INTERESNE VLOGE IN INSTITUCIONALNA ZGRADBA …KLJU NE BESEDE: Institucije Evropske unije, proces sprejemanja odloitev, javna uprava, upravljanje s loveškimi viri. ABSTRACT In the

UNIVERZA V MARIBORU FAKULTETA ZA ORGANIZACIJSKE VEDE

Diplomsko delo visokošolskega strokovnega študija Smer: Organizacija in management kadrovskih in

izobraževalnih procesov

INTERESNE VLOGE IN INSTITUCIONALNA

ZGRADBA EVROPSKE UNIJE Mentor: izred. prof. dr. Metod �erneti� Kandidat: Davor Jegli�

Kranj, junij 2007

ZAHVALA Zahvaljujem se mentorju, izred. prof. dr. Metodu �erneti�u, za njegove nasvete in predloge pri ustvarjanju diplomske naloge. Zahvaljujem se tudi svoji mami, prof. Vandi Bedenk, za opravljeno lektorsko delo pri diplomski nalogi.

POVZETEK V nalogi je pozornost namenjena prou�evanju sprememb v strukturi in delovanju Evropske unije (EU) tekom njenega razvoja. V tem kontekstu je pozornost namenjena obravnavi: organiziranosti Evropske unije, zna�ilnostim unije kot »naddržavne« organizacije, institucijam unije, ki so vklju�ene v procese odlo�anja, vlogi javnih uprav držav �lanic, predvsem malih držav, v procesu sprejemanja odlo�itev ter drugimi. Za EU je zna�ilna velika raznolikost, usklajevanje interesov je zato sila zahteven proces. Samozadosten sistem, zapleten proces sprejemanja odlo�itev, odtujenost javnosti od sprejemanja skupnih odlo�itev so kritike, s katerimi se unija soo�a v najve�ji meri danes. Države �lanice bi morale zato v prihodnje posebno pozornost nameniti oblikovanju take institucionalne zgradbe EU, ki bi omogo�ila jasno razmejitev pristojnosti, poenostavitev dokumentov in ve�jo preglednost njenega delovanja. Tudi uprave držav �lanic, predvsem malih držav, bi morale posebno pozornost nameniti uvajanju sodobnih metod in pristopov v organiziranosti in upravljanju. KLJU�NE BESEDE: Institucije Evropske unije, proces sprejemanja odlo�itev, javna uprava, upravljanje s �loveškimi viri. ABSTRACT In the paper we are investigating how the structure of the European Union (EU) has been changed during the history. By investigating this we are dealing with the following subjects, such as: the structure of the European Union; the most important characteristics of “supranational” organisation; the organs of the organisation who are taking decisions, to the role of national public administrations, especially small states, in the process of adoption of decisions, etc. Union is characterised by a high level of complexity which requires sensitive coordination of interests. Self important system and alienation of public from decision making process are critiques with which the Union is particularly faced today. The interest of member states should be to create such an institutional structure of the union which would offer better division and definition of powers, simplification of the Union instruments and offer more transparency. The national administrations, especially of small states, should introduce the essential changes in the organisation and management of public administration also. KEYWORDS: The institutions of the European Union; Decision making process; Public administration; Human resource management.

KAZALO 1 UVOD........................................................................................................ 6

1.1 Predstavitev problema......................................................................... 6 1.2 Predpostavke in omejitve .................................................................... 7 1.3 Metodologija in hipoteze...................................................................... 7

2 RAZVOJ EVROPSKE UNIJE – OD EKONOMSKE DO POLITI�NE SKUPNOSTI ............................................................................................. 9

3 PRAVNI RED IN INSTITUCIONALNA ZGRADBA EVROPSKE UNIJE .. 13 3.1 Pravni red Evropske unije................................................................... 13 3.2 Institucije Evropske unije in njihova vloga .......................................... 16

3.2.1 Evropski svet.............................................................................. 17 3.2.2 Svet Evropske unije ................................................................... 17 3.2.3 Evropska komisija ...................................................................... 19 3.2.4 Evropski parlament .................................................................... 20 3.2.5 Sodiš�e Evropskih skupnosti...................................................... 22 3.2.6 Druge institucije Evropske unije .................................................. 23

4 PROCES SPREJEMANJA ODLO�ITEV IN PRAVNEGA REDA EVROPSKE UNIJE ...................................................................... 25

4.1 Sprejemanje odlo�itev in pravnega reda v Evropski uniji.................... 25 4.2 Sprejemanja odlo�itev in pravnega reda v državah �lanicah.............. 29 4.3 Sprejemanje odlo�itev in pravnega reda na nacionalni ravni ............. 31

5 ORGANIZACIJA IN VODENJE »EVROPSKIH« ZADEV ......................... 35

5.1 Determinante u�inkovite organizacije ......................................... 35 5.2 Vodenje in upravljanje s �loveškimi viri ........................................38

5.3 Upravljanje s �loveškimi viri v EU - poklicne poti zaposlenih.............. 42 6 ZAKLJU�NA MISEL ................................................................................ 48

6.1 Rezultati testiranja hipotez .................................................................. 48 6.2 Kriti�na analiza in ugotovitve .............................................................. .49 6.3 Predlogi za izboljšave ......................................................................... 50

LITERATURA IN VIRI .................................................................................. 53 SPLETNE STRANI....................................................................................... 54 PREGLED TABEL........................................................................................ 54 PREGLED SLIK ........................................................................................... 54 KRATICE IN AKRONIMI .............................................................................. 54

Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede Diplomsko delo visokošolskega strokovnega študija

Davor Jegli�: interesne vloge in institucionalna zgradba Evropske unije stran 5 od 54

INTERESNE VLOGE IN INSTITUCIONALNA ZGRADBA EVROPSKE UNIJE

1 UVOD 1.1 PREDSTAVITEV PROBLEMA Zgodovinski razvoj Evropske unije (EU), njene organiziranosti in pristojnosti posameznih institucij kaže, da se je njena celotna institucionalna zgradba skušala prilagajati širitvenim procesom ter izgradnji nad-nacionalne skupnosti. Tako je od prvotne zamisli le o skupnosti kot enotnemu trgu prerasla v ekonomsko unijo z enotno valuto, poenoteno monetarno in dav�no politiko in pristojnostmi, ki posegajo na podro�je skupne zunanje in varnostne politike ter skupne politike na podro�ju pravosodja in notranjih zadev. Skratka, podro�ja, na katerih je bila Unija utemeljena, so se širile tudi na tista, ki so jih nacionalni politiki in zakonodajalci imeli v preteklosti za »nedotakljiva«. So�asno s širitvijo pa se je v tem procesu izoblikovala Evropske unija tudi kot naddržavna skupnost, ki je po svoji institucionalni zgradbi, organiziranosti, procesih sprejemanja odlo�itev in upravljanju s skupnimi politikami druga�na od organiziranosti držav �lanic. Evropska unija ni povzela ustavno pravnih ureditev držav, zato pravni sistem skupnosti temelji na pravilih, ki jih ni mogo�e primerjati z nacionalnimi pravnimi redi. Celotna zgradba Evropske unije sloni na povezovanju raznoterih družbenih (socialnih, ekonomskih) okolij in interesov. V tem okviru pa je uveljavljen dokaj raznolik sistem upravljanja in uveljavljanja teh interesov (politik). Tako so pristojnost na posameznih podro�jih v domeni EU, druge so porazdeljene med unijo in državami �lanicami in tretje so v pristojnosti držav �lanic. Vse te pristojnosti so se med razvojem skupnosti spreminjale, predvsem so se širile in pove�evale pristojnosti unije, kar kaže na vse bolj odlo�ujo�o vlogo unije in njenih institucij pri uveljavljanju skupnih interesov oziroma politik. So�asno pa se zastavlja tudi vprašanje, kako lahko posamezne države �lanice uveljavljajo svoje nacionalne interese v naddržavni skupnosti kot je unija. V bistvu gre za vprašanje, v kolikšni meri so uprave držav �lanic, ki so kot prve odgovorne za udejanjanje pravnega reda unije v nacionalni zakonodaji, sposobne opredeliti in uveljavljati te nacionalne interese tudi v njej. Organiziranost takega sistema je pomembna za »male« države �lanice, ki nimajo zadostnih virov za uresni�evanje sprejetih obveznosti ter za uveljavljanje nacionalnih interesov v celotnem procesu sprejemanja odlo�itev na naddržavni ravni.



1.2 PREDPOSTAVKE IN OMEJITVE Cilj naloge je dvojen: po eni strani prikazati spremembe v razvoju Evropske unije na institucionalni ravni, po drugi pa predstaviti sistem sprejemanja odlo�itev na nacionalni ravni ter dejavnike (elemente), ki bi lahko prispevali k ve�ji u�inkovitosti in preglednosti pri oblikovanju in sprejemanju politik v okviru Evropske unije. V tem sklopu sem skušal odgovoriti na vprašanja:

• kako so spremembe v institucionalni zgradbi Evropske unije vplivale na njene pristojnosti in procese sprejemanja odlo�itev

• kakšen model upravljanja bi bil najbolj primeren za usklajevanje tako razli�nih okolij, kot je Evropska unija,

• katere so tiste predpostavke, ki bi jih Evropska unija morala uveljaviti v svojem nadaljnjem institucionalnem razvoju in kakšen vpliv ima institucionalna zgradba Evropske unije na sisteme v državah �lanicah.

1.3 METODOLOGIJA IN HIPOTEZE Naloga je teoreti�no zasnovana. Pri izdelavi diplomske naloge je bila uporabljena deskriptivna metoda s študijem doma�e in tuje literature. Zgodovinsko primerjalno metodo sem uporabil v prikazu razvoja Evropske unije, pristojnosti njenih institucij ter problemih, s katerimi se danes v procesu upravljanja in sprejemanja odlo�itev soo�a (primarni in sekundarni viri). Z metodo analize vsebine dokumentov sem prou�il spremembe v na�inu upravljanja ter pristojnostih institucij Evropske unije, organiziranost nekaterih držav �lanic Evropske unije za sprejemanja odlo�itev, povezanih s politikami Evropske unije ter orisu procesa sprejemanja nacionalnih stališ� v Sloveniji. Dolo�eno pozornost sem namenil analizi elementov, ki vplivajo na vzpostavitev u�inkovitega sistema upravljanja (sprejemanja odlo�itev) na nacionalni ravni. Osredoto�il sem se na probleme organiziranosti nacionalnih institucij za izvajanje pravnega reda EU in na elemente, ki bi lahko omogo�ili u�inkovitejše in bolj pregledno upravljanje in sprejemanje odlo�itev na ravni EU in v državah �lanicah. V vsebinskem pogledu sem v prvem delu naloge predstavil razvoj Evropske unije in njeno spreminjanje iz prvotno zamišljene zgolj kot ekonomske skupnosti, z majhnim število držav pa vse do danes, ko je prerasla v eno najširših mednarodnih povezav, ki združuje 27 držav �lanic in okrog 450 milijonov ljudi. V drugem delu sem predstavil organiziranost in vlogo posameznih institucij Evropske unije. V širšem obsegu sem opisal predvsem pristojnosti tistih institucij, ki imajo odlo�ilno vlogo v procesu sprejemanja odlo�itev in s tem tudi pri oblikovanju in uresni�evanju politik Evropske unije (Svet EU, Evropski



parlament, Komisija EU). V dolo�eni meri sem opisal tudi zna�ilnosti njenega pravnega reda ter obveznosti držav �lanic v njegovem uresni�evanju. V tretjem delu naloge sem orisal dokaj zapleten proces sprejemanja odlo�itev na ravni Evropske unije ter pristojnosti posameznih institucij (Svet EU, Komisije EU in Evropskega parlamenta) v tem okviru. Na drugi strani pa sem predstavil, kako so posamezne države organizirale potek sprejemanja odlo�itev v okviru nacionalnih upravnih sistemov. Modeli, ki so jih pri tem posamezne države izbrale so sila razli�ni, predvsem obstajajo pomembne razlike med »velikimi« in »malimi« državami �lanicami, ki v primerjavi s prvimi nimajo zadostnih virov, predvsem �loveških. V tem kontekstu sem tudi predstavil, kako poteka oblikovanje stališ� v slovenskem upravnem sistemu ter njihovo usklajevanje z državnim zborom in s civilno družbo. V naslednjem poglavju sem skušal odgovoriti na vprašanje, katere so tiste determinante, ki vplivajo na uspešnost uveljavljanja nacionalnih interesov v okviru Evropske unije. Slednje je tesno povezano s �loveškimi viri ter organiziranostjo uprave. Vendar to niso zgolj vprašanja s katerimi se soo�ajo le upravni sistemi držav �lanic ampak tudi EU. Ve�ja u�inkovitost njenega delovanja in upravljanje s �loveškimi viri je namre� ena od nalog, ki bi ji morala unija posvetiti v prihodnje posebno pozornosti. V tem sklopu sem tudi predstavil strukturo zaposlenih v osrednjih institucijah EU (Komisiji EU, Svetu EU), možnosti poklicnih poti zaposlenih in zastopanost »novih« držav �lanic v teh institucijah. V zaklju�nem delu sem skušal opredeliti tiste predpostavke, ki naj bi zagotovile ve�jo u�inkovitost delovanja institucij EU in nacionalnih upravnih sistemov. Na ravni EU gre predvsem za vprašanje njene organiziranosti, poenostavitve postopkov sprejemanja odlo�itev ter pravnega reda, za razmejitev pristojnosti med EU in državami �lanicami ter druga. V okviru nacionalnih sistemov pa v prvi vrsti za probleme povezane z organiziranostjo njihovih upravnih sistemov in nezadostnimi �loveškimi viri. V zaklju�ku sem skušal potrditi hipoteze iz katerih sem pri pripravi naloge izhajal, in sicer:

• H1: Evropska unija je vzpostavila sistem upravljanja in sprejemanja odlo�itev, ki je nepregleden in dolgotrajen ter ne omogo�a u�inkovitega sprejemanja in uveljavljanja skupnih interesov držav �lanic

• H2: Razmejitve pristojnosti med institucijami Evropske unije in državami �lanicami niso jasno opredeljene.

• H3: Nadzor nad delovanjem institucij Evropske unije je s strani nacionalnih organov odlo�anja nezadosten.

• H4: U�inkovitost delovanja držav �lanic v procesu sprejemanja odlo�itev na ravni Evropske unije je odvisna od organiziranosti njene uprave in zadostnih �loveških virov.



2. RAZVOJ EVROPSKE UNIJE - OD EKONOMSKE DO POLITI�NE SKUPNOSTI

Današnja podoba Evropske unije (EU) je nedvomno presegla zgolj ekonomsko povezovanje. Prvotna izklju�no ekonomska integracija je namre� prerasla v politi�no nadgradnjo, ki posega na vsa vitalna podro�ja, zna�ilna za nacionalne države, na podro�ja skupne zunanje, varnostne in obrambne politike. Vendar ta proces ni potekal so�asno, ve� desetletjih je bila osrednja pozornost usmerjena le k ekonomski integraciji, k oblikovanju skupnega gospodarskega prostora. Posledica tega pa se še danes odraža v vrsti dejavnikov, tako v vlogi EU pri oblikovanja skupnega pravnega reda (»acquis communitaire«), kot tudi v institucionalni izgradnji, v pristojnostih posameznih organov, v procesih sprejemanja odlo�itev in drugih. So�asno z oblikovanjem enotnega trga blaga, prostega pretoka blaga in kapitala so bile odstranjene tudi meje med državami �lanicami. Uvedena je bila enotna valuta. S tem, ko je EU prevzela skrb za usklajeno delovanje na podro�ju zunanje politike in varnosti, pa se je mo�no pove�ala tudi njena mo� in vpliv pri razreševanju konfliktnih razmer v vseh delih sveta. To je bil ne nazadnje tudi eden od ciljev, ki so jim sledili utemeljitelji prvih povezav med državami. Žal pa so se le-ti za�eli uresni�evati dolga leta pozneje. Zametki oblikovanja današnje podobe Evropske unije segajo v obdobje po drugi svetovni vojni. Leta 1951 je šest držav (Belgija, Francija, Italija, Luksemburg, Nizozemska in ZR Nem�ija) v Parizu podpisalo Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo - ESPJ (European Coal and Steal Community - ECSC), ki tudi predstavlja za�etek procesa evropske integracije. Cilji sporazuma so bili ve�plastni, predvsem ustanovitev skupnega trga na podro�ju industrije premoga in jekla. Izvršen je bil prenos odlo�anja na naddržavno raven, saj je odlo�itve sprejemalo neodvisno, nadnacionalno telo (Visoka oblast), hkrati pa ta pogodba predstavlja tudi prve korake k uresni�itvi zamisli o nadzoru oboroževanja. Prvi integracijski poskus je bil uspešen tako po kazalcih ekonomske rasti v državah podpisnicah, kot tudi v drugih elementih, ki pospešujejo razvoj, kot so koristi iz prostega pretoka zaposlenih, uvajanje usklajenih ali primerljivih cen storitev in blaga itd. Odlo�itev za nadaljnje gospodarsko sodelovanje tako ni bila pretirano otežena. Vseh šest držav, podpisnic prve pogodbe o ustanovitvi ESPJ, je 1957. leta tako sklenilo nadaljnji pogodbi, in sicer: Pogodbo o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti - EGS (European Economic Community - EEC) in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti za jedrsko energijo (European Atomic Energy Community - EURATOM). Cilj sporazuma o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti je bil vzpostaviti gospodarsko integracijo in razširitev skupnega trga še na druga



podro�ja: na prilagajanje gospodarskih politik držav �lanic, na spodbujanje skladnega ekonomskega razvoja, na pove�evanje gospodarske stabilnosti in življenjskega standarda ter spodbujanje tesnejšega sodelovanja med državami �lanicami. Namen sporazuma o ustanovitvi Evropske skupnosti za jedrsko energijo pa je bil zagotovitev odgovorne uporabe jedrske energije v miru, hkrati pa predstavlja tudi obvezo, da bodo vse države jedrsko energijo uporabljale le v civilne namene.

