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Implicaciones de la desigualdad en la gobernanza territorial de los
recursos naturales - Evidencia desde dos territorios nicaragüenses1
Helle Munk Ravnborg2 y Ligia Ivette Gómez
3
Mayo 2005.
Resumen
Los recursos naturales constituyen un eje importante alrededor del cual gira la dinámica de
los territorios rurales. No solo son una fuente de sustento, de ingresos y de sentido de
pertenencia de las poblaciones rurales, sino que también son una fuente de renta y de
autoridad para los gobiernos nacionales y municipales (subnacionales); además proveen de
riqueza a la economía nacional y a las elites políticas y son la base para la prestación de
servicios ecosistémicos de importancia a nivel local, regional y global. Por lo tanto, la
gobernanza de los recursos naturales está formada y contribuye a formar los intereses de
diferentes grupos de la sociedad que se manifiestan a través de una combinación de
instituciones económicas, culturales, políticas, administrativas y legales. Esto incluye el
sistema de impuesto, el sistema catastral, los grupos comunales, las leyes y las
regulaciones, el sistema judicial, etc. Con el acuerdo de paz en 1990, Nicaragua inició un
proceso de descentralización; con la aparición de elecciones municipales, que coincidieron
con las crecientes preocupaciones medioambientales, tanto a nivel internacional como a
nivel local. Lo anterior combinado con la importancia central de los recursos naturales para
la dinámica territorial, provocó que el tema de los recursos naturales tomara importancia en
los gobiernos y en las políticas municipales. La manera y la fuerza con la que se
implementan esas políticas varían de municipalidad a municipalidad, a pesar que todas
están bajo el mismo marco de regulación nacional.
Este documento examina el efecto de la desigualdad en las prácticas institucionales para la
gestión de los recursos naturales desde las municipalidades. Basado en los resultados
empíricos obtenidos en dos territorios rurales de Nicaragua, se demuestra que es más
probable que emerja la gobernanza democrática de los recursos naturales en territorios con
menos desigualdad en la distribución de los recursos económicos; por ejemplo, con acceso
a la tierra. En contraste, la desigualdad está correlacionada con una gobernanza de los
recursos naturales discrecional y con una institucionalidad poco incluyente.
1 Este documento se basa en investigaciones llevadas a cabo como parte del programa Dinámicas Territoriales
Rurales (www.rimisp.org/pad), coordinado por Rimisp y financiada mediante una donación de IDRC
(Canadá), complementado por una investigación realizada como parte de la Competencia por el programa
Agua (www.diis.dk/agua), coordinado por DIIS a través de una beca del Consejo Danés de Investigación para
el Desarrollo, Ministerio de Relaciones Exteriores, Dinamarca 2 Autora de Danish Institute for International Studies (DIIS), Copenhagen, Denmark; [email protected].
3 Autora de Nitlapan, Universidad Centro Americana, Managua, Nicaragua; [email protected].
2
1. Introducción
Los recursos naturales constituyen un importante eje en torno al cual giran las dinámicas
territoriales rurales (Berdegué et al., 2011). No sólo proporcionan una fuente de sustento,
ingresos y un sentido de pertenencia y de identidad de las poblaciones rurales, sino que
también constituyen una fuente de ingresos y de autoridad de los gobiernos nacionales y
municipales, una fuente de riqueza para las elites económicas y políticas y la base para la
prestación de servicios ecosistémicos de importancia local, regional y mundial (MEA
2005). Por lo tanto, la gestión de los recursos naturales es un lente de gran alcance (Larson
y Ribot 2004) para examinar las dinámicas territoriales.
La gobernanza de los recursos naturales como el agua, la tierra y los bosques, puede ser
entendida como el establecimiento, la reafirmación o cambio de las instituciones (políticas,
procedimientos, prácticas y organizaciones), que regulan o resuelven conflictos, abiertos o
latentes, entre los actores, tanto usuarios como autoridades, con respecto al acceso y las
condiciones de uso de los recursos naturales (por ejemplo, Paavola 2007; Lemos y Agrawal
2006).
A raíz de la revolución sandinista en 1979 y la guerra civil durante la década de 1980,
Nicaragua inició un proceso de descentralización política y poco a poco se dio también una
descentralización administrativa, aunque a veces a regañadientes. El surgimiento de
gobiernos municipales electos coincidió con una creciente preocupación medioambiental,
tanto a nivel internacional como local; que en combinación con la importancia central de
los recursos naturales en las dinámicas territoriales rurales provocó que la gobernabilidad
de los recursos naturales se convirtiera en un tema importante en las políticas y la
administración de los municipios.
Aunque los gobiernos municipales y sus administraciones pueden ser considerados como
“nuevas” instituciones establecidas en todos los municipios de Nicaragua en 1990, sobre
una base jurídica común, estas instituciones no se han creado en el vacío, sino que cada uno
de los territorios se caracteriza por condiciones sociales, estructuras económicas y políticas.
Este artículo se refiere a la forma en que los diferentes contextos han tenido implicaciones
en la gobernanza de los recursos naturales a nivel municipal, es decir, trata de explicar
cómo los diferentes niveles y patrones de la desigualdad influencian la persistencia y el
cambio de determinadas prácticas institucionales. El documento se basa en la investigación
empírica llevada a cabo en dos territorios de Nicaragua, que comprende cinco municipios,
con diferentes patrones de desigualdad.
Sobre la base de Acemouglu y sus colegas (2002) y Bebbington y sus colegas (2008), el
Informe sobre Desarrollo Mundial de 2006 sostiene que los altos niveles de desigualdad
económica y política tienden a producir las instituciones económicas y mecanismos
sociales que - legal o ilegalmente - favorecen sistemáticamente los intereses de los que
tienen más influencia (Banco Mundial, 2005). “Cuando los derechos de las personas y de
propiedad se aplican de manera discrecional, cuando las asignaciones presupuestarias
benefician principalmente a los que tienen influencia política y cuando la distribución de
los servicios públicos favorece a los más ricos, tanto los grupos medios como los más
pobres terminan con talentos sin explotar [...]. Estos efectos adversos de la desigualdad en
3
las oportunidades y el poder político sobre el desarrollo son de los más perjudiciales porque
las desigualdades económicas, políticas y sociales tienden a reproducirse por sí mismas a lo
largo del tiempo, a través de las generaciones. Nosotros llamamos a este fenómeno
“trampas de la desigualdad”4 (Banco Mundial, 2005:2). “Estos patrones de dominación
persisten porque las diferencias sociales y económicas son reforzadas por el uso abierto y
encubierto del poder. Las élites protegen sus intereses de maneras sutiles, a través de
prácticas excluyentes en sistemas manejados a través de parentescos, por ejemplo,
relaciones de matrimonio y otras maneras no tan sutiles como son la manipulación política
agresiva o el uso explícito de la violencia” (ibid.).
Robinson (2010) habla de esta relación mutuamente constitutiva y de refuerzo entre las
instituciones políticas y económicas como la "persistencia institucional". La persistencia
institucional se produce y reproduce "cuando los que tienen el poder en un momento dado,
eligen las instituciones políticas para el futuro y, naturalmente, tienden a elegir aquellas que
reproducen su poder de jure. Esta persistencia se fortalece aún más cuando los que tienen el
poder en un momento dado determinan las instituciones económicas que tienden a distribuir
los recursos a su favor, reproduciendo así su poder de facto" (Robinson, 2010:9).
Más recientemente, estos enfoques de la trayectoria dependiente y de las trampas
institucionales de la desigualdad (Rao, 2006), se han complementado con un enfoque sobre
el cambio institucional gradual (Mahoney y Thelen, 2011). En su teoría del cambio
institucional gradual, Mahoney y Thelen (2011) argumentan que hay dos rasgos que
caracterizan los contextos políticos e institucionales asociados con diferentes modos de
cambio institucional. La primera característica es la medida en que el contexto político está
asociado con las posibilidades fuertes o débiles de veto. Explican que “las posibilidades de
veto son las que pueden derivarse tanto de actores de veto especialmente poderosos o de
numerosos puntos de veto institucional" (Ibíd.: 18). "Las posibilidades de veto son altas,
donde existen actores que tienen acceso a medios institucionales o extra-institucional para
bloquear el cambio" (Ibíd.: 19). La segunda característica es la medida en que se caracteriza
una institución, en particular por un nivel alto o bajo de discrecionalidad en la
interpretación y/o la aplicación de las normas legales o administrativas sobre la base de la
cual – ella y sus agentes - operan. La combinación de estas características del contexto
político e institucional para una instancia en particular, como la Unidad Ambiental
Municipal, produce diferentes oportunidades para potenciales agentes de cambio, tales
como los técnicos ambientales municipales y sus circunscripciones para promover el
cambio institucional, en este caso se refiere a las prácticas institucionales a través de las
cuales se rigen los recursos naturales.
