Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse En analys av miljömålsenkäten 2009

Boverket december 2009

Dnr 214-1579/2009

2

Innehållsförteckning 3

Innehåll Inledning och läsanvisningar .........................................5 Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö med delmål ........................... 6 Enkäten används för att följa upp målet .............................................. 7 Planeringsunderlag - kulturmiljö ..................................8 Planeringsunderlag ger makt att styra utvecklingen........................... 8 Majoriteten saknar kulturmiljöprogram för hela kommunen .......... 8 Resurser efterlyses....................................................................................9 Liten tillgång till antikvarisk kompetens försvårar ........................... 10 Länsmuseeer bistår med antikvarisk kompetens................................11 Tillgången till antikvarisk kompetens och underlag hänger samman ..................................................................................... 11 Når vi målet? ......................................................................................... 11 Förslag på åtgärder............................................................................... 12 Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.........................13 Antal rivningsförbud hänger samman med kommunstorlek............ 13 Antikvarisk kompetens och kunskapsunderlag påverkar positivt ... 14 Osäkerhet kring PBLs möjligheter...................................................... 14 Insatser underskattas............................................................................ 15 Når vi målet? ......................................................................................... 16 Förslag på åtgärder............................................................................... 16

Käll- och litteraturförteckning....................................18

4

Bilagor

1. Tillgång till antikvarisk kompetens 2006-2009 2. Tillgång till planeringsunderlag 2006-2009 3. Antal rivningsförbud 2006-2009 4. Årsarbeten antikvarisk kompetens 2006-2009 5. Årsarbeten antikvarisk kompetens fördelat på kommun-

storlek 6. Rivningsförbud i kommuner med färre invånare än 25 000 7. Rivningsförbud i kommuner med fler invånare än 25 000 8. Kommuner med tillgång till respektive utan tillgång till an-

tikvarisk kompetens 9. Kommuners tillgång till kulturmiljöprogram 10. Kommuner som har skyddat ett flertal, ett fåtal eller inga

byggnader med rivningsförbud 11. Kommuner med tillgång till antikvarisk kompetens och kul-

turmiljöprogram 12. Kommuner utan rivningsförbud som saknar eller har till-

gång till antikvarisk kompetens 13. Kommuner med rivningsförbud som saknar eller har till-

gång till antikvarisk kompetens 14. Kommuner som saknar respektive har tillgång till antikva-

risk kompetens och kommuner som skyddat ett fåtal bygg-nader genom rivningsförbud

15. Kommuner som har tillgång till respektive saknar antikva-risk kompetens och kommuner som har skyddat ett flertal byggnader genom rivningsförbud

16. Respektive läns yta i jämförelse med riksintressen för kul-turmiljövården

17. Kommungruppsindelning 18. Tillgång till antikvarisk kompetens fördelat på kommuntyp 19. Rivningsförbud fördelat på kommuntyp

Inledning och länsanvisningar

Föreliggande rapport är en fördjupning av de delar som rör kultur-historiskt värdefull bebyggelse och som presenteras i Boverkets rapport God bebyggd miljö i kommunerna – Resultat från miljö-målsenkäten 2006-2009.1 Syftet har varit att ge en bild av hur kom-munerna arbetar med kulturmiljöfrågor inom miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. De två kapitlen ”Planeringsunderlag” och ”Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse” är i denna fördjupningsrap-port mer omfattande än i huvudrapporten där texten av utrymmes-skäl har bantats ner. Denna rapport, vars källmaterial bygger på resultaten av miljö-målsenkäten, är försedd med nitton bilagor. Materialet i dessa bilagor, som framförallt består av diagram och kartor, grundar sig på svaren från miljömålsenkäten men presenteras inte i God be-byggd miljö i kommunerna – Resultat från miljömålsenkäten 2006-2009. Bland bilagorna finns också ett dokument med uppgifter om hur stor del av respektive läns landyta som är av riksintressen för kulturmiljövården. Grundläggande statistiskt material tillsammans med analyser finns arkiverat på Boverkets lokala nätverk: G:\Regelenheten\Miljömålsenkäten 2009.

God bebyggd miljö är ett av de sexton miljökvalitetsmål som riks-dagen antagit för att nå det övergripande målet att till nästa genera-tion överlämna ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. God bebyggd miljö är ett komplext mål som i sina delmål omfattar många olika frågeställningar. Eftersom flera delaspekter i målet (där bara ett område behandlas i föreliggande rapport) har med bebyggelseutveckling samt mark- och vattenanvändning att göra är kommunerna särskilt viktiga aktörer för att nå målet. Bo-

1 Boverket 2009a

6

verket är målansvarig myndighet för God bebyggd miljö och har ansvaret för att följa upp målet på nationell nivå. Länsstyrelserna har motsvarande ansvar på regional nivå. Boverket har därför till-sammans med länsstyrelsernas organisation för miljömålsuppfölj-ning, RUS (Regionalt uppföljningssystem för nationella miljömål), sedan 2006 årligen följt kommunernas arbete genom den s.k. miljö-målsenkäten. Resultaten från miljömålsenkäten är grunden för denna rapport. Men skribenterna har också använt annat tillgängligt material i diskussionen om resultaten från enkäten, för att fördjupa och nyansera bilden i vissa frågor.

Denna rapport har tagits fram av Martin Magnusson och Suzanne Pluntke vid Byggregelenheten, Boverket.

