La Desentralización de México

7/23/2019 La Desentralizacin de Mxico

1/175

enMxico

Secretara de Medio Ambiente y Recursos NaturalesInstituto Nacional de Ecologa

LaClaudia Rodrguez Solrzano

(compiladora)

descentraliza

cin

experiencias y reflexiones paraorientar la poltica ambiental


2/175

LADESCENTRALIZACINENMXICO


3/175

Primera edicin: noviembre de 2003

Institut o Nacional de Ecologa (INE-SEMARNAT)

Perifrico sur 5000, Col. Insurgentes Cuicuilco,C.P. 04530. Mxico, D.F.www.ine.gob.mx.

COORDINACIN EDITORIAL, DISEODEINTERIORES

YTIPOGRAFA: Ral Marc del Pont Lalli

D ISEOYFOTODELAPORTADA: lvaro FigueroaCORRECCINDEESTILO: Eduardo Chagoy a Medina

Rodrguez Solrzano, Claudia

La descentra lizacin en Mxico: experiencias y reflexiones

para orientar la poltica ambiental / Claudia Rodrguez Solrzano

(compiladora). INE-SEMARNAT, Mxico, 2003.

1. Descentralizacin 2. G estin ambiental

3. Descentralizacin-Mxico 4. Descentralizacin-Amrica Latina

5. Poltica ambiental-Mxico

ISBN: 968-817-

Impreso y hecho en Mxico

D.R.

351.0073972R637d


4/175

LADESCENTRALIZACINENMXICO:EXPERIENCIASYREFLEXIONES

PARAORIENTARLAPOLTICAAMBIENTAL

Claudia Rodrguez Solrzano

(compiladora)


5/175


6/175

ndice

Presentacin 9Exequiel Ezcurra

Agradecimientos 17

La descentralizacin en Mxico 19M ara del Carmen Prado

La descentralizacin y las relaciones intergubernamentales.

Apuntes para las dependencias federales 41A lli son M . Rowland

Federalismo fiscal ytransferencias gubernamentalesCsar Velsquez Guadar rama 59

La descentralizacin

de la educacin en MxicoClaudia A. Santizo Rodall 89

Perspectivas de la descentralizacin en Mxicocon nfasis en el sector saludJavier Boni ll a 117


7/175

La descentralizacin de la gestin ambiental:fundamentos, estrategias y prcticas en Mxico 127A lejandro Guevara Sangins

Situacin y perspectivas de la descentralizacinde la gestin ambiental en Mxico 151Claudia Rodrguez Solrzano


8/175

Presentacin 9

Presentacin

9

En todo el mundo se aplican polticas para descentralizar diversas

funciones de gobierno. Dichas polticas pueden ser de diferentes

tipos (fiscales, polticas o administrat ivas) y estar relacionadas con

diferentes sectores, como la salud, la educacin, el desarrollo social

y el medio ambiente. En todos estos casos la descentra lizacin es

un proceso complejo que tendr repercusiones en la asignacin de

los recursos, el equilibrio de poderes, la relacin estado-sociedad y

la eficiencia con que el gobierno podr dar solucin a los proble-

mas que tiene bajo su responsabilidad. Para el caso ambiental, ade-ms, puede tener efectos irreversibles en las condiciones de bien-

estar de la poblacin y el entorno natural, esto indica que la des-

centralizacin en general, y la ambient al en particular, t iene

implicaciones que alteran las posibilidades de desarrollo de un pas.

La descentralizacin ambiental se aplica en ms de sesenta pa-

ses, entre ellos Bolivia, Brasil, Camboya, Camern, China, India,

Indonesia, Mal, Mongolia, Mxico, Nicaragua, Sudfrica, Tailandia,Uganda, Vietnam y Zimbabwe. Explicar su auge es complicado, aun-

que para el caso de los pases en desarrollo, podra deberse a los nue-

vos contextos nacionales e internacionales. En el mbito nacional, la

creciente democrat izacin, a travs de la competencia poltica, con-

lleva un may or grado de rendicin de cuentas, lo que da incentivos a

los gobiernos centrales para deshacerse de aquello para lo que no


9/175

10 Exequiel Ezcurra

tienen capacidad y cuyo incumplimiento le generar costos polti-

cos. Adicionalmente, cobra impulso por el reclamo de los gobiernos

locales por adquirir ms funciones, producto tambin de la apertura

democrtica. Internacionalmente, puede usarse como un indicador

para evaluar a los pases, por ser considerada como una poltica que

denota modernidad, un avance en la participacin social, legitimi-

dad y un menor control por un reducido grupo de actores.

El auge de esta poltica ha contado con el impulso de parte de

organismos como el Banco Mundial (BM ), la Agencia de Desarro-

llo Internacional (USAID), el World Resource Institute (WRI), la

Unin Internacional de Autoridades Locales (IULA), la Fundacin

Desarrollo Municipal de Centroamrica (DEMUCA), entre otros.Los mecanismos que usan son: el financiamiento de proyectos, la

investigacin o asesora para los gobiernos. Quiz el ms destaca-

do en ello sea el BM, que cuenta con recursos para f inanciar a lgu-

nos aspectos de este proceso, como salud, educacin, infraestruc-

tura, nutricin, agua potable, irrigacin y manejo de los recursos

naturales. Tambin presenta una inf luencia notable el USAID , que

aporta recursos para proyectos que fortalezcan la descentraliza-cin y el poder local.

No obstante la popularidad que ha ganado la descentralizacin,

todava hay muchas preguntas que responder y retos que superar.

Sus beneficios tericos son ampliamente difundidos, pero los re-

tos para su puesta en marcha y, por consiguiente, para la consecu-

cin de dichos beneficios no t ienen respuestas todava; no hay re-

cetas para que sta sea exitosa. Eso depender de las condiciones

histricas, culturales, institucionales, polticas y econmicas de cadalugar as como de la voluntad de los gobiernos centrales por trans-

ferir suficientes poderes.

El BM reconoce a la descentralizacin ambiental, como una po-

ltica que enfrenta numerosos peligros, si la delegacin de respon-

sabilidades se da hacia gobiernos locales, que no son democrticos,


10/175

Presentacin 11

que no rinden cuentas y que estn controlados por pequeos gru-

pos de poder. Admite que el conocimiento y los ejemplos de bue-

nas prcticas y resultados en este campo son limitados, por lo que,

independientemente de la confianza y esperanza que algunos han

puesto en la descentralizacin como un mecanismo para mejorar

el manejo ambiental, se debe reconsiderar si esta es la polt ica p-

tima para los pases en desarrollo que adolecen de debilidad

institucional y autoritarismo en niveles de gobierno locales.

Hoy se cuenta con una evidencia considerable que contradice a

los defensores de la descentralizacin ya sean acadmicos o polti-

cos. En muchos pases de frica, este proceso ha significado una

transferencia de poderes del gobierno central a instituciones localesno democrticas, sin rendicin de cuentas. Tales han sido los casos de

Mal y Uganda en donde algunos bosques nacionales han sido pri-

vatizados en nombre de la descentralizacin; en Camern, Guinea y

Zimbabwe slo los grupos de inters local y no la poblacin en ge-

neral se han beneficiado con la descentralizacin. Asimismo, en Brasil,

Bolivia, la India, Indonesia, Nicaragua y Senegal, la descentraliza-

cin ha estado acompaada por un proceso de captura de los gobier-nos por parte de los grupos de inters (J. Ribot 2002. Democratic

descent rali zation of natural resources: Insti tutionalizing popular

participation. World Resources Institute, Washington, DC).

Los peligros t ambin se derivan de la resistencia de los gobier-

nos centrales a transferir poderes, en cuy o caso los resultados se-

rn desalentadores y se usarn como argumento para despresti-

giar a la descentralizacin. Mongolia ejemplifica una descentrali-

zacin incompleta que ha tenido por resultado la sobreexplotacinde sus recursos y un aumento en la vulnerabilidad ambiental frente

a riesgos natura les. En M al y Uganda t ambin se han dado proce-

sos similares que limitan los resultados. En ambos casos la ley otor-

ga a las autoridades locales el derecho a manejar los recursos nat u-

rales, pero bajo estrictos requerimientos (Ribot ibid.).


11/175

12 Exequiel Ezcurra

Es fundamental ser conscientes de que los beneficios tericos

de la descentralizacin no se materializan si no existen las condi-

ciones locales para ello y, por lo tant o, no todos los pases son aptos

para seguirla. Por ello es crucial que sea cuidadosa, dado que quien

controle la toma de decisiones local t endr el poder de decidir so-

bre los recursos naturales locales; es decir, controlar las posibili-

dades de desarrollo y bienestar de la poblacin.

Pero no todo han sido tragos amargos; en Bolivia, Camern, Ni-

caragua y Zimbabwe la descentralizacin ha conducido a una may or

inclusin de la poblacin en la toma de decisiones. En Zimbabwe, la

India, Indonesia, Bolivia y Nicaragua el aumento que han experi-

mentado en la recaudacin local es atribuido a la descentralizacin.Debido a lo divergente de los resultados, llegar a una conclusin

sobre el efecto neto de la descentralizacin en estos pases es com-

plicado. Para evaluar el efecto neto de la descentralizacin es nece-

sario contar con informacin anterior y posterior al proceso, cuan-

tificarla y determinar en qu medida los efectos observados son el

resultado de la descentralizacin y no de otras polticas pblicas que

tengan lugar en el mismo momento. Resulta particularmente im-portante analizar la experiencia descentralizadora de cada pas con-

siderando su contexto histrico, cultural, institucional, econmico

y poltico.

