Konkurrens och styrning - Divakau.diva-portal.org/smash/get/diva2:918977/FULLTEXT02.pdfKonkurrens och styrning Privata utförare inom kommunal verksamhet Inger Esperi, Johan Lorentzon

Konkurrens och styrningPrivata utförare inom kommunal verksamhet

Inger Esperi, Johan Lorentzon & Sven Siverbo

Konkurrens och styrning

Kommuner, regioner och landsting utgör en betydande del av den svenska offentliga sektorn och tillhandahåller tjänster som är betydelsefulla för landets medborgare. Några exempel är vård av äldre och funktionshindrade, utbildning samt hälso- och sjukvård. Under senare år har den andel av verksamheten som tillhandahålls direkt av kommuner, regioner och landsting minskat. Istället har förekomsten av privata utförare ökat inom många områden. Eftersom den upphandlade verksamheten motsvarar stora belopp och omfattningen kontinuerligt ökar är det viktigt att dessa beställare ser till att de privata utförarna levererar verksamhet på överenskommet sätt och med utlovat resultat. Denna forskningsrapport syftar till att beskriva och förklara hur offentliga beställare styr privata utförare i olika styrsituationer avseende konkurrenssituationen och vilken verksamhet som upphandlas. Det empiriska materialet är insamlat genom intervjuer både med kommuner och med privata utförare.

FORSKNINGSRAPPORT | Karlstad University Studies | 2016:25 FORSKNINGSRAPPORT | Karlstad University Studies | 2016:25

ISSN 1403-8099

Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskapISBN 978-91-7063-703-2

Företagsekonomi

FORSKNINGSRAPPORT | Karlstad University Studies | 2016:25



Tryck: Universitetstryckeriet, Karlstad 2016

Distribution:Karlstads universitet Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskapHandelshögskolan651 88 Karlstad054 700 10 00

© Författaren

ISBN 978-91-7063-703-2

ISSN 1403-8099

urn:nbn:se:kau:diva-41672

Karlstad University Studies | 2016:25

FORSKNINGSRAPPORT


Konkurrens och styrning - Privata utförare inom kommunal verksamhet

WWW.KAU.SE

1

Förord

Varje år genomförs upphandlingar för miljardbelopp både nationellt och internationellt. Allt fler

upphandlande organisationer och myndigheter anlitar privata utförare. Föreliggande

forskningsrapport handlar om hur kommunala beställare styr privata utförare i olika typer av

verksamhet och vid olika grad av konkurrens. Författare till rapporten är universitetsadjunkt

Inger Esperi, ekonomie doktor Johan Lorentzon och professor Sven Siverbo. Vi vill tacka alla

personer som medverkat i studien och delat med sig av sina erfarenheter.

April 2016

Inger Esperi, Johan Lorentzon och Sven Siverbo

2

Innehåll 1. Introduktion ..................................................................................................................................................... 3

Bakgrund................................................................................................................................................................ 3

Studiens motivering ............................................................................................................................................. 4

Syfte ........................................................................................................................................................................ 5

2. Teori ................................................................................................................................................................... 6

Definitioner ........................................................................................................................................................... 6

Konfigurationsansats ........................................................................................................................................... 8

Teoretiska konfigurationer .................................................................................................................................. 8

3. Metod ............................................................................................................................................................... 12

Strategi för insamling av empiriska data ......................................................................................................... 12

Metod för dataanalys ......................................................................................................................................... 12

4. Resultat ............................................................................................................................................................ 14

Låg konkurrens och mjuk verksamhet ............................................................................................................ 14

Medelkonkurrens och mjuk verksamhet ........................................................................................................ 17

Hög konkurrens och mjuk verksamhet .......................................................................................................... 21

Låg konkurrens och hård verksamhet ............................................................................................................ 23

Medelkonkurrens och hård verksamhet ......................................................................................................... 28

Hög konkurrens och hård verksamhet ........................................................................................................... 31

5. Kvalitativ analys ............................................................................................................................................. 35

Mjuk verksamhet ................................................................................................................................................ 35

Hård verksamhet ................................................................................................................................................ 38

Diskussion ........................................................................................................................................................... 41

6. Fuzzy set QCA ............................................................................................................................................... 43

Kalibrering av medlemskap i set ...................................................................................................................... 44

Fuzzy set-analys .................................................................................................................................................. 45

Resultat – Styrkonfigurationer för bra och dåliga prestationer ................................................................... 46

Kontrafaktisk analys .......................................................................................................................................... 48

Diskussion ........................................................................................................................................................... 49

7. Avslutande kommentarer och slutsatser .................................................................................................... 52

Styrkonfigurationer i olika styrsituationer (är) ............................................................................................... 52

Konkurrens och funktionella styrkonfigurationer (bör) .............................................................................. 52

Fortsatt forskning ............................................................................................................................................... 53

Referenser ................................................................................................................................................................ 54

Appendix A1 ............................................................................................................................................................ 57

3

1. Introduktion

Bakgrund

Kommuner, regioner och landsting utgör en betydande del av den svenska offentliga sektorn och

tillhandahåller tjänster som är betydelsefulla för landets medborgare. Några exempel är vård av

äldre och funktionshindrade, utbildning och hälso- och sjukvård. Under senare år har den andel

av verksamheten som tillhandahålls direkt av kommuner, regioner och landsting minskat. Istället

har förekomsten av privata utförare ökat inom många områden. Enligt en rapport från Sveriges

Kommuner och Landsting (SKL 2014) som avser år 2013 köper kommunerna verksamhet av

privata utförare för 76 miljarder kronor. Motsvarande siffra för regioner och landsting är 34

miljarder. Det innebär att 14 procent av den kommunala verksamheten och 15 procent av region-

och landstingsverksamheten tillhandahölls av privata utförare. Därtill kom köp av

stödverksamheter såsom lokalvård och fastighetsskötsel. Ökningen är främst hänförlig till privata

företag och inte föreningar och stiftelser. Denna utveckling är inte unik för Sverige utan även i

andra länder ökar benägenheten att låta privata utförare bedriva offentligt finansierad verksamhet

(Dean & Kiu 2002; Broadbent & Guthrie 2008; Brown et al. 2006; Cristofoli et al. 2010;

Fernandez 2007; Hartman 2011).

Mot bakgrund av att kommuner, regioner och landsting upphandlar verksamhet för stora belopp

och att omfattningen kontinuerligt ökar är det viktigt att dessa beställare ser till att de privata

utförarna levererar verksamhet på överenskommet sätt och med utlovat resultat. Eftersom det

slutgiltiga målet med verksamheten skiljer sig åt mellan beställaren och den privata utföraren

måste beställaren utforma mellanorganisatoriska styrsystem som säkerställer att utföraren lever

upp till sina åtaganden. Styrsystem ska enkelt uttryckt påverka beteendet hos utföraren och

handlar i sin mest grundläggande form om att planera och följa upp verksamhet. Styrsystem

minskar privata utförares möjlighet att utnyttja sin position, exempelvis att öka sin ekonomiska

avkastning genom att minska den utförda verksamhetens kvantitet eller kvalitet (Domberger &

Jensen 1997; Hart et al. 1997). Utan styrsystem riskerar fördelarna med upphandling att

försvinna.

En annan faktor som kan hota offentliga organisationers möjlighet att effektivisera verksamheten

med upphandlingar är konkurrenssituationen. Om konkurrens om uppdragen inte råder skapas

ingen press på anbudsgivarna att erbjuda attraktiva mixar av pris och kvalitet och det företag som

vinner upphandlingen känner under kontraktsperioden mindre press på sig att leva upp till

förväntningarna. Dels är sannolikheten hög att de vinner nästa upphandling ändå, dels har

beställaren svårt att på ett trovärdigt sätt hota med att säga upp kontraktet. I någon mån har det

hysts farhågor för att konkurrensen håller på att minska på de offentliga marknaderna eftersom

ett antal mindre privata utförare har köpts upp av större koncerner. Ett resultat är att de två

största utförarna på marknaden för boende och omsorg – Vardaga Äldreomsorg och Attendo –

numera har halva marknaden tillsammans (SKL 2014). Generellt tycks det emellertid inte råda

någon brist på konkurrens på de svenska offentliga marknaderna. Kommuner, regioner och

landsting anlitade tillsammans omkring 34000 privata utförare år 2013 (SKL 2014). Det är dock

en rimlig bedömning att möjligheterna att få till stånd konkurrens på de offentliga marknaderna

är olika inom olika delar av landet (Johansson 2008). Bland annat visar det sig i omfattande

skillnader mellan kommuner och landsting i hur stor andel av verksamheten som handlas upp.

4

De stora upphandlarna finns i Stockholmsregionen (SKL 2014) och konkurrenssituationen är

med hög sannolikhet bättre där än vad den är i glesbygdsregionerna.

Den här studien handlar om vilka styrsystem som offentliga organisationer utvecklar för

upphandlad verksamhet i olika konkurrenssituationer. Utgångspunkten är att offentliga

upphandlare möter olika situationer med avseende på hur väl marknadskonkurrensen fungerar

men också avseende vilken typ av verksamhet som upphandlas och ska styras.

Studiens motivering

Det finns en del studier gjorda på vilka faktorer som påverkar hur organisationer styr sina privata

utförare. Prediktioner baserade på transaktionskostnadsteori (Williamson 1985; Speklé 2001; Van

der Meer-Kooistra & Vosselman 2000) gör gällande att upphandling inte kräver särskilt

omfattande styrsystem i situationer när marknader fungerar bra, inga unika (transaktionsspecifika)

investeringar behöver göras, osäkerheten är låg och transaktionen upprepas ofta. Omvänt krävs

förhållandevis omfattande styrsystem i situationer när fungerande marknader saknas,

verksamheten är politiskt känslig, rättssäkerhet måste garanteras, det krävs investeringar med

transaktionsspecifika tillgångar och själva tillhandahållandet av tjänsten rymmer osäkerheter

(Johansson & Siverbo 2011). I linje med dessa prediktioner har empiriska studier visat att mjuk

offentlig verksamhet, såsom exempelvis äldreomsorg, som kännetecknas av osäkerheter inte

minst genom svårigheter att mäta kvalitet, styrs mer intensivt än hård, teknisk verksamhet

(Johansson et al. 2014). Det har också påvisats att styrningen intensifieras när verksamheten

bedrivs av privata utförare med vinstintresse jämfört med utförare utan vinstintresse (Marvel &

Marvel 2007; Johansson et al. 2014). I internationella studier har det framkommit att

intensifiering av styrning är ett sätt att kompensera för att verksamheter handlas upp som kanske

egentligen inte lämpar sig för det (Brown & Potoski 2003a; Brown & Potoski 2003b). Det är

dock inte bara transaktionsteori som får stöd i de empiriska studier som har genomförts. I

ökande utsträckning testas och verifieras hypoteser som bygger på institutionell teori, det vill säga

teori som förutspår att styrningens utformning i kontraktsrelationer påverkas av att de

upphandlande organisationerna önskar bli uppfattade som legitima av viktiga intressenter i

samhället (Van der Meer-Kooistra & Vosselman 2000; Brown & Potoski 2003b; Lapsley &

Wright 2004; Cristofoli et al. 2010; Johansson & Siverbo 2011; Hartman 2011; Johansson et al.

2014).

Även om en rad studier bidragit till ökad kunskap om styrning av upphandlad verksamhet saknas

i stor utsträckning studier som inkluderar konkurrenssituationen på de offentliga marknaderna.

Konkurrens är en viktig förutsättning för fungerande marknader och leder i allmänhet till

prispress och kvalitetsutveckling, men kunskaperna om hur konkurrens på offentliga marknader

påverkar styrningens utformning och hur dessa kombinationer påverkar verksamheten är

bristfälliga (Johansson et al. 2014). Det är rimligt att anta att konkurrens medför att styrsystemens

omfattning kan begränsas. Om tillgången på privata utförare är god (hög konkurrens) uppfylls en

viktig förutsättning för fungerande marknader. Hög konkurrens innebär att de utvalda utförarna

är medvetna om att de är utbytbara och det ligger därmed i deras intresse att leva upp till

kontraktsvillkoren och inte agera opportunistiskt (Walker & Weber 1984; Williamson 1985;

Pisano 1990; Langfield-Smith & Smith 2003; Fernandez 2007; Girth et al. 2012). Det är

emellertid lika rimligt att anta att hård konkurrens i upphandlingssituationen kan driva privata

utförare att ge anbud med mycket små marginaler. Om den upphandlande organisationen saknar

5

ett styrsystem som säkerställer att den får vad den betalar för är risken påtaglig att utföraren

försöker öka sin vinst genom att leverera lägre kvalitet (Domberger & Jensen 1997; Hart et al.

1997). Om upphandlarna är medvetna om risken kommer de att intensifiera styrningen när

konkurrensen är hög och därmed blir sambandet mellan konkurrens och styrningsintensitet att

högre konkurrens leder till mer (intensivare) styrning, vilket bekräftas av nyligen genomförda

studier av kommunal upphandling (Johansson et al. 2014) och upphandling inom japansk

tillverkningsindustri (Dekker et al. 2013). Mot bakgrund av att konkurrenssituationen varierar i

landet (Johansson 2008) är det viktigt att ta reda på hur konkurrens är relaterat till utformningen

av styrsystem.

För att marknader ska fungera räcker det inte med konkurrens utan de upphandlande enheterna

behöver också tillgång till information om hur de upphandlade verksamheterna bedrivs. Sådan

information är mer eller mindre lättillgänglig beroende på vilken typ av verksamhet som har

upphandlats. För mjuk verksamhet är tillförlitlig information om verksamhetskvalitet svårare att

få fram än för hård verksamhet, vilket gör det svårare att utvärdera om privata utförare av mjuk

verksamhet har levt upp till sina åtaganden. För viss mjuk verksamhet kan det till och med vara

omöjligt att med säkerhet slå fast om verksamheten bedrivs med hög eller låg kvalitet. I vilken

utsträckning det är möjligt att veta om en privat utförare har levererat en tjänst i enlighet med

avtalad kvalitet eller inte har betydelse för hur stor den eventuella risken med upphandling är.

Verksamhetens art (mjuk eller hård) och möjligheterna till styrning är faktorer som interagerar

inbördes men också med konkurrenssituationen på marknaden. Av den anledningen finns det

skäl att undersöka vilka olika styrkonfigurationer (styrsystem, styrpaket) som formeras vid

offentlig upphandling i olika konkurrenssituationer för olika verksamhetstyper (hård, mjuk). Det

finns också anledning att försöka närma sig den något mer komplicerade frågan om vilka

styrkonfigurationer som är framgångsrika i olika styrsituationer, det vill säga som motiverar och

vägleder privata utförare att bedriva en välfungerande verksamhet.

Syfte

Detta forskningsprojekt syftar till att beskriva och förklara hur offentliga beställare styr privata

utförare i olika styrsituationer avseende konkurrenssituationen och vilken verksamhet som

upphandlas. Projektet syftar också till att öka kunskaperna om vilka styrsystem som är

ändamålsenliga i dessa olika styrsituationer.

6

2. Teori

Utgångspunkten i den här studien är att konkurrenssituationen varierar mellan olika delar av

landet och att det – i kombination med om det är hård eller mjuk verksamhet som upphandlas –

skapar olika villkor för hur verksamheten kan och bör styras. I detta avsnitt diskuteras vilka

styrkonfigurationer som passar i olika situationer i meningen att de kan förväntas bidra till goda

verksamhetsresultat. Innan respektive styrkonfiguration beskrivs definieras de teoretiska

begreppen och innebörden av en konfigurationsansats.

Definitioner

Konkurrens handlar om att det på marknader finns rivalitet mellan olika utförare som vill uppnå

sina mål genom att erbjuda potentiella kunder den bästa mixen mellan pris, kvalitet och service.

Ju fler utförare som konkurrerar om kontrakt på offentliga marknader desto fler mixar erbjuds

och desto mer måste utförarna anstränga sig för att pressa priser och utveckla kvalitet och

service. En intressant fråga är om konkurrens är en exogen (opåverkbar) faktor för den

upphandlande enheten eller om den är endogen (kan påverkas). En rimlig bedömning är att

konkurrens i viss utsträckning är påverkbart genom att upphandlaren identifierar potentiella

utförare och uppmanar dem att lämna anbud (Johansson & Siverbo 2011). Det är dock sannolikt

svårt för kommuner och landsting belägna i glesbygdsområden att ens med mycket aktiva

åtgärder skapa konkurrenssituationer som motsvarar dem i storstadsområdena.

Verksamhetens art kan grovt delas in i hård och mjuk. Mjuk offentlig verksamhet utmärks av

osäkerheter kring hur verksamheten bäst bedrivs i olika situationer och svårigheter att bedöma

kopplingen mellan insatta åtgärder och uppnådda resultat (Ouchi 1979; Hofstede 1981). En

vanlig uppfattning är därför att mjuk verksamhet är svår att styra, åtminstone utan att

kostnaderna för styrningen blir höga. Vanliga exempel på mjuk verksamhet är vård, skola och

omsorg. Hård offentlig verksamhet utmärks i stort sett av det omvända. Teknologier för att

åstadkomma önskvärda resultat är kända och det är ganska okomplicerat att se resultaten av

gjorda insatser. Vanliga exempel är snöröjning, lokalvård, parkskötsel och färdtjänst.

Styrning i interorganisatoriska relationer (som upphandling är ett exempel på) delas ofta in i tre

styrmekanismer: resultatstyrning, regelstyrning och mindre formaliserad styrning. Definitioner av

dessa tre mekanismer har gjorts i åtskilliga böcker, artiklar och rapporter under senare år.

Definitionerna här är hämtade från Johansson et al. (2014) som baserar sig på de vanligaste

referenserna inom området (Ouchi 1979; Hofstede 1981; Van der Meer-Kooistra & Vosselman

2000; Dekker 2004; Emsley 2008; Kraus & Lind 2007; Langfield-Smith 2008; Cäker 2008;

Anderson & Dekker 2010; Cäker & Siverbo 2011; Johansson & Siverbo 2011).

Resultatstyrning innebär att den upphandlande organisationen håller utföraren ansvarig för det

resultat som åstadkoms. Renodlad resultatstyrning, vilket är ovanligt, innebär att hela ansvaret för

hur verksamhetsaktiviteterna utförs lämnas över till den privata utföraren. För den upphandlande

organisationen är det nödvändigt att förfoga över ett informationssystem som visar vad den

privata utföraren har levererat. I praktiken handlar resultatstyrning om målformulering,

återkoppling av resultat och i viss utsträckning resultatrelaterade belöningar (incitament).

Belöningssystem är emellertid ovanliga i offentlig sektor utöver att utförare emellanåt

prestationsfinansieras, det vill säga har en ersättning som varierar beroende på utförd

verksamhetsvolym (antal utförda prestationer).

7

Regelstyrning är en mer direkt form av styrning som reglerar hur den privata utföraren ska bedriva

verksamheten. Regelstyrning kan tillämpas framgångsrikt när beställaren har goda kunskaper om

den upphandlade verksamheten och kan överföra dessa kunskaper i en uppsättning instruktioner

som utföraren ska följa. Därmed är denna styrmekanism proaktiv snarare än reaktiv och den kan

vara särskilt lämplig när en privat utförares beteende måste begränsas eller det av andra orsaker är

viktigt med likabehandling eller standardiserat beteende. I praktiken handlar det om att

beställaren bestämmer vilka policydokument, procedurer, krav på personaltäthet, kvalitetsplaner

och innovationsprogram som utföraren måste följa.

Mindre formaliserad styrning handlar om att den upphandlande organisationen försöker säkerställa att

utförarna agerar i deras intresse med mer indirekta medel. Det kan ske genom att kommunicera

upphandlarens vision och mission och genom informella kontakter och relationer mellan de båda

parterna. Det kan ske genom att den offentliga beställaren under kontraktsperioden arbetar

målmedvetet med att skapa goda relationer till utföraren, eventuellt med ambitionen att skapa en

värdegemenskap eller helt enkelt genom att den informerar sig om utförarnas verksamhet med

mindre formaliserade metoder. Det kan även ske genom att i kontrakten specificera vilken

kompetens utförarens personal ska ha, för att på så sätt säkerställa rätt kompetens och rätt

värderingar (via personalens yrkesmoral) och därigenom att en viss självkontroll äger rum.

Resultatstyrning och regelstyrning men även till viss del mindre formaliserad styrning sker med

nära koppling till de kontrakt som upprättas. Det är i kontrakten som det i praktiken specificeras

hur styrningen ska gå till (SOU 2013:53). I de allra flesta relationer mellan offentliga

organisationer och privata utförare kombineras resultatstyrning, regelstyrning och mindre

formaliserad styrning. Hur dessa kombineras beror på den aktuella situation som styrningen skall

hantera (se nedan).

Kontraktslängden är en form av styrmekanism som påverkar utföraren genom att ge

förutsättningarna för vilka transaktionsspecifika investeringar utföraren är beredd att göra

(Williamson 1985; Donada & Nogatchewsky 2006). I den mån sådana investeringar är

nödvändiga för en kostnadseffektiv serviceproduktion är långa kontrakt en förutsättning för att

upphandlingen ska bli effektiv. Långa kontrakt innebär dock samtidigt att det blir besvärligare för

upphandlande organisationer att göra sig av med försumliga utförare. Ur upphandlarens

perspektiv kan det dessutom vara lättare att styra utföraren om kontraktet är kort eftersom

utföraren då själv inser att de snart är utan uppdrag om den inte lever upp till sina åtaganden.

