LA POLITICA DE COHESION TERRITORIAL EN LA U.E.

De la escalera de Jacob a los retos actuales

Juan R. Cuadrado Roura

Catedrático de Economía AplicadaDirector del “Instituto de Análisis Económico y Social – Servilab”

UAB – enero 2005.

LA POLÍTICA de COHESIÓN TERRITORIAL EN LA UE

De la escalera de Jacob a los retos actuales____________________________________________

I. ¿Por qué una Política de Cohesión Territorial?II. El lento desarrollo de la PRCIII. Instrumentación de la PRC a partir 1988IV. La Pol. Cohesión actual (2000-2006)V. Logros y debilidadesVI. Los retos actuales de la Pol. de Cohesión:

competitividad de la UE y ampliación.VII. La reciente propuesta de la Comisión y sus posibles

consecuencias para EspañaVIII. Final.

Dos referencias de partidaDos referencias de partida..El mandato.El mandato.

• “Europa no se hará de golpe. Se construirá a través de realizaciones concretas, creando ante todo una solidaridad de hecho”

( R. .Schuman 1886-1993 )

* “A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, ésta desarrollará y proseguirásu acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial.En particular, la Unión intentará reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las distintas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas”

(Art. III-220 de la Constitución 2005)

I.¿Por qué una política de I.¿Por qué una política de ‘cohesión ‘cohesión (mayor equilibrio)(mayor equilibrio) territorial’?territorial’?• El crecimiento económico y social es territorialmente

‘desequilibrado’ (¿o no?; en todo caso: ¿se considera importante?)à La realidad muestra la existencia de importantes diferencias

regionales dentro de cada paísà Dichas diferencias se agrandan (o suelen hacerlo) en los

procesos de crecimiento y más todavía en los procesos de integración supranacional.

Además, … suelen surgir otros problemas: ajustes productivos (agric, pesca,industria), impactos de las nuevas redes de transportes nacionales y transnacionales, etc.

àà La PR es necesariaLa PR es necesaria¡¡

• Sin embargo… Hay posiciones teóricas contrapuestas:? Escuelas de la divergencia à SÍ a una PDR (no de simple redistrib.)? Escuelas de la convergencia à PDR NO es necesariaà ¡¡Mercado!¡

Actuar puede ser contraproducente (asign. de recursos y eficiencia)

• Todas PDR: exigen realmente armonizar dos principios:1. Principio político: Equidad à Solidaridad2. Principio económico: Eficiencia ( + buena utilización

de los recursos)

II. El lento desarrollo de la PR II. El lento desarrollo de la PR Europea o Comunitaria (PRC) (1)Europea o Comunitaria (PRC) (1)

Reconocer su necesidad y… sobre todo, ponerla en prácticaà ha sido un proceso bte./muy lento:

-- 1957 Tratado de Roma (Sin referencias directas)-- 1967 Creación de la D.G. Política Regional (10 años!)-- 1974 Creación del FEDER ( + 7 años ¡¡¡) à Nace la PRCà:1988 (+ 14años): Reforma en profundidad: auténtica

y ‘potente’ PRCà fte. ? dotación financiera + reformas-- 1992 Maastrichtà UEM à Se crea el ‘Fondo Cohesión’-- 1998-99 Agenda 2000 y Consejo Berlín à continuidad, pero…à: 2004-05 Reformulación de la PRC ¡¡

II. El lento desarrollo de la PR II. El lento desarrollo de la PR Europea o Comunitaria PRC) Europea o Comunitaria PRC) (2)(2)

Tres vectores explicativos, con distinta fuerza:

1. Las concepciones teóricas y su evolución à p.i.

2. Sucesivas ampliaciones àm.i.1957: Sólo IT à PR de cada país + respeto competencia. 1973: DK, UK, IRL (Feder, 1974)1979: GR ; 1986: E, PT; (+ coincide con Acta Única)1995: SU, FL, AU ( Obj. 6)2004: 10 nuevos miembros à ¿una actitud distinta ¡! ¿?

