IL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE - fondazionecaracciolo.aci.it · presso il Politecnico di Milano ... 1.2.1 Uso del territorio e mobilità: evoluzione delle dinamiche demografiche e della

IL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE

IL TRASPORTOPUBBLICO LOCALE

TRA SERVIZIO SOCIALEE OPPORTUNITÀ DI BUSINESS

Aprile 2004

© Fondazione Filippo Caracciolo

Ringraziamenti

Lo Studio è stato realizzato grazie alla preziosa collaborazione di un gruppo di lavoro composto da:

On. Michele Giardiello, CoordinatoreDott. Marco Colazingari, Fondazione Filippo CaraccioloDott. Luca Agneni, Direzione Studi e Ricerche ACIDott. Luca Pascotto, Direzione Studi e Ricerche ACIIng. Francesco Mazzone, Area Tecnica della Direzione Studi e Ricerche ACIIng. Enrico Pagliari, Area Tecnica della Direzione Studi e Ricerche ACIDott. Paolo Benevolo, Area Comunicazione Integrata ACI

Ha inoltre collaborato il Prof. Claudio Podestà, Ordinario di Tecnica ed Economia dei Trasportipresso il Politecnico di Milano

Coordinamento culturale ed editoriale della Direzione Centrale Studi e Ricerche dell’ACI

5 IL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE

Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Capitolo IEvoluzione della mobilità e del TPL in ambito locale . . . . . . . . . . . . . . . 131.1 Il quadro di riferimento: scarsa conoscenza del fenomeno . . . . . . . . . . . 13

1.2 Analisi degli indicatori della mobilità in ambito urbano . . . . . . . . . . . . . 141.2.1 Uso del territorio e mobilità: evoluzione delle dinamiche

demografiche e della tipologia della domanda. Strumenti di pianificazione territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Approfondimento IEvoluzione della mobilità urbana in Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

1.2.2 Il ruolo del TPL nella mobilità urbana: l’evoluzione dell’offerta . . . 18

1.3 Costi esterni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201.3.1 Le criticità dal punto di vista della sicurezza: l’incidentalità . . . . . 201.3.2 Le criticità dal punto di vista della sostenibilità:

il mobility management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221.3.3 Le criticità dal punto di vista della congestione: la gestione

delle infrastrutture e dei servizi di trasporto . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

1.4 Le politiche a supporto di una maggiore efficienza del TPL . . . . . . . . . . 26

Approfondimento IIPolitiche per lo sviluppo di sistemi di trasporto socialmente inclusivi . . 28

Approfondimento IIIIl sistema a chiamata Personalbus® del Comune di Firenze . . . . . . . . . . 30

Approfondimento IVIl sistema a chiamata Radiobus nel Comune di Milano . . . . . . . . . . . . . . 32

Capitolo IIL’utente al centro del processo decisionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352.1 Fattori che influenzano le scelte dell’utente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Indice

IL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE 6

2.1.1 Fattori connessi all’utente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352.1.2 Caratteristiche dello spostamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362.1.3 Fattori connessi all’offerta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Fattori quantitativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38Fattori qualitativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

2.1.4 Parola chiave: integrazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422.1.5 Qualità base e qualità aggiuntiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

2.2 La stima della domanda e l’importanza del monitoraggio . . . . . . . . . . . . 45

2.3 La Carta dei Servizi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

2.4 Europa: l’onda lunga del malcontento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Approfondimento VLa diffusione della telematica nelle aziende di TPL . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

Approfondimento VIIntegrazione fisica e tariffaria: il caso di “Unico Campania” . . . . . . . . . . 51

Capitolo IIIEvoluzione della normativa sul TPL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533.1 La natura pubblica del TPL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

3.2 I pilastri della riforma: liberalizzazione e privatizzazione . . . . . . . . . . . . 53

3.3 La politica comunitaria nel TPL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

3.4 Il percorso italiano di riforma al settore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553.4.1 L’avvio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553.4.2 I principi della riforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553.4.3 La riforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 563.4.4 L’attuazione a livello regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 573.4.5 La riforma della disciplina dei servizi pubblici locali

e gli effetti sul TPL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 573.4.6 La fase attuale: la riforma parte davvero? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 593.4.7 Possibili scenari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

3.5 Il nuovo mercato di riferimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

INDICE


3.5.1 Aspetti amministrativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 643.5.2 Aspetti finanziari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 653.5.3 Aspetti di regolazione del mercato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

3.6 L’esperienza delle prime gare di affidamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

3.7 Le criticità della riforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Capitolo IVLe aziende del TPL tra servizio sociale e opportunità di business . . . . . . 754.1 Il regime di prestazione del servizio di TPL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Approfondimento VIIL’esperienza degli altri paesi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

4.2 Le imprese italiane del TPL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

4.3 Organizzazione e strategie delle imprese del TPL . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Approfondimento VIIILe strategie delle imprese: il caso GTT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

4.4 Le tipologie dei Contratti di Servizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

4.5 Dalla liberalizzazione al mercato globale: la sfida dei leader europei . . . . 93

Approfondimento IXIl caso di Hong Kong . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

Considerazioni finali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

INDICE


Secondo consuetudine, la Fondazione Caracciolo ha predisposto questo Rap-porto, dedicato al tema del Trasporto Pubblico Locale (TPL), con l’intento di for-nire, ai relatori ed in particolare ai partecipanti della 60^ edizione della Confe-renza del Traffico e della Circolazione promossa dall’ACI, documentazione sinte-tica ed aggiornata per lo svolgimento dei dibattiti.

Le aspettative e le preoccupazioni relative al riassetto di un settore tanto deli-cato e decisamente complementare al trasporto individuale nell’ambito dell’offer-ta di mobilità, non possono non essere molto vive, specialmente da parte di chi se-gue con estrema attenzione gli scenari che si vanno configurando con riferimentoalle questioni relative alla componente oggi più critica della mobilità, cioè quellache afferisce alle grandi aree urbane a valenza metropolitana. Nonostante gli sfor-zi degli ultimi anni e un avviato processo di riforma, il settore del TPL continua aversare in condizioni di inefficienza, penalizzando fortemente l’utenza. Le vicen-de di fine anno 2003-inizio 2004 (scioperi, disservizi, ecc.) hanno poi ulterior-mente accentuato le difficoltà, determinando un clima di grave disagio e incertez-za, proprio in un momento particolarmente critico per l’applicazione della rifor-ma, che avrebbe dovuto segnare l’avvio delle gare per l’assegnazione dei servizi diTPL.

Il Rapporto, seppure sommariamente, esamina la molteplicità dei fattori checaratterizzano la situazione in cui versa il settore, confrontandoli con le realtà ri-scontrabili nei Paesi più avanzati dell’UE, nei quali in generale, a fronte di politi-che di intervento simili alle nostre (che sono poi quelle sollecitate dalla stessaCommissione UE, ma attuate con maggior vigore e tempestività), si rilevano ef-fettivi miglioramenti a favore dell’utenza: miglioramenti che hanno riguardato laripartizione modale dei passeggeri tra auto e TPL; i problemi connessi alla conge-stione, all’ambiente, alla sicurezza, ecc.; ed anche, elemento fondamentale, gliaspetti finanziari ed economici connessi ai bilanci degli esercenti. In molti Paesieuropei si è difatti arrivati alla conclusione che, se ben gestito e regolato, il TPLpuò essere anche una opportunità di business. Il rischio che si corre in Italia è, in-vece, che si torni alle pratiche che la riforma ha voluto eliminare, invocando - adesempio - nuovi finanziamenti statali e continuando a sollecitare costosi interven-ti infrastrutturali, anziché perseverare nello sforzo organizzativo connesso ad unamodifica concettualmente significativa del ruolo del TPL.

Il rapporto si inserisce in quel percorso di approfondimento delle tematiche le-gate alla mobilità in generale da tempo portato all’attenzione dell’opinione pub-blica, in particolare nelle varie edizioni della Conferenza del Traffico e della Cir-colazione, attraverso analisi critiche e indicazioni in tema di pianificazione deitrasporti che si sono rivelate un esempio di chiara lungimiranza. In tali occasionisi è sostenuto il potenziamento del sistema di TPL quale fattore di equilibrio e di

Introduzione


modernizzazione nella complessità dei contesti urbani: tale indirizzo appare quimeritevole di un breve cenno storico. Sin dal 1966, infatti, in occasione della Con-ferenza, veniva dibattuto il carattere prioritario del mezzo pubblico rispetto aquello privato in ambiente urbano e si richiamava l’attenzione sulla necessità diavviare a soluzione il problema del trasporto di massa. Nel 1972, si trova un pri-mo riferimento ad un’altra questione riguardante più in generale i problemi dellamobilità urbana relativa al collegamento fra la domanda di mobilità ed il land-use.Nella edizione di quell’anno veniva ricordato che l’avvenire dell’auto è strettamen-te legato ad un diverso assetto del territorio e ad una diversa politica dei traspor-ti concepita a livello regionale e metropolitano come un tutt’unico. Ed ancora, conriferimento sempre all’argomento trasporti-territorio, già si sottolineava l’incapa-cità ad impostare una seria e programmata politica dei trasporti e ad indicare inessa il ruolo che compete all’automobile.

Da questi e numerosi altri spunti, ma soprattutto dalla convinzione che un rin-novato TPL rappresenti un’importante opportunità per migliorare la qualità dellavita nelle aree urbane, la Fondazione trae stimolo per affrontare un tema tanto de-licato e fondamentale per lo sviluppo del Paese, con lucidità e imparzialità, allo sco-po di fornire un contributo al dibattito. Il Rapporto è suddiviso in 4 capitoli. Nelprimo sono evidenziati i principali elementi di criticità connessi alla mobilità nellegrandi aree metropolitane, a partire dal ruolo della pianificazione dei trasporti nelprocesso decisionale di pianificazione del territorio e dal ruolo del TPL in tale con-testo. Nel secondo sono descritti i meccanismi che determinano la scelta della mo-dalità di trasporto da parte degli utenti, al fine di sottolineare i desiderata cui sia ilpianificatore che il gestore dovrebbero rapportarsi nel definire le proprie attività inmateria di TPL. Nel terzo sono riportare le principali tappe attraverso cui si è svi-luppata la riforma in atto del settore, fino agli eventi più recenti e sono sintetizza-te le principali criticità dell’impianto normativo che si è venuto a configurare. Nelquarto capitolo sono evidenziate le dinamiche organizzative delle aziende di TPL,anche in relazione alle tipologie di regolazione del mercato ed alle modalità con-trattuali di affidamento del servizio. La situazione italiana viene confrontata con icasi e le esperienze degli altri Paesi europei, al fine di ottenere un quadro conosci-tivo ampio ed utile al confronto di idee sull’argomento.

Il lavoro si conclude con un breve cenno sulle problematiche di sostenibilitàcon cui il settore trasporti dovrà misurarsi nel prossimo futuro.

INTRODUZIONE

IL TRASPORTOPUBBLICO LOCALE


1.1 Il quadro di riferimento: scarsaconoscenza del fenomeno

I dati sulla mobilità urbana sono inItalia generalmente scarsi, lacunosi epoco aggiornati, ad eccezione di quelliricavabili da studi condotti su singolerealtà (spesso collegati alla redazionedei Piani Urbani del Traffico) per scopidiversi da quelli di documentare ade-guatamente un fenomeno che assumecontorni sempre più preoccupanti.

Dagli studi disponibili si può comun-que ricavare che negli ultimi anni la do-manda di mobilità delle persone nellearee urbane, oltre che da un significati-vo incremento, è stata caratterizzata daprofonde modifiche in termini qualita-tivi, alle quali non si è generalmente fat-to fronte con adeguati interventi sullastruttura dei sistemi dell’offerta e delgoverno della domanda di trasporto,specie dal punto di vista del controllodel land-use. Si è assistito, quindi, nonsolo ad una forte crescita dei volumi diflusso del traffico sui sistemi di viabilitàurbana, ma anche al sensibile cambia-mento della frequenza e della naturadegli spostamenti. I cosiddetti sposta-menti sistematici (casa-lavoro, casa-scuola) su cui si basavano essenzial-mente le strategie d’intervento sul TPL,sono divenuti sempre meno rilevanti(attualmente questi viaggi contano sol-tanto per un terzo circa della mobilitàdella popolazione urbana) in rapporto aquelli occasionali.

Ne conseguono trend di domandacaratterizzati sia da forti elementi di

imprevedibilità ed incertezza nel tem-po e nello spazio, sia dal crescente usodel mezzo individuale (correlato all’in-cremento del tasso di motorizzazionetriplicatosi nell’ultimo ventennio) e, ingenerale, il declino del ruolo del TPL,anche in numerose città di medie e pic-cole dimensioni. Lo squilibrio modalederivante dal crescente utilizzo del tra-sporto individuale rappresenta, difatti,la fonte principale dei problemi chetravagliano il sistema della mobilità ur-bana: un uso così spinto dell’automobi-le produce sensibili livelli di congestio-ne, un maggiore inquinamento atmo-sferico ed acustico, un numero più ele-vato di incidenti e più alti livelli di con-sumo di energia. Ai fenomeni di varia-zione quali-quantitativa della doman-da, occorre poi associare anche quellimoltiplicativi generati dall’aumento (avolte superfluo) dei viaggi pro-capitedovuti all’accresciuta sub-urbanizza-zione dei maggiori insediamenti (ur-ban-sprawl) che disperde ed amplia no-tevolmente le distanze percorse e ridu-ce l’importanza relativa dei viaggi da everso il centro, che sono invece spessoconvenientemente serviti dal trasportopubblico. Gli spostamenti fra ed entrole vaste periferie rappresentano quelgenere di viaggio medio che non puòessere effettuato a piedi o in bicicletta(anche per la scarsa organizzazioneviabilistica di questi sistemi) e l’auto-mobile diviene, pertanto, un mezzo in-sostituibile. Un ulteriore fattore di peg-gioramento della circolazione è deter-minato, inoltre, dalla crescita del tra-

Evoluzione della mobilità e del TPL in ambito locale

CAPITOLO I


sporto urbano delle merci, specialmen-te nella distribuzione per il commercioal dettaglio, anch’esso caratterizzato daforti innovazioni organizzative, da si-gnificativi mutamenti di preferenze in-dividuali e di concentrazione in areespecifiche.

Le conseguenze di questa situazio-ne sono sotto gli occhi di tutti: conge-stione e quindi tempi di spostamentopiù lunghi e aleatori, diminuzione del-la sicurezza e del comfort di viaggio,incremento dei livelli dell’inquinamen-to, influenza negativa sulla circolazio-ne pedonale, aumento dei costi esterni(effetto spesso non percepito e nonadeguatamente considerato ed analiz-zato).

In questo contesto la riforma delTPL può rappresentare il primo passoverso una politica di interventi che ren-da operativa una più aggiornata conce-zione organizzativa della mobilità ur-bana.

1.2 Analisi degli indicatori dellamobilità in ambito urbano

1.2.1 Uso del territorio e mobilità: evolu-zione delle dinamiche demografiche edella tipologia della domanda. Strumen-ti di pianificazione territoriale.

La mobilità di un’area risulta forte-mente influenzata dalla localizzazionedelle residenze e delle attività che suquesta insistono. È infatti evidente chela quantità, la lunghezza e la durata de-gli spostamenti dipendono più dalla di-stribuzione delle residenze e delle sedidi attività sul territorio, che dalla infra-strutturazione viaria e di trasporto.

Molte delle criticità che si riscontra-no oggi nelle città derivano dalla man-canza di una politica di pianificazionedel territorio in grado di affrontare inmodo sistemico le dinamiche della mo-bilità. I centri storici sono diventati se-di di servizi e gli insediamenti abitativi,per gli alti costi degli immobili e degli

CAPITOLO I

Tabella 1.1POPOLAZIONE RESIDENTE: PESO DEL CAPOLUOGO DI PROVINCIA/REGIONE

Area metropolitana 1991 2001 variazione % 2001 su 1991Roma 72,69 68,82 -3,87Milano 36,63 33,89 -2,74Napoli 35,39 32,84 -2,55Torino 43,03 39,95 -3,08Palermo 57,04 55,56 -1,48Genova 71,39 69,50 -1,89Bologna 44,59 40,56 -4,03Firenze 41,69 38,13 -3,56Bari 22,37 20,29 -2,08Catania 32,16 29,68 -2,48Venezia 36,40 33,48 -2,92Totale ITALIA 31,34 29,61 -1,74

Fonte: ISTAT, Censimenti della popolazione.


affitti, si sono localizzati nelle periferie;ciò ha determinato un ampliamentodegli spostamenti sistematici non ade-guatamente governato.

Analizzando i dati dei censimentiISTAT della popolazione risulta che fi-no agli anni ’70, il peso della popola-zione residente nei capoluoghi di pro-vincia è aumentato fino a circa il 35%,per poi ridiscendere negli ultimi 30 an-ni a meno del 30% (Tabella 1.1 e Grafi-co 1.1). Più in dettaglio, le aree metro-politane con il maggior peso residen-ziale risultano Roma e Genova (circa70%), mentre quelle con il minor pesosono Bari e Catania (valori inferiori al30%). L’andamento degli ultimi diecianni registra pesi percentuali negatividei capoluoghi da meno 2% (Palermo eGenova, in linea con il valore medio na-zionale) a più del 4% (Bologna).

L’incremento della popolazione resi-dente nelle periferie e negli hinterlandha determinato, soprattutto per le gran-di aree metropolitane (Roma e Milano),un aumento della lunghezza media de-gli spostamenti casa-lavoro: dai 4-7 Kmdegli anni ’60 e ’70, si è passati agli 11-

14 Km degli anni ’90, aggravando note-volmente il sistema della mobilità1.

I dati dei piani di spostamento casa-lavoro, svolti negli ultimi 3 anni nell’am-bito della attività di mobility mange-ment, evidenziano (Tabella 1.2) distanzemedie casa-lavoro ancora superiori:

❏ intorno ai 25 Km per l’area mila-nese e romana;

❏ variabili da circa 10 a circa 20 Kmper i capoluoghi più piccoli.

1) ISTAT, Statistiche dei Tra-sporti, anno 2001.

EVOLUZIONE DELLA MOBILITÀ E DEL TPL IN AMBITO URBANO

1861 1871 1881 1901 1911 1921 1931 1936 1951 1961 1971 1981 1991 20010%

20%

40%

60%

80%

100%

comuni extra-capoluogo

capoluoghi di provincia

Grafico 1.1

POPOLAZIONE RESIDENTE AI CENSIMENTI DAL 1861 AL 2001

Tabella 1.2DISTANZA MEDIA CASA-LAVORO PSCL (km)

Località/area di studio Fonte (anno) distanza media (km)Sede Schering Spa di Segrate (MI) ACI (2003) 24,0Sede GS Carrefour di Milano ACI (2003) 32,0Sedi Provincia di Milano (Milano e Provincia) Provincia di Milano (2001) 24,4Sede Vodafone-Omnitel di Catania 2a Conf. Naz. Mobility Manager Euromobility (2002) 9,2Sede Vodafone-Omnitel di Padova 2a Conf. Naz. Mobility Manager Euromobility (2002) 18,2Sede Vodafone-Omnitel di Pisa 2a Conf. Naz. Mobility Manager Euromobility (2002) 17,8Area di Firenze PGTU Comune di Firenze (2002) 11,9Sedi ACI (Roma) ACI - Società Trasporti Automobilistici Roma (2001) 24,7

Fonte: ACI ed Euromobility.

Fonte: ISTAT, Censimenti popolazione.


Per lungo tempo la mobilità di tiposistematico (casa-lavoro-casa e casa-scuola-casa) è risultata prevalente ri-spetto ad altre tipologie di spostamento(spostamenti legati alle attività lavorati-ve, ai servizi, al tempo libero). Negli an-ni 80 la quota degli spostamenti siste-matici rappresentava circa il 55% del to-tale degli spostamenti (Grafico 1.2). Ta-le ripartizione è variata negli anni, acausa del miglioramento delle condizio-ni di vita (aumento del reddito pro-capi-te), dell’adozione di nuovi stili di vita edell’imporsi di diversi processi lavorativie produttivi (ad es. il “just in time”) tan-to che negli anni ’90 la quota degli spo-stamenti sistematici è scesa al 38%. At-tualmente l’incidenza degli spostamentisistematici è stimata intorno al 30-35%(fonte XIII° rapporto ACI-Censis).

La prevalenza di spostamenti non si-stematici determina una domanda dispostamento soggetta a dinamiche evo-

lutive di difficile previsione.Alla luce di tali mutamenti e del con-

seguente impatto prodotto sul quadrogenerale della mobilità, si configura lanecessità di adottare una attività di pia-nificazione territoriale in grado di dise-gnare un sistema in cui il TPL si integricon gli strumenti pianificatori previstidal Legislatore (Piano Regolatore Ge-nerale, Piano Urbano della Mobilità,Piano Generale del Traffico Urbano)2.Spesso la progettazione di nuovi quar-tieri e delle linee di TPL che dovrebbe-ro servirli non tiene conto di tali logi-che per cui non è infrequente che l’im-plementazione della rete di trasportopubblico si riduca ad un semplice pro-lungamento di linee già esistenti senza,peraltro, il supporto di una adeguatainfrastrutturazione stradale (assenza difermate protette, angoli di curvaturanon adeguati ai raggi di sterzatura deibus, sottostima degli stalli di sosta ecc.).

2) Il Piano dei Trasporti e ilPiano Urbano della Mobilitàdovrebbero rappresentare unasezione del Piano Regolatore.

CAPITOLO I

Grafico 1.2

MOBILITÀ INDIVIDUALE GIORNALIERA (SPOSTAMENTI/POPOLAZIONE RESIDENTE)

* Valore stimato

Fonte: ISTAT, Censimento della popolazione.

sistematica54,6%

non sistematica45,4%

1981

sistematica32,1%


2001*

sistematica38,0%


1991


Un altro aspetto importante relativoalla gestione delle città e della mobilitàè quello rappresentato dal correttorapporto che si deve instaurare tra lafase pianificatoria e progettuale e quel-la gestionale. I due momenti andreb-bero tenuti separati: chi pianifica do-vrebbe essere un soggetto diverso dachi gestisce. Per anni, invece, si è assi-stito a forme ibride in cui la figura delgestore si è confusa con quella del pia-

nificatore. Le scelte adottate sono ri-sultate, infatti, non sempre coerenticon un simile modello poiché tendentiad ottimizzare soltanto aspetti dell’of-ferta e gli interessi del gestore, trascu-rando le esigenze e le aspettative delladomanda. È auspicabile, pertanto, chequesti due momenti rimangano sepa-rati e che venga costituita una “autho-rity” con compiti di pianificazione econtrollo di gestione.


Approfondimento I

EVOLUZIONE DELLA MOBILITÀ URBANA IN EUROPA

1. Evoluzione della struttura urbana:caratteristiche differenti: ogni città e ogni nazione europea ha una sua specificitàcaratteristiche similari: - tendenza accelerata all’espansione dei centri urbani (“bacini di vita” di 30-40

Km di raggio attorno alla città vecchia)- diminuzione del peso abitativo dei centri storici rispetto alla periferia ed in-

terland, nel periodo 1970-1990:● Anversa, Birmingham e Amburgo (-8%)● Parigi (-11%)● Zurigo (-13%)● Rotterdam, Copenaghen e Liverpool (-15%)● Londra (-17%)● Helsinki (-26%)

2. Evoluzione della domanda:valori medi europei- Distanza media tra domicilio e luogo di lavoro: 11,5 Km (riferimento anno

1990)- Incremento della distanza media tra domicilio e luogo di lavoro pari al 56%

tra il 1975 ed il 1990- Percentuale di utilizzo dell’auto propria per gli spostamenti:

● valori massimi 90% (piccole città e aree rurali, spostamenti non diretti neicentri capoluogo)● valori minimi 60% (grandi aree urbane e spostamenti diretti nei centri ca-poluogo)

- Spostamenti sistematici (casa-lavoro e scuola-lavoro): 25-30% del totale deglispostamenti


1.2.2 Il ruolo del TPL nella mobilità ur-bana: l’evoluzione dell’offerta

In questi anni lo sviluppo e l’evolu-zione delle reti di trasporto collettivonon hanno quasi mai seguito le logichedelle dinamiche territoriali. L’adegua-mento dei percorsi delle linee di tra-sporto raramente è stato relazionato al-la distribuzione dei poli attrattori e ge-neratori di traffico, ma ha seguito l’im-postazione dei tracciati storici.

È possibile identificare alcuni esem-pi di logiche “non razionali” che anco-ra caratterizzano alcune realtà:

❏ configurazione delle reti di tra-sporto di tipo “radiocentrica”, con lineeradiali dirette verso il centro della città:questa tipologia penalizza gli sposta-menti tangenziali, in quanto, in assen-za di linee dirette, occorre recarsi versoil centro della città ed effettuare il tra-sbordo sulla linea diretta verso la desti-nazione finale;

❏ posizionamento dei capolinea inzone centrali della città;

❏ prolungamento di linee già esi-stenti per servire un nuovo quartiere:in termini di efficienza questo rappre-senta quasi sempre una diminuzionedella qualità e delle prestazioni del ser-vizio;

❏ passaggio di più linee sulla stessavia nelle zone centrali della città: spes-so gli orari di queste linee risultanonon coordinati e determinano unascarsa qualità del servizio.

Anche in ambito extraurbano, lariforma del TPL poteva rappresentareuna importante occasione per adeguare

le reti di trasporto su gomma ai nuoviassetti territoriali e alle mutate esigenzedella domanda. Il passaggio di compe-tenze dallo Stato alle Regioni, e la defi-nizione delle linee cui destinare i finan-ziamenti, i cosiddetti “servizi minimi”,ha rappresentato una opportunità “uni-ca” per ridefinire o almeno razionaliz-zare il servizio esistente. Il risultato èstato, invece, che spesso le Regioni han-no semplicemente identificato come“servizi minimi” le preesistenti linee inesercizio.

In tale contesto, il trasporto colletti-vo ha perso sempre di più attrattività ecompetitività, trovandosi non al passocon le dinamiche di uso del territorio econ le esigenze sempre più complessedella domanda.

Per invertire questa tendenza, ilTPL deve migliorare la qualità del ser-vizio offerto agendo in due direzioni:la prima consiste nel migliorare il li-vello delle prestazioni, aumentando lavelocità media dei mezzi pubblici (Ta-bella 1.3) e rendendo più efficace la re-te delle corsie preferenziali3 in alcunicasi molto limitata; la seconda direzio-ne è quella di offrire servizi meno rigi-di e convenzionali e più orientati allaflessibilità. Queste ultime indicazionirisulteranno determinanti per compe-tere con il trasporto individuale, ren-dendo disponibili servizi intermediquali il trasporto a domanda e il taxi-collettivo, più adatti ad una domandadebole od occasionale e ad una diversainfrastrutturazione del territorio. Latecnologia attuale è in grado di sup-

3) Le corsie preferenziali com-portano benefici sia dal puntodi vista della velocità com-merciale che da quelli della si-curezza, separando le diversecomponenti di traffico.

CAPITOLO I


portare queste soluzioni, offrendo inte-ressanti servizi alcuni dei quali giàoperativi:

❏ il servizio interamente a chiamatanella cittadina di Campi Bisenzio (FI);

❏ il servizio a chiamata notturnodella città di Milano;

❏ le linee di taxi-collettivo del Co-mune di Roma.


Tabella 1.3VELOCITÀ MEDIA AUTOBUS DI LINEA (Km/h) Anni 2001 e 2002

Città 2002 2001 Città 2002 2001 Città 2002 2001Agrigento nd nd Genova 15,0 nd Potenza 12,0 12,0Alessandria 21,5 21,5 Gorizia nd nd Prato 18,3 19,6Ancona 13,9 13,9 Grosseto 15,0 15,0 Ragusa 15,2 30,0Aosta nd 20,0 Imperia 12,0 18,0 Ravenna 27,0 21,3Arezzo 20,3 20,3 Isernia 20,0 20,0 Reggio C. 15,0 15,0Ascoli 25,0 20,7 La Spezia 14,0 14,0 Reggio E. 23,0 22,2Asti 18,1 21,0 L’Aquila 21,4 21,7 Rieti 18,0 18,0Avellino 13,0 13,0 Latina 12,0 19,0 Rimini 23,7 23,7Bari 17,0 16,0 Lecce 32,5 26,5 Roma 15,4 15,8Belluno 21,9 21,6 Lecco 18,2 18,2 Rovigo 24,0 24,0Benevento 17,0 18,0 Livorno 18,7 18,7 Salerno 18,5 13,0Bergamo 15,0 15,2 Lodi 16,3 16,3 Sassari 15,5 17,9Biella 16,0 16,0 Lucca 20,3 18,0 Savona 17,0 17,0Bologna 14,5 14,5 Macerata 20,0 21,0 Siena 23,3 19,4Bolzano 15,0 15,0 Mantova 19,9 19,9 Siracusa nd nd Brescia 17,4 17,5 Massa 21,0 21,0 Sondrio 16,0 16,0Brindisi 18,3 18,5 Matera 20,0 20,0 Taranto 16,0 16,0Cagliari 16,0 16,0 Messina 14,1 14,1 Teramo 17,0 17,0Caltanissetta 15,6 15,6 Milano 13,5 14,4 Terni 25,0 20,6Campobasso 15,5 16,0 Modena 18,7 20,1 Torino nd 18,3Caserta 15,0 12,0 Napoli 12,0 12,1 Trapani 14,0 12,5Catania 13,6 13,7 Novara 21,0 19,0 Trento 22,0 21,0Catanzaro 16,0 16,0 Nuoro 18,3 18,3 Treviso 20,0 20,0Chieti 20,1 nd Oristano 30,0 38,0 Trieste 14,8 14,8Como 16,0 16,0 Padova 14,0 14,4 Udine 19,4 19,4Cosenza 15,0 15,0 Palermo 16,0 16,0 Varese 18,3 19,8Cremona 17,1 17,1 Parma 18,0 19,0 Venezia 21,8 21,9Crotone 15,5 20,0 Pavia 17,0 17,7 Verbania 12,0 12,0Cuneo 21,8 20,5 Perugia 20,5 20,6 Vercelli 30,0 22,0Enna 22,5 22,5 Pesaro 24,0 24,5 Verona 14,7 14,7Ferrara 16,0 16,0 Pescara 15,0 15,8 Vibo V. 40,0 40,0Firenze 15,3 15,4 Piacenza 15,5 15,5 Vicenza 17,5 18,0Foggia 9,5 15,0 Pisa 18,3 18,5 Viterbo 17,0 22,1Forlì 21,9 21,9 Pistoia 20,0 20,0Frosinone 17,5 17,5 Pordenone 21,0 nd Media Italiana 18,2 18,4

Fonte: Legambiente, 2004 (Comuni, dati 2002).


1.3 Costi esterni

Migliorare il TPL in termini di effi-cacia ed efficienza significa rimuoverealcune criticità presenti nelle attuali di-namiche della mobilità urbana. In par-ticolare, riconvertire parte della do-manda verso un rinnovato TPL consen-tirebbe di ridurre il numero degli inci-denti e sviluppare forme di mobilità so-stenibile coerenti con il land-use e le in-frastrutture esistenti.

1.3.1 Le criticità dal punto di vista dellasicurezza: l’incidentalità

Le statistiche evidenziano che laprobabilità di incorrere in incidente ècirca dodici volte superiore nel caso diutilizzo di mezzi privati (autovettura,motoveicolo e ciclomotore) rispetto aimezzi di trasporto collettivo (bus e tre-no)4. Se consideriamo il solo segmentodelle due ruote, poi, la probabilità di ri-manere coinvolti in un incidente è diquaranta volte superiore (Tabella 1.4).

Il dato diventa ancora più preoccu-pante se si analizza l’aumento del nu-mero di motoveicoli e ciclomotori veri-ficatosi nell’ultimo quinquennio (Ta-bella 1.5 e Grafico 1.3) soprattutto nel-le aree metropolitane. A partire dal1998, il numero di motoveicoli è cre-sciuto ad una media annua di circa il10% con punte superiori al 13% neglianni 1999 e 2000. Da evidenziare la for-te crescita di Roma negli anni 1999 e2000, con valori medi superiori al 20%annuo. Spesso questi incrementi sonoda ricondurre all’adozione da parte del-

le Amministrazioni Comunali di politi-che di restrizione dell’uso dell’auto pri-vata (tariffazione della sosta, estensio-ne delle ZTL con adozione di regole piùrestrittive per il rilascio dei permessi,limitazioni alla circolazione dovute aprovvedimenti ambientali, ecc.). I prov-vedimenti di “riorientamento coerciti-vo” della domanda verso modi di spo-stamento più sostenibili hanno, però,ottenuto risultati diversi da quelli atte-si: a fronte di un modesto aumento del-la domanda del trasporto collettivo, si èverificato un forte incremento del traf-fico su due ruote, esentate dalla tariffa-zione della sosta e dalle regole di ZTL.Ciò rappresenta un evidente segnale diincapacità del TPL, di costituire unavalida alternativa all’uso del mezzo pri-vato classico (automobile). I dati di in-cidentalità precedentemente richiama-ti evidenziano che, anche nei confrontidelle autovetture, le due ruote risultanopiù pericolose: la probabilità di morirein un incidente è 2,5 volte superiore,mentre la probabilità di rimanere feri-to è 3,6 volte superiore.

4) Fonte: ACI-ISTAT, Stati-stiche dei trasporti.