Relationen handlar om hur väl informationsutbyte, förtroende, ömsesidighet och samarbete

fungerar mellan parterna. I vissa styrsituationer anses en god relation mellan beställare och

utförare vara nödvändig för att den upphandlade verksamheten ska fungera bra.

Informationsutbyte kan vara en framgångsfaktor för samarbeten eftersom det underlättar

samordning, ömsesidig anpassningar och innovationer (Selnes & Sallis 2003; Cooper &

Slagmulder 2004; Dyer & Hatch 2006; Mahama 2006; Dekker et al. 2013). Förtroende mellan

beställare och utförare har i tidigare forskning om outsourcing-relationer i både offentlig och

privat sektor visat sig vara viktigt (Zaheer et al. 1998; Selnes & Sallis 2003; Fernandez 2007;

Fernandez 2009; Lamothe & Lamothe 2012). Hur relationen fungerar har sannolikt ofta en

koppling till hur styrningen utformas men inte alltid (Vosselman & Meer-Kooistra 2009). Det är

viktigt att betona att en god relation kan vara av underordnad betydelse (Van der Meer-Kooistra

8

& Vosselman 2000; Donada & Nogatchewsky 2006) och emellanåt till och med negativ eftersom

det kan vara ett uttryck för att beställaren fokuserar mer på att vara sams med utföraren än att se

till att den levererar överenskommen verksamhet.

Konfigurationsansats

I den här studien används en konfigurationsansats för att undersöka hur variation i konkurrens

kan hanteras när hård och mjuk verksamhet upphandlas. En konfiguration är en flerdimensionell

konstellation av konceptuellt avgränsade attribut (styrmekanismer) som vanligen förekommer

tillsammans (Meyer et al. 1993). Konfigurationssynsättet är i hög grad en kritik mot

reduktionistiska ansatser där enskilda variablers inverkan på en beroende variabel (exempelvis

prestation) studeras utan att hänsyn tas till att andra variabler påverkar sambandet (Fiss 2007; Fiss

2011; Grabner & Moers 2013). En konfigurationsansats handlar om att studera hur ett antal

attribut (styrmekanismer) tillsammans formar system som i sin helhet är bättre eller sämre

anpassade till sin omgivning (Drazin & Van de Ven, A. H. 1985). Hur ändamålsenliga enskilda

attribut är beror på hur de kombineras med andra attribut inom samma system. Om inte

organisationer tar det i beaktande kan de prestera sämre; antingen som en följd av att de inte

kombinerar attribut som är nödvändiga för varandra, eller för att de inför attribut som inte för

med sig något annat än kostnader (Grabner & Moers 2013).

Enligt Fiss (2007) innebär en konfigurationsansats ett tydligt avståndstagande från det ”linjära

paradigmet” som bygger på linjära samband och singulär kausalitet. Forskaren avstår från att

undersöka hur enskilda attribut i styrsystem var för sig påverkar resultatet av upphandlad

verksamhet och inriktar sig istället på hur konfigurationer av attribut i sin helhet leder till

resultaten. Därmed blir det möjligt att undersöka komplexa orsak-verkansamband och icke-linjära

samband där variabler som i en konfiguration är positivt relaterade till varandra i andra

konfigurationer är orelaterade eller negativt relaterade. Förfaringssättet öppnar upp för

möjligheten att undersöka förekomsten av ekvifinalitet, det vill säga förekomst av fundamentalt

olika konfigurationer som leder till lika bra resultat. Slutligen gör ansatsen det möjligt att

undersöka vilka attribut och kombinationer av attribut som är nödvändiga respektive tillräckliga för

framgångsrik upphandling. Som diskuteras mer nedan är det till exempel tänkbart att

resultatstyrning och korta kontrakt är tillräckliga men inte nödvändiga attribut när hård verksamhet

upphandlats i hög konkurrens. Styrkonfigurationen är tillräcklig eftersom den ger önskat resultat

men den är inte nödvändig eftersom det kan finnas andra attribut eller konfigurationer som ger

samma resultat.

Teoretiska konfigurationer

En utmaning med att arbeta med en konfigurationsansats är att utveckla teoretiska (logiska)

konfigurationer, det vill säga att förutsäga vilka styrmekanismer som passar ihop (är konsistenta)

(Fiss 2007; Grabner & Moers 2013; Drazin & Van de Ven 1985). Det handlar om att teoretisera

kring i vilka situationer olika styrmekanismer är nödvändiga och/eller tillräckliga för att

organisationer ska nå goda resultat (Fiss 2007).

Van der Meer-Kooistra och Vosselman (2000) har utvecklat en typologi som rymmer tre olika

styrkonfigurationer: marknadsbaserad, byråkratibaserad och förtroendebaserad. Typologin är ett viktigt

bidrag till förståelsen av styrning vid upphandling men är inte fullt ut applicerbar på upphandling

i den offentliga sektorn. Lagen om offentlig upphandling försvårar för upphandlande enheter att

9

tillämpa annat än marknadsbaserad eller möjligtvis byråkratibaserad styrning. I Johansson och

Siverbos (2011) typologi som är mer anpassad till offentlig upphandling handlar marknadsorienterad

styrning om frekvent upphandling i konkurrens (korta kontrakt) i kombination med

resultatstyrning. Byråkratiorienterad styrning utmärks av att omfattande styrning införs – såväl

resultatstyrning som regelstyrning och mindre formaliserad styrning – och eventuellt en större

noggrannhet i valet av utförare där icke-vinstsyftande utförare är ett attraktivt alternativ för att

minska transaktionsrisken. Relationsorienterad styrning är en styrkonfiguration som bygger på att

beställaren och utföraren ska ha en bra relation där de ser den bedrivna verksamheten som en

gemensam angelägenhet, vilket för upphandlarna innebär att icke vinstsyftande utförare blir

särskilt intressanta. Så långt som det är möjligt ska relationen baseras på vänskapsband, utförarens

goda rykte eller att det finns andra tidigare förbindelser mellan parterna. I den mån styrning

behövs föredras mindre formaliserad styrning före formella styrmekanismer som resultatstyrning

och regelstyrning. Inom ramen för relationen sker informationsutbyte men inte i syfte att

disciplinera utförarna utan för att signalera och skapa förutsättningar för gemensamt

ansvarstagande. I jämförelse med Van der Meer-Kooistra och Vosselmans typologi har

Johansson och Siverbo (2011) tonat ner den upphandlande organisationens möjlighet att fritt

välja en utförare som den har en god relation till, men ändå menar Johansson och Siverbo att det

i praktiken, även om det inte fullt ut stöds av lagstiftningen (LOU), finns vissa möjligheter att

välja utförare som man, av olika skäl, har förtroende för.

Flera faktorer inverkar på vilken styrkonfiguration som är funktionell i olika situationer. Enligt

Van der Meer-Kooistra och Vosselman (2000) måste styrningen generellt sett anpassas till

karaktären på 1) transaktionen (vad som utmärker den verksamhet som upphandlas), 2)

omgivningen (konkurrensförhållanden och institutionella betingelser) och 3) de interagerande

parterna. I den här studien undersöks särskilt betydelsen av karaktären på transaktionen i form av

skillnader mellan hård och mjuk verksamhet och karaktären på omgivningen med fokus på

konkurrenssituationen. Teoretiseringen nedan om vilka styrkonfigurationer som är funktionella i

dessa olika styrsituationer baseras i hög grad på Van der Meer-Kooistra och Vosselman (2000)

och Johansson och Siverbo (2011).

Konfiguration 1: Hög konkurrens – hård verksamhet. Denna kontext ger goda förutsättningar för

marknadsorienterad styrning. Konkurrens medför att de privata utförarna inser att de är

utbytbara och därför bedriver en form av egenkontroll. Därtill kommer att hård verksamhet är

förhållandevis enkel och billig för den upphandlande organisationen att utvärdera resultatet av.

Det innebär att styrsystemet inte behöver innehålla särskilt mycket mer än resultatstyrning och att

kontraktstiderna hålls förhållandevis korta. Behovet av regelstyrning och mindre formaliserad

styrning är litet. Styrsituationen kräver heller inte en kommunikationsintensiv och förtroendefull

relation mellan parterna. Undantaget är om den upphandlade verksamheten förutsätter

transaktionsspecifika investeringar (hög tillgångsspecificitet). Med en sådan karaktär på

transaktionen måste förhållandevis långa kontrakt erbjudas för de privata utförarna ska vara

villiga att konkurrera om uppdraget.

Konfiguration 2: Låg konkurrens – hård verksamhet. Den låga konkurrensen gör att den upphandlande

enheten får en sämre situation. De privata utförarna kan nyttja sin position, inte bara till att öka

sina vinstmarginaler utan även till att agera opportunistiskt under kontraktstidens gång. Även om

det är förhållandevis enkelt för den upphandlande offentliga organisationen att upptäcka om

10

utföraren inte lever upp till kontraktet gör beroendeställningen till utföraren att situationen blir

problematisk (Donada & Nogatchewsky 2006). För att motverka opportunism har upphandlaren

anledning att etablera ett ganska omfattande styrsystem, det vill säga nyttja såväl resultatstyrning

som regelstyrning och även att försöka skapa en god relation till utföraren, eventuellt med mindre

formaliserad styrning. Att arbeta med korta kontrakt skulle kunna innebära att pressen ökar på

utföraren och det innebär också att beställaren kan hoppas på bättre konkurrenssituation och

villkor vid nästa upphandling men samtidigt kan ett långt kontrakt vara attraktivt för en beställare

som har svårt att få in anbud. Sammantaget förefaller alltså styrningen i den här situationen

kunna vara en kombination av byråkratiorienterad och relationsorienterad. En omständighet att

beakta är dock att upphandlaren knappast har en så stark position vid kontraktsförhandlingen att

den kan påtvinga utföraren mer styrning än den är villig att acceptera. Ett alternativ är då att tona

ner den byråkratiorienterade styrningen och lägga större vikt vid att styra relationsorienterat

(Donada & Nogatchewsky 2006) i form av att kombinera mindre formaliserad styrning med att

(försöka) etablera en bra relation med utföraren.

Konfiguration 3: Hög konkurrens – mjuk verksamhet. Hög konkurrens ger en bra situation för den

offentliga organisationen i upphandlingsfasen eftersom det tvingar de potentiella utförarna att

erbjuda attraktiva pris- och kvalitetsmixar. Styrsituationen, däremot, är besvärlig eftersom mjuk

verksamhet alltid är svår att styra och samtidigt kan den hårda konkurrensen driva fram

”pressade” anbud där det är risk att utförarna inte levererar överenskommen kvalitet om inte

styrningen fungerar (Bergman et al. 2011). I en sådan styrsituation är det rimligt att anta att

upphandlaren utvecklar omfattande styrsystem som särskilt fokuserar på att överenskommen

kvalitet (resultat) levereras. Samtidigt har resultatstyrning uppenbara begränsningar vid styrning

av mjuk verksamhet (Ouchi 1979; Hofstede 1981), vilket innebär att även regelstyrning och

mindre formaliserad styrning är nödvändiga komplement. Regelstyrning i form av att

verksamhetsprocesser standardiseras är för övrigt vanligt i de flesta kvalitetssäkringssystem

(Chenhall 2008; Kastberg & Siverbo 2016). När svårstyrd (mjuk) verksamhet upphandlas är en

vanlig uppfattning att båda parter gynnas om de lyckas etablera en bra relation till varandra. Om

konkurrenssituationen används för att återkommande göra nya upphandlingar kan det emellertid

försvåra möjligheterna att etablera långsiktiga, förtroendefulla relationer och smidigt

informationsutbyte. Utvecklandet och vidmakthållandet av bra relationer mellan parterna gynnas

därför sannolikt av långa kontraktsperioder. Sammantaget pekar resonemanget mot att mjuk

verksamhet upphandlad i en kontext av hög konkurrens bör styras både byråkrati- och

relationsorienterat.

Konfiguration 4: Låg konkurrens – mjuk verksamhet. Om konkurrensen är låg när mjuk verksamhet

upphandlas talar det mesta för att en relationsorienterad konfiguration utvecklas (Johansson &

Siverbo 2011). Det handlar om noggrannhet i valet av privat utförare (så långt som det är möjligt

inom ramen för omgivningsbetingelserna, det vill säga konkurrenssituationen och LOU) för att

etablera en bra relation som kännetecknas av förtroende, informationsutbyte och samarbete

parterna emellan. Styrning är inte oviktigt men resultatstyrningens betydelse är mindre. Det beror

på att den lägre graden av konkurrens minskar risken för att utförarna har lämnat anbud som de

inte klarar av att leva upp till. Därmed behöver inte resurser och fokus läggas på relativt dyr och

komplicerad resultatmätning. Att en relationell konfiguration är funktionell i den här

styrsituationen framgår av Johansson och Siverbos (2011) empiriska studie, vilken dock samtidigt

11

visar att styrsituationen tycks hanteras bäst med en relativt sett låg styrintensitet även i

regelstyrningen och den mindre formaliserade styrningen. Att använda en sådan konfiguration

förefaller riskabelt men kan i Johansson och Siverbos fall förklaras av att de aktuella

kommunerna begränsade sin utsatthet genom att upphandla förhållandevis lite verksamhet. För

övrigt föreföll det än mindre framgångsrikt att försöka integrera intensiv styrning i en i övrigt

relationell styrkonfiguration.

De teoretiska styrkonfigurationerna (se tabell 2.1) är som framgår tentativa och ska betraktas som

hypoteser om funktionella styrsystem i olika konkurrenssituationer för olika verksamheter.

Hög konkurrens Låg konkurrens

Mjuk verksamhet Byråkratiorienterad och relationsorienterad

Relationsorienterad

Hård verksamhet Marknadsorienterad Byråkratiorienterad och relationsorienterad eller Relationsorienterad

Tabell 2.1. Styrkonfigurationer i olika styrsituationer.

I sammanhanget är det viktigt att betona att det kan vara en väsentlig skillnad mellan ”är” och

”bör” när det gäller hur en verksamhet styrs. Som berörts i inledningen finns det institutionella

faktorer som inverkar på utformningen av styrningen av privata utförare. Att utveckla omfattande

styrsystem kan vara ett sätt för den upphandlande organisationen att legitimera sig inför de

intressenter som menar att det är riskabelt att upphandla offentlig verksamhet, exempelvis inom

den mjuka sektorn. Johansson et al (2014) visar att en högre grad av intressenttryck på

upphandlad verksamhet, det vill säga att verksamheten uppmärksammas av allmänheten, media,

fackliga organisationer och politiker, medför att styrningen av verksamheten intensifieras. Det

innebär att styrningen av vissa verksamheter blir mer omfattande än vad som är motiverat ur

styrnings- och effektivitetssynvinkel. Att styrningen är legitim är inte oviktigt men det kan leda till

att kostnaderna för styrning ökar utan att styrningen nödvändigtvis blir mer funktionell. Samtidigt

ska inte skillnaden mellan ”är” och ”bör” överdrivas eftersom styrkonfigurationer som är

fullständigt missanpassade sannolikt elimineras i externa eller organisationsinterna

selektionsprocesser (Johansson & Siverbo 2009).

12

3. Metod

Strategi för insamling av empiriska data

Den övergripande metoden är att studera relationer mellan upphandlande organisationer och

privata utförare i den kommunala sektorn och kartlägga hur styrningen går till. Relationerna har

valts för att skapa variation i de centrala variablerna konkurrenssituation och verksamhetens art

(hård eller mjuk). Tidigare studier visar att det är betydande variation i konkurrenssituationen

inom kommunsektorn (Johansson 2008; Johansson & Siverbo 2011; Johansson et al. 2014) och

det är sedan tidigare väl känt att kommunerna upphandlar både hård och mjuk verksamhet (SKL

2014).

Sammantaget har 19 relationer mellan kommun och privat utförare studerats. För att så långt som

möjligt säkerställa variation i konkurrensvariabeln gjordes urvalet av relationer i både glesbygd

och storstadsområden. Det resulterade i att vi identifierade verksamheter upphandlade under

både hög och låg konkurrens men också att vi fångade verksamheter där konkurrensen varken

kunde karaktäriseras som hög eller låg. Dessa relationer behandlas separat i de följande kapitlen

med benämningen ”medelkonkurrens”.

Tio av relationerna avser mjuk verksamhet och nio hård. De tio relationer som avser upphandlad

mjuk verksamhet handlar samtliga om upphandlad äldreomsorg. Av de nio relationer som avser

hård verksamhet handlar sex om lokalvård, en om snöröjning, en om färdtjänst och en om

lokaltrafik. Ytterligare tre relationer undersöktes men dessa kunde inte användas eftersom

respondenterna inte kunde eller ville lämna alla nödvändiga uppgifter.

Datainsamlingen för respektive relation skedde med telefonintervjuer med en representant för

kommunen och en för den privata utföraren. Det innebär att det totala antalet (användbara)

intervjuer uppgår till 38. Upplägget borgar för god validitet och reliabilitet men är resurskrävande.

Intervjuernas första och mest tidskrävande del omfattade öppna frågor om

konkurrenssituationen (hur många anbud som inkommit vid upphandlingen), styrningens

utformning och omfattning och hur relationen fungerade, exempelvis avseende

kommunikationen och förtroendet mellan parterna. Intervjuernas andra del omfattade frågor

med fasta svarsalternativ där syftet var att kvantitativt få en indikation på hur välfungerande den

upphandlade verksamheten var. Mätinstrumentet som tillämpades har använts i tidigare liknande

studier (Johansson et al. 2014) och den del av instrumentet som användes i den här studien

omfattade fem indikatorer (måluppfyllelse, verksamhetskvalitet, kund/brukarnöjdhet, lyhördhet

inför kommunens krav och hålla planerade tider). Att mäta hur välfungerande en verksamhet är

genom att inblandade parter gör självskattningar är givetvis ingen problemfri metod, även om

den används ofta och anses ge förhållandevis trovärdiga resultat (Venkatraman & Ramanujam

1987; Andrews et al. 2011). Resultatens tillförlitlighet ökades dessutom av att frågorna ställs både

till representanter för både kommun och privat utförare (så kallad dyadstudie).

Metod för dataanalys

Data analyseras i två steg. I det första steget görs en kvalitativ analys av de nitton relationerna.

Syftet är för det första att identifiera och diskutera väntade och oväntade resultat i förhållande till

teoretiseringen i föregående kapitel. För det andra är syftet att identifiera och diskutera om det

finns ytterligare attribut i styrsystemen som förefaller vara betydelsefulla för hur väl

upphandlingen fungerar.

13

Dataanalysens andra steg baseras på en mängdteoretisk (set-theoretic) ansats (Fiss 2007; Fiss

2011; Ragin 2000; Ragin 2008). Det kräver att de kvalitativa data som samlas in i samband med

intervjuerna kvantifieras. Denna procedur beskrivs i avsnitt 6. Utgångspunkten i analysen är att

identifiera framgångsrika fall och analysera hur deras konfigurationer stämmer överens med

teoretiska prediktioner (styrkonfigurationerna 1-4 ovan). Den mängdteoretiska ansatsen är helt

anpassad till studier av konfigurationer eftersom varje upphandlingsrelation betraktas som ett fall

med sin egen kombination av styrattribut. Analys sker av konfigurationerna i sin helhet och inte

av varje enskilt attribut (variabel) som vid traditionell linjär analys med multivariat regression (Fiss

2007). Det möjliggör identifiering av ekvifinala konfigurationer, utsortering av betydelselösa

attribut och identifiering av vilka konfigurationer som är vanligast förekommande (så kallad

täckning eller coverage).

Den mängdteoretiska ansatsen använder Boolsk algebra för att avgöra vilka kombinationer av

attribut som leder till vilka resultat. Tidigare var en begränsning med förfaringssättet att dikotoma

variabler förutsattes (kodade som antingen 0 eller 1), vilket innebar nackdelen att mellanlägen var

inte möjliga. Antingen hade en organisation ett attribut, exempelvis resultatstyrning, eller också

inte. Genom införandet av så kallade suddiga mängder (fuzzy sets) klarar numera den

mängdteoretiska ansatsen av att hantera mellanlägen (Ragin 2000; Fiss 2007; Fiss 2011).

Förfaringssättet kallas Fuzzy Set Qualitative Comparative Analysis och stöds av mjukvaran fsQCA

2.5. Undersökningsgrupper på ner till N=10 är möjliga (Fiss 2007) vilket innebär att valet att

studera 19 relationer är oproblematiskt. Det innebär att fsQCA inte baseras på statistisk inferens

och sannolikhetsteori och inte ska kopplas samman med statistisk generalisering.

Den mängdteoretiska metoden har fördelar framför andra metoder såsom interaktionsanalys med

multivariat regression, klusteranalys och SDS (standard deviation score) analys (Fiss 2007; Fiss

2011). Analys av interaktioner med regressionsmodeller är svåra att tolka om fler än två

interaktionsvariabler ingår (Hartmann & Moers 1999; Fiss 2007; Fiss 2011; Grabner & Moers

2013) och dessa analyser har även svårigheter att hantera ekvifinalitet (Fiss 2007). Klusteranalys

och SDS-analys medger inte analys av hur olika attribut fungerar tillsammans och inte heller om

något av de attribut som ingår är överflödigt (Fiss 2007; Fiss 2011). Dessutom har klusteranalys

kritiserats för att vara alltför öppen för forskarens bedömning samt instabil och svår att tolka

(Fiss 2007).

