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José Clemente Lasso Núñez

Coordinación general: Dr. Rodolfo Calderón Umaña Investigador, FLACSO-CRInvestigador: José Clemente Lasso NúñezUnidad ejecutora: FLACSO-CRAsesoría técnica: Fundación DEMUCAApoyo financiero: Agencia Española de Cooperación Internacional para el DesarrolloDiseño portada: Jorge Chávezcruz

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Las opiniones expresadas en este documento no han sido sometidas a revisión editorial y son de entera responsabilidad del autor, por lo que pueden no coincidir con las de la organización.

363.3L347g Lasso Núñez, José Gestión municipal de la seguridad ciudadana en Centroamérica y República Dominicana: informe de investigación, capítulo Panamá / José Lasso Núñez; Rodolfo Calderón Umaña, coord. – 1ª. ed. – San José, C.R.: FLACSO, 2010. 82 p.; 21 x 16 cm.

ISBN 978-9977-68-207-5

1. Seguridad ciudadana – América Central. 2. Seguridad ciudadana – Panamá. 3. Administración municipal – Panamá. I. Calderón Umaña, Rodolfo, coord. II. título.

Gestión Municipal de la Seguridad Ciudadana en Centroamérica y República Dominicana, capítulo Panamá

TAbLA DE CONTENIDO

Presentación .......................................................................................................Introducción .......................................................................................................

I. Estado del delito y la delincuencia en el país ........................................1.1. Concepto de seguridad ciudadana en Panamá .......................................1.2. El papel del Estado en la generación de condiciones de seguridad ciudadana en el país .....................................1.3. Situación de la delincuencia en el país ..................................................1.4. Participación de menores en delitos ......................................................1.5. Percepción ciudadana del delito ............................................................II. Caracterización de las políticas en el campo de la seguridad ciudadana ......................................................2.1. Antecedentes de las políticas de seguridad ciudadana en Panamá .......2.2. Objetivos y Principios de la Política de seguridad ciudadana en el país .........................................................2.3. La Policía Nacional ...............................................................................2.4. Condiciones generales de la Administración de Justicia en Panamá ....2.5. Disposiciones Constitucionales de los Municipios en Panamá ............III. Gobiernos locales y seguridad ciudadana .............................................3.1. Antecedentes históricos ........................................................................3.2. Características generales de los municipios ..........................................3.3. Acciones realizadas en el Municipio de Colón en el campo de la seguridad ciudadana .................................................3.4. Acciones realizadas en el Municipio de San Miguelito en el campo de la seguridad ciudadana .................................................IV. Los distritos de Colón y San Miguelito ................................................

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4.1. Situación de la delincuencia en los distritos de Colón y San Miguelito .................................................4.2. Población ..............................................................................................4.3. Situación de pobreza ............................................................................4.4. Demografía ...........................................................................................4.5. Educación .............................................................................................4.6. Infraestructuras y algunas condiciones municipales ............................V. Ejecución del programa de seguridad integral en los municipios de Colón y San Miguelito ........................................5.1. Componente de Fortalecimiento Institucional ......................................5.2. Componente de Seguridad Integral ......................................................5.3. Estructura orgánica para la ejecución del Programa de Seguridad Integral .....................................................5.4. Limitaciones del PROSI .......................................................................VI. Evaluación de líderes comunitarios de la situación de seguridad ciudadana y las acciones tomadas con respecto al tema en los municipios de Colón y San Miguelito ...........................6.1. Percepción de la situación de seguridad ciudadana en los distritos de Colón y San Miguelito .............................................6.2. Percepción de los actores comunitarios en torno a las acciones del Gobierno en la atención del tema de seguridad ciudadana .............6.3. Percepción de los actores comunitarios en torno a las acciones del municipio en la atención de la seguridad ciudadana .......................6.4. Percepción de los actores comunitarios en torno al Programa de Seguridad Integral (PROSI) .........................................6.5. Disposición de los actores comunitarios a participar en acciones de prevención .................................................

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6.6. Recomendaciones de los actores comunitarios para la atención del problema en los municipios .................................VII. Conclusiones en torno a la seguridad ciudadana en los distritos de Colón y San Miguelito ............................................VIII. Recomendaciones para la gestión municipal de seguridad ciudadana en los municipios de Colón y San Miguelito ......IX. Referencias bibliográficas .....................................................................X. Anexos ..................................................................................................10.1. Metodología utilizada ...........................................................................10.2. Entrevistas a actores clave ....................................................................

TAbLAS y GRáFICOS

Cuadro 1. Municipios según país. Junio 2009 ...............................................Gráfico 1. Panamá: Personas detenidas según delito. 2000 – 2008 ...............Tabla 1. Panamá: Porcentaje de detenidos según condición de edad. 2002 - 2006 ..........................................Gráfico 2. Panamá: Porcentaje de detenidos por delito cometido contra la vida y la propiedad, según condición de edad. 2002 - 2006 ..........................................Gráfico 3. Panamá: Percepción de los principales problemas del país. Feb-09 ............................................................Tabla 2. Panamá: Número de casos presentados y número de casos resueltos en un año en los municipios en estudio. 2007 ......Gráfico 4. República de Panamá, Municipio de Colón y Municipio de San Miguelito: Años promedio de antigüedad y escolaridad del personal directivo y técnico. 2007 ....................Tabla 3. República de Panamá, Municipio de Colón y Municipio de San Miguelito: Número de quejas y reclamos presentados y resueltos. 2007 ........................................................

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Gráfico 5. República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentajes de reclamos y quejas resueltas efectivamente por la alcaldía. 2007 ....................Gráfico 6. Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentaje de detenidos anualmente. 2002 - 2007 ........................Gráfico 7. Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentaje de personas detenidas por delitos contra la vida. 2002 - 2007 ............................................................Gráfico 8. Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentaje de personas detenidas por delitos contra la propiedad. 2002 - 2007 ...................................................Tabla 4. República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Población total e índice de pobreza. 2007 ........Tabla 5. República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Espacios deportivos de propiedad municipal y existencia de centros públicos para el cuidado de niños. 2007 ..................................................................Gráfico 9. República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Espacios deportivos de propiedad municipal (instalaciones) por cada 1000 habitantes 2007 ............Gráfico 10. República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Número de actividades culturales y deportivas enfocadas a poblaciones vulnerables. 2007 ..............Gráfico 11. República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Número de parques urbanos para uso público disponibles por cada 1000 habitantes. 2007 ..............

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PRESENTACIÓN

A pesar de las inconsistencias exhibidas por los registros oficiales sobre el delito en América Latina, estos muestran una clara tendencia en el aumento de aque-llas modalidades relacionadas con el patrimonio (robos y asaltos) y el tráfico de drogas (venta y lavado de dinero, por ejemplo).1 Pese a la complejidad que subyace a esta situación, una serie de elementos se han conjugado para dar paso a un abordaje unidimensional y empobrecido de la misma; abordaje que otorga a la represión, de forma casi exclusiva, la tarea de resolver el problema.

Una y otra vez, sin embargo, este tipo de respuestas que depositan sus esperan-zas de controlar y disminuir el delito a través del sistema penal, han evidenciado los riesgos y consecuencias que ello entraña para el ejercicio de las libertades y garantías individuales, pero también y, sobre todo, su imposibilidad para dar una respuesta efectiva. Esto se debe a que el delito, contrario a lo establecido por la investigación científica, es visto como un fenómeno individual, desconectado de la estructura socioeconómica de la cual emerge. Por ello, al ignorar las diná-micas estructurales que le subyacen, no puede más que atacar la manifestación del problema y por tanto, ofrecer respuestas condenadas al fracaso (Calderón, 2008).

Por fortuna y, como contrapunto de lo indicado, en los últimos años se regis-tran dos hechos importantes. Primero, el surgimiento de un enfoque alternativo para el diseño de políticas públicas en este campo; enfoque que a diferencia del discurso hegemónico ve en el delito (como en otras formas de violencia social), un problema relacionado con el desarrollo y los derechos humanos. De ahí que sostenga que para abordar efectiva y democráticamente el tema, se requiere di-señar y ejecutar políticas públicas que, sin abandonar lo represivo, acentúen lo

1. Dos aclaraciones al respecto. Primero, esta afirmación se basa en los datos existentes, por lo que quedan fuera del análisis una gran can-tidad de delitos, que por diversas razones no se captan en los registros oficiales. Segundo, los homicidios tienen un lugar de “privilegio” en las estadísticas de la región, de ahí que es importante destacar que una proporción significativa de estos se relaciona con la ejecución de los delitos ya indicados.


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preventivo, al tiempo que estimulen la participación ciudadana. Esta propuesta ha sido desarrollada por el Programa de las Naciones Unidas bajo su esquema de “seguridad ciudadana” (PNUD: 2005).

Segundo, la emergencia de nuevos actores en el tratamiento del problema; espe-cíficamente aquellos que lo abordan desde el ámbito preventivo y participativo.2 En este sentido, destaca la intervención que en años recientes exhiben algunos gobiernos municipales en este campo, ya que los mismos, en ejercicio de sus funciones y competencias, adquieren un rol destacado en la prevención del deli-to por varias razones: (1) porque al estimular el desarrollo local, generan opor-tunidades económicas, sociales y culturales efectivas que ayudarían a evitar la emergencia de ciertas manifestaciones criminales (prevención social del delito). (2) Porque puede contribuir a evitar la comisión de ciertos delitos (prevención situacional), al mejorar la dimensión espacial del territorio, por ejemplo, recu-perando lotes baldíos, iluminando las vías públicas o controlando el expendio de licores, entre otros. y (3) porque está en capacidad de incentivar la participación comunitaria en un modelo que promueve, ya no solo la colaboración con los cuerpos policiales (líneas de denuncia, comités barriales de vigilancias, etc.), sino más bien la inclusión política, lo que fortalece los mecanismos de transpa-rencia y rendición de cuentas.3

En virtud de lo anterior y, en el marco del proyecto sobre gobernabilidad de-mocrática y convivencia pacífica, financiado por la Agencia Española de Co-operación Internacional para el Desarrollo y ejecutado por FLACSO-Secretaría General, desde FLACSO-Costa Rica, se planteó la necesidad de analizar las iniciativas que en el ámbito de la prevención del delito y otras formas de violen-cia social están ejecutando los gobiernos municipales en Centroamérica y Repú-blica Dominicana. Esto, para diseñar, a partir del conocimiento de experiencias concretas, lineamientos que ayuden a la formulación, ejecución y evaluación

2. No hay que olvidar, en este sentido, la presencia de otros actores como las empresas privadas de seguridad, que actúan en sintonía con las visiones punitivas que actualmente dominan el tratamiento del tema y que por ende, no contribuyen a reducir el problema sino que lo agravan. 3. Es claro que al realizar estas funciones, el municipio promueve el ejercicio de la ciudadanía al tiempo que mejora su credibilidad (legitimidad) ante los habitantes.


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4. El carácter incipiente del fenómeno advierte lo desacertado que resultaría evaluar las iniciativas existentes en este campo desde el punto de vista de su impacto.

de políticas públicas, democráticas y sostenibles, en este campo.4 Fue así como surgió el proyecto sobre gestión municipal de la seguridad ciudadana en Cen-troamérica y República Dominicana, el cual contó con la asesoría técnica de la Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucio-nal de Centroamérica y el Caribe (FUNDEMUCA).

El proyecto tomó como marco de referencia el esquema de seguridad ciudadana elaborado por el PNUD (2005), ya que a pesar de sus limitaciones, el mismo cons-tituye una valiosa herramienta para el diseño de políticas públicas, pues al delimi-tar con claridad su objeto de estudio: las vulnerabilidades que atentan contra un nú-cleo esencial de derechos fundamentales (la vida, la integridad -física, emocional y sexual- y otros propios del fuero personal como la inviolabilidad del domicilio, la libertad de movimiento y el disfrute del patrimonio), prioriza acciones y focaliza recursos. Pero sin abandonar la visión de largo plazo, ya que la seguridad ciudada-na -entendida como un componente de la seguridad humana- está inevitablemente vinculada al desarrollo, lo que remite a una perspectiva de largo aliento.

Es justamente lo anterior lo que realza su importancia política e ideológica, ya que saca el tema del ámbito autoritario y represivo en el que lo ubican los discursos dominantes (políticas de ley y orden), para instalarlo en el plano de los derechos y el desarrollo humano, con lo que abre el espacio para la intervención de nuevos actores desde la prevención y la participación.

En términos metodológicos, el proyecto se basa en el análisis de experiencias concre-tas; es decir, de gobiernos municipales con acciones tendientes a prevenir el delito o cualquier otra forma de violencia social; esto sin importar el grado de formulación de tales iniciativas. Los países donde se realizó el estudio son: Costa Rica, Guatemala, Panamá, Nicaragua, El Salvador, República Dominicana y Honduras (las experiencias seleccionadas se muestran en la tabla número uno). Al respecto, vale indicar que en Honduras no se pudo evaluar ninguna experiencia concreta, debido a los acontecimien-tos del 28 de junio de 2009, por lo que se aprovechó la ocasión para reflexionar sobre el riesgo de la vuelta de los discursos de seguridad nacional en la región.


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Este proyecto estuvo abierto al escrutinio y la crítica constante. La propuesta original, formulada por la coordinación, se validó con el concurso de diversos actores. Luego fue discutida, ampliada y modificada por el equipo de investiga-dores en un taller que tuvo lugar en Costa Rica, el mes de junio de 2009. Los casos seleccionados son el resultado de un proceso de consulta, análisis y dis-cusión, que además de los investigadores responsables, contó también con los aportes de expertos ajenos al proyecto y de las federaciones o asociaciones de municipios que se lograron consultar.

Los informes de investigación siguieron una serie de etapas para garantizar la confiabilidad de los datos, así como la validez y el rigor de los resultados. Los resultados preliminares del trabajo de campo fueron sometidos a discusión por las y los investigadores en cada uno de los países, de forma tal que se inten-tó recuperar la visión de los actores involucrados en el proceso (autoridades y funcionarios municipales, así como líderes comunales). (2) Luego hubo una presentación de los informes para ser discutidos y analizados en un marco más amplio. En este caso, el informe (o una síntesis) fue entregado con tiempo a las autoridades municipales y los comentaristas designados (académicos y expertos del tema municipal). Las observaciones y comentarios generados en este espa-cio se incorporaron al informe que hoy se presenta al lector.

Cuadro 1Municipios según país. Junio 2009

País MunicipioCosta Rica Garabito Cartago CentroNicaragua León JinotepeGuatemala Santa Catarina Pinula San Juan SacatepéquezEl Salvador Antiguo Cuscatlán Santa Tecla*Panamá San Miguelito ColónRepública Dominicana Distrito Nacional Villa bisonó

*Se analizó un tercer caso: Ahuachapán.


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Se espera que este trabajo -en conjunto con el realizado en los demás países, así como el informe final del proyecto- contribuya al entendimiento del problema, pero sobre todo, a orientar el diseño, formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas en el campo de la prevención de la violencia social y la promoción de la convivencia pacífica desde los gobiernos locales. Para concluir y, con el objetivo de dimensionar los resultados obtenidos en cada país, se considera oportuno listar los elementos comunes que se encuentran en los casos estudiados.

• Los gobiernos locales estudiados, efectivamente desarrollan accio-nes que contribuyen a prevenir el delito y otras formas de violencia social; sin embargo, en muy pocos casos estas acciones se realizan sistemáticamente y con esa intención, lo que reduce su potencial, debido a que el bajo grado de estructuración que reportan, dificulta evaluar el impacto y formular medidas correctivas.

• En la mayoría de los casos, la prevención se reduce a prevención situacional del delito con un marcado énfasis en lo punitivo, tal y como lo evidencia el interés por crear o fortalecer policías munici-pales. Esto, entraña el riesgo de empobrecer las funciones que puede realizar el municipio en la prevención social y situacional del delito (esta última enfocada en mejorar los espacios públicos), pero tam-bién de otras formas de violencia.

• Con respecto a las acciones explícitamente formuladas para prevenir el delito, la tendencia es a que estas no hayan emergido del propio municipio o de la comunidad, sino más bien, de proyectos impulsa-dos por el gobierno central o algún organismo internacional, lo que pone en entredicho su sostenibilidad.

• El liderazgo político parece ser un elemento decisivo para introducir el tema de la prevención de la violencia en el ámbito municipal, pero eso no es suficiente para institucionalizarlo; para ello, se requiere la generación de capacidades municipales, lo que implica, entre otras cosas, constituir equipos técnicos multidisciplinarios. Esto se ve cla-ramente en El Salvador.


