KORUPCIJA NA CARINI

Centar za liberalno-demokratske studije

Boris Begović i Boško Mijatović (redaktori)KORUPCIJA NA CARINI

IzdavačCentar za liberalno-demokratske studije

Za izdavačaZoran Vacić

Likovni urednikZoran M. Blagojević

Štampa„Goragraf”, Beograd

Tiraž500 primeraka

ISBN 86-83557-09-X

2002.

KORUPCIJA NA CARINI

Boris BegovićMirjana Vasović

Slobodan VukovićBoško Mijatović

Robert Sepi

Ovaj projekat finansirao jeCenter for International Private Enterprise

Sadržaj

Predgovor 7

I KORUPCIJA NA CARINI– OSNOVNI UZROCI I MEHANIZMI 91. Carinska služba – funkcije i mogućnosti zloupotreba 92. Definicija i osnovni mehanizmi korupcije na carini 103. Opšti faktori korupcije na carini 144. Posebni faktori korupcije na carini 28

II CARINICI O KORUPCIJI NA CARINI 331. Uvod 332. Korupcija na carini – stavovi carinika 353. Osnovni zakqučci 53

III KLIJENTI O KORUPCIJI NA CARINI1. Uvod 572. Efikasnost i transparentnost 583. Odlike korupcije na carini 644. Uzroci korupcije 765. Zakqučak 786. Korupcija u okružewu 80

IV PREDUSLOVI I MEHANIZMI KORUPCIJE NA CARINI 851. Postojeći zakoni i ostala regulativa: stvarawe preduslova za

korupciju 852. Činioci korupcije i promene u posledwih deset godina 993. Mehanizmi korupcije na carini 1034. Nekad i sad: promene mehanizama korupcije 127

V POSLEDICE KORUPCIJE NA CARINI 1311. Ekonomski efekti 1312. Političko-socijalni efekti 137

VI STRATEGIJA ANTIKORUPCIJSKE BORBE NA CARINI 1411. Uzroci korupcije 1412. Opšta strategija 1423. Sistem reformi za carinu 143

1. Carinski propisi 1472. Carinske procedure 1523. Automatizacija 1594. Podela posla i rotacija 1615. Interna i eksterna revizija 1636. Zapošqavawe i napredovawe 1637. Pravila službe, sankcije i etički kodeks 1658. Obuka 1669. Zarade 16710. Saradwa Carine 16811. Zakqučne napomene 169

4. Plan akcije 170

Predgovor

I pored smawewa u posledwe vreme, korupcija je i daqe ozbi-qan problem u Srbiji. Ona je nepravedna i potkopava društvenevrednosti, ugrožava ugled države i nanosi ekonomsku štetu.

Carinska služba se nalazi među najugroženijima po korup-ciji. Pod prethodnom upravom, korupcija se veoma raširila uSaveznoj upravi carina donoseći mnogima veliku privatnu do-bit, a na račun države i poreskih obveznika. Nova uprava je uposledwe dve godine uspela da smawi korupciju, ali se suočilasa brojnim ograničewima koja ometaju veće rezultate antiko-rupcijske borbe.

Svrha ove studije je da pruži institucionalnu analizu uzrokakorupcije na carini i da sugeriše širok i konzistentan spek-tar antikorupcijskih akcija, čiji bi ciq bilo daqe suzbijawekorupcije i weno svođewe na minimum.

U radu na ovoj studiji autorima je veliku pomoć pružilo ruko-vodstvo Savezne uprave carina, na čelu sa Vladanom Begovićem,na čemu im se zahvaqujemo.

Beograd, 12. novembar 2002.Boris Begović

Boško Mijatović

7

I Korupcija na carini – osnovniuzroci i mehanizmi

CARINSKA SLUŽBA – FUNKCIJE I MOGUĆNOSTI ZLOUPOTREBA

Carinska administracija vrši brojne funkcije kao čuvarulaza u Srbiju/Jugoslaviju.Stoga se mora naglasiti da je korupci-ja na carini vrlo ozbiqna stvar. Osnovne funkcije carinskeslužbe su:

• izvršava trgovinsku politiku zemqe i odgovorna je zasprovođewe politike carinskih stopa, kvantitativnihograničewa, pravila o poreklu robe, antidampinških merai slično,

• onemogućava uvoz i uopšte promet nepožeqnih roba, kaošto su oružje, opasne hemikalije, droga i slično, kao i do-bara koja su podvrgnuta međunarodnim ugovorima (ugroženevrste, slonovača ili belo robqe).

• ubira znatne prihode na ime uvoznih i eventualno izvoznihdažbina, koji omogućuju funkcionisawe države,

• učestvuje i u promociji izvoza, a preko povraćaja sredstavaod naplaćenih carina, poreza i drugih stimulacija.

Stoga je dobro funkcionisawe carinske službe od najvišegdruštvenog i državnog interesa, kako iz pomenutih razloga, ta-ko i zbog najmawe mogućeg ometawa spoqnotrgovinskih tokova.

Brzi razvoj svetske trgovine tokom posledwih decenija doneoje carinskim organima nove izazove. Sa jedne strane, potrebuolakšawa i ubrzawa prometa, kako bi se pozitivni efekti tr-govine na najboqi način iskoristili za ekonomski napredak.Sa druge strane, bitno su povećane mogućnosti za korupciju ikrijumčarewe, koja i sama može, ukoliko carinski propisi ipostupci nisu modernizovani, da predstavqa „sredstvo” zaolakšawe i ubrzawe prometa. Moderne informacione tehnolo-gije i sredstva komunikacije olakšavaju posao carinskim orga-nima kroz sve veću količinu sve brže procesiranih informa-cija, ali i donose, kroz mogućnost da se roba i novac pokrećuinternacionalno pritiskom na dugme kompjutera, nove teškoćekod nadzora, primene zakona i otkrivawa wegovog kršewa. Sviovi izazovi ugrožavaju integritet državne granice, a time i

9

povećavaju rizik kršewa vladavine prava i verovatnoću neže-qenih uticaja inostranih činilaca na domaće političke i eko-nomske institucije.

DEFINICIJA I OSNOVNI MEHANIZMI KORUPCIJENA CARINI

Najsadržajnija postojeća definicija korupcije je ona koju jeponudio Vito Tanci: korupcija postoji ukoliko dođe do namer-nog narušavawa principa nepristrasnosti pri donošewu odlu-ka u ciqu prisvajawa neke pogodnosti. Druga, veoma često pomi-wana definicija korupcije kao „zloupotrebe javnog položaja ra-di sticawa privatne koristi” (ova se definicija obično vezujeza Svetsku banku i wene autore) u potpunosti se uklapa u Tanci-jevu definiciju. Budući da korupcija u carinskoj upravi podra-zumeva postojawe javnog položaja, i alternativna definicijakorupcije potpuno je upotrebqiva za daqa razmatrawa, mada nijetoliko sadržajna kao inicijalna.

Dakle, osnovni elementi navedene Tancijeve definicije ko-rupcije su: (1) napuštawe nepristrasnosti, odnosno postojawepristrasnosti; (2) postojawe namere; kao i (3) prisvajawe mate-rijalne koristi, kao posledica, odnosno motiv korumpiranog.

Napuštawe nepristrasnosti, odnosno postojawe pristrasno-sti u tretirawu korisnika carinskih usluga znači da je potrebnoda carinski službenik nešto učini, recimo da namerno rekla-sifikuje robu u pošiqci u tarifni broj sa nižom carinskomstopom, ili da nešto namerno ne učini (propusti), a trebalo bida učini prema važećem propisu, recimo da ne izvrši pregledpošiqke. Drugim rečima, nepristrasnost se u ovom kontekstucarinske uprave može tumačiti kao kršewe pravila procedure,odnosno nejednako tumačewe i primena tih pravila prema razli-čitim fizičkim ili pravnim licima, korisnicima usluga ca-rinske administracije – carinski službenici su, neminovno,pristrasni samo prema nekima.

Međutim, pored napuštawa nepristrasnosti, potrebni (neop-hodni) uslovi za postojawe korupcije u carinskoj upravi, ilibilo kojoj dugoj državnoj, odnosno javnoj službi su:

• postojawe namere;• postojawe materijalne koristi korumpiranog. Ukoliko carinski službenik, na primer, greškom, usled umo-

ra na kraju smene, primeni nižu carinsku stopu nego što je Za-konom o carinskoj tarifi i drugim pravilima predviđeno, pra-vila su nesumwivo prekršena, narušen je princip nepristra-snosti, ali u svemu tome nije bilo namere. To znači da taj carin-ski službenik nije korumpiran, nego samo da možda ne podnosidobro napore službe, ili da je smena isuviše dugačka.

10 Korupcija na carini

Takođe, carinski službenik koji ne prisvoji materijalnu ko-rist ne može da se svrsta u korumpirane. Na primer, ukoliko ca-rinski službenik na nekom od graničnih prelaza jednom putni-ku druge nacionalnosti, odnosno druge etničke pripadnosti, na-plati carinu višu od one pravilima predviđene, izvesno je da seradi o pristrasnosti u primeni propisa i da je ta pristrasnostnamerna, ali navedeni hipotetički carinik je samo šovinista inikako se ne može svrstati u korumpirane.

Svaka korupcija, pa tako i korupcija u carinskoj upravi, jestebilateralna aktivnost pri kojoj se sklapa neformalan i nelega-lan ugovor između koruptora i korumpiranog. Takav ugovor pre-cizira sve detaqe transakcije. Šta se očekuje od korumpiranogcarinskog službenika, tj. koje usluge, odnosno kakvu pristra-snost, on ili ona treba da pruži i u kom roku, ali i šta se očeku-je od koruptora, tj. koliko će, na koji način i kada da plati pru-ženu uslugu u vidu pristrasne primene propisa. Veoma je bitnouočiti čiwenicu da se radi o nelegalnom ugovoru, dakle ugovorukojim se krši zakon, što ima veoma značajne posledice na načinprimene ovog ugovora, odnosno mogućnost nadzora te primene.1

Dakle, korupcija je transakcija, što podrazumeva dvosmernitok. S jedne strane, postoji tok usluge od korumpiranog carin-skog službenika ka koruptoru (usluga je, na primer, kršewe pro-pisa o cariwenu i primena niže carinske stope od propisompredviđene) i taj tok naziva se realnim tokom. U usluge ove vrstespada sve ono što omogućava, odnosno dovodi do kršewa propi-sa i stvarawa, na bilo koji način, povlašćene pozicije korupto-ra. S druge strane, postoji tok protivusluge (materijalne kori-sti, najčešće, mada ne i nužno, novca) od koruptora ka korumpi-ranom carinskom službeniku i naziva se finansijskim tokom.

Budući da se radi o bilateralnoj aktivnosti, odnosno transakci-ji, jasno je da postoje ponuda i tražwa za korupcijom. Drugim reči-ma, postoji ponuda pristrasnog odnosa prema nekima, tj. ponuda ne-dosledenog i nepotpunog sprovođewa propisa i procedura, odnosnokršewa propisa u korist onih koji su spremni da za to plate. Funk-cija ponude usluge korupcije, poput klasične krive ponude, ima po-zitivan nagib. Što je veći iznos cene te usluge (mito), veća je i we-na ponuda. Na primer, neka je usluga korupcije umawewe stvarne(efektivne) carinske stope, odnosno iznosa carine koji se od uvo-znika naplaćuje. Što je veća cena te usluge (mito, odnosno vrednostprotivusluge) veća je i ponuda te usluge korupcije. Kriva ponude(kriva S, Slika 1.) seče ordinatu (vertikalnu osu) u određenoj tačkikoja je udaqena od koordinatnog početka. To znači da se implicitnopretpostavqa da je potreban određen minimalni iznos ponuđenog

11Korupcija na carini – osnovni uzroci i mehanizmi

1 Budući da se radi o nelegalnom ugovoru, odnosno ugovoru čijim se sprovođewemkrši zakon, za nadzor primene ovog ugovora ne mže da se koristi sudski sistem.Samim tim, troškovi nadzora padaju na same ugovorne strane.

mita da bi se dobila pozitivna ponuda korupcije. Drugim rečima,postoji bar jedna cena (iznos mita), niža od navedene minimalnecene pri kojoj neće postojati ponuda usluge korupcije.2

Nasuprot tome, javqa se funkcija tražwe za korupcijom (kri-va D, Slika 1.). Poput svake druge funkcije, odnosno krive tra-žwe, kriva tražwe za korupcijom ima negativni nagib. Što jeviši iznos koji treba platiti, što je viša cena korupcije, to jemawi iznos tražwe za korupcijom. Ovakav nalaz je sasvim očeki-van, tj. u skladu je sa osnovnim načelima ekonomske nauke. Ukoli-ko je, na primer, regularna carina koja treba da se naplati pri-likom uvoza nekog dobra iznosi 150 evra, nema nikakvog smislada carinski službenik za uslugu potpunog oslobađawa od plaća-wa carine od potencijalnog koruptora traži mito od 160 evra.Shodno tome, pri određenom, dovoqno visokom iznosu cene ko-rupcije, nestaje tražwa za korupcijom i to je tačka u kojoj krivatražwe za korupcijom seče apscisu (vertikalnu osu Slika 1.).