CAPITOLO I



Tabella 1.4INCIDENTI STRADALI PER TIPOLOGIA E CONSEGUENZA NEL 2002: SUDDIVISIONE PER AREE URBANE

(comuni con popolazione superiore a 150.000 abitanti)INCIDENTI ed INFORTUNI

Totale eventi Eventi con almeno un veicolo a 2 ruoteComuni Incidenti Morti Feriti Incidenti Morti Feriti

2002 2002 2002 2002 2002 2002Torino 5.470 69 8.089 1.132 14 1.338 Genova 4.758 41 6.220 2.916 15 3.505 Brescia 1.491 15 1.959 486 4 515 Milano 15.229 77 20.890 6.660 22 7.817 Padova 1.245 15 1.648 580 3 672 Venezia 1.080 13 1.596 346 2 400 Verona 2.084 23 2.808 944 10 1.062 Trieste 1.495 21 1.792 827 11 917 Bologna 2.848 39 3.772 1.454 11 1.680 Parma 1.216 18 1.628 439 1 483 Firenze 4.357 21 5.307 3.005 9 3.396 Livorno 612 12 766 385 8 454 Roma 21.580 362 26.979 10.276 110 11.812 Napoli 2.746 45 4.077 972 15 1.334 Bari 1.856 29 3.066 728 9 945 Foggia 670 21 1.109 124 1 160 Taranto 819 24 1.262 265 5 338 Reggio Calabria 229 5 372 56 1 73 Catania 1.944 38 2.779 1.051 15 1.378 Messina 1.614 26 2.373 859 8 1.130 Palermo 2.317 42 3.454 1.266 19 1.652 Siracusa 310 8 523 111 2 150 Cagliari 734 8 1.023 301 - 359 TOTALE 76.704 972 103.492 35.183 295 41.570 Fonte: ACI, ISTAT.


1.3.2 Le criticità dal punto di vista dellasostenibilità: il mobility management

Passaggio necessario per una mag-giore efficacia del TPL è lo sviluppo dipolitiche di integrazione dell’offertacon la domanda, accompagnate da unadelicata attività di sensibilizzazione alconcetto di mobilità sostenibile5.

Fondamentale in tal senso apparel’attività del Mobility Manager6, figuraintrodotta in Italia già dal 1998 con l’o-biettivo di promuovere un uso ambien-talmente sostenibile dell’auto privatanell’ambito degli spostamenti sistema-tici casa-lavoro e casa-scuola e di svi-luppare il TPL. Tali finalità sono perse-guite intervenendo sulla ripartizionemodale degli spostamenti attraversostrumenti di incentivo economico e le-ve di matrice culturale.

Il mobility management introduceun nuovo approccio metodologico allarisoluzione dei problemi della mobilità,comprensibile se si analizza l’evoluzio-

CAPITOLO I

Tabella 1.5ANDAMENTO CONSISTENZA PARCO MOTOCICLI PER COMUNI

Valori assoluti1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

MILANO 70.542 71.552 75.323 81.097 89.209 98.630 106.156NAPOLI 57.612 60.912 66.224 73.222 80.148 87.842 95.079PALERMO 34.158 35.501 38.268 43.763 51.422 60.554 69.039ROMA 114.593 120.437 134.790 162.867 202.301 228.009 253.393Totale ITALIA 2.554.672 2.595.551 2.612.390 2.967.906 3.373.094 3.729.890 4.049.540Variazioni % annue

97 su ‘96 98 su ‘97 99 su ‘98 00 su ‘99 01 su ‘00 02 su ‘01MILANO 1,43 5,27 7,67 10,00 10,56 7,63 NAPOLI 5,73 8,72 10,57 9,46 9,60 8,24 PALERMO 3,93 7,79 14,36 17,50 17,76 14,01 ROMA 5,10 11,92 20,83 24,21 12,71 11,13 Totale ITALIA 1,60 0,65 13,61 13,65 10,58 8,57

Fonte: ACI.

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 20020

2.000.000

4.000.000

6.000.000

8.000.000

10.000.000

12.000.000

ciclomotorimotocicli

Grafico 1.3

ANDAMENTO CONSISTENZA PARCO CICLOMOTORI E MOTOCICLI

Fonte: ANCMA, 2003.


ne nel tempo delle filosofie di interven-to. Inizialmente e per molti anni, afronte di uno squilibrio tra la domandae l’offerta di spostamento, si è provve-duto ad aumentare l’offerta di traspor-to (nuova strada, nuova linea di tra-sporto collettivo), spesso ottenendol’effetto contrario (assioma: “nuova in-frastruttura uguale più traffico”). Suc-cessivamente per riequilibrare la diffe-renza domanda-offerta, si è intervenutisulla domanda in modo coercitivo, in-troducendo divieti e tariffe di transito edi sosta (Zone a Traffico Limitato, so-sta a pagamento, pedaggio per l’acces-so alle aree centrali delle città ecc.).

La novità dell’intervento del MobilityManager sta, invece, nel fatto che siadotta un approccio di tipo consensua-le. Il Mobility Manager agisce tenendopresenti le esigenze della domanda, macon l’obiettivo di ottenere un riequili-brio modale degli spostamenti in sensoambientalmente sostenibile.

Per avere successo le iniziative dimobilità sostenibile devono essere sup-portate da un sistema di trasporto col-lettivo capace di ricercare e proporresoluzioni innovative (servizi a chiama-ta, taxi-collettivi, car pooling, car sha-ring, ecc.) in grado di competere con ilmezzo privato senza trascurare che:

❏ le forme di trasporto non conven-zionali non sono risolutive del proble-ma; inserite, tuttavia, in un contestocoordinato di provvedimenti possonocontribuire a migliorare la situazionecomplessiva della mobilità;

❏ il Mobility Management, pur non

essendo in grado di spostare un nume-ro elevato di utenti verso modalità piùsostenibili, può, comunque, influire inmodo significativo in situazioni chepresentano elevati livelli di congestio-ne: in tali contesti, infatti, anche afronte di riduzioni modeste di traffico,la riduzione del tempo di percorrenzapuò risultare significativa (curva di de-flusso);

❏ il successo di iniziative di mobilitàsostenibile è spesso legato ad un pro-cesso di coinvolgimento che parte dalbasso, cioè dagli utenti utilizzatori; oc-corre consenso e non coercizione: è im-portante, quindi, che l’azione dei Mobi-lity Manager miri a coinvolgere emoti-vamente tutti gli attori della mobilità(decisori, tecnici, operatori e utenti).

Va tuttavia sottolineato che la noncogenza delle norme ha determinatouna certa inerzia e diffidenza nell’adot-tare provvedimenti ed iniziative in ma-teria di Mobility Management. Spesso lemotivazioni che hanno spinto le azien-de in questa direzione sono state nonquelle per cui la figura del Mobility Ma-nager è stata istituita: immagine diazienda “verde”, pubblicità indiretta,necessità di doversi certificare ISO14000 e EMAS, migliori rapporti azien-da-dipendente ecc..

1.3.3 Le criticità dal punto di vista dellacongestione: la gestione delle infrastrut-ture e dei servizi di trasporto

I livelli di congestione delle infra-strutture stradali sono il risultato di unapproccio non corretto al fenomeno

5) La mobilità ambiental-mente sostenibile nasce congli accordi di Kyoto e ha co-me obiettivo quello di soddi-sfare le necessità di mobilitàdi oggi, senza comprometterela capacità di soddisfare lenecessità di mobilità delle fu-ture generazioni. In Italia iprovvedimenti in materia dimobilità sostenibile sonocontenuti nel Decreto Ronchisulla “Mobilità sostenibilenelle aree urbane” del 27marzo 1998 e nei DecretiBordon su “Incentivazionedei programmi proposti daimobility manager aziendali -Promozione del car sharing -Programmi radicali per lamobilità sostenibile” del 20dicembre 2000.6) A livello operativo sonopreviste due figure: il Mobi-lity Manager aziendale (ge-store della mobilità casa-azienda) e il Mobility Mana-ger di area (coordinatore ditutti i mobility manager diazienda presenti in un’area).



della mobilità nel suo complesso e sonoriconducibili ad assenza di pianifica-zione, non coordinamento tra i diversistrumenti di piano, mancata separazio-ne dai ruoli tra il pianificatore e il ge-store, forme di gestione mirate a mas-simizzare i profitti di settore, interven-ti di tipo estemporaneo.

I provvedimenti da adottare devono,invece, essere previsti in un quadroprogrammatico intersettoriale (assettodel territorio e mobilità) e coordinati inun’ottica di sostenibilità dello sviluppourbano in generale e della mobilità inparticolare.

La sostenibilità dello sviluppo urba-no è dunque un concetto che può esse-re utile per un quadro di riferimento,ma che è bene trattare con cautela e co-munque con un approccio pragmatico:occorre cioè considerare i vari sotto-si-stemi componenti la città nelle loro in-terazioni dinamiche e nell’insieme deiloro risultati.

L’insieme delle politiche di interven-to strutturale e gestionale che tende aperseguire uno sviluppo urbano soste-nibile deve essere costruito come unprocesso che tende a massimizzare l’a-rea di integrazione dei diversi sottosi-stemi (ambiente sociale, fisico, econo-mico), minimizzando gli effetti delleesternalità negative incrociate.

Gli strumenti e gli ambiti del proble-ma della sostenibilità dello sviluppo ur-bano associati alla mobilità secondoquesta teoria, sono tre: 1) la tecnologia,2) il territorio e la forma urbana, 3) glistili di vita e di organizzazione del la-

voro. Le tecniche di intervento miratead equilibrare gli ambiti suddetti com-portano una programmazione su duelivelli:

a) Nel breve e medio periodo l’obiet-tivo della sostenibilità richiede di inter-venire sulla domanda, a parità di offer-ta e risorse (modificazione dei modellidi mobilità a parità di localizzazioni),con misure operative aventi effetti sol-leciti e per lo più legate ad emergenzecontingenti o ambientali. Misure chenon provocano necessariamente unasensibile variazione dell’assetto urba-no, se non dal punto di vista dell’acces-sibilità e fruizione.

b) Nel medio e lungo periodo si cer-ca di intervenire sull’offerta, mutandoalla base i modi di funzionamento del-la città, nel tentativo di conseguire unariarticolazione funzionale delle localiz-zazioni, collegata a scelte trasportisti-che ed ambientali organiche.

Naturalmente i risultati migliori sipossono conseguire teoricamente lad-dove i due livelli di programmazione ri-sultino strettamente integrati, generan-do così un serio processo di pianifica-zione in grado di affrontare sia i pro-blemi immediati della mobilità, sia lesfide di lungo periodo per la salvaguar-dia della sostenibilità dello sviluppo.

Le strategie finalizzate ad una cor-retta gestione della mobilità sostenibilee pianificata possono essere alquantodiverse per natura ed in relazione al-l’intervallo temporale su cui agiscono.Si possono distinguere quattro tipi distrategie, peraltro già sperimentate sia

CAPITOLO I


pure in forma non organica e coordi-nata:

a) strategie orientate alla domanda:rappresentano un ampio insieme di mi-sure che mirano al cambiamento dicomportamento degli utenti del tra-sporto:

❏ variabilizzazione dei costi di tra-sporto (es. mediante tasse sui carbu-ranti, park-pricing, road pricing);

❏ uso selettivo dei diversi modi ditrasporto (ad es. car o van pooling,sistemi di park and ride);

❏ misure a carattere restrittivo oproibitivo (es. restrizioni di parcheg-gio, standard sui veicoli per le emissio-ni atmosferiche ed acustiche);

❏ campagne di informazione e con-vincimento (ad es. sulle benzine verdi).Alcuni aspetti di questo genere di stra-tegie saranno affrontati in seguito.

b) strategie orientate all’offerta: rap-presentano un insieme di misure chemirano all’incremento delle dimensioniquantitative e qualitative della capacitàdei sistemi di trasporto:

❏ espansione fisica delle infrastrut-ture di trasporto per accrescerne lacapacità;

❏ potenziamento del trasporto pub-blico (ad es. aumento della frequenza edella puntualità, integrazione tariffaria);

❏ sviluppo di soluzioni infrastruttu-rali innovative (ad es. metropolitaneleggere);

❏ disincentivi al possesso di auto-veicoli (anziché incentivi);

❏ misure di traffic calming (es.restrizioni all’ingresso nelle aree urba-

ne centrali o di particolare interesseambientale, monumentale od architet-tonico).

c) strategie “tecnologiche”: i recentiprogressi nella tecnologia veicolare edinfrastrutturale possono porre rimedioad una parte delle esternalità negativedel trasporto:

❏ sofisticata tecnologia veicolare(ad es. progetto di motori a basso con-sumo, convertitori catalitici, vettureelettriche, sistemi di route guidance abordo dei veicoli, controllo compute-rizzato del consumo e delle emissioni);

❏ soluzioni telematiche (ad es.addebito automatico, controllo dellavelocità automatico, informazione intempo reale sulle condizioni del traffi-co, telelavoro, teleshopping);

❏ nuovi sistemi logistici.d) interventi sul land-use: riguarda-

no la localizzazione spaziale e la redi-stribuzione delle attività umane; tali in-terventi implicano un impatto sostan-ziale sui modelli di mobilità. Esempi ditali provvedimenti sono:

❏ normative sul land-use (ad es.politiche di controllo delle destinazionid’uso, “non-condoni”, permessi perinsediare/costruire uffici solo pressoterminali del trasporto pubblico, disin-centivi alla realizzazione di shoppingcenter in aree centrali, fra l’altro condistruzione del commercio minuto);

❏ criteri di pianificazione urbana(ad es. progetto di città compatta, poli-tica di concentrazione suburbana).

È ragionevole assumere che soltantoun assieme ben assortito e coordinato



delle predette opzioni strategiche sia ingrado di indirizzare il sistema del tra-sporto verso uno sviluppo ambiental-mente sostenibile.

1.4 Le politiche a supporto di unamaggiore efficienza del TPL

Oggi si stanno sempre più diffon-dendo politiche correttive di TDM(Traffic Demand Management), miratesostanzialmente a contenere un usoimproprio dell’automobile e basate, so-prattutto, su forme di pricing non pu-nitivo (copertura dei costi sociali, eco-nomici ed ambientali). Tali politichetendono ad incoraggiare l’impiego dimodi alternativi all’auto individuale(oltre al TPL, i cosiddetti usi collettividi mezzi anche privati, come il car-poo-ling, il car-sharing, i taxi-collettivi, o iclassici mezzi ecologici come la bici-cletta ecc.), implementando tutte lestrategie disponibili nell’ambito dellatecnica del traffico (ad es. riordino de-gli schemi generali d’uso della viabilitàdisponibile, zone pedonali, aree di traf-fic calming, restrizioni al parcheggio,corsie riservate al TPL, piste ciclabiliecc.) laddove più oneroso risulta l’usodell’automobile (centri storici, zone diparticolare rilevanza ambientale ecc.).

L’applicazione di politiche innovati-ve ad ampio spettro di effetti non può,tuttavia, che essere graduale, al fine dievitare dannosi impatti sociali a brevetermine e al fine di consentire che, coltempo, si affermi una nuova cultura

della mobilità. Il punto decisivo rimanecomunque la possibilità di offrire realie concrete alternative all’automobile,migliorando il livello di servizio com-plessivo delle modalità concorrenti, so-pratutto il TPL, il quale, a sua volta de-ve sempre più evolversi in un ottica diofferta di servizi innovatitivi e flessibi-li. L’obiettivo è quello di ridurre il livel-lo di produzione e consumo di un ser-vizio (la mobilità) che, come già accen-nato, genera esternalità negative chevanno a gravare sulla collettività.

Tra costi effettivamente generati ecosti percepiti dagli utenti del sistemadi trasporto, esiste un forte squilibrio:ciò è dovuto anche all’assenza di un si-stema dei prezzi delle esternalità.

L’obiettivo della riduzione dei livellidi mobilità può essere perseguito permezzo di:

❏ strumenti economici, flessibili(prezzi, tariffe, tasse);

❏ strumenti amministrativi, rigidi(divieti, limitazioni);

❏ strumenti concertativi (piani, ac-cordi di programma).

Va subito detto che soltanto l’ado-zione di strumenti di tipo economicoconsente all’utente, al quale viene cosìgarantita una opzione di scelta, di per-cepire l’aumento del costo della mobi-lità in forma accettabile ed in modochiaro e diretto: la parte di coloro per iquali il viaggio ha un basso valore eco-nomico tenderà a rinunciarvi. L’adozio-ne, invece, degli altri strumenti (es. li-mitazioni alla circolazione) comportaun effetto indiscriminato: si colpiscono

CAPITOLO I


tutti gli utenti, indipendentemente dalvalore economico del loro viaggio.

Finora l’orientamento pressochéunanime delle Amministrazioni nell’af-frontare i problemi del traffico è statoproprio quest’ultimo, attuato attraver-so strumenti amministrativi rigidi, in-troducendo forme di limitazioni più omeno estese alla circolazione automo-bilistica privata e mirando, al contem-po, in modo forse velleitario, al riorien-tamento della mobilità verso il traspor-to pubblico e la circolazione pedonalee/o ciclabile. I risultati, in genere, nonsono stati confortanti, anche per ilmancato coordinamento dei diversiprovvedimenti.

L’introduzione di un sistema di pri-cing7 appare in prospettiva come lostrumento più idoneo per escludere latotale chiusura alla circolazione deltraffico veicolare privato non residentenelle aree critiche e per regolamentar-ne la fruizione con lo strumento tarif-fario, ove impostato in modo flessibile,con differenziazioni in funzione dellecategorie di utenti e di veicoli, delle fa-sce temporali e dei livelli di congestio-ne8. Tali strumenti, comunque, da unlato non devono concretizzarsi in unaulteriore imposizione fiscale legata allamobilità e all’auto; dall’altro non devo-no costituire un vincolo alla mobilitàindividuale. La mobilità è espressionedi un diritto fondamentale: l’introdu-zione di misure finanziarie di regola-zione del traffico può determinare unincremento del livello di esclusione so-ciale. Nelle aree urbane, le politiche di

prezzo, relative a parcheggi e trafficostradale, si stanno imponendo qualistrategie comunemente adottate da nu-merose città: benché da un lato tali ini-ziative risultino necessarie al fine di ri-durre il numero dei veicoli circolantinel centro cittadino, consentendo alTPL di svolgere un servizio in condizio-ni migliori, dall’altro possono contri-buire alla creazione di un fattore diesclusione sociale, dal momento che amantenere il diritto di accesso al centrocittadino sono i soggetti e le organizza-zioni economicamente privilegiati. Aquesto proposito, il documento scienti-fico di Mo.Ve., Forum Internazionaledella Mobilità Sostenibile nelle AreeMetropolitane elaborato a Verona il 23e 24 ottobre 2003, descrive la combina-zione di politiche che possono garanti-re lo sviluppo di sistemi di trasporto so-cialmente inclusivi. L’adozione di talistrategie, combinate con adeguati mo-delli di governance e supportate dalcontributo che la tecnologia può dare,potrà favorire un sistema di mobilitàsostenibile all’interno del quale il TPLdiviene elemento fondamentale.

7) Le misure di traffic de-mand management attraver-so il road pricing, park pri-cing, sono state finora estesa-mente dibattute ma scarsa-mente rese applicative. Ciò èvero particolarmente in Ita-lia, dove spesso è mancata lavolontà politica di imple-mentare politiche di restrizio-ne coerenti con la filosofia diuna mobilità compatibilecon l’ambiente, la società el’economia.8) È bene ricordare che lapossibilità, per le ammini-strazioni comunali, di subor-dinare al pagamento di unatariffa l’ingresso o la circola-zione dei veicoli a motore al-l’interno delle zone a trafficolimitato è prevista espressa-mente dal Nuovo Codice del-la Strada (art. 7).



CAPITOLO I

Approfondimento II

POLITICHE PER LO SVILUPPO DI SISTEMI DI TRASPORTOSOCIALMENTE INCLUSIVI

Le forti limitazioni alla mobilità individuale costituiscono un marcato indi-catore della presenza di povertà ed emarginazione. In particolare, l’introduzio-ne di varie misure finanziarie di gestione del traffico può determinare un signi-ficativo aumento del livello di esclusione sociale.

Si descrivono di seguito le politiche volte allo sviluppo di un sistema di tra-sporto socialmente inclusivo:

a) Per potenziare le competenze istituzionali (modelli organizzativi, principiguida, leggi, norme, regolamenti, direttive, ecc.) del settore pubblico al fine dipianificare e implementare politiche, piani, strategie, programmi e progetti dinatura socialmente inclusiva nel settore dei trasporti, è fondamentale agevolareun maggiore coordinamento trasversale a livello di funzioni tra gli enti gover-nativi responsabili della fornitura dei servizi pubblici. Analogamente, è indi-spensabile adottare visioni sistematiche nelle risposte programmatiche, strate-giche e politiche indirizzate alle questioni di mobilità, garantendo nel contem-po anche il coordinamento con i partner privati e gli altri partner non governa-tivi. Tra le possibili strategie finalizzate ad ottenere un efficace coordinamentoistituzionale si annoverano il supporto degli enti coordinatori e la decentralizza-zione del quadro istituzionale (es. principi guida, leggi, mandati, norme, pro-cessi decisionali, finanziamenti), per gestire meglio le necessità locali e altre esi-stenze molto specifiche legate al settore dei trasporti.

b) Per condurre ulteriori ricerche più approfondite volte a individuare e ana-lizzare i complessi e molteplici legami e le interazioni esistenti tra mobilità/acces-sibilità fisica ed esclusione sociale, è essenziale rafforzare le competenze istitu-zionali per soddisfare le esigenze legate alla mobilità. Gli attori politici potrannocosì assumere un ruolo più proattivo e strategico nello sviluppo e nell’implemen-tazione delle politiche correttive. L’identificazione e l’analisi dei legami esistentitra mobilità/accessibilità fisica ed esclusione sociale crea inoltre i presupposti per:

❏ Soluzioni creative e innovative di accessibilità; ❏ Nuovi principi guida (legislazione, norme, regolamenti, mandati, ecc.); ❏ Iniziative pubbliche di governo e private che esercitano un impatto sulla

mobilità di popolazioni ad elevato rischio e sull’accesso ai posti di lavoro, all’as-sistenza sanitaria e su altri fattori relativi alla qualità della vita;

❏ Progetti pilota/sperimentali per testare le iniziative di mobilità.



c) Per promuovere i modelli land-use che riducono le esigenze di trasporto èfondamentale integrare le considerazioni sul trasporto e sull’accessibilità con lefunzioni di land-use e altre funzioni di pianificazione. I modelli land-use sparsi(sprawl) riducono infatti le possibilità dei gruppi a forte rischio di accedere a ri-sorse, servizi, impianti, attività, ecc. necessari all’inclusione sociale.

d) La partecipazione pubblica è indispensabile se si vuole che i processi dipianificazione dei trasporti riflettano meglio le esigenze dei cittadini – in parti-colar modo dei cittadini soggetti a forte rischio. È pertanto fondamentale coin-volgere la popolazione ad alto rischio nelle fasi di ricerca, pianificazione, im-plementazione, monitoraggio e valutazione. La loro partecipazione dovrebbe es-sere proattiva, continua ed effettiva (ovvero dovrebbero essere coinvolti anchenei processi decisionali). La professionalizzazione di membri appartenenti agruppi ad alto rischio ottenuta mediante una maggiore formazione più ufficialenella pianificazione dei trasporti potrebbe rivelarsi una strategia vincente.

e) È importante tenere in considerazione le esigenze specifiche delle donnein fatto di mobilità/accessibilità se si vuole evitarne la loro esclusione sociale,considerati anche i ruoli femminili multipli finalizzati al benessere della loro fa-miglia (es. carriera, figli, casa) da cui scaturiscono particolari esigenze di mobi-lità. I servizi di trasporto pubblici e quelli condivisi sono fondamentali soprat-tutto sulla base della diffusione relativamente scarsa della patente di guida trale donne (rispetto agli uomini). La ricerca dovrebbe concentrarsi, tra l’altro, sufattori ambientali, culturali, economici, religiosi e qualsiasi altro fattore deter-minante nella definizione dei modelli, comportamenti ed esigenze di mobilità alfemminile, nonché sviluppare e implementare soluzioni innovative.

f) Concentrandosi sulle specifiche esigenze in fatto di mobilità/accessibilitàdelle persone anziane, occorre tenere in considerazione l’aumento di percentua-le della popolazione anziana rispetto alla popolazione totale di una nazione. Leloro esigenze si affermeranno sempre più sino a prevalere nell’insieme di tutti ibisogni legati ai trasporti.

(Mo.Ve - Forum Internazionale della Mobilità Sostenibile nelle Aree Metropoli-tane - Studio Finale redatto dal Comitato Scientifico, Verona 23 e 24 ottobre 2003)


CAPITOLO I

Approfondimento III

IL SISTEMA A CHIAMATA PERSONALBUS® DEL COMUNE DI FIRENZE

L’esperienza di Ataf S.p.A. inerente i servizi flessibili è iniziata con la crea-zione di un “servizio per disabili”, effettuato con 5 bus sull’intera rete del Co-mune di Firenze nell’arco orario 7.00-20.00, e con il “sistema a chiamata” intro-dotto in sostituzione del tradizionale servizio di linea nella zona di Porta Ro-mana a Firenze (1995), entrambi gestiti con notevole impiego di personale.

Attualmente, nell’ambito della rete del trasporto pubblico dell’area fiorentinagestito da Ataf Spa, sono effettuati a chiamata i seguenti servizi:

● Calenzano, linea 66;● Campi Bisenzio, linea 60;● Ospedale Torregalli, linea 15;● Scandicci, linea 65;● Sesto Fiorentino, linea 64;● Servizio porta a porta per disabili.Il Servizio della linea 60, noto con il nome di Personalbus®, è stato introdot-

to nel Comune di Campi Bisenzio nel giugno 1997, fino a coprire progressiva-mente l´intera area di Campi Bisenzio nel settembre 1998, con un numero tota-le di 185 fermate sparse nel territorio; in questo modo Personalbus® è divenutauna delle prime realtà europee in cui tutto il territorio comunale è servito da unservizio di TPL “a chiamata”.

Lo sviluppo ed il successo di questa tipologia di servizio, fino all’attuale as-setto, sono stati favoriti dal fatto che Campi Bisenzio presentava delle caratteri-stiche ideali per la sperimentazione, essendo stata interessata, nell’ultimo de-cennio, da una rapida espansione residenziale e industriale, conseguenza di unacorretta pianificazione urbanistica e di rilevanti investimenti infrastrutturali:fattori che hanno creato un sistema della mobilità particolarmente adatto ad unservizio a chiamata.

Un ruolo decisivo nello sviluppo del sistema è stato giocato dalla intensa e ar-ticolata attività di comunicazione e informazione. Personalbus® è un modo net-tamente diverso di gestire/usufruire il trasporto pubblico rispetto alle forme tra-dizionali: non è previsto l’accesso al servizio tradizionale attraverso l’attesa allafermata, ma è indispensabile aver prenotato la corsa. L’informazione agli utentisulle nuove caratteristiche del servizio riveste pertanto una funzione essenziale.

Il servizio è attivo tutti i giorni feriali dalle 6,30 alle 19,30 e non è disponibi-le nei giorni festivi. Per prenotare una corsa occorre telefonare ad un numeroverde, tutti i giorni feriali dalle 6,00 alle 20,00 ed indicare fermata di partenza edi arrivo scegliendo, tra le fermate presenti sul territorio, oltre all’orario di par-tenza oppure di arrivo. La chiamata va effettuata con almeno mezz’ora di anti-



cipo sulla corsa (maggiore sarà l’anticipo della chiamata migliore il servizio). Illimite minimo di prenotazione è di 5 minuti.

La risposta dell’operatore consiste nel comunicare orari di partenza e di arri-vo che si avvicinino il più possibile alla richiesta. Personalbus® consente anchela prenotazione per il giorno o per la settimana successivi. L’operatore del nu-mero verde è inoltre in grado di fornire tutte le informazioni necessarie sul ser-vizio Personalbus®.

Per l’effettuazione del servizio vengono impiegati veicoli di dimensioni limi-tate: alcuni da 6,5 metri, altri da 8,0 metri.

Il servizio a chiamata ha sostituito una linea tradizionale con percorso fisso efermate prestabilite, nel giugno del 1997. A fronte di una domanda della linea tra-dizionale inferiore ai 500 passeggeri/mese, la domanda mensile media è risultataintorno ai 4.000 passeggeri/mese nel primo anno. Successivamente, c’è stata unacrescita di gradimento e di domanda che ha raggiunto una situazione a regimenel 2000, anno in cui la domanda media mensile si è assestata su valori intornoai 10.000 passeggeri/mese, con punte superiori ai 12.000 passeggeri/mese.

Nelle varie fasi di attuazione del progetto, è stata realizzata una analisi conti-nuativa nel tempo dell’andamento del servizio, i cui risultati positivi hanno inco-raggiato e stimolato lo sviluppo del sistema: in particolare, si è provveduto, da unlato, ad effettuare una valutazione dei Km percorsi e dei passeggeri trasportati,mentre dall’altro sono state effettuate delle interviste sia ai passeggeri del Perso-nalbus® che ai cittadini del comune di Campi Bisenzio per valutare l’apprezza-mento dell’utenza (reale e potenziale) per un servizio di questo tipo, registrandoun costante incremento dei viaggiatori ed una generale soddisfazione degli uten-ti: più del 77% degli intervistati ha dichiarato ottimo o buono il servizio.

linea 60 gen feb mar apr mag giu lug ago sett ott nov dic0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Grafico 1.4

PERSONALBUS: EVOLUZIONE DELLA DOMANDA (n° passeggeri/mese)


CAPITOLO I

Approfondimento IV

IL SISTEMA A CHIAMATA RADIOBUS NEL COMUNE DI MILANO

L’ATM azienda di trasporto di Milano, ha istituito nel dicembre 2000 un nuovotipo di servizio per le ore serali e notturne, per soddisfare le esigenze, anche ine-spresse, della clientela, quali:

● maggiore sicurezza, ● maggior comfort, ● minimizzazione dei tempi di attesa, dei percorsi a piedi e dei relativi tempi

di percorrenza del viaggio. Radiobus è un servizio che si posiziona in una fascia intermedia tra il tra-

sporto pubblico tradizionale ed il taxi. Il servizio rientra tra quelli “a chiamata”,e, nell’ambito della zona servita, è di tipo “porta a porta”. È attualmente opera-tivo all’interno dell’area comunale, nella zona centrale e nel settore ovest dellaCittà. È prevista l’estensione alle aree orientali del territorio comunale entro il2004.

In funzione, dalle 20.00 alle 2.00, è accessibile solo su prenotazione, telefo-nando ad un numero prestabilito. All’operatore occorre comunicare l’ora di ini-zio del viaggio ed il percorso desiderato. La risposta contiene l’indicazione del-l’orario di partenza e dei luoghi di origine e di destinazione individuati tra un in-sieme di meeting point diffusi su tutta l’area comunale servita.

Oltre che telefonicamente, la prenotazione può essere effettuata tramite po-stazioni dedicate collocate all’interno delle stazioni metropolitane. In questo ca-so, la prenotazione può essere fatta anche nei giorni precedenti all’effettuazionedel viaggio.



Il costo della corsa è superiore al costo del biglietto ordinario e, a febbraio2003, risulta:

● euro 1,50 se il supplemento servizio Radiobus è acquistato in una rivendi-ta, più il costo di un biglietto per la rete urbana o l’eventuale abbonamento;

● euro 2,00 se il supplemento è acquistato in vettura, più il costo di un bi-glietto per la rete urbana o l’eventuale abbonamento;

● euro 3,00 se il supplemento è acquistato in vettura e non si è in possesso diun documento di viaggio valido.

Il servizio Radiobus viene effettuato utilizzando autobus di piccole dimen-sioni (m. 7.50 di lunghezza con 16 posti a sedere e 2 posti per disabili in car-rozzella) dotati di aria condizionata, sedili imbottiti e un sistema telematico pertracciare il percorso.

Le caratteristiche tecniche del sistema telematico di controllo e di gestionedel servizio Radiobus permettono di:

● garantire le conversazioni radio con il conducente; ● localizzare il mezzo con il sistema satellitare GPS; ● acquisire le prenotazioni di viaggio da parte del singolo cliente;● elaborare in tempo reale il percorso ottimizzato dell’autobus, tenendo con-to delle prenotazioni già effettuate;● trasmettere le informazioni di percorso al conducente attraverso un’appo-sita interfaccia video, aggiornata in tempo reale;● indicare al cliente l’ora di prelievo con una tolleranza massima di 5 minuti.

Per ragioni che saranno meglioesposte in seguito, il soddisfacimentodelle esigenze dell’utente non è semprestato l’obiettivo prioritariamente perse-guito dalle aziende di trasporto pubbli-co. Nelle attività di confronto tra sog-getti interessati alla gestione del servi-zio è mancato proprio il coinvolgimen-to degli utenti, confinando l’organizza-zione aziendale ad un puro esercizio diequilibrio di forze tra Ente locale,aziende e sindacati. Anche i ripetutiscioperi dell’inverno 2003 hanno evi-denziato la pressoché totale indifferen-za delle parti nei confronti dell’elemen-to prioritario del sistema, su cui si reg-ge la sussistenza stessa delle aziende: ladomanda di trasporto1 (gli utenti).