3. Avances en la integración económica y monetaria= Acta Única Europea (1985/87-1992) à ‘paquetes’ Delors –= Maastricht (1992-93): hacia la UEM y €, con exigencias de

convergencia nominal y PM común: se crean 2 nuevos fondos estructurales à IFOP + Fdo.Cohesión

La escalera de Jacob

LA POLÍTICA REGIONAL COMUNITARIA EN PERSPECTIVA

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1965 1967 1973 1975 1979 1984 87 1988 1992 1993 1998 1999 2004 2006

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Programación 2000-2006

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Programación 1989-93 Programación 1994-99

III. ¿Cómo se diseña la PRC a partir III. ¿Cómo se diseña la PRC a partir de 1988? de 1988? -- Rasgos básicosRasgos básicos

1. Se planifica para ‘períodos de programación’ largos: 1988-93; 1994-99; 2000-2006; 2007-2013

à Estabilidad y programación vs arbitrariedad política y cambios de gobierno (nac./reg.)

2. Recursos financieros: fuerte ? 1988-2000+(Gráfico) Techo máx. de gasto:1,27% PIB para el

Presup. total de la UE. (La PRC supone aprox. 40% Ppº)+Requisitos básicos (cuadro)

3. Objetivos: en 1988, 5 objetivos , que ahora sólo son 3.

4. Participan todos los fondos estructurales(FEDER, FSE, FEOGA + IFOP + Fdo.Cohesión)

Gráfico 1Recursos anuales de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión

(en millones de euros, precios 1999)Fuente: Comisión Europea (2000)

La PRC debe cumplir 4 principios o requisitos básicos

(desde 1988 hasta la fecha)

Concentración Programación Co-participación Adicionalidad

Las intervenciones de la Política Regional han de centrarse en áreas específicas de cara a buscar la máxima eficacia.

La Política Regional Europea se articulará sobre la base de planes integrados y coordinados que deberán tener un contenido claramente estratégico, un diagnóstico de la situación de partida, una síntesis de debilidades y fortalezas, un diseño de la estrategia de desarrollo coherente con el diagnóstico, una estimación de los principales impactos y un plan de evaluación de los programas.

La PRE debe realizarse en estrecha colaboración entre la Comisión y los Estados miembros (autoridades centrales, regionales, locales y agentes sociales). Dicha colaboración ha de extenderse a todas las etapas de programación y ejecución de las intervenciones.

Se trata de evitar que los créditos comunitarios suplanten a los gastos nacionales, garantizando que todos los Estados miembros mantengan para cada objetivo, y en el conjunto de sus territorios afectados, sus gas tos al mismo nivel que en el periodo de programación anterior.

IV: La PRC en la actualidadIV: La PRC en la actualidad (2000(2000--2006)2006)• En Berlin (1999), ante la

ampliación, se decidió:– Mantener el esfuerzo de

cohesión económica y social, pero acentuar el grado de concentración: 3 objetivos

( Recursos Fondos 1994-99 y 2000-06 por paises ) à

– Aplicación más simplificada y descentralizada de la PR.

– Reforzar la eficacia y el control: evaluaciones on-going y ex-post

0

10

20

30

40

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100

BE DK DE GR ES F R IRE IT LU NL AT P T FI SVE UK EUR-15

• Objetivo 1: Promover el desarrollo de las regiones con un PIB p.c. inferior al 75% de la media comunitaria à mapa

• Objetivo 2: Apoyar la reconversión económica y social en las zonas con deficiencias estructurales (comarcas, ciudades, peq. reg.)

• Objetivo 3: Favorecer la modernización de los sistemas de formación y la generación de empleo.

(No es un objetivo de carácter territorial, dado que interviene sobre todo el espacio de la UE, salvo en las zonas ya cubiertas por el Objetivo 1)

Fondos Estructurales 2004-06: zonas subvencionablesObj. 1 y 2

Fondos estructurales (todos los Obj.) por países, 2000-2006

¿A qué se destinan los recursos?(con co-financiación)

Distribución de las dotaciones de Fondos Estructurales en las regiones Obj.1 2000-2006. Todos los estados miembros

Gasto de Fondos E. en transporte. Reg.Obj. 1 – 2000-06_____________________________Carreteras 33.1Ferrocarril 29.4Autopistas 16.5Transporte urbano 6.1Puertos 6.1Transp. Multimodal 3.9Aeropuertos 2.4Otros 2.0Transp. Fluvial 0.4Sist. Transp. Inteligente 0.3Total 100

V. Logros y debilidades de la PRCV. Logros y debilidades de la PRCTema del máx. interés (difícil de exponer en poco tpo.)