Por lo anterior, la descentralizacin ambiental es una poltica que

Mxico debe aplicar a partir de un anlisis cientfico y de su entorno

natural y social. El Instituto Nacional de Ecologa (INE), en tanto ha

adoptado a la descentralizacin como lnea de investigacin desde el

ao 2002 y para intercambiar ideas con los acadmicos expertos ytomadores de decisiones en la materia, en febrero del 2003 organiz

el taller La descentralizacin en Mxico, el cual abord el tema como

poltica pblica nacional, haciendo referencia a los casos de educa-

cin y salud en los que Mxico ya tiene experiencia como base para

analizar el proceso que actualmente lleva a cabo la Secretara de


12/175

Presentacin 13

Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). La idea era com-

prender a la descentralizacin como una poltica que se ha seguido

en Mxico por varios aos y en varios sectores y hacer nfasis en

nuestro tema: el medio ambiente.

Este libro compila los t rabajos de los expertos que participaron

en dicho taller, provenientes de los ms destacados centros de in-

vestigacin nacional: el Centro de investigacin y Docencia Eco-

nmica (CIDE), el Colegio de Mxico, el Instituto Nacional de

Ecologa y la Universidad Iberoamericana. Tambin se cont con

la part icipacin de investigadores independientes y de un ex sub-

secretario de Salud, quien tuvo bajo su responsabilidad parte del

proceso de descentralizacin de este sector.Los textos recopilados abordaron el tema desde una perspectiva

tanto terica como prctica, revisando la experiencia int ernacional

poniendo nfasis especial en la experiencia y realidad mexicanas.

Este esfuerzo trata de ofrecer elementos que apoyen a los tomadores

de decisiones a encontrar el por qu, el cmo y el cuando de la

descentralizacin, a identificar sus retos as como los aspectos prc-

ticos de su instrumentacin y a vislumbrar el tipo de polticas quedeben seguir de forma paralela, para fortalecer y maximizar sus

probabilidades de xito.

Mara del Carmen Prado presenta los antecedentes de la des-

centralizacin como una poltica que se ha seguido en diversos

pases y realiza un recuento de los antecedentes de la descentrali-

zacin en Mxico y de sus alcances para entender que la descen-

tralizacin no se reduce a una frmula que puede aplicarse sin

importar el contexto.Por su parte, Allison Rowland proporciona elementos concep-

tuales relevantes para entender la diferencia entre forma de go-

bierno (gobierno unit ario vs. federal) y locus de decisin guberna-

mental (centralizado vs. descentralizado). Enfatiza la importancia

de las relaciones intergubernamentales para el xito de la descen-


13/175

14 Exequiel Ezcurra

tralizacin, donde su eficacia depende del establecimiento de rela-

ciones equitativas entre los distintos rdenes de gobierno. Csar

Velsquez revisa el marco terico que sustenta la descentraliza-

cin y destaca sus ventajas y desventajas, tericas y prcticas, con-

centrndose en el caso del federalismo fiscal, pieza clave de la pol-

tica descentralizadora del pas y aspecto fundamental para el resto

de las descentralizaciones por venir.

Claudia Santizo presenta un estudio sobre la descentralizacin

en educacin a part ir del anlisis de la puesta en marcha de la Carre-

ra magisterial en los estados de Aguascalientes, Guanajuato y San

Luis Potos. Es un estudio que identifica los errores y los aciertos del

proceso, lo cual constituye una experiencia muy rica para los fun-cionarios encargados de la descentralizacin de otros sectores.

El captulo de Javier Bonilla es el que presenta el bagaje ms

prctico de los trabajos aqu reunidos: se basa en la experiencia de

un tomador de decisiones que dirigi part e de la descentralizacin

del sector salud. Bonilla analiza la descentralizacin desde sus ver-

tientes legislativa y presupuestal, poniendo ms nfasis en el se-

gundo aspecto y ofrecindonos detalles sobre la transferencia derecursos de las secretaras de estado hacia los gobiernos locales.

Aborda tambin el tema de la relacin entre los estados y la fede-

racin posterior a la descentralizacin, uno de sus retos ms im-

portantes.

Alejandro G uevara examina el marco terico de la descentrali-

zacin de la gestin ambiental y profundiza en el anlisis de la

poltica en Mxico en el mbito de los recursos naturales. Reflexiona

sobre las virtudes y defectos de dicho proceso y analiza sus parti-cularidades en contraste con ot ras reas de poltica pblica. Final-

mente, realiza una valoracin de las acciones y polticas recientes

en este sentido.

El captulo de Claudia Rodrguez muestra otra perspectiva so-

bre la descentralizacin ambiental a part ir de reflexiones que des-


14/175

Presentacin 15

tacan la brecha que existe entre la conceptualizacin de las polti-

cas pblicas y su instrumentacin. Rodrguez enfatiza los retos y

los dilemas prcticos que conlleva la descentralizacin, para dar

una visin ms objetiva de este proceso y propiciar la reflexin en

los encargados de la descentralizacin ambiental en Mxico. Pre-

senta tambin los diferentes procesos de descentralizacin que se

siguen desde el sector ambiental, incluy endo a sus organismos des-

centralizados y desconcentrados.

Otra historia del proceso descentralizador se inicia con la des-

centralizacin que est llevando a cabo el sector ambiental. En

Mxico ya hay experiencias que la apoyan y en el mundo hay ejer-

cicios en materia ambiental de las que se puede aprender. Si bienlas condiciones polticas, econmicas y sociales entre pases son

diferentes y las condiciones de nuestra nacin han cambiado desde

la descentralizacin del sector salud y educacin, se cuenta hoy

con trabajos de investigacin que revelan algunos de los proble-

mas que limitaron estos procesos.

Por su parte el INE, como centro de investigacin en materia

ambiental, publica este libro, que esperamos pueda ofrecer conoci-mientos, reflexiones y experiencias de utilidad para los tomadores

de decisiones que t ienen la responsabilidad de la descentralizacin

de la gestin ambiental.


15/175

16 Exequiel Ezcurra


16/175

Presentacin 17

Agradecimientos

Para la realizacin del taller que dio origen a este libro queremosagradecer a la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Natura-

les (SEMARNAT), particularmente a las subsecretaras de Gestin para

la Proteccin Ambiental, de Planeacin y Poltica Ambiental, a la

Coordinacin de delegaciones y a la Unidad de Combate a la Co-

rrupcin, por su participacin y enriquecimiento durante las dis-

cusiones. Asimismo, para la realizacin de este proyecto fue im-

portante la ay uda que la Comisin Nacional Forestal (CONAFOR) y

la Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas (CONANP) noshan brindado.

Este libro ha sido un trabajo en equipo en el que los autores

han apoyado al Instituto Nacional de Ecologa (INE) en su bsque-

da por contribuir al anlisis y generacin de respuestas sobre la

descentralizacin de la gestin ambiental. El INE le extiende un

agradecimiento y reconocimiento a la Dra. Mara del Carmen Par-

do, Dra. Allison Rowland, Dra. Claudia Santizo, Dr. Csar Velsquez,Mto. Javier Bonilla y Dr. Alejandro Guevara por su participacin

en el taller y por su valiosa aportacin a esta obra.

17


17/175

18 Exequiel Ezcurra


18/175

La descent r al izacin en Mxico 19

La descentralizacin en MxicoM ara del Carmen Prado

19

La descentralizacin ha sido abordada como un proceso que at ien-

de a propsitos mltiples. Unos de carcter macro, que tienen que

ver con los mecanismos que hay que poner en marcha para hacer

frente a la crisis institucional, particularmente en el momento de

introducir reformas modernizadoras. Otros referidos a aspectos

particulares, como son liberar al rgano central de tareas, puesto

que la sobrecarga le impide fungir como un mecanismo eficaz en

la prestacin de los diversos servicios pblicos. Finalment e, se con-

sidera que la descentralizacin contribuye a remediar la crisis fi-nanciera por la que at ravesaron la mayor parte de los pases a par-

tir de la dcada de los aos setenta. Cualquiera que sea el enfoque

que se privilegie, la descentralizacin se concibe como una herra-

mienta que permite hacer frente de una manera distinta la accin

pblica. Una administracin modernaexige compartir respon-

sabilidades y con ello hacer visibles los niveles de gobierno distin-

tos al central. La refundacin del Estado contempla la presenciaactiva de estos rdenes y una efectiva relacin intergubernamental.

De ah que en algunos pases se recupere el discurso federalista. Es

evidente que uno de los problemas a resolver es la debilidad que

acusan las administraciones locales desde el punto de vista de ca-

pacidades tcnicas y la falta de recursos. Sin embargo, la descen-

tralizacin debe completarse asumiendo los costos de compartir


19/175

20 Mara del Car men Pr ado

at ribuciones, lo que implica t ambin compart ir responsabilidades.

Si bien es importante reconocer las virtudes que acarreara un pro-

ceso descentralizador completo no debe esperarse que resuelva una

mult iplicidad de problemas, muchos de los cuales no tendran re-

lacin directa con la decisin descentralizadora.

Mucho se ha discutido si la descentralizacin es resultado de

una demanda de la sociedad o son las propias estructuras guberna-

mentales las que requieren de este recurso para aliviarsobrecar-

gas que le impiden actuar con la agilidad y eficacia necesarias. Cual-

quiera que sea la respuesta, existen factores que explican la presin

hacia esquemas descentralizados. Entre estos destacan: la deman-

da por parte de grupos polticos y sociales por una mayor partici-pacin en la toma de decisiones para aumentar la eficiencia y el

aprovechamiento de recursos; una estrat egia de la lite en el poder

que cede parte de ste para lograr perpetuarse; un genuino deseo

de mayor democracia; la presin ejercida por los poderes locales o

regionales que obligan al gobierno central a tomar decisiones a

favor de la descentralizacin; y la necesidad de mejorar la presta-

cin de servicios pblicos.Los procesos descentralizadores se inscriben claramente en las

tendencias internacionales que presionan para contar con aparatos

administrativos ms modernos, lo que en trminos prcticos se

traduce en instancias ms eficientes. Las decisiones descentraliza-

doras inscritas en procesos amplios, identificados como Reforma

del Estado, han buscado descargar a los rganos centrales y como

resultado final tener un mejor esquema de distribucin de atribu-

ciones y de poder poltico. Otras razones que se esgrimen desdeuna perspectiva ms general, pero tambin ms distant e, son aqu-

llas que explican a la descentra lizacin como un remedio para co-

rregir disfunciones o como un recurso que debe acompaar a las

polticas de ajuste en su afn eficientista. Tambin se concibe como

parte de la estrategia de los organismos financieros internaciona-


20/175


les para condicionar prstamos, sobre todo a los pases subdesarro-

llados. El Banco Mundial (BM), por ejemplo, no ha establecido po-

lticas y lineamientos especficos que definan su postura frente a

procesos de descentralizacin. En trminos generales sin embargo,

favorece la descentralizacin y su argumento a favor de ella son

los principios de federalismo, sobre todo, fiscal. Desde otras pers-

pectivas la descentralizacin se entiende, como qued apuntado,

como parte de un proceso integral, el llamado reforma del Estado.

