La Importancia de Definir La Soberania Alimentaria y La Seguridad Alimentaria de México Para El Siglo XXI

Este ensayo tiene como finalidad examinar los conceptos de soberanía y de seguridad alimentaria en México a partir de revisar el escenario agro-alimentario mundial y analizar las tendencias actuales de las políticas públicas internacionales. El contenido se estructura en cuatro apartados: el primero se refiere al marco conceptual utilizado; el segundo al examen de las políticas públicas internacionales agroalimentarias; el tercero a las tendencias actuales en el sistema agroalimentario influenciado por el mercado global y proceso de armonización de políticas públicas en el escenario internacional. El cuarto y último se refiere a un conjunto de propuestas que giran en torno a la adopción de un esquema de seguridad y soberanía en la política pública agroalimentaria.

La idea principal es la necesidad de que México instale y dote de efica-cia a un sistema multidimensional de seguridad alimentaria que permita la competitividad frente al exterior, contribuya al bienestar de la población, po-sibilite la preservación de la biodiversidad y sobretodo resguarde la identidad cultural alimentaria del país.

1.1 marco concePtual

1.1.1. el marco conceptual vigente de la soberanía y la seguridad alimentaria en el orbe

En la Cumbre Mundial de la Alimentación de 1996, auspiciada por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, fao, se adoptó

1 Profesor-investigador del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias de Medio Ambiente y Desarrollo (cieemad) del Instituto Politécnico Nacional.

la imPortancia de definir la soberanÍa y la seguridad alimentaria de méxico Para el siglo xxi

Mario del Roble Pensado Leglise1

Capítulo i

1� Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria

la idea de la existencia del derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre. Más adelante, en 2004, en su Consejo anual, la fao estableció las directrices voluntarias en apoyo a la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional. Dichos esfuerzos se han visto reforzados con la adopción de los Objetivos del Milenio, establecidos en la Conferencia de la onu durante la reunión de Nueva York en el año 2000, donde se llegó al acuerdo, por parte de los 191 países miembros, de establecer al año 2015 como fecha para fijar la meta de reducir a la mitad el porcentaje de la población que padece hambre en el orbe.

1.1.2. el derecho universal a la alimentación

Asegurar una alimentación suficiente, adecuada y oportuna para una sociedad dada es por naturaleza una acción diversa, según la composición de la canasta alimentaria de cada grupo humano, pero consiste en delimitar la existencia de una disponibilidad per cápita alimentaria que sea de calidad, inocua, nutritiva, suficiente, oportuna, adecuada y accesible para cualquier miembro de la sociedad. A ello se refiere el renovado contexto de la búsqueda por establecer la universalidad del derecho a la alimentación en el orbe, en función de que a cada ciudadano de cualquier país del mundo, bajo un marco de equidad social, le sea inherente a la vida su derecho a alimentarse de manera nutritiva en la magnitud, forma y tiempo según características de su propia cultura.2

1.1.3. soberanía alimentaria

Bajo este contexto, se puede definir a la soberanía alimentaria como la capa-cidad de toma de decisiones de un país, asumida por el Estado para proteger el abasto alimentario de su población, ante diversas externalidades negativas como los desastres, las guerras, las pugnas comerciales de otros países, los riesgos derivados de prácticas monopólicas u oligopólicas, la pérdida de los recursos naturales y bióticos útiles en la producción de sus alimentos y la contaminación de estos y del agua.

2 En México, existe una iniciativa legislativa al respecto en calidad de proyecto.

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1.1.4. seguridad alimentaria

La seguridad alimentaria se considera como la capacidad del Estado de establecer márgenes para asegurar el aprovisionamiento de alimentos a la población en términos de disponibilidad, accesibilidad, estabilidad de suministro, inocuidad, nutrición y calidad de los alimentos requerida por la población. Si no hay soberanía, no existe eficacia posible en un sistema de seguridad alimentaria y sin ésta, no hay capacidad de propiciar un estado real de soberanía. Debido a ello, la vinculación entre soberanía y la seguridad alimentaria se expresa y plasma de manera lógica en el ejercicio de una política pública alimentaria responsable que abarca dos aspectos o dimensiones.

1.1.5. las dos dimensiones en la política pública alimentaria

Con la primera dimensión, se hace referencia a cuando la política pública alimentaria brinda un marco de seguridad nacional y da legitimación al Estado; mientras que con la segunda se ofrece un margen de acción frente a los riesgos y a la vulnerabilidad sistémica en el acceso a la alimentación por parte de cada ciudadano.

1.1.6. la dimensión de la estrategia soberana de la seguridad alimentaria nacional

En la primera dimensión, el marco de seguridad nacional se desenvuelve conforme a los avances de la globalización, con la sucesión de cambios en el rol del Estado nacional al que es inherente la complejidad de su accionar y da muestra de una dinámica institucional con dos tendencias contrapuestas en la propia Reforma del Estado.

La primera tendencia es borrar y hacer difusos los límites formales en torno a la autodeterminación de los gobiernos nacionales, dada la creciente interde-pendencia entre los países, el avance de la armonización de políticas públicas y la responsabilidad de tomar decisiones políticas sin afectar a otros. En el caso particular de la agricultura y la alimentación, la instalación de modelos de intervención institucional para atender los problemas del desarrollo rural y alimentarios son muestra de como las circunstancias han obligado a la adopción de medidas e instrumentos de política pública que se hallan armonizados bajo los preceptos y límites que imponen las negociaciones comerciales de carácter multilateral.

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La segunda tendencia es la relativa a la necesidad de adoptar esquemas de seguridad nacional indispensables, dada la recurrencia de crisis sistémicas y regionales del mundo, que obliga a proteger de externalidades negativas a la función de abastecer de alimentos a la sociedad y de resguardar el patrimonio nacional en un ambiente internacional complejo.

En el pasado, los logros de la aplicación de las medidas de política se circunscribían a tener claridad en el objetivo de la intervención estatal para hacer frente a la emergencia ante la falta de disponibilidad o de acceso a los alimentos por parte de la población, debido a la ocurrencia de desastres naturales o económicos, sociales y político-militares; en la actualidad, la dimensión de seguridad nacional pasa obligadamente por tener respuestas en relación con:

a) La conservación del patrimonio nacional del recurso biótico;b) Garantizar un sistema que procure y vigile la inocuidad de los alimentos

destinados a la población;c) La instalación de sistemas de regulación y protección de frontera ante

eventuales pandemias asociadas a la intensificación de los circuitos comerciales de carácter internacional debido al impulso de mayor libre comercio agroalimentario, y

d) La adopción de un esquema de bioseguridad frente a diversos problemas que van desde defensa de los derechos de propiedad de la nación contra la biopiratería; fallas en los mercados; afectación de cosechas debido a la agudización de efectos negativos derivados del cambio climático global; irresponsabilidad de empresas privadas; posibilidad de actos de bioterrorismo, escenarios de escasez de alimentos a consecuencia de uso inapropiado de tecnologías o bien, de la aplicación de dispositivos biológicos en conflictos militares.

En resumen, la globalización ha impuesto dos tenencias contradictorias con respecto al desarrollo de una política pública alimentaria consistente y eficaz: por un lado, ha instaurado nuevos estadios de armonización de instrumentos de política pública y ha hecho que el intercambio sea cada vez más intenso y necesario, pero por el otro, ha generado la necesidad de adopción de esquemas de seguridad nacional para enfrentar los crecientes riesgos sistémicos y regionales generados por la intensidad y conflictos implícitos en el proceso de la globalización.

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1.1.7. la dimensión de la seguridad alimentaria de los ciudadanos

Esta segunda dimensión se refiere a los constantes cambios debido al desarrollo científico y tecnológico en materia del establecimiento de márgenes de seguridad que debe tener la alimentación de cada ciudadano frente a los riesgos y a la vulnerabilidad en su capacidad de acceso libre a la disponibilidad de alimentos en el país. Esta dimensión resume e involucra tres aspectos:

• El primero, de capacidades ciudadanas, se refiere a la posibilidad de gene-rar parcialmente, en mayor o menor medida, la autosatisfacción de las necesidades alimentarias.

• El segundo se refiere a las leyes, códigos y reglamentos que intervienen en el sistema agroalimentario que involucran a las leyes y normas agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales así como a las referentes al consu-midor alimentario.

• El tercero involucra al marco de seguridad ciudadana que ofrece el desa-rrollo de una política agroalimentaria en relación con el Plan Nacional de Desarrollo.

El primer aspecto de capacidades se refiere a: a) la capacidad del ciudadano al nivel individual o familiar de generar la autosatisfacción parcial o complementaria de necesidades alimentarias a través de prácticas agrícolas rurales y/o urbanas; b) la capacidad ciudadana en forma familiar, social, comunitaria o territorial relativa a implementar procesos de desarrollo rural que incluyan la producción, distribución, comercio y consumo de alimentos para satisfacer parcialmente el abasto alimentario al nivel regional; c) la existencia de infraestructura con fines públicos ya sea privada, social y/o gubernamental que haga posible la producción, el almacenamiento, la distribución relativa al consumo alimentario y d) la capacidad ciudadana familiar, social o de los ciudadanos en un territorio para el aprovechamiento directo de sus recursos bióticos para la satisfacción de sus necesidades alimentarias.

El segundo aspecto involucra la coordinación e interacción del conjunto de leyes y normas relativas al sistema agroalimentario y al ciudadano consumidor de alimentos. Es decir, la existencia de un sistema de leyes y normas armónico que garantice y permita al ciudadano alcanzar seguridad plena y bienestar social en materia de calidad del sistema agroalimentario. De tal manera, la vigencia de los artículos referidos al tema en la Constitución, la Ley Agraria, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, y demás normas y leyes existentes en


materia agropecuaria deben interactuar en forma armónica y organizada en lo relacionado a garantizar una adecuada alimentación para el conjunto de la sociedad mexicana.

Entre los ejemplos de adopción de criterios comunes de normas y de coordinación institucional para ejecutar instrumentos de política pública en los temas agroalimentarios destacan: a)la evaluación de nuevas técnicas agrícolas susceptibles a riesgos para la salud de los consumidores; b)la supervisión de prácticas agrícolas urbanas bajo control y norma de calidad de alimentos dados los riesgos de salud pública; c)la legislación federal y estatal sobre desarrollo económico regional con impacto ambiental que no ponga en riesgo los recursos naturales asociados a la provisión de alimentos, (agua, biodiversidad, etcétera) o el bienestar social de comunidades rurales y urbanas vinculadas al funcionamiento del sistema agroalimentario.

El tercer aspecto se refiere al marco de seguridad ciudadana sustentado por la ejecución de una política agroalimentaria estable, vinculada y concordante al actual sistema nacional de políticas públicas expresadas en el Plan Nacional de Desarrollo, pnd dentro de las cuales en forma predominante se hallan las siguientes relaciones:

1. Política Agroalimentaria, Educación Alimentaria y Política de Salud.2. Alimentación y Modelo de Desarrollo Nacional.3. Política Agroalimentaria y Globalización (Política internacional; comercio

exterior; armonización de políticas públicas; derechos humanos y sociales internacionales).

