LA ECONOMÍA DE LA INDUSTRIA ARGENTINA DEL SOFTWARE. · LA ECONOMÍA DE LA INDUSTRIA ARGENTINA DEL SOFTWARE. Ley de Promoción del Software y su impacto en la evolución del sector

LA ECONOMÍA DE LA INDUSTRIA ARGENTINA DEL SOFTWARE.

Ley de Promoción del Software y su impacto en la evolución del sector.

Comparación Internacional. TRABAJO REALIZADO POR LA FUNDACION FIEL1 A SOLICITUD DE LA

CÁMARA DE LA INDUSTRIA DEL SOFTWARE (CESSI)

Noviembre de 2018

AUTORES:

DANIEL ARTANA – ECONOMISTA JEFE – COORDINADOR

WALTER CONT – ECONOMISTA ASOCIADO

GUILLERMO BERMÚDEZ – ECONOMISTA SENIOR

MARIELA PISTORIO – INVESTIGADORA VISITANTE

1 Nota: Este trabajo no compromete la opinión de los Consejeros de FIEL, de las entidades fundadoras de FIEL o de sus empresas patrocinantes.

2

Tabla de contenido Prólogo del Presidente de CESSI .............................................................................................................................. 3

Agradecimientos ...................................................................................................................................................... 4

Resumen ejecutivo ................................................................................................................................................... 5

I. La Ley de Promoción de la Industria de Software en la Argentina ....................................................... 9

II. La economía de la industria de software ........................................................................................... 11

II.1. Aportes del sector software a la economía ........................................................................................ 11

II.2. Problemas de medición en el sector software ................................................................................... 19

III. La industria del software en la Argentina .......................................................................................... 23

III.1. Comparación con otros sectores de la economía ............................................................................... 23

III.1.1. Dinámica de creación de empresas y tipo según tamaño .................................................................. 25

III.1.2. Dinámica de creación de empleo y distribución según tipo de empresas .......................................... 28

III.1.3. Capital humano ocupado en el sector, salarios, informalidad e intensidad laboral ........................... 31

III.1.4. Desempeño exportador. Evolución reciente y comparación internacional. ...................................... 35

III.2. Comparación con otros países ........................................................................................................... 39

III.2.1. Desempeño exportador. .................................................................................................................... 39

III.2.2. Desempeño en la dimensión de digitalización. .................................................................................. 41

III.2.3. Desempeño en la dimensión de innovación tecnológica en la región. .............................................. 43

III.2.4. El sector de software y servicios informáticos: factores competitivos. .............................................. 47

IV. El apoyo estatal a la industria de software & IT ................................................................................. 48

IV.1. Argumentos para el fomento del sector de software y servicios informáticos ................................... 48

IV.2. Políticas de fomento a la innovación .................................................................................................. 53

IV.3. Análisis comparativo de los beneficios que recibe la industria de software & IT en la Argentina respecto del resto de países ............................................................................................................................... 54

IV.4. Análisis conceptual de la eficacia y eficiencia de los diferentes estímulos fiscales que se utilizan en algunos países seleccionados. ............................................................................................................................ 60

IV.5. Programas complementarios, relacionados con el sector de software en la Argentina ..................... 62

V. Una aproximación al efecto de los beneficios de la Ley de Software sobre el sector ............. 63

3

Prólogo del Presidente de CESSI

Estimado Lector:

CESSI, la Cámara de la Industria Argentina del Software, encargó a la Fundación FIEL la elaboración del presente estudio económico para presentarle a la sociedad argentina el impacto en la economía de la industria del software junto con su comparación con el resto de los sectores económicos, su comparación a nivel mundial, y el impacto de la Ley de Promoción del Software, aun vigente, en la evolución de la industria, principalmente la relación de su costo fiscal con su capacidad en la creación de empleo, ventas totales y exportaciones.

Creemos que son muchos y muy importantes los hallazgos de alto impacto económico que este documento descubre, tales como:

• La dinámica de creación de empleos y empresas en la industria del software es superior a todos los sectores de la economía con solo un 4,7% de informalidad, y con salarios un 40% superiores a la media.

• El enorme “multiplicador del empleo” de nuestra industria (cada 10 puestos laborales en la industria del software hay otros 5 empleos en empresas relacionadas),

• La industria del software superó en la participación del comercio mundial con su 0,46% a todos los sectores de la economía argentina (salvo productos agrícolas y alimentos),

• Lo alejado que esta el apoyo del estado argentino en la forma de incentivos impositivos y aportes directos en la innovación (0,02% del PBI, muy inferior al 0,15% de países de la OECD),

• Los gastos tributarios realizados en la industria del software en Argentina equivalen al 3,79% del total de los fondos dirigidos a regímenes de promoción y un 0,76% de los gastos tributarios totales de Argentina,

• El costo fiscal neto de la promoción respecto de los efectos positivos sobre actividad, empleo y ventas al sector externo, lo compensan más que holgadamente.

Consideramos que este documento es un aporte para tomar dimensión del potencial de la Industria Argentina del Software y su impacto en la economía argentina, especialmente en la creación de empresas y de empleo, y de la importancia que tiene para la industria la continuación de los aportes directos e incentivos fiscales tales como el FONSOFT y la prórroga de la Ley de Promoción del Software. Sin dudas con estas herramientas podremos todos juntos lograr las ambiciosas metas del Plan Estratégico Federal de la Industria del Software para la creación de 500.000 empleos “del futuro” hacia el 2030.

Esperando que el documento les sea de utilidad, en nombre de la Comisión Directiva de CESSI que tengo el honor de presidir, los saludo muy atentamente.

Aníbal Carmona Presidente CESSI

4

Agradecimientos

Agradecemos a todos los socios de CESSI que con su aporte permiten financiar este tipo de documentos económicos, y en especial a las siguientes empresas que realizaron un aporte económico extra para financiar su concreción:

- GLOBANT - MERCADO LIBRE - VATES - EPIDATA - GRUPO ASSA - EVERIS - G&L GROUP - INTRAWAY - BP-4 - BAUFEST - BELATRIX - UNISOLUTIONS - GRUPO INWORX - I2T

- ASCENTIO - SNOOP CONSULTING - CELERATIVE - FLUX IT - VIRTUAL MIND - CONCENSUS - G&F SOLUCIONES

INFORMATICAS - INTIVE FDV - EXPERTIZEN - SISEM - FLEXWORLD - UNITECH

5

RESUMEN EJECUTIVO

La Ley 25.922 de Promoción de la Industria del Software (Ley del Software) creó un régimen de promoción para el sector en septiembre de 2004, por una duración de 10 años. Esta ley fue modificada por la Ley 26.692 de julio de 2011, extendiendo la promoción del sector hasta fines del año 2019.

Los beneficios de esta promoción incluyen la estabilidad fiscal respecto de tributos nacionales directos (a pesar de ello en el proyecto de Ley de Presupuesto 2019 se prevé gravar la exportación de servicios, que estuvo tradicionalmente exenta de este gravamen), la conversión de un porcentaje de contribuciones patronales en un bono de crédito fiscal intransferible, para cancelar tributos nacionales, la desgravación del 60% en el monto total del impuesto a las ganancias determinado en cada ejercicio y en algunas provincias se suman otros beneficios que surgen de acuerdos con las respectivas autoridades provinciales que adhieren a la ley nacional). Adicionalmente, el sector cuenta con el apoyo del Fondo Fiduciario de Promoción de la Industria del Software (Fonsoft) que permite financiar proyectos y programas de universidades, centros de investigación, PyMEs y nuevos emprendimientos que se dediquen a la actividad de desarrollo de software.

La Ley de Software vence a fines del año 2019. A los efectos de contribuir al debate que tendrá lugar respecto de la conveniencia de prorrogarla, este documento analiza la evolución del sector de software y servicios informáticos desde 2004 en adelante en la Argentina, y revisa la discusión conceptual y la evidencia empírica en otros países.

Las principales lecciones que se desprenden de este documento se detallan a continuación:

La literatura reconoce que el sector del software hace aportes a la economía en distintas dimensiones. En primer lugar, se destaca su aporte al crecimiento y al aumento de la productividad, directamente, y a través de efectos derrame sobre otros sectores. En segundo lugar, el sector ha ganado fuerte participación en la dinámica de inversiones en general, y también, en particular, en I+D. En tercer lugar, el sector se ha caracterizado por su aporte dinámico al empleo, directo e indirecto a través de la creación de puestos de trabajo en sectores relacionados –efecto multiplicador del empleo–, como así también en la productividad laboral. En cuarto lugar, el sector también ha mostrado dinamismo en su desempeño exportador. Por último, se destaca que las empresas del Sector tienen una predisposición a formar parte de aglomeraciones empresarias o, en particular, clusters.

La medición del desempeño de la industria del software y de servicios informáticos en términos de generación de valor (por ejemplo su aporte al PIB) presenta grandes desafíos, resultando normalmente en una subestimación de la importancia del sector en las cuentas nacionales. Esto ocurre porque muchos servicios se comercializan a precios nulos, o tienen costos nulos, su dinámica es tal que se ha producido sustitución de servicios pagos por servicios gratuitos, etc.. Luego de una revisión de la literatura aplicada, se concluye que, si bien ha habido intentos para obtener medidas

alternativas del sector en el PBI, aún no se han logrado consensos. No resulta sorprendente, entonces, que los servicios basados en conocimiento hayan crecido fuertemente en la economía, mientras que su participación en el PBI se haya mantenido constante, o que, según distintas fuentes, la

6

participación de las tecnologías de información y comunicación en el PBI varíe en forma muy marcada, entre el 5% y el 30%.

A estas dificultades de medición se suman otras como las limitaciones regionales en la correcta captación de la producción de bienes y servicios por parte del sector como consecuencia de su fácil relocalización regional o internacional (motivada generalmente por beneficios de patentes o impositivos). Los cambios en la calidad de los productos digitales y la introducción en el mercado de nuevos productos también ocasionan complicaciones a la hora de computar su aporte al producto dentro de las cuentas nacionales; lo que redunda en una subestimación de la estimación de la productividad en el sector.

El documento analiza el sector del software en Argentina, comparándolo con otros sectores de la economía nacional y con el sector en otros países, haciendo especial énfasis en los países de la región.

A nivel nacional, se puede observar que los incentivos fiscales al sector resultan modestos (0,021% del PBI en 2017) si se los compara con otros regímenes preferenciales, como el de promoción económica de Tierra del Fuego (0,26% del PBI) o con el de apoyo general a las PyMEs (0,026%). Por otra parte, desde la aprobación de la Ley de Software la creación de empresas del sector triplicó la del resto de la economía nacional. El crecimiento del trabajo también fue muy dinámico en el sector, presentando una tasa de crecimiento anual promedio del 9,4%, muy por encima del 3,5% estimado para el sector privado en su conjunto. El mayor dinamismo se ve también en el empleo registrado.

Existe además en el sector una mayor intensidad laboral que en el resto de la economía, destacándose por bajas tasas de informalidad laboral y niveles de remuneraciones altos. Las exportaciones de software también fueron más dinámicas que las de la totalidad de bienes y servicios, con un freno temporario durante el período 2011-2015 y una recuperación posterior.

Una comparación internacional de la evolución de las exportaciones del sector ubica a la Argentina con una tasa de crecimiento por encima del promedio mundial (18,2% promedio anual vs 9,9% entre 2005 y 2017), superando al de varios países de la región (Uruguay, Chile y Panamá) pero quedando rezagado respecto de otros (Brasil y Bolivia). En consecuencia, el sector aumentó también su participación en las exportaciones mundiales y alcanzó en 2017 un promedio de USD 39,8 exportaciones per cápita, en línea con los países de ingresos medio-altos.

Dentro de la comparación internacional, una dimensión de digitalización (medida a través del Networked Readiness Index, elaborado por el World Economic Forum) ubica a la Argentina en una posición bastante baja, aún comparándola con países de la región, pero que depende más de indicadores de contexto (como el ambiente político y regulatorio o el ambiente de negocios e innovación, que mejoraron a partir del año 2016 y aún no han sido captados por el índice) que de indicadores de disponibilidad y uso de tecnología digital (en los cuales el país muestra un desempeño mucho más favorable).

Otro indicador que permite comparar a la Argentina a nivel internacional es el Índice de Desarrollo de ICT (elaborado por ITU). En el año 2017, Argentina se situó en la mitad superior, muy por encima

7

de la media continental y de países con ingresos comparables. La descomposición de este índice revela una evolución dispar de la Argentina, muy favorable en indicadores de velocidad de conexión y cobertura de telefonía celular, pero desfavorable en conexión de hogares a internet por redes fijas.

El documento también evalúa el marco conceptual y la evidencia internacional de instrumentos de promoción al sector de software y servicios informáticos (y a la investigación, desarrollo e innovación en general). Se reconoce a nivel mundial que la actividad del sector presenta características de externalidades y de bien público (que se manifiestan en forma de efectos derrame del sector hacia el resto de la economía), posibles fallas de coordinación y presencia de restricciones informativas (particularmente importantes para el acceso al financiamiento), que justifican conceptualmente la intervención estatal a través de distintas formas de promoción al sector (o a las actividades de investigación, desarrollo e innovación). Los instrumentos más usados para la promoción sectorial o a la inversión son el apoyo directo (en forma de subsidios, por ejemplo) y los incentivos indirectos (incentivos fiscales). Cada uno tiene ventajas y desventajas que se discuten ampliamente en el documento. Los incentivos fiscales aparecen mejor posicionados respecto de la flexibilidad de las empresas en relación a sus inversiones, la menor exposición a riesgos de lobby, y menores costos de implementación.

Una revisión reciente de los incentivos a la innovación llevada adelante por Deloitte da cuenta de que varios países están dando más importancia a los incentivos fiscales al sector (España o Estados Unidos), o los han reintroducido luego de haberlos discontinuado(como México o Nueva Zelanda), y además se agregan nuevos instrumentos para incentivar al sector (por ejemplo, patent boxes). En general, la mayor parte de los países ofrece incentivos al sector en el marco de investigación y desarrollo, habiendo algunos que ofrecen beneficios particulares. Por su parte, los niveles de recursos comprometidos en la Argentina para este tipo de actividades están muy alejados de la práctica internacional (por ejemplo, el apoyo del estado argentino en la forma de incentivos impositivos y aportes directos es de aproximadamente 0,02% del PBI, muy inferior al 0,15% asignado por el promedio de países de la OECD).

Numerosos estudios han evaluado la efectividad de los incentivos fiscales al sector de software en particular y a actividades de innovación en general. Para el caso argentino, algunos trabajos que evaluaron los efectos de la ley de Software y otros incentivos relacionados brindan evidencia de beneficios en materia de empleo, productividad, exportaciones, inversión en I+D y efectos derrame a partir de la movilidad laboral. Estudios para otros países muestran resultados similares aunque la decisión sobre qué tipo de incentivos promover no es concluyente (depende de qué variable se intente fomentar).

El documento destaca el desafío que enfrenta el sector en la Argentina y en varios países de América Latina, respecto de la disponibilidad de personal calificado. El caso paradigmático de India se caracterizó por contar con personal calificado disponible a salarios por debajo de los estándares internacionales. La Argentina ocupa un puesto relativamente favorable dentro de la región en el indicador “educación superior y entrenamiento” del World Economic Forum (por encima de

8

Uruguay, Brasil, Colombia y México, y levemente rezagado respecto de Chile y Costa Rica), pero insuficiente para las necesidades dinámicas del sector. Se destaca la necesidad de esfuerzos públicos y privados para orientar la educación superior hacia la demanda de mercado (ejemplos de ello son el Centro de Desarrollo del Conocimiento en Uruguay, el programa Brasil mais TI en Brasil, o el programa EMPLEARTEC y Plan 111 en Argentina). Este punto es también considerado por un informe de ABECEB que evalúa múltiples factores competitivos a los que está sujeto el país, quien también identifica, entre otros, un panorama un tanto desafiante al haber escasez de recursos humanos, un ambiente de negocios con importante inestabilidad.

Finalmente, el documento presenta un ejercicio que mide el efecto neto de los beneficios que ofreció la Ley de Software al sector desde su inicio hasta el año 2017. Por un lado, utilizando un enfoque de costo – efectividad se calculó el valor actualizado de los gastos tributarios informados por el Ministerio de Hacienda relacionados con la Ley de Software, y por otro lado, se realizó una estimación del incremento de ventas, remuneración al empleo, beneficios, y resto de valor agregado, junto con una estimación de recaudación adicional de impuestos (IVA, impuesto a las ganancias e impuestos al trabajo), omitiendo posibles derrames a otros sectores. Esta simulación permite concluir que, desde que se aprobó, la promoción habría inducido ventas incrementales en el sector por $62 mil millones (actualizados al año 2018), e impuestos adicionales por $13 mil millones (actualizados al año 2018). La recaudación adicional proviene de IVA (59%), impuestos laborales (32%) e impuesto a las ganancias (8%). La recaudación adicional sería inferior al gasto tributario (aproximadamente $ 1.350 millones anuales actualizados al 2018), de modo que el costo neto de la promoción se estima en poco más de $ 200 millones anuales, muy inferior comparado con los beneficios adicionales en términos de incrementos de actividad, empleo y exportaciones. Por su parte, bajo ciertos supuestos de distribución del valor agregado del sector en función de evidencia sectorial y de estudios analizados en este documento, las ventas netas adicionales se pueden distribuir entre la remuneración al factor trabajo (33%), beneficios (13%) y resto de valor agregado. A modo de síntesis, aunque la promoción al sector ha tenido un costo fiscal neto, los efectos positivos sobre actividad, empleo y ventas al sector externo lo habrían compensado más que holgadamente.

9

Ley de Promoción de Software en la Argentina. Evolución del sector y comparación internacional

I. LA LEY DE PROMOCIÓN DE LA INDUSTRIA DE SOFTWARE EN LA ARGENTINA

La Ley 25.922 de Promoción de la Industria del Software (Ley del Software) creó un régimen de promoción para el sector en septiembre de 2004, por una duración de 10 años2. Esta ley fue modificada por la Ley 26.692 de julio de 2011, extendiendo los beneficios hasta fines del año 20193.

En la ley se define al software como “la expresión organizada de un conjunto de órdenes o instrucciones en cualquier lenguaje de alto nivel, de nivel intermedio, de ensamblaje o de máquina, organizadas en estructuras de diversas secuencias y combinaciones, almacenadas en medio magnético, óptico, eléctrico, discos, chips, circuitos o cualquier otro que resulte apropiado o que se desarrolle en el futuro, previsto para que una computadora o cualquier máquina con capacidad de procesamiento de información ejecute una función específica, disponiendo o no de datos, directa o indirectamente”. Las actividades comprendidas por la ley son la creación, el diseño, el desarrollo, la producción y la implementación y puesta a punto de los sistemas de software desarrollados y su documentación técnica asociada, excluyendo el autodesarrollo de software.

Las empresas que se pueden adherir deben acreditar (al menos dos de): gastos de I&D de software; norma de calidad reconocida aplicable a productos o procesos de software; exportaciones de software (según inclusión en la Ley 26.692).

Los beneficios de esta promoción incluyen

- Estabilidad fiscal respecto de tributos nacionales (los impuestos directos, tasas y contribuciones impositivas que tengan como sujetos pasivos a los beneficiarios inscriptos), significando que los beneficiarios no podrán ver incrementada su carga tributaria total nacional durante su permanencia en el régimen.

- La conversión de hasta el 70% de las contribuciones patronales (Leyes 19.032, 24.103 y 24.241) en un bono de crédito fiscal intransferible, para cancelar tributos nacionales (IVA u otros impuestos nacionales y sus anticipos, en caso de proceder), excluido el impuesto a las ganancias4.

2 Documento disponible en http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/95000- 99999/98433/norma.htm.

3 Documento disponible en http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/185000- 189999/185701/norma.htm. 4 Este bono no es computable para la determinación de la ganancia neta en el impuesto a las ganancias, y sus saldos a favor no hacen lugar a reintegros por parte del Estado Nacional.

10

o Desde 2011 se permite también la cancelación del impuesto a las ganancias, pero en un porcentaje del impuesto menor o igual al porcentaje de las exportaciones en las ventas.

o Desde 2011 los sujetos dejan de ser pasibles de retenciones y percepciones de IVA.

- La desgravación del 60% en el monto total del impuesto a las ganancias determinado en cada ejercicio (tanto de fuente nacional como extranjera, según aclara Ley 26.692).