Prilikom razmatrawa tražwe za korupcijom na carini, po-trebno je postaviti pitawe motiva koruptora: zbog čega su korup-tori spremni da ponude mito carinskim službenicima? Direktanodgovor može, na primer, da bude: zbog toga da bi bili oslobođeni

12 Korupcija na carini

Slika 1. Ponuda i tražwa za korupcijom

2 Razloge za ovakav položaj krive ponude korupcije treba potražiti među fakto-rima koji određuju ponašawe carinskih službenika, odnosno nivo ponude ko-rupcije, naročito onima koji se odnose na kaznenu politiku prema korupciji,odnosno verovatnoću pravosnažne osude.

p

0 q

D

S

plaćawa carine. Ovakav odgovor je trivijalan, pa se stoga može po-staviti pitawe: a zbog čega koruptori žele da budu oslobođeni pla-ćawa carine,3 odnosno šta oni dobijaju neplaćawem carine?

Postoje dva osnovna motiva koruptora. Prvi je sticawe rente,odnosno prihoda iznad troškova angažovanih resursa. U normal-nim tržišnim uslovima, ravnotežna cena na trižtu je dovoqnatek da pokrije troškove angažovanih resursa u te troškove trebaubrojati i cenu kapitala koja odgovara profitu prisvojenom po tzv.normalnoj profitnoj stopi. Neplaćawem carine otvara se prostorza koruptora da prisvaja rentu, što se može sagledati na sledećojtabeli u kojoj se porede troškovi preduzeća-koruptora i svih osta-lih preduzeća za koja se pretpostavqa da nisu ukqučeni u korupciju.

Kao što se može videti iz primera iznetog u prethodnoj tabeli,preduzeće-koruptor prodaje uvezeni proizvod po tržišnoj ceni, tj.po istoj onoj ceni po kojoj taj proizvod prodaju i sva ostala preduze-ća, ali pri tome, pored normalnog profita prisvaja i rentu kojaodgovara neplaćenim carinskim dažbinama. Naravno taj iznosrente treba umawiti za iznos korupcije, odnosno ukupne troškovekorumpirawa koje snosi preduzeće-koruptor. U ovom slučaju predu-zeće-koruptor koegzistira sa svim ostalim preduzećima.

Drugi osnovni motiv preduzeća-koruptora je eliminacijakonkurenata. Naime, neplaćawe carine to preduzeće stavqa uprednost u odnosu na konkurente. Drugim rečima, preduzeće-ko-ruptor može proizvod koji uvozi da ponudi po nižoj ceni u od-nosu na konkurente.

13Korupcija na carini – osnovni uzroci i mehanizmi

3 Radi pojednostavqewa, ovde se neplaćawe carinske dažbine izjednačava sa re-zultatom korupcije na carini sa stanovišta koruptora, odnosno to neplaćawepredstavqa uslugu koju pružaju korumpirani carinski službenici. Naravno,usluge korumpiranih carinskih službenika se ne ograničavaju iskqučiva na ne-plaćawe carinske dažbine.

Tabela 1. Korupcija na carini i prisvajawe rente

troškovi carina normalan renta prodajna nabavke profit cena

nekoruptorska preduzeća 100 40 10 0 150

koruptor 100 0 10 40 150

Tabela 2. Korupcija na carini i eliminacija konkurenata

troškovi carina normalan renta prodajna nabavke profit cena

nekoruptorska preduzeća 100 40 10 0 150

koruptor 100 0 10 0 110

Na navedeni način preduzeće-koruptor stvara preduslove daistisne sve svoje konkurente, terajući ih u stečaj/likvidaciju,odnosno u wihovo dobrovoqno seqewe u neku drugu granu. Timese otvara perspektiva uspostavqawa monopola, što znači mo-nopolsko formirawe cena i prisvajawe rente na toj osnovi.Drugim rečima, opet je motiv prisvajawe, odnosno maksimiza-cija rente, samo što u ovom slučaju postoji i međukorak elimi-nisawa konkurenata. Navedeni motiv, odnosno mehanizam ko-rupcije na carini odogovara dobro poznatoj praksi predator-nog određivawa cena (predatory pricing) kojim se eliminišukunkurenti.

Podela na ponudu i tražwu za uslugama korucije u potpunostiodgovara često pomiwanoj podeli na aktivnu i pasivnu korupci-ju na carini. Korisnici carinskih usluga nude mito (aktivnakorupcija, odnosno tražwa za uslugom korupcije) između ostalogi zbog toga što znaju da su određeni carinski službenici sklo-ni primawu mita (pasivna korupcija, odnosno ponuda usluge ko-rupcije).4

Ravnotežni nivo korupcije se uspostavqa kao i svaka drugaravnoteža na tržištu – izjednačavawem ponude i tražwe. To seodnosi, kako na agregatnu, tako i na pojedinačnu ponudu i tra-žwu. Pri tome uvek treba imati u vidu da se depersonalizovanaagregatna ponuda i tražwa formira na osnovu mnoštva pojedi-načnih odluka učesnika u prometu qudi i robe preko granice –odluka da li će da korumpira ili bude korumpiran.

OPŠTI FAKTORI KORUPCIJE NA CARINI

Faktori korupcije na carini, odnosno u carinskoj upravi,mogu se podeliti na opšte i specifične faktore. U opšte fak-tore spadaju svi oni faktori koji, pored korupcije na carini,deluju i na korupciju u bilo kojoj drugoj oblasti, odnosnoj držav-noj službi. Razmatrawe koje sledi se, naravno, usredsređuje na na-čin na koji ti faktori deluju na ponudu i tražwu za korupcijomcarinske uprave, odnosno carinskih službenika.

Opšti faktori korupcije na carini – ponuda korupcije

Ponuda korupcije zavisi od spremnosti carinskih službeni-ka da budu korumpirani. Naravno da ta spremnost zavisi od većeg

14 Korupcija na carini

4 U ovom istraživawu se posmatra realni tok, pa su prema wemu definisana i po-nuda i tražwa. U nekim drugim istraživawima se posmatra finansijski tok,tako da se na strani tražwe za korupcijom javqaju carinski službenici, kojipotražuju mito, a na strani ponude korupcije korisnici carinskih usluga, kojinude mito. Ne postoji suštinska razlika između ovog pristupa i pristupa pri-hvaćenog u ovoj studiji.

broja faktora. Razmatrawe koje sledi je, kako na pojedinačnomnivou, tako i na agregatnom nivou, tj. razmatrawe ukupne ponudekorupcije od strane carinskih službenika.

Plate carinskih službenika

Jedano od veoma raširenih mišqewa je da kqučni faktor ko-rupcije na carini predstavqaju niske plate carinskih službe-nika. Blisko je pameti da niske, odnosno nedovoqne plate carin-skih službenika predstavqaju značajan faktor, odnosno bar iz-govor za korupciju. Naravno, oni carinski službenici koji jošuvek imaju neke moralne obzire, moralno opravdawe za svoju ko-rumpiranost nalaze u niskim, odnosno nedovoqnim platama.

Iako je visina plata (nadnica) nesporno značajan faktor po-nude korupcije carinskih službenika, svakako treba odgovori-ti na neka bitna pitawa. Prvo pitawe je da li su plate carin-skih službenika dovoqno visoke da pokriju egzistencijalniminimum wih samih i wihovih porodica, odnosno koliki bi sebroj carinskih službenika nalazio ispod egzistencijalnog mi-nimuma ukoliko bi se oslawao iskqučivo na svoja regularnaprimawa u službi. Ukoliko je taj broj veliki, odnosno ukolikoje učešće tih carinskih službenika značajno, onda je izvesno daniske nadnice jesu, odnosno mogu da budu značajan izvor korup-cije na carini.

Sledeće relevantno pitawe je da li su slični poslovi izvanUprave carina, odnosno izvan državne administracije, slično iplaćeni. Ukoliko postoji bar minimalna mobilnost radne snagena tržištu, i ukoliko su plate u Upravi carina značajno nižeod plata van državne administracije, onda korupcija nastaje kaoprirodna posledica dva problema. Prvo, sa stanovišta carin-skih službenika postavqa se dilema zapošqavawa (ili promeneposla): posao u carinskoj upravi za mawu platu (uz eventualnidodatni prihod od korupcije) ili privatnom sektoru (za većuplatu bez dodatnog prihoda). Izvesno je da je iznos korupcije, kaokompenzacije niske plate u ovom slučaju veoma bitan za sagleda-vawe funkcionisawa tržišta radne snage, odnosno formulisa-wa politike plata u državnoj službi, konkretno carinskojupravi. Drugo, isti problem se može postaviti i sa stanovištadržave, odnosno carinske uprave. Ukoliko uz niže plate trebaprivući qude da rade u carinskoj upravi, onda je jasna opcija do-puštawa određenog „prihvatqivog” nivoa korupcije kao izvoradodatnih prihoda.

Problem nastaje što, ukoliko država dopusti ovakvu politi-ku zapošqavawa, odnosno radne discipline, nastaje korupcija, asamim tim uskoro i dolazi do stvarawa slike o carinskoj upravikao korupmpiranoj upravi u kojoj je veći deo prihoda zaposlenih„neregularne” prirode, tj. predstavqa prihode od korupcije. Tada

15Korupcija na carini – osnovni uzroci i mehanizmi

se stvara začarani krug. Naime, ukoliko je, usled niskih, odnosnonedovoqno visokih nadnica carinskih službenika, jedan deowihovih prihoda dolazio od korupcije, tada carinska admini-stracija dobija reputaciju korumpirane institucije. To veomačesto znači da se u društvu stvara percepcija carinskih službe-nika kao najkorumpiranijih državnih službenika. Sa tako ra-širenim mišqewem praktično je nemoguće da se u Vladi doneseodluka o povećawu plata carinskih službenika (koja je jednimdelom bila i faktor nastanka korupcije). Naime, politički jeto veoma riskantno – neko će, možda baš predsednik najjače opo-zicione stranke, reći: „Podižete plate carinskim službenici-ma, a oni već jako dobro žive od korupcije!”. Time se zatvara mo-gućnost da se povećawem plata u upravi carina preokrene situa-cija u pogledu korupcije.

Štaviše, u opisanom slučaju zatvorenog kruga, postoji imultiplikativni efekat. Naime, kada se stvori loša reputa-cija carinske uprave po pitawu korupcije, i sami carinskislužbenici to jako dobro znaju, a isto tako znaju (ili vrlo br-zo saznaju) da upravo zbog te reputacije ne mogu da računaju napovećawe plata. Dakle, postaje im jasno da nema ništa od pove-ćawa regularnih, odnosno legalnih prihoda. Tada je sasvim ja-sno da će se carinski službenici opredeliti da pojačaju svojekoruptivne aktivnosti i uvećaju svoje „neregularne” prihode.To dovodi do daqeg obarawa reputacije, odnosno do još gorereputacije wihove službe (carinske uprave) i daqe umawuje ve-rovatnoću povećawa regularnih plata, pa se time stvaraju jošsnažniji podsticaji za korupciju. Dakle, ukoliko se navedenizatvoreni krug ne preseče, razvija se klasičan multiplikativ-ni efekat, zasnovan na stalnom pogoršawu reputacije carin-ske uprave, koji dovodi do stalnog uvećawa intenziteta korup-cije te uprave.