àà 1. 1. Impacto macroeconómicoImpacto macroeconómicoEstimaciones de efectos:

notables discrepancias (cuadro 9)Resultados del modelo Hermin (cuadro A4.6)

2. ¿Se han reducido las diferencias regionales? ¿Convergencia o divergencia?

3. Impacto cualitativo de la PRC en su práctica

Efectos macroeconómicos: discrepancias de los modelos

Efectos macroeconómicos ex-post de las políticas estructurales 1994-99

Desviaciones vía comercio de parte de los efectos positivos en las regiones

menos desarrolladas

V. Logros y debilidades PRC. (2)V. Logros y debilidades PRC. (2)

• Impacto macroeconómicoEstimaciones de efectos: discrepancias Los resultados del modelo Hermin

2. ¿Se han reducido las diferencias 2. ¿Se han reducido las diferencias regionales? ¿Convergencia o regionales? ¿Convergencia o divergencia entre las regiones?divergencia entre las regiones? (cuadro III informe

+ gráfico)

• Impacto cualitativo

¿Se han reducido las diferencias regionales? Un tema controvertido.a) Estimación general de la Comisión

b) Escaso avance real en la convergencia por regiones …

c) Serios problemas de divergencia en desempleo y tasas de ocupación

V. Logros y debilidades PRCV. Logros y debilidades PRC . 3

• Impacto macroeconómicoEstimaciones de efectos: discrepancias

Los resultados del modelo Hermin

• ¿Se han reducido las diferencias regionales? ¿Convergencia o divergencia?

3. 3. àà Impacto cualitativoImpacto cualitativo

El ‘impacto cualitativo’ de la PRCEl ‘impacto cualitativo’ de la PRC• La aplicación de la PRC ha generado efectos

positivos más intagibles en las AA.PP.( estados; regiones; y municipios)

à más rigor y control en gestión recursos (menos discrecionalidad; escaso arbitrismo)

à estabilidad en las políticas adoptadas(no sujetas a cambios políticos en los gobiernos nacionales o regionales)

à ‘adicionalidad’ (el ‘coste’ de hacer cosas)(no hay financiación para lo que ya se iba a hacer)

à sistemas de evaluación: ex-ante, on going, ex-post (la reserva de eficacia)

Otras críticas a la PRCOtras críticas a la PRC• Centralismo burocrático de Bruselas à ‘eurócratas à

avances hacia una progresiva simplificación (?)

• Las decisiones de ‘equilibrio’ de poderes en el reparto de ayudas entre países

• Problemas en la participación de las regiones en la toma de decisiones à la EU es una Europa de los ‘estados’ no una ‘Europa de las regiones’

• Algunas ‘periferias’ ¿son ahora más periferias? (mapas)

• Excesiva concentración en inversiones en infraestructuras,… aunque con diferencias estratégicas importantes por regiones/países (Irlanda; C.Valenciana)

VI. Los actuales retos de la Política VI. Los actuales retos de la Política Regional y de Cohesión: Regional y de Cohesión: ¿Cambio hacia donde?¿Cambio hacia donde?

• El primer reto: una UE más competitiva à USA como referencia

• El segundo reto:la ampliación

? Características del entorno:° Globalización de los intercambios y las inversiones° Cambios en la demanda mundial (trabajo)° Nuevas formas de competencia internacional° Desarrollo de la S.I. y la desmaterialización de la

economía? Los síntomas de Europa (UE-15):

– Escaso crecimiento: media de 1,23% en 2001-03– PIB p.c. UE: un 32% más bajo que EEUU– Baja productividad (26% menos por trabajador y 11%

menos por hora trabajada respecto USA)– Menor crecimiento productividad (0.7 frente 1.6 % en

USA en 2001-03)– Atraso relativo en integración TIC y desº tecnológico– Menor participación en el mercado de trabajo (?7%)