4. Política Agroalimentaria y Macroeconomía.5. Política Agroalimentaria y Desarrollo Regional.6. Política Agroalimentaria y Medio Ambiente.7. Política Agroalimentaria y Energía. 8. Política Agroalimentaria y Sociedad (actores rurales y urbanos; pobreza;

cambios en la naturaleza social del consumo alimentario).9. Política Agroalimentaria, Distribución y Abasto

La sinergia de esfuerzos en relación con la capacidad ciudadana en el abasto alimentario, la interacción virtuosa del marco jurídico normativo y la ejecución de políticas públicas gubernamentales y no gubernamentales son la segunda dimensión que salvaguarda los intereses ciudadanos y brinda un real marco de seguridad alimentaria. En realidad, la política pública alimentaria para funcionar eficazmente precisa ser un sistema de políticas públicas transversal


de convergencia en los esfuerzos de los diversos actores sociales, económicos e institucionales para garantizar la satisfacción de los requerimientos de cada uno de los ciudadanos consumidores del país.

Bajo tales acepciones, la liberalización económica por si misma no vulnera la seguridad alimentaria; lo que en realidad genera externalidades negativas es el rasgo neomercantilista adoptado en la política proteccionista sostenida por los países industrializados para disputarse el mercado agroalimentario global. La dependencia de la población al comercio exterior de alimentos en mayor o menor grado, por si sola no vulnera a un país, siempre y cuando este posea un sistema de seguridad nacional alimentaria que garantice el control sobre el aprovisionamiento de los alimentos básicos del patrón de consumo alimentario promedio nacional y en particular de los bienes alimentarios meritorios culturales. Más allá de las simples ventajas comparativas en la agricultura entre países, lo que actualmente inclina la balanza en las decisiones de los Estados nacionales, son los factores de competitividad económica y la política estratégica de asegurar el abasto de los alimentos básicos ante el dinamismo de los cambios en la división internacional de trabajo agrícola internacional y del mercado agroalimentario global.

En particular para el caso mexicano, cabe destacar que en los últimos años ha existido un real interés en actualizar el marco jurídico del campo mexicano, a partir de recientes modificaciones a la constitución política de los Estados Unidos Mexicanos y a la legislación de alrededor de 26 leyes3 de naturaleza disímbola, pero relacionadas al sistema agroalimentario mexicano. La mayoría de los esfuerzos legislativos han estado orientados a la actualización del marco jurídico con respecto a los temas emergentes en la política pública agroalimentaria. Más que generar una legislación integral han sido aprobadas un conjunto de leyes dispersas, lo cual no fue planeado ni organizado bajo un enfoque integrador, por lo que sin contraponerse las diferentes leyes, siguen brindando un marco insuficiente e ineficiente sin cohesión que tiende a reproducir inercias institucionales en forma de creación de nuevas entidades burocráticas o de leyes que carecen de reglamentación, o bien, con restricciones en su aplicación para cumplir los objetivos trazados en los ordenamientos jurídicos administrativos.

3 Pensado, Mario, 2006, Definición en Política Pública de los Conceptos de Soberanía y Seguridad Alimentaria en México, cedrssa, H. Cámara de Diputados, México, D.F., p. 71-72.


Una de las virtudes de los casos revisados es la existencia en los mismos de la posibilidad de sentar las bases de una estabilidad institucional que ofrezca transparencia en el ejercicio de los programas y presupuestos en materia del sistema agroalimentario, donde el marco jurídico administrativo tenga coherencia interna, se diseñen los diversos instrumentos para un propósito y las leyes y normas se elaboren para tenerlas en vigor y puedan ser eficaces por varias décadas con el fin de que tanto los consumidores como los productores y demás actores involucrados tengan confianza, no existan incertidumbres sexenales y se dé paso a cimentar el desarrollo y normalidad de una cultura institucional en torno a la política pública alimentaria nacional.

El cambio constante de reglas para otorgar estímulos, lo efímero de las instituciones, la temporalidad en los criterios presupuestales en conjunto, se convierten en factores inherentes a socavar la confianza del público en torno al papel del Estado y en su eficiencia para procurar un abasto alimentario adecuado y suficiente con respecto a los requerimientos de cada ciudadano consumidor. En términos de las acepciones sobre soberanía y seguridad alimentaria podemos encontrar en diversas leyes, artículos, fracciones y párrafos dedicados a delinear políticas, programas, medidas y disposiciones agrupadas en dos grandes campos.

El primero está dedicado al desarrollo social y a los derechos a la alimentación en general y/o para ciertos grupos en particular, así como a todos los programas sociales involucrados en forma directa o indirecta con la alimentación. El segundo es el relativo a la seguridad alimentaria en la que se encuentran los temas relativos al desarrollo rural sustentable y a la disponibilidad nacional; liberalización, comercio exterior y abasto; políticas para los sistemas producto; comercialización y almacenamiento agropecuario; así como también los temas de normalización, de los aspectos fito y zoosanitarios, de los rubros relativos a la diversidad biológica y en general de bioseguridad así como también los temas de inocuidad y calidad en los alimentos.

El único instrumento jurídico que aborda directa y explícitamente los temas de la Soberanía y la Seguridad Alimentaria e inclusive dedica un capítulo completo a los mismos, es la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS).4 En ella se considera a la soberanía alimentaria como la “libre determinación del país en materia de producción, abasto y acceso de alimentos a toda la población, basada fundamentalmente en la producción nacional” y a la seguridad alimentaria como “el abasto oportuno, suficiente e incluyente de alimentos a

4 Decreto en el D.O.F., 7 de diciembre de 2001, México, D.F.


la población”. Sin embargo, la estructuración lógico-argumental relativa a los temas de soberanía y seguridad alimentaria es fragmentada, dispersa y no hay un planteamiento ordenador que cohesione y sea consistente para sentar las bases de una nueva estrategia soberana de seguridad nacional alimentaria.

La descoordinación institucional en materia de instrumentos de política pública, sigue siendo una franca realidad pese a que en la propia ldrs se plantea la necesidad de superar la ineficiencia administrativa, profundizar la descentralización e incluye la propuesta de una presupuestación diferente para la ejecución de las acciones públicas con base en un programa especial concurrente, pec. No obstante, su operación efectiva ha sido seriamente limitada e influida constantemente por conflictos y negociaciones político presupuestales en los últimos tres años y la descentralización de funciones y recursos hacia los municipios se ha visto como un proceso desarticulado y limitado carente de visión política.5

1.2. el escenario internacional de las PolÍticas agroalimentarias

1.2.1. examen de las políticas públicas agroalimentarias internacionales

En esta sección se presentan las causas y características de las políticas públicas concernientes al tema agroalimentario. En este sentido, se decidió mostrar los casos más ilustrativos por lo que se presenta la descripción de los principales rasgos de las políticas en ocho casos observados: Canadá, Estados Unidos, Unión Europea, India, Sudáfrica, Brasil, Argentina y México. Al final, se incluyen algunos comentarios sobre indicadores de resultados de la aplicación de políticas públicas.

La reestructuración económica internacional posterior a la crisis económica internacional de mediados de los setenta incidió en la adopción de un nuevo modelo administrativo empresarial denominado gerencial que contribuyó a

5 Símbolo de la limitada capacidad del pec es la ausencia de implementación del levantamiento del Censo Nacional Agropecuario correspondiente al 2000-2001 y sin el cual no hay posibilidad seria de realizar instrumentos efectivos de planeación para el campo y el sistema agroalimentario.


los cambios empresariales en relación con la intensificación de su operación transnacional, bajo la modalidad de conglomerado económico articulador de múltiples líneas de procesos, productos y mercados. Conforme a los cambios suscitados en la división internacional de trabajo, la producción de la gran empresa tendió a ser relocalizada y segmentada tendiendo a organizarse de manera más descentralizada. Ello implicó el desarrollo de la operación de tipo horizontal con unidades gerenciales con relativa autonomía en algunas decisiones y aplicando nuevas herramientas administrativas como la evaluación de resultados. Esta nueva modalidad de gestión tendió a influir en la administración pública pero de forma diversa y con distintos resultados.

1.2.2. la reforma del estado y la adopción del modelo administrativo público gerencial

Al contrario que en el medio empresarial, la adopción del nuevo sistema gerencial en la administración pública fue diferenciada. En países como los Estados Unidos, pese a la orientación del Presidente Ronald Reagan de privatizar servicios públicos, prevaleció que la modernización administrativa descansara más en aspectos de calidad que propiamente en reducir sustancialmente la estructura del aparato burocrático. En Canadá, se hizo una amplia reingeniería del aparato administrativo, otorgando mayor autonomía a las provincias. En Europa, la herencia de Margaret Thatcher en la reforma estatal repercutieron no sólo en el Reino Unido sino de forma variada en la región; en algunos casos hubo un adelgazamiento del aparato burocrático y desincorporación de paraestatales pero en otros se prefirió darle un mayor sesgo proempresarial a las empresas y organismos públicos. No obstante, la reforma administrativa en la Unión Europea, fue orientada a insertarse en el proceso de integración, supeditada a la aplicación de instrumentos de política pública común (como la pac) y de establecer las condiciones necesarias para instalar las nuevas estructuras institucionales de carácter supranacional (el parlamento europeo), etcétera.

1.2.3. nuevos rasgos de la política pública agroalimentaria

La instalación del modelo administrativo público gerencial vino a complementar la reforma del Estado a partir de modificar algunas prácticas administrativas, el diseño de los programas y el ejercicio del gasto público. Entre los principales cambios en la política pública agroalimentaria, se encuentran:


a) La corresponsabilidad en la ejecución de los programas con los beneficiarios en su cumplimiento bajo esquemas de costos compartidos; se fomenta la identificación de intereses mediante la participación del beneficiario a través de su aportación directa parcial ya sea con participación, en especie o en efectivo.

b) La generalización de los programas de transferencias de recursos directos; ptrd’s. Estos programas fueron diseñados desde mediados de los ochenta y luego propagados profusamente en los noventa. Parten de la necesidad de modificar el uso del criterio de universalidad por la focalización en la aplicación de políticas públicas; otra característica es reducir el costo operativo burocrático y obtener efectividad mediante la aplicación de la mayor porción del gasto público en forma directa. El funcionamiento es acorde a la presupuestación por resultados en metodologías en las que se pretende distinguir los efectos en los beneficiarios y sus resultados en relación con el objeto del programa.

c) En los países latinoamericanos, el gasto público agropecuario y rural, adoptó nuevos criterios que en la práctica disminuyeron los gastos de capital (infraestructura productiva) por los de gasto corriente (transferencias directas). Clasificado por criterios programático funcionales se observó un predominio del gasto rural con fines de desarrollo social sobre el tradicional fomento agrícola y de comercialización.

d) La modalidad del gasto social en áreas rurales tiene como principal característica aplicar programas de tipo integral con objetivos multi-propósitos (salud, educación, alimentación, etcétera) de combate a la pobreza ya fueran bajo el corte de programas tipo Fondos de Inversión Social, ejecutados por una agencia o dependencia gubernamental y que fueron implementados a fines de los ochenta, o bien de los recientes macro-programas que cuentan con una coordinación y una bolsa presupuestal interinstitucional de recursos como: Oportunidades de México, Bolsa Familia de Brasil, el Plan de Jefes y Jefas de Familia en Argentina, programas vigentes que han sido implantados desde la segunda mitad de los noventa.

En general, los programas antipobreza citados, contemplan como propósito explícito brindar un mayor o menor margen de seguridad alimentaria a las familias pobres (en particular, los hijos y madres lactantes) y con ello lograr la finalidad de romper el círculo vicioso de la pobreza y el hambre. La idea central


que subyace es que el programa permite que las nuevas generaciones adquieran mejores condiciones de alimentación, salud y educación con lo cual puedan tener mayores oportunidades para el desarrollo de sus capacidades físicas e intelectuales, así como de sus aspiraciones de progreso económico y social.