Inspirado por Andersson (2002, 2004) y Andersson y Ostrom (2008), este documento se
centra sobre todo en el carácter y la frecuencia de las interacciones horizontales y verticales
como un rasgo distintivo de las prácticas institucionales a través del cual a nivel de los
gobiernos municipales se lleva a cabo la gestión de los recursos naturales. En su
investigación sobre la gobernanza forestal en 32 municipios de Bolivia, Andersson
encontró diferencias considerables en su desempeño a pesar de operar dentro de un marco
jurídico único. Andersson (2004) y Andersson y Ostrom (2008) proponen que este
desempeño variado en gran medida se explica por las interacciones cara a cara, tanto
4 Traducción propia.
4
horizontales como verticales - que mantienen funcionarios del municipio. Interacciones
verticales son las interacciones entre los actores en los diferentes niveles de gobierno, como
entre los (grupos de) los usuarios de los recursos forestales y un oficial forestal municipal o
entre un funcionario forestal del municipio y un delegado del ministerio (Andersson, 2004).
Las interacciones verticales son importantes para garantizar las rendiciones de cuentas de
forma ascendente como descendente de las autoridades municipales (ver también Ribot,
2002, 2004). Interacciones horizontales son las interacciones entre los actores en el mismo
nivel, por ejemplo, entre los funcionarios forestales que trabajan en diferentes
organizaciones, en otros municipios o agencias gubernamentales, ONG, etc. Las
interacciones horizontales son importantes para el intercambio de ideas y experiencias
sobre cómo resolver problemas comunes, la planificación conjunta de actividades, etc.
(ibid.). En base a las teorías sobre la gobernanza policéntrica -las relaciones entre las
autoridades con múltiples jurisdicciones superpuestas - Andersson y Ostrom se proponen
"que un sistema de gobierno que gestiona la distribución de las capacidades y los deberes
de tal manera que el incentivo perverso, y los problemas de información en un nivel, se
compensan hasta cierto punto, por los incentivos positivos y capacidades de información
para los actores de otros niveles; esta situación consigue mejores resultados que en
cualquier sistema altamente centralizado o plenamente descentralizado" (Andersson y
Ostrom, 2008:73). De este modo, la gobernanza multi-nivel o policéntrica contribuye a
producir frenos y contrapesos y por lo tanto limita el espacio para la aplicación discrecional
de las normas relativas a la gestión de los recursos naturales.
El documento se propone examinar las prácticas institucionales a través de las cuales se
lleva a cabo a nivel municipal la gobernanza de los recursos naturales en dos territorios
nicaragüenses con diferentes patrones de desigualdad. El documento se divide en siete
secciones. La sección 2 presenta brevemente los dos territorios en los que se ha emprendido
la investigación empírica, haciendo hincapié en sus diferencias con respecto a la
distribución de la tierra. La sección 3 presenta los métodos empleados y los conjuntos de
datos producidos como parte del trabajo empírico. La sección 4 describe brevemente el
papel que desempeñan las autoridades municipales en la gestión de los recursos naturales
en Nicaragua, mientras que la sección 5 presenta los resultados de la investigación
empírica. Finalmente la sección 6 y 7 proporcionan un análisis de estos resultados y la
conclusión.
2. Dos territorios rurales con diferentes patrones de desigualdad
A pesar de la revolución sandinista de 1979, la distribución de los activos productivos
como la tierra y el agua en la Nicaragua de hoy es testigo de una larga historia de
acaparamiento de la tierra y el agua por las élites políticas, inicialmente a través de los
procesos coercitivos de la colonización, más tarde a través de medios económicos y
políticos, y el uso posterior del sistema legal para convertir en propiedad privada los
recursos nacionales.
Después de la independencia de la corona española en 1821, las ideas liberales de Europa,
influyeron el discurso político local. Sin embargo, la práctica política se ha adaptado para
ajustarse a los intereses de la élite política en Nicaragua. Con el alza en los cultivos de
exportación alrededor de la mitad del siglo XIX, en primer lugar el café y más tarde el
5
algodón y la caña de azúcar, la propiedad de la tierra se volvió cada vez más importante y
controvertida. En 1862, el gobierno de Nicaragua "decretó que las tierras aptas para el café
podrían ser expropiada" apelando al interés nacional"(2006:70 ss Dore) (Dore 2006:71). El
Estado promovió la producción a gran escala a través de subsidios y los sistemas fiscales
que favorecían a las grandes plantaciones (ibid.). Tanto Dore (2006) como Gould (1998)
documentaron la toma de la tierra por la élite política que por consiguiente lograron situarse
también como la élite económica del país. Como Dore concluye: "El triunfo de la propiedad
privada en Nicaragua no se ha conseguido a través del funcionamiento de la mano invisible
del mercado, sino a través de la intervención del Estado implacable para desprender a los
indios de sus derechos de propiedad común que habían disfrutado desde la conquista"
(Dore, 2006:72).
Santo Tomás y San Pedro de Lóvago se fundaron durante este período, es decir, en 1861 y
1864, respectivamente, cuando el gobierno del general Tomás Martínez decidió trasladar a
la comunidad indígena Lovigüisca a ese sitio. Se estima que en el momento de la
reubicación, la comunidad Loviguisca estaba compuesta de 250 personas (Espinoza 2009;
INIFOM sin fecha5). Villa Sandino se desarrolló más tarde en torno al campamento Pueblo
Viejo habitado por los trabajadores que construían la carretera que une a Chontales, El
Rama y Muelle de los Bueyes. En 1892 el asentamiento sólo tenía tres casas.
Durante este período las primeras familias de colonos que llegaron al territorio de Santo
Tomás establecieron sus haciendas en los ejidos (tierras comunales); reclamando la tierra
que "no pertenecía a nadie" en la oficina del alcalde y mediante el pago de un peso por año
por entre 100 y 150 manzanas6, obtuvieron los derechos de uso. Los que pudieron,
siguieron pagando la renta año tras año, hasta que eventualmente podrían reclamar la
posesión de la tierra y obtener derechos de propiedad privada. Según Espinoza (2009) un
número de familias adquirieron hasta 800 manzanas de tierra de esta manera.
Favorecido por el paisaje suavemente ondulado y las vastas extensiones de tierra, la
ganadería extensiva pronto se convirtió en la principal actividad económica del territorio.
Las familias que llegaron más tarde, por ejemplo, hasta los años 1950 y 1960 tendieron a
asentarse en tierras que ahora pertenecen a las grandes haciendas, donde los propietarios les
permitieron cultivar vegetales, como maíz y frijol, como agricultores arrendatarios. Se
estima7 que en 1963, el tamaño promedio de las fincas en el territorio de Santo Tomás fue
de 92 manzanas y que aproximadamente la mitad de todos los hogares rurales no tenían
tierras, pero trabajaban como obreros agrícolas complementadas con la producción de
cultivos alimentarios como colonos. A menudo los propietarios de la tierra permitieron
cultivar alimentos por un número de años a cambio de la limpieza de la tierra por medio de
la tala y quema del bosque. Como dijo un cuidador de una finca en la comunidad Tierra
Blanca, no muy lejos del casco urbano de Santo Tomás:
“Que así era el pase de la vida antes: Era descombrar la montaña, quemarla y ahí venía la
siembra de todo, maíz, arroz, frijoles, guineo” (comunicación personal enero 2009).
5 http://www.inifom.gob.ni/municipios/documentos/CHONTALES (Consultado el 3 de marzo 2011).
6 1 manzana = 0.7 hectáreas
7 Sobre la base del INEC 1963 – INEC 2001.
6
La colonización del territorio de Estelí, data antes de la colonización de Santo Tomás.
Estelí fue fundada en 1685 y elevada a departamento en 18298. Condega, que solía ser una
comunidad indígena importante fue fundada por primera vez como un pequeño pueblo, una
Villa, en 1856 y más tarde, en 1962 como un pueblo (ciudad)9. Al igual que en el territorio
de Santo Tomás, las grandes haciendas se formaron durante el siglo XIX y se establecieron
hacia el siglo XX. Sin embargo, a diferencia con el territorio de Santo Tomás, estas
haciendas se establecieron en una matriz de escasas, pero ya existentes granjas pequeñas y
medianas. Por lo tanto, las haciendas se establecieron en parte, a través de un proceso de
reclamo de tierra "virgen", o a través de un proceso de acaparamiento de las fincas más
pequeñas en los casos en que los propietarios de estas fincas se endeudaron con los
propietarios de nuevas fincas (Octupan, 2004).
En un principio, las grandes propiedades en las partes montañosas del territorio fueron
dedicadas a la producción de café, mientras que la producción de algodón y el tabaco se
expandió en el valle a lo largo del río Estelí. La ganadería que había sido importante todo el
tiempo, se amplió considerablemente durante la década de 1960 y en la década de 1970,
particularmente estribó en el aprovechamiento de la creciente demanda de carne,
principalmente impulsada por el crecimiento del mercado comidas rápidas en los Estados
Unidos. Como consecuencia en 1962, un norteamericano y dos inversionistas nicaragüenses
establecieron un matadero en Condega (Octupan, 2004).