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö med delmål Det av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö ska nås inom en generation och formuleras: Städer, tätorter och an-nan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kultur-värden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö har sju delmål: 1. Planeringsunderlag 2. Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse 3. Buller 4. Uttag av naturgrus 5. Avfall 6. Energianvändning m.m. i byggnader 7. God inomhusmiljö Föreliggande rapport behandlar följande delmål:

Delmål 1: Planeringsunderlag Senast år 2010 ska fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för: – hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kul-

tur kan åstadkommas så att transportbehovet minskar och förut-sättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter för-bättras,

7

– hur kulturhistoriska och estetiska värden ska tas till vara och ut-vecklas,

– hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras, vårdas och utvecklas för såväl natur- och kultur-miljö- som friluftsändamål, samt hur andelen hårdgjord yta i dessa miljöer fortsatt begränsas,

– hur energianvändningen ska effektiviseras för att på sikt mins-kas, hur förnybara energiresurser ska tas till vara och hur ut-byggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi, biobränsle och vindkraft ska främjas.

Delmål 2: Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse Bebyggelsens kulturhistoriska värden ska senast år 2010 vara iden-tifierade och ha en långsiktigt hållbar förvaltning.

Enkäten används för att följa upp målet Som ovan nämnts har Boverket bland annat ansvaret för att följa upp och utvärdera arbetet med att nå miljökvalitetsmålet God be-byggd miljö. Hur får man veta i vilken mån det finns planeringsun-derlag, program och strategier för olika miljörelaterade frågor? Enklast genom att fråga de som har huvudansvaret för fysisk plane-ring och samhällsbyggande: kommunerna. Därför ger miljömålsen-käten ett underlag som är nödvändigt, både på nationell och regio-nal nivå, för uppföljningen av några av delmålen under God be-byggd miljö. Svaren från flera av enkätfrågorna, såsom rivnings-förbud, kulturmiljöprogram och antikvarisk kompetens, används i den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö samt i de fördjupade utvärderingar av miljömålsarbetet som sker vart fjärde år. Rivningsförbud och tillgång till kulturmiljöprogram presenteras även som indikatorer på www.miljomal.se . Miljömålsenkäten är en webbaserad digital enkät som sedan 2006 årligen hållits öppen för samtliga kommuner på RUS hemsida un-der cirka två månader. År 2009 har 75 procent av Sveriges 290 kommuner besvarat enkäten, den lägsta siffran sedan miljömålsen-käten togs i drift, vilket också återspeglas på kulturmiljöfrågorna.

http://www.miljomal.se/

Planeringsunderlag - kulturmiljö

Planeringsunderlag ger makt att styra utvecklingen Kulturmiljö är en ändlig resurs. Visserligen tillkommer nya värden successivt, men de som försvinner innebär en förlust av något som inte kan återskapas. Det som upplevs som vardagligt och kanske rent av fult idag kan i framtiden visa sig vara en viktig nyckel till att förstå det förflutna, varför det alltid är centralt att göra medvetna avvägningar när något ska förändras. Idag förstörs det byggda kulturarvet successivt genom rivning eller okänsliga ombyggnader. Program och strategier för tillvaratagande och utveckling av kulturhistoriska värden ger underlag för att i den fysiska planeringen och samhällsbyggandet hantera dessa frågor. Det finns en mängd varianter av program och strategier. För att vara användbara redskap i planeringsprocessen bör dessa vara kommunövergripande, aktuella, politiskt antagna, redovisa vilka värden som finns och hur dessa ska förvaltas samt vara framtagna av personer med relevant kompetens.

Majoriteten saknar kulturmiljöprogram för hela kommunen I 2009-års miljömålsenkät svarade drygt två tredjedelar av landets kommuner på frågan om de har tillgång till kulturmiljöprogram el-ler motsvarande.2 Av de kommuner som svarade har knappt fyra av tio kommuner tillgång till ett kommuntäckande program, medan två av tio bara har det för delar av kommunen. I tio procent av kommunerna pågår arbete med att upprätta ett program, medan en

2 År 2009 svarade 194 st = 67 % av landets kommuner på frågan.

9

knapp tredjedel saknar kulturmiljöprogram eller motsvarande. Det verkar finnas ett samband mellan invånarantal och tillgång till pla-neringsunderlag. Bland de kommuner som har tillgång till program har drygt hälften färre än 25 000 invånare. Av dem som arbetar med att upprätta ett program har drygt 60 procent färre än 25 000 invånare, en andel som ökar till 80 procent bland dem som saknar underlag. Bland dem som arbetar med att upprätta ett underlag är nästan varannan en förort eller pendelkommun. I övriga grupper är spridningen mellan kommunkategorier inte lika tydlig. Av de 115 kommuner som svarade jakande på frågan om tillgång till underlag har 111 förtydligat i vilken typ av dokument kun-skapsunderlaget återfinns. Spridningen mellan vilken sorts doku-ment som används är relativt jämnt fördelat på de tre alternativen (översiktplan, andra politiskt förankrade dokument eller andra do-kument), med en svag övervikt på de två förstnämnda. Noterbart är att en femtedel av dem som hänvisar till översiktplanen anger på ett annat ställe i enkäten att denna inte längre är aktuell. I kommunernas kommentarer hänvisas även till andra program som tar upp kulturmiljövärden, t.ex. miljömåls- och naturvårdsprogram. Var gränsen mellan estetiska frågor och kulturmiljö går verkar ibland vara otydligt. I en del svar dras en tidsmässig gräns där äldre bebyggelse hanteras genom kulturmiljöprogram medan yngre be-byggelse (1960-tal och efterkrigstid anges) klassas som arkitekto-niskt värdefull och hanteras därför i estetiska program. I vissa fall blandas kunskapsunderlag och säkerställande ihop; både i kom-mentarerna till frågan om kulturmiljöprogram och frågan om estetik tas områdesbestämmelser och detaljplaner upp.

