kopje

1

Universiteti “AleksAndër MoisiU”, dUrrës

Fakulteti i Shkencave Politike-Juridike

Master Shkencor në Administrim Publik

Tema: " Kontributi i Strukturave të Administratës Publike në Hartimin dhe

Zbatimin e Politikave Publike “

Punoi:Ornela Taulla Udhëhoqi: Eva Teqja

Durrës, 2013

kopje

2

ABSTRAKT

Në këtë punim trajtohet roli dhe kontributi i Ap në krijimin dhe zbatimin e politikave

publike Analizohet veprimtaria e Administratës Publike, parimet në të cilat ajo

mbështetet si dhe organet administrative si një pjesë e rëndësishme e administratës.

Paraqitet një historik i shkurtër i Administatës Publike që në momentin e krijimit e duke

u ndalur më pas në zhvillimin e teorive të rëndësishme për ristrukturimin dhe

mirëfunksionimin e saj.Gjithashtu hidhen ide për një strukturë organizative që vjen si

rrezultat i specializimit brënda qeverisë.

Më pas analizohen politikat publike. Ç’janë politikat publike llojet e politikave publike,

fazat nëpër të cilat kalon një politikë publike si dhe aktorët istitucional dhe jo istitucional

të polititkave publike. Një pjesë të rëndësishme në këtë punim ka Departamenti i

Administratës Publike si një strukturë e rëndësishme e administratës dhe roli që ka dhënë

deri tani në reformën istitucionale në Shqipëri si një nga kushtet për integrimin në

Komunitetin Europian.

Fjalët kyçe: Nëpunësi civil, Akt Administrativ, aspekti ligjor, Departamenti i

Administratës Publike, Administratë Publike, Politika Publike.

ABSTRACT

This paper examines Public Administration’s role and contribution in creating and

implementing public policies, analyses PA’s activities and principles on which it relies

and administrative bodies as an important part of it. It presents a brief history of Public

Administration since its establishment, continues ëith the development of theories

relevant to its restructuring and functioning. Also, ideas are given for an organizational

structure that would result by specialization ëithin the government.

Then i analyze the public policies. What are public policies and public policy types?

Which are the stages through ëhich public policies undergo? Which are the institutional

and noninstitutional actors of public policies?

It needs to be mentioned also that an important part of this ëork has been dedicated to the

Department of Public Administration as an important structure of administration and due

to its role played and contribution given up to the present to the institutional reform in

Albania as one of the conditions for integration in the European Community.

Keywords: Civil servant, Administrative Act, The legal aspect, The Department of

Public Administration, Public Administration, Public Policies

kopje

3

MIRЁNJOHJE

Ky punim diplome është një punim në stilin e shkrimit akademik, dhe ka një strukturë dhe

një qëllim të caktuar dhe përmes të cilit studenti i përfundon studimet në një nivel të caktuar.

Për realizimin e kësaj teme diplome kam shfrytëzuar njohuritë dhe praktikën e marra gjatë

viteve akademike

Shpreh mirenjohje dhe falenderim të vecantë për udheheqesen time të diplomës Dr. Eva

Teqja, e cila më ka dhënë mbështetjen e duhur akademike dhe konsulencën e e nevojshme

duke më dhene mbështejen e saj në cdo hap të zhvillimit të punimit duke filluar që me

formulimin e titullit , mbështetjen e platformizimit të temës, rekomandimin e literaturës dhe

burimeve të tjera të informacionit, konsulencën për organizimin e shënimeve dhe

përgatitjen e punimit. Gjithashtu më ka kurajuar dhe mbështetur për çdo paqartësi apo

kërkesë nga ana ime.

Një falenderim i veçantë për stafin e shkëlqyer pedagogjik dhe administrativ të

Universitetit ”Aleksandër Moisiu” Durrës, për kontibutin dhe punën e dhënë gjate këtyre dy

viteve akademike. Ky punim ka për qëllim që njohuritë e fituara në fakultet gjatë proçesit të

mësimdhënies, t’i paraqesë në formë të këtij punimi – punimit të diplomës.

Faleminderit!

kopje

4

TABELA E PËRMBAJTJES

HYRJE……………………………………………………………………………………

………

QËLLIMI…………………………………………………………………………………

………

OBJEKTIVAT.....................................................................................................................

..........

HIPOTEZAT………………………………………………………………………………

…

METODOLOGJIA………………………………………………………………………

………....

KAPITULLI I

KUPTIMI I ADMINISTATËS PUBLIKE ......................................................................

1. Veprimtaria administrative, akti administrativ……………………………..................

2. Parimet e organizimit të së drejtës administrative ..............................................

2.1 Besueshmëria dhe Parashikueshmëria …………………………………………

2.2 Administatë e hapur dhe trasparente......................................................................

2.3 Përgjegjshmëria.........................................................

2.4 Efiçenca dhe Efektiviteti ...........................................................................

3. Organet administrative dhe Veprimtaria e tyre...........................................

4. Format e veprimtarisë administrative ........................................................

KAPITULLI II

STRUKTURA ADMINISTRATIVE 1. Modeli tradicional dhe ndarja e administrimit nga politika.......................................

1.1 Reformat e Shekullit të XIX .........................................................................

1.2 Teoria e Ëeberit mbi Burokracinë ...............................................................

1.3 Pozita e zyrtarit ......................................................................................

1.4 Ëilsoni dhe kontrolli politik. Ndarja e politikës nga administrata

...............................

1.5 Taylor dhe menaxhimi .........................................................................................

1.6 Marrëdhëniet njerëzore ......................................................................................

1.7 Epoka e artë e Administratës Publike....................................................................

2. Llojet e Strukturave organizative që vijnë si rrezultat i specializimit brënda

Qeverisë............

2.1 Sfondi konceprual i organizimit dhe i Funksionimit të Administratës

Shtetërore Qëndrore ................

2.2 Arsyet për specializimin organizativ dhe

agjensifikimin.............................................

1. Kërkimi pëe efiçencë ......................................................

2. Nevoja për një specializim teknik / funksional ...............................

3. Forcimi i besimit të publikut dhe i palëve të interesit.......................

4. Përgjigjia ndaj detyrimeve ndërkombëtare .......................

5. Përgjigja ndaj kërkesave kushtetuese .............................

kopje

5

6. Përgjigjia ndaj pasigurive politike të partisë për të anashkaluar

rregullat buxhetore dhe rregulloret e stafit ....................

7. Shmangia e kufizimeve ligjore administrative …

8. Koherenca ndërmjet funksionit, formës dhe autonomisë menaxheriale ……

3. Krijimi i Strukturave te Specializuara organizative………………………

3.1 Kufizimet kushtetuese dhe politike……………………………………

3.2 Hartimi i kuadrove institucionalë dhe i mjeteve të qeverisjes të strukturave të

specializuara organizative ……………………………………….

3.3 Garantimi i kordinimit të strukturave të specializuara organizative

3.4 Kapaciteti për reformism ose për të eleminuar strukturat e specializuara

organizativesi

kushte për ndyshim ………………

KAPITULLI III

POLITIKAT PUBLIKE DHE ROLI I DAP NË SHQIPËRI

1. Politikat Publike ...............................................................................

2. Tipogjitë e politikave publike ......................................................................

3. Fazat e Politikave Publike ...........................................................................

4. Aktorët e Politikave Publike ......................................................................

5. Roli i DAP në Shqipëri në reformimin e Administratës Publike...............................

kopje

6

SHKURTESAT E PЁRDORURA

AP Administratë Publike

KE Këshilli i Europës

KM Këshilli i Ministrave

DAP Departamenti i Administrates Publike

VKM Vendimi i Keshillave te Ministrave

BE Bashkimi Evropian

SHC Sherbimi Civil

KSHC Komisioni i Shërbimit Civil

ITAP Instituti i Trajnimit të Administratës Publike

kopje

7

HYRJE

Ky punim është i ndarë në kapituj ku në seicilin prej tyre janë trajtuar aspektet teorike

dhe praktike të formimit të Administratës Publike si dhe ndikimi, roli dhe kontributi që

ka pasur në shoqëri që nga krijimi i asaj.

Në kapitullin e parë trajtohet objekti i AP, e cila ka si objekt realizimin e vlerave që

shprehin interesimin e shtetit në formë aktesh për një shoqëri të caktuar. Gjithashtu

trajtohet veprimtaria e AP e cila ka karakter nënligjor dhe njëkohësisht karakter

organizues dhe mbështetet në aktet administrative. Më pas kemi një sërë parimesh dhe

mekanizmash të së drejtës administrative, të cilat synojnë të zhdukin njëanshmërinë dhe

sjelljen e çështjeve publike. Organet administrative zënë një vënd të rëndësishëm në AP

të dhe janë: organet e pushtetit qëndror, organet e enteve publike si dhe organet e

pushtetit vendor. Gjithashtu trajtohet, forma e veprimtarisë administrative e cila

manifestohet nga tërësia e akteve administrative/publike individuale dhe kolektive ,

kontratat administrative si dhe aktet reale.

Kapitulli i dytë ka të bëjë më strukturën e AP. Fillimisht trajtohet modeli tradicional i

administratës i cili karakterizohej nga një model rreptësisht hirearkik e burokratik, me

personel e zyrtarë të përhershëm, duke i shërbyer çdo partie qeverisëse dhe jo duke

kontribuar për politikën, por thjesht për administrimin e këtyre politikave të hartuara nga

politikanët. Trajtohet pak histori se si ka qënë administrata dikur, më pas fillomë me

reformat e shekullit të XIX ku u krijua dhe ASHC (Akti Pendelton). Kemi teorinë e

burokracisë së Ëeberit me parimet e tij dhe pozitën e një zyrtari, i cili zë një vend të

rëndësishëm në teorinë e tij. Trajtohet në këtë kapitull teoria e manaxhimit e hartuar nga

Taylor. Në këtë teorikemi dy pika të rëndësishme; standartizimi i punës, d.m.th të gjesh

mënyrën më të mirë për të punuar, si dhe kontrollin intensiv për të siguruar mirëmbajtje

të këtyre standarteve .Më pas vazhdojmë me Epokën e artë të AP ku ishte e nevojshme

vendosja e disa standarteve apo normave që duhet të ndiqeshin me përpikmëri një variant

i tillë ishte edhe POSDCORB.

Më pas kalojmë në një analizë të rëndësishme të strukturave organizative që vijnë si

rrezultat i specializimit brenda qeverisë, arësyet për një specializim organizativ dhe

agjensifikim, krijimi i Strukturave të specializuara të cilat kërkojnë kufizime kushtetuese

dhe politike, hartimin e kuadrove istitucionalë dhe mjete e struktuara të specializuara

organizative. Janë trajtuar dhe çështe të tjera të rëndësishme si janë edhe Garantimi i

kordinimit të strukturave të specializuara organizativedhe,kapaciteti për reformizëm ose

për të eleminuar strukturat e specializuara organizative si kushte për ndyshim

Në kapitullin e tretë analizohen politikat publike. Ç’janë politikat publike llojet e

politikave publike,f azat nëpër të cilat kalon një politikë publike si dhe aktorët istitucional

dhe jo istitucional të polititkave publike. Një pjesë të rëndësishme në këtë kapitull zë

edhe Departamenti i Administratës Publike. Trajtohet qëllimi se pse është krijuar kjo

strukturë e rëndësishme e administratës dhe çfarë roli ka dhënë deri tani në reformën

kopje

8

istitucionale në shqipëri dhe a ka nevojë për përmirsime ky organizëm në kuadër të

përmisimit të efiçencës së administratës publike.

QЁLLIMI

Ky punim ka për qëllim të analizojë mënyrën e organizimit dhe të funksionimit të

Administratës Publike. Punimi synon të paraqesë rëndësinë e organizimit të strukturave

administrative si një hallkë e rëndësishme e shoqërisë për realizimin dhe zbatimin me

efektivitet dhe integritet të plotë të politikave publike. Gjithashtu një rëndësi të veçantë

në këtë punim ka edhe Agjensifikimi i stukturës brënda qeverisë si proçes i rëndësishëm

që ndikon në përmirsimin e realizimit me sukses të politikave publike. Trajtohet dhe roli i

DAP si një strukturë e rëndësishme e krijuar në Shqipëri për mbikqyrjen dhe zbatimin e

reformës në administratën publike në Shqipëri.

OBJEKTIVAT

Synohet të analizohet se si funksionon administrata publike, mbi cilat parime mbështetet,

cilat janë organet dhe veprimtaria e tyre.Trajtohet gjithashtu struktura e administratës

publike që nga krijimi e deri se si duhet të jetë për një funksionim sa më efektiv me

qëllim krijimin dhe realizimin me sukses të politikave publike.

HIPOTEZAT

A ndikon Administrata publike në hartimin dhe zbatimin e Politikave Publike?

A ka vënd për ndryshim dhe përmisim në Administratën Shqiptare për një zbatim sa më

të mirë të politikave publike?

METODOLOGJIA

Metodologjia e perdorur ka kaluar në këto faza:

Së pari është identifikuar problemi kërkimor se sa ndikon asministrata publike në

zbatimin dhe implementimin e politikave të saj.

Së dyti jane ngritur hipoteza;

Së treti është zgjedhur titulli i temës së mikrotezës;

Së katërti është perpunuar plani orientues i punës kërkimore, pra është

grumbulluar literaturë dhe është përcaktuar bibliografia që do të përdoret;

Së pesti është përcaktuar struktura e punimit me pjesët e saj përberëse;

kopje

9

Më pas është zhvilluar punimi i temës sipas strukturës së përcaktuar bazuar në

njohuritë e fituara në profilin administrim publik dhe në atë Politik, gjithashtu në

të dhëna cilësore të marra kryesisht nga puna kërkimore në artikuj të ndryshëm,

gazeta, revista, studime, libra, burime nga interneti.

kopje

10

KAPITULLI I

KUPTIMI I ADMINISTRATES PUBLKE

Administrata publike ka si objekt realizimin e vlerave që shprehin interesin e shtetit ose

të një bashkësie të veçantë, të njohur si e tillë nga shteti, vlera këto që janë nxjera në

formë aktesh nga pushteti legjislativ p.sh.m. të drejtat dhe liritë themelore të njeriut. Nga

objekti i saj organizimi i ekzekutimit dhe zbatimi i ligjit, administrata publike është e

lidhur ngushtë me pushtetin legjislativ dhe me pushtetin gjyqësor, vendimet e të cilit

ekzekutohen në kuadrin e administratës publike. Administrata publike është e lidhur

ngushtë me pushtetin ekzekutiv, por ajo nuk identifikohet vetëm me këtë pushtet, sepse

ka një sferë më të gjërë përfshirje. AP dallohet nga administrata private nga karakteri i saj

publik, sepse vihet në shërbim të interesit të përgjithshëm të shoqërisë ose të një

bashkësie njërëzish pa limit.1

1.Veprimtaria administrative, akti administrativ

Veprimtaria e administratës publike ka karakter nënligjor. Dhe njëkohësisht karakter

organizues. Karakteri nënligjor vihet re se ajo varet nga ligji dhe ushtrohet gjithmonë në

bazë dhe për zbatim të ligjit duke zbatuar parimin e ligjsh,mërisë , por pa mohuar të

drejtën e vetveprimit të pavarur në rastet e parashikuara nga ligji.2

Akti administrativ është një koncept thelbësor i të drejtës administrative, i cili duhet

konceptuar si deklarim ose shfaqje e vullnetit të pushtetit nga organet që ushtrojnë

veprimtari administrative, i kryer në përputhje të plotë me kushtetutën dhe me ligjet në

tërësi, që zbatohet nëpërmjet vullnetit të lirë të subjekteve të cilëve u drejtohet ose me anë

të fuqisë shtrënguese të shtetit. Qëllimi i tij është krijimi, ndryshimi ose shuarja e

pasojave të caktuara juridike. Akt administrativ quhet çdo urdhër, vendim, apo veprim që

merret nga autoritetet administrative për rregullimin e një rasti të veçantë ose rasteve të

përgjithshme në sferën e të drejtës publike.

Në kuptimin e Kodit të Proçedurave administrative, do të konsiderohen akte

administrative të gjitha vendimet e organeve të administratës publike, të cilat krijojnë

pasoja juridike në raste individuale.Sipas ligjit, “Akt administrativ” është çdo vendim, me

shkrim, i organit publik, i njëanshëm, i dhënë në ushtrim të funksionit publik ndaj një ose

disa personave individualisht të përcaktuar, që krijon, ndryshon ose shuan një

marrëdhënie juridike.

Aktet administrative janë njëra nga llojet e akteve të administratës. Katër janë veçoritë

ose tiparet që karakterizojnë aktin administrativ:

1. Akti administrativ është një akt juridik. Duke qënë i autorizuar nga ligji, ai ka

automatikisht pasoja ligjore. Në këtë kuptim, një akt administrativ është një akt juridik.

Jo të gjitha veprimet që kryejnë organet e administratës dhe nëpunësit e saj publikë

1 Dobjani – E drejta Administrative 1 , fq 15.

2 .Po aty.

kopje

11

përmban në vetvehte elementin juridik, jo çdo veprim i tyre sjell detyrimisht pasoja

juridike. Shumë veprime të administratës publike janë veprime të një karakteri material

dhe të tjera me karakter teknik. Elementin juridik të aktit administrativ e përcakton fakti

nëse ky akt krijon ose shuan një marrëdhënie të caktuar juridike nëpërmjet vendosjes së

normave të detyrueshme për subjektet të cilave ai u drejtohet.

2. Akti administrativ është një akt i njëanshëm. Kuptimi i njëanshmërisë është i lidhur me

faktin se domodoshmërisht në anën e tij qëndron gjithmonë shteti nëpërmjet organit të

administratës publike. Duhet të ekzistojë vullneti juridik shtetëror i organit administrativ

që të lind, të ndryshojë ose të shuhet një marrëdhënie juridike. Organet administrative

veprojnë gjithmonë në emër dhe për llogari të shtetit.

3. Akti administrativ është specifikë e organeve që kryejnë veprimtari administrative. Ky

element specifik del nga përkufizimi i aktit administrativ. Prerogativa e nxjerjes së aktit

administrativ i përket si organit administrativ, ashtu dhe organit që me ligj i njihet kjo e

drejtë.

4. Akti administrativ është akt nënligjor. Organet administrative nxjerrjen e aktit

administrativ duhet ta kryejnë në bazë dhe dhe për zbatim të ligjit, sepse përndryshe nuk

sjell efekte juridike. Vlefshmëria e aktit administrativ presupozon përputhjen e tij me

përmbajtjen e vet ligjit.

Aktet administrative kanë formë shkresore, me përjashtim të rasteve kur me ligj kërkohet

një formë tjetër ose kur një gjë të tillë e imponojnë rrethanat. Aktet e organeve kolegjiale

bëhen detyrimisht në formë shkresore vetëm në rastet kur një gjë të tillë e kërkon

shprehimisht ligji. Në rastet e tjera këto akte regjistrohen në një procesverbal pa të cilin

ato nuk shkaktojnë asnjë pasojë juridike. Aktet administrative, në çdo rast, tregojnë

qëllimin e tyre.

Secili akt administrativ duhet patjetër të përmbajë: Autoritetin që e nxjerr aktin, si dhe

çdo delegim të pushteteve që lidhet me nxjerrjen e aktit, identifikimin e palëve, të cilave

iu drejtohet akti, shpjegimin e fakteve, që janë bërë shkas për nxjerrjen e aktit, bazën

ligjore të aktit kur kërkohet nga ligji, shpjegimin e kuptimit të aktit, datën e hyrjes në fuqi

të aktit, nënshkrimin e punonjësit të organit që nxjerr aktin ose të drejtuesit të organit

kolegjial.3

2. Parimet e organizimit të së drejtës administrative

Megjithëse shprehja dhe konceptet e së drejtës administrative ndryshojnë nga një sistem

kombëtar tek një tjetër, mund të bihet dakort mbi një përkufizim të përbashkët të së

drejtës administrative si një set parimesh dhe rregullash që veprojnë mbi organizimin dhe

menaxhimin e administrates publike dhe mbi marrëdhënet ndërmjet administratës dhe

qytetarëve.