A pesar de la existencia de grandes latifundios, en algunos casos hasta llegar a más de
15,000 manzanas (Octupan, 2004:82), siempre han coexistido las fincas pequeñas y
medianas. De acuerdo con el censo agropecuario realizado en 1963, el tamaño promedio de
las fincas en el territorio de Estelí fue 'sólo' 48 manzanas.
Mientras que la frontera agrícola se ha estabilizado en el territorio de Estelí, en Santo
Tomás se siguen dando la toma o invasiones de tierra. En el período comprendido entre
1963 y 2001, la superficie agrícola creció en un 28 por ciento en el territorio de Santo
Tomás, mientras que en el departamento de Estelí, la superficie agrícola se contrajo
levemente (tres por ciento) en el mismo período. Por otra parte, a pesar de las reformas
agrarias de los años 1980 y 1990, el tamaño de la propiedad promedio se incrementó en el
territorio de Santo Tomás de 92 manzanas en 1963 a 96 manzanas en el año 2001, mientras
que en el territorio de Estelí, el tamaño de la propiedad promedio había disminuido de 48 a
33 manzanas en el mismo periodo (INEC, 2002).
En parte debido a estas trayectorias diferentes de colonización y al hecho que el cultivo del
café sigue siendo una oportunidad económica, incluso para los pequeños agricultores, es
que ha continuado existiendo en el territorio de Estelí un considerable número de pequeñas
explotaciones; mientras que en el territorio de Santo Tomás, la pequeñas explotaciones
prácticamente han desaparecido, porque las economías de escala son mucho más
8INIFOM, Ficha municipal http://www.inifom.gob.ni/municipios/documentos/ESTELI/esteli.pdf. (Consultada
el 29 de marzo de 2012). 9 INIFOM, Ficha municipal http://www.inifom.gob.ni/municipios/documentos/ESTELI/condega.pdf.
(Consultada el 29 de marzo de 2012).
7
pronunciadas en la ganadería extensiva que es la manera en que se produce en el territorio
de Santo Tomás; (Figura 1).
Figura 1. La distribución de las explotaciones agropecuarias por estrato de tenencia de la
tierra en los municipios estudiados (2001)
Santo Tomás Estelí/ Condega
Fuente: Censo Agropecuario, 2001.
Aunque la tierra esta distribuida más equitativamente en Estelí que en el territorio de Santo
Tomás, aun sigue siendo desigual (Tabla 1). Sin embargo, la distribución de la tierra en el
territorio de Estelí, implica que una proporción considerable de la población controla los
medios para la subsistencia. Esto a su vez contribuye a fomentar su sentido de ser
ciudadanos10
con los derechos y las obligaciones que conlleva ser sujetos dependientes (ya
sea de un patrón o de un gobierno local o nacional).
Tabla 1. Distribución porcentual de la tierra por tamaño de la propiedad por municipio 2001
Zona de Santo Tomás Zona de Estelí
Santo Tomás
(N=58,959 mz) San Pedro de Lóvago
(N=49,622 mz) Villa Sandino
(N=89,240 mz) Estelí
(N=89,731 mz) Condega
(N=34,508 mz)
<0.5 mzs 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
0.51-1 mz 0.0 0.0 0.0 0.1 0.3
1.01-2.5 mzs 0.0 0.0 0.0 0.4 1.6
2.51-5 mzs 0.1 0.1 0.1 1.2 3.3
5.01-10 mzs 0.4 0.5 0.3 2.9 7.4
10.01-20 mzs 1.9 1.7 0.9 6 10.9
20.01-50 mzs 15.6 13.7 9.4 16 21.7
50.01-100 mzs 25.4 27.4 15.6 14.9 13.1
100.01-200 mzs 29.2 32.2 21.3 20.1 16
200.01-500 mzs 17.9 18.6 24.2 22.6 15.6
>500 mzs 9.4 5.7 28.3 15.8 10.1
Total 100 100 100 100 100
Fuente: Censo Agropecuario, 2001.
10
Esta relación entre el acceso a la tierra y la ciudadanía se destaca también en los escritos de Lund (por
ejemplo, Lund 2011).
0 100 200 300 400 500
Número de explotaciones agropecuarias
Condega (N=1,634) Estelí (N=2,075)
0 100 200 300 400 500
< 0.5 mz
0.51 - 1 mz
1.01 - 2.5 mz
2.51 - 5 mz
5.01 - 10 mz
10.01 - 20 mz
20.01 - 50 mz
50.01 - 100 mz
100.01 - 200 mz
200.01 - 500 mz
> 500 mz
Número de explotaciones agropecuarias
Villa Sandino (N=747) San Pedro de Lóvago (N=597) Santo Tomás (N=721)
8
Por el contrario, en el territorio de Santo Tomás, la estructura de propiedad de la tierra ha
tendido a favorecer la formación de clientelismo dependiente entre campistos o
cuidanderos de fincas y patrones (Gómez y Ravnborg, en prensa).
Como reflejo de la falta de oportunidades económicas para los hogares menos favorecidos,
el territorio de Santo Tomás ha experimentado un crecimiento demográfico negativo entre
1995 y 2005, particularmente en el territorio rural, mientras que en Estelí, la población ha
crecido (Tabla 2).
Tabla 2. Crecimiento porcentual anual urbano y rural por municipio 1995 – 2005
Zona de Santo Tomás Zona de Estelí
Santo Tomás
San Pedro de Lóvago
Villa Sandino Estelí Condega Nicaragua
Población rural
1995 5,830 4,301 7,911 21,438 17,299 1,986,289
2005 4,726 4,235 6,205 21,790 18,587 2,266,521
Población Urbana
1995 10,167 2,824 6,230 71,550 7,856 2,370,810
2005 11,678 3,415 6,947 90,294 9,894 2,875,577
Tasa de crecimiento
Rural -2.10 -0.15 -2.43 0.16 0.72 1.36
Urbano 1.39 1.90 1.09 2.33 2.31 1.89
Fuente: Censo de población 1995 y 2005.
3. Métodos y datos
Los principales conjuntos de datos sobre los que se basa este trabajo son: (i) un registro en
tiempo real de las solicitudes de aprovechamiento de los recursos naturales y de las
denuncias de supuestos daños o uso ilegal de los recursos naturales presentados a las
autoridades municipales, entre abril y agosto del 2011 en cuatro municipios de las zonas de
Estelí y Santo Tomás, y (ii) una reconstrucción de los permisos expedidos para el desmonte
de tierras antes de la siembra mediante la quema y la denuncia de la quema ilegal
principalmente de pastos, presentado a las autoridades del municipio de Santo Tomás, San
Pedro de Lóvago y Villa Sandino entre 2003 y 2009.
Ambos conjuntos de datos se han construido en colaboración con funcionarios de las
alcaldías municipales en los respectivos municipios. El registro en tiempo real se llevó a
cabo por funcionarios de las unidades ambientales en los municipios de Estelí y Condega
en el territorio de Estelí y en San Pedro de Lóvago y Villa Sandino, en el territorio de Santo
Tomás11
, entre abril y agosto de 201112
. Los registros consistían en solicitudes de permiso
para utilizar recursos naturales y denuncias relacionadas con los recursos naturales, que
11
El alcalde municipal de Santo Tomás no autorizó el registro de las solicitudes y denuncias que se llevarán a
cabo en el municipio de Santo Tomás. 12
En Condega, el registro abarca el período comprendido de enero a agosto de 2011. Sin embargo, sólo las
aplicaciones presentadas entre abril y agosto de 2011 se incluyen en las tablas que se presentan en este
documento.
9
fueron presentados por los ciudadanos en las unidades ambientales municipales13
. Además
de registrar los detalles sobre el recurso solicitado, el solicitante, el recurso denunciado, el
denunciado y el denunciante, los formatos muestran información sobre las medidas
adoptadas de las instituciones que se ocupan de la solicitud, así como otras medidas
adoptadas con respecto a la denuncia. Esta información permitió la identificación y el
análisis de las interacciones verticales y horizontales mantenidas por la administración del
municipio. Un total de 134 solicitudes y 57 denuncias fueron registradas, divididas entre los
municipios como se muestra en las Tablas 3 y 4. Teniendo en cuenta la estacionalidad que
caracteriza el uso y abuso de los recursos naturales, el hecho de que el registro sólo cubre
una parte del año, implica que no proporciona una imagen completa de las solicitudes
presentadas y los problemas denunciados, ni del número de aplicaciones y denuncias
presentadas a las autoridades del municipio. Al margen de esta limitación, el registro da
cuenta de las prácticas institucionales a través de las cuales las aplicaciones y denuncias son
manejadas, lo cual es el tema principal del presente trabajo.
