La funzione e le responsabilità dirigenziali nell’evoluzione del

i t l ti t it i lsistema scolastico territoriale

Firenze, 18 novembre 2014 Anna Armone

• Il sistema scolastico «territoriale» è composto da diversi attori che agiscono con competenze e intensità diverse

Lo Stato centrale attraverso l’USR con compiti…………..

La regione e gli enti locali che esercitano (in piccola parte) la funzione amministrativa ex d lgs N 112/1998parte) la funzione amministrativa ex d.lgs. N. 112/1998

Le autonomie scolastiche che erogano il servizio diLe autonomie scolastiche che erogano il servizio di istruzione, educazione e formazione

Per fissare un punto di partenza

• Pregiudiziale a qualsiasi considerazione del ruolo svolto dal dirigente scolastico e delle potenzialità di tale ruolo, è l’idea che si assume dell’autonomia scolastica

Se si ritiene che l’autonomia scolastica sia un’autonomia al pari delle altre pautonomie citate in costituzione, il dirigente «portatore della missione dell’istituzione scolastica, capace di coniugare l’aspetto politico a quello amministrativo»

Se si ritiene che l’autonomia scolastica sia delimitata dall’accezione «funzionale» e che sia esercitata dalla scuola-organo con personalità giuridica, il dirigente svolge la sua funzione nell’ambito di una filiera programmatoria economico finanziaria e di finalità collocata, principalmente nell’amministrazione dello Stato

A che punto è l’evoluzione del sistema territoriale dell’istruzione?territoriale dell istruzione?

Stato

Enti locali

Regione

Stato

Enti locali

Autonomie scolastiche

…..tra masterplan, mancata attuazione e nuova riformae nuova riforma

• Nell’attuale articolo 117 della Costituzione la materia dell’istruzione è stata scomposta secondo quattro profili di competenzecompetenze

Materia di legislazione esclusiva dello Stato

Norme generali sull’istruzione (art. 117, secondo comma, lettera n) e alla , )‘determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e socialiprestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale’ (art 117 secondoterritorio nazionale (art. 117, secondo comma, lettere m), rispondendo così all’esigenza di garantire una pari fruibilità del diritto all’istruzione per l’intero Paese.p

La competenza legislativa delle Regioni è stata invece articolata su tre differentistata invece articolata su tre differenti

direttrici• Da un lato l’istruzione si presenta come materia

di legislazione concorrente, fatta ‘salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale’.

• Qui è riservata allo Stato la determinazione dei principi fondamentali, mentre la funzione legislativa di dettaglio e quella regolamentare spettano alle Regioni.

A proposito di competenza legislativa concorrente regionale

• L’art. 1 della legge della Regione Emilia Romagna n. 12 del 2003, che verrà esaminata in seguito e che prevede “Le norme generali e i principi fondamentaliLe norme generali e i principi fondamentali sull’istruzione e i livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale, definiti p ,a livello nazionale ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione, costituiscono la base sulla quale la R i i il l i li i h i liRegione organizza e sviluppa le proprie politiche in tali materie, in modo che siano garantite le pari opportunità e l’uguaglianza formale e sostanziale nell’esercizio deie l uguaglianza formale e sostanziale nell esercizio dei diritti dei cittadini”.

La seconda direttriceLa seconda direttrice• Si è consolidata in favore degli enti territoriali una

competenza residuale ed esclusiva in materia di istruzione e formazione professionale (art 117 commaistruzione e formazione professionale. (art 117, comma 4).

• In merito ai servizi scolastici e all’istruzione e formazioneIn merito ai servizi scolastici e all istruzione e formazione professionale, il Nuovo Titolo V precisa che le Regioni esercitano la funzione legislativa esclusiva in riferimento ‘all’organizzazione in ambito regionale dei servizi scolastici, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche,

hé ll’i t i f i f i l ’nonché all’istruzione e formazione professionale’.