Secondo la schematizzazione tradi-zionale in uso nel campo dei trasporti,la domanda di mobilità non sussistecome un blocco separato e non condi-zionato dalle caratteristiche dell’offertadi servizi di trasporto. Fattori qualitati-vi e quantitativi della domanda influi-scono pesantemente sulle prestazionidelle reti di trasporto, così come, vice-versa, le possibilità offerte dal sistemadei trasporti condizionano le scelte dimobilità delle persone e di conseguen-za la domanda, determinando un pro-cesso circolare in continua evoluzione.Lo stesso processo che determina, incondizioni abbastanza ricorrenti negliultimi anni, il circolo vizioso: bassa do-manda iniziale; diminuzione dell’atten-zione per l’utente; peggioramento delservizio offerto; ulteriore riduzione del-la domanda ecc..

Nessuna attività relazionata a qualun-que titolo con il mondo dei trasporti puòignorare tali meccanismi di contesto e lediseconomie rilevate nel funzionamentodella “macchina” della mobilità urbana,derivano spesso proprio dalla esclusionedi questo concetto dalle pratiche mana-geriali ed amministrative adottate daEnti ed Amministrazioni locali.

La progettazione dei servizi dovreb-be essere ispirata da una nuova filoso-fia basata sull’esercizio concettuale di“mettersi nei panni” dell’utente o del-l’utente potenziale. In altri termini agliEnti locali è richiesto lo sforzo di tra-sformarsi da soggetti gestori del tra-sporto locale a soggetti pianificatori eregolatori, assumendo come prioritariele necessità degli utenti nell’utilizzo deltrasporto pubblico.

2.1 Fattori che influenzano le sceltedell’utente

Nella scelta della modalità di tra-sporto (o, meglio, della successione dimodalità) da utilizzare per l’effettua-zione dello spostamento generico daun punto origine ad un punto destina-zione, un utente - supposto razionale -prende in esame una serie molto nu-merosa di fattori, oggettivi e soggettivi,quantitativi e qualitativi, di seguito rag-gruppati per tipologia2.

2.1.1 Fattori connessi all’utenteIn questo gruppo sono incluse le ca-

ratteristiche dell’utente che condizio-

1) In alcuni casi le agitazionisindacali sono state procla-mate al di fuori dei vincolidella normativa di riferimen-to (avviso preventivo, garan-zia delle fasce protette) ed ad-dirittura in presenza delprovvedimento di precetta-zione del Prefetto.2) Negli Stati Uniti è in usol’acronimo SCARCE (Safety,Comfort, Accessibility, Relia-bility, Cost, Efficiency, a sin-tetizzare le principali caratte-ristiche richieste dall’utente).


L’utente al centro del processo decisionale

CAPITOLO II


nano la scelta modale. In primo luogo,il reddito influenza in maniera rilevan-te le abitudini di trasporto delle perso-ne. Ad un reddito elevato si associa ge-neralmente una maggiore propensioneall’uso di veicoli individuali rispetto aiveicoli collettivi.

In secondo luogo la composizionedel nucleo familiare determina un di-verso approccio alle scelte di mobilità,poiché all’aumentare del numero dicomponenti, generalmente aumenta lacomplessità degli spostamenti, e dimi-nuisce l’attrattività dei sistemi di tra-sporto a percorso fisso.

Così come all’aumentare dell’età, l’u-tente tende ad alleggerirsi delle respon-sabilità associate alla guida individuale.

Il possesso di auto costituisce un’ul-teriore variabile correlata alla scelta. Èevidente che se non si possiede un’au-tomobile le alternative di trasporto siriducono pressochè a zero.

A questo proposito, è utile ricordareche la combinazione delle suddette ca-ratteristiche dell’utente definisce “apriori” due gruppi di utilizzatori: colo-ro i quali non hanno alternative (utenticaptive) e coloro i quali hanno real-mente diverse possibilità di scelta(utenti non captive)3. Il termine anglo-sassone sta proprio ad indicare nel lin-guaggio economico l’impossibilità diadottare soluzioni alternative, esten-dendo metaforicamente il significatoletterale di “prigioniero”. In effetti, seb-bene meno palesemente che nelle gran-di città del Nord America, anche in Ita-lia la tipologia di utenti che utilizzano

il TPL, soprattutto nelle ore di punta, èprevalentemente di tipo captive, ovverocostituito da persone che non dispon-gono di auto propria, che sono percet-tori di basso reddito, anziani, studenti,persone non titolari di patente di gui-da, ecc. Tale evidenza mette in risalto ilcarattere “sociale” del trasporto e sug-gerisce che per spostare utenza sul tra-sporto pubblico bisogna puntare sull’u-tenza non captive, introducendo ele-menti di miglioramento della qualitàtali da incrementarne realmente lacompetitività ed educando i cittadiniad utilizzare il modo di trasporto piùidoneo rispetto al tipo di domanda dasoddisfare.

2.1.2 Caratteristiche dello spostamento In questo gruppo sono incluse le ca-

ratteristiche dello spostamento checondizionano la scelta modale.

Come già trattato nel precedente ca-pitolo, la sistematicità dello sposta-mento è certamente una caratteristicafavorevole all’utilizzo del TPL. Sposta-menti che insistono su relazioni origi-ne-destinazione fisse e secondo orariben individuati nell’arco della giornata,si prestano molto bene ad essere effet-tuati su modalità di trasporto collettivoorganizzate per linee.

La finalità dello spostamento puòavere un discreto livello di correlazionerispetto alla scelta del modo di traspor-to. Uno spostamento per studio o lavo-ro, anche in relazione alla sistemati-cità, è più facilmente effettuato su mez-zo pubblico (nell’indagine “Audimob

3) La suddivisione è efficace-mente adoperata da Montella(op. cit.).

CAPITOLO II


2003” a cui si riferisce il grafico 2.1,mediamente per un 39% nel caso dispostamento per motivi di studio ed un11% nel caso di spostamento per lavo-ro) rispetto ad uno spostamento legatoalla gestione familiare (effettuato me-diamente solo nel 5,4% dei casi con unmezzo pubblico).

Anche l’ora del giorno in cui vieneeffettuato lo spostamento può condi-zionare la scelta modale: uno sposta-mento ad orari insoliti generalmentenon è ben servito dal trasporto colletti-vo tradizionale. Gli spostamenti in ora-ri diversi da quelli considerati “di pun-ta” vengono generalmente preferiti sumezzi individuali (Grafico 2.2).

La complessità dello spostamento,infine, pregiudica in maniera determi-nante l’utilizzo di modalità diverse dal-l’autovettura privata. In particolare lacombinazione di finalità diverse in unostesso spostamento genera un incre-mento di tappe intermedie e di com-plessità di esigenze difficile da soddi-sfare con servizi di trasporto tradizio-nali (si pensi al tipico esempio di spo-stamento casa-lavoro-casa condiziona-to da tappe intermedie per accompa-gnare i figli a scuola).

2.1.3 Fattori connessi all’offerta In questo gruppo sono state indivi-

duate tutte quelle caratteristiche del-l’offerta di servizi di trasporto che inqualche modo determinano la sceltamodale. Per comodità di esposizione, siè preferito distinguere i fattori quanti-tativi da quelli qualitativi.

Lavoro Studio Gestione familiare Tempo libero0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Mezzi privati Mezzi pubblici Moto o ciclomotore Piedi o bici

Grafico 2.1

MOTIVAZIONE DELLO SPOSTAMENTO E MEZZO UTILIZZATO

Fonte: Elaborazione ACI su dati Indagine Congiunturale Isfort “Audimob”, III Trimestre 2003.

dalle 6,00 alle 9,00 dalle 9,01 alle 14,00 dalle 14,01 alle 20,00 dopo le 20,010

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Mezzi privati Mezzi pubblici Moto o ciclomotore Piedi o bici

Perc

entu

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Grafico 2.2

DIAGRAMMA PER MEZZO UTILIZZATO

Fonte: Elaborazione ACI su dati Indagine Congiunturale Isfort “Audimob”, III Trimestre 2003.

L’UTENTE AL CENTRO DEL PROCESSO DECISIONALE


Fattori quantitativiSi tratta di tutte quelle caratteristi-

che che possono essere stimate o diret-tamente calcolate dall’utente.

In primo luogo, il tempo dello spo-stamento assume un rilievo pressochédecisivo nella scelta e va considerato intermini relativi, ossia in termini di dif-ferenza tra i tempi di spostamento deidiversi modi. In generale, peraltro, l’ec-cessivo tempo di spostamento associa-to ai mezzi collettivi pubblici è conse-guenza di una serie di cause non stret-tamente dipendenti dalla gestione delTPL, ma riconducibili alla gestionecomplessiva della mobilità urbana: l’in-sufficiente integrazione del sistema dicorsie riservate con quello dei piani se-maforici alle intersezioni (è richiesta lapriorità ai veicoli di trasporto pubbli-co), il mancato controllo sull’uso esclu-sivo delle corsie preferenziali da partedei veicoli autorizzati e sulle categorierealmente meritevoli di autorizzazione,il numero esiguo di corsie preferenzia-li, data la complessità delle procedureamministrative richieste, ecc.

Il tempo di attesa alle fermate con-diziona pesantemente il tempo com-plessivo di uno spostamento effettuatocon il TPL. La percezione del tempo diattesa alle fermate, infatti, è condizio-nata dalla impossibilità, nella gran par-te dei casi, di effettuare altre attività;per questo motivo l’utente tende ad as-segnare a tali intervalli di tempo un pe-so più elevato di quello reale, tendendogeneralmente a sovrastimare i minutitrascorsi realmente in attesa. Un inter-

vallo eccessivo tra i passaggi dei convo-gli, peraltro, può determinare persinol’incertezza sulla effettiva disponibilitàdel mezzo, ed è individuata come unadelle carenze più negative del servizioofferto.

All’aumentare degli intervalli oltreun certo limite (15-20 minuti), l’utenzagradirebbe l’indicazione dell’orario allefermate, il cui rispetto, per il serviziodiurno e nelle aree più densamente abi-tate, è soggetto ad elevata aleatorietà acausa dei condizionamenti del traffico.Condizionamenti che di fatto rischianodi vanificare l’efficacia dell’innovazionetecnologica della segnalazione automa-tica dell’arrivo delle vetture.

Al tempo di attesa è collegato ancheil concetto di regolarità del servizio, in-teso come capacità del sistema di tra-sporto di rispettare le frequenze dichia-rate.

A scopo esemplificativo, secondoun’indagine condotta dall’Autorità dicontrollo sui servizi pubblici del Comu-ne di Roma4, le prime due motivazioniche inducono all’utilizzo del mezzo in-dividuale privato sono proprio i tempidi percorrenza troppo elevati (22,3%)ed i prolungati tempi di attesa alla fer-mata (20,6%). Complessivamente que-sti due fattori incidono quasi per il45%.

I costi monetari costituiscono unelemento non prioritario nella decisio-ne, almeno per gli utenti non-captive.Le politiche tariffarie imposte al siste-ma del trasporto collettivo pubblicodalla sua natura storicamente conside-

4) Terza indagine sulla qua-lità dei servizi pubblici localinel Comune di Roma, 2003.

CAPITOLO II


rata “sociale”, hanno determinato tarif-fe oggettivamente accessibili a tutti.Ciononostante, la frequente scarsa con-sapevolezza dei costi realmente sop-portati nell’utilizzo individuale dell’au-tovettura, ha consentito al mezzo indi-viduale di mantenere posizioni domi-nanti nella ripartizione modale, anchein ambito urbano. In altri termini, l’e-conomicità del trasporto pubblico nonè sufficiente ad attirare nuova utenza: ivantaggi offerti dall’uso dell’autovettu-ra per l’effettuazione degli spostamenti(tempi ridotti, maggiore comfort, pos-sibilità di ascoltare musica, di effettua-re spostamenti con tappe intermedie,ecc.) valgono più di quanto il TPL con-sentirebbe di risparmiare in terminipuramente economici. Secondo il Rap-porto ACI-Censis 20035 l’uso dell’autocomporta dei costi medi annui pari adoltre 4.400 euro, equivalenti a circa 16euro giornalieri. Una riduzione del pe-so dei costi fissi a carico dell’automobi-le6 ed un contestuale incremento deicosti legati all’utilizzo renderebbe piùconsapevoli gli automobilisti dei costisopportati realmente e, nello stessotempo, ridurrebbe la necessità di am-mortizzare gli elevati costi fissi legati alpossesso dell’auto attraverso il suo uti-lizzo, anche in situazioni in cui esisteuna efficiente modalità alternativa.

Tale situazione è peraltro condizio-nata dalle politiche di park pricing ed inprospettiva da quelle di road pricing,che introducono costi immediatamentee giornalmente percepibili. Infatti, ladisponibilità di parcheggio sia in origi-

ne che a destinazione determina scelteimmediate. Anche la graduale introdu-zione di tariffazione della sosta nellearee centrali delle grandi città ha intro-dotto un forte elemento di incrementodei costi monetari associati allo sposta-mento.

Una delle più importanti esigenzeper gli utenti è la possibilità di effettua-re il proprio spostamento con il minornumero di trasbordi possibile. Il pas-saggio da un sistema di trasporto ad unaltro comporta, infatti, una ulterioreperdita di tempo legata allo scambio(tra fermate generalmente poste fisica-mente in posti non adiacenti e qualchevolta a distanze notevoli) ed una ulte-riore incertezza legata al tempo di atte-sa del secondo mezzo. Tale grandezzanon è però determinante, se il tempocomplessivo di percorrenza è vantag-gioso rispetto ai collegamenti diretti, ese lo scambio avviene in condizioniagevoli.

D’altra parte, anche la copertura delterritorio, espressa in termini di esten-sione della rete del trasporto pubblicorispetto all’estensione dell’area da ser-vire, è un fattore di competitività deiservizi di trasporto. Ad essa, infatti, ècorrelato anche il maggiore o minorepercorso a piedi che l’utente deve me-diamente compiere per accedere al si-stema.

Più in generale, l’accessibilità allarete di trasporto pubblico esprime lafacilità con cui è possibile fruire deiservizi offerti, e può essere misurata intermini di distanza da percorrere a pie-

5) ACI-Censis – XIII Rappor-to Automobile: “L’avanzatadei consumi”, gennaio 2004.6) Ad esempio abolendo latassa di proprietà, come pro-posto dall’ACI già da qualcheanno o introducendo delleforme di fiscalità legate all’u-tilizzo dell’auto.



di per raggiungere le fermate (a distan-ze elevate corrisponde una accessibilitàbassa). Estendendo il ragionamento aipercorsi effettuati con altri mezzi peravere accesso alle fermate (automobile,navette-bus, linee di autobus, ecc.), siintroduce il concetto di integrazionemodale, di cui si parlerà più avanti. Aquesto proposito, l’accessibilità - adesempio - di una linea ferroviaria dedi-cata ai collegamenti tra aree centrali esuburbane (ferrovie regionali), dovreb-be essere concepita secondo standardprestazionali elevati: percorrenze pedo-nali dell’ordine dei 1.000–1.500 metriper raggiungere il binario provenendoda altre modalità, non dovrebbero esse-re tollerate.

Volendo esprimere con un unico ter-mine sintetico l’insieme dei fattori piùrilevanti per l’utente, si potrebbe parla-re di “affidabilità”, intesa come la pro-babilità di un sistema di fornire presta-zioni elevate in un intervallo di tempoelevato. Tale grandezza include al pro-prio interno sia il concetto di qualitàdel servizio erogato, che la durata incui il servizio viene garantito al di so-pra degli standard minimi richiesti.Nella letteratura tecnica dei trasporti, ilconcetto di affidabilità si trova spessolegato al concetto di congestione: in ef-fetti, i sistemi di trasporto che utilizza-no infrastrutture prossime alla conge-stione denotano, anche intuitivamente,dei bassi livelli di affidabilità. Una per-turbazione indotta da una qualunquecausa esterna (incidente stradale, gua-sto di un veicolo, condizioni meteo sfa-

vorevoli, ecc.) ad una rete stradale con-gestionata, ad esempio, produce effettisul trasporto collettivo di superficie, intermini di ritardi rispetto ai passaggiprevisti.

Fattori qualitativiSi tratta di tutte quelle caratteristi-

che che non possono essere diretta-mente stimate in termini monetari, sal-vo effettuare indagini “ad hoc”, miratea determinare il valore monetario asso-ciato alle caratteristiche qualitative(willingness to pay).

In primo luogo, il comfort di viaggioagisce in maniera soggettiva su ciascu-na tipologia di utente, ma è sicuramen-te una delle principali caratteristiche diattrattività associata all’uso del mezzoindividuale. Al comfort di viaggio con-corrono caratteristiche del vettore qua-li l’affollamento a bordo, i posti a sede-re, il benessere termo-igrometrico, ladisponibilità di spazi per colli e baga-gli, ecc. Nel passato anche recente, si èassistito, purtroppo, anche a scelteaziendali non propriamente conforte-voli riguardo ai veicoli, soprattutto perquanto concerne la distribuzione deglispazi tra passeggeri in piedi e passeg-geri seduti (impossibilità di circolareverso le uscite) e la scelta dei veicoli ri-spetto alla tipologia di utenza (i pas-seggeri diretti ad un aeroporto dovreb-bero avere a disposizione adeguati spa-zi per i bagagli).

Quello della sicurezza è un altroaspetto soggettivamente rilevante ai fi-ni della scelta modale; sicurezza intesa

CAPITOLO II


non tanto in relazione alla probabilitàdi subire un incidente (safety), quantopiuttosto in termini di probabilità disubire borseggi o altri atti di violenza(security), sia a bordo dei veicoli che aterra. In effetti, soprattutto in partico-lari ore serali ed in zone non centralidelle aree urbane, la mancanza di illu-minazione delle fermate o di una sem-plice pensilina, rende poco attrattivo iltrasporto pubblico, specie per alcunecategorie di utenti (donne, anziani,bambini).

Le informazioni sulla rete del tra-sporto pubblico costituiscono un fon-damentale fattore di successo per l’effi-cienza del sistema. In primo luogo, inquanto evidente strumento di interesseda parte delle aziende per le esigenzedegli utenti e manifestazione di impe-gno nei confronti degli utilizzatori; insecondo luogo, una buona disponibilitàdi informazioni di qualità rende il tra-sporto pubblico più competitivo rispet-to alle scelte degli utenti. Una buonadotazione delle pensiline alle fermatedegli autobus urbani, ad esempio, contabelle indicative degli orari dei pas-saggi (con frequenze oltre i 15 minuti),o con l’indicazione delle frequenze (ne-gli altri casi), con mappe dell’intera re-te del trasporto pubblico (indipenden-temente dai gestori che espletano il ser-vizio) e della zona in cui ci si trova, è si-curamente una buona pratica che, seaccessibile con un itinerario pedonalelimitato ai 300 metri, renderebbe la fer-mata appetibile negli spostamenti diogni giorno. Per non parlare dei sistemi

telematici che consentono di fornireinformazioni in tempo reale sui tempidi passaggio dei convogli. Viceversa,sapere che una fermata di metropolita-na è servita da una navetta bus che par-te ogni 25 minuti, senza alcuna indica-zione di orario, non aggiunge alcun ele-mento di attrattività né alla navetta, nésoprattutto alla linea di metropolitana.La disponibilità delle informazioni va,pertanto, integrata con una attentaprogettazione delle stesse in funzionedelle tipologie di utente e della reale ca-pacità del sistema di rispettare le indi-cazioni riportate, ovvero di far frontein qualche modo ai possibili inconve-nienti. L’indicazione alle fermate di unnumero verde per informazioni, facen-te capo ad una centrale operativa ingrado di conoscere la situazione dellelinee in tempo reale, è considerata unostandard minimo secondo le aspettati-ve degli utenti, sebbene ancora nonmolto diffuso. Viceversa, l’esposizionealle fermate di fogli manoscritti recan-ti informazioni di ogni genere, dovreb-be essere evitata, poiché, peraltro, de-nota una scarsa attività di programma-zione degli imprevisti e, a volte, unamancanza di volontà a comunicare(“Non si cambiano monete!”, “Non sivendono biglietti!”, ecc.)

Un ulteriore possibile fattore di suc-cesso per il TPL, deriva dalla capacitàdelle aziende di offrire servizi alternati-vi, in grado di avvicinarsi ai vantaggiderivanti dall’uso dell’automobile, intermini di capillarità e di flessibilità ri-spetto al tempo. Poter disporre di un



servizio di trasporto alternativo all’au-tomobile, in grado di partire in tempiravvicinati rispetto alla richiesta dell’u-tente e capace di portarlo a destinazio-ne facendogli compiere il più brevespostamento pedonale possibile, è unauspicio di molti potenziali utenti7, so-prattutto in particolari ore del giorno,in cui, peraltro, l’esercizio di trasportitradizionali di linea risulta essere mol-to oneroso alle stesse aziende.

2.1.4 Parola chiave: integrazioneDi fronte alla complessità delle reti

di trasporto, soprattutto nei centri ur-bani di dimensioni più rilevanti, l’uten-te percepisce in generale la qualità glo-bale di una serie di combinazioni dimezzi di trasporto. Lo sviluppo indi-pendente dei servizi offerti secondo di-rezioni ed orientamenti ispirati allasingola modalità di trasporto genera, difatto, un’ulteriore penalizzazione nellascelta del TPL. In altri termini, l’utenteha l’esigenza di utilizzare al massimo lemigliori combinazioni di vettori, ten-dendo a minimizzare tempi di attesa edi trasbordo, anche utilizzando titoli dipagamento il più possibile semplificatied integrati.

L’integrazione è quindi un requisitoessenziale per la competitività dell’inte-ra rete dei trasporti, non solo di quelladel trasporto pubblico. La possibilità diavere accesso, ad esempio, a linee ditrasporto rapido di massa (metropoli-tane, ferrovie urbane/regionali, tranvie,ecc.) anche per chi utilizza l’autovettu-ra, attraverso adeguati parcheggi di

scambio, è sicuramente un fattore disuccesso sia per l’incremento (indiret-to) di capillarità delle linee, sia per l’in-tegrazione tra modalità individuale emodalità collettiva8.

Tale concetto richiederebbe ideal-mente che un’unica Autorità fosse re-sponsabile delle principali caratteristi-che del servizio di tutte le modalità diTPL all’interno dell’area urbana. L’inte-grazione può essere vista sia come unaspetto della qualità del servizio sia co-me un elemento del progetto della rete.Nei sistemi complessi, dove coesistonodiverse modalità, più operatori, e si ri-leva un’alta proporzione di spostamen-ti con più di uno scambio, i vantaggidell’integrazione sono molto più gran-di ed evidenti. Nelle grandi città, concomplessi sistemi di trasporto, si rea-lizzano sostanziali benefici dall’inte-grazione dei diversi servizi. Come si ègià avuto modo di rilevare, gli autobussono una delle modalità più flessibilidi TPL, per cui l’organizzazione delservizio di bus dovrebbe essere in qual-che modo la chiave di questa integra-zione.

Il principale obiettivo dell’integra-zione è quello di offrire un servizio piùsemplice e quindi maggiormente at-trattivo per i cittadini, attraverso la ri-duzione del peso associato a ciascuntrasferimento aggiuntivo (scomodità fi-sica, incertezza nel tempo di attesa, ul-teriori biglietti, necessità di maggioriinformazioni ecc.). L’integrazione do-vrebbe quindi portare ad un livello piùalto nell’uso dei mezzi pubblici e, di

7) Servizi “Simil-auto”.8) Nell’ottica della sostenibi-lità, peraltro, effettuare spo-stamenti terminali in auto-vettura e lo spostamentoprincipale su un sistema ra-pido di massa (a bassa occu-pazione di spazio per passeg-gero trasportato) è sicura-mente una soluzione da nonpenalizzare, in mancanza diun efficace e capillare siste-ma di raccolta/adduzione ba-sata su navette o autobus.

CAPITOLO II


conseguenza, aumentare la quota dimercato del servizio di trasporto collet-tivo.

L’integrazione del servizio va consi-derata nelle sue tre dimensioni: fisica,tariffaria e logica:

❏ L’aspetto fisico dell’integrazionepuò essere distinto in integrazione al-l’interno del sistema di trasporto pub-blico e integrazione con le altre moda-lità di trasporto. La prima concerne ilprogetto della rete, le stazioni di scam-bio e gli orari: questi tre elementi com-binati insieme danno luogo ad un ser-vizio integrato in termini fisici. Ciò puòessere realizzato sia con un’unica mo-dalità sia con più modalità. L’integra-zione fisica con una sola modalità hal’obiettivo di creare un buon accesso alsistema e buone connessioni quandonon è conveniente una tratta diretta,mentre l’integrazione fisica tra moda-lità diverse implica la creazione di unastruttura dove ogni modalità abbia ilsuo ruolo nel sistema. Il caso tipico diintegrazione tra ferrovia e rete di bus èquello in cui la modalità ferroviariaserve il flusso maggiore di passeggeri ei bus coprono le zone a bassa densità didomanda (funzionando da feeder): an-che se questo implica almeno un cam-bio per i passeggeri, la maggiore rapi-dità ed affidabilità della ferrovia do-vrebbe rendere il cambio accettabile.In ogni caso, le fermate in cui sono pos-sibili dei cambi di modalità dovrebberoessere progettate tenendo conto dell’e-sigenza di limitare, se non di annullare,gli itinerari pedonali9.

❏ L’integrazione tariffaria contribui-sce a semplificare l’utilizzo del sistemadi TPL ed è anche uno strumento utileper evitare ingiustificate differenze neiprezzi in caso di cambio del mezzo. Im-plica, inoltre, che i ricavi siano distri-buiti tra modalità e operatori diversi.Questo aspetto assume maggiore im-portanza nel caso in cui l’operatore siaresponsabile dei ricavi (come nei con-tratti net cost descritti nel paragrafo4.4) o se c’è un incentivo per l’operato-re legato ai ricavi, e specialmente nelcaso in cui ci sono molti operatori concontratti diversi. L’integrazione tariffa-ria è una condizione necessaria perrendere effettiva l’integrazione dei ser-vizi e per favorire un’efficace gestionedel trasporto locale in un sistema aper-to ad una molteplicità di gestori. Se-condo l’indagine TPL 2000, con riferi-mento a dati relativi all’anno 2002, i li-velli di integrazione attuali nel TPL, so-no pari al 41% su base comunale, al55% su base provinciale e solo al 24%su base regionale.

❏ Integrazione logica significa chel’intera gamma del servizio di TPL deveessere percepita dagli utenti come uninsieme coordinato. Tra le altre formedi integrazione che abbiamo visto,quella logica è la più sottile e difficileda raggiungere nella sua interezza. L’a-spetto logico comprende anche l’inte-grazione degli orari e delle informazio-ni; il suo principale obiettivo è quello diinformare i passeggeri sulle varie possi-bilità esistenti e di minimizzare gli o-stacoli all’utilizzo di tutte le combina-

9) In molte città del NordEuropa (ad esempio a Mona-co di Baviera) ferrovie sub-urbane e linee metropolitanecondividono banchine di sta-zione comuni, nei nodi discambio.



zioni possibili. La realizzazione di que-sto tipo di integrazione è particolar-mente impegnativa dal momento cheva a modificare comportamenti e abi-tudini degli utenti e deve essere, per-tanto, sostenuta da una incisiva azionedi sensibilizzazione e di potenziamentodel mobility management.

Rispetto alle tipologie di regolazionedel mercato del TPL, almeno in lineateorica, il regime regolato (o addirittu-ra monopolizzato) dovrebbe perseguirel’integrazione in maniera più efficace;nel regime opposto (completamentederegolato), invece, la mancanza dipossibilità di integrazione fisica e tarif-faria può rappresentare uno dei puntipiù deboli dell’intero sistema. Nei casiintermedi (competizione limitata), al-cune tipologie di contratto che impon-gono più stringente controllo da partedell’Autorità (ad esempio il contrattogross cost, di cui al paragrafo 4.4), do-vrebbe tendenzialmente facilitare l’in-tegrazione, cosa che, per lo stesso mo-tivo, risulta più difficile negli altri tipidi contratto.

Nella pratica, a livello regionale, lapiena integrazione tariffaria dovrebbeprevedere un unico titolo di viaggioche consenta di utilizzare liberamentetutta la rete dei trasporti pubblici, siasu gomma sia su ferro e che preveda lapossibilità di sostare nei parcheggi discambio. Un simile livello di integra-zione esiste in Italia, già da alcuni an-ni, solo nelle province autonome diTrento e Bolzano; alcuni altri sistemi,come quello del Lazio (Metrebus), del-

la Campania (Unico) e della Toscana(Pegaso), si avvicinano molto allacompleta integrazione; altre regionistanno procedendo nella stessa dire-zione. Di particolare interesse l’inizia-tiva avviata congiuntamente da Treni-talia e SITA nel Bacino del Mugello(provincia di Firenze): servizi ferro-viari regionali e servizi stradali sonostati congiuntamente inseriti in unprogramma di integrazione che haavuto un primo risultato nella predi-sposizione di un orario integrato. Unapossibile evoluzione dell’iniziativa po-trebbe essere la definizione di un si-stema di affidamento avente come og-getto il servizio integrato strada-ferro-via nel Bacino, attraverso una apposi-ta gara rivolta ad operatori “multi-modali”.

2.1.5 Qualità base e qualità aggiuntivaTutti i fattori precedentemente elen-

cati descrivono in qualche modo i biso-gni dell’utente senza alcuna espressio-ne di priorità rispetto alla scelta finale.Come molti esperti riportano in lettera-tura10 esiste una grossa differenza traqualità base (o inderogabile) e qualitàaggiuntiva. L’utente attribuisce, infatti,un peso rilevante e decisivo a caratteri-stiche che contribuiscono a soddisfarein maniera diretta la domanda di spo-stamento. La disponibilità del servizionel momento in cui serve, la durata del-lo spostamento limitata, e le condizionidi viaggio accettabili sono grandezzetanto basilari quanto date per scontate:nel momento in cui vengono a manca-

10) In particolare il concettoè descritto da Marletto G., op.cit.

CAPITOLO II


re, producono reazioni e giudizi diffici-li da recuperare.

Ad altri fattori, quali il comfort nellesue migliori manifestazioni (aria con-dizionata, sedili confortevoli, autobusmoderni, ecc.), l’informazione automa-tica a bordo, ecc., l’utente attribuisceun valore rilevante soltanto se il servi-zio è impeccabile dal punto di vista del-la qualità base.

Viceversa, la presenza di comfort edaltri elementi di qualità aggiuntiva pro-duce reazioni negative se le qualità dibase non sono rispettate (effetto boo-merang).

2.2 La stima della domanda el’importanza del monitoraggio

La sintesi di tutti i fattori che carat-terizzano i bisogni dell’utenza deve es-sere efficacemente descritta dalle atti-vità di raccolta delle informazioni, pro-pedeutiche al processo di dimensiona-mento delle linee in termini di percor-si, frequenze ottimali, orari, ecc. A que-sto scopo, risulta essenziale procederead analisi e studi di bacino, ovvero al-l’individuazione dell’area territoriale diriferimento per la domanda potenzialedella rete di trasporto di progetto (oesistente), su cui effettuare indagininon solo relative alle abitudini connes-se con la mobilità, ma anche sulle ca-ratteristiche socio-economiche e terri-toriali, in linea con quanto descritto nelprecedente capitolo. La tendenza ad af-frontare il dimensionamento dei servi-

zi sulla base di convincimenti persona-li e di presunte invarianti associate allamobilità urbana (ad esempio quella delpendolarismo in direzione radiale nellegrandi aree urbane) è una delle princi-pali cause di incoerenza dell’offerta ri-spetto alle esigenze della domanda. Ècompito del soggetto pianificatore indi-viduare la domanda di mobilità ed im-porre gli standard di prestazione alsoggetto gestore, il quale, a sua volta,dovrà essere in grado di rispettarli e disegnalare eventuali squilibri tra do-manda ed offerta nella gestione. Comesi vedrà nel prossimo capitolo la rifor-ma del TPL va incontro a queste esi-genze, distinguendo tra servizi minimie servizi aggiuntivi e prevedendo diver-si livelli di pianificazione.

A garanzia della affidabilità dei ser-vizi offerti è necessario che qualità equantità siano garantite con continuitàsul lungo periodo. A tale scopo, il mo-nitoraggio dei bisogni dell’utenza èconsiderato un fattore decisivo, in unadinamica territoriale in continua evolu-zione. Peraltro, l’utente percepisce leeventuali variazioni derivate dal moni-toraggio come un segnale di attenzionedelle aziende alle proprie necessità.

La qualità va considerata secondo trepunti di vista: qualità fornita (quellarealmente offerta dall’operatore di TPL);qualità percepita; qualità attesa. Que-st’ultima, in particolare è soggetta a mu-tazioni anche rapide11 che rendono ne-cessario un continuo monitoraggio at-traverso esaustive e frequenti campagnedi rilevazione (customer satisfaction).

11) Si pensi ad esempio alleaspettative associate agli au-tobus con aria condizionata,ormai molto elevate, ma finoa qualche anno fa del tuttomarginali.



Pertanto, il monitoraggio va intesonon soltanto come verifica degli stan-dard di servizio offerti dal gestore (at-traverso rilevazioni campionarie in situsulle prestazioni dei servizi), ma anchesulla qualità del servizio, così come vie-ne percepita dagli utilizzatori rispettoai propri desiderata (responsabilità siadel gestore che del pianificatore). In al-tri termini, non basta stimare, ad esem-pio nel caso di una linea metropolitana,se una certa frequenza dei passaggi di-chiarata venga effettivamente mantenu-ta (regolarità), ma serve sapere anche sela frequenza erogata sia percepita suffi-ciente dagli utenti in relazione alle pro-prie aspettative (frequenza attesa).