Këto parime administrative nuk janë thjesht ide të bazuara mbi dëshirën e mirë; ato janë

të ngulitura në institucione dhe procedura administrative të të gjitha niveleve. Aktorët në

3. Sadushi Sokol – E drejta administrative2

kopje

12

sferën pubike janë të detyruar me ligj të binden ndaj këtyre parimeve ligjore, të cilat

duhet të mbështeten nga trupa kontrolli të pavarur, sisteme drejtësie dhe zbatimi ligjor,

hetime parlamentare, dhe duke siguruar mundësi për dëgjim dhe dëmshpërblim për

individë dhe persona juridikë.

Disa parime veçanërisht të rëndësishme të përcaktuara në legjislacionin e Gjykatës

Europiane të Drejtësisë, të cilat duhet t’i zbatojnë të gjithë Shtetet Anëtare kur zbatojnë

Ligjin e Komunitetit Europian, janë midis të tjerash: parimi i administrimit nëpërmjet

ligjit; parimet e proporcionalitetit, sigurisë juridike, mbrojtja e pretendimeve të ligjshme,

mosdiskriminimi, e drejta për t’u dëgjuuar në procedurat administrative vendim-marrëse,

ndihma provizore, kushte të drejta për akses të individëve në gjykatat administrative,

përgjegjësitë jo-kontraktuale të administratës publike.

Nëse mundohemi të klasifikojmë parimet bazë të së drejtës administrative të njëjta për

vendet e Europës perëndimore, do të dallonim grupet e mëposhtëme:1.besueshmëria dhe

parashikueshmëria (siguria juridike); 2. të qënit i hapur dhe transparenca; 3.

përgjegjshmëria dhe 4. efiçenca dhe efektiviteti. Të tjera parime mund të rrjedhin nga

këto.

Parimet e së drejtës administrative dhe të shërbimit civil janë ndonjëherë të vështira për

t’u përcaktuar. Shpesh ato duken sikur kundërshtojnë njëra-tjetrën në situata të caktuara.

Efiçenca duket sikur përplaset me procesin e duhur; besnikëria profesionale ndaj qeverisë

duket sikur kundërshton integritetin profesional dhe asnjëanësinë politike, vendimet

diskrecionare mund të duken sikur shkojnë kundër shtetit të së drejtës, e kështu me

rradhë. Kjo natyrë e pakapshme e parimeve të së drejtës administrative është një nga

arësyet që “konceptet bosh” janë kaq të shpeshtë në të drejtën administrative dhe

rregulloret e shërbimit civil. Kjo është gjithashtu një nga arësyet pse gjykatat kombëtare

si dhe Gjykata Europiane e Drejtësisë, thirren kaq shpesh për të zgjidhur konflikte dhe

për të rafinuar në mënyrë të vazhdueshme këto përkufizime në një konstrukt doktrinal, të

përshtatur në kohë.

2.1 Besueshmëria dhe Parashikueshmëria

Një sërë parimesh dhe mekanizmash të së drejtës administrative punojnë në favor të

besueshmërisë dhe parashikueshmërisë të veprimeve dhe vendimeve të administratës

publike, të shprehura me terma të ndryshëm, siguria ligjore dhe sigurimi juridik. Të gjitha

këto parime synojnë të zhdukin njëanshmërinë në sjelljen e çështjeve publike. Parimi i

shtetit të së drejtës është një mekanizëm i shumanshëm për besueshmërinë dhe

parashikueshmërinë. Ai nënkupton parimin e “administrimit nëpërmjet ligjit”. Në thelb,

shteti i së drejtës do të thotë që administrata publike duhet të marrë përgjegjësitë e veta

sipas ligjit. Autoritetet publike i marrin vendimet e tyre duke ndjekur rregulla të

përgjithshme ose parime që aplikohen në mënyrë të paanëshme mbi këdo që ndodhet nën

sferë tyre. Rëndësia qëndron tek neutraliteti dhe përgjithshmëria e një aplikimi të tillë

(parimi i mosdiskriminimit). Administrata publike duhet të vendosë sipas rregullit në fuqi

kopje

13

dhe sipas kritereve interpretuese të përcaktuara nga gjykata, pa pasur asnjë konsideratë

tjetër.

Shteti i së drejtës kundërshton pushtetin arbitrar, favorizimin e miqve dhe devijime të

tjera. Shteti i së drejtës ka nevojë për një hierarki strikte të rregullave ligjore të zbatuar

nga gjykata e pavarur si dhe për parimin që një autoritet publik normalisht nuk eshte i

veshur me fuqi për të kundërshtuar rregullat e përgjithshme të vendosura dhe të bëra

publike në një kuadër rregullator specifik. Një aplikim i ngjashëm me shtetin e së drejtës

është nocioni i kompetencës ligjore. Autoritetet publike mund të vendosin vetëm mbi

çështje për të cilat ata kanë autoritet ligjor. Në këtë kontekst kompetenca do të thotë një

fuqi e dhënë shprehimisht nga ligji për të vendosur mbi një çështje të caktuar me interes

publik, që ligjërisht bën të aftë autoritetin publik jo vetëm të marrë vendim mbi çështjen,

por e detyron të marrë edhe përgjegjësi. Një autoritet publik kompetent nuk mund ta

neglizhojë këtë përgjegjësi. Në këtë kuptim autoriteti ligjor (ose kompetenca) është një

përgjegjësi e barabartë. Nocioni i kompetencës aplikohet në mënyrë strikte që vendimi i

marrë nga një autoritet pa juridiksion ligjor të jetë i pavlefshëm dhe të deklarohet i

pavlefshëm nga gjykatat. Besueshmëria dhe parashikueshmëria e administratës publike

nuk janë detyrimisht në kundërshtim me diskrecionin administrativ.

Diskrecioni dhe arbitrariteti nuk janë e njëjta gjë. Vendimet diskrecionare merren për

çështje ku, brenda kornizës ligjore, vendim-marrësit i lihet një pjesë e zgjedhjes.

Pushtetet diskrecionare transferohen mbi organe administrativë për disa arësye.

Diskrecioni nuk do të thotë paligjshmëri. Vendimet diskrecionare janë të nevojshme

sepse ligji nuk mund të parashikojë çdo rrethanë që mund të krijohet në situata të

ardhshme. Autoritetet publike mund të lejohen në mënyrë ekspresive nga ligji për të

marrë vendime diskrecionare. Gjykatat kanë përpunuar një doktrinë ligjore të diskrecionit

administrativ, që përmban disa parime qëqeverisin dhe vënë kufij mbi ushtrimin e

diskrecionit. Ndërmjet këtyre parimeve bëjnë pjesë ato që detyrojnë administatën të

veprojë në mirëbesim, të ndjekë interesin publik në mënyrë të arësyeshme, të ndjekë

procedura të ndershme, të mbështesë kërkesën për trajtim të barabartë, dhe të respektojë

nocionin e proporcionalitetit.

Një tjetër parim që vepron në favor të besueshmërisë dhe parashikueshmërisë është

parimi ligjor i proporcionalitetit. Kjo do të thotë që veprimi administrativ duhet të jetë në

proporcion me përfundimin që kërkon ligji, pa i privuar qytetarët nga më shumë se

ç’është e nevojshme për të arritur atë përfundim. Proporcionaliteti është i afërt me

arësyeshmërinë. Do të thotë gjithashtu që është kundër ligjit të aplikohet ligji në mënyrë

strikte kur, duke bërë këtë, mund të arrihet një përfundim i pasynuar nga ligji. Kjo mund

të përbëjë abuzim të fuqive administrative.

Proporcionaliteti është veçanërisht i rëndësishëm në rastet e urdhërave të detyrueshëm të

blerjes (ose shpronësim) nëpërmjet të cilave individët privohen nga të drejtat e pronësisë

për hir të interesit publik. Nocioni i proporcionalitetit është zhvilluar veçanërisht nga

Gjykata Europiane e Drejtësisë duke ndjekur linjat e vendosura në Ligjin Gjerman, dhe

ka hyrë në shumicën e sistemeve ligjore administrative Europiane nëpërmjet ligjit të KE.

kopje

14

Një parim që vepron në favor të “administrim nëpërmjet ligjit” është parimi i

ndershmërisë procedural.. Kjo do të thotë procedura që ruajnë zbatim të saktë dhe

asnjëanës të ligjit, me vëmendje ndaj vlerave sociale, si respekti për personat dhe

mbrojtja e dinjitetit të tyre.

Një aplikim konkret i ndershmërisë procedurale është parimi ligjor që askush nuk do të

ndikohet në të drejta dhe interesa pa u vënë në dijeni të fakteve dhe çështjeve në rrezik

dhe pa u dëgjuar në një procedurë të përshtatshme. Lajmërimi i veprimit administrativ tek

palët e interesuara eshtë gjithashtu thelbësore për ndershmërinë. Respektimi i kohës në

veprimin e administratës publike mbështet fuqishëm parimet e parashikueshmërisë dhe

besueshmërisë. Vonesa e marrjes së vendimeve dhe kryerjes së veprimeve nga

administrata publike mund të shkaktojë pakënaqësi, padrejtësi ose dëm të rëndë si për

interesin publik ashtu dhe për interesa privatë. Vonesa mund të shkaktohet nga resurse të

papërshtatshme ose nga mungesa e vendimit politik. Por shpesh ajo lidhet me mungesën e

efiçencës dhe kompetencës tek nëpunësit civilë.

Rregullat ligjore mund të ndihmojnë për zbutjen e problemit duke vendosur kufij kohorë

të qartë brenda të cilëve gjërat duhet të bëhen. Nga ana tjetër, një shërbim civil pa një

skemë rekrutimi bazuar në meritë, dhe që jep trajnim rregullisht, mund të reduktojë

mungesën e kompetencës në administratën publike gjë që funksionon edhe për vlerën e

besueshmërisë. Profesionalizmi dhe integriteti profesional në shërbimin civil mbështet

qartë nocionet e besueshmërisë dhe parashikueshmërisë në administratën publike.

Integriteti profesional i shërbimit civil mbështetet tek nocionet e paanshmërisë dhe

pavarësisë profesionale. Paanësia do të thotë mungesa e anshmërisë. Brenda

administratës publike anshmëri do të thotë të kesh një predispozitë në favor të një

rezultati të caktuar gjatë vlerësimit të një shkaktuar si rrjedhojë një dëm të pandershëm

ose të pajustifikueshëm për interesin e përgjithshëm ose për të drejtën e palëve të tjera të

interesuara.

2.2 Administratë e Hapur dhe Transparente

Parimi i të qënit i hapur sugjeron që administrata është e gatshme për hetim të jashtëm,

ndërsa transparenca sugjeron që, kur egzaminohet nga afër, mund të “shihet përtej” për

qëllimin e hetimit dhe mbikqyrjes. Një administratë publike e hapur dhe transparente

lejon, nga njëra anë, që çdo njeri i ndikuar nga një veprim administrativ të njohë bazën e

këti vendimi, dhe nga ana tjetër lehtëson hetimet e jashtëme të veprimeve administrative

nga institucionet mbikqyrëse. Të qënit i hapur dhe transparent janë gjithashtu instrumenta

të nevojshëm për shtetin e së drejtës, barazinë para ligjit, dhe përgjegjshmërinë.

Si rregull i përgjithshëm, sjellja e administratës publike duhet të jetë transparente dhe e

hapur. Çështjet duhet të mbahen sekret ose konfidenciale vetëm në raste të veçanta, si në

rastet kur ndikohet me të vërtetë siguria kombëtare ose çështje të ngjashme. Po kështu, të

dhënat personale nuk duhet t’i lejohen palëve të treta.Në të vërtetë, vetëm disa çështje

specifike ndikojnë në sigurinë kombëtare. Megjithatë, autoritetet publike kanë tendencën

që të shpallin çështjet si konfidenciale më shpesh seç është e nevojshme. Është me interes

kopje

15

të përmendet këtu që, me përjashtim të Suedisë që nga fundi i shekullit të tetëmbëdhjetë,

standarti tradicional i administrates publike ishte diskrecioni dhe sekreti. Vlera e shtetit të

hapur është zhvilluar në demokracitë e tjera vetëm që nga 1960 dhe tani konsiderohet një

standart i rëndësishëm për administratën publike.

Më parë, i vetmi zbatim i parimit të të qënit i hapur në shumicën e demokracive

Perëndimore ishte, nga njëra anë parimi që rregulloret ligjore mund të hynin në fuqi

vetëm kur publikoheshin në fletoren ose gazetën zyrtare, dhe nga ana tjetër vendimet

mund të aplikoheshin vetëm pasi të ishin dërguar dhe marrë formalisht nga palët e

interesuara.Parimi i të qënit i hapur dhe transparenca në administratën publike i shërbejnë

dy qëllimeve specifike. Nga njëra anë, ato mbrojnë interesin publik sepse pakësojnë

mundësinë e keqadministrimit dhe korrupsionit. Nga ana tjetër, ato janë thelbësore për

mbrojtjen e të drejtave individuale sepse furnizojnë arësyet për vendimin administrativ

dhe rrjedhimisht ndihmojnë palën e interesuar të ushtrojë të drejtën e dëmshpërblimit

nëpërmjet apelit.Tek e drejta administrative ekzistojnë disa aplikime praktike të këtyre

parimeve.

Veprimet administrative duhet të motivohen dhe të caktohen nga autoriteti i duhur

kompetent. Rregjistrat publikë duhet të jenë të hapur për publikun e gjerë. Agjentët e

autoritetit zakonisht duhet të identifikohen tek publiku. Nëpunësit civilë duhet të pranojnë

disa kufizime në të ardhura nga aktivitete private, të cilat duhet në çdo rast të tregohen

dhe të autorizohen më parë. Veçanërisht i rëndësishëm për aplikimin e parimit të të qënit

i hapur është obligimi i autoriteteve publike të japin arësye për vendimet e tyre. Një akt

ose vendim administrativ duhet të shoqërohet me një deklaratë të arësyeve.

2.3 Përgjegjshmëria

Zakonisht, përgjegjshmëri do të thotë që një person ose autoritet duhet të shpjegojë dhe

justifikojë veprimet e tij tek një tjetër. Në të drejtën administrative do të thotë që çdo trup

administrativ duhet të përgjigjet për veprimet e tij tek autoritete të tjerë administrativë,

legjislativë ose juridikë. Përgjegjshmëri do të thotë gjithashtu që asnjë autoritet nuk duhet

të përjashtohet nga hetimi nga të tjerë. Kjo mund të vihet në efekt me anë të

mekanizmave të ndryshëm, duke përfshirë hetim nga gjykatat, apel tek një trup

administrativ më i lartë, investigim nga avokati i popullit, inspektim nga një bord ose

komision special, dhe hetim nga një komision parlamentar.

Përgjegjshmëria është një instrument që tregon nëse respektohen parimet e ligjshmërisë,

të qënit i hapur, transparencës, paanësisë dhe barazisë para ligjit.Përgjegjshmëria është

esenciale për të siguruar vlera si efiçenca, efektiviteti, besueshmëria dhe

parashikueshmëria e administratës publike. Një karakteristikë e veçantë e

përgjegjshmërisë në fushën e së drejtës administrative është që ajo sigurohet nëpërmjet

një liste komplekse me procedura formale. Nuk ka përgjegjshmëri abstrakte por

egzistojnë çështje shume konkrete ligjërisht të përcaktuara për dhënien e llogarisë

nëpërmjet një grupi procedurash specifike. Jo çuditërisht, çështjet për të cilat duhet dhënë

llogari kanë të bëjnë kryesisht me çështjen se sa parimet e ngulitura në të drejtën

kopje

16

administrative zbatohen nga nëpunësit civilë dhe autoritetet publike nga njëra anë, dhe

nga ana tjetër se sa mirë ndiqen procedurat ligjore për formimin e vendimeve të

administratës publike.

Mbikqyrja është e nevojshme për ta bërë administratën publike të përgjegjshme, për të

siguruar që trupat administrativë përdorin fuqitë e tyre sipas ligjit dhe ndjekin procedurat

e vendosura. Institucionet dhe mekanizmat e mbikqyrjes monitorojnë dhe vezhgojnë

veprimet e zyrtarëve publikë. Qëllimet e mbikqyrjes janë të vlerësojë nëse organizmat

publikë i kryejnë funksionet e tyre me efektivitet, në mënyrë efiçente dhe në kohë, dhe i

përmbahen parimeve dhe procedurave të vendosura nga rregulla specifike ose të

përgjithshme. Me fjalë të tjera mbikqyrja synon të sigurojë parimin administrativ

“administrim nëpërmjet ligjit”, sepse është thelbësor për të mbrojtur si interest publike

ashtu edhe të drejtat e individëve.

Këto institucione dhe mekanizma mbikqyrës mund të marrin forma të ndryshme: gjykata,

prokurori, avokat i popullit, kontrolli brendshëm dhe i jashtëm, inspektorate, autoritete të

vendosjes së standardeve, komisione parlamentare, media, etj.Shkurt, të gjitha këto

mekanizma dhe institucione synojnë të forcojnë në mënyrë efektive veprimin e ligjit,

transparencën, përgjegjshmërinë, efektivitetin dhe efiçencën si parime kryesore në

administratën publike dhe shërbimin civil. Me fjalë të tjera, ato synojnë të mbrojnë të

drejtat individuale si dhe interesin publik, të përmirësojnë cilësinë në vendim-marrje dhe

më në fund, të përmirësojnë besueshmërinë, sigurinë ligjore dhe legjitimitetin e

administratës publike. Asnjë trup apo institucion tjetër bashkëkohor nuk ka kaq shumë

dhe kaq mënyra të ndryshme mbikqyrjeje dhe kontrolli si administrata publike. Ky fakt të

jep një ide mbi rolin e veçantë dhe delikat që shërbimi civil luan në shoqëritë moderne

demokratike.

2.4 Efiçenca dhe Efektiviteti

Një dimension specifik i përgjegjshmërisë lidhet me efiçencën në performancën e

administratës publike. Njohja e efiçencës si një vlerë e rëndësishme për administratën

publike dhe shërbimin civil është relativisht e re. Nocioni i produktivitetit ka hyrë në

administratëm publike që kur shteti është bërë prodhuesi i shërbimeve publike. Efiçenca

është në mënyrë karakteristike një vlerë menaxheriale që në thelb ka të bëjë me mbajtjen

e një raporti të mirë midis burimeve dhe rezultateve të arritura. Një vlerë e përafërt është

efektiviteti, që ka të bëjë me sigurimin që performanca e administratës publike të jetë e

suksesshme në arritjen e qëllimeve dhe zgjidhjen e problemeve publike të vendosura për

të nga ligji dhe qeveria.

Efektiviteti kërkon të analizohen dhe vlerësohen politikat publike në fuqi, dhe të

vlerësohet sa mirë zbatohen ato nga administrata publike dhe nëpunësit civilë. Në

kushtetutat e reja Europiano-Perëndimore, si ajo Spanjolle (1978), efiçenca dhe

efektiviteti i administratës publike janë ruajtur si parime kushtetuese bashkë më parimet

më klasike si shteti i së drejtës, transparenca dhe paanësia. Në të njëjtën mënyrë, e drejta

administrative shpesh i referohet ekonomisë, efiçencës dhe efektivitetit (të njohura si tre

kopje

17

E’të),bashkë me shtetin e së drejtës, sepse parimet duhet të kryesojnë mbi aktivitetet dhe

vendimet e administratës publike dhe nëpunësve civilë. Efiçenca si një vlerë

menaxheriale mund të duket se konflikton me ligjshmërinë dhe procesin e duhur si një

vlerë politike/demokratike. Menaxherët publikë shpesh i shohin procedurat ligjore si

kufizime që dëmtojnë efiçencën. Ndjekja e procedurave të vendosura mund të shkojë

kundra përdorimit ekonomik të burimeve dhe mund të ndikojë negativisht në raportin

midis kostos dhe rezultatit të një veprimi administrativ.

Ky konflikt ngre një numër të madh çështjesh. Një sërë zgjidhjesh institucionale dhe

ligjore mundohen të adresojnë këtë kontradiktë. Ndërmjet atyre institucionale mund të

citohet procesi i transferimit të aktiviteteve prodhuese drejt sektorit privat nëpërmjet

kontraktimit, duke mbajtur për administratën publike rolin e bërësit të politikave dhe

monitorimit të kontraktimit. Ligjërisht, nxjerrja e një serie të gjerë dhe komplekse ligjesh

mbi prokurimin publik është zhvilluar si pjesë e së drejtës administrative. Direktiva e KE

mbi prokurimin publik është provuar të jetë një burim I rëndësishëm i homogjenizimit të

parimeve ligjore në të gjithë BE.4

E drejta e Komunitetit Europian kërkon gjithashtu administrim efiçent, veçanërisht në

aplikimin e direktivave dhe rregulloreve të Komunitetit. Kjo ka detyruar disa Shtete

Anëtare të modifikojnë disa nga strukturat e brendshme organizative dhe administrative

dhe përgatitjet vendim - marrëse, në mënyrë që të mund të zbatojnë legjislacionin

Europian me efiçencë dhe efektivitet dhe më përgjithësisht, të sigurojnë bashkëpunim

efektiv me insitucionet e Komunitetit.