14

4. Resultat

I det här kapitlet beskrivs vad som framkom i intervjuerna med företrädarna för beställarna och

utförarna. Först beskrivs relationerna inom upphandlad mjuk verksamhet och därefter hård. En

indelning görs i låg konkurrens, medelkonkurrens och hög konkurrens. Varje relation beskrivs

separat och inleds med en redogörelse av styrkontexten följt av en beskrivning av styrningen i

relationen. Avslutningsvis rapporteras hur utförarens prestation bedöms.

Låg konkurrens och mjuk verksamhet

Relation 1

Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet, i en

glesbygdskommun. I upphandlingen inkom tre anbud vilket innebär att konkurrensen var

förhållandevis låg, trots det var utförarens upplevelse att konkurrensen var hög. I upphandlingen

ingick inte sjukskötersketjänster utan dessa tillhandahålls av kommunen. Att ha egna

sjuksköterskor i den upphandlade verksamheten uppfattades som en nackdel av kommunens

företrädare eftersom kommunen och utföraren har haft olika uppfattningar om sjuksköterskornas

rutiner och därför tvingats till förhandlingar i frågan.

Styrning

Verksamheten resultatstyrs genom att kommunen har mål och mått för utföraren och mäter och

följer måluppfyllelsen. Även utföraren mäter och följer upp måluppfyllelsen för egen del.

Kommunen återkopplar till den privata utföraren om målen nåtts eller inte och om målen inte

har nåtts måste utföraren ge en förklaring.

Regelstyrning sker genom att utföraren följs upp baserat på hur överenskomna regler och rutiner

följs. Kommunen kontrollerar att utföraren lever upp till de krav (regler och rutiner) som ställs i

förfrågningsunderlaget. Kraven som ställs är omfattande, vilket representanten för utföraren ger

uttryck för: ”Det är ju jättemycket, det kan jag ju inte sitta och rabbla upp här”. Exempel som

ändå ges är att varje brukare ska ha valmöjligheter vid måltider, ska ha en egen kontaktman, ska

erbjudas en daglig aktivitet och ska ges möjlighet till utomhusvistelse en timme per vecka. I övrigt

sker styrning genom att det i kommunen finns en kvalitetsansvarig som tillsammans med

medicinskt ansvarig sjuksköterska (MAS) granskar utförarens verksamhet. Det sker genom

intervjuer som görs med brukarna, personalen samt verksamhetscheferna och genom platsbesök.

Det handlar om kvalitetsgranskning och granskning av avvikelserapporter. Kommunen

återkopplar alla sina granskningar till utföraren och kräver dessutom rapporter från utföraren två

gånger per år. Verksamhetsuppföljningar genomförs två till tre gånger per år. Därutöver träffar

utföraren kommunens socialnämnd två gånger per år för rapportering.

Därutöver sker styrning i mindre formaliserade former genom att utföraren deltar i utbildningar

som kommunen anordnar och att kommunen och utföraren har regelbundna möten där problem

diskuteras. På det hela taget eftersträvar kommunen att ha en öppen dialog med utföraren och i

de samtalen passar man på att informerar utföraren om vad kommunen anser var acceptabelt

15

beteende och acceptabla normer. Dessutom finns grundläggande värderingar, syften och

inriktningar som utföraren ska leva upp till beskrivna i förfrågningsunderlagen.

Kontraktet löper på fyra år med möjlighet till två förlängningar med vardera två år. Kontraktet är

innehållsrikt och detaljerat. En detalj som kommunen nämner är att det i kontraktet regleras hur

man ska gå till väga om beställare och utförare inte kommer överens. Utföraren betonar att

kontraktet är styrande och att det inte bara reglerar förhållandet till beställaren utan också

förhållandet till brukaren.

Kommunen beskriver kommunikationen mellan kommunen och utföraren som mycket god

under hela uppdragstiden medan utföraren beskriver den som tillfredsställande. Ett tecken på att

relationen fungerat väl är att optionen att förlänga kontraktet har nyttjats två gånger (men det kan

naturligtvis även ha koppling till den begränsade konkurrensen). Representanten för kommunen

är av uppfattningen att relationen till utföraren har fungerat bra, men tillägger att det har

förekommit olika uppfattningar om hur verksamheten ska utföras, vilket har krävt förhandlingar

mellan parterna. Utföraren håller med om att relationen inte har varit helt problemfri. Vad som

påtalas är att avtal kan tolkas på olika sätt och att beställare och utförare kan ha olika

kvalitetssystem och därmed olika uppfattningar om verksamhetskvalitet. Varken beställaren eller

utföraren nämner något explicit om förtroende i relationen, men baserat på deras respektive

problematiseringar av relationen förefaller det finnas förbättringspotential. Kommunens sätt att

styra verksamheten upplever utföraren som ”byråkratiskt och fyrkantigt” medan kommunen ser

det som en garant för vårdkvalitet.

Utförarens prestation

De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 5,4. Det

indikerar att den upphandlade verksamheten presterar över genomsnittet.

Relation 2

Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet, som bedrivs i

kommunägda lokaler. Trots att upphandlingen ägde rum i en storstadsregion inkom endast tre

anbud vilket beställaren menade var ganska lite. Utförarens upplevelse var emellertid att

konkurrensen var förhållandevis hög.

Styrning

Resultatstyrningen utmärks av att kommunen har mål och mått för utförarens verksamhet. I viss

grad ägnar sig beställaren åt mätning och uppföljning av måluppfyllelse. Kommunen återkopplar

till utföraren huruvida målen nåtts eller inte och utföraren måste förklara sig för kommunen om

den inte når vissa målsättningar.

Regelstyrning sker genom att kommunen följer att utföraren efterlever överenskomna regler och

rutiner. Kommunen är alltså även intresserad av hur utföraren bedriver sin verksamhet. Det kan

uttryckas i form av ”skallkrav” i kontraktet, exempelvis att det ska finnas en verksamhetschef

med viss kompetens i utförarens verksamhet. Andra regler som ingår är detaljer avseende

omvårdnaden, exempelvis antal måltider per dag. Kommunen genomför regelbunden granskning

16

av utförarens verksamhet. Reglerna står i fokus både i de regelbundna rapporter som kommunen

kräver in från utföraren och när kommunen återrapporterar till utföraren hur den ser på

utförarens verksamhet.

Mindre formaliserad styrning utövas genom att kommunen har beskrivit värderingar, syften och

inriktning för verksamheten som utföraren ska leva upp till. Kommunen har antagit

värdighetsgarantier för bland annat vård och omsorg som utföraren omfattas av. Kommunen

kommunicerar grundläggande värderingar för att påverka utföraren och utföraren deltar i

kommunens utbildningar och sammankomster.

Kommunikationen mellan beställaren och utföraren uppges fungera bra av båda parterna.

Kontraktet löper på två år med möjlighet till förlängning med två år.

Både kommunen och utföraren anser att fördelen med sättet att styra är att det finns ett avtal

som reglerar verksamheten. En nackdel är att allt inte kan täckas av ett avtal. Kommunen nämner

att det kan ske förändringar i utförarens verksamhet under avtalsperioden vilket inte är helt i

enlighet med det ingångna avtalet men samtidigt är de för små för att avtalet kan brytas.

Utföraren nämner att en nackdel kan vara om formuleringarna i avtalet är otydliga.

Kommunens företrädare är av uppfattningen att relationen till den privata utföraren har fungerat

bra medan utföraren menar att relationen har fungerat väldigt bra. Utifrån den informationen är

det intressant att kommunen planerar att utöka kontrollen av utföraren genom att iaktta

bemötande, måltidssituationer, morgon- och kvällsrutiner och hur arbetet organiseras nattetid.

Varken beställaren eller utförare nämner något om förtroende vid intervjuerna, men utgående

från det som sägs i respektive intervju om styrningens omfattning och planerade utökning

förefaller nuvarande nivå på förtroendet inte motverka ytterligare formalisering av styrningen.



indikerar att den upphandlade verksamheten presterar under genomsnittet.

Relation 3

Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Konkurrensen om

kontraktet var låg, endast ett anbud inkom, vilket är överraskande eftersom denna upphandling

ägde rum i en storstadsregion. I likhet med de båda fallen ovan upplever utföraren ändå att den är

konkurrensutsatt. Vad som skiljer denna relation från de som beskrivs ovan är att beställaren och

utföraren arbetar med samma dokumentationssystem, vilket innebär att beställaren har viss insyn

i utförarens verksamhet (åtminstone den del som dokumenteras) och att rapporteringen sker som

den ska.

Styrningen

Resultatstyrningen utmärks av att det finns mål för verksamheten, vilket enligt en av de

intervjuade innebär att beställarna och utförarna har ”en gemensam grund” att stå på. Däremot

har beställaren inte utvecklat några indikatorer eller mått för att följa upp måluppfyllelsen, vilket

17

beställaren tycks anse är olyckligt: ”Jag tycker inte om att säga att vi inte har mått”. Kommunen

återkopplar huruvida målen nåtts eller inte (utvärderingen baseras på annat än uppföljning av

mått) och utföraren måste förklara sig för kommunen om målsättningarna inte nåtts.

Regelstyrning sker genom att beställaren följer upp utförarens verksamhet baserat på hur

överenskomna regler och rutiner följs vilket innebär att det i likhet med de två relationer som

beskrivs ovan finns ett fokus i styrningen på hur verksamheten bedrivs. Detta regleras i

kontrakten. Utföraren upplever att det mesta är reglerat: ”jag ser det som en Bibel tänkte jag

säga”. Exempel som ges är avtalstiden, organisationen, närhetsgarantier, antal anställda och

praktikanter. ”Allt från fönsterputs till ’you name it’”. Kommunen kräver i viss utsträckning in

rapporter från utföraren om hur regler följs, till exempel avvikelserapporter.

Kommunen gör täta uppföljningar på hälso-och sjukvårdssidan, regelbundna

brukarundersökningar (intervjuer med brukare och närstående) och årliga avtalsuppföljningar det

vill säga kvalitetsuppföljningar. Utföraren tycker att kvalitetsundersökningar är bra för de visar

”svart på vitt” vad som behöver åtgärdas. De hjälper utföraren att förbättra verksamheten. Ofta

stämmer kommunens och utförarens egna kvalitetsundersökningar överens. Nackdelen är att en

del arbete görs två gånger, både av beställaren och utföraren.

Mindre formaliserad styrning äger rum genom att utföraren deltar i beställarens sammankomster

och på så sätt träffar representanter för kommunen regelbundet; exempelvis bjuder beställaren in

till samverkansmöten. Därtill har beställaren beskrivit värderingar, syften och inriktningar för

verksamheten som utföraren ska leva upp till och i viss utsträckning har beställaren

kommunicerat kommunens värderingar för att påverka utföraren.

Kontraktet löper på två år med möjlighet till två förlängningar med vardera ett år.

Båda parterna är nöjda med relationen och inte minst kommunikationen och förtroendet.

Beställaren menar dock självkritiskt att relationen baseras ”lite för mycket på förtroende”.

Beställaren lyfter fram att det är en fördel att den kan utforma styrningen av utföraren som den

vill men menar samtidigt att den saknar resurser för att styra utföraren i tillräcklig grad.

Beställaren väljer att i huvudsak styra utföraren på ett sätt som liknar styrningen av den egna

verksamheten, exempelvis med kvalitetsundersökningar.



indikerar att den upphandlade verksamheten presterar över genomsnittet.

Medelkonkurrens och mjuk verksamhet

Relation 4

Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Verksamheten

bedrivs i en glesbygdskommun men konkurrensen i samband med upphandlingen var ändå

medelgod i och med att fyra anbud inkom. Kommunrepresentantens upplevelse är att

18

konkurrensen var ganska liten medan utförarens representant upplever att konkurrensen var

ganska hög.

Styrning

Kommunen tillämpar resultatstyrning genom att formulera mål och ta fram mått för den

upphandlade verksamheten och i praktiken arbetar man på samma sätt som för verksamheten i

egen regi. Uppföljning sker och kommunen begär av utföraren att den förklarar sig om

målsättningarna inte nås.

Kommunen påverkar även den privata utföraren med regelstyrning. Utföraren följs upp baserat

på hur den följer överenskomna regler och rutiner, vilka är beskrivna i upphandlingsunderlaget

och kontraktet. ”Där står hur kriterierna ska utföras.” Exempel som ges är kvalitet och

personaltäthet. Kommunen menar att den följer utförarens regelefterlevnad på ett bra sätt genom

att exempelvis granska avvikelserapporteringen. Dessutom görs två ”uppföljningsbesök” per år.

Kommunen kräver in regelbundna rapporter (avvikelsrapporter och årsredovisning) från

utföraren om hur regler och rutiner efterlevts och gör därefter en återkoppling till utföraren.

Kommunen gör uppföljningsbesök ungefär två gånger per år. Kommunrepresentanten berättade

att kommunen arbetar med att utveckla systemet för att utvärdera om utföraren efterlever alla

regler.

Mindre formaliserad styrning sker genom att utföraren ibland deltar i kommunens utbildningar

och sammankomster. Utföraren har själv tagit kontakt med kommunen för att få var med på

olika informationsträffar och möten. Styrning sker genom att kommunen informerar utföraren

om acceptabelt beteende och acceptabla normer samt värderingar, syften och inriktningar för

verksamheten som utföraren ska leva upp till.

Trots beskrivningarna av kommunens styrning är utförarens uppfattning att kommunen inte

bedriver någon egentlig styrning av deras verksamhet och att ”kommunen egentligen inte vet vad

den får”. Enligt utföraren är fördelen att de då kan utforma verksamheten som de själva önskar. I

övrigt nämns av utföraren att de tar del av informationen som ges i öppna jämförelser och även

noterar ”vad som sägs på byn”.

Kontraktet löper på tre år med möjlighet till förlängning med två år.

Utförarrepresentanten upplever att de är ”isolerade” från kommunens övriga verksamheter.

Samma uppfattning har inte kommunen. Kommun- och utförarrepresentanten är också av olika

uppfattning om relationen och kommunikationen dem emellan. Kommunen upplever att

relationen och kommunikationen är god medan utföraren upplever att kommunikation saknas

och att det egentligen inte finns någon relation att tala om.



är förhållandevis högt.

19

Relation 5

Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Det upphandlade

äldreboendet är beläget i en storstadsregion och vid upphandlingen inkom fyra anbud. Det

innebär att denna mjuka verksamhet bedrivs av en privat utförare på en medelmåttigt

konkurrensutsatt marknad. Utföraren upplevde emellertid att konkurrensen var högre.

Styrning

Beställaren tillämpar resultatstyrning i formen av att formulera mål och att via mått följa

utförarens måluppfyllelse. Resultaten återrapporteras till utföraren i samband med den

uppföljning som beställaren genomför. Om utföraren inte har nått ett eller flera mål måste en

förklaring till beställaren ges och en beskrivning av planerad eller vidtagen åtgärd inskickas. Enligt

utföraren genomför kommunen emellertid denna form av uppföljning i liten utsträckning.

I samband med granskningen följer beställaren upp hur fördefinierade regler och rutiner följs och

ger på så sätt återkoppling på hur den upphandlade verksamheten bedrivs. I kontrakten lyfts de

mest väsentliga delarna i förfrågningsunderlaget fram som till exempel avtalstid, ersättningsregler

och hur eventuella reklamationer ska hanteras. Det finns tydliga kriterier för hur verksamheten

ska bedrivas, exempelvis med avseende på bemanning, aktiviteter och måltider. Beställaren gör

kontraktsuppföljningar avseende de skallkrav som finns i kontraktet. Granskning görs utifrån en

plan som är beslutat i kommunens socialnämnd. Beställaren kräver regelbundna rapporter från

utföraren inför så kallade dialogmöten varje kvartal. Vid dialogmötena går kommunen och

utföraren igenom eventuella problem som har dykt upp under perioden och bestämmer vem som

ska vidta åtgärder och återkoppla. Enligt utföraren sker uppföljning dock endast i viss mån och

den efterlyser både bättre uppföljning och mer information om resultaten av dessa.

En form av mindre formaliserad styrning sker dels genom att utföraren deltar i beställarens

utbildningar och andra sammankomster. Där kan beställaren informera utföraren om vad

beställaren anser vara acceptabelt beteende och acceptabla normer. I övrigt har beställaren i

anbudsunderlaget beskrivit värderingar och dylikt för verksamheten som utföraren ska leva upp

till.

Kontraktet löper på fem år med möjlighet till förlängning med två år och ytterligare ett år.

En fördel som lyfts fram med det sätt som beställaren styr på är att det finns ett omfattande

förfrågningsunderlag och ett avtal att utgå från. Samtidigt menar utföraren att det kan ge en

nackdel genom att det blir många detaljer som uppmärksammas.

Relationen mellan beställaren och den privata utföraren beskriver beställaren som utmärkt och

tillägger att den bygger på förtroende och ärlighet. Utföraren är lite mer tveksam och använder

uttrycket ”rätt bra”. Vad utföraren inte är helt nöjd med är att deras verksamhet utsätts för

hårdare granskning av beställaren för att den bedrivs i privat regi. Det gör att relationen kan bli

”lite knepig”.

20



indikerar att den upphandlade verksamheten presterar över genomsnittet. Särskilt anses

verksamhetens kvalitet vara hög.

Relation 6

Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Vid upphandlingen

inkom sex anbud vilket innebär att konkurrensen var medelhög.

Styrning

Av de intervjuades beskrivningar framgår att kommunen bedriver hög grad av resultatstyrning av

den privata utföraren. Samstämmiga uppgifter gavs om att verksamheten förväntas uppfylla

förspecificerade mål och att måluppfyllelsen följs upp av kommunen med hjälp av olika mått.

Utföraren får alltid skriftlig återkoppling från kommunen och det ankommer på utföraren att

förklara sig om den inte når upp till de mål som fastställts. Vid avvikelser upprättas en tidsplan.

På det hela taget anges resultatstyrningen vara formaliserad och stor vikt fästs vid dokumentation

och uppföljning.

Regelstyrning anges också tillämpas av kommunen i ganska hög utsträckning. Kontraktet har en

viktig roll i att precisera hur verksamheten ska bedrivas och det utgör grunden för uppföljningen.

Detaljeringsnivån är hög och exempelvis regleras personalens kompetensnivå, aktiviteter som

skall erbjudas, trerätters måltid på helgen, kommunikation med anhöriga, firande av högtider och

hur mycket tid som skall läggas på de boende. Vad som även särskilt anges är att kommunen gör

inspektioner och att de kan pågå i tre dagar. Chefer, personal och boende intervjuas. Därutöver

tas anonyma synpunkter in. Kommun- och utförarrepresentanten var av olika uppfattning

angående hur noga kommunen var med att kräva in rapporter från utföraren avseende deras

regelefterlevnad. Enligt kommunrepresentanten begärdes sådana rapporter in.

Kommunen tillämpar även mindre formaliserad styrning i viss grad och det var utföraren inte

helt nöjd med. Exempelvis var utföraren kritisk mot de sammankomster som kommunen

anordnade och som den förväntas delta i. Kommunen har även förmedlat värdgrundsdokument

till utföraren. Syftet med det anges inte vara att socialisera in utföraren i kommunen utan att

behandla utföraren på samma sätt som de egna verksamheterna, vilka ska rätta sig efter

värdegrunden.

I övrigt framkom att kommunen hade en egen granskningsperson vars uppgift var att tillse att

kommunen erhöll den verksamhet som den betalar för. Kontraktslängden är sammanlagt sju år.

Kontraktet löper på tre år med möjlighet till två förlängningar med vardera två år.

Både kommun- och utförarrepresentanten menade att relationen var god. De har mycket kontakt,

inte minst i samband med alla kontroller, och kommunikationen liksom förtroendet uppges vara

bra. En försvårande omständighet som nämndes var att utförararen saknar tillgång till

kommunens informationssystem vilket försvårar informationsutbytet.

21




Hög konkurrens och mjuk verksamhet

Relation 7

Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Vid upphandlingen

inkom åtta anbud, vilket innebär hög konkurrens. I den dagliga driften samverkar kommunala

sjuksköterskor (utöver medicinskt ansvarig sjuksköterska) med utförarens omvårdnadspersonal.

Styrning

Av intervjuerna framgår att resultatstyrning är ett tydligt inslag i styrningen av den privata

utföraren. Kommunen har särskilda granskningspersoner. Noggrann uppföljning sker 4 till 5

gånger per år och återkoppling till utföraren ges i skriftlig form. Samma krav gäller för interna

som externa utförare. Att målen uppfylls är i fokus och om de inte nås ställs utföraren till svars.

Viten förekommer. Utföraren rapporterar viss information till beställaren men enligt

utförarrepresentanten får de inte alltid respons på den givna informationen.

Kommunens regelstyrning av verksamheten anges också vara omfattande. Kontrakten beskrivs

som mycket detaljerade och enligt uppgift är det mesta reglerat, dock inte personaltäthet.

Rapportering sker kontinuerligt i skriftlig form. Olika fel graderas på en skala 1-3. Efter att felen

har rapporterats ges utföraren möjlighet att rätta till dem.

Den sociala styrningen består av att en introduktionsutbildning ges till all baspersonal av

kommunen. Det förekommer också träffar mellan chefer på olika nivåer för att kommunen skall

kunna informera om verksamhet och förväntningar. Träffarna är dock inte primärt inriktade mot

att stärka samhörighetskänslan. Kommunen informerar om acceptabelt beteende och normer.

Det finns visions- och missionsdokument och kommunen kommunicerar sina grundläggande

värderingar.

Kontraktet löper på fyra år med möjlighet till förlängning med tre år.