Tabla 3. Aplicaciones a permisos de uso de los recursos naturales, de acuerdo al uso y recurso
Zona de Estelí Zona de Santo Tomás Todos los
municipios
(N=134) Estelí (n=21) Condega
(n=58)
San Pedro de
Lóvago (n=42)
Villa
Sandino
(n=13)
– Uso de recursos forestales 71 95 93 100 91
– Extracción de materiales
(grava, piedras, etc.) 10 3 7 – 5
– disposición de desechos sólidos 19 – – – 3
– otros – 2 – – 1
Todos los usos/recursos 100 100 100 100 100
Fuente: Registro y aplicación de las unidades ambientales municipales.
Tabla 4. Denuncias de acuerdo a tema y/o recurso
Porcentaje de denuncias por tema o uso de recurso denunciado por municipio
Estelí área Santo Tomás área Todos los municipios
(N=57) Estelí
(n=20)
Condega
(n=10)
San Pedro de
Lóvago (n=20)
Villa Sandino
(n=7)
– Madera, tal, fuego de leña 5 30 45 43 28
– Incendios 70 30 10 57 40
– Agua (contaminación, uso para
irrigación, etc.) 25 30 35 – 26
– extracción de materiales (grava,
rocas, etc.) – 10 5 – 4
– Uso de fauna silvestre – – 5 – –
Todos los asuntos/recursos 100 100 100 100 100
Fuente: Registro de las denuncias presentadas en las unidades ambientales municipales.
13
Luis Enrique Fajardo Sevilla que sirvió como el oficial de distrito del medio ambiente en Condega distrito
entre 2006 y 2010.
10
La reconstrucción de los permisos expedidos para el desmonte de tierras a través de la
quema antes de la siembra y denuncias formuladas con respecto a la quema de pastizales
entre 2003 y 2009 en el territorio de Santo Tomás se hizo a principios de 2010, a través de
entrevistas a los técnicos ambientales municipales en los respectivos municipios, así como
a través de una revisión de los archivos del municipio. Un total de 75 denuncias fueron
identificadas. Tablas 5 y 6 muestran el número de permisos emitidos y denuncias realizadas
sobre los incendios no autorizados entre 2003 y 2009.
Tabla 5. Número de agricultores autorizados y área promedio y total (mz) permitida limpiar
por año haciendo uso de quemas antes de la siembra en Santo Tomás, San Pedro de Lóvago y
Villa Sandino 2003 – 2009
Año
Número de agricultores
autorizados
Área promedio
autorizada por agricultor
Área total autorizada para limpieza
por quema
(mz) (mz)
2003 190 1.5 285
2004 190 2 380
2005 250 2 500
2006 250 2 500
2007 490 2 980
2008 240 1.5 360
2009 229 1 229
Todos los años 1,839 1.8 3,234
Fuente: Reconstrucción de permisos expedidos.
Tabla 6. Número de denuncias y superficie total afectada (mz) por uso no autorizado de fuego para el
desmonte de tierras en Santo Tomás, San Pedro de Lóvago y Villa Sandino, 2003 – 2009
Santo Tomás San Pedro de Lóvago Villa Sandino Zona de Santo Tomas
Número de
denuncias
Mz Área
afectada
Número de
denuncias
Mz Área
afectada
Número de
denuncias
Mz Área
afectada
Número de
denuncias
MzÁrea
afectada
2003 – – 2 150 4 80 6 230
2004 1 1 3 550 1 10 5 561
2005 7 177 2 460 1 10 10 647
2006 3 105 2 410 5 65 10 580
2007 9 116 4 455 8 125 21 696
2008 10 847 4 426 3 30 17 1,303
2009 2 40 2 70 2 15 6 125
Todos los
años 32 1,286 19 2,521 24 335 75 4,142
Fuente: Reconstrucción de denuncias
Estos dos conjuntos de datos se contextualizan sobre la base de una extensa investigación
llevada a cabo en los municipios en la última década por las autoras (Ravnborg, 2002,
2003, el IICA, 2004; Ravnborg, 2006; 2008; Gómez y Ravnborg, en prensa; Gómez, en
preparación).
11
4. La descentralización de la gestión de los recursos naturales
Las primeras elecciones de gobiernos municipales se llevaron a cabo en Nicaragua en 1990,
sobre la base de la Ley del Municipio14
que había sido aprobado en 1988. Antes de 1990, la
administración del municipio había existido sólo como una representación local del
gobierno central y no como un espacio de políticos elegidos democráticamente. La creación
de este nuevo espacio político y administrativo coincidió con una ola internacional de la
atención del medio ambiente sobre la base de la publicación del informe de la comisión
Brundtland, titulado Nuestro futuro común y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en Río en 1992. Esta nueva atención
internacional cuestiona seriamente la "lógica de la colonización", que hasta entonces había
caracterizado a las políticas en muchos países de América Latina con respecto a la
gobernanza de los recursos naturales en general y el uso de la tierra en particular. En parte
debido a la coincidencia temporal, en parte debido al hecho de que en Nicaragua, así como
en muchos otros países con altos niveles de pobreza, las agencias internacionales de
desarrollo desempeñaron un papel central en la promoción de la descentralización política y
administrativa (Larson, 2004), asó como en la promoción de la agenda ambiental, los
gobiernos de los municipios "nacieron" con responsabilidades importantes en relación a la
gobernanza de los recursos naturales.
En el caso de Nicaragua, la Ley del Municipio asigna a los gobiernos facultad sobre todos
los aspectos que se relacionan con el desarrollo socio-económico y la protección del medio
ambiente y los recursos naturales dentro de su área de jurisdicción15
. Además, asigna la
facultad de desarrollar, proteger y asegurar el uso racional del medio ambiente y los
recursos naturales como base para el desarrollo del municipio y del país, para promover las
iniciativas locales para este fin y, en coordinación con los organismos nacionales
competentes, para contribuir a la supervisión, vigilancia y control del medio ambiente y el
uso de los recursos naturales16
. Además de estas responsabilidades generales, la Ley de
Medio Ambiente17
a partir de 1996 y otras leyes específicas sectoriales o de recursos, tales
como las Leyes Forestales18
y la Ley de Aguas19
, asignan las responsabilidades y
competencia sobre otros recursos naturales a los gobiernos municipales.
En Nicaragua, los gobiernos de los municipios se supone que deben formar las Comisiones
Ambientales Municipales que tienen por objeto promover el uso ecológicamente racional y
la protección de los recursos naturales, como parte de esta tarea en general, para preparar en
todo el municipio iniciativas ambientales como los estatutos municipales. En muchos
municipios, la comisión ambiental sirve como la plataforma institucional para la
coordinación con los ministerios y organismos pertinentes, con organizaciones de la
sociedad civil y las ONG, así como con las comunidades a través de la participación de
representantes de la comunidad. Además, las administraciones de los municipios están
14
Leyes 40 y 261. 15
Leyes 40 y 261, artículo 6. 16
Leyes 40 y 261. Artículo 7. 17
Ley 217. 18
Leyes 462 and 585. 19
Ley 620.
12
supuestas a formar una Unidad Ambiental Municipal para llevar a cabo las tareas
ambientales que le encomienden el Consejo Municipal y la Comisión Ambiental
Municipal20
.
5. Gobernanza del uso de los recursos naturales en el Santo Tomás y Estelí
A pesar del marco común legal y administrativo para la gestión de los recursos naturales,
las prácticas institucionales a través de las cual se lleva a cabo la gestión de los recursos
naturales a nivel municipal varían mucho entre los dos territorios estudiados.
Mientras que los principales ministerios y agencias gubernamentales tales como el
Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR), Ministerio del Ambiente y los Recursos
Naturales (MARENA) y el Instituto Nacional Forestal (INAFOR) participan en las
reuniones de la Comisión Ambiental Municipal en Estelí y Condega21
, en el territorio de
Santo Tomás esto no ocurre. Por otra parte, y tal vez como consecuencia de ello, la
comisión de medio ambiente en uno de los tres municipios que forman el territorio de Santo
Tomás no se ha reunido desde el 2009, mientras que en otro de los tres municipios, sólo se
reúne cada tres meses y, en general sin la participación de los principales ministerios y
agencias (Gómez y Buitrago, 2012).
En la mayoría de los municipios de Nicaragua, la Unidad Ambiental Municipal - si existe -
se compone de una sola persona con equipo e información limitada. Este es también el caso
de las administraciones de los municipios estudiados, con la excepción del municipio de
Estelí, que recientemente ha ampliado su Unidad de Medio Ambiente a tres técnicos. Por lo
tanto, para detectar los problemas ambientales los funcionarios de las Unidades
Ambientales Municipales, en gran medida dependen de la información que les brindan los
ciudadanos, así como de miembros de otras organizaciones que trabajan en los municipios
atendiendo problemas ambientales. En este sentido, las denuncias sobre daños al medio
ambiente o el uso incorrecto de los recursos naturales constituyen una importante fuente de
información.