El riesgo analtico como prctico, al impulsar estas decisiones, es

situarlas en posiciones extremas: se les da sentido generando alre-

dedor de ellas un cmulo de expectativas en trminos de contribu-

ciones transformadoras (democratizadoras) o se les deja sin conte-nido al atribuirles solo un carcter de decisin tcnica.

De ah que, dependiendo del factor que se quiera subrayar, las

definiciones puedan ser distintas. Para los propsitos de este tra-

bajo la descentralizacin se entiende como un proceso mediante el

cual el rgano central (gobierno) transfiere autoridad (responsa-

bilidad y recursos) a otras instancias (gobiernos locales) para que

de acuerdo con sus necesidades, planten proyectos, los lleven a caboy los evalen. Ampliando esta definicin se puede caracterizar a la

descentralizacin de varias formas. Una es la espacial que referira

a ella como un proceso a travs de cual se diseminan actividades y

poblacin de zonas urbanas a zonas alejadas de los llamados polos

de desarrollo (poltica regional). De igual forma puede ser de mer-

cado, al entenderla como un proceso de cambio a favor de la reali-

zacin de actividades econmicas a travs de estructuras de merca-

do frente a actividades encuadradas dentro de procesos deplaneacin estatal, (liberacin econmica). Finalmente puede ser

administrativa, cuando se transfieren responsabilidades de

planeacin, administ racin, tributacin y ejercicio del gasto desde

el gobierno central y sus dependencias hacia los niveles de gobier-

no regionales y locales, unidades subordinadas a las dependencias,


21/175


autoridades funcionales u organizaciones desconcentradas guber-

namentales y no gubernamentales. Este tipo de descentralizacin

presenta etapas: desconcentracin, que se refiere a un proceso de

redistribucin en la toma de decisiones entre distintos niveles de

la autoridad central; delegacin, proceso mediante el cual se trans-

fieren responsabilidades desde el gobierno central hacia organiza-

ciones semiautnomas que no estn controladas completamente

por el gobierno central, pero que actan bajo su mbito de respon-

sabilidad. Y finalmente, la devolucin mediante la que se transf ie-

ren poderes del gobierno central hacia gobiernos locales.

Por su naturaleza, la descentralizacin es un proceso dinmico;

se desarrolla, como se explic, en distintas etapas que van desde lacentralizacin, pasando por la desconcentracin en donde no se

renuncia a ejercer la autoridad, sino slo se comparte, buscando

agilizar, (por ejemplo, la prestacin de algn servicio o t ramite ad-

ministrativo) hasta llegar a la descentralizacin. Para tener clari-

dad sobre el tipo de proceso al que se hace referencia es necesario

tener presente el contexto y el modelo de organizacin poltico-

administra tivo vigente mediante el cual se materializarn las deci-siones descentralizadoras. Es importante tambin reconocer que

puede haber distintos grados, esto es, que estas decisiones normal-

mente se toman de forma gradual y buscando objetivos que pue-

den irse redefiniendo sobre la marcha. Es til tambin para tener

mayor agilidad y eficiencia en los trmites, lo que estara supo-

niendo un proceso que califica mejor de desconcentracin. Se

instrumenta para lograr mayor eficacia en el diseo y puesta en

marcha de polticas pblicas, lo que supondra descentralizacin deatribuciones. Por ltimo, se pone en marcha para lograr mayor

cercana y legitimidad ante la sociedad, lo que equivaldra a des-

centralizar atribuciones y recursos.


22/175


EXPERIENCIASDESCENTRALIZADORASENPASESINDUSTRIALIZADOS

En general, se puede decir que los procesos descentralizadores

emprendidos por distintos pases han resultado similares en sus

contenidos y propsitos, pero con distintos resultados. Un elemento

que puede identificarse como comn en varias de las experiencias

internacionales es la necesidad de volver ms funcionales tanto a

las estructuras del gobierno central como a las de los estatales y

municipales. Estos procesos han generado impactos, sobre todo por

lo que se refiere a la democratizacin de los rganos de autoridad

local, que han permitido un mejor arreglo, ms funcional, entrelas tareas del gobierno central y local y un cuestionamiento a las

estructuras administrat ivas tradicionales, para encontrar esquemas

de convivencia innovadores entre estados, regiones y localidades.

En muchos de estos casos se pas primero por procesos de

desconcentracin que no buscaron transformar estructuras polti-

cas, sino promover, a travs de la creacin de unidades territoriales

ms pequeas, una eficaz gestin que favoreciera una racional or-ganizacin de la administracin pblica y aproximar la ciudadana

al gobierno. En una etapa posterior, los gobiernos decidieron llevar

a cabo procesos de descentralizacin poltica que favorecieran una

reorganizacin de las estructuras territoriales y polticas al forta-

lecer la autonoma financiera de las regiones, destrabando proce-

sos burocrticos que disminuy eran la presencia del gobierno cen-

tral en las localidades. De manera implcita, esto condujo a favorecer

una mayor participacin ciudadana en las estructuras de los go-biernos locales. Hay que decir, sin embargo, que a pesar de la im-

portancia de estos procesos, ninguno se puede considerar definit i-

vo o acabado.1


23/175


Francia

En Francia los procesos de descentralizacin se inician en los aos

ochenta; se definen a partir de la voluntad del gobierno por t rans-

formar el arreglo centralista al dotar a los gobiernos regionales y

locales de autonoma financiera y democrat izar los rganos de de-

cisin poltica. El primer paso fue aplicar una reforma jurdica cu-

yos procedimientos ah reglamentados guiaran la descentraliza-

cin. Un aspecto a destacar fue la desaparicin de la figura del

prefecto, autoridad designadas hasta esos aos por el gobierno cen-

tral, quienes fueron sustituidos por un rgano colegiado, la Asam-

blea Departamental integrada por representantes electos que seconvierte en el rgano ejecutivo de los departamentos. Este proce-

so estuvo acompaado de un importante esfuerzo para reasignar

recursos entre comunas, departamentos y regiones para dotarlos

de mayor autonoma f inanciera. La reforma francesa propuso, fren-

te a la tradicin centralista del Estado, una redistribucin del po-

der de decisin entre el Estado y las colectividades locales, por lo

que se insisti en que el proceso llegaba ms lejos que una simpledesconcentracin de recursos econmicos y administ rativos en fa-

vor de las localidades. Francia es una combinacin de Estado cen-

tral fuerte y un claro inters por corresponsabilizar a las regiones

en obligaciones que tradicionalmente le haban correspondido al

gobierno central.2Los problemas que estas formas de interaccin

poltica y administrativa generaron se tradujeron en una mayor

visibilidad de problemas de corrupcin al contar los alcaldes con

una may or autonoma en el manejo de recursos y por el hecho deque el servicio civil de carrera que provee funcionarios para los

niveles subnacionales, sigui centralizado.


24/175


Espaa

La transicin espaola de 1978 y la apertura poltica que deriv de

ella sirvieron de sustento para modernizar las estructuras polticas

del pas. En ese contexto se inici un proceso de descentralizacin

mediante el cual el gobierno central otorg a las regiones una auto-

noma poltica que les haba sido negada hasta entonces. La Ley del

Rgimen Local en Espaa y las Leyes de las Comunidades Autno-

mas fueron dos de los instrumentos jurdicos que regularon el nue-

vo esquema y la nueva organizacin territorial. El proceso se orien-

t hacia la consecucin de dos objetivos: la reorganizacin territorial

de las colectividades locales, cuyo eje lo constituy la ComunidadAutnoma y la redistribucin de competencias entre los entes loca-

les. La descentralizacin logr fortalecer tanto al nivel regional como

el local al otorgarle a dichas comunidades amplias facultades para

legislar y tener atr ibuciones en el mbito de las provincias y muni-

cipios. El Estado espaol se organiza territorialmente en provincias,

comarcas y comunidades autnomas que se constituyen en gobier-

nos regionales, una comunidad autnoma la integran provincias ymunicipios con caractersticas histricas, culturales y econmicas

comunes y se les reconoce poderes y autonoma para la gestin de

sus respectivos intereses. En este caso hubo efectivamente una fuer-

te demanda de mayor autonoma por parte de las regiones de Cata-

lua y el Pas Vasco que resultaron determinantes en el proceso de

descentralizacin. La reforma constitucional de 1978 autoriza a las

comunidades autnomas a contar con asambleas legislativas y go-

biernos propios lo que se tradujo en los hechos en que las comuni-dades autnomas adquirieron nuevas competencias. El grado de au-

tonoma y alcance de los poderes locales ubica al Estado espaol en

un punto intermedio entre una organizacin territorial descentrali-

zada y una federal.3


25/175


Alemania

Frente a un claro debilitamiento de lo que haba sido un vigoroso

Estado de bienestar, caracterizado por una f uerte centralizacin de

decisiones y burocrat izacin de sus procesos internos, se impulsan

decisiones que presionan hacia la introduccin de esquemas des-

centralizados. Desde esta perspectiva, la descentralizacin se vin-

cula con problemas econmicos y polt icos resultado de la crisis de

los Estados de Bienestar. Estos cambios se han evidenciado en

disparidades entre regiones y han presionado para modificar la

relacin entre gobierno federal y local. Tener que adaptarse a las

nuevas circunstancias, obligaron a poner en marcha procesos des-centralizadores que se desencadenaron por diversos factores: re-

cortes al presupuesto central, retiro de reas de regulacin y con-

trol, aumento de cooperacin entre distint os niveles de gobierno y

mayor representatividad de los intereses regionales y locales. La

descentralizacin adopt distintas formas; el gobierno federal, por

ejemplo, dej de lado su polt ica expansionista del Estado de bien-

estar, al reducir parcialmente la asistencia social y favorecer la sa-tisfaccin de demandas a t ravs de mecanismos de mercado con la

part icipacin de la sociedad. Si bien este proceso, como se mencio-

n ha generado una t endencia hacia una may or cooperacin entre

distintos niveles de gobierno, tambin ha producido una mayor

desigualdad entre las regiones, puesto que las unidades regionales

y locales no han podido realizar ciertas funciones de redistribucin

que antes le correspondan al gobierno federal. A partir de la

reunificacin este proceso parece haberse agudizado dadas las evi-dentes diferencias entre las regiones pertenecientes a la antigua