1.2.4. las relaciones entre las políticas públicas con la soberanía y la seguridad alimentaria

En la mayoría de los casos, al revisar cualquier estrategia, legislación, política pública, programa y/o presupuesto, existe un factor de condicionalidad en las circunstancias históricas y desarrollo del mercado en materia de soberanía y seguridad alimentaria. A continuación se hará repaso de los rasgos sobre-salientes de las políticas públicas agroalimentarias.

Canadá

Durante la década de los ochenta ante el proceso de reforma del Estado, se optó por la adopción de un enfoque sistémico en la acción de la política pública. Ello permitió delinear en el largo plazo una adecuación institucional a efectuar en un periodo de transición el cual fuera complementario a las imperantes tendencias de la liberalización económica. La adopción de un enfoque sistémico le ha posibilitado desarrollar un programa marco, en el cual se hallan vinculados un conjunto de instrumentos de políticas públicas federales, provinciales y locales. Se ha establecido la modalidad de las transferencias directas de ingresos a nivel territorial, desvinculadas de la producción; asimismo se han podido desarrollar nuevas modalidades de coordinación interinstitucional en el desarrollo regional y la adopción de un sistema nacional de vigilancia para asegurar la calidad e inocuidad en el sistema agroalimentario.

La soberanía alimentaria ha sido parte sustantiva e implícita del discurso de una estrategia agro exportadora, que ha sido vigente desde mediados de los años setenta hasta la fecha, consistente en complementar dos políticas públicas: la primera, un sistema de mercadeo competitivo agro exportador vía incremento de productividad y compactación de las unidades productivas y la otra, continuar con el funcionamiento de un sistema de mercado controlado, administrado y subsidiado oficialmente dirigido principalmente para el sector de agricultores organizados. Canadá ha implementado un Plan de Acción para la Seguridad Alimentaria (Action Plan for Food Security) iniciado en octubre 16 de 1998; además instaló un Buró de Seguridad Alimentaria en febrero


de 1999, en el cual, tanto el gobierno de Canadá como la sociedad civil han seguido una guía de acción para la seguridad alimentaria bajo cinco principios a cumplir: a) la disponibilidad, b) accesibilidad, c) aceptabilidad, d) adecuación y e) agencia eficaz.

En Canadá cerca de 2.4% de la población padeció hambre en el 2001 y se estimaba que entre 1998-1999 uno de cada diez personas se había encontrado en situación de inseguridad alimentaria según criterios oficiales (de tipo perceptivo). Esta problemática se considera de difícil solución dado que se atribuye a factores de orden estructural relativos a la existencia de marginación económica, social y a los bajos ingresos de los grupos sociales vulnerables.

A partir de la crisis económica internacional de 1974, de la elevación de los precios agrícolas y del inicio del “Food Power” en el escenario internacional, Canadá pronto se erigió como una potencia agro exportadora cerealera basada en mantener un equilibrio entre los sistemas de mercadeo competitivo y administrado. A mediados de los años ochenta, se procedió a reestructurar la mayoría de las normas y reglamentaciones de calidad de productos e insumos así como de los principales instrumentos de su política. Canadá se convirtió en miembro fundador del grupo Cairns, que aglomera a varios países que desde finales de los ochenta han ejercido presión para avanzar en la liberalización agrícola comercial internacional; además ha sido uno de los principales impulsores del libre comercio en la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (gatt) y luego en las negociaciones de la Organización Mundial de Comercio (omc) y ha demostrado en la práctica su deseo al firmar acuerdos de libre comercio en 1989 con los Estados Unidos y con el tlcan en 1994.

Canadá ha podido consolidar de manera singular una posición de com-petitividad estratégica externa agroexportadora que no implica desatender la demanda interna ni dejar de instrumentar la política pública de apoyos agrícolas internos que se precisen para garantizar el ejercicio de la soberanía alimentaria y del funcionamiento de un sistema de seguridad a este respecto. Es decir, se protege la operación de las actividades económicas estratégicas sin contraponerse con el proceso de liberalización económica adoptado.

A partir de 2003, el gobierno de Canadá, aunado al de las provincias y territorios e instituciones interesadas en la agricultura y la industria agro-alimentaria, ha promovido un Marco de Política Agrícola (apf en inglés) que es concordante con la nueva política pública federal “un plan para el crecimiento y la prosperidad, 2005” que es funcional a la nueva arquitectura institucional


de política pública adecuada al siglo xxi. El apf inició mediante un proceso de alcanzar acuerdos firmados entre los gobiernos federal y subnacionales además del compromiso de múltiples actores sociales, económicos e institucionales involu-crados. Pese a que el Ministerio de Agricultura y Agroalimentación concentra prácticamente la responsabilidad y normatividad de todas las funciones descritas, la operación de los programas en su mayoría se ejecuta con instancias descentralizadas responsables de cada programa y con delegación de función y responsabilidad a instancias provinciales y territoriales previamente designadas por las instancias de gobierno respectivas. El apf se compone de cinco grandes vertientes o ramas de las que se desprenden conjuntos de programas federales y específicos de nuevo tipo: 1) Manejo de riesgos de negocios; 2) Ambiental; 3) Seguridad y calidad de alimentos; 4) Ciencia e innovación y 5) Programas de renovación e internacionales.

Estados Unidos

Gran parte de la legislación agroalimentaria vigente proviene de las actas agrícolas de los años treinta del siglo xx, cuando el Presidente Franklin Delano Roosevelt, destrabó el impasse de la depresión a través de instrumentos de política de corte keynesiano. Su vigencia ha sido posible debido a su legitimación constante por parte del conjunto de los actores institucionales y sociales involucrados como por ejemplo, los lobbys agroempresariales. Estados Unidos no ha buscado un cambio radical de instituciones ni de planes, su operación se basa en la estabilidad institucional en el mediano y largo plazo. Por otro lado, ha hecho suya una estrategia de seguridad alimentaria a partir de tener una posición competitiva y una hegemonía relativa o por lo menos un entorno favorable, a sus intereses en los distintos mercados agrícolas. El tema no es autosuficiencia sino posicionamiento competitivo en el mercado global.

En la década de los setenta se empezaron a aplicar las políticas de transferencia directa en materia de desarrollo rural y de política de desarrollo social en grupos rurales marginados. Más adelante, cuando fue adoptado el programa de ayuda alimentaria pl 480 se abrieron las puertas para que la ayuda alimentaria sirviera de válvula de escape a los excedentes cerealeros procedentes del incremento de productividad constante que generó altos inventarios. La era del Food Power fue determinante en el auge productivo estadounidense.

Las tendencias actuales están encaminadas a mantener programas de transferencia directa mediante pagos desvinculados a su agricultura a modo de compensadores contra cíclicos; el uso de los programas de seguros a la


producción como instrumentos de regulación tanto del comercio agrícola como del proceso de armonización de la política pública agrícola internacional. El objetivo de tal batería de políticas es establecer redes de seguridad para el ingreso de los productores rurales. De manera implícita, ello conlleva dos propósitos, el primero, fortalecer la generación de productividad económica y el segundo, mantener espacios de negociación que hagan posible intervenir con mayor capacidad y competitividad en los mercados agrícolas internacionales.

Su apuesta es la elevación de rendimientos agrícolas provocada por uso masivo de los organismos genéticamente modificados (ogm) principalmente en productos agrícolas de alimentación animal y de fibras (soya, maíz, algodón, etcétera). Ello implica otro escalamiento tanto de una mayor compactación económica en su industria agrícola como su mayor capacidad para influir en la determinación de los precios mundiales y en las negociaciones comerciales multilaterales. Los temas de desarrollo rural ligados a nuevos mercados de productos y servicios rurales agropecuarios y no agropecuarios, se han mantenido en un segundo plano aunque la influencia estadounidense es relevante en la comercialización de productos orgánicos (Green Corner, etcétera) y otros nichos de mercados como son los productos nutracéuticos, de tipo naturista, con denominación de origen, o bien nuevos servicios como el agroturismo, etcétera.

Un elemento de incertidumbre que impactará en la estrategia comercial agroalimentaria estadounidense es el papel que ocuparán finalmente los bioener-géticos en su economía, dado que éstos se han desarrollado marginalmente y a expensas de las subvenciones agrícolas. En la medida que se desplacen gradualmente los subsidios agrícolas y ello se vea compensado de manera sostenida por el incremento gradual de los precios de combustibles fósiles, se darían condiciones atractivas de rentabilidad y de inversión para el uso de la amplia gama de bio-combustibles. Sin embargo, si los bio-combustibles podrán competir o no en costos relativos frente a otras alternativas energéticas, es algo que está por definir entre la pugnas con los lobbys corporativo industriales a favor de la vuelta y expansión del uso de la energía nuclear o bien del empleo de hidrógeno en sus variadas formas energéticas.

En la siguiente legislación de Farm-Bill 2007-2012, se percibe que la intención de los tomadores de decisión estadounidenses es dejar de distinguir a los commodities e instaurar un sistema general de apoyos a los productos agrícolas que tienda a disminuir de manera gradual. Del mismo modo se


espera que su desplazamiento se vea compensado con una mayor utilización de recursos contenidos en los programas de transferencia de recursos directos desacoplados, en programas de conservación, en desarrollo rural, en forestería saludable, etcétera; es decir, reforzar los programas en los que se pueda articular un nuevo sistema de red de seguridad para los ingresos de los agricultores de manera más sostenible. No cabe duda que un tema emergente de gran relevancia son los gastos en investigación y desarrollo en materia de la iniciativa de defensa de agricultura y alimentación, destinada a reforzar el control del tema de la seguridad alimentaria ligado a la biodefensa de la población civil ante cualquier riesgo inherente al sistema agroalimentario.

Aspectos aún no resueltos en el sistema agroalimentario son: la manera en cómo se atenderá el tema de la alza de los costos productivos agrícolas derivado del incremento sostenido en los precios de los combustibles, dado que la agricultura estadounidense es una de las más mecanizadas del mundo. Un alza continua en el precio de diesel y gasolinas afecta los márgenes de operación de los pequeños agricultores. Otro problema son las crecientes restricciones a la mano de obra migrante, que particularmente afecta al negocio agrícola y agro exportador estadounidense de frutas y vegetales, considerados como un sector de productos especiales por su alta rentabilidad. La aprobación para edificar un muro fronterizo, implica un costo negativo para el sistema agroalimentario estadounidense. Una de las grandes limitaciones de la política estadounidense ha sido su incapacidad para establecer una propuesta y una manera consensuada de proyecto de integración económica regional con Canadá y México, donde los desequilibrios y simetrías entre los mercados laborales, de bienes y servicios, y de capital, puedan ser subsanados en el largo plazo.