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• Los casos de San Juan Sacatepéquez en Guatemala y Villa Biso-nó en República Dominicana son muy buenos ejemplos de lo que puede hacer el municipio para identificar y abordar problemas de conflictividad social y prevenir la violencia social, más que el delito propiamente dicho.

• Prácticamente en ninguna de las experiencias analizadas la comu-nidad reporta una participación sustantiva, bien sea en identificar la problemática, contribuir a su solución o, demandar medidas efecti-vas por parte del gobierno local; esto a pesar de que existen meca-nismos e instancias para tal efecto, como por ejemplo, los comités, las comisiones y los consejos municipales de seguridad (Costa Rica, Guatemala y Nicaragua).

• El estudio de las experiencias concretas evidenció la necesidad de revisar el marco analítico utilizado, pues hay que determinar si es más oportuno un enfoque de violencia social que uno de seguridad ciudadana. La ventaja: sacar del ámbito penal situaciones propias de una falta de oportunidades reales (dinámicas excluyentes) y ubi-carlas claramente en el plano de la desigualdad, a través de la idea de ciudadanía social; entendida esta como prácticas específicas que moldean el flujo de recursos hacia los grupos y los individuos, más que como derechos vistos desde una perspectiva jurídica.

Dr. Rodolfo Calderón Umaña,Investigador, FLACSO-Costa Rica,Coordinador regional.


INTRODUCCIÓN

El tema de la seguridad ciudadana es una de las principales preocupaciones de las autoridades nacionales en la última década. En Panamá existe un conjunto de factores que se articulan para crear las condiciones propias de inseguridad en el país, que, en efecto, muestran diferencias de otros países centroamericanos y del Caribe. La construcción de eventos históricos juega un papel fundamental en la estructuración de la realidad nacional panameña en torno a la seguridad ciudadana.

El evento histórico que abre el marco para el análisis de la seguridad ciudadana en Panamá, lo constituye la invasión a Panamá. Los efectos provocados por este evento muestran cambios institucionales importantes en torno a los estamen-tos de seguridad, así como en la estructura de las comunidades, y la influencia del crimen organizado en el país. Estos son los factores que hemos identificado como los más importantes. Es importante recalcar que no estamos diciendo que no existía criminalidad en el país antes de la invasión, lo que sostenemos, es que este evento desempeña un papel fundamental en la configuración de la realidad de seguridad ciudadana hoy en el país.

Esa nueva configuración de la realidad panameña nos ha llevado a un análisis sobre el papel de los gobiernos locales, principalmente los municipios, en la prevención y atención de problemas de seguridad ciudadana. En este escenario surge la siguiente pregunta: ¿Es posible la gestión de seguridad ciudadana a ni-vel de prevención en los municipios?, principalmente en aquellos que presentan condiciones socioeconómicas y delincuenciales que ameritan una atención inte-grada y coordinada con las instancias de seguridad del país. ¿Es posible lograr el protagonismo del municipio como líder y actor en la gestión municipal de la seguridad ciudadana?

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En ese sentido, la Sede de FLACSO-Costa Rica, con el apoyo técnico de la Fundación DEMUCA, ha promovido un estudio para identificar las experien-cias en la prevención y atención de la seguridad ciudadana en los municipios de Centroamérica, Panamá y República Dominicana, por medio de un estudio que involucre a los principales actores en las comunidades.

En un taller realizado en el mes de abril de 2009, en la ciudad de San José, Costa Rica, muchos de los investigadores coincidieron en la realidad que en nuestros países no se podía identificar plenamente experiencias exitosas en torno a la atención y prevención del problema de seguridad ciudadana en el ámbito muni-cipal.

En la discusión se decidió buscar elementos generales o exploratorios, en los municipios, que nos permitan percibir la preocupación de los gobiernos locales en torno a la realidad de seguridad ciudadana, evaluando las acciones conscien-tes, o no de estos y su vinculación y participación con los actores sociales de las comunidades.

Este taller nos llevó a objetivos más claros en la investigación, donde de una for-ma evaluaríamos las condiciones propias de los municipios, fundamentalmente elementos de funcionamiento municipal, recursos, personal y atención de algu-nas áreas prioritarias en las comunidades. También este análisis nos obligaría a mirar las condiciones mismas de las comunidades a nivel de infraestructura, población, condiciones económicas, demográficas, estratificación social interna entre otras.

Esta mirada nos mostrará la realidad municipal en torno al problema de segu-ridad en zonas o regiones importantes del país a diferencias de otras zonas. Si bien se han identificado factores generales que promueven la inseguridad, esos factores se agravan o disminuyen dentro de realidades sociales distintas y que pueden observarse y atenderse más claramente desde los municipios. Para este estudio regional, en Panamá se seleccionó los municipios de Colón y San Mi-guelito, considerados por el Sistema de Estadísticas Criminales del Ministerio de Gobierno y Justicia como los más violentos de país.

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Por último, decidimos evaluar la experiencia, desde el caso panameño, de la iniciativa del Gobierno Central del Proyecto de Seguridad Integral (PROSI), que involucra a los municipios más peligrosos del país. Tomando en consideración la estructura nacional del proyecto y de qué forma involucra a los municipios en la prevención en el problema de seguridad.

Esta evaluación se realizó considerando actores claves de los municipios de San Miguelito y Colón, en torno a la seguridad ciudadana, las acciones municipales y las perspectivas y participación en la solución de los problemas.

Terminamos con algunas conclusiones sobre las limitaciones de los municipios para el abordaje del tema y de la realidad nacional con respecto a este.

Para la ejecución de la investigación, se utilizaron distintas técnicas de investi-gación de investigación social. Entre las que se realizaron entrevistas a autori-dades vinculadas al tema de seguridad ciudadana, también se realizaron grupos focales con actores en las comunidades, se utilizaron varios estudios de las Na-ciones Unidades realizados en Panamá referentes a condiciones de los munici-pios. También se utilizaron estadísticas del Sistema de Estadísticas Criminales del Ministerio de Gobierno y Justicia.

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I. Estado del delito y la delincuencia en el país

1.1. Concepto de seguridad ciudadana en Panamá

Este planteamiento introduce una idea de lo que se entiende cómo seguridad ciudadana, nos orienta hacia un punto de vista en donde la población goza de condiciones pacíficas de convivencia mutua en general. Este término es ambi-guo en la medida en que no se delimita conceptualmente y no cuenta con una operacionalización clara de este.

En esa línea, se hace necesaria una aproximación clara al concepto, que permita orientar el análisis interno de la condición de seguridad ciudadana en el país. Este proyecto de investigación enmarca la discusión en el enfoque complejo de la problemática de seguridad ciudadana no tanto en la atención del delito, mediante la intervención efectiva de los estamentos de seguridad del Estado, sino en el marco amplio de convivencia pacífica como derecho de la población, condición necesaria para el desarrollo humano.

Concebir la seguridad ciudadana de esta manera (derecho humano y no como una simple ‘guerra contra los delincuentes’) implica, en términos analíticos, re-conocer su complejidad y por ende, lo necesario de trascender el ámbito repre-sivo y moverse hacia un abordaje que incluya protección, prevención rehabilita-ción y empoderamiento.

En el informe de Desarrollo Humano presentado en 2009, el PNUD muestra una definición de seguridad ciudadana aún más clara:

“ Seguridad ciudadana es la protección de ciertas opciones u opor-tunidades de todas las personas –su vida, su integridad, su patri-monio– contra un tipo específico de riesgo (el delito) que altera en forma “súbita y dolorosa” la vida cotidiana de las víctimas” (PNUD, 2009).

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En la línea del PNUD, que abarca un poco más allá de una situación pacífica llevando a un análisis más complejo, se entiende la seguridad ciudadana como la condición de vida de la población, donde la prevención es un elemento impor-tante en el mantenimiento de las condiciones de seguridad.

En esa línea, el Gobierno nacional hace una diferenciación entre los conceptos de seguridad pública y seguridad ciudadana. Entendiendo el primero como:

“ la protección que se genera a través de los mecanismos de control penal, y el mantenimiento de la paz pública, mediante acciones de prevención y represión de delitos y faltas administrativas que la vul-neran, particularmente a través de los sistemas de procuración e im-partición de justicia” (PROSI, 2009).

Por otro lado, el Gobierno nacional entiende la Seguridad ciudadana como:

“ la acción que desarrolla el Estado con la colaboración de la ciuda-danía, para asegurar su convivencia pacífica, eliminar la violencia y utilizar pacíficamente las vías y espacios públicos, así como ayudar a prevenir que se cometan delitos y faltas” (PROSI, 2009).

Si analizamos las definiciones del Gobierno nacional en torno a la seguridad ciudadana y seguridad pública, entendemos que se separan los niveles institu-cionales del aparato de justicia y los estamentos de seguridad, los cuales son los encargados de brindar seguridad, del nivel de ejecución de políticas de atención y prevención con participación ciudadana.

Pero en una posición conceptual distinta, el Gobierno nacional define la insegu-ridad ciudadana como:

“ una sensación psicológica que demuestra falta de protección ante la posibilidad de ser víctima de un acto delincuencial” (PROSI, 2009).

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En este estudio, se utilizará el concepto de seguridad ciudadana en dos dimen-siones: la objetiva, como la situación pacífica o la ausencia de actos que mues-tran violencia para la población en lo referente al delito, y la subjetiva como la percepción, sensación de vivir en un medio donde se puedan desarrollar las actividades propias de la vida cotidiana sin contemplar temores con respecto a actos de violencia o delincuencia.

Es decir, se entenderá la seguridad ciudadana como la ausencia de violencia y criminalidad en una región, donde los programas de índole preventiva en lo refe-rente a las condiciones de vida y oportunidades juegan un papel fundamental, así como la atención organizada y prestada por el Estado y actores en su conjunto. Asimismo, la percepción ciudadana en torno a la afectación o no de la criminali-dad en su vida cotidiana o modificación de acciones en su vida en torno al temor provocado por un ambiente inseguro.

1.2. El papel del Estado en la generación de condiciones de seguridad ciudadana en el país

En lo que se refiere al papel del Estado, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ha plasmado la responsabilidad de este en garantizar las condicio-nes de seguridad en la población, no como una simple intervención o atención del fenómeno mediante los estamentos de seguridad, sino como una visión en defensa de un derecho fundamental de todo ciudadano (PNUD, 2005).

Lo anterior obliga a inscribir el problema en el campo del desarrollo humano, pues encontrarse libre de violencia y despojo es un derecho fundamental que ha de ser promovido y garantizado por el Estado.

En Panamá, la inseguridad ciudadana de la población se ha constituido en un problema en las dos últimas décadas. Muchos especialistas consideran que la situación de inseguridad en el país es el resultado de los eventos sociales provo-cados por la invasión a Panamá, en diciembre de 1989.

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En esa línea, realizaremos un recorrido general por los distintos periodos de gobierno y eventos específicos que crearon condiciones en el Estado, por medio de líneas políticas, para la atención y prevención en lo que respecta al tema de seguridad ciudadana en el país. En el gobierno de Guillermo Endara (1990-1994), las estructuras institucionales que atienden el tema de seguridad ciudadana se transforman y sufren modifi-caciones importantes. Se crea la Policía Nacional y la Policía Técnica Judicial como ente investigativo en esta área. Anteriormente, estos estamentos eran ocu-pados por toda la estructura militar de las Fuerzas Armadas de Panamá.

En el gobierno de Ernesto Pérez balladares (1994-1999), la perspectiva de se-guridad ciudadana del mandatario pasa por el fortalecimiento de las institucio-nes estatales y la creación de estructuras institucionales eficientes que permitan desarrollar mecanismos de participación social para reducir la violencia en el país.

Asimismo, el gobierno de la señora Mireya Moscoso (1999-2004) establece lineamientos para un parámetro estratégico de seguridad ciudadana en el Mi-nisterio de Gobierno y Justicia. En junio del año 2000, el Gobierno nacional, encabezado por la señora Moscoso, muestra el documento “Política Panameña de Seguridad”, aún vigente en el país (Ministerio de Gobierno y Justicia de Pa-namá, 2009).

Por último, en este recorrido general, el periodo de Martín Torrijos (2004-2009), siendo “más seguridad” una de las promesas de campaña”, establece el Progra-ma de Seguridad Integral, denominado PROSI (2009), por sus siglas. En este periodo recientemente concluido, se indica, por parte de sus detractores, que uno de los fracasos de tal programa se dio en materia de seguridad ciudadana. Esto, sustentado en los altos niveles de criminalidad que el país mantuvo, principal-mente en la segunda etapa del Gobierno.

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En la campaña para la Presidencia de la República en el periodo 2009-2014, el tema de inseguridad fue central y la base crítica que persiguió la candidatura ofi-cialista encabezada por la ingeniera balbina Herrera. Las promesas de campaña giraron en torno al fortalecimiento institucional y la atención directa al crimen en el país. En estos argumentos se descuidó el discurso de la prevención social como base de combate a la inseguridad ciudadana.

En el caso del ganador de las elecciones para el periodo 2009-2014, Ricardo Martinelli, la exposición de sus promesas de campaña giraron en torno a la aten-ción de seguridad con la denominada “mano dura”, como base para el control del crimen en el país. Nuevamente, sin discurso sobre prevención de las situa-ciones o factores sociales que originan el delito.

1.3. Situación de la delincuencia en el país

De forma general, la inseguridad ciudadana, en Panamá, en lo relacionado con casos de violencia, ha experimentado un aumento importante si se compara con las cifras que inician la presente década del nuevo siglo.

Para el análisis de la situación del delito en Panamá, se ha utilizado el indicador de número de detenidos, para corroborar la tendencia del delito en el país. Este indicador es publicado por la Contraloría General de la República y alimentado por estadísticas criminales del país. En el proceso de investigación criminal, el número de detenidos permite verificar la participación de la población en distin-tos tipos de delitos, sin que esto constituya la realidad de la condena de los mis-mos individuos participantes, asimismo permite verificar de manera más real los sucesos ocurridos en la realidad de los barrios en torno al fenómeno del delito.

En los años de inicio del análisis, la mayor cantidad de detenidos se concentra en las categorías de delitos contra la propiedad. Esta categoría contempla aquellos actos definidos como hurto, robo, estafa, usurpación, usura, cohecho, concusión, derecho de autor, derecho de la propiedad industrial, entre los más importantes. En efecto, los delitos de esta índole contienen y son parte de inseguridad ciuda-dana, pero no todos son violentos para la ciudadanía.

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Este tipo de delito presenta una disminución importante durante los años 2005 al 2007. Durante el año 2000, estos representaban un total de 44,3% con respecto al total en la República, disminuyendo hasta un 24,2% en relación con el total para el año 2007. Frente a ello, los delitos violentos comienzan a incrementarse.

Otro tipo de hechos que ha mantenido una amplia presencia en el país durante el primer lustro de la década, han sido los delitos contra el orden de las familias que involucran actos como: adulterio, bigamia y poligamia. Estos delitos han presentado un aumento gradual en los primeros años de la década, manteniendo una tendencia sostenida a aumentar hasta el año 2007, con una pequeña dismi-nución en el año 2005. El porcentaje más alto de este delito ocurre en el año 2002, con un 30,5% del total de los detenidos. Mientras que el porcentaje más bajo ocurre en el año 2005 con 21.1% del total de detenidos. En los años 2006 y 2007 el porcentaje se mantuvo en 28.8% del total de todos los detenidos en la República de Panamá.

En lo que respecta a los delitos contra la vida, que en sus categorías contiene actos de tipo violento, como lo son: homicidio, parricidio, uxoricidio, duelo, in-fanticidio, lesiones y asesinatos, tenemos que en el año 2000, los detenidos por estos actos, representaron menos del 15% del total de delitos, hasta el año 2004 que la tendencia disminuye a un 10% con respecto del total. La realidad cambia, drásticamente durante los años 2005 hasta el 2007, donde, de manera sorpren-dente, los niveles de detenidos por delitos contra la vida se elevan al 40,1% en el año 2005, pasando por el 39,4% en el año 2006 y elevándose hasta un 41,8% del total de los detenidos en el año 2007.

Evidentemente, se muestra cómo el país ha elevado los niveles de inseguridad ciudadana de manera drástica, coincidiendo con la percepción de la población respecto a este tema en particular.

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Según el informe del Sistema de Estadísticas Criminales del Ministerio de Go-bierno y Justicia (SIEC), durante el año 2008, la mayoría de los delitos come-tidos en ese año fueron el robo a mano armada, con 6 142 casos, superando al robo simple, con 1 719 casos. En el caso de los homicidios, el mencionado informe plantea que el país experimentó un aumento del 24% en relación con el año 2007.