Infine, va sottolineato il ruolo delpersonale a contatto con l’utenza, siaquale elemento di interfaccia in gradodi raccogliere umori e richieste deiconsumatori, sia come strumento di as-sistenza, a garanzia del customer caredal volto umano, anche in presenza dielevata automazione nei servizi offerti.Evidentemente, una carenza “comuni-cativa” del personale produce dei dannisia per la mancata assistenza all’utentesia per l’immagine delle aziende.

2.3 La Carta dei Servizi

Una efficace forma di tutela dei di-ritti degli utilizzatori del trasporto pub-blico è stata introdotta già dal 1994(DPCM 27 gennaio 1994). Si tratta del-la Carta dei Servizi, strumento attra-verso il quale vengono fissati i principi

generali ed i criteri per l’erogazione deiservizi, i diritti riconosciuti agli utiliz-zatori e gli standard di qualità da ri-spettare. In realtà, tale disposizione si èriferita non solo al campo dei trasporti,ma anche ad altri settori di servizi pub-blici (energia, gas, poste, telecomunica-zioni, risorse idriche). Al primo provve-dimento normativo, è seguito il DPCM30 dicembre 1998, attraverso cui è sta-to individuato uno schema generale diriferimento per la predisposizione dellaCarta dei Servizi nel particolare casodei servizi di trasporto, affinando nelcontempo la definizione iniziale in“Carta della Mobilità”.

La Carta è stata concepita come undocumento in cui sono descritte e rego-lamentate le modalità di gestione deirapporti (biunivoci) tra aziende eroga-trici ed utenti, in termini di:

❏ Informazione e comunicazione(compreso segnalazioni e suggeri-menti);

❏ Standard di erogazione del servi-zio (compreso frequenza e pubblicizza-zione del monitoraggio);

❏ Gestione dei reclami;❏ Modalità di partecipazione degli

utenti.Come sarà meglio descritto nel capi-

tolo 3, tra i contenuti del Contratto diServizio (strumento di regolazione trasoggetto pianificatore e gestore), laCarta dei Servizi assume una valenzaparticolare in un’ottica di servizio all’u-tenza. In questo senso è auspicabileche tale strumento di facile utilizzazio-ne e da attuare anche tramite consulta-

CAPITOLO II


zione con le associazioni dei consuma-tori, dovrebbe prevedere procedure dimonitoraggio della customer satisfac-tion, la gestione dei reclami e delle se-gnalazioni, la possibilità di rimborsi au-tomatici in caso di disservizi, la specifi-cazione degli obblighi di informazioneagli utenti. Evidentemente le Carte deiServizi non devono limitarsi all’elenca-zione delle “condizioni generali di tra-sporto” (presenti normalmente all’inter-no dei mezzi del TPL e nei nodi di col-legamento – metropolitane, stazionibus, ecc.), ma devono evidenziare mag-giormente i diritti degli utenti, spessopoco conosciuti o mal pubblicizzati, e ilivelli qualitativi di offerta che il gestoresi impegna a garantire. Nel caso parti-colare del TPL, il cui regime giuridicosta vivendo notevoli, anche se non sem-pre univoche, trasformazioni, la Cartadei Servizi è da considerare uno stru-mento di miglioramento della qualitàdel servizio, anche in presenza di unforte incremento della concorrenza. Ineffetti, soprattutto nel caso della rifor-ma del TPL nel nostro Paese, le soluzio-ni introdotte ispirate alla concorrenzaper il mercato12, implicano la necessitàdi prevedere la Carta dei Servizi comeforma di garanzia della qualità offerta,anche in presenza di un’efficace sistemadi controllo da parte delle Amministra-zioni locali.

In definitiva, una più attenta e capil-lare diffusione della Carta dei Servizicostituirebbe un segnale di migliora-mento della qualità erogata, soprattut-to nel settore del trasporto pubblico13.

2.4 Europa: l’onda lunga del malcontento

A fronte delle aspettative che gli uti-lizzatori hanno nei confronti del tra-sporto, secondo quanto sopra descritto,la qualità percepita nell’utilizzo del TPLrisulta generalmente non molto soddi-sfacente, rispetto alla qualità attesa.

In particolare, spetta al trasportocollettivo urbano, preceduto di strettamisura da quello interurbano su rotaia,la maglia nera tra i servizi di pubblicautilità erogati nell’Unione europea: inmedia solamente il 59% dei cittadinicomunitari si ritiene soddisfatto del si-stema di TPL disponibile nella propriacittà che, al contrario, ottiene nel 23%dei casi una bocciatura senza appello.Tra le note dolenti, in prima fila il costodei biglietti, giudicato inadeguato e/otroppo elevato dal 42% degli utenti eu-ropei, seguito a distanza da una tropposcarsa qualità dell’offerta, lamentatadal 25% dei cittadini. Punte massime digradimento si registrano, comunque,in Paesi come Lussemburgo (78%),Svezia (70%), Irlanda (68%) e Belgio(68%), mentre l’Italia occupa in questaclassifica generale l’ultima posizione,evidenziando una percentuale recorddi utenti insoddisfatti: il 33%.

È quanto emerge da un recente son-daggio “Eurobarometro”, realizzato neldicembre 2002, con il quale la Com-missione europea si è posta l’obiettivodi monitorare le opinioni dei consuma-tori europei nei confronti della fornitu-ra di alcuni importanti servizi di inte-

12) Le imprese concorronoperiodicamente per aggiudi-carsi la concessione esclusi-va del servizio.13) Si potrebbe considerarela Carta stessa, quindi, unvero e proprio bisogno dell’u-tente.



resse collettivo (telefonia, elettricità,gas, acqua, poste e trasporti collettivi).

Mentre, dunque, si intensificano iproblemi di mobilità e di vivibilità do-vuti alla crescita del traffico veicolareall’interno delle grandi aree urbane, larisposta fornita dai Governi nazionalie/o locali, in termini di offerta di alter-native al trasporto privato, non sembraaffatto riscuotere gli sperati consensi. Irisultati del sondaggio condotto dall’E-secutivo di Bruxelles, da questo puntodi vista, non lasciano margine a dubbi:autobus, tram e metropolitane sono og-gi al centro di un diffuso e generalizza-to malcontento che pervade - con po-che eccezioni - tutti gli Stati membri,denotando peraltro segnali di peggiora-mento rispetto alla situazione fotogra-fata nel 2000 da un’analoga indagine“Eurobarometro”. Tra il 2000 e il 2002,infatti, proprio il settore del trasportocollettivo ha registrato le performancemeno efficienti rispetto agli altri servi-zi pubblici, con una perdita di un pun-to percentuale nel grado di soddisfazio-ne generale espresso dall’utenza per ilTPL urbano (ancora una volta con cre-scente dissenso per il costo dei servizi,piuttosto che per la loro qualità) e diben tre punti percentuali per i traspor-ti ferroviari interurbani.

Molteplici i parametri presi in consi-derazione nel sondaggio comunitario2002: dalla qualità dell’offerta, ai costidi utilizzo, dalle condizioni contrattua-li, al servizio clienti e al sistema d’infor-mazione fornito dai gestori. Parametriche analizzati singolarmente e con

maggiore attenzione, permettono diidentificare anche alcune significativedifferenze tra la situazione italiana, nelsettore del TPL, e quella degli altri Pae-si europei (Tabella 2.1).

Se gli italiani, infatti, si dimostranonel panorama europeo i più “esacerba-ti” per la scarsa qualità dei servizi diTPL (35% in Italia, contro una mediaUe del 25%), per la mancanza di effica-ci informazioni all’utenza (22% in Ita-lia, contro una media Ue del 15%) e perle carenze nel “customer service” predi-sposto dai gestori (23% in Italia, controuna media Ue del 15%), chi utilizza in-vece i mezzi pubblici nelle città olande-si, tedesche e austriache recrimina so-prattutto per il proprio portafoglio, la-mentando tariffe eccessive rispetto aiservizi offerti o troppo poco competiti-ve in confronto ai trasporti privati (em-blematico a questo proposito il casodell’Austria, dove la qualità del serviziodi TPL è giudicata insoddisfacente solodal 17% degli utenti, mentre il costo deibiglietti è ritenuto troppo alto dal 49%del campione considerato).

Efficienza e qualità del servizio, in-somma, si rivelano in Italia elementiindispensabili per rendere più appeti-bile il ricorso al mezzo pubblico, mal’esperienza degli altri Stati europei(dove la qualità del servizio soddisfa inmedia il 66% degli utenti) dimostra an-che come la funzione sociale del TPLnon consenta di prescindere, in ognicaso, da una piena convenienza e ac-cessibilità delle tariffe di viaggio (Ta-bella 2.2 e 2.3).

CAPITOLO II


Una diversità di giudizio e di qualitàdei servizi, quella riscontrabile tra l’Ita-lia e gli altri Paesi comunitari, che rag-giunge il suo culmine nella percezionedel trasporto interurbano su rotaia,laddove l’ultimo posto in classifica con-quistato dal nostro Paese offre qualeunico conforto, per gli utenti, propriola considerazione del costo dei biglietti:circa la metà rispetto a quanto paga inmedia un cittadino tedesco o francese.


Ausilio all'Esercizio Informazione all'Utenza Bigliettazione elettronica0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

2003

entro il 200686%

92%

75%

84%

42%

57%

Grafico 2.3

UTILIZZO E TREND DI CRESCITA DELLE TECNOLOGIE TELEMATICHE

Fonte: TTS Italia, Osservatorio della Telematica per i Trasporti.

% a

zien

de

Tabella 2.1GRADIMENTO DEI SERVIZI URBANI DI TPL NEI PAESI UE

% Soddisfatti % InsoddisfattiLussemburgo 78 10Svezia 70 15Irlanda 68 15Belgio 68 16Grecia 67 19Danimarca 66 13Regno Unito 65 18Finlandia 62 16Portogallo 62 21Spagna 61 21UNIONE EUROPEA (media) 59 23Austria 59 22Francia 57 21Germania 56 25Olanda 51 25Italia 50 33

Fonte: Eurobarometro 58, dicembre 2002.

Tabella 2.2PERCEZIONE DEL COSTO DEL TPL

Soddisfacente 47%Insoddisfacente 35%Eccessivo 7%Non so 11%


Tabella 2.3PERCEZIONE DELLA QUALITÀ DEL TPL

Molto buona 16%Abbastanza buona 49%Abbastanza scarsa 20%Molto scarsa 5%Non so 10%



CAPITOLO II

Approfondimento V

LA DIFFUSIONE DELLA TELEMATICA NELLE AZIENDE DI TPL

Secondo un’indagine condotta da TTS Italia in collaborazione con il Diparti-mento di Ingegneria Civile dell’Università di Roma “Tor Vergata” (Dicembre2003), su un campione di 52 tra le più importanti aziende, la quasi totalità del-le aziende di trasporto pubblico locale contattate (il 92%) ha adottato o intendeadottare nel breve periodo sistemi telematici per l’esercizio e lo sviluppo dei ser-vizi offerti. I risultati delle indagini sono stati ottenuti classificando le applica-zioni in tre gruppi:● sistemi telematici rivolti alla gestione del servizio (Sistemi di ausilio all’eserci-zio- SAE)Di questo insieme fanno parte: i sistemi di telecontrollo delle flotte tramite GPS,sensori veicolo-strada, ecc; le applicazioni che consentono la gestione informa-tizzata delle risorse umane (ad esempio smart card per la rilevazione delle pre-senze); sistemi di monitoraggio dell’utenza alle fermate (telecamere, conta-per-sone, ecc.); sistemi per la gestione delle emissioni inquinanti. Ben l’86% delleaziende intervistate ha dichiarato di avere in uso servizi di questo tipo (il 92% neavrà completato l’introduzione entro il 2006); ● sistemi avanzati di informazione all’utenza (Advanced Travellers InformationSystems - ATIS)In questo gruppo sono inclusi: i sistemi finalizzati alla programmazione antici-pata dello spostamento (sistemi pre-trip), attraverso l’utilizzo di reti di comuni-cazione esistenti (Internet, Televideo, ecc.); i sistemi di bordo dei veicoli e/o inprossimità delle fermate, in grado di fornire informazioni durante lo spostamen-to (sistemi en-route); sistemi misti, basati sull’utilizzo di tecnologie GSM, in gra-do di offrire informazioni sia prima che durante il viaggio. Il 75% delle Aziendeintervistate utilizza almeno una delle applicazioni di questo gruppo (entro il 2006saranno l’84% ad utilizzarle), con una netta prevalenza della rete Internet ed unosviluppo ancora lento nell’utilizzo delle tecnologie GSM (prevalentemente imple-mentate dalle grandi aziende e secondo trend evolutivi non rapidi);● sistemi di bigliettazione elettronicaL’indagine ha evidenziato un basso livello di diffusione di questi sistemi, tra cuisi distinguono: le carte prepagate a banda magnetica (smart-card) e le carte conmicrochip (contact-less). Le due tipologie differiscono esclusivamente per le mo-dalità necessarie per il pagamento (nel primo caso serve inserire la carta in unaapposita obliteratrice; nel secondo basta passare la carta vicino ad un appositolettore che ne rileva la presenza a distanza). Il 29% delle aziende utilizza tecno-logie smart-card, solo il 13% ha adottato tecnologie contact-less. Le aspettative dievoluzione dell’utilizzo dei sistemi di bigliettazione elettronica sono molto eleva-te in entrambe le soluzioni tecnologiche: al 2006 ben il 74% delle aziende dichia-ra che provvederà ad adottare sistemi smart-card, il 61% i sistemi contact-less.Le principali motivazioni a supporto dell’introduzione dei sistemi telematici perl’esercizio e lo sviluppo di servizi di TPL dimostrano un interesse delle aziendeorientato prevalentemente nei confronti degli applicativi che consentono di mi-gliorare l’offerta di servizi, sia attraverso nuove tipologie di offerta (servizi achiamata), sia con l’integrazione di quelli esistenti (attraverso ad esempio il mi-glioramento del sistema delle informazioni agli utenti). Meno rilevante apparel’interesse per il miglioramento della produttività interna delle aziende.



Approfondimento VI

INTEGRAZIONE FISICA E TARIFFARIA: IL CASO DI “UNICO CAMPANIA”

Una delle iniziative più meritevoli di menzione è l’introduzione nel sistema deitrasporti collettivi della Regione Campania di una struttura tariffaria integratasia rispetto alle modalità di trasporto, che rispetto alle diverse scale geografiche.A partire dall’ottobre 2000, infatti, è possibile viaggiare tra due qualsiasi localitàdella Regione con un solo titolo di viaggio, che dipende esclusivamente dallefasce di appartenenza dei luoghi di origine e di destinazione degli spostamenti.La struttura tariffaria prevede:

❏ 5 aree urbane riferite a ciascun capoluogo di provincia (Avellino,Benevento, Caserta, Napoli e Salerno);

❏ 11 fasce concentriche rispetto al Comune di Napoli;Una volta individuato il tipo di spostamento da effettuare (urbano, suburbano,extraurbano attraverso Napoli, extraurbano senza attraversare Napoli), l’utentepuò utilizzare tutti i servizi offerti da 13 aziende di trasporto appositamente con-sorziate (ACMS, AIR, ALIFANA, AMTU, ANM, CIRCUMVESUVIANA, CSTP,CTI/ATI, CTP, METRONAPOLI, SEPSA, SITA, TRENITALIA), in un contesto incui la sequenza di spostamenti multimodali appaiono realmente come un unicum. La numerosità dei soggetti interessati ha comportato un notevole sforzo orga-nizzativo e di concertazione, soprattutto per l’individuazione dei criteri di ripar-tizione degli introiti da traffico; d’altra parte, la gestione unitaria dell’eserciziodi tutti gli operatori da parte di un unico soggetto pianificatore (la Regione) con-sente - almeno dai primi risultati - di ottenere effetti positivi sia in termini di ser-vizio offerto, che di ottimizzazione delle risorse umane e finanziarie. L’offerta tariffaria prevede numerose forme di agevolazioni: biglietto giornalie-ro, biglietto week-end, abbonamenti settimanali e mensili e, persino, una formadi integrazione con i titoli di ingresso ai luoghi di interesse storico ed artisticodella Regione, attraverso la Carta Artecard (utilizzabile per il trasporto e per l’in-gresso a musei, teatri, siti archeologici).Nell’ottica della piena integrazione modale, è possibile, inoltre, acquistare unparticolare titolo di viaggio, “Unico Terra&Mare”, che consente di usufruire 45minuti prima e dopo il viaggio sul Metrò del Mare (collegamento di linea viamare tra i comuni della costa campana), dei servizi di trasporto pubblico terre-stre gestiti da alcune delle aziende aderenti ad Unico Campania.Il tutto è gestito attraverso delle campagne pubblicitarie molto visibili ed attra-verso un portale che consente di pianificare il proprio spostamento e determi-nare la struttura tariffaria di riferimento.Va segnalato, inoltre, nell’ambito di una manovra finanziaria complessiva subiglietti e abbonamenti, l’istituzione, a partire dal 1° marzo 2004, della struttu-ra tariffaria denominata Unico Napoli. Vi rientrano i 15 Comuni dell’area metro-politana che, insieme a Napoli, rientrano attualmente nella Fascia I di UnicoCampania. Alcune particolarità di rilievo ai fini di incentivare l’uso del TPL: pre-visione di abbonamenti annuali agevolati per diverse categorie; diminuzionedelle tariffe degli abbonamenti mensili.


3.1 La natura pubblica del TPL

La gestione dei servizi pubblici loca-li è sempre stata una funzione com-plessa all’interno dei moderni sistemieconomici e sociali. In particolare, neiservizi di trasporto collettivo locale unamolteplicità di fattori hanno giustifica-to un forte intervento pubblico nel set-tore:

❏ la presenza di consistenti esterna-lità positive (riduzione della congestio-ne, dell’inquinamento ecc.);

❏ la possibilità di tutelare maggior-mente i beni pubblici (salute pubblica,preservazione dei beni architettonici,ecc.);

❏ le caratteristiche sociali del servi-zio (disponibilità di mezzi nelle tratte a“domanda debole”, nelle ore notturne oin periferia, l’accesso per le personecon mobilità ridotta ecc.);

❏ la necessità di forti investimentiiniziali (definizione e costruzione delleinfrastrutture, acquisto dei mezzi e delmateriale rotabile, manutenzione dellarete ecc.);

❏ le ritenute non buone opportunitàcommerciali (specialmente nel breveperiodo);

❏ i principi fondamentali che sot-tendono alla fornitura di un serviziopubblico (eguaglianza, imparzialità,continuità nell’erogazione, diritto diaccesso, informazione ecc.).

Storicamente si è assistito, così, aldelinearsi di un modello di interventopubblico nel quale l’operatore (Stato,Regione o Ente Locale) assumeva in sé

le funzioni di pianificazione, di finan-ziamento, di regolazione e di produzio-ne diretta del servizio stesso: l’Ente lo-cale si preoccupava di gestire l’aziendamunicipalizzata in regime sostanzial-mente monopolistico, fissando delle ta-riffe a livelli bassi per garantire il servi-zio sociale e destinando una quota par-te del proprio bilancio al finanziamen-to del servizio.

La crisi di un simile modello, testi-moniata da disavanzi crescenti nei bi-lanci delle società di gestione dei servi-zi di trasporto, dal decadimento dellaqualità dei servizi e dall’incapacità dicontrastare l’aumento della circolazio-ne privata, ha dato il via ad un proces-so di riforma, tuttora in corso, destina-to a trasformare radicalmente il TPL.

3.2 I pilastri della riforma:liberalizzazione e privatizzazione

La riforma si è sviluppata in tuttaEuropa avendo a riferimento i due pi-lastri della “liberalizzazione” e della“privatizzazione”. In letteratura i dueconcetti sono spesso usati come sinoni-mi in quanto aspetti di un medesimoprocesso, ma in realtà andrebbero di-stinti.

Con l’espressione “liberalizzazione”si fa riferimento a quell’insieme di poli-tiche e di interventi volti ad eliminareogni forma di ostacolo all’iniziativaspontanea delle forze del mercato. Siintende, pertanto, un processo che sisviluppa nel tempo, attraverso il quale

Evoluzione dellanormativa sul TPL

CAPITOLO III


1) In base a tale principio, icompiti di gestione ammini-strativa devono essere affida-ti alla struttura più vicina alcittadino, lasciando allestrutture amministrative so-vraordinate solo quelle fun-zioni che, per loro natura,non possono essere svolte lo-calmente.2) Regolamento (CEE) n.1191/69 del Consiglio relati-vo all'azione degli Stati mem-bri in materia di obblighi ine-renti alla nozione di serviziopubblico nel settore dei tra-sporti per ferrovia, su stradae per via navigabile.3) Regolamento (CEE) n.1893/91 del Consiglio del 20giugno 1991 che modifica ilregolamento (CEE) n. 1191/69 relativo n. all'azione degliStati membri in materia diobblighi inerenti alla nozio-ne di servizio pubblico nelsettore dei trasporti per ferro-via, su strada e per via navi-gabile.

CAPITOLO III

vengono introdotte delle innovazioninel sistema di programmazione, eroga-zione e controllo dei servizi pubblici lo-cali.

Con “privatizzazione”, invece, si in-tende il trasferimento della proprietàdelle imprese da soggetti pubblici asoggetti privati o comunque l’attivitàattraverso la quale si riporta nella sferadel libero mercato un’attività preceden-temente controllata dalla sfera pubbli-ca. In linea teorica un processo di pri-vatizzazione dovrebbe portare a conse-guire un miglioramento di efficienzadell’impresa e dello Stato, in termini difinanza pubblica.

La riforma, avviata dall’Unione Eu-ropea, ha perseguito tre principi fonda-mentali: la regionalizzazione (trasferi-mento in capo alle Regioni della re-sponsabilità di pianificazione di orga-nizzazione e di finanziamento dellamateria), in coerenza con il più ampioprincipio di sussidiarietà1; l’introduzio-ne di meccanismi di competizione perrecuperare efficienza gestionale; l’affer-mazione di una visione multimodaledella mobilità, nel tentativo di miglio-rare la competitività del TPL rispetto alveicolo privato.

3.3 La politica comunitaria nel TPL

Il processo di riforma del trasportopubblico in Europa è stato avviato nel1969 con il Regolamento 1191/69/CEE2, al quale è seguito il Regolamen-to 1893/91/CEE3 di modifica ed inte-

grazione del precedente, che non avevaincontrato particolare attenzione negliStati membri. Questa produzione nor-mativa mirava ad introdurre i primielementi di definizione del settore, pre-cisando i concetti di obbligo di servizio(“attività che un’azienda di trasporto,ove considerasse il proprio interessecommerciale, non assumerebbe nellastessa misura, né nelle stesse condizio-ni”) e le relative tipologie (obbligo diesercizio, inteso come “insieme dellemisure atte a garantire un servizio ditrasporto conforme a determinate nor-me di continuità, regolarità e di capa-cità”; obbligo di trasporto, inteso come“accettazione ed effettuazione di qual-siasi trasporto di persone e di merci aprezzi e condizioni di trasporto deter-minate”; obbligo tariffario, cioè “appli-cazione di prezzi stabiliti ed omologatidalle pubbliche autorità”); specifican-do il dovere di separazione contabiletra attività soggette ad obblighi di ser-vizio e attività non soggette a tali obbli-ghi; indicando nel contratto di serviziopubblico lo strumento di regolazionedei rapporti tra lo Stato e le imprese ditrasporto; dando facoltà agli Statimembri di escludere dal campo di ap-plicazione del Regolamento stesso leimprese che erogavano esclusivamenteservizi di interesse regionale e locale.

Successivamente, all’inizio degli an-ni ’90, le Direttive 92/13/CEE e 93/38/CEE sulle procedure di appalto, hannoindividuato i soggetti aggiudicatari (au-torità pubbliche, imprese pubbliche eimprese private che si avvalgono di di-


4) Tale attività è stata soste-nuta dagli orientamenti dellaCorte di giustizia, divenutaprogressivamente sempre piùsevera in merito alla compa-tibilità dei diritti speciali edesclusivi garantiti dagli Statimembri con la disciplina co-munitaria della concorrenza.5) Con questa espressione siintendono quei contesti rego-lati nei quali vengono intro-dotti degli elementi di compe-titività. La concorrenza per ilmercato si realizza attraversoil confronto tra più operatorinell'ambito di procedure digara per l’affidamento dei ser-vizi. Il corretto confronto tragli aspiranti gestori garanti-sce che le funzioni assegnatesiano svolte con minori costio, a parità di costi, con mag-giori benefici per la comu-nità.6) Per una precisa ricostru-zione della storia del proces-so di riforma, si veda Boita-ni, La Riforma del trasportopubblico locale: una valuta-zione personale, in documen-tazione Convegno “L’attua-zione della riforma del TPL inAlto Adige’, 22 novembre2000.7) “Delega al Governo per ilconferimento di funzioni ecompiti alle regioni ed entilocali, per la riforma dellaPubblica Amministrazione eper la semplificazione ammi-nistrativa” pubblicata nellaGazzetta Ufficiale n. 63 del17 marzo 1997.

ritti speciali ed esclusivi) e introdotto si-stemi di monitoraggio per accertare laconformità delle procedure di appalto.

3.4 Il percorso italiano di riforma al settore

3.4.1 L’avvioL’avvio della riforma in Italia è so-

stanzialmente dovuto al verificarsi didue forze esterne al sistema che hannoimpresso con forza l’esigenza di rinno-vamento: l’attività legislativa comunita-ria di liberalizzazione di interi settoritradizionalmente caratterizzati da unregime di riserva legale4 (utilities) e,fattore probabilmente scatenante, ilprocesso di risanamento della finanzapubblica che, agli inizi degli anni ’90,ha avuto una brusca accelerazione.

È proprio in questi anni, infatti, cheil tema della modernizzazione del TPLsi pone nell’agenda politica del Legisla-tore. Il primo documento di “osserva-zioni e raccomandazioni” dedicato alTPL è datato ottobre 1994 ed è rintrac-ciabile presso la Commissione tecnicaper la spesa pubblica del Ministero delTesoro, a testimonianza di come ilprincipale motore di riforma del setto-re faccia riferimento ad esigenze eco-nomico-finanziarie. In tale documentosi suggerisce:

❏ di unificare le responsabilità diprogrammazione e finanziamento deiservizi di TPL in capo alle Regioni;

❏ di introdurre meccanismi concor-renziali per l’affidamento dei servizi,

favorendo la costruzione di un modelloche viene definito dalla teoria “concor-renza per il mercato”5;

❏ di avviare un processo di privatiz-zazione delle imprese pubbliche chegestiscono servizi di trasporto pubblicodi interesse regionale e locale;

❏ di introdurre degli accorgimentiche permettano, in un ragionevole arcodi tempo, di mettere sotto controllo ladinamica dei trasferimenti pubblici alsettore.

L’instabilità politica di quel periodo,la difficoltà di approntare una riformasistemica in un settore a forte connota-zione sociale e le forti resistenze deigruppi di interesse, hanno reso partico-larmente problematica la traduzione diqueste raccomandazioni in progetti le-gislativi6.

3.4.2 I principi della riformaPer vedere il primo significativo mo-

mento di avvio della riforma, bisognaattendere la fine degli anni ’90, con l’ap-provazione della cosiddetta “legge Bas-sanini”. L’art. 4 della legge n. 59/977 hastabilito i seguenti principi ispiratori:

❏ il decentramento dei processidecisionali ed amministrativi alleRegioni e agli Enti locali;

❏ il superamento degli assettimonopolistici nella gestione del TPL;

❏ l’introduzione dei Contratti diServizio quale strumento di regolazio-ne del rapporto Ente Locale-gestore delservizio.

I contratti di servizio, in particolare,devono avere “caratteristiche di certez-

EVOLUZIONE DELLA NORMATIVA SUL TPL


za finanziaria e copertura di bilancio”,tali da garantire “entro il 1° gennaio2000 il conseguimento di un rapportodi almeno 0,35 tra ricavi da traffico ecosti operativi, al netto dei costi di in-frastruttura” (art 4 co 3 lett b). Come sivedrà meglio in seguito, questa indica-zione normativa si rivelerà particolar-mente difficile da perseguire (v. cap. 4).

3.4.3 La riformaLa legge n. 59/97 ha delegato il Go-

verno ad emanare entro nove mesi unDecreto Legislativo volto a conferirealle regioni compiti e funzioni in ma-teria di TPL. Nel novembre del 1997 èstato emanato il Decreto Legislativo422/97, c.d “decreto Burlando”8, suc-cessivamente modificato dal DecretoLegislativo 400/99, che contiene normedi attuazione dei principi definiti dallalegge Bassanini. Questo Provvedimen-to, che rappresenta tuttora il punto diriferimento per la riforma del TPL,prevede:

❏ la trasformazione, entro il 31dicembre 2000, delle aziende specialiin società di capitali partecipate, indiversa misura, dagli Enti Pubblici;

❏ l’introduzione di criteri per defini-re i servizi minimi, cioè quei “serviziche per qualità e quantità rispondonoalle esigenze di mobilità dei cittadini ei cui costi sono a carico delle Regioni esono definiti tenendo conto dei fattorilegati alla domanda di mobilità e allanecessità di superare problemi relativial traffico e all’inquinamento” (Art. 16D.Lgs. 422/97)10;

❏ l’indicazione di quantità e stan-dard di qualità dei servizi di trasportopubblico locale, in modo da soddisfarele esigenze essenziali di mobilità deicittadini;

❏ la costituzione di un appositofondo destinato ai trasporti nel bilan-cio delle Regioni;

❏ la definizione di compiti specificiper le Regioni in termini di program-mazione (predisposizione dei “piani dibacino”, redazione dei Piani regionalidi trasporto) e di regolamentazione(approvazione del programma trienna-le dei servizi di trasporto pubblicolocale);

❏ il trasferimento alle Province ed aiComuni delle funzioni di programma-zione ed amministrazione non espres-samente riservate alle Regioni;

❏ la predisposizione di regole perl’organizzazione del TPL. Lo strumentodel Contratto di Servizio regola gliobblighi di servizio pubblico (serviziminimi) e i servizi aggiuntivi istituitidagli Enti locali;

❏ l’introduzione dei Contratti diServizio, finalizzati a disciplinare i rap-porti negoziali tra Ente locale e gesto-re. L’art. 19 del D.lgs. 422/97 prevedeche essi definiscano:

- periodo di validità;- caratteristiche dei servizi offerti ed

il programma di esercizio; - standard qualitativi minimi del ser-

vizio, in termini di età, manutenzione,confortevolezza e pulizia dei veicoli, re-golarità delle corse;

- struttura tariffaria adottata;

8) Decreto Legislativo 19 no-vembre 1997 n.422, “Conferi-mento alle regioni ed agli en-ti locali di funzioni e compitiin materia di trasporto pub-blico locale, a norma dell’ar-ticolo 4, comma 4, della legge15 marzo 1997, n. 59”. pub-blicato in Gazzetta Ufficiale -Serie generale n. 287 del 10dicembre 1997.9) “Modifiche ed integrazionial decreto legislativo 19 no-vembre 1997, n. 422, recanteconferimento alle regioni edagli enti locali di funzioni ecompiti in materia di tra-sporto pubblico locale”, pub-blicato nella Gazzetta Uffi-ciale n. 259 del 4 novembre1999.10) Tali servizi devono essereprogrammati tenendo pre-sente l’integrazione tra le retidi trasporto, il pendolarismoscolastico e lavorativo, lafruibilità dei servizi da partedegli utenti per l’accesso aivari servizi amministrativi,socio-sanitari e culturali, leesigenze di riduzione dellacongestione e dell’inquina-mento.

CAPITOLO III


- importo eventualmente dovuto dal-l'Ente pubblico all'azienda di trasportoper le prestazioni oggetto del contrattoe le modalità di pagamento;

- modalità di riformulazione delcontratto successivamente alla conclu-sione;

- garanzie che devono essere presta-te dall’azienda di trasporto;

- sanzioni in caso di mancata osser-vanza del contratto;

- ridefinizione dei rapporti, con rife-rimento ai lavoratori dipendenti e alcapitale investito, dal soggetto esercen-te il servizio di trasporto pubblico, incaso di forti discontinuità nella quan-tità di servizi richiesti nel periodo divalidità del contratto di servizio;

- obbligo dell’applicazione, per lesingole tipologie del comparto dei tra-sporti, dei rispettivi Contratti Collettividi lavoro;

- rispondenza ai criteri stabiliti a li-vello europeo (copertura di bilancio,progressivo incremento del rapportotra ricavi da traffico e costi operativiche dovrà comunque essere pari ad al-meno 0.35 a partire dal 1 gennaio2000).

❏ mantenimento degli affidamentidiretti dei servizi di TPL al massimofino al 31.12.2003 e affidamento dellagestione del servizio, a partire dal 1 gen-naio 2004, tramite gara ad evidenzapubblica. In particolare la scelta delgestore deve essere effettuata sulla base“delle migliori condizioni economiche edi prestazione del servizio, nonché neipiani di sviluppo e potenziamento delle

reti e degli impianti, oltre che della fis-sazione di un coefficiente minimo diutilizzazione per la istituzione o il man-tenimento delle singole linee esercite”(art 1 co 6 lett a) D.Lgs. 400/99.

3.4.4 L’attuazione a livello regionaleIl percorso attuativo del decentra-

mento prevedeva (art. 7 co 3 D.Lgs.422/97) che ciascuna Regione proce-desse, entro sei mesi dall’entrata in vi-gore del Provvedimento, a determinarele funzioni amministrative che richie-dono l’esercizio a livello regionale, con-ferendo tutte le altre agli altri Enti Lo-cali. Il recepimento, ora concluso datutte le Regioni a Statuto ordinario11, èavvenuto in tempi diversi e spesso in ri-tardo rispetto ai sei mesi stabiliti dalc.d. Decreto Burlando12, come si evincedalla Tabella 3.1.