Pogoršawe reputacije carinske uprave po pitawu korupci-je ima još jedan veoma loš multiplikativni efekat. Radi se,naime, o kvalitetu qudi koji se prijavqu za rad u carinskojupravi, odnosno koji žele da postanu carinski službenici.Dobra reputacija carinske uprave uslovqava da se za rad u tojupravi prijavquju pošteni qudi, čvrstih moralnih načela. Nataj način se održava kvalitetan (pre svega u moralnom smislu)sastav carinske uprave. Pogoršawe reputacije dovodi do pro-mene strukture qudi koji se javqaju za rad u carinskoj upravi.Naime, sama carinska uprava, bez direktne namere, šaqe sig-nal na tržištu radne snage – mi smo organizacija u kojoj moželako i nepošteno da se zaradi. Shodno tome, raste učešće po-tencijalno nepoštenih qudi, odnosno qudi koji nemaju čvrstamoralna načela. Upravo takvi qudi vide šansu za sopstvenurealizaciju u iskqučivo korumpiranoj carinskoj upravi. Ovopredstavqa tipičan slučaj negativne selekcije (adverse selection),

16 Korupcija na carini

odnosno stvarawa loših podsticaja na osnovu slawa pogre-šnih signala.5

Dolazak nekvalitetnih, odnosno moralno sumwivih qudi, ucarinsku upravu uvećava intenzitet, odnosno rasprostrawenostkorupcije, pogoršava se reputacija carinske uprave, što dovodido daqeg pogoršavawa moralnih kvaliteta radne snage carinskeuprave, a to dovodi do novog rasta korupcije i daqeg, odgovaraju-ćeg pada reputacije carinske uprave.6 Dakle, opet loš multipli-kativni efekat – carinska uprava dobija ono najgore što možeda se dobije na tržištu radne snage.

Loša reputacija carinske uprave predstavqa veoma snažansignal za najnepoštenije qude u društvu. Sa wihovog stanovi-šta – što gore, to boqe. Carinska uprava tako postaje organiza-cija wihovih snova, u kojoj će oni uspeti da prosperiraju i da ob-darenost za nepoštene poslove konačno uspešno realizuju.

Sve navedeno još više podvlači značaj velikog zaokreta kojije potreban da bi korumpirana carinska uprava počela da se boriprotiv korupcije. Taj veliki preokret je potreban radi poboq-šawa reputacije, odnosno slawa novog, drugačijeg signala na tr-žište radne snage – nepošteni kod nas gube posao. A nepoštenikoji se nalaze na tržištu radne snage jako će dobro razumeti no-vi signal i svoju će sreću okušati na nekom drugom mestu.

Sve dosad navedeno važi za relativno dobronamernu državu,odnosno državu koja nema za svoj ciq postojawe korumpirane ca-rinske uprave.7 Niske plate carinskih službenika u tom slučajusu posledica relativno malog državnog buxeta, odnosno niskihbuxetskih prihoda države. Drugim rečima, vlada ne želi korum-piranu carinsku upravu, ali, između ostalog, politikom platanenamerno dovodi do korupcije na carini. U određenim slučaje-vima, ne može se reći da se radi o nepostojawu namere, već se ko-rupcija toleriše, budući da ona obezbeđuje kakvo-takvo funkci-onsawe carinske uprave, odnosno carinskog sistema.

Međutim, treba imati u vidu, u stvarnosti ne toliko retku,mogućnost da je korupcija institucionalizovana, odnosno da dr-žava zapravo želi korumpiranu carinsku upravu. U tom slučaju,osnovni motiv države, odnosno vladara je da ima kooperativnu,boqe rečenije pokornu upravnu carina, a korupcija je jedino

17Korupcija na carini – osnovni uzroci i mehanizmi

5 Opisana negativna selekcija obuhvata ne samo moral onih koji dolaze u carin-sku službu, već i wihove druge qudske i profesionalne kvalitete, poput, naprimer znawa, odnosno sposobnosti da se uči i stiču nova znawa.

6 Pored toga, pogoršawe reputacije carinske uprave dovodi do toga da pošteniqudi, tj. qudi čvrstih moralnih načela napuštaju carinsku upravu, budući da nežele da i daqe budu u organizaciji koja ima lošu reputaciju i da ih javnost po-vezuje sa korupcijom.

7 Američki ekonomista William Baumol navodi da se mnoge države, odnosno vladeu qudskoj istoriji mogu interpretirati kao gangsterske organizacije. Vlastikoje su sputane vladavinom prava i koje na neki način vode računa o blagostawusvojih podanika, prema Baumolu, predstavqaju izuzetak ograničen na novijuistoriju i samo neke delove sveta.

sredstvo za postizawe tog ciqa. Time se stvara institucionali-zovana korupcija, unutar koje je osnovni, a možda i jedini ciqvladara da makismizuje sopstveno bogatstvo. Sa takvim ciqem,niske plate u carinskoj upravi predstavquju sredstvo za razvojkorupcije u toj službi. Da bi bile delotvorne (u smislu stvarawa,odnosno jačawa korupcije), takve plate moraju biti niže od egzi-stencijalnog minimuma, kako bi prisilile carinske službenikeda postanu korumpirani, odnosno da intenzifikuju svoje aktiv-nosti na tom planu. Na taj način se stvara mehanizam ucene. Ilićete biti kooperativni (pokorni) i raditi sve ono što vam janaložim, ili ću izaći sa svim neoborivim dokazima o vašoj ko-rumpiranosti, što podrazumeva čistku (gubqewe posla), pa timei gubqewe prihoda (onih regularnih i onih od korupcije), sve uzmogućnost krivičnog procesa i zatvorske kazne (u ekstremnimslučajevima sudski proces nije ni neophodan). Dakle, namerna po-litika ne samo niskih, već nedovoqno visokih plata, dovodi douspostavqawa mehanizma ucene kojim se obezbeđuje pokornost ca-rinske uprave, odnosno carinskih službenika u woj. Čemu će sveta pokornost da služi nije od najveće važnosti za ovu analizu.

Konačno, niske plate neminovno dovode do specifičnog ose-ćaja carinskog službenika koji je zapostavqen, i nije dovodqnonagrađen, kao ni wegova cela služba. Pri ovom razmatrawu trebanaročito uzeti u obzir čiwenicu da carinska uprava državnombuxetu obezbeđuje značajne prihode, uvek daleko veće nego što suizdaci same carinske uprave. Otuda se mnogi qudi u carinskojadministraciji osećaju prevarenim od strane države, odnosnovlade, pa korupcija predstavqa wihovu svojvrsnu osvetu. U ovomslučaju male plate nisu problem iskqučivo sa stanovišta egzi-stencije carinskih službenika, već sa stanovišta potcewivač-kog odnosa koji se percipira. Takođe, traži se određeni socijal-ni status, a često plata može da bude ograničavajući faktor. Ovose naročito javqa u slučajevima u kojima neke druge državne slu-žbe (policija ili vojska, na primer) imaju veća primawa i boqidruštveni status. Tada nije bitno koliko je plata carinskog slu-žbenika mala, već je samo bitno da li je mawa od plate policajcaili vojnog oficira.

Naposletku, pri razmatrawu plata carinskih službenika, trebapomenuti jednan od veoma često izrečenih sudova: „Korupcija jeproizvod siromaštva, odnosno siromaštvo društva u celini jeuzrok korupcije”. Budući da je uzrok korupcije siromaštvo, pri-vredni rast će nas osloboditi siromaštva, pa ćemo se, sasvim pri-rodno, osloboditi i korupcije. Može se pretpostaviti da zagovor-nici ove teorije smatraju da će privredni rast dovesti do većihplata u celini, pa tako i u carinskoj upravi, pa će to dovesti do pa-da korupcije. To je, najblaže rečeno, zabluda. Postoje države naistom nivou siromaštva, odnosno bogatstva, ali sa bitno razli-čitim intezitetom korupcije, kako u carinskoj upravi, tako i u

18 Korupcija na carini

društvu u celini. Privredni rast, sam po sebi, nije lek za korup-ciju. Niti je to puko podizawe plata carinskim službenicima.

Korumpirana organizacija

Uslugu korupcije uvek nudi pojedinac, carinski službenik saimenom i prezimenom. Ukupna ponuda korupcije carinske upraveposmatrane zemqe predstavqa samo zbir ponude usluge korupcijesvih pojedinaca u toj carinskoj upravi, odnosno svih carinskihslužbenika. A svako od wih, ukoliko ništa drugo, bar na početkusvoje profesionalne karijere, ima određene moralne skrupule. Barna početku svoje karijere nije onaj pojedinac koji nesputano nudisvoje usluge korupcije. Međutim, kqučna pitawa su dokle će, odno-sno pod kojim uslovima taj pojedinac uspeti da sačuva svoj integri-tet i ne postane korumpiran. Odgovori na ova pitawa između ostal-nog zavise od faktora vezanih za organizaciju kojoj on pripada.

U carinskoj upravi postoji snažan timski duh, odnosno zajed-nički duh ekipe koja zajedno radi isti posao. Dakle, za korupci-ju je veoma značajan faktor pripadnosti timu. Ukoliko je tim većkorumpiran, novi, nekorumpiran službenik ima malu šansu dase odupre izazovu, odnosno pretwi. Naime, nekorumpiran carin-ski službenik predstavqa pretwu za ostale, korumpirane, budu-ći da poseduje informacije koje po wih mogu da budu itekakoopasne. Zbog toga će nekorumpirani carinski službenik bitipod velikim pristiskom da bar ne informiše druge o korupci-ji koja vlada u wegovom timu. To se najsigurnije postiže ukolikose on privoli da postane deo korumpiranog tima, budući da ondapostaje svojevrsni talac – ukoliko prijavi kolege, moraće i on daodgovora za korupciju. Dakle, postoji veoma snažan podsticajkorumpiranih carinskih službenika da u lanac korupcije uvukušto veći broj kolega, tako da se i ovde javqa multiplikator – ve-lika korupcija dovodi do još veće korupcije.

U preobražewu jednog carinskog službenika iz nekorumpira-nog čoveka, tj. čoveka od integriteta u korumpiranog veoma je bi-tan sindrom „prvog puta”. Posle prvog puta, kada je prvi putprimio novac ili bilo koju drugu protivuslugu, sve postaje dru-gačije. Jedan od faktora koji to uslovqavaju jeste taj što korum-pirani carinski službenik postaje talac svoje korumpiranosti.On, praktično, više nije u situaciji da odbije ponudu onoga ko-ji ga je već jedanput korumpirao. Koruptor raspolaže kqučnominformacijom koju može da podeli sa drugima i da tako uništiprofesionalnu karijeru korumpiranog carinskog službenika,odnosno da ga dovede čak i do zatvora. To je svojevrsna ucena, kojaobično veoma dobro funkciniše.8 Zbog toga korumpirani imapodsticaj da sarađuje, odnosno da nastavi sa korupcijom.

19Korupcija na carini – osnovni uzroci i mehanizmi

8 Mehanizam taoca. Williamson. .

Pored svega navedenog, kqučno je ponašawe rukovodilaca, od-nosno reputacija koju imaju rukovodioci carinske službe, počevod direktora cele carinske uprave, preko direktora carinarni-ca, sve do upravnika carinskih ispostava i šefova smene. Lošidirektori ne mogu da uspešno vode ispravnu službu, a kamo li dase bore protiv korupcije.

Razmatrawe plata i korumpirane organizacije kao faktorakorupcije na carini pokazuje postojawe snažnih multiplika-tivnih efekata. Inicijalno pogoršawe na jednom od ova dvaplana i stvarawe korupcije neminovno vodi u «začaran» lanacsve dubqeg srqawa u korupciju. Zbog toga je, kao preduslov borbeprotiv korupcije, potreban preokret u carinskoj upravi. Takavpreokret, usled postojawa snažnog multiplikativnog efekta,omogućava relativno brz napradak u smawewu koprucije u carin-skoj upravi. Drugim rečima mewa se smer multuiplikativnogefekta plata i korumpirane organizacije kao faktora korupcijena carini.

Međutim, za određeni broj korumpiranih carinika, teško daima povratka na staro, odnosno povratka u normalan život. Je-dan deo korupmiranih carinika doživeo je teške psihološkeporemećaje – postali su kleptomani. Za wih korupcija predsta-vqa način života, odnosno korupcija sama po sebi predstavqasvrhu. Uz wih treba napomenuti da postoje oni koji su tolikouvećali svoje lično bogatstvo, odnosno svoj dohodak da više nemogu da promene životni still, nego nastavqawem sa korupci-jom pokušavaju da održe svoje enormno visoke prihode, koji sudaleko viši nego u slučaju redovnih prihoda u carinskoj službi.