El robo a mano armada tuvo un aumento de 2 218 entre el 2000 y el 2008; esto es un reflejo de la falta de seguridad que existe principalmente en las zonas más pobres del país.

Más allá de esta definición, la violencia doméstica no solo se da contra la mujer, sino, también, en contra de niños y ancianos; este tipo de violencia se puede describir como la imposición de las relaciones de poder en el hogar.

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Gráfico 1Panamá: Personas detenidas según delito. 2000 – 2008

Fuente: Contraloría General de la República de Panamá,Estadísticas de Justicia, 2007


1.4. Participación de menores en delitos

En este ambiente de inseguridad ciudadana, la población percibe que la mayor parte de las acciones de violencia e inseguridad son cometidas por menores de edad.5 Esto, sumado a la vinculación de estos menores con zonas marginales de la Ciudad de Panamá, en donde una buena parte de estos, jóvenes sin alternati-vas, forman parte de grupos más organizados de bandas o pandillas.

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5. En Panamá, la legislación del país establece que toda persona con menos de 18 años de edad es un menor. Es decir, no ha adquirido la plenitud de sus derechos ciudadanos ni los niveles de participación propios del ejercicio de un ciudadano.

Tabla 1 Panamá: Porcentaje de detenidos según condición de edad. 2002 - 2006

Detenidos 2002 2003 2004 2005 2006Menores de edad 12,3 11,5 11,3 13,1 14,8Mayores de edad 87,7 88,5 88,7 86,9 85,2

TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: Contraloría General de la República de Panamá. Estadísticas de Justicia, Volumen 1.

En Panamá, en los últimos años se ha mostrado un incremento importante en las cifras de detenidos por distintos delitos donde participan como protagonis-tas menores de edad, escenario que disminuye en personas consideradas como adultas.

Durante el año 2002, el 12,2% de los delitos cometidos son ejecutados o involu-cra a menores de edad. Durante el año 2003, se presenta una pequeña disminu-ción de la participación de menores en delitos con un 11,5%. Asimismo, el año 2004, nuevamente se muestra una disminución, llegando a representar el 10% de todos los delitos cometidos en la República de Panamá.

Entre tanto, los años 2005 y 2006 se presenta un incremento paulatino en esta participación con un 13,0% y 14,8%, respectivamente, del total de delitos come-tidos en el país.


Estas cifras se ven sustentadas en la proliferación de bandas y pandillas de jóve-nes en el país, principalmente en los barrios marginados de la Ciudad de Panamá. El crimen organizado utiliza las bandas y pandillas como ejes fundamentales de su actividad, en lo que respecta principalmente a narcotráfico.

Hasta el año 2006, si analizamos las cifras de los últimos años, se muestra, de manera contraria a lo que se cree, que la participación de menores en actos vio-lentos ha incrementado. Si bien de manera general en la República los delitos contra la vida han aumentado, no muestra una mayor participación de menores en estos actos.

Gráfico 2 Panamá: Porcentaje de detenidos por delito cometido contra la vida

y la propiedad, según condición de edad. 2002 - 2006

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Fuente: Contraloría General de la República de Panamá,Estadísticas de Justicia, 2007


En el año 2002, el porcentaje de participación de jóvenes en delitos violentos fue de 11,5%. Esta cifra disminuye drásticamente en los años siguientes, mantenien-do en el 2003 un porcentaje de participación de menores de edad en crímenes contra la vida de 2,7%, mientras que en los años 2004 y 2005 fue de 3,0%, lle-gando hasta el año 2006 a un total de 2,9%

En el caso de mayores de edad, en el año 2002, la participación de adultos en delitos categorizados contra la vida fue de 35,3%, con una tendencia a aumentar drásticamente arriba del 50% en los años siguientes llegando a 53,2% en el año 2006.

Lo mismo ocurre con los porcentajes de participación entre adultos y menores en lo que respecta a su participación en los delitos contra la propiedad. El 19,0% de los detenidos por delitos contra la propiedad durante el año 2002, fueron me-nores de edad; este porcentaje comienza a disminuir durante los años siguientes entre un 5% y 6% entre los años 2003 al 2005. En el año 2006, la participación de menores en delitos contra la propiedad llega hasta un 7,2%.

En el caso de los adultos, el porcentaje de participación en estos delitos durante el año 2002, fue de 34,2% los años siguientes, se mantiene en elevaciones al-gunos años hasta un 40% hasta el año 2005, concluyendo en el 2006 con una disminución del 36,7%.

1.5. Percepción ciudadana del delito

Como hemos mencionado antes, la percepción de la delincuencia e inseguridad en el país ha cobrado importancia y significado en la mente de la población. Esto, plasmado principalmente por la influencia de los medios de comunicación que destacan la violencia criminal y la participación constante de manera directa o indirecta de menores de edad.

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Esta nueva percepción ha construido un conjunto de opiniones distintas en la población que se inician en el endurecimiento de las penas a menores de edad, hasta acciones de fuerza de parte de los estamentos de seguridad en el país. Con-trastado por los argumentos de derechos humanos de los organismos internacio-nales y algunas organizaciones de la sociedad civil panameña.

En la encuesta nacional de percepción social de la ciencia y la tecnología en Panamá, aplicada en el año 2006, se pudo verificar la percepción de un total de 1 300 personas en el país, con respecto a la confianza de las profesiones. En ese estudio, se observó que las profesiones de jueces y abogados son las que menor confianza le inspiran a la población en general.

Esto refuerza el argumento de que la población desconfía en el sistema judicial del país, elevando la percepción de inseguridad en el país.

Gráfico 3Panamá: Percepción de los principales problemas del país. Feb-09

Fuente: Encuesta Dichter & Neira. Febrero de 2009.


Por otra parte, en una encuesta realizada en el marco de la contienda electoral. De un total de 1 200 personas entrevistadas en el país, el 51% indicó que el prin-cipal problema del país es la inseguridad, seguidos por el costo de la vida con un 18,8%, el desempleo con un 10,7% y la violencia juvenil con un 8,8%.

II. Caracterización de las políticas en el campo de la seguridad ciudadana

2.1. Antecedentes de las políticas de seguridad ciudadana en Panamá

Después de la invasión a Panamá por los estadounidenses, los Gobiernos nacio-nales empezaron a reconfigurar al país de forma institucional. Se crea la Policía Nacional y la Policía Técnica Judicial como instituciones encargadas de atender el tema de seguridad ciudadana o la atención al crimen organizado.

No es hasta el año 2000, con el gobierno de la señora Mireya Moscoso, que en Panamá se adopta oficialmente un documento aprobado por el Consejo de Ga-binete, denominado, “Fundamentos de la Política Panameña de Seguridad”, por Resolución de Gabinete N.º 34, del 21 de junio de 2000.

Este documento de política define lo que el Gobierno nacional entiende como seguridad integral para el país. En el mencionado documento, se desagrega el concepto de seguridad en cinco dimensiones que integran las líneas de acción del Estado. Las dimensiones del concepto incluyen que para abordar el tema de seguridad integral es necesario un abordaje multidimensional; debe ser diferen-ciado, armónico, democrático y multilateral.

Según este documento, la multidimensionalidad de la seguridad responde a la necesidad de desarrollar diagnósticos sobre la situación, evaluación de proble-mas, donde se aborden los estudios de causas reales, considerando variables de origen socio-económico y político-cultural, que son parte de la realidad de la seguridad.

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En ese mismo análisis, se entiende, según este documento, que el concepto de seguridad integral tiene un carácter diferenciado en la medida en que responde a la necesidad de seguridad externa e interna; este último producto de los conflic-tos sociales existente que trae consigo una manera distinta de abordarlo.

El carácter armónico lo define el documento como el trabajo y la coordinación conjunta de acciones con instituciones estatales y los principales actores involu-crados. Por su parte, el carácter democrático del concepto lo estipula el control de todo aparato de seguridad a las autoridades civiles democráticamente electas. Por último, el carácter multilateral, donde se establece la oportunidad del país de fortalecer nexos internacionales en la atención del tema de seguridad.

Asimismo, los Fundamentos de la Política Panameña de Seguridad establecen algunos objetivos, que tienen como fin la seguridad ciudadana en el país.

2.2. Objetivos y Principios de la Política de seguridad ciudadana en el país

Entre estos objetivos, se encuentran (Ministerio de Gobierno y Justicia de Pana-má, 2000):

• Optimizar la protección y seguridad de la vida, honra y bienes de los habitantes del país, ciudadanos panameños o extranjeros, y garanti-zar la gobernabilidad del Estado.

• Favorecer el incremento sostenible de la economía panameña.• Asegurar las condiciones de bienestar y prosperidad para todos y

cada uno de los panameños, con especial atención a la superación de la pobreza crítica lo más rápidamente posible.

Entre los principios de la seguridad integral, se encuentran (Ministerio de Go-bierno y Justicia de Panamá, 2000):

• Promover el bien común y estar al servicio de los residentes en el territorio nacional, ciudadanos o extranjeros, para garantizarles la

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seguridad y la protección de sus vidas.• Contribuir, desde el ámbito de su competencia, a la integración de

todos los sectores marginados, en función de su localización territo-rial, de su raza, sexo, credo religioso o ideas políticas.

• Respetar y promover los derechos humanos, con la protección de las minorías, respeto a la identidad de las etnias dentro del contexto de la identidad nacional y la promoción de equidad de género.

• Proteger el desarrollo de la familia como núcleo fundamental de la sociedad.

• Colaborar en la preservación y desarrollo de las condiciones socia-les que permiten a todos los ciudadanos su realización espiritual y material y en particular de los programas e iniciativas tendientes a reducir la pobreza y la discriminación.

Este documento de política, aprobado en el año 2000, se mantuvo vigente en el Gobierno recientemente pasado y no ha sido modificado hasta la fecha.

En el año 2006, el Gobierno nacional, utilizando el analizado documento, crea el Programa de Seguridad Integral (PROSI), con el objetivo de atender el tema de seguridad. Este programa costa de dos componentes esenciales: el fortaleci-miento institucional y el programa de seguridad ciudadana.

Otra medida aplicada por los Gobiernos se realiza en el año 2008, con la apro-bación de la Ley N.º 42, que establece un nuevo ordenamiento del Ministerio de Gobierno y Justicia de Panamá como regente de la políticas de seguridad del país. Con esta ley, se crea el Viceministerio de Gobierno y Justicia y el Vicemi-nisterio de Seguridad Pública. En esta ley queda establecido que el Viceminis-terio de Seguridad regirá todas las direcciones y oficinas que tienen alguna re-lación con el mantenimiento del orden público. Entre estos, la Policía Nacional, el Servicio Nacional de Migración, la Dirección del Sistema Penitenciario, el Servicio Aéreo, el Servicio Marítimo Nacional, entre otras.

En este último periodo, se han realizado nuevas reestructuraciones de los esta-mentos encargados de la seguridad pública del país. La Policía Técnica Judicial,

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creada posinvasión y amparada en el Ministerio Público Panameño, se traslada como ente de seguridad a la dirección de la Policía Nacional con el nombre de Dirección de Investigación Judicial.

2.3. La Policía Nacional

Después del evento de la invasión a Panamá, se busca la creación de un estamen-to policial que fuera profesional y exclusivamente civil. Esta media es adoptada mediante ley orgánica. Durante el año 2008, en el periodo de gestión de Martín Torrijos frente a la presidencia de la República, se establece, mediante decreto ley, la posibilidad de que el director de la Policía Nacional pudiera ser un miem-bro de la carrera policial.

En esta gestión se crearon la Academia de Policía para la formación de oficiales y la profesionalización del personal de la de este estamento. También, se logró la creación del Centro de Capacitación y Especialización Policial para cursos avanzados.

Igualmente, la Policía Nacional cuenta con una dirección de Asuntos Comuni-tarios, que, en alguna forma, les dan seguimientos a programas como “Vecinos Vigilantes”. Según los gestores del programa, este es de carácter preventivo y se crea en la comunidad la cultura de participación con la Policía en la defensa de la seguridad ciudadana en el país. Este programa ha adquirido, por medio de su aplicación, modelos de participación en otros actores de tipo empresarial, con modalidades del programa denominado “Comercios vigilantes”.

En Panamá existe un total de 17 113 unidades de policía hasta el año 2007, re-presentando un total de un policía por cada 195 personas en el país.

2.4. Condiciones generales de la Administración de Justicia en Panamá

En los últimos años, la Administración de Justicia del país ha experimentado aumentos paulatinos en su presupuesto, principalmente en el área de inversión.

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El presupuesto asignado para el año 2008 fue de 60,9 millones de dólares. Esta cifra representa un aumento de 47% con respecto al año 2004 (…)6

En lo referente al número de juzgadores en Panamá, en los últimos años ha expe-rimentado un aumento paulatino. Durante el año 2004, el número de juzgadores fue de 248, mientras que en el año 2008, estos llegaron hasta 273. Es decir, ex-perimentó un aumento de 10%.

Según el último Informe de Desarrollo Humano, en Panamá existe un total de ocho jueces por cada 100 000 habitantes, encontrándose por debajo del prome-dio en Centroamérica (PNUD, 2009). Esto puede estar retrasando los procesos y causando ineficiencia en el sistema carcelario.

En el caso de la disponibilidad que tienen los usuarios para acudir al sistema de justicia y la capacidad de resolución de los juzgadores, podemos decir que el promedio de casos ingresados desde el 2004 hasta el 2008 pasó de 424 a 485. La tasa de descongestión indicó que de cada 100 casos presentados en el 2008, se resolvieron 57 casos.

En el caso de las cárceles, existe una sobrepoblación que excede el 53% de la ca-pacidad de las estructuras en Panamá; asimismo, nos encontramos con un 53% de presos que no tienen condena en este instante. Es evidente la vinculación que existe entre el número de juzgadores y el hacinamiento en las cárceles paname-ñas, creando la mora judicial.

2.5. Disposiciones Constitucionales de los Municipios en Panamá

La Constitución de la República de Panamá define a los municipios como la or-ganización política de la comunidad establecida en la división política distrital.

256. Principales Indicadores de la Administración de Justicia. Quinquenio 2004 – 2008.


También, establece como funciones generales de los municipios promover el desarrollo de la comunidad, el bienestar social en ardua colaboración con el Gobierno Central.

Igualmente, las autoridades municipales del país, según la Carta Magna, tienen la responsabilidad cumplir las disposiciones del órgano ejecutivo y responden a las resoluciones de los tribunales de justicia y administrativos del país.

Los Alcaldes serán escogidos por votación popular, pero la Constitución esta-blece también que en algunos casos el Ejecutivo podrá nombrar alcaldes en uno o algunos o todos los distritos del país, según la situación (Constitución Política de la República de Panamá, 2002).

Según la Constitución, las funciones de los alcaldes son las siguientes:

• Presentar Proyectos de Acuerdos,7 especialmente el de Presupuesto de Rentas y Gastos.

• Ordenar los gastos de la administración local, ajustándose al presu-puesto y reglamentos de contabilidad.

• Nombrar y remover a los corregidores y a los demás funcionarios públicos municipales cuya designación no corresponda a otra auto-ridad.

• Promover el progreso de la comunidad municipal y velar por el cumplimiento de los deberes de sus funcionarios públicos.

En efecto, los municipios y sus autoridades poseen mandato constitucional, que les permite establecer planes, estrategias, programas y proyectos de desarrollo comunitario para lograr el objetivo de mejores condiciones de vida de la pobla-ción. A esto se aplica a la posibilidad y responsabilidad constitucional de abordar el tema de seguridad ciudadana desde una perspectiva preventiva en el país.

267. Debe entenderse como proyectos de ley distrital, presentados ante el Concejo Municipal.


En las disposiciones constitucionales, no hay limitantes en la cooperación y co-ordinación entre el Gobierno Central y los municipios en torno al desarrollo de estrategias que permitan atender el tema de seguridad. La dependencia funda-mental de los municipios radica en la asignación presupuestaria para su funcio-namiento.

III. Gobiernos locales y seguridad ciudadana

La vinculación de los municipios en el tema de seguridad ciudadana desempeña un papel fundamental en la acción de los gobiernos locales y la organización y promoción de la participación de la población en el tema. Esta es la visión de Manuel Zambrano, director del Programa de Seguridad Integral (PROSI), del Ministerio de Gobierno y Justicia de Panamá.

En Panamá, existen cuatro municipios que presentan altos índices de inseguri-dad o violencia. Estos municipios son: municipio de Panamá y San Miguelito en la provincia de Panamá; el municipio de David en la provincia de Chiriquí, y el municipio de Colón, en la provincia con el mismo nombre.