El primer El primer reto:reto:unauna UE más competitivaUE más competitiva

Características del entorno:° Globalización de los intercambios y las inversiones ° Cambios en la demanda mundial (trabajo)° Nuevas formas de competencia internacional° Desarrollo de la S.I. y la desmaterialización de la

economía

Los síntomas de Europa (UE-15):

– Escaso crecimiento: media de 1,23% en 2001-03– PIB p.c. UE: un 32% más bajo que EEUU– Baja productividad: 26% menos por trabajador y 11% menos por

hora trabajada respecto USA– Menor crecimiento productividad: 0.7 frente 1.6 % en USA 2001-03– Atraso relativo en integración TIC y desarrollo tecnológico– Menor participación en el mercado de trabajo: 7 puntos x debajo)

Las respuestas al primer reto:Las respuestas al primer reto:

** El (olvidado) programa de Lisboa (2000)Que Europa llegara a ser en 2010: “ la economía más

dinámica y competitiva del mundo basada en el conocimiento, capaz de un crecimiento sostenido con más y mejores empleos y mayor cohesión social, respetando el medio ambiente”

Para elloà Estrategia de acciones a favor de la SI, mercado interior, mercado de trabajo, capital humano,….

** Propuestas del llamado ‘Informe Sapir’ (jul.03)

Objetivos: competitividad, innovación, productividad.

Para elloà cambios en Ppº, en la PAC, en la PRC, en la forma de financiar la UE…

El segundo reto: la ampliaciónEl segundo reto: la ampliación

q Impacto de la ampliación:ü UE-25 es un área con un + 5% PIB y

un + 20% de poblaciónü Renta media por hab. 12,5 puntos

más baja como mediaü 92% población vive el reg. Obj 1ü Fuertes necesidades de

reestructuración socio-económica

< 5050 - 7575 - 9090 - 100100 - 125>= 125No data

EU 25= 100

La ampliación y la PRC:La ampliación y la PRC:las ‘respuestaslas ‘respuestas’

Dos grandes alternativas sobre la mesa:

Rupturistas: ‘re-nacionalización’ de la PRC + ? Ppº.• ‘Non-paper’ holandés (con soporte de los países contribuyentes)

( Cuadro ‘pagadores’ netos)

• Posición británica à reducción del Ppº y la burocracia.• Informe Sapir (2003)à una EU competitiva + críticas a la PRC

Continuistas: los actuales beneficiarios + nuevos países miembros (?) ( Cuadro países ‘receptores’)

• Mantener el esfuerzo de cohesión e incluso ? los recursos• Apoyar a las regiones con ‘efecto estadístico’• Atender las necesidades de los nuevos miembros (4% de absorc.Fondos)

Posición de la Comisión (2003…): ¿en la media?!!* No aumentar el presupuesto (techo de 1,24%, no 1,27%)* Mantener la PRC, pero… ‘re-orientada’ (¿cómo?)

Países contribuyentes netos al Ppº UE

Países beneficiarios netos del PpºUE.

VII: PROPUESTAS DE LA COMISIÓN PARA VII: PROPUESTAS DE LA COMISIÓN PARA LA POLÍTICA DE COHESIÓN 2007LA POLÍTICA DE COHESIÓN 2007--20132013

Punto de partida: Presupuesto UE = 1,24% PIBUn enfoque más estratégico, centrado en lasprioridades de la Uniónà una Europea competitiva yque priorice los acuerdos de Lisboa y Gotemburgo

Concentración temática y presupuestaria.

Subsidiariedad (mayor descentralización y territorialización).

Simplificación.

Proporcionalidad.

Arts. 3-7 y15-18 RG + perspectivasfinancieras

Objetivo "Convergencia" 78,5%(incluido programa especial RUPs) (264.000 M€)

Programas e instrumentos Elegibilidad Prioridades Asignaciones

Objetivo "Cooperación territorial europea" 3,94%(13.200 M€)

Objetivo "Competitividad regional y empleo" 17,2%(57.900 M€)

Programasregionales ynacionales

FEDERFSE

Fondo de Cohesión

Regiones con PIB/hab.<75% EU-25

Efecto estadístico:Regiones con PIB/hab.