3.Organet administrative dhe veprimtaria e tyre

Organet e pushtetit qëndror

Organet e enteve publike

Organet e pushtetit vendor

4.Format e veprimtarise administrative

Veprimtaria e organeve administrative është tërësia e akteve dhe veprimeve nëpërmjet të

cilave formohet dhe manifestohet vullneti i administratës publike, si dhe ekzekutimi i

këtij vullneti.5

Format e veprimtarisë administrative të rregulluara me këtë ligj janë:

- aktet administrative individuale dhe kolektive;

- kontratat administrative/publike;

4 Botimi Sigma nr. 27 Parime europiane për të drejtën administrative

5 Neni 2 . Kodi procedurave administrative.

kopje

18

- aktet reale.

Aktet dministrative individuale dhe kolektive

Kontratat Kontrata administrative do të quhen ato marrëveshje, ku të

paktën njëra nga palët, është organ i administratës publike dhe të cilat synojnë

të krijojnë, të ndryshojnë ose të anulojnë marrëdhënie juridike në fushën e së

drejtës publike.

Akt reale do të quhet ajo formë e urdhërimit administrativ, ku vullneti i

administratës publike shprehet me mjete të tilla si shenjat, paralajmërimet,

tabelat, informacionet publike etj.

kopje

19

KAPITULLI II

STUKTURA ADMINISTRATIVE

1. Modeli tradicional dhe ndarja e administrimit nga politika.

Modeli tradicional mund të karakterizohet si: një administratë nën kontrollin formal të

lidershipit politik, të bazuar në një model rreptësisht hierarkik e burokratik, me personel

nga zyrtarë të përhershëm, shërbyes neutral dhe anonim, të motivuar vetëm nga interesi

publik, duke shërbyer çdo parti qeverisëse në mënyrë të barabartë, dhe jo duke

kontribuuar për politikën, por thjesht për administrimin e këtyre politikave të hartuara

nga politikanët. Themelet e kësaj teorie kryesisht rrjedhin nga Ëoodroë Ëilson dhe

Frederik Taylor në Shtetet e Bashkuara, Max Veber në Gjermani, dhe raporti i Northcote-

Trevelyan nga 1854 në Mbretërinë e Bashkuar.

Modeli tradicional i administratës publike mbetet në këmbë gjatë dhe teoria më e

suksesshme e menaxhimit në sektorin publik, por tani është duke u zëvendësuar. Ajo nuk

është zhdukur dhe elementet e sajë ekzistojnë ende, por teoritë dhe praktikat e saja tani

më veç konsiderohen si një model nga e kaluara dhe nuk janë efektive për nevojat e një

shoqërie që ndryshon me shpejtësi.

Administrata publike ka një histori të gjatë, një histori paraqitet paralelisht me vetë

nocionin e qeverisë. Disa forma të administratës kanë ekzistuar që kur kanë ekzistuar

qeveritë. Sistemet administrative kanë ekzistuar në Egjiptin e lashtë për të administruar

vërshimet e lumit të Nilit të cilat ndodhnin çdo vit, dhe për të ndërtuar piramidat. Kina në

kohën e dinastisë Han (para erës sonë) miratoi perceptimet e Konfuçies që qeveria duhet

të trajtohet nga njerëz të zgjedhur, jo nga lindja, por nga virtyti dhe aftësitë që posedonin,

dhe qëllimi i tij kryesor ishte lumturia e popullit.Në Evropë perandoritë e ndryshme – si

ajo greke, romake, Roma e shenjtë, spanjolle e kështu me radhë - janë, mbi të gjitha,

perandori administrative, të kontrolluara nga qendra, sipas rregullave dhe procedurave.

Zhvillimi i shteteve “moderne” në mesjetë sikur edhe argumentohet nga Weberi

përshkohet njëkohësishtë me zhvillimin e strukturave burokratike. Edhe pse disa lloje të

administratës kanë ekzistuar edhe më herët, megjithatë, modeli tradicional i

administratës publike në të vërtetë daton më së voni nga mesi i shekullit të

nëntëmbëdhjetë. Sistemet e mëparshme të administratës tregonin një karakteristikë të

rëndësishme. Ata ishin “personale”, e që bazoheshin në besnikërinë ndaj një individi të

veçantë si një mbret apo një ministër, në vend të të qenit "të papërcaktuar", në bazë të

ligjshmërisë dhe besnikërisë ndaj organizatës dhe shtetit.

Praktikat e tyre shpesh kanë rezultuar në korrupsion apo keqpërdorim të detyrës për

përfitime personale, edhe pse ideja se këto janë karakteristika të padëshiruara të

kopje

20

administratës, mbetet vetëm si burim nga modeli tradicional.Mënyra normale për një të ri

për të fituar punësim nga ana e qeverisë (vetëm meshkujt punësoheshin) ishte aplikimi

tek ndonjë i afërm ose familjar që kishte ndonjë pozicion dhe mundësi për ti ndihmuar.

Sidoqoftë nuk kishte asnjë garanci se njerëzit e punësuar nga sistemi do të jenë njerëz

kompetent.

Përfundimisht, problemet e natyrshme të formave të mëparshme të administratës drejtuan

deri tek ndryshimet në pjesën e dytë të shekullit të nëntëmbëdhjetë dhe në fillimin e

reformave lidhur me modelin tradicional të administratës.

1.1 Reformat e shekullit të XIX

Fillimi i modelit tradicional më së miri shifet në mesin e shekullit të nëntëmbëdhjetë në

Britani. Në vitin 1854, Northcote-Trevelyan Raport rekomandon se "shërbimi publik

duhet të pranojë në rradhët e veta njerëz, apo të rinj të përzgjedhur me kujdes, përmes

krijimit të një sistemi adekuat të evaluimit, para se të përzgjedhen".Northcote Trevelyan

sinjalizon fillimin e emërtimit të shërbyesve civil bazuar në merita, si dhe rënien

graduale të patronazhit apo nepotizmit.

Raporti thekson se rekomandimet lidhur me nevojat e personelit janë zbatuar ngadalë,

megjithatë paraqet fillimin e modelit tradicional te Administratës Publike. Nga Northcote

dhe Trevelyan rrjedhin përzgjedhjet në bazë të meritës dhe provimeve, si dhe departizimi,

e administrata neutrale.

Reformat e Mbretërisë së Bashkuar nga mesi i shekullit të nëntëmbëdhjetë ndikuan edhe

opinionin në Shtetet e Bashkuara të Amerikës. Të këqijat e sistemit ekzistues ishin shumë

të dukshme në korrupsion qeveritar, veçanërisht në qytete. Në vitin 1881, Presidenti

Garfield u vra nga një person që aso kohe kërkonte punë së sistemin e atëhershëm -

dikush që mendohej të ishte një person të cilit i ishte premtuar pozicioni i shërbyesit civil

- dhe kjo ngjarje i dha një shtysë të mëtetjshme lëvizjes për reformë, që tani më ishin në

ekzistencë.

Si rezultat i kësaj, në vitin 1883, u miratua Akti i Shërbimit Civil (Akti Pendleton) duke

themeluar një Komision dypalësh të Shërbimit Civil, dhe përmbante katër pika kryesore:

1. Realizimi i provimeve garuese për të gjithë aplikantët për shërbimin e

klasifikuar,

2. Të bëhet përzgjedhja e atyre që ishin më lartë të notuar për shërbim të

klasifikuar;

3. Pranimi si punetorë në provë (praktikant) para pranimit final dhe

4. Përpjestimi i emërimeve në Washington në përputhje me popullsinë e disa

shteteve dhe fushave tjera kryesore.

Ky Model influencoi në masë të madhe Woodrow Wilson në Shtetet e Bashkuara, një nga

aktivistët kryesorë në shtyerjen e reformave në ShBA, si dhe Max Weber në Evropë.

Weberi formuloi teorinë e burokracisë, idenë e një shërbimi profesional publik të veçantë,

duke përzgjedhur dhe emëruar sipas meritës, politikisht neutralë, dhe që do të mbeten në

kopje

21

detyrë gjatë ndryshimeve në qeveri.Wilson parashtroi pikëpamjen se politikanët duhet të

jenë ata që do të krijojnë politikat, ndërsa administrata do të jetë përgjegjës për ti zbatuar

ato.

Nga të dy rrjedh idea se administrata mund të jetë e dobishme dhe teknike, duke qenë

larg nga sfera politike. Akoma më vonë, parimet e menaxhimit shkencor, nga Frederick

Taylor, janë miratuar për sektorin publik. Wilson, Taylor dhe Veber, të cilët ishin

bashkëkohës, janë influencuesit kryesorë të modelit tradicional të administratës publike.

1.2 Teoria e Weberit mbi burokracinë

Parimi më i rëndësishëm teorik i modelit tradicional të administratës është teoria Weberit

mbi burokracinë. Duke përpiluar bazën për teorinë e tij, Weber argumentoi se ka pasur tre

lloje të autoritetit:

karizmatik – Paraqitja e një lideri të jashtëzakonshëm;

tradicional - autoriteti i një shefi fisnor;

dhe racional - ligjore.

Lloji i fundit i autoritetit përfshinte elementet e racionales dhe ligjores, natyrisht, në

krahasim me format e tjera të autoritetit që ishin në thelb jo-racionale dhe ekstra-ligjore.

Ky tip i autoritetit u llogarit më efikas nga tre llojet e autoritetit me çka edhe formoi

bazën për teorinë e tij të burokracisë. Weber përcaktoi gjashtë parimet për sistemet

moderne të burokracisë, që buronin nga ideja e autoritetit racional-ligjorë:

1. Parimi i krijimit të hapsirave të caktuara dhe zyrtarëve juridikë, të cilat do të

udhëhiqen në përgjithësi nga rregullat, siç janë ligjet ose rregulloret administrative.

2. Parimi i përcaktimit të hierarkisë së zyrave dhe niveleve të autoritetit, që

vlerësohet të jetë një sistem i urdhëhequr fort dhe i mirëkoordinuar, në të cilin do

të ketë mbikëqyrje që nga zyrat më të ulëta e deri nga ato më të lartat.

3. Menaxhimi i zyrës moderne bazohet mbi dokumentet e shkruara “Dosjet”, të cilat

do të ruhen. Zyrtarët do të jenë të angazhuar në mënyrë aktive në zyrat “publike”,

dhe së bashku me materialet dhe dojset e kryera, do të udhëheqin një “zyrë” Në

përgjithësi, burokracia i bën të dallohen aktivitetet e një zyrtari nga sfera e jetes së

përditshme/private Paratë publike dhe pajisjet do të jenë të ndara nga prona private

e zyrtarit.

4. Menaxhimit të zyrës, ose të paktën menaxhmenti nga zyrtarë të specializuar, si i

tillë shquhet të jetë menaxhim modern – zakonisht presupozohet të ndodhë

nëpërmjet trajnimeve te veçanta.

1. Kur zyra është zhvilluar plotësisht, aktivitetet zyrtare kërkojnë një angazhim të

plotë nga zyrtarët.

2. Menaxhimi i zyrës ndjek rregulla të përgjithshme, të cilat më shumë ose më pak

janë të qëndrueshme, më shumë ose më pak të lodhshme, dhe e cila mund të

mësohet. Njohja e këtyre rregullave paraqet njohuri të veçanta teknike të cilat

kopje

22

zyrtarët posedojnë. Ato përfshijnë jurisprudencë, menaxhimin administrativ apo të

biznesit.

Parimet e Weberit në atë kohë, prezantonin një përparim të dukshëm të administrimit të

mëhershëm. Parimi i parë i Weberit flet se autoriteti buron nga ligji dhe rregullave të

caktuara në përputhje me ligjin. Parimi i dytë flet për hierarkinë, dhe është ndoshta

parimi më i njohur i ideve të Weberit, i cili flet për rreptësinë e hierarkisë duke vlersuar

se autoriteti racional/legal dhe fuqia duhet të mbahet e organizuar, por jo nga çdo individ,

por nga individi që ka pozitën më të lartë në hierarki, dhe ky i fundit ka mundësinë e

përcaktimit të detyrave në nivelet më të ulëta dhe ti vë në funksion zyrtarët e tjerë që i

takojnë pozitave më të ulëta të hierarkisë. Parimi i tretë fletë për ruajtjen e

dokumentacionit bazë, në raste të përsëritjes së veprave të ndryshme, me çka do ta bëj

zyrën më të fuqishme, dhe kështu të jetë e qëndrueshme në vendosjen e rregullave. Pika

e katërt flet për zyrtarët të trajnuar për të qenë specialist, si dhe rrespektimi i

administratës si profesion për ta. Dhe kjo ishte një gjë që nuk kishte mundësi të realizohet

nga kushdo. E pesta na tregon se puna në administratë nuk do të jetë më si dikur një

aktivitet sekondar, por do të mbetet punë me orar të plotë dhe aktivitet primar nga

zyrtarët. Përfundimisht, menaxhimi në zyrë ishte një aktivitet që mund të mësohej duke

ndjekur rregullat e përgjithshme.

Dallimet kryesore dhe avancimi i sistemit Weberian kuptohen më mirë nëse bëjmë

krahasim me modelet e mëparshme të administratës.

Dallimi kryesor ose dallimi më i rëndësishëm midis Weberit dhe modeleve të

mëparshme, është zëvendësimi i administratës së përcaktuar (personality) me një sistem

të papërcaktuar (impersonality) të rregullave. Një organizatë dhe rregullat e saj janë më të

rëndësishme se çdo individ brenda saj.Sistemi burokratik duhet të jetë i papërcaktuar në

veprimet e veta dhe në mënyrën se si ajo i trajton klientët e sajë.

Administrata më parë bazoheshte në marrëdhëniet personale lojaliteti ndaj një të afërmi,

patroni, lideri apo partie - dhe jo në marëdhëniet e vetë sistemit.në atë kohë, administrata

ka qenë më e përgjegjshme ndaj politikes, administrimi shihej qartazi si krah i djathtë i

politikanëve apo klasave dominuese politike. Por një administratë e tillë ishte arbitrare,

dhe si e tillë mund të ishte e padrejtë, veçanërisht për ata që binin pre e lojrave politike.

Përmes sistemit bazuar në parimet e papërcaktuara paraprakisht, Weberi heq arbitraritetin

në tërësi - së paku në raste të caktuara. Ekzistenca e dosjeve, besimi në procedurat ligjore

do të thotë se vendimi i njëjtë është bërë gjithmonë në të njëjtat rrethana.

Gjithashtu na ndjekin edhe dallime tjera. Një sistem i rreptë i hierarkisë i ndjekur

natyrshëm nga baza dhe rregullat e papërcaktuara vazhdon te funksionoj edhe atëherë kur

individ të caktuar vendosin të largohen nga organizata. Ëeberi nuk u kushtoi vëmendje të

madhe atyre që do të punonin në burokraci, por sistemit si tërësi organizative.

1.3 Pozita e zyrtarit

kopje

23

Zyrtari zë një vend të rëndësishëm në teorinë e Weberit. Sipas Weberit, “hyrja në një zyrë

konsiderohet si një pranim i një detyrimi të veçantë të menaxhimit me plotë besim, në

këmbim për një ekzistencë të sigurt”.

Zyrtari llogaritet të jetë pjesë e një elite me status më të lartë se ai i qytetarëve të

zakonshëm. Karriera e nënpunësit publik bazohet në parimin e pagës fikse dhe

perspektiva e avancimit në karrierë, nëpërmjet strukturës hierarkike.

Tek të dy parimet - modeli i burokracisë dhe pozita e zyrtarit - kishte qëllime të veçanta.

Një sistem formal, i papërcaktuar ofron “mundësi optimale për përkujdesje nëpërmjet

parimit të funksioneve të specializuara, sipas konsideratave thjesht objektive ". Vendimet

do të duhet të ndërmirren në bazë të rregullave të llogaritura dhe pa ndikime anësore, ose

nepotizmit. Qëllimet e përgjithshme ishin, siguria, papërcaktueshmëria dhe efikasitetit.

Parim i specializimit të funksionit është menduar për të rritur produktivitetin; hierarkia e

organit dhe sistemi i rregullave ndikon në sigurinë e vendimmarrjes; dhe papërcaktimi i

sistemit nënkupton se vendimet e njëjta mund të përsëriten në rrethana të njëjta.

Vendimet nuk janë bërë në mënyrë arbitrare. Ideja ishte për të krijuar një sistem që ishte

në nivelin më të lartë të mundshëm të efikasitetit teknik.

Ideja Weberit qëndronte në atë se burokracia ishte forma më efikase e organizimit e

aplikueshme për të gjitha ndërmarrjet e mëdha. Modeli formal i burokracisë ishte

aplikativ për sektorin privat dhe publik, por me pak dyshim për aplikim në administratën

publike.

1.4 Wilsoni dhe kontrolli politik. Ndarja e politikes nga administrata.

Në modelin tradicional të administratës publike, rregullat që lidhin udhëheqjen politike

me burokracinë janë të qarta, të paktën në teori. Woodro Wilson - një profesor në

Princeton, për shumë vite para se të bëhej President i Shteteteve të Bashkuara -

argumentoi se duhet të ketë një ndarje të rreptë mes politikës dhe administratës; të

mbante jashtë detyrave rigoroze administrative.

Siç argumentoi ai në 1886 :Administrata qëndron jashtë sferës së politikës. Pyetjet

administrative nuk janë çështje politike. Edhe pse politika përcakton detyrat për

administratën, ajo nuk duhet të vuaj për të manipuluar zyrat e saj . Administrata publike

ekzekuton në mënyrë sistematike dhe të detajuar të drejtën publike. Çdo aplikim i veçantë

nga ligji i përgjithshëm është një akt i administratës. Vlerësimi për rritjen e taksave, për

shembull, varja e një krimineli, transportimin dhe shpërndarje e mallrave, pajisjet dhe

rekrutimi i ushtrisë, marinës, etj, janë padyshim të gjitha akte të administratës, por ligjet e

përgjithshme të cilat i drejtojnë këto gjëra të realizohen, janë padyshim jashtë dhe mbi

administratën. Planet e veprimit të gjerë qeveritar nuk janë administrative, ekzekutimi i

detajuar i planeve të tilla është punë administrative.

Wilson besonte se të këqijat e sistemit shpërbërës rezultonin nga ndërlidhja e çështjeve

administrative me ato politike. Nëse administratorët veprojnë në në mënyrë haptazi

politike, qoftë për shkak të procesit me të cilin ata ishin të emëruar, ose rolin e tyre të

vazhdueshëm në kuadër të organizatës partiake, ka të ngjarë të rezultojë korrupsioni dhe

kopje

24

ndërrmarja e vendimeve arbitrare pothuajse e sigurtë. Ndarja e sferës politike, ku politika

buron, nga sfera administrative, ku administrohen politikat, mund të adresojë shumë të

këqija sistemit shpërbërës.

Edhe pse kishte disa efekte të menjëhershme të pikëpamjeve të Wilsonit në Shtetet e

Bashkuara, ideja se administrata mund të jetë e ndarë, instrument apolitik, ishte disiplinë

me ndikim për shum vite. Sistemi tradicional i administratës në vendet parlamentare

ngjashëm synonte ndarjen e politikës nga administrata. Ekzistojnë tre aspekte kryesore të

kontrollit politik në modelin tradicional të administratës, sidomos në sistemet e

Westminster.

Së pari, ka një relacion të qartë të llogaridhënies dhe përgjegjësisë. Një departament apo

agjenci ka dy role themelore: të këshillojë udhëheqjen politike në shqyrtimin, zhvillimin

dhe zbatimin e politikës, dhe të menaxhojë burimet e veta në mënyrë që politikat të mund

të implementohen.

Së dyti, është menduar të ketë një ndarje të rreptë mes çështjeve politike, të cilat janë

zyrtarisht fusha të politikanëve, dhe çështjeve të administratës, të cilat janë lënë në

shërbimin publik.