La terza direttrice

• Ai sensi dell’art 116 comma 3 Cost., è stata prevista la possibilità di attribuire p pulteriori forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni in materia diautonomia alle Regioni in materia di ‘norme generali sull’istruzione’, mediante legge approvata dal Parlamento alegge approvata dal Parlamento a maggioranza assoluta su iniziativa delle regioni interessate e sentiti gli enti locali.

Policy (azioni strategiche)

Norme Competenza Norme generali

plegislativa concorrente

Competenze organizzative

Principi fondamentali

Livelli essenziali

organizzative regione

Competenze amministrative

EE TTEE.TT.

Istituzione scolasticascolastica

Il dirigente e il territorio oggiIl dirigente e il territorio …..oggi• L’unica disposizione speciale che riconosce un ruolo del

dirigente scolastico da esercitare su e con il territorio è l’art 3 del d p r n 275/1999 che afferma che «ai fini dil art. 3 del d.p.r. n. 275/1999 che afferma che «ai fini di cui al comma 2 [elaborazione del Pof] il dirigente scolastico attiva i necessari rapporti con gli enti locali e pp gcon le diverse realtà istituzionali, culturali, sociali ed economiche operanti sul territorio»

Ma quest’azione di attivazione e gestione dei processi (di partenariato di collaborazione di partecipazione ) si estendepartenariato, di collaborazione, di partecipazione…) si estende ogniqualvolta la scuola entra in relazione con un ente territoriale che svolge funzioni attribuitegli in materia di istruzione e formazione professionale e con altri stakeholderprofessionale e con altri stakeholder

ChiariamoChiariamo……….Il di i t l t it i i t t• Il dirigente sul territorio si pone come rappresentante legale dell’istituzione scolastica, che assume i propri obiettivi da una filiera complessaobiettivi da una filiera complessa

Obiettivi fissati nelle norme generaliObiettivi fissati nelle norme generaliObiettivi derivanti dalla programmazione economico finanziaria e strategica del MIURgObiettivi rilevati dalle esigenze del contesto territorialeObiettivi derivanti dalla programmazione

i fi i i t t i d ll R ieconomico finanziaria e strategica della Regione e degli enti locali

Cosa accade di fatto…..

• Innumerevoli esempi di relazioni informali con gli amministratori localig

• Rari esempi di coinvolgimento (in rappresentanza della scuola o di una reterappresentanza della scuola o di una rete di scuole) in attività di programmazione o consultazione

• Diretta partecipazione ad iniziative diDiretta partecipazione ad iniziative di coinvolgimento del territorio in quanto appartenenti ad un gruppo professionaleappartenenti ad un gruppo professionale

Perché?Perché?

• Perché la scuola sul territorio è un’organizzazione molecolareg

• Perché le relazioni con gli organismi territoriali e locali hanno come scenario laterritoriali e locali hanno come scenario la politica territoriale sulla scuola

e la politica territoriale della….e la politica territoriale della scuola è programmata sull’intera dimensione e territorialedimensione e territoriale

Più scuole tutte insiemePiù scuole, tutte insieme…

• O meglio, la scuola territoriale tutta insieme, attraverso un sistema di ,rappresentanze che può incidere sulla politica regionalepolitica regionale.

Le varie disposizioni normative eLe varie disposizioni normative e regolamentari che prevedono la possibilità di costituire reti di scopo, non consentono lorocostituire reti di scopo, non consentono loro una piena capacità giuridica(art. 7 d.p.r. 275/1999, d.p.r. 22.06.2009, n. 119, art. 56 d.i. 44/2001, art. 3 d.p.r. 119/2009)

Un esempioUn esempio

• L’art. 50 del D.L. n. 5/2012, conv. dalla legge n. 35/2012, al fine di consolidare e sviluppare l'autonomia delle istituzioni scolastiche, ha previsto la possibilità di costituire, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, di reti territoriali tra istituzioni scolastiche, al fine di conseguire la gestione ottimale delle risorse umane, strumentali e finanziarie, nonché la definizione di un organico di rete.