- Duración temporal: 10 años, que se extiende hasta el 31 de diciembre de 2019 (Ley 26.692)

A los beneficios de la Ley de Software se suman aquéllos que surgen de acuerdos con las autoridades provinciales que adhieren a la ley nacional, normalmente adoptando la forma de rebajas en el impuesto sobre los Ingresos Brutos; tal es el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Provincia de Buenos Aires (donde también se exime del pago de impuesto inmobiliario), La Pampa (en esta provincia la exención venció en 2017). Otras provincias como Córdoba, Santa Fe, Chaco, San Luis, Río Negro, Jujuy, Salta, Neuquén, Mendoza y Tucumán también adhieren expresamente a la ley nacional. En varias provincias, las leyes provinciales por la que se adhieren al régimen nacional plantean también la creación de polos tecnológicos locales e incentiva a los municipios a también ofrecer incentivos al sector.

La autoridad de aplicación es la Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa bajo el Ministerio de Economía y Producción, actualmente la Secretaría de Emprendedores y de la Pequeña y Mediana Empresa, bajo el Ministerio de Producción.

La Ley de Software crea el Fondo Fiduciario de Promoción de la Industria del Software (Fonsoft) que se financia con el aporte de los beneficiarios (porcentaje de los beneficios recibidos) y es utilizado por la autoridad de aplicación del Fonsoft (Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, a través de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica) para financiar proyectos y programas de universidades, centros de investigación, PyMEs y nuevos emprendimientos que se dediquen a la actividad de desarrollo de software.

A la fecha de elaboración del presente documento, la Ley de Presupuesto para el ejercicio fiscal 2019, enviada al Congreso por parte del Poder Ejecutivo, introduce modificaciones a la Ley 22415 (Código Aduanero) incorporando las exportaciones de servicios. La mencionada Ley de Presupuesto establece la facultad de elevar los derechos de exportación hasta un máximo de 33% para bienes y servicios hasta 2020. Sobre la base de lo anterior no es posible establecer si, sancionada la Ley de Presupuesto en estos términos, el PEN tomará de decisión de gravar las exportaciones de servicios con derechos y con qué alícuota. El antecedente más reciente (Decreto 793/2018) fijó una alícuota del 12% de derecho de exportación de bienes, sujeto a un máximo de $3 ó $4 por dólar exportado de acuerdo a una lista de productos especificada.

La Ley de Software vence a fines del año 2019. A los efectos de contribuir al debate que tiene lugar respecto de la conveniencia de prorrogarla, este documento analiza la evolución del sector desde 2004 en adelante en la Argentina, revisa la discusión conceptual y la evidencia empírica en otros países. Para ello se desarrollan las siguientes secciones. En primer lugar, se presenta una sección que

11

revisa la literatura especializada sobre el aporte de la industria del software a la economía (en distintas dimensiones), incluyendo evidencia para el caso de Argentina. En segundo lugar, se evalúa el desempeño de la industria del software en la Argentina en base a distintos indicadores, comparándolo tanto con otros sectores de la economía nacional como también con la industria del software en otros países seleccionados. Luego, se realiza un análisis del apoyo estatal que recibe el

sector de software, estudiando los argumentos conceptuales detrás de este y realizando un análisis comparativo entre países. La sección V presenta reflexiones finales.

II. LA ECONOMÍA DE LA INDUSTRIA DE SOFTWARE

II.1. APORTES DEL SECTOR SOFTWARE A LA ECONOMÍA

En esta sección se analizan diversas cuestiones conceptuales relacionadas con distintos aportes del sector a la productividad y el crecimiento. En función de los estudios realizados por la literatura especializada, se presentan resultados sobre el impacto del uso de nuevas tecnologías en la productividad global de la economía y el aporte adicional por contar con industria local de software y de tecnologías de la información (por ejemplo, clusters que se integran con otras actividades económicas, la ventaja de contar con expertise in-house, el aporte directo del sector a la productividad estimada para toda la economía, economías externas que genera el sector en la formación de capital humano, etc.) , y se incluyen resultados para la Argentina (cuando éstos están disponibles).

Dentro de la literatura se reconocen distintos aspectos en los que contribuye el sector del software. Entre ellos se puede destacar no solamente su aporte al crecimiento y al aumento de la productividad (teniendo en cuenta los que generan dentro del sector como así también el efecto derrame sobre otros sectores) sino también su aporte al empleo, las exportaciones, la formación de clusters, etc. Además de los beneficios que genera por el lado de la oferta el sector genera también beneficios directamente sobre la demanda. De este modo, se podría clasificar los aportes que genera el sector sobre: (i) el crecimiento y la productividad, (ii) el empleo, (ii) las exportaciones, (iv) la formación de clusters, y (v) el bienestar de los consumidores. Esta sección realiza una revisión de los resultados a nivel de la literatura especializada y la sección siguiente presenta estimaciones para la Argentina.

i) El crecimiento y la productividad

Dentro de la literatura que estudia productividad y crecimiento, el trabajo de Shapiro (2014) resume algunas de las contribuciones del sector del software en Estados Unidos a la economía en su conjunto. Estas no solo incluyen aportes directos del sector sino también indirectos vinculados con aquellas industrias que se benefician de los aportes del software.

En este sentido, utilizando datos del Bureau of Economic Analysis (BEA), el autor da cuenta de un aumento de más del 50% de la contribución directa del sector al producto entre 1997 y 2012 (de 1,7

12

a 2,6 puntos porcentuales del PBI), a los que se suman otros 0,6 puntos porcentuales del PBI de 2012 como consecuencia indirecta de la industria5.

Por su parte, Reikard (2011) encuentra que, para Estados Unidos, la inversión específica en investigación y desarrollo (I+D) explica alrededor del 40% del aumento de la productividad observado desde la Segunda Guerra Mundial (BID, 2014).

Además, el informe de Huawei - Oxford Economics (2017) da cuenta de la existencia de “derrames digitales” como consecuencia de que las distintas industrias están invirtiendo en tecnología digital, generando beneficios dentro de la empresa, a lo largo de la cadena productiva y con sus competidores. Además, de acuerdo con las estimaciones, en promedio en las últimas tres décadas, 1 dólar gastado en tecnología digital generó un aumento de 20 dólares del PBI. Esto significa un

retorno 6,7 veces más alto que el de inversiones en tecnologías no digitales65.

El documento de Huawei - Oxford Economics resalta además que este proceso tiene hoy en día lugar en industrias que poco tiempo atrás no contaban con tecnología digital, como la agricultura o la minería, por ejemplo, donde la tasa de crecimiento anual en inversión digital desde los 2000 en adelante excedió el 10% (vs sectores más tradicionales en el uso de tecnología digital, cuya tasa de inversión creció menos de 8% en el mismo período).

Huang et al. (2013) también brinda evidencia sobre la existencia de “derrames digitales”. Estos ocurren dentro de la firma como consecuencia de una innovación de procesos internos (cambios en la estructura y en la forma de trabajar) causada por la inversión en tecnología informática. Además, también puede haber derrames sobre otras firmas como consecuencia de movilidad laboral u outsourcing. Castillo et al. (2014) reconocen además que uno de los principales canales por los que operan los derrames de conocimiento es la movilidad de personal calificado entre empresas.

5 BSA (2016) utiliza fuentes de información de la unidad de Economist Intelligence, la National Science Foundation, el Bureau of Economic Analysis, el US Bureau of Labor Statistics, y el US Census Bureau para estimar las contribuciones directas e indirectas citadas en el texto. Por un lado, las contribuciones directas se estimaron como el output (o empleo) total de la industria del software vs el output (empleo) de la economía. Por otro lado, la contribución indirecta estima la actividad económica entre industrias resultante de las contribuciones directas (ejemplo, compra de insumos). Los efectos indirectos miran los lazos de la industria del software en la economía y las demandas de insumos de otros sectores. Estas demandas generan trabajos y productos adicionales en esos otros sectores que no existirían de no estar la demanda del software. Finalmente, los efectos inducidos se estiman a partir de la actividad económica adicional generada por el gasto en bienes y servicios de hogares que recibieron beneficios directos o indirectos

6 Si bien este documento está elaborado en la forma de Reporte (del cual una empresa tecnológica forma parte), los anexos técnicos reflejan un nivel de sofisticación que permite respaldar sus resultados. El informe utiliza datos de Total Economy Database (TED), que les permite realizar una desagregación importante de los componentes del crecimiento del PBI, usan metodologías de growth accounting para estimar el ingreso generado por activos tecnológicos y activos no tecnológicos. Las estimaciones se realizan utilizando métodos de datos de panel dinámicos, basándose en el trabajo de Mankiw, Romer y Weil, 1992.

13

Para el caso de la Argentina, Castillo et al. (2014) estudian la existencia de derrames de conocimiento (knowledge spillovers) a partir del Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR), considerando que uno de los principales canales por los que operan los derrames es la movilidad de personal calificado entre empresas. Según este estudio, el programa permitió un incremento del empleo del orden del 17% en las empresas beneficiarias, y del 15% en beneficiarios indirectos. El efecto derrame no es inmediato, tomando entre 1 y 3 años después de la contratación de personal calificado por parte de empresas beneficiadas por el programa.

Otro efecto importante tiene que ver con la contribución del sector del software a la productividad. En un trabajo realizado por Byrne et al. (2013), los autores estiman que a esta industria se le puede atribuir un 12% de las ganancias de productividad en Estados Unidos durante el período 1995-2004 y más de 15% durante el período 2004-2012. La contribución a la productividad se da por intensificación del uso de capital (45% de los aumentos en la productividad para la segunda mitad de los 90s, según Jorgenson y Stiroh, 2000, cifra que se mantiene relativamente estable, según los cálculos de Shapiro en base a cifras de BEA), aumentos de la TFP vía inversión en intangibles, y aumentos en la productividad laboral.

En otra dimensión, Shapiro (2014) estima que las inversiones en software por parte de empresas dan cuenta de un poco más del 12% de la inversión entre 2010 y 2012 (según datos del BEA). El reporte de BSA (2016) da cuenta, más recientemente, de que el sector es responsable de más del 17% de la inversión en I+D a nivel nacional en Estados Unidos, con efectos en todos los estados y sectores (incluso en sectores rurales).

Las inversiones en I+D en el sector software en países de Europa (tomando como referencia las principales 100 compañías de software europeas), por su parte, representaron un poco más del 2% de la inversión en I+D de estos países en el año 2015, casi un 80% más del 1,2% que representaba en el año 2006 (Truffle100, 2018).

Uno de los primeros estudios de impacto realizados para el sector de software en la Argentina es el de Castro y Jorrat (2013). Los autores utilizan un panel de datos de pequeñas y medianas empresas del sub-sector de Servicios de Software e Informática (SSI) durante 2007-2008 para evaluar el impacto de la Ley Nacional de Promoción de la Industria del Software y otros proyectos que destinan fondos públicos al sector. Los resultados del trabajo indican que las PyMEs receptoras de beneficios fiscales fueron más propensas a realizar inversiones en innovación que las empresas no beneficiadas (una probabilidad 20% mayor de invertir en la mejora de la calidad de servicios existentes o en el desarrollo de nuevos servicios; y una probabilidad 25% mayor de registrar derechos de autor o patentes).

ii) El empleo

Uno de los aspectos más controvertidos vinculados con el auge del software tiene que ver con la creación y destrucción de empleo. Si bien se reconoce que algunas fuentes de trabajo se pierden como consecuencia de la introducción del software en las empresas, existe cierta evidencia de que la rotación de empleo no es significativamente diferente que la que ocurre con la introducción de cualquier cambio tecnológico con los puestos de trabajo obsoletos. Por ejemplo, Shapiro (2014)

14

sugiere que no se ha encontrado evidencia de correlación entre compras de software y caídas en el empleo, sino que, por el contrario, se encuentra una modesta correlación positiva entre compras de software y empleo.

Los puestos de trabajo (directos e indirectos) que genera esta industria han hecho que el número de trabajadores en el sector en Estados Unidos pasara de 0,8 millones a 2,5 millones en menos de 20 años, aumentando además su participación en el empleo total y siendo de las pocas industrias en las que el empleo aumentó durante la crisis financiera. Comparando además con los otros sectores en los que el empleo está en aumento (atención médica domiciliaria, servicios familiares, comercio minorista y restaurants), la remuneración en el sector del software aproximadamente triplica la de estos otros sectores. Por otra parte, se estima que el sector tiene un “multiplicador del empleo” importante: Shapiro (2014) estima que por cada 10 puestos laborales en la industria del software hay otros 5 empleos en empresas relacionadas (proveedoras de insumos para la industria), una relación mucho mayor que la presente en otros sectores como servicios financieros, construcción, agricultura, educación, salud, etc.

Entre los estudios aplicados a la Argentina, Castro y Jorrat (2013) utilizan información del período 2007-2008 para estimar que el acceso a los beneficios de la Ley de Software estuvo asociado con un aumento del 48% de la productividad del trabajo (medida como remuneración al factor)7 y en el nivel de empleo (5% más de trabajadores)8, mientras que otros programas de fondos públicos (FONTAR) tienen mayor efecto relativo sobre inversiones en maquinaria y equipo (sin la presencia de efectos desplazamiento sobre la inversión privada). Por su parte, Castillo et al. (2014) estudian también hallan efectos positivos del programa sobre la productividad laboral (medida de la misma forma que en Castro y Jorrat).

Uno de los puntos a resaltar entre las características del sector en lo que respecta a su aporte al empleo es la contratación de personal calificado.

En el caso paradigmático de India, la presencia de mano de obra altamente calificada (particularmente ingenieros) con dominio del idioma inglés y con un salario medio por debajo de los estándares occidentales dieron como resultado un fuerte desarrollo de la industria del software mayormente estimulada por la demanda externa (ver Arora y Athreye, 2002; Arora y Gambardella, 2005).

En América Latina, en cambio, la falta de mano de obra capacitada a gran escala es una de las principales debilidades del sector (Gartner, 2017). En consecuencia, revertir esta situación implica un desafío considerable que requiere esfuerzos públicos y privados para orientar la educación superior hacia la demanda de mercado.

7 Los autores aclaran que un problema posible con este indicador es que se pueden confundir aumentos de la productividad con niveles elevados de mark ups.

8 En este caso los autores aclaran que no es posible deducir si se trata de formalización de empleados existentes o de contratación de nuevos empleados.

15

BID (2014) muestra como ejemplo de este fenómeno lo sucedido en Uruguay donde los aumentos en la demanda del sector no venían acompañados por un aumento en la oferta de personal calificado. Como solución de corto plazo se creó el Centro de Desarrollo del Conocimiento, una institución de capacitación en recursos humanos en la industria de las TI (tecnologías informáticas), cuyo principal objetivo consiste en centrarse en ámbitos no cubiertos por el sector académico.

El programa “Brasil mais TI” dentro del marco de Softex es otro ejemplo de una política pública destinada a paliar la falta de recursos capacitados del sector; cifras de Softex muestran que la falta de profesionales para el sector, estimada en 408 mil para 2022 generaría pérdidas por R $ 167 mil millones. La web del proyecto también marca la falta de dominio de idioma inglés como otro cuello de botella para el sector. En la actualidad el programa cuenta con más de 273.000 estudiantes registrados.

En Argentina, el programa EMPLEARTEC y el Plan 111 constituyen iniciativas en conjunto entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y CESSI que intentan subsanar la falta de mano de obra correctamente calificada para hacer frente al rápido crecimiento del sector.

Estas iniciativas son importantes para el logro de mejoras en capacidades del factor trabajo para adaptarse a la evolución tecnológica. Así, por ejemplo, Argentina figura en el puesto 40 sobre 138 en el indicador de “educación superior y entrenamiento” del World Economic Forum (WEF), un lugar relativamente bueno dentro de la región, por encima de Uruguay (53) Brasil (84), Colombia (70) y México (82), y levemente rezagado respecto de Chile (28) y Costa Rica (35) (fuente: Gartner, 2017).

Esta lectura no escapa a los actores del sector. Por ejemplo, en el marco del Plan Estratégico Federal (CESSI – REPC, 2018), se destacan los desafíos que enfrenta la Argentina para competir en cantidad y precio con países cuyo sector está más avanzado:

16

iii) Exportaciones

El sector suele introducir una dinámica de exportaciones, llegando a competir en algunos casos con sectores exportadores tradicionales.

Shapiro (2014) utiliza datos de Census Bureau Service Annual Survey y estima que las exportaciones de la industria en los Estados Unidos crecen a una tasa mucho más rápida que las del resto de la economía (desde 2006 se estima una tasa de crecimiento del 9 al 10% anual).

En el caso de Argentina, el documento de Castillo et al. (2014) también analiza el efecto de los fondos públicos (FONTAR) sobre las exportaciones. En esta dimensión, el programa aumentó la probabilidad de exportar en 6,2% para empresas beneficiarias y en 4,8% para beneficiarios indirectos (recordando que este estudio se realizó en el contexto de derrames de conocimiento).

En lo que respecta al sector de software específicamente, la Sección III de este documento presenta un detalle de las exportaciones de software en la Argentina, comparadas con países seleccionados.

El Plan Estratégico Federal considera esencial:

- La incorporación de la educación tecnológica en los niveles iniciales de la educación formal,

- Que todas las carreras informáticas deben alinearse a la tendencia mundial de considerar al Software como una nueva disciplina,

- Que hay varias carreras universitarias que hoy no están vinculadas con el sector de software y servicios informáticos y que pueden agregar muchísimo valor (matemáticos, actuarios, especialistas en comunicación, etc.),

- Políticas de estado que permitan articular la colaboración y/o repatriación de los destacados argentinos en el exterior,

- Lograr que el Ministerio de Ciencia y Tecnología tenga métodos ágiles para la evaluación y aprobación de proyectos de innovación,

- Aprovechar al máximo los beneficios de la Ley del Emprendedor para lograr disrupciones tecnológicas en ámbitos no explorados,

- Promover desde el Estado con incentivos atractivos para el estudio de carreras que estimulen las vocaciones científico-técnicas (STEM) en relación con las carreras saturadas de profesionales sin salida laboral,

- Programas de becas en el extranjero y la obligación de retornar al país en proyectos específicos.

Fuente: CESSI – REPC (2018).

17

iv) Clusters

El fenómeno de clusterización es común en las empresas del sector. La lógica de los clusters se basa en que el desempeño de las empresas individuales mejora con la aglomeración (externalidades de ubicación o sectoriales, derrames de conocimiento, agrupamiento del factor trabajo). Según informa el sector, los clusters se potencian a partir de la interacción entre empresas (asociaciones), universidades y gobierno local.

Marra et al. (2017) dan cuenta de este fenómeno para San Francisco, Nueva York y Londres. Según los autores, las compañías de software se benefician de vínculos entre industrias, soluciones complementarias, conocimientos y competencias comunes, siendo la consecuencia natural que las empresas se agrupen en clusters. Los resultados de los autores muestran los fuertes vínculos entre la industria del software y otras, como pueden ser el cluster de telefonía móvil, juegos, sistemas de posicionamiento global y bancos.

En el caso de Uruguay se han creado zonas francas donde se aglomeran empresas del sector (por ejemplo, Zonamérica y Aguada Park; esta última fue pensada en función del outsourcing internacional de servicios y servicios de back office). Según lo expuesto en BID (2014), dado que las empresas de software cuentan con exenciones a partir de una ley destinada específicamente al sector, la razón de su ubicación en zonas francas (enfocándose en Zonamérica) no deberían ser los beneficios impositivos que ésta genera (aunque sí podría ser, en parte, por las garantías legales que puede implicar a futuro). Para los autores, la elección de ubicarse en un campus por parte de las empresas de software está más asociada con los beneficios de su entorno empresarial (donde también funcionan laboratorios de biotecnología, servicios financieros, servicios de consultoría y profesionales, y centros de atención al cliente) y en menor medida con las garantías legales mencionadas. Los autores enfatizan así los beneficios de la aglomeración geográfica que provee Zonamérica para el sector (y para la vinculación con otros sectores) por sobre los beneficios impositivos por tratarse de una zona franca. Además resaltan el importante rol de Zonamérica en la contratación de mano de obra calificada en Uruguay lo cual da cuenta de las externalidades que este tipo de agrupamientos generan.

En la Argentina, la Red de Entidades de Polos y Clusters da cuenta de 24 polos y clusters, distribuidos geográficamente en todo el país (desde Jujuy hasta Neuquén, y desde Mendoza a CABA), aunque la mayor concentración se da en 4 jurisdicciones (Córdoba, CABA, Buenos Aires y Santa Fe). CEPAL (2009) reconoce un rol determinante de las políticas de promoción, la conformación de redes y la existencia de una masa crítica de empresas del sector, entre otros, para la formación de estos polos. Actualmente, los casos más desarrollados de clusters en la Argentina son Córdoba Technology Cluster, Polo IT Cluster, ATICMA, Polo Tecnológico de Rosario, ADVA, Mendoza y Tandil (por número de empresas). La Figura 1 resume la información sobre cantidad de empresas y empleados de cada cluster.