Së treti, administrata supozohet të jetë anonime dhe neutrale, që do të thotë, të mos jetë e

lidhur ngushtë me vendimet apo politikat që kryhen vetëm në emër të ministrit, të jetë

apolitike dhe e aftë për të shërbyer në mënyrë të barabartë çdo lider politik.

Sistemet Westminster instaluan sistemin formal të përgjegjësisë ministrore. Nëse

ministrat pranojnë përgjegjësinë personale për të gjitha aktivitetet e departamenteve të

tyre, nëpunësit publikë duhet të mbeten anonim dhe të mos identifikohet publikisht për

këshillat që do të japin ministrave. Si shpërblim ndaj shërbimit ministrave nga cila do

parti qofshin ata, për të vepruar si të papërcaktuar dhe objektivë, nëpunësit publikë do të

pranonin përfitime të caktuara në kushtet e tyre të shërbimit, siç janë siguria e punësimit,

pavarësisht ndryshimeve të qeverisë, si dhe një pension të mirë .

1.5 Taylor dhe menaxhimi

Modeli tradicional i administratës u formua plotësisht nga vitet 1920-ta dhe ka vazhduar

me pak ndryshime për të paktën pesëdhjetë vjet me rradhë. Burokracia është dashur të

jetë e përhershme dhe neutrale, ajo nuk ishte e angazhuar në krijimin e politikave apo

politikës, por ishte një instrument i fuqishëm pushteti i ushtruar nga politikanët. Edhe pse

themelet teorike të burokracisë dhe kontrollit politik janë themeluar në mënyrë të

vendosur dhe në thelb të pandryshuara, ka pasur përshtatje të sektorit publik nga teoria e

menaxhimit. Gjithçka që ishte e nevojshme për një teori të plotë ishte mënyra e punës, e

organizimit, të vendoset në modelin burokratik të Ëeberit, kontrollit politik të Wilsonit

dhe te emërimet me merita dhe neutraliteti politik i Northcote-Trevelyan. Kjo është gjetur

në parimet shkencore të menaxhimit të vënë përpara për sektorin privat nga Frederick

Winslow Taylor (1911).

Frederick Taylor është kredituar zakonisht me formulimin e menaxhimit shkencor. Dy

pikat kryesore të teorisë Taylor ishin: standardizimi i punës, që do të thoshte të gjesh

kopje

25

mënyrën më të mirë për të punuar, dhe “kontrollin e gjërë dhe intenziv për të siguruar

mirëmbajtje të të gjitha këtyre standardeve ".

Menaxhimi shkencorë përfshin:

I. studime në hap me kohën për të vendosur një standart për punë;

II. sistem i stimulimit me paga që ishte një modifikim i metodës së punës

tashmë në ekzistencë dhe

III. ndryshimi funksional i organizimit

Menaxhimi shkencor u bë një forcë e shenjtë në vitet e hershme të shekullit XX .Ajo

çfarë Taylor kishte parashikuar ishte një ndryshim themelor si efikasiteti dhe shkenca të

zëvendësojnë vendim-marrjen ad hoc, madje edhe një ndryshim social si, nëpërmjet

menaxhimit shkencor, interesat e punonjësve dhe punëdhënësve mund të rezultojnë si të

përbashkëta.

Menaxhimit shkencor përshtatet shumë mirë me teorinë e burokracisë: aftësitë e

administratorit, hartimi i manualeve për të mbuluar çdo eventualitet, zhvillimi i

racionalitetit, dhe papërcaktueshmeria janë aspekte të të dyja teorive. Idetë e “një mënyrë

më të mirë” të kryerjes së punës dhe kontrollit sistematik ishin në një përshtatje të

përsosur me procesin e hierarkisë. Edhe Ëeberi përmend punën e Taylor si të favorshme.

Standardizimi i detyrave dhe pështatja e punëtorëve me to, ishte gjë e përkryer për

modelin tradicional të administratës. Edhe matja e performancës me kronometër ishte e

përbashkët në organizata dhe metodat e degëve të burokracive publike.Taylor mbetet një

figurë e rëndësishme për administratën publike, si dhe teoria e tij e menaxhimit shkencor

ndikoi bindshëm në rrjedhat e mëtejeshme të menaxhimit të sektorit publik dhe privat.

Edhe pse pika të veçanta mund të vihet në dyshim - teorinë e papërpunuar e motivimit

personal, studimeve në levizje me kohën - ideja se menaxhimi në mënyrë sistematike

mbetet i rëndësishëm në sektorin publik- qartazi ngjajnë me teorinë e burokracisë.

1.6 Marrëdhëniet njerëzore

Një teori tjetër e cila flet mbi "marrëdhëniet njerëzore”, shpesh është në kontrast me

teorinë e menaxhimit e shkencor. Fokusi i marrëdhënieve njerëzore më shumë lidhet me

kontekstin social në punë, sesa lidhet me punëtorin si një objekt i përgjegjshëm vetëm për

stimulim financiare. Shkolla e marrëdhënieve njerëzore kishte rrënjët nga psikolë e

vazhdueshme në administratën publike, ashtu si edhe menaxhimi shkencor.

Edhe pse ide të marrëdhënieve njerëzore dhanë shumë teoricientë, themeluesi i vërtetë

ishte Elton Mayo. Nga një seri eksperimentesh gjatë vitit 1930, Mayo erdhi në përfundim

se konteksti social i grupit të punës ishte faktori më i rëndësishëm i menaxhimit.

Konfliktet duheshin të shmanget, si dhe nevoja e shmangies së antagonizmave ndërmjet

menaxhmentit dhe punëtorëve. Mayo dhe pasuesit e tij patën ndikim substancial mbi

menaxhimin e sektorit publik, edhe pse e ardhmja hodhi dyshime në vlersimin e

interpretimeve të të dhënave origjinale, duke argumentuar se megjithatë stimulimet

financiare ishin sidoqoftë të rëndësishme.

kopje

26

Marrja në konsideratë e kontekstit psikologjik të organizatës, ishte përgjegje për shkollën

e madhe të mendimit mbi teoritë e sjelljes organizative.Mayo influencoi ata që mendonin

se menaxhmenti duhet të jetë korrekt ndaj punëtorëve të tyre dhe të ofrojnë një lloj të

ndërveprimit shoqëror, duke u përfshirë në qeveri. Teoria e marrëdhëniet njerëzore ka

qenë e rëndësishme në kontekstin publik dhe influenca e sajë vazhdon akoma në debatin

mbi menaxhimin.

Ka argumente se teoria e marrëdhënieve njerëzore është aplikuar në masë të madhe në

sektorin publik. Organizatat publike kishin gara më pak të kufizuara në konkurrencë, se

sa sektori privat, kështu që shkuan gjetiu në shpalosjen e marrëdhënieve njerëzore,

veçanërisht gjatë viteve 1960-1970. Ajo çka është me rëndësi, është se punëtorët u

trajtuan shumë mirë, dhe së kishte shum pak dalim mes atyre të sektorit privat. Akoma

vazhdon debati rreth menaxhimit shkencor dhe marrëdhënieve njerzore.

1.7 Epoka e artë e administratës publike

Praktikuesit e mëhershëm ishin të sigurt, dhe të bindur në teoritë e tyre dhe mbi të gjitha,

besuan se përmirësimi i qeverisë dhe administratës së saj, premton një jete më të mirë

për të gjithë.

Administrata publike dhe Epoka e Artë e saj, nga 1920-tat e kah fundi i viteve 1970, ishte

një ndërmarrje e denjë dhe e kënaqshme, me qeverinë dhe të shërbimin publik, duke

ofruar shpresën e përmirësimit të shoqërisë. Administrata publike ishte përgjegjëse për

disa arritje të mëdha në këtë kohë, duke filluar nga administrimi i marrëveshjeve të reja,

ndërtimit të digave dhe drejtimin e sistemeve të mirëqenies të vendeve të zhvilluara, si

dhe zhvillimin ekonomik në tërësi gjatë Luftës së Dytë Botërore.

Dukej se gjithçka që ishte e nevojshme në atë kohë, ishte vendosja e disa standardeve

apo normave të cilat do të ndiqeshin me përpikmëri, edhe rezultatet do të ishin ato të

dëshiruarat. Një variant i tillë ishte 'POSDCORB', grupi i funksioneve, të përcaktuara nga

Gulick dhe Urëick (1937).

Ky akronim qëndronte mbas:

Planifikimi: Teknikat mbi qëllimet e planifikuara të aplikuara nga

drejtuesit, nëkuptimin e përgatitjes së kurseve të veprimit organizativ;

Organizimi: rregullimin e strukturës organizative dhe proceseve në

mënyrë adekuate, të cilat do të jenë thelbësore për arritjen e këtyre

qëllimeve;

Personeli: rekrutimin dhe punësimin e personelit të ciët do të përkujdesen

për punën esenciale të agjencisë;

Drejtimi: mbikëqyrjen e proceseve aktuale të detyrave në zbatim;

Koordinimi: integrimin e elementeve të ndryshme të detajuara të këtyre

detyrave, në bashkëpunim me njësitë e tjera dhe me njerëz në qeveri;

Raportimi: ndjekja dhe komunikimi mbi ecurinë e punës brenda

organizatës;

kopje

27

Buxhetimi: Aktivitetet fiskale dhe financiare të nevojshme për të

mbështetur ekonomikisht përfundimin e këtyre programeve, shërbimeve

ose aktiviteteve.

Në vitet 1940-ta, POSDCORB u sulmua si një qasje në kundërshtim me teorinë e

marrëdhënieve njerzore që ishte në zhvillim. POSDCORB dhe qasjet e tjera klasike u

panë si përpjekje për të shfrytëzuar, kontrolluar dhe manipuluar punëtorët.

Sistemi i administratës së rreptë ka disa avantazhe, dhe gjatë historisë së saj, askush nuk

vuri në pikëpyetje parimet dhe efikasitetit apo të vë në konsiderim mendimet alternative

të organizimit publik. Sistemi hierarkik nënkuptonte se gjithkush e dinte poziten e tij ose

të saj dhe shtrirjen e autoritetit. Sistemi ishte gjithashtu mjaft efikas dhe efektivë në një

kuptim të ngushtë, dhe nënkuptonte se udhëzime, detyrimet kryheshin, sidomos kur

drejtoheshin si të qarta. Ai gjithashtu parandalonte tentativat që fondet publike të mund të

shfrytëzoheshin nga burokracia për nevoja personale. Kur detyrat ishin të

administrueshme dhe relativisht të thjeshta, dhe mjedisi ishte i qëndrueshëm, sistemi

funksiononte mirë.

Sidoqoftë, modeli tradicional ishte i ngurtë dhe burokratik, i fokusuar dhe i preokupuar

me strukturën dhe proceset, megjithatë ishte më i mirë nga çë kishte ekzistuar më parë.

Përzgjedhja e bazuar në merita, burokracia formale dhe nocioni se politika dhe

administrata mund dhe duhet të ndahen, ishin parimet e duhura për një sistem

administrativ, veçanërisht një sistem që do të ishte operativ në kohë të stabilitetit. Prapë

se prapë, modeli tradicional kritikohet ashpër, edhe pse ishte një model i mirë për një

kohë të gjatë, koha e tij ka kaluar.

Në përfundim mund të themi se modeli tradicional i administratës ka qenë një sukses i

shquar dhe u përqafua nga qeveritë anembanë botës. Si teoria, ashtu dhe praktika, kishte

anët e mira. Krahasuar me format më të hershme që ishin plot me korrupsion, ai ishte më

efikas, dhe ideja e shërbimit profesional ishte një përmirësim i jashtëzakonshëm.

Megjithatë, modele ti tilla, nga pikëvshtrimi i tanishëm, nëse jo të vjetruara, mbeten të

dala jashtë modës.

Zhvillimi i burokracisë tradicionale nga një këndvështrim përshkon me zhvillimin

industrial, sistemet dhe teknologjia e saj përshtatet tani më me një epokë të hershme.

Sistemet formale të hierarkisë nuk shihen më si efikase në sektorin privat apo publik.

Modeli tradicional ishte një reformë e madhe për kohën e sajë, megjithatë bota ka ecur

perpara.Shtyllat teorike të administratës publike nuk shihen më si të përshtatshme për të

analizuar realitetin e qeverisë. Teoria e kontrollit politik gjithmonë ishte problematike.

Administrata kishte kuptimin e ndjekjes së udhëzimeve nga të tjerët, prandaj, kërkonte

një metodë të rregullt për dhënien dhe marrjen e udhëzimeve. Teoria e administratës

publike kërkon një ndarje të qartë mes atyre që japin udhëzime dhe ata që kryejnë ato.

Kjo asnjëherë nuk u bë realistike, bile u bë edhe më pak e mundur me rritjen e shkallës

dhe veprimit të shërbimeve publike.Shtylla tjetër kryesore - teoria e burokracisë - nuk

konsiderohet më si një formë veçanërisht efikase ose formë efektive e organizimit.

Organizimi burokratik nuk shihet si fjala e fundit e teorisë dhe praktikës së organizimit.

kopje

28

Nuk është mënyra më e mirë dhe e vetme e organizimit, dhe aspektet e saja të

padëshiruara si, përqëndrimi i fuqisë, kufizimi i lirisë, uzurpimi i vullnetit politik, dalin si

më të padëshiruara se karaktezistikat pozitive që kishte. Modeli tradicional i

administratës në vazhdimsi ka pësuar ndryshime. Derisa një model i ri nuk vendoset

përfundimisht, qartazi tani fokusimi më i madh shpien drejt rezultateteve se sa te procesi,

në përgjegjësinë, dhe se si menaxhohet sesa tek administrata.6

2. Llojet e Strukturave organizative që vijnë si rrezultat i specializimit brënda

qeverisë

Strukturat organizative brenda qeverisë janë zhvilluar në mënyra të ndryshme nga njëri

vend në tjetrin dhe nga njëra periudhë në tjetrën, si rezultat i rritjes së administratave në

madhësi që do të thotë në numrin në rritje të personave që duhet të merren me funksione

administrative dhe qeveritare dhe i rritjes së gamës së funksioneve publike

administrative.

Nga ana tjetër, një numër strukturash organizative ishin dhe ndonjëherë akoma janë

rezultati i preferencave personale të atyre që ushtrojnë pushtetin, qofshin këta politikanë

ose nëpunës civilë. Në mënyrë tipike, monarkitë Europianë u bazuan për një kohë të gjatë

tek qeveritë ku specializimi bazohej kryesisht mbi interesat gjeografike dhe në një shkallë

më të vogël në ato funksionale ku financa ishte fusha e parë e specializimit funksional.

Në disa vende njësitë organizative (departamentet ministrorë ose të tjera) bazohen akoma

në një fushë veprimi gjeografike sesa në një fushë veprimi funksionale.

Këto rrethana, së bashku me mungesën e një fjalori të përbashkët mbi qeverinë dhe

administratën publike, e bëjnë të vështirë paraqitjen e një panorame të thjeshtë dhe të

plotë të strukturave organizative të qeverisë qendrore, pa përmendur këtu vetëqeverisjet

lokale dhe rajonale. Sidoqoftë, një sfond konceptual i përbashkët mund të jetë i

dobishëm. 7

2.1 Sfondi konceptual i Organizimit dhe i Funksionimit të Administratës

Shtetërore Qendrore

Sfondi konceptual që qeveris organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore

qëndrore është zakonisht vetëm një rikonstruksion ex post — përsa i përket modeleve,

llojeve ideale, apo paradigmave —, jo një koncept i paramenduar. Në disa raste,

strukturat dhe proçedurat mund të konsiderohen si rezultat i një plani specifik të

reformuesit — siç është rasti i administratave Franceze dhe Prusiane, të cilat u

riorganizuan në fillim të shekullit 19 nga Napoléon Bonaparti, ose rasti më pak i

6 Owen E. Hughes, “Public Management and Administration”, kapitulli 2

7 Michal Ben Gera Botimi nr 43 Sigma , Organizimi i administratës qëndrore .Politika dhe istrumentat ,

Fq. 13.

kopje

29

dukshëm i riorganizimit të shërbimit civil Anglez nën ndikimin e Macaulay-isit në mes të

të njëjtit shekull.

Disa nga reformat e propozuara në organizimin administrativ u paraqitën si të bazuara në

një koncept deri diku të ndërlikuar (siç janë p.sh agjencitë ekzekutive që pasuan reformën

Hapat e Mëtejshëm (Next Steps) në vitin 1987 në Mbretërinë e Bashkuar). Megjithatë, në

ato raste, nuk ekzistonte një koncept i përgjithshëm i organizimit dhe i funksionimit të

administratës shtetërore qendrore, por në rastin më të mirë një koncept për një lloj të

veçantë strukture. Një shembull i kohëve të fundit i një konceptualizimi të tillë të

pjesshëm mund të gjendet në tekstin e rregullores së KE-së mbi agjencitë ekzekutive.

Megjithatë, ia vlen të shkohet më në detaj përsa i përket sfondit konceptual të të dy

modeleve Europiane të qeverisjes, të cilët kanë më tepër lidhje me çështjen e

agjencifikimit.

Modeli Europian standard i administratës — ofruar kryesisht nga sistemet Britanike,

Franceze dhe Gjermane të administratës publike, por gjithashtu i vëzhgueshëm në vende

të tjera të Europës Perëndimore, me përjashtim të vendeve Nordike dhe të Zvicrës —

bazohet në integrimin hierarkik brenda organizimit të një ministrie (ose të një

departamenti). Ky lloj sistemi etiketohet shpesh si “Modeli Ëeberian i administratës”.

Kjo është një shprehje keqinformuese, në atë se nënkupton një qëllim normativ, ndërkohë

që shkrimet përkatëse të Maks Ëeber-it ,një shekull më përpara ishin të një natyre

analitike dhe bazoheshin në përvojat e vendeve të sipërpërmendura dhe të Shteteve të

Bashkuara në kohën kur ato ishin shtetet e mëdha moderne. Sipas këtij modeli, linja

hierarkike fillon me politikanin në majë dhe shkon poshtë deri në nivelin e nëpunësit.

Koncepti i përgjithshëm bazohet në një ndarje vertikale sipas fushave të politikave,

ndërmjet ministrive dhe brenda ministrive.

Funksionimi i një strukture të tillë hierarkike mbështetet mbi linja të qarta hierarkike,

përsa i përket pushtetit vendim-marrës dhe përgjegjshmërisë, mbi ekzistencën e një

sistemi pushtetesh dhe sanksionesh disiplinore dhe mbi vëzhgimin e hollësishëm

parlamentar të veprimeve të politikanëve. Përbërësit e tij të natyrshëm kanë qenë parimi i

përgjegjësisë parlamentare të qeverisë dhe të ministrave, anonimati i personave

përgjegjës në pjesën e poshtme dhe një sistem hermetik që e mban informacionin brenda

administratës për të garantuar kështu përgjegjësinë ndaj ministrit për veprimet e

nëpunësve të caktuar nën autoritetin e tij. Duhet shtuar gjithashtu se ndërsa modeli

zbatohet për sistemin administrativ në përgjithësi, ai kurrë nuk ka penguar ekzistencën e

organeve publikë autonomë (për shembull, établissements publics në Francë dhe

öffentliche Anstalten në Gjermani) të pajisur me funksione specifike. Pavarësisht kësaj,

logjika e sistemit bazohej tek kjo hierarki dhe kjo pasqyrohej edhe në përbërjen standarde

të bordeve të këtyre organeve, llojin e nëpunësve të përzgjedhur si drejtorë ekzekutivë,

dhe në mjedisin e përgjithshëm rregullator.

Modeli Suedez i qeverisjes, i cili u ngrit kryesisht në fillim të shekullit të 19, reflekton një

model shumë të ndryshëm. Ai bazohet në ndarjen horizontale ndërmjet dy botëve. Nga

njëra anë, qeveria dhe ministrat janë në mënyrë kolektive përgjegjës për përcaktimin e

orientimit të politikave, shpërndarjen e burimeve buxhetore, monitorimin e zbatimit të

kopje

30

politikave dhe vendimet mbi apelimet e qytetarëvë kundër vendimeve administrative.