En 2007 se adoptará una nueva Farm Bill que tendrá vigencia hasta el 2012 y dadas sus repercusiones, establecerá lineamientos generales de política pública que tendrán repercusiones para la próxima decena de años. Estados Unidos busca un reposicionamiento en el mercado agrícola global, que le asegure fortalecer su sistema de seguridad alimentaria compatible con la expansión de la agroexportación estadounidense y coadyuve a la hegemonía en la distribución mundial de los productos agropecuarios. No obstante, una gran tajada presupuestal del departamento del usda, es la destinada a programas sociales concernientes a la alimentación y a la nutrición de la población. Dicha medida respone a que durante el año 2004, uno de cada ocho hogares estado-unidenses no tuvo acceso a una alimentación que le permitiera desarrollar una vida activa y saludable para todos los miembros de la familia. En particular,


los hogares estadounidenses que evidenciaron una prevalencia de inseguridad alimentaria en la que se padeció hambre por lo menos en algún momento durante ese año, fueron cerca de 4% del total nacional.6

En términos de individuos, de una población total de 288.6 millones de personas, alrededor de 38.2 millones vivieron en hogares con inseguridad alimentaria y 10.7 millones sufrieron hambre por lo menos en algún momento durante ese año. Los hogares con inseguridad alimentaria que padecieron hambre se encuentran vinculados a los que se hallan por debajo de la línea de pobreza promedio; principalmente se encuentran en zona metropolitana y existen casi tantos hogares blancos como negros en esa lamentable situación (en la encuesta, no se consideraron inmigrantes ilegales). En términos geográficos, el sur y el oeste estadounidense son las regiones donde principalmente residen este tipo de hogares.

Unión Europea

La Unión Europea ha seguido desarrollando una identidad de región mercado a partir de haber constituido una plataforma institucional dinámica, con lineamientos de políticas públicas con diferentes modalidades, plazos y previsiones financieras que le ha permitido ir aglutinando a un conjunto de pequeños países europeos y euroasiáticos. La Unión Europea, con una visión clara sobre la necesidad de mantener un margen de soberanía alimentaria amplio, con un sistema de seguridad alimentaria que ha ido mejorándose relativamente en materia de calidad e inocuidad (después de la epidemia de Encefalopatia Espongiforme Bovina), ha tendido a constituir gradualmente una plataforma supranacional institucional dinámica, con lineamientos de políticas públicas con diferentes modalidades, plazos y previsiones financieras que le ha permitido moldear uno de los mercados más atractivos a nivel mundial a partir de ir incorporando a un conjunto de pequeños países europeos y euroasiáticos.

A diferencia de otros procesos de integración económica regional como el norteamericano, ha apostado por un esquema de integración coherente y consistente del sistema agroalimentario, de carácter incluyente establecido mediante la aceptación de una política agrícola común. Sin embargo, el escalamiento tiende a ser cada vez más complejo y en la actual Unión Europea conformada por 25 países y 3 candidatos, evidencia una gran variedad de leyes,

6 Nord. Mark., Margaret. Andrews y Steven. Carlson, 2005, Household Food Security in the United States, 2004, Economic Research Service, Number 11, Oct. 2005, usda


costumbres y políticas. En términos globales, tanto la Unión Europea como los Estados Unidos han desarrollado una estrategia de seguridad alimentaria circunscrita a la disputa por la hegemonía dentro del mercado internacional agropecuario. Al asumir su papel como los grandes tomadores de decisiones en el comercio agrícola, debido al desarrollo de su capacidad productiva y a su estrecha vinculación con las empresas trasnacionales agroalimentarias y de distribución comercial de alimentos, les ha permitido conservar un margen holgado en términos de implementación de criterios de soberanía y de seguridad alimentaria, aun cuando no ha bastado para eliminar por completo el hambre y la desnutrición de segmentos marginales de población.7

La Unión Europea conserva una estrategia de seguridad alimentaria con diversos componentes. El primero se refiere a mantener la primacía en el comercio por medio de posicionarse en el mercado interno ampliado europeo, que continuamente se ha visto redimensionado mediante la aplicación de estrictas políticas de calidad e inocuidad agroalimentaria. El segundo está encaminado a seguir brindando apoyos al desarrollo rural en la medida que la multifuncionalidad de la agricultura permita desarrollar diversas actividades, como la industrialización y las nuevas actividades económicas no agrícolas en el medio rural, así como lograr al tiempo que se puedan expandir y madurar, variados mercados agrícolas. En este sentido, es claro el beneficio de los distintos segmentos de pequeños productores rurales y de tipo familiar que han sido expulsados de la producción de commodities y que ahora están involucrados en la producción de una amplia variedad de productos agropecuarios con denominación de origen; con indicación geográfica; de mercado justo; productos agrícolas orgánicos, entre otros.

Otro componente de la estrategia europea ha sido la moratoria decretada para el uso de los ogm. Mientras se prosigue investigando y evaluando técnicamente sus efectos de mediato y largo plazo (en algunas regiones y países, su manejo comercial data de la década de los noventa), la productividad agropecuaria de la región se ha mantenido mediante los programas de transferencias directas de recursos a los empresarios-agricultores tradicionalmente orientados en beneficio a las grandes unidades productivas competitivas a nivel internacional. Las transferencias directas, mediante pagos desvinculados, seguirán funcionando bajo distintas modalidades como

7 Por ejemplo, alrededor de 5% de la población en Francia presenta problemas de alimentación asociados con la pobreza


el programa Leader u otros apoyos al desarrollo rural, en la medida en que la transición hacia un reordenamiento del comercio internacional agropecuario pueda dar tiempo al proceso completo de integración regional, así como ofrecer mayor equidad y gobernabilidad democrática a los organismos supranacionales.

De tal modo, la política agrícola europea se ha preocupado en establecer una relación proporcional entre fomentar el desarrollo rural dirigido a crear y fortalecer los nuevos mercados rurales (agricultura orgánica, productos con denominación de origen, con indicación geográfica, de comercio justo, turis-mo rural, etcétera) y la promoción de las actividades agro empresariales que busca la competitividad en el mercado de los commodities. Es de prever que la supresión de la moratoria a transgénicos, podrá generar la irrupción masiva de los ogm en la agricultura europea y habría mayor productividad, expulsión de productores agrícolas y compactación económica de la agricultura así como coadyuvará a mayor volatilidad de precios. De no tomar las medidas condu-centes a mantener la estabilidad tanto interna en la región europea como en el mercado mundial, ello implicará agravar la crisis de los commodities y habrá importantes repercusiones negativas en países en desarrollo como el nuestro.

India

En la India las reformas institucionales han acompañado al crecimiento económico sostenido y a la liberalización económica. El país asiático, siendo un gigante demográfico y económico, ha impulsado una política agroalimentaria coherente de transición de manera descentralizada supeditada al extenso y variado territorio. A la fecha han seguido operando las principales instituciones públicas agroalimentarias en materia de almacenamiento, financiamiento y distribución comercial.

La planeación de la política agroalimentaria en la India tiene que contemplar programas que garanticen el abasto de alimentos a la población, debido a las variadas condiciones edafoclimáticas y a la recurrencia del fenómeno de escasez de alimentos en algunas provincias. No obstante, estas acciones representan un gasto gubernamental significativo, dirigido a transferencias, a precios y seguros. En la actualidad, la reestructuración de los instrumentos de política pública tiende a definirse dentro de un periodo de transición en la que las entidades paraestatales seguirán desempeñando un papel importante en la regulación de la distribución comercial y en la aseguración de la reserva alimentaria necesaria para soportar una demanda de centenares de millones de personas que presentan


inseguridad alimentaria. Tendencialmente, se considera que los instrumentos de política pública relevantes serán las transferencias directas regionales tanto a la producción como al consumo; que deberán de ejecutarse con base en los ambientes culturales y locales de la diversidad de culturas y etnias que existen en las diversas provincias.

Según un estimado del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (usda), 20% de la población de la India vive en condiciones de inseguridad alimentaria; cerca de 10% de la población consume menos de los requerimientos calóricos diarios de 2,100 calorías, y 291 millones de personas estarían ubicadas por debajo de la línea de pobreza.8 Esto implica que existe una cantidad muy considerable de personas sin acceso o con serias dificultades para acceder a los alimentos. Es por ello, que varias de las disposiciones gubernamentales sobre seguridad alimentaria están dirigidas a resolver la condición en que se encuentra esta población pobre.

Sudáfrica

Después de vivir un álgido periodo de transición política, Sudáfrica ha orientado sus esfuerzos a efectuar diversos ensayos de política pública agro-alimentaria para resolver la problemática de la reconversión económica terri-torial y de instalar un esquema de políticas públicas diferenciadas, una para la agro exportación y otra para la actividad de subsistencia rural-urbana. En este contexto se ha establecido un programa-marco con enfoque sistémico de ca-rácter agroalimentario que condensa un amplio conjunto de instrumentos de política pública guiados bajo el objetivo estratégico de seguridad alimentaria.

En el 2003, en Sudáfrica se estableció el Programa Amplio de Apoyo Agrícola (Comprehensive Agricultural Support Programme, casp), que es el programa-marco de políticas públicas rurales más importante en la actualidad. Se proyecta que con el casp pueda superarse la dispersión en la atención gubernamental, provocada por la existencia de múltiples planes y programas; así también se pretende atender aspectos que habían sido pocos o nunca atendidos por programas anteriores. El casp tiene como objetivo general brindar apoyo tanto a los beneficiarios de la reforma agraria, como a otros agricultores que han adquirido tierras a través de medios privados y que pretenden agregar valor a sus pequeñas empresas agrícolas o dedicarse

8 Suresh Persaud y Stancey Rosen. “India’s consumer and producer price policies: Implication for Food security”, Economic Research Service/usda, febrero, 2003.


a la exportación. Algunos de estos apoyos consisten en proporcionar recursos financieros a los agricultores, con la condición de que se utilicen en las actividades agrícolas contando con asesoría técnica institucional. Igualmente, con su aplicación se pretende proveer de programas administrativos, incrementar la capacidad instalada y apoyar el desarrollo empresarial agrícola.

Los resultados preliminares de la aplicación del casp, según el Depar-tamento de Agricultura, indican que ha existido un incremento en la producción y en la generación de empleos en el sector agrícola. Para el año fiscal 2005-2006 el Departamento de Agricultura apoya a 1,069 proyectos, con cerca de 50 mil beneficiarios. Estos logros aunque modestos son importantes en un país con grandes problemas estructurales, pues históricamente, la agricultura sudafricana ha sido bipolar, ya que el 95% del valor bruto de la producción agropecuaria lo genera un puñado de grandes empresarios agricultores blancos y el resto está representado por agricultura de subsistencia practicada por centenares de miles agricultores negros.

Durante los últimos años, su regreso al mercado mundial permitió una agro exportación basada en hortofrutícolas y productos agroindustriales (bebidas destiladas de agaves). Por el contrario, la producción, dentro de la agricultura de subsistencia fundamentalmente es de granos y ganadería. Con la finalidad de revertir esta situación, el gobierno sudafricano ha implementado una política de reforma agraria, cuyo proceso consiste en la restitución y la redistribución de tierras, así como en la reducción de los apoyos gubernamentales a los pro-ductores comerciales, ya que se prevé que al no contar con ellos, éstos pondrán a la venta sus terrenos. Con disposiciones como la reforma agraria y el casp, el gobierno de Sudáfrica se ha propuesto generar el desarrollo rural, a través de la agricultura, con el objeto de incrementar el empleo y los ingresos de la población más pobre del país, la cual padece hambre, pues alrededor de 2.3 millones de personas están consideradas como desnutridas.

Brasil

Tanto Argentina como Brasil evidencian una bipolaridad en la estrategia agroalimentaria que se traduce a nivel ministerial y de organismos. Por un lado, los ministerios de agricultura tanto federal como provinciales que poseen un conjunto de políticas y programas con sesgo agro exportador, y por el otro, derivada de la movilización social, la instalación de una política pública alimentaria relacionada con el combate a la pobreza que condensa un abanico que incluye desde programas integrales para erradicarla, hasta


políticas de reforma agraria, de fortalecimiento de la agricultura familiar9 y urbana, etcétera.