Figal Garone et al. (2014) realizan una comparación de varios estudios que analizan el rol de las políticas públicas orientadas a clusters. Estos estudios reconocen una tendencia a la subinversión en dimensiones con complementariedades o externalidades (por ejemplo, entrenamiento laboral) como

18

consecuencia de la falta de apropiabilidad dada la alta movilidad laboral. Estas fallas de coordinación dan lugar a que las políticas públicas puedan mejorar la dinámica y beneficios de los clusters.

En el caso de Argentina, Pereira et al. (2016) estiman que empresas receptoras de beneficios asociados con la Ley de Software cuentan con más certificaciones de calidad y se vinculan con mayor frecuencia con otras empresas e instituciones con el objetivo de acceder a conocimientos externos para complementar sus capacidades internas.

BID (2014), en su análisis sobre cuestiones importantes a tener en cuenta en las políticas de clusters, destaca el tiempo de maduración que lleva el desarrollo de clusters, ya que estos muchas veces implican, por ejemplo, el establecimiento de lazos de confianza entre los actores que tardan en desarrollarse. En este sentido, existe el riesgo de que las políticas de desarrollo de clusters estén expuestas a ciclos políticos; la fuerte participación del sector privado puede funcionar como un aliciente para este problema.

v) Otros aportes sobre el desarrollo

Además del efecto sobre el sector productivo de la economía, los servicios basados en el conocimiento han generado mejoras directamente sobre los consumidores. Al respecto, Byrne y Corrado (2017) intentan medir el impacto sobre el PBI y el bienestar del consumidor que genera el consumo de “bienes digitales”. Los resultados dan cuenta de beneficios para el consumidor (aproximados en el orden del 16% del ingreso personal disponible) entre 2005 y 2015. Este resultado representa una contribución reciente a un fenómeno que la literatura reconoce desde hace una

década pero que no es generalmente captado por las medidas tradicionales de cuentas nacionales (más sobre esto en la Sección II.2).

19

II.2. PROBLEMAS DE MEDICIÓN EN EL SECTOR SOFTWARE

En esta sub-sección se discuten varios problemas relacionados con la medición del sector software en las cuentas nacionales, en la comparación internacional y en la dimensión dinámica que caracteriza al sector.

La literatura coincide en la existencia de problemas de medición de la industria del software en particular (y de los servicios basados en el conocimiento en general) que tienen como consecuencia una subestimación de la importancia del sector en las cuentas nacionales (FMI, 2018). En particular, el PBI y mediciones derivadas a partir de éste (por ejemplo, las mediciones de productividad) suelen tener problemas incluso desde lo conceptual para captar correctamente al sector.

Un reciente informe del FMI (2018) considera que algunas de las dificultades para captar al sector digital dentro de las mediciones tradicionales son consecuencia de (i) limitaciones conceptuales del PBI, (ii) limitaciones regionales, y (iii) problemas para captar los precios de productos nuevos o que han sufrido cambios en la calidad. Además, considera que la digitalización tiene consecuencias en la medición de indicadores de cuentas externas y financieras, así como también en la medición de la inflación. También se discute la relevancia de estas complicaciones en la medición de la productividad.

i) Limitaciones conceptuales del PBI

Estas dificultades son particularmente importantes en el sector digital donde muchos de los productos tienen precio de equilibrio 0 o costo marginal 0. Por ejemplo, Brynjolfsson et al. (2017) muestran que, si bien es innegable que la participación de los servicios basados en conocimiento ha aumentado de forma considerable en los últimos años, su participación como porcentaje del PBI en los Estados Unidos se ha mantenido constante, alrededor de un 4 o 5% en los últimos 35 años9.

Este fenómeno no es exclusivo de los Estados Unidos. Los resultados de FMI (2018) en base a datos de la OECD para países miembros muestran que el sector de Tecnología de Información y Comunicación (TIC) solo representa en promedio el 6% del PBI, excediendo el 10% solamente en el caso de Irlanda. El caso de China es notable: según FMI (2018) las TICs representan el 5% del PBI, mientras que el trabajo de Tencent (2017) sugiere que, por su producción e integración con el resto de la economía, este sector representó 30% del PBI10.

9 Justamente, los problemas conceptuales y de medición del PBI resuelven el presunto conflicto de un sector con fuerte aporte sobre el empleo, exportaciones, y crecimiento, que se mantiene constante en términos del PBI.

10 FMI (2018) identifica que servicios “nonmarket” (por ejemplo, cocina, arreglos del hogar, cuidado de niños, actividades voluntarias, etc.) dieron cuenta del 36% de la producción y el 56% del PBI del Reino Unido en 2014. Esto pone en contexto la incapacidad del PBI para captar plenamente el bienestar (de hecho, PBI no fue diseñado como una medida exhaustiva de bienestar). Brynjolfsson et al. (2017), citando a Kuznets (1934), se

20

Otro desafío de medición está vinculado con la sustitución entre servicios que antes eran pagos (y por ende correctamente medidos por el PBI) por plataformas que no lo son. Midiendo este cambio a partir de estadísticas de PBI se puede concluir respecto de una caída en el producto estimado incluso cuando los consumidores tienen acceso a mayor cantidad y calidad de bienes.

Una dimensión importante corresponde a la distinción entre los beneficios de los avances tecnológicos que genera la industria del software y su distribución entre empresas y consumidores. Nordhaus (2005) realizó una estimación de la distribución de los beneficios asociados con avances tecnológicos en Estados Unidos (usando datos agregados y por industria) entre 1948 y 2001: según su estimación las empresas se apropiaron de un 3,7% de los beneficios de los avances tecnológicos, mientras que el restante 96,3% fue para los consumidores.

Midiendo estas ganancias por lo que excede los beneficios ajustados por riesgo de las inversiones innovadoras, el autor encuentra que, si bien los resultados varían por la industria, la apropiabilidad (medida como la fracción del valor presente captada por el innovador) es en promedio algo menor al 4%. Entre sectores, la apropiabilidad es mayor en el farmacéutico y menor en computación. Finalmente, mirando en particular los sectores vinculados a la economía digital, encuentra resultados similares a los de la “vieja economía”.

Estas cifras son las que llevan a algunos autores a considerar medidas alternativas al PBI para medir el aporte de la industria del software al bienestar. Ya en 2009, el informe de la Fitoussi Commision marcaba los problemas del PBI para captar a este y otros sectores con creciente relevancia en la economía y proponía que los institutos de estadística deberían incorporar alguna medición para considerar el bienestar subjetivo de los agentes. Más recientemente, Brynjolfsson et al. (2017) consideran que dada la disponibilidad de datos provenientes de fuentes digitales se puede pensar en la actualidad en medir el aporte al bienestar a partir de medir correctamente el excedente del consumidor. FMI (2018) también apoya la consideración de indicadores alternativos de bienestar para considerar los efectos de los productos digitales gratuitos. Por ejemplo, el aumento de la productividad en el uso del tiempo de los hogares para la producción fuera del mercado como consecuencia de los productos digitales gratuitos seguramente tiene efectos sobre el bienestar en magnitudes que no se miden por el consumo o PBI.

No obstante, si bien es importante considerar la existencia de las medidas alternativas antes mencionadas para captar el bienestar generado por este sector en la economía y estudiar la factibilidad de su implementación, es pertinente tener en cuenta que cambios en el PBI y en medidas derivadas del mismo pueden traer problemas asociados con la toma de decisiones frecuente a partir de estos indicadores, que deberían ser ponderados con los beneficios de actualizar las mediciones (con la frecuencia que se requiere a partir de la evolución digital).

alinea con esta idea de captura parcial del bienestar a partir de las mediciones de los sistemas de cuentas nacionales.

21

Las medidas tradicionales de cuentas nacionales también chocan con los cambios en el mercado laboral que genera el sector. Estos cambios llevan a una creciente participación de arreglos laborales no tradicionales. Abraham (2017) da cuenta de este problema en los Estados Unidos. En particular, cuestiona la capacidad de las fuentes tradicionales de información sobre empleo para captar este fenómeno en el contexto de adopción de nuevas tecnologías. Una de las conclusiones importantes

de ese trabajo es que, como consecuencia de estos cambios, es posible que se esté sobreestimando el crecimiento en la productividad laboral y se esté subestimando el crecimiento en el empleo.

En resumen, la existencia de problemas de medición del sector en el PBI (desde lo conceptual a lo práctico) sugiere tener cuidado con la elaboración de conclusiones a partir de los datos existentes.

ii) Limitaciones regionales

La digitalización ha permitido fragmentar las cadenas de producción de los bienes y servicios como así también fragmentar la producción y el consumo de los mismos. La producción de las multinacionales puede estar dividida entre diferentes países, dificultando el concepto de “localización de un producto” a efectos de su correcta medición. Más aún, los activos de propiedad intelectual pueden cambiar de domicilio de manera sencilla (por motivos fiscales, por ejemplo), complicando así la identificación del país donde se llevó a cabo la producción.

El PBI, definido como la producción que se lleva a cabo dentro de los límites geográficos de un país choca con estos desafíos del sector. Recientes revisiones en las cuentas nacionales irlandesas dan cuenta de este problema. Concretamente, Irlanda desarrolló un concepto modificado de Producto Bruto Nacional (PBN) que excluye el ingreso de empresas relocalizadas y presenta una cuenta corriente modificada11. Cabe señalar que este problema puede tener una vital relevancia en países con alta carga impositiva, donde la producción del sector puede ser fuertemente subestimada como consecuencia de este problema12.

iii) Problemas para captar los precios de productos nuevos o que han sufrido cambios en la calidad

A los problemas conceptuales antes mencionados se suma que la parte del sector que puede ser medida dentro de las cuentas nacionales muy probablemente sufra de problemas en la medición vinculados a la dinámica de productos (y sus correspondientes precios). Los dos problemas más importantes en este sentido, que ocurren con frecuencia cada vez mayor en el sector, son los ajustes por calidad y la aparición de artículos novedosos.

Conceptualmente las mejoras de calidad representan aumentos en el producto real, con lo cual para evitar que cambios en la calidad sean confundidos con cambios en precios, los diferentes modelos

11 No obstante, FMI (2018) advierte sobre la necesidad de que estos conceptos modificados estén bien documentados. 12 Para evitar estos problemas, varios países han realizado modificaciones sobre las bases imponibles. Por ejemplo, Argentina o Chile aplican IVA sobre servicios digitales como Spotify, Netflix o Apple Music, mientras que otros casos como Reino Unido o Australia establecieron modificaciones sobre el impuesto a la renta (por ejemplo, en Reino Unido se estableció una alícuota del 25% sobre las ganancias “desviadas”).

22

de productos deben ser ajustados por las diferencias en calidad antes de ser comparados (o se deben establecer técnicas para evitar la comparación entre distintos modelos)13.

Un caso distinto y más complejo es el de los bienes nuevos. Los bienes que son novedades no pueden ser comparados con otros ya existentes y sus ganancias son difíciles de cuantificar. Son bienes (muy) distintos a los existentes como para poder realizar ajustes por calidad y sus ganancias

potenciales en términos de cambios en el bienestar pueden ser considerables1413. Normalmente los cambios en los bienes son captados recién cuando hay un cambio del año base, lo cual imposibilita medir las mejoras de bienestar cuando aparecen los nuevos bienes.

Una consecuencia de los problemas para captar los cambios de calidad y la demora en considerar los nuevos productos es la sobreestimación del cambio de precios de los productos digitales. Este efecto, al que se le ha dado poca importancia dentro de la literatura en comparación a la subestimación de la productividad, es importante dado que normalmente la subestimación del crecimiento del producto en determinado porcentaje va acompañada con una sobreestimación en el cambio de precios.

Corregir esto sería un paso importante para poder captar el verdadero impacto de la introducción de nuevas tecnologías. En este sentido, algunos institutos de estadística están haciendo esfuerzos por aminorar estos problemas15. Algunas encuestas han intentado también captar este efecto; tal es el caso por ejemplo de Total Economy Database (fuente de Huawei-Oxford Economics, 2018) que realizan ajustes en base a Byrne y Corrado (2016 a y b). No obstante, cualquier medida alternativa que se considere traerá aparejado un trade-off entre los beneficios y complicaciones que pueda ocasionar.

iv) Productividad

13 Por ejemplo, en el año 2016 se lanzó el iPhone 7 a un precio de $650, y al mismo tiempo el precio del iPhone 6 bajó de $550 a $450. La diferencia de 200 dólares entre los modelos representa el cambio de calidad producido por el nuevo modelo. Sin ajuste por calidad el índice de precios sería igual a 118,2 (650/550). Considerando el ajuste de calidad el precio sería 81.8 (450/550). No se puede hacer una comparación interanual del iPhone 7 dado que éste no existía en el año previo al lanzamiento. Por último, el “precio del aparato con tecnología de punta” es 118,2, pero nuevamente, el teléfono con tecnología de punta no es el mismo en 2016 y 2017.

14 Por ejemplo, teléfonos móviles inteligentes desplazaron a los teléfonos móviles tradicionales y las cámaras fotográficas tradicionales. La medición estándar solamente daría cuenta del ingreso de un “nuevo” producto (teléfono inteligente) y la caída “significativa” en la venta de cámaras fotográficas.

15 En el Bureau of Economic Analysis de los Estados Unidos se ha discutido en varias oportunidades la mejor forma de captar los cambios en los precios, en particular para medir cambios en la calidad en sectores donde estos últimos son rápidos y relevantes, cuyas características normalmente no están “en el mercado”.

23

Luego de la crisis internacional de la pasada década se pudo percibir en los países desarrollados una desaceleración en la productividad que algunos autores atribuyeron a la mayor prominencia de sectores que no son captados correctamente dentro de las metodologías tradicionales. En este sentido, un documento del FMI (2018), siguiendo a Adler et al. (2017), comenta que mientras que la diferencia en la productividad como consecuencia de problemas en la medición del sector es de alrededor de 0,3 puntos porcentuales, dicha desaceleración supera en varias economías el punto porcentual. Además, estos problemas en la medición existían antes de la crisis. Es decir, los problemas en la medición del sector representarían alrededor del 30% de la desaceleración en la productividad, siendo el 70% restante consecuencia de otras causas.

Observaciones

Si bien los problemas en la medición no atañen únicamente al sector del software (toda la economía digital, productos que son mejores desde el punto de vista ambiental, entre otros, también están sujetos a estos problemas), es relevante considerarlos al intentar explicar los aportes del sector a la economía en su conjunto.

Esta sección deja en claro que el aporte del sector medido en las cuentas nacionales puede acarrear errores de medición sobre los verdaderos efectos económicos del sector, y que por otro lado, estas mediciones no son en lo absoluto una medida exhaustiva de los beneficios en términos de bienestar para la economía en su conjunto (y para los usuarios de estos servicios en particular).

III. LA INDUSTRIA DEL SOFTWARE EN LA ARGENTINA

III.1. COMPARACIÓN CON OTROS SECTORES DE LA ECONOMÍA

Esta sección presenta la evolución de diversas variables de interés desde la aprobación de la Ley 25.922 en 2004 (y su actualización con la Ley 26.692).

De acuerdo a información del Ministerio de Hacienda 16 del Ministerio de Hacienda, los gastos tributarios17 en Argentina en 2017 ascendieron a casi $ 297.7 mil millones, equivalente a 2,82% del PBI (ver Tabla 1). En ese año, los fondos no percibidos por el fisco a causa de la vigencia de regímenes de promoción económica, sumaron $ 59.784 millones, equivalentes a 0,57% del PBI. Los gastos tributarios incurridos en la promoción de la industria del software en particular –alcanzada en el marco de la Ley 26.692– sumaron unos $ 2.268 millones, repartidos en $ 1.353 millones en bono de crédito fiscal equivalente al 70% de las contribuciones patronales a la seguridad social y otros $ 915 millones correspondientes a la reducción del 60% del impuesto a las ganancias, un monto

16 Informe sobre gastos tributarios elaborado por la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal de la Secretaría de Hacienda.

17 Los gastos tributarios se refieren a los ingresos que el fisco deja de recaudar en virtud de dar un tratamiento impositivo desviado de la legislación tributaria general, a una actividad económica, territorio o personas.

24

equivalente al 0,021% del PBI en 2017. De acuerdo a lo anterior los gastos tributarios realizados en la industria del software en Argentina equivalen al 3,79% del total de los fondos dirigidos a regímenes de promoción y un 0,76% de los gastos tributarios totales de Argentina18.

Para poner en perspectiva la magnitud de los recursos cedidos por el fisco en la promoción de la industria del software en Argentina, puede hacerse mención al régimen de promoción económica de Tierra del Fuego19, que con $ 27.098 millones cedidos en 2017 alcanzó a representar 0,26% del PBI y el 45% de los gastos tributarios asociados a regímenes de promoción. También los gastos tributarios realizados en la promoción de la industria del software lucen bajos en la comparación con los fondos cedidos a sectores productores de bienes de capital2019 o los fondos cedidos para programas de

empresas pequeñas y medianas2120. En efecto, en 2017 el reintegro por ventas de bienes de capital producidos en el país alcanzó los $ 6.203 millones (0,06% del PBI), mientras que en el caso de la promoción de pequeñas y medianas empresas los recursos cedidos sumaron algo más de $ 9.423 millones (0,09% del PBI). Por último, puede hacerse referencia a la promoción de la industria autopartista22 de reciente instauración, que en 2017 generó gastos tributarios por $ 865 millones, equivalente a 0,008% del PBI.

18 Los gastos tributarios dirigidos a la promoción de la industria del software alcanzarían en 2018 $ 2.580 millones de acuerdo al proyecto de Ley de Presupuesto 2019, lo que significa un incremento nominal del 13.7% vs los realizados en 2017, inferior a la inflación proyectada en el Presupuesto. 19 Promoción económica de Tierra del Fuego (Ley N° 19.640). 20 Reintegro a las ventas de bienes de capital de fabricación nacional (Decreto 379/01). 21 Promoción de las pequeñas y medianas empresas (Ley N° 24.467) y Régimen para el fortalecimiento de la micro, pequeña y mediana empresa (Ley N° 27.264). 22 Régimen de Desarrollo y Fortalecimiento del Autopartismo Argentino (Ley N° 27.263).

25

En la presente sección del documento se realiza un ejercicio de benchmarking de la industria del software en Argentina de acuerdo a su desempeño en términos de la dinámica empresaria, la evolución del empleo, los salarios del sector y el nivel de informalidad laboral y su inserción internacional. El benchmarking se realiza con el resto de los sectores de la economía y en relación al grupo de pequeñas y medianas empresas del sector privado que podrían estar siendo beneficiadas por en el marco de las leyes 24.467 y 27.264 que, como se mencionara arriba, registran en 2017 gastos tributarios unas 4 veces mayores a los derivados del régimen de promoción para la industria del software.

III.1.1. DINÁMICA DE CREACIÓN DE EMPRESAS Y TIPO SEGÚN TAMAÑO

De acuerdo a información de la Dirección General de Estudios y Estadísticas laborales del Ministerio de Trabajo, la cantidad de empresas formales dadoras de empleo –declaran ocupados al SIPA– del sector privado ascendió a 603.845 firmas en 2017, lo que implicó un crecimiento promedio anual del 2% desde el año 2004. La misma fuente de información muestra que las firmas en la rama de actividades informáticas23, excluyendo a las firmas dedicadas al mantenimiento y reparación de maquinaria de oficina, contabilidad e informática, ascendían a 4.849 firmas en 2016. La Ley de Software fue sancionada en 2004 y prorrogada en 2011. Desde aquella fecha las firmas dedicadas a la actividad crecieron hasta 201624 a un ritmo medio anual de 6%, dinámica que triplicó la del total de las empresas del sector privado.

En la Figura 2 a continuación se presenta la dinámica comparada de creación de empresas en el sector privado entre 2004 y 2016 (tasa media anual de crecimiento), para el total de firmas del sector privado y las actividades informáticas y sus sub ramas, y para distintas definiciones de empresas según su tamaño en términos de ocupados y facturación25.