La funzione del dirigenteLa funzione del dirigente

• Su questo tipo di rete la posizione dirigenziale rimane nell’ambito gdell’attivazione di processi e di successiva gestione di un ruolo formale qualoragestione di un ruolo formale qualora riconosciuto negli atti di regolazione della reterete.

La funzione del dirigenteLa funzione del dirigente

• L’interlocuzione con il territorio ha bisogno di una istituzionalizzazione del modello generale

È i h f tMa le regioni hanno competenza legislativa

È necessario che una fonte normativa primaria riconosca la soggettività giuridica di diritto pubblico a soggetticoncorrente nella materia

dell’istruzione. P t t

pubblico a soggetti rappresentativi delle istituzioni scolastiche

Pertanto………..

e contestualmente fissi il principio f d t l l ti ll ità difondamentale relativo alla necessità di un modello partecipativo individuato dalle regioni

Più scuole tutte insiemePiù scuole, tutte insieme…• Attraverso forme associative riconosciute in una fonte

normativa o regolamentare, il dirigente si potrebbe relazionare con il territorio in quanto investito dellarelazionare con il territorio in quanto investito della rappresentanza di un’aggregazione istituzionale di scuole

Si tti bb di l tti i t ll lSi attiverebbe una dialettica interna alle scuole, governata da una dirigenza che costituirebbe il relais tra la Governance interna alla scuola e larelais tra la Governance interna alla scuola e la Governance territoriale.

Cosa bolle in pentola…Il progetto di riforma costituzionale

• Lo Stato si limita, in alcune materie, a porre una sorta di legislazione chep gcostituisce una sorta di “zoccolo duro”:

disposizioni generali e comuni…………disposizioni generali e comunisull’istruzione, sull’ordinamento scolastico….

La fine della competenza concorrenteLa fine della competenza concorrente

• Sparisce la competenza concorrente, così come previstadal vigente c. 3 dell’art. 117 Cost.

Ma come potremmoMa come potremmodefinire la legislazioneconseguente alle norme

Una implicita “legislazione di tt i ” di d tt liconseguente alle norme

generali o alle disposizionigenerali e comuni dello

attuazione” e di dettaglio delle norme e disposizioni generali?Stato? disposizioni generali?

La competenza regionaleLa competenza regionale

• Secondo il testo approvato dal Senato, spetta alle Regioni la potestà legislativa in p g p gmateria di:………..

organizzazione dei servizi scolastici eorganizzazione dei servizi scolastici e della formazione professionale, salva’l’autonomia delle istituzioni scolastiche, promozione del diritto allo studio, anchepuniversitario

La compressione delle competenze regionaliLa compressione delle competenze regionali

• A norma del c. 4° dell’art. 117 Cost., lo Stato può, con legge, intervenire anche in materie regionali quando ricorrono esigenze di tutela dell’unità giuridica o economica della Re-pubblica ovvero, la tutela dell’interesse nazionale: viene, così, introdotta la clausola di supremazia, tipica di alcuni ordinamenti federali10, la cui utilizzazione potrebbe costituire una forte riduzione dello spazio del legislatore regionale.

Gli effetti sull’autonomia scolasticaGli effetti sull autonomia scolastica

L’autonomia scolastica vivrà in uno spazio «limitato e limitativo»limitativo»

Come si correla questo disegno al piano della Buona Scuola’

La Buona scuola e la riforma costituzionale

Mai vengono chiamati in causa i soggetti costituzionali h h t i i t ti i tiche hanno competenze amministrative e organizzative

sulla scuola

Competenze ex artt 117 e 118 della CostituzioneCostituzioned.lgs. N. 112/1998

PROCESSO DI MIGLIORAMENTO CONTINUO

CONVERGENZA DEL SISTEMA VERSO LA BUONA SCUOLA

OBIETTIVI E TARGET

MONITORAGGIO ACCOMPAGNAMENTOTARGET

SISTEMA INFORMATIVO

Un ruolo attivo per le autonomie scolastiche(dal commento della Conferenza delle Regioni alla(dal commento della Conferenza delle Regioni alla

buona scuola)• Rete delle Conferenze cittadine con autonomie

scolasticheL i di f itt di d ll t i• La creazione di conferenze cittadine delle autonomie scolastiche come luogo di incontro periodico e di confronto tra Città USR autonomie scolastiche per loconfronto tra Città, USR, autonomie scolastiche per lo scambio e il coordinamento dei progetti e anche per la creazione e il rafforzamento di reti tra scuole, più che mai utili oggi che le risorse scarseggiano, ma sempre fondamentali come sviluppo coordinato tra i vari attori d ll liti h d tidelle politiche educative.

