FORUMACCADEMIA PER L’AUTONOMIA

25-26 GENNAIO 2018 - Roma, Tempio di Adriano

La riorganizzazionedegli acquisti pubblici

a livello localeper il contenimento della

spesa pubblica e l’efficienzadegli appalti:

quale modello organizzativo?

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LARIORGANIZZAZIONEDEGLIACQUISTIPUBBLICIALIVELLOLOCALEPERILCONTENIMENTODELLASPESAPUBBLICAEL’EFFICIENZADEGLIAPPALTI:

QUALEMODELLOORGANIZZATIVO?Quale modello organizzativo per la gestione efficiente degli acquisti a livello territoriale:obiettiviemetodologiadiindagineIlnuovoCodiceAppalti (D.lgs. 50/2016)e ilDecretoCorrettivo(D.lgs.56/2017) introduconoimportanti cambiamenti nel settore degli appalti pubblici, che vanno nella direzione di unrafforzamentodeicriteriedeglistrumentidicentralizzazionedegliaffidamenti(art.37),dellaqualificazione delle stazioni appaltanti (art. 38) e di una maggiore attenzione al ciclodell’appalto, che ha portato il legislatore a guardare non solo alla fase dell’affidamentomaanche alle fasi a monte e a valle della gara, con l’introduzione dell’obbligatorietà dellaprogrammazionedegliacquistianchenelsettoredeibeniedeiservizi(art.21)eunamaggioreattenzione all’esecuzione e alla gestione del contratto, dove, comenoto, si annidano moltecriticità(anomaloricorsoavarianti,tempiecostieccessivi,ecc.).Ilcombinatodispostodiquestenormelimitafortementelapossibilitàdifareappaltiperglientinon qualificati e non aggregati (solo forniture e servizi di importo inferiore a 40.000 euro elavori di importo inferiore a 150.000 euro) ed è destinato a ridisegnare completamente imodelli organizzativi di gestione degli acquisti a livello locale. Si tratta di un profondoripensamento del sistema delle autonomie, che dovrebbe portare, nelle intenzioni dellegislatore,adun’effettiva semplificazionenelquadrodegliobiettividi riduzionedei centridiacquistoecontenimentodellaspesapubblica.

PerleProvince,trasformatedallaleggeDelrio(Leggen.56del7aprile2014)in"entiterritorialidiareavasta”eperleCittàMetropolitane,checoordinano,allalucedellastessaleggeDelrio,l'azione complessiva di governo del territorio metropolitano (che coincide con quello dellaprovinciaomonima),lesfidedelnuovoCodicesonoambiziose:nonostanteledifficoltàlegateall’attuazione della riforma e alla mancanza di risorse, una delle funzioni che più si sonosviluppate all’interno delle nuove Province e delle CittàMetropolitane nell’ultimo biennio èquella di StazioneUnicaAppaltante per conto dei Comuni - S.U.A. - prevista nel comma88dellaDelriocomestrumentoperridurrelaspesaerealizzareeconomiediscalanegliacquistienegliappaltipubblicilocali.

Inunoscenariodi incertezzapoliticae inmancanzadelDecretoattuativosullaqualificazionedelle stazioni appaltanti – che appare essere di fondamentale importanza per dareconcretezzaevalorestrategicoaldisegnoriformatoreinatto-ilrischiochesiintravedeèchegliobiettiviattesidisemplificazionesitraducanoinunamoltiplicazionedisoggetticonlestessecompetenze,mentreappareauspicabilenelmedioperiodoladefinizionediunmodello incui

