JAVNA POTROŠNJA U REPUBLICI HRVATSKOJ ILI NA ŠTO … · 2008. 10. 23. · EKONOMIJA / ECONOMICS, 11 (2) str. 253-274 (2004) . viši od dravne potranje za proizvodima i uslugama,

Sandra Krtaliæ1

Daniel Mohoroviæ2

UDK 336.27

JAVNA POTROŠNJA U REPUBLICIHRVATSKOJ ILI NA ŠTO DR�AVA TROŠI

NOVAC?

Sa�etak

U radu autori se bave iznimno va�nim podruèjem javnih financijakoje se odnosi na pitanje javne tj. dr�avne potrošnje. Dugoroènogledano u RH uoèljiv je gotovo stalan rast javnih rashoda kako uapsolutnom iznosu, tako i prema njihovim udjelima u BDP-u, uzstalan deficit konsolidirane središnje odnosno opæe dr�ave, sizuzetkom 1998. godine kad je ostvaren suficit u dr�avnomproraèunu zbog uvoðenja PDV-a. Posljedice rasta javne potrošnjeèesto su mnogobrojne i višeznaènoga karaktera, što sigurno imautjecaj na ekonomsko stanje i ekonomski rast dr�ave. Pretjeranaekspanzija javne potrošnje u svakoj zemlji ima za posljedicumakroekonomsku nestabilnost, usporen rast proizvodnje i BDP-a,zadu�ivanje te izostanak ekonomskog rasta. Hrvatska u tome,na�alost, nije izuzetak.

253

1 Dr., sc., Sandra Krtaliæ, docent, Fakultet ekonomijr i turizma “Dr. Mijo Mirkoviæ”,Pula

2 Dipl. oec. Daniel Mohoroviæ, Labin

1. UVOD

Rasprava o mjestu i ulozi dr�ave u gospodarstvu beskonaèna je ivjeèna. Kreæe se izmeðu dviju krajnosti, ovisno o tome daje li se veæava�nost dr�avi ili pojedincu. Za dr�avu bi se moglo reæi da je onainstitucija posredstvom koje aktualna vlada/vlast na odreðenomteritoriju nudi odreðenu kolièinu javnih dobara. Na anglosaksonskompodruèju u fokusu se nalazi pojedinac (graðanin), a dr�ava serazumijeva kao javni servis graðana, ona mora biti u funkciji opæegdobra svih svojih graðana. Drugi nazor vidi dr�avu kao centralnogplanera, koji odreðuje opæe ciljeve i implementira ih, uvijek uzdeklarativno prisezanje opæem dobru.

A. Smith tvrdi da dr�ava treba biti odgovorna za “stvaranje i oèuvanjeodreðenih javnih slu�bi i odreðenih javnih ustanova koje nikako nemogu biti u interesu nekog pojedinca ili manje grupe pojedinaca da ihosnuju ili odr�avaju”. (Rosen, 1999). Oèito je iz posljednjeg citata daje i veliki ekonomski mislilac Adam Smith prije više od 200 godinasmatrao kako odreðene “javne slu�be” i “javne ustanove” treba nuditidr�ava.Iako nas od Smitha dijele stoljeæa, i danas se u suvremenim(kapitalistièkim) dr�avama smatra kako dr�ava treba biti prisutna ugospodarstvu i nuditi odreðene proizvode i usluge, kreiratigospodarsku politiku, intervenirati u ekonomske tijekove itd. No, sdruge strane, dr�ava bi isto tako trebala ostaviti dovoljno prostoraprivatnoj inicijativi. Za zadovoljenje svojih, ali i potreba graðanadr�ava troši novac poreznih obveznika – ima odreðene javne rashode(javnu potrošnju). U povijesti javnih financija nije se uvijek istiznaèaj davao problematici javnih rashoda. To je podruèje prešlodugaèak put, od potpunog negiranja mjesta i uloge javnih rashoda ufinancijskoj teoriji i praksi do apostrofiranja njihove primarneva�nosti.

Nakon svega navedenog postavlja se pitanje: “Što su onda javnirashodi, tj. što je to javna ili dr�avna potrošnja?” Javni su rashodi onirashodi koje snosi središnja, regionalna i lokalna dr�ava u svrhuzadovoljenja javnih potreba. Inozemni autori, primjerice Fisher iDornbusch, prave razliku izmeðu dr�avne potra�nje (engl. purchases)koja podrazumijeva potra�nju dr�ave za proizvodima i uslugama kojakao takva utjeèe na AD (agregate demand – agregatna potra�nja), atime i na bruto domaæi proizvod te na nacionalni dohodak, i javnerashode (potrošnje – engl. expenditures): “Ukupni javni rashodi jesu

254Sandra Krtaliæ, Daniel Mohoroviæ: Javna potrošnja u Republici Hrvatskoj...

EKONOMIJA / ECONOMICS, 11 (2) str. 253-274 (2004) www.rifin.com

viši od dr�avne potra�nje za proizvodima i uslugama, jer federalna,dr�avna i lokalna tijela transferiraju odreðena sredstva pojedincima iinstitucijama.” (Dornbusch i Fischer, 1994) Ta se definicija mo�eprimijeniti i na hrvatsku gospodarsku stvarnost, samo što se uHrvatskoj radi o dr�avnim, �upanijskim, opæinskim i gradskimtijelima/proraèunu.