En Brasil, las movilizaciones de los Sin Tierra y la participación de los Organismos de Sociedad Civil, osc, acompañaron la etapa de diseño del Programa Fome Zero; su instalación consolidó un amplio consenso político respecto al nuevo gobierno. En la actualidad se ha proseguido con la imple-mentación de dicho plan, pero lo más importante fue la aprobación de la ley orgánica sobre seguridad alimentaría y nutricional el pasado 9 de septiembre (2006) lo cual permite:

a) ejercer una política de Estado basada en una Conferencia Nacional de Seguridad Alimentaria;

b) la actuación institucional permanente del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional en Brasil, consea;

c) la formalización de la Cámara interministerial de Seguridad Alimentaria, d) instalación de un sistema nacional de seguridad alimentaria, y e) el derecho a la alimentación para todo ciudadano de Brasil. La adopción

de tal ley demuestra el alto grado de Soberanía Alimentaría alcanzado, que posibilita instrumentar leyes, presupuestos y mecanismos institucionales propios con el fin de garantizar una estrategia de producción, distribución y consumo de alimentos, garante del derecho a los alimentos para toda la población, y se respeten las culturas de los pueblos.

Dentro del plan Fome Zero se inscriben diversos programas de fomento agrícola y sociales bajo un nuevo enfoque, nuevas acciones, mayor participación ciudadana y un incremento de recursos. Este plan tiene dos vertientes:

1. La generación de empleos y búsqueda de mayores ingresos a través del apoyo al desarrollo de los agricultores familiares que se instrumenta mediante el Programa de Agricultura Familiar, pronaf;

2. La implementación de diversos proyectos que finalmente se han conjuga-do en el Programa Bolsa Familia, en el que se atiende a la población de es-casos ingresos por medio del otorgamiento directo de recursos económicos, o bien proporcionando alimentos. La finalidad de tales medidas es el incremento en los niveles de ingreso de la población más pobre, conside-rando que esto es un aval para lograr la seguridad alimentaria.

9 Para la cual existe una Secretaría de Estado en Brasil y se ha retomado el tema desde 2004 en Argentina.


El tema de la seguridad alimentaria es crucial en Brasil, porque a pesar de ser considerado como uno de los países en desarrollo con ingresos más elevados en el mundo y poseer una producción agropecuaria generadora de grandes excedentes exportables, existe en su interior, una porción significativa de población que vive en condiciones de pobreza y por tanto sin acceso a esta gran producción de alimentos. Según el resultado de una investigación realizada para la creación del plan Fome Zero: 9.3 millones de familias (44 millones de personas) estaban dentro de la línea de pobreza, al contar con un ingreso diario de menos de un dólar. De estas familias, dos millones (9 millones de personas) vivían en pueblos medianos y pequeños en el campo; dos millones (9 millones de personas) residían en las ciudades y tres millones (15 millones de personas) habitaban las áreas rurales. Cabe mencionar que a nivel regional, el Noreste es el de mayor concentración de población pobre.

Argentina

En Argentina, la política pública agroalimentaria era el paradigma del desarrollo institucional. Los instrumentos de fomento productivo e infraestructura habían sido descentralizados del orden federal al nivel provincial, con lo cual se incentivó aún más el desarrollo agro exportador. El ministerio federal agrícola mantuvo sus funciones de normatividad y regulación sobre la actividad agroalimentaria, incluyendo los temas de inocuidad y seguridad alimentaria. La importancia de la actividad agropecuaria industrializada es estratégica para la economía de ese país. En contraste, los pequeños agricultores de tierras de baja calidad en provincias caracterizadas por su escaso recurso y las prácticas agrícolas rur-urbanas, hasta entonces, habían carecido de política pública específica. Sólo hasta después de la crisis, fue cuando se instalaron instrumentos, recursos y apoyos técnicos adaptados a sus necesidades.

Las movilizaciones sociales en torno a la demanda de alimentación en Argentina, permitieron dar paso a la puesta en vigor de la ley sobre la seguridad alimentaria y a un conjunto de instrumentos de política pública destinados a combatir el empobrecimiento repentino sufrido por la población propiciado por la crisis de 2001. A consecuencia de la grave crisis económica-financiera y al quiebre de gran parte de las empresas, un poco más de la mitad de la población cayó por debajo de la línea de pobreza lo que ocasionó que millones de personas no tuvieran acceso a la alimentación diariamente. En este sentido, primero se adoptó un programa de emergencia como fue el programa de “El hambre más urgente” en el que se brindó servicio a 3.5 millones de miembros


de familias pobres en módulos alimentarios, 1.1 millones de personas con subsidio semanal para compra de alimentos y otro millón y medio de personas atendidas en comedores federales y populares.

A fines de 2002, el Congreso Nacional creó la Ley 25.724 relativa a la seguridad alimentaria y al tiempo se estableció el Programa Nacional de Nutrición y Alimentación, cuya finalidad fue cumplir con el deber indelegable del Estado de garantizar el derecho a la alimentación a toda la ciudadanía. En ese momento, en la Argentina eran ejecutados 56 programas sociales, lo que se traducía en una duplicación de acciones y pérdida de recursos. Es así, como el gobierno decidió unificar todos los programas destinados a dicha problemática en el plan de seguridad alimentaria, y paralelamente lanzó otros dos de carácter nacional: El Plan Familia (el programa de Jefas y Jefes de Hogar) y el Plan de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”, todos impulsados por el Ministerio de Desarrollo Social.

El primer plan presentó los siguientes objetivos generales:

1. Brindar asistencia alimentaria, adecuada y acorde a las particularidades y costumbres de cada región del país;

2. Facilitar la autoproducción de alimentos a las familias y redes que brinden apoyos y prestaciones, fortaleciendo la gestión descentralizando fondos;

3. Impulsar la integración de recursos nacionales, provinciales y municipales; 4. Realizar acciones en materia de educación alimentaria y nutricional, y

desarrollar acciones dirigidas a grupos de riesgo focalizados.

En la actualidad, el gobierno del Presidente Néstor Kirchner, inició en abril de 2006 otro programa focalizado al tema del seguro del empleo, denominado programa de Seguro de Capacitación y Empleo,10 el cual está dirigido a modificar la ayuda gubernamental al desempleado, elevando el monto económico de apoyo pero procurando reinsertarlo en el mercado laboral en un tiempo corto (menor a seis meses), bajo la obligación del beneficiario de aceptar una de las propuestas laborales que canalice una oficina local municipal. El proyecto orientado a reemplazar el programa de Jefas y Jefes de Familia, en principio busca que los beneficiarios ingresen a éste para generar nuevas oportunidades de desarrollo y

10 Anunciado en marzo de 2006, financiado con 700 millones de dólares del bid y buscando reemplazar al anterior de “Jefas y Jefes” que fue implementado por su rival político que lo antecedió y con la finalidad de vincular las transferencias directas a un objetivo de mayor y más pronta inserción en el mercado laboral del beneficiario.


movilidad social, a diferencia de como sucedia entre los anteriores beneficiarios a quienes se otorgaba una renta baja de ingresos, útil en momentos de emer-gencia pero con el que no había posibilidad de superar los niveles de pobreza relativa en la que se hallaban estas familias.

México

En México, existe una amplia experiencia en planeación y ejecución de política agroalimentaria que data desde la época cardenista. A partir de 2004, conforme a lo indicado por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, ldrs, se elabora un Presupuesto Especial Concurrente, pec, en el que se indica el conjunto de recursos interinstitucionales dirigidos al gasto agrícola y de áreas rurales. En la práctica, los resultados del pec son limitados y evidencían la falta de efectividad en la coordinación Interinstitucional, la aceptación de la pulverización de recursos y de ser influido por las negociaciones entre los intereses partidistas, de actores sociales e institucionales involucrados y de tipo clientelar.

Existe urgencia por definir una política agroalimentaria que conlleve la instalación de un sistema nacional de seguridad alimentaria dado que a partir de 2008 entrará en vigor la apertura total de la frontera para los productos agrope-cuarios, conforme al Tratado de Libre Comercio de América del Norte, tlcan.

Derivado de la nueva ley agraria de 1992, se instrumentó el Programa de Delimitación y Certificación de Derechos Parcelarios y de Solares de los Ejidatarios y Comuneros Agrarios quienes poseen la mitad del territorio. En junio de 2006, alrededor de 93% de la superficie nacional de los núcleos agrarios se hallaba certificada o en vías de serlo.

Actualmente el esquema de la política pública agroalimentaria gira básicamente en torno a dos grandes programas como son el Procampo, instrumentado por la Aserca desde 1993 y Oportunidades, aplicado desde 1996 (bajo el nombre de Progresa) administrado por una coordinación interinstitucional.11

El programa de apoyos directos al campo, Procampo, fue el primer proyecto de transferencias de recursos directos de los años noventa, cuyo objetivo fue apoyar al agricultor en la transición a la liberalización comercial agrícola comenzando su ejecución a finales de 1993. Procampo beneficia aproximadamente a casi 2.9 millones de productores que explotan alrededor de 13.7 millones de hectáreas y consiste en una cuota monetaria por hectárea

11 shcp, sedeso, ss, sep.


cultivada. Su efecto social es relevante pues se estima que uno de cada dos agricultores son beneficiados, el 38% del total del monto económico de apoyo entregado en el país y 37% de la superficie beneficiada de Procampo, se halla en áreas consideradas de extrema marginación. No obstante, por otra parte, es evidente, que dadas las reglas de operación, los grandes agricultores e inclusive sólo de algunas regiones (noroeste, occidente y centro del país) recibieron mayor beneficio en términos relativos dadas las escalas de operación.

Oportunidades es el programa que continuó la operación del Progresa cumpliendo con el objetivo de promover el desarrollo de capacidades de las familias en extrema pobreza a través del otorgamiento de incentivos para la educación, salud y nutrición. Sin embargo, el programa fue redimensionado y de 300 mil hogares en 1997 se incrementó a cinco millones de familias, es decir aproximadamente 25 millones de mexicanos que viven en condiciones de extrema pobreza. Sus actividades las desarrolla en 70,520 localidades y entrega becas a un poco más de 4.5 millones de estudiantes de familias beneficiarias.

Además dentro de la política agropecuaria existe un conjunto de programas sectoriales que atienden demandas social rurales específicas pero que operan de manera dispersa y desorganizada. Los más relevantes en los últimos años han sido: un programa marco sectorial denominado “Alianza Contigo”(continuidad de Alianza para el Campo), Programa Ganadero, progran; Fondo de Riesgo Compartido, fomagro; Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente, piasre; Programa Nacional de Acuacultura Rural, pronar, Operación del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Alimentaria, senasica; Programa de Apoyo Alimentario, pal y el Programa Especial de Seguridad Alimentaria, pesa con apoyo técnico de la Oficina de fao en México; etcétera.

En particular, es de hacer notar que el pesa es un programa elaborado con la metodología fao y ha sido aplicado al nivel internacional desde hace más de diez años en diversos países. El objetivo del mismo es que los pequeños agricultores puedan elevar significativamente la producción de alimentos a través de medidas simples y de bajo costo. En México, se iniciaron las pruebas piloto desde 2002 en seis entidades. En el 2006, bajo la implementación de la ldrs, los recursos de la Subsecretaría de Desarrollo Rural (sagarpa) han tendido a ser descentralizados a los municipios y ello posibilita la capacidad de instrumentar el pesa en la mayoría de las entidades federativas.12

Otro de los esfuerzos llevados a cabo a nivel nacional son los Bancos de Alimentos organizados y administrados por organismos de la sociedad civil,


quienes recaban ayuda alimentaria de empresas y personas para canalizarlas a comunidades de alta marginación.