3.4.5 La riforma della disciplina dei ser-vizi pubblici locali e gli effetti sul TPL

Nel corso del 2002 il Legislatore èintervenuto a disciplinare la materiadei servizi pubblici locali (e quindi an-che del TPL) all’interno della legge Fi-nanziaria (art 35 della Legge 448/200113) e nel “Collegato Infrastrutturee Trasporti” (L.166/02) con l’intento diridisegnare il settore, in vista dell’aper-tura alla concorrenza.

L’art. 35 della Legge 448/2001 modi-fica l’art. 113 del Testo Unico degli En-ti Locali (“Gestione delle reti ed eroga-zione dei servizi pubblici locali di rile-vanza industriale”) prevedendo che:

❏ gli Enti locali non possono cedere

11) Le Regioni a statuto spe-ciale e le Province autonomedi Trento e Bolzano, in virtùdel loro maggiore livello diautonomia, necessitavanodell’introduzione di specifi-che norme di attuazione.Friuli Venezia Giulia e Valled’Aosta, comunque, avevanovarato riforme del settore si-mili a quelle previste dalD.Lgs.422/97 già prima dellasua approvazione.12) Il successivo D.Lgs.400/99, ugualmente da rece-pire a livello regionale, ha co-sì rappresentato un’occasio-ne per avviare il processo didecentramento in quellerealtà che erano rimaste piùindietro.13) Legge 28 dicembre 2001n .448, “Disposizioni per laformazione del bilancio an-nuale e pluriennale dello Sta-to (legge finanziaria 2002)”,Art 35 (Norme in materia diservizi pubblici locali), inSupplemento Ordinario n.285 alla Gazzetta Ufficialen.301 del 29 dicembre 2001.



la proprietà degli “impianti, delle reti edelle altre dotazioni” destinati all'eserci-zio dei servizi pubblici. Possono even-tualmente conferirne la proprietà asocietà di capitali di cui detengano lamaggioranza, che è comunque incedi-bile;

❏ le singole discipline di settore sta-biliscono i casi nei quali l’attività digestione delle reti può essere separatada quella di erogazione dei servizi pub-blici locali: l’accesso deve essere inoltre

garantito a tutti i soggetti legittimatiall’erogazione dei relativi servizi;

❏ l’erogazione del servizio viene affi-data a società di capitali individuateattraverso l’espletamento di gare conprocedure ad evidenza pubblica, allequali non sono però ammesse le societàche in Italia o all’estero gestiscono ser-vizi di trasporto pubblico in virtù di unaffidamento diretto;

❏ gli Enti locali che alla data dientrata in vigore della Legge detengano

CAPITOLO III

Tabella 3.1LEGGI REGIONALI SUL TPL

Regione Legge di riferimentoAbruzzo L.R. 152/1998 “Norme per il trasporto pubblico locale”Basilicata L.R. 22/1998 “Legge regionale 27 luglio 1998, n.22 “Riforma del trasporto pubblico

regionale in attuazione del d. leg.vo del 19.11.1997, n. 422” e successive modificazioni

Calabria L.R. 23/1999 “Norme per il trasporto pubblico locale” integrata dalla L.R. 24/99Campania L.R. 3/2002 “Norme per il riordino del trasporto pubblico in Campania”Emilia Romagna L.R. 30/98 “Disciplina generale del trasporto regionale e locale”Friuli Venezia Giulia L.R. 20/97 “disciplina ed organizzazione del trasporto pubblico locale

nel Friuli Venezia Giulia”Lazio L.R. 30/1998 “Disposizioni in materia di trasporto pubblico locale”Liguria L.R. 31/1998 “Norme in materia di trasporto pubblico locale”Lombardia L.R. 22/1998 “Riforma del trasporto pubblico locale in Lombardia”Marche L.R. 45/1998 “Norme per il riordino del trasporto pubblico locale e regionale”Molise L.R. 29 settembre 1999, n. 34 “Norme integrative della disciplina in materia

di trasporto pubblico locale”Piemonte L.R. 1/2000 “Norme in materia di trasporto pubblico locale in attuazione

del decreto legislativo 19 novembre 1997 422”Puglia L.R. 13/1999 “Testo unico sulla disciplina del trasporto pubblico di linea”Sardegna La proposta di legge è ancora in discussioneSicilia Il Dipartimento Regionale Trasporti e Comunicazioni ha predisposto un disegno

di legge di riforma del sistema del trasporto pubblico locale e regionale, già approvato dalla Giunta regionale ed attualmente all’esame della competente Commissione dell’Assemblea regionale.

Toscana L.R. 42/1998 “Norme per il Trasporto Pubblico Locale”Provincia Aut.ma di Bolzano L.P. 16/1985 “Disciplina dei servizi di trasporto pubblico di persone”Prov. Autonoma di Trento L.P. 16/1993 “Disciplina dei servizi pubblici di trasporto in provincia di Trento”Umbria L.R. 37/1998 “Norme in materia di trasporto pubblico locale in attuazione

del decreto legislativo 19 novembre 1997 n. 422”Valle d’Aosta L.R. 29/1997 "Norme in materia di servizi di trasporto pubblico di linea" Veneto L.R. 25/1998 “Disciplina ed organizzazione del trasporto pubblico locale”


la maggioranza del capitale socialedelle società per la gestione di servizipubblici locali, che siano proprietarieanche delle reti, degli impianti e dellealtre dotazioni per l'esercizio di servizipubblici locali, devono provvedere adeffettuare il relativo scorporo entro il31.12.2002.

L’art 35 prevede che, entro sei mesi,venga emanato un Regolamento di at-tuazione (in particolare per stabilire ladurata del periodo transitorio e le con-dizioni per l’ammissione alle gare delleimprese estere o per le imprese italianeche abbiano ottenuto all’estero la ge-stione di servizi di TPL senza ricorrerea procedure ad evidenza pubblica). IlRegolamento richiamato non è maistato emanato, introducendo un climadi incertezza normativa in tutti i setto-ri dei pubblici servizi. La CommissioneEuropea, inoltre, in data 26.06.02 hainviato al Governo italiano una letteradi costituzione in mora (199972184C(2002)), criticando alcuni aspetti pro-cedurali dell’art. 35, incompatibili conle Direttive europee in tema di concor-renza14. In particolare:

❏ si continuano a consentire nume-rose ipotesi di affidamento diretto deiservizi;

❏ non viene introdotto l’espletamen-to delle gare per quanto concerne l’affi-damento della gestione delle reti, degliimpianti e delle altre dotazioni patri-moniali;

❏ il periodo transitorio delineato èparticolarmente lungo.

L’altro intervento legislativo di que-

sta fase è individuabile nella Legge166/2002 (artt. 11 e 45), che ha in partemodificato il D.Lgs 422/97 (art 18), in-troducendo alcune riserve nei bandi in-detti per l’affidamento del servizio, nel-l’ottica di tutela del mercato. In parti-colare:

❏ i bandi di gara devono garantireche la disponibilità a qualunque titolodelle reti, degli impianti e delle altredotazioni patrimoniali essenziali perl’effettuazione del servizio non costitui-sca, in alcun modo, elemento discrimi-nante per la valutazione delle offertedei concorrenti;

❏ i bandi di gara devono assicurareche i beni essenziali siano, indipenden-temente da chi ne abbia, a qualunquetitolo, la disponibilità, messi a disposi-zione del gestore risultato aggiudicata-rio a seguito di procedura ad evidenzapubblica;

❏ il capitolato deve indicare conprecisione i rapporti tra il soggetto pro-prietario dei beni ed il soggetto eroga-tore del servizio, con particolare riferi-mento alle condizioni di accesso e diutilizzo, alla responsabilità in ordinealla manutenzione.

3.4.6 La fase attuale: la riforma partedavvero?

Gli ultimi mesi del 2003 sono staticaratterizzati da una situazione di stal-lo e incertezza. A poche settimane dal-la conclusione del periodo transitorio,non risultava ancora chiaro se la sca-denza del 31 dicembre 2003 fosse da ri-spettare oppure se si potesse continua-

14) In particolare le direttive92/50/Cee e 93/38/Cee.



re a procedere con gli affidamenti “inhouse”.

Nel tentativo di superare le critichedella Commissione Europea il Governoha tentato di riformare la materia deiservizi pubblici locali, così come deli-neata dall’art. 35, all’interno del Dise-gno di Legge sulla delega ambientale15.Il difficile iter del Disegno di leggeperò, ha costretto il Governo ad inseri-re l’articolo sui servizi pubblici localiall’interno del decreto 269 “omnibus”collegato alla Legge Finanziaria 2004:l’art. 14 di tale Decreto16 introduce rile-vanti modifiche all’affidamento e allagestione dei servizi pubblici locali. Inparticolare:

❏ viene determinata una data unica(31 dicembre 2006) entro la quale tuttele gestioni in essere cesseranno;

❏ viene introdotta la distinzione,all’interno dei servizi pubblici locali,tra servizi pubblici economici e servizipubblici non economici, sostituendo laprecedente distinzione tra servizi acarattere industriale e servizi privi dirilevanza industriale17.

Viene stabilito che la titolarità delservizio pubblico locale può essere con-ferita:

❏ a società di capitali individuateattraverso procedure ad evidenza pub-blica;

❏ a società di capitale misto (pub-blico/privato) in cui, comunque, ilsocio privato sia individuato con proce-dure ad evidenza pubblica;

❏ a società di capitale interamentepubblico, a condizione che l’Ente pub-

blico titolare del capitale sociale eserci-ti, sulla stessa società, un controlloanalogo a quello effettuato sui propriservizi. È inoltre previsto, in questo ca-so, che la società realizzi la parte piùimportante della propria attività conl’Ente pubblico che la controlla.

Questa disposizione potrebbe con-sentire un affidamento in house del ser-vizio, in contrasto con quanto previstodal Decreto 422/97 (gare). In particola-re, si potrebbe verificare la paradossalesituazione per cui le gare sarebbero ob-bligatorie solo nei confronti delleaziende private, introducendo così unelemento di discriminazione e turbati-va nel mercato. Sulla base delle dispo-sizioni dell’articolo 14, i Comuni di Ba-ri e Foggia, hanno bloccato le procedu-re di gara che avevano avviato sulla ba-se del Decreto Burlando, affidando lagestione del trasporto pubblico localealle proprie aziende per altri 9 anni.Dal lato delle aziende, Anav – Confin-dustria (Associazione confindustrialedelle imprese trasporto passeggeri) hapresentato ricorso al commissario UEMario Monti e all’Antitrust italiana conl’obiettivo di bloccare gli affidamentipugliesi e, più in generale, di ridimen-sionare la portata dell’articolo 14 delDL 269/03.

C’è da dire, comunque, che la solu-zione introdotta in Italia fa riferimentoad un nuovo orientamento della UE,che negli ultimi anni sembra essersi di-scostata dallo storico percorso orienta-to alla liberalizzazione e alla privatiz-zazione in tema di regole e mercato:

15) Delega al governo per ilriordino, il coordinamento el’integrazione della legislazio-ne in materia ambientale emisure di diretta applicazio-ne (AC 1798, AS1753), asse-gnato alla Commissione Am-biente del Senato il 23 otto-bre 2003, per una quarta let-tura.16) Decreto Legge 30 settem-bre 2003, n. 269 (in G.U. n.229 del 2 ottobre 2003 - Sup-pl. Ord. n. 157) “Disposizioniurgenti per favorire lo svilup-po e per la correzione dell'an-damento dei conti pubblici”,convertito con Legge 24 no-vembre 2003 n.326 (in GUn.274 del 25.11.2003).17) La nuova distinzione de-riva dall’ordinamento comu-nitario che, nel Libro Verdesui servizi pubblici di interes-se generale della Commissio-ne europea (Com (2003) 270del 21/5/2003), ha distinto iservizi pubblici di naturaeconomica da quelli di natu-ra non economica, indican-do i primi come “ogni attivitàche implica l’offerta di beni eservizi su un dato mercato”.

CAPITOLO III


❏ la giurisprudenza europea18 hadichiarato legittimo l’affidamento delservizio pubblico senza gara solo nelcaso in cui “l’ente locale eserciti sullapersona di cui trattasi, un controlloanalogo a quello da esso esercitato suipropri servizi e questa persona realizzila parte più importante della propriaattività con l’ente o con gli enti che lacontrollano”. In pratica, si esclude l’ap-plicazione delle norme sull’individua-zione concorrenziale del concessiona-rio nel solo caso in cui il soggetto gesto-re si configuri nella sostanza come unalonga manus del pubblico;

❏ secondo la Corte di Giustizia Ueanche considerazioni extra-commer-ciali (obiettivi sociali e difesa dell’am-biente) possono essere valutate daun’Autorità pubblica quando assegnaun contratto, indicando tali criteri sulbando19;

❏ la proposta di Regolamento 212/2000 in tema di obblighi di serviziopubblico nel “settore del trasporto dipasseggeri per ferrovia, su strada e pervia navigabile interna”, tuttora indiscussione, cerca di mediare fra idiversi “modelli” di trasporto che sisono nel tempo consolidati nei diversipaesi, ed è aperta a forme di affida-mento diretto del servizio20.

Ma non è finita. Nello stesso periodola Camera ha votato un emendamentoal Disegno di legge di delega ambienta-le (“emendamento Buttiglione”) concui si escludono i trasporti dalle normedell’art. 14 e si torna alla disciplina delDecreto Burlando. Qualora il Senato

approvasse l’attuale versione in discus-sione, quindi, il TPL verrebbe discipli-nato secondo la normativa di settoredescritta che prevede la scadenza ulti-ma per le gare a fine 2003.

Come si può facilmente intuire ilsettore si presenta all’inizio del 2004,anno che avrebbe dovuto dar via all’ob-bligatorietà delle gare, in uno stato digrande incertezza.

3.4.7 Possibili scenariNel breve periodo, lo scenario più

realistico prevede soluzioni legislativecoerenti con i principi ispiratori delnuovo Titolo V della Costituzione.Com’è noto la Legge Costituzionale n.3del 2001 ha introdotto profonde modi-fiche all’art. 117 della Costituzione, at-tribuendo alle Regioni la competenzalegislativa in materia di TPL. Al di là diorientamenti comuni a livello naziona-le, possibili nella misura in cui miranoa tutelare la concorrenza nel settore(materia di competenza esclusiva delloStato), è molto probabile che le Regio-ni si muoveranno in ordine sparso. Delresto questa tendenza è già individua-bile in alcuni Provvedimenti adottatitra il dicembre 2003 e il gennaio 2004:la Regione Marche21 ha autorizzato aprorogare i contratti di servizio stipula-ti per il TPL in scadenza il 31 dicembre2003 (senza indicare peraltro alcun ter-mine di scadenza della proroga); la Re-gione Basilicata ha stabilito che “finoall’aggiornamento delle norme in mate-ria di TPL e all’avvio delle relative pro-cedure di gara e comunque non oltre il

18) Sentenza Teckal del18.11.99 – procedimento C107/98. La sentenza riguardaun contratto di fornitura-ser-vizio per la gestione del ri-scaldamento negli uffici dellastessa amministrazione.19) Risoluzione legislativadel Parlamento Europeo del29 gennaio 2004 relativa alcoordinamento delle proce-dure di aggiudicazione degliappalti pubblici di lavori, diforniture e di servizi e Risolu-zione legislativa del Parla-mento Europeo del 29 gen-naio 2004 di coordinamentodelle procedure di appalto de-gli enti erogatori di acqua e dienergia e degli enti che forni-scono servizi di trasporto epostali. Entrambe le risolu-zioni non risultano ancorapubblicate (febbraio 2004). 20) L’articolo 7 (“Aggiudica-zione diretta di contratti diservizio pubblico”) della pro-posta di Regolamento stabili-sce i casi in cui le autoritàcompetenti possono aggiudi-care contratti di servizio pub-blico direttamente ad un de-terminato operatore. L’artico-lo 8 (“Attribuzione di con-tratti di servizio pubblico inbase al confronto della qua-lità”) istituisce una procedu-ra semplificata di aggiudica-zione dei contratti basata sulconfronto della qualità.21) Legge Regionale 22 di-cembre 2003 n.28 “Modificaalla L.R. 24/12/98 n. 45”.



31/12/2004, le Amministrazioni compe-tenti possono prorogare i contratti inessere”22; la commissione trasporti delConsiglio Regionale della Campania haapprovato all’unanimità la proroga al31 dicembre 2005 dell’indizione dellegare per l’affidamento dei servizi diTPL di linea.

Ci saranno senz’altro alcuni Entiterritoriali che sfrutteranno la possibi-lità di continuare gli affidamenti inhouse, probabilmente in quelle realtànelle quali il cammino della riformasembra avere incontrato le maggioridifficoltà. L’auspicio, comunque, è chequesto ulteriore prolungamento del pe-riodo transitorio che di fatto si è impo-sto, serva davvero a creare le condizio-ni affinché le gare trovino Enti locali edoperatori pronti a confrontarsi in unmercato concorrenziale. Il rischio, in-vece, è che l’ipotesi di disegnare strate-gie di apertura del mercato diverse sitraduca in un effetto protezione dell’e-sistente, limitando così lo stato di aper-tura del mercato e rendendo vano ilprocesso di liberalizzzione instauratosicon il solo annuncio dell’obbligo di in-dire, ad una certa data, le gare.

3.5 Il nuovo mercato di riferimento

Come abbiamo descritto nel prece-dente paragrafo, il Legislatore ha pre-disposto un processo di riforma del set-tore caratterizzato dal perseguimentodei seguenti obiettivi: decentramentoamministrativo, superamento degli as-

setti monopolistici, razionalizzazionedella spesa pubblica, miglioramentodella qualità del servizio, salvaguardiaambientale. Creare le condizioni affin-ché la competizione possa svolgersi areale vantaggio dei consumatori non si-gnifica, però, limitarsi a fissare dellenorme, significa piuttosto creare unpercorso condiviso, all’interno del qua-le gli attori (Regioni, Enti locali, Azien-de del settore) siano messi nelle condi-zioni di poter svolgere al meglio le fun-zioni che un mercato liberalizzato ri-chiede.

Il nuovo assetto del TPL presuppo-ne, infatti, lo sviluppo coerente e con-temporaneo di una pluralità di soggettiche sono chiamati ad operare in mododiverso rispetto al passato: una plura-lità di acquirenti, una pluralità di offe-renti e la figura del “Regolatore”23.

Gli Enti locali sono i nuovi acqui-renti di servizi di TPL. Questo aspetto,probabilmente sottovalutato, impone aProvince e Comuni una nuova logica diazione: devono dotarsi di nuove cono-scenze, di strutture operative e di stru-menti attraverso i quali individuarel’offerta più conveniente; devono dimo-strare di possedere buone capacità nelpredisporre i contratti di servizio, e ibandi di gara; devono non solo intro-durre meccanismi e procedure di spesaagili, ma anche saper individuare ed at-tivare risorse aggiuntive. Si tratta di unprofondo cambiamento culturale, chepassa attraverso lo svolgimento di atti-vità (programmazione, regolazione, se-lezione dei concorrenti, controllo,

22) Legge Regionale 30 di-cembre 2003 n.36 “Normatransitoria in materia di tra-sporto pubblico locale”.23) Per un approfondimentodi questi aspetti, si veda “Laliberalizzazione del trasportolocale e regionale ed il suoimpatto sulla competitivitàterritoriale” L. Senn inSCIUTTO G., Evoluzione eattuazione della liberalizza-zione del trasporto pubblico,2003.

CAPITOLO III


coordinamento con gli altri livelli isti-tuzionali), che risultano storicamenteestranee all’Ente locale. A queste diffi-coltà, si aggiunge poi il problema dellerisorse. Il processo di riforma ha tra-sferito a Regioni ed Enti locali la re-sponsabilità finanziaria, ma non sem-pre il trasferimento delle competenze èandato di pari passo con il trasferimen-to delle risorse necessarie al funziona-mento dei servizi: si pensi ad esempioai servizi minimi (posti a carico del bi-lancio regionale al netto del 35% delrapporto ricavi da tariffa/costi) per iquali una non corretta stima dei costipuò comportare il rischio di program-mare servizi senza la copertura finan-ziaria adeguata, innescando così uncontenzioso Regione-Enti locali che sitraduce in un danno per l’utenza.

Anche dal lato degli offerenti, ilnuovo mercato del TPL obbligherà aprofonde trasformazioni, sia culturaliche operative. Le dimensioni delleaziende che storicamente gestivano iservizi di trasporto non risultano ap-propriate ad una realtà che richiede,invece, capacità finanziarie di una cer-ta entità. Il fatto poi che alle gare par-tecipino gruppi stranieri ben più orga-nizzati (si veda a questo proposito ilparagrafo 3.7), comporta per le impre-se italiane un processo di riorganizza-zione che ha alla base il superamentodel legame univoco con il territorio diprovenienza e lo sviluppo di accordicommerciali (partnership, consorzi,associazioni temporanee di impresa,fusioni, ecc.) con altre aziende del set-

tore. Le dinamiche delle aziende sa-ranno meglio affrontate nel prossimocapitolo.

Terzo soggetto di questo nuovo mer-cato è il Regolatore, al quale spetta ladefinizione di obiettivi chiari e com-partecipati che rappresentino il puntodi riferimento sia per gli Enti locali ac-quirenti sia per le imprese offerenti. Inuna fase caratterizzata da scarsità di ri-sorse, gli obiettivi della riforma (ridu-zione dei costi e miglioramento dellaqualità del servizio) possono risultareconflittuali fra loro: la capacità di mi-gliorare la qualità del servizio pur inpresenza di strategie di riduzione deicosti, risulterà fondamentale nel per-corso di modernizzazione del TPL. IlRegolatore si deve, inoltre, adoperareda un lato, per favorire la diffusionedelle informazioni inerenti la domandadi mobilità, in modo da contribuire asuperare quelle asimmetrie informati-ve che rappresentano una barriera al-l’entrata dei “new comer”, dall’altro, perassicurare la correttezza dei procedi-menti di gara, nell’ottica di ridurre alminimo i contenziosi24.

Alla luce di quanto accaduto in que-sta fase di transizione l’impressione èche sia mancato un vero progetto difondo. Probabilmente ciò è dovuto alfatto che il TPL è un servizio molto par-ticolare, caratterizzato da una fortecomponente sociale. Dovendo offrireun servizio pubblico, non è del tuttochiaro se un mercato completamenteprivatizzato riuscirà a garantire questacomponente sociale: si pensi, ad esem-

24) La predisposizione dibandi poco chiari ha deter-minato, in alcuni casi, unaserie di ricorsi contro leaziende aggiudicatarie risul-tate vincitrici delle gare.



pio, a tutti quei Comuni sotto i milleabitanti o a quelle realtà montane chenon sarebbero certo servite in un mer-cato concorrenziale. Inoltre, serve me-glio chiarire gli obiettivi di lungo perio-do: bisogna migliorare il servizio o con-tenere i costi? La risposta a questa do-manda diventa fondamentale per glioperatori, i quali hanno bisogno di unorizzonte temporale adeguato per pro-grammare strutture ed investimenti edevono poter essere messi nelle condi-zioni di decidere in presenza di una se-rie di informazioni di partenza, checonsentano di costruire al meglio unservizio.

È possibile ora analizzare le novitàdella riforma, andando a scomporre idiversi aspetti, amministrativi, finan-ziari e di regolazione, che il legislatoreha previsto.

3.5.1 Aspetti amministrativiCon il conferimento alle Regioni e

agli Enti locali delle funzioni di pro-grammazione e regolamentazione deiservizi di TPL, il Legislatore si è postosostanzialmente l’obiettivo di aumenta-re il livello di responsabilità di Regioni,Province e Comuni nella gestione delleimprese di TPL. Le Regioni (per i servi-zi ferroviari e per tutte quelle funzioniche richiedono esercizio unitario a li-vello regionale) e gli Enti locali (per iservizi automobilistici), infatti, sonochiamati a gestire il processo di sele-zione delle aziende che dovranno ero-gare il servizio ai cittadini: fino alla fi-ne del periodo transitorio tale selezione

può prevedere anche l’affidamento di-retto (in house), mentre successiva-mente solo mediante procedura con-corsuale.

La riforma ha imposto una ristrut-turazione del sistema di pianificazionedel TPL in linea con il principio di de-centramento amministrativo. Le azien-de di trasporto perdono qualsiasi com-petenza in materia di pianificazionedella mobilità e si concentrano esclusi-vamente sulla gestione del servizio (suferro e su gomma). Alle Regioni e agliEnti locali spettano, invece, le funzionidi pianificazione dei trasporti e dellamobilità, programmazione degli inve-stimenti, gestione delle risorse finan-ziarie, monitoraggio del sistema dellamobilità. Più in particolare, la Regioneè chiamata a definire il piano degli in-vestimenti in materia di TPL, stipulan-do Accordi di Programma con lo Statoe gli Enti locali in sede di Conferenzadei Servizi, attraverso i quali vengonodefiniti i soggetti coinvolti, le infra-strutture da programmare e i relativitempi di realizzazione, le risorse neces-sarie e le fonti di finanziamento, il si-stema di incentivi e le penali. Spettasempre alla Regione, attraverso il Pia-no Triennale dei Servizi, individuare larete e l'organizzazione dei servizi, l’in-tegrazione modale e tariffaria, le risor-se da destinare all'esercizio e agli inve-stimenti, le modalità di determinazionedelle tariffe, lo schema di attuazione erevisione dei contratti di servizio pub-blico, il sistema di monitoraggio deiservizi, i criteri per la riduzione della

CAPITOLO III


25) Legge 30 Maggio 1995, n.204 "Conversione in legge,con modificazioni, del D.L.1° aprile 1995, n. 98, recanteinterventi urgenti in materiadi trasporti", pubblicata inG.U. 30 maggio 1995, n. 12426) Legge 18 giugno 1998, n.194 "Interventi nel settore deitrasporti", pubblicata nellaGazzetta Ufficiale n. 143 del22 giugno 1998.27) Decreto dirigenziale delMinistero dei trasporti e dellanavigazione n.3636 del19.11.199828) Legge 7 Dicembre 1999,n. 472 “Interventi nel settoredei trasporti” pubblicata nel-la Gazzetta Ufficiale n. 294del 16 dicembre 1999 - Sup-plemento Ordinario n. 220.

congestione e dell'inquinamento am-bientale. Province e Comuni, a loro vol-ta, sono chiamati a predisporre i ri-spettivi piani di attuazione ed integra-zione.

In estrema sintesi, l’attività di piani-ficazione del TPL può essere sintetizza-ta nel modo seguente (Tabella 3.2).

3.5.2 Aspetti finanziariIl sistema di finanziamento in vigo-

re prima della riforma, disciplinatodalla Legge 151/1981, era basato sulmetodo del “ripiano a pie’ di lista” deldifferenziale tra costi di esercizio e ri-cavi derivanti da traffico. I disavanziche si formavano nel settore (attribui-bili al concorso di più fattori: tariffebloccate, crescita dei costi di gestione,introduzione dell’IRAP dal 1998, revi-sione dei contratti collettivi di lavorodegli autoferrotranviari) venivano ri-pianati da interventi statali. A tale sco-po era stato istituito un apposito fondodi parte corrente, il Fondo nazionaleper il ripiano dei disavanzi ordinari,iscritto nello stato di previsione del Mi-nistero dei trasporti e ripartito tra leRegioni sulla base di determinati crite-

ri. Tale previsione si è tradotta in unaforma di finanziamento del TPL cheaveva lo scopo di sanare il settore in vi-sta dell’apertura alla concorrenza, per-mettendo così alle aziende di parteci-pare alle gare “a pari condizioni”, perquanto possibile. Negli ultimi dieci an-ni, così, il Legislatore ha previsto un so-stegno al TPL non indifferente:

❏ Legge 204/199525: lo Stato hastanziato 6.600 miliardi di lire a par-ziale copertura dei disavanzi prodottinel periodo 1987-1993 e che non risul-tavano coperti dal Fondo NazionaleTrasporti (FNT);

❏ Legge 194/199826: ha previsto laparziale copertura (30%) dei disavanzicreatisi nel triennio 1994/1996, met-tendo a disposizione un contributoquindicennale che ammontava a 80miliardi di lire per l’anno 1998 e a 160miliardi di lire a decorrere dal 1999.Tali somme sono state assegnate alleRegioni27.

❏ Legge 472/199928: ha stanziatorisorse dal 1999 al 2013 per un impor-to complessivo di 525 miliardi di lirecon riferimento alla copertura dei disa-vanzi relativi al 1997.

Tabella 3.2ATTIVITÀ DI PIANIFICAZIONE DEL TPL

Atto Contenuti con riferimento al TPLRegione Piano Regionale dei Trasporti Atto d’indirizzo politico che definisce la politica

regionale dei trasporti e del TPLProgramma Triennale dei Servizi Definisce i servizi minimi, indica le risorse per l’esercizio

e per gli investimenti, determina la struttura tariffaria.Provincia Piano di bacino Definisce i bacini funzionali all’individuazione dei

Piano Urbano della Mobilità servizi minimi e all’oggetto del contratto di servizio.Indica i servizi aggiuntivi.

Comune Piano Urbano della Mobilità Definisce la politica del TPL nella gestione Piano Urbano del Traffico del traffico urbano.



29) Legge 28 dicembre 1995,n. 550- Disposizioni per laformazione del bilancio an-nuale e pluriennale dello Sta-to (legge finanziaria 1996),pubblicata sulla Gazzetta Uf-ficiale del 29 dicembre 1995,n. 302.30) La classificazione propo-sta si base sull’esercizio2000.31) L’esperienza di Unico-Campania, in questo senso,appare particolarmente inte-ressante. Vedi Box Cap. 2.

L’esigenza di mettere sotto controllole dinamiche di bilancio del TPL spinseil Governo Dini ad introdurre nel colle-gato alla Finanziaria del 199629 (L.550/95) una modifica al sistema dei tra-sferimenti statali per il trasporto sugomma. Il Fondo Nazionale Trasportifu abolito e sostituito da un Fondo Re-gionale Trasporti finanziato, per ogniRegione, con una quota delle accise suicarburanti (300 lire al litro), con fa-coltà di accrescere tali accise fino a 50lire (facoltà che comunque non è stataesercitata).

Ogni Regione, poi, ha adottato di-versi sistemi di erogazione delle risor-se, proponendo un trasferimento “di-retto” alle società di TPL (Lombardia eToscana), “a cascata”, cioè prima agliEnti locali e da questi alle aziende (Li-guria, Puglia, Piemonte), oppure “mi-sto”, ai Comuni o alle aziende (Lazio,Molise, Campania, Emilia, Friuli Vene-zia Giulia, Basilicata)30.

3.5.3 Aspetti di regolazione del mercatoCaposaldo della riforma è il principio

di separazione tra funzioni di program-mazione e regolazione (amministrazio-ni pubbliche) e quelle di gestione indu-striale (aziende trasformate in SpA en-tro il 31.12.2000), passaggio essenziale epreliminare all’affidamento dei servizimediante gara ad evidenza pubblica.

Il punto di equilibrio e di regolazio-ne dei rapporti tra Ente locale e sogget-to gestore viene individuato nello stru-mento del Contratto di Servizio. Talestrumento rivestirà un ruolo centrale

nel momento in cui la riforma andrà aregime, in quanto l’oggetto stesso delcontratto viene messo a gara tra le im-prese e l’Ente locale avrà così a disposi-zione i parametri per valutare il rag-giungimento degli obiettivi aziendaliassegnati o i livelli di qualità che l’a-zienda si è impegnata a garantire. IlContratto di Servizio, infatti, deve di-sciplinare tutti i profili del rapportoEnte locale-gestore e dovrebbe esseredefinito in funzione delle esigenze dimobilità del territorio e nel rispetto distandard qualitativi e di sicurezza chemettano al centro l’utente del servizio.In questo senso, la definizione di alcu-ni singoli aspetti contrattuali diventa diun certo interesse per valutare la coe-renza dello strumento con la filosofiadella riforma. In particolare:

❏ il periodo di validità dovrebbeessere adeguato alle esigenze di investi-mento delle imprese, tenuto conto dellatipologia del servizio interessato(gomma, ferro, ecc.): le proposte Anave Asstra fanno infatti riferimento adalmeno 9 anni di gestione per i servizisu gomma, periodo che permette algestore di programmare investimenti eservizi;

❏ la definizione della struttura dellatariffa dovrebbe contribuire a creare lecondizioni per realizzare l’integrazionetariffaria (possibilmente a livello regio-nale31) tra i diversi servizi di TPL.Questa scelta consente di ragionare intermini di offerta di servizio di mobilitàrealmente alternativa all’utilizzo delmezzo privato;

CAPITOLO III


❏ dovrebbe essere ribadita l’obbliga-torietà, per i gestori, di adozione delleCarte dei Servizi con contenuti simili aquelli già descritti;

❏ allo stesso modo fondamentalipaiono gli obblighi di informazioneverso gli utenti, con eventuale suddivi-sione dei pesi fra Amministrazione egestore;

❏ in caso di inosservanza di alcuniaspetti del contratto, le penalitàdovrebbero essere fissate in manieraprogressiva in funzione delle prioritàassegnate;

❏ il Contratto di Servizio dovrebbeanche prevedere modalità di risoluzio-ne delle controversie, in forma più cele-re possibile e con la minima interferen-za nei livelli di servizio.