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Comuni,Province,CittàMetropolitaneeRegionipossano individuareall’internodiunastessaaree territoriale ambiti di complementarietà, cooperazione e specializzazione. In questocontesto, si colloca la ricerca realizzata dall’Università di Roma Tor Vergata e da Promo PAFondazione,con laquale sièvolutoproporreuna riflessione suimodelli organizzativi che sistanno delineando a livello locale per una gestione efficace ed efficiente della funzioneacquisti.Dalpuntodivistametodologico,laricercapropostasièbasatasutrestepdiindagine:1. un’indagine quantitativa di tipo desk, volta a dare evidenza e ad analizzare in chiave

comparativa cosa si stamuovendo sui territori rispetto al tema dell’aggregazione e dellacentralizzazione;

2. un’indaginequantitativadicampovoltaadanalizzareimodelliorganizzativiesistentie,inparticolare,l’articolazionedell’aggregazionetraEnti;

2. l’identificazione di alcunimodelli di governance territoriali che possano consentire unagestionepiùrazionaledelprocessodiacquistoalivellolocale.

L’Indaginedesk:versountentativodimappaturadeiprocessidicentralizzazioneincorsoRealizzare una mappatura dei processi di centralizzazione attualmente in corso in Italia èimpresa piuttosto complessa, a causa della frammentazione e dell’estrema differenziazionedellestazioniappaltanti,chehannodatoestannodandoavvioaformeemodelliorganizzativieterogenei,inparteconclusi,inparteincorso,inpartenonancoravviati.Unprimoelementodidifficoltàèdunquerappresentatodall’esseredavantiadunafotografiaincontinuodiveniredifenomenichenonèsemprefacilericondurreacomportamentipredefiniti.L’analisi integrata degli archivi disponibili (archivi delle sezioni regionali dell’OsservatorioContrattiPubblicidiANACelaboratidall’AssociazioneinterregionaleITACA,organotecnicodellaConferenzadelleRegioniedelleProvinceAutonome,gliarchiviUPIegliarchividi IndicePA),evidenziacheinItaliarisultanoattive863centralidicommittenza.Diquesteil72%nonhauncodice fiscaleedunquenon risulta registratogiuridicamente, il 19%è registratonegli archivicome singolo Comune (appartenente a – o svolgente le funzioni delegate di - centrale dicommittenza) e solo il rimanente 9% come Unioni di Comuni. A queste 863 unitàcorrispondentisicuramenteacentralidicommittenza,occorreaggiungere:

a. 459 UnionidiComuni (noncompresenelleprecedenti)censitedaAnci1madicuinonsihaesplicitanotiziachesvolganofunzionidicentralizzazione;

b. 94 Comunità Montane, anch’esse, come le precedenti, censite da Anci madifficilmente identificabili dal punto di vista della possibilità di svolgere funzioni dicentralizzazione.

Rapportando le863CUCalnumero totaledi comunidel territorio, la regioneche risultapiùattiva nei processi di centralizzazionedegli acquisti risulta il Veneto, seguita nell’ordine daMarche, Liguria eAbruzzo.Per completare il quadrodella centralizzazionedegli acquisti alleCentraliUnichediCommittenzacomunalioccorreaggiungerequelleafferentiagliEntidiareavasta,ovvero:

a) 49StazioniUnicheAppaltanti (SUA)e le2 centralidiCommittenza (CUC) istituiteda

1Cfr.http://www.comuniverso.it/

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altrettanteAmministrazioniprovincialinell’elencoufficialedei33soggettiaggregatori.

b) 9CittàMetropolitanericonosciutecomesoggettiaggregatoridalladeliberaANACdel23 luglio 2014, aggiornata con delibera ANAC 10 febbraio 2016, n. 125. Si tratta inparticolaredelleCMdiBari, Bologna,Catania, Firenze,Genova,Milano,Napoli, RomaCapitale,Torino.

Sono dunque circa il 73% del totale le SUA di area vasta con processi di centralizzazionerealizzati.Talimodellidicentralizzazionerisultanoaverpresoformaapartiredal2014dandoseguitoaquantodispostodalcomma88dellaLegge56/2014,edattualmenterisultanoservireun parco di oltre 1.000 Comuni sui circa 3500 complessivamente localizzati sul proprioterritorio.