Como puede observarse y como se mencionara antes, las empresas dedicadas a las actividades informáticas tuvieron una dinámica de crecimiento que prácticamente triplicó al total para el sector privado en el período. Entre las actividades con mayor dinamismo se encuentran la actividad de consultoría en informática y el suministro de programas, con un crecimiento medio anual del 7,3%, y la consultoría en equipo de informática, actividad en la cual el número de empresas empleadoras

23 La rama CIIU correspondiente es la Nº 72 e incluye las actividades de servicios de consultores en equipo de informática; servicios de consultores en informática y suministros de programas de informática; procesamiento de datos; servicios relacionados con bases de datos, mantenimiento y reparación de maquinaria de oficina, contabilidad e informática y actividades de informática n.c.p. 24 No se dispone de información por rama CIIU para el año 2017. 25 Los rangos de empleo utilizados en cada estrato de tamaño varían según rama de actividad, atendiendo a diferencias sectoriales en la productividad media del trabajo. Los rangos de nivel de ventas de las empresas corresponden a la definición de la SEPyME (Resolución 24/2001 y modificatorias), donde se establece el nivel máximo de ventas para cada categoría de empresa (micro, pequeña y mediana) según el sector en el que desarrollan su actividad. De acuerdo a la Resolución 154/2018 de la Secretaría de Emprendedores y de la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de la Producción, en el sector de servicios pueden considerarse microempresas aquellas con ventas hasta $ 4,6 millones, pequeñas cuando su monto de facturación no exceda los $ 27,6 millones, medianas del tramo 1 cuando las ventas se coloquen por debajo de los $230,3 millones y finalmente medianas del tramo 2 aquellas con una facturación hasta $ 328,9 millones.

26

creció un 6% promedio anual entre 2004 y 2016. Adicionalmente, observando a las firmas del sector según su tamaño medido por facturación ó monto de ventas26, la Figura 2 muestra que en todos los tramos, las firmas dedicadas a las actividades de informática han mostrado un mayor dinamismo que la evidenciada por todas las firmas del sector privado. Si bien el mayor dinamismo lo muestran las empresas grandes, se destaca el crecimiento de las empresas micro y pequeñas en la comparación con el total del sector privado. En particular, las empresas micro y pequeñas crecieron a un ritmo de 4,6% y 6,1% promedio anual, en comparación con el 2% y 2,3% para el total del sector privado, mientras que las empresas de hasta 9 empleados y de 10 a 49 del sector crecieron 5,2% y 7,7% respectivamente, en comparación con el 2% y 3% en cada caso para las firmas del sector privado. Merece mencionarse que está dinámica de creación de empresas formales es superior a la observada en actividades de agricultura y ganadería (0%), el complejo automotriz (+0,3%), las actividades del comercio minorista (+4,5%), la construcción (+4,6%) y los servicios de restaurantes y hoteles (+5,8%), ramas que conjuntamente concentran el 40% del total de las firmas formales en nuestro país.

Figura 2. Crecimiento Anual del Número de Empresas Registradas. 2004 - 2016 (%)

Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Trabajo.

La dinámica de crecimiento de empresas en nuestro país se vio afectada desde 2012 en adelante a raíz del deterioro del escenario macroeconómico, y las empresas del sector de informática no fueron

26 Para estos cálculos el Ministerio de Trabajo no presenta información que permita excluir a las firmas dedicadas a la reparación y mantenimiento.

27

la excepción. Sin embargo y como se muestra en la Figura 3, mientras en el sector privado se estancaba el crecimiento de las empresas formales dadoras de empleo, en el sector de informática las nuevas firmas crecían a un ritmo anual de 2,7%, destacándose el avance de las firmas de consultoría en informática y provisión de programas y las de consultoría en equipos de informática.

La Figura 3 también muestra que mientras que las empresas micro y pequeñas del sector privado muestran un ligero retroceso año a año, las firmas micro y pequeñas del sector de informática crecen muy dinámicamente. Por caso, las empresas micro del sector de informática crecieron a una tasa media anual del 2,7%, mientras que las pequeñas lo hicieron a un ritmo del 1,8% anual entre 2011 y 2016.

Figura 3. Crecimiento Anual del Número de Empresas Registradas. 2011 - 2016 (%)


Finalmente, en la Figura 4 se observa la distribución sectorial del número de empresas y en la comparación con el total para el sector privado para el año 2016. Como puede observarse, el 61% de las empresas del sector se dedican a la consultoría en informática y el suministro de programas. Además, el 70% de las firmas posee hasta 9 empleados y un 45% del total son microempresas de acuerdo a su nivel de facturación27.

En síntesis, las firmas dedicadas a las actividades de informática han crecido con una dinámica superior a la del sector privado en su conjunto, y en particular han sostenido una mayor dinámica en años recientes de estancamiento en la creación de empresas. La dinámica de creación de empresas

27 Las participaciones según tamaño de las firmas por empleo y facturación incluyen a las firmas dedicadas al mantenimiento y reparación, dado que no pueden ser excluidas de la información de base.

28

ha superado a la observada en actividades como la del complejo automotriz, la construcción y el agro. Asimismo, la participación de empresas pequeñas y medianas es predominante.

Figura 4. Distribución del Número de Empresas Según Actividad y Tipo (%)


III.1.2. DINÁMICA DE CREACIÓN DE EMPLEO Y DISTRIBUCIÓN SEGÚN TIPO DE EMPRESAS

En Argentina la cantidad de puestos de trabajo registrados en actividades de informática, de acuerdo

a datos del Ministerio de Trabajo, pasó de 29.891 en 2004 a 96.158 en 20172827. Lo anterior muestra una alta tasa de creación de puestos formales, que alcanzó un crecimiento medio anual de 9,4% entre 2004 y 2017. En la Figura 5 a continuación puede observarse que esa dinámica de crecimiento fue más de tres veces y media la que mostró el aumento del empleo en el total del sector privado.

El crecimiento del empleo registrado resultó más dinámico en las empresas grandes (facturación y cantidad de empleados), pero en todos los rangos de facturación o tramos de empleo superó el desempeño para el total del sector privado. La Figura 5 también muestra que el mayor ritmo de

28 De igual modo que en el caso del análisis de la cantidad de empresas, los puestos corresponden a las actividades incluidas en la rama CIIU Nº 72, excluyendo las firmas dedicadas al mantenimiento y reparación de equipo. En esa actividad, los puestos de trabajo registrado sumaban apenas 1.229 en el año 2017.

29

crecimiento del empleo en el sector se dio en las actividades de consultoría en informática y suministro de programas, al tiempo que en todos los tramos de tamaño de las firmas, ya sea medido por número de empleados ó monto de facturación, el empleo en el sector creció más dinámicamente que para el total de sector privado. Nuevamente, la relación con el sector privado en su conjunto muestra que las firmas en todos los tramos de tamaño han creado puestos formales a una velocidad que más que duplica el ritmo de la economía formal.

Figura 5. Crecimiento Anual de los Puestos de Trabajo Registrados. 2004 - 2017 (%)


Del mismo modo que se observó en la dinámica de creación de empresas, el avance del empleo resultó menos vigoroso en el periodo 2011-2017, sin embargo multiplicó varias veces el crecimiento medio anual observado para el conjunto del sector privado, y en particular, lo hizo con más fuerza entre las empresas más pequeñas. En efecto, tal como se observa en la Figura 6, el crecimiento del empleo registrado en las actividades de informática triplicó al observado en el total del sector privado. Asimismo, la Figura 6 muestra que para el sector privado en su conjunto, el empleo en las empresas de hasta 50 empleados y micro y pequeñas –según monto de ventas– se estancaba, en las actividades de informática para estos tramos de tamaño de empresas crecía a una velocidad que superaba el promedio de la rama.

Una aproximación muy preliminar y básica al impacto del régimen de promoción en la industria del software lo otorga la medida de gastos tributarios incurridos y la creación de empleo en el sector en comparación con la evolución del empleo en el grupo de micro, pequeñas y medianas empresas. Si la

30

relación de gastos tributarios se mide respecto al número de puestos formales creados entre 2004 y 2017, la promoción del sector del software costó $ 171 mil de 2017 por puesto en promedio por año, mientras que para el grupo de microempresas, pequeñas y medianas el gasto ascendió a $ 17 mil de 2017 por puesto formal en promedio por año. Si bien los gastos tributarios dirigidos a PyMEs tienen una relación de 1,8 veces con respecto a los gastos tributarios dirigidos a la industria del software, el número de puestos de trabajo creados en promedio por año tiene una relación de 17 a

1 en el sector de PyMEs respecto al del sector del software. Estos resultados se revierten cuando se considera tasa media anual de creación de puestos formales (medida en puntos de crecimiento). En efecto, con una dinámica de creación de puestos de trabajo que casi triplica al del promedio de las micro, pequeñas y medianas empresas, la promoción de la industria del software ha insumido recursos fiscales equivalentes a $ 90 millones de 2017 promedio por año por cada punto porcentual de crecimiento, mientras que el sector de micro, pequeñas y medianas empresas ha erogado $ 428 millones de 2017 promedio por año por cada punto de crecimiento. Si, en cambio, la comparación se realiza para los años recientes –2011 a 2017–, el gasto tributario por punto de crecimiento del empleo resulta mucho más favorable a sector del software con $ 443 millones de 2017 promedio por año, mientras que en el caso de las PyMEs alcanzó $ 5,660 millones de 2017 promedio por año, mostrando una relación que pasa de 5 a 1 a una de 13 a 1 en los gastos tributarios incurridos por

cada punto de crecimiento en el sector de empresas micro, pequeñas y medianas2928. Los resultados anteriores están afectados por la cantidad inicial de puestos registrados en cada uno de los sectores bajo comparación, de modo que se requiere mayor evidencia.

Figura 6. Crecimiento Anual de los Puestos de Trabajo Registrados. 2011 - 2017 (%).


29 Téngase presente que la creación del régimen para el fortalecimiento de la micro, pequeña y mediana empresa (Ley Nº 27.264) ha sumado gastos tributarios por $ 6,648 millones en 2017 y se estiman otros $ 11,410 millones para 2018.

31

En síntesis, el empleo registrado en el sector de actividades de informática ha tenido un desempeño más dinámico que el promedio del sector privado, y en particular ha sostenido una dinámica superior en años recientes de estancamiento en la creación de empresas. La comparación de gastos tributarios incurridos en relación al sector de PyMEs resulta favorable a la industria del software cuando se considera la dinámica de creación de puestos de trabajo.

III.1.3. CAPITAL HUMANO OCUPADO EN EL SECTOR, SALARIOS, INFORMALIDAD E INTENSIDAD LABORAL

En cuanto a la intensidad laboral de las firmas del sector, en la Figura 7 se observa que la rama de actividades de informática prácticamente duplica la dotación de personal (19,1) respecto al promedio del sector privado (10,8). En la Figura se observa también que la mayor intensidad laboral se da en las actividades de procesamiento de datos y actividades de informática no especificadas con 27 ocupados por firma. Asimismo, las firmas dedicadas a la consultoría en informática y suministro de programas poseen una dotación por firma 60% superior al promedio del sector privado, mientras que en las empresas dedicadas a servicios relacionados con bases de datos el tamaño de su dotación de personal es un 30% superior al promedio del sector privado. La única actividad que posee un menor número de empleados por firma corresponde a la de consultoría en equipo de informática, que posee en promedio un plantel de 6 empleados.

Además del dinamismo en la creación de empresas y una intensidad laboral superior al promedio de la economía, lo que redunda en una mayor tasa de crecimiento del empleo por firma nacida, el sector de actividades de informática se destaca por su baja tasa de informalidad laboral y el pago de un alto nivel de remuneraciones.

Figura 7. Intensidad Laboral: Empleados por Empresa.


32

En la Figura 8 a continuación se presenta la medición de la informalidad laboral asalariada por rama de actividad, a partir de los microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) relevada por el INDEC para el cuarto trimestre de 2017. Como puede observarse, para la economía en su conjunto la

informalidad asalariada asciende al 34,3%3029, la más alta se registra en los sectores de construcción y de actividades de los hogares, mientras que las más bajas se registran en los sectores de suministro de electricidad y gas y en actividades financieras. Las actividades de información y comunicación muestran una informalidad laboral asalariada del 12%, al tiempo que las actividades de programación y consultoría en informática31 que se incluyen en aquel grupo registran una informalidad del 4,7% del plantel de ocupados.

Figura 8. Informalidad Laboral Asalariada. En % de los ocupados - EPH IVT2017

Fuente: Elaboración propia en base a EPH. INDEC.

30 Merece mencionarse que la informalidad laboral total (incluyendo a cuentapropistas) alcanzó en el cuarto trimestre de 2017 al 44,85% de los puestos de trabajo, sin alterar el ranking de informalidad laboral entre sectores, derivado de la medición de la informalidad asalariada.

31 Esta división comprende las siguientes actividades de oferta de conocimientos técnicos especializados: escritura, modificación, comprobación y servicio de asistencia de los programas informáticos; planificación y diseño de los sistemas informáticos que integran los equipos informáticos, los programas informáticos y las tecnologías de comunicación; gestión y explotación in-situ de los sistemas informáticos de los clientes y/o de los servicios de tratamiento de datos; y otras actividades profesionales y técnicas relacionadas con la informática.

33

Como se mencionara, en el sector de servicios informáticos se pagan altos salarios en la comparación con otras actividades económicas. Las diferencias salariales son la compensación al capital humano requerido por los puestos de trabajo que son creados, del mismo modo que remunera las diferenciales de productividad laboral. En la Figura 9 a continuación se presenta la remuneración de los trabajadores registrados del sector privado, según rama de actividad para el año 2017. Como puede observarse, el salario promedio del sector privado alcanzó los $ 26.233 correspondiendo el mayor salario a la rama de minería y el menor al sector de hoteles y

restaurantes. En el caso de la rama de actividades de informática32, la remuneración promedio resulta un 40% superior al promedio de los puestos registrados del sector privado. También en la Figura 9 se observa que todas las sub ramas del sector de actividades de informática remuneran por encima del promedio del sector privado, con un rango que va desde un 17% en el caso de los servicios de consultoría en equipos de informática hasta un 83% más en el caso de los servicios relacionados con bases de datos.

El capital humano incorporado en cada puesto de trabajo puede ser aproximado por la cantidad de años de educación promedio que tiene el plantel laboral. En la Figura 10 se presenta el mencionado indicador para las distintas ramas de actividad y en particular para las actividades de programación y consultoría en informática. Como puede observarse, la construcción es la rama de actividad en la cual los ocupados poseen el menor número de años de educación, 9 años asimilables a un secundario incompleto en promedio. En el otro extremo, los ocupados en actividades profesionales y científicas poseen en promedio 17 años de educación equivalente a un nivel universitario avanzado. En el caso de la rama de actividades de programación y consultoría en informática en particular, los años promedio de educación superan los 16 años reflejando un grado universitario en curso.

32 Excluyendo la sub rama CIUU de mantenimiento y reparación de equipos.

34

Figura 9. Remuneración Promedio de los Trabajadores Registrados del Sector Privado. Según rama de actividad - Año 2017 - En Pesos.

Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Trabajo

Figura 10. Años de Educación promedio de los Ocupados. Según Rama de Actividad. IV Trimestre 2017.

Fuente: Elaboración propia en base a EPH. INDEC.

35

III.1.4. DESEMPEÑO EXPORTADOR. EVOLUCIÓN RECIENTE Y COMPARACIÓN INTERNACIONAL.

Las exportaciones de Servicios Informáticos en nuestro país pasaron de USD 191 millones en 2004 a USD 1.755 millones en el año 2017, lo que significó un crecimiento medio anual del 18,6% en el periodo, que llevó a que la participación de las exportaciones de servicios informáticos en el total de Exportaciones de Bienes y Servicios pasara de 0,5% en 2004-2005 a 2,2% en 2016-2017. Si se consideran solamente las exportaciones de servicios, el sector representaba en 2017 el 11,5%. El balance de servicios informáticos ha resultado positivo en ese horizonte de tiempo y en el año 2017 arrojó un superávit de USD 977 millones33.

En cuanto a la dinámica de crecimiento, en la Figura 11 se presenta la tasa media de crecimiento anual de las exportaciones para dos periodos de tiempo 2004 – 2017 y 2011 – 2017. De acuerdo a la Figura 11, las exportaciones crecieron con mayor dinamismo en la ventana temporal de mayor plazo que en los años recientes, pero en cualquier caso, por encima de los sectores de bienes y servicios. Tomando como referencia todo el periodo de análisis, las exportaciones de servicios mostraron un crecimiento superior al de las exportaciones de bienes, 7,9% en comparación con 4,2%. Dentro del grupo de exportaciones de servicios, las exportaciones de servicios de telecomunicación, informática y de información crecieron a una velocidad por encima de las exportaciones de servicios de transporte y viajes, al tiempo que los servicios informáticos –incluidos en este último grupo– avanzaron con una tasa media anual cercana al 19%. La Figura 11 también muestra que en el periodo 2011-2017 se tuvo una contracción del comercio, con una caída media anual más profunda en bienes (-5,7%) que en servicios (-0,3%). La caída en las exportaciones de servicios fue contenida por el avance de los servicios de telecomunicaciones, informática y de información, que mostraron un crecimiento en el periodo, y en particular por el avance de las exportaciones de servicios informáticos que sostuvo su avance a una tasa media anual del 2,3%.

33 Los clusters son actores importantes en la actividad exportadora de software y servicios informáticos, destacándose la Cámara de Empresas del Polo Informático de Tandil (CEPIT), el Cluster Tecnológico Tucumán, Córdoba Technology Cluster, Polo IT La Plata y la Asociación de Desarrolladores de Videojuegos Argentinos (ADVA).

36

Figura 11. Crecimiento de las Exportaciones de Bienes y Servicios. Tasa media anual. En %.

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC.

La pérdida de dinámica de las exportaciones en años recientes no es un fenómeno asociado al desenvolvimiento del mercado mundial, que sostuvo su crecimiento luego de superar la crisis global de 2008-2009 sin una mayor caída en los flujos comerciales como ocurrió en el caso del comercio de bienes. En cambio, factores locales pudieron afectar el desempeño del sector, entre los cuales pueden contarse el sostenido proceso de apreciación del tipo de cambio real o la imposición del cepo cambiario que dio paso al desarrollo de un mercado paralelo de la divisa en el cual se abrió una brecha respecto a la cotización oficial de la moneda. En la Figura 12 a continuación se muestra la evolución del tipo de cambio real multilateral 34 y bilateral con Estados Unidos, junto con el crecimiento de las exportaciones de servicios informáticos. Como puede observarse, el sector convivió con un persistente proceso de apreciación del tipo de cambio real, que le restó un 40% al valor real de cada dólar exportado entre 2005 y 2017. Si bien, el desempeño exportador de los años iniciales pudo estar dinamizado por un tipo de cambio real alto y un rápido deterioro de la competitividad cambiaria pudo haber dañado el ritmo de crecimiento, la industria del software continuó avanzando en su proceso de internacionalización, al tiempo que la normalización cambiaria desde fines de 2015 volvió a poner al sector en 2017 a crecer a un ritmo que no se observaba desde 2011.

34 El tipo de cambio real multilateral compara el poder de compra del peso argentino respecto a una canasta de monedas. La participación de cada país en la canasta de monedas seleccionada viene determinada por la importancia en los flujos de comercio que cada país socio posee.

37

Figura 12. Argentina: Crecimiento de las Exportaciones de Servicios Informáticos (%) y Evolución del Tipo de Cambio Real (índice 2005=1).

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC.

El proceso de internacionalización de las empresas del sector se ha reflejado en una creciente participación de las exportaciones en las ventas totales. En efecto, hacia 2006, las exportaciones de servicios informáticos alcanzaban a representar el 19,4% del valor de las ventas totales del sector, unos USD 1.746 millones. Hacia 2017, las ventas totales del sector alcanzaron los USD 3.837 millones

–nivel similar al promedio de los últimos años contando desde 2011–, no obstante, tal como se observa en la Figura 13, la participación de las exportaciones en el total de ventas mostró una acelerada recuperación desde 2016 –con el proceso de normalización del régimen cambiario–, hasta alcanzar el 45,7% en 2017 –la más alta de la historia– y revirtiendo el retroceso observado desde 2011.

En cuanto al desenvolvimiento del mercado mundial, de acuerdo a información de la Organización Mundial de Comercio (OMC), las exportaciones mundiales de servicios informáticos alcanzaron en 2017 los USD 382 mil millones –véase la Figura 14– sosteniendo un crecimiento medio anual de 9,9% entre 2005 y 2017.

38

Figura 13. Evolución de las Ventas Totales del Sector del Software (Millones de USD) y Participación de las Exportaciones (En %).

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC y Ministerio de Hacienda.

Figura 14. Evolución de las Exportaciones de Servicios Informáticos. Argentina y el Mundo.

Millones de USD. 2005 – 2017.

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC y OMC.