Kaznena politika prema korupciji

Veoma često se kaznena politika prema korupciji izdvaja kaokqučni faktor korupcije, odnosno odlučujući element borbeprotiv korupcije. Prema ovom, prilično rasprostrawenom mi-šqewu, stroga kaznena politika i weno striktno sprovođeweneminovno obaraju nivo korupcije, dok liberalna kaznena poli-tika, odnosno nedosledno sporovođewe bilo koje kaznene poli-tike dovodi do bujawa korupcije na carini. Na osnovu toga se če-sto gradi stav da zaoštravawe kaznene politike treba da budeosnovni metod borbe protiv korupcije na carini.

Da bi se boqe razumeli efekti kaznene politike na korupcijuna carini, treba proučiti ponašawe potencijalnog prestupni-ka, odnosno ponašawe potencijalno korumpiranog carinskogslužbenika. Za to najboqe može da posluži Bekerov ekonomskimodel zločina i kazne, koji opisuje relacije između pozitivnekorisnosti do koje dovodi izvršewe krivičnog dela (u ovom slu-čaju korupcije) i negativne korisnosti do koje dovodi kazna.Osnovni ciq ovog modela je da se ustanovi preventivno dejstvo

20 Korupcija na carini

(funkcija odvraćawa) kazne na potencijalnog prestupnika. Ve-rovatnoća čiwewa krivičnog dela je funkcija razlike izmeđuočekivane korisnosti od počiwenog krivičnog dela i očekivanenegativne korisnosti odgovarajuće kazne. Ukoliko je ta razlikapozitivna, potencijalni kriminalac će postati stvarni krimi-nalac, tj. počiniće krivično delo. U slučaju carinskih službe-nika (kao i bilo kojih drugih državnih službenika), ukoliko jeta razlika pozitivna, može da dođe do korupcije.9

U slučaju korupcije na carini, navedena relacija govori da po-nuda korupcije zavisi od četiri faktora:

1. Verovatnoća da će se dobiti očekivani mito, odnosno odgo-varajuća protivusluga.

2. Vrednost mita, odnosno protivusluge, merena korisnošćukoja se generiše za carinskog službenika.

3. Verovatnoća otkrivawa, odnosno postojawa pravosnažneosude za krivično delo korupcije.

4. Vrednost negativne koristi koju generiše predviđena kazna.Elementi 1. i 2. predstavqaju elemente koji se tiču tražwe za

korupcijom. Vrednost (korisnost) novca, odnosno protivusluge,koje nude koruptori, zavisi od toga koliko su oni spremni daplate da bi dobili odgovarajuću uslugu korumpiranog carinskogslužbenika. Na taj način, tražwa za korupcijom postaje faktorwene ponude, budući da povećana tražwa dovodi i do rasta ponu-de.10 Što je veća tražwa za uslugama korupcije, korisnici će bi-ti spremni da ponude veći iznos novca, odnosno veću vrednostodgovarajuće protivusluge, što će, pri nepromewenoj kaznenojpolitici, povećati ponudu korupcije.

Elementi 3. i 4. predstavqaju funkciju određene kaznene poli-tike, odnosno načina wene primene. Zaoštravawe kaznene poli-tike, kako u pogledu predviđenih kazni,11 tako i u pogledu wiho-ve primene (pre svega putem uvećawa broja pravosnažnih presu-da), dovodi ceteris paribus do umawewa ukupne ponude korupcije.Međutim, iako je ovakav stav, bar na prvi pogled, tačan, odnosnou skladu sa nalazima Bekerovog modela, treba ukazati na određeneimplikacije koje se obično ne vide na prvi pogled.

Naime, povećawem očekivane vrednosti kazne, odnosno očeki-vane negativne korisnosti koja iz we proizilazi, ponuda korup-cije će uslediti samo u onim slučajevima u kojima je očekivana

21Korupcija na carini – osnovni uzroci i mehanizmi

9 Da li će zaista da dođe do korupcije zavisi od nekih drugih faktora koji ovdenisu obuhvaćeni. Izvesno je, međutim, da ukoliko je navedena razlika negativna,neće dođi do korupcije.

10 Veoma je bitno napomenuti da se u ovom slučaju radi o pomerawu krive ponude,tj. formirawu nove krive ponude, a ne o pomerawu duž postojeće krive ponude

11 Pod kaznama se podrazumeva zatvorska kazna, novčana kazna i kazna gubitka po-sla. Efektivno, kazna gubitka posla je novčana kazna, budući da ne samo da ca-rinski službenik ostaje bez prihoda (redovnih i „neregularnih”), nego se po-goršava wegova reputacija na tržištu radne snage, tako da se posle otpuštawaumawuje verovatnoća da dobije dobro plaćen posao van carinske uprave.

korisnost od mita, odnosno protivusluge izuzetno velika, odno-sno toliko velika da kompenzuje veliku očekivanu negativnu ko-risnost kazne. To znači da će oštra kaznena politika sprečitiponudu „male” korupcije, odnosno onih slučajeva korupcije u ko-jima su mali i usluga korumpiranog i mito (protivusluga) korup-tora. Međutim, oštra kaznena politika neće usloviti opadawevelike korupcije, tj. one korupcije u kojoj su u igri velike pare,odnosno veliki korupcionaški poslovi. Štaviše, nije izvesnokako će se ponašati oni carinski službenici koji, usled oštrekaznene politike, više neće biti ukqučeni u male poslove. Nekiod wih će se opredeliti da postanu pošteni, tj. više neće bitikorumpirani (rizik kazne i wene negativne korisnosti isuvišeje veliki), dok će drugi početi da se bave iskqučivo velikom ko-rupcijom. Koliki će deo tih carinskih službenika pređi u kate-goriju poštenih, a koliki u kategoriju onih koji se bave velikomkorupcijom, zavisi od velikog broja faktora, među kojima je naj-važniji wihov odnos prema riziku, odnosno stepen averzije pre-ma riziku koji poseduju. Drugim rečima, iako je izvesno da će zao-štravawe kaznene politike umawiti malu korupciju (tj. korup-ciju koju karakteriše mali iznos protivusluge), neizvesni suweni efekti na veliku korupciju. Izvesno je da se ona neće sma-witi, ali je neizvesno da li će se ona i u kojoj meri povećati.

Bez obzira na ukupne efekte zaoštravawa kaznene politikeprema korupciji na carini, odnosno efekte koje će ono imati naobim i strukturu korupcije, izvesno je da u velikom broju zemaqa(pre svega u zemqama u razvoju, odnosno u zemqama u tranziciji)postoje značajna ograničewa za zaoštravawe kaznene politikeprema korupciji. Na primer, zemqe u tranziciji, koje su proveledecenije u komunizmu, žele da što pre usvoje pre svega one zako-ne koji će omogućiti liberalizaciju privrednog života i po-spešivawe tržišne alokacije resursa. Zakonodavna tela su zagu-šena, usled potrebe da se donese veoma veliki broj novih zakonakoji će privredni sistem te zemqe približiti tržišnom. A toznači da se relativno mala pažwa posvećuje zakonodavstvu koje jepotrebno za efikasnu kaznenu politiku u slučaju bilo koje ko-rupcije, pa time i korupcije na carini, odnosno u slučaju bilokog krivičnog dela. Nadaqe, delotvorno sprovođewe određenekaznene politike podrazumeva postojawe snažnih i delotvornihinstuitucija pravosudnog sistema, od čega su mnoge zemqe u tran-ziciji i razvoju poprilično udaqene. Što se zemaqa u razvojutiče, u mnogima od wih korupcija je sveprisutna i uobičajena po-java, pa se stoga ni zakonodavne vlasti preterano ne uzbuđuju, od-nosno na dnevni red svog rada ne stavqaju zakone koji bi omogu-ćili brobu protiv korupcije. Što se zakonodavstva tiče, ni za-padne zemqe nisu baš najboqe opremqene zakonima koji omogu-ćavaju efikasnu borbu protiv korupcije. Od velikih zemaqa, je-dino su SAD donele zakon kojim se zabrawuje pravnim licima

22 Korupcija na carini

registrovanim u zemqi da podmićuju strane državne službeni-ke. Ipak, i navedeni zakon nije uspeo da napravi razliku izmeđudozvoqenih plaćawa za pospešivawe transakcija (facilitationpayments) i mita, odnosno korupcije.

Pored toga, sudije, odnosno sudstvo u celini još uvek u mno-gim zemqama nije organizovano na način koji bi omogućio efi-kasnu zakonsku borbu protiv korupcije na carini, odnosno efi-kasnu primenu kaznene politike. Veoma često sudije koje vodeproces u slučaju korupcije na carini nisu upoznate sa specifič-nim carinskim zakonima i carinskim procedurama. To se naro-čito odnosi na slučajeve koji se vode pred redovnim, generalnimsudovima, iako i specijalizovani sudovi (privredni, odnosnotrgovinski sudovi, na primer) nisu detaqno upoznati sa carin-skim zakonima i procedurom. Jedan od razloga za to leži u čiwe-nici da su carinski zakoni i procedura doneseni na osnovnu od-ređenih međunarodnih konvencija, odnosno sporazuma kojima jedata zemqa pristupila, i nisu proizvod domaćeg pravnog siste-ma, pa mogu da se prilično i razlikuju od domaćih pravnih nor-mi. Usled nepoznavawa specifičnosti carinske procedure, su-dovi ponekad mogu u drugostepenom postupku da poništavaju sa-svim ispravne disciplinske odluke carinske uprave.12 Sva nave-dena ograničewa sudstva u borbi protiv korupcije na carini ko-ja su navedena zasnivaju se na pretpostavci da sudstvo nije korum-pirano, odnosno da ne postoji veza između korupcije na carini ikorupcije u sudstvu. U mnogim zemqama u tranziciji pretpostav-ka o nekorumpiranom sudstvu veoma je daleko od realnosti, pa setime umawuje verovatnoća primene delotvorne kaznene politikeprema korupciji na carini.

Korupcija na carini u relativno malom broju slučajeva proiz-vodi neposredne materijalne dokaze koji se mogu koristiti zakrivični postupak, odnosno suđewe. Shodno tome, jedan od osnov-nih problema delotvorne primene kaznene politike je prikupqe-we dokaza. Pri tome, od najveće važnosti je ponašawe koruptora,budući da je on kqučni (najčešće i jedini) svedok transakcije(korupcije), odnosno jedini svedok transakcije koji ima nekakav(makar i slab) podsticaj da govori o toj transakciji. Međutim,veoma često se koruptori, odnosno žrtve korupcije, odlučuju dane govore, pa time lišavaju istražne, odnosno sudske organeosnove za proces i kažwavawe korupcije. Postoji nekoliko

23Korupcija na carini – osnovni uzroci i mehanizmi

12 Na primer, u jednoj centralnoevropskoj zemqi u tranziciji, korumpirani ca-rinski službenik je za potrebe svog klijenta pristrasno određivao vrednostrobe, odnosno carinsku osnovicu. To je išlo do toga da je vrednost novog kom-binovanog štedwaka za domaćinstvo bila procewena na dva evra. Sud je u drugo-stepenom rešewu poništio odluku disciplinske komisije da se navedeni ca-rinik izbaci sa posla, uz obrazložewe da je prema zakonu, carinski službenikovlašćen da procewuje vrednost robe (carinsku osnovicu) i da je slobodan da jeproceni na način na koji on to hoće.

razloga za takvo ponašawe koruptora, odnosno žrtava korupcije.Prvi je utisak koji se često stiče da je cela organizacija (carin-ska uprava, ali i sudstvo) korupmpirana i da nema nikakvog smi-sla prijavqivati korupciju nekom koji je potpuno korumpiran.Na to se često nadovezuje nepoznavawe strukture carinske i dr-žavne uprave, tako da žrtva krupcije ne zna kojoj instanci da seobrati. Drugi faktor je osećaj krivice što je plaćen mito, a u ne-kim slučajevima postoji i zakonska osnova za krivično gowewekoruptora, pa onda koruptor nema podsticaj da se upušta u prija-vqivawe korupcije. Treće, veoma često, u slučaju preduzeća kaokoruptora, korupcija u koju su ušli daje im određenu prednost uodnosu na konkurente. Četvrto, veoma često su koruptori zado-voqni ishodom i žele da nastave odnos korupcije, tako da je svakoprijavqivawe korupcije protivno wihovom interesu.