Para este estudio se han seleccionado los municipios de San Miguelito y Colón, por los siguientes criterios:

• Son los municipios que presentan los más altos índices de violencia y criminalidad en el país.

• Son municipios con problemas sociales importantes y comparables a nivel de condiciones sociales, económicas y políticas.

• Son municipios que cuentan con bandas juveniles que participan en los altos índices de criminalidad en el país.

• Son municipios que han sido beneficiarios del Programa de Seguri-dad Integral.

• Son municipios que, a diferencia de otros, construyen estadísticas de criminalidad solo para el análisis particular de sus realidades.

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El origen histórico define la composición actual de la población de los muni-cipios en estudio. El distrito de Colón desempeña un papel fundamental en la historia republicana del país, mientras que el distrito de San Miguelito es el producto de migraciones de poblaciones provenientes del interior del país y que configuran la realidad económica y política del país.

3.1. Antecedentes históricos

Ciudad de Colón

Con la construcción del Ferrocarril de Panamá (1850-1855), se hace necesario el establecimiento de una terminal en el área de la costa atlántica del istmo de Panamá. Esta terminal se ubicó en la isla de Manzanillo, lo que se constituiría en el futuro como la Ciudad de Colón. Con la creación de esta terminal, la zona fue bautizada como “Aspinwal” en honor de uno de los dueños de la empresa Pacific Mail, quien financiaba la construcción del ferrocarril. Este nombre trajo una disputa interna por parte de los pobladores y autoridades del Gobierno co-lombiano, quienes insistieron en que el nombre para esta zona fuera Colón. Esta controversia se extiende hasta 1890, y termina con la instrucción de las autorida-des colombianas de devolver toda correspondencia que fuera enviada a la ciudad de Aspinwal (Castillero, 1980).

Hoy, la ciudad de Colón es una de las ciudades terminales del Canal de Panamá; adquiere importancia por la Zona Libre de Colón considerada uno de los en-claves económicos del país. El comercio es una de las actividades económicas principales, junto con una creciente actividad del turismo histórico, cultural y ecológico.

Ciudad de San Miguelito

El distrito de San Miguelito cuenta con antecedentes históricos de principios de la República. Eventos como la huelga “inquilinaria” de 1925, así como la migra-ción del campo a la ciudad, dio lugar al nacimiento, primero del Corregimiento

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de San Miguelito, en junio de 1960 y posteriormente el hoy distrito de San Mi-guelito. Oficialmente, el distrito es creado por Decreto de Gabinete N.º 258, del 30 de julio de 1970. Este distrito es producto de migraciones e invasiones en terrenos y fincas privadas existentes en la zona.

Existen diversas versiones del nombre del distrito. Una de esas versiones men-ciona que las invasiones constantes a la finca denominada San Miguel, propiedad de las familias Recuero-Tinoco, y por el tamaño del espacio reducido de la finca, esta área fue denominada por los pobladores y visitantes como San Miguelito.

Otra versión gira en torno a la cantidad de emigrantes de la isla de San Miguel, que colonizaron paulatinamente las zonas del área. En nombre de los pobladores la zona fue denominada San Miguelito (Reyes, 1990).

Hoy en día, el distrito de San Miguelito es el distrito más densamente poblado en la República de Panamá. La principal actividad económica de la zona es el comercio.

3.2. Características generales de los municipios

Los municipios en estudio cuentan con un conjunto de características que ha-blan de la capacidad institucional de gestión de programas y proyectos de corte comunitario. Los alcaldes deben gestionar sus planes de gobierno sobre la base de una realidad material, por medio de recursos económicos y humanos, que permita la ejecución efectiva de esos programas, principalmente si se pretende atender el tema de seguridad ciudadana.

Según el alcalde del Distrito de Colón, señor Dámaso García, el municipio cuen-ta con un total aproximado de 600 empleados y un presupuesto anual de 14 millones de dólares. El alcalde de la Ciudad de Colón tiene esperanzas de au-mentar este presupuesto con la propuesta de traslado de impuestos de bienes e inmuebles para ser utilizados por el municipio en el desarrollo de programas y proyectos.

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Por otro lado, el Alcalde del municipio de San Miguelito, señor Héctor Valdés Carrasquilla, nos informó que el municipio cuenta con un presupuesto anual de 6 millones de dólares y con un total de 1 000 empleados.

Un indicador que permite verificar las acciones que ha ejecutado los municipios son los casos presentados para la atención versus el número de casos resueltos en los municipios. Analizando estos indicadores en el Municipio de Panamá, tenemos que durante el año 2007, se presentó un total de 17 235 casos para ser atendidos y se resolvió un total de 14 322. Esto muestra un índice de casos re-sueltos de 0,83. Es importante resaltar el alto volumen de casos y la capacidad institucional para lograr resolverlos guarda una vinculación importante sobre los recursos que posee el municipio.

Durante el 2007, el Municipio de Colón recibió un total de 2 651 casos para ser atendidos, logrando resolver un total de 2 281, manteniendo un índice de casos atendidos de 0,86, bastante alto si lo comparamos con el índice del municipio de Panamá. Con respecto al municipio de San Miguelito, la resolución de casos es inferior al distrito de Colón. En el año 2007, el distrito de San Miguelito recibió un total de 7 832 casos presentados, de los cuales 5 968 fueron resueltos, presen-tando un índice de 0,76.

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Tabla 2 Panamá: Número de casos presentados y número de casos resueltos

en un año en los municipios en estudio. 2007

Lugar Número de casos presentados

Número de casos resueltos

Índice de casos resueltos

Municipio de Panamá 17 235 14 322 0,83

Municipio de Colón 2 651 2 281 0,86

Municipio deSan Miguelito 7 832 5 968 0,76

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Herramienta de Diagnóstico en Descentralización, 2008.


Es importante analizar el personal con que cuentan dichos municipios. Esto per-mite verificar la capacidad a nivel de personal, experiencia y conocimiento para organizar acciones y ejecutar proyectos de desarrollo local.

El Municipio de San Miguelito tiene un personal con promedio de años de an-tigüedad en el trabajo de 6.5 años, según informes de la herramienta municipal creada por el PNUD. Eso se aplica al personal de tipo directivo y técnico en la institución; en el caso del año 2009, este promedio puede ampliarse, dado que el actual Alcalde fue reelegido y se puede esperar que los cargos directivos y técnicos sufran pocas variaciones.

Por otra parte, el número de años promedios de formación del personal en el distrito es de 16 años; es decir, el personal cuenta con una alta formación, prin-cipalmente a nivel universitario hasta niveles de especialización y maestría. En este municipio, se realizan acciones de capacitación al personal, no planificadas y de forma esporádica.

En el Municipio de Colón, según el estudio del PNUD, el promedio de años de antigüedad del personal directivo y técnico, es de 1,36 años, y el promedio de años de escolaridad en los mismos cargos es de 4,91; claramente, se muestra a un personal que puede no poseer las competencias necesarias para el desarrollo efectivo de acciones en el municipio.

En la elección de alcalde del municipio de Colón, en el presente año 2009, se espera el reemplazo de personal directivo y técnico, que tendrá que adaptarse e integrarse a una dinámica de programas y proyecto que tendrán que ejecutar. El principal problema planteado es el tiempo en lo que se refiere a la curva de aprendizaje, sumado a la baja formación educativa.

Ese personal no es evaluado de ninguna forma por las autoridades alcaldías; es decir, no existen sistemas de evaluación del desempeño del personal en los distintos municipios.

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Gráfico 4República de Panamá,

Municipio de Colón y Municipio de San Miguelito:Años promedio de antigüedad y escolaridad

del personal directivo y técnico. 2007

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Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,Herramienta de Diagnóstico en Descentralización, 2008.

Tabla 3 República de Panamá, Municipio de Colón y Municipio de San Miguelito:

Número de quejas y reclamos presentados y resueltos. 2007

Lugar Quejas y reclamos presentados

Quejas y reclamos resueltos

Porcentaje de quejasy reclamos efectivamente

resueltosRepública de Panamá 17,235 14,322 83.1

Municipio de Colón 92 92 100.0

Municipio de San Miguelito 386 335 86.8

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,


Gráfico 5República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentajes

de reclamos y quejas resueltas efectivamente por la alcaldía. 2007

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Estas características municipales expresan, de forma general, las condiciones en que trabajan los municipios con altos índices de inseguridad en el país. La introducción de iniciativas en torno a la atención del problema de inseguridad se ve influida por las condiciones de funcionamiento interno de los municipios. En el caso de ambos municipio en estudio, se puede observar que no cuentan con condiciones favorables que puedan ejecutar acciones concretas de seguridad ciudadana

3.3. Acciones realizadas en el Municipio de Colón en el campo de la seguridad ciudadana

El municipio de Colón se encuentra ubicado en la zona central de la Ciudad de Colón; es uno de los más importantes del país por encontrarse en una de las dos ciudades terminales del Canal de Panamá. En el mencionado municipio se encuentra la Zona Libre de Colón, considerada por el banco Interamericano


para el Desarrollo como uno de los tres ejes o enclaves que definen la economía panameña, siendo los otros dos: el Canal de Panamá y el Centro bancario inter-nacional (banco Interamericano para el Desarrollo, 1996).

En el municipio de Colón se han aplicado un conjunto de iniciativas orientadas a atender distintos temas en la Ciudad. La administración anterior a este periodo realizó un conjunto de actividades que no se constituyen precisamente en un plan de trabajo para el abordaje de la situación de la ciudad de Colón, sino en un conjunto de acciones de trabajo que llevan algún nivel de contenidos que permi-ten precisar el análisis en la situación de seguridad ciudadana.

La administración 2004-2009 fue ejecutada por el licenciado Antonio Latiff, del Partido Revolucionario Democrático. Esta administración se destacó por iniciar negociaciones y apoyos con el sector privado.

En el tema de ingresos, se impusieron metas de más ingreso por impuestos co-merciales, por placas vehiculares, impuestos publicitarios, impuestos de cons-trucción; sumado a los ingresos por recaudación en corregidurías y juzgados. Se pretendió establecer un nuevo sistema de impuestos municipales que garantizará los recursos para la ejecución de todo tipo de acciones locales.

Por otra parte, se mantuvieron empresas municipales de carácter social como el Mercado Municipal y el Cementerio Municipal. De la misma forma, con acuerdos de cooperación con algunas empresas de la Ciudad, se generan nuevos ingresos y empleos. Así es el caso de los acuerdos para la administración del matadero municipal, donde la empresa AbATUAR, S. A. pasó a encargarse del sacrificio de animales para el consumo humano.

Además, se han logrado otros acuerdos y concesiones con las empresas: PIDS, S. A., encargada de la modernización del mobiliario urbano del distrito, lo que incluye construcción de nuevas paradas de buses con modernos espacios publi-citarios, cestos de basura en todo el distrito; así como también se incorporó a la empresa CAPACES, S. A., que realiza una inversión en un sistema de tecnología moderna para el cobro de los impuestos municipales, con el objetivo de hacer

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eficiente la recaudación de impuestos, logrando mayor cantidad de recursos. Esta empresa se comprometió a la instalación de cámaras de vigilancia para mayor seguridad en las áreas de recaudación. También, se utilizará tecnología satelital para el cálculo de los movimientos de tierra.

Por último, en el tema empresarial se logró un acuerdo con la empresa PAR-COM, S. A., comprometiéndose a instalar más de 600 parquímetros en la Ciudad de Colón. Esto es un esfuerzo para el reordenamiento y organización del entorno urbano de la ciudad.

En lo referente al estímulo de la inversión privada en el distrito de Colón, se logró apoyar la inauguración de hoteles, casinos, centros comerciales, entre otros proyectos de tipo comercial. También, se consiguió apoyar el desarrollo de puertos con administración privada, como lo son EVERGREEN, Manzanillo International y Panama Ports.

En el tema de seguridad, durante esta administración se crea la Policía Munici-pal, la cual cuenta con 65 unidades aproximadamente, que brindan apoyo en los distintos corregimientos.

Entre las funciones de la Policía Municipal, se encuentran: supervisión y vigi-lancia de inspecciones y cobro de ornato, apoyo a la seguridad de actividades escolares y culturales, apoyo a los peatones, servicios de vigilancia en los par-ques, velar por el cumplimiento de las normas de aseo.

Dentro del enfoque de seguridad de la administración Latiff, se realizó un con-junto de actividades con organizaciones juveniles, con el objetivo de brindar aporte a la comunidad para que la juventud se mantenga alejada de la delincuen-cia y el vandalismo.

Según el resumen informativo de la Alcaldía de Colón en el tema de seguridad, se invirtió en más equipo, más vehículos y motocicletas, mejores sistemas de radio, cámaras de vigilancia. También en el tema de capacitación y empleos, se ha coordinado con el instituto Nacional de Formación Profesional y Capacita-

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ción para el Desarrollo Humano (INADEH) un conjunto de capacitaciones para lograr la inserción laboral de la población desempleada.

En el tema de prevención, se logra la inversión aproximada de 100 000,00 dóla-res para incentivar el deporte en los 14 corregimientos del distrito de Colón, con el objetivo de alejar a la juventud de la delincuencia y de las drogas, por medio de este tipo de eventos.

La inversión en deportes incluye el apoyo a ligas en distintas ramas deportivas, mediante las donaciones de uniformes, implementos deportivos, medallas y tro-feos. También se apoya a los atletas en la participación de torneos nacionales e internacionales.

Con las nuevas elecciones, el alcalde de Colón, Dámaso García, nos informó que se trabaja en proyectos de fortalecimiento institucional, que permitan, en primera instancia la eficiencia interna con el fin posterior de atender más efec-tivamente las necesidades de las comunidades. Algunos de estos proyectos son financiados por FUNDEMUCA.

También esta nueva administración cuenta con el apoyo de la Cooperación Espa-ñola, en algunos proyectos de recuperación histórica que permita obtener algu-nas condiciones para el desarrollo turístico del distrito. Entre otros proyectos, se encuentran: “Revitalización del Edificio de la Gobernación de Colón”, edificio que data del siglo XIX y que se encuentra prácticamente en ruinas; igualmente, se está dotando de equipos e insumos para el mantenimiento de áreas verdes en el distrito. Por último, la nueva administración se encuentra creando un plan de acción que contempla, según el alcalde García, planes de trabajo con la juventud en el marco del Programa de Seguridad Integral.

Evidentemente, se muestra la poca información referente a actividades dentro del municipio de Colón con respecto a las acciones de seguridad ciudadana. Dentro del mismo municipio no existe información procesada o de iniciativa municipal que contemple acciones permanentes y continuas de prevención entre la comunidad y los actores sociales.

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3.4. Acciones realizadas en el Municipio de San Miguelito en el campo de la seguridad ciudadana

El distrito de San Miguelito se encuentra ubicado en la zona norte de la provin-cia de Panamá y es el distrito más densamente poblado del país. Cuenta con un total de nueve (9) corregimientos con distintas características, que lo ubica en una amalgama de estratos sociales distintos.

Este distrito ha sido administrado durante los últimos cinco años por el alcal-de Héctor Carrasquilla, del Partido Revolucionario Democrático, de tendencia socialdemócrata. En la reciente contienda electoral, este fue reelegido. La vi-sión del señor alcalde Carrasquilla, en lo que respecta a seguridad ciudadana se centra en la inserción de jóvenes en riesgo y jóvenes pertenecientes a bandas o pandillas en los distintos procesos de desarrollo comunitario en el distrito. Esto, por medio de la utilización de los jóvenes en mano de obra comunitaria y parti-cipación en torneos deportivos organizados por el municipio.

Uno de los proyectos más importantes del municipio de San Miguelito es la aspiración de convertirse en “provincia deportiva”, donde se busca alcanzar una armónica coordinación con todos los estamentos jerárquicos, que rigen el depor-te nacional, adquiriendo así mejores condiciones de vida del ciudadano.8

Este proyecto busca desarrollar distintas disciplinas deportivas en el distrito. Esta iniciativa se encuentra dirigida a jóvenes en edades entre 8 a 18 años con la intención del gobierno municipal de sustraerlos del riesgo de bandas y pandillas y la situación de delincuencia en el distrito de San Miguelito. Según este proyec-to, la población beneficiaria directa ascendería aproximadamente a 30 000 niños de educación básica general o primaria pública y aproximadamente 5 000 niños en escuelas particulares al mismo nivel. Además, se espera el beneficio directo de aproximadamente 24 000 jóvenes de escuelas públicas y 8 000 de escuelas particulares. Esto totaliza un aproximado de beneficiarios de 70 000 niños y jóvenes.