Si bien las exportaciones de estos servicios a nivel global, como se mencionara, sortearon la crisis global 2008 – 2009 con menor caída que en el caso de las exportaciones de bienes, en los años

39

recientes (2011-2017) el crecimiento resultó menos dinámico (6,7%). No obstante ello, la diferencial de crecimiento respecto a las exportaciones argentinas, determinó que nuestro país recortara el avance de la participación en las exportaciones mundiales hasta 0,46% en 2017, luego de haber alcanzado el 0,59% en 2011, manteniéndose aún por encima del 0,2% en 2005.

No obstante lo anterior, la participación de Argentina en las exportaciones mundiales de servicios informáticos supera con holgura el aporte que nuestro país realiza al comercio mundial de bienes –y manufacturas en particular– y de servicios. En efecto, en la Figura 15 a continuación muestra que la participación de Argentina en las exportaciones mundiales de bienes alcanzó en 2016 a 0,36% y en las exportaciones de servicios comerciales ascendió a 0,26%. En comparación con las exportaciones de servicios de transporte o viajes, nuevamente los servicios informáticos logran mayor participación en el comercio mundial. En el caso de las exportaciones de bienes, claro es que, dada la ventaja competitiva de nuestro país en materia de producción agrícola y de alimentos en particular, la exportación de servicios informáticos no alcanza dichos niveles. Sin embargo, se superó la marca de las manufacturas (0,13%) y de sus sub-rubros (por ejemplo, productos químicos con 0,31%) y la de minerales y combustibles (0,16%) en los flujos mundiales.

Figura 15. Participación de Argentina en el Comercio Mundial de Bienes y Servicios. Año 2016. En

%.

Fuente: Elaboración propia en base a OMC.

III.2. COMPARACIÓN CON OTROS PAÍSES

III.2.1. DESEMPEÑO EXPORTADOR.

40

Continuando con la última dimensión analizada en la Sección III.1, en la Figura 16 se presenta el desempeño exportador de una muestra de países para el período 2005-2017, medido por la tasa media anual de las exportaciones de servicios informáticos. En este período el sector de servicios informáticos en la Argentina mostró un crecimiento de 18,2%, superior al del promedio mundial (+9,9%). Este desempeño exportador es similar al de Colombia (+20,7%) y supera al de Uruguay (+6,6%), Chile (+10,2%) y Panamá (+13%). Sin embargo, entre los países de la región, quedó por debajo del avance de las exportaciones de Bolivia (+43,3%) y Brasil (+29,1%).

Figura 16. Crecimiento de las Exportaciones de Servicios Informáticos. Tasa Media anual 2005 – 2017 (%).


El dinámico crecimiento de las exportaciones de servicios informáticos de nuestro país respecto del promedio mundial implica un aumento en su participación en las exportaciones mundiales. Según información de la OMC35, 79% de los casos de países mejoraron su participación en el período 2005–2017. En el caso de nuestro país, la mejora en su participación en las exportaciones mundiales fue de 0,19% (pasando de 0,27% en el año 2005 a 0,46% en el año 2017, que, como se mencionara anteriormente, supera holgadamente la participación global de otros complejos exportadores de Argentina). Como se observa en Figura 17, nuestro país comparte una mejora en la participación en el comercio mundial con países como Bielorrusia, Brasil, Brasil, Rumania y la Federación Rusa, entre

35 En base a datos para 38 países con estadísticas disponibles para 2005 y 2017.

41

otros. En cambio, países como Israel, Noruega y Australia, perdieron participación mundial al mostrar un crecimiento menos dinámico.

Figura 17. Participación en las Exportaciones Mundiales de Servicios Informáticos. Diferencia entre los años 2017 y 2005. En %.


Por último, un indicador utilizado para reflejar la capacidad exportadora de un país es la medida de exportaciones per cápita, que para Argentina alcanzaron en 2017 los USD 39,8 por habitante. Este nivel de exportaciones por habitante en 2017 resulta semejante al promedio alcanzado por los países de ingresos medios – altos, de acuerdo con la clasificación del Banco Mundial, de USD 36,9 por habitante. Sin embargo, el Banco Mundial ha reclasificado a Argentina a país de altos ingresos para el ejercicio 2018, de modo que la meta a alcanzar es de USD 329,3 per cápita correspondiente al promedio para este grupo de países. Precisamente, entre los países de ingresos altos que se encuentran liderando el ranking de exportaciones per cápita de servicios informáticos, de acuerdo con información de la OMC, se encuentran Singapur (USD 1.716 per cápita), Israel (USD 1.265 per cápita) y Holanda (USD 941 per cápita). Entre los países de ingresos medios – altos al tope del ranking se encuentran Costa Rica (USD 231 per cápita) y Rumania (USD 156 per cápita). Por su parte, Brasil exporta USD 8,3 per cápita –en el promedio de la nómina– mientras que Namibia (USD 0,1 per cápita) y México (USD 0,2 per cápita) cierran la lista.

III.2.2. DESEMPEÑO EN LA DIMENSIÓN DE DIGITALIZACIÓN.

42

El índice de digitalización (Networked Readiness Index) elaborado por el World Economic Forum (WEF) es un índice que mide el nivel de avance de los distintos países en digitalización. La Figura 18 que se presenta a continuación ilustra la composición del nivel de digitalización en Argentina y el nivel de digitalización del promedio de países con ingresos comparables (medio-alto). La última fila de la Tabla 2 compara el ranking de Argentina vs otros países seleccionados.

Figura 18. Índice de digitalización del WEF. Componentes y comparación con países de ingreso medio-alto.

Political and regulatory environment

6 Business and innovation

Social impacts environment

4

Economic impacts 2 Infrastructure

0

Government usage Affordability

Business usage Skills

Individual usage

Argentina Upper Middle Income

Fuente: Network Readiness Index, WEF.

43

Según reporta el Plan Estratégico Federal elaborado por CESSI y la Red de Entidades, Polos y Clústeres, “…el nivel de transformación digital de Argentina… ocupa el lugar 89 sobre 139 países detrás de Chile (38), Uruguay (43), Colombia (68), Brasil (72) y México (76). Y si bien nuestro país ha mejorado algo en los últimos años (estaba 96 en el 2010), lo hace de una forma demasiado lenta, por lo que es necesario un gran esfuerzo desde las empresas, la Administración Pública y los ciudadanos para lograr una sociedad digital acorde a los nuevos tiempos” (ver posiciones en Tabla 2). Si bien esta comparación global luce desfavorable para el sector de servicios informáticos en la

Argentina (y así lo reconocen los autores del documento del Plan Estratégico Federal), una descomposición del indicador permite entender las razones de tal desempeño.

En primer lugar, la comparación es más favorable al observar que los indicadores de Argentina se asemejan a los del conjunto de países de ingresos similares (ingreso medio-alto) según muestra la Figura 18.

En segundo lugar, de una revisión de los distintos componentes del NRI (Tabla 2) se puede observar que los indicadores de Disponibilidad (subíndice B) también lucen favorables: Argentina se ubica en el puesto 66 en el pilar de Infraestructura, y en el puesto 71 en el pilar de Habilidades (por el lado de los usuarios); es decir, en el segundo / tercer lugar entre los países comparados en la Tabla 2. En la dimensión de Uso (subíndice C) por parte de individuos, la Argentina se ubica en el puesto 53 (en un segundo lugar después de Uruguay).

En tercer lugar, la baja posición de la Argentina en el ranking global se debe, por un lado, a los indicadores de Contexto (subíndice A), en particular, el Ambiente Político y Regulatorio (127), el Ambiente de Negocios e Innovación (115). Al respecto, cabe aclarar que los datos de estos subíndices corresponden a septiembre de 2015, previo al cambio de gobierno que tuvo lugar en diciembre de ese año, y es razonable esperar que mejoren sustantivamente a partir de las mediciones del año 2016. Por otro lado, la baja posición también se debe a indicadores de Uso (subíndice C), a nivel de negocios (103) y gobierno (111)36.

Por último, los indicadores de Impacto (subíndice D) ubican a la Argentina en una posición similar a la del indicador agregado, esto es, el impacto económico 37 y social de la digitalización es relativamente bajo (posiciones 87 y 88, respectivamente).

III.2.3. DESEMPEÑO EN LA DIMENSIÓN DE INNOVACIÓN TECNOLÓGICA EN LA REGIÓN.

El índice de desarrollo de ICT (ICT Development Index), elaborado por la International Telecommunications Union (ITU) es otro indicador que permite comparar a la Argentina con el resto

36 En particular, el uso por parte del gobierno incluye (i) qué importancia le da el gobierno a ICT para mejorar la competitividad del país, (ii) la prestación de servicios digitales por parte del gobierno, y (iii) las políticas que el gobierno realiza para fomentar el sector de ICT. Estas dimensiones reflejan más instrumentos de política de promoción que utilización de servicios digitales por parte del gobierno.

37 Este indicador incluye la producción de innovaciones vía patentes, nuevos productos, etc.

44

del mundo respecto de dimensiones relacionadas con el sector de software y servicios informáticos. Este indicador mide el nivel de avance de los distintos países respecto de variables de ICT pre- acordadas (cobertura de telefonía fija y móvil, ancho de banda de internet, acceso a interfaces – computadora– y a internet).

Según datos del año 2017, Argentina se situaba en el puesto 51, por encima de Chile (56), Costa Rica (60), Brasil (66), Colombia (84), México (87), y solamente por debajo de Uruguay (42). Argentina además se encuentra más de 1,5 puntos por encima del promedio de América y de los países con Ingresos Medio-Altos, y más de 2,5 puntos por encima del promedio de países en desarrollo (ver Figura 19).

Figura 19. ICT Development Index 2017. Comparación de Argentina con países de la región, América, LDC, en desarrollo, desarrollados y Upper Middle income.

Fuente: elaboración propia en base a ITU Data (2017). Se usa la clasificación de WEF para Upper Middle Income.

Por su parte, la revisión de los componentes del índice permite identificar en qué dimensiones el sector de ICT en la Argentina se destaca a nivel mundial y en qué dimensiones enfrentan mayores desafíos (ver Figura 20).

En primer lugar, el nivel de cobertura de telefonía celular es muy elevado y la conexión de banda ancha celular se encuentra en un segundo escalón. La gran cobertura en telefonía celular y en interconexión por este medio genera un espacio con gran potencial para el desarrollo de servicios digitales (en cuanto a accesibilidad por el lado de la demanda y también como herramientas de trabajo para la oferta).

En segundo lugar, el nivel de educación secundaria es elevado, pero la capacidad educativa presenta ciertos signos de rezago (la inscripción en educación terciaria está en un segundo escalón, mientras

Costa Rica

Upper Middle Income

0 1 2 3 4

45

que la medida de años de escolarización está más atrasada aún), limitando la disponibilidad de trabajo calificado. Si bien estos resultados no parecieran tan favorables, el subíndice de skills, que mide en conjunto estas tres variables, sitúa a Argentina en el lugar 27 de 176 países, superando en casos a a países desarrollados como Japón (30), Suiza (31) o Francia (39)38. Este tema se vuelve a tratar más adelante (Sección IV.5).

En tercer lugar, la disponibilidad de computadoras en el hogar, como así también la conexión a internet y el número de usuarios de internet son bajos. Sin embargo, estos resultados son compartidos por todos los países de la región analizados. Los datos para 2016 muestran a Argentina en un segundo lugar después de Uruguay en las primeras dos variables, mientras que lidera el ranking regional de porcentaje de usuarios de internet (con un 70,2%). Estos indicadores deberían interpretarse con cuidado. Por un lado, pueden estar reflejando una baja capacidad –por el lado de la demanda– para la recepción de beneficios producidos por los servicios de software. Pero, por otro lado, pueden estar indicando que la forma de llegar al usuario ha cambiado (a través de interfaces portátiles –teléfono celular–)39.

Por último, el ancho de banda de internet está rezagado a nivel internacional. Este indicador captura un problema de larga data en Argentina (que la velocidad de interconexión es bastante lenta a nivel internacional), y potencia los desafíos anteriores, pero además limitando la capacidad de interacción por el lado de la oferta (por ejemplo, calidad, rapidez, etc., de conexión internacional para la provisión de servicios digitales con escala regional o mundial). A diferencia de las dimensiones antes mencionadas, en este indicador Argentina se encuentra relativamente peor que otros países latinoamericanos.

38 Los otros países de la región, según ubicación en el ranking, son Chile (19), Uruguay (61), Brasil (71), Colombia (69), Costa Rica (63), México (95).

39 Una situación similar ocurre con la disponibilidad de líneas telefónicas fijas. Nuevamente las posibles interpretaciones son las mismas: una menor capacidad de recepción por el lado de la demanda (aunque actualmente, esta infraestructura tiene mayor potencial de funcionar como interconexión de internet que como herramienta de comunicación tradicional), o un indicio de que esta tecnología está quedando rezagada u obsoleta en los tiempos actuales de comunicación.

46

Figura 20. Componentes del índice de desarrollo de ICT en Argentina. Años 2016 y 2017.

Fuente: ITU Data.

La Figura 21 muestra la evolución temporal de los componentes del índice de desarrollo de ICT en la Argentina, en años seleccionados entre 2002 y 2017. Esa figura ilustra, por un lado, que un gran número de dimensiones han evolucionado de forma favorable (suscripciones de teléfonos móviles, ancho de banda internacional, suscripciones celulares con acceso a internet, usuarios con acceso a computadora e internet, uso de internet), mientras que otras han evolucionado más lentamente (suscripciones de banda ancha fija).

47

Figura 21. Componentes del índice de desarrollo de ICT en Argentina. Evolución temporal.

Fuente: ITU Data.

III.2.4. EL SECTOR DE SOFTWARE Y SERVICIOS INFORMÁTICOS: FACTORES COMPETITIVOS.

Un documento reciente de ABECEB realiza un diagnóstico de estrategias de casos exitosos en el sector de software y servicios informáticos que son útiles como aprendizaje para el sector en la Argentina (ABECEB, 2017). Su diagnóstico identifica 10 factores en orden de importancia para el desarrollo del sector (ver Tabla 3).

De los 10 factores, solamente uno es calificado como muy bueno (la cercanía cultural con clientes), 6 como bueno (la disponibilidad de recursos humanos, el costo laboral, el acceso a financiamiento, la infraestructura de telecomunicaciones, el idioma y el sistema educativo), y 3 como regular (el ambiente de negocios –aunque mejorando–, los incentivos gubernamentales, que incluyen la Ley de Software –con tendencia a la baja– y la localización geográfica). Varios casos sirven como ejemplos de aprendizaje (India, México, Colombia e Israel en el caso de software y Polonia, República Checa y Rumania en el caso de servicios empresariales y locales).

Entre el análisis del sector en la Argentina y la evidencia que brindan los casos, se desprende que (i) hay muchos factores que imponen desafíos en el sector y que requieren de mejora; (ii) el sector en la Argentina debería apuntar a una mayor inserción y upgrading en la cadena global de valor (esto es, no es competitivo en el segmento de salarios bajos – valor agregado bajo); y (iii) los incentivos de gobierno son sólo uno de los desafíos que enfrenta el sector. En esta dimensión, ABECEB considera

2002 2007 2012 2017

Tertiary enrolment Mobile-cellular

Secondary enrolment International Internet

Active mobile-broadband households with

Fixed-broadband households with internet

Internet users

48

importante su continuación para no perder espacio frente a países competidores, y también un diseño de programa que mecanismos de incentivos y metas cuantificables de desempeño40.

Tabla 3. ABECEB – Argentina: Factores competitivos para el sector de servicios basados en el conocimiento

Factor Estado Dinámica Razones

Disponibilidad de RRHH Bueno Empeoró Recursos humanos creativos y de calidad. Cuello de botella en STEM

Costo laboral total Bueno Empeoró Competitiva en tareas de complejidad mediana alta. Cara en trabajos poco calificados.

Ambiente de negocios Regular Mejoró* Se está estabilizando la macro y reduciendo la red tape.

Incentivos gubernamentales

Regular

Empeoró Ley de software (incertidumbre de continuidad en 2019). Servicios empresariales no acceden a beneficios a la inversión

Acceso financiamiento/ capital de riesgo

Bueno Igual Las características sectoriales dificultan el financiamiento tradicional (falta de garantías) Localización Regular Igual Ubicado en GTM -3, permite abastecer a Europa, LATAM, E.E.U.U.

Infraestructura Bueno Igual Infraestructura de telecomunicaciones rezagada en el interior del país

Cercanía cultural con clientes Muy bueno Igual Muy buena cercanía cultural Idioma Bueno Empeoró Inglés: bien posicionados en LATAM, pero hay escasez

de profesionales bilingües Fuente: ABECEB (2017). * A diferencia de lo que ocurría en 2017, 2018 parece más complicado en términos macro, con peores resultados esperados en materia de tipo de cambio, inflación, crecimiento, entre otras variables.

IV. EL APOYO ESTATAL A LA INDUSTRIA DE SOFTWARE & IT

IV.1. ARGUMENTOS PARA EL FOMENTO DEL SECTOR DE SOFTWARE Y SERVICIOS INFORMÁTICOS

La importancia del cambio tecnológico en el crecimiento es reconocida desde el trabajo pionero de Solow (1957). En general, la innovación surge como consecuencia de decisiones de inversión tomadas por las empresas41. De hecho, tanto la calidad de la regulación como la protección de los derechos de propiedad, el código tributario, el régimen macroeconómico, la intensidad de la competencia y el desarrollo de infraestructura, inciden en las decisiones de inversión en innovación, a veces incluso con mayor intensidad que para las inversiones en capital fijo (BID, 2014). Sin embargo,

40 El documento también analiza otros instrumentos, vinculados con la acumulación de capital humano (mencionados en la Sección IV.4), mayores incentivos fiscales, mayor articulación con la academia y el sector público, subsidios al empleo, medidas varias para inserción externa, etc., que apuntan a resolver los desafíos de los 10 factores detallados en el texto, y que no son abordados en detalle aquí.

41 En los países de la UE, por ejemplo, la Comisión Europea puso como objetivo de la “Estrategia Europea 2020” un 3% del PBI destinado a I+D, de los cuales 2/3 deben ser realizados por las empresas.

49

contar con un contexto macroeconómico apropiado es un requisito necesario, pero no suficiente para la innovación.

Tomando como base la recopilación del BID (2014) y de Appelt et al. (2016) las justificaciones teóricas más importantes son (i) las externalidades y la naturaleza de bien público del conocimiento,

(ii) los problemas de información asimétrica e incertidumbre y (iii) fallas de coordinación. Cada una de ellas se repasa a continuación:

Las externalidades y la naturaleza de bien público del conocimiento

Desde hace más de 50 años, la literatura reconoce al conocimiento como un bien cuyo consumo es no rival y no hay posibilidades de exclusión (Nelson, 1959; Arrow, 1962). Por este motivo, si una empresa invierte en innovación las empresas competidoras pueden aprovecharse de los beneficios que ésta genera. Estos derrames crean un diferencial entre el retorno privado y el social, y generan un desincentivo a la inversión privada en la producción de conocimiento42. En consecuencia, la razón principal de fomentar estas actividades de inversión a través del apoyo a las empresas es que éstas enfrentan dificultades para apropiarse de los retornos de dichas inversiones.

Conceptualmente, cuanto mayor es el componente de bien público del conocimiento generado por la I+D mayor es la subinversión en innovación, respecto de un nivel socialmente óptimo. Esta es una de las dimensiones que trata de capturar la Ley de Software en Argentina al requerir como condición de elegibilidad la acreditación de gastos de I+D de software, normas de calidad reconocida aplicables a productos o procesos de software y exportaciones de software.

La Figura 22 ilustra la evolución de las inversiones en I+D(+i) en el sector de software en la Argentina (como porcentaje de la facturación) y las inversiones globales en I+D en la Argentina (como porcentaje de las ventas)43. Puede verse cómo los requerimientos formales de inversión en I+D se ven plasmados en los recursos que el sector dedica a I+D(+i), que representan entre 25 y 30 veces los dedicados en a estas actividades por el promedio de la economía44.

42 Naturalmente la inversión en conocimiento aplicado posee menos características de bien público que la inversión en ciencia básica. Además, para que existan características de bien público debe ser posible la copia. 43 Los porcentajes del Banco Mundial se estiman como ratios de inversión y PBI. La conversión a porcentaje de ventas se realiza suponiendo una relación 2,5:1 entre valor bruto de producción y PBI. 44 Estas actividades no aplican sobre servicios prestados por el sector (solamente a productos).

50

Figura 22. Argentina: Inversiones en I+D(+i) en el sector de software y servicios informáticos vs el resto de la economía. Período 2005-2017.

Fuente: Argentina (Banco Mundial y Unesco), Software (Cessi).