Sve navedeno pokazuje da postoje velike teškoće da se usposta-vi delotvorna kaznena politika prema korupciji na carini. Čaki kada se uspostavi takva kaznena politika, veliko je pitawe dali će ona biti efikasna, odnosno da li će wena primena dovestido smawewa korupcije ili samo da transformacije wene struk-ture u možda, još opasniji tip korupcije. Delotvorna kaznenapolitika može samo da rastera sitne korupcionaške ribe, od-nosno da samo ojača krupnu i dobro organozovanu korupciju.

Opšti faktori korupcije na carini – tražwa za korupcijom

Nedovoqna ponuda carinskih usluga

Nedovoqna ponuda regularnih carinskih usluga veoma čestomože da bude uzrok tražwe za korupcijom na carini. Naime,osnovni posao carinske uprave je da obezbedi nesmetani prola-zak robe preko granice. Ukoliko su anagažovani kapaciteti ca-rinske uprave nedovoqni, odnosno ukoliko se nedevoqno kori-ste, na prolazak robe preko granice se veoma dugo čeka, što zna-čajno podiže troškove uvoznika. Tada se stvara podsticaj da sekorumpirawem carinskih službenika preskoči red, odnosno dase na taj način dobije sasvim legalna usluga – ona usluga koja sva-kom, načelno posmatrano, i pripada: brz prolaz robe preko gra-nice, tj. efikasan carinski pregled i naplata carine. Dakle, ne-dovoqni angažovani resursi dovodi do redova, a pojedini kori-snici carine spremni su da plate kako bi preskočili red, odno-sno kako bi preko reda dobili savršeno legalnu uslugu koju pru-ža carinska uprava.

Međutim, u slučaju pojedinih zemaqa, stvari su otišle tolikodaleko da regularni carinski pregled uopšte ni ne može da seobavi ukoliko se ne potplate carinski službenici. Drugim reči-ma, legalna carinska usluga se nelegalno naplaćuje od korisnikacarine. Umesto da se troškovi te usluge pokrivaju iz buxeta,

24 Korupcija na carini

što je zakonom predviđeno u svim modernim državama, efektiv-no se veći deo troškova carinske službe, pre svega nadnice ca-rinskih službenika, pokrivaju iz prihoda od korupcije. U slu-čaju nekih zemaqa, svi prihodi na osnovu korupcije ove vrsteslivaju se u zajednički fond, najčešće fond jedne carinske is-postave, pa se onda ukupan korupcionaški prihod deli na sve za-poslene. Dakle, radi se o svojevrsnoj institucionalizovanoj ko-rupciji. Međutim, bitno je uočiti da se ova vrsta korupcije od-nosi na pružawe potpuno legalnih usluga carinske službe, kojese inače, bez korupcije, ne bi ni pružile.

Postavqa se pitawe razloga zbog kojeg dolazi do nedovoqnogangažovawa kapaciteta, odnosno resursa. Načelno posmatrano,moguća su dva odgovora, odnosno odgovarajuće situacije.

Prva situacija vezana je za objektivne okolnosti, odnosnoobjektivno male mogućnosti da se obezbede dovoqna sredstva iznacionalnog buxeta za dobro funkcionisawe carinske uprave.Drugim rečima, ograničeni buxet uslovqava ograničene no-minalne kapacitete carinske administracije, ali se ti carin-ski kapaciteti u potpunosti koriste. Ovo može da bude slučaj upriličnom broju zemaqa u razvoju – siromašnih zemaqa sa ma-lim buxetom. Naročito u posledwe vreme, kao deo procesa globa-lizacije, došlo je do porasta obima spoqne trgovine, tako da jeuvoz i izvoz iz tih zemaqa značajno porastao. Shodno tome, pora-sle su potrebe za carinskim uslugama, ali su kapaciteti carin-ske službe ostali nepromeweni.

Druga situacija nastaje ukoliko se postojeći kapaciteti ca-rinske uprave namerno nedovoqno koriste, bez obzira da li su,nominalno posmatrano, ti kapaciteti dovoqni za obezbeđivawenesmetanog i brzog protoka robe preko granice, odnosno efika-snog obavqawa celokupne carinske procedure. Namerno nedo-voqno korišćewe kapaciteta u ovom slučaju predstavqa samosredstvo za iznuđivawe korupcije, odnosno način na koji se stva-ra tražwa za korupcijom. Ukoliko sve funkcioniše bez proble-ma, na primer ukoliko nema čekawa na graničnom prelazu, kori-snici carinskih usluga nemaju potrebu da bilo koga podmićuju dabi dobili regularnu uslugu koja im propada. Zbog toga je neophod-no da se stvori podsticaj korisnicima carinskih usluga da,usled dugog čekawa na regularnu uslugu, korumpiraju carinskeslužbenike, kako bi takvu uslugu dobili preko reda. Dakle, radise o namernom izazivawu «nestašice», kako bi se stvorila tra-žwa za korupcijom na carini.

Politika protekcionizma

Politika protekcionizma predstavqa najsnažniji izvor tra-žwe za korupcijom carinskih službenika. Pod politikom pro-tekcionizma podrazumeva se visoka carinska zaštita domaće

25Korupcija na carini – osnovni uzroci i mehanizmi

proizvodewe (visoke carinske stope na uvoznu robu), kao i po-stojawe rasprostrawenih necarinskih barijera uvozu (kontigen-ti, dozvole i kvote).13

Ne zalazeći u razloge (motive) zbog kojih države sporovodeprotekcionističku politiku visoke carinske zaštite, odnosnopolitiku zaštite putem visokih carinskih stopa, potrebno jenapomenuti da takva politika generiše značajnu tražwu za ko-rupcijom carinske uprave. Naime, što je viša carinska stopakoja se naplaćuje pri uvozu nekog proizvoda, to je veći podsticajuvozniku da korumpirawem carinskog službenika izbegne pla-ćawe carine ili umawi wen iznos. Ukoliko je, na primer, ca-rinska stopa 40%, pri pošiqci od 1.000.000 evra, uvozniku se,načelno posmatrano, isplati da za oslobađawe od carine u vidukorupcije plati svaki iznos mawi od 400.000 evra, budući da ćena taj način da prisvoji rentu. Ukoliko carinska stopa porastena 50%, navedeni iznos potencijalne korupcije, odnosno poten-cijalne tražwe za korupcijom raste na 500.000. A sa porastom togiznosa, raste i broj carinskih službenika spremnih da ponudeuslugu korupcije. Ravnotežni iznos korupcija raste, kako u obi-mu transakcija koje se obavqaju, tako i u ukupnom iznosu mita.

Obarawe carinske stope, naravno, dovodi do suprotnog efek-ta. Ukoliko je, na primer, carinska stopa 1%, najverovatnije dauopšte neće ni biti tražwe za korupcijom. Naime, načelno po-smatrano, uvoznik bi bio spreman da za oslobađawe pošiqke odnaplate carine plati do 1.000 evra. Ukoliko se uzmu u obzirtransakcioni troškovi korupcije, kao i moguća očekivana ka-zna, malo kome bi se isplatilo da se izlaže riziku za tako maliiznos rente. Naravno, pri uvozu bez carinskih opterećewa (re-žim slobodne trgovine) nestaje i teorijska osnova za tražwu zakorupcijom, budući da nema potencijalne rente, odnosno moguć-nosti istiskivawa konkurenata putem korupcije.

Sve navedeno važi i za necarinske barijere uvozu, s tim štoone, po samoj svojoj prirodi, otvaraju još veći prostor za ko-rupciju. Režim dozvola za uvoz određenog proizvoda neminovnodovodi do pada, odnosno ograničavawa ukupnog uvoza posmatra-ne robe – samo uvoznici sa dozvolom u kojoj je specifikovanakoličina uvoza dozvoqena po pojedinačnoj transakciji mogu dauvezu dozvoqenu količinu robe. Dakle, dozvole za uvoz su bezu-slovne i neprelazne dozvole, a izdaju se na netransparentan i ne-konkurentan način. Budući da ovakve dozvole dovode do ograni-čavawa uvoza, dolazi do veštačkog (administrativnog) obarawaukupne ponude (ponuda je ispod one do koje bi dovela ravnotežana slobodnom tržištu), što uvoznicima koji poseduju dozvolu

26 Korupcija na carini

13 U protekcionizam svakako treba ubrojati i skrivene necarinske barijere uvozu,poput restriktnivnih tehničkih standarda, zahteva za homologizaciju, kao iekstenzivnu fito-sanitarnu i veterinarsku zaštitu u slučaju poqoprivrede.

otvara mogućnost za prisvajawe rente. Izdavawe dozvola za uvozne spada u posao carinske uprave (to je obično posao Ministar-stva za spoqnu trgovinu, odnosno Ministarstva za ekonomskeodnose sa inostranstvom), ali u posao carinske uprave spadaprovera, pri carinskom pregledu, da li uvoznik poseduje urednudozvolu za uvoz one robe (u predviđenoj količini) koja se nalaziu pošiqci. Ukoliko uvoznik nije uspeo da od nadležnog mini-starstva dobije dozvolu za uvoz (bez obzira na način na koji se tadozvola dobija – na legalan način ili korumpirawem), problemse može rešiti na vrlo jednostavan način: korumpirawem ca-rinskog službenika koji, potom, neće da ustanovi stvarno sta-we, već će da propusti pošiqku iako u dokumentaciji nedostajedozvola za uvoz.

Isti nalazi se, mawe ili više, odnose i na kontingente, kojisu po svojoj prirodi necarinske barijere uvozu slični uvoznimdozvolama, bar sa stanovišta korupcije u carinskoj admini-straciji. Naime, raspodela kontigenata, tj. prava na uvoz odre-đene količine date robe, rezultuje izdavawem specifične do-zvole za uvoz unutar tog kontingenta. Ukoliko uvoznik nijeuspeo da pribavi takvu dozvolu, jedino što mu preostaje je da ko-rumpirawem carinskog službenika ipak, protivno važećoj re-gulativi, uveze robu.

Konačno, kvote takođe predstavqaju necarinsku barijeru uvo-zu, mogu da budu uslovne i bezuslovne. Uslovne kvote omogućavajuuvoz date robe i iznad kvotom određene količine ili vrednosti,ali se na taj uvoz primewuje multiplikovana carinska stopa.Bezuslovne kvote jednostavno zabrawuju uvoz date robe iznad kvo-tom određene količine ili vrednosti. Uobičajeno je da se prime-wuju opšte kvote (koje se odnose na ukupnu količinu uvoza, mere-nu količinom ili vrednošću), a mogu da se primewuju i pojedi-načne kvote, kao deo opšte kvote, koje se odnose na pojedinačnoguvoznika. I u ovom slučaju korumpirawem carinskog službenikadobija se mogućnost za uvoz određene robe.

Eliminisawe necarinskih barijera putem korupcije vezano je,po pravilu, za propuštawe pošiqke. Naime, ukoliko bi se po-šiqka regularno carinila, ostali bi pisani tragovi o tome daje procedura provere uvozne dozvole, odnosno kvote prekršena.Zbog toga korupcija u ovim slučajevima gotovo neminovno vodipropuštawu pošiqke, neevidentirawu uvoza, odnosno nenapla-ćivawu carinske dažbine na navedenu pošiqku.

Naravno, što su necarinske barijere uvozu veće, odnosno štoje politika dodeqivawa dozvola i kvota restriktivnija, veća jepotencijalna renta koju mogu da prisvoje uvoznici, pa je timeveća tražwa za korupcijom, odnosno iznos mita koji su spremnida ponude carinskim službenicima za ilegalno propuštawepošiqke.

27Korupcija na carini – osnovni uzroci i mehanizmi

Visok stepen regulacija i komplikovana procedura

Protekcionistička spoqnotrgovinska politika po praviludovodi do visokog stepena regulacije spoqnotrgovinske delat-nosti. Međutim, visok stepen regulacije, komplikovana proce-dura i netransparentnost donošewa odluka pospešuju generisa-we tražwe za korupcijom carinskih službenika čak i pri zada-tom nivou protekcionizma. Naime, carinska uprava je kqučnatačka u spoqnotrgovinskom postupku koja omogućava sprovođewecelokupne spoqnotrgovinske regulative. Samim tim, korupci-jom carinskih službenika zaobilazi se navedena regulativa, od-nosno nalaze se prečice unutar komplikovane procedure.