Båda parternas representant förefaller vara av åsikten att relationen är välfungerande och att det

finns ömsesidig respekt och förtroende. Utsagor som görs är ”vi är viktiga för varandra” och ”det

är ett givande och ett tagande”. Kommunrepresentanten menar till och med att relationen är

bättre med den privata utföraren än de interna. Förklaringen som anges är att den privata

utföraren internt har tydligare rollfördelning och organisation. Kommunikationen fungerar men

försvåras av att parterna tillhör olika organisationer utan tillgång till varandras intranät.


De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 5,2. De

båda intervjupersonerna gör rätt olika betygsättningar av hur väl verksamheten fungerar.

22

Relation 8

Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. I samband med

upphandlingen inkom elva anbud, vilket innebär hård konkurrens.

Styrningen

Resultatstyrning sker av allt att döma i hög grad. Mål och mått finns. Måluppfyllelsen följs av

kommunen som kräver förklaringar av utföraren om den inte når önskade resultat. De resultat

som utvärderas är dels lokala, dels uttryckta i kontraktet och dels nationella i form av de resultat

som Socialstyrelsen samlar in. En kommunrepresentant träffar utförarens verksamhetschef varje

månad. Uppfattningen är att kontakterna mellan parterna är täta.

Kommunens regelstyrning är också omfattande vilket inte minst framgår av de detaljerade

kontrakten. Exempelvis regleras utevistelser, vilka aktiviteter som skall erbjudas och

kontaktpersonens tillgänglighet. Om något inte utförs eller någon regel eller rutin inte följs enligt

avtal kallas ledningen för den privata utföraren in för att ge en förklaring. De måste därefter göra

upp en tidsplan för att rätta till bristen. Ett allvarligt fel leder till att utföraren måste skicka in en

skriftlig handlingsplan. Ansvariga inom kommun och verksamhet träffas varje månad för

gemensam analys av hur verksamheten fungerar. Rapporter krävs in kontinuerligt.

Båda parterna var tydliga med att även den mindre formaliserade styrningen på alla sätt var

omfattande. Ett konkret exempel som gavs var att den privata utföraren genomgår en av

kommunen initierad värdegrundsutbildning.

Kontraktet löper på fyra år med möjlighet till förlängning med ytterligare fyra år.

I övrigt noteras kommunrepresentantens avsikt att vara en resursperson för utföraren och inte

bara en kontrollant. De uttryck vederbörande använder är att ”de skall uppleva mig som en resurs

och bollplank” och ”de skall kunna använda mig i vardagen”. De kvalitativa utsagor som de båda

respondenterna gör om relationen är positiva. Kommunrepresentanten menar att relationen är

god och att det är gynnsamt eftersom ”en bra relation ger mig god insikt i verksamheten”.

Utförarens representant menar kort och gott att relationen är ”väldigt bra”. Kommunikationen

uppges fungera bra men utföraren saknar möjligheten att överföra information digitalt till

sjukhusen.


De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 4,7.

Den goda relationen till trots är de betyg som verksamheten ges i genomsnitt låga. Utförarens

betyg är genomgående ett till två skalsteg högre än beställarens. Utifrån de beskrivningar som

görs av en välfungerande relation är det överraskande att betygen på utförarens lyhördhet inför

kommunens krav är förhållandevis lågt, liksom betyget på anpassningsförmåga.

23

Relation 9

Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Konkurrensen i

samband med upphandlingen var hög genom att åtta anbud inkom. Upplevelsen hos de båda

respondenterna var dock att konkurrensen endast var medelhög. Samverkan mellan kommunen

och utföraren sker genom att det är kommunens sjuksköterskor som är ansvariga nattetid.

Styrningen

Resultatstyrning bedrivs enligt uppgift i hög grad av kommunen men det sker i form av så kallade

”strävansmål”. Löpande genomförs uppföljning som avrapporteras både muntligt och skriftligt.

Även regelstyrning tillämpas i hög grad. Regler och rutiner preciseras i kontraktet som av de

intervjuade beskrivs som detaljerat och mycket betydelsefullt för styrningen. Både strukturer och

processer ställs i fokus. Viktigast är processen. En del av de ”skall-krav” som finns med är

hämtade ur lagstiftning eller liknande. Mindre omfattande rapporter sänds in varje månad och

mer omfattande två gånger per år.

Kommunen har ambitionen att via mindre formaliserad styrning socialisera in den upphandlade

verksamheten i kommunens sätt att verka. Den privata utföraren bjuds in till kommunens

gemensamma sammankomster. Kommunen anser att det är viktigt att utföraren utvecklar en

samhörighetskänsla med kommunen. Kommunen informerar om acceptabelt beteende och

normer. Det finns visions- och missionsdokument och kommunen kommunicerar grundläggande

värderingar. Utförarens uppfattning är att ”den nationella värdegrunden” är vägledande för dem.

Kontraktet löper på fyra år med möjlighet till förlängning med två år.

Eftersom kommunen arbetar med att ta fram fler mål förefaller det som att kommunen inte är

helt nöjd med den styrning som bedrivs. Annars menar båda representanterna att relationen är

god. Exempelvis säger utförarrepresentanten att ”vi har en jättebra relation”. Kommunikationen

och förtroendet i relationen uppges vara välutvecklat. Parterna har ett nära och frekvent samröre

kring frågor som berör verksamheten. Den intervjuade på kommunen menar att de vill vara en

diskussionspartner även om verksamheten är upphandlad. Utföraren uttrycker dock missnöje

med kommunens verksamhetschef som anses tillämpa ett ”vi och dom tänkande”.




Låg konkurrens och hård verksamhet

Relation 10

Kontext

Relationen avser upphandlad lokalvård, det vill säga hård verksamhet. Upphandlingen

genomfördes i en glesbygdskommun och tre anbud inkom, vilket innebär att konkurrensen var

24

förhållandevis låg. Vid intervjun berättade dock representanten för utföraren att de upplever

konkurrensen som hård. Lokalvårdsaktiviteterna äger rum i den kommunala verksamhetens

lokaler.

Styrningen

Kommunen resultatstyr den upphandlade verksamheten genom att formulera mål, ta fram mått

och med hjälp av dessa följa måluppfyllelsen. Då avtalsperioden inleds har kommunen en

genomgång med utföraren om bland annat kvalitetsmål och miljömål. Uppföljning sker i

kvartalsvisa kvalitetsbesiktningar. I möten med utföraren återkopplar kommunen om målen har

nåtts. Vid bristande måluppfyllelse måste utföraren förklara sig för kommunen.

Regelstyrning sker i form av att utföraren följs upp baserat på hur överenskomna regler och

rutiner följs. Utföraren förväntas regelbundet lämna in rapporter om hur regler och rutiner

efterlevts. Respektive verksamhet på kommunen som nyttjar den privata utförarens tjänster ger

återkoppling om det visar sig att utföraren inte fullgör sina åtaganden. Det sker genom att de

fyller i särskilda protokoll. Beställaren (kommunen centralt) sammanställer och ger utföraren

återkoppling på hur den bedriver verksamheten totalt sett. Detta sker i samband med de

kvartalsvisa kvalitetsbesiktningarna. Utföraren nämner att kontraktens innehåll är väldigt

omfattande och innehåller de krav som ställs på utföraren, till exempel miljökrav, bemanning och

städtider.

Mindre formaliserad styrning äger rum genom att utföraren deltar i sammankomster som

kommunen anordnar. Ambitionen är att utföraren skall ses som en del i verksamheten, vilket

bland annat innebär att utföraren deltar i lucia- och julfirande. Kommunen informerar utföraren

om vad kommunen anser vara acceptabelt beteende och acceptabla normer och värderingar.

Syften och inriktning för verksamheten finns beskrivna i förfrågningsunderlagen. Vid specifika

tillfällen då utföraren inte har fullgjort sina åtaganden har kommunen hänvisat till de

grundläggande värderingar som gäller för verksamheten.

Kontraktet löper på två år med möjlighet till två förlängningar med vardera ett år. Utföraren

berättar att det vanliga är att kontrakten förlängs. ”Det brukar bli så att man får de extra åren. En

upphandling kräver ju rätt mycket jobb och två år är en väldigt kort kontraktstid.”

En fördel som nämns med styrningen är att kommunen har kontroll över att den får vad den

betalar för. Nackdelen är att allt utöver vad som är specificerat i avtalet kostar extra. Utföraren

nämner i princip samma sak, det vill säga att fördelarna med det sätt som kommunen styr

utförarens verksamhet är att det i förfrågningsunderlag och kontrakt tydligt regleras vad

uppdraget skall innehålla. Nackdelen är att verksamheterna inte alltid har full förståelse för vad

som är upphandlat.

Både kommunen och utföraren beskriver relationen mellan parterna som väldigt god.

Kommunen är nöjd med kommunikationen och utföraren beskriver den som ”väldigt bra”.



är klart lägre än för de andra studerade relationerna.

25

Relation 11

Kontext

Relationen avser upphandlad snöröjning, det vill säga hård verksamhet. Konkurrensen var låg

eftersom det vid upphandlingen endast inkom två anbud. Trots det upplevde

utförarrepresentanten att konkurrensen var hög.

Styrning

Enligt uppgift har kommunen tagit fram mål och mått för verksamheten men någon egentlig

uppföljning sker inte. Delvis är förklaringen att det är enkelt att konstatera om snön på vägen är

bortröjd eller inte.

Enligt utföraren sker det uppföljning av hur väl regler och rutiner följs, men inte enligt

kommunen. Däremot regleras utrustning och kompetens och en kontroll görs av att företaget är

ekonomiskt stabilt. Utföraren anser att kontrakten är mycket detaljerade. ”Allt står där”. Viss

information samlas in av kommunen, exempelvis måste utförarna lämna in transportsedlar med

tidsangivelser. För övrigt sker det enligt kommunrepresentanten ingen kontroll av hur utföraren

följer fastställda regler.

Den sociala styrningen förefaller inte vara särskilt omfattande. Företrädaren för kommunen

menade att sådan styrning inte bedrivs. Utföraren nämner dock ett årligt ”plogmöte” som

sammankomst och säger sig ha blivit informerad om kommunens förväntningar på beteende.

Kontraktet löper på tre år med möjlighet till ett års förlängning.

Enligt kommunrepresentanten är inte styrningen tillräckligt omfattande för att de egentligen ska

veta att de får vad de har beställt och betalar för. Både intern kontroll och viss regelstyrning är

under utveckling. Däremot beskrivs relationen mellan parterna och kommunikationen dem

emellan som mycket god. Båda de intervjuade anser att personlig kontakt och att man känner

varandra är av stor betydelse. ”Det är enkelt att få kontakt och allt fungerar”. Vad utföraren

emellertid inte är helt nöjd med är att den inte i högre utsträckning får bestämma när plogning

ska ske.



är över genomsnittet. I betygsättningen av verksamheten ger beställaren intressant nog högre

betyg än utföraren själv.

Relation 12

Kontext

Relationen avser upphandlad lokalvård, det vill säga hård verksamhet. Vid upphandlingen inkom

tre anbud, vilket innebär att konkurrensen var låg. Trots det var de båda intervjuades uppfattning

att konkurrensen var hög och utföraren var dessutom av uppfattningen att det leder till stor

prispress.

26

Styrningen

Båda parter är överens om att resultatstyrning sker så till vida att det finns mål och mått för den

upphandlade verksamheten. Därutöver skiljer sig uppfattningarna åt när det gäller hur

uppföljning sker. Enligt kommunrepresentanten följer kommunen upp målen och måtten och

beskrivningar av hur avvikelser ska hanteras finns i kontraktet. Återkoppling sker enligt

kommunen till utföraren. Enligt utförarrepresentanten är kommunen varken intresserad av

uppföljning av mål och mått eller av att ge återkoppling till dem. Kommunrepresentanten menar

att kommunen får återkoppling genom att företrädare för de verksamheter som utföraren städar

hos meddelar hur nöjda de är. Enligt utföraren förhåller det sig inte så utan kommunen saknar

kännedom om den levererade kvaliteten.

Även när det gäller graden av regelstyrning råder delade meningar. Enligt kommunen sker

uppföljning av de regler och rutiner som utföraren är skyldig att följa men kontinuerlig

rapportering krävs inte. Enligt utföraren sker ingen uppföljning alls av regler och rutiner.

Avseende mindre formaliserad styrning är det enligt kommunen sällan som utföraren deltar i av

kommunen anordnade utbildningar. Utföraren håller med om att det var länge sedan de deltog i

sådan verksamhet. Kommunen berättar att de informerar om vad som anses vara ett acceptabelt

beteende och acceptabla normer. Utföraren håller med om att det finns policydokument att följa.

Han tillägger emellertid att det är ”vackert skrivet” men att det inte har någon praktisk funktion.

Kontraktet löper på tre år med möjlighet till förlängning med ett år. Båda parterna beskriver

kontrakten som mycket detaljerade.

Som framgår ovan har de båda intervjuade olika uppfattningar om styrningen.

Kommunrepresentanten beskriver den som funktionell medan utföraren menar att den är ”en

katastrof” och att det är problematiskt att kommunen inte vill diskutera den. Utföraren menar

därtill att kommunikationen med kommunen brister för att kommunen inte vill ha någon dialog.

Schemalagda sammankomster med kommunen efterlyses och enligt kommunen finns det planer

på att införa det i framtiden. Trots all kritik håller utföraren – något överraskande – med

kommunrepresentanten om att relationen är bra. Utföraren använder uttryck som ”jättegod” och

”högt i tak”.



är betydligt över genomsnittet. Utföraren ger sig själv nästan bara höga betyg medan

kommunrepresentanten ligger två till tre skalsteg lägre.

Relation 13

Kontext

Relationen avser upphandlad lokaltrafik, det vill säga hård verksamhet. Verksamheten bedrivs i en

glesbygdskommun. Konkurrensen i samband med upphandlingen var låg med två inkomna

anbud. Den intervjuade beställarrepresentanten förklarade den låga konkurrensen när

lokaltrafiken upphandlades med att det krävs stora investeringar men också för att avståndet var

för långt för att aktörer i andra delar av landet skulle kunna konkurrera. Utföraren ansåg att det i

27

viss utsträckning fanns konkurrenter men få nya tillkom. Beställarens långsiktiga plan är att

erbjuda längre kontrakt för att öka intresset hos nya aktörer.

Styrningen

Någon resultatstyrning av den privata utföraren sker inte. Det saknas mål och följaktligen sker

heller ingen uppföljning av kommunen som återkopplas till utföraren. Kommunens personal gör

inga undersökningar som innebär att den får oberoende information om hur lokaltrafiken

bedrivs. Utföraren menar att den gör egna uppföljningar och utvärderingar som ger dem

erforderlig feedback på verksamheten. Därutöver har de kontinuerlig kontakt med sina kunder

vilka ger dem synpunkter.

Däremot tillämpar kommunen regelstyrning i viss utsträckning genom att skapa och följa upp

regler och rutiner. Det finns detaljerade arbetsinstruktioner för hur verksamheten skall utföras

men de förefaller ha ringa betydelse eftersom utföraren enligt kommunrepresentanten inte bryr

sig om dem. Kontraktet, som anges vara mycket detaljerat och reglerar exempelvis utrustning och

”hur man förväntas bete sig”, borde enligt kommunrepresentanten spela en större roll än det i

praktiken gör. Utföraren anser att det finns mycket detaljer i kontrakten som skall uppfyllas och

att det avspeglar att beställaren tycks vara av uppfattningen att verksamheten går ut på att köra

buss och inte att transportera människor. Kommunens representant säger att det sker utvärdering

av regler och rutiner men återkoppling verkar ske i begränsad omfattning. ”Vi borde göra

betydligt mer.” Rapporter krävs in sporadiskt men den därpå följande kommunikationen mellan

parterna tycks inte riktigt fungera.

Av intervjuerna framgår att inslagen av mindre formaliserad styrning är få. Det som görs är att

kommunen beskriver de värderingar, syften och inriktningar för verksamheten som utföraren

skall leva upp till. Därtill har utföraren vid något enstaka tillfälle deltagit vid sammankomster som

kommunen anordnat. I praktiken har parterna har inte så mycket samröre utan den upphandlade

verksamheten framstår som ganska fristående.

Kontraktet löper på fem år med möjlighet till två förlängningar med vardera tre år.

Kommunens representant menar att han har dålig insyn i hur verksamheten fungerar eftersom

styrning och kommunikation brister. ”Jag har sällan koll på hur det förhåller sig i verkligheten”.

Den dåliga kommunikationen lyser även igenom i beskrivningen av de olika styrformerna.

Parterna verkar inte ha så mycket kontakt. Beställaren verkar inte söka kontakt med utföraren,

kanske för att beställaren inte känner att det finns möjlighet att påverka eftersom det inte finns så

många alternativ. Utföraren fokuserar på att köra buss och verkar inte ha något behov av att

kommunicera. Trots det vill båda parter, lite överraskande, beskriva relationen som god. Övriga

utsagor under intervjuerna tyder på att så inte är fallet och en av de intervjuade menade att det

vore att gå för långt att säga att relationen inte var god och att det var bättre att säga att

kommunikationen inte fungerar.

Kommunen är inte nöjd med verksamheten. Missnöjet kan kopplas till den svaga konkurrensen

på marknaden och på att en bristfällig upphandling genomfördes. Ytterligare en bidragande orsak

som nämns är den ofullständiga styrningen som knyts samman med att kommunen har bristande

kompetens.

28



indikerar att den upphandlade verksamheten presterar under genomsnittet. Spridningen i

bedömning mellan utförare och beställare är inte stor. Särskilt problematiskt förefaller

måluppfyllelse och tidspassning vara.

Medelkonkurrens och hård verksamhet

Relation 14

Kontext

Relationen avser upphandlad lokalvård, det vill säga hård verksamhet. Verksamheten bedrivs i en

glesbygdskommun. Vid upphandlingen inkom fyra anbud vilket innebär medelhög konkurrens.

Utföraren upplevde att det var hög konkurrens.

Styrning

Kommunen har mål och mått för utförarens verksamhet och mäter och följer upp utförarens

måluppfyllelse genom kvalitetskontroller. Kommunen återkopplar till utföraren huruvida målen

nåtts eller inte. Återkopplingen sker genom diskussioner på uppföljningsmöten. Om utföraren

inte når målsättningarna måste den förklara sig för kommunen. Uppföljningsmöten genomförs

fyra gånger per år.

Kommunens regelstyrning består av att utföraren följs upp baserat hur överenskomna regler och

rutiner följs. I praktiken handlar det om att kommunen ger utföraren en ”städinstruktion” att

följa. Utföraren förses med en lista med instruktioner om bland annat hur och när lokalvården

ska utföras. Utförarrepresentantens uppfattning är att listan är omfattande; vad som exempelvis

regleras är hur personalen ska vara klädd. Kommunen utvärderar de regler och rutiner som

utföraren är ålagd att följa och kräver dessutom in regelbundna rapporter av utföraren. I

kommunens utvärdering är de egna kontaktpersonerna ute på städområdena viktiga eftersom de

fyller i kvalitetskontrollblanketter som sammanställs inför uppföljningsmötena.

Mindre formaliserad styrning sker genom att utföraren ibland deltar i kommunens

sammankomster. Kommunen informerar redan i förfrågningsunderlaget om vad som anses vara

acceptabelt beteende och acceptabla normer. I förfrågningsunderlaget beskrivs även kommunens

värderingar, syften och inriktning för verksamheten som utföraren ska leva upp till. Utföraren

upplever att deras samarbete med kommunen snarare har formen av ett partnerskap än en vanlig

entreprenad. ”Vi pratar ihop oss hela tiden och har ett löpande samarbete, så det känns inte som

kommunen sitter ovanpå och beordrar”.


Det system som har byggts upp i kommunen med kvalitetsuppföljningar och kontaktpersoner

upplevs som positivt. Relationen mellan kommunen och utföraren beskrivs av kommunen som

väldigt bra och av utföraren som bra. Kommunikationen mellan parterna fungerar väl och det

förefaller finnas ett förtroende. Det finns en öppen dialog och kommunen lyssnar på utförarens

sakkunskap.

29



är över genomsnittet. De intervjuade ger samstämmigt den upphandlade verksamheten höga

betyg på i stort sett alla prestationsindikatorer.

Relation 15

Kontext


glesbygdskommun. Vid upphandlingen inkom fem anbud vilket innebär medelhög konkurrens. I

likhet med de lokalvårdsentreprenader som beskrivs tidigare bedrivs tjänsten i de lokaler som

nyttjas av olika kommunala verksamheter.

Styrning

Resultatstyrning sker genom att kommunen har mål och mått som finns beskrivna i

förfrågningsunderlagen. Kommunen mäter och följer upp utförarens måluppfyllelse med

brukarenkäter och genom att mäta städfrekvenser. Kommuner rapporterar måluppfyllelsen till

utföraren. Når inte utförararen målsättningarna måste förklaring ges och åtgärd vidtas.

Kommunen bedriver regelstyrning genom att kontrollera hur utföraren följer överenskomna

regler och rutiner. Kommunen ger därefter kontaktpersonen hos utföraren återkoppling på hur

verksamheten bedrivs. På regelbundna uppföljningsträffar begär kommunen att utföraren

muntligt rapporterar hur den har levt upp till avtalade rutiner. Kontrakten innehåller många av de

krav som ställs på utföraren. Utöver allmänna avtalsvillkor anges exempelvis verksamhetskrav,

tider, myndighetskrav och hur underleverantörer får anlitas. Specifika krav som anges är att

personalen ska bära viss klädsel och namnbricka och det ska framgå vilket företag de är anställda

av. Kommunen har en lokavårdsansvarig som gör kvalitetsuppföljningar och det finns ett

avvikelserapporteringssystem som ligger på intranätet.