Si bien no existe información disponible para medir el aporte de externalidades en el sector, claramente estas existen, por ejemplo, en plataformas de negocio, al generar una presión sobre la actividad innovadora de empresas tradicionales45.

Información asimétrica e incertidumbre

En primer lugar, el retorno de la inversión en innovación es más incierto e incluye períodos de gestación más largos que otros activos. En segundo lugar, puede que los innovadores muestren reticencia a revelar información detallada acerca de sus proyectos debido al riesgo de derrames explicados en el punto anterior. En tercer lugar, la inversión en innovación suele incluir una gran proporción de activos intangibles (como el capital humano) que tienen un uso muy limitado como garantía. A pesar de que el problema de la información asimétrica siempre está presente cuando el inversor y el financista son entidades diferentes, este problema puede agravarse en el caso de la inversión en conocimiento, haciendo que las tasas requeridas por los financiadores sean demasiado elevadas, ocasionando dificultades para el financiamiento. Esto puede implicar elevados costos del

45 Por ejemplo, la aparición de plataformas digitales para el comercio minorista (MercadoLibre) ha inducido a que empresas tradicionales deban incursionar en el canal digital para competir. Para ello, las empresas tradicionales deben diseñar o importar tecnología para realizar ventas digitales. En el caso de importación de software, esta tecnología no es ni I+D ni producción de software local, pero es incorporada por la empresa tradicional para competir con plataformas que se basan en inversiones realizadas en este país.

51

capital externo para la actividad, afectando especialmente a empresas pequeñas o nuevas (start ups), quienes tienen una capacidad menor –o nula– de ofrecer garantías para este capital46.

Dentro de esta temática, existe alguna justificación teórica especial sobre enfocar incentivos en PyMES (de cualquier sector económico), que se basa en el argumento de falta de acceso al mercado de créditos y por ser factores importantes de creación de empleo, aunque existe cierta evidencia de que la antigüedad de las empresas puede ser un factor más determinante que su tamaño para explicar altas tasas de creación de empleos (Haltiwanger et al., 2012, y Criscuolo et al., 2014).

Fallas de coordinación

Además de las características de bien público y de externalidades que presentan los servicios informáticos, y de los problemas informativos que enfrentan las empresas, el sector puede presentar también fallas de coordinación, que se manifiestan a partir de incapacidades a nivel individual (de empresas) de llevar a cabo obras necesarias para su desarrollo, y que pueden lograrse en contextos de colaboración empresarial o, muchas veces, a través de la intervención pública. El ejemplo más claro se presenta en los derrames de conocimiento (knowledge spillovers, ver Rodríguez Clare, 2005).

Qué tipo de instrumentos utilizar? Incentivos impositivos o aportes directos?

Cada instrumento (incentivos impositivos y aportes directos) es útil para atender distintas fallas de mercado y estimula distintos tipos de I+D. Appelt et al. (2016) mencionan la existencia de un consenso amplio respecto de la conveniencia de incentivos impositivos (adoptando la forma de créditos impositivos, amortización acelerada, expensing, o súper deducciones, entre otros) para fomentar actividades de I+D orientadas al desarrollo de aplicaciones con gran potencial para comercializarse en un período de tiempo razonable, mientras que las transferencias son más convenientes para fomentar investigación de largo plazo, sujeta a mayores riesgos, y en proyectos con características de bienes públicos o con fuertes externalidades.

La Tabla 4 a continuación resume las ventajas y desventajas de incentivos impositivos vs. aportes directos. Por un lado, los aportes directos se pueden dirigir a proyectos que el gobierno considere que tienen un mayor retorno social. Pero están atados a decisiones discrecionales por parte de agentes del gobierno o de organismos a quienes se les delega la tarea (unidades decisoras y ejecutoras). Su administración, desde el proceso de selección hasta su seguimiento, puede ser muy costosa.

46 Según Appelt et al. (2016), los gobiernos también pueden extender los incentivos a grandes corporaciones multinacionales (que concentran un alto porcentaje de I+D). Esta justificación se deja de lado en esta sección conceptual.

52

Tabla 4. Ventajas y desventajas de incentivos impositivos vs transferencias directas

Instrumento Ventajas Desventajas

Apoyo directo

Adaptado a proyectos en los que existe una brecha importante entre los retornos privados y sociales de la inversión

En teoría, la competencia entre firmas garantiza que los fondos los obtienen los mejores proyectos

Pueden disminuir los efectos del ciclo económico sobre la inversión en I+D

Puede alentar la cooperación y difusión de tecnologías reforzando las externalidades de conocimiento

Permite verificar los costos generados por las medidas

Mejora la reputación de las firmas receptoras de los beneficios pudiendo disminuir su costo de capital

Altos costos administrativos tanto para la firma como para el estado

Impracticable para un gran número de proyectos

Causa efectos distorsivos en la asignación de recursos entre diferentes sectores y firmas

La elección de proyectos puede premiar al poder de lobby.

Empresas pueden abandonar inversiones en I+D que no cuentan con fondos de financiación

Incentivos impositivos

Las medidas son más neutrales e incentivan la inversión en I+D en todo tipo de firmas, en particular en PyMEs

Las firmas deciden en qué proyectos invertir

Reduce el riesgo de manipulación

No se requiere un presupuesto especial al manifestarse como pérdida en los ingresos tributarios

Los costos de implementación y manejo son relativamente bajos

Reducen el costo de la I+D (menor riesgo de abandono de proyectos)

Difícil controlar el costo de las medidas

Los efectos se limitan a firmas que tienen suficientes ganancias o invierten mucho en I+D

Bajan el costo de proyectos que se hubiesen hecho incluso sin el incentivo fiscal (sobre todo si este es muy grande) Se benefician proyectos con retornos en el corto plazo, que pueden no coincidir con aquellos con mayores retornos sociales

Pocas externalidades de conocimiento, al no ser la cooperación un factor para la elección de un proyecto

Fuente: Montmartin y Herrera (2015) en base a Carvalho (2011).

Por otro lado, los incentivos impositivos delegan en el sector privado la selección de proyectos, sin condicionar la provisión del apoyo gubernamental más allá de las reglas pre-establecidas (por ejemplo, por Ley). Además, estos incentivos generan menos espacio para medidas selectivas y discrecionales del gobierno, que podrían entrar en conflicto con reglas de competencia y comercio internacional. En cambio, tienen un espacio limitado para identificar los proyectos con el mayor retorno social, pero con retorno privado negativo (es decir, no se realizarían en ausencia de los

53

incentivos)47 46. También tienen un costo fiscal que ex ante es impredecible (vs un programa de

transferencias con monto total definido)4847.

IV.2. POLÍTICAS DE FOMENTO A LA INNOVACIÓN

Esta sección resume las políticas que incentivan inversiones e innovación implementadas en países seleccionados (basado Deloitte, 2017). El Anexo I presenta un mayor detalle a nivel de países (Argentina, Estados Unidos, España, Bélgica, México, Nueva Zelanda, Costa Rica, China, Grecia, Países Bajos, Rusia, India, Malasia, Turquía, Colombia, Uruguay, Chile, Rumania y Brasil).

La mayoría de los países que tienen políticas de apoyo a la I+D incluyen al sector del desarrollo de software. Algunos países incluyen, además, políticas que tienen por objetivo incentivar específicamente al sector. La evidencia histórica indica una tendencia hacia una mayor consideración a favor del sector. Específicamente, algunos países han tenido recientemente un cambio hacia un mayor aporte al sector en particular (tal es el caso de España, Estados Unidos o Bélgica, donde recientemente se ampliaron los proyectos de software elegibles para crédito fiscal (España), se cambiaron las regulaciones de software para uso interno (Estados Unidos) o se permitió deducir las ganancias provenientes de propiedad intelectual (Bélgica)), o han reincorporado beneficios generales a la I+D (como en México o Nueva Zelanda, luego de haberlos terminado).

En varios casos, las políticas destinadas al sector fomentan la formación de clusters, como en los casos de Turquía (que tiene beneficios particulares dentro de lo que llaman Technology Development Zones), Costa Rica (la Agencia de Promoción de Inversiones crea específicamente un cluster), o China (donde se apoyó la formación de clusters en zonas donde se concentraran las actividades educativas).

Otros países han optado por la implementación de beneficios a los sectores innovadores a partir del establecimiento de patent boxes49.

47 Algunos países realizan un escrutinio de proyectos de I+D sujetos a incentivos impositivos. Es más, en algunos casos el incentivo impositivo es basado en gastos, que en los hechos funciona como una “transferencia”, si en particular el nivel de escrutinio es exhaustivo y el beneficio queda asegurado después de su aceptación. Otros realizan programas de transferencias no discrecionales para I+D, en el sentido que están disponibles para quienes están en el sector de I+D (Growth Grant de Nueva Zelanda, durante su existencia), aunque podría haber cierta discrecionalidad en la catalogación de una empresa como perteneciente al sector I+D.

48 En la práctica, algunos países ponen límites presupuestarios, implementándolos a través del número de solicitudes aprobadas (por empresa o proyecto, aleatoriamente o racionamiento por cola, según llegada) o ajustando la alícuota de subsidio. Este tipo de límites tienen consecuencias sobre los potenciales beneficios de los incentivos impositivos, que pueden menguar si el racionamiento no se realiza con cierto cuidado. 49 Esta práctica ha sido muy discutida en los últimos años (Bélgica, Países Bajos, Grecia) ya que es considerada dañina (en el marco de harmful practices) porque dan una especie de “doble beneficio” al otorgar deducciones sobre gastos o beneficios impositivos además de los beneficios de la patente (OECD, 2015a). No obstante, si se

54

Rusia, Rumania y Grecia proponen políticas vinculadas con crédito fiscal sobre los impuestos al trabajo. Tanto Rusia como Grecia (al igual que Argentina) proponen deducciones de las contribuciones patronales mientras que en Rumania los trabajadores de I+D dentro de empresas de software pueden quedar exentos del pago del impuesto a los ingresos personales.

Las ganancias de las empresas es otro tributo sobre el que se suelen aplicar deducciones a las empresas que desarrollan tareas de I+D y de software en particular. En el marco de la Ley de Software, en Argentina está vigente una deducción del 60%. En Uruguay, aquellos productos de software destinados a la exportación quedan exentos del pago de impuesto a la renta.

En otros países, a diferencia de Argentina, si bien la duración de los programas de beneficios puede ser indefinida, el período de beneficios para una empresa tiene duración definida. Por ejemplo, en el caso de Costa Rica, dentro de los beneficios para I+D en empresas de servicios, se otorga a las empresas del sector un 100% de deducción de este tributo los primeros 8 años y de un 50% los cuatro años posteriores. China, por su parte, también establece reducciones en este impuesto que toman la forma de una exención por dos años y tres años de reducción del 50% de la alícuota.

También es común el establecimiento de tax credit para el impuesto al valor agregado. Ejemplos de esto son Turquía, donde la exención es total hasta 2024; Colombia también eliminó este tributo para el sector recientemente y Uruguay no cobra IVA a los productos de software que se exportan.

Cabe señalar que, para ser beneficiarias de estos incentivos, las empresas deben cumplir con una serie de requisitos que varían entre los distintos países. Estos se vinculan en general con la existencia de desarrollo innovador o con la exportación del algún porcentaje de lo que producen. También quedan sujetas a auditorías por parte del sector público.

IV.3. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS BENEFICIOS QUE RECIBE LA INDUSTRIA DE SOFTWARE & IT EN LA ARGENTINA RESPECTO DEL RESTO DE PAÍSES

Esta sección presenta un análisis comparativo de los beneficios que recibe la industria del software e IT. La OECD ha realizado diversos estudios sobre el nivel de apoyo estatal a las inversiones en I+D. Esta actividad (inversiones de I+D) por supuesto es más abarcativa que las inversiones específicas en el sector de software.

Existen pocos estudios específicos del sector de software que abordan el tipo de instrumento utilizado para el fomento de actividades o sectores específicos. Por ejemplo, Warda (2006) realiza un análisis comparativo de los beneficios que ofrecen los países de la OCDE a los “activos intelectuales” entre los que reconoce específicamente al Software & IT. Si bien el trabajo tiene más de 10 años, en ese entonces el autor reconocía que la mayoría de los países ofrecían incentivos a I&D dentro de los que

introducen mayores requerimientos esto podría no ser tan problemático. Adicionalmente Gaessler et al (2018) reconocen la posibilidad de mover los activos con patentes hacia jurisdicciones con patent boxes, los “dobles beneficios” si además hay tax incentives de otro tipo y el darle incentivos a patentes que de otro modo no serían productivas como otras consecuencias potencialmente negativas de estos regímenes.

55

se pueden enmarcar algunos desarrollos del sector, pero solamente Japón contaba con incentivos fiscales específicos para la inversión en tecnología informática y comunicaciones. Muchos países permitían, sin embargo, mecanismos de depreciación acelerada o expensing del software.

Lewis (2016) da cuenta de este fenómeno para el caso de Australia, donde la mayor parte de las actividades de desarrollo de software quedan enmarcadas dentro de los beneficios fiscales que se proponen para la investigación y el desarrollo5049. En algunos países la contribución estatal se da mayormente vía incentivos fiscales (tal es el caso de Canadá, Portugal o Japón5150) mientras que otros países se enfocan más en dar subvenciones (tal es el caso de Estados Unidos, Rusia e Israel).

Hace pocos años la OECD ha hecho una definición de qué proyectos de desarrollo de software pueden ser considerados como I&D y por ende califican para los beneficios estatales (el Manual Frascati de la OCDE, 2015b): el desarrollo de nuevos sistemas operativos o lenguajes, el diseño e implementación de nuevos motores de búsqueda basados en tecnologías originales, la creación de algoritmos nuevos o más eficientes, la creación de técnicas de seguridad, entre otros. Por su parte, hay actividades que no son consideradas I&D, tal es el caso de el desarrollo de software empresarial o sistemas de información basados en métodos y herramientas de software conocidos, agregar funcionalidad a programas existentes, creación de sitios web, la personalización de productos existentes para un uso particular. Se destaca la similitud entre estas actividades y las comprendidas en la Ley de Software de Argentina.

Nivel de apoyo estatal

Hay distintas formas de abordar el nivel de incentivos impositivos a las actividades de I+D. Una medida utilizada por la OCDE, denominada Índice B, del cual se desprende el subsidio impositivo por unidad de I+D asociado con los incentivos (1-B) (Warda, 2001). Este índice se puede calcular para empresas grandes o pequeñas (si los incentivos están sujetos a máximos o umbrales) y previendo beneficios o pérdidas (permitiendo carry forwards).

El nombre “Índice B” captura lo que el modelo describe: el mínimo ratio de costo-beneficio para el cual la inversión en I+D se vuelve rentable en una jurisdicción dado el impuesto a las ganancias y los beneficios para el sector. Se trata de una medida que aproxima el apoyo que otorga el sistema impositivo a la inversión privada en I+D, y se calcula como el valor presente del ingreso antes de impuestos que una firma necesita generar para cubrir los gastos de la inversión en I+D y pagar sus impuestos. La fórmula representa el ratio entre el costo después de impuestos (CDI) de un dólar gastado en I+D dividido uno menos la tasa de impuesto a las ganancias de las empresas. El CDI entra en el numerador de la fórmula y se define como el costo neto para la empresa de invertir en I+D teniendo en cuenta todos los incentivos disponibles para I+D. Los incentivos fiscales bajan los CDI para proyectos de I+D.

50 En el caso del Reino Unido por ejemplo existen consultoras especializadas en hacer que los distintos sectores como software o videojuegos accedan a los créditos de I&D. (Ejemplo: Myriad Associates tiene como lema “Helping businesses secure and maximise R&D tax credits and grants”). 51 En el caso de Japón las cifras son para 2007.

56

Más allá de que la Ley de Promoción de Software tiene cobertura más amplia que las inversiones en I+D, se puede realizar un cálculo de los incentivos implícitos en la Ley, siguiendo la metodología

propuesta por Warda (2001)5251. El índice 1-B para el sector de software y servicios informáticos en la Argentina sería de aproximadamente 0,28 (el mismo sería 0,05 si se considera solamente el beneficio derivado de aportes patronales y 0,24 si se considera solamente la reducción en la tasa del impuesto a las ganancias). Dada la construcción del indicador, una promoción que reduce la alícuota del impuesto a las ganancias en 60% es un beneficio importante.

La Figura 23 a continuación ilustra el grado de apoyo estatal a la inversión en I+D en países de la OECD y otros seleccionados, comparado con el apoyo estatal al sector de software en la Argentina. Se observa allí que Francia, Portugal y España son países con fuerte subsidio impositivo. Varios países del este europeo presentan beneficios intermedios; Argentina se ubica en este grupo. EEUU tiene relativamente bajos incentivos. Finlandia, Dinamarca, Suiza, Alemania y Nueva Zelanda tienen subsidios impositivos nulos.

Algunos países intentan focalizar sus beneficios en algún grupo particular de empresas como las PyMEs o los start-ups. Estas empresas reciben beneficios diferenciales en Francia, Canadá, Gran Bretaña, Corea Noruega y Australia. En Brasil, la acción estatal beneficia más a las empresas grandes.

52 Sobre una estructura de gastos definida en Warda (2001), se consideraron la conversión de un porcentaje de las contribuciones patronales (hasta 70%) en un crédito impositivo y la reducción en la tasa de impuesto a las ganancias (en un 60%), solamente para el caso de empresas que obtienen beneficios. En el caso de presentar quebrantos una empresa puede trasladar los beneficios de una promoción dependiendo de lo que permita la legislación.

57

Figura 23. Subsidio impositivo inversiones I+D año 2017.

Fuente: OCDE (2018), figura 3. Argentina: elaboración propia.

Base de beneficios: montos acumulados vs inversión incremental

Una dimensión relevante para analizar es la base sobre la que se definen los beneficios fiscales: la inversión incremental o el monto acumulado (cuestión que se puede extender a promociones sectoriales).

La importancia de esta decisión radica en la dicotomía entre un esquema de aplicación sencilla versus uno que efectivamente cumpla con el objetivo deseado. Dar incentivos en base al monto invertido muchas veces incluye exenciones vinculadas con la inversión en capital, salarios vinculados con I&D y gastos corrientes. Los esquemas de inversión incremental tienen la ventaja de que el gasto hecho por el gobierno tiene como contrapartida nueva inversión por parte de los privados, minimizando los “subsidios” a inversiones que se hubieran hecho incluso sin estos beneficios, pero resultan en la práctica bastante complicados en su aplicación. Según Appelt et al. (2016), un esquema basado en el monto acumulado es conveniente cuando el objetivo es aumentar la inversión en I+D (y posiblemente “promocionar el sector”), mientras que el esquema de inversión incremental es preferible si se intenta apoyar a firmas con altas tasas de crecimiento en I+D.

Aportes directos vs gastos impositivos

Dentro del análisis más general del fomento a la I+D, las cifras de la OECD en 2017 muestran que 30 de sus 35 países miembros, en 21 de los 28 países de la Unión Europea, y otros países que no pertenecen a la OECD proveyeron incentivos fiscales y realizaron otras intervenciones en favor la investigación, desarrollo e innovación (ver OECD, 2018). En un reporte con datos del 2017, OECD (2018a) ilustra el nivel y composición de la financiación a I+D en países seleccionados, actualizando los resultados de Appelt et al. (2016; ver Figura 24).

0,5

0,4 Empresa grande, rentable

Empresa PyME, rentable

0,3

0,2

0,1

0,0

-0,1

FRA

PRT

ESP

CHL

LTU

LV

A CA

N

IRL

ARG

G

BR

KOR

CHN

IS

L N

LD

SVN

CZ

E JP

N

AUS

NO

R HU

N

ZAF

BRA

AUT

BEL

GRC

POL

RUS

ITA

MEX

SV

K TU

R SW

E U

SA

FIN

DN

K LU

X CH

E DE

U

NZL

58

En el caso de los países seleccionados, los aportes estatales corresponden a apoyo directo o incentivos impositivos a actividades de I+D realizadas por las empresas. En el caso de Argentina se suman los apoyos generales a la actividad de I+D (Ley 23.877 de Promoción y Fomento a la innovación tecnológica) y apoyos específicos a la actividad de I+D (no necesariamente direccionados a I+D, sino que más generalmente, a la promoción del sector). Los niveles de recursos comprometidos en la Argentina para este tipo de actividades están muy alejados de la práctica internacional. El apoyo del estado argentino en la forma de incentivos impositivos y aportes directos es de aproximadamente 0,02% del PBI, muy inferior al 0,15% asignado por el promedio de países de OECD.