Tipičan primer te vrste čini restriktivna regulativa vezanaza registraciju, odnosno poslovawe spoqnotrgovinskih preduze-ća. Ukoliko se uvedu restriktivni uslovi za registraciju spoq-notrgovinskih preduzeća, odnosno režim obavezne dozvole zarad koja je vezana za ispuwewe određenih uslova (licenca), spoq-notrgovinska preduzeća će biti obavezna da takvu licencu pri-lože pri svakom cariwewu. Time se stvara podsticaj da svimonim preduzećima koja ne ispuwavaju navedene restriktnivneuslove, odnosno onim preduzećima koje ne poseduju licencu, daprilikom obavqawa posla za koji nisu registovani, podmite ca-rinske službenike. Na taj način, korumpirani carinski službe-nici ne obavqaju dosledno svoj posao, odnosno propuštaju dauvide da određeno spoqnotrgovinsko preduzeće ne poseduje celo-kupnu dokumentaciju koja je potrebna za cariwewe robe u skladusa svim propisima.

Slučaj kompolikovane procedure koji pospešuje korupciju ve-zan za postojawe velikog broja različitih carinskih stopa kojese primewuju na slične proizvode (tarifne brojeve). U takvimuslovima, postoji veoma veliki podsticaj koruptorima da pod-mićivawem carinskih službenika ostvare reklasifikaciju ro-be koju uvoze u onaj (neodgovarajući) tarifni broj prema kojem jevisina carinske stope, odnosno carinske dažbine daleko mawa.

Komplikovana i netransparentna procedura donošewa odlu-ka, odnosno obavqawa carinskog posla, neminovno ostavqa veli-ka diskreciona prava carinskim službenicima, pa se time stva-ra i prostor za wihovu korupciju, kako bi oni svojim pristra-snim diskrecionim odlukama omogućili ishod povoqan po uvo-znika koji je spreman da ih potplati.

POSEBNI FAKTORI KORUPCIJE NA CARINI

Većina istraživawa rasprostrawenosti korupcije, pogotovou zemqama u tranziciji, pokazala su da javnost percipira carin-sku upravu kao jednu od najkorumpiranijih državnih službi.

28 Korupcija na carini

Shodno tome, potrebno je istražiti faktore korupcije koji suspecifični za carinsku upravu, tj. one faktore koji ne deluju uslučaju ostalih državnih službi, pa mogu da budu dodatni razlogza veliku rasprostrawenost korupcije u carinskoj upravi.

Ne negirajući postojawe rasprostrawene korupcije u carin-skim upravama različitih zemaqa, pogotovu zemaqa u tranzici-ji, potrebno je ukazati na nekoliko faktora koji mogu da dovedudo precewenosti ocene stepena korupcije u carinskoj upravi.Naime, postoji veći broj situacija u kojima se nesporna korup-cija pogrešno vezuje za carinske službenike. Pre svega, radi se otemo da se pri svakom prelasku granice putnici, odnosno qudikoji prate robnu pošiqku susreću sa većim brojem službenikakoji nisu carinici. Prvi kontakt sa zvaničnicima jedne zemqenije kontakt sa carinskim službenicima, već sa pripadnicimapogranične policije. U slučaju robne pošiqke određene vrste, uproceduru prelaska preko granice mogu da budu ukqučeni i sani-tarni, fito-sanitarni ili veterinarski inspektori. Svi oninalaze se u poziciji da ponude korupciju, odnosno da ponude pri-strasnost u sprovođewu procedure prelaska preko granice.Ipak, gotovo uvek se sve te službe obeležavaju kao carinske slu-žbe i na carinsku upravu se često svaquje ceo tovar loše reputa-cije korupmpirane službe. Na stranu što u nekim slučajevimačak postoji i dosluh između navedenih službi, pri čemu carin-ski službenici ne moraju da budu «koordinatori» u poslu nuđe-wa korupcije, odnosno pristrasnog tretmana putnika ili robeprilikom prelaska granice.

Nadaqe, kontakti korisnika carinskih usluga sa carinskomupravom veoma često nisu direktni, već se obavqaju preko po-srednika. To se naročito odnosi na robni saobraćaj, odnosnoprotok robe preko granice, pri kome vlasnik robe, odnosno ko-risnik carinske usluge nema direktan kontakt sa carinskim slu-žbenicima, već celu proceduru u wegovo ime vode špediterskekompanije. Između klijenata špediterskih kompanija i samihkompanija postoji asimetrična informacija, tj. klijenti neznaju sve detaqe o poslovawu špeditera i načinu na koji oni za-stupaju klijenta pred carinskom upravom. Za klijenta je najbit-nije da roba brzo pređe granicu i stoga dozvoqavaju da špedite-ri predvide određena sredstva za «podmazivawe» protoka robe,tj. za korumpirawe carinskih službenika. Međutim, klijentinemaju uvid da li su ta sredstva zaista upotrebqena na korupcijucarinskih službenika, već to prihvataju kao takvo, bez obzira dasu špediteri prisvojili ta sredstva, budući da nije bilo potre-be za korupcijom carinskih službenika. Međutim, na ovaj načinse gradi reputacija korumpirane carinske uprave, bez obzora nastvarni stepen wene korumpiranosti.

Konačno, mnogi korisnici usluga carinske administracije,naročito u slučja putničkog saobraćaja bili su prinuđeni da

29Korupcija na carini – osnovni uzroci i mehanizmi

ostave svoju robu na granici (odbili su da plate carinske dažbi-ne koje su bile iznad wihovih očekivawa) ili im je ona jedno-stavno konfiskovana usled carinskog prekršaja koji su počini-li. Potpuno je prirodna (usled gubitka robe), iako netačna, wi-hova percepcija da carinski službenici konfiskovanu robu za-državaju za sebe, što pogrešno uvećava percepciju carinskeuprave kao najkorumpiranije državne službe.

Bez obzira na navedene greške u percepciji izvesno je da ca-rinska uprava svakako spada u najkorumpiranije državne služe,bar u zemqama u razvoju i zemqama u tranziciji. Zbog toga je po-trebno ukazati na specifične faktore koji se tiču ponude i tra-žwe za korupcijom na carini.

Posebni faktori ponude korupcije na carini

Fizičko lice, odnosno robna pošiqka i lica koja je prate, nemogu da izbegnu susret sa carinskim službenicima prilikomprelaska granice, odnosno ulaska u zemqu. Carinski službeniciimaju pravo zaustavqawa putnika i robne pošiqke na samoj gra-nici, a u nekim zemqama to pravo se proširuje i na unutra-šwost. Izbegavawe susreta sa carinskim službenicima, odno-sno izbegavawe carinskog pregleda predstavqa kršewe zakona.14Izvesnost direktnog kontakta sa potencijalnim davaocem mita,stavqa carinske službenike u veoma povoqan položaj da zatražemito, odnosno da ponude uslugu korupcije. Tu se carinska upravaznačajno razlikuje od ostalih državnih službi u kojima ne po-stoji tolika verovatnoća direktnog kontakta sa tako velikimbrojem qudi koji su, načelno posmatrano, spremni da iskažu svo-ju tražwu za korupcijom.

Sledeći faktor korupcije carinskih službenika vezan je začiwenicu da oni svakodnevno imaju fizički kontakt sa veomavrednom robom, bez obzira da li se radi o putničkom ili robnomsaobraćaju. Često se, u putničkom saobraćaju, carinski službe-nici susreću sa veoma bogatim qudima. Sve to kod wih stvara do-datno iskušewe da ponude uslugu korupcije, odnosno da primemito, ako bi bili pristrasni pri sprovođewu propisa. Nitijedna druga državna služba se regularno ne susreće sa tako vred-nom robom, odnosno potencijalnim izvorima finansirawa mi-ta, što čini da je ponuda korupcije na carini usled dejstva ovogfaktora veća nego u drugim državnim službama.

U slučaju putničkog saobraćaja, carinik ima određenu psiho-lošku prednost u odnosu na putnika. Naime, u samoj carinskojproceduri carinik nema šta da izgubi, dok putnik, u velikom

30 Korupcija na carini

14 Na primer, klasično krijumčarewe putem prelaska granice van graničnih pre-laza predstavqa način izbegavawa carinskog pregleda, ali predstavqa kršewezakona.

broju slučajeva ima šta da izgubi, tj. da carinik može da mu na-metne plaćawe carinskog nameta koji će da umawi wegovo blago-stawe. Dakle, superiorna pozicija carinika tokom tog susretaohrabruje ga da ponudi pristrasni tretman, tj. da ponudi korup-ciju korisniku carinske usluge.

Geografski, odnosno regionalni element u kadrovskoj politi-ci carinske službe svakako da predstavqa značajan faktor ponu-de korupcije. Naime, veliki deo carinskih službenika dolazi izpograničnog regiona u kome služe. Pored toga, veoma često se ca-rinski posao prenosi sa oca na sina, rođačke veze su veoma sna-žne, a ponekad se rođaci nalaze sa druge strane granice. Čak i daje carinik novopridošlica u pogranični region, on se veomabrzo snalazi u novom okružewu. Sve takve veze predstavqaju po-godno okružewe za stvarawe korupcionaške mreže koja olakša-va sprovođewe same transakcije, poput, na primer, razdvajawe sa-me ponude usluge korupcije i wenog plaćawa. Navedene snažnemreže, veoma često i prekogranične, retko postoje u slučaju ne-kih drugih državnih službi, što dovodi do dodatrnog faktorakorupcije u slučaju carinske administracije.

Konačno, u određenom broju slučajeva korupcija na carini na-plaćuje se u robi iz pošiqke koja je bila predmet pristrasnogtretmana carinske administracije. Carinski službenici kojina taj način naplaćuju svoju usluge jako dobro znaju da je, po pra-vilu, takva roba osigurana, tako da uzimawe određene količinerobe neće ići na štetu špeditera ili prevoznikma sa kojima suu direktnom kontaktu, već na račun neke anonimne osiguravajućekompanije koja je osigurala tovar. Takva depersonalizacija tro-škova korupcije dovodi do rasta wene ponude.

Posebni faktori tražwe za korupcijom na carini

Velika ovlašćewa carinskih službenika su značajan faktortražwe za korupcijom na carini. Naime, carinski službenicimogu da sprovedu pretres svakog putnika, mogu da (saradwom sapolicijom) dovedu do hapšewa ili do konfiskovawa celokupneimovine nađene kod onog ko je načinio carinski prekršaj. Na-čelno posmatrano, svaka roba koja prelazi granicu treba da budeocariwena. Sve to pokazuje da su ovlašćewa carinskih službe-nika veoma velika i da primena tih ovlašćewa može da dovededo značajnog umawewa dohotka, odnosno bogatstva onoga koji pre-lazi granicu. Budući da korisnici usluga carinske službe sve tojako dobro znaju, oni imaju podsticaj da podmićivawem carin-skih službenika spreče primenu tih ovlašćewa.

To se najboqe može sagledati poređewem ovlašćewa carinikai pogranične policije u čijoj je nadležnosti pasoška kontrola.U slučaju carinske kontrole, načelno posmatrano, postoji mo-gućnost naplaćivawa carinske dažbine pri svakom prelasku

31Korupcija na carini – osnovni uzroci i mehanizmi

granice, što dovodi do materijalnih gubitaka onih koji prelazegranicu. Nasuprot tome, pogranična policija zadužena za paso-šku kontrolu, jedino što može je da spreči nekog putnika da uđeu zemqu, a za tako nešto mora da ima jako dobar razlog. Policija,jednostavno, nema mogućnost da naplatri bilo kakvu dažbinu, pane postoji ni tražwa za korupcijom pograničnih policajaca za-duženih za pasošku kontrolu.

Konačno svi oni koji prelaze granicu u putničkom saobraćajuili su ukqučeni u uvoz u robnom saobraćaju jako dobro znaju dacarinski službenici imaju diskreciono pravo da procene vred-nost pošiqke, odnosno da, na osnovu unpared definisanih kri-terijuma, odrede tržišnu vrednost pošiqke kao carinsku osno-vicu. Drugim rečima, postoji podsticaj da se potkupqivawem ca-rinskih službenika utiče na wihovu diskrecionu odluku, odno-sno da se pospeši wihova pristrasnost, što neminovno dovodido rasta tražwe za korupcijom. Ovoliki prostor u diskrecio-nom odlučivawu teško da ima bilo koja druga državna služba,tako da je ovo značajan specifičan faktor tražwe za korupcijomna carini.