2. UZROCI PORASTA JAVNE POTROŠNJE

U ekonomsko-javnofinancijskoj teoriji do sada nije postignutkonsenzus oko uzroènika porasta javne potrošnje. Razlièiti autori,škole i teorije, navode razlièite èimbenike koji presudno utjeèu naekspanzivni karakter javne potrošnje. Kao teorijsku hipotezu,predla�emo sljedeæu sistematizaciju èimbenika koji su u kauzalnomodnosu s javnom potrošnjom, pri èemu redoslijed navoðenja neimplicira va�nost pojedinog èimbenika. Uzroènici su sljedeæi:nenormalni uvjeti, modaliteti odluèivanja, mentalitet oèekivanja,ekonomska teorija, i posljednji, no ne manje va�an èimbenik naslovilismo “dr�ava po mjeri graðana”.

a) Nenormalni uvjeti

Dok je u tzv. normalno vrijeme, u uvjetima svekolike politièke,ekonomske, opæedruštvene stabilnosti, realno oèekivati umjeren(prihvatljiv) rast obujma javne potrošnje, u radikalno drukèijojsituaciji to nije moguæe. Nenormalno vrijeme (trenutak ili razdoblje)uzroèno-posljedièno reproducira nenormalnu javnu potrošnju.Razlièiti sluèajni, izvanredni i nepredviðeni dogaðaji (ratovi, krize,poplave itd.) dovode do nenormalnog stanja u sustavu javnepotrošnje. Zanimljiv je i fenomen neelastiènosti “na dolje”, kadanastupom “normalnosti” i dalje egzistira nenormalni oblik javnepotrošnje. Uzroke te pojave dijelom ekspliciraju opravdani rashodi,nastali kao razumljiva posljedica neoèekivanih dogaðaja, ali ineopravdani rashodi, èesto posljedica politièkog oportunizma.

b) Modaliteti odluèivanja

Javni slu�benici vrlo èesto previðaju svoj osnovni cilj slu�enjajavnosti, u korist privatnih interesa, trudeæi se javno promoviratièesto ekonomski neracionalne projekte koji razmjerno poveæavajunjihovu moæ i utjecaj. Zapadna iskustva pokazuju izvjestan rast javnepotrošnje pod pritiskom skupina ljudi s niskim dohotkom. Postupna



liberalizacija i demokratizacija doveli su do politièkih sloboda,proširivanja izborne baze, potencijala za redistribuciju nacionalnogdohotka. Uz politiziranost javlja se i birokratiziranost odluèivanjakao jedan od uzroènika ekspanzivnog karaktera javne potrošnje. Wil-liam A. Niskanen (Škreb-Kersner, 1999) na temelju svojihistra�ivanja tog fenomena izveo je zakljuèak o presudnom utjecajubirokracije na rast javne potrošnje. Odreðeni je uèinak izvjestan, alise dominacija birokratskoga karaktera javne potrošnjeekonometrijski ne mo�e potvrditi.

c) Mentalitet oèekivanja nekakvog deus ex machina

Ovaj je sveprisutni fenomen opisao dr. Ante Èièin Šain na temeljuanalize 250 srednje velikih hrvatskih poduzeæa (Banka, 12/2000).Konzistentno se oèekuje od centralne dr�ave da odredi strateškeprioritete, predla�u se intervencije u monetarnu i fiskalnu politiku,itd. ne shvaæajuæi da se u okru�enju koje izmeðu ostalih tvori dr�ava,sami moraju izboriti za svoje, unaprijed definirane tr�išne niše.Drugim rijeèima, nu�no je promijeniti poslovnu filozofiju, javna iprivatna poduzeæa moraju više raditi na sebi. Privatnim sepoduzeæima, bez obzira na velièinu, promjene strelovitom brzinombli�e, no od njih ne mogu pobjeæi uprave javnih poduzeæa, kojeulaskom u zonu negativnog poslovanja (èesto bez alibija) brzouskaèu u dr�avne jasle. Mentalitet oèekivanja nije mimoišao nifizièke osobe koje, opravdano ili neopravdano, oèekuju da svenjihove probleme riješi centralna dr�ava. Veæina zahtjeva proizišla jeiz tranzicijskih procesa i nametnutih okolnosti.

d) Utjecaj ekonomske teorije

Tridesetih godina prošlog stoljeæa ortodoksna klasièna teorija nijemogla odgovoriti na recesijske probleme globalnih razmjera.Spasonosno je rješenje ponudio «otac» dr�avnoga kapitalizma JohnMaynard Keynes, koji je revolucionirao ekonomsku praktiènu iteorijsku zbilju, obaranjem Sayovog zakona, hrabrom tezom damoderna privreda mo�e pronaæi ekvilibrijum i pri nezaposlenosti,zahtijevanjem deficitarne javne potrošnje s krajnjom svrhomstimuliranja efektivne agregatne potra�nje. Osim utjecajakejnesijanske revolucije, nije zanemariv ni utjecaj vodeæih ideologijakoje su za�ivjele u dvadesetom stoljeæu.



e) Dr�ava po mjeri graðana

Graðani imaju onakvu dr�avu kakvu �ele. Dr�ava je vjerna preslikasvojih graðana, uz preduvjet moguænosti izbora. Autokratski æepolitièki re�imi kod kojih je vjerojatnost pojave ekonomske, politièkei socijalne nestabilnosti veæa od demokratski ureðenih re�ima,akumulirati i veæu dr�avnu potrošnju. Kod jako decentraliziranedr�ave postoji opasnost progresije ukupne (opæe) javne potrošnjezbog kumulacije funkcija na razlièitim razinama vlasti. Rast javnepotrošnje zemlje X zrcalna je funkcija preferencija graðana te zemlje.Wagnerov pouèak (Adolph Wagner) ka�e kako javna potrošnja rasteu veæem postotku od progresije raspolo�ivog dohotka graðana,potrošnja je dr�ave elastièna na intenzitet promjena dohotka.