Appelt et al. (2016) indican que la importancia de los incentivos fiscales cayó durante la crisis en muchos países como consecuencia de su dependencia en las ganancias. En respuesta a esto, algunos países optaron por aumentar el aporte gubernamental de fondos directos, como es el caso de Canadá.

Nuevamente, el apoyo realizado por los países de la Figura 24 se concentra en actividades de I+D. Sin embargo, el detalle realizado por Appelt et al. (2016) respecto de los utilizados en 46 programas revisados en su trabajo (para países de OCDE y otros) ilustra que:

- Los instrumentos más comunes son créditos impositivos y deducciones especiales (impuesto a las ganancias de las empresas).

- 32 programas tienen provisiones de carry-over mientras que 13 programas tienen provisiones de devolución (PyMEs y pequeños innovadores).

59

- 8 programas incluyen reducciones en impuestos laborales y contribuciones a la seguridad social para personal asignado a I+D53.

- En muchos casos la base de los incentivos son las inversiones totales de I+D (Australia, Canadá, Brasil, China, UK), mientras que en casos particulares son las inversiones incrementales, por encima de un nivel predefinido (EE.UU.)54.

o Con el paso de los años, ha habido migraciones desde esquemas mixtos (híbridos entre inversiones totales e incrementales) a esquemas simples basados en inversiones totales (Francia 2008, Australia 2010, Irlanda 2015).

o Algunos países utilizan esquemas mixtos: Corea del Sur, Portugal y España (sobre inversiones totales y créditos impositivos incrementales); República Checa, República Eslovaca y Turquía (híbridos de deducciones para impuesto a las ganancias y para el régimen de empresas en Polos de Desarrollo Tecnológico)

En varios países se utilizan techos y umbrales para suavizar la carga fiscal.55

- En 12 de 28 países de la OCDE los gobiernos ofrecen tratamiento preferencial a PyMES, y solo en algunos casos se dirigen a empresas nuevas (Francia e Italia). Otros países diferencian según la condición legal de la empresa (por ejemplo en Canadá los incentivos son menores si la empresa es extranjera) (OECD, 2014).

- Muchos esquemas son los llamados “patent boxes”, que escapan al espíritu de estas medidas de que los innovadores sean recompensados por la inversión en I+D donde usualmente no pueden apropiarse de sus beneficios. En estos casos, se da incentivos fiscales a innovaciones que ya están cubiertas por derechos de propiedad intelectual, que permiten a las firmas apropiarse de gran parte de los beneficios de la innovación.

53 Este instrumento tiene una crítica. Si la oferta de capital humano es relativamente inelástica, una reducción de impuestos laborales se traslada a salarios, y no tanto al volumen de actividades de I+D (si bien este efecto salario podría aparecer con otros esquemas de incentivos impositivos para I+D, el hecho que el componente de costos a considerar sean los salarios de empleos I+D exacerba efecto).

54 Los esquemas basados en volumen se ajustan mejor a objetivos que buscan aumentar el nivel general de inversión en I+D, mientras que los sistemas incrementales pueden ser preferibles cuando el objetivo es dar apoyo a empresas con altas tasas de crecimiento de I+D. Los esquemas incrementales buscan evitar dar un beneficio a inversiones I+D que se habrían hecho en ausencia de los incentivos (estimadas en el “umbral”). Sin embargo, tienen algunas características no deseables, como la complejidad de su diseño y utilización; su efectividad para dar incentivos en condiciones económicas recesivas; y la posibilidad de inducir a gaming (reacomodar el timing de inversiones de I+D para optimizar los beneficios impositivos).

55 Esto puede (i) desincentivar grandes inversiones en I+D, (ii) gaming si es posible (fraccionando proyectos para optimizar los beneficios impositivos).

60

La problemática de la “temporalidad” no ha escapado a estos esquemas de incentivos. Por un lado, la mayoría de los esquemas de incentivos impositivos a I+D se crearon como medidas transitorias, y con el tiempo la comunidad de negocios los trató como permanentes mucho antes de que ese sea formalmente el caso (cuando esto ocurrió). Por otro lado, esquemas transitorios solo generan incentivos a realizar proyectos anuales, o a lo sumo que cubran pocos años, lo cual va en contra del riesgo que enfrentan, por ejemplo, inversiones en innovación en el sector de software.

Beneficios nacionales vs subnacionales

Otro punto para tener en cuenta en el diseño de estos incentivos es el nivel de gobierno que los lleva a cabo. Un ejemplo evidente es el caso de Apple, que tiene domicilio fiscal en Reno, Nevada, Estados Unidos. Nevada tiene 0% de alícuota de impuestos a las ganancias de las empresas (New York Times).

En países como Estados Unidos y Canadá los incentivos a nivel sub-nacional son importantes, representando un alto porcentaje del gasto provincial. En el caso de Canadá, por ejemplo, a los créditos fiscales a nivel nacional se suman los provinciales, cuyas tasas van de 3,5% en Ontario a 30% en Quebec (Deloitte, 2017). En las provincias argentinas estos porcentajes son marginales.

La presencia de incentivos a nivel sub-nacional que mayormente acompañan a los otorgados a nivel nacional parece tener efectos magros de acuerdo con lo encontrado en evidencia para Estados Unidos, donde unos 40 estados proveen incentivos para el sector. Los mayores inconvenientes consisten en que estos beneficios parecen incentivar más la re-ubicación de empresas entre estados que la inversión agregada a nivel país (Appelt et al., 2016).

IV.4. ANÁLISIS CONCEPTUAL DE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DE LOS DIFERENTES ESTÍMULOS FISCALES QUE SE UTILIZAN EN ALGUNOS PAÍSES SELECCIONADOS.

El estudio de Appelt et al. (2016) sugiere 3 puntos a tener en cuenta en la evaluación de estos beneficios (i) si los incentivos fiscales tienen el efecto esperado en términos de inversiones en I+D (insumo), innovación y productividad (resultados); (ii) si los incentivos fiscales producen efectos no deseados, (iii) que combinación de incentivos produce los resultados más deseables.

EFECTOS SOBRE LA INVERSIÓN EN I+D

- El documento de What Works Centre for Local Economic Growth (2015, citado por Appelt et al.) identifica 17 estudios empíricos metodológicamente comparables, y encuentra que 10 papers obtienen resultados positivos sobre la inversión, 5 obtienen resultados mixtos y 2 casos obtienen resultados no significativos.

- Parsons and Phillips (2007) realizan una comparación de varios estudios en EE.UU., Canadá y varios países de la OECD durante el período 1990-2006. Westmore (2013) realiza un estudio

61

similar para EE.UU. y Japón en 2008. Ambos documentos estiman una elasticidad-precio de la inversión en I+D de aproximadamente 1 (largo plazo). Esto es, una reducción del 10% en el precio de I+D generaría un 10,9% de aumento de la inversión.

- Varios trabajos citados en Appelt et al. (2016) sugieren la existencia de tiempos y costos de ajuste (elasticidades de largo plazo mayores que elasticidades de corto plazo).

- Dos trabajos sugieren la existencia de un efecto sobre la probabilidad de que una empresa comience a invertir en I+D.

- Un trabajo estudia y encuentra un efecto positivo de reformas de beneficios de I+D sobre la inversión y la contratación de investigadores.

EFECTOS SOBRE LA INNOVACIÓN

Appelt et al. (2016) alertan sobre los desafíos de medir el efecto incremental de innovación a partir de incentivos impositivos. Los más importantes tienen que ver con problemas de medición de la innovación, el timing de las inversiones (el tiempo entre la inversión y la innovación es aleatorio y puede ser mucho), o las características de la innovación incentivada vs. las innovaciones que surgen de fondos de propios a de gobierno. Sobre este punto, Cappelen et al. (2007) estimaron que los incentivos impositivos a la I+D en Noruega produjeron innovaciones “específicas de las empresas”, pero no innovaciones “de mercado” o patentables.

EFECTOS SOBRE LA PRODUCTIVIDAD Y SALARIOS

Una parte de los incentivos impositivos a R+D pueden reflejarse en incrementos salariales o en el costo de contratación de científicos especializados en I+D (mayor cuanto más inelástica es la oferta, por lo que el efecto salario puede ser más fuerte en el corto plazo). De los estudios revisados por Appelt et al. (2016) no se puede rechazar la posibilidad de que un incremento en salarios corresponda a incrementos en calidad de investigadores y actividad innovadoras (productividad). Otros trabajos sugieren una correlación positiva entre incentivos impositivos y productividad.

EFECTOS NO DESEADOS DE INCENTIVOS IMPOSITIVOS A I+D

Existen otros trabajos que estudian efectos sobre la dinámica de mercado (empresas entrantes vs establecidas), la localización de las actividades de I+D (más allá de los citados respecto de relocalización de empresas en un país aprovechando los beneficios estaduales / provinciales) y el bienestar en general son pocos y poco concluyentes, abundando los problemas metodológicos y la falta de comparación.

62

PREFERENCIA POR DISTINTOS INSTRUMENTOS

La evidencia disponible que compara incentivos impositivos vs contribuciones directas sugiere la preferencia de uno u otro dependiendo de la variable que se busque fomentar, mientras que la utilización conjunta parece generar más efecto crowding-out que complementariedad.

Por ejemplo, Haegeland and Moen (2007) proveen evidencia sobre la preferencia de los incentivos fiscales en primer término, seguidos por los subsidios, en función del impacto sobre la inversión en I+D en Noruega. Sin embargo, los proyectos con mayor retorno son los financiados con fondos propios, seguidos por los que reciben incentivos impositivos, y luego por los financiados con subsidios. Bozio et al (2014) encuentran aumentos en la inversión en I+D pero que no implicaron aumentos en la innovación.

Por su parte, algunos trabajos documentan una complementariedad entre instrumentos, que logran mayor introducción de productos nuevos, mayores innovaciones en Canadá y Austria (Berube y Mohnen, 2009, Falk et al., 2009), mientras que otros no encuentran efectos significativos en Francia (Lhuillery et al. 2014) y otros encuentran sustitución / crowding-out de efectos en Bélgica (Dumont 2013, 2015). Montmartin y Herrera (2015) obtienen extienden el último resultado de crowding-out para 25 países de la OECD durante el período 1990-2009.

IV.5. PROGRAMAS COMPLEMENTARIOS, RELACIONADOS CON EL SECTOR DE SOFTWARE EN LA ARGENTINA

En la Sección II, se mencionó que el Plan Estratégico Federal considera esencial la incorporación de la educación tecnológica en los niveles iniciales de la educación formal, la formación de una disciplina vinculada con el Software, la integración de la extensión universitaria entre carreras (como matemática o comunicación), y el estímulo de vocaciones científico-técnicas (STEM), entre otros. Por su parte, la encuesta realizada por el Observatorio de Economía del Conocimiento, publicada por el Ministerio de Producción, alerta sobre las principales dificultades que enfrentan las empresas y clusters del sector (ver Figura 25).

63

Figura 25. Dificultades que enfrentan los clusters de Servicios Basados en Conocimiento.

Fuente: Ministerio de Producción. Encuesta de Polos y Clusters SBC – OEC.

La figura ilustra que los factores que imponen mayores restricciones sobre el sector son la escasez de capital humano, seguido por el costo laboral y la rigidez de contratación. Al respecto, en la dimensión identificada como más relevante, se destacan avances relativamente nuevos en materia de políticas para mejorar / especializar recursos en el sector:

- Plan 111mil: el Gobierno ha lanzado un plan estratégico a nivel nacional, llamado el Plan 111mil, que se propone formar cien mil programadores, diez mil ingenieros y mil emprendedores en el transcurso de cuatro años.

- EMPLEARTEC: es un programa creado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, en conjunto con CESSI, y con el apoyo de empresas referentes del sector, que ofrece cursos de capacitación gratuita en software y tecnología en todo el país.

V. UNA APROXIMACIÓN AL EFECTO DE LOS BENEFICIOS DE LA LEY DE SOFTWARE SOBRE EL SECTOR

Como quedó claro en este documento, el sector de software y servicios informáticos presenta muchas peculiaridades respecto de otros sectores tradicionales de la economía (dificultades varias de medición de su aporte a distintas dimensiones económicas, fuertes efectos de derrame, efectos de aglomeración, etc.).

Además de los efectos identificados para la Argentina respecto de inversiones, innovación, productividad, exportaciones, etc., propios (principalmente en la Sección III) y realizados por otros autores (Sección II), en esta sección se presenta un cálculo simple del efecto neto de los beneficios que ofreció la Ley de Software al sector entre 2006 y 2017.

64

Estos cálculos tienen como objetivo comparar los resultados en términos de empleo, ventas, rentabilidad, exportaciones y recaudación en un escenario hipotético de ausencia de la Ley de Software y contrastarlo con los resultados efectivamente observados. Para ello se tomaron en consideración los montos de gastos tributarios informados por la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal, Secretaría de Hacienda, Ministerio de Hacienda, para el período 2006 – 2016 y los presentados en el proyecto de Ley de Presupuesto 2019 para el año 2017, y se realizaron diversos cálculos de varios beneficios derivados de este programa, correspondientes a la evolución de las ventas, la remuneración al empleo, beneficios, otros componentes del valor agregado –incluyendo impuestos tales como IVA, impuesto a las ganancias e impuestos al trabajo-, pero sin considerar posibles derrames a otros sectores. Los detalles técnicos y supuestos se exponen en el Anexo II.

La Tabla 5 resume una estimación sencilla de los beneficios derivados de la promoción de software. Los resultados de la medición sugieren que la promoción habría producido un estimado de ventas adicionales por $62 mil millones de 2018 (2345 valores totales del período 2006-2017 actualizados al año 2018), e impuestos adicionales por $13,4 mil millones de 2018. Esta recaudación adicional es inferior al gasto tributario. Sin embargo, el efecto neto de recaudación es una costo tributario neto de $2.737 millones, o $ 228 millones por año, monto relativamente marginal comparado con los beneficios adicionales producidos (ventas, empleo y exportaciones). Utilizando supuestos bastante

razonables para el sector (explicados en el Anexo II), las ventas netas adicionales se distribuyen en remuneración al factor trabajo (33%), beneficios (13%) y gastos, costos, depreciaciones y resto de valor agregado. La recaudación adicional proviene de IVA (59%), impuestos laborales (32%) e impuesto a las ganancias (8%).

En síntesis, aunque la promoción al sector ha tenido un impacto fiscal neto negativo, los efectos positivos sobre actividad, empleo y ventas al sector externo los compensarían más que holgadamente.

65

Tabla 5. Estimación de beneficios netos de la promoción de software (empleo, beneficios, resto de valor agregado y recaudación). Período 2006 – 2017. Millones de pesos actualizados a 2018.

Valores agregados Ventas netas 62.165 Recaudación adicional 13.461 Gasto tributario -16.198 Recaudación neta -2.737

Descomposición de ventas brutas en distintos componentes Ventas netas 62.165

Empleo 20.755 Beneficios empresas 8.081 Resto valor 33.329

Empleo 33% Beneficios 13% Resto valor 54%

Simulación impuestos adicionales Recaudación adicional 13.461 - IVA 8.000 - Imp. Ganancias 1.131 - Imp. laborales 4.329

IVA 59% Imp. Ganancias 8% Imp. laborales 32%

Fuente: elaboración propia en base a Anexo II.1 (Tabla II.1).

66

Anexo I. Políticas de fomento a la innovación en países seleccionados.

Argentina: como se detalló en la Sección I, la Ley de Software otorga beneficios de estabilidad fiscal y de reducción en aportes patronales e impuesto a las ganancias, en la medida que las empresas cumplen con requisitos de promoción.

Vale la pena destacar que el régimen argentino de promoción al sector del software fue clasificado como “no dañino” en OECD (2015a)56. Así ocurre también con China, en cuanto las alícuotas reducidas para empresas de servicios tecnológicos avanzados.

Bélgica: en febrero de 2017 se puso en práctica una ley de “Innovative Income Deduction” (IID) que permite a los contribuyentes deducir de la base imponible del impuesto a las ganancias un 85% de sus ingresos netos provenientes de propiedad intelectual. También permite carry forward de la deducción. El software con copyright está expresamente incluido en esta ley. Holanda y Portugal también cuentan con una innovation box y patent box respectivamente, en las que incluyen al sector57.

Brasil: En la década pasada se establecieron algunas leyes más enfocadas al sector hardware (ej. Ley de informática) y en 2012 se crea el programa Brasil mais TI, orientado al sector del software, enfocado fuertemente en la capacitación de recursos humanos para el sector. No obstante, la cámara de empresas de software de Brasil (ABES) reconoce la existencia de la llamada “ley de software” desde 1987 (reformada en 1998) cuyo mayor énfasis está puesto en regular al sector (en términos de propiedad intelectual).

Además, el sector goza de ciertos beneficios impositivos que comparte con otros sectores de tecnología o exportadores. Concretamente, el software que genera avances científicos o metas técnicas está incluido dentro de los incentivos a I+D, que reciben una súper deducción del 160% sobre el gasto en I+D, pero sin permitir carry forward de los quebrantos. En particular, para el sector de IT/automatización, la deducción es aún mayor alcanzando un 260%. Además, se adelanta la depreciación a un año del 100% de los activos.

Chile: no hay medidas que ofrezcan un incentivo económico particular a la actividad. Sí existen medidas que benefician al sector (que premian la competitividad, exportaciones, inversión en I+D, formación de nuevas empresas, etc.).

China: Promulga leyes beneficiosas para el sector en el año 2000, que consisten en medidas fiscales y otras para la inversión y el financiamiento. Estas leyes implicaron el establecimiento de parques de

56 OECD (2015a) analiza las prácticas impositivas de los distintos países que pueden ser dañinas en términos de falta de transparencia o de “profit-shifting” artificial. Si bien hace énfasis en los regímenes de propiedad intelectual también analiza los efectos de algunos regímenes de promoción entre los que se encuentra la Ley de Software argentina.

57 Ver cuestionamientos a las patent boxes (respecto de prácticas dañinas) en nota al pie 48.

67

software apoyados por el estado en áreas donde hubiera concentración de instituciones educativas (aprovechando la oportunidad de generar clusters). Hasta el 2010 las leyes establecían un crédito fiscal de 14 puntos (sobre 17) de IVA que la empresa podía recuperar para utilizar en I+D o expandir la reproducción. También se establecían dos años de exención y tres de reducción al 50% del impuesto a las ganancias para empresas nuevas. También habrá empresas que paguen 10% en lugar de 30% de impuesto a las ganancias; la elección queda a cargo del gobierno.

Las importaciones de equipos, software etc., por parte de las empresas del sector las pueden hacer libres de impuestos. Las empresas pueden además poner las remuneraciones al personal y el entrenamiento como un gasto antes de impuestos a los fines del impuesto a las ganancias. Se suele establecer además un tax holiday para las empresas nuevas.

Colombia: las medidas de incentivo al sector están enmarcadas en el Plan Nacional de Desarrollo, que se renueva cada cuatro años e involucra rebajas al impuesto a la renta bajo ciertas condiciones. Hasta 2017 el sector estaba exento del pago de impuesto a las ganancias.

No obstante, existió en 2014 una propuesta de ley de promoción del software y servicios asociados que fue archivada en 2015. Por otra parte, la creación de otros impuestos como el impuesto sobre la renta para la equidad, que deben pagar incluso los productos exentos, dificulta la aplicación de la exención al sector.

Costa Rica: Costa Rica ofrece una serie de beneficios (no exclusivos para el sector) que involucran estabilidad impositiva e incentivos fiscales: algunos de por vida (como derechos de aduana a las importaciones y exportaciones, retención de impuestos sobre regalías y tarifas, ingresos por intereses, impuesto a las ventas sobre compras locales de bienes / servicios, impuesto de sellos), otros por un período de 10 años como los impuestos a la transferencia de propiedades. Además, durante los primeros 8 años los proyectos de servicios (entre los que se encuentra el software) cuentan con una exención del 100% del impuesto a las ganancias y una reducción del 50% los 4 años posteriores (con la opción de renovación si se llevan a cabo inversiones cuantiosas). Por otra parte, la Agencia de Promoción de Inversiones en Costa Rica (CINDE) crea Central Gate en 2012, como forma de generar un cluster de alta tecnología con la finalidad de outsourcing para empresas de otros países.

España: Hasta 2015 el desarrollo de software no era elegible para crédito fiscal de I+D salvo que implicara un avance tecnológico significativo. En la actualidad el conjunto de actividades beneficiadas por el crédito fiscal es más amplio, e incluye por ejemplo la mejora de software existente. Además, se da un crédito fiscal del 17% sobre los salarios destinados a I+D. Se trata de créditos fiscales tanto en base al volumen como incrementales correspondientes al 25% del gasto anual en I+D más un 42% de lo que excede la inversión actual en I+D al promedio de los dos años anteriores.