Resurser efterlyses Tillgång till aktuellt underlag tycks ha minskat något sedan 2006. Då hade nästan hälften av kommunerna ett kommuntäckande kul-turmiljöprogram och andelen av kommuner som saknade underlag var knappt en fjärdedel. I kommentarerna anger många kommuner att de anser att befintliga program är gamla och inaktuella, men att det saknas resurser för att ta fram nya. Flera påpekar att underlagen i mycket är inventeringar och saknar åtgärdsprogram eller strategier för hur man ska agera. En förklaring till de ålderstigna underlagen kan vara att många togs fram under 1980-talet i samband med riksintressearbetet och införandet av plan- och bygglagen (PBL). Motsvarande satsning har inte gjorts därefter. Många av de kom-muner som har ett världsarv pekar dock på inrättandet av detta som en orsak till att nytt underlagsmaterial tagits fram.3 3 Sveriges första världsarv tillkom 1991. I juli 2009 fanns fjorton världsarv i landet.

10

Liten tillgång till antikvarisk kompetens försvårar Även om ett väl utarbetat planeringsunderlag förbättrar möjlighe-terna att arbeta långsiktigt och strategiskt är underlaget i sig ingen garant för att den fysiska miljön utvecklas på önskat sätt. Även adekvat kompetens behövs i arbetet med att kartlägga, bevara och utveckla kulturmiljön. I miljömålsenkäten finns därför en fråga om i vilken mån kommunerna har tillgång till antikvarisk kompetens, vilken 191 av 290 kommuner svarade på 2009.4 Med antikvarisk kompetens menas en person med relevant utbildning med arbets-uppgiften att tillvarata kulturmiljövärdena genom att ta fram un-derlag till och delta i den fysiska planeringen. Av de kommuner som svarade saknar 62 procent tillgång till antik-varisk kompetens. Av de 38 procent med tillgång har ungefär åtta av tio egen antikvarie medan övriga köper in kompetensen. Oavsett anställningsform är tillgången till kompetens mycket begränsad - i mer än hälften av fallen mindre än en halvtidstjänst. Majoriteten av dem som enbart köper in kompetens gör detta motsvarande knappt en dag i veckan. Endast 22 kommuner förfogar över en heltidstjänst eller mer. Fördelen med egen kompetens är t ex att frågan belyses kontinuerligt och därmed kan komma in i olika delar av kommu-nens verksamhet, att antikvarien kan arbeta med hela processen (från att ta fram underlag till att utforma förslag och göra avväg-ningar) samt att vunnen kunskap stannar inom kommunen och inte ”försvinner” med konsulten. Dessutom visar materialet att sats-ningen blir tidsmässigt större när kommunen har egen personal. Ett större invånarantal har positiv påverkan även på denna para-meter. Kommuner med egen kompetens har i sju fall av tio fler än 25 000 invånare. Hälften är storstadskommuner, förortskommuner eller kommuner med större städer. När det gäller kommuner som har en heltidsanställd antikvarie eller mer återfinns det stora flerta-let i Mälardalen och söderut. Av dessa har drygt 70 % mer än 50 000 invånare och knappt en fjärdedel mer än 25 000. Två kom-muner har mellan 12 500 och 25 000 invånare. De kommuner som köper kompetens från en extern samverkanspartner har i hälften av fallen en folkmängd som är mindre än 25 000 samt är av en annan karaktär: t ex är en tredjedel varuproducerande. Av de kommuner som saknar antikvarisk kompetens har åtta av tio färre än 25 000 invånare. En tredjedel av dessa är glesbygds- och varuproduce-rande kommuner och en fjärdedel pendlings- och förortskommuner.