Alemania Democrtica y la Repblica Federal Alemana, por lo que

por momento deja lat ente la amenaza de una recentralizacin para

lograr equilibrar mejor el desarrollo regional. El caso Alemn es,

sin embargo, un ejemplo en materia de descentralizacin de recur-


26/175


sos fiscales, puesto que ms del 40% del gasto pblico tot al es ejer-

cido por los niveles regionales y locales.4

Suecia

El caso sueco es distinto a los antes analizados puesto que el proce-

so modernizador consisti en reafirmar el liderazgo de funciona-

rios pblicos a travs de programas de formacin e incentivos, en

lugar de debilitar a las burocracias. De manera paralela se promo-

vi la calidad en la prestacin de los servicios pblicos. La descen-

tralizacin se evidenci al reducirse, en un lapso de veinte aos, el

nmero de municipios, pasando de 2,000 a 248 con el claro prop-sito de fortalecer este nivel de gobierno. Y la cant idad de funciona-

rios de la administracin municipal se triplic respecto a los que

prestan sus servicios en el gobierno central. El modelo sueco es

ejemplo de autonoma de los funcionarios con relacin a los impe-

rativos de la esfera poltica. Los gobiernos locales tienen estructu-

ras sencillas y claramente definidas; de ah que las reformas se

pusieran en marcha sin mayores resistencias. La tendencia en losaos noventa se dirigi a desregular los gobiernos locales y a lo-

grar incentivar la innovacin. En la dcada de los aos noventa, el

porcentaje del gasto pblico que se ejerca a nivel local era ligera-

mente superior al 40%.

Los Estados Unidos de Amrica

En nuestro vecino del norte, la descentralizacin se ha visto a travsde la ptica del exceso de empleo pblico. El presidente Reagan im-

puls el programa Nuevo Federalismo disminuyendo transferen-

cias en la esfera local, lo mismo hizo el presidente Bush padre. Si

bien los programas federales se transfirieron masivamente a esta-

dos y municipios, stos no contaban con recursos suficientes y stos


27/175


no les fueron transferidos bajo el argumento de la necesidad de dis-

minuir el gasto pblico. El resultado, sin embargo, ha sido positivo

porque oblig a los gobiernos locales a desarrollar capacidades im-

portantes de innovacin. El resultado es que para 1991, el 42% del

gasto pblico era competencia de los mbitos estatales y locales.5

EXPERIENCIASDESCENTRALIZADORASENPASESDEAMRICALATINA6

Colombia

Entre 1940 y 1979 se crearon entidades descentralizadas respon-sables de tareas como planeacin urbana, vivienda y prestacin de

servicios elctricos, agua y drenaje. A partir de 1980 hay una clara

decisin de fortalecer los gobiernos locales. Y en 1986 se aprueba

una ley para otorgar may or autonoma a los departamentos para

prestar servicios y ejecutar obras. Y se modifica el sistema fiscal

que contribuye a que se otorguen ms recursos a los municipios.

Desde el punt o de vista poltico la eleccin de alcaldes se transfor-

ma en eleccin directa. Se introduce la f igura de consulta popular

y el referendum. Para mediados de los aos noventa, el 24% del

gasto pblico se ejerca a nivel local; esta cifra muestra uno de los

grados de descentralizacin fiscal ms altos en Amrica Latina y

las previsiones son que en una dcada este porcentaje aumentara

hasta diez puntos.

Argentina

La crisis fiscal ha sido quiz la razn ms evidente para presionar

al gobierno central argentino a transferir facultades y servicios a

los gobiernos locales. Tambin ha contribuido a ello el debilita-

miento de las grandes organizaciones sectoriales (corporativas) que


28/175


han dando como resultado un fortalecimiento de la sociedad civil,

permitiendo que la relacin del gobierno con la sociedad fluya de

mejor manera a part ir de otra clase de intermediacin situada en

esferas ms bajas de la organizacin social. De igual forma, ha con-

tribuido el hecho de que las capacidades de regulacin y gestin

del Estado se encuentran en una fase de part icular debilitamiento,

lo que le impide dar respuesta al conjunto de demandas de la so-

ciedad. Los analistas argumentan que estas situaciones pueden ser

consideradas como favorables para la descentralizacin; sin em-

bargo, aparecieron obstculos y limitaciones para el fortalecimiento

de los rganos locales, particularmente los municipios. De manera

destacada la f alta de recursos; no slo es importante que el gobier-no centra l canalice ms recursos sino, sobre todo, que ste nivel de

gobierno sea capaz de generar sus propios recursos. La tradicin

centralistano ay uda a valorar al nivel municipal de gobierno

como un espacio capaz de articular intereses sociales y lograr con-

sensos y acuerdos. Atenta tambin contra la posibilidad de fortale-

cer a los gobiernos municipales con bajo nivel de gestin. En la

dcada de los noventa, el nivel municipal slo ejerci el 8% delgasto pblico, mient ras que el provincial lo hizo en un 36%.

Ecuador

En la dcada de los noventa se puso en marcha un programa de

fort alecimiento municipal auspiciado por el BM y el Banco Intera-

mericano de Desarrollo (BID). Sin embargo, el problema que se ha

presentado en este caso es el desequilibrio ent re recursos canaliza-dos para infraestructura urbana frente a aquellos destinados pro-

piamente al fortalecimiento institucional de los gobiernos locales;

en el primer propsito se invirtieron el 90% de los recursos. Una

clara muestra de la situacin de debilidad de este nivel de gobierno

es que ejercan slo el 5% del gasto pblico total.


29/175


Bolivia

A part ir de los aos novent a se incluy a la descentralizacin como

prioridad gubernamental. Sin embargo los cambios no han sido de

la magnitud esperada. El impulso hacia la descentralizacin provi-

no desde comits cvicos, pero no desde el gobierno. El 8% del

gasto se ejerca en el nivel local de gobierno.

LAEXPERIENCIADESCENTRALIZADORAENM XICO

En Mxico el proceso centralizador queda dibujado a partir de

datos escasos pero elocuentes: entre 1934 y 1946, el gobiernocent ral ejerci el 72% del gast o pblico total del pas; entre 1946

y 1970, ese porcentaje se elev al 80%; doce aos ms tarde, de

1970 a 1982, la cifra disminuy en una cant idad poco significat i-

va, esto es, el gobierno central ejerci el 71% de los gast os tot a-

les programables. Los procesos descentralizadores se han dado

de manera gradual. A partir de los aos setenta aparecen, por

ejemplo, las primeras seales enviadas para incent ivar a las em-presas a establecerse fuera de la Ciudad de Mxico. Se introdu-

cen prcticas de planeacin regional reorientndose la inversin.

Se instaura la Comisin de desarrollo regional en la Secretara

de la Presidencia y los Comits promotores de desarrollo en los

Estados (COPRODES), que se convirtieron en los primeros meca-

nismos que buscaron una mejor relacin e interaccin entre los

distintos n iveles de gobierno. Aparecieron, de igual forma, fidei-

comisos de vocacin claramente regional, como la C omisin Na-cional de Zonas ridas, Comisin Coordinadora de Puertos, el

Fideicomiso de Nacional Financiera, entre otros. A finales de la

dcada de los setenta y principios de los ochenta se empiezan a

transferir f acultades a las delegaciones de las dependencias cen-

trales en los estados.


30/175


El gobierno de Miguel de la Madrid incorpora como una de sus

tesis rectoras la de la descentralizacin de la vida nacional. Los

resultados tuvieron un impacto relativo, sobre todo si se compa-

ran con las expectativas que se generaron a part ir de proponer esta

decisin como uno de los temas centrales. Esta tesis se desdobl en

tres lneas de accin: fortalecer el federalismo, vigorizar la vida

municipal y fomentar el desarrollo regional. Adicionalmente se

continu desconcentrando at ribuciones hasta entonces reservadas

a los rganos centrales, se delegaron funciones y se hicieron es-

fuerzos por reubicar organismos y entidades gubernamentales en

los estados.

Fortalecer el federalismo se entendi como impulso a la des-centralizacin poltica mediante el reparto de competencias entre

autoridades del gobierno central y el local. Para ello, se modific la

Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, se promulg

la Ley de Planeacin y se instaur el Sistema de Planeacin De-

mocrtica que cobij a los inst rumentos jurdicos de coordinacin

entre el gobierno federal y los esta tales y municipales, a part ir de

sealar que, como lo explica Mauricio Merino (1992), se requerala colaboracin local con el propsito explcito de conducir el ma-

yor gasto social posible hacia las entidades en las que se acumula-

ban las necesidades insatisfechas y las demandas crecientes. De

acuerdo con la legislacin aprobada en 1983, el sistema se abrira

en cuatro vertientes de igual importancia: una obligat oria para el

gobierno central, en el entendido que el plan y los programas se

formularan cindose a la actuacin del aparato administrativo

federal; otra de coordinacin, dirigida expresamente hacia los es-tados para que, de esa manera, pudieran part icipar sin merma de la

soberana formal consignada constitucionalmente; una ms de

concertacin, pensada para la sociedad, los empresarios y grupos

organizados y una cuarta de induccin, que se referira a los ins-

trumentos de poltica econmica a cargo del gobierno, capaz de


31/175


dirigir las iniciat ivas sociales y empresariales, hacia reas priorita-

rias asentadas en el plan y los programas.

