INUNDACIONES Y SEQUÍAS

1BLOQUE I - PLANIFICACIÓN

INUNDACIONES Y SEQUÍAS Análisis Multidisciplinar para Mitigar

el Impacto de los Fenómenos Climáticos Extremos.

Joaquín Melgarejo MorenoMª Inmaculada López OrtizPatricia Fernández Aracil

(Editores)

Excmo. Ayuntamiento de Orihuela

INUNDACIONES Y SEQUÍAS Análisis Multidisciplinar para Mitigar

el Impacto de los Fenómenos Climáticos Extremos.

Joaquín Melgarejo MorenoMª Inmaculada López OrtizPatricia Fernández Aracil

(Editores)

© los autores, 2021© de esta edición: Universitat d’Alacant

ISBN: 978-84-1302-138-6

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TABLA DE CONTENIDOBLOQUE I - PLANIFICACIÓN ........................................................................................................................13

PLANIFICACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE INUNDACIÓN. ANTECEDENTES HISTÓRICOS, Francisco Roselló Vilarroig ................................................................................................................................................................... 15EL PLAN VEGA RENHACE: UNA OPORTUNIDAD ESTRATÉGICA PARA LA ADAPTACIÓN DE UN TERRITORIO A LOS EXTREMOS DEL AGUA, Jorge Olcina Cantos ................................................................................................................................................................................ 33BALANCE HÍDRICO ACTUAL Y FUTURO EN LAS CUENCAS EN ESPAÑA, RETOS Y ESTRATEGIAS DE ADAPTACIÓN,Manuel Pulido Velázquez, Héctor Macián Sorribes y Alvar Escriva-Bou ................................................................................... 55GESTIÓN Y PLANIFICACIÓN DEL RIESGO DE SEQUÍA: CAPACIDAD DE ADAPTACIÓN, PERCEPCIÓN SOCIAL Y OPINIÓN PÚBLICA, Pilar Paneque y Jesús Vargas Molina................................................................................................................................................. 77ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y ANÁLISIS DE VULNERABILIDAD PARA LA PREVENCIÓN DEL RIESGO DEINUNDACIÓN, Jesús Vargas Molina y Fulgencio Cánovas-García .......................................................................................................................... 101FENÓMENOS INESTABLES DE ORIGEN TROPICAL EN EL ATLÁNTICO NORTE SURORIENTALPedro Dorta Antequera, Jaime Díaz Pacheco y Abel López Díez ................................................................................................. 127LOS PLANES DE EMERGENCIA ANTE SITUACIONES DE SEQUÍA EN SISTEMAS DE ABASTECIMIENTO URBANO LITORALES DEL SURESTE PENINSULAR, Rubén Villar-Navascués, Sandra Ricart y María Hernández-Hernández ................................................................................... 147MAPA DE MÁXIMAS LLUVIAS DIARIAS EN LA PROVINCIA DE ALICANTE, Javier Valdés Abellán, Mauricio Úbeda Muller, Fernando Pérez Calvo y Miguel Fernández Mejuto .................................... 169EL CUMPLIMIENTO DEL ODS DE RESILIENCIA ANTE INUNDACIONES A TRAVÉS DEL PLANEAMIENTO TERRITORIAL Y URBANÍSTICO, Jesús Conde Antequera ......................................................................................................................................................................... 195CIUDAD DISPERSA E INUNDACIONES EN MÁLAGA (ESPAÑA). LOS ESPACIOS FLUVIALES URBANOS COMO VECTOR DE REFLEXIÓN SOBRE LA ACTIVIDAD HUMANA Y SU OCUPACIÓN DEL MEDIO NATURAL, Antonio Gallegos Reina y Carmen Elisa Moral Gómez-Monedero ............................................................................................... 215INCORPORACIÓN DE CONTENIDOS SOBRE EL RIESGO DE INUNDACIÓN EN LA EDUCACIÓN VIAL,Andrés Díez Herrero, Mario Hernández Ruiz, Daniel Vázquez Tarrío, Mercedes Velasco de la Rubia ................................ 225LA PROTECCIÓN CIVIL Y LA GESTIÓN DE LAS EMERGENCIAS: EXPERIENCIA DEL PLAN VEGA BAJA RENHACE (ACTUACIÓN 12),Antonio Oliva Cañizares, Jorge Olcina Cantos.................................................................................................................................. 237IMPORTANCIA DE LA FENOLOGÍA DE LOS CULTIVOS EN LA EVALUACIÓN Y MITIGACIÓN DEL RIESGO DEINUNDACIÓN: RÍO DUERO ENTRE TORO Y ZAMORA, Andrés Díez Herrero, Julio Garrote Revilla, Daniel Vázquez Tarrío, Mario Hernández Ruiz .................................................. 255RAMBLAS URBANAS, PERCEPCIÓN SOCIAL Y RIESGO DE INUNDACIÓN, EL CASO DE ALGUEÑA, Ricardo Abad Coloma ............................................................................................................................................................................ 265UTILIZACIÓN DE DRONES AÉREOS Y ACUÁTICOS PARA LA CARACTERIZACIÓN DE LA RUGOSIDAD DE CAUCES FLUVIALES, Daniel Vázquez Tarrío, Mario Hernández Ruíz, Juan Carlos García López-Davalillo, Julio Garrote Revilla y Andrés Díez Herrero ............................................................................................................................................................................... 277PLAN DE EMERGENCIA FRENTE A INUNDACIONES EN LOS SERVICIOS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO DE MOLINA DE SEGURA (MURCIA), Arturo Albaladejo Ruiz ........................................................................................................................................................................... 289PLANES TERRITORIALES MUNICIPALES FRENTE A EMERGENCIAS: CASO DE ESTUDIO DE COX,(ALICANTE, ESPAÑA), Antonio Vicente Galvañ Vicente, Esther Sánchez Almodóvar y Javier Martí Talavera ............................................................ 301

DANA 2019, INUNDACIÓN Y OCUPACIÓN DE ESPACIOS DE RIESGO EN LA RAMBLA DE ABANILLA, Oriol Pérez Jiménez ................................................................................................................................................................................ 315INTEGRACIÓN CARTOGRÁFICA DEL RIESGO DE INUNDACIÓN EN LA PALMA (ISLAS CANARIAS), Abel López Díez, Jaime Díaz Pacheco, Pedro Dorta Antequera, Daniella Ghersi Da Gama y Nerea Martín Raya ............ 329ANÁLISIS DE LOS CAMBIOS EN LAS PRECIPITACIONES MÁXIMAS ANUALES Y EN SUS PERIODOS DE RETORNO EN LA DEMARCACIÓN HIDROGRÁFICA DEL SEGURA, Juan Andrés García-Valero ................................................................................................................................................................... 343INCREMENTO ABRUPTO DE LA SEQUÍA METEOROLÓGICA EN LAS CABECERAS DEL RÍO SEGURA PROMOVIDO POR LA OSCILACIÓN DEL ATLÁNTICO NORTE DESDE 1980, Amar Halifa-Marín, Pedro Jiménez-Guerrero y Juan Pedro Montávez ....................................................................................... 353CÁLCULO DE PARÁMETROS HIDROLÓGICOS DE LA MICROCUENCA DEL RÍO COÑAQUE (ECUADOR),José Gerardo Becerra Carrión y Antonio Jódar Abellán ................................................................................................................. 369PROCEDIMIENTOS E INSTRUMENTOS LEGALES PARA LA DECLARACIÓN DE LA SEQUÍA EN LA DEMARCACIÓN HIDROGRÁFICA DEL SEGURA, José Alberto Redondo Orts, María Inmaculada López Ortiz y Miguel A. Sáez García ............................................................. 383SIMULACIÓN HIDROLÓGICA DE UNA MICROCUENCA EN ECUADOR UTILIZANDO EL MODELO SWAT PARA DETERMINAR EL COMPORTAMIENTO DEL RECURSO HÍDRICO FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO, Leonardo Falcones Rodríguez, Teresa Palacios Cabrera y Antonio Jódar Abellán................................................................... 397

BLOQUE II - MITIGACIÓN E INFRAESTRUCTURAS ..................................................................................409

LA GESTIÓN DEL REGADÍO ANTE LA ESCASEZ DEL AGUA: EL CASO DE ESPAÑA,Julio Berbel Vecino y Jaime Espinosa-Tasón ..................................................................................................................................... 411PRINCIPALES NOVEDADES DE LA REVISIÓN DE LOS PGRI. NUEVAS NECESIDADES Y PRIORIDADES DE ACTUACIÓN PARA LOS PRÓXIMOS AÑOS ....................................................................................................................................... 417Juan Francisco Arrazola Herreros, Mónica Aparicio Martín y Francisco Javier Sánchez MartínezESTADO DE LOS TRABAJOS DE ADAPTACIÓN AL RIESGO DE INUNDACIÓN,Aránzazu Gurrea-Nozaleda Merayo .................................................................................................................................................... 435EJEMPLOS DE MEDIDAS DE RECUPERACIÓN AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE INUNDACIONES. DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA, Gonzalo Magdaleno Payán .................................................................................................................................................................... 453CORREDORES HIDRÁULICOS VERDES Y LAGUNAS DE LAMINACIÓN EN LA VEGA BAJA DEL SEGURA, José Vicente Benadero García-Morato, Pedro Ignacio Muguruza Oxinaga y Jordi Marín Abdilla ........................................471ACESSO À ÁGUA NA REGIÃO METROPOLITANA DE SÃO PAULO FRENTE ÀS AMEAÇAS CLIMÁTICAS,Pedro Roberto Jacobi ............................................................................................................................................................................. 493MODERNAS TÉCNICAS DE AHORRO DE AGUA PARA GESTIONAR LA ESCASEZ DE RECURSOS HÍDRICOSEN FRUTICULTURA, Pablo Melgarejo, Pilar Legua, Juan José Martínez Nicolás y Antonio Marhuenda ................................................................... 499MEJORAS EN EL MANEJO DEL RIEGO MEDIANTE INDICADORES DE GESTIÓN PARA MITIGACIÓN DE SEQUÍAS,Ricardo Abadía, Miguel Mora, Bernat Roig-Merino, Carmen Rocamora, José María Cámara, Ricardo Suay y Herminia Puerto ...................................................................................................................................................................................... 545LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS DEL SUELO Y SU PAPEL EN LA MITIGACIÓN DE LAS INUNDACIONES, José Navarro Pedreño e Ignacio Gómez Lucas ................................................................................................................................. 563LA REUTILIZACIÓN EN ESPAÑA, HERRAMIENTA PARA LA PREVENCIÓN DE LA SEQUÍA Y EL EQUILIBRIO HÍDRICO,Domingo Zarzo ......................................................................................................................................................................................... 591CONDUCCIÓN JÚCAR - VINALOPÓ. EJEMPLO Y OPORTUNIDAD PARA LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA, Vicente José Richart Díaz .....................................................................................................................................................................611PLAN DE PROTECCIÓN FRENTE A INUNDACIONES Y DRENAJE SOSTENIBLE EN LA VEGA BAJA DEL SEGURA,Sergio Sánchez Ríos, Ángel Villanueva Blasco, Armando Ortuño Padilla, Jairo Casares Blanco y Paloma Calero Romero ..........................................................................................................................................................................643