Nga ana tjetër, zyrat ose agjencitë administrative autonome janë përgjegjëse për zbatimin

e legjislacionit dhe kështu për zbatimin ditë pas dite të politikave të qeverisë në fuqi dhe

këto zyra administrative mbrohen nga Kushtetuta ndaj ndërhyrjeve të çdo autoriteti

publik në vendim-marrjen e tyre. Përgjegjshmëria e këtyre agjencive garantohet jo

nëpërmjet pushteteve hierarkike apo disiplinorë, por veçanërisht nëpërmjet

përgjegjshmërisë të drejtpërdrejtë të menaxhimit të tyre përballë parlamentit dhe

publikut. Kjo skemë nga ana tjetër bazohet mbi një sistem transparence në aksesin ndaj

dokumentave dhe në lirinë e shtypit dhe mbështetet në garancinë institucionale që

Avokati i Popullit ofron si një delegat i pavarur i parlamentit, i cili mund të hapë gjyqe

civile dh kriminale ndaj nëpunësve publikë.

Ekziston një rrezik i madh, gjatë riorganizimit të administratës publike, për ta

thjeshtëzuar realitetin duke lënë kështu jashtë disa elementë thelbësorë. Duke marrë

vetëm tre shembujt historikë kryesorë të modelit standard Europian të qeverisjes, mjafton

të përqendrohemi tek disa karakteristika që diferencojnë Francën, Gjermaninë dhe

Mbretërinë e Bashkuar nga njëri-tjetri për të treguar se nevojiten një sërë kushtesh, nëse

kërkohet që shkëmbimi ndërmjet praktikave të tyre dhe atyre të vendeve të treta, si dhe

ndërmjet vetë treshes të jetë i suksesshëm.

Sistemi Francez i administratës është bazuar gjatë një shekulli e gjysëm të fundit në për-

dorimin e strukturave organizative të “decentralizimit funksional” (établissements

publics), të cilat kanë një personalitet ligjor të ndryshëm nga ai i qeverive qendrore ose

rajonale. Ndërkohë që établissement public e Francës e ka ekuivalentin e tij në öffentliche

Anstalt të Gjermanisë, për një kohë shumë të gjatë ekuivalenti i tyre në Mbretërinë e

Bashkuar ishte i rrallë dhe i vështirë për t’u identifikuar.

Shkalla e autonomisë menaxheriale luhatet së tepërmi nga një établissement public në një

tjetër, për shkak të detajeve të shumta të ligjeve dhe të rregulloreve mbi të cilat janë

krijuar këto organe dhe sipas të cilave ato duhet të funksionojnë. Autonomia e tij

gjithashtu varet nga pushtetet kontrolluese që kanë nëpunësit përgjegjës për sektorin e

politikave në ministritë përkatëse. Për këtë arsye, administrata shtetërore Franceze në

tërësi nuk mund të thjeshtëzohet në një model të thjeshtë hierarkik ministrish.

Sistemi Britanik i administratës është bazuar për më tepër se një shekull në delegimin e

zbatimit të politikave të qeverisë tek pushteti lokal. Ky sistem bazohet në një

përgjegjeshmëri dyfishe të nëpunësve të pushtetit lokal: ndaj këshillave të zgjedhur në

njërën anë dhe ndaj pushtetit qendror në Londër, në anën tjetër (me përjashtim të Skocisë

dhe të Uellsit që prej Akteve të transferimit të vitit 1998). Një numër i madh funksionesh

që ushtrohen në Francë nga établissements publics të pushtetit qendror (ose vendor)

kryhen në Mbretërinë e Bashkuar nga nëpunësit e pushtetit lokal. Pavarësisht kësaj, duhet

theksuar se shumica e funksioneve të shtetit social për sigurimin shoqëror nuk janë

ushtruar kurrë nga administrata ministrore në Francë, siç ndodh në Mbretërinë e

Bashkuar, por nga organe publike të veçanta.

kopje

31

Në rastin e Gjermanisë, mjafton të nënvizohet se është vendi i federalizmit ekzekutiv. Në

parim, ekzekutimi i ligjit federal dhe i politikave federale kryhet nga Länder. Ashtu si në

Francë, shumica e funksioneve të shtetit social për sigurimin shoqëror, tradicionalisht nuk

janë kryer nga administrata publike. Megjithatë është e dobishme të kujtojmë se ndërkohë

që, qoftë administrata Britanike apo ajo franceze kanë treguar një vazhdimësi të madhe

përgjatë dy shekujve, administrata shtetërore e Gjermanisë pësoi një ndryshim rrënjësor

në vitin 1945 me shkrirjen e Prusisë, një Land që përfaqësonte dy të tretat e territorit dhe

të popullsisë të të gjithë vendit. Kështu, përsa i përket administratës publike, federalizmi

Gjerman nga viti 1870 deri në vitin 1933 ishte shumë i ndryshëm nga federalizmi

Gjerman që prej vitit 1949 e prapa.

Gjithashtu, për të kuptuar pse këto sisteme i kanë kryer funksionet e tyre në mënyrë të

kënaqshme për një kohë kaq të gjatë, duhet të kihet parasysh fakti se sistemi Francez i

administratës publike është bazuar së tepërmi — që prej fundit të shekullit të 18-të — tek

një prani e fuqishme e inxhinierëve, ndërtuesve të rrugëve dhe të urave dhe e

administratorëve të pyjeve dhe të tokës, të cilët janë organizuar tradicionalisht në

korporata profesionale (corps) dhe të cilët kanë pasur sistemet e tyre përkatëse të

shkollimit dhe të karrierës. Sistemi Gjerman, me origjinë Prusiane, tradicionalisht është

bazuar së tepërmi tek juristët (është folur madje edhe për një “juristenmonopol” në

shërbimin civil të Gjermanisë). Sistemi Britanik është bazuar tradicionalisht tek një

shërbim civil tepër cilësor i përbërë më së shumti nga “njerëz me njohuri të

përgjithshme”, të diplomuar në universitetet më të mira, të cilët ofronin këshillim mbi

politikat dhe menaxhonin departamentet ministrore dhe në një shkallë më të vogël i

përbërë nga “specialistë”, të cilët kishin një arsim teknik specifik, duke përfshirë juristët

dhe të cilët i ekzekutonin këto politika në hierarkinë e departamentit ose si nëpunës të

pushtetit lokal.

Këto karakteristika shpjegojnë për shembull, faktin pse nën-kontraktimi (outsourcing)

dhe partneritetet publike private (PPP-të) janë përdorur gjerësisht që prej gjysmës së

shekullit të 19-të në Francë (concession de service public, concession de travaux publics,

etj.) dhe më pak në dy vendet e tjera. Shpjegimi për këtë është se sistemi Francez i

shërbimit civil përbëhej në një pjesë të madhe të tij nga inxhinierë, të cilët mund të

hartonin dhe të monitoronin ekzekutimin e pjesëve shumë teknike të kontratave ndërmjet

administratës së shtetit dhe partnerëve privatë, të cilët ekzekutoheshin më pas nga kolegët

e tyre në sipërmarrjet private.

Për të njëjtën arsye, pas një rezistence për shkak të origjinës “Anglo-Saksone” të

supozuar të saj, modeli i rregullatorëve të pavarur për industri dhe shërbime të lidhura në

rrjet, është ndjekur lehtësisht që nga mesi i viteve ’90-të në strukturën Franceze të

qeverisjes, pasi inxhinierët zbuluan se modeli ofronte një mbrojtje akoma më të mirë të

aftësive profesionale, etikës dhe interesave të tyre sesa mbizotërimi i tyre tradicional në

menaxhimin e linjës në departamentet ministrore apo si drejtorë ekzekutivë të

“établissements publics”. Përkundrazi, në Gjermani, pengesat kushtetuese – në pjesën më

të madhe të një natyre teoriko-ligjore, — kanë penguar përgjithësimin e këtyre

rregullatorëve të pavarur.

kopje

32

2.2 Arsyet për specializimin organizativ dhe agjencifikimin

Specializimi i funksioneve të qeverisë ndodh në një shkallë të gjerë — si në çdo

organizatë publike ose private — duke i ndarë detyrat dhe pushtetet vendimmarrëse

ndërmjet një numri personash të ndryshëm. Këta persona, nga ana tjetër grupohen brenda

njësive organizative, të cilave u jepen grupe detyrash dhe funksionesh mbi baza

relativisht të përhershme. Detyrat dhe pushtetet mund t’i atribuohen një personi të vetëm

— anëtar i qeverisë të zgjedhur drejtpërsëdrejti nga parlamenti apo një nëpunësi të

emëruar — por puna e tyre e përditshme, me përjashtim ndoshta të ndonjë autoriteti

vendor tepër të vogël , kërkon një lloj delegimi tek persona të tjerë në mënyrë që të

funksionojë. Ekzistojnë forma të ndryshme strukturash organizative, si edhe mënyra të

ndryshme për t’i drejtuar ato, që nënkupton më shumë ose më pak autonomi për aspekte

të ndryshme. Duke hedhur një vështrim mbi eksperiencën e Shteteve Anëtare të BE-së

dhe më tej të strukturave qeverisëse të vendeve të OECD-së, mund të bëhet një

përmbledhje e arsyeve pse përzgjidhet një lloj organizimi dhe jo një tjetër. Nevoja për një

shkallë të autonomisë organizative në pushtetin qendror mund të vijë nga një numër

arsyesh :

1. Kërkimi për efiçiencë:

Ndonjëherë efiçienca kuptohet si një përkthim i shpejtë, i saktë, thuajse mekanik në

praktikë i vullnetit të politikanëve të cilët janë përgjegjës për qeverisjen, dhe për këtë

arsye edhe japin llogari përpara parlamentit. Kjo mund të çojë në përkufizimin e linjave

të përgjegjshmërisë tepër të sakta nga ana hierarkie, p.sh. transmetim i shpejtë dhe i qartë

i udhëzimeve; sistem i thjeshtë dhe i qartë feedback-u nga nëpunësit përgjegjës për

zbatimin e këtyre udhëzimeve; mekanizma apelimi për t’i risjellë sërish vendimet në majë

nëse është e nevojshme; dhe një sistem iniciativash private dhe sanksionesh disiplinore

për të nxitur pajtueshmërinë.

Kërkimi për efiçiencë mund të çojë gjithashtu në krijimin e organeve të veçanta. Në këtë

rast efiçienca kuptohet si një vlerë e mirëfilltë menaxheriale, arritja e së cilës kërkon

shkëputjen e menaxhimit nga politika. “Veçueshmëria së bashku me një strukturë

qeverisjeje të diferencuar mundëson specializimin e funksioneve dhe një fokus më të

mirë ndaj nevojave të klientit. Autonomia menaxheriale, e kombinuar në disa raste me

një strukturë të diferencuar qeverisjeje, lejon zhvillimin e një kulture më menaxheriale

dhe një fokus më të mirë ndaj produkteve (outputs) dhe rezultateve (outcomes). Një

mjedis kontrolli i diferencuar e ndihmon entin t’i shpëtojë disa rregullave të pavolitshme

administrative dhe financiare.”

2. Nevoja për një specializim teknik/funksional:

Diferencimi i funksioneve mbi bazën e specializimit teknik ka bërë që shumë organizata

publike dhe private të shkojnë drejt asaj çka Maks Ëeberi e quante “burokraci”, kur

përshkruante një sistem organizativ i cili ishte dhe akoma është mënyra më racionale e

kopje

33

specializimit. Ai bazohet jo vetëm në integrimin vertikal të njësive sipas specializimit dhe

ekspertizës profesionale të punonjësve, që punojnë në secilën njësi, por gjithashtu edhe

në ekzistencën e grupeve të rregullave, të standardeve dhe të direktivave të përgjithshme

për zbatimin e politikave, si edhe të mekanizmave që mundësojnë devijimin nga këto

rregulla, standarde dhe direktiva të përgjithshme, nëse kjo është e nevojshme. Dy lloje

diferencimi funksional të aktivitetit të qeverisë janë veçanërisht të dobishme për

identifikimin e nevojave të diferencuara teknike/funksionale.

Së pari, një diferencim ndërmjet hartimit të politikave dhe zbatimit të tyre. Sa më shumë

të perceptohet ndryshimi ndërmjet këtyre dy funksioneve, aq më shumë autonomi do të

ishte e dëshirueshme për njësitë organizative përgjegjëse për zbatimin e politikave. Ky

arsyetim përbën themelin e modelit Suedez të qeverisjes, si edhe të shumë ndryshimeve

organizative, të cilat u zbatuan në mesin e viteve ’80-të, me idenë se hartimi i politikave

është një çështje që u përket politikanëve të zgjedhur apo të emëruar dhe këshilltarëve të

tyre, ndërkohë që ekzekutimi është çështje që u përket specialistëve dhe menaxherëve.

Një shembull i kësaj përqasjeje mund të vërehet në rregulloren e KE-së mbi agjencitë

ekzekutive .

Dallimi ndërmjet hartimit të politikave dhe zbatimit të tyre mund të kritikohet se është

shumë i thjeshtëzuar dhe se e anashkalon faktin se kufiri ndërmjet hartimit të politikave

dhe zbatimit të tyre jo vetëm që është shumë i vështirë për t’u kufizuar, por është edhe i

ndryshueshëm me kalimin e kohës. Për më tepër, mund të nënvizohet se hartimi i

politikave mbështetet në përfshirjen e atyre që e njohin më mirë fushën e politikave, pasi

ata janë të përfshirë çdo ditë në zbatimin e politikave dhe se gjykimi administrativ i

nevojshëm për veprim administrativ – nënkupton zgjedhje të cilat ndikojnë mbi hartimin

e politikave.

Sidoqoftë, dallimi ndërmjet hartimit të politikave dhe zbatimit të tyre është i dobishëm

për shkak të faktit se qëndron konceptualisht në themel të ndryshimit ndërmjet

institucioneve politike nga njëra anë, duke përfshirë parlamentin dhe qeverinë, dhe të

institucioneve administrative dhe gjyqësore nga ana tjetër. Shkalla e autonomisë luhatet

sipas fushës së politikës në varësi të rëndësisë relative të komponentë të saj politikë dhe

teknikë.

Së dyti, një diferencim ndërmjet aktiviteteve rregullatore dhe ofrimit të shërbimit apo të

produktit po fiton sa vjen e më shumë terren me valën e “mos-rregullimit” dhe të

privatizimeve të cilat janë kryer që prej mesit të viteve ’80-të, veçanërisht në vendet e

Europës Perëndimore, ku u krijuan sektorë publikë të madhenj si nga zhvillimi i shtetit

social, ashtu edhe dhe nga shtetëzimet pas Luftës së Dytë Botërore. Ideologjia e bazuar

mbi “uljen e rolit të shtetit” propozon pikërisht këtë, një rol të zvogëluar të shtetit. Përveç

roleve të tij të hartimit dhe të zbatimit të politikave, shteti konsiderohet natyrshëm të jetë

kryesisht përgjegjës për rregullimin e tregut dhe të shoqërisë, ndërsa përfshirja e tij në

ofrimin e shërbimeve ose të produkteve duhet të jetë vetëm për raste të veçanta dhe i

bazuar mbi arsye të paparashikuara, të cilat mund të përfshihen në konceptin e dështimit

të tregut.

kopje

34

Aty ku shteti është i përfshirë në ofrimin e shërbimeve ose të produkteve të

marketueshme, ai duhet të respektojë rregullat e konkurrencës si edhe duhet ta kryejë këtë

sipas të njëjtave rregullave që zbatojnë edhe firmat e sektorit privat . Kështu forma

organizative e cila gjykohet të jetë më e përshtatshme është ajo e modelit njëlloj si

bizneset, e cila mund të ndryshojë sipas aktiviteteve që duhen kryer. Në përgjithësi, kjo

konsiderohet si një argument në favor të dhënies së një autonomie të konsiderueshme

strukturave organizative në fjalë. Sipas programeve të partive politike me orientim më

liberal, këto njësi organizative duhet të shtyhen drejt sektorit privat sa më shpejt që të jetë

e mundur, gjë që nënkupton sërish zgjedhjen e një modeli organizativ që gjendet në

sektorin privat.

Atëhere kur shteti ushtron një aktivitet rregullator, ai përdor mjete të cilat zakonisht

konsiderohen se kanë një natyrë të vërtetë publike, si për shembull vendosja e rregullave,

dhënia e gjykimeve (adjudications) dhe monitorimi, si edhe iniciativat dhe sanksionet në

mënyrë që të garantohet respektimi i rregullave. Struktura organizative përgjegjëse për

rregulloret mund të jetë e ndryshme në varësi të specifikave sektorale. Kjo është më e

dukshme në fushën e industrive dhe të shërbimeve të rrjetit (telekomunikacionet,

hekurudhat, shërbimet postare, etj.), të cilat janë privatizuar shpesh kohët e fundit dhe ku

një organizatë specifike është përgjegjëse për rregullimin e tregut përkatës.

3. Forcimi i besimit të publikut dhe i palëve të interesit:

Ushtrimi i funksioneve rregullatore nuk nënkupton automatikisht autonominë e njësisë

përgjegjëse për rregullimin. Në fakt, zgjidhjet ndryshojnë me kalimin e kohës dhe nga

njëri vend në tjetrin, duke u luhatur nga rregullimi nga departamenti përkatës ministror

tek ai nga autoritete më shumë apo më pak të specializuara. Ndër arsyet e tjera të cilat

kanë çuar në më tepër autonomi të njësisë organizative përgjegjëse për rregullimin janë

kompleksiteti teknik i sektorit të rregulluar dhe nevoja për të forcuar besimin e palëve

kryesore të interesit. Sidoqoftë, interesat e palëve kryesore të interesit duhen vënë

përkundrejt detyrimeve që rrjedhin nga marrëveshjet ndërkombëtare dhe nga ligji i BE-së

si edhe nga respektimi i parimeve kushtetuese.

Në rastin e administratës së BE-së, rritja e autonomisë së organeve rregullatore ilustrohet

nga krijimi i një numri agjencish (Mjedis, Siguri Ushqimore, Ilaçet, etj.) , për të cilat nuk

është e zbatueshme rregullorja e KE-së mbi agjencitë ekzekutive dhe të cilat nuk janë të

përfshira në një kuadër të përgjithshëm rregullator, meqenëse aktivitetet dhe palët e tyre

të interesit, si edhe struktura organizative dhe pushteti i tyre, janë tepër të larmishme dhe

nuk ndjekin një model të përgjithshëm dhe të përbashkët.

Në modelin standard Europian të administratës, i cili bazohet tek një sistem parlamentar,

linja kryesore e përgjegjshmërisë është nga nëpunësit publikë tek anëtarët e qeverisë, nga

këta të fundit tek parlamenti, dhe nga anëtarët e parlamentit tek zgjedhësit. Modeli

Suedez i qeverisjes bazohet tek një regjim tjetër përgjegjshmërie për shkak të mungesës

së besimit së borgjezisë Suedeze tek mbreti në fillim të shekullit të 18-të, gjë që

kopje

35

megjithatë nuk çoi as në kufizimin e mbretit vetëm tek funksionet e nderit dhe shpikjen e

sistemit të kabinetit, siç kishte ndodhur në Angli një shekull më herët, as në rrëzimin e

monarkisë, siç kishte ndodhur në Francë me Revolucionin e vitit 1789. Në Suedi ndodhi

një ndarje e fortë ndërmjet autoriteteve administrative, të cilat meqenëse duhej të

vendosnin vetë mbi raste të veçanta shikoheshin se gëzonin besimin e borgjezisë, pasi ato

ishin të pavarura nga mbreti.

E njëjta arsye — nevoja për besim e publikut dhe e palëve të interesit në mënyrë të

pavarur nga orientimi i qeverisë që është në pushtet — rishfaqet më vonë me krijimin nga

Kongresi i SHBA-së i autoriteteve rregullatore të pavarura në fusha delikate, si ajo e

Komisionit të Komunikimeve Federale, si edhe në mënyrë më të përgjithshme me

themelimin e autoriteteve të pavarura rregullatore, të cilët ose rregullojnë një sektor

specifik — p.sh. industritë ose shërbimet në rrjet— ose janë përgjegjëse për mbrojtjen e

të drejtave të veçanta të qytetarëve, si mbrojta e të drejtës së fshehtësisë, nga ndërhyrjet si

prej autoriteteve publike ashtu edhe prej atyre private.