Kommunens sociala styrning består av att utföraren informeras om vad som är acceptabelt

beteende och acceptabla normer. Dessutom anger kommunen i förfrågningsunderlaget

värderingar, syften och inriktning med verksamheten.

Kontrakten löper på två år med möjlighet till förlängning med ett år och ytterligare ett år. I övrigt

konstaterade kommunrepresentanten att hur mycket tid som helst skulle kunna läggas på

kvalitetsuppföljning men menade att det viktigaste var att det finns en dialog mellan kommunen

och utföraren. Båda parterna är nöjda med relationen och kommunikationen.

En fördel som anges med det sätt som kommunen styr utföraren på med kvalitetsuppföljningar

och avvikelseanalyser är att det skapar tydlighet. Utföraren tillägger att styrningen är tydlig

eftersom det finns ett avtal att utgå från som anger vad uppdraget ska omfatta. En nackdel som

utföraren nämner är att det kan finnas ett större städbehov en det som är upphandlat. Finns det

inte ekonomisk möjlighet att utöka uppdraget så kan det uppfattas att utföraren gör ett dåligt

arbete.

30



är över genomsnittet.

Relation 16

Kontext

Relationen avser upphandlad färdtjänst, det vill säga hård verksamhet. Verksamheten bedrivs i en

storstadsregion. Vid upphandlingen inkom sex anbud vilket innebär medelhög konkurrens. De

intervjuade hade olika upplevelser av konkurrenssituationen. Beställaren menade att

konkurrensen inte var hård medan utföraren upplevde motsatsen.

Styrningen

Resultatstyrning sker genom att mål och mått finns för verksamheten. Uppföljning görs av

kommunen varje månad och återkoppling sker. Uppnås inte målsättningarna krävs en förklaring

av utföraren. Det kan bli aktuellt med vite och en åtgärdsplan för att komma till rätta med

problemen. Utförarens uppfattning är att kommunen inte kan kontrollera att målen infrias i

praktiken. ”Det är omöjligt”.

Regelstyrning bedrivs enligt de intervjuade i hög grad. Kontrakten är detaljerade.

Kommunrepresentantens uppfattning är dock att utföraren slarvar med innehållet i de rapporter

som efterfrågas.

En form av mindre formaliserad styrning bedrivs genom att kommunen tvingar utföraren att vara

med vid olika sammankomster. Kommunen anger att olika policydokument gällande normer och

värderingar delgivits samt att grundläggande värderingar kommunicerats. Enligt utföraren har de

inte delgivits policydokument gällande normer och värderingar.

Kontraktet löper på tre år med möjlighet till förlängning med ett år. Båda intervjupersonerna

anser att kontraktet är mycket betydelsefullt för verksamheten. Utföraren säger att de är viktiga

för att driva verksamheten och beställaren säger att de ligger till grund för utvärdering och

uppföljning.

Parterna verkar träffas ofta för att diskutera verksamheten. Utföraren beskriver relationen som

mycket god. Beställaren beskriver inte relationen som dålig men upplever att utföraren inte

verkställer det som de kommit överens om vid sina träffar och beställaren saknar sedan

påtryckningsmedel för att ändra beteendet. ”De skiter i vad vi säger”. Beställaren anser att den

behöver lägga för mycket tid på uppföljning och att utföraren istället borde ha bättre

egenkontroll. Vidare menar beställaren att de har olika syn på verksamheten och använder uttryck

som ”en del vill bara tjäna pengar”, ”mycket pengar, lite jobb och ”vi har inte samma

värdegrund”. För utföraren verkar det inte ha så stor betydelse. Den förefaller ha ett övertag i

relationen.

31


De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 4,1. Det är under genomsnittet. Parternas representanter gör helt olika bedömningar. Exempelvis bedömer beställarrepresentanten och utförarrepresentanten måluppfyllelsen helt olika.

Hög konkurrens och hård verksamhet

Relation 17

Kontext


storstadsregion. Vid upphandlingen inkom tio anbud vilket innebär hög konkurrens.

Verksamheten bedrivs i kommunens lokaler.

Styrning

Resultatstyrning sker genom att mål formuleras och att utförarens måluppfyllelse följs med olika

mått. Kommunrepresentanten är tydlig med att målen följs upp. ”Ja definitivt! Vad vi har skrivit i

avtalet följer vi upp”. På kontraktsmöten varannan månad återkopplar kommunen till utföraren

huruvida målen nåtts eller inte och även andra klagomål behandlas. Når inte utföraren

målsättningarna måste det förklaras för kommunen.

Utföraren följs upp baserat på hur den följer överenskomna regler och rutiner. Kommunens

företrädare nämner att kontrakten innehåller bland annat städtimmar per objekt, hur städningen

ska utföras och med vilka frekvenser, timpriser och att personalen skall få utbildning. Utförarens

representant nämner att i kontrakten står avtalsvillkoren, vad vi som utförare skall följa

(skallkrav), viten, indexhöjningar, arbetskläder, med mera. Kommunen uppges utvärdera de regler

och rutiner som utföraren är ålagd att följa och ge utföraren återkoppling på hur verksamheten

bedrivs. Kommunen kräver regelbundna rapporter från utföraren om hur regler och rutiner

efterlevts. Det baseras på utförarens egna besök på varje enhet. Dessutom gör kommunen

stickprov tillsammans med en konsult som varit med och utformat upphandlingsunderlagen.

Kommunen får in rapporter från städledarens kontroller. Kommunens representant konstaterar

att kontraktsmötena, som även omfattar uppföljning av regler och rutiner, kännetecknas av

dialog. Mötena protokollförs.

Kommunen bedriver mindre formaliserad styrning genom att i förfrågningsunderlaget ”lite

grann” beskriva värderingar, syften och inriktning för verksamheten. Främst då problem uppstår

kommunicerar kommunen grundläggande värderingar för att påverka utförararen. Utföraren

anger att kommunen informerar om vad som anses vara acceptabelt beteende och acceptabla

normer och att den har beskrivit värderingar, syften och inriktning för verksamheten som

utföraren ska leva upp till. Utförarrepresentanten konstaterar dessutom att den här kommunen är

en av få kommuner som bjuder in till möten och inte nöjer sig med att kommunicera via epost.

Kontraktet löper på två år med möjlighet till två förlängningar med vardera ett år.

Den fördel som kommunens styrning uppgavs ge var att det finns ett avtal vilket medför att det

är tydligt vad som förväntas av kommunen och vad som förväntas av utföraren. Utföraren

32

nämnde som fördel med styrningen att det sker uppföljningar och att kommunen bjuder in till

möten. Kommunen nämnde att det trots allt var en nackdel att ha ett företag som är motpart och

att det är inte detsamma som att ha egen personal.

Relationen mellan parterna fungerade enligt uppgift bra. Utföraren var särskilt positiv.

”Relationen till kommunen är jättebra - kan inte bli bättre.” Även kommunikationen var

välfungerande men med tillägget från kommunrepresentantens sida att den var väldigt

personbunden.



är över genomsnittet. Särskilt måluppfyllelse fick högt betyg.

Relation 18

Kontext


storstadsregion. Vid upphandlingen inkom elva anbud vilket innebär hög konkurrens.

Verksamheten bedrivs i kommunens lokaler. Speciellt i denna relation är att kommunen har

organiserat en egen städverksamhet som ansvarar för all städning i kommunen oavsett om den

bedrivs i egen regi eller är upphandlad. Denna städverksamhet upphandlar i sin tur olika privata

utförare genom att först göra en ramupphandling och därefter förnyade upphandlingar. Det här

medför att kontrollsystemet blir bättre än om varje förvaltning eller enhet skulle avropa själva.

Kommunen har också en kvalitetscontroller som ansvarar för uppföljningen av de uppdrag som

är utlagda på entreprenad.

Styrning

Kommunen har mål och mått för utförarens verksamhet samt mäter och följer upp utförarens

måluppfyllelse. Kommunen återkopplar till utföraren om målen nåtts eller inte. Utföraren måste

då förklara sig för kommunen och upprätta en åtgärdsplan. Utföraren ska återkomma till

kommunen och visa att åtgärderna i planen vidtagits. Åtgärdsplanen följs upp utgående från vad

det står i kontraktet.

Regelstyrning sker genom att utföraren följs upp baserat på hur den följer överenskomna regler

och rutiner. ”Det som är upphandlat och det som är angivet [i kontraktet] ska följas.” Utföraren

får återkoppling från kommunen hur verksamheten bedrivs. Återkopplingen får utföraren genom

kvalitetscontrollern och de kvalitetsansvariga ute i verksamheterna. Därtill genomför utföraren

kvalitetsmätningar tillsammans med kommunen. Rapporter lämnas till kommunen regelbundet.

Kommunrepresentanten förklarar att kontraktet innehåller generella regler så som vilka parter

kontraktet gäller, kontaktuppgifter, omfattning av uppdraget, avtalstiden, hur uppdraget ska

genomföras, leverantörens skyldigheter, kontroll och även om utföraren anlitar

underentreprenörer ska de namnges i avtalet så att de inte byts utan kommunens godkännande.

Kontraktet innehåller olika kravspecifikationer som till exempel vilka kemikalier som får

användas. Dessutom har kommunen en städpolicy som utföraren ska följa. Utföraren konstaterar

att kontrakten reglerar hela uppdraget och att de är väldigt detaljerade.

33

Kommunens sociala styrning sker dels genom att utföraren deltar i sammankomster som

kommunen kallar till. Vidare informerar kommunen om vad som anses vara acceptabelt beteende

och acceptabla normer. I förfrågningsunderlaget beskriver kommunen värderingar, syften och

inriktning för verksamheten som utföraren ska leva upp till och genom det kommuniceras också

de grundläggande värderingarna för att påverka utföraren.


Utföraren konstaterar att fördelen med kommunens styrning är att det är väldigt tydligt vad som

ska göras eftersom det finns ett kontrakt som sätter gränser. Nackdelen kan bland annat vara att

det brister i kunskapen hos kommunen. Upphandlarna har inte kunskap om den verksamhet som

de upphandlar och det medför att de inte har förståelse för den verksamhet som bedrivs, vilket i

sin tur avspeglar sig i kontraktet. ”Jag försöker få upphandlare inom kommunerna att förstå att

det inte är timmar man köper utan en funktion alltså rena lokaler”. I övrigt anges relationen

mellan parterna fungera bra.



motsvarar genomsnittet för de undersökta relationerna. Kund/brukarnöjdhet är den

prestationsdimension som betygsätts högst.

Relation 19

Kontext


storstadsregion. Vid upphandlingen inkom 31 anbud vilket innebär hög konkurrens.

Verksamheten bedrivs i kommunens lokaler. Konkurrensen upplevs av båda parter som mycket

hög.

Styrningen

Kommunen styr den upphandlade verksamheten med resultatstyrning. Det finns mål och mått

som mäts och följs upp. Kommunen ger feedback efter genomförd kontroll. Om målen inte

uppnåtts krävs först en förklaring men det kan även bli aktuellt med vite och en åtgärdsplan för

att komma till rätta med problemen.

Kommunen tillämpar även regelstyrning med regler och rutiner vilkas efterlevnad kontinuerligt

följs av kommunen. Reglerna beskrivs i detaljerade kontrakt. Enligt de intervjuade regleras ”allt”,

exempelvis utrustning och kompetens. För att komma i fråga som utförare måste vissa

kvalificeringskrav var uppfyllda och vid upphandlingen läggs vikt vid kvalitet, utbildning och

medlemskap i branschorganisation. Om det kommer in klagomål tar kommunen tag i det

omgående. Kommunen kräver inte regelbundna rapporter från utföraren i vilken utsträckning

regler och rutiner efterlevts. Utförarens upplevelse är att uppföljning sker mest i början av

avtalsperioden.

34

Beställarrepresentanten berättar mycket om hur bra kommunen är på att följa upp och säkerställa

kvaliteten. Utföraren, däremot, menar att beställaren har en dålig kontrollfunktion: ”En

skrivbordsfunktion utan praktisk funktion”.

Mindre formaliserad styrning sker genom att kommunen anordnar utbildningar vid avtalets

början. Båda parter är överens om att kommunen kommunicerar vad som kan anses vara

acceptabelt beteende och acceptabla normer. Kommunen har beskrivit värderingar, syften och

inriktning för verksamheten som utföraren skall leva upp till.

Kontraktet löper på tre år med möjlighet till två förlängningar med vardera ett år.

Relationen mellan de båda parterna anges fungera men utmärks av ett visst avstånd. En förklaring

är att det är mycket verksamhet som handlas upp i kommunen och att det därför är svårt för

kommunen att ha god kännedom och kontakt med alla utförare. Trots det uppges

kommunikationen, enligt beställarrepresentanten, vara god och det beror även på utföraren. ”It

takes two to tango”. Utförarens representant menar dock att kommunen är svår att få kontakt

med och beskrivs som ”otillgänglig”. Utförararen anser även att beställaren saknar tillräckliga

kunskaper.



är väsentligt lägre än genomsnittet. Lägst betyg får utföraren avseende verksamhetens kvalitet.

35

5. Kvalitativ analys

I analysen avhandlas inledningsvis mjuk verksamhet. För att öka tydligheten i framställningen

diskuteras först styrningen när konkurrensen är låg och därefter när den är hög. Sist analyseras

styrkonfigurationerna när konkurrensen är medelhög. Kategorin verksamhet upphandlad i

medelhög konkurrens är ett komplement till de övriga två. Motsvarande ordningsföljd används i

analysen av upphandlad hård verksamhet.

Mjuk verksamhet

Låg konkurrens

I kapitel 2 redovisas den teoretiska förväntan på hur ett styrsystem ska vara utformat för att vara

funktionellt för mjuk verksamhet upphandlad i låg konkurrens. Antagandet är att en

relationsorienterad styrkonfiguration utvecklas, det vill säga med fokus på mindre formaliserad

styrning och etablerandet av en bra relation mellan parterna. Nedan analyseras relation 1-3 med

avseende på i vilken utsträckning de har en relationsorienterad styrkonfiguration.

En notering är att utförarna inte upplever att det är låg konkurrens om uppdragen. Detta trots att

det endast inkom tre anbud i två av fallen och ett anbud i det tredje. Denna upplevelse har dock

sannolikt ingen större betydelse för utformningen av styrsystemet eftersom det i första hand är

kommunerna (beställarna) som utformar styrningen och de gav inte uttryck för samma upplevelse

av konkurrensen som utförarna. Relationerna 1, 2 och 3 är i vissa avseende lika och i andra skiljer

de sig åt.

Relation 1 och 2 påminner om varandra i så måtto att förekomsten av resultat- och regelstyrning

är hög. Omfattningen till trots planerar kommunen i relation 2 att utöka styrningen av utföraren

ytterligare, vilket är ett tecken på att den inte är helt nöjd med utförarens prestation. Den mindre

formaliserade styrningen är inte lika betonad som den formella men förekommer i båda

relationerna. Den består främst i regelbundna möten och träffar mellan parterna där olika

problem diskuteras. Det ger visst utrymme för kommunen att förmedla grundläggande

värderingar och betona vad som är acceptabelt beteende. Syftet med mötena förefaller vara att

informera snarare än att insocialisera utföraren i ett kommunalt förhållningssätt. Relation 1 och 2

är även lika avseende hur relationen mellan kommun och utförare beskrivs. Den är inte dålig men

heller inte så påfallande bra som den är i andra relationer.

Det som skiljer relation 1 och 2 åt är att relation 1 har längre kontraktstid och dessutom

tillhandahåller sjuksköterskor till utförarens verksamhet. Det senare har bidragit till en del

problem, då parterna haft olika uppfattning om kvalitet och hur verksamheten skall genomföras.

Samarbete i den formen förefaller alltså kunna skapa utmaningar för relationen. Samtidigt innebär

förekomsten av kommunala sjuksköterskor i den upphandlade verksamheten en kompletterande

form av handlingsstyrning eftersom det blir svårt för utföraren att inte leva upp till kontraktet om

det dagligen befinner sig kommunal personal på plats. Närheten och sjuksköterskornas kunskaper

om verksamheten reducerar den informationsasymmetri som annars är vanlig i

interorganisatoriska relationer och inte minst när det handlar om mjuk verksamhet. Möjligen

innebär denna tydliga involvering i den upphandlade verksamheten en så effektiv styrning av

mjuk upphandlad verksamhet att den utgör ett alternativ till relationell styrning.

36

I relation 3 framstår styrningen som mer relationsorienterad än i relation 1 och 2. Det verkar

dock inte vara ett medvetet val utan mer grundat i att det saknas resurser för att utöva högre grad

av formaliserad styrning. Det indikeras av att beställaren är bekymrad över att relationen baseras

”lite för mycket på förtroende” och beställaren känner sig osäker på om utföraren levererar enligt

kontraktet eftersom resultatet inte kan verifieras i lika hög grad. Styrintensiteten när det gäller

traditionella styrmekanismer (resultatstyrning, regelstyrning och mindre formaliserad styrning) är

något lägre än i relation 1 och 2. En viss men ganska marginell form av insyn får kommunen

genom att utföraren arbetar med samma dokumentationssystem som kommunen. Det kan

möjligen ersätta en del av de mer formaliserade styrformerna. I någon utsträckning kan även den

relativt sett korta kontraktslängden ha en styreffekt.

Hög konkurrens

I kapitel 2 redovisas den teoretiska förväntan på hur ett styrsystem ska vara utformat för att vara

funktionellt för mjuk verksamhet upphandlad i hög konkurrens. Antagandet är att det utvecklas

ett omfattande styrsystem som kombinerar byråkrati- och relationsorientering. Nedan analyseras

relation 7-9 med avseende på i vilken utsträckning ovan ställda antaganden om styrkonfiguration

stämmer i praktiken.

En intressant notering är att konkurrensen upplevs som endast medelhög i relation 9 trots att

kontexten kännetecknas av hög konkurrens. I övriga relationer berörs konkurrensen inte mer

explicit i parternas utsagor. Både vad gäller styrning och styrningens resultat finns det både

skillnader och likheter mellan de olika relationerna.

Avseende utformningen av styrsystemet är likheten mellan relation 7 och 8 stor. I båda fallen

kännetecknas styrningen i hög grad av resultatstyrning och regelstyrning. Även mindre

formaliserad styrning förekommer i relativt hög grad. Den består av olika

introduktionsutbildningar och utbildningar kring verksamhetens värdegrund. Motivet med den

mindre formaliserade styrningen verkar dock inte primärt vara att stärka samhörighetskänslan

mellan parterna, utan mer inriktad mot att utbilda. I båda relationerna beskrivs relationen mellan

parterna som god. I relation 7 beskrivs den till och med som bättre än med de interna utförarna. I

båda fallen är kommunens beskrivning av relationen mest positiv.

En viktig skillnad mellan relation 7 och 8 är att det i den förstnämnda relationen sker samverkan

genom gemensamma sjuksköterskor. Det verkar både vara stärkande för relationen samt ge

kommunen möjlighet till kompletterande styrning och kontroll att kontraktet följs. En annan

skillnad berör hur bra relationen är mellan parterna. I båda fallen beskrivs relationen som god,

men i relation 7 betonas den gemensamma nyttan och att det är både ett givande och tagande i

högre grad än i relation 8. I relation 8 beskrivs relationen av beställaren mer som ett verktyg för

att få insikt i verksamheten. Utformningen av styrsystem i både relation 7 och 8 stämmer väl

överens med de teoretiska förväntningarna om intensiv formell styrning med tydliga

relationsorienterade inslag.

Styrningen i relation 9 skiljer sig från både relation 7 och 8 genom att styrintensiteten är lägre.

Intensiteten i resultatstyrningen är avsevärt lägre än för relation 7 och 8, men är även lägre när det

gäller graden av regelstyrning och mindre formaliserad styrning. Relationen beskrivs som god av

37

båda parter även om den inte är lika god som i relationerna 7 och 8. Kommunen verkar inte nöjd

med situationen eftersom den anger att arbetet pågår med att ta fram fler mål, vilket indikerar att

resultatstyrningen behöver stärkas. I nuläget framstår styrningen inte som byråkratiorienterad och

absolut inte som marknadsorienterad. Det ligger närmast till hands att karaktärisera den som

svagt relationsorienterad.

Medelkonkurrens

Det är intressant att analysera vilken typ av styrkonfiguration som utvecklas när konkurrensen

varken är hög eller låg. Nedan analyseras relation 4-6 med avseende på vilken typ av

styrkonfiguration som utvecklas och hur den påverkar utförarens prestation.

Relation 4 och 5 har i flera avseenden liknande styrning. I båda relationerna är förekomsten av

resultat- och regelstyrning relativt moderat men förekomsten av mindre formaliserad styrning är

än lägre. Uppfattningen om hur intensiv styrningen är skiljer sig åt mellan utförare och beställare i

båda relationerna. Utförarna uppfattar styrningen som mindre intensiv än beställarna. Beställarna

är sannolikt angelägna om att signalera att styrningen är ambitiös och håller hög kvalitet. En

annan likhet är att den upphandlade verksamheten betraktas som mer eller mindre frikopplad

från den egna verksamheten. I relation 4 upplever utföraren att de är isolerade från kommunens

övriga verksamheter. En förklaring är att styrsystemet inte är färdigutvecklat. Enligt kommunen

verkar utvecklingen gå mot att styrningen i framtiden kommer att bli mer intensiv och mer

formaliserad. I relation 5 anser utföraren att de granskas hårdare än kommunens verksamhet i

egen regi, vilket inte upplevs som positivt. Det framstår som om utföraren ser det som ett

misstroende. Det finns en viss kylighet i utförarnas beskrivning av relationen. Kommunen är mer

positiv. De två fallen kan knappast anses ha relationsorienterad styrning utan snarare svagt

byråkratiorienterad.