PROPUESTA DE SOLUCIÓN AL DÉFICIT HÍDRICO MEDIANTE LA DESALACIÓN SUBMARINA: DISEÑO INNOVADOR COMO PROYECTO TRACTOR DE LA ECONOMÍA,Borja Blanco y Alejandro López Navarrete .......................................................................................................................................665EL PAPEL DEL PATRIMONIO RELACIONADO CON EL AGUA EN LA RESILIENCIA FRENTE A FENÓMENOS CLIMÁTICOS EXTREMOS,Miguel Fernández Mejuto, Rebeca Palencia Rocamora, Fernando Pérez Calvo, Juan Antonio Hernández Bravo y Héctor Fernández Rodríguez ................................................................................................................................................................683IMPLICACIONES DE LOS SUDS EN LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LA ESCORRENTÍA URBANA, Arturo Trapote Jaume ............................................................................................................................................................................699EL AHORRO DE PRECAUCIÓN COMO INSTRUMENTO PARA CUBRIR EL RIESGO DE SEQUÍA HIDROLÓGICA EN EL REGADÍO,José A. Gómez-Limón, M. Dolores Guerrero-Baena y José A. Fernández-Gallardo .................................................................. 713AGUAS DEPURADAS Y PLUVIALES: RECURSOS PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE SEQUÍA E INUNDACIÓN. EJEMPLOS Y APRENDIZAJES,Sandra Ricart, Rubén Villar-Navascués, Antonio M. Rico-Amorós, María Hernández-Hernández y Jorge Olcina-Cantos ............................................................................................................................................................................... 725LA EXPERIENCIA DEL MAYOR TRASVASE DE AGUA EN BRASIL COMO SOLUCIÓN PARA LOS EFECTOS DE LA SEQUÍA,José Irivaldo Alves Oliveira Silva ......................................................................................................................................................... 737LA ADAPTACIÓN A LOS EXTREMOS ATMOSFÉRICOS Y AL CAMBIO CLIMÁTICO MEDIANTE LOS SISTEMAS URBANOS DE DRENAJE SOSTENIBLE (SUDS) Y SOLUCIONES BASADAS EN LA NATURALEZA (SBN): PROPUESTA EN EL TÉRMINO MUNICIPAL DE CALLOSA DE SEGURA (ALICANTE, ESPAÑA),Antonio Oliva Cañizares, Esther Sánchez Almodóvar y María José Marcos Palacios ............................................................. 747CONTRIBUCIÓN DE LA AGRICULTURA A LA MITIGACIÓN DEL CAMBIO GLOBAL. BALANCE EN TRES COMUNIDADES DE REGANTES DEL SURESTE ESPAÑOL,Amparo Melián Navarro, Soraya Colino Jiménez y Antonio Ruiz Canales ................................................................................. 763REDES INTELIGENTES DE ABASTECIMIENTO DE AGUA PARA LA GESTIÓN DEL CICLO HÍDRICO MUNICIPAL: CASOS DE GESTIÓN EN PERIODOS DE SEQUÍA,Héctor Fernández Rodríguez, Miguel Fernández Mejuto, Fernando Pérez Calvo y Rebeca Palencia Rocamora.............. 775DETERMINACIÓN DE PROPIEDADES FÍSICAS Y FÍSICO-QUÍMICAS DE RESIDUOS ORGÁNICOS PARA MEJORAR LAS PROPIEDADES HÍDRICAS DEL SUELO,Teresa Rodríguez-Espinosa, José Navarro-Pedreño, Ignacio Gómez Lucas y María Belén Almendro Candel ................... 785EFECTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO SOBRE LOS CAUDALES MÁXIMOS DE DISEÑO EN LA ESPAÑA PENINSULAR,Adrián López Ballesteros, Javier Senent Aparicio, Patricia Jimeno Sáez y Julio Pérez Sánchez .......................................... 799REDUCCIÓN DEL ESPACIO DE BÚSQUEDA EN LA OPTIMIZACIÓN DE REDES DE DRENAJE BASADA EN EL ANÁLISIS DE RIESGO INUNDACIÓN,Leonardo Bayas-Jiménez, Francisco Alberto Deño Nuñez, F. Javier Martínez-Solano y Pedro L. Iglesias-Rey .................809ANÁLISIS DEL IMPACTO DEL CAMBIO CLIMÁTICO SOBRE LAS AVENIDAS EN LA CUENCA DRENANTE AL LAGO ERKEN (SUECIA) MEDIANTE SWAT+,Inmaculada Jiménez Navarro, Javier Senent Aparicio, Patricia Jimeno Sáez y Adrián López Ballesteros .........................821ANÁLISIS DEL IMPACTO DEL CAMBIO CLIMÁTICO SOBRE EL RÉGIMEN DE AVENIDAS EN LA CUENCA DEL RÍO LADRA MEDIANTE SWAT+, Gerardo Castellanos Osorio, Javier Senent Aparicio, Adrián López Ballesteros y Patricia Jimeno Sáez ..............................................................................................................................................................................833MODELO PRELIMINAR DE CIRCULACIÓN DEL AGUA EN EL ARROZ. MARGEN DERECHA RÍO GUADALQUIVIR,Blanca Cuadrado-Alarcón, Sébastien Guery y Luciano Mateos ...................................................................................................847THE ENERGY PRODUCTION IN PHOTOVOLTAIC MODULES AND THE ENERGY CONSUMED IN THE UNIVERSITY OF ALICANTE WATER PRESSURIZED IRRIGATION NETWORK,Houssem Eddine Chabour, Miguel Angel Pardo y Adrian Riquelme ...........................................................................................857

ANÁLISIS METODOLÓGICO DE ESTIMACIÓN DE DAÑOS EN INFRAESTRUCTURAS HIDRÁULICAS. RIESGO HIDROLÓGICO. EVENTOS EXTREMOS DE PRECIPITACIÓN,Ramón Egea Pérez, Francisco J. Navarro González, Mónica Cortés Molina y Joaquín Melgarejo Moreno .........................869INFRAESTRUCTURAS DE SANEAMIENTO Y DRENAJE PARA ADAPTACIÓN A SUCESOS EXTREMOS DE SEQUÍAS E INUNDACIONES EN LA CUENCA DEL CAMPO DE CARTAGENA-MAR MENOR,José María Gómez Espín, Encarnación Gil Meseguer y Miguel Borja Bernabé Crespo ...........................................................897

BLOQUE III - EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA, AMBIENTAL Y JURÍDICA .......................................909

EL SISTEMA ESPAÑOL DE SEGUROS AGRARIOS COMBINADOS ANTE LOS RIESGOS DE SEQUÍA E INUNDACIÓN,Miguel Pérez Cimas, Mª Carmen Sánchez Morillo-Velarde, Silvia Isabel Crespo Vergara, Gema López Orozco y Almudena Pachá Guerras ..................................................................................................................................................................911INSTRUMENTOS ECONÓMICOS PARA AFRONTAR LAS SITUACIONES DE ESCASEZ HÍDRICA,Joaquín Melgarejo Moreno, Marcos García López y Borja Montaño ...........................................................................................937LA CONTRIBUCIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALES AL PRINCIPIO DE SEGURIDAD HÍDRICA EN LA GESTIÓN DE LAS SEQUÍAS: LOS PLANES DE EMERGENCIA,Estanislao Arana García ........................................................................................................................................................................961¿CUMPLE EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO LA NORMATIVA ESPAÑOLA SOBRE PREVENCIÓN DE RIESGOS NATURALES?,Jesús Garrido Manrique .........................................................................................................................................................................977MASAS DE AGUA SUBTERRÁNEA COMPARTIDAS ENTRE DIFERENTES ÁMBITOS DE PLANIFICACIÓN:SINGULARIDAD ADMINISTRATIVA O ENTIDAD HÍDRICA CON CONTINUIDAD HIDROGEOLÓGICA. APLICACIÓN EN LA DIVISORIA JÚCAR-SEGURA, José Manuel Murillo Díaz .......................................................................................................................................................................997MEDIOS DE COMUNICACIÓN: EL CAMPO DE BATALLA DE LA GUERRA DEL AGUA,Fermín Crespo Rodríguez y Arturo Jiménez Rodríguez .................................................................................................................. 1023EL TRASVASE TAJO-SEGURA, INFRAESTRUCTURA DE CORRECCIÓN DEL DÉFICIT HÍDRICO AGRARIO EN EL SURESTE DE ESPAÑA,Patricia Fernández Aracil y Joaquín Melgarejo Moreno ................................................................................................................. 1047LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA GESTIÓN SOSTENIBLE DEL AGUA FRENTE A SEQUÍAS E INUNDACIONES,Miguel Ángel Blanes Climent ............................................................................................................................................................... 1073HERRAMIENTAS SOCIALES PARA UNA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO DE INUNDACIÓN,Guadalupe Ortiz, Pablo Aznar-Crespo y Antonio Aledo.................................................................................................................. 1095INSTRUMENTOS JURÍDICOS PARA LA REGULACIÓN DE LA SEQUÍA,Andrés Molina Giménez ......................................................................................................................................................................... 1115ANÁLISIS ECONÓMICO DE LAS SEQUÍAS SOBRE LOS CULTIVOS. REGIÓN DE MURCIA,Alberto del Villar García ........................................................................................................................................................................ 1139EL CONSUMO ENERGÉTICO DE LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DE LA ESCASEZ Y LA ALTERNATIVA DEL AUTOCONSUMO MEDIANTE PANELES FOTOVOLTAICOS,Marcos García-López, Borja Montano y Joaquín Melgarejo .......................................................................................................... 1159EVALUACIÓN EX-POST DEL IMPACTO ECONÓMICO DE LA SEQUÍA HIDROLÓGICA EN LA AGRICULTURA ANDALUZA 2005-2008,Jaime Espinosa-Tasón y Julio Berbel ................................................................................................................................................. 1169LA IMPORTANCIA DEL FACTOR EDUCACIÓN PARA MITIGAR LOS RIESGOS ATMOSFÉRICOS. UN ANÁLISIS DE LAS IMÁGENES SOBRE LA SEQUÍA QUE SE INSERTAN EN LOS LIBROS DE TEXTO DE CIENCIAS SOCIALES,(EDUCACIÓN PRIMARIA), Álvaro-Francisco Morote Seguido ....................................................................................................................................................... 1183LA FORMACIÓN DEL PROFESORADO SOBRE EL RIESGO DE INUNDACIÓN. LA IMPORTANCIA DEL FACTOR EDUCACIÓN COMO MEDIDA DE MITIGACIÓN, Álvaro-Francisco Morote Seguido y María Hernández Hernández .............................................................................................. 1195LA RENTABILIDAD DEL AGUA Y LAS TARIFAS DE CONDUCCIÓN DE AGUAS DEL TRASVASE TAJO-SEGURA,Marcos García-López, Borja Montano y Joaquín Melgarejo .......................................................................................................... 1207