Dal commento dell’ANCIDal commento dell ANCI• Il numero degli alunni con attestazione di disabilità è in

aumento in modo costante e continuo e negli ultimi anni si osserva fra questi un’alta incidenza di alunni stranierisi osserva fra questi un alta incidenza di alunni stranieri disabili.

• Scuola ente locale ASL hanno ruoli diversi sarebbeScuola, ente locale, ASL hanno ruoli diversi, sarebbe auspicabile la creazione di una rete per cercare di soddisfare i bisogni di ogni singolo alunno tenendo conto delle risorse disponibili e rendere davvero dinamica l’integrazione tra i diversi soggetti coinvolti: l’ i di i i li l i di bili dl’assegnazione di servizi agli alunni disabili deve essere trasparente e realmente condivisa al fine di garantire il diritto allo studio in modo equo per tuttidiritto allo studio in modo equo per tutti.

Il dirigente nella Buona scuolaIl dirigente nella Buona scuola

• Sarà pienamente responsabile della gestione generale e della realizzazione del g gprogetto di miglioramento definito sulla base della valutazionebase della valutazione

L’autonomia e l’apertura al territorioL autonomia e l apertura al territorio

• Sostegno della comunità territoriale per l’apertura della scuola ad iniziative sociali pdi vario genere

E per concludereE per concludere

• Il Sistema di valutazione delle scuole e dei dirigenti in quale misura dovrà tenere g qconto dell’evoluzione territoriale del sistema?sistema?

• La Buona scuola parla delle Regioni incidentalmente a proposito della connettività e dei Pon

• E non cita mai i Comuni

PATTO EDUCATIVOQuadro di riferimento

COMPETENZEISTITUZIONALI

RACCORDOLEP - COSTI STANDARD INTERISTITUZIONALE

OBIETTIVICONDIVISI E TARGET

PROCEDURE DIACCOMPAGNAMENTO

SISTEMA INFORMATIVO EINDICATORI DI VALUTAZIONE

Elementiconcertati

PATTO EDUCATIVOQuadro di riferimento

Modelli di COMPETENZEISTITUZIONALI

RACCORDO

Partecipazionee concertazione

LEP - COSTI STANDARD INTERISTITUZIONALE

Programmazionedell’offerta formativa

OIBIETTIVICONDIVISI E TARGET

PROCEDURE DIACCOMPAGNAMENTO

territoriale

SISTEMA INFORMATIVO EINDICATORI DI VALUTAZIONE

Co definizione di set di indicatoriElementi

concertati

set di indicatoriRelativi alle competenze

di policy

Il futuro possibile (ma anche impossibile)

• Le regioni potranno esercitare pienamente le funzioni amministrative quando sarà realizzato il federalismo fiscale

• Il passaggio della gestione degli organici alle Regioni comporterà naturalmente ilalle Regioni comporterà, naturalmente, il pagamento degli stipendi

• Nel bilancio del MIUR non compariranno più le risorse finanziarie affidate ai CRApiù le risorse finanziarie affidate ai CRA per le funzioni amministrative di competenza regionalecompetenza regionale

…………………….

• Ma allora la valutazione del dirigente dovrà essere il risultato di una concertazione tra lo Stato e le Regioni al fine di:fine di:

• Individuare gli indicatori di valutazione• Valutare la performance dirigenziale• Valutare la performance delle scuole• Valutare la performance delle scuole

…….la strada è lunga e tortuosa

L• L

Grazie a tutti

A AAnna Armone