A modo de conclusión, el impacto de los resultados de la aplicación de la política pública agroalimentaria es limitado porque persiste la falta de acceso adecuado y suficiente de alimentos a la población. En el lapso 1992-2002, en términos del promedio nacional, uno de cada seis hogares detentaba pobreza alimentaria, es decir aquella que es incapaz de satisfacer las necesidades alimentarias para una nutrición suficiente. Respecto al indicador oficial de la fao de prevalencia de la subnutrición (% de casos con respecto a población total) ésta fue constante durante todo el periodo al encontrarse en un 5% de la población, es decir, en uno de cada 20 mexicanos, lo que denota que no hubo mejoría pese a los costos y riesgos generados en materia de salud pública.

Resumen

A partir de la observación de algunos casos en otros países, es evidente que la soberanía alimentaria no radica exclusivamente en la legislación sino tan sólo es parte consustancial de la soberanía nacional, que se ejerce en la toma de decisiones y no es enunciativa. En todos los casos, existe una estrategia agroalimentaria en la que:

1. Se busca un posicionamiento estratégico en la disputa por la hegemonía en los diferentes mercados agrícolas. Al hacerlo, se tiene la posibilidad de incidir como tomadores de decisiones en las negociaciones comerciales agropecuarias y no como simples espectadores.

2. La construcción de su fortaleza agro exportadora permite sufragar los costos de mantenimiento de un amplio sistema de políticas públicas que van desde asistencia social temporal hasta proyectos de desarrollo social, de agricultura familiar y de desarrollo territorial.

12 En esta descentralización de recursos, se incluyó la nueva figura de la Agencia de Desarrollo Rural, adr, la cual será la instancia municipal coadyuvante al ejercicio de los recursos municipalizados y al desarrollo del pesa. Esto tiene su razón porque la carencia de planeación agroalimentaria en la administración municipal es evidente y ello impide aprovechar recursos federales y estatales en forma eficiente. Sin embargo, hay posibles riesgos para la aplicación de la planeación comunitaria o de alcanzar los resultados en la mejora de alimentación de la población, en la eventualidad de ser contrapuesto a los intereses representados por el técnico de la adr municipal.


3. Se adaptan al proceso de armonización de las políticas públicas, desde los diversos ángulos en los que operan, ya sea a través del libre comercio, la bioseguridad, la sostenibilidad del medio ambiente, la sanidad e inocuidad de alimentos y los derechos humanos.

1.2.5. comparación de resultados de política pública alimentaria en los ocho casos estudiados

En términos del impacto de resultados en la alimentación de la población de los casos considerados, es evidente que la Unión Europea, los Estados Unidos y Canadá en los dos periodos históricos de veinte años cada uno, mantuvieron un ritmo de crecimiento similar o mostraron un ligero incremento gradual en los indicadores de suministro de kilocalorías/día, proteínas/persona/día y grasas/persona/día. Brasil e India mostraron mayor dinamismo al elevar sus coeficientes en los tres indicadores. Por el contrario, tanto México, como Sudáfrica mostraron estancamiento o reducción de sus coeficientes por lo que se puede inferir una baja capacidad de incidencia de su política pública alimentaria, sobretodo en el segundo periodo. Respecto al caso de Argentina, los datos del deterioro ocasionado por la crisis de 2001-2002 se evidencian en el comportamiento negativo de sus coeficientes en el último lapso. (Ver cuadro 1.1).

La evolución del comercio exterior agroalimentario en los casos estudiados revelan que la importaciones y exportaciones agrícolas del conjunto de países observados han mantenido o disminuido su importancia relativa con respecto al total de las mercancías respectivamente. En particular, las importaciones agrícolas de algunos países mostraron una dinámica significativa: los Estados Unidos y Canadá al igual que México y Brasil duplicaron su volumen en un periodo de 13 años. En el caso de las exportaciones agrícolas, los países que mostraron mayor dinamismo fueron México, Brasil y Sudáfrica. Respecto a los países comprendidos en el estudio, Brasil es el que posee una mejor situación dado que la importancia relativa de sus importaciones redujo su peso relativo con respecto a las exportaciones.

En contraste, el país con la posición más vulnerable a la dependencia alimentaria es México porque casi dos quintas partes de sus importaciones agrícolas requieren ser cubiertas con la aportación de divisas de otros sectores (como el de hidrocarburos). En el caso de la Unión Europea y los Estados Unidos el déficit es menor a 10% y no es significativamente importante. Para


Canadá y Sudáfrica, el peso de las importaciones agrícolas no impacta en el papel de la agricultura como aportador neto de divisas en la balanza comercial. (Ver cuadro 1.2)

kcal/persona/día (número) 1961-1963 1981-1983 2001-2003 1961-1963 1981-1983 1981-1983 2001-2003

Unión Europea (15) 3,019.7 3,272.2 3,534.2 0.4 0.4Estados Unidos de América 2,867.7 3,186.8 3,768.2 0.5 0.8Canadá 2,860.5 2,926.6 3,593.6 0.1 1.0México 2,409.3 3,242.3 3,180.2 1.5 -0.1Argentina 3,080.3 3,103.4 2,982.6 0.0 -0.2Brasil 2,246.9 2,631.2 3,059.6 0.8 0.8India 2,049.0 2,127.0 2,443.7 0.2 0.7Sudáfrica 2,628.4 2,802.4 2,942.8 0.3 0.2

Proteinas/persona/día (gr) 1961-1963 1981-1983 2001-2003 1961-1963 1981-1983 1981-1983 2001-2003

Unión Europea (15) 87.4 98.7 108.7 0.6 0.5Estados Unidos de América 95.2 99.3 114.1 0.2 0.7Canadá 91.8 93.6 105.6 0.1 0.6México 65.2 88.4 91.2 1.5 0.2Argentina 104.7 100.0 93.8 -0.2 -0.3Brasil 57.1 63.3 82.7 0.5 1.3India 52.5 52.7 57.4 0.0 0.4Sudáfrica 68.4 73.2 77.4 0.3 0.3

Grasas/persona/día (gr) 1961-1963 1981-1983 2001-2003 1961-1963 1981-1983 1981-1983 2001-2003

Unión Europea (15) 108.1 133.9 119.5 1.1 0.6Estados Unidos de América 110.1 131.4 156.4 0.9 0.9Canadá 108.1 121.4 147.3 0.6 1.0México 54.8 88.3 89.1 2.4 0.0Argentina 98.9 109.6 100.0 0.5 -0.5Brasil 39.3 63.9 93.4 2.5 1.9India 31.4 34.9 51.9 0.5 2.0Sudáfrica 60.0 64.2 75.7 0.3 0.8

Promedios Trienales Tasa de Crecimiento Anual

evolución de indicadores nutricios: resultados de política pública alimentaria

cuadro 1.1

Fuente: Elaboración propia con base en datos de FAOSTAT, 2006.


Países 1990 1995 2003

Unión Europea (15) 118.6 111.8 108.7Canadá 40.3 37.9 53.5Estados Unidos de América 67.3 66.0 101.3México 155.0 86.9 138.8Argentina 4.4 13.3 ndBrasil 27.5 46.1 17.5India 49.1 47.5 ndSudáfrica 72.1 100.7 66.6

Países Valor millones de US$

1990 1995 2003 1995 2003

Unión Europea (15) 208,502 267,194 308,868 13.0 10.6Canadá 9,009 12,204 18,017 7.4 7.5Estados Unidos de América 39,966 53,056 77,273 6.9 5.9México 5,374 6,250 13,850 8.6 8.1Argentina 326 1,509 – 7.5 ndBrasil 2,691 7,218 4,228 13.4 8.3India 1,721 3,003 – 8.2 ndSudáfrica 1,219 2,404 2,138 7.9 6.4Unión Europea (15) 175,847 238,990 284,135 11.5 9.8Canadá 22,339 32,214 33,687 16.8 12.4Estados Unidos de América 59,404 80,435 76,244 13.8 10.5México 3,466 7,189 9,978 9.0 6.0Argentina 7,482 11,349 – 54.1 ndBrasil 9,779 15,673 24,205 33.7 33.1India 3,506 6,322 – 19.9 ndSudáfrica 1,691 2,387 3,210 8.6 8.8

importaciones de Productos agrícolas de algunas economías 1990-2003 (millones de dólares y porcentajes)

% de productos Agrícolas dentrode las importaciones totales

de mercancías de la economía

cuadro 1.2

Porcentaje de importaciones agrícolas dentro del total de las exportaciones agrícolas

Fuente: Elaboración propia con base en datos de OMC, 2006.


Al observar las características de la mayoría de los casos presentados, el desempeño agrícola puede ser observado con base en las características de factores productivos. En este caso, es evidente que los temas asociados de pobreza y desigualdad inciden en la inseguridad alimentaria y en remontar las posibilidades de mejorar la productividad económica y el bienestar social. (Ver cuadro 1.3)

características generales de los países en estudiocuadro 1.3

India 1,081,229 493 0.33 161,785 34 9Argentina 38,871 6,842 0.52 33,500 4 17Brasil 180,654 4,642 0.59 57,640 4 18México 104,931 3,717 0.55 24,800 23 9Sudáfrica 45,214 4,020 0.59 14,753 9 3Canadá 31,744 23,621 0.33 45,565 2 57EE.UU. 297,043 31,891 0.41 178,827 13 28

PoblaciónIngreso per cápita

(miles US$ de 1995=100

Desigualdad en el ingreso

Tierra Arable(miles de ha)

% de Tierraarableirrigada

% de maquinariadentro de los activos fijosagrícolas

Fuente: Elaboración propia con base en FAOSTAT, 2005.

En particular, los subsidios agropecuarios pueden ser cuantificados de diversas maneras pero considerando la metodología de la oecd y a los países que tienen este tipo de datos, destaca que los temas de productividad agropecuaria vistos por persona ocupada resultan diametralmente opuestos entre los casos de los países industrializados y los que se encuentran en vías de desarrollo. En el caso de México, la ausencia de inversión nacional y extranjera, y el estancamiento del acervo de capital (al nivel del promedio nacional), son aspectos que aunados al exiguo monto de subsidio agrícola por agricultor, limitan objetivamente la posibilidad de cualquier incremento de productividad. En contraste, las cantidades de subsidio agrícola por persona ocupada y las mejores condiciones de inversión de acervo de capital de los países industrializados, dan por resultado diferencias abismales en el impacto en los mercados mundiales agropecuarios. (Ver cuadro 1.4)

Países


Millones de dólares 7,477 5,416 112,612 94,160Per cápita, en dólares 77 176 321 340Como % del PIB 1.3 0.8 1.4 1.0Subsidios a productoresMillones de dólares 6,291 4,097 99,645 48,332Dólares por hectárea 58 55 724 115Dólares por Pea agrícola 737 10,621 13,278 16,144

Promedio 1998-2002 México Canadá Unión Europea Estados Unidos

total de subsidios agropecuarioscuadro 1.4

Fuente: Elaboración propia con base en el informe de Gobierno con datos OECD y FAO.