Un altro importante aspetto di rego-lazione fa riferimento alla questionedello scorporo delle reti, degli impiantie delle altre dotazioni destinate all’eser-cizio del servizio, con particolare riferi-mento alle modalità con le quali il sog-getto subentrante nella gestione puòacquisire la disponibilità di tali beni.Come già evidenziato in precedenza, ilprincipio di scorporo è stato introdottodall’art. 35 della Legge Finanziaria2002, ed ha trovato concreta applica-zione nelle singole normative regionali,con soluzioni spesso diverse e non sem-pre ispirate alla filosofia della normati-va nazionale. La soluzione adottatadalla Regione Puglia, ad esempio, pre-vede l’assegnazione delle reti, impiantie altre dotazioni al nuovo gestore afronte di un canone stabilito dall’Ente

affidante o dalla società proprietaria.Lombardia e Liguria, invece, contem-plano l’obbligo a carico del gestoreuscente di cedere al subentrante, a de-terminate condizioni (precisate nelbando di gara), i beni “essenziali”, indi-viduati dall’Ente locale, per l’espleta-mento del servizio di trasporto pubbli-co locale. Anche se consideriamo gliabbattimenti dovuti ad ammortamentio sovvenzioni pubbliche ottenute inpassato dal gestore uscente, è presumi-bile che questa seconda soluzione siaeconomicamente più impegnativa per icandidati. Più recentemente, anche laCampania ha proposto un proprio mo-dello, piuttosto innovativo e sofisticato,destinato a prolungare i suoi effetti neltempo, per lo meno negli intenti del Le-gislatore regionale. Nel corso della pri-mavera 2004 la Regione lancerà la piùgrande gara mai bandita in Italia conriferimento al parco autobus (300 mi-lioni di euro, per circa 2.560 autobus).Il modello prevede che la Regione ac-quisti direttamente gli autobus me-diante accordi quadro con i produttoridei mezzi, selezionati tramite gara. Gliautobus verranno messi a disposizionedei gestori in base ad un processo diprogressiva sostituzione dei mezzi piùvecchi, incominciando da quelli con 15anni di anzianità. Le aziende, invece diversare subito il 25% di loro competen-za, pagheranno alla Regione un canoneannuo pari al 5% del valore del veicoloper otto anni, quindi ne diventerannoproprietarie. A sua volta la Regione siimpegna ad investire queste risorse per



l’acquisto di nuovi autobus, andando acreare così un fondo permanente desti-nato a produrre effetti nel lungo perio-do (50 anni).

3.6 L’esperienza delle prime gare diaffidamento

Il Decreto 400/99 ha previsto l’obbli-go di affidamento tramite gara dei ser-vizi di TPL con decorrenza 1° gennaio2004. Nel periodo transitorio, tuttavia,alcune Amministrazioni regionali e co-munali hanno deciso di anticipare al-cune gare: la Toscana, ad esempio, giàdal 1998 ha messo a gara alcune tratteextraurbane; così il Friuli Venezia Giu-lia tra il 1999 e il 2000, la Liguria e laLombardia per i servizi su gomma nel2002, il Comune di Roma per alcuniservizi aggiuntivi. Sebbene il numerodi esperienze non consenta ancora didare un giudizio articolato, è possibilecomunque avanzare qualche conside-razione di tipo generale:

❏ ad aggiudicarsi le gare sono state,quasi sempre, le aziende, pubbliche oprivate, che storicamente gestivano ilservizio, talvolta con l’aggiunta di unoo più partner. L’aggregazione inAssociazione Temporanea d’Impresa(ATI), ammessa dalla normativa, se dauna lato favorisce le aggregazioni, dal-l’altro, se non adeguatamente definita,può favorire comportamenti opportu-nistici che limitano i potenziali effettibenefici. Le aziende, ad esempio,potrebbero accordarsi per gestire sin-

gole tratte all’interno di un determina-to bacino messo a gara. In questo sensola previsione di obbligare la trasforma-zione delle Ati vincitrici di una gara inSpa, è da auspicare.

❏ Il numero di partecipanti alle gareè stato scarso: a Bergamo si è avuto ununico partecipante, sia per il Comune,sia per i bacini provinciali; nella Pro-vincia e nel Comune di Como, e nei Co-muni di Cremona e Lecco, le gare sonoandate addirittura deserte. Probabil-mente ciò è dovuto al fatto che i bandispesso “fotografavano” le realtà prece-denti (possesso di officine, dotazionepatrimoniale, esperienza maturata inloco, ecc.).

❏ I risultati delle gare in termini diribassi sui corrispettivi d’asta sono statideludenti, salvo quei rari casi legati allamessa a gara di servizi aggiuntivi (il “2°Lotto” di Roma), in cui non si applica-vano le “clausole sociali” (obbligo diassunzione del personale) oppure que-gli altrettanto rari casi in cui effettiva-mente erano in reale concorrenza piùoperatori.

❏ Dal punto di vista organizzativo legare hanno riguardato bacini sostan-zialmente provinciali per le realtàmedio-piccole, mentre i grandi Comunimetropolitani (Roma, Torino, Genova eMilano) hanno optato per mettere agara il servizio in un lotto unico.Entrambe le soluzioni si prestano adalcune critiche di fondo. Nel primocaso un’attenta attività di pianificazio-ne a livello regionale potrebbe suggeri-re di costruire bacini di traffico più

CAPITOLO III


estesi, di tipo interprovinciale, sfrut-tando eventuali economie di scala. Nelsecondo caso, la possibilità di scom-porre il servizio in più lotti favorirebbesenz’altro la formazione di un mercatopiù concorrenziale e, dunque, più effi-ciente, così come ha anche evidenziatol’Autorità Antitrust. C’è da ricordareinfatti che nelle grandi città il TPL offremaggiori opportunità di business.

3.7 Le criticità della riforma

I nodi critici della riforma del TPLin Italia sono riconducibili a deficit diregole e di risorse. Le considerazioniche seguono, infatti, riguardano questidue aspetti.

Lo stato di apertura del mercato ap-pare contenuto (Tabella 3.3 e 3.4). A

conferma di questa osservazione è in-tervenuta la Corte dei Conti in una re-lazione del marzo 200332. La Corte giu-dica il livello di apertura alla concor-renza “sostanzialmente assai limitatoanche per il proliferare delle proroghealle scadenze imposte dalla legge” e gliesiti delle prime gare per l’affidamentodei servizi “complessivamente deluden-ti”. In effetti, solo nel corso del 2002 siè compiuto il quadro normativo regio-nale di recepimento del D.Lgs. 422/97,con un certo ritardo rispetto alle previ-sioni ipotizzate dalla riforma. Se siconsidera che le leggi di attuazionerappresentano il punto di riferimentoper il mercato e per le aziende in parti-colare, è naturale che in molte realtà,in mancanza di un quadro di riferi-mento certo, le gare siano andate de-serte o abbiano registrato la sola parte-

32) Corte dei Conti, delibera-zione n. 1/2003-03-05 – Lagestione del trasporto pubbli-co locale e lo stato di attua-zione della riforma a livelloregionale – Relazione compa-rativa e di sintesi sull’anda-mento dei trasporti locali.


Tabella 3.3I BANDI DI GARA NEL PERIODO 1999-2001

Friuli Venezia Giulia Roma linee J Roma servizi aggiuntivi Roma terzo lottoTipo di contratto Net-cost Gross-cost con Gross-cost con Gross-cost con

incentivi incentivi incentiviProprietà parco Gestore Ente locale Ente locale Ente localemezziProprietà depositi Gestore Gestore Gestore GestoreCriteri di Offerta Offerta 1° e 2° lotto: Offertaaggiudicazione economica: 30% economica: 30% Offerta economica: 55%

Offerta tecnica: 70% Offerta tecnica: 65% economica: 55% Offerta tecnica: 35%Tempi avvio servizi: 5% Offerta tecnica: 65% Capacità di

riserva: 10%Vincitori ATI (incumbent locale, ATI: Sogin-Sita, 1° lotto: ATI ATI: Sita, APM

Transdev e Ratp) APM Perugina, (Sita, APM Perugina, Perugina, ARPACIPAR Roma ARPA Chieti, Transdev); Chieti, Transdev,

2° lotto: stessi del lotto 1 Star e CotriRisultato Ribasso d’asta tra 1° lotto: ribasso Ribasso d’astaeconomico 1,5% e 5% d’asta 8,23% 25%

2° lotto: 8%

Fonte: Comune di Roma, Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali. Relazione Annuale sullo stato dei Servizi Pubblici locali e sull’attività svolta, anno 2003.


cipazione del gestore che fino ad alloraoperava. L’elevato tasso di litigiositàistituzionale che si è registrato nel pe-riodo transitorio, inoltre, non ha certofavorito la costituzione di un mercatoliberalizzato: il passaggio della leggeFinanziaria 2002, ad esempio, avvenu-to dopo la riforma del Titolo V della Co-stituzione è stato molto criticato dalleRegioni, che hanno ritenuto illegittimo

il ricorso al potere regolamentare ehanno contestato la mancanza di riferi-menti alla potestà normativa regionalein materia33.

L’intervento del Legislatore regiona-le ha evidenziato anche un altro aspet-to che nella prassi si è affermato quasiovunque. Le Leggi regionali di recepi-mento hanno sfruttato tutti quei mar-gini che il Decreto Legislativo lasciava

33) Com’è noto, la Legge Co-stituzionale n.3 del 2001 haintrodotto profonde modifi-che all’art. 117 della Costitu-zione, attribuendo alle Regio-ni una competenza legislati-va concorrente con riferi-mento a molteplici materieattinenti al trasporto (“portied aeroporti civili”, “grandireti di trasporto e di naviga-zione”). La disciplina dei ser-vizi pubblici locali, e del tra-sporto pubblico locale in par-ticolare, rientra sicuramentenella serie di materie assog-gettate alla competenza legi-slativa delle regioni. Proprioquesta impostazione ha in-dotto alcune regioni (Emilia-Romagna, Toscana, Marche,Umbria, Basilicata e Campa-nia) a promuovere un ricorsoalla Corte Costituzionale, an-che se l’intervento legislativorealizzato con l’art. 35 dellaLegge Finanziaria 2002 è daascrivere alla materia dellatutela della concorrenza, cherientra tra le materie di com-petenza legislativa esclusivadello Stato.

CAPITOLO III

Tabella 3.4CONFRONTO TRA I BANDI DI GARA RELATIVI AL TPL IN ITALIA (2001-2003)

Ente RisultatoBergamo Lotto 1: ATI (SAB e SAV)(provincia) Lotto 2: ATI (SAB, ZANI, Locatelli)

Lotto 3: ATI (SAB, SAI, AGI, ZANI, Locatelli, TBSO)Bergamo (comune) ATI (ATB locale, SAB, ZANI, Locatelli e TBSO)Brescia (comune) ATI (Brescia Trasporti, AGI, SIA)Como Deserto il primo bando(comune) ATM MilanoComo Deserto il primo bando.(provincia) ATI (SPT Linea, FNM Autoservizi, Autoguidovie Italiane)Crema (comune) ATI (Autoguidovie Italiane, Orfeo Srl di Reggio Emilia)Cremona (comune) KM Spa di CremonaCremona (provincia) Deserto il primo bando. 1° lotto Successivamente ad ATI (KM Spa Line Spa, Star Spa) Cremona (provincia) Deserto il primo bando.2° lotto Successivamente ATI (AGI, Brescia Trasporti Spa, Autolinee dell’Emilia Spa)Imperia (provincia) Riviera trasporti di ImperiaLa Spezia (provincia) ATI capeggiata da incumbent locale ACTLecco (comune e provincia) ATI (SAL, Linee Lecco, SPT Linea, Autoservizi Zani)Lodi (comune) SISA LineMantova (provincia) Apam (azienda locale) + 13 aziendeMantova (comune) ATI (APAM + 13 aziende)Napoli (provincia) ATI (CTP, Circumvesuviana, ANM)Potenza (comune) STI SrlSavona (provincia) ATI capeggiata da ATCS SavonaSondrio (provincia) DesertaSondrio (comune) ASM (Sondrio)Val d’Aosta (6 lotti) Nell’ordine, per lotto: Adem, Savda, Savda, Svap, Vita, Savda (tutti operatori locali)Varese (comune) Consorzio dei Trasporti Pubblici dell’Insubria (Giuliani e Laudi, AVT Linee di Varese,

Autolinee Varesine, Nicora e Baratelli, Castano,baldioli, Maretti e Spt Linea di Como) Fonte: Comune di Roma, Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali. Relazione Annuale sullo stato dei ServiziPubblici locali e sull’attività svolta, anno 2003; portale Clickmobility ed elaborazioni da singoli bandi di gara. Aggiornato a dicembre2003.


in un qualche modo aperti, con il risul-tato di riproporre sul territorio un qua-dro normativo più conservativo diquello disegnato dal Legislatore nazio-nale. Due esempi possono meglio chia-rire perché, nella realtà, si siano impo-ste soluzioni connotate da forti ele-menti di rigidità al cambiamento, adanno dell’apertura del mercato. IlD.Lgs. 422/97 prevede l’obbligo per lenuove imprese subentranti nell’eserci-zio dei servizi di trasporto pubblico diassumere i dipendenti delle vecchie, al-le condizioni contrattuali stipulate inprecedenza “nei limiti del possibile”.L’esperienza ha dimostrato che le Re-gioni non hanno accolto questa indica-zione, con la conseguenza di introdur-re un forte ostacolo per i nuovi entran-ti. Un altro esempio si può riscontrarenel settore dei servizi regionali di tra-sporto ferroviario. In molte regioni si èoperata la scelta di costruire societàferroviarie regionali composte da Tre-nitalia, dalle ex-Ferrovie in concessione

e da alcuni Enti Locali (province so-prattutto). Soluzioni simili non sem-brano coerenti con un mercato apertoalla concorrenza, in quanto creano deisoggetti che difficilmente potranno es-sere sostituiti nel tempo.

Uno dei capisaldi della riforma ri-guarda l’aspetto della programmazione,attività che è risultata ancora carente(Tabella 3.5 e 3.6). Il livello di adozionedegli strumenti previsti e la scarsa in-novazione contenuta in molti di quelliadottati, rischiano di compromettere ilcompletamento della riforma.

Nell’ambito della programmazione,c’è un altro aspetto da evidenziare. Nel-la prassi si è diffuso il ricorso a struttu-re intermedie tra Ente locale e gestoredei servizi, le Agenzie della Mobilità,con competenze che paiono differentida caso a caso: a Roma, ad esempio,l’Agenzia è proprietaria delle reti, svol-ge funzioni di programmazione, gesti-sce le gare, definisce i contratti e go-verna il sistema tariffario. A Milano, in-


Tabella 3.5LA PROGRAMMAZIONE NELLE REGIONI A STATUTO ORDINARIO

Piano regionale Individuazione Programmatrasporti servizi minimi triennale dei servizi

Approvati 1 9 6In corso 7 3 3 (*)(*) in due regionali sono di competenza provinciale

Fonte: TPL 2000.

Tabella 3.6LA PROGRAMMAZIONE NELLE PROVINCE

Trasferimento Adeguamento Piani di bacino Servizi aggiuntivicompetenze programmazione

64% 55% 22% 24%

Fonte: TPL 2000.


vece, l’Agenzia rappresenta una struttu-ra di supporto e analisi della mobilità.In Emilia, Campania e Puglia l’Agenziaè prevista dalla Legge regionale, anchese tale previsione non si è sempre tra-dotta in struttura operativa, special-mente al Sud.

Agenzie attualmente esistenti: Forlì,Milano, Modena, Parma, Piacenza,Reggio Emilia, Rimini, Roma, AgenziaRegionale Emilia-Romagna (unica a li-vello regionale), Ferrara, Ravenna. Infase di costituzione: Firenze e Bologna.

Altro elemento chiave capace di fre-nare le prospettive di riforma è quellolegato alle risorse. Il TPL è un settoreche storicamente è stato fortementesussidiato. Come si è visto in preceden-za, le aziende coprono circa il 30% deicosti con i ricavi derivanti da traffico.Questi ultimi provengono da un siste-ma di tariffe che viene stabilito a livel-lo regionale in base a considerazioni ditipo politico quasi sempre lontane daanalisi economico-finanziarie. Milanoe Roma hanno portato la tariffa ordi-naria a 1 euro (il capoluogo lombardogià in occasione dell’introduzione dellamoneta unica, la capitale solo nel no-vembre scorso), ma nelle altre città i li-

velli sono ancora tra i 70 e gli 80 cente-simi, valori significativamente più bas-si rispetto alle altre esperienze europee,come indicato nel rapporto.

Le aziende di trasporto, sia pubbli-che sia private, lamentano inoltre che,dopo l’abolizione del Fondo NazionaleTrasporti e il trasferimento della re-sponsabilità finanziaria alle Regioni, lerisorse destinate al trasporto locale sia-no di fatto rimaste invariate nel tempo,a fronte invece dell’aumento dei costidi produzione come si evince dalla Ta-bella 3.7.

A testimonianza di come il sistemadi finanziamento del TPL disegnatodal legislatore non sia riuscito ad argi-nare le criticità legate al fattore risor-se, basta osservare lo stato di sofferen-za di molte imprese del settore all’ini-zio del 2004: l’AMT di Genova ha sti-mato le perdite dell’esercizio 2003 in45 milioni di euro (rischiando il falli-mento); l’Ataf di Firenze registrerà unaperdita di oltre 2 milioni di euro; il de-ficit di Trambus (Roma) supera i 20milioni di euro34.

Anche la vertenza per il rinnovo delbiennio 2002-2003 del contratto degliautoferrotranvieri dello scorso dicem-

34) Fonte: Aziende, torna l’e-ra del profondo rosso, Il Sole24 Trasporti n.1/2004.

CAPITOLO III

Tabella 3.7CONFRONTO FRA INCREMENTO DEI COSTI DI PRODUZIONE E RICAVI DA TRAFFICO E CONTRIBUZIONE PUBBLICA (1996-2003)

Costi RicaviCarburante 20% Tariffe 1.70%Lubrificanti 35% Contributi pubblici 6.02%Riparazioni-Manutenzioni 20%Assicurazioni 35%

Fonte: Asstra (su elaborazioni dati Istat), 2003.


bre, ha messo chiaramente in risalto laforte dipendenza del settore dallo Sta-to. Da una parte, il Ministero del Teso-ro ha più volte ribadito che, essendo iservizi di trasporto demandati dallaCostituzione a livello Regionale, spettaa queste ultime la responsabilità di re-perire le risorse. Le Regioni, infatti,possono intervenire in due modi: au-mentando le tariffe e, già dal 1996, leaccise relative agli olii minerali. En-trambe queste strategie, però, non sonostate esercitate, se non limitatamente esolo nel campo tariffario. Dall’altra, ilfronte costituito dalle Regioni e dagliEnti locali, secondo i quali serve unProvvedimento nazionale, nel caso spe-cifico un aumento dell’accisa dispostodal Governo uguale per tutti35. La fir-ma dell’ipotesi di Accordo del 20 di-cembre 2003 ha dimostrato ancora unavolta come stiano riprendendo vigorequelle forme di assistenza e di ripiana-mento delle inefficienze che sicura-mente non sono coerenti con il percor-so di riforma del settore: “il Governo haaccolto la richiesta delle Regioni - allequali compete la materia del TPL - divarare un Provvedimento volto a soste-nere il risanamento e lo sviluppo delleimprese del settore operanti nelle Re-gioni, ivi comprese quelle a StatutoSpeciale, e le Province Autonome diTrento e Bolzano, mediante lo stru-mento dell’accisa sulla benzina”36. Aquesta conclusione si è giunti dopol’improvvisa esplosione dei cosiddetti“scioperi selvaggi”, agitazioni sindacaliche hanno paralizzato alcune città37,

proclamati al di fuori dei vincoli dellanormativa di riferimento (avviso pre-ventivo, garanzia delle fasce protette,ecc.) e, in alcuni casi (Milano in parti-colare), continuate non solo dopo lasottoscrizione dell’ipotesi di Accordoma, addirittura, in presenza del Prov-vedimento di precettazione da parte delPrefetto del luogo.

Sempre con riferimento alle risorse,un altro aspetto di criticità della rifor-ma fa riferimento alla capacità degliEnti locali, e delle Regioni in particola-re, di rendere disponibili le risorsestanziate attraverso procedure semplicie veloci (Tabella 3.8). La certezza dellacontinuità degli investimenti nel setto-re rappresenta un elemento fondamen-tale per le imprese costruttrici di auto-bus. Nel corso del 2003 l’Anfia segnala-va come il diverso comportamento del-le Regioni avesse delle ripercussionisulla competitività delle aziende co-struttrici di autobus: alcuni Enti localigià stanno procedendo alla preparazio-ne di nuovi piani di investimento (Valled’Aosta, Piemonte, Province Autonomedi Trento e Bolzano, Friuli VeneziaGiulia, Emilia e Toscana), altri devonocompletare i piani 2001-2003 (Veneto,Umbria, Marche e Lazio) altri, addirit-tura, devono completare i vecchi piani(Puglia, Calabria, Sicilia).

35) C’è da considerare ancheil fatto che un aumento delleaccise a livello regionale ri-schierebbe di violare altrenorme che fanno riferimentoal complesso sistema del fe-deralismo fiscale, in partico-lare al “Patto di stabilità in-terno”, il quale non consenteagli Enti locali di aumentarele tasse o di accendere mutuiper coprire la spesa corrente.36) Il DL 355/2003 (cono-sciuto come decreto “mille-proroghe”), convertito in leg-ge il 26.02.2004, ha assicura-to la copertura economicadell’accordo prevedendo unaumento dell’aliquota di ac-cisa sulla benzina di 1.68centesimi di euro per litro,pari a 337.5 milioni di europer il 2004 e 214.3 milioni dieuro per il 2005.37) Le maggiori città coin-volte sono state Torino, Bre-scia, Firenze, Bari, Foggia,Lecce, Taranto, Brindisi, Co-senza, Napoli e Genova. Lacommissione di garanzia sulDiritto allo Sciopero ha av-viato un’indagine nei con-fronti degli organismi sinda-cali e delle Rsu delle aziendeproclamanti lo sciopero del15.12.2003.



In questo senso sembrano auspica-bili soluzioni legislative che prevedanomeccanismi di penalizzazione per leAmministrazioni e per le società di ge-stione che non dimostrano di riusciread impiegare le risorse messe a dispo-sizione.

CAPITOLO III

Tabella 3.8FINANZIAMENTI DISPONIBILI PER IL RINNOVO DI AUTOBUS DI LINEA

Legge Importi Num. Autobus Num. Autobus Num. Autobus(rate un mil euro) finanziati acquistati (*) da acquistare

L. 194/98 100,7 (1999) 6200 6000 200L.472/99 (Regioni Statuto Speciale) 10,3 (2001) 600 400 200L.488/99 34,6 (2001) 4000 2500 1500(Finanziaria 2000) 32,0 (2002)L.388/00 15,5 (2002) 2000 500 1500(Finanziaria 2001) 15,5 (2003)L.166/02 (**) 30 (2003) 4200 0 4200(Collegato Fin. 2002) 40 (2004)TOTALE 17000 9400 7600

(*) Autobus acquistati = autobus acquistati con gara(**) Fondi approvati ma non ancora assegnati alle Regioni

Fonte: Anfia, 2003.


4.1 Il regime di prestazione delservizio di TPL

Le trasformazioni in atto nel settoredel TPL coinvolgono direttamente leregole fondamentali che presiedono al-lo svolgimento del servizio. In partico-lare, le riforme già attuate e quelle inprogetto implicano profonde modifi-che del modello di mercato nel quale leaziende di trasporto si trovano ad ope-rare. È dunque opportuna un'analisipreliminare che risponda, dal punto divista concettuale, almeno a tre questio-ni fondamentali:

1. Qual è la migliore divisione fun-zionale tra le competenze dell’Autoritàpubblica e le competenze degli opera-tori del trasporto? Spesso i conflittisorgono quando le reciproche respon-sabilità non sono chiaramente definitesin dall’inizio.

2. Qual è la migliore forma contrat-tuale tra le parti coinvolte? L’esperien-za e la conoscenza aiutano a disegnarecontratti sempre migliori dei preceden-ti, ma dobbiamo riconoscere che alcu-ne delle sfide che affronta attualmenteil settore del TPL rappresentano dellenovità, così ogni nuovo progetto richie-de uno sforzo non indifferente.

3. Qual è il metodo più adeguato pertrovare i migliori operatori? Cioè, inpratica, qual è il ruolo delle gare per lagestione del servizio.

In merito, il progetto europeo ISO-TOPE1, al quale faremo riferimento inquesto paragrafo, offre utili e preciseindicazioni per descrivere e comparare

le strutture organizzative e la naturagiuridica delle aziende che si occupanodel TPL, sulla base della seguente clas-sificazione delle diverse tipologie dimercato:

❏ Mercato regolato, con monopolioriservato al settore pubblico. Rappre-senta la forma organizzativa classicadel TPL, presente in molti Stati dell’UE(Austria, Belgio, Germania, Spagna,Lussemburgo, Grecia, Italia2, Olanda ePortogallo), benché ci siano in questipaesi anche forme di monopolio priva-to e regolato. In questo tipo di regime,un’azienda monopolista (di solito diproprietà pubblica) è responsabile del-l’intero sistema e le uniche forme dipressione competitiva sono indirette edi blanda efficacia (ad esempio l’anali-si delle serie storiche delle proprie pre-stazioni e il benchmarking con gli ope-ratori di altre città)3.

❏ Modelli di competizione limitata.Le Autorità definiscono il “prodottotrasporto” che deve essere fornito ebandiscono gare aperte ai candidatioperatori per la gestione del servizio. Èla competizione per il mercato, dove uncontratto o un permesso alla fornituradel servizio viene garantito per un pe-riodo di tempo definito dopo una com-petizione aperta; essa si contrapponealla competizione nel mercato, cioèquella classica.

❏ Modelli di libero mercato, derego-lati. Gli operatori possono liberamenteconfrontarsi in competizione diretta“sulla strada”. È il regime che più vero-similmente mette il sistema in grado di

Le aziende del TPL tra servizio sociale e opportunità di business

1) ISOTOPE è l’acronimo di“Improved structure and or-ganization for urban tran-sport operations of passen-gers in Europe”, un progettodell’UE realizzato dalla colla-borazione di un consorzio di18 partner durante un perio-do di un anno e mezzo e i cuirisultati sono stati pubblicatinel 2000. In 16 diversi paesi,109 città europee di tutte ledimensioni hanno partecipa-to al progetto rispondendo aiquestionari.2) L’aggiornamento del pro-getto ISOTOPE è al 2000.Ora in Italia, come noto, lasituazione è cambiata e l’entelocale non gestisce più in unregime di sostanziale mono-polio l’azienda municipaliz-zata dei trasporti e dunque ilnostro paese andrebbe piùpropriamente classificato trai mercati a competizione li-mitata.3) Questo tipo di compara-zione presuppone ovviamen-te un minimo di armonizza-zione nelle procedure conta-bili e nelle rilevazioni statisti-che.

CAPITOLO IV


ottenere la più alta efficienza produtti-va, ma è incapace di provvedere ade-guatamente alle necessità di integra-zione e di stabilità dell’offerta e non èattento alla copertura delle tratte abassa domanda. Inoltre, sussiste sem-pre una certa iniquità nel livello di ser-vizio e non è impossibile che dopoqualche tempo la pressione competiti-va possa diminuire a causa della for-mazione di cartelli oligopolistici, vani-ficando in parte l’efficienza economicadel sistema.

Come si nota immediatamente, laclassificazione fa riferimento al tipo dipressione competitiva a cui il mercatoè sottoposto e al ruolo assegnato alleAutorità di regolazione: le Autorità pos-sono definire il servizio che deve essereofferto, combinando il livello strategicocon quello tattico; oppure possono sta-bilire la strategia a livello politico, la-sciando le decisioni tattiche (essenzial-mente la copertura territoriale e gliorari) al Regolatore.

Sia nel modello regolato sia in quel-lo a competizione limitata si dà prioritàall’integrazione e alla stabilità dell’of-ferta, a discapito dell’efficienza econo-

mica del servizio (perseguita con altristrumenti). Nel modello di libero mer-cato, invece, si enfatizza l’aspetto lega-to all’efficienza produttiva, trascuran-do l’efficienza nel consumo4.

Nella Tabella 4.1 sono riportati alcu-ni indicatori economici del servizio busa livello urbano distinti per regime ope-rativo, in accordo con la classificazioneprecedente, al fine di comparare i di-versi modelli. Si tratta di medie ottenu-te aggregando i dati dei paesi UE inse-riti nel progetto ISOTOPE. I risultatiindicano che il modello delle impreseregolate potrebbe essere efficiente nelconsumo: i fattori di carico sono infat-ti alti più del 60% rispetto a quelli deimercati deregolati e più del 125% ri-spetto a quelli che si riscontrano neimodelli a competizione limitata (que-sto indicatore viene misurato dal rap-porto tra passeggeri-km e veicolo-km);ma ciò può anche non indicare effi-cienza, bensì evidenziare il fatto chevengono offerti troppo pochi bus a ta-riffe troppo basse.

La scelta del regime giuridico puòagire diversamente nel perseguimentodei due obiettivi di fondo che la rifor-

4) Per efficienza nel consumosi intende che le quantità e iprezzi sono fissati per massi-mizzare l’efficienza economi-ca Un caso-studio di ISOTO-PE dimostra che la massi-mizzazione del profitto puòridurre il beneficio economi-co netto dal 44% al 54%comparativamente ad unaperfetta pianificazione, so-prattutto in termini di dupli-cazione del servizio o di ec-cessi nella guerra dei prezzi.

CAPITOLO IV

Tabella 4.1COMPARAZIONE DI ALCUNI INDICATORI AGGREGATI RELATIVI AL SERVIZIO BUS URBANO

Ricavi/ Passeggeri-km/ Veicoli-km/ Costi totali/Costi totali Veicoli-km Numero addetti Veicoli-km

MERCATO DEREGOLATO (GB) 0,85 16,70 17,99 1,44COMPETIZIONE LIMITATA 0,47 11,90 19,38 2,26(DK, FR, FI, NO, SE)MERCATO REGOLATO(AT, BE, DE, ES, GR, IE, ) 0,47 27,00 16,39 2,97IT, LU, PT, NL)

Fonte: elaborazione su dati EU, ISOTOPE, 2000.


ma del settore TPL in Italia intendeperseguire: riduzione dei costi e au-mento della qualità del servizio.

La maggiore efficacia finanziaria delsistema deregolato appare evidente: inmedia tali sistemi coprono l’85% deicosti, contro il 47% degli altri due regi-mi. In Italia, che ha importato il mo-dello di competizione regolata, in unaclassifica regionale sui ricavi da traffi-co basata sui dati 2002, il Veneto – re-gione italiana più virtuosa - riesce a co-prire quasi il 45% dei costi totali. I ri-sultati più critici, esposti nella Tabella4.2, li troviamo in Calabria, dove le en-trate da tariffa raggiungono solo il14,8% dei costi.

Le realtà che realizzano il più altogrado di copertura dei costi con ricavida traffico, infatti, sono quelle dove l’a-pertura del mercato è più avanzata.

Nel caso in cui i ricavi da trafficorappresentino una quota significativadella copertura totale dei costi va co-munque osservato che ciò potrebbenon corrispondere necessariamente aduna situazione di efficienza: questo ri-sultato può indicare, infatti, che i sussi-di offerti nei mercati deregolati sonotroppo bassi. In termini di efficienzanei costi, rileviamo che i “costi per vei-colo-km” nei sistemi deregolati sonocirca la metà di quelli presenti nei si-stemi regolati e il 35% circa più bassirispetto ai modelli a competizione limi-tata. In termini di produttività del lavo-ro le prestazioni migliori sono raggiun-te dal regime a competizione limitata,dove il rapporto veicolo-km per addet-to è dell’8% maggiore che nel regimederegolato e ben il 18% più alto di quel-lo dei mercati regolati.

Un altro elemento importante, stret-tamente connesso ai risultati di effi-cienza economica, attiene al livello diqualità del servizio offerto. I mercatiregolati possiedono vantaggi in terminidi affidabilità e sicurezza, ma anchesvantaggi, soprattutto in termini diquantità di servizio offerto.

In estrema sintesi, dunque, possia-mo affermare che, in linea teorica:

❏ quasi sempre i monopoli pubblicisono meno efficienti dei regimi compe-titivi: la combinazione di interferenzepolitiche, management scarsamente

LE AZIENDE DEL TPL TRA SERVIZIO SOCIALE E OPPORTUNITÀ DI BUSINESS

Tabella 4.2RICAVI DA TRAFFICO RISPETTO AI COSTI TOTALI - Anno 2002

Regioni %Piemonte 34,80Liguria 34,40Lombardia 39,20Trentino-AA 35,30Friuli-VG 29,80Veneto 44,40Emilia R. 37,60Toscana 34,70Marche 34,90Umbria 36,70Lazio 28,10Molise 28,30Abruzzo 27,50Campania 27,60Puglia 18,60Basilicata 28,00Calabria 14,80Sicilia 28,70Sardegna 19,60MEDIA 30,68

Fonte: il Sole 24 ore del 18 dicembre 2003.


incentivato e forte sindacalizzazioneinterna5, determinano un sistema dirigidità che può danneggiare l’efficien-za delle imprese;

❏ i mercati deregolati sono più effi-cienti in termini di produzione;

❏ i mercati regolati sono più effi-

cienti in termini di consumo;❏ i mercati in regime di competizio-

ne limitata si situano tra i due e posso-no avere i vantaggi di entrambi, anchein termini di qualità, se i contratti sot-tostanti includono appropriate clauso-le-incentivo.