A STUDY OF JUDICIAL REMEDIES FOR WATER RIGHTS DISPUTES IN EARLY TWENTIETH CENTURY IN CHINA,Yang Yang y Yu Pin Ai ........................................................................................................................................................................... 1229LOS HUMEDALES Y SU EFICACIA PARA EL CORRECTO CONTROL DE AVENIDAS Y PREVENCIÓN DE INUNDACIONES: EVOLUCIÓN JURÍDICO-AMBIENTAL EN EL MARCO TERRITORIAL VALENCIANO,Francisco José Abellán Contreras ....................................................................................................................................................... 1243ACTITUDES HACIA LAS MEDIDAS DE GESTIÓN DE LAS INUNDACIONES EN ZAMORA: UNA ESTRATEGIA METODOLÓGICA PARA SU MEDICIÓN Y CAMBIO,Fernando Talayero Sebastián, Juan Antonio García Martín, Raquel Pérez-López, Andrés Díez-Herrero,José María Bodoque del Pozo, Lucía Poggio Lagares y María Amérigo Cuervo-Arango ........................................................ 1255EL ESTADO DE EXCEPCIÓN FRENTE A FENÓMENOS DE SEQUÍAS E INUNDACIONES EN ECUADOR,Andrés Martínez Moscoso e Israel Castro Enríquez........................................................................................................................ 1267LA UTILIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN Y SENSIBILIZACIÓN AMBIENTAL EN ESCOLARES COMO ELEMENTO CLAVE PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE MEDIDAS DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO: UN CASO PRÁCTICO,Juan Carlos García Prieto, Manuel García Roig, Diana Málaga Martín, María Mercedes Ramos Rodríguez, Alicia Gutiérrez del Valle, Francisco Javier Burguillo Muñoz, Felipe José Bello Estévez, Maite del Arco Alaínez, Rebeca Martín Castilla y Juan Carlos Rico Jiménez ....................................................................................................................... 1279EXPLORANDO EL IMPACTO ECONÓMICO DE LA FERTILIZACIÓN CARBÓNICA EN LOS INVERNADEROS, DE ALMERÍA,Blanca Cuadrado-Alarcón, Javier Martínez-Dalmau, Alfonso Expósito y Julio Berbel ............................................................ 1294TECNOLOGÍAS PARA EL APRENDIZAJE Y EL CONOCIMIENTO DEL PATRIMONIO HIDRÁULICO EN LA VEGA BAJA DEL RÍO SEGURA,María Francisca Zaragoza Martí, José Manuel Mira Martínez y Alfredo Ramón Morte .......................................................... 1305ANÁLISIS DEL ESTADO Y CALIDAD DE LOS RECURSOS HÍDRICOS SUBTERRÁNEOS EN LA COMUNIDAD VALENCIANA (ESPAÑA),Antonio Jódar Abellán, Daniel Prats Rico, Miguel Ángel Pardo Picazo, Irene Sentana Gadea y Jesús Rodrigo-Comino ........................................................................................................................................................................... 1321SISTEMA DE DOS NIVELES PARA UNA COBERTURA ÓPTIMA DEL RIESGO DE INUNDACIÓN,Joaquín Torres y Sonia Sanabria ......................................................................................................................................................... 1333

937BLOQUE III - EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA, AMBIENTAL Y JURÍDICA. Instrumentos económicos para afrontar las situaciones de escasez hídrica.

INSTRUMENTOS ECONÓMICOS PARA AFRONTAR LAS SITUACIONES DE ESCASEZ HÍDRICA

Joaquín [email protected]://orcid.org/0000-0002-9752-2854

Marcos García-Lópezmarcos.garcialopez@uahttps://orcid.org/0000-0001-7184-1809

Borja [email protected]://orcid.org/0000-0002-3975-5529

Instituto Universitario del Agua y las Ciencias Ambientales,Universidad de Alicante, España

RESUMEN

Las sequías, así como los periodos de escasez que se sufren habitualmente en España, suponen un gran problema con consecuencias ambientales, económicas y sociales. En respuesta a esta problemática, se cuenta con diversos instrumentos económicos capaces de inducir eficiencia en la gestión de los recursos hídricos. Algunos, como la tarificación del agua, que supone una im-portante generación de recursos financieros, la reutilización de aguas residuales, la desaliniza-ción o los trasvases son herramientas que se tienen en cuenta a menudo, aunque eso no implica que su desarrollo haya sido el adecuado. No obstante, otras como la gestión de la demanda con el objetivo de ahorrar agua, los mercados del agua o la introducción de una cobertura de sequía en el seguro agrícola no son herramientas que se utilicen de manera frecuente. En el caso del seguro, ni siquiera se contempla actualmente la posibilidad de introducir ese tipo de cobertura. No obstante, los mercados del agua están mejor definidos y se han utilizado en situaciones de necesidad, pero su uso no se ha extendido más allá, de modo que es una herramienta infrautili-zada en la práctica a pesar de su potencial.

1. INTRODUCCIÓN

La creciente escasez de agua está forzando un cambio en la concepción sobre este recurso, así como los modelos existentes para gestionarlo. En la actualidad, el nuevo paradigma concibe al agua como un recurso básico para la vida humana que ha de ser gestionado como un bien económico escaso de creciente valor.

El funcionamiento normal de la economía, su expansión y bienestar individual y colectivo de las personas depende de la satisfacción de distintas demandas de agua. La satisfacción de las demandas de servicios de agua en la economía condiciona la capacidad de los ecosistemas

mailto:[email protected]

https://orcid.org/0000-0002-9752-2854

mailto:marcos.garcialopez@ua

https://orcid.org/0000-0001-7184-1809

mailto:[email protected]

https://orcid.org/0000-0002-3975-5529


hídricos para soportar nuevas presiones o para garantizar la satisfacción de las demandas de una manera sostenida en el tiempo, y determina la disponibilidad de todos aquellos servicios ambientales que, al contrario de los usos económicos, no están asociados a la modificación de la naturaleza sino a su buen estado de conservación (Maestu y Gómez, 2008). Los recursos hí-dricos son indispensables para el normal funcionamiento de los procesos de creación de riqueza en actividades tales como la agricultura de regadío, la generación de energía, la fabricación de bienes en la industria y la oferta de servicios turísticos y de oportunidades de recreación. Además de ello el medio hídrico es también el receptor final de una variedad de residuos pro-cedentes de la economía y que son objeto de dilución, transformación química o acumulación en la naturaleza.

La política de gestión del agua debe jugar un papel instrumental, orientado a la provisión de un conjunto de servicios que, bien son esenciales para la vida o bien tienen un carácter estratégico para la economía. En términos generales, el objetivo de la gestión del agua como un recurso económico debe consistir en hacer compatible el crecimiento económico y la mejora en el bien-estar con la reducción de la escasez y, en consecuencia, con la mejora y la protección adecuada del medio hídrico. Este objetivo obliga a definir el recurso hídrico como un activo económico.

La sequía es un fenómeno extremo que presenta un gran impacto sobre los diferentes usuarios del agua, especialmente los agricultores, que ven cómo la escasez de recursos condiciona de manera significativa su actividad económica. No obstante, otros aspectos como el daño ambien-tal de una sequía o la presión que surge entre los distintos usuarios debido a la escasez también son aspectos que deben tenerse en cuenta (Estrela y Vargas, 2012). Por tanto, las épocas de sequía disponen de un impacto social, económico y ambiental y es de gran importancia mini-mizar estos daños. Por desgracia, este es un fenómeno cada vez más frecuente (Barella-Ortiz y Quintana-Seguí, 2019; Spinoni et al., 2020) y nos encontramos ante unas previsiones de dis-minución de lluvias y de aumento de temperaturas (Gómez-Limón y Guerrero-Baena, 2019). Por este motivo, maximizar la eficiencia de la gestión de los recursos hídricos es fundamental, no solamente para afrontar momentos específicos de sequía, sino para conseguir una gestión económica eficiente capaz de adaptarse en momentos de necesidad. Esta es una cuestión fun-damental, pues no solamente los episodios de sequía presentan un gran impacto, sino que la escasez general también afecta en gran medida nuestra actividad.

España es uno de los países de la Unión Europea con mayor superficie bajo estrés hídrico. El consumo de agua supera el 40% del agua total disponible en un 72% de la superficie española total, dato que contrasta con el 26% de la superficie italiana o el 1% de la superficie alemana. Por tanto, el país requiere inversiones específicas que ayuden a evitar los problemas que derivan de esta situación. El estrés hídrico exige una mayor eficiencia en la utilización de los recursos disponibles de agua. Entre otras implicaciones, esto exige una mayor necesidad en la dotación de embalses y presas, así como una mayor inversión en su mantenimiento y renovación para asegurar su correcto funcionamiento. España sólo invierte en infraestructuras de agua el equi-valente al 0,11% de su PIB, mientras la mediana de inversión de Francia, Alemania, Reino Unido e Italia más que duplica este porcentaje con un 0,25% de su PIB, es decir, una diferencia del 56% (AT Kearney, 2015).


Las figuras 1 y 2 contienen el Índice de Precipitación Estandarizado para la España peninsular para el periodo 1961-2018, indicando en color rojo la época en que se considera sequía. Debido a que es un índice estandarizado que calcula la desviación de cada periodo respecto a la media de precipitaciones, las fases de sequía no coinciden. En cualquier caso, ambos muestran cómo existen periodos importantes de escasez de recursos hídricos, tanto en intensidad como en du-ración.

Por otra parte, la figura 3 contiene la evolución de la población, del agua renovable y del agua renovable disponible para el periodo 1950-2050. Como se puede observar, la población mun-dial continuará creciendo en un contexto en que los recursos disponibles son cada vez menores. Por este motivo, actuar con celeridad con el objetivo de gestionar de manera eficiente los recur-sos hídricos es esencial.

Figura 1. Valores del SPI a 36 meses calculado a partir de la serie de precipitaciones mensuales (1961-2018) promediadas para España peninsular, con identificación de periodos de sequía mediante letras y colores en rojo.

Fuente: AEMET, 2020.

Figura 2. Valores del SPI a 12 meses calculado a partir de la serie de precipitaciones mensuales (1961-2018) pro-mediadas para la España peninsular, con identificación de periodos de sequía destacados en color rojo. Fuente:

AEMET, 2020.


Figura 3. Evolución del número de habitantes y de los recursos hídricos mundiales. Fuente: Prats, 2016.

Sin embargo, los instrumentos económicos disponibles para combatir la escasez y los eventos de sequía están infrautilizados. Además, habitualmente las sequías se han afrontado como fenó-menos individuales, es decir, cuando se actuaba contra uno de estos episodios se hacía pensando únicamente para esa ocasión, por lo que las medidas aplicadas no son generales, no se pueden extrapolar y no son eficientes en costes en el largo plazo (Hervás-Gámez y Delgado-Ramos, 2019). Así, existe un gran margen de mejora en la utilización de instrumentos económicos con capacidad para afrontar la escasez y las sequías. La Directiva Marco del Agua valora la impor-tancia de estos instrumentos, pues permiten perseguir la eficiente utilización de los recursos hídricos a la vez que la recuperación de los costes del servicio (López Nicolás, 2014).