Vse tri, poimenovane tudi ustanovitvene pogodbe, so predstavljale tudi pravno podlago za ves nadaljnji institucionalni in politi�ni razvoj EU. V primerjavi s prvotnimi sporazumi pa so se z nadaljnjimi pogodbami na EU prenašale vedno ve�je pristojnosti. Širila se je njena institucionalna zgradba, krepila se je njena gospodarska in politi�na mo�. Pogodba o združitvi (Merger Treaty), ki jo je 1965. leta podpisalo vseh šest držav podpisnic prvih pogodb, predstavlja prvi ve�ji korak k enoviti institucionalni zgradbi unije. Organi odlo�anja, opredeljeni v ESPJ, so se združili z organi EGS in EURATOM, ki so odlo�itve sprejemali za vse tri skupnosti. Ustanovljena je bila Evropska komisija (nadomestila je Komisijo EURATOM, Komisijo EGS in Visoko oblast ESPJ), nadalje Svet Evropskih skupnosti (pozneje preimenovan v Svet Evropske unije - nadomestil je lo�ene svete ministrov vsake od treh skupnosti), Skupš�ina (pozneje preimenovana v Evropski parlament) ter Sodiš�e evropskih skupnosti. Leta 1986 je bil sprejet Enotni evropski akt (Single European Act), ki je ponovno razširil pristojnosti unije, cilj sporazuma pa je bila dokon�na vzpostavitev enotnega trga kot "prostora brez notranjih meja, v katerem je zagotovljeno prosto gibanje blaga, oseb, storitev in kapitala" oziroma uveljavitev vseh štirih osnovnih svoboš�in, ki so še danes opredeljeni kot temeljni postulati delovanja unije. Vzpostavitev notranjega trga je bila prednostna naloga. Razvijala se je sicer v ve� fazah, vendar je uvedba carinske unije (odprava carin pri medsebojnem trgovanju in uvedba enotne carinske tarife pri trgovanju s tretjimi državami) predstavljala njen najpomembnejši korak. Hkrati so bile sprejete tudi smernice za vzajemno priznavanje ali uskladitev norm, standardov in predpisov (varovanje zdravja, okolja, potrošnikov), izhodiš�a za uveljavitev skupnih politik (ekonomske, monetarne in socialne, na podro�ju raziskav in razvoja ter varstva okolja) ter ukrepi za povezano delovanje skupnega trga z na�elom gospodarske in socialne solidarnosti (pomo� regijam, ki so zaostale v razvoju ter tehnološka pomo� gospodarskim panogam). Pogodba o Evropski uniji (Treaty on the European Union), ki je stopila v veljavo 1993. leta, pomeni najobsežnejšo revizijo ustanovitvenih pogodb in



na�rt za vzpostavitev gospodarske, denarne in politi�ne unije. S to pogodbo je Evropska unija namre� prestopila prag zgolj gospodarskega sodelovanja med državami in integracijo nadgradila z zametki skupne zunanje in varnostne politike ter s sodelovanjem na podro�ju pravosodja in notranjih zadev. Pogodba je opredelila nova podro�ja skupnih dejavnosti, kot so izobraževanje in mladina, kultura, zdravstvo, zaš�ita potrošnika, sodelovanje na podro�ju industrije in razvoja itd. Pogodba o Evropski uniji je dolo�ila tudi novo zgradbo le-te, ki temelji na treh stebrih:

• prvi steber predstavlja nosilni element procesa združevanja, ki odraža nadnacionalni zna�aj EU (na podro�ju tega stebra so se države �lanice odrekle svoje suverenosti). V njem so združene Evropske skupnosti za premog in jeklo, Evropska gospodarska skupnost in Evropska skupnost za jedrsko energijo skupaj z institucijami odlo�anja (Komisija, Svet EU, Evropski parlament in Sodiš�e), celoten pravni red skupnosti in skupne politike (skupni trg, ekonomska in monetarna unija ter carinska unija);

• drugi steber predstavlja skupna zunanja in varnostna politika, ki

pomeni meddržavno sodelovanje, usklajevanje skupnih stališ� in dejavnosti v Svetu EU ter zastopanje unije navzven;

• tretji steber pa predstavlja sodelovanje na podro�ju pravosodja in

notranjih zadev oziroma skupni interes pri oblikovanju migracijske in azilne politike Evropske unije ter sodelovanje pri zatiranju raznih oblik mednarodnega organiziranega kriminala.

Ob teh temeljnih spremembah pa so bile uveljavljene tudi nekatere druge, in sicer: zasnovan je bil nadaljnji razvoj Ekonomske in monetarne unije (EMU) s kon�nim ciljem uveljaviti skupno valuto, uveden je bil institut evropskega državljanstva, ki odraža pravico do prostega gibanja in prebivanja državljanov �lanic v državah Evropske unije, itd. Ponovno se je okrepila zakonodajna vloga Evropskega parlamenta, ustanovljen je bil Odbor regij kot posvetovalni organ, preko katerega regije lahko sodelujejo v procesu odlo�anja, in drugi ukrepi.

Amsterdamska pogodba (1999) ponovno vnaša obsežne vsebinske in formalno-pravne spremembe pogodb, na katerih temelji Evropska unija. Spremembe so bile tako obsežne, da lahko po mnenju posameznih avtorjev (Thun-Hohenstein, 1997, 3) govorimo o novi »ustavi« EU. Pogodba je v formalnem pogledu spremenila temelje EU, vse tri pogodbe o ustanovitvi Evropskih skupnosti so bile poenostavljene, sporazum o skupnih organih Evropskih skupnosti in pogodba o združitvi pa sta bili vklju�eni v pogodbo.



So�asno je bil vzpostavljen tudi celovit institucionalni okvir za razli�ne oblike skupnega delovanja. V vsebinskem pogledu gre za nove dolo�be, in sicer: o postopni izgradnji prostora »svobode, varnosti in pravi�nosti«, o skupni zunanji in varnostni politiki, zaposlovanju in socialni politiki, okolju, zdravstvu in varstvu potrošnikov, pooblastilih organov, še posebej o odlo�anju Evropskega parlamenta itd.

Pogodba iz Nice, ki je stopila v veljavo leta 2002, je za�rtala delovanje in institucionalno zgradbo Evropske unije za delovanje v okviru 27 držav �lanic. V institucionalnem pogledu so se uveljavile spremembe v sestavi Parlamenta1, pristojnostih Sveta Evropske unije2 in v sestavi Komisije Evropske unije, pri �emer se spremembe nanašajo predvsem na postopek imenovanja komisije ter na pove�ano »mo�« predsednika.3 S tem pa se proces preoblikovanja Evropske unije ni ustavil, prav nasprotno, vse pogosteje so se pojavljale zahteve po ve�ji preglednosti njenega delovanja, po poenostavitvi postopkov sprejemanja odlo�itev, po ve�ji preglednosti njenega dela in možnosti ve�jega vpliva državljanov na sprejemanje odlo�itev, po jasni razmejitvi pristojnosti med nacionalnimi in »evropskimi« institucijami itd. Leta 2001 je zato pri�ela z delom Konvencija o prihodnosti Evrope, katere naloga je bila preu�iti klju�na vprašanja nadaljnjega razvoja Unije in pripraviti predloge za njeno institucionalno prenovo. Konvencija je delo zaklju�ila s pripravo dokumenta »Pogodba o ustavi za Evropo«, ki pa je še vedno v postopku ratifikacije v državah �lanicah (v nekaterih državah je bila pogodba na referendumih zavrnjena) in ve� kot o�itno tudi je, da bo potrebno pri�eti nov krog usklajevanja vsebine pogodbe med državami �lanicami.

1 - Pove�alo se je število sedežev v parlamentu (od 700 na 732), pri �emer se je število predvidenih sedežev za »stare« �lanice Evropske unije zmanjšalo za 91 sedežev. Samo Nem�ija in Luxemburg sta zadržali enako število sedežev. 2 - Temeljna sprememba se nanaša na opredelitev glasovanja in sprejemanja odlo�itev s kvalificirano ve�ino, pri �emer se je spremenilo število glasov, namenjenih vsaki državi. 3 - Komisija je sestavljena iz po enega predstavnika države �lanice (velike države �lanice so s tem izgubile možnost predlaganja dveh kandidatov). Predsednika Evropske komisije bo volil Svet Evropske unije (odlo�itev potrdi Evropski parlament). Svet bo sprejel tudi predlog ostalih �lanov komisije. Predsednik komisije ima pravico odlo�ati o notranji organiziranosti komisije, imenovati podpredsednike, lahko zahteva odstop vodilnih �lanov komisije itd.



3. PRAVNI RED IN INSTITUCIONALNA ZGRADBA EVROPSKE UNIJE

3.1 PRAVNI RED EVROPSKE UNIJE Eno od osrednjih teoreti�nih vprašanj, ki se pojavlja vse od sprejema prvih ustanovitvenih pogodb Evropske unije je, v �em se ta razlikuje od vseh drugih mednarodnih organizacij. Kot pravi Ileši� (1996, 21), so bila mnenja o njeni pravni naravi deljena in še vedno so. Nasprotja se kažejo v pojmovanju EU kot mednarodne organizacije, ki ne odstopa od zna�ilnosti drugih (internacionalisti), saj njeno pravno podlago predstavljajo meddržavne pogodbe, medtem ko drugi (federalisti) trdijo, da je razmerje med EU in državami �lanicami lahko primerjamo z razmerjem med federalno državo in enotami v njeni sestavi. Pravni red EU naj bi v razmerju do pravnega reda držav �lanic ustrezal razmerju med zvezno zakonodajo in zakonodajo njenih enot. Ve�inoma pa med znanstveniki prevladuje stališ�e, da ena�enje EU z mednarodno organizacijo ali z zna�ilnostmi federacije ni ustrezno. Kot navajajo (Ileši�, 1996, 21 ) gre za tvorbo posebne vrste, »sui generis«, ki jo je mogo�e ozna�iti tudi kot »naddržavno«. S teoreti�ne plati je namre� neko organizacijo mogo�e prepoznati kot »naddržavno« ali »supranacionalno«, �e predpise ustvarja ne le preko držav �lanic, ampak tudi v organih organizacije, �e je mednarodna organizacija neodvisna od navodil držav �lanic in �e je uveljavljanje odlo�itev sprejetih v organih organizacije, obvezujo�e. V tem pogledu Evropska unija izpolnjuje kriterije »naddržavnosti« in se razlikuje od drugih mednarodnih organizacij, saj kot edina mednarodna organizacija predvideva institucije, ki na naddržavni ravni sprejemajo akte, neposredno obvezujo�e za vse države �lanice. Povezano z vprašanjem njene institucionalne »naddržavne« zgradbe se zastavlja tudi vprašanje, kakšna je narava njenega pravnega reda oziroma kako in s kakšnimi sredstvi lahko takšna organizacija u�inkovito izvaja svoje pristojnosti. V tem pogledu je pomembno, da se predpisom take organizacije zagotovi potrebno »mo�« pri njihovem uveljavljanju ter da se jasno dolo�i razmerja med pravnim redom EU in držav �lanic. Delovanje EU dolo�a njen pravni red, ki predstavlja celoto pravnih predpisov in sodnih praks, ki zavezujejo vse države �lanice EU. Prav tako sprejema pravne akte, ki imajo neposredne u�inke v državah �lanicah. Vendar s tem EU ne prevzema suverenih pravic posamezne države. Z ustanovnimi pogodbami in pogodbami o pristopu so države �lanice prenesle le del svoje državne suverenosti na skupne institucije, ki zastopajo interese Unije kot celote. Na ravni EU govorimo o dveh pravnih virih ali temeljih: o primarnih in sekundarnih virih. Primarni ali »izvirni« pravni viri EU so akti



mednarodnopravne narave oziroma ustanovitvene pogodbe (v državah ustava) in njihove spremembe, ki so jih države �lanice ratificirale. Med te vire sodijo:

• Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo (ESPJ), ki je bila podpisana 18. aprila 1951 v Parizu, za�ela je veljati 23. julija 1952, prenehala pa 23. julija 2002;

• Pogodba o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti (EGS), ki je bila podpisana 25. marca 1957 v Rimu in za�ela veljati 1. januarja 1958;

• Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo (Euratom), ki je bila podpisana v 25. marca 1957 v Rimu;

• Pogodba o Evropski uniji (PEU), ki je bila podpisana v Maastrichtu 7. februarja 1992 in za�ela veljati 1. novembra 1993.

S prvimi tremi pogodbami so bile ustanovljene tri „evropske skupnosti“ oziroma sistem skupnega odlo�anja o premogu, jeklu, jedrski energiji in drugih glavnih sektorjih gospodarstva držav �lanic. Institucije skupnosti, vzpostavljene za upravljanje tega sistema, so se leta 1967 združile v enotno Komisijo in enotni Svet. Poleg svoje gospodarske vloge je EGS postopoma prevzemala številne naloge, vklju�no s socialno, okoljsko in regionalno politiko. Ker to zato ni bila ve� zgolj gospodarska skupnost, jo je �etrta (Maastrichtska) pogodba preprosto preimenovala v Evropsko unijo. Pogodbe so osnova vsega delovanja EU. Ob vsakem pristopu novih držav so jih spremenili. Ob�asno bile spremembe pogodb namenjene tudi prenovi institucij Evropske unije in dodeljevanju novih podro�ij pristojnosti le-te. O spremembah vedno odlo�a posebna konferenca vlad držav EU („medvladna konferenca“) in to se je v zadnjih 20 letih zgodilo trikrat:

• Enotni evropski akt (EEA) je bil podpisan februarja 1986 in je za�el veljati 1. julija 1987;

• Amsterdamska pogodba je bila podpisana 2. oktobra 1997 in je za�ela veljati 1. maja 1999;

• Pogodba iz Nice je bila podpisana 26. februarja 2001 in je za�ela veljati 1. februarja 2003.

Sekundarni pravni viri so pravne norme, ki jih institucije EU oblikujejo na podlagi pooblastil, ki jim pripadajo po ustanovitvenih pogodbah. Po svoji strukturi in zna�ilnostih pa so tako obvezujo�e kot neobvezujo�e in naslovljene na vse države �lanice ali le na posamezne. Sekundarni pravni viri so:

• uredba je splošno veljavna, zavezujo�a v celoti in se neposredno uporablja v vseh državah �lanicah. Uredbe, ki jih sprejme EU,



postanejo sestavni del pravnega reda držav �lanic, ne da bi bila za to potrebna ratifikacija ali kakšno drugo dejanje s strani �lanic (Poga�nik, 1995, 151). Pomeni, da se je ne prenaša v doma�e pravo, pa� pa velja takšna, kot je – neposredno;

• direktiva je za vsako državo �lanico, na katero je naslovljena,

zavezujo�a glede cilja, ki ga je treba dose�i, vendar prepuš�a državam izbiro oblike in metod. Države �lanice so direktivo dolžne uresni�iti tako, da jo izvedejo v zavezujo�i predpis. Ni neposredno uporabna, kar pomeni, da se njihova vsebina mora prenesti v državno zakonodajo;

• odlo�ba je v celoti zavezujo�a za vse, na katere je naslovljena, lahko

pa je naslovljena tako na države �lanice kot tudi na podjetja in posameznike;

• priporo�ila in mnenja niso zavezujo�a, služijo zgolj kot smernice za

delovanje držav �lanic, prav tako kot niso zavezujo�e skupne akcije in resolucije.

Vendar samo z normativno dejavnostjo zakonodajnih in izvršilnih organov ter primarnih ali sekundarnih pravnih virov oziroma njihovimi pravili ni mogo�e zajeti vsa podro�ja delovanja in vse okoliš�ine. Zato se tudi v EU uveljavljajo, podobno kot v pravnih sistemih držav �lanic, tudi druge kategorije pravnih pravil, kot so obi�aji, splošna na�ela, sodna praksa (v manjši meri kot v posameznih državah). Primarni in sekundarni viri ter sodna praksa Evropske unije tvorijo nekakšen »neodvisni« sistem, ki ni primerljiv z nacionalnimi sistemi. Kot navaja Grilc (2004, 48) se to odraža predvsem v treh na�elih, ki so uveljavljena v pravnem redu unije, in sicer:

• v na�elu avtonomnosti, ki pomeni, da se veljavnost predpisa, ki ga v okviru svojih pristojnosti sprejmejo organi EU, avtomati�no razteza na vse države �lanice in zahteva prilagoditev vseh neskladnih pravil nacionalnih pravnih sistemov. Uredbe, ki jih sprejmejo institucije EU, postanejo sestavni del pravnega reda držav �lanic, ne da bi bila za to potrebna ratifikacija ali kakšno drugo dejanje s strani �lanic;

• v na�elu primarnosti, kar pomeni, da pravna pravila, sprejeta na

ravni EU, prevladujejo nad pravili notranjega pravnega reda držav �lanic ter da v primeru kolizije predpisov EU in predpisov katerekoli države �lanice nadvlada predpis EU. Posamezna država se tudi ne more sklicevati na dolo�be nacionalnega pravnega reda, niti na samo ustavo, da bi s tem upravi�ila kršitev pravnega reda EU;



• v na�elu neposredne uporabnosti oziroma neposrednega u�inka, kar pomeni, da pravne norme, sprejete na ravni EU neposredno veljajo tudi na ozemlju držav �lanic.