Hubo denuncias repetidas sobre el uso de agua de algunos de los afluentes del río Estelí22
para el riego de tabaco, y en noviembre de 2005 el Consejo Municipal de Condega aprobó
una ordenanza que prohíbe el riego de tabaco y otros cultivos durante los meses secos de
20
En un esfuerzo para evaluar y comparar el desempeño de las autoridades del distrito de Nicaragua, el
Instituto Nacional de Fomento Municipal (INIFOM) ha desarrollado un conjunto de indicadores de
desempeño. En el 2007 la evaluación de Condega y Santo Tomás se ocupa el quinto y el sexto lugar en su
categoría, mientras que San Pedro de Lóvago y Sandino Villa se calificaron 12 y 31, respectivamente en la
misma categoría. Acerca de Villa Sandino, los observadores de Ética y Transparencia afirmaron que el
municipio no cuenta con procedimientos escritos para la contratación de personal en la administración del
municipio, que existe una desconfianza generalizada y apatía cívica entre la población hacia las autoridades
del municipio (Ética y Transparencia, 2010; cita de Gómez y Buitrago, 2012). 21
En el municipio de Condega, la Comisión Ambiental Municipal se reúne regularmente el último miércoles
de cada mes. En el municipio de Estelí, que es cabecera departamental, la plataforma ambiental
interinstitucional tiene de existir en la parte dos años, ha llevado a cabo las funciones de la Comisión
Ambiental Municipal y se reúne el primer jueves de cada mes. 22
En particular, el río Pire, al oeste de la ciudad de Condega, pero también el río Ducuale al noroeste de la
ciudad de Condega.
13
marzo y abril. La ordenanza había sido objeto de debate, en la Comisión Ambiental
Municipal, durante años pero se había encontrado con amenazas de las fábricas de tabaco
de retirarse del municipio si la ordenanza era aprobada; dejando por lo tanto, un número
considerable de personas desempleadas. Una versión revisada y más dura de esta ordenanza
fue aprobada a finales del 2009. Además de la preparación de los estatutos que regulan el
uso del agua para el riego durante la estación seca, las repetidas denuncias realizadas
provocaron que la Comisión Ambiental institucionalizara la vigilancia del cultivo de
tabaco. Por lo tanto, el técnico de la Unidad Ambiental Municipal, como parte de sus tareas
regulares, debe registrar las áreas de cultivo de tabaco en el municipio, su superficie, la
capacidad de las bombas utilizadas para el riego y la fecha de trasplantar el tabaco. Durante
la estación seca, el técnico de la Unidad Ambiental debe estar acompañado por un oficial de
policía del municipio al realizar inspecciones a lo largo de los afluentes para detectar usos
no autorizados del agua del río para el riego. En febrero de 2009, el técnico de la Unidad
Ambiental Municipal de Condega encontró y confiscó 23 bombas que sacaban el agua del
río Pire23
.
En la siguiente temporada (2009/2010) se tomó una iniciativa adicional para regular el uso
del agua para riego en Condega. Incluso antes de que la temporada de lluvias hubiera
terminado, era evidente que la siguiente época seca sería muy severa, a menos que acciones
preventivas fueran tomadas. Hasta noviembre de 200924
, Condega sólo había recibido un
total de 200 milímetros de precipitación en comparación con el promedio registrado de 800
milímetros. Por lo tanto, sobre la base de una recomendación de la Comisión Ambiental
Municipal, en octubre de 2009, el Consejo Municipal de Condega acordó elaborar una
prohibición provisional del cultivo de tabaco a lo largo de los ríos que corren mayor riesgo
de secarse y que proveen a Condega con agua potable. La prohibición operó hasta el inicio
de la próxima temporada de lluvias en la mitad del 2010.
En el territorio de Santo Tomás, igualmente se han registrado repetidas denuncias de
incendios no controlados realizados por los agricultores para limpiar sus pastos antes del
inicio de las lluvias, de manera similar esto dio lugar a una serie de medidas para regular y
restringir el uso del fuego con propósitos agrícolas. En primer lugar, en 2004, la Unidad
Ambiental Municipal preparó una ordenanza para regular la disposición de residuos
sólidos, lo que además abordó el uso del fuego para la preparación de la tierra e introdujo
una multa de C$5,000 por uso de fuego para el desmonte de tierras sin haber obtenido
permiso previo de las autoridades del municipio. En este caso, las autoridades del
municipio actúan en nombre del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Forestal
(MAGFOR), que es la instancia que tiene la responsabilidad general de la regulación del
uso del fuego para el desmonte de tierras. Posteriormente, en el 2005, el Consejo Municipal
de Santo Tomás aprobó una ordenanza destinada a proteger las fuentes de agua y detener la
deforestación. Esta ordenanza permite el uso de fuego controlado para la preparación de la
tierra antes de la siembra, pero prohíbe el uso del fuego para la limpieza de los potreros.
La preocupación por los incendios forestales causados por el uso agrícola para el desmonte
23
Video reporte #3. – Competing for Water: The Challenge of Local Water Governance.
(www.diis.dk/water/videoreports). 24
La temporada de lluviosa dura generalmente de mayo a noviembre/diciembre.
14
de tierras también ha llevado a la elaboración y aprobación de ordenanzas del municipio en
el territorio de Estelí, a fin de promover medidas preventivas que deben tomarse cuando se
utiliza el fuego para fines agrícolas (Gómez y Buitrago, 2012). Además, es importante
mencionar que a inicio del año 2000, cooperativas de pequeños productores, comenzaron a
pedir el establecimiento de áreas protegidas en el territorio de Estelí con el apoyo de sus
respectivos gobiernos municipales25
. Lo hicieron como parte de una estrategia para
promover la gobernanza ambientalmente sostenible de los recursos naturales que ellos
perciben como más compatible con la agricultura a pequeña y mediana escala, más que con
a la agricultura a gran escala, y por lo tanto, es como una estrategia para proteger sus
medios de vida, al mismo tiempo que atrae la atención de los donantes y organismos
gubernamentales (Ravnborg 2008; Ravnborg et al 2010). De esta manera, ellos y los
gobiernos municipales tuvieron éxito en traer a MARENA como un aliado estratégico
potencial en sus esfuerzos para promover la gobernanza ambientalmente sostenible de los
recursos naturales, incluyendo el control del uso de los incendios, además el MAGFOR es
percibido por ellos como más cercano a los intereses de los grandes agricultores.
La tabla 7 proporciona un perfil de los solicitantes de autorización de uso de los recursos
naturales a las autoridades del municipio. En el territorio de Santo Tomás la mayoría de los
solicitantes son propietarios de fincas de más de 50 manzanas, además en San Pedro de
Lóvago tienden a vivir fuera de donde se hará la extracción de los recursos; mientras la
mayoría de los demandantes en el territorio de Estelí viven en las comunidades donde se
llevará a cabo la utilización de los recursos naturales y son propietarios de fincas de menos
de 10 manzanas.
Tabla 7. Porcentaje de solicitantes de uso de recursos naturales por tamaño de la finca y lugar
de donde vive por municipio
Tamaño estimado de la
finca del solicitante: a
Zona de Estelí Zona de Santo Tomás Todos los
municipios
(N=134) Estelí (n=21) Condega (n=58) San Pedro de
Lóvago (n=42)
Villa Sandino
(n=13)
< 1 mz 80 53 19 31 44
1 – 10 mz – 36 2 – 17
11 – 50 mz 10 7 12 15 10
50 – 100 mz 10 2 29 23 14
> 100 mz – 2 38 31 16
Lugar donde vive el solicitante :b
– En la comunidad donde
hace uso de los recursos 52 88 24 69 60
– En cabecera municipal 48 10 55 23 31
– Fuera del municipio – 2 21 8 8
Fuente: Registro de las solicitudes presentadas en las unidades ambientales municipales.
a.una correlación entre el tamaño de la explotación del solicitante y de municipio (y zona) significativa a nivel
de 0,001 (Pearson chi-cuadrado).
b Correlación entre el lugar de residencia del solicitante y de municipio (y zona) significativa a nivel de 0,001
(Pearson chi-cuadrado).
25
Miraflor-Moropotente y Tisey-La Estanzuela en el municipio de Estelí; Canta Gallo en el municipio de
Condega.
15
En el territorio de Estelí, más de la mitad de las denuncias interpuestas a las autoridades del
municipio entre abril y agosto del 2011, fueron presentadas por una organización de la
comunidad (Tabla 8). Además de las denuncias presentadas a la municipalidad de Condega,
la Comisión Ambiental Municipal decidió pedir a la policía que notificara a un total de 45
productores que se les había observado limpiar su tierra a través de la quema, sin haber
recibido permiso. Según varios informantes, el territorio de Estelí tiene una larga historia de
organización comunitaria, algunos opinan que se origina en la herencia de Augusto Sandino
que luchó contra la ocupación de los Estados Unidos en Nicaragua entre 1927 y 1933, el
cual movilizaba el apoyo en las Segovias, parte norte de Nicaragua. Mas adelante el
territorio se convirtió en un bastión del FSLN durante la revolución sandinista en la década
de 1970. Ulises González, quien fue alcalde de Estelí durante los años 1960 explica:
“Estelí tiene una historia de organización que arranca antes del triunfo de la revolución.