En primer lugar, la propia Directiva establece la tarificación del agua como una medida de gran utilidad para la distribución de recursos y la recuperación de costes (EU, 2000). Los precios permiten, principalmente, ubicar el consumo de recursos en los usos más productivos, incenti-var el ahorro de agua y, por supuesto, genera unos ingresos fundamentales (Rogers et al., 2012). Estos precios, además, proporcionan los ingresos necesarios para desarrollar fuentes de recur-sos hídricos no convencionales como la regeneración de aguas residuales o la desalinización, de modo que los efectos de la tarificación del agua pueden ser muy amplios. En segundo lugar, los trasvases permiten distribuir los recursos disponibles entre distintas regiones, de manera que las zonas que padecen mayor escasez encuentran recursos adicionales a cambio de cubrir los costes de la transferencia del agua. En tercer lugar, las medidas de gestión de la demanda permiten influir en el consumo de recursos de una manera diferente a como lo hacen los precios, de modo que pueden ser de utilidad en casos en que estos no funcionen (Zikos, 2008). En cuarto lugar, los mercados del agua son una herramienta con un gran potencial que no se ha desarrollado lo suficiente. Existen diversos casos en que se han utilizado los mercados del agua a la hora de la distribución de recursos, no obstante, esto se ha dado para casos concretos, es decir, se han uti-lizado como una solución temporal a un problema concreto (Palomo-Hierro y Gómez-Limón, 2013; Montilla-López, 2018). Por este motivo, esta herramienta no está aprovechando su poten-cial y necesita de un mayor desarrollo institucional para incrementar su efectividad. Por último, sería interesante valorar la posibilidad de introducir una cobertura para sequías o escasez de


recursos en los seguros agrarios. Los agricultores ven muy afectada su situación económica en episodios de escasez y no disponen de protección institucional, de modo que esta opción permi-tiría dotarles de estabilidad económica.

La Directiva establece que los Estados miembros deben proveer medidas que aseguren que los precios del agua incorporen incentivos económicos para promover un uso eficiente del agua y que los diferentes usos del agua contribuyen de manera adecuada a la recuperación del coste de los servicios del agua. La Directiva no establece la obligatoriedad de la recuperación total de los costes de los servicios, e insiste especialmente en que haya transparencia en los costes e ingre-sos, que la información sea clara y esté disponible públicamente, de modo que exista un incen-tivo económico claro que prevenga la contaminación y se alcance un uso eficiente del recurso.

La DMA constituye, por consiguiente, el marco para la política de aguas de la Unión Europea, aunque está completada por otras disposiciones legislativas que regulan aspectos concretos del uso del agua: la Directiva sobre aguas residuales urbanas (1991), la Directiva sobre nitratos (1991), la Directiva sobre agua potable (1998), la Directiva sobre las aguas de baño (2006), la Directiva sobre aguas subterráneas (2006) y la Directiva sobre normas de calidad ambiental (2008).

Debido a la situación actual de escasez, a la previsión de disminución de lluvias y aumento de temperaturas y a la infrautilización de los instrumentos económicos, el objetivo de este texto consiste en analizar la situación alrededor de cada uno de estos instrumentos económicos. De esta manera, podremos conocer sus efectos, ventajas, inconvenientes y todo aquello que debe tenerse en cuenta para su utilización en periodos de escasez.

2. INSTRUMENTOS ECONÓMICOS PARA AFRONTAR LA ESCASEZ

2.1. La tarificación del agua, la reutilización de aguas residuales y la desalinización de aguas

La Directiva Marco del Agua establece la tarificación del agua como una de las herramientas básicas para la adecuada gestión de los recursos hídricos (EU, 2000). Esta política contribuye en gran medida a perseguir los dos principios establecidos por la normativa, como son el de re-cuperación de costes y el de quien contamina paga. En cuanto a los costes, los precios del agua son esenciales, pues generan el grueso de los ingresos de estos servicios y son los que permiten que pueda seguir desarrollándose. Por otra parte, el principio de quien contamina paga implica que el agente responsable de la contaminación sea el que pague por la reparación del impacto. En este caso, se considera que este agente es el usuario de cada servicio en concreto. La tarifica-ción del agua es una gran herramienta porque, además de contribuir a estas cuestiones, también incentivan el ahorro de agua, generan incentivos económicos a la oferta, favorecen la relocali-zación del recurso en las zonas más productivas, permiten mejorar la eficiencia de la gestión y alcanzar la sostenibilidad y mejoran el acceso al agua a las personas sin recursos. Estos efectos convierten a la política de precios en una herramienta fundamental no solamente para alcanzar la recuperación de costes de la política hídrica, sino también para inducir eficiencia y equidad en el sistema (Rogers et al., 2012).

En cada caso, la situación puede variar de manera significativa, por lo que no existen unos precios o tarifas universales para aplicar de manera general. Las diversas características terri-


toriales de las diversas regiones de España y de Europa hacen que esta política deba diseñarse atendiendo a las distintas particularidades. No obstante, existen algunos aspectos generales que deben considerarse en todos los casos. El principio de recuperación de costes persigue la autosuficiencia del servicio a través de la autofinanciación y es, por tanto, uno de los aspectos más importantes. Incluso en este caso, la DMA establece la posibilidad de no completar la recuperación de costes en función de la situación, es decir, si la dificultad para hacerlo es muy elevada. De esta manera, en ocasiones puede ser mejor opción que los precios no recuperen todos los costes, sino que se limiten a los costes de sostenibilidad del servicio, de manera que la carga sobre el usuario del servicio no sea tan elevada (Tardieu y Préfol, 2002). Además de este aspecto, existen otros de gran relevancia, por ejemplo, que no todo el consumo doméstico es susceptible de reducirse ante un precio elevado, pues existe un consumo necesario que no pue-de evitarse (Martínez-Espiñeira y Nauges, 2004). Estas cuestiones tienen un importante efecto sobre los ingresos del agua y sobre el consumo que realizamos, por lo que el efecto concreto del precio sobre el consumidor es difícil de determinar y el adecuado diseño de las tarifas puede ser complejo. Así, podemos encontrar que en determinadas situaciones se ha optado por medidas de racionamiento de recursos con el objetivo de reducir el consumo (Grafton y Ward, 2008) o por políticas de concienciación para estimular el ahorro (Zikos, 2008).

Por otra parte, las características de cada territorio condicionan de manera importante cómo de-sarrollar una tarificación del agua. Aspectos como la disponibilidad de recursos, las condiciones climáticas, las actividades económicas llevadas a cabo o las características socioeconómicas de los hogares son aspectos de interés a la hora de definir el precio. La disponibilidad de recursos es un aspecto clave, pues cuando estos escasean el coste de proporcionar los distintos servicios del agua se incrementa, encontrando así que en España los precios son más elevados en las re-giones donde existe más presión sobre las masas de agua (García-López y Montano, 2020). En cuanto a las condiciones climáticas, como vimos en las figuras 1 y 2, alternamos entre periodos de escasez, incluso de sequía, con periodos de abundancia. Por este motivo, una alternativa en estos casos consiste en establecer un precio que tenga en cuenta la disponibilidad actual de recursos (Hughes et al., 2009). De esta manera, el precio sería menor cuando existe abundancia de recursos, pero se incrementaría en una situación de escasez, transmitiendo así de una manera más efectiva la situación de escasez de recurso con el objetivo de influir sobre el consumo.

Por tanto, existen diversos aspectos que deben tenerse en cuenta a la hora de diseñar la tarifa y puede volverse complicado elaborar una que sea eficiente. Sin embargo, su diversidad de efec-tos y, especialmente, su contribución a la financiación de los servicios del agua la convierten en una herramienta muy valiosa. Por el lado positivo, tenemos que es una política relativamente fácil de aplicar, la fase más compleja es su diseño, pero a partir de ahí es una herramienta muy efectiva. También contribuye de manera fundamental a la recuperación de costes y permite llevar a la práctica el principio de quien contamina paga, motivo por el que la DMA considera la tarificación del agua como una herramienta tan valiosa. Y, además, puesto que uno de los principales objetivos consiste en inducir eficiencia en el consumo, este tipo de política puede ser muy útil, pues el agua es un bien “normal” y, si su precio se incrementa, lo razonable sería que su consumo disminuyese, por lo que puede contribuir al ahorro de recursos. No obstante, también cuenta con ciertos inconvenientes, entre los que destacan la posible resistencia a pagar que pueda aparecer entre los grupos de interés o la disposición y habilidad para pagar de los distintos usuarios. Además, se tienen que valorar otros efectos adicionales de la tarificación del agua, por ejemplo, la pérdida de renta de los agricultores o los distintos efectos económicos que puedan derivarse del cambio de precio.


No obstante, la tarificación del agua no es el único precio existente, sino que también debemos considerar los pagos realizados por depuración y desalación de aguas, que funcionan de una manera diferente a la tarifa habitual. Estas son fuentes no convencionales de recursos hídri-cos que no solamente permiten afrontar periodos de sequía, sino que suponen una generación constante de recursos. De esta manera, son dos actividades con una serie de ventajas e incon-venientes que, por supuesto, son un valioso instrumento económico con el que adaptarnos a la situación futura.

Comenzando por el tratamiento de las aguas residuales, debemos distinguir el concepto en que se realizan los pagos. Esto se debe a que, como la depuración de aguas residuales con el obje-tivo de minimizar el impacto por vertido es obligatoria por ley, existen pagos diferenciados en función de si se realiza en concepto de depuración o de regeneración de aguas. El primero de estos, que se incluye, en general, en las facturas del agua o de alcantarillado, persigue disminuir la contaminación, mientras que el segundo tipo de pagos está asociado a cada proyecto concre-to, pues es el futuro usuario de las aguas regeneradas el que debe afrontar el coste de este trata-miento avanzado. Por tanto, conviene diferenciar entre la actividad destinada a reducir nuestro impacto ambiental y aquella orientada a incrementar los recursos disponibles. Debido a las diversas ventajas que presenta la reutilización de aguas residuales, esta es una gran alternativa para incrementar la disponibilidad de recursos hídricos. De entre las ventajas de esta actividad destacan los beneficios ambientales, principalmente gracias a aliviar la presión sobre las masas de agua y reducir la contaminación por vertido, pero también son relevantes los beneficios eco-nómicos, pues permiten maximizar el valor de los tratamientos iniciales y satisfacer la demanda de recursos hídricos de los distintos agentes económicos (García López, 2018). Por otra parte, esta actividad también cuenta con algunas desventajas que deben tenerse en cuenta a la hora de valorar su utilización. En primer lugar, destaca que las aguas regeneradas presentan, natural-mente, un coste económico superior al agua natural, por lo que su viabilidad debe estudiarse en cada caso en función del precio que esté dispuesto a pagar el futuro usuario de las aguas. Ade-más, el coste del tratamiento puede variar en cada caso, por lo que debe realizarse un análisis de oferta y demanda asociado a cada proyecto. Por otra parte, debido a que el tratamiento de las aguas es una actividad económica, lleva asociados unos costes ambientales relacionados con su funcionamiento y entre los que destacan, por ejemplo, la necesidad de construir y mantener las instalaciones, el consumo de productos químicos y, la más importante, el elevado consumo energético, que proviene en gran medida de combustibles fósiles (García López, 2018).