L’Indagine di campo: dalla frammentazione attuale alla possibilità di una governancecondivisaL’indaginequantitativaèstatarealizzataattraversointervistetelefoniche(realizzatecontecnicaCATI)aduncampionedi85UfficiAcquistidistazioniappaltanti,suddivisetraStazioniUnicheAppaltanti (SUA), Unioni di Comuni, Città Metropolitane, Centrali Uniche di committenza,soggettiaggregatori.Diseguitoirisultatidisintesi.Governanceeambititerritorialiottimalidierogazionedeiservizi

Inuovientidi“areavasta”,cioèleProvinceeleCittàMetropolitane,possonorappresentarela“dimensioneterritorialeottimale”rispettoagliobiettividiriorganizzazioneedefficientamentodelsistemadegliappaltipubblicialivellolocale,almenoperdueordinidiragioni:

• leProvinceeleCittàMetropolitanepresentano,nonostantel'esodoseguitoallariformaDelrio, un patrimonio di competenze tecnico-specialistiche che le rendono i soggettiforse più adatti a comprendere le necessità dei territori, soprattutto nel settoredell’edilizia e dei lavori pubblici: il livello di professionalità degli uffici acquisti delleProvincevieneinfattiritenutomedio-altodallagrandemaggioranzadelcampione;

• inriferimentoaldifficileequilibriotraesigenzedicentralizzazionedellacommittenzaefabbisogni dei territori locali, le Province e le Città Metropolitane rappresentano ladimensione ideale nell’ambito dei limiti dimensionali che si vanno delineando negliappalti. Il limitesuperioreèstatoindividuatoinfattisiadalConsigliodiStato2chedalTAR Lazio3, chehannoentrambidenunciato i rischidei “grandi appalti” centralizzati adanno delle PMI del territorio e della necessità di individuare “ambiti territorialiottimali”talidafavorirelapiùampiapartecipazionepossibiledapartedelleimpresechecompongono il mercato, mentre quello inferiore è nelle cose, non potendo enti dipiccolemaanchedimediedimensionidotarsidellecompetenzespecialisticheormainecessarie per gestire i contratti pubblici, le cui procedure nonostante la dichiaratasemplificazione sono oggettivamente gestibili solo da funzionari dotati diprofessionalitàadeguate.

E’evidentechenonesisteunmodelloottimaleexante,ancheacausadiunpuzzlenormativoincompleto nel quale mancano tasselli importanti (tra i quali e in primis i decreti sulla

2Cfr.ConsigliodiStato,sentenzan.1038del6marzo2017.3Cfr.TarLazio,sentenzan.9441del30agosto2016.

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qualificazione delle stazioni appaltanti e sulla programmazione degli acquisti), tuttavia èindubbiochequalunquemodellopuòfunzionare:

- seforniscerisposteaibisognideicittadiniattraversounamaggioreefficaciaeefficienzanellagestionedellaspesapubblica;

- se si basa su una governance condivisa dei processi di acquisto e appalto a livelloterritoriale;

- senonportaadun’ulterioreframmentazionedeiruoliedeiprocessidecisionali;- sedeterminaunincrementodeilivellicomplessividicompetenzaediprofessionalitàda

partedichioperanelsettore;- se interpreta le esigenze di sviluppo locale sia in fase di domanda (rischio di

standardizzazione)siadiofferta(rischiodinonpartecipazionePMI).

GovernanceeripartizionedelleattivitàdegliEntisulterritorio

LeProvincee leCittàMetropolitanepossonointerpretare ilnuovoruoloaffidatoglidalCodiceappalti, fornendo un supporto qualificato nella fase diprogrammazione, affidamento e nellafaseesecutiva.