Autorët e Qeverisjes Publike të Shpërndarë të OECD-së i kanë paraqitur në mënyrë të

këndshme këto arsye nën titullin kryesor “Përmirësimi i legjitimitetit dhe i ekspertizës së

vendimmarrjes”’ , ku dallohen tre nën-kategori arsyesh:

“Pavarësia e politikës: Për disa funksione (si shpërndarja e granteve apo e përfitimeve,

rregullimi ekonomik, mbikqyrja profesionale e disa profesioneve, ose atëhere kur

veprimet e qeverisë i nënshtrohen juridiksionit të entit) dhe në disa kontekste

institucionale, diferencimi i formës organizative mund të ndihmojë në rritjen e pavarësisë

nga influenca e vazhdueshme politike apo burokrate, si edhe të sinjalizojë ndryshim. Në

përgjithësi, ky ndryshim do të kërkojë një strukturë të diferencuar qeverisjeje dhe një

shkallë autonomie menaxheriale dhe një mjedis kontrolli të diferencuar.

Një strukturë e diferencuar qeverisjeje e kombinuar në disa raste me autonominë

menaxheriale lejon pjesëmarrjen e qytetarëve ose të profesionistëve të specializuar në

proçesin e vendimmarrjes publike.

Një strukturë e diferencuar qeverisjeje, e kombinuar shpesh me pak autonomi

menaxheriale, mundëson krijimin e partneriteteve bashkëpunuese ndërmjet organizatave

brenda qeverisë kombëtare dhe ndërmjet organizatave që i përkasin niveleve të ndryshme

të qeverisjes.”

4. Përgjigjia ndaj detyrimeve ndërkombëtare:

Në një numër në rritje rastesh, arsyeja më e dukshme për krijimin e njësive të

specializuara organizative ka lidhje me detyrimet ndërkombëtare që rrjedhin nga të

qënurit e një vendi pjesë e një marrëveshjeje shumëpalëshe. Vërehet qartë se ky është

rasti në një numër fushash teknike, si për shembull aviacioni civil ose metereologjia, ku

të qënurit palë e një marrëveshjeje shumëpalëshe çon në detyrimin për të krijuar

agjencinë përkatëse, të pajisur me një numër specifik pushtetesh, por gjithashtu edhe në

fushën e të drejtave civile, ku marrëveshjet ndërkombëtare shpeshherë nënjkuptojnë

krijimin e një agjencie monitorimi, ose në fushën e mjedisit. Përsa i përket Shteteve

kopje

36

Anëtare të BE-së, një numër në rritje instrumentash politikë sektoralë rregullash ose

direktivash ,në mënyrë të nënkuptuar ose haptazi i detyrojnë qeveritë të themelojnë njësi

të veçanta organizative, në mënyrë që të zbatojnë politikën e përbashkët përkatëse ose në

mënyrë që të rregullojnë një sektor duhet hapur ndaj konkurrencës nga operatorë të

Shteteve të tjera Anëtare.

.

5. Përgjigjia ndaj kërkesave kushtetuese:

Ka disa raste kur për organizatën e administratës janë të zbatueshme kërkesa kushtetuese;

këto kërkesa kanë ardhur ose si rrjedhojë e një eksperience të caktuar historike ose kanë

pasqyruar pikëpamjet e hartuesve të Kushtetutës mbi organizimin sa më të mirë të

administratës. Në varësi të datës së tekstit kushtetues, saktësisë së klauzolave kushtetuese

dhe ngurtësisë relative të proçesit së ndryshimit të tij, kërkesat kushtetuese mund të jenë

thjesht përkthimi në ligjin bazë të një vendi, i çështjeve dhe i kritereve të shqyrtuara në

paragrafët paraardhës, ose ato mund të jenë të shkëputura nga nevojat e vërteta ose të

perceptuara të hartuesve të politikave. Në këtë mënyrë, Kushtetutat mund të shërbejnë si

një mjet për administrimin e mirë ose mund të përdoren si pretekst për rezistencë ndaj

ndryshimeve apo të përbëjnë edhe një pengesë që bllokon reformën. Sidoqoftë, është

gabim të hiqet nga kjo mundësi fakti se “ligji” apo “ligji publik”, si i tillë mund të përbëjë

një pengesë për reformën .

6. Përgjigjia ndaj pasigurive politike të partisë për të anashkaluar rregullat

buxhetore dhe rregulloret e stafit:

Ndër arsyet që çojnë në zgjedhjen e një strukture të veçantë organizative dhe jo të një

tjetre, janë edhe pasiguritë politike të partisë – kjo në një masë të ndryshueshme në varësi

të vendit dhe datës së vendimit.

Zgjedhja e një agjencie autonome si strukturë organizative mund të jetë një mënyrë për të

zvogëluar ndikimin e politikave të partisë mbi administratën publike: “Vazhdimësia e

politikave: Një strukturë e diferencuar qeverisjeje ndihmon në garantimin e vazhdimësisë

së politikave për disa funksione të qeverisë, siç janë emërimet për kreun e organit

qeverisës (e drejtorit ekzekutiv, në disa raste, e anëtarëve të bordit) mund të jetë e izoluar

nga cikli politik.” Nga ana tjetër, siç vërehet nga të njëjtët autorë nën titullin “Grupi ‘i

fshehtë’ i arsyeve për krijimin e tyre”, mundet që zgjedhja e një strukture autonome është

pasoja e rastit e zgjedhjeve politike të partisë:

“Duket se vetëm gjatë viteve të fundit krijimi i agjencive ka ardhur si rezultat i një

proçesi të menduar mirë i delegimit të pushtetit tek organe të veçanta të qeverisë. Në raste

të tilla, kur tekstet heshtin mbi arsyet e krijimit të agjencive, kjo mund të jetë thjesht për

faktin se ato janë krijuar si reagim ndaj një rrethane të caktuar politike të asaj kohe, dhe

jo si pjesë e një rishikimi koherent të qeverisjes. Nga ana tjetër, arsyet e dhëna mund të

mos reflektojnë dinamikën e vërtetë politike, që ka çuar në krijimin e agjencisë.

Agjencitë mund të krijohen për të shpërblyer aleatët politikë, për të krijuar baza pushteti

kopje

37

për fraksione të veçanta, apo për të ofruar mundësi për sekuestrimin e aseteve apo të

burimeve publike”.

7. Shmangia e kufizimeve ligjore administrative

Së fundmi, një arsye tradicionale për zgjedhjen e strukturave autonome, të cilat janë

dënuar vazhdimisht nga trupat e auditit dhe të inspektimit, është dëshira për të

anashkaluar rregullat e përgjithshme buxhetore dhe financiare si edhe rregulloret mbi

stafin që janë të zbatueshme për administratën e shtetit. “Në ekonomitë në tranzicion dhe

ato në zhvillim, të cilat kanë kaluar një valë të krijimit të këtyre organeve të fundit në

vitet e fundit, krijimi i ‘ishujve të përsosmërisë’ brenda shërbimit publik ka qenë

gjithashtu një arsye e rëndësishme për krijimin e këtyre organeve.

Ndarja e organeve nga ministritë tradicionale, të integruara vertikalisht është shikuar si

një mënyrë për të të anashkaluar rregullat e shërbimit civil tradicional për promovimin,

lejimin e një autonomie më të madhe për një menaxhim relativisht më të ri dhe më të

përkushtuar për menaxhimin e enteve të fokusuara më drejtpërsëdrejti tek nevojat e

klientit.” Pavarësisht kësaj, në një periudhë afatmesme ose afatgjatë, kjo është një

përpjekje e rrezikshme, pasi minon vlerën e respektit ndaj ligjit. Për këtë arsye është më

mirë të përpiqesh t’i reformosh instrumentat që përmbajnë këto rregulla të përgjithshme

në mënyrë të atillë që ato të mundësojnë elasticitet nëse është me të vërtetë e nevojshme.

8. Koherenca ndërmjet funksionit, formës dhe autonomisë menaxheriale

Ndërkohë që është e dobishme pasja e një panorame të qartë e arsyeve që kanë çuar në

zgjedhjen e një strukture të veçantë organizative dhe të një shkalle të caktuar autonomie,

duhet të theksohet se në praktikë nuk ekziston një korrespondencë e qartë dhe automatike

ndërmjet arsyeve të kërkuara dhe disa lloje organizatash. Edhe njëherë duhet

paralajmëruar se modelet dhe praktikat e huaja duhet të merren me kujdes. Vlerësimi i

mëposhtëm nga autorët e botimit të OECD-së Qeverisja Publike e Shpërndarë duhet të

merret si një paralajmërim ndaj zgjedhjeve të gatshme dhe skemave të bazuara në

modelet dhe praktikat më të mira të huaja të përvetësuara rrëmbimthi dhe për këtë arsye

është i vlefshëm citimi i tij në tërësinë e tij (theks i shtuar nga auto Miti i përputhjes

ndërmjet formës organizative, funksionit të qeverisë dhe autonomisë menaxheriale

Është tunduese të përpiqesh t’i klasifikosh agjencitë, autoritetet dhe organet e tjera të

qeverisë sipas formës së tyre organizative, llojit dhe shkallës së autonomisë së tyre

menaxheriale, rregullave financiare dhe të personelit që janë të zbatueshme për to dhe

sipas funksionit të tyre. Ndërkohë që të gjitha këto grupime janë legjitime për qëllime të

këshillimit politik, asnjëri prej tyre nuk është në fakt i kënaqshëm.Para së gjithash,

funksionet e qeverisë nuk përkojnë me forma specifike organizative në secilin prej nëntë

vendeve të studiuara. Për shembull, shërbimet jo-fitmiprurëse ndaj qytetarëve mund të

ofrohen drejtpërsëdrejti nga ministritë, ente të veçanta nga ministritë qendrore ose nga

ndërmarrje qeveritare me formë kompanie ose jo.

kopje

38

Të vetmet konkluzione pozitive që mund të nxjerrim janë se: 1) funksionet e sovranitetit

të qeverisë qendrore zakonisht kryhen nga departamente qendrore ministrore; 2) organet

në gjatësinë e krahut priren të kryejnë funksione relativisht koherente, të fokusuara dhe të

matshme; dhe 3) entet që kryejnë më shumë funksione tregtare priren të funksionojnë

sipas rregullave ligjore, të punësimit dhe të buxhetit, të cilat janë pothuajse të njëjta, ose

të njëjta me ato të sektorit privat. Sa më shumë detyrat e një enti të përbëjnë një “shërbim

publik”, aq më shumë ai ent duhet të pajtohet me ligjin e përgjithshëm publik, i cili në

shumë vende priret të favorizojë më shumë menaxhimin e orientuar ndaj proçeseve dhe

atë të komanduar, sesa sektorin privat.

Së dyti, autonomia menaxheriale dhe një mjedis kontrolli i diferencuar nuk përkojnë me

forma specifike organizative nga njëri vend në tjetrin.

Në disa vende dhe veçanërisht në ato me rregulla kushtetuese dhe organike të zbatueshme

për të gjitha organet e shtetit, dhënia e një identiteti të veçantë ligjor nga ai i një organi

qeveritar përbën mënyrën e vetme për të diferencuar mjedisin e kontrollit të zbatueshëm

për të. Në vende të tjera, nuk ndodh kështu. Në mënyrë të ngjashme, aftësia për të ofruar

autonomi menaxheriale brenda ministrive ndryshon nga njëri vend në tjetrin në varësi të

kontekstit ligjor dhe kulturor dhe kjo aftësi do të përcaktojë pjesërisht nevojën për t’i

ndarë disa organe institucionalisht ose ligjërisht nga ministritë. Kjo shpjegon pse entet

brenda disa ministrive në disa vende mund të kenë më tepër autonomi menaxheriale ose

pavarësi politike sesa entet që janë ligjërisht të shkëputura nga shteti në vende të tjera.

3. Krijimi i strukturave të specializuara organizative

Krijimi i një strukture të specializuar për ushtrimin e funksioneve që i përkasin qeverisë

qendrore kushtëzohet nga mjedisi specifik politik, ligjor dhe kulturor, një mjedis ky që

ndryshon nga njëri vend në tjetrin dhe përgjatë kohës. Për këtë arsye, nuk është e mundur

të jepen udhëzime paraprake (ex ante), mbi mënyrën në të cilën duhet të krijohen këto

struktura, pasi ky lloj rekomandimi mbi politikat mund të bëhet vetëm pasi të analizohet

me saktësi funksioni që do të ushtrohet, nevoja për ushtrimin e tij, dhe variantet e

disponueshme në teori dhe në praktikë për strukturën organizative , kjo e fundit varet tek

njohja e sistemit politik dhe administrativ të vendit si edhe e rendit të saj ligjor dhe

kushtetues. Për këtë arsye, nxirren në pah elementët kryesorë që duhen patur parasysh kur

përpiqesh të vësh në përdorim përvojat e vendeve të tjera.8

3.1. Kufizimet kushtetuese dhe politike

Kuadri kushtetues për organizimin dhe funksionimin e adminsistratës qendrore të shtetit

ndryshon së tepërmi nga njëri vend në tjetrin. Është veçanërisht e rëndësishme të

8 Michal Ben Gera Botimi nr 43 Sigma , Organizimi i administratës qëndrore .Politika dhe istrumentat , Fq.

28

kopje

39

kuptohen mirë modelet e ndryshme ekzistuese të rregullave dhe të parimeve përkatëse

kushtetuese në mënyrë që: 1) të kuptohen vështirësitë zyrtare dhe politike të cilat kanë

kushtëzuar dhe akoma vazhdojnë të kufizojnë zgjedhjet për organizimin dhe/ose

reformimin e administratës shtetërore qendrore; 2) të identifikohen parakushtet

kushtetuese për reformë të mundshme të administratës shtetërore qendrore; 3) të

identifikohen ndryshimet kushtetuese të cilat mund të jenë të domosdoshme për zbatimin

e një reforme të caktuar; dhe 4) të zgjidhet zgjedhja e dytë më e mirë në rastin kur

kufizimet kushtetuese ekzistuese nuk mund të kapërcehen për shkak të rëndësisë politike

të rregullit ose të parimit në fjalë ose për shkak të mungesës së konsensusit për reformë

ndërmjet partive politike.

3.2. Hartimi i kuadrove institucionalë dhe i mjeteve të qeverisjes të strukturave të

specializuara organizative

Siç ndodh me kuadrin ligjor, kuadrot institucionalë dhe mjetet e qeverisjes të strukturave

të specializuara organizative mund të ekzistojnë ose jo në momentin kur del nevoja për

hartuesit e politikave të krijojnë struktura të tilla apo për t’u deleguar atyre funksione.

Ato mund të jenë të përfshira në një numër rregullash, parimesh dhe rregulloresh të cilat

janë pak a shumë të lehta për t’u adoptuar. Gjithashtu është e mundur që të tillë kuadro

institucionalë dhe mjete qeverisjeje të jenë të përfshira në rregulloret ose direktivat e KE-

së ose në vendimet kuadër të BE-së, të cilat përfaqësojnë detyrime ligjore për shtetet

anëtare, ose në instrumentat jo të detyrueshëm ligjërisht, të cilat janë të botuara nga

Komisioni Europian, p.sh. komunikimet e tipit të botimeve të bardhë ose të gjelbërt (ëhite

or green publications). Për këtë arsye, mbështetja tek ekspertiza e përshtatshme

menaxheriale dhe ligjore është një kërkesë thelbësore për hartuesit e politikave në mënyrë

që të kuptojnë se sa e kanë ata hapësirën për manovrim dhe për të përcaktuar deri në çfarë

pike mund të përdoren ose të përshtaten modelet kombëtare ekzistuese, ose shkallën e në

të cilën nevojiten risi.

3.3. Garantimi i koordinimit të strukturave të specializuara organizative

Agjencifikimi shpesh konsiderohet si faktori që çon në fragmentimin e strukturave

administrative dhe në këtë mënyrë si shkaktari kryesor për problemet e koordinimit

ndërmjet veprimeve dhe politikave të qeverisë. Nëse një gjë e tillë është e vërtetë

ndryshon shumë nga njëri vend në tjetrin. Atëhere kur koordinimi i politikave funksionon

mirë në kuadër të një sistemi hierarkik departamentesh ministrore, agjencifikimi në fakt

mund të provokojë një ndërprerje të rutinave dhe të linjave ekzistuese të komunikimit. Ai

mund t’i çojë nëpunësit përkatës të kërkojnë më tepër autonomi, duke ndryshuar kështu

kulturën e nëpunësve civilë në fjalë, veçanërisht në sistemet ku lëvizshmëria ndër-

dikasteriale nuk është e zakontë. Atëhere kur koordinimi i politikave nuk funksionon

mirë, agjencifikimi ndoshta nuk do ta ndryshonte situatën në asnjë drejtim. Cilido qoftë

rasti, mirëmbajtja apo krijimi i sistemit të duhur të koordinimit nuk është një rezultat i

drejtpërdrejtë i hartimit institucional të strukturave të specializuara organizative dhe i

aparatit të qeverisë si e tërë. Ai është rezultat i mirëkuptimimit të nocionit dhe i mjeteve

të hartimit të politikave.

kopje

40

Shkalla e koordinimit të politikave është një mjet që mund të përdoret për të racionalizuar

strategjitë e koordinimit, me një fokus të veçantë në marrëdhëniet ndërmjet mekanizmave

të ndryshëm. Ajo është gjithashtu një mënyrë sipas së cilës koordinimi mund të matet (në

një shkallë me nëntë nivele) dhe pengesat të identifikohen. Të garantosh koordinimin

ndërmjet strukturave të specializuara të qeverisë kërkon krijimin e mjeteve të nevojshme

për funksionimin e mirë të pesë niveleve të para të kësaj shkalle. Pesë nivelet e e para

janë si më poshtë:

Niveli 1: Pavarësia (secila njësi ruan autonominë brenda fushës së saj të politikave,

pavarësisht efektit përhapës (spillover) mbi njësitë/fushat e asociuara): Ky është një

parakusht për çdo sistem koordinimi dhe mbështetet në një përcaktim të mirë dhe të qartë

të funksioneve dhe të pushteteve që do të ushtrohen nga një njësi, pavarësisht shkallës së

saj zyrtare të autonomisë. Nëse përcaktimi i kufijve të funksioneve dhe të pushteteve

është disi i turbullt ose nëse është i mbivendosur ndërmjet funksioneve të njësive dhe

nëse pushtetet janë të pashmangshme ose madje edhe të nevojshme (për shembull, në

rastet e eksperimentimit, në rastet e eksperimentimit), struktura qeverisëse dhe/ose rutinat

funksionale të njësive përkatëse duhen përshtatur në mënyrë që të garantojnë koordinim

të vazhdueshëm të niveleve 2 deri në 5. Në qoftë se, përkundrazi, ndarja ndërmjet

funksioneve dhe pushteteve të njësive është e qartë dhe nuk ka mbivendosje, është e

mjaftueshme të krijohen kanale komunikimi të një natyre tepër të përgjithshme për t’u

mundësuar këtyre njësive të identifikojnë çdo ndryshim që mund të çojë në një përcaktim

të paqartë të kufijve të funksioneve apo në mbivendosje, duke nxitur kështu veprim nga

ana e niveleve qendrore të qeverisë.

Niveli 2: Komunikimi (njësitë e informojnë njëra-tjetrën mbi aktivitetet në fushat e tyre

nëpërmjet kanaleve të pranuar të komunikimit): Ky komunikim bazohet tek mjetet

zyrtare, si për shembull takimet periodike të drejtuesve të njësive dhe listat e shpërndarjes

së dokumentave të njësisë, si edhe tek mjetet jo-zyrtare, si për shembull diskutimet

ndërmjet zyrtarëve të cilët janë përgjegjës për njësitë përkatëse.

Niveli 3: Konsultimi (njësitë konsultohen me njëra tjetrën gjatë proçesit të formulimit të

politikave të tyre vetjake për të shmanguar mbivendosjet dhe mospërputhjet): Sërish, ky

konsultim bazohet tek mjetet zyrtare, siç janë takimet periodike të drejtuesve të njësive

dhe dërgimi i dokumentave tek njësitë e tjera me kërkesën për pozicionim, si edhe mjetet

jo-zyrtare, si për shembull diskutimet ndërmjet nëpunësve të cilët janë përgjegjës për

njësitë përkatëse.

Niveli 4: Shmangia e divergjencave mbi politikat (njësitë kërkojnë në mënyrë aktive që

politikat e tyre të konvergojnë): Në këtë nivel koordinimi varet gjithashtu tek takimet, por

me qëllimin e qartë jo vetëm për të informuar njëri-tjetrin, por edhe për të kapërcyer

divergjencat e mundshme, si edhe mbi një proçes vendimmarrës që përfshin reagimet e

njësive të tjera si një hap të nevojshëm.