378. Proyecto Provincia Deportiva. Objetivos.


Otro proyecto importante que se desarrolla en el municipio de San Miguelito, el cual se vincula a la preocupación sobre la seguridad ciudadana, es el Obser-vatorio de Violencia. Este proyecto es instituido por el Concejo Municipal N.º 42 de 2008, con el objetivo de dar seguimiento a la situación de violencia y cri-minalidad en el Distrito. En el marco de esta iniciativa, se registran los casos de homicidios, suicidios, accidentes de tránsito, muertes involuntarias y violencia doméstica. Este proyecto es coordinado por la Dirección de Desarrollo Social del Municipio de San Miguelito.

Por otro lado, la dirección de Educación y Cultura realiza esfuerzos de capacita-ción a padres de familia joven, con el fin de potenciar las capacidades de estos en la guarda y crianza de sus hijos, con fin de inculcar de manera correcta valores y normas que permitan a los nuevos jóvenes responder a los desafíos que el entor-no social les impone. En ese escenario, se crea el proyecto denominado “Escuela para Padres”. Se ha logrado la participación aproximada de 2 000 personas, se-gún lo expresa la Directora de la Oficina de Educación y Cultura del Municipio, licenciada Celestina Cortés.

Igualmente, el subdirector de la oficina de Desarrollo Comunitario del Munici-pio de San Miguelito, Licenciado Javier Espinosa, nos comentó, el sinnúmero de obras y visitas comunitarios en los distintos corregimientos, las obras comu-nitarias se proyectan con observaciones del equipo de promotores comunitarios en los corregimientos quienes indican la situación del problema y llevan la in-formación para ser priorizada en el municipio. El señor Espinosa nos expresó la intención general de la conformación de cuadrillas de trabajo con jóvenes en riesgo para el desarrollo de trabajos en la comunidad.

En general, las acciones realizadas dentro del municipio de San Miguelito ex-presan una intención y preocupación por la situación de inseguridad ciudadana en el municipio más violento del país, pero no existen acciones coordinadas, condiciones creadas desde los municipios en estudio con respecto a la seguridad ciudadana; esto se ve expresado en la falta de información sobre acciones, datos estadísticos, documentos de planes y su seguimiento.

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Asimismo, es importante resaltar que en cada una de las actividades o proyectos mencionados arriba, existe una orientación y algún nivel de financiamiento del Programa de Seguridad Integral (PROSI) del Ministerio del Gobierno y Justicia de Panamá. Es decir, las iniciativas en torno a la atención del problema provie-nen desde la política de seguridad del Gobierno Central, donde se involucra a los municipios en estas acciones.

IV. Los distritos de Colón y San Miguelito

Como se ha podido observar en el análisis de los municipios, el municipio de Colón no presenta políticas, programas, proyectos y pocas acciones encaminadas a atender, de manera preventiva, el problema de seguridad ciudadana, mientras que el municipio de San Miguelito cuentan con algunos esfuerzos y una visión desde el alcalde que trata de vincular a la población con respecto a la atención del problema de seguridad. Algunas acciones parten de iniciativas municipales.

Asimismo, las comunidades de San Miguelito y Colón presentan un conjunto de condiciones sociales y económicas, que las hacen vulnerables a situaciones de inseguridad ciudadana. Esta situación económica y social funciona como caldo de cultivo para la delincuencia e inseguridad.

Como hemos mencionado anteriormente, las comunidades que integran el distri-to de San Miguelito y Colón presentan altos niveles de violencia e inseguridad, estas muchas veces son provocadas por la existencia de grupos organizados y bandas que tienen vinculaciones con el tráfico de drogas. Los territorios son parte de la dinámica delictiva, lo que lleva a enfrentamientos entre bandas por espacios de distribución y comercio.

4.1. Situación de la delincuencia en los distritos de Colón y San Miguelito

El informe trimestral del Sistema de Estadísticas Criminales (SIEC) sostiene que el distrito de San Miguelito es el más violento del país. Durante el primer

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trimestre de 2009, se ha registrado un total de 2031 delitos; entre estos, el 62% son robos; se pueden citar el robo a mano armada, a comercios y personas. En lo que respecta a los delitos contra la vida, el mencionado informe apunta que se han dado un total de 432 casos donde el 12,5% son homicidios.

En el caso del distrito de Colón, el informe de SIEC indica que el 87% de los delitos en la provincia ocurre en el distrito. Durante el primer trimestre de 2009, el distrito ha experimentado 990 casos de algún tipo de delito. Entre los que se destacan el robo a mano armada a persona y locales comerciales. En lo referente a los delitos contra la vida, en los primeros tres meses del año 2009 se ha regis-trado un total de 313 casos en esta categoría. Según el informe, el 69% de estos lo constituyen heridos por arma de fuego.

Si comparamos los porcentajes de participación, hasta el año 2007, de ambos distritos con respecto al total de la República, tenemos que existe un aumento importante de detenidos en el distrito de San Miguelito y un descenso en el dis-trito de Colón por distintos tipos de delito. El porcentaje de detenidos durante el año 2002 fue de 4,6% para Colón y 4,5% para el distrito de San Miguelito. Ambos distritos presentaron una reducción en los años 2003 y 2004. Durante el año, 2005, el distrito de San Miguelito presenta un aumento, donde la participa-ción de detenidos con respecto al total de la República alcanza un 7,4% y llega a un máximo de 9,7%, con respecto al total de la República en el año 2006. Este punto nos indica los niveles de participación de este distrito en la dinámica de criminalidad en el país.

Con respecto a Colón, este, irónicamente, ha presentado una disminución en cuanto a la participación del total de la República. Durante el año 2005, presentó un nivel de participación de 1,9% respecto de la totalidad de la República, mos-trando un aumento de 3,6% en el 2006 y 2,9%, durante el 2007.

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Gráfico 6Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentaje de detenidos anualmente.

2002 - 2007

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Fuente: Contraloría General de la República de Panamá,Estadísticas de Justicia, 2007.

En cuanto al porcentaje de participación de la población en delitos relacionados con la propiedad y la vida, tenemos que el distrito de Colón presenta mayores niveles de participación en proporción al total de la República que el distrito de San Miguelito. Es decir, se sugiere que en Colón la situación de delincuencia se encuentra en niveles más amplios de violencia. Durante el año 2007, el 5,2% de los detenidos por causas de delitos contra la vida, procedieron del distrito de Colón, y 3,0% del distrito de San Miguelito. En el caso de los delitos contra la propiedad, el distrito de San Miguelito presenta una participación de 4,7% res-pecto al total de la República, y el distrito de Colón cuenta con una participación de 4,6% en comparación con el mismo total.

Si analizamos la evolución del delito contra la vida durante los años 2002 a 2007, se puede observar que los municipios en estudio presentan altas y bajas en esos años.


En el año 2002, el 5,3% de todos los detenidos por delitos contra la vida en la República, pertenecía al distrito de Colón, una cifra significativa si se verifica con el resto de los distritos del país. Este porcentaje se mantuvo hasta que sufre una disminución importante en el año 2005, con 1,9%, y un aumento drástico de 4,4% en el 2006 y 5,2% en el 2007.

En el caso del distrito de San Miguelito, el delito contra la vida sufre cambios durante los años 2002 hasta 2007, desde disminuciones hasta repuntes. Durante el año 2002, la participación porcentual del distrito respecto a la República fue de 4,4%, diminuyendo en el año 2003 con 3,3%, y en el 2004 con 2,7%, siendo este el punto mínimo alcanzado. Durante los años 2005 y 2006, este porcentaje de participación de delitos contra la vida, sufre un aumento de 4,2% y 4,0%, respectivamente. Para el año 2007 disminuye hasta 3%.

Si comparamos estos porcentajes con los cambios totales ocurridos en la Repú-blica, podemos inferir, de manera general, que el aumento ocurrido en la Repú-blica, no refleja plenamente que este delito haya aumentado al mismo ritmo en estos distritos. Es decir, pareciera que el incremento de este delito en la Repú-blica no ocurre en su mayoría en los distritos en estudio, sino en otras regiones del país.

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Gráfico 7Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentaje de personas detenidas

por delitos contra la vida. 2002 - 2007

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Por otra parte, los delitos contra la propiedad también experimentan cambios in-teresantes que, de una forma más clara, responden a la tendencia de la Repúbli-ca. Durante el año 2002, el distrito de Colón tiene un porcentaje de participación en delitos contra la propiedad de 7,2% con respecto al total de la República. Este porcentaje aumenta el siguiente año, hasta un 7,9% y disminuye durante el año 2004 hasta un 7,7%. En el año 2005, el porcentaje de participación del distrito de Colón en este tipo de delitos sufre una reducción drástica llegando hasta 4,4% del total de la República. Durante el año 2006, este porcentaje sufre un incre-mento llegando hasta un 6,9% y en el año 2007, se ubica en un 4,6%.

En el caso del distrito de San Miguelito, en el año 2002, parte de un 6% del total de todos los delitos contra la propiedad en la República y sufre disminuciones durante los años 2003 y 2004, con 4,4% y 4,1%, respectivamente. Este porcen-taje sufre un aumento durante el año 2005 llevándolo hasta 7,1%, máximo obte-nido en este análisis. En los años 2006 y 2007, el porcentaje empezó a disminuir, hasta llegar a un 4,7% en el año 2007. Esta tendencia coincide un poco más con los datos generales de la República.


Gráfico 8Municipios de Colón y San Miguelito: Porcentaje de personas detenidas

por delitos contra la propiedad. 2002 - 2007

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Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,Herramienta de Diagnóstico en Descentralización, 2008

Como hemos podido confirmar por medio del análisis de la cifras de criminali-dad, los distritos de San Miguelito y Colón presentan una participación impor-tante en la criminalidad total del país. Las pandillas constituyen un problema grave en las comunidades, en razón de que son el centro de actividades delicti-vas y no son denunciadas por el temor que reflejan a la población

Según datos del SIEC, en el distrito de San Miguelito existe un total de 28 pandi-llas conocidas, donde se practican actividades de distintos tipo, desde travesuras juveniles hasta crímenes graves.


Mapa de pandillas en el Distrito de San Miguelito (Ministerio de Gobierno y Justicia, 2009):

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También, en el distrito de Colón se registra un total de 24 pandillas conocidas por la Policía Nacional y los estamentos de seguridad del país.

Mapa de pandillas en el Distrito de Colón (Ministerio de Gobierno y Justicia, 2009):


4.2. Población

Como hemos mencionado, las comunidades donde se desarrollan las situaciones de inseguridad en el país muestran un perfil económico y social que define las carencias de la población. A continuación, analizaremos algunos indicadores so-ciales y demográficos de San Miguelito y Colón.

Es importante señalar que los conceptos de bandas y pandillas se utilizan mu-chas veces como si fueran sinónimos, cuando el concepto de banda muestra un nivel de complejidad más amplio que el de pandilla. Es decir, la banda muestra un carácter o mandato delictivo y un nivel de organización más complejo que la pandilla. La pandilla se refiere a un grupo de personas que no presenta un nivel de delincuencia articulado y organizado (Selles y Mendivil, 2007).

También, es importante resaltar que las características delictivas de los distritos en estudio son homogéneas en función de la actividad delictiva, la existencia de bandas y la dinámica de inseguridad social en la zona.

La población estimada de la República de Panamá para el año 2010 es de 3 504 483, donde se calcula que el 50,4% son hombres y el 49,6 mujeres, con un índice de masculinidad para la República de 101,2 hombres por cada 100 mujeres.

En el caso de los distritos en estudio, tenemos que el municipio de Colón representa el 1% de la población total de la República, mientras que el distrito de San Miguelito representa el 10,7% del total de la población de la República para el año 2010.

En lo que respecta a la distribución por sexo de la población, tenemos que en ambos distritos de estudio, existe un porcentaje mayor de mujeres que hombres, contrario al total de la República. El índice de masculinidad en el distrito de Co-lón indica que existen 93,3 hombres por cada 100 mujeres. De la misma forma, el distrito de San Miguelito presenta un índice de masculinidad de 95 hombres por cada 100 mujeres.

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4.3. Situación de pobreza

En Panamá, la pobreza es medida con la construcción de índices que concentran algunas variables socioeconómicas. En los últimos años el indicador busca veri-ficar los niveles de consumo mínimo de los requerimientos alimentarios básicos de cada persona en el país, traducido en moneda y se construye con las Encues-tas de Niveles de Vida. Según el Ministerio de Economía y Finanzas, la línea de pobreza general se calcula en consumos anuales de b/.953,00 y la línea de pobreza extrema con b/.534,00 anuales.

Según el Índice de Desarrollo Humano, 2005, el índice general de pobreza de la República se ubica en 0,78; es decir según el documento, la pobreza real en Panamá es de 22% aproximadamente. Con respecto a los distritos de Colón, el índice de pobreza se calcula en un 0,74 y el de San Miguelito en 0,77.

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Tabla 4 República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito:

Población total e índice de pobreza. 2007

Lugar Población Total Índice de pobrezaRepública de Panamá 845 684,00 0,78

Municipio de Colón 205 557,00 0,74

Municipio de San Miguelito 352 936,00 0,77 Fuente: Contraloría General de la República de Panamá. Dirección de Estadística y Censo; Herramienta de consulta PNUD.

4.4. Demografía

El territorio de la República de Panamá tiene una extensión de 75 061,9 kilóme-tros cuadrados y una población estimada para el año 2010 de 3.504,483 perso-nas. La densidad de población proyectada para el año 2010 es de 46,7, personas por kilómetro cuadrado.


El distrito de Colón tiene una extensión total de 1 475,2 kilómetros cuadrados, con una población estimada en el año 2010 de 205 557 personas y una densidad de población de 146,3 personas por kilómetro cuadrado. En la ciudad de Colón, donde el fenómeno de delincuencia e inseguridad se desarrolla con mayor fre-cuencia, tenemos que la extensión de la ciudad es de apenas 2,4 kilómetros y una población estimada para el año 2010 de 34 311 personas y una densidad de po-blación de 14 280,8 personas por kilómetro cuadrado. Como se puede apreciar, esta alta concentración poblacional en la pequeña área corresponde a las zonas con más altos niveles de violencia y la existencia de la mayor cantidad de bandas organizadas en la propia ciudad de Colón.

De la misma forma, el distrito de San Miguelito presenta una extensión territo-rial de 50,2 kilómetros cuadrados y una población estimada al año 2010 de 352 936 personas, con una densidad de población de 7 448,1 personas por kilómetro cuadrado. El distrito de San Miguelito presenta la mayor densidad de población del país. y la distribución de la delincuencia se extiende un poco más amplia que la ciudad de Colón. Es decir, en el tema de bandas, en el distrito de Colón se concentran en espacios más reducidos que en el distrito de San Miguelito por extensión territorial, pero también en los niveles de interacción.

4.5. Educación

En lo referente al tema de la educación, los distritos de San Miguelito y Colón tienen centros educativos en todo su territorio; cuenta con todos los niveles de educación, tanto preescolar, primaria, premedia, media y universitaria.

A nivel de educación primaria, la matrícula estudiantil del distrito de Colón representa el 6,5% de los estudiantes matriculados en la República de Panamá. En el caso del distrito de San Miguelito, la matrícula estudiantil representa el 8,2% del total de todos los estudiantes a nivel de primaria en la República. En este nivel, se presenta un porcentaje de deserción en el Distrito de Colón de 0,06 estudiantes que inician los cursos en las escuelas primarias y en San Miguelito el porcentaje de deserción llega al 0,13%.

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En cuanto a la educación premedia y media, el porcentaje de participación de la matrícula con respecto a la matrícula total de la República es de 7,8% para el distrito de Colón y de 9,0% para el distrito de San Miguelito.

En este nivel, en la República de Panamá, el porcentaje de deserción es de 3,44%. Es decir, con ese porcentaje, la deserción a este nivel es preocupante en el país. En el año 2005, el porcentaje de deserción en el municipio de Colón fue de 0,0%, mientras que en el distrito de San Miguelito, el porcentaje mostrado fue de 0,45%.

4.6. Infraestructuras y algunas condiciones municipales

Existen algunas condiciones que los municipios en estudio poseen que integran o pueden explicar la situación de violencia e inseguridad de la zona. Los espa-cios culturales y deportivos desempeñan un papel importante en la vinculación de la población en actividades que la alejan de la inseguridad. Los espacios deportivos y culturales por sí solos no resuelven o disminuyen el problema de inseguridad. Estos espacios deben ser gestionados desde los gobiernos locales y las organizaciones civiles en los municipios que garanticen la generación y reproducción de actividades.