Kolikor se navedena temeljna na�ela ne bi uveljavila, potem organizacija unije ne bi mogla zaživeti v polnem obsegu. Zlasti v primeru, �e bi si njene predpise razlagala vsaka država �lanica druga�e oziroma �e bi za izpolnitev svojih obveznosti kot izgovor navajala nezdružljivost nacionalnih predpisov s predpisi EU. Pomembno pa je, da so ta na�ela, predvsem na�elo primarnosti, uveljavljena le na podro�jih, na katerih so države �lanice prenesle svoje suverene pravice na institucije EU. Podro�ja enotnega delovanja, ki so v izklju�ni pristojnosti unije, morajo biti zato jasno in nedvoumno dolo�ena z ustanovnimi pogodbami (npr. skupna kmetijska politika, zunanja trgovina, transportna politika). Poleg izrecno navedenih podro�ij izklju�ne pristojnosti je institucijam EU omogo�eno posredovanje tudi na drugih podro�jih, ki sodijo v deljena podro�ja odgovornosti v skladu z na�elom subsidiarnosti (podrejenosti). Pomeni, da lahko institucije EU na podro�jih, ki niso v njihovi izklju�ni pristojnosti, sprejmejo potrebne ukrepe, vendar le, �e države �lanice ne morejo zadovoljivo dose�i ciljev predlaganih ukrepov in jih zaradi u�inkov predlaganih ukrepov laže doseže EU. S to dolo�bo pa pristojnost unije ni enostavno razširjena na vsa njena interesna podro�ja, kajti kriteriji za presojo ukrepanja so strogi, pogosto tudi predmet obravnave Sodiš�a Evropskih skupnosti. Posredovanje institucij EU je hkrati omejeno tudi z na�elom sorazmernosti, kar pomeni, da noben ukrep EU ne sme prekora�iti okvirov, ki so potrebni za doseganje ciljev temeljnih pogodb. 3.2 INSTITUCIJE EVROPSKE UNIJE IN NJIHOVA VLOGA Kot je že uvodoma poudarjeno, Evropske unije po svoji pravni in institucionalni izgrajenosti ne moremo primerjati s tradicionalnim modelom suverene nacionalne države in njeni klasi�ni shemi delitve oblasti na zakonodajno, sodno in izvršilno. Zato bi kot uvod v razumevanje procesa sprejemanje odlo�itev, pravnega reda in politik EU morali predstaviti institucionalno zgradbo in pristojnosti tistih institucij EU, ki odlo�ujo�e vplivajo na opredeljevanje politik in sprejem ter izvrševanje ukrepov za njihovo uresni�evanje. V tem kontekstu bo pozornost namenjena predvsem opredelitvi vloge in sestave:

• Evropskega sveta (politi�na koordinacija) • Sveta Evropske unije (predstavlja države �lanice)



• Evropskega parlamenta (predstavlja državljane) • Evropske komisije (zastopa skupne interese unije) in • Sodiš�a evropskih skupnosti (zagotavlja sodno varstvo).

3.2.1 EVROPSKI SVET (European Council) Evropski svet je najvišje politi�no telo Evropske unije. Deluje kot politi�na koordinacija v obliki stalnih sre�anj na najvišji ravni (voditelji držav in vlad �lanic). Skrbi za politi�no koordinacijo med državami �lanicami in rešuje morebitna nesoglasja. Slovenijo v Evropskem svetu predstavlja predsednik vlade. Evropski svet nima zakonodajnih pristojnosti, vendar kot najvišje predstavniško telo EU in držav �lanic sprejema politi�ne smernice prihodnjega razvoja le-te ter opredeljuje njene prednostne naloge. Dolo�a na�ela in splošne smernice skupne zunanje in varnostne politike ter skupne politike na podro�ju »svobode, varnosti in pravi�nosti« oziroma na podro�ju pravosodja in notranjih zadev. 3.2.2 SVET EVROPSKE UNIJE (Council of the European Union) Svet Evropske unije (poimenovan tudi kot Svet ministrov) je institucija z zna�ilnostmi nadnacionalne in medvladne organizacije, ki predstavlja interese držav �lanic. Njegove glavne pristojnosti so:

• odlo�a o sprejemu pravnega reda (samostojno ali skupaj z Evropskim parlamentom v postopku soodlo�anja);

• koordinira splošne gospodarske politike držav �lanic; • v imenu EU potrjuje mednarodne pogodbe o, katerih se je predhodno

pogajala Evropska komisija (v nekaterih primerih s soglasjem Evropskega parlamenta) med skupnostmi in tretjo državo, skupino držav ali mednarodno organizacijo;

• skupaj z Evropskim parlamentom sprejema prora�un EU; • na podlagi smernic Evropskega sveta sprejema odlo�itve glede

uresni�evanja skupne zunanje in varnostne politike; • usklajuje aktivnosti držav �lanic in sprejema ukrepe na podro�ju

policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah. Svet Evropske unije se sestaja v razli�nih sestavah (odvisno od dnevnega reda oziroma podro�ja, ki ga obravnavajo na zasedanju). Obstaja devet razli�nih sestav4:

4 - Zasedanjem Sveta predseduje minister predsedujo�e države �lanice, ki se zamenja vsakih 6 mesecev. Sestankov se praviloma udeležujejo pristojni ministri držav �lanic.



• splošne in zunanje zadeve (zunanji ministri), • gospodarstvo in finance ("ECOFIN"), • pravosodje in notranje zadeve, • zaposlovanje, socialna politika, zdravje in varstvo potrošnikov, • konkurenca (notranji trg, industrija in raziskave), • promet, telekomunikacije in energija, • kmetijstvo in ribištvo, • okolje, • izobraževanje, mladina in kultura.

V okviru Sveta EU se odlo�itve sprejemajo z glasovanjem. Vsaka država ima t.i. utežne ali »ponderirane« glasove, pri �emer na število ali težo glasov vplivata velikost države in števil�nost prebivalstva. Vendar ta princip v praksi ni uveljavljen v celoti. Dejansko teža glasov za posamezne države ne odraža realnih razmerij med velikostjo držav, ampak je ta nekoliko ve�ja v korist manjših držav.5 DRŽAVA ŠTEVILO GLASOV Nem�ija, Francija, Italija, Velika Britanija 29 Španija, Poljska 27 Romunija 14 Nizozemska 13 Belgija, �eška, Gr�ija, Madžarska, Finska 12 Avstrija, Švedska, Bolgarija 10 Danska, Irska, Litva, Slovaška, Finska 7 Ciper, Estonija, Latvija, Luxemburg, Slovenija 4 Malta 3 SKUPAJ 345 Tabela 1: Število »ponderiranih« glasov po državah �lanicah EU (vir: http://www.europa.eu/institutions/inst/council/index_en.htm) Svet EU sprejema odlo�itve v ve�ini primerov s »kvalificirano« ve�ino. Gre predvsem za podro�ja prostega pretoka blaga, kapitala in storitev oziroma za podro�ja t.i. skupnega ali »komunitarnega prava« EU. Kvalificirana ve�ina je dosežena, �e:

• ve�ina držav (v nekaterih primerih dve tretjini) sprejeme odlo�itev, • �e se je za odlo�itev opredelilo 255 glasov oziroma 73,9 % od vseh, • vsaka država lahko zahteva tudi potrditev glasov, �e število glasov

predstavlja 62 % državljanov celotne populacije EU. Na posameznih podro�jih, ki sodijo predvsem na medvladno raven sodelovanja (skupna zunanja in varnostna politika, pravosodje in notranje

5 - Po Sporazumu iz Nice, ki je opredelil nov sistem glasovanja, se je število glasov pove�alo za vse države �lanice. Pove�anje je višje za države z najve� prebivalstva. Po sporazumu ima pet najve�jih držav �lanic Evropske unije 60 % glasov v primerjavi s 55 % glasovi do sprejema sporazuma.



zadeve, tudi davki), pa se odlo�itve sprejemajo soglasno. Vsaka država ima tudi pravico veta na sprejem odlo�itve na teh podro�jih. 3.2.3 EVROPSKA KOMISIJA (European Commission) Evropska komisija je klju�na institucija politi�nega delovanja ter upravnega in tehni�nega vodenja EU. Deluje kot neodvisna strokovna institucija, ki je dolžna zastopati interese EU kot celote.6 Komisijo sestavljajo komisarji, odgovorni za posamezna podro�ja, njihov mandat je 5 let. Komisarje predlagajo vlade držav �lanic EU, njihovo imenovanje potrdi Evropski parlament, imenuje pa Svet s kvalificirano ve�ino. Sestava Komisije se je spremenila z vstopom novih držav �lanic leta 2004. Komisijo je do tedaj sestavljalo 20 komisarjev (po eden iz vsake države �lanice, Nem�ija, Velika Britanija, Italija, Francija in Španija so imele dva komisarja). Komisija v sedanjem mandatu šteje 26 komisarjev, po enega iz vsake države �lanice . V okviru svojih pristojnosti ima Komisija EU ve� funkcij ter je odgovorna za:

• pripravo zakonodajnih predlogov (razen na podro�ju skupne zunanje in varnostne politike in na podro�ja pravosodja in notranjih zadev, kjer ima zakonodajno pravico Svet);

• varovanje ustanovitvenih pogodb, saj je naloga Komisije, da zagotovi,

da se pravni predpisi EU izvajajo pravilno v vseh državah �lanicah in vseh institucijah. V primeru kršitev ima pravico posredovati z opozorilom ali pa sprožiti postopek pred Sodiš�em ter tudi denarno kaznovati posameznike, podjetja, države ali druge organizacije, ki predpise kršijo;

• izvajanje politik skupnosti; v tem sklopu tudi upravlja prora�un,

predlaga ukrepe na dolo�enem podro�ju, ki jih objavlja v tako imenovanih »belih knjigah« (White Papers);

• zastopanje EU (po pooblastilu) pri pogajanjih s tretjimi državami,

skupinami držav ali mednarodnimi organizacijami. 6 - Komisija ima sedež v Bruslju, nekateri uradi delujejo tudi v Luksemburgu. V upravnem pogledu jo sestavlja 24 generalnih direktoratov in splošne službe (pravna, kadrovska, prevajalska). Zaposluje okoli 20.000 uslužbencev (uradnikov, prevajalcev, tolma�ev, administrativnih delavcev).



3.2.4 EVROPSKI PARLAMENT (European Parliament) V prvih ustanovitvenih pogodbah je bil Evropski parlament zasnovan kot posvetovalna skupš�ina, njegove pristojnosti pa so se s �asom širile. Danes pa je postal ena od osrednjih institucij v procesih odlo�anja v EU. Glede na organiziranost predstavlja danes Evropski parlament ve� kot 450 milijonov državljanov EU in je najve�ji mednarodni parlament na svetu.7 Parlament sestavljajo poslanci, neposredno izvoljeni na splošnih volitvah v vseh državah �lanicah, njihov mandat traja 5 let. V Evropskem parlamentu delujejo sicer politi�ne stranke, ki pa ne predstavljajo nacionalnih politi�nih strank ampak se poslanci, glede na svojo politi�no usmerjenost, združujejo v poslanske oziroma politi�ne skupine na evropski ravni. Tako te politi�ne skupine združujejo poslance iz ve� kot sto nacionalnih politi�nih strank držav �lanic. Bistvena funkcija parlamenta je predstavljanje državljanov EU in ne nacionalnih politi�nih interesov ali strank. Zato so bili sprejeti tudi omejitveni ukrepi, ki bi prepre�ili morebitno uveljavljanje nacionalnih strank in politi�nih interesov v parlamentu. Predvsem so to dolo�ila o sestavi in številu poslancev, potrebnih za ustanovitev politi�ne skupine v parlamentu.8 V sedanji sestavi parlamenta deluje sedem politi�nih skupin in neodvisni poslanci, in sicer: • Skupina ljudske stranke Evrope in evropskih demokratov (Group of

the European People's Party (Christian Democrats) and European Democrats, PPE-DE) Združuje konzervativno in desno-sredinsko usmerjene ljudske ter krš�ansko-demokratske stranke;

• Skupina stranke socialistov (Group of the Party of European Socialists, PSE) je druga najmo�nejša skupina, ki jo sestavljajo socialdemokratske in socialisti�ne levo-sredinsko in levo usmerjene stranke;

• Skupina evropske liberalno demokrati�ne in reformisti�ne stranke (Group of the European Liberal, Democrat and Reform Party, ELDR) Združuje sredinske stranke, ki zagovarjajo liberalisti�ni koncept države;

• Konfederacijska skupina evropske združene levice/Nordijska zelena levica (Confederal Group of the European United Left/Nordic Green Left, GUE/NGL);

• Skupina zelenih/Evropska svobodna zveza (Group of the Greens/European Free Alliance, Verts/ALE);

• Skupina Unije za Evropo narodov (Union for Europe of the Nations Group, UEN);

7 - Sedež parlamenta je v Luksemburgu (generalni sekretariat), plenarni sestanki potekajo v Strasbourgu (ob�asno tudi v Bruslju). 8 - Za ustanovitev politi�ne skupine je tako potrebnih 29 poslancev iz ene države �lanice, 23 iz dveh držav �lanic, 17 iz treh držav �lanic, 14 iz štirih ali ve� držav �lanic.



• Skupina za Evropo demokracij in razli�nosti (Group for a Europe of Democracies and Diversities, EDD).

Politi�na skupina Kratica Št. sedežev

Evropska ljudska stranka in Evropski demokrati EPP-ED 267

Skupina socialdemokratov PES 201 Zavezništvo liberalcev in demokratov za Evropo ALDE 89 Zeleni/Evropska svobodna zveza Greens/EFA 42 Evropska združena levica/Zelena nordijska levica GUE/NGL 41 Neodvisnost/Demokracija IND/DEM 36

Združenje za Evropo narodov UEN 27 Samostojni poslanci NI 29

SKUPAJ 732

Tabela 2: Število sedežev na politi�no skupino - po volitvah v parlament leta 2005 (vir: http://www.europa.eu/institutions/inst/parliament/index_en.htm Podobno kot v primeru Sveta Evropske unije, ki je uvedel pri glasovanju sistem »ponderiranih« glasov« za vsako državo, se je ta princip uveljavil tudi pri sestavi parlamenta. Ne sicer s številom »ponderiranih« glasov, ampak s številom sedežev oziroma predstavnikov vsake države v parlamentu. Pri dolo�itvi števila sedežev za vsako državo je bil odlo�ujo� kriterij velikost države �lanice in število prebivalstva, vendar se to na�elo ni uveljavilo v celoti. Sestava parlamenta namre� kaže, da imajo manjše države ve� poslanskih mest v primerjavi z velikimi, �e bi primerjali razmerje med številom poslanskih mest in številom prebivalstva posamezne države �lanice. DRŽAVA ŠTEVILO SEDEŽEV Nem�ija 99 Francija, Italija, Združeno Kraljestvo (VB) 78 Španija, Poljska 54 Nizozemska 27 Belgija, �eška, Gr�ija, Madžarska, Portugalska, 24 Švedska 19 Avstrija 18 Danska, Slovaška, Finska 14 Irska, Litva 13 Latvija 9 Slovenija 7 Ciper, Estonija, Luksemburg 6 Malta 5 SKUPAJ 732

Tabela 3: Sestava Evropskega parlamenta in število predstavnikov iz držav �lanic (vir: http://www.europa.eu/institutions/inst/parliament/index_en.htm



Pristojnosti Evropskega parlamenta so ve�stranske, in sicer: • opravlja zakonodajno funkcijo, skupaj s Svetom EU, vendar le pri

sprejemanju odlo�itev na dolo�enih podro�jih, nima pa tako kot nacionalni parlamenti pristojnosti zakonodajne pobude;

• skupaj s Svetom Evropske unije predstavlja vrhovno prora�unsko oblast.

V postopku sprejemanja prora�una sodeluje vse do potrditve prora�una; • preko poslanskih vprašanj opravlja nadzorno funkcijo nad institucijami EU

in lahko ustanovi tudi preiskovalni odbor, ki preverja domnevne kršitve ali nepravilnosti pri izvajanju zakonodaje;

• odlo�a o imenovanju Komisije Evropske unije in o nezaupnici Komisiji,

prav tako je odgovoren za imenovanje Evropskega varuha �lovekov pravic;

• parlament deluje tudi kot zaš�itnik pravic državljanov EU, ki imajo pravico

vlagati peticije, v sklopu tega lahko vlaga tudi tožbe pri Sodiš�u (tožbe v primeru nespoštovanja pogodb, podpora oškodovani stranki itd.).

3.2.5 SODIŠ�E EVROPSKIH SKUPNOSTI (Court of Justice of the European Communities) Sodiš�e evropskih skupnosti (sedež v Luksemburgu) je odgovorno za u�inkovit sistem sodne zaš�ite EU. Sestavlja ga 25 sodnikov (eden iz vsake države �lanice) in 8 generalnih pravobranilcev, ki jih imenujejo države �lanice. Leta 1989 je bilo zaradi preobremenjenosti sodiš�a ustanovljeno tudi Sodiš�e prve stopnje (Court of First Instance of the European Communities). Sodiš�e je pravosodna institucija in nadzorni organ EU in v najve�ji meri vpliva na razvoj zakonodaje skupnosti. Sodiš�e je pristojno odlo�ati v sporih med državami �lanicami, državami �lanicami in EU, institucijami EU ter posamezniki in EU. Njegove temeljne naloge so predvsem:

• zagotovitev spoštovanja, enotnega tolma�enja in uporabe zakonodaje skupnosti, kar tudi pomeni, da zagotavlja, da se zakonodaja EU tolma�i oziroma uporablja v vseh državah �lanicah enako;

• izpolnjevanje in enotna interpretacija ustanovitvenih pogodb ter sodna

zaš�ita posameznikov. Vsaka država �lanica lahko pred sodiš�em odgovarja za neizpolnjevanje svojih obveznosti, ki izhajajo iz ustanovitvenih pogodb, ravno tako institucije EU (Svet, Parlament, Komisija).



3.2.6 DRUGE INSTITUCIJE EVROPSKE UNIJE Poleg osrednjih institucij Evropske unije, ki izvajajo predvsem izvršilno, zakonodajno in sodno funkcijo na ravni EU, bi morali omeniti v kratkem opisu tudi ostale, ki sodijo v njen institucionalni okvir ali s svojo nadzorno, posvetovalno ali razvojno vlogo. Med te sodijo: • Evropsko ra�unsko sodiš�e (European Court of Auditors), ki je

odgovorno za nadzor porabe vseh javnih sredstev EU in izvaja preglede vseh prihodkov in odhodkov skupnosti, preverja njihovo zakonitost in pravilnost ter spremlja poslovanje vseh institucij EU. Ra�unsko sodiš�e je neodvisna institucija EU (sedež v Luksemburgu). Sestavlja ga 25 �lanov (eden iz vsake države �lanice), ki jih Imenuje Svet po posvetovanju s Parlamentom; mandat traja 6 let; pri svojem delu so neodvisni.