4 Detta motsvarar 66 procent av landets kommuner.

11

Länsmuseerna bistår med antikvarisk kompetens Ur kommentarerna framgår det att många kommuner vid behov an-vänder sig av länsmuseet eller motsvarande. Andra anger att de an-litar konsulter, var ifrån framgår inte. När konsulten kommer in är inte entydigt; några anger att detta sker i granskningsskedet, andra i samband med att t.ex. en plan upprättas. Ingen av dem som anlitar kompetens efter behov har angett hur det avgörs och av vem. En del kommuner anger att de rådfrågar länsstyrelsen. Boverket ställer sig frågande till detta eftersom länsstyrelserna samtidigt är överkla-gandeinstans för ärenden fattade enligt PBL. I en del kommuner arbetar arkitekter eller någon ”med intresse för frågan” med det antikvariska. Enstaka kommuner skriver att de har antikvarisk kompetens men att dessa personer arbetar med andra arbetsuppgifter. I en del fall är det tänkt att kultur- eller museiche-fen ska arbeta med fysisk planering, men p.g.a. sina huvudsakliga arbetsuppgifter har de svårt att avsätta tillräckligt med tid till detta. En kommun anger att det inte finns tillräckligt många arbetsupp-gifter för att anställa en antikvarie. Samma kommun har angett att det under senare år gjorts tilläggsbestämmelser till gällande detalj-planer för samtliga områden som är utpekade i det kommunala kulturmiljöprogrammet. Denna insats och följande lovhantering borde enligt Boverket innebära att antikvarisk kompetens behövs, om än kanske inte på heltid. Tillgången till antikvarisk kompetens och un-derlag hänger samman Boverket har redan i samband med den fördjupade utvärderingen 2007 konstaterat att förekomsten av kommunala kulturmiljöpro-gram hänger samman med tillgången till antikvarisk kompetens. Av de kommuner som har tillgång till antikvarisk kompetens har två tredjedelar kulturmiljöprogram. Av de kommuner som saknar antikvarisk kompetens har knappt hälften dokument som fyller funktionen av ett kulturmiljöprogram. Det finns således ett sam-band mellan antikvarisk kompetens och kommunalt planeringsun-derlag; där det finns antikvarie finns också en större benägenhet att identifiera miljöns kulturvärden. Når vi målet? Tillgång till underlag har successivt minskat något sedan 2006. Då hade nästan hälften av kommunerna ett kommuntäckande kultur-miljöprogram, medan enbart strax under 40 % anger att de har det år 2009. Vid båda tillfällen hade cirka en femtedel av alla som sva-

12

rade tillgång till delvis kommuntäckande program. Andelen som arbetar med att ta fram ett kulturmiljöprogram var båda tidpunkter ca 10 %. Kommuner som saknar kunskapsunderlag har ökat från en knappt fjärdedel till en knapp tredjedel. Svarsfrekvensen var nå-got högre 2006 än 2009. Med hänvisning till denna utveckling blir det troligen svårt att nå delmålet om tillgång till kunskapsunderlag, inte minst eftersom målåret är satt till 2010. Under de åren miljömålsenkäten har genomförts har antal kommu-ner med tillgång till antikvarisk kompetens fluktuerat, med en mycket svag ökning av den egna kompetensen sett över samtliga år. Det finns även tendenser i materialet som antyder att omfatt-ningen i arbetstid skulle ha ökat något. Utveckling har dock skett från en ytterst låg nivå. Sammantaget är såväl andelen kommuner med tillgång till antikvarisk kompetens som arbetstidens omfatt-ning mycket låg. Då tillgången till antikvarisk kompetens är central för samtliga delmål som rör kulturmiljö är situationen mycket ne-gativ.

Förslag på åtgärder Flertalet kommuner påtalar att befintliga kunskapsunderlag är gamla, inaktuella och inte omfattar det sena 1900-talets kulturmil-jöer i tillräcklig omfattning. Några påtalar också de finansiella hin-der som finns för att ta fram ett nytt underlag. Många kommuner hänvisar till att kunskapsunderlaget är knutet till översiktplanen. Boverket har 2009 konstaterat att över hundra kommuner har över-siktplaner som är femton år gamla och inte aktualitetsförklarade.5 Tillgången till kunskapsunderlag för att arbeta med kulturmiljöfrå-gor är alltså låg. Om situationen ska förbättras bör ett riktat anslag införas. Motsvarande satsning har gjorts bl.a. för vindkraft. Sats-ningar bör även göras på att tillgängliggöra befintligt kunskapsun-derlag. Boverket har noterat att i kommentarerna till frågan om tillgång till antikvarisk kompetens belyses inte de ekonomiska förutsättning-arna lika tydligt, vilket kan peka på att kommunerna skattar kun-skapsunderlag som mer väsentligt än tillgång till rätt kompetens. Det är Boverkets uppfattning att tillgången till antikvarisk kompe-tens är central om kunskapsunderlagen ska få tänkt genomslag i planering, byggande och förvaltning. Om inte är risken stor att framtagna dokument enbart blir hyllvärmare. Idag saknar majori-teten kommuner antikvarisk kompetens, ett faktum som bör åtgär-das. Se även föreslagna åtgärder i avsnittet ’Kulturhistoriskt vär-defull bebyggelse’. 5 Boverket, 2009 b

13

Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

Antal rivningsförbud hänger samman med kommunstorlek Rivningsförbud är bara en dimension av kulturmiljöarbetet, men en sammanställning av dessa kan ändå ge en uppfattning om hur aktivt kommunerna arbetar med frågan. I miljömålsenkäten finns därför en fråga om hur många rivningsförbud varje kommun har infört. Av dem som svarade har 27 procent inte infört några rivningsför-bud alls.6 Lika många har infört ett flertal (elva eller fler). I denna grupp ingår även en handfull kommuner som har skyddat fler än hundra objekt. En tredjedel av kommunerna har skyddat ett fåtal objekt (mellan ett och tio). Drygt var tionde svarade att de inte vet. Antal rivningsförbud hänger starkt samman med kommunens invå-narantal. Av de kommuner som inte har infört några rivningsförbud har 96 procent färre än 25 000 invånare. Denna andel sjunker till 63 procent bland dem som har skyddat ett fåtal objekt, för att utgöra 48 procent av de kommuner som har skyddat ett flertal. Av de kommuner som inte har infört några rivningsförbud är nästan var-annan en pendlings- eller glesbygdskommun. En femtedel av dem som skyddat ett fåtal byggnader är varuproducerande, medan större

6 År 2009 svarade 192 st = 66 % av landets kommuner.