Tambin se transformaron los COPRODES en los comits de

planeacin de los estados y municipios, COPLADESy COPLADEMUNES.

Se inici la prctica de firmar convenios nicos de coordinacin

(CUC) con los estados que aparecieron en 1980, para transfor-

marse tres aos despus en convenios nicos de desarrollo, los

CUD . De igual forma se puso en marcha el Programa de Descen-

tralizacin de la administracin pblica federal con el que se busc

que los tres niveles de gobierno compart ieran responsabilidades

que tradicionalmente haban sido competencia del federal; desta-

ca en esta iniciativa la insistencia en descentralizar algunos ser-vicios a los gobiernos estatales, como los de educacin y salud,

decisiones que tomaron forma algunos aos despus. Tambin

hubo esfuerzos encaminados a desconcentrar la zona metropoli-

tana de la Ciudad de Mxico, y la primera medida en ese sent ido

fue la t ransformacin de la Secretar a de Asentamientos Huma-

nos y Obras Pblicas (SAHOP) en la Secretara de Desarrollo

Urbano y Ecologa (SEDUE). En el Plan Nacional de Desarrollo(PND) se propuso controlar el crecimiento de las grandes ciuda-

des, impulsando el desarrollo de centros de desarrollo alternati-

vos y de llevar a cabo una mejor distribucin territorial de los

servicios y las oportunidades para satisfacer demandas. De igual

forma, se puso en marcha un plan de desarrollo para ciudades

medias, con nfasis en las actividades agropecuar ias que facilita-

ran la integracin regional. Se hicieron esfuerzos para controlar

el uso de suelo y el crecimiento de las poblaciones mediante unaprovechamiento ms racional de las reservas territoriales. Se

intent combatir la excesiva concentracin demogrfica en la

Ciudad de Mxico favoreciendo la instalacin de plantas o desa-

rrollos industriales en ciudades medias e intentando reducir,

readecuar e incluso reubicar fuera de la ciudad a organismo e


32/175


instituciones pblicas, idea que se vuelve ms apremiante des-

pus de los sismos de 1985.7

Finalmente se dio un claro nfasis a la necesidad de promover

el desarrollo estat al y municipal, lo que se materializ en la refor-

ma al art culo 115 constitucional y que tuvo como propsito asig-

nar a los municipios fuentes de ingresos para que pudieran hacer

frente a la demanda de servicios pblicos y fortalecer su mbito de

actuacin poltica. En la exposicin de mot ivos de dicha reforma se

sealaba que el fortalecimiento municipal no slo debe conside-

rarse como el camino para mejorar las condiciones de vida de los

municipios poco desarrollados, sino t ambin para resolver simul-

tneamente los cada vez ms graves problemas que enfrentan lasconcentraciones urbano-industriales; por ley, se plantea la revi-

sin de estructuras aparecidas al amparo de la constitucin vigen-

te con objeto de instrumentar un proceso de cambio que haga efec-

tiva, en el federalismo, la clula municipal tanto en autonoma

econmica como poltica. Desde el punto de vista administrat ivo

la reforma precisaba las competencias de los municipios y en lo

econmico aquellos rubrosque favoreceran a la hacienda mu-nicipal para que no quedaran sujetos a lo que les otorga la legisla-

cin local.

Por lo que corresponde al desarrollo regional, se inici una po-

ltica de descentralizacin que busc utilizar el gasto pblico para

intentar revertir los desequilibrios regionales. Para ello se incor-

por a los gobiernos estat ales y municipales mediante el compro-

miso establecido en los CUD para que participaran en la decisin

sobre inversiones y en el diseo de programas estratgicos de in-tegracin regional. El gobierno de Miguel de la Madrid llev a

cabo un esfuerzo de sistematizacin de los problemas que aqueja-

ban a las regiones a partir del cual se integraron seis programas

regionales, considerados estratgicos para el desarrollo regional,

enfocndose en algunas zonas geogrf icas en particular que se con-


33/175


sideraran fundamentales para el reordenamiento econmico te-

rritorial a f in de lograr un desarrollo ms equilibrado.8

Durante el gobierno de Carlos Salinas las decisiones descentra-

lizadoras no aparecen como una prioridad en su agenda. Sin em-

bargo, se concreta la transferencia de servicios de educacin bsica

a los estados, a partir de la firma en mayo de 1992, del Acuerdo

Nacional de Modernizacin de la Educacin Bsica. El resto de las

decisiones en esta tesitura se cobijaron bajo el programa que

aglutin muchas de las iniciat ivas en este gobierno, el Nacional de

Solidaridad (PRONASOL), que si bien no tuvo como objetivo espec-

fico impulsar la descentralizacin, el impulso a regiones y comu-

nidades s se situ en esta lgica. Contempl tres grandes mbitosde accin: bienestar social, produccin y desarrollo regional, este

ltimo mediante la creacin de Fondos Municipales de Solidaridad

en los que llegaron a participar 27,000 comits de Solidaridad in-

tegrados por miembros y organizaciones de la sociedad civil. Para

apoyar las actividades del PRONASOLse gestionaban recursos a tra-

vs de los compromisos establecidos en los COPLADESpara definir,

controlar y evaluar los proyectos productivos y sociales en los queparticipaban comunidades mediante los Comits de Solidaridad.

Estos convenios servan de marco normativo para apoyar la des-

centralizacin de funciones a las entidades y municipios. Asimis-

mo, se sealaba que seran estos niveles de gobierno los encarga-

dos de recoger las demandas sociales y de dar forma a los programas.

En cada entidad federativa se deban seleccionar y jerarquizar obras

sociales y proy ectos productivos; sera justamente a stos a los que

se destinaran los recursos del Ramo 26, que ms adelante se iden-tific como Solidaridad y desarrollo regional. Otra iniciativa de

este programa vinculada con polticas descentralizadoras fue la crea-

cin de los Fondos Municipales de Solidaridad (1990, los que trans-

firieron recursos adicionales a los municipios ms pobres del pas

para ayudar en el fortalecimiento de su capacidad financiera y de


34/175


gestin y, con ello, poder contribuir a sat isfacer la demanda de sus

habitantes. Para ejercer los Fondos Municipales de Solidaridad se

pusieron en marcha los Consejos Municipales de Solidaridad que

deban integrarse en cada ayuntamiento. A travs de este meca-

nismo la informacin oficial registra que para 1990 se haban apo-

yado 1,439 municipios, para 1991, 1,804 y para 1992, 2,096. A pe-

sar del surgimiento de estos mecanismos el nfasis en este programa

estuvo puesto en las comunidades y no en los municipios, dando

lugar a implicaciones polticas y sociales que afectaron los equili-

brios polticos hasta entonces construidos. Por lo que se refiere a la

poltica de desarrollo regional, se plante un Acuerdo Nacional

para el Mejoramiento Productivo del Nivel de Vida. Pero fue t am-bin a travs del Pronasol que se impulsaron programas como el

de Nueva Laguna en 1989 y para 1999 se pusieron en marcha 14

programas en 11 estados, con los que se buscaba estimular el apro-

vechamiento racional del potencial econmico de las regiones, ele-

var la produccin y productividad, crear oportunidades de empleo

y mejorar el nivel de ingreso. Estos programas buscaban tambin

transformar el patrn de asentamientos humanos, sirviendo comocomplemento para el desarrollo econmico, la descentralizacin,

el mejoramiento de servicios urbanos y el fortalecimiento de las

capacidades municipales. Se insista en el hecho de que la inver-

sin a travs del Pronasol era descentralizada, puesto que la terce-

ra parte de los recursos totales para ese rubro eran ejercidos por

municipios y comunidades.

Durante estos aos la descentralizacin no parece haber con-

tribuido al fortalecimiento de los distintos niveles de gobierno; sibien es cierto que hacia f inales del sexenio se favoreci su injeren-

cia en el mencionado programa; para entonces ya era tarde, entre

otras razones porque frente a la reactivacin de estructuras

caciquiles, el programa opt por desplazar a los actores guberna-

mentales locales, olvidndose de una forma tradicional de engra-


35/175


naje en el ejercicio del poder poltico correspondiente a una forma

de cultura. Lo que finalmente sucedi fue que no slo no se atac

el problema de la concentracin de poder, sino se quiso sustituirla

por otra con el mismo ingrediente, es decir concentrando y cen-

tralizando la decisin y los recursos.9

Alentar de manera prioritaria la participacin directa de gru-

pos sociales, le otorgaba una baja prioridad a la readecuacin de

los aparatos administrat ivos, lo que se perciba slo como una l-

gica consecuencia de lo primero. Plantearlo de esta manera en los

hechos se tradujo, incluso, en que el diseo del programa se mon-

taba en una estructura paralela al andamiaje institucional vigente,

establecindose una comunicacin directa entre el Ejecutivo y lascomunidades, obvindose a las administraciones estatales y mu-

nicipales. Esto quiso corregirse intent ando comprometer a las ad-

ministraciones locales en la consecucin de los objetivos del pro-

grama; sin embargo, las estructuras construidas para favorecer la

descentralizacin quedaron relegadas, lo que sugiere al menos que

la poltica descentralizadora no se ha sostenido como un proceso

continuo y que, por consiguiente, no puede darse por concluido.No obstante desde una perspectiva sectorial, los avances des-