Figura 4. Evolución de las aguas tratadas en la Comunidad Valenciana (volumen de agua depurada). Fuente: EPSAR, 2020.


Por tanto, existen diversas ventajas e inconvenientes asociadas a la regeneración de aguas como alternativa para afrontar la escasez, y en algunas ocasiones es probable que no sea rentable por motivos económicos, pero es una actividad que merece la pena considerar. Así, en la memoria anual de la Empresa Pública de Saneamiento de Aguas Residuales (EPSAR) de la Comunidad Valenciana se puede observar el volumen de aguas depuradas (figura 4), así como el de aguas reutilizadas (figuras 5 y 6). La depuración básica es obligatoria por ley, pero la reutilización se produce debido a los beneficios económicos y ambientales que genera, habiéndose reutilizado el 29,53% de las aguas tratadas durante el año 2019. Como se puede observar en las figuras 5 y 6, las provincias de Valencia y Alicante, con más población, concentran el 97% de las aguas reutilizadas. Por otra parte, en cuanto a la utilización de estas aguas, el uso principal a que se destinan es el agrícola, lo que responde a la escasez que se sufre en la región.

Figuras 5 y 6. Aguas reutilizadas en la Comunidad Valenciana por provincia y por sector. Fuente: EPSAR, 2020.

Por otra parte, también contamos con la posibilidad de utilizar aguas desaladas. La desalación es una actividad que surgió para solucionar problemas concretos de escasez, pero con el paso del tiempo la tecnología, los costes y las necesidades hídricas han ido evolucionando y se ha transformado en una actividad de gran interés. Del mismo modo que el tratamiento de aguas residuales, esta actividad presenta unos elevados costes energéticos, además de otros costes, que la convierten en una alternativa costosa en comparación con el agua natural, pero que es viable en múltiples situaciones de escasez. Así, en regiones como las Islas Canarias, las Islas Baleares, la demarcación hidrográfica del Segura, Ceuta y Melilla, las aguas desaladas se han convertido en un recurso fundamental con el que combatir la constante necesidad de recursos hídricos adicionales (Cabrera et al., 2019). Este tipo de actividad se desarrolla, como es lógico, debido a que el valor del agua resultante es superior al coste de producirla. Además, se espera que, los costes de la desalación disminuyan progresivamente conforme siga evolucionando el sector, por lo que será una alternativa cada vez más atractiva (Cabrera et al., 2019).

La figura 7 muestra la evolución de la capacidad instalada de desalación de aguas en España para el periodo 1965-2015. Se puede observar claramente cómo no experimentó un gran desa-rrollo durante varias décadas, pero a partir de la década de los 90 empezó a crecer y ha disfru-tado de una gran expansión en los últimos años, alcanzando en 2015 una capacidad instalada de 3hm3/día.

En definitiva, la tarificación del agua, así como los pagos en concepto de tratamiento o desa-lación de aguas, son herramientas valiosas a la hora de afrontar la escasez de recursos, la cual


se espera que sea creciente. Cada una de estas políticas presenta sus ventajas y desventajas y aborda la problemática de una manera específica, por lo que no son necesariamente excluyentes y pueden formar parte de un conjunto de medidas.

Figura 7. Evolución de la capacidad instalada de desalación en España. Fuente: Cabrera et al., 2019.

2.2. Las medidas de gestión de la demanda

Con el objetivo de afrontar una situación de sequía, no debemos limitarnos a utilizar políticas de precios, sino que existen otras alternativas que permiten abordar los problemas de una ma-nera concreta. Puesto que el problema principal consiste en la gran escasez de recursos, otro instrumento que se puede utilizar es la gestión de la demanda. Esto tipo de política persigue, principalmente, mejorar la eficiencia en el consumo de recursos hídricos a partir de introducir mejoras en el sistema o modificar el comportamiento de los usuarios del agua. Así, podemos considerar 5 aspectos clave a la hora de gestionar la demanda de recursos (Brooks, 2006): 1) reducir la cantidad o calidad del agua necesaria para llevar a cabo una actividad; 2) adaptar la naturaleza de la tarea para que requiera de menos agua; 3) minimizar las pérdidas de agua dentro del sistema; 4) maximizar la cantidad de agua consumida en periodos de abundancia, minimizando la consumida en periodos de escasez y 5) incrementar la capacidad del sistema para operar durante las sequías.

En general, las políticas de gestión de la demanda tienen un objetivo bien claro, maximizar la eficiencia en el consumo de recursos hídricos, pero esto puede hacerse de diferentes maneras. Existen 5 líneas principales de actuación con las que se puede incidir sobre el comportamiento de los usuarios del agua (Kampragou et al., 2011). En primer lugar, se pueden introducir es-tándares por medio de la ley que obliguen a ahorrar el agua, es decir, consistiría en sancionar situaciones en que se estén desperdiciando los escasos recursos disponibles. Otra alternativa, por el contrario, podría ser establecer incentivos para la conservación del agua, ya sean econó-micos o no económicos. Esta alternativa podría resultar bastante costosa y, del mismo modo que la primera, puede no ser una alternativa particularmente eficiente en un contexto en que ya se producen esfuerzos con el fin de ahorrar agua. Por otra parte, desde el aspecto económico o financiero existen otras alternativas que permitirían ahorrar agua, como son la inversión en


infraestructuras o la modificación de las tarifas del agua. La primera de estas medidas, si bien es costosa, podría ser de gran interés dada la situación actual de necesidad de reparación o modernización de la infraestructura (Palomo-Hierro y Gómez-Limón, 2013). Por su parte, la política de precios presenta actualmente grandes limitaciones en cuanto a incidir sobre el com-portamiento de los usuarios. Esto se debe a que el precio tal vez pueda considerarse demasiado bajo como para incidir sobre los consumidores, y de hecho no permite completar la recupe-ración de costes (García-López et al., 2020), pero existen diversos obstáculos que impiden la modificación de las tarifas con este objetivo. Estos son, principalmente, razones políticas, pues para los gobernantes esta sería una acción impopular (Maggioni, 2015), y económicas, ya que sería aumentar la presión sobre los presupuestos familiares y empresariales de los usuarios del agua. Por último, existe la posibilidad de realizar campañas de concienciación o educación para intentar transmitir el mensaje de que la situación en cuanto a recursos hídricos es delicada y el ahorro es fundamental. Esta es una alternativa que persigue el ahorro de una manera diferente, apelando al compromiso ambiental de los ciudadanos, y que ha sido eficaz en situaciones en que la política de precios no lo ha sido (Zikos, 2008).

Como se puede observar, existen diversas alternativas mediante las que abordar la problemática de la gestión de la demanda con el fin de ahorrar recursos. Estas medidas, además, son comple-mentarias con el resto de los instrumentos disponibles (Brooks, 2006), de modo que son una gran alternativa para las habituales medidas que abordan la cuestión desde la oferta o desde los precios. En cualquier caso, existen algunos factores críticos que permitirían incrementar las probabilidades del éxito de las estrategias de gestión de la demanda (Kampragou et al., 2011). Estos consisten en el compromiso de las instituciones del agua, en mantener en contacto a los gestores y usuarios del agua, en disponer de la financiación necesaria para los planes de ahorro, en desarrollar cualquier nueva tarifa del agua con la aprobación de los usuarios, en invertir en recursos humanos y otras herramientas con el fin de transmitir el mensaje de escasez y en reali-zar inversiones que mejoren la calidad de la infraestructura (Kampragou et al., 2011). Por tanto, las medidas de gestión de la demanda son complementarias al resto de instrumento y abordan la problemática de una manera diferente, por lo que erige como una alternativa valiosa para afrontar el problema de la escasez.

2.3. Los trasvases

Los trasvases de agua intercuencas son una herramienta tradicional para afrontar el problema de la escasez, no obstante, son obras de gran envergadura y es muy importante analizar todos los factores de interés y, especialmente, abordar la problemática acerca del impacto que presentan dichos proyectos.

Los trasvases en general, y el Tajo-Segura en particular, se sustentan en una serie de criterios gene-rales de diversa naturaleza, criterios que, de una u otra forma, aparecen recogidos en la legislación que regula las transferencias de agua intercuencas y que se asumen como la filosofía que debe presidir estas obras. Estos criterios básicos son: la titularidad estatal del dominio de las aguas, el que sólo se pueden trasvasar las aguas sobrantes o excedentarias de la cuenca de origen, el que los trasvases deben reportar beneficios para el conjunto de la sociedad, la compensación a la cuenca cedente y el cumplimiento de criterios económicos que avalen la rentabilidad de las obras. en el ordenamiento español, los trasvases se sustentan en el principio de que el agua es un recurso natu-ral escaso que pertenece al conjunto de la sociedad y, por lo tanto, debe ser, en principio, repartido equitativamente entre todos. El Estado, como titular del dominio público de las aguas, es el que


planifica la utilización del recurso, cuya aplicación debe perseguir un beneficio que redunde en toda la sociedad. Ahora bien, los derechos de la zona de origen deben protegerse estableciendo una serie de principios que deben cumplir las transferencias: sólo podrán trasvasarse los recursos exce-dentarios, es decir, los sobrantes y, además, la zona cedente deberá ser compensada por aquella que sea la beneficiaria de las aguas trasvasadas, con el fin de que las obras realizadas y las transferen-cias del recurso redunden positivamente en la cuenca origen. El volumen excedente se establece teniendo en cuenta el volumen de demanda que se producirá previsiblemente en la zona de origen según una serie de estimaciones realizadas para un año horizonte y en función de unos criterios de garantía. En virtud de estas previsiones, se asigna a la cuenca cedente la cantidad de agua que se considera necesaria para satisfacer las necesidades presentes y futuras de dicha zona, este derecho o garantía se asegura en tanto que sólo se permite la exportación del agua excedente. El segundo mecanismo de protección de la cuenca origen consiste en el establecimiento de las compensacio-nes que la zona beneficiaria debe abonar. Por último, los trasvases deben responder a determinados condicionantes económicos: primero, debe ser la fuente de menor coste para un suministro fiable de agua para el posible usuario; dos, sus beneficios han de superar todos los costes relacionados con él, es decir, las pérdidas de la zona de origen más los costes de construcción y funcionamiento; y, tres, nadie debe quedar en peor situación que antes con el proyecto. El trasvase Tajo-Segura debe ser contextualizado en un medio donde la escasez permanente de recursos hídricos se conjuga con su capacidad para crear riqueza, lo que los convierte en un medio de producción tan importante para las economías de la cuenca del Segura como la tierra, el trabajo y el capital.

Las características biofísicas de las cuencas hidrográficas, tanto las cedentes como las recepto-ras, y las condiciones técnicas del trasvase implican la existencia de diferentes tipos de trasvase (González, 2010). Existen muchas formas de clasificar los trasvases en función, principalmente, de variables técnicas como el origen y el destino del agua, la longitud del trasvase, los costes ener-géticos, la cuantía trasvasada o el horizonte temporal. Además, existen otros aspectos de interés como: la finalidad del trasvase (agrícola, urbano, industrial, ambiental, etc.); la relación adminis-trativa entre cedente y receptor; el tipo de iniciativa, financiación y recuperación de los costes del trasvase (pública, privada o mixta); los derechos del agua y la situación administrativa de las aguas a trasvasar y los impactos del trasvase (económicos, ambientales, sociales y políticos) (González, 2010).