14

städer och storstad dominerar bland dem som har skyddat mer än hundra objekt.7 Om resultatet hänger samman med skatteunderla-gets storlek eller att det överlag planeras mer i större kommuner är inte klarlagt. Troligen påverkar båda faktorerna.

Antikvarisk kompetens och kunskapsunderlag påverkar positivt Där det finns tillgång till antikvarisk kompetens finns också ett större antal rivningsförbud. Av de kommuner som svarat jakande på frågan om antikvarisk kompetens (oavsett sysselsättningsgrad) har 65 procent skyddat byggnader med rivningsförbud. Motsva-rande siffra för de som inte har någon tillgång till antikvarisk kom-petens men som har infört rivningsförbud är 48 procent. På samma sätt finns en koppling mellan rivningsförbud och förekomsten av kulturmiljöprogram. Av de kommuner som svarat att de har infört rivningsförbud har drygt sex av tio också kulturmiljöprogram. Två studier gjorda på länsnivå bekräftar sammanhangen. De kom-muner i Skåne som har tillgång till antikvarisk kompetens på minst halvtid har infört betydligt fler skydds- och varsamhetsbestämmel-ser än länets övriga kommuner, med undantag för en kommun.8 En studie i Västmanland visar att utformningen av planbestämmelser är avgörande för hur de kulturhistoriska värdena kan tillgodoses i en bygglovssituation.9 Förutsättningarna för att planbestämmel-serna ska bli bra är större om området är upptaget i ett kulturmiljö-program. En annan viktig faktor är engagerade och kunniga hand-läggare.

Osäkerhet kring PBLs möjligheter Ur kommentarerna framgår att det finns en stor osäkerhet om hur många rivningsförbud man har infört i respektive kommun. Tillika finns frågetecken kring vad som egentligen kan räknas som ett riv-ningsförbud. I kommentarerna hänvisas till höjd lovplikt, ”indirekta rivningsförbud”, förvanskningsförbud, varsamhetsbestämmelser och att rivningslov har nekats på grund av höga kulturhistoriska värden. Ett flertal kommuner nämner kulturminneslagen och säger att säkerställandet sker genom denna. Även t.ex. riksintressen och kulturreservat tas upp i detta sammanhang. Tendensen med osäker-het i hur kulturvärden kan säkerställas ligger i linje med erfarenhe-ter från Östergötland där länsstyrelsen bedömde att endast 20 pro- 7 Sex kommuner har infört fler än 100 rivningsförbud. Summan är relativt konstant genom åren, men vilka kommuner som berörs varierar med få undantag. 8 Länsstyrelsen i Skåne län, 2006 9 Länsstyrelsen i Västmanlands län, 2006

15

cent av alla regleringar enligt PBL som rör bebyggelsens kultur-värden är adekvat utformade.10 Kommentarerna visar att det både finns kommuner som ser ett värde i att arbeta med regleringar och kommuner som ser hinder. Flera nämner eventuella ersättningskrav som ett skäl till varför man inte använder sig av rivningsförbud medan andra informerar ”för att slippa ta till rivningsförbud”. En kommun anser det inte rimligt eller trovärdigt att utfärda rivningsförbud utan att ha ekonomiska förutsättningar för att bevara och vårda objektet. I enstaka fall kan en viss uppgivenhet skönjas. Det anges att antikvarien utan fram-gång har försökt att införa rivningsförbud eller att det inte är lönt att införa rivningsförbud eftersom flertalet av de byggnader som beläggs med detta rivs i alla fall.

Insatser underskattas Fyra länsstyrelser har upprättat databaser över hur många skydds- och varsamhetsbestämmelser som vunnit laga kraft i respektive län sedan 1987. Vad gäller antal rivningsförbud angavs följande antal till Boverket våren 2009: 1 068 i Örebro, 531 i Östergötland och 427 i Värmland.11 En jämförelse med dessa resultat och enkätsva-ren visar att kommunerna ofta underskattar sina skyddsinsatser. Exempelvis har en kommun svarat att man inrättat 11–20 rivnings-förbud. I själva verket är 152 objekt skyddade. En annan kommun angav 6–10 objekt när det rätta antalet är 65 objekt. Endast 3 av 28 kommuner har överskattat sina insatser. En av dessa har i kom-mentarerna 2006 anfört att de arbetar kontinuerligt med områdesbe-stämmelser; de första sex områdena var då klara och tre nya var på gång. En jämförelse 2009 visar att enbart fyra rivningsförbud har genomförts sedan PBLs införande, samtliga genom detaljplaner. Eventuellt kan överskattningen hänga samman med en tro på att även rivningsförbud har använts i arbetet. De tre länsstyrelser som har analyserat sitt material har delvis dra-git liknande slutsatser.12 T ex återfinns flest regleringar för att säkerställa bebyggelsens kulturvärden i tätorter. Detta till trots är en majoritet av tätorterna i detta avseende helt oreglerade, i Östergöt-land och Skåne i upp till 70 % av fallen. I Skåne ligger mer än hälften av alla skydds- och varsamhetsbestämmelser inom tre km från kusten, där förändringstrycket är högt. Hur stor andel av alla regleringar som är rivningsförbud varierar, t ex 50 % i Örebro och

10 Länsstyrelsen i Östergötland, 2009 11 Materialet är opublicerat och har inkommit per e-post till rapportförfattarna. Det fjärde länet, Skåne, har inte levererat siffror. 12 Värmland har inte lämnat in någon analys. Skånes analys är från 2006.