I relation 6 är styrningen mer intensiv och formaliserad än i relation 4 och 5. Styrningen

kännetecknas av hög grad av resultat- och regelstyrning, förhållandevis lång kontraktsperiod och

en god relation mellan parterna. Samtidigt är den mindre formaliserade styrningen inte här så

framträdande. Styrkonfigurationen kan därför ses som i huvudsak byråkratiorienterad men med

inslag av relationsorientering.

Sammanfattning – mjuk verksamhet

När det gäller styrning av upphandlad mjuk verksamhet ger studien visst stöd för den

övergripande teoretiseringen men det finns också avvikelser (resultatet summeras i tabell 5.1).

Under låg konkurrens framträder två byråkratiorienterade styrkonfigurationer med viss

relationsorientering och en relationsorienterad styrkonfiguration med relativt svag

byråkratiorientering. I det senare fallet arbetar beställaren för en större byråkratiorientering i

framtiden. Relationsorienteringen i styrkonfigurationerna var väntad men inte

byråkratiorienteringen.

Under hög konkurrens framträder två kombinationer av byråkrati- och relationsorienterad

styrning och en styrkonfiguration som egentligen inte har någon tydlig profil men som närmast är

att betrakta som relationsorienterad. I den relationen är beställarens ambition att stärka den

formella styrningen, det vill säga att öka byråkratiorienteringen. Det innebär att

38

styrkonfigurationerna på det hela taget har (eller kommer att få) det förväntade innehållet i form

av en kombination av byråkrati- och relationsorientering.


Mjuk verksamhet 7. Starkt byråkrati- och relationsorienterad 8. Byråkrati- och relationsorienterad 9. Svagt relationsorienterad

1. Starkt byråkratiorienterad och svagt relationsorienterad 2. Byråkratiorienterad och svagt relationsorienterad 3. Relationsorienterad och svagt byråkratiorienterad

Tabell 5.1. Styrkonfigurationer för upphandlad mjuk verksamhet (för att öka tydligheten

visas endast relationer upphandlade i hög eller låg konkurrens).

En jämförelse mellan låg och hög konkurrens visar på det hela taget att konkurrenssituationen

inte påverkar styrkonfigurationerna på det förväntade sättet. Oavsett konkurrenssituation är

mönstret att byråkratiorientering kombineras med relationsorientering.

Hård verksamhet

Låg konkurrens

I kapitel 2 redovisas den teoretiska förväntan på hur styrningen ska vara utformad för att vara

funktionell för hård verksamhet upphandlad i låg konkurrens. Antagandet är att

byråkratiorienterad styrning bör kombineras med relationsorienterad. Det innebär ett relativt

omfattande styrsystem innehållande såväl resultatstyrning och regelstyrning som mindre

formaliserad styrning och relationsskapande. Den låga konkurrensen ger dock inte upphandlaren

någon bra förhandlingsposition när det gäller möjligheterna att styra de privata utförarna. Ett

alternativt sätt att styra blir då utpräglat relationsorienterat, det vill säga att kombinera mindre

formaliserad styrning med ambitioner att skapa och upprätthålla en god relation. Således finns två

möjliga styrkonfigurationer. Nedan analyseras relation 10-13 med avseende på i vilken

utsträckning någon av de angivna styrkonfigurationerna utvecklas.

En notering är att styrintensiteten är låg i alla relationer utom i relation 10. Därmed skiljer sig

denna relation ifrån övriga. Kontraktet löper på två år med möjlighet till förlängning med

ytterligare ett år vid två tillfällen. Styrningen är genomgående intensiv, relationen beskrivs av båda

parter som god och kommunikationen fungerar väl. Följaktligen är styrkonfigurationen en

kombination av byråkrati- och relationsorientering.

Relationerna 11, 12 och 13 är i vissa avseenden lika och i andra olika både vad gäller styrning och

styrningens resultat. I samtliga relationer är intensiteten i styrningen i huvudsak låg. Förekomsten

av såväl resultat- och regelstyrning som mindre formaliserad styrning varierar från låg till

obefintlig.

39

I relation 11 finns en viss relationsorientering som saknas i de båda övriga fallen. Intressant nog

har en bra relation utvecklats trots att kontraktslängden är jämförelsevis kort och utan att

parterna förs samman genom mindre formaliserad styrning. Förklaringen kan vara att det finns få

aktörer som är villiga att konkurrera (låg konkurrens), vilket medför att relationen består över tid.

Relation 11 ger visst, men ändå begränsat, stöd till antagandet att hård verksamhet under låg

konkurrens kan styras relationsorienterat.

Relation 12 utmärker sig genom att kommunen har god insyn i hur utföraren (av lokalvård)

arbetar och vilket resultat det ger. Det innebär att beställaren precis, som chefer inom byråkratier,

finns på plats relativt frekvent och för att bedöma arbetsprestationer. Även om den formella

styrningen inte är byråkratiorienterad kan beställarens närvaro och insyn utgöra en annan form av

byråkratiorienterad styrning, som dock inte är lika påtaglig som om den hade kombinerats med

resultat- och regelstyrning.

I relation 13 är det mest utmärkande draget den långa kontraktstiden på 11 år. Styrningen

utmärks av låg styrintensitet både när det gäller formell och mindre formaliserad styrning. Det

sker heller ingen tillkommande styrning i form av att kommunal personal är involverad i

verksamheten eller att kommunen på ett direkt sätt kan informera sig om hur utföraren bedriver

verksamheten. Baserat på de intervjuades beskrivningar kan relationen mellan parterna inte heller

anses som särskilt god. Frånvaron av styrning - såväl marknads- som byråkrati- och

relationsorienterad - kombineras med ett långt kontrakt. Valet att ha ett långt kontrakt har sin

grund i att verksamheten är kapitalintensiv. I enlighet med den teoretiska förväntan bör inte en

kombination av långa kontrakt och (i princip) fullständig avsaknad av styrning ha någon positiv

styreffekt. Bristande styrningskompetens hos kommunen verkar vara en bidragande orsak till den

ofullständiga styrningen och det är tänkbart att det även har betydelse för den dåliga

kommunikationen i relationen. Kommunen känner att det inte finns någon möjlighet att utöva

påtryckning.

Hög konkurrens

Enligt teorin ger hög konkurrens inom hård verksamhet goda förutsättningar för

marknadsorienterad styrning. Enligt de teoretiska förväntningarna antas styrsystemet vara hårt

fokuserat på resultatstyrning och korta kontraktstider. Behovet av regelstyrning och

relationsorienterade förhållningssätt är lågt. Nedan analyseras relation 17-19 med avseende på i

vilken utsträckning ovan ställda antaganden överensstämmer med praktiken och vilken betydelse

det får för utförarens prestation.

En observation är att relationerna påminner i hög grad om varandra när det gäller styrningen. I

samtliga fall förekommer hög grad av resultatstyrning, hög grad av regelstyrning, lägre grad av

relationsorienterad styrning (om än inte låg) och kontrakt som inte har lika lång löptid som flera

andra (4-5 år). Kommunens insyn i den upphandlade verksamheten vid sidan om den formella

styrningen är lika stor i de tre relationerna.

En skillnad är att relationen mellan parterna är bättre i relation 17 och 18 än i relation 19. I

relation 17 noterar exempelvis utföraren att kommunikation mellan dem och kommunen inte

bara sker på distans (via e-post). Det verkar som om beställaren i vissa situationer fäster större

40

tilltro till direkt kommunikation mellan parterna. Både mer relationsorienterad styrning när

problem uppstår och en preferens för direkt kommunikation tyder på det. Även i relation 18

förekommer en del relationell styrning och relationen mellan parterna beskrivs som god.

Det dominerande resultatet är emellertid att de tre exemplen på hård verksamhet upphandlad

under hög konkurrens inte styrs marknadsorienterat på det sätt som inledningsvis antogs utan

med en kombination av byråkrati- och relationsorientering.

Medelkonkurrens

Det är intressant att kartlägga vilken typ av styrkonfiguration som utvecklas när konkurrensen

varken är hög eller låg. Nedan analyseras relation 14-16 med avseende på vilken typ av

styrkonfiguration som utvecklas. Styrkonfigurationerna i relationerna påminner om varandra i

vissa avseenden, exempelvis när det gäller förekomsten av resultatstyrning och vilken

kontraktslängd som väljs men de uppvisar också skillnader.

I relation 14 utmärks styrkonfigurationen av en kombination av formell styrning, medellånga

kontrakt, relativt tydlig mindre formaliserad styrning och av att relationen mellan parterna är god.

Den upphandlade lokalvården bedrivs i kommunens lokaler vilket ger beställaren insyn. Relation

15 är snarlik men styrmekanismen mindre formaliserad styrning är inte framträdande. Styrningen

är formaliserad i en omfattning som påminner om ett byråkratiorienterat styrmönster men

dessutom utmärks samarbetena av att relationerna mellan parterna verkar vara mycket goda. Det

ges exempel på att utbytet kännetecknas av att kommunen lyssnar till utförarens sakkunskap och

att det finns ett ömsesidigt förtroende.

I relation 16 är styrkonfigurationen snarare marknadsorienterad, för övrigt den enda av de nitton

konfigurationerna. De framträdande styrmekanismerna är resultatstyrning och avsaknad av långa

kontrakt. I mindre utsträckning tillämpas regelstyrning och mindre formaliserad styrning och

någon särskilt god relation har inte utvecklats mellan parterna. Kommunen anser att deras

värdegrund skiljer sig från utförarens och att utföraren mest är ute efter att tjäna pengar. Att

beställaren upplever att utförararen ”skiter i vad vi säger” är talande men uppenbarligen saknar

beställaren en tillräckligt stark marknadsposition för att utöva påtryckning på utföraren och

utföraren förefaller vara medveten om sin starka position.

Sammanfattning – hård verksamhet

Resultaten när det gäller styrkonfigurationerna inom upphandlad hård verksamhet ger ett

begränsat stöd för den övergripande teoretiseringen. Under låg konkurrens uppkommer andra

styrkonfigurationer utöver de väntade i tre relationer av fyra. I dessa relationer är den formella

styrningen nästan obefintlig. I ett fall hanteras det genom en bra relation med partnern, i ett annat

med att kommunen med andra medel kan kontrollera utföraren och i ett tredje hanteras det inte

alls. Inte i någon relation är intensiteten i relationsorienteringen på en nivå som förväntas om

formell styrning i princip saknas helt. Under hög konkurrens utvecklas inte marknadsorienterad

styrning som förväntat utan byråkratiorientering i kombination med relationsorientering.

41


Hård verksamhet 17. Byråkrati- och relationsorienterad 18. Byråkrati- och relationsorienterad 19. Byråkratiorienterad och svagt relationsorienterat

10. Byråkrati- och relationsorienterad 11. Svagt relationsorienterad 12. Svagt byråkratiorienterad 13. Låg grad av styrning

Tabell 5.2. Styrkonfigurationer för upphandlad hård verksamhet (för att öka tydligheten

visas endast relationer upphandlade i hög eller låg konkurrens).

Jämförelsen mellan låg och hög konkurrens inom hård verksamhet visar på det hela taget att

konkurrenssituationen inte skapar förväntade skillnader i styrkonfigurationerna. Även om

underlaget inte räcker för en traditionell generalisering indikerar resultatet att

styrningsambitionerna ökar när konkurrensen ökar.

Diskussion

I intervjuerna framkommer ytterligare en form av styrmekanism vilket innebär att beställaren på

olika sätt har direkt insyn i den upphandlade verksamheten. Avseende upphandlad mjuk

verksamhet samarbetar parterna genom att låta kommunala sjuksköterskor vara verksamma i

boendena. Avseende upphandlad hård verksamhet, främst lokalvård, har kommunens personal

direkt insyn i hur verksamheten bedrivs och vilket resultat den ger. Dessa former av involvering

och insyn i den upphandlade verksamheten reducerar informationsasymmetrin och blir en

styrmekanism som kompletterar eller substituerar andra styrmekanismer.

Sammanfattningarna av vilka styrkonfigurationer som uppträder i de olika styrsituationerna visar

att de förväntade skillnaderna mellan hög och låg konkurrens inte återfinns i det empiriska

materialet. Skillnaderna mellan hård och mjuk verksamhet är inte särskilt stora när konkurrensen

är hög. I fem relationer är styrningen byråkrati- och relationsorienterad och i en relation strävar

beställaren efter att skapa byråkrati- och relationsorienterad styrning. Skillnaderna är större när

konkurrensen är låg. I upphandlad hård verksamhet förekommer i tre relationer av fyra inte

byråkrati-och relationsorienterad styrning; det vill säga styrningsintensiteten är låg. Det här är i

linje med tidigare studier som har visat att upphandlad mjuk verksamhet styrs mer intensivt än

hård (Johansson et al. 2014).

Vid hög konkurrens ökar styrningsbehovet generellt. En förklaring till det skulle den ökade risken

för pressade anbud med efterföljande leveransproblem kunna vara. När konkurrensen är låg kan

det vara svårt att påtvinga den privata utföraren omfattande styrning. Ett argument för en

beställare att vid låg konkurrensen faktiskt nöja sig med mindre omfattande styrning skulle kunna

vara att priserna inte är lika pressade och att det därmed borde finnas ekonomiskt utrymme för

utföraren att både ta ut sin vinst och uppfylla sina åtaganden gentemot beställaren. Trots låg

konkurrens införs av institutionella skäl – legitimitet, intressenttryck och politisk känslighet –

omfattande styrning i mjuk verksamhet eftersom detaljerade kontrakt och formaliserad styrning

42

ger intressenterna en känsla av trygghet, även om den är skenbar (jfr Hofstede 1981).

Institutionella skäl verkar inte vara lika betydelsefulla inom hård verksamhet. Intressenttrycket är

förmodligen inte lika starkt avseende hård verksamhet vilket innebär att intressenterna inte ställer

lika höga krav på styrningen av verksamheter som inte direkt berör människors hälsa och

välbefinnande. Därmed förväntas beställarna inte uppvisa omfattande styrsystem med

kvalitetssäkrande processbeskrivningar och prestationsindikatorer. Detta resonemang är

hypotetiskt och kan prövas i framtida studier.

I flera relationer har beställarna goda kunskaper om hur verksamheten kan bedrivas eftersom den

tidigare bedrivits och delvis fortfarande bedrivs i egen regi. Detta skulle kunna vara en möjlig

förklaring till att styrkonfigurationerna generellt sett är mindre marknads-och relationsorienterade

och mer byråkratiorienterade än vad som antogs i teoretiseringen (jfr Christofoli et al. 2010).

Ytterligare förklaringar kunde vara att byråkratiorienterad styrning är institutionaliserad i

offentliga organisationer eller att omfattande styrning, kopplad till regler och resultat, ger

intressenterna intrycket att beställaren har kontroll. Nackdelen med att låta institutionella skäl

påverka utformningen av styrsystemet kan vara att styreffekten blir lägre och att

styrningsrelaterade kostnader ökas i onödan.

Därmed är det lämpligt att återvända till resonemanget om att det är skillnad mellan hur en

upphandlad verksamhet styrs och hur den bör styras, det vill säga skillnaden mellan ”är” och

”bör”. Om institutionella faktorer påverkar beställare att införa ett mera omfattande styrsystem

än vad som är motiverat i styrsituationen borde det inverka på resultatet av styrningen. I nästa

avsnitt ges därför en indikation på vilken betydelse det har för styrningens resultat om

styrkonfigurationer inte är anpassade till styrsituationen.

43

6. Fuzzy set QCA

I det här avsnittet analyseras data med ambitionen att få en indikation på vilka styrkonfigurationer

i olika styrsituationer som är funktionella. Syftet är att komma längre än i det föregående avsnittet

där vi beskriver hur styrningen är. Genom att använda beställar- och utförarrepresentanternas

bedömningar av hur god utförarens prestation är ges en antydan om vilka styrkonfigurationer

som bidrar till att en god verksamhet bedrivs. Därigenom närmar vi oss frågan hur upphandlad

verksamhet bör styras i olika situationer.

Som beskrevs i metodavsnittet används intervjupersonernas utsagor som underlag för att

kvantifiera förekomsten av styrattribut i respektive relation. Kvantifieringen avseende

resultatstyrning, regelstyrning och mindre formaliserad styrning stöds av Merchant och van der

Stedes (2012) och Bedford och Malmis (2015) definitioner av dessa tre begrepp (se tabell A.1 i

appendix). Kvantifieringen av bra relation gjordes i en helhetsbedömning utifrån stödbegreppen

kommunikation, ömsesidighet, förtroende och samarbete. Därtill användes intervjuerna för att

identifiera ytterligare styrmekanismer – utöver de teoretiskt härledda – som förefaller vara

betydelsefulla i relationerna. Som framgår av föregående avsnitt noteras att kommunens

involvering och insyn i den upphandlade verksamheten utgör ytterligare ett styrattribut genom att

reducera informationsasymmetrin mellan beställaren och utföraren. Därför kommer den

variabeln att ingå i den fortsatta analysen. I tabell A.1 i appendix redovisas samtliga kvantifierade

värden på variablerna. I tabell 6.1 återfinns beskrivande statistik över styrmekanismerna och

övriga variabler.

Fuzzy set-kalibrering (medlemskap i set)

Variabelbeskrivning

Variabel Fullt Brytpunkt Avsaknad Medel Standard-avvikelse

Min Max

Konkurrens (anbud) 10 5 3 6,84 6,46 1 31

Hård =1, Mjuk=0 1 0 0,53 0,50 0 1

Resultatstyrning 100 70 40 74,21 28,71 0 100

Regelstyrning 90 70 40 73,16 22,26 20 90

Mindre formaliserad styrning

90 60 30 51,05 21,25 10 90

Kontraktslängd 8 6 4 5,42 1,93 4 11

Insyn/involvering 100 50 0 51,58 47,82 0 100

Bra relation 100 70 40 72,63 21,97 30 100

Utförarprestation 5,7 5 4,2 5,11 0,71 4 6.4

Tabell 6.1. Beskrivande statistik.

44

Kalibrering av medlemskap i set

FSQCA-analys förutsätter att kvantitativa variabler transformeras till variabler i intervallet 0 till 1.

I den transformationen – som görs i ett av de inledande stegen i fsQCA 2.5 – måste först tre

tröskelvärden bestämmas för varje variabel. Det första tröskelvärdet avser det värde på variabeln

som krävs för att relationen ska ha ”fullt medlemskap” i setet. Det andra tröskelvärdet avser det

värde på variabeln som innebär att relationen ska ha ”avsaknad av medlemskap” i setet. Det

tredje tröskelvärdet bestämmer när relationen är precis mittemellan fullt medlemskap och

avsaknad av medlemskap. Det är den brytpunkt då tvetydigheten är som störst (fuzziness) om

huruvida ett fall (en relation) ingår i setet eller inte (Ragin 2008).

En viktig fråga är hur tröskelvärden ska väljas. En vanlig uppfattning är att valen ska vara

grundade i teoretisk och substantiell kunskap (Ragin 2008; Fiss 2007; Misangyi & Acharya 2014).

Nedan diskuteras hur tröskelvärdena valts vid kalibreringen av variablerna för fsQCA-analysen.

Värdena framgår av tabell 6.1.

Hög konkurrens. Det mått på konkurrens som används är antalet anbud som kom in vid respektive

upphandling. Vi kalibrerar medlemskap i setet hög konkurrens på följande sätt. Relationer med tio

eller fler anbud kodas som fullt medlemskap i setet hög konkurrens. Tre eller färre anbud kodas

som avsaknad av medlemskap i setet. Som brytpunkt väljs fem anbud eftersom det är

medianvärdet för de nitton relationerna och det saknas övrig teoretiskt och substantiell kunskap

för att avgöra vid vilket antal anbud som fullt medlemskap övergår i avsaknad av medlemskap.

Hård eller mjuk. Dessa variabler kan endast anta värdet 1 (hård verksamhet) eller 0 (mjuk

verksamhet) och behöver därför inte kalibreras.

Resultatstyrning. I det empiriska materialet varierar förekomsten av resultatstyrning från 100 till 0.

För fullt medlemskap i setet resultatstyrning krävs 100. Poäng från 30 och nedåt innebär

fullständig avsaknad av medlemskap i setet. Vi menar att det inte går att tala om resultatstyrning

om det inte finns mål som följs upp, vilket ges 40 poäng. Som brytpunkt används 60 eftersom det

innebär att uppföljning sker med viss frekvens och/eller att bristande måluppfyllelse ger

konsekvenser (se tabell A.1).

Regelstyrning. I kvantifieringen av de nitton relationerna varierar förekomsten av regelstyrning

mellan 90 och 20. Det som gör att ingen relation når upp till 100 är att det ingenstans lyfts fram

att regelbrott ger konsekvensen att lägre ersättning utgår. Vår bedömning är att denna

styrkomponent är ovanlig eller till och med obefintlig i den kontext vi studerar. Därför väljer vi

att sätta tröskelvärdet för fullt medlemskap i setet regelstyrning till 90. Det lägre tröskelvärdet

sätts till 30 eftersom avsaknad av regler som följs upp enligt vår mening innebär ett obefintligt

medlemskap i setet regelstyrning. Brytpunkten sätts till 50 eftersom det innebär att det i

relationen finns någon form av regler, att dessa följs upp och att de är detaljerade eller att

uppföljning sker med viss frekvens.