• Evropski varuh �lovekovih pravic (European Ombudsman), ki je

odgovoren za reševanje pritožb državljanov EU, fizi�nih ali pravnih oseb zaradi nepravilnosti pri delovanju institucij in drugih organov EU, kar tudi pomeni, da nima pristojnosti in se ne ukvarja s pritožbami na delo nacionalnih, regionalnih ali lokalnih organov držav �lanic. Imenuje ga Evropski parlament za obdobje 5 let (letno poro�a Parlamentu); med mandatom ne sme opravljati druge poklicne dejavnosti.

• Evropski ekonomsko-socialni odbor (European Economic and Social

Committee) je posvetovalni organ, ki na ravni EU in na ravni držav �lanic zagotavlja zastopanje in izmenjavo stališ� socialnih partnerjev. Sestavlja ga 317 �lanov (7 iz Slovenije) ki zastopajo delodajalce, delojemalce, kmete, mala, in srednje velika podjetja, trgovino in obrt, zadruge in vzajemna združenja, svobodne poklice, potrošnike in okoljevarstvenike, družine, društva in nevladne socialno usmerjene organizacije.

• Odbor regij (Committee of the Regions) zastopa lokalne in regionalne

oblasti držav �lanic v procesih odlo�anja. Komisija in Svet morata pridobiti mnenje Odbora regij pri obravnavi vsakega zakonodajnega predloga, ki zadeva podro�ja v lokalnih ali regijski pristojnosti: ekonomska in socialna kohezija, trans-evropske povezave, zdravje, izobraževanje in kultura, politika zaposlovanja, poklicno izobraževanje, promet. Odbor lahko svoje mnenje prispeva na lastno pobudo tudi izven navedenih podro�ij.

• Evropska centralna banka (European Central Bank) vodi monetarno

politiko EU skupaj s centralnimi bankami držav �lanic, ki so uvedle skupno valuto evro.9 ECB ima izklju�no pravico odobritve izdajanja evro bankovcev (kovance lahko izdajajo v državah �lanicah po predhodni odobritvi ECB).

9 - Države evro-obmo�ja: Belgija, Nem�ija, Gr�ija, Španija, Francija, Irska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Avstrija, Portugalska, Finska in Slovenija.



• Evropska investicijska banka (European Investment Bank) zagotavlja dolgoro�no financiranje investicijskih projektov, ki pospešujejo skladnejši gospodarski razvoj. Usmerjena je predvsem v velike infrastrukturne projekte v manj razvitih regijah (telekomunikacije, energetika, varstvo narave, urbani razvoj itd.)

Poleg navedenih institucij dejavnost EU poteka tudi preko agencij, ki predstavljajo, v dolo�eni meri, decentralizacijo dejavnosti Evropske unije. Agencije so subjekt evropskega javnega prava, ustanovljene so za izpolnjevanje posebnih tehni�nih, znanstvenih ali upravljavskih nalog ali pa imajo vlogo vklju�evanja razli�nih interesnih skupin v procese odlo�anja. Agencije delujejo na vseh podro�jih Evropske unije, in sicer: na podro�ju prostega pretoka oseb, blaga, storitev in kapitala, na podro�ju skupne zunanje in varnostne politike in agencije za policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah. Poleg navedenih so ustanovljene tudi t.i. izvajalske agencije. Pooblaš�ene so za izvajanje nalog, ki se nanašajo na upravljanje enega ali ve� programov EU. Izvajalske agencije so ustanovljene le za dolo�eno �asovno obdobje.



4 PROCES SPREJEMANJA ODLO�ITEV IN PRAVNEGA REDA EVROPSKE UNIJE

4.1 SPREJEMANJE ODLO�ITEV IN PRAVNEGA REDA V

EVROPSKI UNIJI Že uvodoma smo opredelili, da Evropska unija po svoji organiziranosti in pristojnostih ni povzela ustavno-pravnih ureditev držav �lanic, predvsem klasi�nih razmerij med zakonodajno, izvršilno in sodno funkcijo. Tekom njenega razvoja se je oblikoval povsem nov, druga�en, naddržavni tip odnosov med državami �lanicami in EU, ki se odraža tudi pri sprejemanju njenih skupnih politik ter pravnega reda . V okviru EU je Svet osnovni zakonodajni organ, Komisija pa razpolaga s pravico zakonodajne iniciative. V taki razporeditvi pristojnosti med institucijami EU so pravzaprav vlade vseh �lanic tiste, ki sprejemajo zakonodajo, njihova funkcija priprave predlogov teh aktov pa je zaupana Komisiji, ki neodvisno od interesov držav �lanic oblikuje predloge zakonodaje. Nacionalni parlamenti v zakonodajnem postopku ne sodelujejo neposredno. V procese sprejemanja odlo�itev so vklju�eni le preko potrjevanja stališ� nacionalnih predstavnikov v Svetu Evropske unije, pri �emer pa so ti postopki sila razli�ni med državami �lanicami. V okviru Evropske unije zakonodajna in izvršilna funkcija tudi nista tako strogo lo�eni kot je to pravilo opredeljeno v ustavnih sistemih držav. Svet Evropske unije je sicer osrednja zakonodajna institucija, vendar si lahko v posameznih primerih zakonodajno pobudo deli oziroma jo prenese na Komisijo Evropske unije. V proces sprejemanja pravnega reda je v vedno ve�ji meri vklju�en tudi Evropski parlament, kar v ustanovitvenih pogodbah ni bilo predvideno. Svet je osrednja zakonodajna institucija Evropske Unije. Države �lanice so v zakonodajnih telesih Sveta zastopane preko predstavnikov svojih vlad. Celoten proces sprejemanja odlo�itev in pravnega reda poteka na treh ravneh, in sicer:

• predlog Komisije obravnavajo na prvi stopnji delovne skupine Sveta Evropske unije,

• na drugi ravni predloge obravnavajo Odbor stalnih predstavnikov držav �lanic in drugi Odbori Sveta Evropske unije,

• predlog (zakonodajni) na najvišji ravni obravnava (in sprejme) Svet Evropske unije.



Postopek odlo�anja je organiziran po zgledu nacionalnih državnih uprav. Za rešitve tehni�nih vprašanj in pripravo predlogov za politi�ne odlo�itve so odgovorne delovne skupine, sestavljene iz državnih uradnikov (praviloma iz pristojnih ministrstev), v katerih predstavniki držav �lanic izrazijo svoja stališ�a o predlogu. Gre za strokovno zahtevno delo usklajevanja nacionalnih stališ� glede predlagane zakonodaje. V delovnih skupinah se ne glasuje o predlogu ampak se stališ�e posreduje v nadaljnjo obravnavo (ali potrditev) odborom drugega nivoja odlo�anja. Odbori drugega nivoja odlo�anja so:

• Odbor stalnih predstavnikov (Comité des Représentants Permanents - COREPER) je osrednji odbor, ki je Svetu neposredno podrejen. Sestavljajo ga veleposlaniki (vodje misij) in njihovi namestniki iz držav �lanic. Sestaja se kot COREPER I, ki ga tvorijo namestniki, in COREPER II, v katerem zasedajo veleposlaniki. Pristojnost med njima je razdeljena po podro�jih pravnega reda EU. Politi�na vprašanja in prednostna podro�ja obravnavajo veleposlaniki (COREPER II), tehni�na pa namestniki (COREPER I);

• Posebni odbor za kmetijstvo (POK) obravnava vprašanja, povezana

s skupno kmetijsko politiko, in je neposredno podrejen Svetu kmetijskih ministrov;

• Odbor za �len 133 nadzoruje Komisijo pri pogajanju in izvrševanju sporazumov na podro�ju skupne zunanjetrgovinske politike in je hierarhi�no neposredno podrejen Svetu EU;

• Politi�ni in varnostni odbor pripravlja delo na podro�ju skupne

zunanje in varnostne politike. Zaradi pretežno medvladne narave tega podro�ja je odbor neposredno podrejen Svetu za zunanje zadeve;

• Odbor za prora�un pripravlja delo Sveta finan�nih ministrov in je

Svetu tudi neposredno odgovoren;

• Odbor za �len 36 pripravlja delo Sveta za pravosodje in notranje zadeve (policijsko in pravosodno sodelovanje). Odbor s Svetom notranjih ministrov komunicira preko COREPER II.

Odlo�anje na nivoju Sveta EU poteka na�eloma na ministrski ravni. Položaj predstavnika v upravni hierarhiji države, ki jo zastopa, je prepuš�en nacionalnim ureditvam. Pomembno je le, da predstavnik �lanice v Svetu lahko sprejema odlo�itve, ki zavezuje državo �lanico.



Slika1: Proces odlo�anja v okviru Sveta Evropske unije Svet zaseda v razli�nih specializiranih sestavah glede na zadevo, ki se obravnava. Število sestav se z neprestano širitvijo pristojnosti EU spreminja. Nekatere sestave Sveta po pomenu presegajo ostale in so v delovanju skupnosti postale ustaljene. V ta sklop sodijo predvsem:

• Svet za splošne zadeve (General Affairs Council), ki ga sestavljajo zunanji ministri držav �lanic,

• Svet za kmetijstvo (Agricultural Council), ki je zadolžen za izvajanje skupne kmetijske politike in ga sestavljajo kmetijski ministri,

• Ekonomsko-finan�ni svet (Ecofin), ki ga sestavljajo ministri za gospodarstvo,

• Svet za prora�un (Budget Council), ki ima osrednjo vlogo v postopku sprejemanja prora�una Evropske unije in ga sestavljajo ministri za finance,

• v zadnjem obdobju pa tudi Svet za pravosodje in notranje zadeve (JHA Council), ki ga sestavljajo ministri za pravosodje in notranje zadeve.

Posebno vlogo v celotnem procesu sprejemanja odlo�itev in pravnega reda ima tudi Komisija EU. �eprav je njena osnovna naloga priprava zakonodajnih predlogov, ima tudi pravico do zakonodajne pobude. Svet EU lahko namre� prenese na Komisijo tudi pristojnost izvajanja zakonodaje na ravni EU. Pri tem Komisiji pomagajo oziroma jo nadzirajo odbori, ki delujejo v skladu s postopkom, imenovanem "komitologija". Ti odbori sodelujejo pri pripravi in sprejemanju podzakonskih aktov unije, za katere je pristojna Komisija.

Odbor za kmetijstvo

Odbor stalnih predstavnikov I

Odbor stalnih predstavnikov II

Odbor �l. 133

Politi�no in varnostni odbor

Odbor za prora�un

SVET EU (Svet ministrov)

Odbor �l. 36

Delovne skupine

Delovne skupine

Delovne skupine

Delovne skupine

Delovne skupine

Delovne skupine

EUROPOL Terorizem Carinsko sodelovanje

Organizirani kriminal

Droge Policijsko sodelovanje



Odbore sestavljajo predstavniki iz držav �lanic EU in jih vodi predstavnik Komisije. Razprava v odborih poteka na podlagi osnutka, ki ga pripravi Komisija. Odbore lahko razdelimo v naslednje skupine:

• posvetovalni odbori (advisory committees) dajejo mnenja Komisiji, ki se mora z njimi seznaniti. Omenjeni postopek se uporablja praviloma za zadeve, ki politi�no niso ob�utljive;

• upravljalni odbori (management committees) predstavljajo višjo

raven odgovornosti in vloge Komisije. Postopek se najve�krat uporablja za ukrepe, ki se nanašajo na upravljanje skupne kmetijske politike, ribištva in glavnih programov unije;

• regulatorni odbori (regulatory committees) lahko v tem postopku

odlo�ilno vplivajo na sprejem ukrepov, s �emer se uveljavlja tudi ve�ja vloga Sveta.

Vloga Evropskega parlamenta je v teh postopkih omejena. Komisija mora sicer redno obveš�ati parlament o zasedanjih odborov. vendar le-ta nima pravice do veta, saj gre za izvajanje zakonodaje, ki je v pristojnosti držav �lanic, te pa jo v primerih »komitologije« prenesejo na Komisijo. Seveda pa to ne pomeni, da je Evropski parlament povsem izklju�en iz celotnega procesa sprejemanja odlo�itev in pravnega reda EU. Prav nasprotno, zakonodajna pristojnost Evropskega parlamenta se je z leti razvoja EU nenehno ve�ala. Prve ustanovitvene pogodbe so namre� parlamentu dolo�ile le posvetovalno vlogo, vendar je le-ta postopoma pridobival nove pristojnosti, tako da danes parlament na nekaterih podro�jih deli zakonodajno funkcijo s Svetom. Postopki, v katerih Evropski parlament sodeluje pri sprejemanju pravnega reda EU, so razli�ni, odvisni od podro�ij njenega delovanja in vrste zakonodajnega predloga. Lo�imo pa:

• postopek posvetovanja, v katerem se zahteva mnenje parlamenta preden Svet EU lahko odobri zakonodajni predlog (pripravi ga Komisija). Mnenje parlamenta ni zavezujo�e za Svet, tudi ne za Komisijo;

• postopek sodelovanja, v katerem parlament lahko predlagani

zakonski predpis dopolnjuje z amandmaji;

• postopek soodlo�anja, ki pomeni enakopravno delitev pristojnosti sprejemanja zakonodaje med Parlamentom in Svetom. Postopek se uporablja za veliko število podro�ij, vklju�no s prostim pretokom oseb,



varstvom potrošnikov, izobraževanjem, kulturo, zdravjem in trans-evropskimi povezavami,

• postopek soglasja, ki se nanaša na tista podro�ja zakonodaje, kjer

tudi Svet odlo�a soglasno. Parlament mora soglašati pri odlo�itvah o državljanskih pravicah, mednarodnih sporazumih in konstitutivnih vprašanjih (pristop novih �lanic), ob imenovanju Komisije EU in drugih.


DRŽAVAH �LANICAH Za vsako državo je pomembno, da vlada, ki ji je s �lanstvom poverjeno sodelovanje v zakonodajnem postopku, uredi v svoji zakonodaji u�inkovit model koordiniranja svojih služb, ki mora zagotoviti konsistentnost stališ� njenih predstavnikov na vseh treh nivojih zakonodajnega postopka (delovna telesa, odbori in Svet). Za u�inkovito sodelovanje vlade in ministrstev pri izvrševanju zakonodajne funkcije v okviru Sveta in njegovih organov, mora nacionalna vlada temu primerno prilagoditi svojo organizacijo in delovanje. Na�in delovanja in pogajanja med �lanicami v Svetu je zapleten in pogosto hiter, kar zahteva nemalo pogajalske spretnosti in hitro odzivnost predstavnikov držav �lanic. Za usklajevanje in sprejem stališ� je vsaka država �lanica, v skladu s svojim upravnim sistemom ali strukturo, vzpostavila medresorsko koordinacijo na vladni ravni. Med državami �lanicami ni enotnega modela koordinacije. Iz primerjalnega pregleda modelov koordinacije pa izhaja, da sta se uveljavila predvsem dva modela, in sicer:

• sistem, v katerem ima osrednjo vlogo centralni vladni organ s pravico odlo�anja in vsebinskega poseganja v pristojnosti posameznih ministrstev (centraliziran sistem). V tem modelu organizacija medministrskih pogajanj in spremljanje pogajanj v EU na vseh nivojih izvaja ena služba, ki deluje na nad-ministrski ravni in ima zelo mo�no usklajevalno funkcijo (Francija, Švedska, Velika Britanija);

• sistem, v katerem je vloga centralnega organa omejena na

koordinativne naloge (decentraliziran sistem). V tem modelu so za pripravo nacionalnih stališ� odgovorna ministrstva (Danska, Finska, Gr�ija, Irska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Portugalska).