16

20 % i Östergötland. Under perioden 1987 - 2005 har antalet var-samhetsbestämmelser i Skåne hela tiden ökat men antalet rivnings-förbud har sedan mitten av 1990-talet en svag utveckling.

Når vi målet? Ambitionen i det ursprungliga delmålet från 2001 var att minst 25 procent av den värdefulla bebyggelsen skulle vara långsiktigt skyd-dad år 2010.13 Några år senare, i syfte att poängtera kulturmiljöns kvalitativa aspekter, fick delmålet nuvarande kvantitativt inte upp-följningsbara formulering.14 Någon möjlighet för Boverket att lämna synpunkter på denna formulering gavs inte. I 2007-års för-djupade utvärdering föreslår Boverket därför att delmålet konkreti-seras, bl. a genom tre strecksatser varav en syftar till att minst 30 procent av den byggelse som på kommunal nivå anses värdefull en-ligt PBL år 2020 omfattas av ett formellt skydd.15 Hur många byggnader som är i behov av ett skydd genom ett riv-ningsförbud kan diskuteras. Det saknas idag ett underlag för att be-döma hur många byggnader som bör ges ett långsiktigt skydd, men sannolikt finns det i varje kommun ett antal omistliga byggnader. Även om ambitionsnivån sätts så lågt som en procent av byggnads-beståndet skulle det medföra att varje kommun i snitt hade behövt skydda betydligt fler än 100 byggnader, en summa som enbart en handfull kommuner anger att de har uppnått. Visserligen har antalet kommuner som inte har infört några rivningsförbud minskat. Men med tanke på hur få rivningsförbud det finns idag och hur få som kontinuerligt tillkommer blir delmålet, sett ur den synvinkeln, svårt att nå.

Förslag på åtgärder För att det kommunala kulturmiljöarbetet ska fungera optimalt krävs att hela kedjan hänger samman; att det finns tillgång till aktu-ella kunskapsunderlag och antikvarisk kompetens samt att kulturhi-storiskt värdefull bebyggelse säkerställs juridiskt. Boverket har noterat att det av olika skäl inte finns tillräckligt med resurser att arbeta på avsett sätt, alternativt att befintliga resurser används på ett annat sätt än tänkt. Ett förhållande som bör justeras. Även kunskapen om PBL måste öka. Många av kommentarerna handlar om en osäkerhet kring både hur PBL kan användas i syfte att säkerställa kulturmiljön och kring ersättningskraven i PBL. En

13 Regeringen, 2001 14 Regeringen, 2005 15 Boverket 2007

17

utbildningsinsats, till både politiker och tjänstemän, skulle kunna förbättra situationen. Den tidigare nämnda studien från Skåne pekar på att den kontinuerliga planeringens sporadiska införande av skydds- och varsamhetsbestämmelser generellt sett inte får så stor effekt i jämförelse med riktad bevarandeplanering.16 Gedigna kun-skapsunderlag i kombination med medvetna och strategiska sats-ningar för att säkerställa kulturvärden resulterar alltså i fler skydds- och varsamhetsbestämmelser. Utifrån detta är dagens planerings-situation, där planeringen framför allt styrs av olika exploaterings-önskemål, problematisk. Detta innebär att det finns ett stort behov av ett proaktivt arbetssätt där kommunerna genom planeringsinsat-ser säkerställer bebyggelsens kulturvärden. Slutligen bör tillsynen öka, båda vad gäller planerings- och byggfrågor.

16 Länsstyrelsen i Skåne län, 2006

18

Käll- och litteraturförteckning

Litteratur Boverket (2009 a). God bebyggd miljö i kommunerna – Resultat från miljömålsenkäten 2006-2009. Karlskrona: Boverket Boverket (2009 b). Uppsikt enligt plan och bygglagen. Utveck-lingen i landet inom plan- och byggnadsväsendet år 2008. Karls-krona: Boverket Boverket (2007) God bebyggd miljö – Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet 2007. Karlskrona: Boverket Länsstyrelsen i Skåne län (2006). K-märkt på riktigt! En studie av tillvaratagandet av kulturmiljön med hjälp av planbestämmelseren-ligt PBL i Skåne län. Rapport 2006:9. Malmö: Länsstyrelsen i Skåne län Länsstyrelsen i Västmanlands län. (2006) Miljömålsindikatorer för kommunala planbestämmelser. Länsstyrelsen i Västmanlands län Länsstyrelsen i Östergötland (2009). K-märkt! En analys av hur kulturhistoriska värden tillvaratagits med hjälp av Plan- och Bygg-lagen. Rapport 2009:21. Länsstyrelsen i Östergötland. Regeringens proposition 2000/01:130 (2001). Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier. Regeringen: Stockholm Regeringens proposition 2004/2005:150 (2005) Svenska miljömål - ett gemensamt uppdrag. Regeringen: Stockholm

Opublicerat källmaterial Inkommen e-post till rapportförfattarna 2009 från länsstyrelserna i Värmland, Östergötland och Örebro.