Estados Unidos: cambia las regulaciones de software para uso interno a fines de 2016 haciendo que muchos proyectos que no calificaban para crédito fiscal hasta entonces, ahora sí lo hagan, como por ejemplo la mayor parte del software desarrollado para e-commerce. El gobierno específicamente comenta que estas nuevas regulaciones intentan expandir las posibilidades de que los contribuyentes pidan crédito fiscal para gastos vinculados con software.

68

Grecia: ofrece una serie de incentivos para las empresas intensivas en I+D que incluyen súper deducciones, subsidios para la innovación, incentivos al empleo (vía el subsidio de las contribuciones

patronales) y un patent box (ver crítica en Bélgica). En la nueva definición, de 2017, expresamente se incluye el desarrollo de software innovador.

India: Tiene incentivos para el sector de IT desde 1961. El estado provee a las compañías de software (junto con otros sectores como energía, puertos o electrónica) una deducción del 100%de los gastos en I+D y en bienes de capital, además de depreciación acelerada y tax holidays. Por otra parte, las empresas que se establecen en parques tecnológicos reciben beneficios como exención del 100% de impuestos a las importaciones de bienes de capital (aprovechando a fomentar la formación de clusters). Hay beneficios a nivel sub-nacional por la creación de empleo (ej. Andhra Pradesh) y otros incentivos fiscales y subsidios a la electricidad. Según Deloitte (2018), algunos de estos incentivos están siendo eliminados.

Irlanda: ofrece incentivos a la I+D con la finalidad de hacer al país atractivo para la inversión extranjera directa donde el desarrollo de software está particularmente resaltado. Además de subsidios directos, crean una knowledge development box (KDB) que establece una tasa impositiva menor para los ingresos generados una vez que los proyectos de I+D hayan terminado y la propiedad intelectual resultante esté en uso.

Malasia: El ministerio de Finanzas da el “Pioneer Status” a empresas que llevan a cabo actividades que benefician a la economía, dentro de las cuales suelen estar las compañías de software. El Pioneer Status da una exención de impuesto a las ganancias de entre el 70 y el 100% por 10 años.

México: este país cuenta con el programa PROSOFT (actualmente en su convocatoria 3.0) vigente desde 2002, que tiene como objetivos (i) promover las exportaciones y atraer inversiones; (ii) proporcionar educación y formación al personal en el desarrollo de software en cantidad y calidad convenientes; (iii) contar con un marco legal promotor de esa industria, (iv) desarrollar el mercado interno; (v) fortalecer a la industria local; (vi) alcanzar niveles internacionales en capacidad de procesos; y (vii) promover el desarrollo de agrupamientos empresariales. Este programa da subsidios por el 70% de los proyectos y establece auditorías especiales para las empresas beneficiarias.

Por otro lado, desde el año 2002 México tuvo incentivos fiscales a I+D, hasta que los eliminó en 2009. Volvió a reintroducirlos en 2017, bajo la forma de crédito fiscal incremental, siendo éste menos generoso que los incentivos existentes entre 2002-2008.

Nueva Zelanda:

De acuerdo a OECD (2018b), Nueva Zelanda reintroduce en 2015 incentivos fiscales a la I+D bajo la forma de crédito fiscal a la I+D basado en volumen, correspondiente a un 28% de cualquier déficit vinculado con gastos en I+D. Además, en abril de 2018, el gobierno de Nueva Zelanda publicó un documento de discusión en el que propone la introducción de un crédito fiscal de 12,5% sobre

69

gastos elegibles. Este último sustituiría a las “Growth Grants” vigentes actualmente58. La finalidad de este cambio consiste en alinear al país con las políticas desarrolladas en otros países I+D a 2% del PBI en 2027.

Rumania: los trabajadores que llevan a cabo desarrollo de software pueden acceder a una exención del pago de impuesto a los ingresos sobre su salario.

Rusia: las empresas que llevan a cabo desarrollo de software acceden a una reducción en las contribuciones patronales, pagando el 14% como contribuciones en lugar de la tasa del 30% si pagan hasta aproximadamente USD 13.000 anuales en 2017, 12% en lugar de 27,1% para lo que pagan entre USD 13.000 y USD 15.100 anuales, y 4% en lugar de 15,1% por el pago en remuneraciones que excede los USD 15.100 anuales en 2017 (umbrales que se actualizan anualmente, reflejando claramente que no tiene una finalidad de beneficiar a las PyMEs

Turquía: además de que el desarrollo del software innovador califica para incentivos fiscales de I+D, los ingresos provenientes del desarrollo de software pagan impuestos reducidos en un 50% (incluyendo las actividades de arrendamiento, transferencia o venta de la invención o de la venta masiva de productos). Además, califican para una exención del 100% del IVA.

Adicionalmente, existen las technology development zones (TDZ), que ofrecen beneficios que no pueden pedirse a la vez con los anteriores. Las empresas de software que se establecen aquí no pagan impuestos a los ingresos, ni impuestos corporativos, ni IVA hasta el 1 de enero de 2024, como así tampoco pagan impuesto a los ingresos personales los sueldos de los empleados de I+D de estas empresas hasta la misma fecha.

Uruguay: este país ofrece un marco regulatorio y de incentivos para el sector desde fines de la década del ‘90, cuando se declara de interés nacional al sector. En el año 2000 se establece la exención de IVA a las exportaciones, luego seguida por la exención del Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE) y de retenciones a las importaciones. La exención de pago del IRAE se renueva en 2007 siempre que los productos de software o servicios vinculados se exporten. Además, se permite deducciones especiales (computar 1,5 veces los gastos incurridos en concepto de servicios de software) a las empresas que tributen efectivamente IRAE. En agosto de 2018 se aprobó un decreto reglamentario que exonera a la actividad del pago al impuesto a las rentas.

Por otra parte, existen una serie de programas vinculados con ayudar a las PYMES exportadoras (Fodime, ProExport, ProTIC), brindar capacitación sobre comercio exterior y capacitar al personal (Finishing schools).

58 Ver R&D Tax Incentive Team, Ministry of Business, Innovation & Employment (2018). En los últimos meses hubo una consulta pública acerca de este asunto.

70

Anexo II. Supuestos para el cálculo del valor presente de beneficios de la Ley de Promoción de Software.

La Sección IV.4 presenta un cálculo simple de los efectos generados por la Ley de Software. Para cada año se simula el valor incremental de ventas brutas (que incluyen IVA), ventas netas (sin IVA), remuneración al factor trabajo, impuestos al trabajo (contribuciones patronales y aportes personales), ganancias de la empresa, impuesto a las ganancias y resto de valor agregado. El valor incremental es la diferencia de los respectivos valores reales (esto es, ventas reales, puestos de trabajo y remuneraciones reales, y una estimación de los referidos impuestos) y los valores en un escenario contra fáctico.

Los datos reales de ventas al mercado interno, de exportaciones, empleo y remuneraciones son los utilizados en la Sección III de este documento. Para cálculos de beneficios se utilizó un porcentaje de 13% de las ventas (según estima CESSI como margen de rentabilidad intermedia). Se supuso una alícuota de IVA de 21%, una alícuota del impuesto a las ganancias de 14% (esto es, 35% neto de una reducción del 60%), una alícuota de contribuciones patronales levemente inferior a 10% (60% de personal promovido con una reducción de hasta 70% y 40% de personal sin reducción), y una alícuota de aportes personales de 11%.

Para la construcción del escenario contra fáctico, se recurrió a diversos supuestos a partir de resultados observados en este documento. En primer lugar, se supuso que las ventas domésticas fueron un 7% superiores a las habrían sido en un escenario sin promoción. Este porcentaje se construye a partir de resultados obtenidos por la encuesta LPS de CESSI respecto de la opinión de las empresas sobre el efecto de no prorrogar la Ley de Software sobre sus ventas (42% de las empresas dice que su facturación no depende de la ley; un 43% dice que de no estar la ley la facturación caería en menos de 10%; un 15% considera una caída de más de 10%). Si bien estas estimaciones surgen de consideraciones a futuro, se puede tomar una aproximación de “ventas incrementales resultantes de la Ley”. En segundo lugar, se supuso que las exportaciones evolucionaron un 9% por encima de un escenario sin promoción. Nuevamente, el porcentaje se estima a partir de la encuesta LPS de CESSI respecto de la opinión de las empresas sobre el efecto de no prorrogar la Ley de Software sobre sus exportaciones (40% de quienes exportan consideran que sus exportaciones no cambian por la ley, un 35% considera una baja moderada y el 25% restante considera una baja sustancial). Nuevamente, si bien estas estimaciones surgen de consideraciones a futuro, se puede tomar una aproximación de “exportaciones incrementales resultantes de la Ley”. En tercer, lugar se supuso que la Ley de Software tuvo un efecto en el empleo de 5% (Castro y Jorrat, 2013).59 Es posible que los supuestos adoptados para el escenario contra fáctico sean exigentes, lo que arrojaría un cálculo conservador de los efectos estimados.

59 En la simulación no se consideran efectos de la Ley de Software sobre la formalidad, que podría ser un factor adicional de contribución de valor.

71

Los montos anuales se actualizan al año 2018 utilizando una tasa de interés correspondiente a descuento de documentos hasta 90 días.

Los resultados se resumen en la Tabla II.1 a continuación (que se replica como Tabla 5 en el cuerpo principal del documento).

Tabla II.1. Estimación de beneficios netos de la promoción de software (empleo, beneficios, resto de valor agregado y recaudación). Período 2006-2017. Millones de pesos actualizados a 2018.

Valores agregados Ventas netas 62.165 Recaudación adicional 13.461 Gasto tributario -16.198 Recaudación neta -2.737

Descomposición de ventas brutas en distintos componentes

Ventas netas 62.165 Empleo 20.755 Beneficios empresas 8.081 Resto valor 33.329

Empleo 33% Beneficios 13% Resto valor 54%

Simulación impuestos adicionales Recaudación adicional 13.461 - IVA 8.000 - Imp. ganancias 1.131 - Imp. laborales 4.329

IVA 59% Imp. ganancias 8% Imp. laborales 32%

72

Referencias

Abraham, K. G., Haltiwanger, J. C., Sandusky, K., & Spletzer, J. R. (2017, June). Measuring the gig economy: Current knowledge and open issues. In IZA Labor Statistics Workshop “Changing Structure of Work.

ABECEB (2017). Exportaciones de servicios: Estrategias de casos exitosos como aprendizaje para Argentina.

Appelt, S. et al. (2017), “R&D Tax Incentives: Evidence on design, incidence and impacts”, OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, No. 32, OECD Publishing, Paris.

Arora, A., & Athreye, S. (2002). The software industry and India’s economic development. Information economics and policy, 14(2), 253-273.

Arora, A., & Gambardella, A. (2005). The globalization of the software industry: perspectives and opportunities for developed and developing countries. Innovation policy and the economy, 5, 1-32.

Arrow, K. J. 1962. “The Economic Implications of Learning by Doing.” Review of Economic Studies, 29(3): 155-173.

Atkinson, R. D. (2007). Expanding the R&E tax credit to drive innovation, competitiveness and prosperity. The Journal of Technology Transfer, 32(6), 617-628.

Bérubé, C. y Mohnen, P. (2009). “Are firms that receive R&D subsidies more innovative?”, Canadian Journal of Economics, 42(1): 206-225.

BID, “¿Cómo repensar el desarrollo productivo?: Políticas e instituciones sólidas para la transformación económica”, 2014.

Bozio, A., Irac, D. y Py, L. (2014), “Impact of research tax credit on R&D and innovation: evidence from the 2008 French reform”, Working Paper, No. 532, Banque de France.

BSA – The Software Alliance (2016) “The $1 Trillion Economic Impact of Software”.

Byrne, D. y Corrado, C. (2017). Accounting for Innovation in Consumer Digital Services: Implications for economic growth and consumer welfare. NBER/CRIW conference, Measuring and Accounting for Innovation in the 21st Century, held in Washington, DC, November 2017.

Byrne, D. and C. Corrado (2016a), “ICT prices and ICT services: What do they tell us about productivity and technology”, The Conference Board Economics Program Working Paper Series,

Byrne, D. and C. Corrado (2016b), “ICT Asset Prices: Marshaling Evidence into New Measures”, The Conference Board Economics Program Working Paper Series, EPWP #16 – 06.

Byrne, D., Oliner, S. y Sichel, D. (2017). “How Fast are Semiconductor Prices Falling?”, Review of Income and Wealth. doi:10.1111/roiw.12308.

Brynjolfsson, E., Eggers, F. y Gannamaneni, A. (2017). Using Massive Online Choice Experiments to Measure Changes in Wellbeing. Presented at the 5th IMF Statistical Forum.

73

Cappelen, A., Raknerud, A. and Rybalka, M. (2007). “The Effect of R&D Tax Credits on Firm Performance”. Statistics Norway Reports 22. Oslo: Statistics Norway.

Carmel, E., “Taxonomy of New Software Exporting Nations, Electronic”, Journal on Information Systems in Developing Countries, 2003.

Carvalho, A. (2011). “Why are Tax Incentives Increasingly Used to Promote Private R&D?” CEFAGE- UE Working Paper. Universidade de Evora.

Castillo, V., Maffioli, A., Rojo Brizuela, A., y Stucchi, R. (2014). “Knowledge Spillovers of Innovation Policy through Labor Mobility: An Impact Evaluation of the FONTAR Program in Argentina” (No. IDB- WP-488). IDB Working Paper Series.

Castro, L., y Jorrat, D. (2013). “Evaluación de impacto de programas públicos de financiamiento sobre la innovación y la productividad: el caso de los servicios de software e informáticos de la Argentina”. Documento de trabajo No. 2013 (SS-IP)-06.

CESSI – REPC (2018). “Plan Estratégico Federal de la Industria Argentina del Software 2018-2030”, Cessi Argentina – Red de Entidades, Polos y Clústeres, mayo de 2018.

Criscuolo, C., Gal, P. y Menon, C. (2014). “The Dynamics of Employment Growth: New Evidence from 18 Countries”. CEP Discussion Paper, dp1274. Centre for Economic Performance, LSE.

Deloitte (2017), Survey of Global Investment and Innovation Incentives.

Deloitte (2018), Taxation and Investment in India.

Dumont, M. (2013). “The impact of subsidies and fiscal incentives on corporate R&D expenditures in Belgium (2001-2009)”, Reflets et perspectives de la vie économique, 1: 69-91.

Dumont, M. (2015). “Evaluation of federal tax incentives for private R&D in Belgium: An update", Working Paper, 5-15, Federal Planning Bureau, Belgium, June 2015.

Falk, R., Neppl-Oswald, E., Trebicka, K., y Weixlbaumer, U. (2009). “Kohärenz des Instrumentenmix: Zusammenspiel der direkten und indirekten Forschungsförderung" [Coherence on the Policy Mix: Interaction of direct and indirect R&D support measures], Part 8 of the Evaluation of Government Funding in RTDI from a Systems Perspective in Austria, Vienna: Austrian Institute for Economic Research].

Figal Garone, L., Maffioli, A., de Negri, J. Rodriguez, C. y Vázquez-Bare, G. (2014). “Cluster development policy, SME’s performance, and spillovers: evidence from Brazil”, Small Business Economics, 44(4): 925-948.

Gaessler, F., Hall, B. H., & Harhoff, D. (2018). “Should there be lower taxes on patent income?” (No. w24843). National Bureau of Economic Research.

Gartner (2017). “Evaluate Offshore/Nearshore Countries for Outsourcing, Shared Services and Captives in the Americas, 2017”. ID: G00325031.

Haegeland, T. y Møen, J. (2007). “The Relationship between the Norwegian R&D Tax Credit Scheme and Other Innovation Policy Instruments”. http://brage.bibsys.no/xmlui/handle/11250/181263.

74

Haltiwanger, J., Jarmin, R. y Miranda, J. (2012). “Who Creates Jobs? Small versus Large versus Young”, Review of Economics and Statistics 95(2): 347-61.

Huang, P., Ceccagnoli, M., Forman, C., & Wu, D. J. (2013). IT knowledge spillovers and productivity: Evidence from enterprise software. Available at SSRN, 2243886.

Huawei - Oxford Economics (2017). Digital Spillover. Measuring the true impact of the Digital Economy.

IMF (2018), “Measuring the digital economy”.

Kuznets, S. (1934) “National Income, 1929-1932” 73rd Congress, 2nd Session, Senate Document no. 124.

Lewis (2016), “Tax, Innovation and The Ideas Boom R&D Tax Incentive -AusIndustry’s Expectations”, The Tax Institute.

Lhuillery, S., Marino, M. y Parotta, P. (2014). “Evaluation de l’impact des aides directes et indirectes à la R&D en France”, Rapport pour le Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche. http://cache.media.enseignementsuprecherche.gouv.fr/file/RetD/88/0/2._Rapport_externe_final_CI R_2014_334880.pdf

Mankiw, Romer y Weil, 1992, “A Contribution to the Empirics of Economic Growth”, Quarterly Journal of Economics, 107(2): 407-437.

Marra, A., Cassetta, E. and Antonelli, P. (2017) “Emerging specialisations and software metropolitan clusters – a comparative network analysis on San Francisco, New York and London”, Int. J. Technological Learning, Innovation and Development, Vol. 9, No. 1, pp.17–41.

Montmartin, B. y Herrera, M. (2015). “Internal and external effects of R&D subsidies and fiscal incentives: Empirical evidence using spatial dynamic panel models”, Research Policy 44 (5): 1065-79.

Nakamura, L., Samuels, J. y Soloveichik, R. (2017). “Measuring the Free Digital Economy within the PBI and Productivity Accounts”, BEA Working Papers 0146, Bureau of Economic Analysis.

Nelson, R. 1959. “The Simple Economics of Basic Scientific Research”. Journal of Political Economy, 67(3): 297-306.

Nordhaus, W. (2005). Schumpeterian Profits and the Alchemist Fallacy. Yale Economic Applications and Policy Discussion Paper.

OECD (2018a). “OECD Review of National R&D Tax Incentives and Estimates of R&D Tax Subsidy Rates, 2017”. Deliverable 3.3: Summary report on tax subsidy rates – core countries (Year 2).

OECD (2018B), “R&D Tax incentives: New Zealand, 2017”.

OECD (2015a), “Countering Harmful Tax Practices More Effectively, Taking into Account Transparency and Substance, Action 5 - 2015 Final Report”, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris.

75

OECD (2015b), Frascati Manual 2015: Guidelines for Collecting and Reporting Data on Research and Experimental Development, The Measurement of Scientific, Technological and Innovation Activities, OECD Publishing, Paris.

Pereira, M., Barletta, M.F., Yoguel, G. (2016), “El desempeño del sector de software y servicios informáticos en la Argentina: evidencia microeconométrica sobre los programas públicos de apoyo”, Revista de la Cepal Nº 120, pp. 181-199.

Reikard, G. 2011. “Total Factor Productivity and R&D in the Production Function.” International Journal of Innovation and Technology Management, 08(04) (diciembre):601–13.

R&D Tax Incentive Team, Ministry of Business, Innovation & Employment (2018) “Fuelling innovation to transform our economy – a discussion paper on a Research and Development Tax Incentive for New Zealand”.

Rodriguez-Clare, A., Rodríguez, F., & Fischer, R. (2005). Coordination Failures, Clusters, and Microeconomic Interventions [with Comments]. Economia, 6(1), 1-42.

Shapiro, R. (2014), “The U.S. Software Industry as an Engine for Economic Growth and Employment”. Georgetown McDonough School of Business Research Paper No. 2541673. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2541673 o http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2541673.

Solow, R. (1957), “Technical Change and the Aggregate Production Function.” Review of Economics and Statistics, 39(3) (agosto):312–20.

Stiglitz, J., Sen, A. and Fitoussi, J.-P. (2009). Report of the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress.

Tencent (2017). “China’s Digital Transformation: An Analysis from a Socio-economic Perspective”.

http://www.imf.org/~/media/Files/Conferences/2017-stats-forum/sy-ppt-for-imf.ashx?la=en.

Truffle100 (2018), Ranking of the top 100 European Software Vendors [online]

Warda, J. (2006), “Tax Treatment of Business Investments in Intellectual Assets: An International Comparison”, OECD Science, Technology and Industry Working Papers, 2006/04, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/672304513676

Westmore, B. (2013), “R&D, Patenting and Productivity: The Role of Public Policy”. Documents de Travail du Département des Affaires économiques, No. 1047.

What Works Centre for Local Economic Growth (2015), “Innovation: R&D Tax Credits”. Evidence Review 9.