centralizadores se vuelven ms consistentes, particularmente en

las reas de salud y educacin. A partir de lo que se estableci en el

Programa de Descentralizacin de la Administracin Pblica Fe-

deral en 1983, se derivaron acciones para el sector salud que se

materializaron en el Programa Nacional de Salud y en el Progra-

ma de Descentralizacin de los Servicios de Salud. El 30 de agosto

de ese mismo ao se expide un Decreto en el que se establecen lasBases para la Descentralizacin de los Servicios de Salud de la en-

tonces Secretara de Salubridad y Asistencia. En 1984 se promul-

g la Ley General de Salud que distribua las competencias sanita-

rias entre la federacin y los estados. Y en otro acuerdo, de fecha 8

de marzo, se estableci que se descentralizara a los gobiernos esta-


36/175


ta les tanto los servicios que prestaba la SSA en dichas ent idades,

como los que proporcionaba el IMSS , dentro del Programa de Soli-

daridad Social por Cooperacin Comunitaria, denominado IMSS-

COPLAMAR . En agosto de ese mismo ao se establecieron, mediante

un decreto, las Bases de Coordinacin para la Integracin y Des-

centralizacin de los servicios de la SSA y el entonces Departa-

mento del Dist rito Federal. En junio de 1985 se dispuso desapare-

cer los llamados Servicios Coordinados de Salud Pblica en los

estados y a part ir de esa fecha y hasta 1987 se descentralizaron de

manera gradual los servicios de salud en 14 entidades federat ivas,

y 65 de los 75 municipios del estado de Guerrero. Durant e el go-

bierno de Carlos Salinas, esta estrategia continu vigente, buscan-do acercar los servicios a donde se generaba la demanda; incre-

mentar la legitimidad de los gobiernos al devolver facultades a los

estatales y hacer ms responsables a los estados, sobre todo a aque-

llos que tenan recursos, los costos correspondientes a una mejor

oferta de servicios.10

En 1992 se firm un Acuerdo en el que consign la transferen-

cia de los servicios de educacin bsica a los estados, proceso que sehaba anunciado diez aos antes.11

El gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) propuso un pro-

grama especfico para modernizar la administracin pblica. De

manera paradjica, las tareas a las que le concedi prioridad fue-

ron la fijacin de estndares de rendimiento vinculados con la eva-

luacin de la gestin pblica y la necesidad de profesionalizar, esto

ligado a la siempre postergada idea de instaurar un servicio profe-

sional de carrera. En el Programa de Modernizacin de la Admi-nistracin Pblica Federal 1994-2000 (PROMAP), la descentraliza-

cin aparece disfrazada bajo la idea de la imperiosa necesidad de

continuar desmantelando lo que quedaba del llamado sector

parestat al. El acusado centralismo se intent disfrazar incluyen-

do referencias respecto al desmantelamiento que ha sufrido en los


37/175


ltimos el sector pblico, particularmente el paraestatal. La

privat izacin de empresas debi haber sido resultado de un proce-

so sustentado en reflexiones y decisiones mas consensuadas, lo

que implicaba que no podan tomarse con la celeridad que se to-

maron. Pero la centralizacin de decisiones y recursos que efecti-

vamente se ha convertido en un grave problema, no puede resol-

verse con el desmantelamiento de los aparatos administrat ivos, sino

con un funcionamiento ms descentralizado, flexible y gil. En todo

caso, la propuesta para atacar el problema de la excesiva centrali-

zacin debi plantearse a partir de la necesidad de introducir pro-

cesos descentralizadores, que en definitiva descongestionaran la

toma de decisiones y el manejo de recursos, y no haciendo alusinal progresivo desmant elamiento del sector paraestat al.12

NOTAS

1. Tomado de Keossey ian 1997: 99.

2. Ibidem: 100.

3. Ibidem: 106.4. Tomado de E. Cabrero 1998: 25.

5. Ibidem: 28-29.

6. Apa rt ado t omado de ibidem: 32-35.

7. Tomado de E. Cabrero, op.cit., pp.105-106.

8. Tomado E. Cabrero, op.cit., p.110.

9. Tomado de E. Cabrero, op.cit., p.168.

10. Para un anlisis detallado de esta poltica, vase Ca rdoso Blum

1998: 189-279.

11. Para un an lisis detallado de esta decisin vase Carlos

Or nelas 1998: 281-348. Y para una primera aproximacin so-

bre la evaluacin de esta decisin, Pardo 1999.

12. Pardo 2003.


38/175


BIBLIOGRAFA

Cabrero M endoza, Enrique (coord.) 1998. Las polticas descentral izado-

ras en Mxico 1983- 1993: logros y desencantos. CIDE/Miguel n-

gel Porra, Mxico.

Cardoso Blum, Myriam 1998. El anlisis de la descentralizacin de los

servicios de salud (1983-1993). En: Enrique Cabrero (coord.): 189-279.

Diario Oficial de la Federacin 1983 (3 de febrero). Exposicin de moti-

vos de la Reforma al Artculo 115 Constitucional.

FLACSO1995, Transformaciones en los procesos de gestin educacional en

el marco de la descentralizacin. Estudio de cuatro pases: Argentina ,

Brasil, Chile y Colombia. Informe final. FLACSO, Mxico.Keosseyian Shamgostian, Sussy 1997. Anlisis comparativo de la des-

centralizacin de Espaa, Francia y Reino Unido.Revista de BANOBRAS

60 (oct-dic.). Nmero sobre Federalismo y desarrollo. BANOBRAS,

Mxico.

Merino, Mauricio 1992.Fuera del cent ro. Universidad Veracruzana, Mxico.

Ornelas, Carlos 1998. La descentralizacin de la educacin en Mxico. El

federalismo difcil. En: Enrique Cabrero (coord.): 281-348.Pardo, Mara del Carmen 1999. Federali zacin e innovacin educati va

en Mxico. El Colegio de Mxico, Mxico.

2003. La modernizacin administrativa zedillista, ms de los mis-

mo? Foro Internacional 171, (enero-marzo): 192-214.

SEDESOL1993. La solidaridad en el desarrollo nacional. SEDESOL, Mxico.


39/175



40/175

LADESCENTRALIZACINYLASRELACIONESINTERGUBERNAMENTALES 41

41

La descentralizacin y las relacionesintergubernamentales. Apuntes

para las dependencias federalesAl li son M . Rowland

INTRODUCCIN

La rpida transformacin poltica, econmica y social de Mxico

durante las ltimas dos dcadas ha dado como resultado que las

dependencias federales enfrenten en la actualidad un panorama

marcadamente diferente al tradicional. En trminos generales, la

democratizacin y la apertura de la economa local, combinadas

con la descentralizacin gubernamental, han creado nuevos acto-

res e intereses a nivel municipal y estatal. Estos, a su vez, son apo-yados por nuevas fuentes de poder poltico que no fueron tan rele-

vantes en pocas anteriores.

El nuevo reto, para las dependencias federales radica en estar

atentas a los asuntos locales, los cuales son cada vez ms diversos

entre las muchas regiones y zonas del pas. Ahora ms que nunca

es probable que los procesos locales afecten el xito de las polticas

pblicas de la federacin. Asimismo, si bien la tarea de disear einstrumentar polticas pblicas federales se ha vuelto ms com-

pleja, el argumento principal de este ensayo es que tambin exis-

ten may ores posibilidades de xito, debido a la oportunidad de ajus-

tar estos programas con base en una mejor informacin tanto de

las caractersticas locales como sobre las preferencias y planes pro-

pios de los actores en las localidades afectadas.


41/175

42 ALLISONM. ROWLAND

Las siguientes secciones abordan tres temas principales para

apoyar este argumento. Primero, se revisan los principios bsicos

de la descentralizacin gubernamental y la relacin de estos con la

estructura del estado, a f in de explicar que, si bien el federalismo y

la descentralizacin estn muy relacionados, no son sinnimos. Se-

gundo, se propone una historia de las polticas de la descentraliza-

cin en Mxico, ligndola especficamente a las transformaciones

polticas de las ltimas dcadas, para plantear que la descentraliza-

cin actual se debe ms bien a los cambios polticos que a las pol-

ticas pblicas diseadas con este fin. Finalmente, con base en la

discusin anterior, se intenta retratar el actual esquema de relacio-

nes intergubernamentales (RIG) y subrayar la nueva importanciade stas bajo la descentralizacin, en la lgica de que slo as se

puede llegar a entender la relevancia de mejorar su efectividad y

eficiencia.

LADESCENTRALIZACINYLAFORMADELESTADO

Es comn en Mxico escuchar frases que equiparan alfederalismo verdaderocon la descentralizacin. Con ello se su-

giere que al encargar mayor poder de decisin a los estados y

municipios del pas, se acercara ms a la forma de gobierno plan-

teada en la Constitucin de 1917 (al igual que algunas de las an-

teriores) y se gozara de ciertas ventajas que actualmente no se

perciben en la esfera pblica. Sin embargo, este uso del trmino

federalismo no es estrictamente correcto, y suele confundir cier-

tos asuntos clave en relacin con las ventajas y desventajas po-tenciales de la descentralizacin.

Para evitar este problema, se pudiera pensar en dos conceptos

forma de gobierno y locus de decisin gubernamental como

los extremos de dos ejes distintos, sobre los cuales se pueden colo-

car varios pases durante diferentes pocas en su historia. El eje


42/175


FIGURA1. FORMASVERSUSMODOSDEGOBIERNO

que contempla la estructura formal de gobierno, particularmente

en cuanto a las relaciones entre las divisiones territoriales

subnacionales, tiene como extremos f inales el federalismo por un

lado y la otra principal forma de gobierno moderna, el unitarismo

(figura 1) por el otro. Asimismo, el segundo eje contrasta los ex-

tremos lgicos del locus de las decisiones de gobierno, la centrali-

zacin completa (donde todas las decisiones son tomadas por el

gobierno nacional) y la descentralizacin total (donde el poder de

decisin gubernamental descansa sobre las unidades locales). En

realidad no es tan simple definir en este marco, en un momento

histrico particular, la ubicacin de un pas, o bien en un solo sec-

tor de actividad, pero el ejercicio resulta til para considerar losdismiles arreglos posibles, tanto en los pases federados como en

los unitarios.