V izhodiš�u razprave o sistemu upravljanja moramo upoštevati, da pogajanja o posameznem predlogu potekajo v Svetu na treh nivojih (nivo strokovnjakov, nivo stalnih predstavnikov oziroma odborov in nivo ministrov), zato je koordinacijo v državah �lanicah za vsak dokument praviloma



potrebno izvesti za vsak nivo obravnave (trikrat), saj se predlog dokumenta med pogajanji spreminja in ga je pri prehodu od nivoja strokovnjakov na nivo stalnih predstavnikov in nato na nivo Sveta potrebno ponovno preu�iti in se do predloga ponovno opredeliti. Bistveni element, ki ga je potrebno upoštevati že pred pogajanji na nivoju strokovnjakov, predstavlja interes na posameznem podro�ju, ki ga želi država uresni�iti. Te usmeritve se na�eloma ne spreminjajo skozi vsa pogajanja, zato je predvsem na prvem nivoju potrebno pripraviti celovito oceno o posledicah predlaganega pravnega akta za nacionalni pravni red. Temeljno na�elo centraliziranega modela je, da se organizacija medministrskih pogajanj na vseh nivojih izvaja iz ene službe, ki deluje na nad-ministrski (centralna služba). Ministrstva so sicer še vedno odgovorna za pripravo predlogov stališ� in zastopanje nacionalnih interesov v institucijah EU, vendar le v soglasju in ob potrditvi stališ� ter pogajalskih izhodiš� s strani centralnega organa. Skupno vsem državam z decentraliziranim sistemom pa je, da nimajo centralne službe, ki bi bila pristojna za pripravo nacionalnih stališ�, temve� ministrstva skrbijo za komunikacijo z institucijami EU in sama usklajujejo zadeve s svojega podro�ja. Razsodnik pri neusklajenostih med ministrstvi ni centralni organ, ampak vlada. Posebnost predstavljajo sistemi koordinacije v federalnih državah (Nem�ija, Avstrija, Belgija, Španija), kjer so pristojnosti razdeljene na federalni nivo (zunanje zadeve, notranje zadeve, pravosodje, obramba) in na nivo federalnih enot. V takem sistemu morata biti vzpostavljeni dve ravni usklajevanja, in sicer na federalni ravni (med pristojnimi ministrstvi) in vertikalni ravni (med vladami oziroma ministrstvi na federalni in državni ravni). Predstavljani modeli upravljanja s procesom oblikovanja nacionalnih stališ�, sprejemanjem odlo�itev in pravnega reda EU so v vseh državah oblikovani v izvršilni veji oblasti, na ravni vlad držav �lanic. Predstavniki vlad (ministri) so tudi zastopniki držav �lanic v Svetu EU, katere osrednja naloga je sprejem pravnega reda. Pomeni, da gre za sistem, ki je nasproten nacionalnim sistemom držav �lanic, kjer opravljajo zakonodajno funkcijo parlamenti teh držav. Kako prese�i to dvotirnost in razli�nost med nacionalnimi sistemi in naddržavnim sistemom Evropske unije je eno od osrednjih vprašanj, s katerim se soo�ajo tako v državah �lanicah kot na ravni unije. EU ne dolo�a organiziranost politi�nih in upravnih sistemov držav �lanic. Kako posamezne države �lanice upravljajo s procesom sprejemanja pravnega reda EU in kakšna je odgovornost vlade kot »zakonodajnega organa na ravni EU« do



nacionalnega parlamenta (kot zakonodajnega organa) je v celoti prepuš�ena državam �lanicam. Kot izhaja iz primerjalne analize (SVEZ, 2001, 22) lahko sodelovanje nacionalnih parlamentov pri pripravi nacionalnih stališ� razdelimo na tri ravni:

• vlada aktivno in sistemati�no informira nacionalni parlament o predlogih Evropske komisije ter z nacionalnimi stališ�i do predloženih dokumentov (Španija, Italija, Portugalska, Irska);

• vlada ne more pri�eti pogajanja v Svetu EU, dokler se nacionalni

parlament (odbor) ne izre�e o predlogu Evropske komisije, vendar pa mnenje parlamenta za vlado ni zavezujo�e (Velika Britanija, Francija, Nizozemska);

• najvišja stopnja sodelovanja, predvideva potrjevanje nacionalnih

stališ� s strani nacionalnega parlamenta, ki vlado pri pogajanjih zavezujejo (Danska, Avstrija).

Vklju�enost ali »tesnost« sodelovanja nacionalnih parlamentov v procesih odlo�anja na ravni EU je raznolika. Skupno ve�ini ali skoraj vsem je le, da so nacionalni parlamenti držav �lanic ustanovili posebne odbore, komisije ali druga delovna telesa, ki sodelujejo pri pripravi nacionalnih stališ�. Ob tem bi morali tudi upoštevati, da so razmerja in pristojnosti med zakonodajno (parlament) in izvršilno vejo oblasti (vlada) v državah �lanicah raznolika, da je sodelovanje nacionalnih parlamentov v »evropskih zadevah« odvisno od tradicije, razli�ne zunanjepoliti�ne vloge parlamenta in drugih. Kljub temu da nacionalni parlamenti niso neposredno vpeti v procese sprejemanja pravnega reda EU, pa tudi niso povsem izklju�eni iz procesov odlo�anja. Tako so v vseh državah �lanicah parlamenti vklju�eni v pogajanja za spremembe ustanovitvenih pogodb, ki jih tudi ratificirajo, skratka pri sprejemu primarne evropske zakonodaje imajo parlamenti še vedno najpomembnejšo vlogo. 4.3 PROCES SPREJEMANJA ODLO�ITEV IN PRAVNEGA REDA NA

NACIONALNI RAVNI

Slovenski sistem sprejemanja odlo�itev in pravnega reda EU lahko, v primerjavi z drugimi sistemi držav �lanic, opredelimo kot »decentraliziran«, v katerem pa so prisotne tudi nekatere zna�ilnosti »centraliziranega« sistema. Prednosti tega so predvsem enovit informacijski sistem, ki omogo�a enoten dostop do dokumentov. To omogo�a lažje usklajevanja nacionalnih stališ�



med razli�nimi institucijami, preglednost nad vsemi fazami postopkov in druge. V osnovnem izhodiš�u so v slovenskem sistemu odgovorna za pripravo nacionalnih stališ� ministrstva, tudi za horizontalno usklajevanje, kadar je potrebno stališ�a do predlogov pravnega reda EU uskladiti med pristojnimi ministrstvi ali vladnimi službami (na ravni delovnih skupin). Po drugi strani pa je za posamezna podro�ja delovanja vzpostavljen tudi »centralni organ«, preko katerega poteka izmenjava uradnih dokumentov, vendar le-ta nima pristojnosti odlo�anja ali spreminjanja stališ�, ki so jih predložila ali uskladila pristojna ministrstva. Osrednji ali »centralni organ« predstavljata Ministrstvo za zunanje zadeve za podro�je skupne zunanje in varnostne politike in Služba vlade za evropske zadeve za ostala podro�ja. Vzpostavitev celovitega sistema, ki zahteva pripravo, usklajevanje in sprejem stališ� s strani pristojnih organov, je zapleten proces, v katerega je vklju�enih ve� ravni sodelovanja in institucij, ne nazadnje tudi s parlamentom, zato morajo biti posamezni postopki, tudi sama tehni�na priprava in izvedba tega procesa, podrobno na�rtovani. S stališ�a sistema kot celote slednje pomeni, da je na institucionalni ravni potrebno:

• dolo�iti odgovorne institucije za pripravo stališ�, v primeru horizontalne povezanosti tudi za uskladitev stališ� med pristojnimi institucijami;

• opredeliti na�in sodelovanja socialnih partnerjev in sindikatov ter nevladnih organizacij pri oblikovanju stališ�;

• opredeliti postopke za oblikovanje nacionalnih stališ� ter za potek

tehni�ne priprave dokumenta (stališ�a);

• vzpostaviti informacijski sistem za pretok informacij in dokumentov EU med uporabniki, za povratno posredovanje stališ�, njihovo dokumentiranje in hrambo.

Vzpostavitev informacijskega sistema, ki bo omogo�il preglednost dokumentov, hitro posredovanje, spremljanje poteka obravnave in preglednost nad sprejetimi stališ�i, je ena najzahtevnejših nalog. Slovenski informacijski sistem sloni na enotnem informacijskem sistemu vlade, v okviru katerega je bil vzpostavljen "evropski portal":

• EU portal je osnovno informacijsko orodje za pretok zakonodajnih in drugih predlogov ter informacij, ki jih Slovenija pridobiva preko informacijskega sistema Sveta EU, ter za objavljanje in spremljanje slovenskih stališ� do teh dokumentov;

• EU portal je dostopen vsem ministrstvom in vladnim službam. V njem so gradiva razvrš�ena po pristojnih ministrstvih, delovnih skupinah kot tudi v skladu s kodifikacijo dokumentov, kot jo uporablja Svet;



• EU portal omogo�a spremljanje posamezne zadeve od osnovnega predloga do kon�nega sprejema na Svetu Evropske unije. Hkrati služi tudi kot arhivska zbirka.

Slika 2: Pretok uradnih dokumentov EU v Sloveniji

Za pripravo nacionalnih stališ� so odgovorna ministrstva, tudi za horizontalno usklajevanje, kadar je potrebno stališ�a do predlogov pravnega reda EU, uskladiti med pristojnimi ministrstvi ali vladnimi službami (na ravni delovnih skupin). Stališ�e, ki ga pripravi nosilno ministrstvo, obsega strokovne podlage in navodila za razpravo v telesih EU. Pomemben element pri oblikovanju in sprejemu stališ�, ki jih bodo predstavniki države zastopali v okviru institucij EU (Sveta), je sodelovanje nevladnih organizacij in socialnih partnerjev10 pri oblikovanju stališ� ter vpliv

10 - Sindikati in združenja delodajalcev so vklju�eni v celoten proces sprejemanja odlo�ite na državni in nad-državni ravni. Imajo možnost neposrednega sodelovanja pri pripravi evropske zakonodaje preko Ekonomsko-socialnega odbora EU, kamor vlade držav �lanic predlagajo kandidate, ter preko razli�nih združenj (evropske konfederacijo sindikatov itd.).



parlamenta (Državnega zbora) na oblikovanje in sprejem (potrjevanje) stališ�. »Slovenski model« lahko primerjamo z državami, v katerih so vlade zavezane na informiranje nacionalnega parlamenta ter na predstavitev stališ� o predlogih komisije. V Zakonu o sodelovanju med Državnim zborom in vlado v zadevah Evropske unije so podrobno raz�lenjena razmerja med obema institucijama v postopkih sprejemanja pravnih aktov in odlo�itev v EU. V skladu z zakonskimi dolo�bami je opredeljeno, da vlada predstavlja in zastopa Slovenijo ter uveljavlja njena stališ�a v institucijah EU. V okviru tega sodelovanja je podrobno raz�lenjen postopek obravnave in sprejema stališ� ter odgovornost vlade in parlamenta v tem procesu. Tako je vlada zavezana posredovati državnemu zboru skupaj s predlogom stališ� tudi podatke (analizo), ki vsebuje oceno vplivov in posledic predloga. V okviru stališ� državnega zbora zavzema stališ�a delovno telo, pristojno za evropske zadeve, v zadevah zunanje in varnostne politike pa delovno telo, pristojno za zunanjo politiko (odbora). Državni zbor ni zavezan k obravnavi vseh predlogov stališ�, ki jih v razpravo (potrditev) posreduje vlada. Odlo�itve, ki jih o predlogu stališ� sprejme pristojno delovno telo (odbor), se posredujejo vladi, ki jih upošteva pri svojem delovanju v institucijah EU. Kadar vlada pri uveljavljanju stališ� zaradi poteka pogajanj oceni, da njihova uveljavitev ali popolna uveljavitev ni izvedljiva ali ne bi bila v nacionalno korist, lahko odlo�i druga�e, vendar mora o tem obvestiti državni zbor in navesti okoliš�ine, ki so utemeljevale takšno ravnanje.



5. ORGANIZACIJA IN VODENJE »EVROPSKIH« ZADEV 5.1 DETERMINANTE U�INKOVITE ORGANIZACIJE Predstavljeni modeli organiziranosti nekaterih držav �lanic EU so prilagojeni zna�ilnostim politi�nega sistema teh držav, porazdelitvi pristojnosti med posameznimi organi odlo�anja, ne nazadnje tudi strukturi upravnega sistema držav. Vsak od teh modelov ima dolo�ene prednosti in pomanjkljivosti in ga ni mogo�e preprosto preslikati ter ga uporabiti kot vzorec za druge države. Vsaka od držav mora zato vzpostaviti lasten sistem, ki bo upošteval vse nacionalne posebnosti, od politi�nega sistema pa tja do organiziranosti in sposobnosti upravnega sistema. �eprav EU nima pristojnosti pri dolo�anju organiziranosti uprave v državah �lanicah, evropski pravni red tudi ne dolo�a, kako morajo biti državne uprave organizirane. Njihova vloga, organiziranost in usposobljenost pa je pogosto odlo�ilnega pomena za u�inkovito uresni�evanje sprejetih obveznosti na ravni EU in hkrati tudi pogoj za uspešno uveljavljanja nacionalnih interesov v okviru le-te. S te plati je izredno pomembno, kako so posamezne države usposobljene za u�inkovito izvrševanje pravnega reda EU unije na eni strani in na drugi, kako so upravni sistemi držav �lanic organizirani ter usposobljeni, da bodo v kar najve�ji meri uveljavili tudi nacionalne interese ter da bo proces sprejemanja odlo�itev o politikah EU pregleden ter usklajen med razli�nimi uporabniki. Predvsem je vprašanje organiziranosti in u�inkovitosti delovanja takega sistema pomembno za »male« države �lanice, ki nimajo zadostnih virov, predvsem �loveških, za izpolnjevanje obveznosti pri oblikovanju odlo�itev na državni ravni in v procesu sprejemanja odlo�itev na naddržavni ravni. Veliko študij se ukvarja z vprašanjem, kateri so tisti elementi, ki vplivajo na u�inkovitost delovanja in hkrati uveljavljanja nacionalnih interesov v okviru širše, »naddržavne« skupnosti, kot je EU. Mnogi izpostavljajo velikost držav kot tisti dejavnik, ki v najve�ji meri vpliva na njihovo vlogo v procesu sprejemanja odlo�itev v širših mednarodnih povezavah. Osrednje vprašanje, ki se v tem sklopu zastavlja, pa je, ali velikost in posredno s tem tudi delovanje uprav vpliva na te procese oziroma, ali »male« in »velike« države vodijo upravljavske postopke na enak ali druga�en na�in in ali velikost in zna�ilnosti uprav vplivajo na razli�nost njihovega organiziranja ter delovanja v procesu sprejemanja odlo�itev in druge. Števil�nost prebivalstva, teritorialna velikost, višina bruto doma�ega proizvoda so ve�inoma merila po katerih se države razvrš�ajo na »male« ali »velike«. Pogosto se kot dodatni element navaja tudi »ranljivost« v politi�nem, ekonomskem in strateškem pomenu in ali imajo (�e da, v kolikšnem obsegu) enak interes in ali je ta druga�en od »velikih«. Nedvomno pa je, da imajo male države, v primerjavi z velikimi, manjšo državno upravo.



In prav državna uprava je tista, ki nadzira odnos države do drugih držav in usmerja odnose v in med mednarodnimi organizacijami. Po mnenju posameznih avtorjev morajo »male« države uporabiti sorazmerno ve�ji del upravnih resursov za upravljanje z zadevami EU kot velike države. Kot ugotavljajo raziskovalci (Hoscheit, 1992, 54), so ujete na eni strani med vedno ve�jimi zahtevami EU, medtem ko se na drugi strani soo�ajo z njihovimi omejenimi resursi (viri), kar nedvomno vodi k razli�nim upravljavskim strategijam in organizacijskim prilagoditvam. Kot ugotavljajo posamezni avtorji (Thorhallsson, 2000, 65) obstajajo med malimi in velikimi državami bistvene razlike v njihovem delovanju v okviru EU. Zna�ilnosti upravljanja malih držav so predvsem: ve�ja neformalna komunikacija z institucijami Evropske unije, gibljivi postopki pri sprejemanju odlo�itev, ve�ja samostojnost uradnikov pri pripravi stališ�. V ve�ini primerov se pri tem opirajo bolj na priporo�ila kot stroga navodila (kadar ni predmet obravnave izrazit nacionalni interes); Za velike države pa je zna�ilno dosledno spoštovanje hierarhi�nih pravil in pristojnosti institucij pri pripravi nacionalnih stališ� in strategij. Uradniki praviloma niso samostojni pri pripravi stališ�, v pogajanjih morajo spoštovati navodila, ki jih prejemajo iz prestolnic (centralnega organa). Podrobnejša analiza delovanja držav kaže, da so »male« države bolj usmerjene k dolo�anju prioritet na podro�jih, kjer lahko pri�akujejo koristi, bodisi ekonomske ali politi�ne. Slednje se odraža tako pri udeležbi predstavnikov teh držav, kot pri delu delovnih skupin ter pri vsebinskem oblikovanju dokumentov. Strategijo svojega delovanja v institucijah EU so prilagodile »omejenim« virom. Namesto zapletenih in dolgotrajnih formalnih postopkov komunikacije med nacionalnimi in institucijami EU, so razvile neformalne poti in s tem zagotovile ve�jo gibljivosti. Tudi vloga uradnikov (ekspertov) se razlikuje. V manjših državah imajo ve�ji manevrski prostor pri pripravi nacionalnih stališ�, pri na�rtovanju strategije in zastopanju teh v okviru institucij EU. Praviloma imajo ti nacionalni predstavniki v delovnih telesih tudi ve�jo samostojnost (izjeme so politi�no pomembna vprašanja), saj morajo ti spoštovati v vseh primerih navodila pristojnih institucij v državah �lanicah. Posredno s tem je odgovornost nacionalnih predstavnikov (uradnikov) malih držav zahtevnejša. Zaradi manjšega upravnega sistema in števila zaposlenih so nacionalni predstavniki vklju�eni v celoten proces, in sicer v pripravo nacionalnega stališ�a. Hkrati sodelujejo v delovnih telesih Komisije in Sveta kot svetovalci na zasedanjih ministrov v Svetu EU in na koncu so odgovorni tudi za izvedbo (uresni�itev) sprejetih obveznosti (pravnega reda) v nacionalni zakonodaji.