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Tabla 5República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito:Espacios deportivos de propiedad municipal y existencia de

centros públicos para el cuidado de niños. 2007

LugarEspacios deportivos de propie-dad municipal (instalaciones)

por cada mil habitantes

Existencia de centros públicospara el cuidado de niños

República de Panamá 0,02 Sí

Municipio de Colón 0,58 No

Municipio deSan Miguelito 0,21 Sí

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Herramienta de Diagnóstico en Descentralización, 2008.


Un estudio realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarro-llo (PNUD 2009), elaboró un inventario de la existencia de lugares públicos ubicados en los municipios con fines deportivos y de cooperación ciudadana, en términos de cuidado de los niños, como parvularios o centros de orientación familiar, entre otros.

De este estudio, podemos verificar la cantidad existente de espacios municipales para la actividad deportiva por cada 1 000 habitantes. Estos espacios de ocupa-ción de niños y jóvenes permitirán, como lo hemos mencionado anteriormente, garantizar alternativas para los jóvenes dentro de los barrios.

En ese sentido, el distrito de San Miguelito cuenta con 0,21 espacios deportivos, que administra el municipio, por cada 1 000 habitantes, mientras que el munici-pio de Colón posee 0,58 espacios deportivos por cada 1 000 habitantes. Históri-camente, la provincia de Colón es considerada en el país la cuna de los grandes deportistas de la Nación.

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Gráfico 9República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito:Espacios deportivos de propiedad municipal (instalaciones)

por cada 1000 habitantes. 2007


En el caso de los centros de apoyo familiar mediante la atención al menor de edad como parvularios, guarderías o lo que se conoce como los centros de orien-tación infantil y familiar (COIF), el municipio de Colón no tiene estos espacios de apoyo en las redes sociales de este tipo, mientras que el municipio de San Mi-guelito sí tiene estos centros que permiten interaccionar o apoyar a la población. Estos centros permiten administrar y ocupar en tiempo a los niños, mientras que sus padres cumplen con actividades laborales; asimismo, se prepara a los niños para la actividad educativa posterior.

En esta misma línea, según los datos del PNUD (2009), durante el año 2007 los municipios han realizado un conjunto de actividades que muestran, de alguna forma, las condiciones que tiene el municipio en función de la interacción con la comunidad. Este tipo de acciones constituyen una condición de prevención contra la inseguridad ciudadana en el municipio. Aun siendo estas actividades realizadas sin la intención municipal de prevención, estas permiten la ocupación de población joven en actividades productivas.

También, durante el año 2007, los municipios de Colón y San Miguelito ejecu-taron un conjunto de actividades enfocadas en la promoción de la cultura y el deporte. Durante este año, en el municipio de Colón se celebró un total de 18 actividades, de las cuales 6 fueron dirigidas a grupos vulnerables. De la misma forma, y con un número mucho más amplio, en el municipio de San Miguelito se organizaron, durante el año 2007, un total de 200 actividades de perfil deportivo y cultural, pero, a diferencia del municipio de Colón, solo 10 de estas fueron dirigidas a grupos vulnerables.

Es importante recordar que estos municipios poseen infraestructura de tipo de-portivo y cultural. Según los datos del PNUD, el Municipio de Colón tiene un total de 119 instalaciones deportivas y culturales, mientras que el municipio de San Miguelito cuenta con 73.

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Si analizamos la relación de eventos deportivos y culturales con respecto al nú-mero de espacios deportivos y culturales que poseen los municipios, tenemos que se expresa un nivel de subutilización de los espacios en el municipio de Colón. Con solo 18 eventos en 119 espacios durante el año 2007. En el caso de San Miguelito, los espacios han sido mejor aprovechados donde se realizaron 200 eventos en 73 espacios dedicados a la actividad cultural y deportiva.

Gráfico 10República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito:

Número de actividades culturales y deportivas enfocadasa poblaciones vulnerables. 2007

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Por otra parte, existe infraestructura de recreación y cultural que permite el es-parcimiento de jóvenes y la familia en general, siendo estas otras condiciones que constituyen ocupación en el tiempo y prevención de actividades delictivas en la zona.

En el municipio de Colón, hay un total de 97 recintos culturales de uso públi-co para la población del distrito; de la misma forma, existen un total de 0,27


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parques urbanos para uso público por cada 1 000 habitantes. En el distrito de San Miguelito, según el citado estudio del PNUD, existe solo un recinto de re-creación cultural, mientras que existe una tasa de 0,10 parques por cada 1 000 habitantes del distrito.

Gráfico 11República de Panamá, Municipios de Colón y San Miguelito:

Número de parques urbanos para uso públicodisponibles por cada 1000 habitantes. 2007


En esta realidad social, en los mencionados municipios se desatan las condicio-nes de violencia en la zona. Esta realidad tiene orígenes distintos, principalmen-te por la formación histórica de los municipios y el papel que constituyen en el país.


V. Ejecución del Programa de Seguridad Integral en los municipios de Colón y San Miguelito

Hemos expresado anteriormente que los municipios en estudio presentan ca-racterísticas de inseguridad ciudadana, destacándose de los demás municipios en el país. También, hemos expresado y verificado en la realidad municipal de San Miguelito y Colón, en donde estos no cuentan con iniciativas coordinadas y estructuradas en una política interna, ni planes, programas o proyectos institu-cionalizados que aborden la problemática de inseguridad.

Igualmente, hemos visto la situación de inseguridad en los municipios y las con-diciones socioeconómicas, culturales e infraestructurales de la realidad de las comunidades y del funcionamiento municipal.

En ese marco de carencias de políticas de seguridad y de condiciones sociales en los municipios, el Gobierno Central, y como iniciativa que parte de la política de seguridad ciudadana, sustentados también en los fundamentos de la política panameña de seguridad, creó el Programa de Seguridad Integral (PROSI), con el objetivo de atender áreas importantes donde se presentan problemas de segu-ridad en el país.

En ese sentido, este apartado busca expresar el funcionamiento del programa en la realidad de los distritos de San Miguelito y Colón, la estructura misma del proyecto y la visión municipal en torno al programa, desde sus actores comuni-tarios y autoridades municipales.

Para los directores del Programa de Seguridad Integral, el concepto de seguridad ciudadana es amplio y tiene que ver con la prevención y atención del tema, no en el orden represivo, sino en el orden de la participación de actores sociales con la coordinación y la creación de las condiciones por parte de las instituciones estatales que atienden o tienen vinculación con el tema.

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Este proyecto se inicia en septiembre del año 2006, con un financiamiento mixto del banco Interamericano de Desarrollo y el Gobierno Nacional. La extensión del proyecto es por cinco (5) años. En principio, se contempló la ejecución de este proyecto en cuatro (4) municipios con estadísticas de violencia y crimina-lidad superiores a los demás. Los municipios que integran este proyecto son: Municipio de Panamá, ubicado en la zona metropolitana del país; municipio de San Miguelito, ubicado hacia el área norte de la provincia de Panamá; municipio de Colón, ciudad central de la provincia de Colón y ciudad terminal del Canal de Panamá; y municipio de David, ciudad Central de la provincia de Chiriquí, fronteriza con Costa Rica.

En los últimos años, dado el aumento de la criminalidad verificado por el Sistema de Estadísticas Criminales del Ministerio de Gobierno y Justicia, se ha incluido al municipio de Arraiján, ubicado en áreas de la antigua Zona del Canal y poblada principalmente por personas en condición de precarismo o invasiones de tierras.

Este programa contempla dos (2) componentes: Fortalecimiento Institucional y Ejecución de Programas de Seguridad.

5.1. Componente de Fortalecimiento Institucional

Tiene el objetivo de implantar y desarrollar en las entidades las capacidades ins-titucionales para la gestión de las funciones de seguridad ciudadana.

Según el director del Programa, señor Manuel Zambrano, se está trabajando a nivel del componente institucional de algunos proyectos que permitan generar información relevante en torno al tema. Entre estos proyectos, se encuentra la creación de un observatorio sobre violencia en el país.

En este componente y en relación con los municipios objeto de estudio, se ha capacitado a dos funcionarios por municipio en temas de seguridad ciudadana. Se realizó un seminario para estos funcionarios denominado: “Enfoques preven-tivos para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana: Relaciones recíprocas, Policía y Comunidad” dictado por expertos de la República de Israel.

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En la misma línea de capacitación de funcionarios, se dictó, en particular, para los municipios de San Miguelito y Colón un seminario denominado: “Forjando Liderazgo”, organizado por la Red Interamericana para la Prevención del Uso de Drogas (RIPRED), el que tenía como objetivo compartir experiencias a nivel de prevención utilizadas en otras latitudes, donde contempla el involucramiento de la sociedad, con apoyo de las instancias gubernamentales.

Por otra parte, en el componente de fortalecimiento institucional, los municipios han recibido equipos y mobiliarios que le permitan la ejecución de acciones en el marco del proyecto. En ese sentido, los municipios de San Miguelito y Colón se han beneficiado además de los equipos y mobiliarios con autobuses de 15 y 30 pasajeros respectivamente para ser utilizados en la promoción y participación de jóvenes en actividades deportivas y culturales en los municipios.

5.2. Componente de Seguridad Integral

En este componente, según la subdirectora del programa, la señora Emma Co-rrea, explica que se busca la prevención en tres niveles y que esta prevención debe ser vista en todos los niveles como inversión y no como un simple gasto.

La prevención primaria se refiere a las acciones que llevan a cabo las institucio-nes en conjunto con los gobiernos locales, dirigidas a los jóvenes en condición de riesgo social. En esta etapa, el Ministerio de Desarrollo Social juega un papel fundamental de coordinación con las demás instancias y los gobiernos locales.

En este primer punto de prevención primaria, se atiende la infraestructura depor-tiva y cultural de los municipios. Hasta hoy, el Municipio de San Miguelito ha sido beneficiado con el mejoramiento de seis canchas recreativas por un monto de 193 761,84. Este proyecto beneficia a seis corregimientos del distrito. De la misma forma, se encuentra en aprobación proyectos infraestructurales de pro-moción de la cultura, como la construcción de la Casa de la Cultura y la cons-trucción de un complejo deportivo moderno para el Distrito de San Miguelito.

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En el caso del Municipio de Colón, las acciones en torno al desarrollo de infraes-tructuras promovidas por el PROSI, se han centrado en actividades deportivas, don-de se ha logrado el mejoramiento de canchas de futbol y canchas multiuso, en los corregimientos que presentan mayores índices de violencia y criminalidad juvenil.

También, en el marco de la prevención primaria, el PROSI prepara capacitacio-nes para personas entre 18 a 40 años. Esta capacitación permitirá la promoción de lo que ellos denominan “Monitores Deportivos”, que sirven de ejemplo den-tro de las comunidades. En total, se capacitará a 35 personas en cada municipio. Igualmente, se capacitará a 35 personas entre 18 a 40 años en cada municipio en formación de árbitros en distintas disciplinas que permitan crear las condiciones necesarias para los eventos deportivos.

En este mismo punto de prevención primaria, se pretende utilizar el recurso hu-mano capacitado en el proyecto de “Monitores Deportivos” para formar jóvenes en las áreas municipales. Para esta actividad, se intenta construir un perfil del joven que participará en la capacitación, se pretende desarrollar un mecanismo de convocatoria y la creación de un currículo necesario para la transmisión de conocimiento en el área deportiva.

La otra línea de inclusión de jóvenes o acción estratégica busca la organización y desarrollo de competencias deportivas en los municipios de Colón y San Migue-lito. Entre las actividades que el programa pretenden desarrollar, están: futsala y futbol. Estos eventos incluyen jóvenes de ambos sexos en edades entre 10 y 17 años. La cantidad de jóvenes que se beneficiará de este proyecto en el municipio de Colón es de 800 jóvenes y en el municipio de San Miguelito se calcula la participación de 750 jóvenes.

Por otro lado, la prevención secundaria se dirige directamente al trabajo con bandas juveniles en los municipios beneficiados con el PROSI. En este aspecto, se ejecuta un proyecto promovido por el Ministerio de Desarrollo Social (MI-DES), con fondo y apoyo del PROSI. Esta propuesta metodológica que ofrece el MIDES busca la intervención en el fenómeno de las bandas juveniles con ayuda de los municipios.

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En este proyecto se hace referencia a la motivación y diagnóstico, mediante actividades que sirvan de “enganche” a los jóvenes pertenecientes a bandas y así desarrollar diagnósticos de estos jóvenes en distintos aspectos. Estos “en-ganches” se lograron mediante actividades deportivas, culturales y sociales. En este proyecto participó un total de 621 jóvenes pertenecientes a 14 bandas en el país. Se diagnosticó la situación de 350 de los participantes. Como resultado de estas actividades, se logró recuperar un número considerable de armas de fuego. En esa línea, en el distrito de San Miguelito, se adelanta las especificaciones técnicas para la creación de un Centro de Recepción de bandas.

En relación con lo que los directivos del PROSI denominan la prevención tercia-ria, se adelanta el proyecto “Diseño, Rehabilitación y Mejoramiento del Centro de Cumplimiento de la Provincia de Panamá para Menores y Jóvenes Infracto-res”. Este proyecto costará aproximadamente 6,3 millones de dólares, y atenderá a poblaciones de jóvenes de los municipios en estudio.

5.3. Estructura orgánica para la ejecución del Programa de Seguridad Integral

Para la ejecución eficiente del Programa en los municipios, se establece una estructura orgánica, compuesta por los distintos estamentos de seguridad, los municipios, las instituciones gubernamentales y la comunidad en general.

El máximo órgano de dirección del programa lo establece el Comité Directivo del Programa, presidido por el Ministro de Gobierno y Justicia; este comité se encuentra integrado por las máximas autoridades de las instituciones participan-tes, encontrándose ministros, directores de instituciones de Seguridad como la Policía Nacional y la Dirección de Investigación Judicial. La unidad ejecutora y Secretaría Técnica del proyecto es la Oficina de Seguridad Integral (OSEGI), creada para la supervisión y enlace general con el Comité Directivo.

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Las principales responsabilidades de Comité Directivo son (PROSI, 2009):

• Ejercer la dirección estratégica y la coordinación interinstitucional del Programa, adoptando las resoluciones definitivas.

• Asegurar al más alto nivel jerárquico la sostenibilidad e integralidad de las actividades del Programa.

• Crear un espacio de articulación entre los organismos del sector pú-blico y la sociedad civil.

• Apoyar la ejecución del Programa mediante una adecuada coordina-ción interinstitucional.

• Dar seguimiento al cumplimiento oportuno de los objetivos y metas del programa

• Orientar la motivación de Planes de Acción y la elaboración de los Planes Operativos Anuales.

Otra instancia a nivel operativo es el Comité Técnico del PROSI, conformado por el Director Ejecutivo del Programa, los Coordinadores de área y los Coor-dinadores Técnicos de las Instituciones participantes. Esta instancia tiene la res-ponsabilidad, de evaluación, de los programas operativos anuales, la ejecución de planes y la elaboración de informes semestrales de avance.

La última instancia de coordinación y enlace del proyecto con los gobiernos mu-nicipales, así como la comunidad de los distritos son los comités municipales.

El comité municipal es una organización para coordinar las acciones técnicas que apoyen la ejecución del Programa de Seguridad Integral en los municipios de Colón y San Miguelito, mediante el intercambio de información.

Este comité está formado por el Alcalde del Municipio, un representante del Ministerio de Educación, un representante del Ministerio de Desarrollo Social, un representante de la Policía Nacional, un representante del Instituto Nacional de Cultura, un representante del Ministerio de Salud, un representante del Ins-tituto Panameño de Deportes, un representante de los comercios establecidos, representantes de las Juntas Locales, representantes de organizaciones cívicas,

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representantes de grupos comunitarios, representantes de grupos juveniles.

Las funciones de este Comité Municipal son (PROSI, 2009):

• Apoyar las acciones preventivas por medio del intercambio de in-formación.

• Dar seguimiento a los planes de acción municipal• Formular recomendaciones a las entidades beneficiarias del PROSI• Formar Comités de Área Deportiva, Cultural, Educativa.• Fungir como instancia colegiada de consulta y participación estraté-

gica en la ejecución del PROSI• Contribuir a las evaluaciones del Programa.• Establecer y aprobar mecanismos de evaluación.• Emitir opiniones sobre legislaciones.• Revisar y aprobar procesos en las instituciones que promuevan se-

guridad ciudadana.• Apoyar estudios, proyectos y planes de acción.• Fomentar la participación comunitaria.• Vincular el comité a organismos privados que tengan dentro de sus

objetivos la seguridad ciudadana.