3. FINANCIRANJE JAVNE POTROŠNJE ILI NA ŠTODR�AVA TROŠI NOVAC?

3.1. SLUÈAJ EU-a

Razina dr�avne potrošnje u antici, a i kasnije u srednjem vijeku, bilaje niska prema današnjim standardima. Veliki broj poznatihgospodarstava raznih carstava i društava propao je kao posljedicaporasta dr�avnih izdataka preko odreðene razine i visine jer zbogniskog rasta produktivnosti tadašnja društva nisu mogla podnositivisok udio uèešæa dr�avnih izdataka u dohotku. Tijekom dvadesetogstoljeæa dolazi do rasta i ekspanzije javnih rashoda, odnosno dr�avnepotrošnje u veæini zemalja u svijetu. Tako npr. u SAD-u veæi je porastjavnih rashoda zabilje�en za vrijeme i poslije I. i II. svjetskog rata,otkada javna potrošnja raste neprestano. Slièan je razvoj situacije i uveæini zemalja OECD-a. Dr�avni su izdaci do Velike ekonomskekrize, tj. do 1929. godine, rijetko prelazili razinu od 10% BDP-a, doksu poslije II. svjetskog rata drastièno porasli. Do 1960. godine od 23zemlje OECD-a nekoliko njih imalo je potrošnju ispod 20% BDP-a, anajvišu razinu dr�avne potrošnje (izmeðu 30 i 36% BDP-a) imale suAustrija, Velika Britanija, Nizozemska, Danska i Švedska. Od krajaosamdesetih i poèetka 90-ih godina proteklog stoljeæa dr�avnapotrošnja znatno je porasla, gotovo se utrostruèila, pa su postoci iz60-ih i 70-ih zapravo minimalni. U 1997. godini najni�i udio javnepotrošnje meðu dr�avama èlanicama OECD-a imali su SAD, Japan,Švicarska i Australija, a «rekorderi» u dr�avnoj potrošnji bile suDanska, Švedska i Finska s udjelima u BDP-u od gotovo 70%.



Od 1995. godine javni rashodi konsolidirane opæe dr�ave iskazanikao udio u BDP-u za EU pokazuje trend smanjenja s 51,5% na 47,4%u 2002. godini. Ukupni javni rashodi u Europskoj uniji (premaklasifikaciji COFOG-a) iznosili su u 2002. godini 4.342,9 mlrd euraili 47,4% BDP-a. S druge strane, ukupni javni prihodi iznosili su4.165,4 mlrd eura ili 45,4% BDP-a, pri èemu deficit iznosi 177,5milijuna eura ili 1,9% BDP-a. Udio javnih rashoda u BDP-u kreæe seod maksimalnih 58,4% u Švedskoj do minimalnih 33,3% u Irskoj.Najveæi udio javne potrošnje u BDP-u imaju Danska i Švedska sudjelima od 55,5% i 58,4%, te Francuska s 53,5%, a najmanji udioIrska s 33,3% i Španjolska s 39,8%. Meðu zemljama su vidljivesliènosti u strukturi javnih rashoda ali i popriliène razlike u visinipojedinih kategorija javnih rashoda. Na prvom su mjestu u strukturijavnih rashoda Europske unije izdaci za socijalnu skrb i zaštitu, kojiobuhvaæaju 40% ukupnih javnih rashoda u EU, odnosno 18,8%BDP-a EU-a. Troškovi socijalne skrbi variraju po zemljama od 9,7%BDP-a u Irskoj do 24% BDP-a u Danskoj. Najviši udio socijalnihtroškova u BDP-u ima Danska 24,2% te Švedska 23,9%, a na drugomsu kraju ljestvice Irska, Portugal i Španjolska s udjelima od 9,7%,13,4 te 13,5% BDP-a, dok ta skupina rashoda u Njemaèkoj èininajviših 45,3% u ukupnim javnim rashodima te samo 28,9% ukupnihrashoda u Irskoj. Na drugom su mjestu rashodi za opæe javne usluge sudjelom od 6,7% u BDP-u, varirajuæi od 3,7% BDP-a u Irskoj do10,6% u Grèkoj. Ti troškovi gledani kao udjeli u ukupnim javnimrashodima zemalja vrlo su visoki u Grèkoj i iznose 22,1%, a najni�i uVelikoj Britaniji, gdje njihov udio iznosi 11%. Gledajuæi nadalje, pova�nosti na treæemu mjestu jesu izdaci za zdravstvo koji sudjeluju s6,3% u BDP-u EU-a, te za obrazovanje s 5,1% u BDP-u. Izdaci zazdravstvo u strukturi ukupnih izdataka najviši su u Irskoj i iznose18,6%, a najni�i u Grèkoj s udjelom od 8,6%. Izdaci obrazovanja ustrukturi ukupnih izdataka najviši su u Danskoj i iznose 15%, anajni�i u Grèkoj i èine 7,9% ukupnih izdataka. U strukruri javnihrashoda meðu svim zemljama èlanicama najni�i su izdaci koji suusmjereni na zaštitu okoliša, stanovanja te izdaci za obranu.

Potrebno je istaknuti da je u zemljama èlanicama Europske unijeveoma naglašena fiskalna decentralizacija, pa je tako relativnonajveæi udio rashoda u ukupnoj potrošnji subnacionalnih jedinicaupravo udio izdataka za socijalnu skrb. U tranzicijskim zemljamakandidatima relativno je najveæi udio izdataka za obrazovanje uukupnoj potrošnji subnacionalnih jedinica vlasti (OECD, 2002: 20).



Zem

lje

Uk

up

ni

javn

i

rash

odiu

mil

.

�

Op

æeja

vne

slu

�be

Ob

ran

aJa

vni

red

i

sigu

rnos

tP

rom

etiv

eze

Zaš

tita

okol

iša

Sta

nov

niš

tvo

ik

omu

nal

nr

dje

latn

osti

Zd

ra-s

tvo

Ku

ltu

ra,

rek

reac

ija

i

reli

gija

Ob

razo

van

jeS

ocij

aln

a

zašt

ita

EU

1543

42,9

14,4

3,7

3,4

91,

51,

913

,51,

810

,840

BE

131,

319

,92,

53,

38,

91,

40,

913

,32

12,5

35,2

DK

102

15,5

31,

86,

6..