Prav zaradi tega se je postopno razvila posebna oblika komunikacije med nacionalnimi predstavniki malih držav in institucijami EU (predvsem Komisijo, kot odgovorno za pripravo pravnih aktov), ki sloni bolj kot na formalnih postopkih na neposrednih, neuradnih (neformalnih) odnosih. Pogosto gre za dokaj oseben odnos med odgovornimi na ravni EU in relativno majhno skupino odgovornih oseb (ali celo posamezniki) v nacionalnih upravah, ki sodelujejo v celotnem procesu sprejemanja odlo�itev. Na eni strani ti neformalni in osebni stiki omogo�ajo, da Komisija pridobiti hitreje stališ�a teh držav do posameznih predlogov, hkrati pa tudi omogo�a, da si male države zaradi tega zagotovijo ve�ji vpliv na oblikovanje predlogov Komisije. Male države so oblikovale tudi nekoliko druga�ne pogajalske strategije za sprejemanje odlo�itev pod okriljem Evropske unije. Prožne so v pogajanjih na podro�jih, kjer nimajo posebnega politi�nega, socialnega ali ekonomskega interesa, medtem ko so zelo neprožne v primerih ko se pogajajo o strateško pomembnih podro�jih za državo. Na pogajanjih sila težko spreminjajo za�etna nacionalna stališ�a, ki so jih oblikovali in zastopali že v okviru delovnih skupin in na njih vztrajajo vse do sprejema odlo�itve na ravni Sveta EU, medtem ko na manj pomembnih prilagajajo stališ�a tudi že na ravni delovnih skupin, odborov ali celo na ravni Sveta. Vse to je povezano tudi s koristmi, ki jih v procesu sprejemanja odlo�itev »iztržijo« v pogajanjih. Pogajalske spretnosti nacionalnih predstavnikov igrajo zato pomembno vlogo, predvsem ker gre pogosto za organizirane in povezane dogovore (kup�ije). V kontekstu celotne organiziranosti in vloge nacionalnih institucij v procesih sprejemanja odlo�itev na ravni EU je pomembna tudi vloga in pristojnosti stalnih predstavništev. V decentraliziranih sistemih in sistemih malih držav imajo nacionalna predstavništva aktivno vlogo v oblikovanju nacionalnih stališ� in s tem tudi politik. Njihovi predstavniki so v ve�ji meri vklju�eni v delo delovnih teles (nadomeš�ajo eksperte iz pristojnih ministrstev). Pomeni, da s tem neposredno sodelujejo v procesih oblikovanja in sprejemanja nacionalnih politik ter stališ�. Predstavništva velikih držav so pri oblikovanju in zastopanju nacionalnih interesov odvisne bolj ali manj od navodil in stališ�, oblikovanih na državi ravni, v okviru nacionalnih institucij ali v »centralnih organih«, s tem pa tudi posredno odmaknjena od aktivne vloge pri oblikovanju politik EU. Vsi ti in drugi elementi kažejo, da sta velikost države, vzro�no s tem tudi števil�nost njenega upravnega sistema, predpostavki, ki v veliki meri dolo�ata mo� ali vpliv držav na sprejem posameznih odlo�itev. Sta tudi elementa, ki odlo�ujo�e vplivata na organiziranosti in strategijo njihovega delovanja držav v procesu sprejemanja politik in pravnega reda na ravni EU. Zato ni prav ni� presenetljivo, da je EU v procesu pridruževanja kandidatk za �lanstvo (danes novih držav �lanic) veliko pozornost namenjala prav njihovi upravni strukturi. Od njihove u�inkovitosti je namre� odvisen uspešen prenos evropskega pravnega reda v nacionalno zakonodajo.



5.2 VODENJE IN UPRAVLJANJE S �LOVEŠKIMI VIRI Osrednje vprašanje, s katerim se soo�ajo male države v okviru »naddržavne« skupnosti je, na kakšen na�in nadomestiti to manjšo »velikost« in si zagotoviti enak ali podoben vpliv na sprejemanje odlo�itev kot teritorialno in populacijsko ve�je države. V tem sklopu bi morali zato osrednjo pozornost nameniti predvsem determinantam, ki lahko vplivajo na bolj uravnovešeno ali »enakovredno« vlogo »malih« držav, in sicer:

• v kolikšni meri so pristojne nacionalne institucije (državna uprava) prilagodile svojo strukturo in vodenje procesom priprave nacionalnih stališ� in sprejemanju le-teh na ravni EU;

• opredelitvi strateških ali prednostnih nacionalnih ciljev (zahtev) ali v

širšem pomenu besede »politik« (države, vlade) v okviru Evropske unije in hkrati definiranju potrebnih resursov za njihovo uveljavitev;

• upravljanju (v okviru nacionalnega sistema) z razpoložljivimi

(omejenimi) resursi v procesu priprave in sprejema odlo�itev na nacionalni in naddržavni ravni.

Številni kazalci iz raziskave (Thorhallsson, 2000, 65) opozarjajo, da države niso v veliki meri spremenile formalno strukturo državne uprave zaradi �lanstva v EU. Praviloma so se na delovanje in upravljanje v okviru EU odzvale le z za�asnimi in trenutnimi (ad hoc) prilagoditvami. Med državami �lanicami in njihovimi upravami tudi ni enotnega modela, kako le-te sodelujejo v pripravi nacionalnih stališ� in v procesu sprejemanja odlo�itev na ravni EU. Ob tem se poraja vprašanje, ali je ta odziv lahko enak za vse državne uprave ali lahko le dodajo nove naloge obstoje�i strukturi državne uprave ne glede na razpoložljive resurse (materialne in �loveške). Pri uveljavljanju nacionalnih interesov v okviru širše skupnosti ne gre le za vprašanje odgovornosti in pristojnosti institucij, ampak tudi za vrsto drugih pomembnih kvalitet delovanja odgovornih institucij (vlade), kot so: sposobnost predvidevanja sprememb okoliš�in, na katerih temeljijo sprejeta stališ�a, zmožnost hitrega odziva na spremembe, hkratno oblikovanje alternativnih strategij in obstoj poti za izgrajevanje zavezništev z vladami drugih držav �lanic s podobnimi interesi in druga. Seveda pa so to vprašanja, s katerimi se sre�ujejo predvsem male države z omejenimi resursi. Prednostna naloga teh držav mora biti zato osredoto�ena v jasno definiranje prednostnih (strateških) nacionalnih ciljev ali »politik«, ki jih želijo uveljaviti v naddržavni skupnosti. Vsaka organizacija, tudi država in vlada, se mora tega lotiti, kolikor želi zagotoviti uresni�itev svojih temeljnih ciljev. Kot pravi �erneti� (2004, 69) je uspešno in u�inkovito delovanje organizacije usmerjeno v doseganje smotrov in ciljev, ki jih dosegamo z ustrezno politiko.



Cilje pa organizacija dosega s številnimi dejavnostmi, s �asovnim usklajevanjem, usklajenim delovanjem organizacijskih skupin in posameznikov. Za upravne institucije veljajo iste zna�ilnosti oblikovanja in snovanja politike vodenja in razvoja kot za ostale organizacije, seveda v okviru meril in standardov, ki jih dolo�a država z zakonodajo in predpisi. Model, ki bi omogo�il takšno zanesljivo, u�inkovito in uspešno vodenje organizacije predpostavlja temeljno (obsega trajne in najmanj spremenljive cilje v dolgem �asovnem obdobju), razvojno (strateški na�rti so že okvirno opredeljeni, prav tako resursi in razvojni na�rt v ožjem �asovnem obdobju) in teko�o politiko organizacije (ukrepi za izvajanje razvojne politike z dolo�itvijo nalog in odgovornostmi posameznikov in enot organizacije, s to�no dolo�enimi na�rti in plani izvajanja storitev, resursi itd.), vsaka od njih pa cilje in strategijo. Ko govorimo o definiranju nacionalnih interesov, politike in strategije države (vlade) v naddržavni skupnosti, moramo upoštevati raznotere interese in ne samo interese institucij, v katere pristojnost sodi njihova priprava ter odgovornost za uveljavljanje v naddržavni skupnosti. V tem kontekstu gre za širši sklop vprašanj, ki so povezani s celotnim delovanjem državnih uprav. Osrednje vprašanje, ki se zastavlja, namre� je, kako izlo�iti iz množice interesov prednostne ali strateške nacionalne interese, opredeliti njihove cilje ter strategije za njihovo uveljavitev. Model upravljanja, ki se vse bolj uveljavlja pod imenom »novi javni menedžment« je poskus odgovora na to vprašanje. V bistvu gre za oblikovanje kooperativnega omrežja med vladnimi organi in nevladnimi organizacijami civilne družbe, za bolj poudarjeno vlogo državljanov pri na�rtovanju in sprejemanju odlo�itev in zadovoljevanju potreb uporabnikov. Skratka gre za vprašanja, kako delovanje javne (državne) uprave odpreti za pobude državljanov oziroma širše javnosti. Po mnenju �erneti�a (2004, 192) Slovenija ne potrebuje uvedbe »novega javnega menedžmenta« le zaradi pomanjkanja virov, ampak zaradi strukturne nezadostnosti. Slovenska država ima premajhno populacijsko zaledje za to, da bi lahko brez pomo�i civilne družbe razvila dovolj funkcionalno diferenciran sistem, usposobljen za to, da bi lahko uspešno reševal probleme, ki prihajajo iz globalnega okolja. �e ho�e biti uspešna pri blažitvi stresov, ki prihajajo iz okolja, se mora profesionalno specializirati in strukturno diferencirati do take mere, da bo vsrkala vase prav vse razpoložljive intelektualne zmogljivosti. Odprtost delovanja javne uprave pa ni povezana samo z uvajanjem »novega javnega menedžmenta«, ampak in predvsem z uveljavitvijo vseh postopkov, ki naj bi okrepili sodelovanje državljanov ali zainteresiranih javnosti, predvsem: omogo�iti dostop do informacij javnega zna�aja, uvesti pravno urejen postopek sodelovanja javnosti pri sprejemanju aktov državne oblasti



ter uveljaviti pravico državljanov in civilne družbe do participacije pri sprejemanju predpisov. Pravno urejen postopek sodelovanja javnosti pri sprejemanju aktov državne oblasti omogo�a državljanom, da si pridobijo pravno varovano pravico, da povedo svoje mnenje o predlaganem aktu oblasti bodisi zakonu, podzakonskem aktu ali drugemu aktu države. Pri postopku sodelovanja javnost pove svoje mnenje, država pa je dolžna vse pripombe prou�iti in nanje odgovoriti, ni pa država pravno vezana na vsebino predlogov. Uveljavitev pravice državljanov in civilne družbe do participacije pri sprejemanju predpisov predstavlja naslednji ukrep »odprte« javne uprave. Pri tem gre za vzpostavitev partnerskega odnosa med državo in civilno družbo, kjer naj bi imeli državljani možnost izraziti svoje stališ�e in predloge o predloženih predpisih. Uprava (vlada) na�eloma ni obvezna, da predlagana stališ�a ali priporo�ila sprejme in uveljavi v predpisih, ampak da jih prou�i in nanje odgovori. Cilj teh postopkov je predvsem pridobiti širši vpogled in ve� informacij o obravnavanih problemih, kar prav gotovo vpliva na višjo kakovost predpisov. Toda pri tem, kot pravi Rus (1992, 25), ni razumno, da v procesu odlo�anja sodeluje �im ve� ljudi. Pomembno je, da sodelujejo vsi tisti, ki so poslovno in strokovno kvalificirani za reševanje problema. Skrbno na�rtovane politike, opredeljeni strateški nacionalni cilji, prilagojeno delovanje upravnega sistema procesom odlo�anja v okviru nadnacionalne organizacije so elementi, ki nedvomno vplivajo na sposobnost uveljavljanja strateških nacionalnih interesov. Vendar brez u�inkovitega vodenja in upravljanja institucij (organizacij), ki so odgovorne za pripravo stališ� in njihovo uveljavljanje v širši skupnosti, ti cilji ne bodo uresni�eni. Predvsem je to vprašanje še kako pomembno za »male« države z omejenimi �loveškimi viri, na katerih sloni tudi ve�inska odgovornost za pripravo in uveljavljanje nacionalnih stališ� v širši mednarodni skupnosti. Zato moramo ob vprašanjih, ki so povezana z organiziranostjo, pretokom uradnih informacij, s pristojnostmi institucij in drugimi, izpostaviti tudi vprašanje upravljanja s �loveškimi viri. S teoreti�nega vidika bi lahko rekli, da kolikor so interesi udeležencev organizacije in njihove potrebe, želje in pri�akovanja v skladu z interesi organizacije, s tem pove�amo tako koristi organizacije kot tudi zadovoljstvo in interese udeležencev. Skratka, uspešna je tista organizacija, ki lahko zagotoviti ravnovesje med cilji institucij in interesi zaposlenih. Vsa pomembnejša vprašanja o vodenju in odnosih med ljudmi v organizaciji se vra�ajo vedno na isto dilemo: kako individualne potrebe zaposlenih vklju�iti in uskladiti s potrebami delovne organizacije. Pri tem pa obstaja pomembna razlika med organizacijami, ki so odvisne od delovanja na trgu in s tem posredno v veliko bolj »turbulentnem okolju« kot države, ki delujejo v



relativno stabilnem okolju. Kot pravi �erneti� (2004, 155) je za državne institucije bolj ali manj zna�ilen »birokratski model« organiziranosti, ki temelji, na predpisovanju vsega in vsem, procesov in organizacijske zgradbe. Organizacija je raz�lenjena na jasno razmejene funkcionalne enote, ki delujejo kot zaprti sistem in sloni na poslušnosti ter poklicni rutini. S cilji organizacije se morajo delavci identificirati. Model sam pa je zato zaprt, ker se ukvarja sam s seboj, spreminjati pa ga je mogo�e le »od zunaj«. Takšen avtoritarno–tehnokratski model upravljanja je bil (ali še je) zna�ilen predvsem za državne institucije. Sicer zagotavlja red v institucijah, vendar se zaradi tega pove�uje odpor zaposlenih, kar ogroža u�inkovitost upravljanja. Potreben je sodobnejši pristop kot je klasi�ni »birokratski« model, takšen, pri katerem je poudarek na ustvarjanju razmer za kreativno in inovativno delo zaposlenih in organiziranost, ki pove�uje motiviranost zaposlenih. Hkrati izboljšuje u�inkovitost organizacije, na kar pa vpliva ve� elementov, kot so: zadovoljstvo pri delu, vklju�enost zaposlenih v procese oblikovanja dela, spodbujanje ustvarjalnega mišljenja in zbiranje idej, nagrajevanje in drugi. Razvoj �loveških virov prestavlja po mnenju posameznih avtorjev najpomembnejši vir za uspeh organizacije. Gre za obsežen proces, v katerem organizacija sistemati�no in integrirano s svojo poslovno strategijo planira potrebe po kadrih, jih razvija ter vrednoti, jih nagrajuje in vzdržuje z njimi u�inkovite odnose. Ljudi obravnava kot vrednost organizacije, s katero dosega konkuren�ne prednosti. Intelektualni in socialni kapital ter znanje so zato komponente, ki mo�no pripomorejo k uspešnosti (poslovni) in odli�nosti organizacije. Kot pravi �erneti� (2006, 208) je zato potrebno k upravljanju z znanjem in intelektualnim kapitalom pristopati sistemsko in na�rtno. Kako bo potekal razvoj in upravljanje z znanjem in intelektualnim kapitalom in kako se bo razvijala socialna povezanost, je zato tudi eno od temeljnih vprašanj prihodnosti. Danes se razvoju intelektualnega kapitala posve�ajo le organizacije, ki si želijo postaviti nove temelje poslovne uspešnosti, vendar kot pravi �erneti� (2006, 208) prihaja na tem podro�ju do sprememb, saj mnoga doma�a podjetja že iš�ejo nove na�ine merjenja uspešnosti. Vse ve� managerjev se namre� zaveda pomembnosti nefinan�nih kazalnikov, med katerimi izstopajo kazalniki kakovosti in zadovoljstva ter ravnanja z zaposlenimi. Odlo�ilno vlogo pri razvoju Slovenije ima (in bo imel) prav razvoj �loveških virov, zato bodo uspešnejša tista podjetja, ki bodo bolje upravljala z znanjem in znanje znala poiskati, zavarovati, porazdeliti po podjetju, izkoristiti, itd. (�erneti�, 2006, 219). Kot pravi �erneti� (2006, 239) velja za Slovenijo, da postaja njena draga in premalo u�inkovita država gospodarstvu in celotni družbi prej breme, ki ju ovira pri vse hitrejšem razvoju, ki ga narekuje informacijska družba, ne pa organiziran spodbujevalec njunih potencialov za hitrejši razvoj. Zato bo morala Slovenija na sedanji stopnji razvitosti za pove�anje svoje



konkuren�nosti in dodane vrednosti pospešeno nadomeš�ati nizke pla�e in slabo produktivnost z rasto�o usposobljenostjo in znanjem zaposlenih ter bistveno višjo tehnološko – inovacijsko usposobljenostjo podjetij in celovite infrastrukture. Stalno naraš�anje vlaganj v �loveške vire (izobraževanje, raziskave in razvoj, usposabljanje) je zato ena od prednostnih nalog. Cilji uprave (državne, javne), ki je danes v najve�ji meri odgovorna za uveljavljanje nacionalnih interesov v okviru Evropske unije bi morali biti usmerjeni v doseganje enakih ciljev. Vprašanja, kako pridobiti ustrezno izobražene in usposobljene ljudi za izvajanje programov ter nalog, kako od njih pridobiti �im ve� ustvarjalnih idej, kako dose�i, da bodo svoje sposobnosti vklju�evali v razvoj organizacije, kako jih zadržati v organizaciji oziroma kako dose�i, da se bodo z organizacijo poistovetili, da bodo uresni�evanje ciljev organizacije doživljali kot del osebnih ciljev, so osrednja in enaka za vse organizacije. Upravljanje in vodenje institucij (uprave) bi moralo slediti tudi tem predpostavkam, v kolikor želi zagotoviti višjo u�inkovitost delovanja, predvsem pa uveljavljanja nacionalnih interesov, v zapletenih pogajalskih procesih v okviru Evropske unije. 5.3 UPRAVLJANJE S �LOVEŠKIMI VIRI V EU – POKLICNE POTI

ZAPOSLENIH Tako kot se soo�ajo uprave držav �lanic Evropske unije z vprašanji u�inkovitosti, smotrnosti organiziranosti uprave, njene odprtosti in zadostnosti �loveških virov, se tudi Evropska unija sre�uje s podobnimi problemi. »Moderna administracija« je vodilo, ki ga je EU zapisala kot izhodiš�e za svojo organiziranost in delovanje v prihodnje, pri �emer poudarja predvsem potrebo po ve�ji u�inkovitosti, preglednosti delovanja, odgovornosti, spoštovanje na�ela enakih možnosti, eti�nih standardov, uveljavljanje modernih tehnologij, ki bodo omogo�ile dostop do informacij javnega zna�aja (e-uprava) ter spoštovanje na�ela ve�jezi�nosti. Kot eno od prednostnih nalog v okviru u�inkovitosti delovanja je Unija opredelila tudi smotrnejše upravljanje s �loveškimi viri. V tem kontekstu so bila sprejeta tudi nova pravila, ki urejajo poklicno pot zaposlenih v institucijah EU, pravila ocenjevanja zaposlenih, pravila o horizontalnem prehajanju iz enega na drugo delovno mesto (mobilnost), novi postopki izbire, imenovanja in ocenjevanja vodilnih in pravila o statusu pogodbeno zaposlenih. Na�ela, ki jih Unija želi uveljaviti v upravljanju so obvezujo�a za delovanje vseh institucij Evropske unije.