En este comité se les asignan funciones específicas a los alcaldes, con el fin de lograr el máximo cumplimiento de los objetivos. Entre las principales funciones de los alcaldes, se encuentran:

• Presidir el Comité Municipal de su jurisdicción.• Dirigir, coordinar y evaluar con los demás integrantes las acciones

programadas, respetando la autonomía de las instituciones que cada miembro representa.

• Coordinar las acciones técnicas con las diferentes instituciones par-ticipantes.

• Coordinar acciones con los diferentes niveles de relaciones interins-titucionales existentes.

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Este comité tendrá funcionamiento pleno en las instalaciones de los Municipios de Colón y San Miguelito.

5.4. Limitaciones del PROSI

Los directivos actuales del Programa de Seguridad Integral han manifestado que el Programa se encontraba detenido al momento de su entrada, por razones de tipo presupuestaria y problemas de ejecución. Hasta ahora, la nueva admi-nistración del proyecto piensa que se puede trabajar más activamente con los gobiernos locales, a pesar de que el factor político jugó un papel importante en la aplicación de sus diferentes componentes.

Por otra parte, existe una baja recepción o compromiso de los directivos y auto-ridades de los municipios con respecto a los objetivos del PROSI en los distritos más violentos del país. Sin embargo, el personal y la coordinación técnica del proyecto buscan distintas alternativas de utilización del municipio como faci-litador en la coordinación de los actores claves comunitarios, para atender la problemática de violencia en la comunidad.

Estrategias del PROSI para la articulación entre Instituciones, Municipios y Sociedad Civil

Para lograr la máxima coordinación de las instancias directivas con las instan-cias municipales que abordan el problema de la seguridad ciudadana en los mu-nicipios, se establece un conjunto de estrategias de articulación entre los mu-nicipios, las instituciones y la sociedad civil, donde el Comité Municipal es el responsable de llevarlas a cabo. Las principales estrategias son:

• Contratos Préstamos• Reglamento Operativo del PROSI• Firma de Convenios Interinstitucionales• Mejoramiento de procesos de compra y adquisiciones• Creación y ejecución efectiva de los Planes de Acción• Evaluación y monitoreo

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En los últimos meses del año 2009, la coordinación técnica del PROSI ha lo-grado la ejecución de talleres, con el fin de lograr la participación ciudadana y la instalación de los Comités de Municipales para la ejecución de Planes de Acción para el año 2010.

Estos talleres fueron realizados en los municipios que participan en el Progra-ma. En los municipios de Colón y San Miguelito se realizó un taller en cada municipio, con la participación de actores claves de las comunidades. Entre los destacados en ambas zonas, se invitó a representantes de la Policía Nacional, fundaciones que trabajan con jóvenes en estado de riesgo, líderes de comités de salud, juntas de promoción del agua, entre las más importantes.

VI. Evaluación de líderes comunitarios de la situación de seguridad ciudadana y las acciones tomadas con respecto al tema en los municipios de Colón y San Miguelito

Para verificar la percepción en cuanto a la situación de seguridad ciudadana y la evaluación de la comunidad con respecto a las acciones gubernamentales en torno al tema, se realizaron dos talleres que permitieron a los líderes de las comunidades distritales expresar sus opiniones sobre la problemática. Para esto, se convocó a líderes religiosos, comunitarios, autoridades políticas, ex pandi-lleros, representantes de organizaciones cívicas, entre los más importantes (Ver Anexo), quienes plasmaron sus puntos de vista en torno al problema de la de-lincuencia, las instituciones encargadas de intervenir, las acciones municipales, las autoridades locales, las causas sociales que provocan este fenómeno y las recomendaciones que ellos expresan para la atención del problema.

Se realizaron dos (2) talleres, uno en cada sede municipal de los distritos de San Miguelito y Colón, donde se mostró un conjunto de preguntas (Ver Anexo) que paulatinamente se irían contestando en grupo; ello permitiría verificar la percep-ción y posiciones sobre las distintas aristas del tema.

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6.1. Percepción de la situación de seguridad ciudadana en los distritos de Colón y San Miguelito

La forma como los ciudadanos de los distritos construyen su percepción está influida por las experiencias diarias y por los contenidos que los medios de co-municación expresan. Diariamente, los medios resaltan el alto número de casos delincuenciales en el país. En el Distrito de Colón, los participantes de los ta-lleres han concluido que viven encerrados en barrios donde han modificado sus formas de vida.

La percepción de los actores tanto en los municipios de Colón como de San Miguelito se orienta hacia el aumento de criminalidad en el país. La población siente que la situación de inseguridad aumenta en torno a la criminalidad vin-culada a bandas y pandillas. También, que toda la criminalidad es generada por menores de edad.

En los corregimientos que componen los distritos en estudio, algunos actores comentan los cambios en los quehaceres de la vida cotidiana con respecto a la realidad de las calles; es decir, la situación percibida por la población indica que deben modificar la vida cotidiana y sus formas de comportamiento en relación con su movilización en las zonas donde hay bandas o pandillas:

“ Ya hay lugares, no solo aquí, donde no se puede ni entrar ni salir a ciertas horas.” (Enrique Selaya Ibarra, líder comunitario, Corregi-miento de barrio Sur, Distrito de Colón).

“ En las mismas casas uno vive encerrado, uno no puede salir, tú tie-nes que salir a tal hora a coger el bus porque por miedo que me deje el bus salgo a los 5:00 de la mañana, me ataca el maleante y me roba, tengo que esperar que salga el día, que salgan los vecinos para salir acompañado” (Margarita Pastrana, líder comunitaria, Corregi-miento de Amelia Denis de Icaza, Distrito de San Miguelito).

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Es evidente que en esa sensación de inseguridad y modificación de comporta-mientos nos encontramos ante la vulneración de los derechos humanos y ciu-dadanos. Dicho de otra forma la población siente mermada la libertad en varias dimensiones de lo que hubiese sido su comportamiento normal.

La población entiende que las causas de este problema, se generan principal-mente en la familia, la pérdida de valores en los jóvenes, la pérdida de autoridad de los padres, entre las más importantes.

“ La desintegración familiar, y es donde están las raíces de todo lo que viene con los delincuentes porque nadie mata porque quiere; eso trae su arrastre y eso lo saben psicólogos, entonces nadie roba por-que quiere; eso trae su arrastre entonces así se va viendo y porque la desintegración familiar y porque dije que el gobierno municipal ten-drá que poner y enfocar ahí por la misma situación económica que tiene que salir la mamá a buscar el pan y el papá por otro, y cuando se dejaron, se quedó la mamá con los hijos y vienen los problemas y lo digo aquí” (Margarita Pastrana, líder comunitaria, Corregimiento de Amelia Denis de Icaza, Distrito de San Miguelito).

También, la visión de la atención del problema por parte del Gobierno Central ha generado desconfianza en la población. Dicho de otra forma, no se perciben acciones efectivas del Gobierno Central con respecto a la atención y la seguridad de la población. La visión del trabajo de la Policía Nacional en la atención de la problemática se percibe como deficiente:

“ La manera como la policía trabaja no es eficiente; ninguno de ellos quiere meterle el cuerpo porque no desean salir muertos ya que con-sideran que no están bien armados, ni bien asalariados; tienen temor porque cuando a ellos les pasa algo su familia queda en el aire, que-dan desamparadas; no hay un seguro para ellos o para sus hijos; la policía tiene mucho temor. Ellos prefieren estar bien con los delin-cuentes que con la comunidad” (Yaritza Jiménez, líder comunitaria del Corregimiento de Sabanitas, Distrito de Colón).

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Los actores claves participantes de los talleres realizados muestran su descon-fianza en los estamentos encargados de proveer la seguridad. y algunos van más allá, al considerar que existe corrupción dentro de los estamentos de seguridad, don-de el policía es percibido con desconfianza e injusto en sus medidas y acciones.

“ …a veces uno llama a las autoridades y entonces a uno le da miedo porque los mismos guardias le dicen quién te llamo... nosotros no tenemos confianza, en quien vamos a confiar… tenemos miedo que de repente una llama a los policías para decirle quien es, lo que está pasando y ellos vienen y le dicen a los maleantes quien te dijo y que nos vallan a tirar un balazo” (Vielka Jaramillo, líder comunitaria, Corregimiento de belisario Porras, Distrito de San Miguelito.)

En un escenario de ese tipo, se hace difícil lograr la participación de la pobla-ción. Existen iniciativas desde la dirección de la Policía Nacional, en donde se ha establecido la posibilidad de crear una figura denominada “Policía Comuni-tario”. Al respecto, se espera que el policía viva y se vuelva parte de la vida co-tidiana de las comunidades bajo su responsabilidad. Esta iniciativa se encuentra en estudio. Otra iniciativa importante es la figura de vecinos vigilantes, donde se crean comités de vigilancia dentro de zonas específicas y estos mantienen co-municación directa con las estaciones o subestaciones de policía más cercanas, para atender el delito más eficientemente.

En los distritos en estudio los actores han mencionado que muchas veces se realizan las denuncias sobre la situación delictiva de bandas y pandillas en las comunidades, y posteriormente ellos son identificados por los propios denun-ciados. Existe una situación de temor a denunciar por miedo a represalias, dado que, según ellos, existe siempre la posibilidad de que se filtre la información.

También, la población siente que los estamentos de seguridad saben la ubicación de las bandas y pandillas y de sus miembros y no actúan frente a la situación. La realidad percibida indica que se sienten desprotegidos ante la situación, donde realmente el control de las calles y el poder se encuentran en los miembros de bandas.

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Por otra parte, representantes de los estamentos de Policía indican la baja partici-pación de la comunidad en las acciones de la policía local, la falta de denuncia que impide ejecutar las acciones legales correspondientes con los menores de edad.

En esta perspectiva, se percibe que existe un espacio entre la Policía y la comu-nidad que impide un trabajo en conjunto, generado en primera instancia por la desconfianza de la población con respecto a la Policía, las leyes, los abogados y los jueces quienes componen el sistema judicial del país.

6.2. Percepción de los actores comunitarios en torno a las acciones del Gobierno en la atención del tema de seguridad ciudadana

Las acciones que hasta ahora el Gobierno Central ha asumido en torno a la problemática han sido insuficientes. Las promesas de campaña para este último periodo se han centrado en la “mano dura” como única alternativa viable para enfrentar el problema, lo que prácticamente es aprobado por la población, dada la situación percibida, sentida y construida.

“ Yo siento que las autoridades mismas no le ponen mano dura a la delincuencia y a veces uno llama y dice lo que está pasando en el co-rregimiento o en el área en donde uno vive y en realidad no tenemos las respuestas de las mismas autoridades; no se dan las respuestas y siento como que las mismas autoridades tienen miedo de afrontar la situación y poner mano dura” (Francisco Gil, líder comunitario del Corregimiento de belisario Porras, distrito de San Miguelito).

6.3. Percepción de los actores comunitarios en torno a las acciones del municipio en la atención de la seguridad ciudadana

En lo referente a las acciones de los gobiernos locales en el abordaje del tema, existen diferencias en percepciones en los distritos en estudio. En el distrito de Colón, los actores convocados a los talleres perciben que el municipio ha rea-lizado poco con respecto al tema. Asimismo, confiesan que la participación de ellos como actores claves ha sido prácticamente nula.

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En el caso del distrito de San Miguelito, la percepción de los actores en torno a las acciones del municipio, son positivas. Los actores sienten que existen ac-ciones que parten del municipio, con el fin de involucrar a actores claves y a jóvenes en riesgo, a pesar de los pocos recursos con que cuenta el municipio. Ellos identifican las acciones en la participación y espacios que el municipio les da en actividades deportivas y trabajos comunitarios gestionados y pagados por el municipio.

6.4. Percepción de los actores comunitarios en torno al Programa de Seguridad Integral (PROSI)

Igualmente, la aplicación del Programa de Seguridad Integral por los municipios es desconocido por los participantes en el taller. En el caso del Municipio de Colón, los actores mostraron un desconocimiento del Programa y los objetivos que busca. En ese sentido, tanto el Alcalde de San Miguelito como el Alcalde de Colón han logrado activar y coordinar acciones con los actores claves, en lo que han denominado Comités Comunitarios de Seguridad ciudadana. Estos esfuer-zos son coordinados por la Oficina de Seguridad integral y los representantes de los municipios, de manera que la participación de los actores logre los esfuerzos en el trabajo de prevención.

6.5. Disposición de los actores comunitarios a participar en acciones de prevención

Lo positivo de los actores se encuentra en la disposición al trabajo coordinado con los gobiernos locales, planes, programas, proyectos y acciones que tengan que ver con la prevención. También, sienten que con una intervención coordi-nada entre los actores, el municipio y los estamentos de seguridad, se puede lograr un cambio significativo en la realidad de la seguridad ciudadana en sus comunidades.

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Es importante señalar que la Iglesia católica así como líderes de comunidades piensan que las acciones deportivas por sí mismas no logran un efecto positivo si no son coordinadas y condicionadas a la promoción de valores y buenas costum-bres. Estas actividades forman parte de actividades de violencia y criminalidad, en la medida en que se dan los espacios para encuentros de bandas pandillas, en el marco del alcohol y la droga.

6.6. Recomendaciones de los actores comunitarios para la atención del problema en los municipios

Entre las recomendaciones aportadas por los actores claves, se encuentran: ma-yor cantidad de recursos que lleguen a los gobiernos locales; administración efi-ciente en torno a proyectos de prevención, y la participación comunitaria; todo ello podría lograr un cambio en la situación de seguridad:

“ pero hoy en día no tenemos los recursos; entonces yo pienso que tenemos que unirnos… y tenemos que ir a esas charlas, llevar más personas si es posible de la comunidad, y el señor Presidente vea a San Miguelito; coordinar con el señor alcalde y bajar los recursos; esa es una de las cosas principales en San Miguelito” (Gilda Castillo de Rodríguez, líder comunitaria del Corregimiento de Amelia Denis de Icaza, Distrito de San Miguelito).

Por otra parte, según los actores, es necesario involucrar a las escuelas, de mane-ra que se logre la prevención desde allí, en coordinación con todas las instancias gubernamentales y los gobiernos locales. No se debe de ninguna forma excluir a los jóvenes o niños del sistema educativo, pues eso los llevaría más rápidamente al riesgo de delinquir:

“ para mí las escuelas son un foco importante de prevención. Si un niño se porta mal, lo primero que se hace es que se expulsa y ese niño tiene más tiempo para ocio, más tiempo para delinquir porque el papá y la mamá están en el trabajo y yo pienso que las escuelas no están haciendo su parte. Prevención viene por una parte del hogar y

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por otra la escuela” (Yaritza Jiménez, líder comunitaria del Corregi-miento de Sabanitas, Distrito de Colón).

El papel de la escuela, la Iglesia, la comunidad en su conjunto son necesarios en la formación de nuestros jóvenes y en la prevención de los riesgos por los que más jóvenes puedan involucrarse.

La coordinación entre Gobierno Central, mediante las políticas generadas desde el Ministerio de Gobierno y Justicia, así como los programas como el PROSI, que involucra en un papel fundamental a los gobiernos locales, son necesarios para atender el problema de la seguridad ciudadana, con la participación de los actores sociales en las comunidades se pueden llevar adelante acciones de pre-vención en el marco del programa, generando así una dinámica más compleja ahora desde las comunidades, con exigencias sobre los gobiernos locales.

VII. Conclusiones en torno a la seguridad ciudadana en los distritos de Colón y San Miguelito

La invasión a Panamá como evento importante que define el periodo democrá-tico del país es el punto de apertura que genera condiciones sociales propicias para el clima de mayor inseguridad del país. Esto no implica que no existía criminalidad en el país en el periodo anterior a la década de los noventa; lo que expresa es que el control social generado por el régimen militar mantuvo en lí-mites permisibles los factores que generan criminalidad en el país.

Con la desaparición del régimen militar, las instituciones y estamentos de se-guridad se modifican, se organizan y se diversifican con objetivos distintos a lo conocido hasta ese momento. La influencia del narcotráfico, armas y el efecto del evento de la invasión ejercen un papel fundamental para la realidad que se transfigura posteriormente.

En ese sentido, las políticas de seguridad en el país y las promesas de campañas de los Gobiernos han incluido en sus discursos electorales la atención y solución de la inseguridad del país.