19

Bilaga 1. Tillgång till antikvarisk kompetens 2006-2009

Ege

n ko

mpe

tens

och

kom

pete

ns g

enom

avta

l

Kom

pete

ns g

enom

avta

l

Sak

nar k

ompe

tens

Ege

n ko

mpe

tens

Antik

varis

k ko

mpe

tens

- fö

ränd

ringa

r öve

r tid

4439

4951

1424

2415

118

76

145

159

140

119

020406080100

120

140

160

180

Antal kommuner med antikvarisk kompetens

2006

2007

2008

2009

20

Bilaga 2. Tillgång till planeringsunderlag 2006-2009

Kom

mun

omfa

ttand

epl

aner

ings

unde

rlag

Plan

erin

gsun

derla

gfö

r del

av k

omm

un

Plan

erin

gsun

derla

gsa

knas

Arbe

te p

ågår

Plan

erin

gsun

derla

g - f

örän

drin

gar ö

ver t

id

103

87

99

67

4247

4739

2331

2618

50

6356

58

020406080100

120

Antal kommuner

2006

2007

2008

2009

21

Bilaga 3. Antal rivningsförbud 2006-2009

Färre

än

10 b

yggn

ader

Fler

än

11 b

yggn

ader

0 by

ggna

der

Vet e

j

Rivn

ings

förb

ud -

förä

ndrin

gar ö

ver t

id

6771

78

64

5454

5354

6056

5151

32

2630

27

0102030405060708090 Antal kommuner

2006

2007

2008

2009

22

Bilaga 4. Årsarbeten antikvarisk kompetens 2006-2009

År

sarb

eten

antik

varis

k kom

pete

ns - f

örän

drin

gar ö

ver t

id

31

20

43

23

1618

10

16

44

54

1411

1213

88

119

05101520253035404550 Antal kommuner

Mind

re ä

n 0,

2 år

sarb

eten

Mer

än

1 år

sarb

ete

0,2-

0,5

årsa

rbet

en0,

6-0,

9 år

sarb

eten

1 år

sarb

ete

2006

2007

2008

2009

23

Bilaga 5. Årsarbeten antikvarisk kompetens fördelat på kommunstorlek 2009

Kom

mun

med

färre

invå

nare

än

25 0

00

Kom

mun

er m

ed fle

r än

50 0

00inv

ånar

eKo

mm

un m

ed 2

5 00

0-50

000

invån

are

Årsa

rbet

en an

tikva

risk k

ompe

tens

förd

elat p

å kom

mun

stor

lek

0

5

7

4

16

4

1

76

024681012141618

Mind

re ä

n 0.

2år

sarb

eten

0.2-

1.0

årsa

rbet

enM

er ä

n 1.

0år

sarb

eten

Antal kommuner

24

Bilaga 6. Rivningsförbud i kommuner med färre invånare än 25 000 2009

Rivningsförbud i kommuner med färre invånare än 25 000

96%

63%

48%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

0 byggnader Enstaka byggnader Flertal byggnader

Diagrammets andelar anger att av de kommuner som skyddat 0 byggnader har 96 procent färre än 25 000 invånare. Av de kommuner som skyddat enstaka byggna-der har 63 procent av kommunerna färre än 25 000 invånare. Av dem som skyddat ett flertal byggnader har 48 procent färre än 25 000 invånare.

25

Bilaga 7. Rivningsförbud i kommuner med fler än invånare än 25 000 2009

Rivningsförbud i kommuner med fler invånare än 25 000

4%

37%

52%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

0 byggnader Enstaka byggnader Flertal byggnader

Diagrammets andelar anger att av de kommuner som skyddat 0 byggnader har 4 procent fler än 25 000 invånare. Av de kommuner som skyddat enstaka byggnader har 37 procent fler än 25 000 invånare. Av de kommuner som skyddat ett flertal byggnader har 52 procent fler än 25 000 invånare.

26

Bilaga 8. Kommuner med tillgång till respektive utan tillgång till antikvarisk kompetens 2009

Antikvarisk kompetensHar tillg�ng till antikvarisk kompetens

Saknar tillg�ng till antikvarisk kompetens

Bilaga 8

27

Bilaga 9. Kommuners tillgång till kulturmiljöprogram 2009

Underlag f�r delar av kommun

Kommunomfattande underlag

Underlag saknas

Underlag saknas men arbete p�g�r

Kulturmilj�program

Bilaga 9

28

Bilaga 10. Kommuner som har skyddat ett flertal, ett fåtal och inga byggnader med rivningsförbud 2009

Rivningsf�rbudKommun som skyddat ett flertal byggnader

Kommun som skyddat ett f�tal byggnader

Kommun som inte skyddat n�gon byggnad

Bilaga 10

29

Bilaga 11. Kommuner med tillgång till antikvarisk kompetens och kulturmiljöprogram 2009

Har tillg�ng till antikvarisk kompetens

Har tillg�ng till kulturmilj�program

Saknar tillg�ng till antikvarisk kompetens

Antikvarisk kompetens och kulturmilj�program

Bilaga 11

30

Bilaga 12. Kommuner utan rivningsförbud som saknar eller har tillgång till antikvarisk kompetens 2009

Antikvarisk kompetens och rivningsf�rbudKommun som saknar rivningsf�rbud

Har tillg�ng till antikvarisk kompetens

Saknar tillg�ng till antikvarisk kompetens

Bilaga 12

31

Bilaga 13. Kommuner med rivningsförbud som saknar eller har tillgång till antikvarisk kompetens 2009

Antikvarisk kompetens och rivningsf�rbudKommun som skyddat byggnader genom rivningsf�rbud