Mindre formaliserad styrning. Förekomsten av mindre formaliserad styrning varierar mellan 90 och

10. För fullt medlemskap i setet krävs 100 poäng. Fullständig avsaknad av medlemskap gäller upp

till 10 poäng eftersom det innebär att det i relationen inte finns någon utvecklad mindre

formaliserad styrkomponent alls (typ deltagande i utbildning). Brytpunkten sätts till 50 eftersom

beställaren då infört minst hälften av de teoretiskt definierade styrkomponenterna.

45

Långt kontrakt. I det teoretiska resonemanget har vi diskuterat betydelsen av kontraktslängd.

Kalibreringen av kontraktslängd sker i form av graden av medlemskap i setet långt kontrakt. I de

studerade relationerna varierar den totala kontraktslängden inklusive optioner mellan 4 år och 11

år. Samtliga relationer har optioner i kontrakten. Vår bedömning är att kontraktslängd från 8 år

och uppåt är att betrakta som fullt medlemskap i setet långa kontrakt och att kontraktstider från 4

år och nedåt innebär obefintligt medlemskap i setet. Brytpunkten placeras mittemellan och

uppgår således till 6.

Involvering och insyn. Denna induktivt härledda styrmekanism har kvantifierats från 0 till 100 utifrån

vilken insyn eller involvering beställaren har i den upphandlade verksamheten. Kvantifieringen

gjordes med beaktande av att variabeln senare skulle kalibreras. Därför används de ”naturliga”

tröskelvärdena 100, 50 och 0.

Bra relation. För denna variabel resonerar vi på samma sätt som för involvering och insyn ovan.

Bra prestation. Som nämndes i metodavsnittet mäts hur väl utföraren presterar genom att

respondenterna på en skala 1-7 betygsätter måluppfyllelse, verksamhetskvalitet,

kund/brukarnöjdhet, utförarens lyhördhet inför kommunens krav och utförarens förmåga att

hålla planerade tider. Respondenterna informerades om att en 1:a innebar att de presterade

mycket sämre än jämförbara enheter, en 4:a att de presterade lika bra som jämförbara enheter och

en 7: a att de presterade mycket bättre än jämförbara enheter. Det sammantagna måttet på hur väl

utföraren presterar beräknas genom att först ta genomsnittet av beställarens och utförarens

bedömning på respektive fråga och därefter summera genomsnitten och dividera med antalet

frågor. Det resulterande måttet (summaindex) uppvisar god reliabilitet (Cronbach’s alfa = 0.88).

Kalibreringen av medlemskapet i setet påverkas av omständigheten att parterna i relationerna i

stort sett genomgående ger höga betyg. Den relation som har det lägsta sammantagna betyget har

4, det vill säga att den presterar lika bra som jämförbara enheter. Även om de 19 relationer som

studeras inte är helt slumpmässigt utvalda är det osannolikt att samtliga presterar över

genomsnittet. Sannolikt påverkas betygsättningen av att båda parterna har intresse av att

framställa den upphandlade verksamheten som välfungerande; utföraren eftersom den är ansvarig

för att bedriva verksamheten och beställaren för att den annars framstår som oförmögen att styra.

Benägenheten att sätta höga betyg gör att det blir olämpligt att använda förfaringssättet att sätta

tröskelvärdena till 1, 4 och 7. Istället görs en pragmatisk indelning där 5.7 bedöms vara ett rimligt

tröskelvärde för fullt medlemskap i setet bra prestation. Värdet 4.2 väljs som tröskel för avsaknad

av medlemskap och 5.0 som brytpunkt.

Dålig prestation. Vi undersöker även vilka styrkonfigurationer i olika styrsituationer som leder till

dålig prestation. Kalibreringen är den omvända jämfört med Bra prestation. Värden från 4.2 och

nedåt innebär fullt medlemskap i setet Dålig prestation och värden över 5.7 ger fullständig

avsaknad av medlemskap. 5.0 utgör brytpunkt.

Fuzzy set-analys

Efter poängsättningen av variablerna och kalibreringen genomförs den egentliga fuzzy set-

analysen i en stegvis procedur (Fiss 2011; Misangyi & Acharya 2014). Först används en datamatris

46

benämnd sanningstabell (truth table) för att kartlägga vilka styrkonfigurationer som förekommer i

det empiriska materialet. Tabellen har 2k rader där k är antalet variabler (exklusive den beroende

variabeln) som ingår i analysen (Fiss 2011). Varje teoretiskt tänkbar kombination av

styrmekanismer ingår i tabellen. Vissa rader innehåller ett eller flera fall (relationer) medan många

står tomma eftersom dessa styrkonfigurationer inte återfinns i det empiriska materialet. Det

skapar ett potentiellt problem med begränsad mångfald (limited diversity) (Ragin 2008), vilket

diskuteras i samband med analysen av resultatet.

I ett andra steg reduceras antalet rader i sanningstabellen. Först exkluderas alla rader som inte

innehåller något fall. Därefter exkluderas de fall som ligger under gränsen för acceptabel

konsistens. Med konsistens menas i vilken utsträckning konfigurationen är en undergrupp till

gruppen som presterar bra (Misangyi & Acharya 2014). Det beräknas genom att dividera antalet

fall med samma styrkonfiguration och som presterar bra med antalet fall som har samma

styrkonfiguration men inte presterar bra (Fiss 2011). I den här studien följer vi den vanliga

rekommendationen att exkludera konfigurationer med konsistens lägre än 0.80. I

sanningstabellen ges två mått på konsistens (bruttokonsistens och PRI-konsistens). I enlighet

med (Misangyi & Acharya 2014; Fiss 2011; Ragin 2008) exkluderar vi först alla fall med

bruttokonsistens <0.80 och därefter alla kvarvarande fall med PRI-konsistens <0.75.

I ett tredje steg används en algoritm baserad på Boolsk algebra för att få fram förenklade

lösningar (styrkonfigurationer). På samma sätt som Fiss (2011) och Misangyi & Acharya (2014)

åskådliggör vi närvaron av ett styrattribut i en konfiguration med och frånvaron med (se

tabell 6.2).

Resultat – Styrkonfigurationer för bra och dåliga prestationer

Kolumnerna 2-4 i tabell 6.1 visar vilka styrkonfigurationer som leder till bra prestationer i olika

styrsituationer (B1-B3). Konfigurationerna är resultatet av trestegsproceduren som beskrivs ovan.

Sanningstabellen gav 16 konfigurationer med två relationer i tre konfigurationer och en relation i

vardera av de resterande 13 konfigurationerna. Sex av dessa konfigurationer uppvisade tillräcklig

konsistens för att vara intressanta. Algoritmen baserad på Boolsk algebra gjorde ytterligare en

reducering av konfigurationerna och attributen inom dem och resultatet är de tre

styrkonfigurationer som framgår av tabellen (B1-B3).

B1 avser en styrsituation där hård verksamhet upphandlas i avsaknad av hög konkurrens.

Konfigurationen kännetecknas av frånvaro av styrning, både formell och mindre formaliserad.

Kontraktens löptid tillhör inte de längsta men trots det har goda relationer etablerats mellan

parterna. Involvering och insyn påverkar inte prestationen oberoende av om det finns eller

saknas.

B2 avser en styrsituation med hård verksamhet upphandlad under hög konkurrens.

Styrkonfigurationen utmärks av formell styrning i form av resultatstyrning och regelstyrning.

Varken förekomst eller frånvaro av mindre formaliserad styrning spelar roll. Beställarna ger inte

långa kontrakt men är involverade eller har insyn i den upphandlade verksamheten och har goda

relationer med den privata utföraren.

47

B3 avser en styrsituation där mjuk verksamhet upphandlas och konkurrensen både kan vara låg

eller hög. Samma styrkonfiguration är alltså funktionell oberoende av konkurrenssituationen. I

konfigurationen utmärks styrningen av höga styrambitioner genom kombinationen av

resultatstyrning, regelstyrning, mindre formaliserad styrning och insyn/involvering. Därtill

kommer att långa kontrakt tecknas och att goda relationer etableras.

Konfigurationer

Bra prestation Dålig prestation

B1 B2 B3 D1 D2 D3

Hög konkurrens -

Hård (H); Mjuk (M) H H M H H M

Resultatstyrning

Regelstyrning

Mindre formaliserad styrning -

Långt kontrakt

Insyn/involvering -

Bra relation

Konsistens 0.97 0.79 0.93 0.86 0.85 1.00

Bruttotäckning 0.20 0.21 0.15 0.10 0.08 0.10

Unik täckning 0.14 0.19 0.15 0.09 0.06 0.10

Lösningens övergripande konsistens 0.88 0.94

Lösningens övergripande täckning 0.51 0.27

- = det spelar ingen roll om attributet är närvarande eller frånvarande.

Tabell 6.2. Styrkonfigurationer i olika styrsituationer som ger bra respektive dålig prestation.

Kolumnerna längst till höger i tabell 6.2 visar vilka styrkonfigurationer som leder till dåliga

utförarprestationer i olika styrsituationer (D1-D3). Sanningstabellen gav 16 konfigurationer med

två relationer i tre konfigurationer och en relation i vardera av de resterande 13

konfigurationerna. Tre av dessa konfigurationer uppvisade tillräckligt konsistens för att vara

intressanta. Algoritmen baserad på Boolsk algebra gjorde ytterligare en reducering av

konfigurationerna och resultatet är de tre styrkonfigurationer som framgår av tabellen.

D1 avser en styrsituation där hård verksamhet styrs i en kontext av låg konkurrens.

Styrkonfigurationen som leder till en dålig utförarprestation utmärks av frånvaro av all form av

styrning samtidigt som kontraktet löper över lång tid.

D2 avser också hård verksamhet men upphandlingen sker i hög konkurrens. Den

styrkonfiguration som i denna styrsituation sammanfaller med en dålig utförarprestation omfattar

resultatstyrning, regelstyrning och mindre formaliserad styrning. Kontrakten är inte långa,

beställaren har ingen insyn eller involvering i den upphandlade verksamheten och relationen är

inte bra.

48

D3 avser upphandlad mjuk verksamhet när konkurrensen är hög (till skillnad från B3 som även

omfattar låg konkurrens). Den styrkonfiguration som sammanfaller med att utföraren presterar

dåligt är omfattande. Den innehåller regelstyrning, mindre formaliserad styrning och

insyn/involvering. Kontrakten är långa och relationen är bra. Det som saknas är resultatstyrning.

Kontrafaktisk analys

I vissa tidigare studier har problemet med begränsad mångfald (limited diversity) hanterats med

så kallad kontrafaktisk analys (Fiss 2011; Misangyi & Acharya 2014) , vilket är en relativt ny

företeelse inom samhällsvetenskapen (Ragin 2008). Begränsad mångfald påverkar resultatet

eftersom många tänkbara kombinationer av styrattribut (konfigurationer) inte förekommer i det

empiriska materialet. Det blir då svårare att sluta sig till om alla attribut i en till synes funktionell

styrkonfiguration är nödvändiga. I kontrafaktisk analys används teori, substantiell kunskap och

tankeexperiment för att reducera antalet attribut i konfigurationerna. ”Enkel” kontrafaktisk analys

handlar att om att utreda om det är nödvändig att vissa attribut är frånvarande för att en bra

prestation ska resultera. ”Svår” kontrafaktisk analys innebär att pröva om befintliga styrattribut är

nödvändiga för en bra prestation.

I den här studien är kontrafaktisk analys med hjälp av fsQCA 2.5 problematisk eftersom det

kräver att forskaren i förväg definierar vilka styrattribut som bidrar till en bra prestation när de är

närvarande respektive frånvarande. Eftersom teoribildningen kring konfigurationer bygger på att

enskilda styrattributs bidrag till en bra utförarprestation inte kan analyseras utan att ta hänsyn till

vilka ytterligare styrattribut som finns i konfigurationen är det inte rimligt att definiera vissa

styrattribut som ovillkorligen bra eller ovillkorligen dåliga. Av den anledningen görs ingen

kontrafaktisk analys med hjälp av fsQCA 2.5. Nackdelen med det valet är att de konfigurationer

som framkommer i analysen blir förhållandevis komplexa (omfattar många styrattribut). Därför

förs ett resonemang i detta delavsnitt om i vilken utsträckning enskilda styrattributs frånvaro är

nödvändiga för att en bra prestation ska resultera. Detta är i princip en form av enkel

kontrafaktisk analys.

I konfiguration B3 ingår samtliga attribut och därför är inte enkel kontrafaktisk analys aktuell. I

B2 är långa kontrakt det styrattribut som tycks vara frånvarande för att styrkonfigurationen ska ha

en bra styreffekt på utföraren. B2 är i huvudsak en byråkratiorienterad styrkonfiguration men

med viss relationsorientering. Därför finns det ingen egentlig anledning att anta att långa kontrakt

skulle vara ett problem i denna styrsituation.

När det gäller B1 finns det teoristöd för att en bra relation (vilket B1 utmärks av) kan störas av

resultat- och regelstyrning genom att signalera misstroende för utföraren. Styrmekanismerna kan

även orsaka onödiga styrkostnader som tar resurser från den bedrivna verksamheten. Därför kan

det vara rimligt att dessa styrattribut är frånvarande för att verksamheten som helhet ska fungera

bättre. Däremot är det inte lika självklart att goda relationer störs av mindre formaliserad styrning.

Tvärtom skulle relationsbyggande kunna stödjas av mindre formaliserad styrning eftersom det

åtminstone delvis handlar om att personer från de båda organisationerna träffas. En rimlig

bedömning är att mindre formaliserad styrning inte måste vara frånvarande (men heller inte

närvarande) för att styrkonfigurationen ska motivera utföraren att prestera bra. Motsvarande

49

resonemang kan föras för kontraktslängd eftersom längre kontrakt rimligen stödjer

upprätthållande av bra relationer.

Kontrafaktisk analys är svårare att genomföra på icke-funktionella konfigurationer (de som leder

till en dålig utförarprestation). Den grundläggande tanken är att frånvaro av konsistenta

konfigurationer leder till dålig prestation. Den (enkla) kontrafaktiska analysen måste då riktas in

mot att ifrågasätta om frånvaro av ett styrattribut är nödvändigt för att en styrkonfiguration ska

bli inkonsistent.

D1 utmärks av frånvaro av flera relationella och byråkratiska styrattribut samtidigt som

kontraktet är långt. Det innebär att utföraren i princip har möjlighet att bedriva verksamheten

som den behagar under en lång kontraktsperiod. Det är svårt att bedöma hur mycket formell eller

informell styrning som skulle krävas för motivera utföraren att prestera bättre men en rimlig

bedömning är att det är den fullständiga avsaknaden av styrning som är problemet. En rimlig

bedömning är därför att samtliga styrattribut måste vara frånvarande för att utföraren ska prestera

dåligt.

Styrsituationen i D2 är hård verksamhet som upphandlas i hög konkurrens. Frågan att analysera

är om det är centralt för förklaringen till att konfigurationen som helhet leder till en svag

utförarprestation att kontraktet är kort, att relationen inte är bra och att beställaren inte har

insyn/inte är involverad i utförarens verksamhet. Om anledningen till att prestationen är dålig är

att beställaren inte renodlat håller sig till en marknadsorienterad styrning där hög konkurrens

kombineras med resultatstyrning och alla andra styrattribut är överflödiga är det knappast

frånvaro av långa kontrakt, insyn/involvering och bra relation som förklarar problemen utan

närvaro av regelstyrning och mindre formaliserad styrning. Det finns också anledning att fundera

över om kontraktstiden behöver vara kortare än fyra år. Om anledningen till att

utförarprestationen är dålig är att D2 till skillnad från B2 inte innehåller insyn/involvering och

bra relation är frånvaron av dessa attribut en viktig del av förklaringen till varför D2 presterar

sämre och kan därmed inte reduceras bort i den kontrafaktiska analysen.

I D3 är frågan om det är nödvändigt att resultatstyrning är frånvarande för att utförare av mjuk

verksamhet ska prestera dåligt. Eftersom förekomsten av resultatstyrning är den enda skillnaden

mellan D3 och B3 är den enda rimliga bedömningen att styrattributet är viktigt för att förklara

utfallet.

Diskussion

Den teoretiska prediktionen var att konkurrensutsatt hård verksamhet – för att fungera väl – ska

styras med marknadsorienterad styrning som i hög utsträckning handlar om att utförarna

praktiserar egenkontroll eftersom de är utbytbara. Kontraktens löptid hålls korta och

styrsystemen kan i stort sett begränsas till resultatstyrning. Till skillnad från prediktionen utmärks

den till synes funktionella styrkonfigurationen B2 snarare av byråkratiorientering med vissa inslag

av relationsorientering. Det ger en indikation på att hård verksamhet upphandlad i hög

konkurrens inte behöver styras utpräglat marknadsorienterat.

50

Den teoretiska förväntan får än mindre stöd av D2, det vill säga den styrkonfiguration som tycks

ge en dålig utförarprestation. D2 påminner nästan mer om marknadsorienterad styrning än vad

B2 gör. Resultatstyrning kombineras med korta kontrakt samtidigt som resurser varken läggs på

att relationen ska vara bra (förtroende, samarbete, ömsesidighet) eller på ytterligare involvering

eller insyn i den upphandlade verksamheten. Däremot tillämpas i tillägg till resultatstyrningen

både regelstyrning och mindre formaliserad styrning. Förklaringen till att styrkonfigurationen inte

fungerar skulle då kunna vara att styrsituationen inte är lämpad för den mer påträngande styrning

som regelstyrning och till viss del mindre formaliserad styrning innebär. Utförarens prestation

påverkas av att den inte bara kan koncentrera sig på att producera utan även måste hantera andra

krav som att följa externa regler och procedurer. I hela relationen får resurser läggas på att

hantera styrning vilket medför att mindre resurser kan läggas på själva verksamheten.

Det som talar emot den förklaringen är att B2 – där utföraren presterar bra – utmärks av ännu

mer styrning än D2. Sammantaget verkar kostnaderna för styrning betala sig totalt sett. Baserat på

det empiriska resultatet gäller alltså att det i styrsituationen hård verksamhet och hög konkurrens

inte räcker med byråkratiorienterad styrning i form av resultat- och regelstyrning utan styrningen

måste stärkas med involvering/ insyn och en god relation mellan parterna (viss grad av

relationsorientering).

När hård verksamhet upphandlas under låg konkurrens är den teoretiska förväntan att två

funktionella styrkonfigurationer kan uppkomma. I den ena konfigurationen kombineras

byråkrati- och relationsorientering. Den andra konfigurationen är relationsorienterad. I ljuset av

den teoretiska prediktionen var det väntat att den funktionella empiriska styrkonfiguration som

framkommer (B1) i huvudsak bygger på etablering av en bra relation. Relationsorienteringen är

dock förhållandevis svag eftersom den till synes inte får stöd av långa kontrakt. Att relationer

ändå kan byggas kan förklaras av att kontraktstiderna trots allt inte är direkt korta utan uppgår till

fyra år. Dessutom kan man spekulera i att den låga konkurrensen innebär att samma utförare

återkommer efter varje upphandling, vilket innebär att relationen trots allt blir lång. Därutöver är

det överraskande att mindre formaliserad styrning inte ingår i konfigurationen eftersom det också

kan stödja relationsbyggande. Som kontrast utmärks den icke-funktionella styrkonfigurationen

(D1) i samma styrsituation av långa kontrakt kombinerat med avsaknad av styrning och

relationsbyggande. Styrkonfigurationen är varken marknads-, byråkrati- eller relationsorienterad

utan är i princip ett uttryck för icke-styrning och det stämmer med den teoretiska förväntan att

det leder till en dålig prestation. Tillsammans visar den funktionella och icke-funktionella

konfigurationen att en kontext av låg konkurrens och hård verksamhet kan hanteras med

relationsorienterad styrning.

När det gäller styrning av mjuk verksamhet är det oväntat att samma styrkonfiguration (B3)

fungerar oberoende av om konkurrensen är hög eller låg. Det indikerar att konkurrenssituationen

inte medför att styrningen av upphandlad mjuk verksamhet måste utformas på olika sätt. Oavsett

konkurrenssituation verkar lösningen vara att styra byråkrati- och relationsorienterat. Jämförelsen

med konfigurationen D3 (dålig prestation) är intressant eftersom den ger insikter om betydelsen

av hög konkurrens. För mjuk verksamhet upphandlad i hög konkurrens är resultatstyrning

uppenbarligen betydelsefullt eftersom resultatstyrning är den enda skillnaden mellan

styrkonfigurationerna i B3 och D3. När mjuk verksamhet upphandlas under hög konkurrens är

det alltså inte tillräckligt att ”alla” andra styrattribut är på plats om resultatstyrning saknas.

51

I studien noteras betydelsen av att etablera en bra relation mellan parterna i interorganisatorisk

samverkan. För både hård och mjuk verksamhet och under både låg och hög konkurrens noteras

att attributet bra relation måste ingår i styrkonfigurationen för att utförarprestationen ska bli bra.