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Asimismo, la participación de menores de edad en pandillas y bandas juveniles se hace presente en distintos niveles, desde travesuras juveniles hasta crímenes más graves. Los principales carteles de droga que establecen el tráfico interna-cional en América, están presentes en Panamá. Las capturas de grandes carga-mentos de droga y la aparición del fenómenos de los “tumbes”,9 trae consigo la ejecución de personas en las figuras conocidas como ajusticiamientos. En este caso, la competencia de carteles de droga en el país trae como consecuencia olas de muertes en condiciones violentas y guerra entre bandas por el control de terri-torios y espacios de distribución y protección de cargamentos de drogas.

Los jóvenes en condiciones sociales deplorables son presa fácil para la partici-pación en bandas. Los barrios marginales del país son escenarios propicios que sirven de lugar de reclutamiento a narcotraficantes para conseguir soldados en sus empresas. Es evidente que existe una vinculación importante en las condi-ciones familiares de desintegración, económicas, sociales y políticas de un país que permite la germinación de esta actividad. Panamá, con su posición geográ-fica y sus altos niveles de desigualdad y pobreza, se encuentra vulnerable a esta situación.

Es importante aclarar que en los últimos años, según el Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, existe un aumento significativo de homicidios en el país, pasando de 13 homicidios por cada 10 000, en el año 2007, hasta 19 homicidios por cada 10 000, en el 2008 (PNUD, 2009). A pesar de que aún nues-tro país se encuentra por debajo de otros países centroamericanos, se destaca que el ritmo de violencia que experimentamos es superior que otros países.

Lo nuevo para nosotros y preocupante es la aparición del fenómeno y el ritmo con el que se está manejando en el país. Dicho de otra forma, el crimen orga-nizado ha llegado a Panamá y se está manifestando de forma violenta y a ritmo creciente.

709. Robo de droga a otros carteles presentes en el país.


En este escenario, la participación de menores de edad se mantiene por debajo hasta un 15% del total de los delitos, según el indicador del número de deteni-dos por condición de edad. La participación de los menores en delitos contra la propiedad es superior a la participación en crímenes contra la vida. Es decir, todavía se encuentran grupos de jóvenes que cometen robos y hurtos por encima de aquellos que participan en crímenes como homicidios.

Esta realidad del país se traslada a los municipios, en donde la situación más destacada de criminalidad se encuentra en los distritos de San Miguelito y Co-lón, considerados por el Sistema de Estadísticas Criminales del Ministerio de Gobierno y Justicia como los dos municipios más violentos del país.

En este escenario de delincuencia, los municipios cuentan con algunas estructu-ras y acciones que han llevado adelante, lo que de alguna forma −y de manera indirecta o directa− han influido en el tema de seguridad ciudadana en estas comunidades. El distrito de Colón y San Miguelito tiene un número importante de estructuras de parques y espacios deportivos que podrían ser utilizados como alternativas para alejar a jóvenes de la situación de vulnerabilidad provocada por las condiciones de vida y la falta de oportunidad.

Lo importante en destacar en esta situación que las acciones de mejoramiento de infraestructuras no había mostrado, hasta ese momento, un conjunto de acciones organizadas, que permitieran ubicar los municipios en una lógica de atención y prevención de la vulnerabilidad de los jóvenes para reducir los niveles de inse-guridad.

Existen esfuerzos de Gobierno Nacional por incrementar los recursos humanos y materiales de los estamentos de seguridad para hacer frente al crimen, desde la perspectiva represiva. También, en el marco de otros compromisos y como iniciativa del Gobierno Nacional, durante el periodo anterior se crea el Programa de Seguridad Integral (PROSI), el que busca el fortalecimiento institucional y acciones de prevención en municipios que presentan altos índices de criminali-dad en el país.

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El PROSI tiene una duración de seis años y es financiado, mayoritariamente, por el banco Interamericano de Desarrollo, con un pequeño aporte del Gobierno nacional. Este Programa busca la participación activa de los gobiernos locales, por medio de sus alcaldes, para que coordinen acciones de prevención con las comunidades. En el marco de este esfuerzo, se han realizado algunas acciones de prevención en ambos distritos, con participación de los municipios. Pero hasta hace poco se ha organizado lo que se conoce como los Comités de Seguridad ciudadana, donde se involucran distintos actores claves en la discusión de ac-ciones y organización de eventos que permitan generar mejores condiciones de seguridad.

Por otra parte, los actores tienen niveles de desconfianza en las instituciones en-cargadas de la seguridad y una percepción o nula o insuficiente de las acciones del Gobierno Central y municipales de atención al fenómeno.

Igualmente, se mantiene la percepción de gravedad del tema, donde la población ha tenido que modificar sus libertades en la medida de la peligrosidad de los barrios. Aun así, los líderes muestran su optimismo en la solución del problema y su amplia disposición a participar en la solución.

El desafío se encuentra en lograr el incremento de recursos y acciones sosteni-bles de atención al problema, promovido por las comunidades y los gobiernos locales y no por el Gobierno Central.

En general, las condiciones sociales, económicas y culturales de la población de los municipios de San Miguelito y Colón son un factor que permite la creación de condiciones de delincuencia en sus comunidades.

Los municipios no tienen las condiciones internas, las iniciativas y acciones coordinadas que lleven a la creación de políticas, planes y programas de seguri-dad ciudadana que perduren en el tiempo. Esto queda evidenciado en la falta de planificación, controles y procesamiento de información detallada con respecto al problema.

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En el municipio de Colón, el Alcalde ha manifestado su interés en convertir la Ciudad de Colón en una de las mejores del país, atendiendo el tema de seguri-dad, pero no hay nada escrito y estructurado en torno al tema para años futuros.

En el municipio de San Miguelito existe una preocupación sobre el tema, pero tampoco ha estructurado una política del municipio y un plan coordinado de atención del tema; solo se han realizado algunas acciones, como lo constituye el programa de observatorio de violencia.

Ambos municipios poseen infraestructura deportiva y de recreación, siendo el municipio de San Miguelito el que utiliza más eficientemente estas infraestruc-turas. Es decir, el número de infraestructuras deportivas en el municipio de Co-lón es mayor pero son utilizadas en menor cantidad que en el distrito de San Miguelito.

Esto indica que en ambos casos no se ha concebido como iniciativa propia de los municipios la utilización de infraestructuras deportivas y de recreación, den-tro de un plan coordinado para mejorar la situación de seguridad en el distrito correspondiente.

VIII. Recomendaciones para la gestión municipal de seguridad ciudadana en los municipios de Colón y San Miguelito

En la realidad nacional de criminalidad, el papel de los gobiernos locales es fun-damental, pues es la estructura institucional organizada más próxima a quienes viven la problemática y el escenario propicio para lograr la participación de la comunidad.

El papel fundamental de los municipios no es perseguir el crimen, sino estable-cer planes programas y proyectos con participación de la comunidad, dirigidos a la prevención. La represión del crimen es función general de la Policía Nacional y los estamentos de seguridad, con algún nivel de coordinación en los munici-pios.

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El reto se encuentra en lograr la inserción de estos programas intencionados, financiados y sustentados por los gobiernos locales, como entes facilitadores y coordinadores que unan todas las fuerzas sociales de la zona. Primero, a nivel de diagnóstico, dada la diversidad de condiciones y factores que, de manera distin-ta, se articulan en los municipios, para, desde allí, establecer los planes, progra-mas y acciones que permitan el involucramiento de la población, la atención a jóvenes en riesgo y el rescate de aquellos que han cometido delito.

Esto requiere una reestructuración de los municipios a nivel interno, mejora-miento de la capacidad de los procesos, adquisición de mayores recursos y esta-blecimiento presupuestario de los programas de seguridad.

El Programa de Seguridad Integral es una iniciativa interesante en la realidad de las comunidades, pero es generada desde arriba y con fecha de finalización. ¿Será posible, posterior a esa fecha, institucionalizar y mantener los esfuerzos en materia de prevención desde las comunidades y apoyadas por los munici-pios? ¿Será posible la independencia de los municipios y las comunidades en lo referente a este tema?

Son preguntas que solo será posible contestar con un trabajo de docencia, par-ticipación, fortalecimiento cultural. Existe disposición de trabajo que debe ser capitalizado por las autoridades, solo esto puede generar la sostenibilidad en tiempo y recursos.

Por otra parte, es necesario que el Gobierno mantenga el apoyo a los municipios, mediante la creación de políticas de país, lo cual toma en cuenta el fortaleci-miento de sus instituciones, la reducción de la desigualdad, la generación de empleo, la reducción de la línea de pobreza y la generación de oportunidades educativas para los jóvenes.

Esto reducirá en nivel de participación de jóvenes en pandillas y bandas, con lo que dejarán de ser soldados de los carteles del narcotráfico. Las oportunidades de mejores condiciones deben ser generadas por las autoridades del país y no por los carteles.

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IX. Referenciasbibliográficas

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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2005): Venciendo el temor, (In) seguridad ciudadana y desarrollo en Costa Rica. PNUD, Costa Rica.

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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2009): “Abrir Espacios a la Seguridad ciudadana y el Desarrollo Humano”. Informe de Desarrollo Hu-mano.

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Programa de Seguridad Integral, PROSI (2009), Manual para la Organización y funcionamiento de los Comités Municipales. Documento de Taller para actores claves. Ministerio de Gobierno y Justicia de Panamá.

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Reyes, Herasto (1990): Historia de San Miguelito. Panamá.

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X. Anexos

10.1. Metodología utilizada

Para la ejecución de esta investigación, se aplicó un conjunto de instrumentos de recolección de datos, así como la revisión bibliográfica y documental de algunas investigaciones que aportaron información sobre las condiciones de los munici-pios, además de documentos de trabajo sobre la realidad de la delincuencia en el país y los municipios en estudio.

Es importante resaltar que la información recolectada es insuficiente, en la me-dida en que las unidades de análisis (municipios) no han sistematizado la infor-mación generada de las acciones que se han realizado.

Visitas a los municipios

Se realizó un total de seis visitas al municipio de Colón, en donde la convocato-ria del primer taller con actores claves fue escasa. Se tuvo que convocar nueva-mente en fecha posterior.

En el caso del municipio de San Miguelito, se realizó un total de nueve visitas, en donde seis de ellas fueron infructuosas, pues fue imposible lograr una comu-nicación con el Alcalde.

Estas visitas se iniciaron en el mes de julio de 2009 y culminaron en el mes de noviembre de 2009 con la aplicación de talleres con actores claves en cada mu-nicipio.

Entrevistas a actores clave

Se realizaron entrevistas a las siguientes personas:

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Licenciado Javier Salvador, Asesor del Viceministro de Seguridad.Doctor Mario Zambrano, Director del Programa de Seguridad Integral.Doctora Emma Correa, Subdirectora del Programa de Seguridad Integral.Licenciado Dámaso García, Alcalde del Distrito de Colón.Señor Héctor Carrasquilla, Alcalde y algunos funcionarios del Municipio del Distrito San Miguelito.

Las entrevistas permitieron verificar la visión nacional y distrital en torno a la se-guridad ciudadana. También, pudimos verificar la visión de los directivos del Pro-grama de Seguridad Integral con respecto a su funcionamiento en los municipios.

Grupos Focales

Se realizaron dos talleres de grupos focales; uno en cada municipio analizado. En ellos, se invitó a diferentes organizaciones de cada uno de los corregimientos que componen los distritos.

En estos talleres, se analizó la percepción de los actores en torno al problema de seguridad en el país y en el municipio. También, la percepción de las acciones municipales de atención de problema y la experiencia del Programa de Seguri-dad Integral. Por último, se verificó su disposición a participar en la solución del problema.

Entre los actores que asistieron a los talleres en ambos municipios, se encuen-tran representantes de la Iglesia católica, líderes de juntas del agua, comités de salud, autoridades de los corregimientos y miembros de organizaciones no gubernamentales.

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Revisión documental

Es importante aclarar que hubo fuertes limitaciones en el acceso a información documental proveniente de los municipios. Existe poca información detallada respecto a las acciones que los municipios han realizado; es decir, no se en-cuentra sistematizada o en informes claros para ser evaluados. En la visita a los municipios, se accedió a documentación de algunas memorias que no presentan mayor detalle. Esta carencia se tuvo que solucionar con entrevistas generales de las acciones municipales que tampoco presentaron mayor detalle.

Se accedió a documentos de las páginas web del Ministerio de Gobierno y Jus-ticia de Panamá, así como a documentación física de los talleres realizados por miembros del PROSI en los municipios.

Consulta a algunos estudios realizados en el país

Se accedió a bibliografía escrita sobre estudios de pandillas en Panamá, del Ins-tituto de Criminología de la Universidad de Panamá, Estadísticas del Sistema de Estadísticas Criminales del Ministerio de Gobierno y Justicia. Igualmente, se realizó consulta con un estudio realizado por el PNUD, denominado “Herra-mienta municipal”, que define algunas condiciones materiales, infraestructura-les y de funcionamiento de los municipios en Panamá.

Se consultó las estadísticas de justicia y socioeconómicas de la Contraloría Ge-neral de la República de Panamá.

Limitaciones de la Información

Como hemos mencionado anteriormente, dentro de los municipios no existe in-formación detallada en torno a acciones o iniciativas del municipio. También, la coyuntura política del país sirvió como limitante en el acceso a la información.

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En el Municipio de Colón presentó limitantes causadas por el reciente cambio del Alcalde, producto de las elecciones generales. No se encontró evidencias detalla-das, planes, programas o proyectos; solo había una memoria que, de manera ge-neral, expresaba el trabajo realizado. Posterior a esto, estallan huelgas de trabaja-dores municipales que impidieron, durante meses, el acercamiento al municipio.

En San Miguelito, fue difícil el acercamiento al Alcalde y el acceso a la informa-ción que se requería. Se hicieron gestiones con Fundación DEMUCA en Panamá y con la Asociación de Municipios de Panamá para llegar a la información. Por último se optó por entrevistar a los directores de las distintas oficinas dentro del municipio para acceder a información de acciones realizadas y rescatar algunos documentos no procesados por ellos.

10.2. Entrevistas a actores clave

Entrevista:

Asesor del Viceministro de SeguridadFrancisco Javier Salvador14 de octubre de 2009

1. Desde el punto de vista del Gobierno Nacional, ¿cómo conciben el problema de Seguridad ciudadana en el país?

2. Existe el documento denominado “Fundamentos de Política de Se-guridad para el país” creado en el año 2000 por el gobierno de la señora Mireya Moscoso y que no ha sido derogado, ¿este gobierno utilizará el mismo enfoque para los próximos cinco años de gobier-no?

3. ¿Qué estrategia de seguridad ciudadana seguirá el Gobierno Nacio-nal durante los próximos 5cinco años?

4. ¿Cómo perciben la situación de seguridad en el país y cuáles son las causas generales?

5. ¿Cuál será el papel de los municipios con respecto a la prevención y atención del problema de seguridad ciudadana?

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6. ¿Qué pretende hacer este gobierno con el Programa de Seguridad Integral?

7. ¿Cuál es la visión de futuro del Gobierno Nacional en el tema de Seguridad ciudadana?

Entrevista:

AlcaldesDistritos de San Miguelito y Colón22 de septiembre de 2009

1. ¿Para usted cuál es el significado de seguridad ciudadana?2. ¿Qué medidas ha tomado esta administración para atender el tema

de seguridad ciudadana en el distrito?3. ¿Cuáles son los principales problemas de inseguridad en su distri-

to?4. ¿Qué resultados espera lograr de su administración en el tema de

seguridad?5. ¿Existe algún programa de prevención de delitos en el municipio y

de quién fue la iniciativa?6. ¿Qué actores claves trabajan en conjunto con el municipio para dis-

cutir la problemática de seguridad ciudadana?7. ¿Con qué recursos cuenta el municipio para su funcionamiento y

atención de los distintos problemas de las comunidades?

Entrevista:

Señor Manuel ZambranoDirector del programa de seguridad integral (PROSI)18 de septiembre de 2009

1. ¿Cuál es su definición del concepto de seguridad ciudadana?2. ¿Cuándo se inicia el Programa de Seguridad Integral y cuáles son

los objetivos?81


3. ¿Cuál es la estrategia de este programa para el presente periodo?4. ¿Cuál es su evaluación del Programa hasta ahora?5. ¿Cuál es la visión de participación de los gobiernos locales en el

Programa?6. ¿Cómo evalúa usted la situación de seguridad ciudadana en los Mu-

nicipios de San Miguelito y Colón?7. ¿De dónde recibe apoyo el Programa para su funcionamiento?8. ¿Qué elementos son necesarios para el mejoramiento y desarrollo

eficiente del proyecto?

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Documents

José Clemente Lasso Núñez - unpan1.un.orgunpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/icap/unpan046641.pdf · zas de controlar y disminuir el delito a través del sistema penal,