<75% EU-15 y >75% EU-25

EM con RNB/hab. <90% EU-25

• I+D+i• medio ambiente y• prevención de riesgos• accesibilidad• infraestructuras• recursos humanos• capacidad admitiva

§ transportes (RTE)• transporte sostenible• medio ambiente• energías renovables

67,34%= 177.800 M€

8,38%= 22.140 M€

23,86%= 62.990 M€

Programas regionales(FEDER) y programasnacionales/regionales(FSE)

Los EM proponen unalista de regiones

(NUTS I o NUTS II)

"Phasing-in" (regiones que salen naturalmente

del actual Obj. 1)

§ I+D+i• medio ambiente y • prevención de riesgos• accesibilidad• estrategia europeapara el empleo

83,44%= 48.310 M€

16,56%= 9.580 M€

Programas y redestransfronterizos y

transnacionales(FEDER)

Regiones fronterizasy grandes regiones

de cooperacióntransnacional

§ I+D+i• medio ambiente y • prevención de riesgos• accesibilidad• cultura y educación

36% t-fronterizo12% vecin./ISPA48% t-nacional4% redes

La La políticapolíticade de cohesióncohesión

20072007--1313

3 objetivos

PresupuestoPresupuesto::

336.100 M€(0,41% delPIB UE)

Los Los recursosrecursos financierosfinancieros: mayor : mayor concentraciónconcentraciónen en laslas regionesregiones másmás necesitadasnecesitadas

Objetivo "Convergencia": 78,5% (264.000 M€) de la asignación total para los EM y las regiones NUTS II elegibles (criterios de reparto: población, prosperidadregional y nacional, y paro).

Objetivo "Competitividad regional y empleo": 17,2% (57.900 M€) de la asignación total para todas lasrestantes regiones NUTS I y II (criterios de reparto: población, prosperidad regional, paro, tasa de empleo, nivel educativo de los empleados y densidad de población).

Objetivo "Cooperación territorial europea": 3,94% (13.200 M€ de la asignación total (criterios de reparto: población).

Arts. 16-18 RG

Guyane (F)

Guadeloupe Martinique Réunion

Canarias (E)

Açores (P)

Madeira

gRe oi GISge oi GISR

< 75% UE-25

Efecto estadístico(< 75% UE-15 pero>75% UE-25)

Efecto natural(>75% UE-15 y UE-25)por crecimiento

Mayor concentración geográficaRegiones por debajo o cerca del límite del 75% PIB/hab.

Arts. 5-6 RG.

Media de PIB/hab.1999-2000-2001

Otras regiones

Indice: Media UE-25 = 100

Fuente: Eurostat

Concentración temática y presupuestaria

Arts. 15-22 RG +R específicos

Intervenciones centradas en las prioridades de Lisboa y Gotemburgo:

• Competitividad (I+D+i, formación, etc.).

• Accesibilidad.

• Empleo e inclusiónsocial.

• Medio ambiente y prevención de riesgos.

Concentración de los recursosen las zonas másdesfavorecidas:

§ 78,54% para promover la convergencia (frente al 69,7% del actual Obj. 1);

§ 17,22% para estimular la competitividad y el empleo;

§ 3,94 % para favorecer la cooperación territorial europea.

TemáticaPresupuestaria

La política de cohesión 2007-13Distribución de recursos por objetivos (en miles de M€)

48.31

177.80

22.14

62.99

9.58

Regiones con PIB/hab. <75% UE

Regiones víctimasdel efecto estadístico

Fondo deCohesión

Programa especial para las RUPs: 1,1

Regiones no Obj. 1 actualmente

Regiones en "phasing-in"(son Obj. 1 en 2000-06)

Cooperacióntransfronteriza: 4,7

Cooperacióntransnacional: 6,3

Fronteras externas: 1,6

Redes: 0,6

Total: 336.100 M€

Convergencia

Competitividad regional y empleo

Cooperación territorial europea

Ámbitos de actuación del FEDER: Objetivo"Convergencia"

I+D+i y fomento del espíritu empresarial.

Sociedad de la información.

Medio ambiente.

Prevención de riesgos.

Turismo.

Transportes.

Energía.

Educación.

Salud.

Ayudas directas a las PYMEs.