5) In Italia ad esempio, iltasso di sindacalizzazione deilavoratori raggiunge i livellidell’80% in aziende qualiTRAMBUS e ATM.6) London Transport Buses,2002.7) Federtrasporto-Nomisma1999.

CAPITOLO IV

Approfondimento VII

L’ESPERIENZA DEGLI ALTRI PAESI

Il processo di riforma del TPL in Europa nasce, storicamente, dai provvedi-menti di liberalizzazione avviati in Gran Bretagna a partire dal 1984 (Tran-sport-Act). In particolare, il Legislatore inglese ha optato per un modello di con-correnza nel mercato: le aziende potevano definire, previa registrazione al Traf-fic Commissioner, i livelli qualitativi e quantitativi del servizio (orari, fermate,tariffe, quantità di veicoli) dei servizi commerciali; i servizi non commerciali, in-vece, individuati e sussidiati dal decisore pubblico (Public Transport Executive)venivano assegnati mediante gara.

Una simile impostazione, che non è stata applicata nell’area di Londra, haprodotto un mix di effetti positivi e negativi: riduzione dei contributi pubblici alsettore; aumento di efficienza delle aziende; incremento delle tariffe; sovrappo-sizione di più operatori sulle tratte più redditizie, con conseguente insufficienteintegrazione di rete e tariffe.

L’area di Londra, invece, ha conosciuto un’esperienza del tutto diversa, ri-conducibile al modello di concorrenza per il mercato. Il punto di partenza ri-mane il citato Transport Act, attraverso il quale si è dato avvio ad un processo diprogressiva messa a gara della rete cittadina (linea per linea) conclusosi solo nel1999. Per avere un’idea della gradualità della politica adottata, si tenga presen-te che alla fine degli anni ’80 risultava assegnato tramite gara il 57% del tra-sporto su gomma, e nel 1997 la percentuale era arrivata all’80%6. Un mercatocosì concepito e così “condotto” verso la liberalizzazione, ha generato una rea-zione nel mondo delle imprese: queste sono state stimolate, da un lato a miglio-rare l’efficienza (con un sensibile miglioramento della copertura dei costi ope-rativi con ricavi da traffico e una riduzione dei sussidi pubblici stimata intornoall’80%7), dall’altro a sviluppare politiche di fusione ed aggregazione.

In Francia i primi interventi di regolazione del mercato furono avviati all’i-nizio degli anni ’80, con l’introduzione di un’Autorità per il trasporto con fun-zioni di pianificazione del servizio di TPL, di definizione dei livelli di finanzia-mento pubblico (che potevano raggiungere il 50% dei costi) e di assegnazione


8) secondo dati Federtraspor-to-Nomisma (1999), questitre operatori coprivano circail 66% della popolazione ser-vita, con esclusione dell’areadi Parigi.


del servizio stesso (anche tramite gara, ma molto spesso ad imprese private). So-lo dal 1993, con la “legge Sapen”, si introdusse l’obbligo delle gare secondo ilmodello di concorrenza per il mercato. La specificità del caso francese risiedenel fatto che lo Stato ha accompagnato il processo di ristrutturazione delleaziende, tanto che ora il mercato è caratterizzato dalla presenza di pochi gran-di gruppi (Keolis, Connex, Transdev8), certamente più preparati in un mercatonel quale si stanno affermando logiche competitive a proporsi nei mercati este-ri che si stanno aprendo alla concorrenza.

Se in Francia quindi il peso dell’impresa privata nella gestione dei servizi fuoridall’area parigina ha origine nella scelta, operata dalle municipalità già dagli inizidegli anni ’80, di affidare ad imprese private la gestione dei trasporti pubblici, laGermania si caratterizza per la forte presenza di operatori pubblici. Anche in que-sto caso la riforma è molto simile allo schema introdotto in Italia: incentrata sul-la regionalizzazione dei servizi di TPL, ha trasferito le responsabilità in materia diTPL (programmazione e finanziamento) ai Lander (trasporto ferroviario locale),e ai Distretti o a Comuni (trasporto su gomma). L’attività di regolazione è gestitaa livello locale da Autorità pubbliche che coordinano l’organizzazione dei servizi,distinguendo tra servizi commerciali (per i quali i trasferimenti pubblici sono li-mitati ai mancati introiti derivanti dall’applicazione di eventuali agevolazioni ri-conosciute a determinate categorie) e non commerciali. I primi sono concessi,normalmente per 8 anni, in affidamento diretto. I secondi, tramite gara, in baseall’offerta economicamente più vantaggiosa. Anche per questi motivi, la Germaniasi caratterizza per l’elevata presenza di aziende medio-piccole, con la differenza,rispetto all’Italia, che queste aziende sono molto spesso private.

Un altro paese che ha avviato una attenta politica di liberalizzazione è la Sve-zia. Dagli inizi degli anni ’80 è stato avviato il processo di regionalizzazione(contee) con istituzione di Agenzie locali con compiti di pianificazione dei ser-vizi, di finanziamento, di regolazione (gare ed affidamenti) e di tariffazione. L’in-troduzione dell’affidamento dei servizi mediante gara è stato graduale (comegraduale è stata la riduzione dei sussidi pubblici) tanto che nel giro di 20 annisi è passati dal 7% al 95% dei servizi assegnati mediante gara. Una simile stra-tegia ha comportato un processo di concentrazione da parte delle imprese, conl’uscita dal mercato delle aziende più piccole e meno efficienti e una sensibile ri-duzione delle aziende controllate dal settore pubblico.

L’impressione che deriva da questa breve trattazione delle esperienze estere èabbastanza evidente. Il Legislatore ha saputo disegnare un percorso di riformadel settore ben preciso e delineato, accompagnato da un programma di investi-menti stabili nel tempo, all’interno del quale le aziende che hanno saputo svi-luppare strategie coerenti con un mercato in via di liberalizzazione hanno po-tuto potenziare le loro prestazioni, in termini di riduzione dei costi e di miglio-ramento della qualità del servizio offerto.


4.2 Le imprese italiane del TPL

Il Ministero delle Infrastrutture edei Trasporti conduce dal 1983 una ri-levazione censuaria delle imprese cheeffettuano servizio di TPL in ambito re-gionale, escludendo dall’indagine i ser-vizi che mettono in collegamento due opiù Regioni. Le aziende sono censiteper tipo di servizio erogato: urbano, ex-traurbano o misto. Nella Tabella 4.3vengono raggruppati i dati del settoreautolinee per area geografica, distin-guendo tra Nord, Centro e Sud Italia. Idati, disponibili anche disaggregati perRegione, sono stati rilevati fino al 1998e poi integrati con stime per gli annisuccessivi.

Il mercato del TPL è contraddistintodalla prevalenza di un elevato numerodi imprese di piccola dimensione, per

lo più concentrate nelle Regioni meri-dionali. Più del 47% delle aziende ita-liane, infatti, utilizza soltanto da uno acinque mezzi (Tabella 4.4) e, rivolgen-do l’attenzione al numero degli addetti(Tabella 4.5), più del 46% delle impresesi situa nella classe 1-5 addetti. Dall’a-nalisi delle tabelle riportate emergechiaramente che al centro-sud il nume-ro delle aziende di dimensione medio-piccola è assai più elevato rispetto alleregioni del nord, dove invece è maggio-re la presenza di imprese di grandi di-mensioni, sia per quanto attiene la flot-ta autobus, sia con riferimento al nu-mero degli addetti.

Nella Tabella 4.6 si riportano alcunidati relativi alle caratteristiche delleaziende italiane del TPL, rapportandolialla popolazione residente nel bacinodi competenza. Il rapporto più elevato

CAPITOLO IV

Tabella 4.3TRASPORTO PUBBLICO LOCALE - SETTORE AUTOLINEE: AZIENDE PER AREA GEOGRAFICA E SERVIZIO SVOLTO, STIME Anno 2001

Area geografica Solo servizio Solo servizio Servizio Totaleurbano extraurbano misto aziende

Italia del Nord 31 249 91 371Italia Centrale 114 79 37 230Italia del Sud ed Isole 113 460 92 665TOTALE ITALIA 258 788 220 1.266

Fonte: Ministero Infrastrutture e Trasporti, Conto Nazionale delle Infrastrutture e dei trasporti, 2001.

Tabella 4.4TRASPORTO PUBBLICO LOCALE - SETTORE AUTOLINEE:

AZIENDE PER AREA GEOGRAFICA E CLASSI DI AUTOBUS UTILIZZATI, STIME Anno 2001Area geografica Numero di autobus utilizzati (classi) Totale

1-5 % 6-10 % 11-20 % 21-50 % 51-100 % oltre 100 % aziendeItalia del Nord 168 45,3 49 13,2 44 11,9 39 10,5 23 6,2 48 12,9 371Italia Centrale 110 47,8 36 15,7 31 13,5 23 10,0 7 3,0 23 10,0 230Italia del Sud ed Isole 325 48,9 140 21,1 94 14,1 57 8,6 15 2,3 34 5,1 665TOTALE ITALIA 603 47,6 225 17,8 169 13,3 119 9,4 45 3,6 105 8,3 1.266



tra addetti e residenti lo troviamo nelcentro Italia, come pure il rapporto traaddetti e mezzi utilizzati.

Per quanto riguarda l’evoluzionedella domanda (Tabella 4.7), il periodo1998-2002 ha registrato un significati-vo trend di crescita, con un progressivoaumento dei passeggeri del 5,72% nellamedia del periodo, in contrasto con laprogressiva perdita di utenza che ha,invece, caratterizzato il periodo prece-dente 1990-1998 (-8,55% perdita medianel periodo).

Gli andamenti del comparto urbanoed extraurbano non risultano tuttaviaperfettamente allineati in quanto, perentrambi i periodi considerati (1990-1998 e 1998-2002), il trasporto urbanoha dimostrato maggiore capacità di at-trarre utenza, con perdite di passeggericontenute entro il 7,18% nel periodo1990-1998 (contro il 13% circa di per-dita del TPL extraurbano) e una più de-cisa ripresa del 6,49% nel periodo1998-2002 (contro il 3% circa dell’ex-traurbano)9.

9) Fonte Anfia, 2003.


Tabella 4.5TRASPORTO PUBBLICO LOCALE - SETTORE AUTOLINEE:

AZIENDE PER AREA GEOGRAFICA E CLASSI DI ADDETTI, STIME Anno 2001Area geografica Classi di addetti Totale

1-5 % 6-10 % 11-20 % 21-50 % 51-100 % oltre 100 % aziendeItalia del Nord 171 46,1 48 12,9 364 9,7 37 10,0 15 4,0 64 17,3 371Italia Centrale 97 42,2 32 13,9 33 14,3 30 13,0 10 4,3 28 12,2 230Italia del Sud ed Isole 321 48,3 116 17,4 105 15,8 53 8,0 23 3,5 47 7,1 665TOTALE ITALIA 589 46,5 196 15,5 174 13,7 120 9,5 48 3,8 139 11,0 1.266


Tabella 4.6TRASPORTO PUBBLICO LOCALE - SETTORE AUTOLINEE: DISTRIBUZIONE GEOGRAFICA DEGLI ADDETTI

E DEGLI AUTOBUS UTILIZZATI (SERVIZI URBANI ED EXTRAURBANI), STIME Anno 2001Area geografica Totale addetti Autobus utilizzati Addetti x bus Popolazione residente Addetti x 1000 res.Italia del Nord 32.454 18.971 1,71 25.834.283 1,26Italia Centrale 22.515 9.667 2,33 11.159.583 2,02Italia del Sud ed Isole 31.024 14.834 2,09 20.850.151 1,49TOTALE ITALIA 85.993 43.472 1,98 57.844.017 1,49


Tabella 4.7TRASPORTO PUBBLICO LOCALE - VIAGGIATORI TRASPORTATI (milioni)

Tipologia di servizio 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Servizio urbano 3.781,9 3.475,4 3.499,0 3.536,9 3.510,4 3.582,1 3.640,9 3.693,4 3.738,2Servizio extraurbano 1.191,5 1.055,0 1.065,9 1.052,1 1.037,6 1.059,8 1.071,1 1.069,9 1.070,0Totale passeggeri (mil.) 4.973,4 4.530,4 4.564,9 4.589,0 4.548,0 4.641,9 4.712,0 4.763,3 4.808,2Fonte: Anfia, 2003.


Dai principali dati economici aggre-gati rilevati da Confservizi (il sindacatod'impresa che rappresenta, promuove etutela le aziende e gli Enti che gestisco-no i servizi pubblici locali) e riportatinella Tabella 4.8, si osserva che il valorecomplessivo della produzione del servi-zio di TPL nel 1999 sfiorava i 4400 mi-lioni di euro e proveniva principalmen-te da aziende monoservizio di grandidimensioni. I costi della produzioneraggiungevano quasi i 4700 milioni dieuro e il costo del personale si confer-mava la principale voce di costo. Il rap-porto tra i ricavi da traffico e i costi ope-rativi era pari a 0,29, valore non moltoinferiore allo 0,35 previsto dalla norma-tiva. Gli investimenti totali sfioravano i700 milioni di euro e il rapporto inve-stimenti/valore della produzione pre-sentano un valore medio del 16%.

I dati (aggregati) forniti da Asstra,l’Associazione che riunisce circa 200imprese (delle quali più del 60% sonoSpA. a totale o prevalente capitale pub-blico) esercenti il servizio di TPL10,confermano la tendenza in atto nel set-tore ed evidenziano che nell’anno 2000:

❏ i costi della produzione ammonta-vano a circa 5 miliardi di euro, di cuipiù del 60% per spese del personale;

❏ il valore della produzione rag-giungeva quasi quello dei costi, conuna percentuale coperta dai ricavi datraffico pari al 30% circa e contributiregionali e corrispettivi da contratti diservizio che ricoprivano un ammontarepari circa al 50%;

❏ il risultato d’esercizio ha riscon-trato una perdita di circa 220 milioni dieuro;

❏ gli investimenti, di cui il 50%

10) L’ASSTRA annovera tra isuoi associati: aziende spe-ciali (ex l. 142/90 o non ade-guate); società di capitali (re-gionali, a prevalente capitalepubblico, a totale capitalepubblico, a totale patrimonioprivato ecc.); Consorzi e Entipubblici.

CAPITOLO IV

Tabella 4.8DATI ECONOMICI AGGREGATI DEL SETTORE DEL TPL IN ITALIA (milioni di Euro) - Anno 1999

Monoservizio Pluriservizio TotaleRicavi da biglietti 648,24 25,05 673,29Ricavi da abbonamenti 478,18 15,25 493,43Ricavi vendite e prestazioni 1.225,65 41,98 1.267,63Ricavi da copertura costi sociali 365,86 6,50 372,36Contributi in conto esercizio 2.368,25 67,01 2.435,26Valore della produzione 4.259,06 121,16 4.380,22Costo del personale 2.859,16 84,01 2.943,16Costi operativi 4.154,62 124,22 4.278,84Ammortamenti e svalutazioni 340,32 13,50 353,82Costi della produzione 4.494,94 137,72 4.632,66Valore aggiunto 2.981,37 81,08 3.062,45Reddito operativo -235,88 -16,56 -252,44Utile/Perdita d'esercizio -186,52 -8,95 -195,46Investimenti 688,18 17,90 706,08Ricavi attività commerciali 154,52 4,32 158,84Costi attività commerciali 72,50 2,29 74,79Fonte: Confservizi, 2000.


spesi per l’acquisto dei mezzi di tra-sporto, sono stati complessivamente dicirca 950 milioni di euro;

❏ il numero totale degli addetti èstato in media di 89.809 unità, conoltre 35.000 vetture utilizzate (di cui33.000 bus e filobus);

❏ i chilometri percorsi risultano 1,5miliardi, con 4 miliardi di passeggeri

trasportati e un consumo di carburantepari a oltre 554 milioni di litri;

❏ c’è una elevata concentrazionedella produzione in pochi grandi grup-pi (per lo più pubblici11), accompagna-ta dalla frammentazione dei restantivolumi di produzione in una moltitudi-ne di operatori di piccole e mediedimensioni.

11) Le aziende pubblicherappresentano il 12% del nu-mero totale dei gestori, maproducono il 73% dei volumidi servizio.


Tabella 4.9INDICATORI DELLA GESTIONE DEL TPL NEL DECENNIO 1991-2000

Km percorsi Passeggeri Numero mezzi Costo medio pass. Costo m. per add. Costo pers/gest Costo gest/ricaviCittà valore var. % valore var. % valore var. % valore var. % valore var. % valore var. % valore var. %

2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000Agrigento 1.265.000 2,00 3.100.000 30,80 19 0,00 1.339 -33,30 92.446.000 -6,70 0,64 12,30 0,89 15,80Alessandria 1.964.043 0,00 8.865.967 59,70 n.d. n.d. 1.296 -54,00 108.033.651 18,70 0,57 51,70 5,58 -2,38Ascoli P. 1.032.819 -5,36 960.881 37,27 32 0,00 4.471 40,00 88.595.556 -38,29 0,66 10,63 3,11 11,28Benevento n.d. n.d. 1.706.770 -25,22 43 13,60 1.348 143,00 86.030.769 37,77 0,71 -18,24 8,64 75,19Bolzano 3.795.371 45,79 9.535.516 24,73 100 35,14 2.690 -6,16 93.403.756 16,50 0,78 24,10 0,92 15,06Brindisi 7.003.232 -10,26 4.835.736 37,35 236 28,96 6.973 -43,63 71.921.233 -11,58 0,62 3,08 0,12 -30,40Campobasso 1.209.786 9,21 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 63.253.231 -4,80 0,62 37,92 2,70 -57,40Caserta 1.334.734 70,15 3.768.337 38,22 23 15,00 2.106 -42,37 66.860.465 -38,78 0,72 -10,78 1,27 13,97Como 3.915.812 7,15 7.421.103 -18,29 100 5,26 2.848 31,42 71.648.171 5,04 0,59 -4,61 1,03 -3,76Cosenza 2.187.798 13,85 4.275.408 11,74 65 6,56 3.733 -20,00 59.373.563 -17,64 0,65 -13,01 2,70 -16,03Crotone n.d. n.d. 2.634.928 7,33 20 81,82 3.342 58,51 42.715.133 -26,58 0,68 -30,64 1,53 31,57Ferrara 10.427.124 5,43 12.627.701 -27,32 260 1,96 4.707 36,06 89.180.556 24,65 0,54 0,00 n.d. n.d.Firenze 20.510.000 4,78 78.085.093 5,89 461 8,35 1.922 687,24 71.652.579 -7,35 0,66 -6,36 1,14 72,84Frosinone n.d. n.d. 1.334.593 5,29 31 n.d. 2.733 n.d. 59.731.707 -6,45 0,67 -5,88 4,86 11,37Genova 32.813.000 -12,06 156.767.000 n.d. 875 -3,21 1.956 20,19 74.172.329 -16,39 0,69 4,35 3,20 -32,05Grosseto 1.025.000 22,32 1.740.000 6,00 17 6,25 2.847 -12,74 67.233.871 -19,37 0,29 41,88 1,01 -14,16Lecce 1.700.000 17,65 1.193.252 28,43 29 6,45 7.202 51,21 69.376.829 34,50 0,66 -14,78 1,04 5,17Milano n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 76.699.133 -19,62 0,58 -24,83 1,02 -9,20Modena 5.509.363 26,91 7.995.406 25,74 161 27,78 4.190 -37,26 66.686.957 -10,71 0,46 -30,44 4,31 0,00Napoli 40.229.786 10,54 n.d. n.d. 1.237 9,08 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 1,72 -32,82Padova 6.861.902 51,48 31.058.476 35,07 155 15,67 2.516 -4,65 94.562.922 3,97 0,62 11,43 1,79 19,50Perugia 7.554.722 45,64 20.132.546 27,62 139 16,81 1.787 -19,26 66.175.824 -17,37 0,50 0,00 3,47 -30,64Pescara 5.417.053 n.d. 15.427.033 35,01 147 13,95 2.221 41,74 70.791.781 -4,56 0,75 -2,70 4,26 23,33Piacenza 2.586.519 -2,08 7.000.280 -16,45 70 20,69 2.715 -6,46 117.161.094 68,37 0,69 64,12 3,54 -26,33Pistoia 6.578.468 -9,96 7.229.684 -34,57 78 -1,27 4.781 7,27 58.978.610 -2,30 0,56 -7,93 3,45 -46,06Rimini 7.841.159 16,47 11.872.664 -8,48 195 59,84 3.341 72,89 73.030.719 -5,62 0,60 -36,93 2,13 -7,18Terni 2.933.790 0,05 6.880.243 -35,37 83 25,76 1.792 24,52 63.133.333 0,00 0,61 -5,42 3,96 -10,51Venezia n.d. n.d. 90.179.615 15,71 17 13,33 5.919 -0,14 100.219.623 20,85 0,62 -17,73 n.d. n.d.

Fonte: Italia Oggi del 30/08/2002. Elaborazione su dati Università degli Studi di Roma La Sapienza, 2002.


Nella Tabella 4.9 si riportano i risul-tati economici di alcune imprese diTPL in Italia, operanti nelle relativecittà, mentre nelle Tabelle 4.10 e 4.11 sipropone un confronto, rispettivamentesulla base di indicatori di efficienza/di-mensione e di efficacia/qualità, tra leimprese del TPL di alcune tra le mag-giori città italiane: Roma, Milano, Bo-logna, Firenze, Napoli e Bari.

L’analisi degli indicatori riportatinella Tabella 4.10 mostra che il costoper vetture-km nella Provincia di Barisi attesta intorno a 3,5 Euro per vettu-ra-km, mentre a Roma è di 5,2. Il costoper viaggiatore-km si attesta su livellisimili a Bologna e Firenze (1,3 e 1,0),mentre per Roma è di 0,7. Firenze pri-meggia invece per il rapporto tra ricavi

da traffico e vetture-km.; Bologna pre-senta valori elevati per gli indicatori re-lativi ai ricavi da traffico per posto eper viaggiatore-km, mentre Firenze peril costo per vettura e per viaggiatore-km. Roma mostra, invece, valori tra ipiù bassi per gli indicatori relativi ai ri-cavi traffico/posti-km e ricavi traffico/viaggiatori.

Il quadro degli indicatori di efficien-za/qualità (Tabella 4.11) evidenzia co-me Roma presenti un rapporto viaggia-tori km/posti-km più elevato (0,3) ri-spetto alle altre città. Bari e Firenzeprimeggiano nell’indicatore “posti perviaggiatore trasportato”, mentre la ca-pitale presenta coefficienti di riempi-mento più elevati; Bari e Firenze ga-rantiscono più posti liberi per viaggia-

CAPITOLO IV

Tabella 4.10INDICATORI DI EFFICIENZA DELLE IMPRESE DI TPL NELLE MAGGIORI CITTÀ ITALIANE

Indicatori ATAC (Rm) ATM (Mi) ACT (Bo) ATAF (Fi) CTP (Na) AMTAB (Ba)Costi Totali/Vetture Km 5,20 4,20 3,80 4,40 4,90 3,50Costi Totali/Viaggiatori 0,70 1,40 1,30 1,00 5,60 1,50Ricavi da traffico/Vetture km 1,40 1,70 1,20 1,50 0,40 0,40Ricavi da traffico/Posti km 0,01 n.d. 0,02 0,01 n.d. n.d.Ricavi da traffico/Viaggiatori 0,20 0,40 0,10 0,40 0,50 0,20Ricavi da traffico/Costi totali (%) 35,20 41,00 30,80 34,80 18,70 24,40

Fonte: ACI, Osservatorio sulla mobilità, 2002; AMTAB, ACT, AMT, ATM, ATAC, ATAF.

Tabella 4.11INDICATORI DI EFFICACIA/QUALITÀ DELLE IMPRESE DI TPL NELLE MAGGIORI CITTÀ ITALIANE

Indicatori ATAC (Rm) ATM (Mi) ACT (Bo) ATAF (Fi) CTP (Na) AMTAB (Ba)Viaggiatori per Km/posti per Km prodotti 0,3 0,2 0,1 0,1 0,2 0,1Posti per Km prodotti/N. viaggiatori trasportati 17,5 14,2 n.d. 30,3 22,0 41,8Posti per Km prodotti ogni 1000 abitanti 5.423.766,1 5.481.921,2 5.353.758,2 6.112.213,3 1.983.333,0 2.475.891,4

Fonte: ACI, Osservatorio sulla mobilità, 2002; AMTAB, ACT, AMT, ATM, ATAC, ATAF.


tore. L’indicatore posti prodotti per1000 abitanti, massimo per Firenze, sitrova ad un livello simile ed elevato nel-le grandi città come Milano, Roma eBologna.

È estremamente significativo, infine,analizzare l’andamento dell’anzianitàmedia del parco autobus in Italia (Ta-bella 4.13 e Grafico 4.1), in relazione al-le politiche di investimento effettuatedalle aziende del TPL. Gli investimentiin bus degli ultimi anni hanno portatonel 2003 al 27% del totale la flotta conpiù di 15 anni e abbassato l’anzianitàmedia a poco più di 10 anni, contro unamedia europea di 7 (Grafico 4.1).

Con riferimento all’alimentazione,da un’indagine condotta da Asstra suun campione rappresentativo dellarealtà e delle tendenze del mondo delle

aziende (pubbliche) del TPL, risultache nel 2003 (Tabella 4.12) le percor-renze realizzate dai bus con alimenta-zione a gasolio rappresentano il 96,8%del totale sul TPL urbano e quasi il100% sul TPL extraurbano. Interessan-te, inoltre, appare la crescente quota diautobus a metano, che negli ultimi an-ni hanno suscitato attenzione e interes-se sia da parte delle aziende di TPL, siada parte dei produttori, italiani ed este-ri. Il dato più preoccupante, comun-que, fa riferimento agli evidenti segnalidi crisi che cominciano a provenire dal-l’industria dei bus12, aggravati dal ri-tardo nell’avvio delle gare per l’acquistodi nuovi autobus.

12) L’industria nazionale dibus fattura circa 1.200 mld.l’anno e occupa 2.600 addet-ti diretti e circa 10.000 com-plessivi (considerando anchel’indotto). Con la gravissimacrisi legata al brusco calo del-le immatricolazioni (circa8.000 in meno in 10 anni)delle 24 imprese esistenti al-l’inizio degli anni ’90 solo 14sono sopravvissute.


Tabella 4.12PERCORRENZE IN AMBITO URBANO PER TIPO DI BUS

Alimentazione Percorrenze km in linea Percentualigestione diretta

Bus a gasolio 275.441.815 96.73Bus a metano 5.923.729 2.07Bus a GPL 0 0.00Bus ibridi 1.536.791 0.53Bus elettrici 1.328.421 0.44Altri tipi di bus 729.350 0.23Tot autolinee 284.690.169 100

Fonte: Asstra, 2003.

Tabella 4.13EVOLUZIONE DELLA STRUTTURA E DELL’ETÀ MEDIA DEL PARCO AUTOBUS. Anni 1988-2002

Anni Classi di etàInf. a 5 anni 6-10 anni 11-15 anni Maggiori 15 anni Età media

1988 14.012 34.7% 12.338 30.1% 9.237 22.5% 5.219.7 12.7% 7.71998 8.638 20.1% 7.864 18.3% 9.325 21.7% 17.146 39.9% 12.12002 14.444 33.1% 6.111 14.0% 11.292 25.8% 11.863 27.1% 10.3

Fonte: Anfia, 2003.


4.3 Organizzazione e strategie delleimprese del TPL

Per favorire un migliore sfruttamen-to delle economie di scala ed una mi-gliore efficienza produttiva delle azien-de di TPL nonché per fronteggiare laconcorrenza delle grandi aziende este-re che si affacciano oggi sul mercatoitaliano in seguito ai processi di inter-nazionalizzazione del mercato del TPL

di cui si parlerà più avanti, apparesenz’altro necessaria in Italia una poli-tica di aggregazione e fusione tra im-prese, al fine di creare soggetti forti ingrado di concorrere a gare per l’affida-mento dei servizi di trasporto pubblicolocale che considerino reti di trasportoadeguatamente estese.

La riforma del TPL ha obbligato leimprese ad agire in questo senso, ope-rando fondamentalmente su due ver-santi:

❏ dal punto di vista commerciale,sviluppando strategie di integrazioneverticale e di integrazione orizzontale.Le prime, tipiche dei grandi gruppi,mirano ad esercitare il controllo ditutte le modalità di trasporto, sia deiservizi sia delle infrastrutture. Leseconde, invece, attraverso un processodi concentrazione che comprendefusioni, alleanze ed accordi di varianatura, portano alla nascita di grandicomplessi imprenditoriali.

❏ dal punto di vista operativo,attuando politiche di razionalizzazioneed esternalizzazione di attività nonstrategiche (manutenzione, pulizia,rimessaggio dei mezzi, subaffidamentodella produzione di servizi periferici o

CAPITOLO IV

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1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

6

7

8

9

10

11

12

13

Età

med

ia (a

nni)

Età media parco europeo7 anni

8,28,6

8,58,9

9,3

10,2

10,9

11,711,9

12,1 12,111,8

11,4

10,610,3 10,2

Grafico 4.1

ETÀ MEDIA DEL PARCO BUS IN ITALIA

Fonte: Elaborazione su dati ANFIA, 2003.

Tabella 4.14AUTOBUS URBANI ECOLOGICI: IMMATRICOLAZIONI PER ANNO (% RISPETTO AGLI AUTOBUS URBANI)

Metano Elettrico Ibridi Diesel-elettrici1999 2,1 1,9 2,4 0,02000 6,2 2,0 0,5 0,02001 8,2 1,8 1,8 2,52002 11,6 1,6 2,0 3,92003 21,0 2,5 0,6 3,6

Fonte: Anfia, 2003.


marginali) e politiche di differenziazio-ne dell’offerta (trasporto locale urbanoed extraurbano, trasporto ferroviario,trasporto marittimo attraverso lealleanze e le acquisizioni), anche se inItalia sono pochi i gruppi che tradizio-nalmente possono vantare la presenzacontemporanea di un know how nellagestione del trasporto su gomma e diquello ferroviario e metropolitano.

La ricerca di nuove alleanze in Italiasi è concretizzata nello sviluppo di ac-cordi a livello nazionale, regionale e lo-cale. Le imprese coinvolte in questoprocesso sono pari al 41% del totale.Per quasi il 70% di questi accordi si èscelta la forma costitutiva di una so-cietà o di un consorzio; per il restante30% si sono preferiti accordi commer-ciali. A livello nazionale, tali accordihanno assunto in genere la veste di rag-gruppamenti -anche in forma societa-ria, ma senza fusioni o incroci aziona-ri- e sono finalizzati (per il 60%) allapartecipazione alle gare per l’affida-mento dei servizi in altri Comuni o Re-gioni. Lo strumento più utilizzato dipartnership per la partecipazione allegare è l’Associazione Temporanea d’Im-presa (ATI), un tipo di accordo che rap-presenta quasi un passaggio propedeu-tico per successive forme di collabora-zione più stabili13.

Da un punto di vista territoriale so-no state soprattutto le aziende delnord-est (75%) ad avere dato luogo adaccordi, seguite da quelle del centro(54%) e del nord-ovest (38%). Sono inparticolar modo i gruppi francesi che,

dopo un’attenta analisi del mercatoitaliano hanno cominciato a costruireaccordi e intese con operatori italianidi tutte le dimensioni: non va dimenti-cato, infatti, che un fattore competiti-vo cruciale è rappresentato propriodalla conoscenza del territorio, patri-monio informativo di proprietà dei “lo-cali”.

Tra le alleanze più importanti sigla-te tra aziende italiane, alcune dellequali hanno già partecipato a gare perl’affidamento dei servizi, si segnalano:

❏ TP net, che è un’alleanza traTrambus (Roma), Ataf (Firenze), Atc(Bologna) e Ctm (Cagliari) e si è aggiu-dicata la gara per la privatizzazioneparziale della Rama (Grosseto) e insie-me ad Arriva e una cordata formata daSita (Gruppo FS), Apm (Perugia) e al-tre imprese laziali minori ha manife-stato interesse per l’acquisizione del34% del capitale di Cotral (Lazio);

❏ Retitalia, che ora è una societàpartecipata da Gtt (Gruppo TorineseTrasporti, ex ATM e Satti), Apm (Peru-gia), Actv (Venezia), Atcm (Modena) eTransdev (un grande gruppo francese)e che ha vinto la gara di Savona insie-me all’azienda locale (Acts);

❏ “Mobilità 60 milioni km”, alleanzacostituita tra Tep (Parma), Atc (La Spe-zia), Tempi (Piacenza), Trasporti Pub-blici Tigullio (Genova) e Apam Eserci-zio (Mantova);

❏ ATM (Torino), AMT (Genova),ACTV (Venezia) e APM Perugia hannodato vita ad una alleanza con accordodi collaborazione; il punto di forza del-

13) Le disposizioni di moltiEnti locali regolano la parte-cipazione delle ATI alle garestabilendo la condizione cheessa sia trasformata in so-cietà dotata di personalitàgiuridica in caso di aggiudi-cazione del contratto.



la joint venture è la vasta gamma di ex-pertees quali metro, tram, battello, fu-nicolari, bus e ascensori;

❏ Alleanza tra Actm (Reggio Emilia)e Autoguidovie Italiane-Agi (Lombar-dia), che ha acquistato, in seguito aduna gara, una quota di partecipazioneal capitale di Dolomitibus (Belluno) edi Atvo (Venezia-San Donà di Piave);

❏ ATI costituita da Sita (gruppo FS),APM (Perugia), ARPA (Chieti), Tran-sdev, Cotrì e Star, che si è aggiudicata –in seguito a gara - una concessione dilinee aggiuntive in alcune zone perife-riche di Roma;

A livello regionale-provinciale si so-no costituite alleanze più solide, sottoforma soprattutto di società consortili,spesso raggruppanti vari gestori ope-ranti all’interno del medesimo bacino.