1,6

9,8

315

43,8

DE

1023

132,

53,

39

1,3

2,3

13,1

1,5

8,7

45,3

EL

66,3

22,1

6,6

1,8

11,3

10,

98,

60,

97,

939

ES

276,

513

,93

5,4

11,1

2,3

2,8

13,6

2,8

1134

,1

FR

812,

912

,34,

51,

89,

92,

51,

915

,11,

611

,539

IRL

34,1

11,1

2,1

4,4

14,9

..5,

318

,61,

712

,928

,9

IT59

9,8

19,7

2,3

48,

31,

71,

913

1,9

10,5

36,7

LU

9,9

11,9

0,8

2,4

7,2

3,3

212

,54,

312

43,6

NL

211,

217

,63,

53,

212

1,6

3,3

8,8

2,3

10,2

37,5

AT

112,

116

,51,

72,

710

,50,

81,

811

,11,

911

,141

,8

PT

59,6

14,3

3,8

4,2

13,1

1,4

214

,72,

515

29,1

FI

69,8

133,

12,

89,

40,

71,

212

,22,

412

,942

,1

SE

149,

414

3,9

2,5

7,7

0,5

1,7

11,6

213

,541

,7

UK

675,

211

6,6

4,8

5,8

1,3

1,1

15,6

1,3

11,7

40,8

Izvo

r:E

urop

ean

Com

mun

itie

s(2

003)

:Sta

tist

ics

info

cus:

econ

omy

and

fina

nce,

The

me

2,4/

2004

,Eur

opea

nE

cono

my,

No.

1:T

heco

ntri

buti

onof

publ

icfi

nanc

esto

grow

than

dem

ploy

men

t:im

prov

ing

qual

ity

and

sust

aina

bili

ty,L

uxem

bour

g

259T

abli

ca1.

Str

uk

tura

rash

oda

kon

soli

dir

ane

opæe

dr�

ave

zaze

mlj

eèl

anic

eE

U-a

pre

ma

fun

kci

onal

noj

kla

sifi

kac

ijiu

2002

.god

ini

Sandra Krtaliæ, Daniel Mohoroviæ: Javna potrošnja u Republici Hrvatskoj...


Naglašavamo da unutar Europske unije i zemalja koje æe uskoropostati punopravne èlanice egzistiraju razlièiti stupnjevi(de)centralizacije. U procesu proširenja Europske unije sasvim jesigurno da æe doæi do interakcije izmeðu starih i novih èlanova, pa æerazmjena informacija utjecati na jedne i na druge, a sve s ciljempribli�avanja jedne supranacionalne strukture, kao što je EU,njezinim graðanima

Grafikon 1. Javni rashodi EU-15 prema funkciji u 2002.godini

kao % BDP-a

3.2. NA ŠTO DR�AVA TROŠI NOVAC U REPUBLICIHRVATSKOJ?

Javna potrošnja u Republici Hrvatskoj financira se preko trijuorganizacijskih razina: dr�avnog proraèuna: izvanproraèunskihfondova (koji obuhvaæaju Fond mirovinskog i invalidskogosiguranja, Fond za zapošljavanje, sredstva doplatka za djecu i

260

Izvor:

European Communities (2003): Statistics in focus: economy and finance, Theme 2, 4/2004, Eu-

ropean Economy, No. 1: The contribution of public finances to growth and employment: im-

proving quality and sustainability, Luxembourg



Hrvatsku vodoprivredu) te proraèuna lokalnih jedinica kojiobuhvaæaju: proraèune �upanija, proraèune gradova i proraèuneopæina. Usporedo s visokim poreznim optereæenjem gospodarstva,tijekom godina ostvarivana je i visoka razina javnih rashoda, koji subili prvenstveno usmjereni na potrošnju. Zapravo je ukupna fiskalnapolitika bila podreðena ponajprije punjenju proraèuna, a neostvarivanju razvojnih ciljeva, kako imamo prilike èuti èesto, gotovosvakodnevno.

Javna potrošnja na razini dr�ave èini najveæi udio u ukupnoj javnojpotrošnji, pa dr�avni proraèun, kao najva�nijii izvor financiranjajavne potrošnje, predstavlja kljuèno sredstvo dr�avne vlade u voðenjuekonomske politike. Financira se èitavim nizom prihoda od kojih jesamo nekoliko najva�nijih, koji ga pune. Od ukupnih prihodaproraèuna, koji se dijele na tekuæe prihode (koji se dalje dijele naporezne i neporezne prihode), prihode od kapitala i dotacije,najva�niji prihod dr�avnog proraèuna jesu razlièite vrste poreznihprihoda, poglavito porez na dodanu vrijednost, trošarine, porez nadohodak te doprinosi za socijalno osiguranje.

Prihodi dr�avnog proraèuna rasli su u razdoblju od 1995. do 2002.godine. Tako su ukupni prihodi proraèuna u 1995. godini iznosili27,9 milijardi kuna, a u 2002. godini 66,6 milijardi kuna, odnosnopoveæali su se za 38,7 milijardi kuna. Iznimna je 1998. godina u kojojsu proraèunski prihodi bili veæi od rashoda, odnosno u toj je godini

dr�ava imala višak od 678 milijuna kuna, a osim 1995. godine

proraèunski su rashodi rasli br�e od prihoda. No, nakon te godine

nastavljen je trend iz prethodnih godina i ukupni proraèunski prihodi

bili su manji od ukupnih proraèunskih rashoda, a konsolidirani

proraèun opæe dr�ave bilje�io je takoðer deficite. Analiziramo lipodatke, mo�emo vidjeti da ukupni porezni prihodi ubrzavaju stopusvojega rasta u razdoblju od 1995. do 1998. godine, a potom opadaju.Prihodi od poreza na dohodak kao i poreza na dobit rastu do 1998.godine, a potom opadaju, kao i njihov udio u ukupnim poreznimprihodima i u BDP-u. Porezom na dohodak u 2002. godini u središnjiproraèun prikupljene su 3,3 milijarde kuna prihoda, što je za 1,6milijardi manje nego u 1998. godini. Prihodi od poreza na dodanuvrijednost najva�niji su prihodi dr�avnog proraèuna i njihov udio uproraèunskim prihodima u 2002. godini iznosi 37,1%, a udio uBDP–u 14,7%. I PDV i trošarine iznimno su va�ni prihodi proraèuna,jer zajedno pune gotovo polovicu dr�avnog proraèuna. Prihodi odtrošarina konstantno se poveæavaju u promatranom razdoblju, a taj æe