Nosotros nos organizamos e hicimos algo que se llamaba Grupos de Barrios, todos los
barrios estaban organizados, nosotros nos organizábamos así para la guerra, así
combatíamos y así hacíamos las cosas” (comunicación personal).
Tabla 8. Porcentaje de denuncias presentadas por municipio - Perfil de los denunciantes del
mal uso de los recursos naturales
Zona de Estelí Zona de Santo Tomás Todos los
municipios
(N=57) Estelí (n=20) Condega
(n=10)
San Pedro de
Lóvago (n=20)
Villa Sandino
(n=7)
Miembro de la comunidad 25 50 60 100 51
Organización comunitaria 75 50 10 – 39
Individual fuera de la comunidad – – 30 – 11
Todos 100 100 100 100 100
Fuente: Registro de la denuncia presentada ante las unidades ambientales municipales.
En el territorio de Santo Tomás, la mayoría de las denuncias fueron presentadas por
individuos no por organizaciones comunitarias. Por otra parte, un tercio de las denuncias
hechas en San Pedro de Lóvago fueron presentadas por un funcionario ya sea de la
administración del municipio, de la policía o de una agencia gubernamental y no por los
ciudadanos afectados. Una de las explicaciones dadas por este procedimiento se relaciona
con el hecho de que la gente duda en denunciar a otros por temor a posibles represalias.
“Prácticamente no nos gusta involucrarnos por el tipo de gente peligrosa, entonces la
alcaldía es la que toma cartas sobre el asunto… porque, me da temor. En cualquier
momento ellos caminan con su machete armados, yo ni con pistola, ni con machete y nada.
Y en cualquier momento ellos son gente que me puede hasta linchar, dar un machetazo.
Mejor evito y le dejo la responsabilidad a la policía y a la alcaldía” (Durley González,
productor afectado por güiriseros ilegales en San Pedro de Lóvago).
Las tablas 9 y 10 muestran las resoluciones a las solicitudes de aprovechamiento y
denuncias. En la gran mayoría de los casos se realizaron inspecciones in-situ, exceptuando
16
en San Pedro de Lóvago, donde sólo una cuarta parte de las solicitudes fueron
inspeccionadas (Tabla 9).
Tabla 9. Participación institucional en inspecciones in situ en Porcentaje de solicitudes de uso
de los recursos naturales por municipios (N=134)
Inspecciones realizadas y agencias
participantes
Zona de Estelí Zona de Santo Tomás Todos los
municipios
(N=134) Estelí (n=21) Condega
(n=58)
San Pedro de
Lóvago
(n=42)
Villa
Sandino
(n=13)
Inspección In-situa 81 91 26 100 70
Número promedio de instituciones26
participantes en la inspección in-situb 1.3 1.9 0.3c 1.2 1.7
Porcentaje de solicitudes con la participación de:
– oficial de la Unidad Ambiental
Municipald
81 91 26 100 70
– policia municipal – 3 – – 2
– MARENAe 24 14 – – 10
– MAGFOR – 5 – – 2
– INAFORf 24 72 – 15 37
Solicitudes ha recibido la previa
aprobación del líder comunal g
81 81 – 15 49
Fuente: Registro de las solicitudes presentadas en la unidad ambiental del distrito.
a. Una correlación entre la realización de la inspección in situ y de municipio (y zona) significativa a nivel de
0,001 (Pearson Chi-cuadrado).
b El número medio de instituciones que participan en las inspecciones in-situ es significativamente más alto
(al nivel de 0.05) en Condega que en los otros tres municipios, y significativamente mayor en el territorio de
Estelí que en el territorio de Santo Tomás (un análisis de la varianza)
c Si las aplicaciones sólo en inspecciones in-situ están incluidos (n = 11), un promedio de 1,0 instituciones
participaron en las inspecciones in situ en San Pedro de Lóvago.
d La correlación entre la participación de funcionario de municipio del medio ambiente y de municipio (y
zona) significativa a nivel de 0,001 (Pearson chi-cuadrado).
e La correlación entre la participación del MARENA y de municipio (y zona) significativa al nivel 0.01
(Pearson chi-cuadrado).
f La correlación entre la participación de Inafor y de municipio (y zona) significativa al nivel 0.01 (Pearson
chi-cuadrado).
g La correlación entre la aplicación de la realización de pre-aprobación de la líder de la comunidad /
organización y de municipio (y zona) significativa a nivel de 0,001 (Pearson chi-cuadrado).
Es probable que los técnicos de las Unidades Ambientales Municipales del territorio de
Santo Tomás tengan que cargar solos con la responsabilidad de llevar a cabo estas
inspecciones, mientras que los técnicos de las Unidades Ambientales Municipales en el
territorio de Estelí, y en particular en el municipio de Condega, tienden a ser acompañados
por un funcionario o representante de por lo menos otra institución (número promedio de
instituciones que participan en las inspecciones in-situ, las Tablas 9 y 10).
26
La participación de las instituciones se incluyen los siguientes ocho: i) el técnico de la unidad ambiental
municipal, (ii) el alcalde o vice alcalde municipal, (iii) policía, iv) defensa civil (ejercito) (v) MARENA, (vi)
MAGFOR; (vii) INAFOR, y (viii) la Comisión Ambiental Municipal.
17
Tabla 10. Participación institucional en la inspección in situ en relación a las
denuncias por municipio
Inspecciones hechas y agencias
participantes
Zona de Estelí Zona de Santo Tomás Todos los
municipios
(N=57) Estelí (n=20) Condega
(n=10)
San Pedro de
Lóvago
(n=20)
Villa Sandino
(n=7)
Inspecciones In-situ realizadasa 100 100 75 100 91
Número promedio de instituciones27
en
las inspecciones in situ 1.8 2.8 1.3
c 1.4 1.7
Porcentaje de denuncias con la partición en la inspección de:
– técnico de la Unidad Ambiental
Municipal d
75 90 100 100 89
– policía municipal e - 50 40 29 25
– MARENAf 50 20 20 - 29
– MAGFORg 10 30 - - 10
– INAFORh - 30 - 14 8
Fuente: Registro de las solicitudes presentadas en la Unidad Ambiental Municipal. a. Correlación entre la realización de la inspección in situ y de municipio (y zona) significativa a nivel de 0.05
(Pearson chi-cuadrado).
b El número medio de instituciones que participan en las inspecciones in-situ es significativamente más alto
(al nivel de 0.05) en Condega que en los otros tres municipios, y significativamente mayor en el territorio de
Estelí que en el territorio de Santo Tomás (un análisis de la varianza, prueba de Scheffe).
c Si denuncias sólo en inspecciones in-situ están incluidos (n = 15), un promedio de 1,7 instituciones
participaron en las inspecciones in situ en San Pedro de Lóvago, que estadísticamente es comparable a la del
municipio de Estelí.
d La correlación entre la participación de funcionario de municipio del medio ambiente y de municipio (y
zona) significativa a nivel de 0.05 (Pearson chi-cuadrado).
e La correlación entre la participación de la policía del municipio y el municipio significativa al nivel 0.01
(Pearson chi-cuadrado).
f La correlación entre la participación del MARENA y el municipio significativa a nivel de 0.05 (Pearson chi-
cuadrado).
g La correlación entre la participación del MAGFOR y el municipio (y zona) significativa a nivel de 0.05
(Pearson chi-cuadrado).
h La correlación entre la participación de INAFOR y el municipio significativa al nivel de 0.05 (Pearson chi-
cuadrado).
La mayoría de las solicitudes de permiso para utilizar un recurso natural específico fueron
aprobadas ya sea sobre la base de las inspecciones in situ realizadas (69 por ciento de las
aplicaciones), sobre la base de apoyo comunitario (dos por ciento), o sobre la base de la
evaluación del técnico de la Unidad Ambiental Municipal (19 por ciento). Sólo el dos por
ciento de las solicitudes fueron rechazadas (todos en Condega) y nueve por ciento de las
solicitudes quedaron sin tomar una decisión (todos en San Pedro de Lóvago municipio)
(Tabla 11).
27
La participación de las instituciones se incluyen los siguientes ocho: i) el técnico de la unidad ambiental
municipal, (ii) el alcalde o vice alcalde municipal, (iii) policía, iv) defensa civil (ejercito) (v) MARENA, (vi)
MAGFOR; (vii) INAFOR, y (viii) la Comisión Ambiental Municipal.