Los trasvases, como cualquier otra alternativa, presentan una serie de impactos, que se pueden agrupar en sociales, económicos, ambientales y políticos (González, 2010). El impacto ambien-tal, tanto positivo como negativo, se deriva del cambio ambiental provocado por la salida de aguas de una cuenca y la llegada de esta a otra. El económico surge de la pérdida de un recurso con valor económico en la cuenca cedente y su llegada a la cuenca receptora, siempre tenien-do en cuenta que el coste de todo el proceso lo asume el receptor y que el cedente recibe una compensación económica. En cuanto al impacto social, existe un doble origen en función de si el impacto social es una reacción al impacto económico del trasvase o bien surge de la cultura de la región, que identifica el agua como un bien social distintivo (González, 2010). Por último, el impacto político consiste en las disputas generadas entre los distintos agentes sociales como consecuencia de la búsqueda de control de los recursos disponibles.

Debido a la existencia de factores diferentes a los económicos, la rentabilidad financiera, en sentido estricto, no es un criterio válido para tomar la decisión de si realizar un trasvase o no. Por tanto, deben tenerse en cuenta el resto de los impactos para determinar la viabilidad de un proyecto de trasvase. De esta manera, los trasvases constituyen una alternativa con sus ventajas y desventajas, por lo que gracias a los profundos estudios de viabilidad se puede comparar con


las demás opciones. Así, se elegirá la alternativa, o combinación de estas, que permita cumplir con el objetivo de la manera más eficiente posible en términos económicos, ambientales y so-ciales. Se encuentra en más de una ocasión que, si el trasvase está destinado al suministro urba-no, la rentabilidad es más fácil de conseguir, pues el valor del agua para usos esenciales es muy elevado (González, 2010). Sin embargo, cuando se busca una utilización diferente de las aguas trasvasadas, los importantes costes relacionados con el trasvase hacen que la rentabilidad eco-nómica tarde un largo periodo en alcanzarse. En el caso del trasvase Tajo-Segura la rentabilidad agraria y su aportación al PIB nacional ha quedado más que demostrado en los recientes estu-dios de las Cámaras de Comercio de Murcia, Alicante y Almería (2020), que cifran el impacto económico de las actividades relacionadas con la agricultura en la zona del trasvase asciende a 3.013 millones de euros y más de 100.000 directos (PWC, 2013 y 2020). El impacto ambiental ha quedado recogido en el trabajo de Martín, B. et al., 2020, donde se evalúa la captación de CO2 por la agricultura del ámbito del trasvase Tajo-segura, dando un balance altamente posi-tivo. A esta alta rentabilidad económica, social y ambiental, le pueden afectar los cambios en algunas variables, destacando la disponibilidad de agua para trasvasar, las decisiones políticas que condicionan esos potenciales envíos de agua, las variaciones de los precios agrícolas y el coste de oportunidad del agua.

No obstante, y a pesar de los problemas de distinto tipo que han surgido y la dificultad para al-canzar la rentabilidad de un proyecto de trasvase, el caso del trasvase Tajo-Segura es una mues-tra clara de los beneficios que uno de estos proyectos puede alcanzar. Una operación de estas características supone un gran alivio para los usuarios de las aguas de la cuenca receptora. Así, incluso asumiendo los costes, la cuenca del Segura ha encontrado un importante impulso pro-ductivo en una región con gran escasez de recursos (Seguido y Amorós, 2018). Por supuesto, los costes del proyecto son muy elevados y la rentabilidad del proyecto se alcanza en un largo periodo después de haberse producido la obra, pero en una situación de escasez, si no existe otra alternativa, el trasvase permite acceder a nuevos recursos de calidad.

Figura 8. Recursos hídricos utilizados por la Comunidad de Regantes de Albatera. Fuente: Melgarejo y López-Ortiz, 2020.

Para ejemplificar la situación, las figuras 8 y 9 muestran los recursos hídricos utilizados por la comunidad de regantes de Albatera y los utilizados en la zona regable de Riegos de Levan-


te MD, respectivamente. La figura 8 muestra claramente cómo los recursos procedentes del trasvase Tajo-Segura suponen el mayor consumo de todos para los regantes de Albatera. Los recursos procedentes directamente de la cuenca son muy escasos, o incluso nulos, y las demás fuentes de recursos son las que permiten que los agricultores de la zona puedan seguir ejercien-do su actividad. En cuanto al ámbito de Riegos de Levante Margen Derecha, si bien disponen de una importante cantidad de agua procedente del río Segura, el trasvase sigue suponiendo el 30% del agua que consumo. Cantidad extraordinariamente importante no solo por lo que aporta, sino que además, sirve para ser mezclada y mejorar la calidad del conjunto de las aguas que gestionan estas comunidades de regantes. En área dominada por el Trasvase, sus aguas son imprescindibles por su cantidad y calidad, garantizando la utilización de otros recursos que tendrían efectos no deseados sobre la estructura de los suelos y afectarían a los rendimientos agronómicas de un importante grupo de cultivos, como los cítricos.

Figura 9. Recursos hídricos utilizados en la zona regable Riegos de Levante M.D. (hm3 y %). Fuente: Melgarejo y López-Ortiz, 2020.

Al margen de los beneficios potenciales, dado que un proyecto de trasvase cuenta con cuantio-sos posibles daños de distinto tipo, llevarlo a cabo en un contexto de entendimiento, coopera-ción y beneficio mutuo, de manera que se eviten costes sociales y económicos (Seguido y Amo-rós, 2018). De la misma manera, el adecuado diseño y ejecución del proyecto con el objetivo de minimizar los daños ambientales que se puedan producir. En cualquier caso, los trasvases se constituyen como una de las alternativas disponibles que permiten afrontar la escasez a partir de transportar agua desde regiones con abundancia a regiones que sufren de escasez.

2.4. Los mercados de agua

Entre los fundamentos de la política del agua deben introducirse criterios de racionalidad eco-nómica que conduzcan a una adecuada gestión y a la preservación de los recursos naturales. La existencia de un precio puede contribuir significativamente a la valoración del recurso y, como resultado de ello, ser un estímulo eficaz para el ahorro de agua. Parece claro, por lo tanto, el papel que puede desempeñar la introducción de pautas de comportamiento asociadas al “mer-cado”, que permitan a los usuarios percibir de manera evidente la escasez real del agua.

Un mercado, en principio, tiene dos funciones esenciales. De un lado, facilita el intercambio


entre dos particulares que obtienen de él ganancias mutuas; ahora bien, junto a ello, bajo cier-tos supuestos, el mercado beneficia también al conjunto de la sociedad porque favorece una asignación más eficiente de los recursos, en especial de aquéllos que son escasos como el agua. Las condiciones necesarias para que los mercados de agua funcionen de manera correcta son numerosas; entre las principales, en relación con los recursos hídricos, podemos mencionar la correcta definición y transparencia de los derechos sobre las aguas, la creación un marco legal e institucional para los intercambios, y la realización de inversiones en infraestructuras de trans-porte, así como garantizar unos costes bajos de transacción (Connor y Kaczan, 2013; Dinar et al., 1997).

Los riesgos del mercado también deben ser considerados, puesto que los intercambios libres de derechos podrían tener impactos sobre terceros, sean éstos otros usuarios o el medioambiente. El mecanismo de formación de los precios no es capaz de reflejar algunos valores sociales que son más cualitativos que cuantitativos (tales como paisaje, tradiciones o equidad). De ahí que el mercado del agua deba ser un mercado regulado, en el que la Administración supervise los in-tercambios y garantice el interés general. Una política hídrica eficiente debe ser capaz de elegir un punto de equilibrio entre la conservación ambiental y el aprovechamiento socioeconómico del recurso (Melgarejo y López Ortiz, 2016)

Los mercados de agua son una institución que pone en contacto a oferentes y demandantes de recursos hídricos. Es una herramienta de gran utilidad para distribuir los escasos recursos dis-ponibles cuando las necesidades de los agentes son diferentes. De esta manera, esta institución puede conectar a usuarios que, por ejemplo, dispongan de recursos que no necesitan con otros usuarios que sufren de escasez. Es decir, es un instrumento que puede ejercer un gran papel a la hora de distribuir de manera eficiente los escasos recursos disponibles. En cualquier caso, esta institución requiere de un adecuado diseño con el objetivo de minimizar los costes de este tipo de instrumento y evitar los fraudes que puedan aparecer (Montilla-López et al., 2017).

Hemos de tener en cuenta que existen diferentes aspectos de interés para analizar la capacidad de los mercados del agua para afrontar situaciones de escasez. En primer lugar, deben distin-guirse las características de los mercados. En este sentido, existen mercados formales, en los que las administraciones públicas definen su regulación, y mercados del agua informales, donde la operación se produce de manera espontánea entre los usuarios sin ningún tipo de control gu-bernamental (López Nicolás, 2017). También existe diferenciación en caso de que la operación se realice intracuenca o intercuenca, es decir, existe una diferencia en función de si la transfe-rencia se produce entre usuarios de la misma cuenca hidrográfica o entre usuarios de distintas cuencas. El horizonte temporal del mercado es de gran relevancia, pues puede diseñarse para funcionar de manera continua o para solucionar un problema concreto, que es la forma habitual en España (Melgarejo y Molina Giménez, 2020). Por otra parte, conviene tener en cuenta el destino de las aguas a transferir, pues el demandante de agua puede requerirlas como recurso productivo, puede quererlas con fines ambientales o, incluso, puede que se demanden con el objetivo de gestionar de una manera concreta el riesgo relacionado con la insuficiente disponi-bilidad de recursos. Por último, puede darse el caso de que el mercado no disponga de interme-diarios y que demandantes y oferentes se pongan en contacto directamente, pero también cabe la posibilidad de que exista una institución que ejerza de intermediaria, como es el caso de los bancos de agua (Montilla-López et al., 2016). Así, los bancos del agua también pueden ser de diferentes tipos en función de los criterios comentados previamente. Incluso se ha llegado a va-lorar la posibilidad de diseñar un mercado de aguas a escala hogares, de modo que los hogares ahorradores podrían vender el agua asignada que no utilicen a hogares que consuman en exceso


(Hung y Chie, 2013). De esta forma, los hogares de baja renta ahorrarían recursos hídricos y financieros mientras que los que más gastan afrontarían un coste mayor, ya que esta dotación extra de agua sería a un precio mayor al estándar. No obstante, es una versión de mercado com-plicada que presenta unos elevados costes de gestión.