se trend vjerojatno nastaviti i ubuduæe. Manje znaèenje u strukturiporeznih prihoda ima porez na dobit koji u ukupnim poreznim

prihodima sudjeluje s 3,9%, dok doprinosi za socijalno osiguranje3

imaju izrazito visok udio od 36%. Hrvatska znatno odstupa od drugih

zemalja po strukturi prihoda i rashoda dr�avnog proraèuna jer ima

izuzetno nizak udio poreza na dohodak i dobit, a vrlo visok udio u

potrošnim porezima. Tablica 2 pokazuje da su u promatranom

razdoblju prihodi rasli, kao i njihov udio u BDP-u, uz povremene

oscilacije.

Tablica 2. Prihodi dr�avnog proraèuna Republike Hrvatske injihov udio u BDP-u od 1995. do 2002. godine

u mil. kn

Stavke 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002.

Prihodi 27.980 31.367 33.846 43.808 46.356 44.635 53.503 66.653

Udio u BDP-u % 28,44 29,04 27,33 31,84 32,74 29,27 32,30 37,78

BDP 98 382 107 980 123 812 137.604 141.579 152.519 165.639 176.429

Izvor:

Ministarstvo financija: Godišnjaci Ministarstva financija Republike Hrvatske za 1998., 1999.,

2000. i 2001. godinu, Statistièki prikaz Ministarstva financija br. 99, I/2004.

Rashodi dr�avnog proraèuna4 ukljuèuju èitav niz stavki, odfinanciranja vojske i policije, prosvjete i znanosti do izgradnje cesta.Rashodi proraèuna prema ekonomskoj klasifikaciji podijeljeni su natekuæe, kapitalne rashode i posudbe umanjene za otplate. Dugoroènogledano, u Hrvatskoj je uoèljiv gotovo stalan rast javnih rashoda kakou apsolutnom iznosu, tako i prema njihovom udjelu u BDP-u.



3 Od 1. srpnja 2001. godine doprinosi mirovinskog osiguranja ukljuèeni su u središnjiproraèun, a od 1. sijeènja 2003. godine u središnji su proraèun ukljuèeni i Fond zarazvoj i zapošljavanje te Fond za regionalni razvoj.

4 Iz godine u godinu stavke rashodovne strane proraèuna se konstantno mijenjaju, paje zapravo teško ustanoviti je li pojedini rashod jednokratan ili se skriva pod nekomdrugom stavkom. To je posebno va�no, jer je teško ustanoviti kamo novac odlazi,kojim putem te kako planirati rashode za narednu proraèunsku godinu.

Tablica 3. Rashodi dr�avnog proraèuna Republike Hrvatske injihov udio u BDP-u od 1995. do 2002. godine

u mil. kn

Stavke 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002.

Rashodi 28.696 31.505 35.006 42.551 48.878 50.743 57.812 73.369

Udio u BDP-u % 29,16 29,17 28,27 30,92 34,52 33,26 34,90 41,58

BDP 98 382 107 980 123 812 137.604 141.579 152.519 165.639 176.429

Izvor:

Ministarstvo financija: Godišnjaci Ministarstva financija Republike Hrvatske za 1998., 1999.,

2000. i 2001. godinu, Statistièki prikaz Ministarstva financija br. 99, I/2004.

Grafikon 2. Struktura rashoda dr�avnog proraèuna RH od1995. do 2 002. godine

Grafikon jasno pokazuje da se najveæi dio dr�avnih rashoda trošio zatekuæe izdatke, koji od 1995. do 2002. godine prosjeèno èine oko86% ukupnih rashoda proraèuna. Drugu kategoriju èine kapitalnirashodi, s prosjeènim udjelom od 11,9%. Rashodi su se dr�avnog

263

Izvor: Ministarstvo financija: Godišnjaci Ministarstva financija Republike Hrvatske za 1998.,

1999., 2000. i 2001. godinu, Statistièki prikaz Ministarstva financija br. 99, I/2004.



proraèuna od 1995. godine više nego udvostruèili, pa su tako u 1995.

godini iznosili 28,6 milijardi kuna, a u 2002. godini iznosili su 73,4

milijarde kuna.

Grafikon 3. Rashodi dr�avnog proraèuna od 1995. do 2002.godine po funkcionalnoj klasifikaciji

Pogledamo li funkcionalnu klasifikaciju javnih rashoda, mo�emo

vidjeti da je najveæi dio rashoda u razdoblju od 1995. do 2002. godine

odlazio na socijalno osiguranje i zaštitu, obrazovanje, obranu te opæe

javne usluge. Treba istaknuti da se rashodi za obranu od 1995. godine

smanjuju s 34,8 % na 5,8% u 2002. godini, a isto je i s izdacima za

javni red i sigurnost, koji se smanjuju s 11,8 % u 1995. na 6,5 % u

2002. godini. Prema funkcionalnoj klasifikaciji rastu rashodi za

socijalno osiguranje i zaštitu te za zdravstvo s 30 % u 2000. na 44 % u

2002. godini.