Har tillg�ng till antikvarisk kompetens

Saknar tillg�ng till antikvarisk kompetens

Bilaga 13

32

Bilaga 14. Kommuner som saknar respektive har tillgång till antikvarisk kompetens och kommuner som skyddat ett fåtal byggnader genom rivningsförbud 2009

Antikvarisk kompetens och rivningsf�rbudKommun som skyddat ett f�tal byggnader

Har tillg�ng till antikvarisk kompetens

Saknar tillg�ng till antikvarisk kompetens

Bilaga 14

33

Bilaga 15. Kommuner som har tillgång till respektive saknar antikvarisk kompetens och kommuner som skyddat ett flertal byggnader genom rivningsförbud 2009

Antikvarisk kompetens och rivningsf�rbudSaknar tillg�ng till antikvarisk kompetens

Har tillg�ng till antikvarisk kompetens

Kommun som skyddat ett flertal byggnader

Bilaga 15

34

Bilaga 16. Respektive läns yta i jämförelse med riksintressen för kulturmiljövården

Samtliga måttangivelser i hektar Län Landareal Riksintresse Ri av areal Stockholms 651 930 103 275 16% Uppsala 820 840 104 802 13% Södermanlands 610 310 72 937 12% Östergötlands 106 0460 72 079 7% Jönköpings 104 9490 28 662 3% Kronobergs 846 800 16 329 2% Kalmar 112 1910 128 721 11% Gotlands 315 140 38 252 12% Blekinge 294 620 8 946 3% Skåne 110 3540 110 732 10% Hallands 546 160 40 321 7% V. Götalands 23 95610 211 478 0, 9 % Värmlands 175 9130 12 983 0,7 % Örebro 854 630 22 155 3% Västmanlands 514 490 36 254 7% Dalarnas 281 9680 94 063 3% Västernorrlands 216 8450 64 562 3% Jämtlands 493 4310 393 043 8% Västerbottens 551 8970 152 701 3% Norrbottens 982 4900 159 907 2% Gävleborgs 18 200 20 36 100 2%

Ur: Statistisk årsbok för Sverige 2009. Statistiska centralbyrån, 2009.

35

Bilaga 17. Kommungruppsindelning

Kommungruppsindelningen har gjorts av Svenska Kommunförbundet. Indelningen har gjorts i nio grupper efter vissa strukturella egenskaper som bland annat befolk-ningsstorlek, pendlingsmönster och näringslivsstruktur. Kommungrupperna är:

1. Storstäder (3 kommuner) Kommun med en folkmängd som överstiger 200 000 invånare.

2. Förortskommuner (38 kommuner)

Kommun där mer än 50 procent av nattbefolkningen pendlar till arbetet i någon an-nan kommun. Det vanligaste utpendlingsmålet skall vara någon av storstäderna.

3. Större städer (27 kommuner) Kommun med 50 000– 200 000 invånare samt en tätortsgrad överstigande 70 pro-cent.

4. Pendlingskommuner (41 kommuner) Kommun där mer än 40 procent av nattbefolkningen pendlar till arbetet i någon an-nan kommun.

5. Glesbygdskommuner (39 kommuner) Kommun med färre än sju invånare per kvadratkilometer och färre än 20 000 invå-nare.

6. Varuproducerande kommuner (40 kommuner) Kommun med mer än 40 procent av nattbefolkningen mellan 16 och 64 år, anställda inom varutillverkning och industriell verksamhet.

7. Övriga kommuner, över 25 000 inv. (34 kommuner) Kommun som inte hör till någon av tidigare grupper och har fler än 25 000 invå-nare.

8. Övriga kommuner, 12 500-25 000 inv. (37 kommuner) Kommun som inte hör till någon av tidigare grupper och har 12 500-25 000 invå-nare.

9. Övriga kommuner, mindre än 12 500 inv. (31 kommuner) Kommun som inte hör till någon av tidigare grupper och har färre än 12 500 invå-nare.

36

Bilaga 18. Tillgång till antikvarisk kompetens fördelat på kommuntyp 2009

Antik

varis

k ko

mpe

tens

i fö

rhål

land

e til

l kom

mun

typ

4

8

4

10

33

16

21

22

11

2

0

2

0

5

2

00

01

0

3

00

024681012141618

12 50

0-25 0

00 in

våna

re

Föror

tskom

mun

Gles

bygd

skom

mun

Mer ä

n 25 0

00 in

våna

re

Pend

lings

komm

unSto

rstad S

törre

stad

Färre

än 12

500 i

nvån

are

Varup

roduc

erand

eIn

hyrd

kom

pete

ns

Ege

n ko

mpe

tens

Ege

n oc

h in

hyrd

kom

pete

ns

37

Bilaga 19. Rivningsförbud fördelat på kommuntyp 2009

Ett

flerta

l riv

ning

sför

bud

Ett

fåta

l riv

ning

sför

bud

Inga

rivn

ings

förb

ud

Rivn

ings

förb

ud fö

rdel

at p

å ko

mm

unty

p

00

7

4

11

1

14

5

9

78

66

8

1

6

9

1211

7

3

10

32

11

32

0246810121416

12 50

0-25 0

00 in

våna

reFö

rortsk

ommu

n

Gles

bygd

skom

mun

Mer ä

n 25 0

00 in

våna

re

Pend

lings

komm

unSt

orstad

Störr

e stad

Färre

än 12

500 i

nvån

are

Varup

roduc

erand

e

Antal rivningsförbud

38

39