18
Tabla 11. Decisión tomada con respecto a la solicitud de aprovechamiento de recurso
por municipio (N=57)
Porcentajes de solicitudes y decisiones tomadas por municipio Zona de Estelí Zona de Santo Tomás Todos los
municipios
(N=134) Estelí
(n=21)
Condega
(n=58)
San Pedro
de Lóvago
(n=42)
Villa
Sandino
(n=13)
Aprobada con condición inspección in
situ 81 88 26 100 69
Rechazo en base a inspección in situ – 3 – – 2
Aprobación condicional basada en apoyo
comunitario – 3 – – 2
Aprobación condicionada por el técnico
de la Unidad Ambiental Municipal sin
inspección in situ o con aprobación
comunitaria
19 5 45 – 19
Sin decisión – – 29 – 9
Todas las decisiones 100 100 100 100 100
Fuente: Registro de solicitudes presentadas en la unidad ambiental s municipal.
a Correlación entre la decisión y el municipio al nivel de significancia del 0.001 (Pearson‟s chi-square).
Con respecto a las denuncias, el 10 por ciento de los casos, todos en el territorio de Santo
Tomás, se desestimaron porque no contaban con suficiente evidencias (Tabla 12).
Desafortunadamente, no se cuenta con información para evaluar si el abandono del caso fue
por falta de pruebas o si otras preocupaciones tuvieron como resultado la decisión de
abandonar el caso. En casi la mitad de las denuncias, a la persona denunciada se le notificó
y advirtió que no se repitiera la infracción, o también se llegó a un acuerdo entre las partes.
En poco más del 40 por ciento de las denuncias, se aplicó una sanción directamente, o las
denuncias fueron remitidas a la policía.
Tabla 12. Decisiones tomadas en porcentaje de las denuncias por municipio (N=57)
Estelí área Santo Tomás área Todos los
distritos
(N=57) Estelí (n=20) Condega
(n=10)
San Pedro de
Lóvago
(n=20)
Villa
Sandino
(n=7)
– El caso de desestimo por falta de
pruebas
- - 20 72 10
– Notificación a la persona
denunciada
30 80 5 14 29
– Acuerdo entre las partes - 10 10 - 8
– Llamado de atención 5 - 20 - 10
– Sanción aplicada - - 35 - 14
– Caso pasado a la policía 65 10 10 14 29
Todas las decisiones 100 100 100 100 100
Fuente: Registro de las solicitudes presentadas en la unidad ambiental del distrito.
Un total de 75 denuncias se hicieron alegando incendios no autorizados entre 2003 y 2009,
y se calcula que afectó a un total de 4,142 manzanas en los tres municipios del territorio de
Santo Tomás (véase el Tabla 6).
19
Las ordenanzas aprobadas en Santo Tomás en 2004 y 2005 establecen que la municipalidad
puede emitir una multa de C$5,000 (equivale a un poco más de U$200 dólares) a personas
que utilizan el fuego para el desmonte de la tierras sin autorización previa de la Unidad
Ambiental Municipal, o alternativamente, del MAGFOR. Sin embargo, en los casos de
infracciones graves que requieren la apertura de un proceso legal, la municipalidad debe
pasar el caso al MAGFOR o a la Procuraduría del Medio Ambiente. Con la aprobación, en
noviembre de 2005, de la Ley Contra los Delitos Ambientales28
las municipalidades pueden
denunciar el caso directamente a la Fiscalía que luego pide a la Policía realizar las
investigaciones necesarias del caso.
La mayoría de las denuncias realizadas entre 2003 y 2009 en el territorio de Santo Tomás
(57%) involucraba propietarios de fincas de más de 200 manzanas, mientras que sólo el 4%
de los casos implicaba a propietarios de fincas de menos de 100 manzanas. En promedio el
área afectada fue de 55 manzanas y 21% de los delitos afectó un área de menos de 10
manzanas, 45% de los delitos afectó un área entre 10 y 20 manzanas y el restante 23%
afectó un área mayor a 20 manzanas. En la mayoría de los casos, los incendios denunciados
estaban relacionados con la limpieza de los potreros para ganado, ya que la mayoría de los
agricultores que querían utilizar el fuego para limpiar las tierras para cultivar buscaron el
permiso de las autoridades del municipio29
.
Tabla 13. Decisión tomada en porcentaje de denuncias sobre fuegos no autorizados y el área
afectada en Santo Tomás, San Pedro de Lóvago ay Villa Sandino, 2003 – 2009 (N=75)
Santo Tomás San Pedro de Lóvago
(n=19)
Villa Sandino
(n=24)
Zona de Santo Tomas
(N=75) (n=32)
%
denuncias
Área
promedio
afectada
%
denuncias
Área
promedio
afectada
%
denuncias
Área
promedio
afectada
%
denuncias
Área
promedio
afectada
-Notificado y advertido
por autoridad del distrito
47 15 21 71 50 15 41 28
-Notificado y multado
por autoridad del
distrito; multa pagada
16 149 5 400 – – 8 191
-Notificado y multado
por autoridad municipal;
multa no pagada; caso
pasado al MAGFOR
y/o Fiscalía sin decisión
38 26 74 131 50 13 51 61
Todas las decisiones 100 40 100 133 100 14 75 55
Fuente: Reconstrucción de denuncias.
Hay una tendencia de sólo recibir una notificación en los casos donde el territorio afectado
por el fuego no era tan grande, mientras que en los casos en que el territorio afectado por el
fuego era más grande, el infractor fue multado. Sin embargo, sólo en los casos en que el
28
Ley 559. 29
En total 1,839 permisos fueron emitidos para el uso del fuego para la limpieza de los campos antes de la
siembra por las unidades ambientales municipales de Santo Tomás, San Pedro de Lóvago y Villa Sandino en
los años de 2003 y 2009, correspondiendo a un promedio de 263 permisos al año. La superficie media para la
cual se emitió el permiso fue de 1,8 manzana (ver Tabla 5).
20
territorio afectado por el incendio era muy grande, el dueño aceptó de inmediato pagar la
multa (Tabla 13)30
.
6. Discusión
Los datos presentados muestran que los ciudadanos buscan a las autoridades municipales
para que sirvan de mediadores en conflictos relacionados a los recursos naturales, para
denunciar un uso nocivo o ilegal de los recursos naturales y para solicitar permisos para el
uso de los recursos naturales. Sin embargo, los datos también muestran que existen
diferencias significativas en las formas en que las municipalidades llenan esos espacios de
gestión de los recursos naturales.
En primer lugar, la ciudad de Estelí que es cabecera departamental, cuenta con la presencia
de la mayoría de los ministerios y agencias gubernamentales. Particularmente en lo que
respecta a las solicitudes de permisos para utilizar los recursos naturales, lo que reduce el
llamamiento a la Unidad Ambiental Municipal. Sin embargo, en Estelí las personas
prefieren presentar sus denuncias con las autoridades municipales en lugar de hacerlo con
otras autoridades31
, en parte debido a la presentación de una denuncia ante las autoridades
del municipio no abre directamente un proceso legal, algo que muchos ciudadanos dudan
en hacer.
Ninguno de los municipios restantes cuenta con representación permanente de las
autoridades nacionales y con mandatos relacionados con los recursos naturales. A pesar de
esta característica común, son muy diferentes las prácticas que se han desarrollado en los
municipios para asegurar la coordinación entre las instituciones involucradas en la gestión
de los recursos naturales. En particular, Condega ha tenido un buen funcionamiento de la
Comisión Ambiental Municipal que se ha reunido regularmente una vez al mes durante más
de cinco años, mientras que en San Pedro de Lóvago y Villa Sandino no cuentan con este
espacio como mecanismo para la coordinación. Por otra parte, el MAGFOR, INAFOR y
MARENA participan en las reuniones de la Comisión Ambiental Municipal de Condega,
mientras que estas instituciones rara vez participan en el territorio de Santo Tomás. Además
de servir para la coordinación interinstitucional del municipio de Condega, la Comisión
Ambiental sirve también como una oportunidad para que la población, por ejemplo,
representantes de la comunidad, presenten temas relacionados con los recursos naturales.
Debido al hecho de que el municipio de Estelí cuenta con cuatro áreas protegidas dentro de
su jurisdicción, el municipio participa en varias plataformas para la interacción entre
organismos, además de una plataforma inter-institucional convocada por la municipalidad.
Aunque los técnicos de las Unidades Ambientales Municipales juegan un papel importante,
en este tipo de plataformas, la permanencia y el establecimiento en el tiempo requieren de
un liderazgo político y apoyo más allá de lo que puede ser realizado por técnicos de las
Unidades Ambientales.
30
Significativa de F < 0.01; análisis de varianza. 31
Además de verse reflejado en nuestro registro de solicitudes y denuncias, esto también lo señaló uno de los
técnicos de las unidades ambientales municipales de Estelí en una reunión realizada el 17 de abril 2012.