264





Javna potrošnja na razini izvanproraèunskih fondova

Dr�ava financira putem izvanproraèunskih fondova razne socijalne

funkcije, a izvanproraèunski fondovi jesu i proraèuni javnih

poduzeæa Hrvatske vode, Hrvatske autoceste i Hrvatske ceste te

proraèun Dr�avne agencije za osiguranje štednih uloga i sanaciju

banaka. Iz sljedeæeg grafikona vidljivo je da su svi hrvatskiizvanproraèunski fondovi u razdoblju 1995. – 2002. godine u deficitu(kako pojedinaèno tako i ukupno) te da prihodi izvanproraèunskihfondova nisu dostatni za pokriæe njihovih rashoda. U 1995. godini u

manjku su od 3 milijarde kuna. On se poveæava i u 2002. godini kada

je iznosio èak 12 milijardi kuna. Nakon te godine manjak je

izvanproraèunskih fondova smanjen te je u 2002. godini iznosio 4,7

milijardi kuna. Udio rashoda konsolidirane središnje dr�ave u BDP-upada u promatranom razdoblju i u 2002. godini iznosi 45,5%.Mjereno rashodima konsolidirane središnje dr�ave u 2002. godiniostvaren je manjak od 5,5 milijardi kuna te je iznosio 3,1% BDP-a.Mirovinski je fond u 2002. godini u manjku za 1,4 milijarde kuna, anajveæi deficit (2 milijarde kuna) ima javno poduzeæe Hrvatskeautoceste.

Grafikon 4. Prihodi i rashodi izvanproraèunskih fondova od 1995.do 2002. godine

265





Javna potrošnja na razini lokalnih jedinica

Financiranje lokalnih jedinica5 ureðeno je Zakonom o financiranjujedinica lokalne samouprave i uprave koji je u 2001. godiniizmijenjen i dopunjen. Na razini proraèuna lokalnih jedinica glavniizvor prihoda jesu lokalni porezi koji u 1996. godini èine 55,9%

prihoda lokalnih jedinica, dok su u 2001. godini iznosili 52,9%. Drugi

su po znaèenju neporezni prihodi i njihov udio u ukupnim prihodimazadr�ao je u 2001. godini visoku razinu od 27%, dok je udiokapitalnih prihoda u stalnom porastu i 2001. godine èine 6,2%

prihoda lokalnih jedinica. Dotacije dr�ave lokalnim jedinicama u

2001. obuhvaæaju 8,6% prihoda lokalnih jedinica. Glavni udio u

poreznim prihodima lokalnih jedinica imaju porez i prirez na

dohodak koji u ukupnim poreznim prihodima sudjeluju s gotovo 85%

u 2001. godini. Udjeli ostalih poreza u ukupnim poreznim prihodima

lokalnih jedinica znatno su razlièiti, pa tako za opæine i gradove drugi

po znaèenju porezni prihod jest porez na nekretnine, s udjelom od

22,8% za gradove i 12% za opæine.

Lokalne jedinice svojim prihodima podmiruju razlièite rashode, pa suu strukturi ukupnih rashoda najveæi tekuæi rashodi – 73%, a potom

slijede kapitalni rashodi koji u strukturi ukupnih rashoda iznose 25%,što ukazuje na poveæana investicijska ulaganja lokalnih jedinica uodnosu na kapitalne prihode. U ukupnim kapitalnim rashodimanajveæi je udio rashoda za nabavu stalne kapitalne imovine (javnihustanova zdravstva, školstva, izgradnju komunalne infrastrukture,poslovnih zona, rekonstrukciju i izgradnju cesta,sportsko-rekreacijskih centara, nabavu opreme i drugo), što èini 65%ukupnih kapitalnih rashoda. Gledano po funkcionalnoj klasifikacijinajveæi su rashodi za komunalne usluge te rashodi za opæe usluge,

koji èine prosjeèno 22% rashoda proraèuna lokalnih jedinica, zatim

rashodi za promet i veze (izgradnja cesta, mostova i sl.) s 14% te

rashodi za obrazovanje koji èine prosjeèno 10,8% rashoda lokalnih

jedinica.



5 Za razliku od 2000. godine, u kojoj su lokalne jedinice samostalno ispunjavalestatistièke obrasce prema metodologiji MMF-a, u 2001. godini kao podloga zaizradu statistike korišteni su financijski izvještaji lokalnih jedinica.

Grafikon 5. Ukupni prihodi i rashodi proraèuna lokalnih jedinicaod 1996. do 2001. godine

u mil. Kn

U sljedeæoj tablici dani su podaci o opsegu potrošnje razlièitihinstitucija i razina vlasti za razdoblje od 1995. do 2002. godine,odnosno podaci o prihodima i rashodima opæe konsolidirane dr�ave.Podaci pokazuju da je javna potrošnja iznosila 48,1 milijardu kuna1995. godine, što je odgovaralo udjelu u BDP-u od 48,9%, a do 2002.godine javna potrošnja narasla je na 87,5 milijardi kuna ili gotovo50% BDP-a. Glavnina javne potrošnje ostvaruje se na dr�avnojrazini, dok na lokalnoj samoupravi ostaje tek manji dio. Daljnjaanaliza podataka sugerira da potrošnja iz dr�avnog proraèunaprosjeèno sudjeluje s 52,3% u ukupnom iznosu javne potrošnjedr�ave i on je ujedno najznaèajniji izvor financiranja javnih dobara iusluga. Njegov udio u ukupno prikupljenim javnim prihodima opæegproraèuna dr�ave varirao je od 59,0% u 1995. godini do gotovo 80%u 2002. godini. Ukupni manjak konsolidirane opæe dr�ave poveæavase, a posebno je visok bio 2000. godine što predstavlja udio od 5,04%u BDP-u (èime su probijene granice Maastrichtskog ugovora). U2002. godini iznosi 4,7 milijardi kuna, no bez prihoda od kapitala èinièak -7,9 milijardi kuna, što je i te kako zabrinjavajuæa èinjenica.