32 Korupcija na carini

II Carinici o korupciji na carini

UVOD

U sklopu opšteprisutnog, gorućeg, problema raširene korup-cije u društvu Srbije u celini, korupcija na carini zauzima po-sebno mesto. U nekoliko obuhvatnih istraživawa javnog mnewa,u posledwih nekoliko godina, carinska delatnost (zajedno sa po-licijskom, sudskom i zdravstvenom) označena je od strane najši-re javnosti kao glavno uporište korupcije, a zaposleni na cari-ni kao weni osnovni „nosioci”. U sklopu nekih objektivnihstručnih analiza, takođe, carinske službe opisuju se kao značaj-ne neuralgične tačke u ovom pogledu.

Moguće je istaći nekoliko osnovnih razloga koji ovakve pro-cene čine verodostojnim. Prethodni desetogodišwi period,obeležen raspadom prethodne federacije i izbijawem međuet-ničkih sukoba u okružewu, odnosno uvođewem ekonomskih sank-cija, visokom inflacijom i opštim osiromašewem stanovni-štva u samoj Srbiji, pogodovao je bujawu svih onih vrsta ekonom-skih aktivnosti koje su, po prirodi stvari, vezane za korupciju.U tome su podjednako učestvovali i predstavnici države i gra-đani. Reakcija vladajućeg režima na međunarodnu ekonomsku izo-laciju zemqe bila je suspendovawe unutrašweg pravnog poretka,tj. zamagqivawe granica između legalnih i kriminalnih radwi uprivrednoj sferi, koje je pravdano razlozima ekonomske i poli-tičke celishodnosti. Posebni državni programi projektovanisu u ciqu obezbeđewa i kontrole prometa određenih strateškihproizvoda u, mawe ili više, formalnoj sprezi vrhova izvršnedržavne vlasti (vlade, policije, carine, inspekcijskih i fi-nansijskih službi) i dela državnih preduzetnika. Ne treba izgu-biti iz vida da su u tome učestvovali i pojedinci iz redova pred-stavnika međunarodne zajednice koji su bili odgovorni za obez-beđewe „zida sankcija”, tj. za osigurawe ekonomske izolacije SRJ.Korupcija je postala, tako, jedna od poluga vođewa ekonomske po-litike zemqe (Medojević, 2001)1. Odbrambena reakcija društva

33

1 N. Medojević – Korupcija i reforme institucija, u: Otvoreno o korupciji (Ca-rina), diskusija na okruglom stolu o korupciji u Srbiji, Friedrich Ebert Stiftung,Beograd, 2001

34 Korupcija na carini

na stawe opšteg ekonomskog propadawa i prilagođavawe stawudruštvene i pravne anomije, na drugoj strani, bilo je bekstvo u„sivu zonu” ekonomije i para-ekonomske aktivnosti. Najveći deoovakvih aktivnosti iz domena sive ekonomije – divqa trgovina,šverc, preprodaja, „šticung”, prawe novca – odvijao se uz, otvo-reno ili prikriveno, namerno ili nenamerno, korumpirawesvih državnih činovnika, a najvećim delom (po prirodi stvari)carinske službe. Praksa korupcije pratila je promet širokogspektra prvenstveno strateških proizvoda (nafte), a zatim iostalih vrsta deficitarne robe široke potrošwe (kafa, ciga-rete, kozmetika, tekstil). Ovakav vid privređivawa ne samo da jeu proteklom periodu obezbeđivao potrebe države, a pojedinici-ma omogućavao enormne zarade, već je, za veliki deo stanovni-štva predstavqao (i još uvek predstavqa) nužan uslov obezbeđi-vawa osnovnih sredstava za život, uslov zadovoqewa wegovih ba-zičnih potreba. U tom smislu, kako sa stanovišta „uspešnih bi-znismena” našeg doba, tako i „običnog” čoveka, podmićivawecarinika (i svih onih koji učestvuju u malograničnom prometu)stiče prvorazredan, čak egzistencijalan, značaj. Stoga je upravoovaj sloj državnih činovnika izložen izuzetno jakom korupcio-nom pritisku.2

Drugi razlog vezan je za prirodu političko-ekonomskog si-stema. Daqi opstanak višedecenijskog sistema spoqne trgovi-ne koji je nasleđen iz socijalističkog perioda – zasnovan napreteranom administrirawu, inflaciji propisa i „papirolo-gije” i, iznad svega, birokratskoj logici uvozno-izvoznih kvota– zakonito je u posledwih deset godina generirao pojave mita ikorupcije. Ovakav sistem podrazumeva, naime, veoma širokadiskreciona prava državnih činovnika što, posebno u okol-nostima političkog voluntarizma i društvene anomije, otvaranove prostore za wihovu enormnu zloupotrebu. U takvim okol-nostima problem korupcije postaje sistemski problem i u tomsmislu što je vezan za disfunkciju normativa i institucijapravne države. Stoga se može zakqučiti i da je pojava korupci-je, u okviru tako specifične državne službe kao što je carin-ska, nužno indukovana iz političke sfere. Pojedini analiti-čari ukazuju upravo na čiwenicu da je kriza legitimiteta si-stema i vlasti uvek praćena stvarawem klanova, interesnihgrupa i „kumstava”, a da je posledica toga povratna kontamina-cija institucija na svim nivoima korupcijom.3 Zloupotreba po-stojećeg spoqnotrgovinskog sistema, uvozno-izvoznih dozvola i

2 U istraživawu javnog mnewa Srbije o pojavama i praksi korupcije koje je spro-vedeno početkom 2001. dobijen je podatak da najveću spremnost da plate mitograđani ispoqavaju kada je reč o zdravstvenim uslugama, zapošqavawu i carin-skim uslugama, Korupcija u Srbiji, CLDS, 2001.

3 N. Medojević – isto.

carinskih propisa uopšte uvek podrazumeva postojawe spregeizmeđu državnih činovnika na različitim nivoima i u razli-čitim oblastima i kriminala. U takvoj sprezi, po prirodistvari, carinski službenici imaju značajnog udela i predsta-vqaju jednu od kqučnih karika.

Najzad, još jedan, ne i najmawe važan razlog, leži u čiwenicida je urušavawe državnog sektora u celini koje prati periodtranzicije dovelo do naglog siromašewa posebno one kategorijezaposlenih koji se finasiraju iz državnog buxeta, pa tako i neka-da dobrostojeće carinske branše. Ovaj segment državnih činov-nika (koje, inače u celini odlikuje znatna inertnost kada je reč opromeni radnog mesta) bio je više od ostalih „zatečen” izmewe-nim stawem stvari u društvu, i to upravo zbog svoje nesposobno-sti i/ili nemogućnosti da se brzo „preusmeri” na druga egzisten-cijalna rešewa. Mada su u proseku bili mawe obrazovani od dru-gih, oni su uvek uživali veću sigurnost zaposlewa i boqi mate-rijalni položaj od ostalih zaposlenih u društvenom sektoru, ta-ko da su u većoj meri iskusili efekte tzv. relativne deprivacije.Stoga, u okolnostima opšte društvene deregulacije i neposred-nih „prilika” koje im specifično zaposlewe nudi, neretko biva-ju dodatno motivisani da na para-zakonite načine poprave svojrelativno nepovoqniji položaj.

Tri upravo opisana razloga koji bliže povezuju carinsku de-latnost sa izazovima korupcionog ponašawa – sama priroda iuslovi obavqawa carinskog posla, karakteristike političko-ekonomskog sistema (u smislu propisa i regulativa u okviru ko-jih Carina posluje) odnosno, specifični motivacioni faktoriprisutni kod qudi koji su na Carini zaposleni – ne predstavqa-ju, naravno, jedina ishodišta ove društveno patogene pojave. Si-gurno je, međutim, da oni spadaju među najvažnije okolnosti kojepogoduju utemeqewu korupcije i u značajnom stepenu doprinosewenom širewu upravo u sklopu ove delatnosti.

KORUPCIJA NA CARINI – STAVOVI CARINIKA

Nužan deo sveobuhvatnog istraživawa uzroka i pojave i razvo-ja korupcije na Carini predstavqa proučavawe wenih subjektiv-nih (motivacionih) aspekata. Oni upotpuwavaju objektivnu ana-lizu udela koji bi, u ovom smislu, mogli imati postojeći eko-nomski sistem, organizacija carinske delatnosti, pozitivnicarinski propisi, opšta pravila carinske službe (kao što suorganizacija i uslovi rada, kadrovska politika, disciplinskemere), odnosno neki drugi ne-psihološki faktori. Ova konsta-tacija proističe iz proste čiwenice da se učinci svih objektiv-nih činilaca nastanka i širewa korupcije u okviru carinskedelatnosti, čak i onih koji se odigravaju na sistemskom ili

35Carinici o korupciji na carini

„makro” društvenom nivou, nužno prelamaju kroz subjektivnaiskustva pojedinaca koji na carinskim poslovima rade, a koja, ukrajwem ishodu, određuju wihovo ponašawe u realnoj situaciji.Pod subjektivnim aspektom istraživawa korupcije na carinipodrazumevamo ispitivawe širokog spektra stavova, ocena imišqewa carinskih službenika koja bi mogla da, neposrednoili sasvim posredno, utiču na wihovu podložnost ili otpor-nost na izazove korupcije. U tu svrhu sprovedeno je intervjuisa-we oko 300 slučajno odbranih carinskih službenika4 koje je obu-hvatilo ne samo wihove stavove i mišqewa o samoj pojavi ko-rupcije već i niz drugih informacija koje se mogu imati značajasa stanovišta analize i prevencije koruptivnog ponašawa za-poslenih u ovoj delatnosti.

Intervju carinskih službenika obuhvatao je sledeće „teme”ili oblasti:

a. Poznavawe i ocene carinskih propisa b. Ocene obima diskrecionih prava (ovlašćewa u primeni

propisa)c. Mišqewa o propisima vezanim za uslove rada i zapošqava-

wa na Carini d. Stavovi i mišqewa koja se odnose na motivaciju za rad i

radnu disciplinue. Stavovi i procene koje se odnose na kadrovsku politikuf.Stavovi i mišqewa o procesu obuke kadrova na carinig. Mišqewa koja se odnose na mere za poboqšawe rada carineh. Ocene o mogućnost zloupotrebe ovlašćewa i izloženosti

korupcionom pritiskui. Stavovi i mišqewa o pojavama korupcije i merama za weno

suzbijawe.Ovde iznosimo osnovne nalaze i zakqučke ankete koja je spro-

vedena.

Poznavawe i ocene primene postojećih carinskih propisa

Na jednom opštijem nivou, korupciono ponašawe se odre-đuje kao narušavawe načela pristrasnosti prilikom donoše-wa odluka od strane državnih činovnika koji imaju značajanobim diskrecionih prava. Obim diskrecionih prava držav-nih činovnika uopšte velikim delom je određen samom priro-dom, jasnoćom i kvalitetom postojećih propisa i normi. Iztoga proizilazi da će i raširenost korupcije na carini biti,između ostalog, značajnim delom uslovqena samom efikasno-šću rada carinskih činovnika, tj. stepenom u kojem su oni

36 Korupcija na carini

4 Istraživawe je obavqeno na uzorku od 293 službenika zaposlenih u carinskojslužbi: od čega su 31 zaposlena u saveznoj upravi carina, 55 u carini a 199 u ca-rinskim ispostavama.

sposobni da na pravilan način protumače i jednoobrazno pri-mene postojeće carinske propise. Problem poznavawa i odgo-varajuće primene propisa u postupcima cariwewa aktualizujubar dva činioca. Jedno je zatečena kadrovska struktura zaposle-nih, među kojima je najviše radnika sa sredwom stručnomspremom. Nedovoqna i neodgovarajuća obuka koja bi bila pri-merena izmewenom društvenom ambijentu i novim pojavnimoblicima kriminala u zoni carine, o kojoj će kasnije biti vi-še reči, ovaj problem samo usložwava. Druga strana ove meda-qe jesu stalne delimične promene i dopune carinskih propisa,koje su samo surogat neophodnih sveobuhvatnih zakonskih re-formi u ovoj oblasti u periodu „tranzicije” ka tržišnom na-činu privređivawa.

Procewujući sopstvenu kompetentnost u poznavawu carinskihpropisa zaposleni na carini su je, ukupno posmatrano, ocenilipre osredwim nego visokim ocenama (Tabela 1). Među anketira-nim carinskim službenicima gotovo podjednak jebroj onih kojismatraju da su upoznati sa većinom, odnosno samo sa delom posto-jećih carinskih propisa koji im je potreban za neposredan rad.