Standardi in »poklicne poti zaposlenih« v institucijah EU so enotno urejeni ter sistemsko opredeljeni.11 Izbor osebja temelji na sistemu javnih razpisov. Vsi kandidati morajo biti državljani EU, sam postopek izbora pa je v ve�ini primerov tri-nivojski: prvi korak predstavlja »pred-izbirni test« (poznavanje EU, podro�ja dela), �emur sledi pisni in kot zaklju�ek ustni izpit. Poklicna pot v institucijah EU omogo�a zaposlitev osebam z razli�nimi stopnjami izobrazbe. Celotna struktura ali sistemizacija delovnih mest je raz�lenjena v posamezne kategorije (A, B in C). V prvo kategorijo (A) so uvrš�eni predvsem vodilni, upravni delavci in pomo�niki, ki so razporejeni v razrede (16) pri �emer sta kot osnovna kriterija za uvrš�anje v posamezne razrede upoštevana stopnja izobrazbe in delovne izkušnje. Osebe brez visokošolske izobrazbe so kot pomo�niki (AST - asistenti) uvrš�eni v 11 razredov (AST 1 – AST 11) in upravni delavci z visokošolsko izobrazbo (AD) v 11 razredov (od AD 5 do AD 16). Tako je na primer razred AD 5 opredeljen kot za�etni razred za osebo z visokošolsko izobrazbo brez delovnih izkušenj, razred AD 6 pa že zahteva tri leta delovnih izkušenj. Seveda sta izobrazba in delovne izkušnje le dva od kriterijev za dosego zaposlitve oziroma delovnega mesta (pla�ilnega razreda). V skladu z uvrš�anjem v posamezne razrede so tudi nazivi, ki opredeljujejo pogoje, ki jih mora posamezni kandidat izpolnjevati. Upravni delavci so razvrš�eni v pet nazivov, na primer: mlajši raziskovalec (AD 5-6), raziskovalec (AD 7-8), vodilni raziskovalec (AD 9-10), višji raziskovalec (AD 11-12), raziskovalec – izvedenec (AD 13-14), najvišja razreda (AD 15-16) pa sta predvidena za vodje direktoratov in generalnih direktoratov. Poklicne poti za ljudi brez visokošolske izobrazbe (srednja ali višja šola) so raznotere. Praviloma so to delovna mesta pomo�nikov (AST) in pomožnega osebja (B ali C). Poleg pogodbenih in zaposlitve za nedolo�en �as je EU razvila tudi sistem pripravništva (3-5 mesecev) za osebe, ki so zaklju�ile visokošolsko izobraževanje. Sistem omogo�a pridobiti delovne izkušnje in znanje s posameznih podro�ij dela EU. Namenjen je državljanom EU, v omejenem obsegu pa tudi za državljane držav kandidatk in drugih držav. Celoten sistem upravljanja s �loveškimi viri in s tem povezane poklicne poti zaposlenih v institucijah Evropske unije je v dobršni meri odvisen tudi od vloge teh institucij v zastopanju raznoterih interesov na ravni Unije in njihove organiziranosti. Kolikor primerjamo samo tri osrednje institucije, Evropski

11 - Evropski urad za izbor osebja (European Personnel Selection Office) je osrednja institucija, odgovorna za izbor osebja na javnih razpisih za vse institucije in organe EU za nedolo�en �as, nudi pa tudi strokovno pomo� pri izbirnih postopkih, ki sodijo v pristojnost posameznih institucij (praviloma pogodbena razmerja).



parlament, Komisijo EU in Svet EU, potem se le-te razlikujejo ne samo po vlogi v procesu sprejemanja odlo�itev, ampak tudi v njihovi organiziranosti. Posredno s tem pa je povezano tudi vprašanje u�inkovitega upravljanja s �loveškimi viri in hkrati tudi vprašanje o enakih možnostih razvoja poklicnih poti zaposlenih v teh institucijah. V tem kontekstu predstavlja najve�ji del celotnega upravnega sistema, ki ga nekateri primerjajo z velikostjo upravnih sistemov srednje velikih držav, Komisija EU, v kateri je zaposlenih ve� kot 32.000 oseb (stalno ali pogodbeno). V primerjavi s Komisijo, je v Evropskem parlamentu, poleg 785 poslancev, zaposlenih še okrog 5800 upravnih delavcev in pomo�nikov, medtem ko jih je v Svetu EU zaposlenih okrog 600. Število zaposlenih v Komisiji EU, ki je njen »izvršilni organ« in je odgovorna za pripravo zakonodajnih predlogov, za varovanje ustanovitvenih pogodb, za izvajanje politik skupnosti (upravlja tudi prora�un) in zastopa EU pri pogajanjih s tretjimi državami, niti ne presene�a. Organizacijsko je razdeljena na 27 generalnih direktoratov in 14 drugih uradov ter agencij. Najve�je število zaposlenih je v:

• Generalnem direktoratu za prevajanje (2.187 oseb ali 10,9%); • Skupnem raziskovalnem centru (1.714 ali 7,4%) in v • Generalnem direktoratu za raziskovanje (1.148 ali 5,0%). �

�

�

Tabela 4: Število redno zaposlenih, razvrš�enih po uvrstitvi v pla�ilne razrede in po številu zaposlenih iz držav �lanic EU (vir:http://ec.europa.eu/civil_service/docs/toc100_en.pdf



Iz preglednice o številu zaposlenih in razvrš�enih po razredih glede na državljanstvu držav �lanic je razvidno:

• da je število zaposlenih vodilnih in upravnih delavcev (11.463 ali 49,7%) domala enako kot število pomo�nikov (11.580 ali 50,3%);

• da je najve�ji delež zaposlenih, uvrš�enih v vodstvene in upravne

razrede, iz najve�jih držav �lanic (Nem�ije, Francije, Italije, Velike Britanije in Španije); od tega odstopa le število zaposlenih iz Belgije, na kar pa verjetno odlo�ujo�e vpliva sedež Komisije EU (Bruselj);

• da je podobna tudi ugotovitev glede števila zaposlenih na delovnih

mestih pomo�nikov, kjer je ponovno najve� zaposlenih iz najve�jih držav (Francija, Italija, Nem�ija, Španija), prav tako izstopa veliko število državljanov Belgije;

Seveda pa številke o sestavi in zaposlenih v Komisiji EU ne bi bili popolni, v kolikor ne bi upoštevali tudi oseb, ki opravljajo posamezne naloge po pogodbi. Tako moramo k celotnemu številu vseh redno zaposlenih še prišteti vse pogodbene delavce, ki jih je kar 9.019, od tega 5.748 zastopnikov (agent), 1.108 nacionalnih ekspertov in 2.127 zaposlenih kot tehni�na in administrativna pomo�. Najve� pogodbenih delavcev opravlja naloge v Skupnem raziskovalnem centru (1.223), Generalnem direktoratu za raziskave (637) in Uradu za logistiko (449). Kolikor upoštevamo celotno število samo redno zaposlenih v Komisiji EU potem se kažejo v primerjavi med številom in zasedenostjo delovnih mest nekatera nesorazmerja tako med številom prebivalstva in zaposlenostjo, kot tudi med »starimi« in »novimi« državami �lanicami. Število zaposlenih v institucijah EU ne odraža strukture prebivalstva Evropske unije (po državah). V nekaterih primerih tudi ve�je države �lanice niso zastopane v primerljivem deležu med zaposlenimi v Komisiji. Po drugi strani pa je o�itno tudi nesorazmerje pri uvrstitvah v posamezne razrede. Praviloma so zaposleni iz »novih« držav uvrš�eni v upravni strukturi v (naj)nižje razrede (ve�inoma v razrede od SAD 5 -7), prav tako so tudi pomo�niki iz teh držav uvrš�eni v nižje ali najnižje razrede (AST 1 – 3). Podobna je tudi struktura zaposlenih in njihove uvrstitve v posamezne razrede v Svetu Evropske unije. Pri oceni števila in strukture zaposlenih izhajati tudi iz vloge Sveta, ki jo ima v procesu sprejemanja odlo�itev ter njegove organiziranosti. V organizacijskem pogledu je upravna struktura Sveta namre� bistveno manjša (tudi število zaposlenih) kot v drugih dveh najpomembnejših institucijah (Komisiji EU in Evropskemu parlamentu). Svetu EU sicer predseduje minister države, ki je trenutno predsedujo�a država. V organizacijskem pogledu pa opravlja vse naloge povezane z



dejavnostjo Sveta EU Generalni sekretariat, ki usklajuje dejavnost Generalnih direktoratov (9). V njegov okvir pa sodijo tudi uradi, ki so neposredno podrejeni generalnemu sekretarju in njegovemu namestniku (na�rtovanje politik, zgodnji sistem opozarjanja, Evropski vojaški urad, skupni situacijski center, pravna služba in druge). Struktura in število zaposlenih v Svetu EU se je z vstopom novih držav �lanic spremenila. V zadnjem triletnem obdobju se je namre� redno zaposlilo 370 oseb iz novih držav �lanic. Zaposleni iz »novih« držav �lanic pa so tako v upravni strukturi (76,9%) kot tudi strukturi pomo�nikov zaposleni predvsem v najnižjem razredu (88,2%). To dejstvo je pomembno predvsem zaradi tega, ker je število zaposlenih, ki je bilo predvideno s kadrovskim na�rtom (za 10 držav, brez Romunije in Bolgarije) zapolnjeno skoraj v celoti (92%) oziroma je to število preseženo pri upravnih delavcih (104%) in nekoliko manjše v strukturi pomo�nikov (77%). Pomeni, da se število in razporeditev v razrede za zaposlene iz »novih« držav �lanic ne bo spremenilo, oziroma da imajo zaposleni le relativno majhne možnosti napredovanja do najvišjih razredov. V Svetu EU se je poleg rednih zaposlilo za�asno (pogodbeno) še 148 oseb iz novih držav �lanic in, ki so tako kot redni, uvrš�eni praviloma v nižje ovrednotene razrede.

AD/AST CZ CY EE HU LV LT MT PL SK SI BG RO Total AD16 0 AD15 1 1 AD14 2 1 1 4 AD13 0 AD12 1 2 3 1 1 2 2 1 13 AD11 0 AD10 0 AD9 2 2 4 AD8 0 AD7 5 4 3 4 3 3 6 3 5 36 AD6 0 AD5 20 1 27 22 15 24 14 28 27 15 193 Total AD 30 1 33 29 19 28 18 39 32 22 0 0 251 AST11 AST10 AST9 AST8 AST7 AST6 AST5 AST4 AST3 1 2 1 1 2 4 1 2 14 AST2 AST1 23 5 23 4 5 29 9 5 105 Total AST 24 0 7 24 5 5 2 33 10 7 0 0 119 TOTAL 54 1 40 53 24 33 20 72 42 29 0 0 370

Tabela 5: Število redno zaposlenih iz novih držav �lanic v Svetu Evropske unije



Število in uvrstitev zaposlenih slovenskih državljanov v obeh osrednjih institucijah Evropske unije ne odstopa od zna�ilnosti drugih »novih« držav �lanic. Sorazmerno s številom prebivalstva smo udeleženi tako v upravni strukturi Komisije kot tudi v Svetu EU. V celotni strukturi Komisije je namre� zaposlenih 139 državljanov Slovenije (0,6%), od tega na delovnih mestih vodilnih in upravnih delavcev 97 (0,8% od vseh zaposlenih) in na delovnih mestih pomo�nikov 42 (0,4%). Presene�a le zgolj dokaj nizka uvrstitev zaposlenih v posameznih kategorijah, saj jih je kar 72 ali 74,2% zaposlenih uvrš�eno v najnižji razred upravnih delavcev (AD 5) in prav tako 22 ali 52,5% v najnižji razred pomo�nikov (AST 1). Podobno je razmerje tudi med zaposlenimi v Svetu EU. Od vseh redno zaposlenih v upravni strukturi (22), jih je 15 (68,2%) uvrš�eno v najnižji razred, v strukturi pomo�nikov pa kar 71,2% (7). Struktura, uvrš�anje v razrede, število zaposlenih v Komisiji, kot instituciji, ki naj bi imela prednostno nalogo predvsem uveljavljati skupne interese Evropske unije, niso opredeljene kot pravilo pri zaposlovanju. To razmerje je veliko bolj ob�utljivo, ko govorimo o zaposlenih v Svetu EU kot instituciji, ki je (so)odgovorna za sprejem pravnega reda in politik EU in v okviru katerega se najodlo�neje uveljavljajo tudi nacionalna stališ�a držav �lanic. Ob tem si lahko zastavimo vprašanja, kot na primer: ali je morebitni razlog za takšen rezultat nezadostno poznavanje institucij Evropske unije in njihove vloge, slabša pripravljenost na sprejemne preizkuse, problemi komuniciranja v tujih jezikih, nepripravljenost spremeniti bivalno in delovno okolje, nezainteresiranost za uveljavljanje poklicne poti v tujini ali institucijah EU. Ne nazadnje se zastavlja lahko tudi vprašanje, ali imamo zadostno število �loveških virov in intelektualne zmogljivosti, da bi lahko zadovoljevali na visoki strokovni ravni poleg nacionalnih tudi mednarodne zahteve. Po drugi strani pa so lahko vzroki tudi v neustreznem upravljanju s �loveškimi viri v okviru institucij EU predvsem v primeru novih držav �lanic, kot na primer morebitna nedostopnost do informacij, dolgotrajni ali prezahtevni sprejemni pogoji, razpisi, ki ne zadovoljujejo strokovnih pri�akovanj (nižje vrednotena delovna mesta) in ki posredno ne omogo�ajo doseganja najvišjih ali pri�akovanih poklicnih ravni in druge.



6. ZAKLJU�NA MISEL 6.1 REZULTATI TESTIRANJA HIPOTEZ H1: Evropska unija je vzpostavila sistem upravljanja in sprejemanja odlo�itev, ki je nepregleden in dolgotrajen ter ne omogo�a u�inkovitega sprejemanja in uveljavljanja skupnih interesov držav �lanic. Predpostavka je utemeljena. Tekom razvoja se je uveljavil sistem sprejemanja odlo�itev, ki ni enoten za vsa podro�ja delovanja EU. Politike in pravni red na podro�ju skupne zunanje in varnostne politike ter pravosodja in notranjih zadev se še vedno sprejemata v Svetu EU, praviloma soglasno, brez soodlo�anja Evropskega parlamenta. H2: Razmejitve pristojnosti med institucijami Evropske unije in državami �lanicami niso jasno opredeljene, zato je delovanje Unije manj u�inkovito. Predpostavka je utemeljena. Izpostavili bi lahko predvsem številne spremembe ustanovitvenih pogodb, ki so zaradi mnogih politi�nih kompromisov vodile k oblikovanju kompleksnih dolo�il, do njihove nepreglednosti in napa�nih razlag glede obsega pristojnosti EU. Jasna razmejitev podro�ij, ki sodijo v pristojnost EU, ki bi bile deljene in ki bi sodile v nacionalne pristojnosti, je predpogoj u�inkovitega upravljanja in uveljavljanja skupnih interesov. H3: Nadzor nad delovanjem institucij Evropske unije je s strani nacionalnih organov odlo�anja nezadosten. Analiza sprejemanja odlo�itev v okviru nacionalnih institucij je pokazala, da je predpostavka utemeljena. V ve�ini držav �lanic postopek sprejemanja stališ� poteka na vladni ravni. Samo v posami�nih primerih morajo biti stališ�a do predlogov EU potrjena v nacionalnih parlamentih oziroma, da predstavniki vlad v Svetu EU ne morejo spremeniti predlogov stališ� brez ponovne odobritve parlamenta. H4: U�inkovitost delovanja držav �lanic v procesu sprejemanja odlo�itev na ravni Evropske unije je odvisna od organiziranosti njene uprave in zadostnih �loveških virov. Predpostavka je delno utemeljena. Primerjalna analiza organiziranosti državnih uprav je pokazala, da so posamezne države (predvsem velike) celoten proces sprejemanja odlo�itev na ravni EU prenesle na uprave brez posebnih organizacijskih sprememb. V nasprotju z njimi pa so nekatere male države, ki nimajo zadostnih resursov, prilagodile celoten proces sprejemanja odlo�itev razpoložljivim virom, tudi širšemu sistemskemu okolju (civilna



družba, socialni partnerji) in uveljavile prilagodljiv sistem, v katerega je vklju�en širši nacionalni intelektualni potencial. 6.2 KRITI�NA ANALIZA IN UGOTOVITVE Petdeset let razvoja EU in cilje, ki so bili tekom teh let uresni�eni, lahko merimo z razli�nimi kazalci. Prvotni cilji, izogniti se vojaškim spopadom na evropskih tleh, ohraniti mir, povezati posamezne industrijske veje, oblikovati enoten trg, prepre�iti tekmovalnost in pove�ati konkuren�nost evropskega gospodarstva, so bile nedvomno uresni�ene, v dobršni meri tudi presežene. EU je iz prvotno zamišljene ekonomske skupnosti prerasla v politi�no in naddržavno organizacijo, ki vklju�uje tudi sodelovanje med državami �lanicami na podro�ju skupne zunanje in varnostne politike ter na podro�ju pravosodja in notranjih zadev. S tem pa njen razvoj ni zaklju�en. Proces širitve je še vedno odprt za vklju�evanje držav, ki bodo to želele in ki bodo hkrati sposobne izpolnjevati obveznosti �lanstva ter potrebne politi�ne in ekonomske pogoje. Proces preraš�anja EU iz prvotne ekonomske skupnosti šestih držav v politi�no (s sedemindvajsetimi državami) je bil postopen, pogosto zavrt z nacionalnimi interesi, kar se še danes odraža v vrsti dejavnikov, npr. pri vlogi njenih institucij na podro�ju sprejema pravnega reda, v institucionalni izgradnji, v pristojnostih posameznih organov skupnosti, v procesih sprejemanja odlo�itev in drugih. Kljub temu pa je zgradila poseben sistem družbene koordinacije (Makarovi�, 2000, 16), v katerem se odraža na eni strani »pluralizem razli�nih samostojnih akterjev« (držav) in na drugi mo� »centralnih instanc«, ki sicer ne prevzemajo od držav njihove suverenosti ter klasi�nih oblik delitve oblasti, vendar lahko usklajujejo in uresni�ujejo skupno sprejete usmeritve. In ne samo to, na naddržavni ravni sprejema tudi pravni red, neposredno obvezujo� za vse države �lanice. Ob vseh procesih, ki so povezani z izgradnjo politi�ne skupnosti in njene vedno ve�je širitve se porajajo tudi o�itki, da je delovanje institucij EU postalo nepregledno, birokratsko, zapleteno, da si prilaš�a pristojnosti, da je nadzor nad institucijami EU enostranski in omejen le na institucije znotraj nje, da državljani EU nimajo vpliva na sprejemanje odlo�itev, da je proces sprejemanja odlo�itev dolgotrajen in bo še otežen z ve�anjem števila držav �lanic in drugih.