1.3. tendencias actuales en el sistema agroalimentario, mercado global y Proceso de armoniZación de PolÍticas PÚblicas en el escenario internacional

1.3.1. la crisis de los básicos y las tendencias internacionales en el comercio y las políticas públicas

Crisis de los básicosEn el informe sobre el estado de la inseguridad alimentaria de 2005, la fao señala que las fluctuaciones de los precios de los productos básicos afectan en mayor medida a los países en desarrollo. Se estima que 2,500 millones de personas que viven en ellos dependen de la agricultura para su subsistencia; en particular, a partir de la segunda mitad del decenio de 1990 los precios de diversos productos básicos exportados por los países en desarrollo cayeron a sus niveles más bajos desde la Gran Depresión. Es de destacar la severa disminución de los precios internacionales en los cereales, las oleaginosas, las bebidas tropicales y materias primas. (Ver cuadro 1.5)


evolución de los precios de los productos básicos agrícolas a precios constantes, 1995=100

gráfica 1.1

$US/Bushel

8765432101971-73 1981-83 1991-93 2000-02

Maíz Trigo

700650600550500450400350300250200150100

500

1971-73 1981-83 1991-93 2000-02

SorgoArroz

8765432101971-73 1981-83 1991-93 2000-02

Maíz Trigo

700650600550500450400350300250200150100

500

1971-73 1981-83 1991-93 2000-02

SorgoArroz

$US/Bushel

CTS $US/Libra

8765432101971-73 1981-83 1991-93 2000-02

Banano Azúcar

250

200

150

100

50

01971-73 1981-83 1991-93 2000-02

Café Cacao Algodón

8765432101971-73 1981-83 1991-93 2000-02

Banano Azúcar

250

200

150

100

50

01971-73 1981-83 1991-93 2000-02

Café Cacao Algodón

CTS $US/Libra

Fuente: elaboración propia con base en datos de FAO, 2005. El estado de los mercados de productos básicos agrícolas. Roma p.40.

Precios ajustados según índice de precios de EEUU 1995=1Maíz EUA: Dólar $US/Bushel Banano Ecuador Cts $us/libratrigo Argentina Dólar $US/Bushel Azúcar (Londres y Nueva York) CTS $US/libraArroz Tailandia: Dólar $US/ton Café EUA CTS $US/libraSorgo EUA. Dólar $US/ton Cacao Ghana CTS $US/libra Algodón EUA CTS $US/libra

La crisis de los básicos hace que sus productores, los pequeños agricultores en los países en desarrollo se vean afectados de cuatro maneras, perdiendo:

a) Oportunidades de exportación e ingresos por tener bloqueado el acceso al mercado por los subsidios de los países industrializados;

b) Oportunidades de exportación a terceros países porque los subsidios de exportación de los países industrializados compiten a bajos precios artificiales;


c) Sostenibilidad en la seguridad alimentaria en los distintos niveles familiar, local, regional y nacional porque sus actividades económicas no les garantizan la producción o ingresos suficientes para tener capacidad permanente de acceso a los alimentos, y

d) Una proporción de su propio mercado interno debido a la penetración de las importaciones artificialmente baratas alentadas por los países industrializados y comercializadas por los grandes consorcios trasnacio-nales y las comercializadoras agrícolas internacionales.

Ante la ausencia de un marco de cooperación técnica internacional adecuado, las agencias de cooperación técnica, las instituciones financieras y los orga-nismos de la onu han sugerido medidas y productos que los países a nivel individual puedan adoptar para contrarrestar la caída de los precios mediante el incremento de sus ingresos por exportaciones. No obstante, Peter Robbins,13 indica que tales esquemas exportadores no han funcionado siempre ni de manera general, dado que no atacan de raíz el problema de exceso de oferta y la ausencia de un panorama comercial mejor regulado. Soluciones como buscar nuevos nichos de mercados, manejo de riesgos, mejoramiento de la calidad, comercio justo y la promoción de ventas, son parte de las estrategias que intensifican la competencia entre los pequeños agricultores así como entre los países en desarrollo; en el fondo, la pequeña rebanada de pastel se reparte entre un mayor número de concurrentes con políticas comerciales más agresivas que terminan con el desplazamiento rápido de productores de esos mercados.

En términos de alternativas reales para resolver la crisis de los básicos, es posible que se logre cada vez un mayor consenso respecto a considerar la importancia de generar un entorno favorable; en materia de negociaciones internacionales, de productos básicos que permitan rearticular las funciones de los órganos multilaterales y que hagan posible generar la capacidad de los países en desarrollo, para poder proporcionar subsidios a los pequeños productores de commodities enmarcados dentro de una estrategia de seguridad alimentaría y así cumplir con los requerimientos en materia de desarrollo rural. Se espera que la política pública pueda estar reorientada a dar prioridad a la producción del país para lograr la disponibilidad demandada por el mercado interno de los principales productos básicos que permita desarrollar una sostenibilidad de manera estable y accesible al suministro de los principales

13 Robbins, Peter, 2003, Stolen Fruit: The Tropical Commodities Disaster. Zed Books, London.


alimentos que consume la población, consolidando una estrategia nacional de seguridad alimentaria.

1.3.2. la rivalidad comercial agrícola estados unidos y la unión europea

Surgida de la etapa de posguerra, en la que los Estados Unidos presionaba para mantener a Europa como mercado de su commodities, y luego con la era del Food Power a mediados de los setenta, la rivalidad agrícola entre Estados Unidos y la Unión Europea, ha continuado hasta nuestros días, como ha sido patente en el transcurso de las negociaciones sobre la Ronda Uruguay del gatt. Mediante la implementación del Farm Bill de 1990, Estados Unidos impulsó la apertura comercial agrícola internacional a través de la presión para disminuir los subsidios agrícolas y procurando un ajuste de la oferta agrícola disminuyendo los inventarios. Tal decisión estaba fundamentada por la expectativa de que el citado ajuste se vería compensado por los ingresos adicionales obtenidos por el incremento de los precios internacionales. En el ciclo 1995-1996 se dieron fuertes fluctuaciones de los pertenecientes al maíz y al trigo debido a la baja de inventarios mundiales y malas cosechas en los Estados Unidos, con lo cual se agudizó el efecto, permitiendo ingresos extraordinarios, en ese año, a los agricultores estadounidenses y sobretodo a las grandes distribuidoras comerciales internacionales (Cargill, etcétera). Como respuesta a la desestabilización de los mercados de granos se pugnó por una reconversión de la agricultura de los países en desarrollo mediante las reformas estructurales que propiciaban la agroexportación dada la necesidad de obtener mayor monto de divisas para sufragar las importaciones alimentarias.

A partir de la nueva ley presupuestal conocida como la fair de 1996, Estados Unidos inyectó subsidios a la agricultura bajo una distinta modalidad, elevando la oferta cerealera y disminuyendo los precios agrícolas internacionales, lo cual nuevamente impactó negativamente en los pequeños agricultores de productos básicos de los países en desarrollo, incapaces de competir en condiciones de desventaja. En general, para los Estados Unidos la adopción de medidas contra cíclicas en el manejo de los recursos fiscales en la agricultura, le ha permitido mantener una protección real a sus productores rurales, adoptar un nivel de seguridad alimentaria aceptable, mantenerse competitivo y una relativa hegemonía en los mercados agrícolas internacionales. (Ver gráfica 1.2)


Precios agrícolas de exportación EUA (var. % anual)

Subsidios al Productor (%) EUA

Subsidios al Productor (%) Unión Europea

4038363432302826242220181614121086420

-2-4-6-8

-10

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

%

medidas anticíclicas: Precios de exportación agrícola euay subsidios equivalentes al productor (oecd)%

gráfica 1.2

Cabe decir que la posición europea no disminuyó substancialmente: mantuvo los subsidios en el corto plazo, lo que permitió estabilidad para su agricultura, aunque a un costo más elevado y se avocó a desarrollar un proceso de transición para transformar su Política Agrícola Común, pac.

La fortaleza de la Unión Europea reside en que ha tenido un mercado común agroalimentario en expansión y un comercio intrarregional de alto valor agregado, asociado al proceso de integración económica ordenado y desarrollado en los últimos treinta años. Esto le ha permitido garantizar un nivel de seguridad alimentaria adecuada, protección para sus agricultores, y mantener una competitividad a través de implementar medidas contra cíclicas, lo cual le ha permitido constituirse en un importante contrapeso para la postura estadounidense, en las negociaciones multilaterales sobre el comercio agrícola.

En contraste, la pugna estadounidense y europea en los mercados de básicos, dio como resultado un mayor reajuste de la agricultura de los países en desarrollo, fomentando la agroexportación, arruinando a los agricultores de básicos y elevando las importaciones de granos a precios internacionales artificialmente bajos. Se han mantenido las condiciones de intercambio

Precios Agrícolas de Exportación EUA (var. % anual)


desigual lo que ha agravado la situación de la inmensa mayoría de los países en desarrollo reflejada en su comercio exterior en donde los precios relativos son a favor de los bienes de importación versus el valor de los bienes de exportación. Esta situación internacional de apertura comercial agrícola, en general trajo consecuencias severas en la forma de intervención estatal en los sistemas agro-alimentarios de los países en desarrollo: en algunos casos se procedió a desmantelar parcial o completamente el sistema de comercialización oficial, desapareciendo o privatizando empresas paraestatales, al mismo tiempo que los vacíos institucionales fueron pronto ocupados por las actividades de expansión y fortalecimiento de las empresas trasnacionales así como de nuevas entidades privadas transnacionales como son las cadenas de distribución comercial internacional vinculada al establecimiento de los hipermercados.

1.3.3. las negociaciones comerciales y la armonización de políticas públicas

A lo largo de los últimos diez años, el libre comercio ha generado dos vertientes: la primera de tipo propositiva en la medida que este proceso de intercambio de propuestas y acuerdos sobre cómo encauzar el libre comercio entre los países ha sido útil para facilitar un tránsito estable y ordenado en los cambios globales a nivel mundial en el siglo xxi; es decir, se han desistido las grandes economías de la política de cañoneras para abrir mercados (que no es poco), aunque se han supeditado a recrear bloques o feudos regionales e incluido, de procedimiento, civilizadas negociaciones internacionales, pese a seguir impo-niendo las reglas del juego por parte de los grandes rivales comerciales de la agro exportación.

La segunda vertiente, es la conflictiva, la búsqueda de la hegemonía en los mercados a través de ventajas legales o no legales y del uso de medidas de coacción económica y política. El comercio agropecuario significa alrededor de una décima parte del valor del mercado mundial pero su evolución impacta a cerca de la mitad de la población mundial que vive en el medio rural o depende para su subsistencia de la actividad agropecuaria. Como es claro, el valor político que alcanza el tema de la soberanía agroalimentaria trasciende lo económico en ciertos aspectos. El conflicto de poder y hegemonía se intenta reducir a tecnicismos comerciales y a decretar una forzosa armonización de políticas públicas, en las que se estandarizan las medidas, se construyen equivalentes y se discuten y negocian formas de gobernar lo agrícola en el mundo. En este caso, la


soberanía nacional se ve redimensionada y supeditada a criterios de legitimidad de política multilateral, de juego limpio, en el comercio internacional que se aplican para otorgar permisibilidad a los países para adoptar los instrumentos de política pública siempre y cuando no repercutan en el comportamiento del libre mercado.