21
La existencia de este tipo de plataformas, obviamente, facilitan tanto la interacción
horizontal entre los profesionales (profesionales agrícolas, ambientales o forestales) que
trabajan con las diferentes agencias y organizaciones no gubernamentales en temas
relacionados a los recursos naturales, como las interacciones verticales entre los
representantes de las agencias con diferentes mandatos y competencias legales. El hecho de
que los técnicos ambientales en el territorio de Santo Tomás rara vez son acompañados por
representantes de otras instituciones a realizar inspecciones in-situ en relación con las
solicitudes o denuncias, sus colegas en el territorio de Estelí, en particular en Condega las
inspecciones se llevan a cabo acompañadas por otras autoridades, implica una mayor
frecuencia de interacciones, tanto horizontales como verticales en el territorio de Estelí.
De acuerdo con el técnico de la Unidad Ambiental de Condega, esta práctica de las
inspecciones conjuntas ayuda a asegurar "uniformidad" en el camino que toman las
decisiones32
, es decir, que el hecho de que más profesionales participen en la evaluación de
una situación dada y la interpretación de cómo la situación se compara con el marco
jurídico y administrativo que rige el uso de los recursos naturales limita el espacio para la
discreción individual y la interpretación en la toma de decisiones (Mahoney y Thelen,
2011). De esta manera, se hace eco de las conclusiones de Andersson (2004) y Andersson y
Ostrom (2008) sobre la correlación positiva entre la frecuencia de las interacciones
horizontales y verticales sostenidas por las autoridades forestales de municipio y la calidad
de la gobernanza forestal en Bolivia.
Aunque no hay datos para evaluar los impactos ambientales de la gobernanza de los
recursos naturales, nuestros datos sugieren que en el territorio de Estelí donde hay mayor
proporción de contactos de los ciudadanos (aplicaciones y denuncias) las respuestas son
más propensas a ser soportadas por la evidencia empírica y técnica producida en las
interacciones entre los actores de diferentes instituciones que en el caso del territorio de
Santo Tomás.
A pesar de estas diferencias, se comparte una frustración en partes iguales en los Técnicos
Ambientales Municipales en ambos territorios, y es que tienen posibilidades muy limitadas
para actuar en casos de delitos contra el medio ambiente más allá de la notificación y la
advertencia a los infractores de no repetir el delito. Las oportunidades para la emisión de
sanciones tales como multas son limitadas; debido a la limitada voluntad política y a la
limitada capacidad legal, así como de recursos humanos para garantizar el cumplimiento de
las sanciones33
. Esto contribuye a socavar la autoridad de los técnicos de las Unidades
Ambientales Municipales y la eficacia de la gobernanza de los recursos naturales a nivel
municipal. Los esfuerzos para regular el uso del fuego para el desmonte de tierras en el
territorio de Santo Tomás es un ejemplo de ello.
32
Johana Gutiérrez, en reunión con funcionarios de las unidades ambientales municipales en la zona de Estelí,
17 de abril de 2012. 33
En caso de incumplimiento, las autoridades del distrito tienen que pasar el caso a las autoridades
competentes, tales como las delegaciones del ministerio o la Fiscalía, y como nuestros datos muestran, el caso
termina allí muy a menudo.
22
La mayoría de los pequeños agricultores que deseaban utilizar el fuego para la limpieza de
una o dos manzanas de tierra antes de la siembra de maíz o frijoles se aseguraron de
solicitar el permiso por el temor de ser multados con C$5,00034
(Tabla 5).
“Por lo general los pequeños productores son los que tienen más cuidado, porque es más
difícil para ellos pagar. Tienen más precauciones y están más atentos a sacar los
permisos.” (Comunicación personal, el ex técnico de la Unidad Ambiental Municipal de
Santo Tomás, enero de 2010).
Sin embargo, para un ganadero la multa de C$5,000 iguala el costo de mano de obra para
limpiar 20-30 manzanas antes de la llegada del invierno. Sabiendo que la mayoría de los
ganaderos tienen las fincas que son mayores de 30 manzanas y añadiendo el hecho de que
muchos productores ganaderos afirman tener dificultades para encontrar jornaleros
'confiables' y que 'trabajen duro', hace que el riesgo de tener que pagar la multa de C$5,000
parezca mucho menos amenazante que quemar.
“Hay un señor que quema año con año [...] él no invertía en chapias, lo único que
gastaba era un palo de fósforo, tiene como diez fincas. El INAFOR lo sancionó, pero
no sé cuánto fue la multa que le pegaron, este año quemó pero fue más al suave, le
gusta la quema, es más barato, no quiere pagar mano de obra, y cuando vos quemas
ese potrero te rebota más rápido, levanta más rápido con la primera lluvia” (Jairo
Argüello, Técnico de la Unidad Ambiental de San Pedro de Lóvago).
Para los ganaderos a gran escala, a pesar de la multa de C$5,000, el uso del fuego para la
limpieza de los potreros sigue siendo una opción económicamente atractiva; además
cuando el pago de la multa puede ser fácilmente evadido, sobre todo por aquellos que
tienen contactos con los políticos del municipio, así como con instituciones de nivel
superior. El resultado final se convierte en una regulación ineficaz y la pérdida de
credibilidad de la Unidad Ambiental Municipal por parte de los agricultores que sí han
hecho el esfuerzo de solicitar el permiso. Esta situación genera frustración en los técnicos
ambientales y consecuencia de ello, los esfuerzos para regular el uso del fuego han sido
suspendidos en el territorio de Santo Tomás.
Después de haber suspendido los esfuerzos para regular el uso del fuego para la preparación
de la tierra en el territorio de Santo Tomás, hoy en día son los propietarios a gran escala, los
que solicitan autorización de las autoridades municipales para utilizar los recursos
naturales, sobre todo en San Pedro de Lóvago (Tabla 7)35
. El hecho de que las inspecciones
in situ rara vez se hacen en estos casos, puede reflejar la alta posibilidad de veto de los
ganaderos a gran escala y la falta de interacciones inter-institucionales, por ejemplo, sin la
interacción entre profesionales de otros organismos que ayude a equilibrar las posibilidades
34
Para un productor arrendatario que gana una parte considerable de sus ingresos a través del día trabajado,
C$5,000 corresponde a más de dos meses de sueldo. 35
En Villa Sandino, se registraron muy pocas solicitudes para la autorización municipal y, lamentablemente,
el alcalde de Santo Tomás no permitió el registro de las solicitudes que se dieron en el municipio.
23
de este tipo de veto, el técnico de la Unidad Ambiental no tiene otra opción que aprobar la
solicitud, haciendo inspecciones in-situ redundantes.
7. Conclusión
Obviamente, una muestra de dos territorios con cinco municipios es demasiado pequeña
para extraer conclusiones generales acerca de las implicaciones de la desigualdad en la
persistencia institucional o el cambio en las prácticas institucionales en la gestión de los
recursos naturales.
Sin embargo, el material empírico sistematizado indica que la distribución menos desigual
de la tierra que caracteriza al territorio de Estelí, en comparación con el territorio de Santo
Tomás, ha permitido la existencia de un grupo considerable de agricultores pequeños y
medianos productores que debido al control de una parte importante de los medios de vida
se perciben como ciudadanos con los derechos y responsabilidades que esto conlleva. En el
contexto de la descentralización política y administrativa, esto le da impulso al desarrollo
de las interacciones verticales entre las autoridades del municipio y sus electores y con ello
al fortalecimiento de la rendición de cuentas a la baja de las autoridades del municipio.
Varios autores (por ejemplo, Boyce, 1994; Li y Reuveny, 2006; Clemant y Meunié, 2010,
PNUD, 2011) han argumentado que cuando los que perciben los problemas ambientales
(por ejemplo, la falta de agua, riesgo de tener cercas y casas afectadas por los incendios
forestales, etc.) tienen una representación más eficaz, la probabilidad de que aumenta con la
disminución de los niveles de desigualdad, las autoridades tienen más probabilidades de
resolver estos problemas ambientales.
El fortalecimiento de la rendición de cuentas contribuye a reducir las posibilidades de veto
de individuos poderosos que pueden estar causando los problemas ambientales, sin sufrir
las consecuencias. Un ejemplo de ello es el hecho de que el Consejo Municipal de Condega
ganó fuerza para aprobar una ordenanza sobre el uso de los recursos hídricos durante la
estación seca, a pesar de los intentos de las fábricas de tabaco de vetar la decisión. Esto a su
vez abre el espacio para que la interacción horizontal adquiera mayor importancia, por
ejemplo, en los debates celebrados con regularidad en la Comisión Ambiental Municipal de
Condega, así como las interacciones entre los funcionarios de diferentes niveles del
gobierno, en palabras de la Técnico de la Unidad Ambiental de Condega estos espacios
"han ayudado a asegurar la uniformidad en las decisiones tomadas”, por lo tanto, se ha
reducido el grado en que las decisiones dependen de la discrecionalidad individual y de la
interpretación.
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