Art. 4 R FEDER

Ámbitos de actuación del FEDER: Objetivo"Competitividad regional y empleo"

Innovación y economía del conocimiento:• Refuerzo de las capacidades regionales de I+D+i.• Estímulo de la innovación en las PYMEs.• Promoción del espíritu de empresa.• Creación de nuevos instrumentos financieros y de viveros de

empresas

Medio ambiente y prevención de riesgos:• Rehabilitación de zonas contaminadas, desarrollo de la

biodiversidad, Natura 2000.• Eficacia energética y energías renovables.• Planes de prevención y gestión de riesgos naturales y

tecnológicos.

Acceso a transportes y TIC de interés económicogeneral (fuera de las grandes ciudades):

• Mejora de las redes de transporte secundarias.• Promoción de las TIC en las PYMEs.

Art. 4 R FEDER

Art. 5 ERDF Reg.

Ámbitos de actuación del FEDER: Objetivo"Cooperación territorial europea"

Art. 6 R FEDER

Desarrollo de actividades económicas y socialestransfronterizas:

• Promoción del espíritu de empresa.• Protección y gestión conjunta del medio ambiente.• Mejora en el acceso a redes y servicios (transporte, TIC,

agua, gestión de residuos, energía).• Impulso al uso conjunto de infraestructuras (sanidad,

cultura, educación).

Cooperación transnacional:• Gestión del agua.• Mejora de la accesibilidad.• Prevención de riesgos.• Creación de redes científicas y tecnológicas.

Creación de redes e intercambio de experiencias

VIII: Consecuencias para España (1)VIII: Consecuencias para España (1)àPosiblemente no tan malas como era de esperar

l Objetivo ‘convergencia’:Deben quedar incluidas Andalucía, Extremadura, Galicia y C-

La Mancha… pero…+ las CCAA afectadas por ‘efecto estadístico’: Asturias y

Murcia ( recibirán 2/3 de lo de la fase anterior)

l Objetivo ‘competitividad regional y empleo’:Se abren muchas posibilidades para el resto de las CCAA., pero deberán competir con casi toda Europa.

-- Entrarían con seguridad: C-León, C.Valenciana y Canarias (recibirían 40-60% de lo actual)

-- Todas las CCAA que eran ‘Obj.2’ (CAT) podrían recibir 66% de lo actual

-- Pero… los países pagadores netos quieren ‘suprimir’ este Objetivo.

l Fondo de Cohesión: España puede quedar fuera (seguramente): >90% PIB

Consecuencias para España (2)Consecuencias para España (2)

l Aportación financiera de España:En 1988: 6,8% del Ppº UE En 2004: 9,2% idem. (+2.4 ptos. y seguirá ?)

lSaldo con la UE favorable a España:En 2002: 9.000M€ (1.2% PIB) En 2003: 7.000 M€En 2006: 5.400 M€

(en cuatro años: se han dejado de percibir: 3.500 M€)

l ¿Acabaremos como contribuyentes netos?à Posiciones contradictorias

VIII: FINAL VIII: FINAL –– PróximasPróximas etapasetapas.

Finales de 2005: Decisión del Consejo y del PE sobrelos nuevos reglamentos.

Principios de 2006: Adopción de las OEC por el Consejo.

2006: Preparación de los MREN y los POs para el periodo 2007-13.

1 de enero de 2007: Comienza la aplicación de losnuevos POs.

Al final: incertidumbre en lo básicoAl final: incertidumbre en lo básicoTitular de El País 22- enero 2005:

Alemania exige que la financiación europea no supere el 1% del PIB nacional

“El canciller G.Schröder se mostró ayer inflexible en su postura sobre la financiación europea. Aseguró que el acuerdo para el período 2007-2013 sólo será posible sobre la base del 1% del PIB, es decir, que los países no aporten más de esa cantidad para financiar el Presupuesto europeo”“Las diferencias entre los países pagadores netos y la Comisión Europea son grandes, muy grandes. Por eso no podemos pensar en lograr un acuerdo como sea”.. “No se puede tirar de la cuerda y presionar con expectativas sobre la presidencia de Luxemburgo”( att.: el siguiente país que

presidirá la UE es UK¡¡)

l El anterior compromiso: tope del 1,24% del PIB UE.l Actualmente el Ppº se financia con 1,09% PIB + IVA