Una vez expuestas las características de los mercados de agua, es importante comentar las ven-tajas que presenta este instrumento, de manera que veamos si es viable utilizarlo para afrontar la actual situación de escasez. Naturalmente, la ventaja principal de esta herramienta es su capaci-dad para reasignar los recursos disponibles, de modo que estos se puedan consumir en aquel lu-gar en que son más necesarios, o bien su uso es más productivo. Por extensión, la ventaja princi-pal no es solamente una cuestión de reubicar los recursos disponibles para suplir la escasez, sino que presenta importantes efectos económicos derivados de permitir realizar el consumo de agua en los usos más productivos. Así, el oferente de las aguas recibe una compensación económica, mientras el demandante obtiene un beneficio gracias a los recursos obtenidos, a los cuales se da un uso más eficiente. Una ventaja muy importante, derivada de las distintas características de los mercados, consiste en su capacidad para ser un instrumento de reasignación de recursos flexible (López Nicolás, 2017). Es decir, su capacidad para configurarse de manera adaptada a cada situación la convierten en una herramienta con la que responder de manera relativamente rápida a la escasez o a la desigual disponibilidad de recursos hídricos. Además, cumplen con otra función económica importante, pues permiten informar del valor económico del agua en la medida que el demandante realiza un pago por la transferencia de recursos, de manera que se le está asignando un precio (López Nicolás, 2017). Derivado de dicho pago por parte del de-mandante, los mercados contribuyen a ahorrar agua, pues el consumidor final está adquiriendo el agua a cambio de un pago, por lo que buscará obtener el mayor rendimiento posible de los recursos obtenidos. Por último, los mercados pueden contribuir a reducir la incertidumbre en el suministro de agua, pues con el diseño institucional adecuado este puede ser un instrumento al que recurrir de manera habitual, por lo que, en caso de no disponer de recursos suficientes, los usuarios del agua disponen de una alternativa (Montilla-López et al., 2016).

Por otra parte, los mercados también cuentan con una serie de desventajas, barreras o riesgos que deben considerarse antes de tomar una decisión. En primer lugar, la existencia de un mer-cado implica la necesidad de oferentes y demandantes de un producto, por lo que podría darse el caso que, tratándose de un recurso escaso como es el agua, no exista oferta suficiente para satisfacer la demanda. A esto habría que sumar, además, la necesidad de que los diferentes po-tenciales demandantes y oferentes estén dispuestos a participar en los mercados de agua (Rey et al., 2019). En relación con esta cuestión, que los mercados sean transparentes y claros en su funcionamiento es esencial para garantizar su adecuado funcionamiento y para atraer a los po-tenciales participantes (Bjornlund, 2003). Los costes de transacción son otro de los problemas más importantes cuando hablamos de los mercados del agua, motivo por el cual un adecuado diseño normativo/institucional es fundamental para maximizar la eficiencia de los mercados del agua (Montilla-López et al., 2017). En este sentido, el adecuado diseño institucional presenta unos costes adicionales que habría que satisfacer. Como toda política planteada, esta también puede presentar externalidades, en concreto de tipo social, económico o ambiental, pues cabe la posibilidad de que otros agentes se vean afectados por una de estas operaciones, por ejem-plo, a través de impactos sobre las economías locales o sobre otros consumidores de agua (Rey et al., 2019). Por último, existen algunos riesgos derivados del comportamiento humano que deberían abordarse con el fin de garantizar el buen funcionamiento de los mercados. En este punto entrarían situaciones como el intento de fraude o comportamientos ajenos al mercado y a la regulación (Rey et al., 2019; Montilla-López et al., 2017).


Una vez explicados los diferentes aspectos de interés acerca de los mercados del agua, resulta conveniente observar cuál ha sido el desempeño que han tenido en España. Lamentablemente, el desarrollo en España de estos mercados ha sido insuficiente e insatisfactorio (Palomo-Hierro et al., 2015). Esto se debe a que, a pesar de disponerse de un marco legal que permite la utili-zación de mercados, estos solamente se han utilizado, en general, en épocas de gran escasez para solucionar problemas concretos, sin considerarla una alternativa con la que redistribuir de manera eficiente los recursos disponibles (Montilla-López, 2018; Palomo-Hierro et al., 2015; Palomo-Hierro y Gómez-Limón, 2013). Este aspecto guarda relación con dificultades adminis-trativas y burocráticas, lo que limitó la utilización de los mercados de agua en la sequía 2015-2017, a pesar de que la Ley 46/1999, de Reforma de la Ley de Aguas, surgió para flexibilizar las transacciones y reasignar recursos a través del mercado (Melgarejo Moreno y López Ortiz, 2018). En cualquier caso, la mayoría de las «ventas» de agua se han concentrado en las épocas de sequía correspondientes a los periodos 2005-2008 y el mencionado 2015-2017 (Melgarejo Moreno y López Ortiz, 2018). No obstante, incluso en esta situación, la permuta de aguas del Consorcio de Aguas de la Marina Baja (Alicante) es un gran ejemplo de cómo puede funcionar esta herramienta (Melgarejo et al., 2015). En esta comarca, los recursos disponibles eran signi-ficativamente menores en comparación con las necesidades existentes, con un fuerte impacto sobre el suministro urbano. Por tanto, una gestión eficiente de los recursos disponibles era necesaria con el fin de alcanzar el equilibrio entre oferta y demanda. Así, a los recursos conven-cionales disponibles se les sumó la posibilidad de reutilizar las aguas residuales una vez trata-das. Sin embargo, esto no era suficiente, pues uno de los problemas de suministro afectaba a la población urbana, por lo que se recurrió a la permuta de aguas blancas subterráneas por aguas residuales regeneradas. De esta manera, los agricultores aceptaban regar con aguas regenera-das para que las aguas blancas que cedían se destinaran a consumo urbano. Por supuesto, para hacer el intercambio rentable para todos había que compensar a las comunidades de regantes, las cuales recibieron garantía de suministro de aguas regeneradas, un coste de agua residual parcialmente financiado y tasas económicas por la permuta de agua dulce (Melgarejo y Molina Giménez, 2020a).

Por otra parte, otros países han utilizado los mercados y bancos del agua de manera más frecuente como medida de gestión para perseguir un reparto de recursos eficiente (Montilla-López, 2018). Este es el caso de Australia, donde el gobierno facilitó los intercambios de agua con el objeti-vo de afrontar episodios de sequía y de efectuar un mejor reparto de los recursos disponibles (Bjornlund, 2003). Esto hizo que se realizaran muchos intercambios en un periodo de tiempo reducido, consiguiendo así un reparto constante de los recursos y disponer de infraestructuras y de un entramado institucional preparado para épocas de crisis. Estos mercados, transparentes e independientes, han generado confianza en los usuarios, de manera que la participación es elevada y se realizan negocios eficientes económicamente. Así, los mercados han sido una he-rramienta de gran utilidad en Australia para afrontar situaciones de escasez y, llegado el caso, de sequía. Este es un gran ejemplo de cómo pueden contribuir los mercados del agua a gestionar la escasez. Además, cabe tener en cuenta que los agricultores prefieren los mercados a los precios, por lo que minimizar las dificultades que llevan asociadas los primeros es de gran importancia (López Nicolás, 2014).

Por tanto, los mercados son una herramienta que puede ser muy valiosa, pero que necesita algu-nos cambios para poder mejorar su funcionamiento. Como es lógico, son prioritarios cambios institucionales y legales que minimicen los obstáculos existentes y permitan a los mercados disponer de un papel importante como herramienta reasignadora de los recursos hídricos en Es-paña (Palomo-Hierro y Gómez-Limón, 2013). Estos cambios deben diseñar un sistema eficien-


te y transparente que genere confianza y atraiga a los potenciales usuarios (Rey et al., 2019). Por supuesto, para asegurar el adecuado funcionamiento de los mercados deben afrontarse los inconvenientes expuestos anteriormente. En concreto, debe garantizarse la seguridad a la hora de participar en los mercados, minimizarse la existencia de externalidades en la medida de lo posible y reducirse los costes de transacción para que las operaciones puedan ser viables.

Pese a su indudable potencialidad, la actividad de estos mercados en España ha sido relativa-mente escasa. Los intercambios se han realizado mayoritariamente mediante la figura de los contratos de cesión y, en menor medida, mediante los centros de intercambio, y la mayor parte de ellos en circunstancias de sequía y entre usuarios del sector agrario. Los mercados de agua solo han estado realmente activos durante períodos de sequía, como el ocurrido entre los años 2006-2008; en momentos de “normalidad” hidrológica, el número de operaciones se ha redu-cido al mínimo. Incluso en la sequía 2015-2017, pese a su gravedad, las transacciones han sido menores de lo esperado, y ello ha tenido que ver con razones burocráticas y administrativas. En este último periodo, un instrumento, que en principio estaba pensado para mitigar las sequías en cuencas deficitarias, se ha visto reducido en la práctica a intercambios dentro de la misma demarcación, con lo que su papel como corrector de situaciones de grave escasez, como la de 2017, ha quedado en entredicho.

La aplicación práctica de los mercados de agua no siempre ha conducido a asignaciones eficien-tes del recurso. Los factores de ineficiencia dependen, entre otras cuestiones, del tipo de mer-cado, de la naturaleza de los derechos de propiedad, del marco regulatorio de los intercambios, y del ámbito espacial del mercado. Las profundas divisiones de carácter político y territorial dificultan el desarrollo de los instrumentos de mercado (Melgarejo y Molina Giménez, 2020).

En definitiva, aunque la Ley 46/1999, de Reforma de la Ley de Aguas, surgió para flexibilizar las transacciones y reasignar recursos a través del mercado, sobre todo en momentos de sequía, su alcance ha sido muy limitado, ya que los volúmenes efectivamente intercambiados han sido escasos. Son, sin embargo, un instrumento de excepcional interés para resolver problemas de escasez en la España con problemas de déficit estructural y coyuntural, como las demarcaciones del Júcar, Segura y Cuencas Mediterráneas Andaluzas.

2.5. Los seguros agrarios

No hay una justificación económica para tratar de eliminar el riesgo, sino más bien para faci-litar mecanismos para su gestión; mecanismos eficientes que deberían ayudar a la selección de los riesgos que conviene cubrir y a los instrumentos que se deben utilizar, de acuerdo con los costes y beneficios asociados para los agentes económicos y para la sociedad en su conjunto. El análisis económico de los mecanismos de gestión de riesgos debe ir dirigido a ofrecer pro-puestas sobre el modo de obtener un adecuado nivel de protección contra el riesgo para quienes lo necesitan al menor coste posible para la sociedad en su conjunto (Cafiero, 2009). El seguro es un sistema no para reducir el riesgo, eso es imposible, sino para redistribuir su incidencia, para amortiguar sus efectos sobre los individuos aislados y extenderlos en una capa de estrecha densidad sobre la sociedad en su conjunto (cuando se trata de seguridad social) o, si no en su conjunto, sí entre un número grande de personas que están dispuestas a compartir riesgos ajenos a cambio de una cierta compensación (Tortella, 2014).

El sector agrario (agricultura y ganadería) es una actividad económica sometida a riesgos es-pecíficos, derivados de su dependencia del medio natural y de las particulares condiciones de


los mercados agrarios. Su exposición al clima, enfermedades, y plagas, epizootias, volatilidad de mercados y precios, da lugar a situaciones que los propios agricultores no pueden afrontar de manera individual. Las administraciones públicas desempeñan un papel clave en el campo de los riesgos agrarios, tanto por su labor de proporcionar de manera directa instrumentos de gestión de riesgos como en la creación de un clima que ayude a los productores a anticiparlos. La mejora de la institución constituye uno de los objetivos principales de política agraria.