Niveli 5: Kërkimi i konsensusit (njësitë lëvizin përtej thjesht fshehjes së ndryshimeve dhe

shmangies së mbivendosjeve/përhapjes për të bashkëpunuar në mënyrë konstruktive

kopje

41

nëpërmjet komiteteve dhe grupeve të përbashkëta): Kjo sërish bazohet në mjete shumë

më të zyrtarizuara, si për shembull takimet periodike me iniciativën e njësive qendrore të

koordinimit, krijimin e njësive operative speciale (task force) dhe mundësisht vendime

mbi lidershipin në fusha të caktuara të politikave.

Ajo çfarë është e rëndësishme për t’u kuptuar është se një funksionim i mirë i mjeteve të

politikave në një nivel të caktuar kërkon praninë dhe përdorimin rutinë të niveleve që

pasojnë. Teknologjitë e informacionit japin një kontribut të rëndësishëm për ato

instrumenta, sidomos pasi programet kompjuterike mundësojnë krijimin e listave të

shpërndarjes, shpërndarjen e dokumentave me tregues specifikë (për informacionin tuaj,

ridërgo, lexo, nuk ka nevojë për përgjigje, kthe përgjigje, rishiko udhëzime që

korrespondojnë me nevojat e niveleve të ndryshme të koordinimit), ose madje edhe

krijimin e pengesave për finalizimin e një dokumenti ose marrjen e një vendimi përpara

se të jenë përfshirë në të pikëpamjet e njësive të ndryshme. Pavarësisht kësaj, duhet

kuptuar se funksionimi i mirë i këtyre mekanizmave varet në një shkallë të madhe nga një

kulturë e përbashkët, e cila, nëse nuk ekziston aktualisht,që të zhvillohet kërkon trajnime

të konsiderueshme si edhe lëvizshmëri nga njëra njësi në tjetrën. Përpjekja për të

realizuar koordinimin nëpërmjet arbitrimit zyrtar nga një pozicion qendror është i

destinuar të dështojë nëse nuk ekzistojnë kultura dhe disa rutina të caktuara.

Pra krijimi i një strukture të specializuar, për shkak të rritjes dhe diversifikimit të

funksioneve të qeverisë, gjeneron vështirësi serioze përsa i përket koordinimit. Këto

funksione duhet të kihen parasysh gjatë hartimit institucional, si një prej shumë faktorëve

për të patur parasysh, por koordinimi nuk është kryesisht rezultati i drejtpërdrejtë i një

kuadri të përgjithshëm rregullator, por i kapacitetit të disponueshëm administrativ ose

menaxherial.

3.4. Kapaciteti për reformim ose për të eliminuar strukturat e specializuara orga-

nizative si kushte për ndryshim

Një shqetësim legjitim i hartuesve të politik një detyrë e tyre, siç mund të shprehet

dikush, është të garantojnë se strukturat e specializuara organizative që kanë pushuar së

korresponduari nevojave të cilat ato supozohet të përmbushin, mundet të reformohen ose

të eliminohen kur kushtet ndryshojnë. Ekziston një tension ndërmjet kësaj nevoje dhe

nevojës për stabilitet i qenësishëm në një sistem të mirë qeverisës dhe ky tension mund të

ndryshojë në varësi të nevojës së vendimmarrësit për pavarësi. Ekuilibri i duhur ndërmjet

stabilitetit dhe mundësisë për reformë është i vështirë për t’u gjetur dhe duhet të marrë

parasysh jo vetëm nevojat për ndryshim të politikave por sigurisht edhe ato që kanë lidhje

me pasiguritë e politikës partiake gjithashtu.

Kuadrot kushtetues dhe ligjorë mund të jenë kështu pak a shumë të përshtatshëm për t’u

përputhur me ekuilibrin ndërmjet këtyre objektivave kontradiktorë, por ato duhet

gjithashtu të vlerësohen nga dy pikëpamje të tjera: pajtueshmëria me detyrimet e KE-

së/BE-së dhe në mënyrë më të përgjithshme konformiteti me parimet e shtetit të së drejtës

dhe ndarjes së pushteteve. Ekziston një faturë çmimi që duhet paguar për shtetin e së

kopje

42

drejtës dhe demokracinë, i cili mund përfshijë një shkallë të caktuar rreptësie të

organizimit administrativ të shtetit. Fokusi duhet të jetë jo vetëm tek kushtet ndryshuese

dhe shpërndarjen e burimeve, por duhet të përfshijë vlerat më të gjera të shtetit të së

drejtës dhe të demokracisë.

Duhet shtuar gjithashtu se teoria organizative, studimet empirike dhe përvoja të shpien të

gjitha në një drejtim: me t’u themeluar një strukturë specifike, ata që mbajnë pozicione në

strukturë kanë një tendencë të natyrshme ta bëjnë atë të mbijetojë dhe të rritet, edhe kur

një gjë e tillë nuk duket e arsyeshme për ata që e shohin nga jashtë. Të vetmet zgjidhje

për këtë tendencë duhen kërkuar në vlerësimet periodike të pavarura të bëra nga persona

ose organe të jashtëm dhe të pavarur (më një mundësi për të rekomanduar ndryshime),

kufizimet në kohë të mandateve të drejtorëve ekzekutivë dhe të bashkëpunëtorëve të tyre

kryesorë dhe mundësisht një “klauzolë përënduese” në legjislacion ose në rregulloret e

qeverisë duke krijuar një strukturë, e cila e ka të detyrueshme një vlerësim periodik për

rinovimin e mandatit. Këtu sërish mund të hasen tensione. Ndikimi i këtyre mekanizmave

varet në sistemin e përgjithshëm të autoriteteve shtetërore dhe të shërbimit civil: një

sistem mirë-funksionues i një shërbimit civil të moshuar mund të jetë një burim i mirë,

duke mundësuar qarkullimin e nevojshëm në funksione ekzekutive, të cilat janë të

nevojshme për ta mbajtur sistemin qeverisës të adaptuar me ndryshimet në rrethana

ndërkohë që në mënyrë të vazhdueshme duke i ofruar atij ekspertizën e nevojshme.

kopje

43

KAPITULLI III

POLITIKAT PUBLIKE DHE ROLI I DAP NE SHQIPERI

1.Politikat Publike

Politika publike i referohet vendimeve tё marra nga qeveria si rrjedhojё e veprimeve tё

ndёrmarra nga aktivistё tё qeverisё nё ndjekje tё zgjidhjeve te problemeve te perceptuara.

Strukutrat administrative hartohen nga drejtues qeveritare qё do tё thotё zyrtare ose

politikane te zgjedhur qё “vendosin” dhe percaktojne politiken. Kёta “aktorё” perdorin

politikёn si veprim ose joveprim tё ndёrgjegjshem, per tu perballuar me problemet.

Administrimi publik bёhet njё mjet me anё tё tё cilit zbatohet politika. Politika publike

vazhdimisht kёrkon krijimin e organizatave qeveritare, agjencive, ose departamenteve per

te cuar deri ne fund vendimet politike apo direktivat. Keto agjenci nё vazhdim, krijojne

politika te tjera pёr tё orientuar punonjёsit dhe zyrtarёt e tyre, pёrmes nje procesi

politikash komplekse qё tё arrijnё synimet e pёrgjithshme te politikes publike.

Ashtu si strukturat e krijuara per ta implementuar ate, edhe politika publike eshte

hierarkike. Politikat e ndryshme dhe me te pergjithshme hartohen ne “piramiden” e

qeverise. Duke zbritur nivelet e organizimit burokratik politikat fokusohen duke u bere

me specifike 9

Politikat publike pёrkufizohen si plane apo programe veprimesh qё vihen nё jetё nga

autoritetet publike. Pёr shumё kohё politikat publike janё identifikuar si karakteristikё e

shtetit, prandaj fillimisht teoria qё merrej me analizën e tyre ishte mё tepёr e natyrës

juridike. Por mё vonё, shkencёtarёt e politikёs filluan tё studionin institucionet “nё

veprim” (nё praktikёn e tyre) në mënyrë qё tё mund tё vёzhgonin aktorёt e ndryshёm,

institucionalё ose jo, qё merrnin pjesё nё pёrcaktimin dhe zbatimin e politikave publike.

Kryesisht, me politika publike kuptojmë njё tërësi veprimesh, tё realizuara nga njё grup

aktorёsh, për t’i dhënë zgjidhje njё problemi tё caktuar në shoqëri.

9 Michael Howlet / M.Ramesh , “Suding public Policy – Policy Cycles and Policy

Subsistems”

kopje

44

2.Tipologjitë e politikave publike

Politikat publike janë të shumta. Sipas studjuesit amerikan Th.J.Loëi, në parim,

ekzistojnë katër kategori të mëdha të politikave publike:

distributive, rregullatore, ridistributive dhe konstitutive. Në vartësi të tipit të

përftuesve prej politikave publike (individ apo grup) dhe tipit të detyrimit (direkt apo

indirekt). që përdoret për zbatimin e tyre, ato paraqiten në tabelën e mëposhtëme:

Detyrimi

Direkt Indirekt

Publik Individi Politikat

rregullatore

Politikat

shpërndarëse

Grupi Politikat

rishpërndarëse

Politikat

proceduriale

Politikat distributive, zakonisht të prodhuara nga parlamentet dhe të zbatuara nga

organet qeveritare; ato kanë të bëjnë në përgjithësi me shërbimet e tipeve të ndryshme,

sidomos me ndihmat dhe asistencat sociale. Ato shpërndajnë burime dhe financohen

përmes taksave.

Politikat rregullatore kanë lidhje me prodhimin e normave që rregullojnë sjelljet,

shpesh duke avantazhuar disa grupe në kurriz të grupeve të tjera. Edhe këto prodhohen

nga parlamentet dhe zbatohen nga organe qeveritare relativisht të decentralizuara.

Politikat ridistributive paksojnë në mënyrë të dukshme burime nga disa grupe për t’ia

dhënë grupeve të tjera. Janë politika tepër konfliktuale, që kërkojnë një ndërhyrje të fortë

të pushtetit ekzekutiv dhe një zbatim në mënyrë të centralizuar.

Politikat konstitutive lidhen me formulimin e normave që mbikqyrin krijimin dhe

funksionimin e strukturave qeverisëse dhe të vetë qeverisë. Këto janë politika relativisht

të vecanta në kontekste politiko-institucionale të stabilizuara.

Disa studjues e kanë kritikuar këtë tipologji të Loëi sepse nuk është në gjëndje të marrë

parasysh politikat publike simbolike, që nuk shpërndajnë burime dhe nuk rregullojnë

sjellje, por shërbejnë për të forcuar dhe/ose transformuar identitetin kolektiv, ndjenjat e

anëtarësisë, lidhjet midis mbajtësve të pushtetit politik dhe qytetarëve dhe të legjitimojnë

mbajtësit e vetë pushtetit. Këtu për shëmbull, futen politikat që fiksojnë festat nacionale,

që nënvizojnë rëndësinë e himnit dhe të flamurit, që ekzaltojnë vlerat e kushtetutës dhe

festimet për disa ngjarje historike. Në parim kjo mund të konsiderohet një plotësim i

propozimit të Loëit.

kopje

45

3.Fazat e politikave publike

Fazat e një procesi të politikave publike formojnë atë që zakonisht quhet cikli i politikave

publike. Një model standart i ciklit të politikave publike është si më poshtë:

identifikimi i problemit (Problem definition). Që Shteti të filloj të veprojë mbi një

problem, duhet së pari të njohë ekzistencën e tij. Kjo është pika e fillimit të çdo politike

publike;

formulimi i një politike (Policy formulation). Kur problemi është identifikuar, duhet të

analizohen shkaqet e tij, të propozohen zgjidhjet e mundëshme, pra, të propozohen

politika që besohen se mund të zgjidhin këtë problem;

marrja e vendimit (Decision-making). Midis zgjidhjeve të propozuara,

domethënë, politikave të formuluara, zgjidhet një ose disa që konsiderohen si të

përshtatëshme për të ndërhyrë mbi problemin. Autoritetet publike dhe mënyrat e marrjes

së vendimit ndryshojnë sipas politikave.

zbatimi (Policy implementation). Në vazhdim, duhet zbatuar vendimi, domethënë, duhen

kryer veprimet konkrete;

vlerësimi i rezultateve (Policy evaluation). Për të ditur nëse politika ka arritur

objektivat e saj, duhen vëzhguar efektet që ajo ka pasur mbi problemin, pra të veprohet

me një vlerësim të veprimit. Kjo mundëson të përcaktohet nëse politika ka qënë e

suksesshme, apo nëse, në të kundërtën, problemi vazhdon. Në këtë rast duhet formuluar

një politikë e re.

Shpesh vazhdimi ose përfundimi i një politike konsiderohet si një fazë e gjashtë e cklit të

politikave publike. 10

4.Aktoret e politikave publike

Pikënisja nga duhet të nisemi është që nuk janë asnjëherë as politikanët, as qeveritarët,

ata që prodhojnë vetë politikat publike. Përgjithësisht është e pranuar që aktorët e

politikave publike janë:

- Aktorët institucional (qeveritë dhe parlamentet)

- Administrata publike

- Partitë

- “Aktorët e rinj institucional” (gjykatat kushtetuese dhe autoritetet rregullatore)

- Subjektet private bartëse të interesave specifike (grupe, lëvizje, shoqata)

- Ekspertët

10 Stela Z.Theodolou, Mattheë A.Chan , “Public Policy – The Esencial Reading"

kopje

46

Në aktorët institucional i dorës së parë është roli i politikanëve në qeveri dhe në

parlament. Të qeverisësh do të thotë të bësh politika publike. Burimet e qeverisë janë

gjithmonë po ato: fuqia kushtetuese, kontrolli mbi financat publike, informacioni dhe

media. Vitet e fundit ka një rritje të ndjeshme të rolit të shefit të ekzekutivit për shkak të

ndikimit të ndërvarësisë ekonomike. Megjithatë zgjidhja e problemeve varet nga

kapacitetet e vet qeverisë. Megjithë “rënien” e parlamenteve, në shumë aspekte

parlamentet luajnë një rol të rëndësishëm në politikat publike. Kjo varet nga kapaciteti

përfaqësues i tyre, nga kontrolli i partive, nga rregullat e brëndëshme të parlamenteve

(sidomos kontrolli i qeverisë mbi kalendarin e punimeve dhe procedurat e zbatuara në

komisionet parlamentare), nga kapacitetet dhe profesionalizmi i shërbimeve

parlamentare. Parlamenti mund të loz një rol të rëndësishëm sidomos në vlerësimin e

politikave publike.

Gjithçka që vendoset nga politikanët, kalon nëpër “duart” e administratës publike, ose

të burokracisë, e cila, sipas ligjit, duhet të jetë neutrale, racionale, legale dhe funksionale.

Ka një numër të madh modelesh dhe strukturash të organizimit të saj, të cilat, në parim,

vendosin atë lidhje të nevojshme me pushtetin politik. Forca e saj buron nga pushteti

legjitim i politikës, ndërsa suksesi i politikave publike varet shumë nga profesionalizmi i

administratës. Në procesin e bërjes së politikave është me rëndësi të njihen raportet e

bashkëveprimit të administratës me aktorët e tjerë të grupeve të interesit dhe ekspertët e

jashtëm, si dhe konfliktet e interesave brënda vetë administratës.

Në fazat e ndryshme të procesit të bërjes së politikave gjithmonë e më shumë po rritet roli

I organizatave private dhe të shoqërisë civile (grupet e lobbing apo të think thank).

Shpesh këto organizma, megjithëse të pavarura, ndërthuren me partitë dhe grupet e

interesit; megjithatë ato janë të varura më shumë nga strukturat qeveritare që disponojnë

burimet e rëndësishme të financimit. Në këtë kategori futen dhe grupet private mediatike,

sidomos ato të televizionit dhe të gazetave.

Në realiste, rolet e aktorëve të përmëndur më sipër ndërthuren midis tyre duke

formuar sisteme aktorësh, që ndërhyjnë në mënyrë pak a shumë të konsoliduar në

procesin e bërjes së politikave publike. Ndikimi i tyre në sistemin politik është gjithmonë

dhe më i madh. Sipas disa studjuesve, tre janë modelet e ndërveprimit midis aktorëve të

politikave publike:

Trekëndëshi i hekurt (Iron triangles)

Rrjetet e politikës (Policy Netëorks)

Komunitetet e politikës (Policy communities)

Në iron triangles përfshihen tre grupe aktorësh: Komisionet parlamentare, axhensitë

administrative qeveritare dhe grupet e interesit. Këta trekëndësha janë të shumtë sepse

veprojnë në të gjitha fushat e politikave publike. Qëndrueshmëria e tyre bazohet në

kapacitetet reciproke të sejcilit përbërës për arritur synimet e tyre dhe për këtë arësye

sejcili kontribuon në funksionalitetin etrekëndëshit në të gjitha fazat e procesit.

kopje

47

Modeli i rrjeteve ndryshon nga modeli i trekëndëshit sepse është shumë më pak i

strukturuar, ai është më i hapur ndaj pjesmarrsve, por ndërveprimet e tyre janë të rastit

dhe episodike. Për këto arësye ndikimi i tyre mund të çoj në politika publike më pak të

qëndrueshme dhe jo të kontrollueshme. Ky model është më i përhapur në Shtetet e

Bashkuara të Amerikës.

Në sistemet politike të Europës është formuluar modeli i komuniteteve të politikës (policy

communities). Në këtë model aktorët vazhdojnë të jenë të shumtë, si në atë të rrjeteve, por

janë gjithmonë të njëjtë. Këto komunitete funksionojnë përmes kontakteve me

politikanët, njërzit e administratës, përfaqësuesit e grupeve të interesit si edhe me

ekspertët e njohur. Ky ndërveprim varet nga njohjet personale dhe synon në procesin

vendmmarrës për të arritur një zgjidhje që kënaq interesat reciproke. Ky model është

shpesh i ngjashëm me atë të qeverisë së partisë.11

5. Roli i DAP në Shqipëri në reformimin e Administratës Publike

Proçeset e trasformimit në Shqipëri filluan në kushtet e një çentalizimi maksimal të

ekonomisë dhe kur manaxherëve të të gjitha niveleve iu mungonin njohuritë më

elementare të operimit të tregut. Në fillimet e këtyre trasformimeve manaxherët duke mos

parashikuar dhe duke mos u orientuar me pengesat me të cilat do të ballafaqoheshin,

filluan “profesionin” e ri pa kryer trajnimet përkatëse dhe pa përfituar njohuritë e reja

manaxheriale të domosdoshme këto për të kryer dhe realizuar me sukses stilin dhe

përmbajtjen e re të punëve që do të kishin.Nuk mund të lihen pa u përmbendur në

Administratën Publike Shqiptare se nevoja e reformimit injorohej pasi strukturat e larta

hirearkike të shtetit duke qënë të lidhura në një drejtim me hirearkët partiak në pushtet,

nxitën opinionin dhe praktikën se ana më e rëndësishme në punësimin e administratës

publike ishte militarizmi dhe jo formimi teorik dhe zbatimi në praktikë i parimeve të

manaxhimit në profesionin e tyre.

E vërteta tregoi se ndryshimet cilësore që po kryeshun kërkonin zotësi dhe

profesionalizëm në manaxhim. Dalëngadalë strukturat dhe individët që punonin në nivele

të larta filluan të ndërgjegjesoheshin se shndërrimet dhe trasformimet ekonomike

kërkojnë njerëz me praktika dhe mentalitete të reja dhe me një përgatitje të ndryshme nga

ato që kishim trashëguar nga periudhat e kaluara.12

Duhet pranuar dhe kuptuar se mekanizmi i shtetit nuk funksionon si makinë. Ky

mekanizëm është i përbërë nga njerëz, operon nëpërmjet njerëzve dhe i shërben po atyre

njerëzve për të rregulluar mirëqënien në përgjithësi. Në strategjinë e reformës së

Adminisatratës Publike një rol të rëndësishëm ka edhe DAP.