L’indagine quali-quantitativa ha in particolare confermato che la fase della programmazionedegliacquistipuòessere l’occasioneperridefinire i ruolideidiversisoggettichesul territoriogestisconogliacquisti.FermorestantechesonoisingoliEntiadaverelacompetenzaesclusivanella redazione del Piano biennale degli acquisti di beni e servizi, le Province e le CittàMetropolitane possono svolgere un ruolo di capofila di aggregazioni comunali, intervenendonella fase dell’analisi e della raccolta dei fabbisogni a livello di area vasta (per il 41% deipartecipantiall’indagine).Anche sulla fase di gestione del contratto possono aprirsi spazi maggiori per un nuovoprotagonismodelleSUAdiareavasta: il46,5%delcampioneinfatti,ritienecheleProvinceearee metropolitane possano/debbano svolgere proprio in questa fase funzioni diaffiancamento,supportoeconsulenzaagliEnti,mentreunaltro28%enfatizzailsupportoperlagestione dei contenziosi e le relazioni con i fornitori. Interessante infine un ultimo 16% cheenfatizza la funzione di monitoraggio della spesa storica, oggi svolta in modo sporadico edeccezionaleecheinvecepotrebbeesserestrutturataedorganizzatapropriodaglientidiareavasta.

Anche sul tema delle tecnologie per la gestione degli acquisti si aprono spazi di interventonotevoli.Dall’indaginerisultachel’80%delleSUAèdotataopensadidotarsidiunapiattaformatecnologiche dedicata al processo di acquisto e per il 43%di queste è o sarà una tecnologiapropriaacquisitasulmercato.D’altraparte,quasilametàdeiComuniintervistatièconvintochele SUA di area vasta, per potenziare il ruolo di affiancamento, supporto e coordinamento afavoredeiComuni,dovrebberoinvestireinstrumentitecnologiciepiattaformeperlagestionetelematicadegliappalti.

LaGovernancedegli acquistia livello territoriale: imodellipossibili e il ruolodelleStazioniUnicheAppaltantidelleProvinceedelleCittàMetropolitane

Ilmodello che vede laProvincia e la CittàMetropolitane come soggetti potenzialmente ingradodiaccentrarelerichiestediacquistielavoridapartedisingoliComunioloroformediaggregazioni sembra al momento promettente, per il crescente numero di Province chedichiaranodiavereunaSUAformalmentecostituita(attualmentecircail73%delleProvincedi

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regioninonastatutoautonomo),perilnumerocospicuodicomunigiàcoinvolti(circail30%deiComuni presenti in tali Province), per il ruolo strategico che le Aree Metropolitane sonodestinate a svolgere come soggetti propulsori di modelli di sviluppo urbano efficienti esostenibili.

Dallaricercasisonoindividuatialcunimodellidiorganizzazioneegovernancedellafunzioneacquistialivelloterritorialesullabaseditrediversemodalitànonesclusive:

• perlivellodiqualificazione;

• pertipodifunzionalità;

• perserviziodisupportoerogato.

Nellaprimamodalità,siamodavantiadunmodelloorganizzativonelqualelaripartizionedellecompetenze tra i diversi Enti territoriali segue criteri coerenti con il sistemadi qualificazionedelle stazioni appaltanti di cui all’art. 38 del D.lgs. 50/2016. In mancanza di un quadronormativo chiaro sui livelli qualificazione e a prescindere da quello che sarà l’oggetto dellaqualificazione,appareinognicasoauspicabilechesuiterritoriidiversisoggettipossanotrovareformedi collaborazionebasate sulla capacità/possibilità di svolgere alcune funzioni piuttostochealtre.Suquestabase:

- laStazioneUnicaAppaltantea livellodiareavasta (Provinciao cittàMetropolitana)potrebbero puntare a un livello di qualificazione che le consentono di gestire appaltisopra una certa soglia e specializzarsi nella gestione di gare che per dimensione nonsarebberoaccessibiliaentilocalidipiccola-mediadimensione;

- le CUC intercomunali si potrebbero collocare su livelli di qualificazione intermedi edunquepuntareagestiregaresignificativemasemprelimitateaicomunicherientranonelleconvenzioni;