Svega jedna petina procewuje da poznaje carinske propise u celini.Potpunije poznavawe carinskih propisa zabeleženo je među rad-nicima iz carinskih ispostava, znači među onima koji su nepo-srednije ukqučeni u procese cariwewa, nego među zaposlenima uadministraciji. Nalaze o relativno boqem poznavawu propisa odstrane neposrednih izvršioca carinskog posla relativizuju sle-deći podaci: 57% službenika carine priznaje da se sa carinskimpropisima upoznaje u toku samog rada (prakse), 35% u toku posebnoorganizovane dodatne obuke, a svega 5% u toku redovnog školovawa.Radnici iz ispostava češće se upoznaju sa propisima u toku dodat-ne obuke, a oni iz centrala na osnovu svakodnevne prakse. Stalneizmene carinskih propisa predstavqaju jedan od uzroka nemoguć-nosti sistematičnog usvajawa znawa iz ove oblasti (u toku redov-nog školovawa). Međutim, ovi podaci ukazuju na problem neposto-jawa specijalističkih škola (smerova) za carinske službenikekoji se, stoga, regrutuju najčešće iz redova sredwoškolaca (op-šteg smera) i, eventualno, iz redova pravnika ili ekonomista.

37Carinici o korupciji na carini

Tabela 1. U kojoj meri ste Vi lično upoznati sa važećim carinskim propisima?(u%)

Sa svim 20

Sa većinom 40

Sa delom 35

Ne zna 5

Ukupno 100

Carinici pozitivno ocewuju adekvatnost primene postojećihcarinskih propisa. Oni smatraju da se u većini (47%) odnosno usvim slučajevima (40%) u službi gde su oni zaposleni carinskipropisi primewuju na odgovarajući način, dok je samo mawi brojspreman da prizna propuste u ovom domenu.

Ocene obima diskrecionih prava

Izrazito povoqne opšte ocene o odgovarajućoj primeni ca-rinskih propisa donekle su u koliziji sa podatkom da, isto-vremeno, znatan broj carinika (36%) procewuje da su postojećipropisi i uputstva za rad relativno fleksibilni, tj. da omogu-ćavaju znatan stepen slobode u tumačewu i primeni. Naime, teknešto ispod 50% carinskih službenika smatra da su propisiu toj meri jednoobrazni i precizni da ne dozvoqavaju proiz-voqnost u toku donošewa carinskih odluka. Carinici su ta-kođe, mišqewa da postoji znatan udeo diskrecionog prava pri-likom primene propisa u cariwewu. Približno 42% wih izja-vilo je u anketi da su ovlašćewa carinskog službenika u tuma-čewu carinskih propisa i određivawu carinskog postupka ve-oma velika ili velika, a tek nešto više od trećine da su malaili veoma mala, dok petina nije umela da proceni ili nije hte-la da odgovori na ovo pitawe. Carinski radnici zaposleni uispostavama skloniji su tome da potcewuju stepen svojih dis-krecionih prava.

Dve trećine zaposlenih na carini priznaje da ima teškoća uprimeni carinskih propisa. Pri tom se, kao izuzetno važni, rav-nopravno ističu tri razloga koji ove teškoće uslovqavaju: prvo,nepreciznost carinskih propisa (koji, po pravilu, zahtevaju do-datna pojašwewa), drugo, opterećenost propisa uputstvima i od-lukama u okviru same ispostave koji wihovu primenu dodatno

38 Korupcija na carini

Tabela 2.Najvažniji uzroci teškoća u primeni carinskih propisa

I rang II rang

Nisu precizni 20,1 3,4

Suviše kruti 4,4 4,8

Opterećeni dodatnim uputstvima i odlukama 19,5 13,0

Opterećeni političkim direktivama i pritiscima 4,8 7,5

Nedovoqna sredstva 19,5 24,9

Nedovoqno radnika 1,7 4,8

Nisu svi propisi dostupni 2,0 5,5

Drugo 1,7 3,4

Nemam teškoća u primeni propisa 26,3 32,4

komplikuju, i treće, čiwenica da su sredstva kojima carina ras-polaže nedovoqna da bi se ovaj posao uopšte uspešno obavqao.Među uzrocima teškoća u promeni propisa koji se navode kaodrugi po važnosti najčešći je mawak sredstava sa kojima Carinaraspolaže (Tabela 2).

Mišqewa o propisima vezanim za uslove radai zapošqavawa na Carini

Način uređivawa radnih odnosa i zapošqavawa, a posebno me-re za povećawe motivacije za rad i radne discipline, predsta-vqaju značajan aspekt stvarawa uslova, odnosno onemogućavawapojava zloupotreba u službi, pa i korupcije u ovoj delatnosti kaocelini. Da li je oblast radnih odnosa na carini na odgovarajućinačin uređena propisima i pravilima, odnosno u kojoj meri seoni primewuju?

U kontekstu aktuelnih rasprava koje se u društvu vode o tomeda li povećawe plata zaposlenih u državnim delatnostima (naprimer u sudstvu) može doprineti smawewu korupcije delujeupadqivo nalaz da carinici smatraju upravo oblast stimula-cije radnog doprinosa, tj. različitih dodatnih, a stimulativ-nih, oblika procewivawa i nagrađivawa wihovog učinka, potpu-no neregulisanom. Institucije premija, drugih beneficija, raz-ličitih nagradnih vidova unapređewa, standardizacije ivrednovawa učinka – ne postoje u radnim jedinicama u kojimaradi 70-80% naših ispitanika. Disciplinske procedure ietički kodeks pretežni su instrumenti „motivisawa” zapo-slenih na Carini da ostvare boqi radni učinak i odupru se is-kušewima da zloupotrebe svoj službeni položaj. Umesto pozi-tivno indukovane motivacije za rad i očuvawe radne disci-pline u carinskoj delatnosti očigledno da je pretežno zastu-pqeno kažwavawe i izazivawe osećawa krivice (znači, prime-na spoqašwih ili „unutrašwih” sankcija). Kako, prema mi-šqewu zaposlenih, ni disciplinske mere nisu na odgovaraju-ći način formalno uređene, niti se donesena pravila sprovo-de dosledno i u potpunosti, redovna primawa (plate) preostajukao jedino sredstvo diferencijalnog nagrađivawa i pospeši-vawa boqeg rada i veće discipline. Međutim, efikasnost ovogsredstva umawena je čiwenicom da su plate u buxetskim ustano-vama (danas kao i u prethodnom sistemu) pre sredstvo nepra-vednog ujednačavawa (uravnilovke) nego pozitivne stimulici-je. Ovo stanovište deli gotovo polovina ispitanih carinikakoji iznose svoje uverewe da ni oblasti isplata redovnih zara-da, zapošqavawa, odnosno politike investirawa u kadrove iwihovog obučavawa, nisu na propisan način uređene. Ovi na-lazi impliciraju i određene zakqučke o mogućnostima i mera-ma za suzbijawe korupcije na carini. Postaje jasno da postojeće

39Carinici o korupciji na carini

mere nagrađivawa i kažwavawa, pa čak ni kalkulacije tipa„zaslužiti ovaj posao” ili „rizikovati da se on izgubi”, nemogu nikako u ovom smislu biti dovoqno delotvorne.

Pospešivawe motivacije za rad i radne discipline

Sredstva pozitivne motivacije

Gorwi zakqučci nalaze, donekle, svoju potvrdu u stavovima ca-rinskih službenika o „najboqim načinima motivisawa qudi dakvalitetno obavqaju svoj posao kada je reč o carinskoj službi”.Znatan deo zaposlenih veruje da su sredstva pozitivne motivaci-je daleko efikasnija nego sredstva kažwavawa. Prema mišqewuispitanih, obezbeđewe visokih osnovnih primawa („dobrih pla-ta”) bez sumwe je najboqe sredstvo da se zaposleni na carini moti-višu da boqe rade (79% ispitanika pridaje mu prvi rang po va-žnosti). Mada se ostalim dodatnim oblicima stimulacije(vrednovawe rada i unapređivawe, postojawe bonusa i premija,novčane nagrade) češće pridaje drugi nego prvi rang značajno-sti, ako se imaju u vidu svi dati odgovori pridaje im se gotovoista važnost. Ostale mere kao što su pružawe mogućnosti za ob-učavawe (ukupno 8%), postojawe konkurencije pri zapošqavawu(ukupno 6%), gajewe profesionalne etike (ukupno 4%) i drugo,spomiwu se znatno ređe. Važnost disciplinskih mera ističe se usvega oko 4% slučajeva (Tabela 3).

U vezi sa ovim nalazima postavqa se i pitawe šta, prema mi-šqewu zaposlenih na carini, najviše utiče na wihov položaj itretman u okviru organizacije u kojoj rade. Sudeći prema proseč-

40 Korupcija na carini

Tabela 3.Koji je najboqi način motivisawa carinika da boqe rade?

I rang II rang Ukupan brojodgovora5

Konkurencija pri zapošqavawu 4,1 1,7 5,8

Dobre plate 79,2 8,5 87,7

Bonusi i premije 3,4 17,1 20,5

Druge vrste beneficija 8,2 6,8 15

Vrednovawe rada i unapređewa 0,7 44,0 44,7

Mogućnost obučavawa 0,3 7,8 8,1

Disciplinske mere 2,4 7,8 10,2

Profesionalna etika 0 4,1 4,1

Ne zna, ne želi da odgovori 1,7 2,0 3,7

5 Zbir procenata odgovora pod I i II rangom. .

no datim ocenama važnosti6 pojedinih uslova koji određuju po-ložaj zaposlenih, stručnost (3.2) i učinak (3.0) se ističu kao naj-važniji, a veze i poznanstva (2.0) odnosno mito (1.6) kao najmawevažni. Kada se posmatraju procenti datih odgovora, kriterijumstručnosti posebno izdvaja 76%7 ispitanika, učinak 71%, rođač-ke i političke veze 36%, odnosno 30%, a davawe poklona i mita„samo” 17% (Tabela 4). Odnos sa pretpostavqenima, takođe pomi-we se kao značajan kriterijum tretmana zaposlenih sa relativnovećom učestalošću.

Načini procene radnog učinka

U vezi sa navedenim procenama, prirodno se postavqa pitaweda li se i na koji način procewuje stručnost i radni učinak za-poslenih na carini, tj. da li se mogu i objektivno potvrditi wi-hove subjektivne procene da upravo ovi kriterijumi primarnoodređuju wihov tretman i položaj na poslu. Nalazi o postupcimaselekcije za posao carinika (koji su prikazani na drugom mestu)pokazuju da prethodna iskustva i kvalifikacije radnika prili-kom zapošqavawa, tj. wihova stručnost, nisu bili odlučujućikriterijum za dobijawe posla. S druge strane, prema izjavama sa-mih ispitanika, radni učinak zaposlenih u wihovoj radnoj jedi-nici procewuje se (redovno ili povremeno) tek u 47% slučajeva,dok se u 22% slučajeva – nikada ne procewuje. U slučajevima kadapostoji praksa procewivawa učinka radnika na poslu primewe-ni kriterijumi procene su, prema mišqewu carinika, uglavnom„sasvim jasni i poznati” (50%), mada je nešto mawe od trećineispitanih bliže uverewu da su oni „sasvim nejasni i nepozna-ti”. Zaposleni su, inače, relativno podeqeni u mišqewima da

41Carinici o korupciji na carini

Tabela 4.Šta najviše utiče na položaj i tretman radnika zaposlenog na carini?

Kriterijumi „Veoma važni” i Prosek„prilično važni”(u %)

Stručnost 76,5 3,18

Učinak 71,4 3,02

Odnos sa pretpostavqenima 65,6 2,80

Rang 58,7 2,65

Dužina staža 47,8 2,80

Rođačke veze 35,5 2,10

Političke veze 30,4 2,00

Davawe poklona ili mita 16,7 1,60

6 Prosečna ocena od 1=potpuno nevažno do 4=veoma važno. .7 Navodimo zbirni procenat odgovora „prilično važni” i „veoma važni”.

Korupcija na carini

li su primeweni kriterijumi vrednovawa rada pre „sasvim pra-vični” (55%) ili „sasvim nepravični” (38%).

Vrste i primena disciplinskih mera – sredstva kažwavawa

Mada su u znatno