Tijekom istog razdoblja, potrošnja se izvanproraèunskih fondovasmanjivala, a potrošnja iz �upanijskih, gradskih i opæinskihproraèuna narasla je s 4,5% u 1995. godini na na 6,1% BDP-a u 1998.godini te se opet nakon te godine poèela smanjivati. Najveæi je meðu

267


2001. godinu, Mjeseèni prikaz MF-a br. 76/2002.; www.mfin.hr/lokalniproèuni



268

fondovima Mirovinski fond, na njega otpada pribli�no polovica javnepotrošnje izvanproraèunskih izvora, i njegova se dominacijapoveæavala tijekom promatranih godina. Mnogo manji od Fondazdravstvenog osiguranja i Mirovinskog fonda jesu Fond zazapošljavanje i Fond hrvatske (javne) vodoprivrede. Udio prihodaproraèuna lokalne uprave i samouprave u spomenutom razdobljupoveæao se s 8,6% u 1995. godini na 12% u 2001. godini, što znaèi dase poèela davati veæa uloga i va�nost lokalnoj samoupravi i upravi ufinanciranju javnih potreba.

Tablica daje pregled osnovnih agregata rashoda konsolidirane opæedr�ave iskazanih kao udio u bruto domaæem proizvodu, gdje jevidljivo da je udio varirao od 48,8% u 1995. godini do 49,6% u 2002.godini te da je nakon godina rasta, u 2000. godini zaustavljen trendporasta ukupne javne potrošnje koji je 1999. godine iznosio èak55,2% BDP-a. Politika smanjenja udjela javnih rashoda u BDP-unastavljena je i tijekom 2000. i 2001. godine, tako da je udio rashodaopæe dr�ave smanjen na razinu od 49,1% BDP-a. U 2002. godini opetse nazire porast udjela javnih rashoda na 49,62% BDP-a.



269

Tab

lica

4.St

rukt

ura

javn

ep

otro

šnje

Rep

ub

like

Hrv

atsk

eod

1995

.do

2002

.god

ine

um

il.kun

a

Sta

vke

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Dr�

avni

pror

aèun

27.9

8031

.367

33.8

4643

.808

46.3

5644

.635

53.5

0366

.653

Izva

npr.

fond

ovi

15.3

0217

.209

19.3

4521

.068

20.9

1321

.832

14.6

017.

848

Lok

alna

sam

oupr

.iup

rava

4.15

85.

809

7.00

97.

861

7.74

18.

152

9.34

68.

329

Uk

up

nip

rih

odi

47.4

4054

.385

60.0

0272

.737

75.0

1074

.619

77.4

5082

.830

Dr�

avni

pror

aèun

26.1

8927

.591

29.1

2433

.602

35.5

1236

.340

44.2

7566

.565

Izva

npr.

fond

ovi

17.5

5821

.282

25.5

2230

.103

34.3

6337

.701

30.0

2512

.615

Lok

alna

sam

oupr

.iup

rava

4.32

95.

911

7.05

08.

353

8.26

28.

266

7.08

58.

374

Uk

up

nir

ash

odi

48.1

3954

.784

61.6

9772

.059

78.1

3982

.308

81.3

8487

.554

Viš

ak/m

anja

k-6

99-3

99-1

.695

678

-3.1

29-7

.689

-3.9

34-4

.724

Viš

ak/m

anja

kk

ao%

BD

P-a

-0,7

1-0

,37

-1,3

70,

49-2

,21

-5,0

4-2

,42

-2,6

7

Izvo

r:M

inis

tars

tvo

fina

ncij

a:G

odiš

njac

iMin

ista

rstv

afi

nanc

ija

Rep

ubli

keH

rvat

ske

za19

98.,

1999

.,20

00.i

2001

.god

inu,

Sta

tist

ièki

prik

azM

inis

tars

tva

fina

ncij

abr

.

99,I

/200

4.



Tab

lica

5.U

dio

uku

pn

eja

vne

pot

rošn

jeu

BD

P-u

po

stru

ktu

riod

1995

.do

2002

.god

ine

Sta

vke

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Dr�

avni

pror

aèun

26,6

25,6

23,5

24,4

25,1

23,8

26,7

37,7

Izva

npr.

fond

ovi

17,8

19,7

20,6

21,8

24,3

24,7

18,1

7,1

Lok

alna

sam

oupr

.iup

rava

4,4

5,4

5,7

6,1

5,8

5,4

4,3

4,8

Uk

up

nip

rih

odi

48,8

50,7

49,8

52,3

55,2

53,9

49,1

49,6

Dr�

avni

pror

aèun

100

100

100

100

100

100

100

100

Izvo

r.T

abli

ca4.



4. ZAKLJUÈAK

Poèetne reforme fiskalnog sustava Republike Hrvatske koje sutrebale osigurati efikasnost upravljanja javnom potrošnjom izostalesu, što je rezultiralo fiskalnom nestabilnošæu, neprimjerenomekspanzijom javne potrošnje kao i gomilanjem javnog duga.Agregatnu potrošnju javnog sektora u Hrvatskoj karakteriziraekspanzivni rast, pri èemu u strukturi javnih rashoda dr�avedominiraju tekuæi rashodi na plaæe, subvencije i ostali tekuæi transferite kapitalni rashodi. Èinjenica jest da je Hrvatska dio visoke javnepotrošnje naslijedila iz bivšeg sustava, no isto tako rast tekuæepotrošnje i rashoda na štetu kapitalnih rashoda u godinama iza rata nesamo da je nastavljen, veæ je i ubrzan. Fiskalna neravnote�a iskazanakroz rast javne potrošnje te rast unutarnjeg i vanjskog javnog dugauvjetovana je ekspanzijom javnih rashoda iznad realno ostvarivestope rasta proizvodnje i potencijalnih buduæih prihoda. Za proraèunbi trebalo va�iti pravilo da volumen rashoda raste po istoj stopi kao iproizvodni potencijal, tj. nacionalni dohodak i tako rasporeðeni javnirashodi sa svoje strane odreðuju prihode. Udio javne potrošnje u RHdostigao je razinu od 50% BDP-a, što pokazuje da dr�ava troši gotovopolovicu vrijednosti dobara i usluga proizvedenih od stranehrvatskoga gospodarstva u cjelini. U svim godinama od 1995. do2002. razina javnih rashoda prema udjelu u BDP-u bila je iznadrazine ostvarenih prihoda mjerenih na isti naèin.