CENTRALIZADO

Francia o Bolivia (antesde los aos ochenta)

Francia o Bolivia (despus delos aos ochenta)

EE.UU.(aos cincuentaa setenta)

EE.UU.(aos ochentay noventa)

FEDERALUNITARIO

DESCENTRALIZADO

Mxico (aos cincuenta aochenta)

Mxico (aos ochentay noventa)


43/175


Entender el federalismo y la descentralizacin como dos aspec-

tos diferentes de gobierno nos ayuda a comprender por qu en Mxi-

co, muchas veces, se asocia la descentralizacin con el alcance de un

verdadero federalismo. El alto grado de centralizacin de las fun-

ciones gubernamentales en este pas, especialmente de los aos cin-

cuenta a los ochenta, suprimi las esferas de soberana y autonoma

de los gobiernos subnacionales (estados y municipios) previstas en

la constitucin vigente, y puso en cuestionamiento qu tanto se po-

da concentrar el poder de decisin sin que por ello el pas dejara de

ser, en trminos prcticos, una federacin. Sin embargo, durante todo

este tiempo, el federalismo continu siendo la estructura formal del

pas. Ms bien, el grado de centralizacin o descentralizacin se re-fera a una compleja combinacin de marcos formales y prcticas

cotidianas de decisin gubernamental.

Porqu, entonces, buscar un federalismo descentralizado?

Muchos tericos plant ean que esta combinacin de formas de go-

bierno presentan ciertas ventajas clave, especialmente en un pas

geogrficamente grande y diverso como Mxico (Dahl y Tufte 1973,

Manor 1999, Putnam 1993, Rondinelli 1990, Smith 1985,Tocqueville 1969). Se destaca con est o la posibilidad, bajo el

federalismo, de que las decisiones gubernamentales puedan aco-

modar las diferencias regionales de acuerdo con las condiciones

locales y las preferencias de los residentes.

No ha escapado de la a tencin de los tericos el hecho de que

estas ventajas pudieran reducirse ante las potenciales desven-

tajas del federalismo descentralizado: los traslapes en funcio-

nes entre rdenes de gobierno, as como una posible falta decoordinacin vert ical y horizont al. Sin embargo, los defensores

de la descentralizacin argumentan que estas supuestas des-

ventajas no son exclusivas de esa forma de gobierno. Los obser-

vadores del gobierno mexicano tambin podran citar muchos

ejemplos en las ltimas administraciones federales mexicanas


44/175


de una f alt a de coordinacin ent re dependencias de un solo ni-

vel de gobierno.

Cabe destacar, entonces, que la decisin de buscar una forma de

federalismo con mayor o menor grado de centralizacin es una de-

cisin poltica. No slo es cierto que la evaluacin de los costos y

beneficios relativos de la descentralizacin en un pas puede cam-

biar con los aos, sino tambin el gobierno y sus ciudadanos pueden

transformarse, tanto en trminos de sus prioridades y sus exigen-

cias de polticas pblicas. Una de las ventajas primordiales de la for-

ma federal de gobierno es precisamente su flexibilidad (Wright 1982).

Dadas las preferencias actuales del gobierno y de la sociedad

mexicana, el punto clave aqu es que la eficacia y efectividad delfederalismo descentralizado dependen en gran medida del carcter

de las relaciones entre los niveles de gobierno. Si stas son jerr-

quicas, como fue el pat rn en Mxico durant e gran parte del siglo

xx, resulta difcil pensar que las ventajas que proporciona un ma-

yor conocimiento sobre las caractersticas y las preferencias loca-

les, lo que podra repercutir en una mejora de las polticas pbli-

cas federales. La eficacia de la descentralizacin depende, a un nivelbsico, del establecimiento de relaciones equita tivas entre los dis-

tintos rdenes de gobierno.

Asimismo, en la medida en que dichos rdenes encargados de

territorios internamente homogneos (normalmente municipios

y, a veces, estados) gocen del poder para determinar los tipos de

programas y polticas aplicadas por dependencias federales dentro

de sus propias jurisdicciones, tendrn mayor incidencia en la con-

formacin de tales acciones. Esto, a la vez, pudiera abrir la posibili-dad para obligar a las dependencias federales y estat ales a trabajar

conjuntamente de manera ms efectiva que lo que tradicionalmente

lo han hecho. Es necesario recalcar que stas son tareas exigentes,

pero que rendiran frutos en la mayor efectividad de los progra-

mas federales.


45/175


ELPROCESODELADESCENTRALIZACIN ENM XICO

A pesar de las reformas al marco constitucional en 1983 y 1999,

que buscaron fortalecer la descentralizacin en Mxico, conviene

argumentar que fueron los cambios en el contexto poltico gene-

ral, ms que las reformas especficas, los que jugaron un papel de-

terminante para hacer realidad el nivel de descentralizacin ac-

tualmente vigente en el pas. Resulta evidente que desde los aos

cuarenta hasta aproximadamente 1983, el cont rol del gobierno por

parte de un partido nico y jerrquico facilit la centralizacin y la

coordinacin intergubernamental. De hecho, gran parte de las dis-

cusiones y negociaciones sobre las polticas nacionales en reasgeogrficas especficas y sus efectos locales (sean positivos o nega-

tivos) se resolvieron a puertas cerradas entre los propios funcio-

narios del Part ido Revolucionario Institucional (PRI).

Los retos a este sistema, provenientes de varios sectores de la

sociedad, cobraron fuerza a partir de finales de los aos sesenta.

Luego de sus reacciones violentas en 1968 y 1971, el rgimen se

vio forzado a ceder espacio poltico paulatinamente a elementosque no provenan de las filas de su propio part ido, y a elementos

procedentes de otras regiones distintas al centro del pas. Aun-

que dur ms de una dcada, este proceso de liberalizacin pol-

tica eventualmente dio paso a un creciente nmero de gobiernos

municipales (y luego estatales), cuyos lderes no pertenecan al

partido oficial. Este cambio implic, a su vez, que el viejo sistema

de negociacin llevado a cabo dent ro del Partido, tuviera que re-

ajustarse.Otro momento importante de cambio en las RIG mexicanas fue

la crisis financiera de 1984 que, al aparecer, llev al gobierno na-

cional a percatarse de la conveniencia de la descentralizacin como

mecanismo para reducir el gasto pblico central. En efecto, trans-

ferir la responsabilidad de ciertas tareas gubernamentales (espe-


46/175


cialmente los servicios pblicos) a los municipios y estados, per-

mit i al gobierno centra l moderar el impacto poltico de las medi-

das de austeridad impuestas como resultado de su endeudamiento.

Al mismo t iempo, en el contexto de un Mxico que buscaba inte-

grarse cada vez ms a la economa internacional, se volvi impor-

tante mostrar pasos hacia la democratizacin, incluyendo un nue-

vo respeto por los resultados electorales, aun cuando estos no

favorecieran al partido oficial.1De esta manera, el nmero de mu-

nicipios y estados gobernados por partidos de oposicin fue cre-

ciendo durante las dcadas de los aos ochenta y noventa.

A mediados de los noventa el resultado de estos cambios polticos,

dio lugar a una creciente competencia electoral en la mayora de losmunicipios y estados, la que ayud a trasladar el inters en la descentra-

lizacin del gobierno federal hacia los actores locales, por razones elec-

torales, administrativas y financiaras, como se ver a continuacin.2

La va electoral para generar inters en la descentralizacin era

sencilla, aunque el proceso implicaba profundos reajustes en la or-

ganizacin de los principales partidos polticos. Los candidatos a las

contiendas municipales y estatales, enfrentados ahora a la necesidadde ganar una eleccin competit iva, tuvieron que volverse atractivos

para los votantes de su jurisdiccin. Si bien las posturas crticas so-

bre el rendimiento de los dems rdenes de gobierno, y las vanas

promesas sobre las acciones futuras a realizar de ganar la eleccin,

han resultado tendencias comunes entre los candidatos, al menos se

ha logrado prestar atencin a los asuntos que interesan a los resi-

dentes del lugar. La seleccin de candidatos y los temas prioritarios

ya no estn dirigidos por gobernadores, el presidente de la nacin ode los partidos polticos, y pocos postulantes actuales estaran dis-

puestos a devolver este margen de discrecin local al centro.

Se podra argumentar que la relacin entre la reforma poltica

y la descentralizacin llega an ms lejos que lo que se ha mencio-

nado, con las diferencias regionales en el grado de competencia


47/175


electoral, reflejadas en el relativo grado de autonoma en la admi-

nistracin local. La causalidad es similar a la relacionada con las

elecciones: entre ms limpias y competitivas a nivel local, a un

funcionario local o estat al le resulta ms rentable en trminos de

fut uro poltico, el prestar atencin a los residentes. Este es un mar-

cado cambio con relacin a la vieja prctica de los polticos locales

de responder a sus patrocinadores polticos (comnmente el go-

bernador y el presidente de la repblica) en la bsqueda de armar

oportunidades futuras de trabajo en el sector pblico. En el nuevo

contexto cada vez cuenta ms la habilidad para satisfacer a los vo-

tantes, o al menos una proporcin de ellos, y los candidatos de

todos los partidos suelen detectar las ventajas de dirigir su aten-cin hacia ellos. Por tanto, las mejoras en determinado contexto

local, generalmente se deben ms al grado de competencia electo-

ral existente que al color del partido.

Al mismo tiempo, los residentes de las jurisdicciones donde

existe competencia electoral estn empezando a acostumbrarse a

ejercer su derecho sobre buscar a sus representant es gubernamen-

tales para colaborar con ellos en la resolucin de problemas delentorno. Por esta razn, los funcionarios municipales y estatales

insisten cada vez ms en demandar del gobierno federal la entrega

de la responsabilidad exclusiva de los rubros de administracin,

incluyendo, de manera significat iva, el poder de recaudacin local,

planteada en los marcos formales.

