiton kirjakaupasta www.kunnat.net/

kirjakauppa

�

�

�

�

�

�

Documents

Laajan väestöpohjan palvelut fokuksessashop.kuntaliitto.fi/download.php?filename=uploads/... · Kaija Majoinen Asko Peltola kehitysjohtaja maakuntajohtaja ohjausryhmän puheenjohtaja