So�asno s tem gre tudi za zahteve po dosledni dolo�itvi pristojnosti med EU in državami �lanicami. Poleg tega tudi za vprašanje, kolikšne in katere pristojnosti naj bi imela EU tudi v prihodnje. Razmislek o tem pa ne sme biti usmerjen le na morebitno prenašanje pristojnosti na nižje ravni, temve� mora ohranjati možnost za prenos pristojnosti bodisi na višjo ali nižjo raven. Vsekakor je smotrno preu�iti, katere so pristojnosti, ki jih EU sedaj nima, pa bi bilo morebiti zaželeno, da bi jih zaradi bolj u�inkovitega delovanja imela. In



obratno, ali mogo�e obstajajo podro�ja, kjer bi bilo delovanje bolj u�inkovito, �e bi bilo v pristojnosti držav �lanic. Pri tem pa bi morali upoštevati še prihodnjo dinamiko evropskega integracijskega procesa in vzpostaviti gibljiv sistem, ki bo omogo�al prilagajanje spremenjenim potrebam.

Vprašanje pristojnosti je tesno povezano tudi s problemom (ne)zadostnega nadzora delitve pristojnosti. V obstoje�em stanju izvajajo nadzor v najve�ji meri institucije EU in le v manjši meri nacionalne zakonodajne institucije. Razprava na tem podro�ju poteka predvsem o tem, kako bi se lahko okrepil politi�ni in pravosodni nadzor tudi z okrepitvijo nadzora s strani nacionalnih parlamentov ali pa kar s spremembo strukture dosedanjega parlamenta, v okviru katerega bi se lahko oblikovala posebna parlamentarna skupina (drugi dom) iz predstavnikov nacionalnih parlamentov.

Med kritikami delovanja EU se pogosto pojavljajo tudi stališ�a, da je delovanje institucij birokratsko, nepregledno in da ne odraža oziroma ne izpolnjuje pri�akovanj državljanov. Gre za vprašanje, ki je tesno povezano z možnostjo soudeležbe državljanov pri oblikovanju politik in dokumentov EU. Politi�no odlo�anje in implementacija politik morata biti nedvomno bolj odprti za zainteresirane javnosti kot doslej tako na evropski kakor tudi na nacionalnih ravneh.

Vodenje celotnega procesa, vse od priprave nacionalnega stališ�a pa do sprejema posameznega akta, je zahteven postopek predvsem za države, ki nimajo zadostnih resursov, predvsem �loveških. Državne uprave, ki so odgovorne za izvedbo celotnega procesa, morajo zato svoje delovanje, na�rtovanje, vodenje in usmerjanje teh procesov prilagoditi novim razmeram. Celoten proces je pomemben tudi (ali predvsem) zaradi okolja, v katerem upravne institucije delujejo. To namre� ni ve� omejeno le na državni prostor (stabilno okolje), ampak se je uprava (institucije) znašla v »turbulentnem« okolju, kjer deluje v obsežnem navzkrižju nacionalnih interesov in stališ�, ki jih zastopajo države �lanice v procesu sprejemanja odlo�itev na evropski ravni. Slednje je pomembno predvsem za »male« države, ki bi morale v nacionalne sisteme priprave, sprejemanja in zastopanja interesov v EU vklju�iti ves intelektualni potencial.

6.3 PREDLOGI ZA IZBOLJŠAVE Morebiti najpomembnejše vprašanje, s katerim se soo�amo v razpravi o vlogi EU danes in v prihodnje, je, kakšne so ali naj bi bile njene pristojnosti v razmerju do držav �lanic. Kolikor presojamo vlogo EU na posameznih podro�jih njenega delovanja danes, potem bi lahko zapisali, da so izklju�ne pristojnosti EU lahko predvsem zagotavljanje pogojev, da enotni trg deluje �imbolj u�inkovito, in zagotavljanje ter vzpodbujanje konkuren�nosti.



Toda EU bi morala v prihodnje okrepiti svojo vlogo v mednarodnih odnosih, izgraditi koordinirano politiko zunanjih trgovinskih in politi�nih odnosov. Unija se danes soo�a tudi z vedno novimi varnostmi izzivi, zato bo potrebno zagotoviti ve�jo usklajenost tudi na podro�ju notranje in zunanje varnosti. Medvladni na�in dela na podro�ju skupne zunanje in varnostne politike namre� ne omogo�a potrebne mo�i Unije, zato je širitev pristojnosti le-te potrebna na vseh teh podro�jih. V nasprotju s predhodno mislijo pa bi podro�ja oziroma dejavnosti, ki odražajo razli�nost preferenc in nacionalnih kultur v Evropi, morala v �im ve�ji meri ostajati v nacionalni pristojnosti.

V tem kontekstu bi bila prav gotovo potrebna nova dolo�ila (pogodba), ki bi vsebovala natan�no zapisana na�ela, na katerih bi temeljil sistem razmejitve pristojnosti, ki bi pojasnjevala razli�ne vrste pristojnosti in bi tako vodila k boljšem razumevanju EU s strani njenih državljanov.

Tudi sistem sprejemanja odlo�itev mora odražati te posebnosti, predvsem pa ohraniti enakopravnosti manjših držav z ve�jimi. Za resni�no enakopravnost je potrebno zagotoviti nad-proporcionalno zastopanost manjših držav. Po drugi strani bi bilo smotrno vse razli�ne in dokaj zapletene postopke sprejemanja odlo�itev poenostaviti, prav tako pravni sistem. Predvsem velja to za podro�je skupne zunanje in varnostne politike ter za podro�je pravosodja in notranjih zadevah. Hkrati s tem bi veljal tudi razmislek o pove�anju vloge Evropskega parlamenta pri sprejemanju odlo�itev na teh podro�jih.

Delovaje institucij EU in njihove pristojnosti so v javnosti dokaj nepoznane. Tudi vpliv javnosti (civilne družbe) na sprejemanje odlo�itev je eden od o�itkov, ki se v raziskavah javnega mnenja najpogosteje pojavlja. Odgovor na te opombe je lahko dvojen. Na eni strani bi morali zagotoviti ve�je preglednost delovanja institucij (posredovanje in dostop do informacij) in vpliv javnosti na sprejemanje odlo�itev. S tem bi bila lahko izpolnjena tudi zahteva posameznih prou�evalcev, da bi morala biti vloga nacionalnih parlamentov v procesih sprejemanja odlo�itev v okviru EU bolj razpoznavna. Na drugi strani, na nacionalni ravni, predvsem v »malih« državah �lanicah, bi morali v prihodnje zagotoviti ve�jo odprtost uprave, pritegnitev intelektualnega potenciala v pripravo nacionalnih politik, stališ� in definiranje strateških ciljev, vzpostavitev gibke upravne strukture in uveljavitev drugih oblik soudeležbe javnosti v teh procesih, so predpostavke, ki omogo�ajo ve�jo prepoznavnost in s tem tudi vpliv (mo�) »malih« držav na sprejem odlo�itev v okviru širše mednarodne skupnosti. In prav tu stopajo v ospredje vprašanja, povezana s �loveškimi viri, kot so na primer: kako pridobiti ustrezno usposobljene ljudi za izvajanje programov in nalog, povezanih s celotnim procesom priprave, pogajanj in sprejemom nacionalnih stališ� in politik EU, ali imajo zaposleni (odgovorni za pripravo in zastopanje nacionalnih stališ�) zadostne sposobnosti za vklju�evanje v



posamezne faze procesa odlo�anja, kakšen na�in vodenja in delitev dela je najustreznejši v procesu oblikovanja nacionalnih stališ� in politik na ravni EU (specializacija, timsko delo, projektna organizacija), kakšen je najustreznejši na�in motivacije zaposlenih, kako od zaposlenih pridobiti �im ve� ustvarjalnih idej, kolikšna so vlaganja v njihovo izobraževanje in usposabljanje (s tem se pove�uje intelektualni kapital organizacije), kako jih zadržati v instituciji in številna druga. To so tudi vprašanja, na katera brez ustreznih empiri�nih raziskovalnih podatkov ni mogo�e odgovoriti. So izrazito interdisciplinarno podro�je raziskovanja. Posegajo na podro�je upravnih, pravnih, organizacijskih in drugih znanosti. Verjetno tudi izkustveno ni mogo�e oblikovati u�inkovitega modela ali poiskati odgovore na te probleme. Sodelovanja Slovenije v institucijah EU je relativno kratko, izkušnje pa bolj kot ne le na ravni prvih zaznav problemov. Hkrati pa so to vendarle vprašanja, ki bi jim morali tako na znanstveni kot strokovni ravni posvetiti izjemno pozornost. Od u�inkovitosti vodenja in upravljanja teh procesov je namre� v dobršni meri odvisna tudi razpoznavnost države, njen vpliv in mo� na sprejemanje odlo�itev, posredno s tem pa tudi na uveljavljanje nacionalnih strateških interesov v širši mednarodni skupnosti.



LITERATURA IN VIRI

1. Bugari�, B. (2004): Evropeizacija državne uprave: vpliv evropskega prava na državno upravo �lanic, Evropsko pravo, str. 587-598, Primath.

2. �erneti�, M. (2006): Management ekonomike izobraževanja, Univerza v Mariboru, FOV, Založba Moderna organizacija.

3. �erneti�, M. (2004): Upravljanje in vodenje, Univerza v Mariboru, Pedagoška fakulteta, Maribor

4. �erneti�, M. (1997): Poglavja iz sociologije organizacij, Univerza v Mariboru, Fakulteta za organizacijske vede, Moderna organizacija, Kranj

5. EPSO (2005): Poklicne poti v institucijah EU, Urad za uradne publikacije Evropskih skupnosti, Luxembourg.

6. Fink-Hafner, D. (2000): Dileme glede upravljanja razširjajo�e se EU, Teorija in praksa, 37 (1), str. 19-37.

7. Grad, F. (2003). Nova razmerja med parlamentom in vlado, Podjetje in delo, 29 (6/7), str. 1494-1504.

8. Grilc, P., Ileši�, T., Vehar, P. (2003): Ureditev institucij Evropske unije in njenega pravnega sistema, Upravna akademija, MNZ, Ljubljana.

9. Hoscheit, J.M. (1992): Administrative adaption in the context of regional integration; v: Thorhallsson, B. (2001): The role of small states in the European Union, Aldershot [etc.], Ashgate.

10. Ileši�, M. (1996): Pravo Evropske skupnosti, Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta v Mariboru.

11. Ileši�, T. (2004): Pravni red Evropske unije, Evropsko pravo, str. 29-53, Primath.

12. Makarovi�, M. (2000): Problemi koordinacije modernih družb, Teorija in praksa, 37 (1), str. 5-18.

13. Nugent, N. (1999): The government and politics of the European Union, The European Union series, Basingstoke, London, Macmillan,.

14. Peterson, J., Bomberg, E. (1999): Decision-making in the European Union, The European Union series, St. Martin's Press,.

15. Poga�nik, M. (1999): Izbrani pravno-institucionalni vidiki širitve Evropske unije, Pravnik, 54 (9/10), str. 510-530.

16. Prek, M. (1997): Pravni akti evropskih skupnosti, Javna uprava, 33 (4), str. 553-574.

17. Rus, V. (1992): Novi javni management, FDV, Ljubljana; v: �erneti�, M. (2004): Upravljanje in vodenje, Univerza v Mariboru, Pedagoška fakulteta, Maribor.

18. Shaw, J. (1996): Law of the European Union, Macmillan Press LTD. 19. Šabi�, Z., Rejec Longar, K. (2003): Vloga nacionalnih parlamentov pri

nadzoru na�ela subsidiarnosti, Prihodnost Evropske unije, str.73-94, Državni svet Republike Slovenije.

20. Thorhallsson, B. (2001): The role of small states in the European Union, Aldershot [etc.], Ashgate.

21. Seketin-Lestan, S (2004): Evropska unija – od prvih idej do zadnje širitve, Upravna akademija, MNZ, Ljubljana.



22. Služba vlade za evropske zadeve: Koordinacija evropskih zadev - kratek primerjalni pregled, SVEZ, 2001.

23. Trpin, G. (2004): Javna uprava in Evropska unija, Evropsko pravo, str. 599-610, Primath.

24. Zakon o sodelovanju med Državnim zborom in Vlado v zadevah Evropske unije, Uradni list RS, št. 34/04, 2004.

SPLETNE STRANI 1. http://europa.eu/epso/index_en.htm 2. http://europa.eu/epso/brochures/epso_26-11-04_sl.pdf 3. http://ec.europa.eu/civil_service/docs/toc100_en.pdf 4. http://ec.europa.eu/civil_service/about/figures/index_en.htm 5. http://www.europa.eu/institutions/inst/parliament/index_en.htm 6. http://www.europa.eu/institutions/inst/council/index_en.htm 7. http://www.europa.eu/institutions/inst/comm/index_en.htm 8. http://www.europa.eu/institutions/inst/justice/index_en.htm 9. http://www.europa.eu/institutions/inst/auditors/index_en.htm 10. http://europa.eu/agencies/index_en.htm

PREGLED TABEL 1. Tabela 1: Število »ponderiranih« glasov po državah �lanicah EU .......... 16 2. Tabela 2: Število sedežev na politi�no skupino (po volitvah v ................ 19

parlament leta 2005) 3. Tabela 3: Sestava Evropskega parlamenta in število poslancev iz držav �lanic......................................................................................... 19

4. Tabela 4: Število redno zaposlenih, razvrš�enih po uvrstitvi v pla�ilne... 41

razrede in po številu zaposlenih iz držav �lanic EU 5. Tabela 5: Število redno zaposlenih iz novih držav �lanic v Svetu ........... 43

Evropske unije PREGLED SLIK 1. Slika 1: Proces odlo�anja v okviru Sveta Evropske unije........................ 24 2. Slika 2: Pretok uradnih dokumentov EU v Sloveniji ................................ 30 KRATICE IN AKRONIMI 1. AC - Agricultural Council - Svet Evropske unije za kmetijstvo 2. BC - Budget Council - Svet Evropske unije za prora�un 3. CR - Committee of the Regions - Odbor regij



4. COREPER - Comité des Représentants Permanents - Odbor stalnih predstavnikov

5. Council of the European Union – Svet Evropske unije 6. Court of Justice of the European Communities - Sodiš�e evropskih

skupnosti 7. ECOFIN – Council for economic and financial affairs – Svet Evropske

unije za ekonomske in finan�ne zadeve 8. ECSC - European Coal and Steal Community – Pogodba o ustanovitvi

Evropske skupnosti za premog in jeklo (ESPJ) 9. EEC - European Economic Community – Pogodba o ustanovitvi

Evropske gospodarske skupnosti (EGS) 10. EPSO - European Personnel Selection Office - Evropski urad za izbor

osebja 11. EUC - European Central Bank - Evropska centralna banka 12. EC - European Commission – Komisija Evropske unije 13. European Council – Evropski svet 14. ECA - European Court of Auditors - Evropsko ra�unsko sodiš�e 15. EESC - European Economic and Social Committee - Evropski

ekonomsko-socialni odbor 16. EIB - European Investment Bank - Evropska investicijska banka 17. EO - European Ombudsman - Evropski varuh �lovekovih pravic 18. EP - European Parliament – Evropski parlament 19. EURATOM - European Atomic Energy Community - Pogodba o

ustanovitvi Evropske skupnosti za jedrsko energijo 20. General Affairs Council – Svet Evropske unije za splošne zadeve 21. JHA Council – Justice and Home affairs Council - Svet Evropske unije

za pravosodje in notranje zadeve. 22. SEA - Single European Act - Enotni evropski akt 23. TEU - Treaty on the European Union - Pogodba o Evropski uniji






Kranj, junij 2007



KAZALO 1 UVOD........................................................................................................ 6





































































































































SKUPAJ 732

































































Odbor za kmetijstvo



Odbor �l. 133


Odbor za prora�un


Odbor �l. 36

Delovne skupine

Delovne skupine

Delovne skupine

Delovne skupine

Delovne skupine

Delovne skupine








































NACIONALNI RAVNI





























































�

�












































LITERATURA IN VIRI


















































Kranj, junij 2007



KAZALO 1 UVOD........................................................................................................ 6





































































































































SKUPAJ 732

































































Odbor za kmetijstvo



Odbor �l. 133


Odbor za prora�un


Odbor �l. 36

Delovne skupine

Delovne skupine

Delovne skupine

Delovne skupine

Delovne skupine

Delovne skupine








































NACIONALNI RAVNI





























































�

�












































LITERATURA IN VIRI













































Documents

INTERESNE VLOGE IN INSTITUCIONALNA ZGRADBA …KLJU NE BESEDE: Institucije Evropske unije, proces sprejemanja odloitev, javna uprava, upravljanje s loveškimi viri. ABSTRACT In the