- i Comuni capoluogo si possono qualificare autonomamente e dunque potrebberocontinuare ad agire in autonomia salvo rivolgersi alla SUA in caso di gareparticolarmenterilevanti,soprattuttonelsettoredeilavori;

- glialtri Comuni, di piccole dimensioni, dovrebbero rivolgersi alle CUC comunali o allaSUAinbasealladimensioneealtipodiappaltosvolto.Inquestomodello,laSuadiareavastapotrebbevalorizzareilpropriopatrimoniodiesperienzeecompetenzepergestiregli appaltidi tuttequelle infrastrutturee servizi cheperdefinizione impattanosuunascalaterritorialesovracomunale,comelestrade,leretiidriche,iservizididistribuzioneenergia,ecc..

Nellasecondamodalità,siamodavantiadunmodelloorganizzativonelqualelaripartizionedeiruolidipendedallespecificheattivitàsvoltenelciclodell’appalto.Ancheinquestocaso,il modello proposto prescinde da quella che sarà l’attuazione della norma e identificapossibili forme di collaborazione funzionale che potranno avere caratteristiche distinte asecondadellespecificitàterritoriali.Inquestomodello:

- la Stazione Unica Appaltante a livello di area vasta (Provincia o cittàMetropolitana)interviene:

• in fase di programmazione, nella raccolta, analisi e razionalizzazione deifabbisognidiacquistoalivellodiareavasta;

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• infasedigara,nellosvolgimentodituttelegarenellecategorienoncoperteda Consip o da ufficio Regionale e nell’assistenza per gli aspetti giuridicoamministrativienellaredazionedidocumentidigara;

• infasediesecuzione,nell’assistenzaaiComuniperlagestionedelcontrattoesoprattuttodeicontenziosi.

- leCUCintercomunaliintervengono:

• in fase di programmazione, nella raccolta, analisi e razionalizzazione deifabbisognidiacquistoalivellodiareaintercomunale;

• in fase di gara, limitandosi alla definizione dell’oggetto della gara e deirelatividocumentiedemandandoalleSUAprovincialituttalaprocedura;

• in fase di esecuzione, nella gestione degli aspetti procedurali legati allosvolgimentodelcontratto;

- iComunicapoluogomantengonolapropriaautonomiadituttoilciclodell’appalto

- glialtriComuni,dipiccoledimensioni,dovrebberorivolgersiallaSUAperlagestionedituttoilciclodell’appalto.

Nella terza modalità, il modello organizzativo definisce i ruoli sulla base della capacità dierogareserviziavaloreaggiuntoinmateriadiprocurement,soprattuttoinambitotecnologico.

In questo modello, la Stazione Unica Appaltante a livello di area vasta (Provincia o cittàMetropolitana),oltreaservizidiconsulenzaeaffiancamento,potrebbefornirepiattaformeperlo svolgimentodi gare centralizzate, oppure,qualora vi siano le condizioni, coordinarsi con ilsoggettoaggregatoreregionaleperutilizzare lastessapiattaforma.L’obbligatorietàdellegaretelematiche e la crescente digitalizzazione dei processi si sta traducendo infatti in unaproliferazione eccessiva di strumenti e soluzioni, che gli Enti spesso adottano in modoautonomo,aldifuoridiuncontestodirazionalizzazioneeintegrazioneterritoriale.

L’incontrotralapotenzialeoffertaditecnologiadapartedelleSUAeladomandadapartedeiComunipotrebbedunqueessereunulteriorefattoredisinergie:inquestosenso,leProvinceele Città Metropolitane possono essere attori importanti nei processi di spending review,controllando,ancheattraversoletecnologie,lemodalitàdigestionedegliacquistialivellolocaleecontribuendoarealizzarequellafunzionedimonitoraggioecontrollodeidatidispesacheèindispensabileperpoterrendereiprocessipiùefficientietrasparenti.