Al respecto, Jacques Berthelot, en forma atinada señala que en última instancia es falsa la existencia de un efecto neutro de las políticas oficiales en el agro y que cualquiera de las medidas de política aceptadas por los países miembros, legítimas ante la omc, parten del falso principio de que se deben adoptar medidas que no afecten o al menos provoquen sólo distorsiones comerciales mínimas o efectos sobre la producción, pues en verdad ello no establece definición precisa, ni rangos ni límites técnicos formales por lo que es un simple convencionalismo que está sujeto a la interpretación que surge en un ambiente de consenso político bajo circunstancias históricas en el entorno mundial.14

Algunas críticas sobre los magros es su escasa disposición de modificar las posiciones principales de los Estados Unidos y la Unión Europea. Khor señala que existen tres críticas principales, que son las siguientes: Primero, los altos aranceles en productos seleccionados de interés potencial para los países en desarrollo del Sur que han sido reducidos solo ligeramente. Segundo, la elevación de los subsidios internos en vez de su disminución. Tercero, los subsidios de exportación y su reducción ha terminado por incrementar los subsidios bajo otros conceptos.

En la actualidad, son tres los pilares en los que descansan las negociaciones comerciales agrícolas de la llamada Ronda del Desarrollo, iniciada en la reunión de la omc en la ciudad de Doha, Qatar. Los temas son los subsidios a la exportación; los apoyos internos y el acceso a los mercados. Recientemente a mediados de año (2006) fracasaron las pláticas en torno a la negativa de Estados Unidos y la Unión Europea para modificar sus posiciones, por lo que se estima que en el 2006, la ronda Doha de la omc no podrá terminar conforme lo previsto.

14 Berthelot, Jacques, 2005, “The green box a black box which hides the gold box”, [email protected], http://solidarite.asso.fr.


1.3.4. la innovación tecnológica, el comercio y los transgénicos

Entre los acuerdos de Río de Janeiro de 1992, sobre la Bioseguridad, y como resultado de un encuentro promovido por las Naciones Unidas, se halla el criterio de precaución como un principio de derecho ambiental (Principio #15) que debe ser acatado de manera obligatoria y que plantea que… “cuando exista riesgo de daños serios o irreversibles, la ausencia de la absoluta certeza científica no debe ser utilizada como razón para postergar medidas eficaces y económicamente viables para prevenir la degradación ambiental.” En términos de la interpretación hecha por Raffensberger y Tickner en 1999,15 se indica que cuando una actividad causa riesgos de daño al medio ambiente o a la salud humana, se deben adoptar medidas preventivas, inclusive si algunas relaciones causa-efecto no están completamente establecidas científicamente.

Más adelante, en el año 2000 se tomaron los acuerdos del Protocolo de Cartagena como parte de las actividades de la Convención sobre la Diversidad Biológica, cdb que entró en vigor el 11 de septiembre de 2003, a la fecha 131 países miembros lo han suscrito. El protocolo sobre Bioseguridad está basado en el criterio de precaución y admite que el conocimiento científico sobre los organismos genéticamente modificados (ogm’s) es incompleto. Fija obligaciones a las partes especialmente en lo relativo al transporte fronterizo de ogm’s. Establece un acuerdo sobre procedimiento de notificaciones previas por las cuales se proporciona la información necesaria al gobierno del país para que decida antes de permitir su difusión sobre el territorio. También incluyó la Biosafety Clearing House como una instancia de apoyo a los miembros firmantes del acuerdo para el intercambio de información científica relativa al comportamiento de los ogm’s en el medio ambiente.

Entre los países que no firmaron el acuerdo en el 2003 se encuentran: Canadá, los Estados Unidos y Argentina, y entre los que sí, la Unión Europea y en su mayoría los países en desarrollo entre los que se incluye a México, la India, Sudáfrica y más recientemente a Brasil.

Tanto en el acuerdo de la sps de la omc como en el propio codex Alimentarius, no se ha reconocido el derecho precautorio, ya que ello puede contravenir el libre comercio y constituirse en una barrera no arancelaria. De

15 Citado en Schettler, Ted, 2001, The Precautionary Principle, Risk Assesment, and Genetically Modified Organisms, p.71.


tal suerte, estas posiciones coinciden con los Estados Unidos y otros países agroexportadores como Argentina y Canadá.

Un problema adicional son los derechos de propiedad y los sistemas de biodiversidad nacionales que hoy en día están sujetos a actividades de biopiratería, en la que existe una apropiación ilegal de variedades de plantas y animales originarios de los países en desarrollo.

1.3.5. las tendencias a la concentración económica internacional

En los últimos veinticinco años, la concentración económica en la actividad agroalimentaria internacional ha incidido en variados aspectos: la desaparición de pequeños granjeros, la aparición de compañías transnacionales que han incrementado su espacio y hegemonía en los mercados de insumos como la semillas y los agroquímicos; la centralización de las principales operaciones de commodities agrícolas por un puñado de gigantes empresas comercializadoras; la pérdida de importancia relativa de la pequeña y mediana agroindustria y el desarrollo de conglomerados comerciales transnacionales que operan como principales compradores e importadores en los países dada su expansión como principales sistemas de tiendas detallistas de abarrotes y alimentos. Los protagonistas y beneficiarios de las negociaciones sobre la liberalización de mercados agropecuarios tienden a ser las grandes corporaciones que precisamente efectúan prácticas cuasi monopólicas, oligopólicas o inclusive de tipo monopsónico en el sistema agroalimentario de los países donde operan. El control de la distribución comercial y de las exportaciones de productos tropicales en un pequeño país por parte de una sola empresa trasnacional comercial sigue siendo vigente en la región latinoamericana.

1.4. ProPuestas en torno a la adoPción de un esQuema de seguridad y soberanÍa en la PolÍtica PÚblica agroalimentaria

1.4.1. Propuesta de seguridad y soberanía en la política pública agroalimentaria

En conclusión, para definir una estrategia soberana de seguridad alimentaria nacional, México debe:


1. Establecer un programa marco de políticas públicas para el sistema agroalimentario a largo plazo (treinta años) bajo un enfoque sistémico que incluya los temas para garantizar una alimentación suficiente, oportuna y adecuada a la población mexicana considerando los siguientes aspectos de disponibilidad, estabilidad en el suministro, acceso, nutrición, sanidad, inocuidad, calidad y bioseguridad.

2. Incluir la estrategia de seguridad alimentaria como parte de los componentes de los planes nacionales de desarrollo y que forme parte de una propuesta de inserción competitiva, dinámica y flexible en el mercado global que permita generar en forma constante los recursos necesarios para asumir la responsabilidad de desarrollar un verdadero sistema de seguridad alimentaria. La sostenibilidad en la misma debe ser garantizada en los distintos niveles ciudadanos, familiares, locales, regionales y nacionales, permitiendo que sus actividades económicas les suministren la disponibilidad productiva y/o los ingresos suficientes para tener capacidad permanente de acceso a los alimentos sanos, inocuos, nutritivos y de calidad.

3. Procurar una solución concertada a nivel multilateral de la crisis mundial de los commodities en la que se reconozca la importancia de satisfacer las necesidades de los países en desarrollo respecto de sus bienes meritorios alimentarios y de lograr mayor sinergia en la instalación de los sistemas de seguridad alimentarias respectivas. La estrategia de seguridad alimen-taria debe guiar, cohesionar y hacer concordante nuestra presencia y capacidad de negociación internacional en los temas competentes al sistema agroalimentario.

4. Aprovechar las ventajas inherentes al proceso de armonización de políticas públicas existente a nivel internacional y regional. Dentro de los nuevos instrumentos de política pública del sistema de seguridad alimentaria, desarrollar dos aspectos: 1) garantizar la articulación y coherencia del sistema de políticas públicas y 2) establecer medidas y componentes anticíclicos compensatorios de los movimientos del mercado internacional. Continuación de los ptrd’s, con la adopción de nuevos criterios para fortalecer la propuesta de seguridad alimentaria dentro del sistema agroalimentario.

5. Promover una regulación supranacional sobre la operación de los corporativos y conglomerados económicos y financieros que manejan las empresas trasnacionales alimentarias, las comercializadoras y las cadenas de hipermercados que cada vez tiene mayor capacidad de incidir en los


comportamientos tanto del mercado global como de los internos. En particular, se deben establecer en el marco legal internacional, código ético, criterios y lineamientos de política contra prácticas antimonopólicas y monopsónicas que pongan en riesgo la seguridad alimentaria de los países en desarrollo así como el patrimonio de biodiversidad existente en cada región.

6. Establecer un programa de desarrollo rural que reconozca la naturaleza social heterogénea del consumo alimentario y la necesidad de reordenar las actividades de fomento productivo rural con base en el desarrollo territorial de los productos con denominación de origen, y geográfica, de trato justo, de productos especiales o meritorios, de productos nutracéuticos, etcétera. y en general de aprovechamiento sustentable de los recursos bióticos. El programa de desarrollo rural debe incentivar buenas prácticas de gobernabilidad democrática a nivel local y tener los candados suficientes para restringir o eliminar los excesos y las formas viciadas, caciquiles y clientelares de descentralización adoptadas en algunos lugares, durante los últimos años.

7. Comprender que la sostenibilidad de la estrategia de seguridad alimentaria nacional reside en que la reestructuración del sistema agroalimentario, con base en una planeación prospectiva de largo plazo, ofrezca ingresos suficientes para los agricultores y se cumpla con la rentabilidad econó-mica o la función social y cultural que sea asignada en la operación de los diferentes sistemas técnico productivos como son: la agricultura de pre-cisión (de invernadero y de alto valor agregado); la agricultura comercial de básicos y fibras, la agro exportación; la agro ecología; la agricultura orgánica; la agricultura urbana; la ganadería, la forestería, la pesca y las bioindustrias energéticas.

8. El empleo apropiado de la innovación tecnológica en el sistema agro-alimentario no debe causar riesgos a la salud humana, a la biodiversidad ni al medio ambiente. Pero dentro de un período de tiempo que no se logre la moratoria internacional, el empleo de ogm’s en cultivos no aptos al consumo humano o animal, que no afecte la biodiversidad o al medio ambiente, podría incrementar la productividad de bioindustrias energéticas en las que participaran de manera efectiva las comunidades rurales. Por el contrario, se precisa evaluar y luego reordenar la actividad ganadera tanto intensiva como extensiva, pues pese a que los últimos años ha sido captadora de importantes recursos fiscales, generadora de


voluminosas importaciones agrícolas crecientes, y ser una actividad que degrada los recursos naturales, a la fecha se presenta con ineficiencias e incapaz de satisfacer el mercado interno pero con graves problemas localizados de sobreproducción, etcétera.

La sostenibilidad de la seguridad alimentaria reside en mantener los incentivos económicos, sociales y culturales, para asegurar los alimentos suficientes, accesibles, inocuos, saludables, nutritivos a la sociedad en forma estable y oportuna a lo largo del tiempo en las condiciones específicas de nuestro país. Si la globalización ha impuesto adaptarse a la dinámica y exigencias del mercado mundial alimentario, la mejor forma de inserción en él, es el desarrollo de nuestro mercado interno, reconociendo la naturaleza social heterogénea en el consumo de alimentos, de generar nuevos mercados regionales.

La clave de la seguridad alimentaria está basada en establecer equilibrios en un sistema agroalimentario complejo enmarcado en un escenario global dinámico y competitivo para satisfacer una demanda variada de alimentos para una sociedad diversa, como es la nuestra, la sociedad mexicana. La construcción de la soberanía alimentaria está en la medida que seamos capaces de hacerlo.

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La Importancia de Definir La Soberania Alimentaria y La Seguridad Alimentaria de México Para El Siglo XXI