Por ello, las administraciones públicas desempeñan un papel clave en el campo de los riesgos agrarios, tanto por su labor de proporcionar de manera directa instrumentos de gestión de ries-gos como en la creación de un clima que ayude a los productores a anticiparlos. Los riesgos a los que se enfrenta la agricultura pueden agruparse en dos grandes tipos: Riesgos de produc-ción, debidos a variaciones en los rendimientos ocasionadas por adversidades climáticas u otras causas como enfermedades o plagas, algunos de los cuales son asegurables, otros no lo son y otros se han incorporado a la cobertura de los seguros, como algunas enfermedades del ganado. Riesgos de precios, debidos a variaciones en los precios de los productos o de los factores de producción, de importancia creciente debido a su volatilidad; en general los riesgos de precios no son asegurables (Bielza et al., 2008).

La última herramienta que analizaremos son los seguros agrarios. Esta es una herramienta que se ha desarrollado de manera significativa en España (Agroseguro, 2020), pero no cubre el problema del fallo en el suministro de recursos hídricos (Gómez-Limón y Guerrero-Baena, 2019). El contrato del seguro es un tipo de contrato muy concreto que consiste en dar dinero hoy a cambio de recibir dinero mañana en función de si ocurren ciertos acontecimientos. Así, el seguro es de gran ayuda para combatir unos problemas que los agricultores no pueden por sí solos, pero esto no quiere decir que esté exento de problemas (Melgarejo y López-Ortiz, 2019). No obstante, supone una gran ayuda para minimizar el impacto en caso de que los riesgos se materialicen. El riesgo de no disponer de recursos suficientes para llevar a cabo la actividad agrícola es de gran importancia en el sur y el este peninsular y se puede materializar a través de costes económicos, sociales o ambientales (Gómez-Limón y Guerrero-Baena, 2019). En este sentido, como el seguro no da cobertura a este tipo de riesgo, en este apartado se tratará la posibilidad de introducirlo.

Este instrumento tiene principalmente dos ventajas: por un lado, estimula la inversión hacia las que probablemente sean las actividades más provechosas desde un punto de vista social y, por otro, contribuye a la equidad y nivelación socioeconómica, pues evita los extremos de empobrecimiento que puedan darse a causa de siniestros u otros eventos de carácter negativo (Melgarejo y López-Ortiz, 2019). Por tanto, una de las ventajas principales consiste en que los seguros permiten reducir el impacto que presentan determinados fenómenos ajenos a los agri-cultores, los cuales pueden afectar de manera sustancial a su actividad económica. Es decir, los seguros dan estabilidad y reducen la vulnerabilidad de los usuarios, cosa que además permite que, dada la nueva seguridad, los usuarios estén más abiertos a comerciar con su agua, es decir, es una política que a través de la seguridad que genera, es compatible con otros instrumentos para la redistribución de recursos hídricos (Zeuli y Skees, 2005).

Por otra parte, este instrumento tiene una serie de desventajas o problemas importantes que deben tenerse muy en cuenta a la hora de diseñar las condiciones en que se da la cobertura. El problema más habitual consiste, como en otros tipos de seguro, en el llamado riesgo moral (Gómez-Limón y Guerrero-Baena, 2019; Maestro et al., 2016; Melgarejo y López-Ortiz, 2019). Este riesgo consiste en la posibilidad de que el asegurado, consciente de la asimetría en la in-


formación disponible y de que está protegido frente al riesgo, modifica su comportamiento de manera que pueda percibir una mayor indemnización. A este riesgo hay que añadir la también habitual selección adversa, consistente en que son los agricultores que sufren de un mayor riesgo los más interesados en estar cubiertos por el seguro, mientras los que disfrutan de más estabilidad no estarán tan interesados (Gómez-Limón y Guerrero-Baena, 2019). Así, se produ-ce un desequilibrio que incide sobre el funcionamiento del seguro. Aparte de estos problemas derivados de la información asimétrica, existen otras dificultades que deben afrontarse a la hora de diseñar la cobertura (Gómez-Limón y Guerrero-Baena, 2019):

- El carácter sistémico de la sequía hidrológica, lo que implica que, en caso de fallo de sumi-nistro, gran parte de los afectados pertenezcan a una misma cuenca.

- Los regantes disponen de representación en los organismos que proponen las dotaciones anuales de agua para riego, por lo que podrían incidir en dicho reparto, aunque recientemen-te este problema se ha reducido.

- La incertidumbre provocada por el cambio climático. - La desigual incidencia de los fenómenos de sequía sobre las diferentes fuentes de recursos

hídricos. - Existen diversos criterios en los que basarse para determinar si se ha producido o no un fallo

en el suministro.

Ante este tipo de problemas, es muy importante el adecuado diseño de la cobertura ofrecida por el seguro. Afortunadamente, existen diferentes aspectos del seguro que se pueden adaptar a la situación. Así, por ejemplo, si la materialización del riesgo del fallo de suministro se vincula a un índice climatológico, se minimizan los problemas de riesgo moral y selección adversa, pues los asegurados no tienen control sobre dicho índice, se reducen los costes del seguro al no ne-cesitarse peritaciones de los daños causados y, además, el seguro se mantiene compatible con otros instrumentos como los mercados de agua (Zeuli y Skees, 2005). La cuestión de los costes es de gran importancia para el adecuado funcionamiento de los seguros, ya que a menudo la concesión de las ayudas conlleva importantes costes de gestión que hace que la indemnización tarde mucho en llegar o que, incluso, no llegue la cuantía necesaria. No obstante, la forma en que se gestiona en España no se basa tanto en ayudas ex post sino en subvenciones ex ante, lo que elimina la incertidumbre presupuestaria, así como la necesidad de dotaciones extraordi-narias para repartir las ayudas (Melgarejo y López-Ortiz, 2019). Además, con el objetivo de minimizar la incidencia de los problemas mencionados, cabe destacar que la colaboración entre los distintos agentes (administraciones públicas, empresas de seguros y agricultores) es clave para el adecuado funcionamiento de este instrumento. Por tanto, considerando las ventajas e inconvenientes de este instrumento, con el diseño adecuado puede convertirse en un instrumen-to de gran valor para dar estabilidad a la actividad agrícola. De hecho, Maestro et al. (2016) determinaron que no existen grandes impedimentos para la inclusión de la escasez de agua en el seguro agrario. Existen una serie de problemas que se pueden afrontar con el fin de aprovechar los aspectos positivos de esta herramienta económica.


3. CONCLUSIONES

No cabe duda de que la situación actual es preocupante, cosa que, junto a las perspectivas so-bre el cambio climático y la disponibilidad de recursos hídricos, hace que sea imprescindible mejorar nuestra utilización de los instrumentos económicos para gestionar las situaciones de escasez. Existen diferentes herramientas con potencial debido a su actual infradesarrollo. Por tanto, disponemos de la capacidad de mejorar nuestra gestión a través de potenciar los instru-mentos existentes.

El primer instrumento que hemos trabajado son los precios del agua. Este sistema permite hacer viable el servicio a través de recuperar los costes, pero no se limita al suministro tradicional, sino que mediante los pagos necesarios podemos transformar las aguas residuales en aguas aptas para determinados consumos o podemos desalar aguas de manera que puedan utilizarse. Estos instrumentos disponen de diversas ventajas, como el incentivo económico al ahorro o la generación de nuevos recursos, por lo que son una herramienta con un potencial elevado, como bien indica la Directiva Marco del Agua.

Las medidas de gestión de la demanda son otro tipo de herramienta que contribuiría a reducir la problemática de la escasez mediante estimular el uso eficiente de los recursos por parte de los distintos usuarios de los servicios del agua. Este tipo de políticas puede ser muy útil en situacio-nes donde las medidas habituales de precios no sean capaces de incidir en el comportamiento de los usuarios. Por tanto, se constituye como un instrumento que persigue la mejor gestión del recurso sin incidir en exceso sobre la situación económica de los consumidores. El sector donde puede haber un mayor ahorro es el agrario, nuevas técnicas de cultivos, con riegos localizados y con fertirrigación son un camino muy interesante a explorar y a aplicar.

Los trasvases han dejado clara su capacidad para redistribuir recursos, son insustituibles en Es-paña por motivos económicos, sociales y ambientales. Su continuidad y buen funcionamiento tropieza con problemas de índole institucional y político principalmente. No obstante, en una situación en que existan cuencas hidrográficas con abundancia de recursos y cuencas o territo-rios que sufren de escasez, estas son infraestructuras que permiten transferir recursos de unos lugares a otros. El trasvase Tajo-segura es vital para el mantenimiento de las dos principales fuentes de recursos económicos de su ámbito de influencia, como son el turismo y la agricultura de regadío. La incertidumbre en el suministro para riego dificulta la planificación de cultivos e impide garantizar el cumplimiento de los pedidos de exportación, lo que podría provocar una pérdida de mercados en beneficio de otros países competidores. Si no se palía el déficit estruc-tural en la cuenca del Segura, se produciría una pérdida del tejido socioeconómico generado por el regadío, un aumento del déficit de la balanza comercial española, un aumento de la emigra-ción hacia otras zonas con mayores expectativas de futuro y un aumento del desempleo.

Los otros dos instrumentos comentados presentan una situación particular. Este es el caso de los mercados del agua, definidos por ley pero que no han disfrutado de un desarrollo satisfacto-rio. En concreto, en España solamente se han utilizado en etapas de gran escasez, es decir, han sido una herramienta puntual para solucionar un problema concreto sin que, en la mayoría de los casos, se haya valorado su utilización continuada. No obstante, en determinados casos los mercados de agua han demostrado tener una gran capacidad para alcanzar una gestión del re-curso eficiente a través de su redistribución. Por tanto, esta herramienta infrautilizada en España presenta un gran potencial debido a sus ventajas y su escaso desarrollo.


El último instrumento analizado son los seguros agrarios. Estos no cubren actualmente el ries-go de fallo en el suministro, aunque es una cuestión que ha sido estudiada en los últimos años. Naturalmente, cuenta con una serie de dificultades importantes, pero con un diseño adecuado se pueden evitar determinadas desventajas y desarrollar el seguro agrario de manera que suponga una cobertura más elevada para los agricultores, que son un colectivo especialmente vulnerable a las condiciones climáticas, problema de especial interés debido al cambio climático.Por tanto, existe una serie de instrumentos para afrontar la problemática actual. Además, estos instrumentos no son excluyentes entre sí, de modo que se puede aplicar una combinación de ellos con el objetivo de maximizar la eficiencia en el uso de recursos. Además, no son instru-mentos rígidos, sino que pueden diseñarse de manera adaptada a la situación. Esto supone un esfuerzo importante, pues requiere de recolectar información real con el objetivo de maximizar la eficiencia en el funcionamiento de cada instrumento y evitar efectos indeseados. De esta manera, cada situación necesitará de una serie de instrumentos concretos, por lo que determinar las necesidades y los problemas de cada territorio es fundamental para la adecuada elección y diseño de las políticas.

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