Un ltimo aspecto de los cambios en los municipios es que, en

la medida en que estos han mejorado su habilidad para, por ejem-

plo, cobrar el predial, los estados y la federacin han perdido sutradicional poder de decisin sobre ellos. A pesar de la alta depen-

dencia de la mayora de los municipios con relacin a las transfe-

rencias federales, la posibilidad de generar ingresos propios parece

haberse vuelto un fuerte incentivo para mejorar la administracin

local (Cabrero 1996, Cabrero y Orihuela 2000). En este sentido,


48/175


los municipios que cuentan con poblaciones urbanas gozan de ven-

tajas especiales relativas a las reas rurales, al aprovecharse del

alto valor del suelo urbano, as como la mayor cantidad anual de

traspasos de dominio (Rowland 2001).

Estos asuntos adquieren especial relevancia para las dependencias

federales porque los xitos administrat ivos de algunas grandes ciuda-

des han dotado de nuevo poder poltico a sus lderes, en negociaciones

con los dems rdenes de gobierno (Guilln 1996). La capacidad de

administrar, y en algunos casos, simplemente de responder a las de-

mandas de los residentes, constituye una nueva fuente de legitimidad

poltica para las autoridades municipales, part icularmente en aqullas

que incluyen poblaciones urbanas. Las dependencias deben estar aten-tas a estos cambios, y no caer en la trampa de pensar que la institucin

del municipio ha permanecido inamovible en los ltimos aos.

Las implicaciones de estos cambios para las dependencias que

buscan descentralizar sus operaciones son principalmente dos. La

primera, el creciente grado de descentralizacin ha dado paso a

una igualmente expandida diferenciacin entre las condiciones,

actores e intereses de cada municipio y estado. Esta diferenciacinimplica que el posible xito para una dependencia federal que bus-

ca descentralizar, va a variar tambin. En segundo lugar, dado que

los recursos disponibles no permiten una concentracin homog-

nea por parte de las dependencias a lo largo del pas, conviene bus-

car primero aquellas localidades en donde las polticas federales

tienen ms probabilidad de prosperar, para luego transferirlas ha-

cia otras regiones que puedan resultar ms difciles.

OBSTCULOSALAS NUEVASRELACIONESINTERG UBERNAM ENTALES

A pesar del significativo progreso hacia la descentralizacin y la

democratizacin en Mxico durante los ltimos aos, cabe desta-


49/175


car algunos obstculos que siguen impidiendo el camino al mejor

funcionamiento de las RIG . El hilo comn a los problemas discut i-

dos a continuacin es la falta de un trato igualitario entre distint as

instancias de gobierno. Este problema resulta especialmente grave

para los municipios, cuyas dificultades sern el enfoque de esta

seccin.

La buena noticia para Mxico es que el marco formal, tanto de

polticas pblicas como de estructuras administrativas, para rela-

ciones intergubernamentales ms eficientes y eficaces, ya existe a

nivel federal. Desafortunadamente, esto no es homogneo a nivel

estat al. Algunos estados todava no han homologado sus constitu-

ciones locales para reflejar los cambios a nivel federal. Ot ros s lohan hecho, pero de una manera desventajosa para los municipios,

y hast a para la federacin (Guilln 2001). Esta observacin apun-

ta, de nuevo, a la importancia de conocer y considerar las condicio-

nes locales antes de intentar aplicar cualquier programa federal.

Por otra parte, las prcticas y actitudes burocrticas se han con-

vert ido en un obstculo para la descentralizacin en casi todos los

pases en que se ha intentado aplicar este tipo de poltica pblica(Cabrero 1998: 102, Manor 1999: 60-61, Ostrom et al. 1993: 164,

Putnam 1993: 21, World Bank 2000). Mxico no ha sido la excep-

cin, ni en el orden federal ni el estatal. De hecho, una de las cir-

cunstancias llamativas del caso es la frecuencia con la cual no slo

los funcionarios niegan (abierta o tcitamente) ceder sus poderes,

sino tambin las autoridades electas promueven leyes o procedi-

mientos que van directamente en contra del espritu del marco

federal de la descentralizacin.Estos lt imos t ipos de acciones son especialmente frecuentes a

nivel estat al donde, por ejemplo, la responsabilidad respecto de cier-

tas tareas (polica y trnsito local se encuentran entre las ms co-

munes), no ha sido debidamente entregada a las autoridades mu-

nicipales. Otro ejemplo se presenta cuando los presidentes


50/175


municipales se sienten presionados por el estado para entregar parte

de sus recursos del Ramo 33 (supuestamente reservados para uso

del municipio), como compensacin de algn gasto realizado por

los estados. Estos problemas persisten a pesar de la legislacin fe-

deral, en parte por la dificultad que enfrentan los municipios si

desearan proceder con una demanda constitucional en contra del

estado o la f ederacin.

A veces la reticencia de los funcionarios y polticos de los esta-

dos y la federacin para aceptar la descentralizacin no es mal in-

tencionada. Algunos pueden estar preocupados por la complejidad

y los retrasos, implcitos en un proceso de negociacin y consenso

entre mlt iples rdenes de gobierno.3Sin embargo, de cierta ma-nera, esto es parte inevitable de la descentralizacin y el resultado

de ser una federacin. Se supone, entonces, que el premio por

aguantar estas complicaciones redundar en la mejor efectividad

de los programas, aunque en el corto plazo tambin podran ser

necesarios algunos reacomodos en los procedimientos y progra-

mas de las dependencias. El objetivo de este tipo de reformas debe

ser reconocer la importancia para la dependencia de contar con lasopiniones y la cooperacin de los gobiernos municipales afectados

por cualquier iniciativa federal, lo cual podra contribuir a que fun-

cionarios especficos aceptaran con ms entusiasmo este nuevo reto.

Un obstculo ms grave podra ser la persistencia en M xico de

la percepcin, y a veces, la realidad, de que los municipios son in-

capaces de cumplir con las t areas asignadas en la Constitucin na-

cional. El problema de la capacidad municipal no puede ser nega-

do; en particular, los funcionarios y autoridades en los miles demunicipios rurales tienen poca educacin formal y menos especia-

lizacin en temas de administracin. Aun en las grandes ciudades,

la fa lta de continuidad entre gobiernos municipales hace ms dif-

cil la construccin de un aprendizaje institucional, e igualmente, la

contratacin de funcionarios altamente capacitados.


51/175


A pesar de esto, vale la pena reflexionar sobre cmo ayudar a

los municipios a mejorar y conservar a su personal administrat i-

vo. Una teora propuesta con frecuencia en los pases tradicional-

mente centralizados sugiere que la descentralizacin de mayores

responsabilidades hacia el orden municipal debe ser gradual, en

funcin de la capacidad mostrada por parte de las entidades recep-

toras. Uno de los problemas de esta estrategia es que dejara a cri-

terio de los funcionarios y polticos centrales el decidir cundo un

municipio est listopara obtener may ores responsabilidades.

Paradjicamente, la historia sugiere que slo cuando los munici-

pios tienen el poder suficiente para hacer valer sus preferencias,

por encima de los deseos de los dems rdenes de gobierno, escuando las autoridades de estos ltimos estn dispuestos a ceder

su poder.

Otro problema con la descentralizacin gradual es que deja po-

cos incentivos para la buena actuacin por parte de los funciona-

rios municipales. De hecho, histricamente, una de las causas de la

baja capacidad local parece ser precisamente la falta de tareas inte-

resantes para atraer al servicio gubernamental a los miembros mstalentosos de cualquier localidad. Por estas razones, suenan ms

convincentes las propuestas de polticas pblicas federales cuando

acompaan sus proyectos de capacitacin municipal y comunita-

ria con la entrega de poder real de decisin.

ALGUNASSUGERENCIAS PARALAS RELACIONESINTERG UBERNAM ENTALESEFECTIVAS

Las dependencias federales tienen que ajustar sus formas de actuar

por causa de los impactos profundos de la descentralizacin sobre

los gobiernos municipales y estatales. Como se ha argumentado a lo

largo de este ensayo, mientras que durante los ltimos aos el pa-

norama intergubernamental se ha vuelto ms complejo se han pre-


52/175


sentado tambin mayores posibilidades de xito debido a la nueva

oportunidad de trabajar con autoridades locales electas, las cuales se

distinguen por tener ms informacin sobre sus jurisdicciones y por

poner mayor inters en mejorar sus condiciones. La clave para los

funcionarios federales es entender ms sobre el panorama de situa-

ciones municipales y estatales, y aprender a aceptar a los actores

locales como sus iguales en la tarea de gobernar.

Visto de esta manera, el trabajar efectivamente con las autorida-

des locales se convierte en un problema de incentivos. Es obvio que

las prioridades de los polticos municipales y estatales no siempre

van de la mano con las prioridades de la federacin. Asimismo, como

se mencion anteriormente, los gobiernos locales a veces no cum-plan con una determinada responsabilidad o programa federal, pero

esto no indica necesariamente mala intencin, sino que puede de-

berse a que la carga de trabajo es superior a sus limitadas capacida-

des, o bien a que sus prioridades polticas son otras. Entonces los

funcionarios de las dependencias cmo pueden fomentar que los

polticos locales cooperen con las iniciativas de los primeros?

La intimidacin y los mandatos por parte del centro, si bien sonparte de la tradicin burocrtica mexicana del siglo xx, ya no ser-

virn en el nuevo contexto poltico descentralizado. Igualmente, el

recurso de la fuerza de la ley para motivar la accin de otros rde-

nes de gobierno normalmente es demasiado tardado (y caro) para

que pueda servir de algo. De hecho, el marco formal ni siquiera es

relevante en muchos casos prcticos de las relaciones interguberna-

mentales: el grado de ambivalencia reglamentaria relativa a la asig-

nacin de responsabilidades especficas tiende a ser demasiadoamplio en la mayora de lo

Documents

La Desentralización de México