11

www.shteti ëeb.org 12 Koxhaj Andri, “Administrimi i Sektorit Publik" Fq. 216

kopje

48

Departamenti i Admistatës Publike është krijuar si një strukturë e brendëshme e Këshillit

të Ministrave dhe ka pasur për detyrë kryesore zbatimin dhe mbikqyrjen e reformës në

administratën publike të ndërrmarra nga qeveria, si dhe të gjitha reformat e tjera

strukturore të ndërrmarra prej saj. M.q.se departamenti është strukturë e qeverisë, ai nuk

mund të mbikqyri zbatimin e ligjit në istitucionet qëndrore të pavarura dhe në bashkitë

dhe qarqet. Megjithatë Departamenti sa herë që i kërkohet, bën interpretime të

dispozitave ligjore për këto istitucione , për të siguruar zbatimin uniform të ligjit dhe të

parimeve të tij.13

Kjo strategji përmbledh këto element kryesorë:

Funksionimin më të mirë të KM.

Krijimin e kapaciteteve teknikë për të kontrolluar efektivitetet e programeve dhe

të politikave .

Sigurimin e suportit teknik për istitucionet që janë ngarkuar për të zbatuar këto

linja specifike.

Sigurisht që objektivi kryesor i strategjisë është forcimi AP dhe kjo mund të arrihet veç të

tjerave me një manaxhim efektiv të burimeve njerëzore. Realizimi i këtij objektivi mund

të bëhet i mundur nëpërmjet integrimit të dy linjave:

Reformës në Shërbimin Civil

Reformës më të detajuar dhe më profesionale të burimeve njerëzore në sektorin

publik14

Eksperienca shteteve perëndimore më të përparuara se Shqipëria, të cilat

kanë vitë që kanë hyrë në rrugën e zhvillimeve demokratike, tregon se përsosja

dhe evolimi i AP duhet të jetë një proces i vazhdueshëm. Në një shoqëri

demokratike është i nevojshëm dhe i domosdoshëm krijimi i një sistemi të

shërbimit civil, sipas standarteve dhe normave bashkëkohore. Janë këto zhvillime,

të cilat do krijojnë kushtet për kalimin normal dhe pa aksese të pushtetit nga një

parti në një tjetër opozitare. Kjo kërkon që në sektorin ekzekutiv të drejtimit të

vendosen njerëz të përgatitur, profesiëonistë dhe të ndershëm, në mënyrë që

vlerat e tyre t’i japin në favor të zhvillimit të vendit.

Reforma në AP përfshin reformimin e SHC. Kjo ëshë një sfidë për shoqërinë shqiptare .

dhe do të mund të realizojë edhe reformimin në të gjitha fushat e tjera jo vetëm

administrative, por edhe shoqërore.

Sipas Raportit të monitorimit për Shqipërinë performanca e AP në Shqipëri ka qënë e

dobët. Një nga shkaqet kryesore vazhdon të mbetet pasiguria e punonjësve si rrezultat i

moszbatimit të ligjit të shërbimit civil. Procesi i largimit dhe i rekrutimit të AP është

13

ëëë.pad.gov.al 14 Koxhaj Andri, “Administrimi i Sektorit Publik" fq.216 -219

kopje

49

shoqëruar me shkelje të vazhdueshmë të ligjit.Dap vazhdon të ketë një rol të dobët në

mbrojten dhe promovimin e parimeve të SHC.15

Gjatë vitit 2009 konkretisht janë publikuar 287 pozicione të lira në ministritë e linjës dhe

Kryeministri, janë zhvilluar 187 procedura konkurimi.Në këto konkurime, kanë paraqitur

aplikimet dhe kanë marrë pjesë 1372 aplikantë, ngatë cilët rreth 70% kanë qenë të seksit

femër. Mosha mesatare e aplikantëve,llogaritet në rreth 33 vjeç.Në përfundim të këtyre

procedurave, janë kryer 251 emërime të reja, nga të cilat7 emërime sipas procedurës së

lëvizjes paralele, 1 emërim sipas procedurës sëngritjes në detyrë, 2 emërime janë kryer

nga lista e pritjes pa konkurs dhe 2 emërime për pasojë të zbatimit të vendimeve

gjyqësore.

Besimi që ka treguar publiku për procesin e pranimit në shërbimin civil ka qenë pothuajse

njëjtë me vitin 2008, kjo dallohet qartë nga numri i aplikantëve qëkanë pasur objektiv

konkurimin në konkurset për hyrjen në sistemin e shërbimit civil, i cili ka një rritje në

krahasim me vitin 2009. Kjo edhe si rezultat të punës sëvazhdueshme të Departamentit të

Administratës Publike për ndërprerjen kontratave të perkohëshme të punës, duke u hapur

rrugën procedurave të rekrutimit në administratën publike, bazuar në Ligjin nr. 8549, datë

11.11.1999,“Statusi i Nëpunësit Civil”.

Me asistencën e vazhdueshme të DAP, për ndërtimin e një procedure të plotë të masave

disiplinore, janë arritur përmiresime të dukshme për sa i përket kuptimit të këtij procesi të

rëndësishëm në administratën publike. Ndërtimi i një procedure të qartë shmang edhe

abuzimet e ndryshme që mund të sjellë raporti epror – vartës. Tipar interesant i këtij viti

është apelimi i të gjitha masave disiplinore nga nëpunësit civilë në Komisionin e

Shërbimit Civil, i cili ka kompetencë të shqyrtojë të gjitha ankesat e nëpunësve civilë,

duke luajtur rolin e gjykatës sëshkallës së parë. Gjatë vitit 2009, në ministritë e linjës janë

marrë gjithsej 25 masa disiplinore, të grupuara sipas llojit të masës si më poshtë: largime

nga SHC 6, ulje në detyrë 1, vërejtje me shkrim 12, vërejtje më paralajmërim.16

Edhe gjatë vitit 2012 procesi i pranimit është udhëhequr nga parimet bazë të

administratës publike si profesionalizmi për një shërbim civil bazuar mbi meritatdhe

konkurimin e hapur, si dhe parimi i transparencës i cili është pjesë e administratës së

hapur.Konkretisht, gjatë këtij viti janë publikuar 204 pozicione të lira në ministritë e

linjës dhe Kryeministri dhe janë zhvilluar 122 procedura konkurimi. Në këto konkurime,

kanë paraqitur aplikimet dhe kanë marrë pjesë 1026 aplikantë, nga të cilët rreth 70% kanë

qenë të seksit femër. Mosha mesatare e aplikantëve, llogaritet në rreth 31 vjeç. Në

përfundim të këtyre procedurave, janë kryer 195 emërime të reja, nga të cilat 2 emërime

sipas procedurës së lëvizjes paralele, 2 emërime janë kryer nga lista e pritjes pa konkurs

dhe 10 emërime për pasojë të zbatimit të vendimeve gjyqësore. Më poshtë paraqitet

grafikisht ecuria e procesit të pranimit për vitin 2012, si dhe një krahasim i emërimeve

15

Raporti I monitorimit për Shqipërinë në procesin e stbilizim asocimit 2008, fq.12 16

Raporti vjetor I Dap 2009, fq 5

kopje

50

për periudhën 2000 – 2012 dhe numrit mesatar të aplikantëve për periudhën 2001 -

2012.17

17

Raporti vjetor I DAP 2012, fq 7

0

50

100

150

200

250

Numri i shpalljeve

Numri I testimeve

Levizje paralele

Emerime Emerime nga lista e

pritjes

Ngritje ne detyre

Zbatime te vendimeve gjygjesore

204

122

2

195

2 0 10

Ecuria e procesit te pranimit per vitin 2012

5.4

7 8

10.2

9

6.1 6.1 6.2

7.3 7.7 7.5 8.4

0

2

4

6

8

10

12

viti2001 viti2002 viti 2003 viti 2004 viti 2005 viti 2006 viti 2007 viti 2008 viti 2009 viti 2010 viti 2011 viti 2012

Ecuria e procesit te emerimeve per periudhen 2000-2012

kopje

51

Siç vihet re nga të dhënat më sipër numri i pozicioneve të publikuara, procedurave të

konkurimit të organizuara dhe për pasojë emërimeve, ka pësuar një ulje në krahasim me

vitin 2011. Kjo për shkak se një pjesë e ministrive gjatë vitit 2012 kanë vazhduar

procesin e përshtatjes së strukturave dhe organikave me standartet e përcaktuara në VKM

nr. 474, datë 16/06/2011. Ndërkohë që numri mesatar i aplikanëtve për një procedurë

rekrutimi ka rritje krahasuar me vitin 2011, gjë që flet qartë për një rritje të

besueshmërisë ndaj këtyre procedurave. Shifrat si më sipër raportohen nga Departamenti

i Administratës Publike edhe në kuadër të Strategjisë Ndërsektoriale të Parandalimit,

Luftës Kundër Korrupsionit dhe Qeverisjes Transparente. Gjatë vitit 2012, Departamenti

i Administratës Publike, lidhur me procesin e pranimit në shërbimin civil, ka bërë një

rishikim të treguesve të ecurisë së procesit. Këta tregues do të ndikojnë në të ardhmen për

të reflektuar mbi problematikat dhe nevojën për ndryshime. Përveç kësaj, janë mbajtur në

konsideratë edhe kërkesat e ardhura nga ministri të tjera për raportimin e treguesve për

politikat e tyre sektoriale, si për shembull politikat gjinore. Në totalin e nëpunësve civilë

të rekrutuar për vitin 2012, 35% e tyre janë rekrutuar në nivele drejtuese dhe 65% në

nivele zbatuese.

0

5

10

15

5.4 7 8

10.2 9 6.1 6.1 6.2 7.3 7.7 7.5 8.4

Numri mesatar i aplikanteve per periudhen 2001-2012

kopje

52

Duke marrë në konsideratë problematikat e vëna re në vitet e mëparshme, si dhe duke

pasur parasysh se në një pjesë të rasteve procedura nuk është kuptuar siç duhet nga

nëpunësit që kanë përgjegjësinë e zbatimit të saj, por edhe nga pjesa tjetër e nëpunësve

civilë, puna gjatë vitit 2012 nuk është përqëndruar vetëm në dhënien e mendimit për

procedurat (detyrim ligjor ky), por më tepër në trajnimin e nëpunësve civilë të të gjitha

niveleve (specialist apo në pozicione drejtuese që kanë përgjegjësinë e dhënies së një

mase disiplinore), për t’i ndërgjegjësuar ata për të drejtat dhe detyrimet e tyre, si dhe për

të sqaruar dhe kuptuar sa më mire procedurën e përcaktuar nga legjislacioni. Kështu edhe

gjatë këtij viti Departamenti i Administratës Publike ka mundësuar nëpërmjet Institutit të

Trajnimit të Administratës Publike, zhvillimin e trajnimit me temë masat disiplinore.

Asistenca e Departamentit të Administratës Publike dhe trajnimet nga kanë bërë të

mundur përmirësimin dhe unifikimin e praktikave për marrjen e masave disiplinore.

Nëpërmjet këtyre trajnimeve nëpunësit kanë kuptuar se si të vlerësojnë më mirë

proporcionalitetin e shklejes së kryer me masën që duhet të japin. Kjo sepse, masa

disiplinore është vërtetë një instrument për të “ndëshkuar” nëpunësin që ka bërë shkeljen,

por edhe një instrument për t’i ndërgjegjësuar ata dhe nëpunësit e tjerë për punën e tyre

në vazhdim.

Si rrezultat gjatë vitit 2012 është vënë re ulje e numrit të rasteve të dhënies së masës

disiplinore “Largim nga shërbimi civil” dhe rritje e numrit të rasteve të dhënies së masave

më të lehta, siç është masa disiplinore “Vëretje me paralajmërim”. Më tej, në pikëpamje

të zbatimit rigoroz të procedurës së përcaktuar sipas legjislacionit në fuqi për nëpunësin

civil, të gjitha procedurat për marrjen e masave disiplinore të iniciuara në Kryeministri

dhe ministritë e linjës, duhet të dërgohen për mendim në DAP, pavarësisht sepo sipas

këtij legjislacioni, mendimi që jep ky departament është thjeshtkëshillimor dhe futet në

dosjen vetjake të nëpunësit civil. Kjo procedurë është zbatuar gjatë vitit 2012.Gjatë vitit

2012, në ministritë e linjës janë marrë gjithsej 22 masa disiplinore, të grupuara sipas llojit

7

14

14

65

Nenpunes civil te nivelit te larte drejtues

Nenpunes civil te nivelit te mesem drejtues

Nenpunes civil te nivelit te ulet drejtues

Nenpunes civil zbatues

kopje

53

të masës si më poshtë: largim nga SHC 4, ulje në detyrë 1 , vërejtje me shkrim 3, Vërejtje

me paralajmërim 14.

Si një domosdoshmëri e reformës së vazhdueshme DAP që nga krijimi i tij ka pësuar

ndryshime të njëpasnjëshme. Si rrezultat i drejtimit të punës së Departamentit të

Administratës Publike është ai i ristrukturimit të ministrive, me synim funksionimin më

efiçient dhe shërbimin më të mirë ndaj publikut. Për këtë qëllim është përgatitur një

strukturë tip i shoqëruar me një pyetësor, që përcakton disa drejtime se ku

duhet përqëndruar vëmendja për të patur struktura funksionale, e cila është dërguar për

mendim në të gjitha ministrite. Ky është një proçes në vazhdim që mendohet se do të

fillojë të marrë formë në të ardhmen.

Nevojat për trajnim të administratës publike në Shqipëri dhe të nëpunësve civile në

veçanti janë të mëdha e të shumëllojeshme. Janë vlerësuar nevojat per trajnim të

punonjësve të shërbimit civil, dhe janë përcaktuar disa nga fushat ku ka më tepër nevojë

për trajnim si menaxhimi i burimeve njerëzore, trajnimi i sekretareve të përgjithshëm dhe

drejtoreve të personelit mbi mënyrat e menaxhimit të burimeve njerëzore, koordinimin,

trajtimin e personelit, menaxhimi i buxhetit, njohja me ligjin e procedurave

administrative, procesi i hartimit te ligjeve etj.

Është miratuar vendimi i Këshillit të Ministrave nr.315, date 23.6.2000 “Per krijimin dhe

funksionimin e Institutit të Trainimit te Administratës Publike dhe Trainimin e Nëpunësit

Civil” dhe vendimi i KN nr.316, date 23.6.2000 “Për miratimin në parim të projektit”.

Krijimi i Institutit të Trainimit të Administratës Publike është financuar nga “Programi

per Zhvillim i Kombeve te Bashkuara” dhe po punohet per zbatimin e ketij projekti.

Paralelisht me punën për ngritjen e Institutit, ka filluar trainimi i drejtorëve të personelit

dhe analistëve për proçeset e përshkrimit dhe vlerësimit të punës në mënyrë që ata të

përgatiten për vlerësimin e punonjësve gjatë vitit që vjen.

Fusha e veprimit të ligjit është edhe pushteti vendor, ku është bërë pak ose aspak për

zbatimin e tij.Megjithëse komisioni i Sherbimit Civil është ngritur, ai funksionon vetëm

me tre anëtarë. Menjëherë pas zgjedhjeve janë marrë masa të sqarohen të zgjedhurit e

rinj te pushtetit lokal për mënyrën e funksionimit të ligjit “Statusi i nëpunesit civil”, puna

e bërë në zbatim te tij si dhe detyrimin e tyre ligjor per dergimin e përfaqësuesve të

pushtetit vendor në mbledhjen e përfaqësuesve të pushtetit vendor, për të propozuar e

zgjedhur gjashtë kandidatura në Parlament. Ne kete menyre plotesohet Komisioni i

Sherbimit Civil dhe i hapet rruga e funksionimit te tij te plote.18

Si përfundim mund të themi që AP ,megjithëse në pamje të parë ka zvogëluar funksionet

e saj në krahasim me ato të një shteti të centralizuar, gjatë këtyre viteve të fundit ka marrë

funksione të reja. Kjo është parë në reformimin e ekonomisë së tregut, qoftë në vazhdën e

tendencës botërore për rritjen e funksioneve të shtetit.

18

Gazeta Administrative

kopje

54

KONKLUZIONE

Administrata është krijuar dhe organizuar për të mbrojtur vlerat demokratike të

rëndësishme të vendit, për zgjidhjen e kontraditave midis detyrave të administratës në

nivele të ndryshmë të saj. Administrimi publik eficent kërkon teknika të mira drejtimi,

planifikim dhe specializim. Administratat publike kanë gjithmonë probleme për të

rregulluar, ndërkoh që ato konkurohen nga një numër i madh agjensish të tjera. Sfidat e

admistratës publike mbeten kordinimi dhe përballimi i ritmeve të përshpejtuara, gjë që

kërkohet nga agjensitë e tjera. Përballimi i sfidave kërkon një reformë gjithëpërfshirëse

istitucionale dhe vendosen e rolit të individit dhe nënpunësit në qëndër të vëmendjes.

Një administratë publike efektive duhet të arrijë të realizojë lidhjet istitucionale midis

subjekteve të jashtme të qeverisë duke rrespektuar parimin e trasparencës dhe

përgjegjësisë. Administrata publike kontribon si në përcaktimin e politikave, ashtu edhe

në ekzekutimin e tyre.

REKOMANDIME

Pavarsisht arritjeve kryesore rregullatore dhe istitucionale Administrata Publike ka

akoma aspekte që duhen përmisuar sic janë

Ndarja e strukturave politikbërëse nga ato zbatuese, të cilat kryerjenë shërbime publike .

Lehtësimi i strukturave të institucioneve me një staf më të vogël në numër dhe më

profesional në përputhje me misionin e tyre.

Ndarja e detyrave dhe qartësimi i rolit të çdo institucioni dhe njësie të tij.

Forcimi i kapaciteteve politikëbërëse dhe ligjebërëse, duke filluar me aftësitë

parashikuese, deri tek llogaritja e ndikimit të zbatimit të një politike.

Forcimi i koordinimit të brendshëm dhe atij institucional, për të aftësuar institucionet

shtetërore të bëjnë politika globale në më shumë se një fushë.

Futja e konceptit të ekonomicitetit në çdo veprimtari të administratës publike, duke

përcaktuar mënyrat e matjes së kostos së rezultatit/produktit të prodhuar nga çdo njësi.

Koncesionimi i shërbimeve publike, që kryhen më mirë në kushtet e ekonomisë së tregut.

Nxitja e konkurrencës shtet-privat por dhe asaj shtet-shtet, nëpërmjet politikave..

Zhvillimi i shoqërisë civile dhe pjesmarrja e saj në hartimin e politikave në zhvillimin e

vendit.

kopje

55

Mungesa e përgjithshme e një personeli të kualifikuar dhe profesional, e cila zvogëlon

kapacitetin e një shërbimi publik efektiv, edhe pse kryhen trajnimet nga ITAP , nuk janë

krijuar kushtet praktike për zbatimin e njohurive te fituara.

Suksesi i reformave varet nga monitorimi i zbatimit të politikave dhe zbatimit të ligjit, si

dhe nga mbështetja e vazhdueshme politike.

BIBLIOGRAFIA

A. Botime dhe artikuj

Botimi Sigma nr. 27 Parime europiane për të drejtën administrative

Dobjani, Ermir; “E drejta Administrative 1 ” Tiranë 2007.

Koxhaj, Andri; “Administrimi i Sektorit Publik” , Tiranë 2002.

Kodra , Filloreta ; Gazeta Administrative Publike ; Mbi Ligjin për “Statusin e Nepunesit

Civil”

Michael Hoëlett/M.Ramesh; “Stunding Public Policy Cycles and Policy Subsystems”. Owen E. Hughes, “Public Management and Administration”.

Sadushi , Sokol;“E Drejta Administrative 2” : Tiranë 2006.

Stella Z. Theodoulou, Mattheë A.Chan; Public Policy- The essential Reading”.

B. Dokumenta dhe akte normative

Departamenti i Administratës Publike; “Raporti vjetor 2009”

Departamenti i Administratës Publike; “Raporti vjetor 2012”

Ligji 8459, dt:11.11.1999 “Statusi i nënpunsit Civil”

Ligji nr. 8485, DT:12.05.1999 “Kodi i proçedurave Administrative të Republikës së

Shqipërisë”

Ligji nr. 90/12 ”Për organizimin e Adminiostratës Shtetërore”

Raporti i monotorimit për Shqipërinë në proçesin e stabilizim asocimit Tetor

2007 – 30 mars 2008.

Strategjia Ndersektoriale e Reformës në Administratën Publike 2013-2020

C. Burime Interneti

www.pad.go.al

www.shtetiweb.org