Što se dogodilo 1998. godine? Dr�ava ostvaruje suficit u proraèunu,no u tom trenutku izgleda da ga nije znala iskoristiti na ispravan naèini javna je potrošnja eksplodirala, što se odra�ava u svim iduæimgodinama. Nepoštivanje nekih od temeljnih naèela fiskalne politike iproraèuna glasi da se dr�ava treba zadu�ivati iskljuèivo radifinanciranja investicijskih aktivnosti u gospodarstvu, a ne(iskljuèivo) radi tekuæe javne potrošnje, što je zapravo dovelo donekontrolirane ekspanzije javne potrošnje. Kratkoroènimusmjeravanjem fiskalne politike a ne dugoroènim, prièa se svela nafinanciranje proraèunskih deficita i javne potrošnje. Još je u svojemdjelu «Nova industrijska dr�ava» Galbraith istaknuo neelastiènostjavnih rashoda prema dolje. Kad je jednom ustanovljena potpora zaškole, bolnice, nasade ..., ne mo�e se više lako ukinuti, veæ nastavljarasti. Alternativa je onda, izgleda, u trajno visokoj razini javnihizdataka. No, pitanje je mo�e li si to Hrvatska priuštiti?



Skupa dr�ava, kao jedna od metafora za oslikavanje našegospodarske stvarnosti, morala bi ustupiti mjesto racionalnoj iorganiziranoj dr�avi koja mora imati na raspolaganju znatno manjasredstva i biti lišena moguænosti svakog i najmanjeg oblikamanifestiranja rastrošnosti. Sve to podrazumijeva nu�nost reformecijele dr�avne uprave i svih komponenata izvršne vlasti, pa bi stogafiskalna konsolidacija trebala biti usmjerena na smanjenje dr�avnepotrošnje, njezinog udjela u bruto domaæem proizvodu, smanjenjeporeznog optereæenja gospodarstva, smanjenje proraèunskog deficitate podmirenje nepodmirenih dr�avnih obveza i uvoðenje prakseurednog izvršavanja tekuæih dr�avnih obveza. Na kraju, zakljuèak zaHrvatsku mogao bi glasiti: rješenje problema javne potrošnje trebatra�iti u reformama pojedinih sustava, ali ponajprije u racionalizacijidr�avne uprave i poveæanju efikasnosti dr�avnih rashoda. Trenutno ikratkoroèno (ras)prodavanje dr�avne imovine («obiteljskog srebra»)i transfer tih sredstava kao i sredstava ostvarenih zadu�ivanjem utrenutnu potrošnju nije dobro i neæe moæi odr�ati status quo hrvatskihjavnih financija. Provedena analiza javne potrošnje u Hrvatskojpokazala je da su apetiti nekome u stalnom porastu, a morali bi nadijetu, i to strogu!!

Summary

The authors deal with the extremely important area of public financewhich refers to the issue of public i.e. government expenditure. In thelong term in the Republic of Croatia there is an almost continuous in-crease of public expenditure both in the absolute amount and accord-ing to the share in the GDP, along with a constant deficit of consoli-dated central i.e. general state, with the exception of the year 1998when there was a budget surplus due to the introduction of the VAT.The consequences of the public expenditure increase are often manyand ambiguous what definitely influences the economic conditionand the economic growth of the country. Excessive public expendi-ture expansion has macroeconomic instability as a consequence inany country, as well as decelerated growth of production and of GDP,debt accumulation and the lack of economic growth. Unfortunately,Croatia is no exception in this matter.



Literatura

Antiæ, T. : Centralna uprava i lokalna samouprava: decentralizacija idemokratizacija; www.ijf.hr

Babiæ, M. (1993), Makroekonomija, Narodne novine, Zagreb.Bailey, M.N. (1995), Macroeconomics, Financial Marketing and the

International sector, Irwin.

Dornbusch, R. i Fisher, S. (1994), Macroeconomics, McGrawhill Inc.European Communities (2004), Statistics in focus: economy and finance,

Theme 2, 4/2004.

http://europa.eu.int/en/consleg/main/1996/en_1996R2223_index.htmlEuropean Communities (2003), Statistics in focus: economy and finance,

Theme 2, 4/2004.

http://europa.eu.int/eur-lex/en/consleg/main/1996/en_1996R2223_index.html

Jurkoviæ, P. (2003), Javne financije, Masmedia, ZagrebMinistarstvo financija (2003), Godišnjak Ministarstva financija za 2001.

godinu, MF, Zagreb.

Ministarstvo financija (2004), Statistièki mjeseèni prikaz Ministarstvafinancija, br. 1, MF, Zagreb. www.mfin.hr

OECD (2003), Economic Outlook: December No.74., Paris.OECD (2003), Fiscal decentralisation in EU applicant states and selected

EU member states; Report prepared for the workshop on''Decentralisation, trends, perspectice and issues at the threshold of EUenlargement; www.oecd.org

Office for Official Publications of the EC (2002): European Economy, No.1: The contribution of public finances to growth and employment:improving quality and sustainability, Luxembourg.

Petak, Z., Decentralisation of government finance in transition countries,The case study of Croatia. www.indiana.edu

Rosen, H. S. (1999), Javne financije, Institut za javne financije, Zagreb.Škreb-Kersner, M. (1999), Uloga dr�ave u tr�išnom gospodarstvu,

Financijska praksa, br.2, Institut za javne financije, Zagreb.



Documents

JAVNA POTROŠNJA U REPUBLICI HRVATSKOJ ILI NA ŠTO … · 2008. 10. 23. · EKONOMIJA / ECONOMICS, 11 (2) str. 253-274 (2004) . viši od dravne potranje za proizvodima i uslugama,