Bra relation är dock inte tillräckligt utan måste kombineras med andra attribut för att skapa en

god styreffekt. Vilka attribut som är funktionella komplement beror på styrsituationen. Utöver

bra relation är inget annat attribut nödvändigt för utfallet, varken för bra eller dålig

utförarprestation.


Mjuk verksamhet

Byråkrati- och relationsorienterad

Hård verksamhet Byråkratiorienterad och svagt relationsorienterad

Relationsorienterad (svagt)

Tabell 6.3. Styrkonfigurationer i olika styrsituationer baserad på fsQCA.

Sammantaget bekräftar resultaten från den set-teoretiska analysen vissa av de teoretiska

antagandena. Dels förefaller det vara funktionellt med byråkrati- och relationsorienterad styrning

när mjuk verksamhet upphandlats i hög konkurrens, dels tycks relationsorienterad styrning

fungera bra när hård verksamhet upphandlats i låg konkurrens. Analysen ger också en

fingervisning om att styrning av hård verksamhet bör styras på olika sätt beroende på

konkurrenssituationen.

Resultaten bekräftar emellertid inte att styrningen bör vara marknadsorienterad efter att hård

verksamhet upphandlats i hög konkurrens eller att styrningen bör vara relationsorienterad när

mjuk verksamhet upphandlats i låg konkurrens. Analysen ger också indikationen att byråkrati och

relationsorienterad styrkonfiguration är funktionellt inom mjuk verksamhet oberoende av

konkurrenssituationen.

52

7. Avslutande kommentarer och slutsatser

Den studie som har genomförts syftade dels till att beskriva och förklara hur offentliga beställare

styr privata utförare av olika verksamheter i olika konkurrenssituationer och dels att öka

kunskaperna om vilka styrsystem som är ändamålsenliga i de olika situationerna. En del av

studien handlar om hur styrningen är och en del om hur styrningen bör vara. Eftersom det är

komplicerat att mäta hur bra en privat utförare presterar och förekomsten av andra

förklaringsfaktorer gör utförarens prestation till en ”brusig” utfallsvariabel ses den andra delen av

studien som indikativ.

Styrkonfigurationer i olika styrsituationer (är)

Beskrivningarna och analysen i avsnitt 5 visar att förväntade styrkonfigurationer emellanåt finns i

relationerna och emellanåt inte. I huvudsak handlar avvikelserna om att byråkratiorienterade

styrkonfigurationer tillämpades där marknadsorienterad eller relationsorienterad förväntades. I de

undersökta fallen inom mjuk verksamhet visade sig konkurrenssituationen inte vara särskilt

betydelsefull för de styrkonfigurationer som uppkom. I fallen med de hårda verksamheterna tycks

konkurrensen påverka styrkonfigurationerna men inte på det sätt som antogs i teoretiseringen.

Beställarens styrningsambitioner förefaller öka när konkurrensen ökar. Nyttjandet av byråkratiska

styrmedel i dessa situationer kan bero på att beställaren tidigare styrde verksamheten byråkratiskt

när den bedrevs i egen regi, har institutionaliserat byråkratiska styrrutiner och vill visa olika

intressenter att den hanterar upphandlingsrelaterade risker genom ambitiös styrning. Det är

särskilt intressant att notera att upphandling som är ett uttryck för marknadstänkande inte ens i

den mest okomplicerade styrsituationen styrs marknadsorienterat.

I forskningen om interorganisatorisk styrning har Vosselman & van der Meer-Kooistras (2000)

typologi fått ett stort genomslag och tagits som utgångspunkt i flera efterföljande studier, även

sådana som handlar om styrning efter upphandling i den offentliga sektorn (se exempelvis

Cristofoli et al, 2010; Johansson och Siverbo, 2011). Vosselman & van der Meer-Kooistras tre

typer eller styrkonfigurationer – marknadsorienterad, byråkratiorienterad och relationsorienterad

– förväntas förekomma beroende på styrsituationen. I enlighet med Cristofoli et al. (2010)

framkommer i vår undersökning att Vosselman & van der Meer-Kooistras styrkonfigurationer

endast i begränsad utsträckning förekommer i renodlad form i den offentliga sektorn. Det finns

anledning att överväga om det inte behövs en särskild typologi för styrning i interorganisatoriska

relationer i den offentliga sektorn.

Konkurrens och funktionella styrkonfigurationer (bör)

Resultaten i avsnitt 6 syftade till att ta diskussionen ett steg längre genom att inte bara beskriva

hur styrningen är utformad utan att även ge indikationer på hur styrningen bör konfigureras i olika

situationer. Analysen gav upphov till intressanta noteringar om konkurrenssituationens inverkan

på hur styrningen bör utformas för att vara funktionell. Vår teoretiska förväntan var att hård

verksamhet som är konkurrensutsatt inte behöver styras särskilt mycket eftersom utförarna

bedriver självkontroll. Till skillnad från fallet med mjuk verksamhet skulle det vara tämligen

enkelt för beställaren att utvärdera om utförarna på grund av att de inkommit med anbud med

små marginaler inte levererade avtalad kvalitet och kvantitet.

53

Därför var det intressant att notera att konkurrensutsatt hård verksamhet föreföll ha ett större

styrbehov än mindre konkurrensutsatt hård verksamhet. Det innebär att denna studie ger nya

indikationer om kopplingen mellan konkurrens och styrning. Tidigare studier har visat att

beställare intensifierar styrningen när konkurrensen är hög (Dekker et al. 2013; Johansson et al.

2014) men i den här studien ger vi också en indikation på att det tycks ha betydelse för hur bra

utföraren presterar. När det gäller mjuk verksamhet var vår initiala förväntan att hög konkurrens

skulle kräva en mer omfattande styrning än låg. Det empiriska resultatet tyder dock på att mjuk

verksamhet oberoende av konkurrenssituationen bör utsättas för mer styrning. Sammantaget

noteras att konkurrenssituationen påverkar hur upphandlad hård verksamhet bör styras men inte

mjuk.

Ytterligare ett bidrag i den här studien är att vi inte bara bekräftar Cristofoli et als (2010)

observation att upphandlad offentlig verksamhet styrs med mixar av olika styrtyper utan att vi

dessutom ger en fingervisning om att dessa mixar styr utförarna att prestera bättre.

Fortsatt forskning

Avsikten med den metod som används i den här studien – att studera 19 relationer – var att

kombinera empirisk bredd med empiriskt djup. I framtida forskning om konkurrensens betydelse

för styrning av privata utförare bör både större bredd och mer djup eftersträvas. En mer

omfattande kvantitativ studie skulle mildra problemet med begränsad mångfald (limited diversity)

och öka möjligheterna till traditionell generalisering. En fallstudie med få fall men med fler

intervjupersoner på både beställar- och utförarsidan skulle skapa bättre förutsättningar för att

förstå och förklara om och hur konkurrensen inverkar på styrningens utformning och

användning och i vilken utsträckning styrningen påverkar utförarprestationen.

54

Referenser

Anderson, S.W. & Dekker, H. (2010). Accounting in Networks: The Transaction Cost Economics Perspective. In Håkansson, H., Kraus, K. and Johnny Lind, J. (eds.) Accounting in Networks. New York: Routledge.

Andrews, R., Boyne, G. & Walker, R. (2011). The Impact of Management on Administrative and Survey Measures of Organizational Performance. Public Management Review, 13 (2), 227-255.

Bedford, D.S. & Malmi, T. (2015). Configurations of control: An exploratory analysis. Management Accounting Research, 27 (0), 2-26.

Bergman, M., Indén, T., Lundberg, S. & Madell, T. (2011). Offentlig upphandling : på rätt sätt och rätt pris. Lund: Studentlitteratur.

Broadbent, J. & Guthrie, J. (2008). Public sector to public services: 20 years of "contextual" accounting research. Accounting, Auditing & Accountability Journal, 21 (2), 129-169.

Brown, T.L. & Potoski, M. (2003a). Contract-Management Capacity in Municipal and County Governments. Public administration review, 63 (2), 153-164.

Brown, T.L. & Potoski, M. (2003b). Transaction Costs and Institutional Explanations for Government Service Production Decisions. Journal of Public Administration Research & Theory, 13 (4), 441-468.

Brown, T.L., Potoski, M. & Van Slyke, D.,M. (2006). Managing Public Service Contracts: Aligning Values, Institutions, and Markets. Public administration review, 66 (3), 323-331.

Chenhall, R.H. (2008). Accounting for the horizontal organization: A review essay. Accounting, Organizations & Society, 33 (4), 517-550.

Cooper, R. & Slagmulder, R. (2004). Interorganizational cost management and relational context. Accounting, Organizations & Society, 29 (1), 1-26.

Cristofoli, D., Ditillo, A., Liguori, M., Sicilia, M. & Steccolini, I. (2010). Do environmental and task characteristics matter in the control of externalized local public services? Unveiling the relevance of party characteristics and citizens' offstage voice. Accounting, Auditing & Accountability Journal, 23 (3), 350-372.

Cäker, M. (2008). Intertwined coordination mechanisms in interorganizational relationships with dominated suppliers. Management Accounting Research, 19 (3), 231-251.

Cäker, M. & Siverbo, S. (2011). Management control in public sector Joint Ventures. Management Accounting Research, 22 (4), 330-348.

Dean, A.M. & Kiu, C. (2002). Performance monitoring and quality outcomes in contracted services. International Journal of Quality & Reliability Management, 19 , 396-413.

Dekker, H.C. (2004). Control of inter-organizational relationships: evidence on appropriation concerns and coordination requirements. Accounting, Organizations & Society, 29 (1), 27.

Dekker, H.C., Sakaguchi, J. & Kawai, T. (2013). Beyond the contract: Managing risk in supply chain relations. Management Accounting Research, 24 (2), 122-139.

Domberger, S. & Jensen, P. (1997). Contracting out by the public sector: theory, evidence, prospects. Oxford Review of Economic Policy, 13 (4), 67-78.

Donada, C. & Nogatchewsky, G. (2006). Vassal or lord buyers: How to exert management control in asymmetric interfirm transactional relationships? Management Accounting Research, 17 (3), 259-287.

Drazin, R. & Van de Ven, A.H. (1985). Alternative forms of fit in contingency theory. Administrative Science Quarterly, 30 , 514–539.

Dyer, J.H. & Hatch, N.W. (2006). Relation-specific capabilities and barriers to knowledge transfers: creating advantage through network relationships. Strategic Management Journal, 27 (8), 701-719.

55

Emsley, D. (2008). Different interpretations of a "fixed" concept. Accounting, Auditing & Accountability Journal, 21 (3), 375-397.

Fernandez, S. (2007). What Works Best when Contracting for Services? an Analysis of Contracting Performance at the Local Level in the Us. Public Administration, 85 (4), 1119-1141.

Fernandez, S. (2009). Understanding Contracting Performance: An Empirical Analysis. Administration & Society, 41 (1), 67-100.

Fiss, P.C. (2007). A set-theoretic approach to organizational configurations. Academy of Management Review, 32 (4), 1180-1198.

Fiss, P.C. (2011). Building better causal theories: A fuzzy set approach to typologies in organizational research. Academy of Management Journal, 54 (2), 393-420.

Girth, A.M., Hefetz, A., Johnston, J.M. & Warner, M.E. (2012). Outsourcing Public Service Delivery: Management Responses in Noncompetitive Markets. Public administration review, 72 (6), 887-900.

Grabner, I. & Moers, F. (2013). Management control as a system or a package? Conceptual and empirical issues. Accounting, Organizations & Society, 38 , 407–419.

Hart, O., Shleifer, A. & Vishny, R.W. (1997). The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons. Quarterly Journal of Economics, 112 (4), 1127-1161.

Hartman, L. (ed.)(2011). Konkurrensens konsekvenser : vad händer med svensk välfärd? Stockholm: SNS förlag.

Hartmann, F.G.H. & Moers, F. (1999). Testing contingency hypotheses in budget research: an evaluation of the use of moderated regression analysis. Accounting, Organizations & Society, 24 , 291-315.

Hofstede, G. (1981). Management Control of Public and Not-For-Profit Activities. Accounting, Organizations & Society, 6 (3), 193-211.

Johansson, T. (2008). Municipal Contracting Out: Governance Choices, Misalignment and Performance in Swedish Local Government. Financial Accountability & Management, 24 (3), 243-264.

Johansson, T., Siverbo, S. & Camén, C. (2014). Offentliga organisationers styrning av privata utförare. Karlstad: Karlstad University Studies, 1014:34.

Johansson, T. & Siverbo, S. (2009). Why is research on management accounting change not explicitly evolutionary? Taking the next step in the conceptualisation of management accounting change. Management Accounting Research, 20 (2), 146-162.

Johansson, T. & Siverbo, S. (2011). Governing cooperation hazards of outsourced municipal low contractibility transactions: An exploratory configuration approach. Management Accounting Research, 22 (4), 292-312.

Kastberg, G. & Siverbo, S. (2016). The role of management accounting and control in making professional organizations horizontal. Accounting, Auditing and Accountability Journal, 29 (4), Forthcoming.

Kraus, K. & Lind, J. (2007). Management control in inter-organisational relationships. In Hopper, T., Northcott, D. and Scapens, R. (eds.) Issues in Management Accounting. Harlow: Prentice Hall.

Lamothe, M. & Lamothe, S. (2012). To Trust or Not to Trust? What Matters in Local Government-Vendor Relationships? Journal of Public Administration Research & Theory, 22 (4), 867-892.

Langfield-Smith, K. (2008). The relations between transactional characteristics, trust and risk in the start-up phase of a collaborative alliance. Management Accounting Research, 19 (4), 344-364.

Langfield-Smith, K. & Smith, D. (2003). Management control systems and trust in outsourcing relationships. Management Accounting Research, 14 (3), 281-307.

Lapsley, I. & Wright, E. (2004). The diffusion of management accounting innovations in the public sector: a research agenda. Management Accounting Research, 15 (3), 355-374.

56

Mahama, H. (2006). Management control systems, cooperation and performance in strategic supply relationships: A survey in the mines. Management Accounting Research, 17 (3), 315-339.

Marvel, M.K. & Marvel, H.P. (2007). Outsourcing Oversight: A Comparison of Monitoring for In-House and Contracted Services. Public administration review, 67 (3), 521-530.

Merchant, K.A. & Van der Stede, W. (2012). Management control systems : performance measurement, evaluation and incentives. Harlow, England: Pearson Education.

Meyer, A.D., Tsui, A.S. & Hinings, C.R. (1993). Configurational approaches to organizational analysis. The Academy of Management Journal, 36 (6), 1175-1195.

Misangyi, V.F. & Acharya, A.G. (2014). Substitutes Or Complements? a Configurational Examination of Corporate Governance Mechanisms. Academy of Management Journal, 57 (6), 1681-1705.

Ouchi, W.G. (1979). A Conceptual Framework for the Design of Organizational Control Mechanisms. Management Science, 25 (9), 833-848.

Pisano, G.P. (1990). The R and D Boundaries of the Firm: An Empirical Analysis. Administrative Science Quarterly, 35 , 153–176.

Ragin, C.C. (2000). Fuzzy Set Social Science. Chicago: University of Chicago Press. Ragin, C.C. (2008). User's Guide To Fuzzy-Set/Qualitative Comparative Analysis. University of

Arizona: Department of Sociology. Selnes, F. & Sallis, J. (2003). Promoting Relationship Learning. Journal of Marketing, 67 (3), 80-95. SKL (2014). Köp av verksamhet. Kommuner, landsting och regioner 2007-2013. Stockholm: Sveriges

Kommuner och Landsting. SOU (2013:53). Privata utförare. Kontroll och insyn. Speklé, R.F. (2001). Explaining management control structure variety: a transaction cost

economics perspective. Accounting, Organizations & Society, 26 (4), 419-441. Van der Meer-Kooistra, J. & Vosselman, E.G.J. (2000). Management control of interfirm

transactional relationships: the case of industrial renovation and maintenance. Accounting, Organizations & Society, 25 (1), 51-77.

Venkatraman, N. & Ramanujam, V. (1987). Measurement of Business Economic Performance: An Examination of Method Convergence. Journal of Management, 13 (1), 109-122.

Vosselman, E. & Meer-Kooistra, J. (2009). Accounting for control and trust building in interfirm transactional relationships. Accounting, Organizations & Society, 34 (2), 267-283.

Walker, G. & Weber, D. (1984). A Transaction Cost Approach to Make-or-Buy Decisions. Administrative Science Quarterly, 29 , 330–354.

Williamson, O.E. (1985). The Economic Institutions of Capitalism. New York: The Free Press. Zaheer, A., McEvily, B. & Perrone, V. (1998). Does Trust Matter? Exploring the Effects of

Interorganizational and Interpersonal Trust on Performance. Organization Science, 9 (2), 141-159.

57

A

pp

en

dix

A1

Rela

tio

ner

Resu

ltats

tyrn

ing

M

ax

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

Det

fin

ns

resu

ltatm

ål

20

20

20

20

20

20

20

20

20

10

20

20

20

20

20

20

20

20

20

Dess

a f

ölj

s u

pp

20

20

20

20

20

10

20

20

20

20

20

10

20

20

20

20

20

20

Mått

/in

dik

ato

rer

som

mäts

20

20

20

0

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

Fre

kve

ns

(oft

are

än

årl

igen

) 10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

Ko

nse

kve

ns:

påta

la a

llvare

t, k

räva

fö

rkla

rin

g,

krä

va

förä

nd

rin

g

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

Ko

nse

kve

ns:

påve

rka e

rsätt

nin

g,

bry

ta k

on

trak

tet

10

10

20

20

Övri

gt/

kän

sla/

ko

rrig

eri

ng

-1

0

10

10

-20

-10

10

-10

10

0

80

80

60

70

70

100

100

100

40

90

20

40

0

90

90

100

90

90

100

Reg

els

tyrn

ing

Det

fin

ns

reg

ler

att

fö

lja

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

10

10

20

20

20

20

20

20

20

Reg

ele

fterl

evn

ad

fö

ljs

up

p

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

10

10

20

20

20

20

20

20

20

Reg

lern

a ä

r d

eta

ljera

de

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

10

10

20

20

20

20

20

20

Fre

kve

ns

(oft

are

än

årl

igen

) 10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

10

Ko

nse

kve

ns:

påve

rka e

rsätt

nin

g,

bry

ta k

on

trak

tet

10

Övri

gt/

ko

rrig

eri

ng

20

20

20

10

10

20

10

20

20

-20

20

20

20

20

10

0

90

90

70

70

80

90

80

90

70

90

30

20

30

90

90

60

90

90

70

Ko

ntr

ak

tslä

ng

d (

år,

in

klu

sive

op

tio

ner)

6

4

4

5

8

7

7

8

6

4

4

4

11

4

4

4

4

4

5

Min

dre

fo

rmali

sera

d s

tyrn

ing

Delt

ag

an

de i

utb

ild

nin

gar

20

20

20

10

20

20

20

20

Delt

ag

an

de s

am

man

ko

mst

er

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

10

20

20

20

20

Info

rmati

on

accep

tab

elt

bete

en

de o

ch

no

rmer

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

Om

fatt

as

av

visi

on

, m

issi

on

, p

oli

cys

värd

eg

run

dsd

ok

um

en

t 20

20

10

20

20

20

20

20

10

10

20

10

58

O

specif

icera

d i

nfo

rmell

påverk

an

20

10

20

20

10

Övri

gt/

ko

rrig

eri

ng

-10

-10

10

10

0

70

60

40

50

50

40

80

90

60

80

10

20

20

70

30

50

60

50

40

Insy

n/

invo

lveri

ng

10

0

100

0

20

0

0

0

100

0

60

100

0

100

0

100

100

0

100

100

100

Bra

rela

tio

n

(ko

mm

un

ikati

on

/ö

mse

sid

igh

et/

fört

roen

de/

sam

arb

ete

) 10

0

60

60

100

30

70

100

100

90

80

90

90

60

40

80

90

40

80

80

40

Utf

öra

rpre

stati

on

7

5,4

4,6

5,4

5,6

5,5

4,3

5,2

4,7

4,8

4,3

5,5

5,8

4,2

6,3

6,4

4,1

5,8

5,1

4



Konkurrens och styrning

Kommuner, regioner och landsting utgör en betydande del av den svenska offentliga sektorn och tillhandahåller tjänster som är betydelsefulla för landets medborgare. Några exempel är vård av äldre och funktionshindrade, utbildning samt hälso- och sjukvård. Under senare år har den andel av verksamheten som tillhandahålls direkt av kommuner, regioner och landsting minskat. Istället har förekomsten av privata utförare ökat inom många områden. Eftersom den upphandlade verksamheten motsvarar stora belopp och omfattningen kontinuerligt ökar är det viktigt att dessa beställare ser till att de privata utförarna levererar verksamhet på överenskommet sätt och med utlovat resultat. Denna forskningsrapport syftar till att beskriva och förklara hur offentliga beställare styr privata utförare i olika styrsituationer avseende konkurrenssituationen och vilken verksamhet som upphandlas. Det empiriska materialet är insamlat genom intervjuer både med kommuner och med privata utförare.

FORSKNINGSRAPPORT | Karlstad University Studies | 2016:25 FORSKNINGSRAPPORT | Karlstad University Studies | 2016:25

ISSN 1403-8099

Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskapISBN 978-91-7063-703-2

Företagsekonomi

Documents

Konkurrens och styrning - Divakau.diva-portal.org/smash/get/diva2:918977/FULLTEXT02.pdfKonkurrens och styrning Privata utförare inom kommunal verksamhet Inger Esperi, Johan Lorentzon