Tra le aziende associate ASSTRA,più del 40% del campione intervistatonella ricerca “TPL 2000” ha dato vita adaccordi aziendali con altri gestori al fi-ne di partecipare a gare in altri Comu-ni per la gestione dei servizi di TPL. C’èda dire che le Regioni che si sono mo-strate più dinamiche sotto questo pro-filo sono il Piemonte, la Lombardia e leMarche, e gli accordi hanno riguarda-to, per più del 60%, le imprese piùgrandi. Tra gli accordi “regionali” si ri-corda:

❏ Gruppo Torinese Trasporti, natodalla fusione di Atm e Satti, le dueaziende pubbliche torinesi, che hastretto un’alleanza con Transdev e congli ex concessionari privati della pro-vincia di Torino (Sadem-Sapav-Auto-

strade, Seag, Autoindustriale Vigo,Amc-canuto, gruppo Cavourese);

❏ Line Spa, che è nato dall’unione didue aziende pubbliche, l’Asm (Pavia) eSisa (Lodi) e successivamente ha inte-grato Stea e Migliavacca (del gruppoZoncada, che ne ha contemporanea-mente rilevato il 20% del capitale);

❏ Accordo tra Aps (Padova), Actv(Venezia) e Sita (che svolge i servizi ex-traurbani di Padova e di Rovigo);

❏ Accordo per la fusione tra il Con-sorzio Trasporti Muson e la ex munici-palizzata La Marca (Treviso);

❏ Adriatic Transport Group, una so-cietà consortile per azioni compostadalle ex municipalizzate e-bus (Cesena),Atm (Ravenna) e Tram servizi (Rimini)e da tre società miste pubblico-privatodegli stessi bacini, cioè Se tram (Forlì),Mete (Ravenna) e Team (Rimini);

❏ Consorzio Regionale Umbro deitrasporti, costituito da Apm (Perugia)con il 35%, Atc (Terni) con il 25%, Ssit(Spoleto) con il 17%, Fcu (FerroviaCentrale Umbra) con l’11%, Sulga eTroiani (due privati), nonché alcune al-tre imprese cooperative e artigiane;

❏ Adriabus (Pesaro e Urbino), Anco-na Rete Bus, Stm (Macerata), TrasFer(Fermo e Ascoli Piceno) e Sap (AscoliPiceno), società consortili a responsa-bilità limitata nate dalle 7 ATI inizial-mente costituite da 41 aziende pubbli-che e private del settore nella regioneMarche;

❏ Consorzio Toscano Trasporti, natodalle ex municipalizzate Copit (Pistoia)Ctp (Pisa), Atl (Livorno) e dai gruppi

CAPITOLO IV


privati Lazzi e Cap (Prato), operativonella parte nord occidentale della To-scana. Nella parte centrale e meridio-nale della Toscana è nato il gruppo Ra-sena tra le ex municipalizzate Ataf (Fi-renze), Atam (Arezzo), Atm (Piombi-no), La Ferroviaria (Arezzo), Rama(Grosseto), Train (Siena) e il gruppoprivato Florentia Bus;

❏ Consorzio trasporti intermodali,costituito da 14 imprese private inAbruzzo;

❏ Le aziende del bacino intorno aMacerata, riunitesi nella società con-

sortile STM, con principale azionista laContram, con il 45,42%;

❏ Riviera Trasporti Linea, parteci-pata dalla SAB (Bergamo) all’80% edalla Riviera Trasporti, con il 20%, so-cietà che gestisce il 15% delle linee delbacino di Imperia;

❏ ATVO (S. Donà di Piave VE), ac-quisita al 20% da SAB (Bergamo) insie-me ad ATAP e SAF (Udine);

❏ Dolomitibus, acquisita per quasi il40% (con opzione fino al 51%) da Au-toguidovie (AGI) e Autolinee dell’Emi-lia ACT.


Approfondimento VIII

LE STRATEGIE DELLE IMPRESE: IL CASO GTT (Gruppo Torinese Trasporti)

Il Gruppo Torinese Trasporti S.p.A. (GTT) nasce il 1° gennaio 2003 dalla fu-sione di due società, entrambe di proprietà della Città di Torino: ATM, AziendaTorinese Mobilità operante nel trasporto urbano e suburbano e SATTI, SocietàTorinese Trasporti Intercomunali, attiva nel trasporto extraurbano e ferroviario.

Tramite la fusione è stata creata una società per azioni unica che, per di-mensione e giro d’affari, è il terzo gruppo italiano di trasporto pubblico locale;una società in grado di realizzare importanti sinergie tra i vari settori, con l’o-biettivo di fornire servizi sempre più efficaci, economicamente competitivi, tec-nologicamente moderni e rispettosi dell’ambiente.

Se la missione di ATM e SATTI era prevalentemente quella garantire il tra-sporto pubblico, oggi GTT si propone di sviluppare la mobilità delle persone intutti i suoi differenti aspetti, favorendo la coesione sociale e lo sviluppo econo-mico del territorio in cui opera, nel rispetto dell’ambiente, e offrendo una gam-ma di servizi differenziati e integrati.

GTT trasporta ogni anno oltre 190 milioni di passeggeri, realizza un fattura-to di 342 milioni di euro ed ha 5.262 dipendenti, 2.300 dei quali sono autisti. Peril triennio 2003-2005 è stato approvato un piano d’investimenti di 1.187 milionidi euro.

Il gruppo attualmente gestisce:- il trasporto pubblico urbano e suburbano a Torino e in altri 26 Comuni del

comprensorio e la rete urbana di Ivrea;


4.4 Le tipologie dei Contratti di Servizio

I Contratti di Servizio rappresenta-no, come si è detto, lo strumento di re-golazione dei rapporti tra pianificatoree gestore del servizio. Nella fornituradel servizio di TPL possono essere defi-niti due fondamentali tipi di rischioeconomico: il rischio nella produzione(associato ai costi di produzione di uncerto livello di servizio, indipendente-mente dal numero dei passeggeri tra-sportati) e il rischio nei ricavi (associa-to alla vendita del servizio di traspor-to). Questi rischi possono essere alloca-ti in diversi modi, dando origine ad unaclassificazione fondamentale dei con-tratti: il contratto gross cost, il contrat-to net cost e il contratto management.Ben inteso queste sono forme “pure”, al

di là delle quali sono possibili variantidi diverso tipo.

❏ Nel contratto gross cost il rischiodi produzione ricade sull’azienda di tra-sporto mentre il rischio dei ricavi rica-de sull’Autorità. Un prezzo stabilito inanticipo sarà pagato per la produzionedi un ammontare fisso di servizio, men-tre i ricavi spettano all’Autorità. La dif-ferenza tra i costi previsti e quelli real-mente sostenuti per la produzione è acarico dell’azienda operatrice, mentrela differenza tra i ricavi previsti e quellieffettivamente realizzati è a carico del-l’Autorità pubblica. In altre parole, ilgestore del servizio riceve dall’Entepubblico un corrispettivo basato sui co-sti pattuiti inizialmente come remune-razione di un numero prestabilito diservizi. Questo tipo di contratto esponegli operatori ad un rischio limitato e

14) 5T Tecnologie Telemati-che per i Trasporti e il Traffi-co a Torino S.c.a.r.l. – svilup-po e gestione di sistemi inno-vativi per il controllo del traf-fico e delle flotte; Torino Me-tano S.r.l. – gestione impian-ti di stoccaggio e distribuzio-ne gas metano, gestione flottea metano; Car City Club S.r.l.– progettazione e gestione diservizi di car sharing;GE.S.IN S.p.A. – gestione deiparcheggi/aree di sosta e ma-nutenzione della segnaleticastradale e dei semafori nelComune di Venaria; ATI Tra-sporti Interurbani S.p.A.– ge-stione dei servizi pubblici ditrasporto nella Provincia diCuneo; SAP S.r.l. – progetta-zione costruzione, gestione diparcheggi nel Comune di Or-bassano; THECLA S.r.l. – svi-luppo di studi e iniziative ri-guardanti l’utilizzo del meta-no nel TPL; NOS S.p.A.(Nord Ovest Servizi) – so-cietà finanziaria che detieneil 45 % di ASP, azienda mul-tiutility per le gestione deiservizi pubblici nel Comunedi Asti; ACTS Linea S.p.A. –gestione dei servizi pubblicidi trasporto nella Provinciadi Savona; APAM S.p.A.– ge-stione dei servizi pubblici nelComune e nella Provincia diMantova; Retitalia – S.c.a.r.l.Società costituita con leaziende di trasporto pubblicodi Venezia, Perugia, Modena,e TRANSDEV per parteciparealle gare indette nella fase diliberalizzazione.

CAPITOLO IV

- servizi di trasporto extraurbano in circa 220 Comuni all’interno delle pro-vince di Torino, Alessandria, Asti e Cuneo;

- il trasporto ferroviario in 33 comuni della provincia di Torino, compreso ilcapoluogo;

- la costruzione di fondamentali infrastrutture: dalla linea 1 della Metropoli-tana, destinata a cambiare il volto e le abitudini della città, alla linea tranviaria4, che attraversa Torino da nord a sud, a numerosi parcheggi in struttura.

Gestisce inoltre il servizio di parcheggi e sosta nel Comune di Torino, impor-tanti servizi turistici e servizi speciali per persone in difficoltà. È il capofila delconsorzio per la realizzazione del primo autobus europeo ad idrogeno.

Per rispondere efficacemente alle crescenti esigenze in tema di mobilità ur-bana ed extraurbana GTT collabora con altre società: soggetti che erogano o ge-stiscono servizi nell’ambito del trasporto o che si occupano dello sviluppo dinuove tecnologie. Alcune di queste sono società controllate, altre sono parteci-pate14. Sempre per affrontare meglio il processo di liberalizzazione del servizio,GTT è promotore di un consorzio che raggruppa i maggiori operatori del tra-sporto pubblico locale piemontese in vista delle future gare di bacino.


trova applicazione soprattutto nellegrandi aree metropolitane per i serviziconsiderati essenziali.

❏ Nel contratto net cost entrambi irischi, di produzione e di ricavo, sonosopportati dall’azienda di trasporto. Ladifferenza tra i costi operativi totaliprevisti e i ricavi (previsti) determina ilprezzo che l’Autorità pubblica paga al-l’operatore. Eventuali differenze tra co-sti e ricavi (previsti e realizzati) saran-no a carico dell’operatore.

❏ Nel contratto di tipo managementsia il rischio di produzione sia il ri-schio legato ai ricavi sono a carico del-l’Autorità pubblica e la remunerazioneè indipendente dagli obiettivi previsti.Questa soluzione non sembra coerentecon la Riforma introdotta in Italia. IlD.lgs. 422/97, infatti, stabilisce che iContratti di Servizio devono rispettarecaratteristiche di certezza finanziaria eprevedere progressivi incrementi nelrapporto tra ricavi da traffico e costioperativi.

In generale il contratto gross cost èla soluzione che presenta i minori ri-schi di “cattura” dell’Autorità da partedegli operatori, poiché diminuisce lebarriere all’ingresso di nuovi competi-tori. Inoltre, tale tipo di contratto pre-vede un peso relativamente leggero perle Autorità; c’è però un aspetto negati-vo: quando all’operatore è riservato unruolo troppo passivo si riducono le op-portunità per migliorare il servizio allaclientela.

Il contratto net cost sembrerebbe lascelta ideale dell’Autorità, almeno nel

breve periodo, visto che essa può speci-ficare ciò che vuole ottenere ad unprezzo fissato, lasciando all’operatorelo spazio necessario per adattarsi alladomanda al fine di ottenere un miglio-re risultato economico15. Nel medio pe-riodo, però, l’elevato rischio che l’ope-ratore finisca per ottenere una posizio-ne dominante nei confronti dell’Auto-rità a causa del possesso di tutte leinformazioni più importanti, unite alladifficoltà pratica dell’Autorità di im-porre i necessari adeguamenti nellastruttura della rete durante il periodocontrattuale, suggeriscono la definizio-ne di alcuni meccanismi di bilancia-mento. Anzitutto, l’Autorità in questio-ne deve possedere una solida e stabiletradizione di raccolta, esame e trasmis-sione delle informazioni; il Regolatore,inoltre, deve costantemente monitora-re le prestazioni dell’operatore in ter-mini di corse, efficienza nei costi e qua-lità del servizio fornito. C’è anche da te-nere presente che il contratto net costrichiede in genere una più elevata ca-pacità di gestione del servizio, unamaggiore conoscenza del territorio edel bacino di traffico, competenze spe-cifiche di marketing dei servizi e la ca-pacità di intessere una rete di efficacirelazioni istituzionali con le Autoritàlocali, al fine di promuovere opportuneazioni di regolazione della mobilità.

Il contratto management dovrebbeessere preferito al gross se l’Autorità è aconoscenza del fatto che il numero po-tenziale dei competitori è molto basso,oppure se sussiste il rischio sostanziale

15) In base a questa conside-razione, la durata dei con-tratti net cost dovrebbe esseremaggiore rispetto a quelligross cost, al fine di consenti-re il tempo necessario percomprendere il mercato incui si sta operando.



che da ogni conflitto con l’operatorepossa risultare un’interruzione del ser-vizio. Un interessante campo d’applica-zione di questo tipo di contratto è cheesso può costituire un regime-ponte traun regime regolato con un unico ope-ratore in condizioni di monopolio e unregime a competizione limitata consotto-reti contrattate separatamente.

La scelta dei contratti deve tenerconto delle caratteristiche tecniche di-stintive del servizio che viene messo agara. Una rete su ferro (metrò leggera,tranvia ecc.), ad esempio, necessita diuna maggiore intensità di capitale sia alivello di infrastrutture sia a livello diveicolo e impone la messa a gara delcontratto per periodi più lunghi rispet-to al caso dei bus, per i quali un perio-do di 5 anni potrebbe invece essereconsiderato ottimale. Il range in Euro-pa oscilla tra i 15 e i 30 anni16, anche seun periodo compreso tra i 7 e 15 anni ègià sufficientemente lungo.

In generale, più lungo sarà il con-tratto, minori saranno le pressionicompetitive sull’operatore, mentremaggiori saranno gli incentivi ad inno-vare e ad investire. In ogni caso, uncontratto dovrà essere sufficientemen-te lungo da garantire l’ammortamentodelle attività, a meno che non si vogliaprevederne l’acquisto a fine contratto.A tale proposito c’è da dire che esistonoanche gare che prevedono la proprietàdell’operatore pubblico sul parco mezzie sulle infrastrutture asservite al servi-zio di TPL (i depositi ad esempio). Lascelta non è ininfluente e determina di-

verse conseguenze: in primo luogo, laproprietà del parco, dei depositi e delleinfrastrutture tecnologiche può costi-tuire una barriera all’ingresso per iconcorrenti interessati a partecipare al-le gare per la gestione; in secondo luo-go, è prevedibile che il mantenimentodella proprietà del parco da parte del-l’Ente regolatore possa garantire unapiù agevole gestione delle gare e unaminore asimmetria informativa traoperatore e regolatore17. D’altro canto,in favore della proprietà di parco e diinfrastrutture in capo al gestore pesa laconsiderazione che da parte dell’utiliz-zatore-proprietario del bene ci sarà cer-tamente una maggiore attenzione allamanutenzione e al mantenimento dellaqualità e del valore del bene stesso. Sesi adotta questo sistema, i contrattipossono prevedere criteri di valutazio-ne del prezzo di cessione del parco incaso di subentro nel rapporto contrat-tuale di un nuovo vincitore della gara.

Con riferimento all’ampiezza dell’a-rea di svolgimento del servizio, l’espe-rienza dei Paesi che per primi hannoavviato le gare ha delineato tre princi-pali linee di tendenza:

a. Il modello “singola linea” applica-to a Londra, il quale prevede come og-getto della gara l’esercizio della linea;

b. Il modello “segmento di rete” ap-plicato per esempio a Goteborg, cheprevede l’affidamento di ampie porzio-ni della rete;

c. Il modello “dell’intera rete”, pre-valente ad esempio in Francia, che pre-vede la gara per l’intero sistema.

16) Quando i contratti han-no una simile durata, la diffi-coltà principale è formulareprevisioni accurate sull’evo-luzione della domanda di tra-sporto. Ciò a sua volta gene-ra difficoltà nella stima deiredditi futuri, favorendo per-ciò l’adozione del contrattogross cost.17) London Transport, l’au-torità responsabile del TPLnell’area londinese, ha affer-mato che uno dei più grossierrori nel processo di priva-tizzazione del servizio bus èstato quello di avere vendutoi depositi ai privati, raffor-zandone in tal modo il loropotere negoziale.

CAPITOLO IV


L’estensione dell’area inclusa nelcontratto influenza naturalmente la di-mensione del business e comporta ri-svolti fondamentali sul livello di com-petizione che viene a delinearsi. Con-tratti che includono aree troppo ampietendono a ridurre il livello concorren-ziale del mercato poiché, per formularel’offerta, il potenziale operatore neces-sita di maggiori e più dettagliate infor-mazioni; ciò evidentemente accresce ivantaggi già posseduti dall’incumbent.Un altro fattore cruciale da valutarenella scelta delle dimensioni dell’areada contrattare è la struttura e la capa-cità degli operatori che costituisconol’industria del TPL e che potrebberoconcorrere per il business; ciò varierà aseconda delle circostanze locali e an-drebbe attentamente ponderato prima,al fine di scegliere la scala competitivache meglio si adatta al mercato da met-tere a gara.

Quando si passa da un regime so-stanzialmente monopolistico ad unoaperto alla competizione per il merca-to, sarebbe più prudente partire concontratti che prevedono piccole dimen-sioni, per attirare così un maggior nu-mero di contendenti e poi, man manoche si rinforza la struttura del mercato,si può gradatamente accrescere l’am-piezza dell’area messa a gara. In Italia,dove l’intero tessuto imprenditoriale ècostituito da piccole e medie imprese,una buona soluzione potrebbe esserequella di favorire gli operatori piccolied efficienti, dando loro l’opportunitàdi partecipare a gare per l’assegnazione

di contratti che insistano su piccolearee o addirittura su singole linee, la-sciando agli operatori più grandi (tracui gli agguerriti gruppi stranieri) lacompetizione per quei contratti checomportano economie di scala. Unodei problemi più spinosi delle gare è in-fatti la necessità che vi partecipino piùsoggetti in concorrenza tra loro.

Le esperienze degli altri Paesi, co-munque, dimostrano che c’è una gran-de varietà nell’organizzazione dellacompetizione nel settore del TPL, tantoche non è possibile definire a priori unmodello valido per tutte le realtà. Il si-stema ottimale dipende, infatti, dagliobiettivi generali della politica dei tra-sporti, dalla struttura del mercato pre-sente nel momento in cui si introduce ilcambiamento, dal profilo e dalle capa-cità regolatorie dell’Ente locale, dalladefinizione di un periodo transitorioadeguato a sostenere i cambiamenti ri-chiesti nelle abitudini dei vari soggetticoinvolti (Enti locali, aziende e utenti).

4.5 Dalla liberalizzazione al mercatoglobale: la sfida dei leader europei

Accordi di collaborazione, alleanze,consorzi, fusioni, joint-venture, vere eproprie acquisizioni: nel corso degli an-ni ’90 il mercato del trasporto pubblicolocale e regionale, nell’Unione europea,è stato teatro di un intenso processo diconcentrazione, che ha rafforzato laleadership di un numero ristretto diaziende private - o a capitale misto -



con forti connotazioni internazionali.Un gruppo circoscritto e definito di

imprese di TPL (per lo più britannichee francesi), in costante sviluppo perquanto riguarda dimensioni, perfor-mance industriale e capacità finanzia-ria, è oggi in grado non solo di control-lare i mercati nazionali di riferimento -significativi i casi della Francia, dovequasi il 90% del mercato liberalizzato èdetenuto da tre operatori (Connex,Keolis e Transdev) e del Regno Unito(Tabella 4.15), mentre in Germania re-centi studi prospettano entro il 2010 ilcontrollo del mercato interno da partedi una decina di grandi società, a fron-te delle attuali 400, ma anche di com-petere sul terreno internazionale, con-quistando quote di mercato sempre piùconsistenti nei Paesi esteri, alla streguadelle grandi multinazionali del settoremanifatturiero.

All’origine di questo processo e diuna così radicale trasformazione delmercato europeo del TPL, vannosenz’altro annoverati almeno due fatto-ri concomitanti: da un lato, il regime dicrescente concorrenza determinatodall’introduzione, in alcuni Paesi - pri-

mi tra tutti Regno Unito, Francia e Pae-si Scandinavi -, di rilevanti riforme na-zionali del settore, che hanno dato av-vio ad un decisivo processo di liberaliz-zazione e alla progressiva uscita dalmercato dei soggetti pubblici; dall’al-tro, la progressiva e generalizzata ridu-zione dei finanziamenti pubblici desti-nati al TPL, troppo spesso utilizzati so-lo per ripianare bilanci locali in peren-ne dissesto.

Al di là delle differenze, anche note-voli, che si registrano tra Stato e Statonel lasciar procedere e/o nel completa-re la liberalizzazione del settore in attonell’Unione europea - in almeno dueterzi degli Stati membri, ad ogni modo,la legislazione di settore prevede normeche favoriscono la concorrenza nelmercato e/o per il mercato e, al di là delfatto che in molti Paesi il sistema del-l’affidamento diretto continua ancora adominare il mercato, limitando il ricor-so alle gare, è opinione condivisa e con-solidata che quello dell’offerta dei ser-vizi di trasporto collettivo rappresentiormai un mercato unico a livello conti-nentale. Vale la pena citare, in proposi-to, un dato molto indicativo rilevatodalla UITP (Unione Internazionale delTrasporto Pubblico) all’inizio dell’anno2000: a quella data, infatti, erano giàpresenti almeno 9 aziende di TPL cheoperavano in più di uno Stato membrodell’Unione Europea, mentre solo in 4Paesi comunitari i servizi di trasportocollettivo erano ancora appannaggioesclusivo degli operatori nazionali.

Anche il settore del TPL dunque, co-

CAPITOLO IV

Tabella 4.15QUOTE DI MERCATO AUTOBUS NEL REGNO UNITO

National Express 6%Go-Haead 7%Stagecoach 16%Arriva 15%First Group 22%Altri operatori 34%

Fonte: Stagecoach Group, 2003.


me accaduto per altri settori del mondodei trasporti, ha assunto negli ultimianni le caratteristiche peculiari di unvero e proprio mercato globale, allar-gando il contesto competitivo a dimen-sioni di impresa e di localizzazione del-le attività sempre più ampie e comples-se. Un fenomeno puntualmente eviden-ziato dal Centro Studi Federtrasporto eNomisma nell’ultimo volume “Scenaridei trasporti” (n. 6 dicembre 2003): “Iltrasporto non è soltanto un fondamen-tale ausilio della globalizzazione eco-nomica, ma è esso stesso un mercatoglobale: innanzitutto nella logistica enel trasporto delle merci, ma anche neltrasporto a medio e lungo raggio deipasseggeri e, sempre di più, anche neisettori tradizionalmente domestici, co-me la gestione delle infrastrutture ed iltrasporto pubblico locale”.

Di seguito (Tabella 4.16) vengonopresentate le principali aziende private“leader” del settore, specificando lestrategie di crescita e di controllo deimercati di cui sono portatrici.

Che le principali imprese di traspor-to private europee siano di origine an-glosassone non desta certo meraviglia,a conferma del fatto che liberalizzare eprivatizzare per primi il mercato dome-stico offre senz’altro un vantaggio allaformazione di grandi gruppi industria-li, in grado di espandersi successiva-mente anche sui mercati esteri. Nel Re-gno Unito, come si è visto, l’efficace li-beralizzazione realizzata nel settore el’introduzione della concorrenza diret-ta tra gli operatori per i servizi di tra-

sporto esterni all’area della “GrandeLondra” hanno provocato un rapidoprocesso di concentrazione - soprattut-to attraverso acquisizioni societarie -tra le numerose e giovani aziende pre-senti sul mercato, nate dalla privatizza-zione delle imprese pubbliche o in vistadella stessa apertura del mercato.

Ai colossi britannici, nella classificaeuropea delle aziende private leader delsettore, si affiancano poi i grandi ope-ratori francesi Keolis, Connex e Tran-sdev - a cui va aggiunta RATP, aziendaa prevalente capitale pubblico conces-sionaria diretta del sistema di TPL perl’intera Ile-de-France - che affondanotuttavia le proprie radici storiche in uncontesto normativo e industriale com-pletamente diverso, in cui ha svolto unruolo importante la presenza societariadi gruppi della sfera pubblica, come leferrovie statali e le banche (il gruppoKeolis, nato nel 2001 dalla fusione traVia-GTI e Cariane, è oggi controllatoper il 48,7% da Paribas e per il 43,5%da SNCF18, mentre il gruppo Transdev,di cui Finopi (gruppo San Paolo IMI)ha acquisito nel 2001 una partecipazio-ne del 7%, è controllato dalla Caissedes Dépots et Consignations (una dellepiù grandi banche pubbliche d’affaridel mondo) attraverso la holding C3D,che detiene direttamente il 42,9% dellaproprietà e, in partnership con RATP, il50,1% attraverso la joint holding Fina-cière Transdev.

Un significativo caso a parte, infine,è rappresentato dal gruppo ConcordiaBus (attualmente controllato per il 51%

18) Come riportato lo scorsosettembre da Mobility NewsATAF - che cita quale fonte“Rail et Transports” 3/9/2003- la quota azionaria del48,7%, attualmente detenutada Paribas, sarebbe statamessa in vendita. Non essen-dosi presentato alcun possi-bile acquirente tale quota, co-me da precedenti accordi, do-vrebbe essere acquistata daSNCF.



dal gruppo bancario statunitense Gold-man Sachs e per il 47,15% dall'aziendaprivata norvegese Schoyen Group, ilpiù antico operatore privato di autobusnella regione di Oslo), la cui posizionedi leader sul mercato scandinavo, concirca 280 milioni di passeggeri l’anno, èconseguenza diretta della recente ac-

quisizione della compagnia svedeseSwebus, ceduta a gennaio 2000 dalgruppo britannico Stagecoach19.

Una sintetica analisi degli asset stra-tegici ed imprenditoriali delle 9 impre-se europee riportate in tabella, consen-te di mettere in luce i principali puntidi forza che hanno permesso a queste

19) Come ha rilevato a suotempo il Centro Studi di Fe-dertasporto (“Scenari dei Tra-sporti”, n. 2 novembre 1999)la Swebus, acquisita nel1996 dal gruppo britannicoStagecoach, “era una societàdella Statens Järnvagar (Fer-rovie Statali) che, dopo averacquistato dieci compagniepubbliche di trasporto localeè stata privatizzata. Successi-vamente ha partecipato allegare per l’affidamento di ser-vizi non solo in Svezia, doveè il primo operatore con oltre3.000 autobus e circa il 30%del mercato, ma anche in Da-nimarca (oggi esercita il2,5% delle linee) e in Finlan-dia (meno del 5% del merca-to), dove ha ottenuto diverselinee nell’area di Helsinky ein altre località”.

CAPITOLO IV

Tabella 4.16I LEADER EUROPEI DEL TPL

Impresa Paesi in cui sono presenti Settori di attività Fatturato 2002 Addetti Quota mercato(in milioni) nazionale

AutobusNational Express Australia, Canada, Ferrovia, Autobus,

Group (UK) Regno Unito, Stati Uniti Tram, Gestioni 2.572,3 (sterline) 46.000 6%aeroportuali

First Group (UK) Canada, Regno Unito, Ferrovia, Autobus,Stati Uniti Tram, Gestioni 2.164,1 (sterline) 57.000 22%

aeroportualiStagecoach Canada, Nuova Zelanda, Ferrovia, Autobus,Group (UK) Regno Unito, Stati Uniti Tram, Taxi 2.111,4 (sterline) 30.000 16%

Spagna, SveziaArriva (UK) Danimarca, Italia, Olanda Ferrovia, Autobus,

Portogallo, Regno Unito, Metropolitana, Tram, 2.084,4 (sterline) 30.000 15%Spagna, Svezia Navigazione locale,

AutonoleggioGo-Ahead (UK) Regno Unito Ferrovia, Autobus, 948,8 (sterline) 17.000 7% (20% Londra)

Aviazione, PargheggiBelgio, Canada, Danimarca Ferrovia, Autobus,Francia, Germania, Grecia Tram, Metropolitana,

Keolis (F) Olanda, Regno Unito, Rep. Navigazione locale 1.585,5 (euro) 27.000 40% urbano eCeca, Spagna, Svezia Servizi aeroportuali 15% ext. urbano

AutostradeAustralia, Belgio, Colombia,

Danimarca, Estonia,Finlandia, Francia, Germania,

Connex (Veolia Irlanda, Israele, Libano, Ferrovia, AutobusEnvironnement-ex Mayotte, Norvegia, Nuova Tram, Metropolitana, 3.422,0 (euro) 55,200 16% urbano

Vivendi) (F) Caledonia, Olanda, Polonia, Navigazione localeRegno Unito, Rep. Ceca,

Slovenia, Spagna, Stati Uniti,Svezia

Transdev (F) Australia, Francia, Italia, Autoobus, Tram, urbano: 20%Martinica, Portogallo, Regno Metropolitana 9.90,0 (euro) 15.000 fuori regione

Unito, Reunion Parigi e 15%regione Parigi;6% ext. urbano

Concordia Bus(*) Finlandia, Norvegia, Svezia Autobus 470 (euro) 10.000 30% in Svezia(*) Dati riferiti al 2000 tratti da “Scenari dei Trasporti n. 4”, Centro Studi Federtrsporto-Nomisma, Dicembre 2001.Fonte: Elaborazione ACI su dati aziendali - aggiornamento a dicembre 2003.


aziende, nel corso degli anni ’90, diconquistare un solido oligopolio suimercati nazionali del trasporto pubbli-co locale e regionale e, quindi, di pro-seguire la propria crescita e la propriaespansione sui mercati internazionali,sia a livello europeo sia a livello ex-traeuropeo.

Primo elemento da evidenziare èche quasi tutti i grandi gruppi europeiin questione hanno assunto da tempoun approccio innovativo, di tipo “mul-timodale”, per rispondere con maggio-re efficacia alla domanda di mobilitàespressa dagli utenti. Si tratta cioè diimprese che, superando le rigidità e ivincoli delle tradizionali aziende “spe-cializzate” o “monomodali”, sono ingrado di operare in modo integrato sudiversi segmenti di mercato (trasportoferroviario e su gomma, linee urbaneed extraurbane ecc.), con offerta di dif-ferenti soluzioni modali (treno, metro-politana, tram, autobus ecc.) e di diver-se tipologie di servizio (locale, regiona-le, lunga percorrenza ecc.). Molte diqueste imprese, peraltro, hanno am-pliato il proprio raggio d'azione al set-tore dei servizi di trasporto specializza-to, come ad esempio collegamenti ae-roportuali e “scuolabus”, manifestandointeressi non marginali anche per altrearee di business, quali la gestione e/o laprogettazione e costruzione di nuoveinfrastrutture di trasporto.

Quanto appena detto lascia emerge-re un secondo importante elemento diforza che accomuna i leader europeidel TPL: la presenza, a fronte della

complessità delle attività e dei serviziespletati, di strutture organizzative e fi-nanziarie estremamente agili, in genereuna holding per la gestione degli affarigenerali e singole strutture di gestionecon dimensioni piuttosto ridotte, macon ampia autonomia operativa. Unaformula assolutamente antitetica ri-spetto al centralismo e alla burocraziatipiche delle grandi aziende pubblichee che, oltre a garantire più elevati livel-li di efficienza produttiva, consente diconiugare competenze e capacità ma-nageriali spesso molto diverse tra loro.

Un terzo aspetto, infine, meritaun’attenta valutazione: la crescentepresenza delle imprese citate su merca-ti di dimensioni sempre più globali,predisponendo strategie, schemi opera-tivi e modelli manageriali che nullahanno da invidiare alle grandi indu-strie multinazionali.

Come già indica una sommaria let-tura dei dati aziendali, in parte sinte-tizzati nella Tabella 4.16, infatti: “per igruppi più grandi pesa maggiormenteil mercato estero rispetto a quello in-terno, secondo un rapporto anche su-periore a 70%-30%”20. Un dato ribaditoe precisato, nel giugno del 2003, dallarivista “Rail et Transport”, che eviden-zia come le attività internazionali arri-vino oggi ad incidere per il 64% nel ca-so di Connex (con il 20% nel RegnoUnito), per il 35% nel caso di Keolis(con il 15% in Scandinavia) e per il33% nel caso di Transdev (con il 16% inAustralia).

Ma non solo: “Per alcune di queste

20) Centro Studi Federtra-sporto-Nomisma, “Scenaridei Trasporti” n. 4 dicembre2001.



imprese il livello di fatturato prodottoall’estero ha rappresentato in questi ul-timi anni fino al 35-40% di quello com-plessivo ed i mercati coinvolti riguar-dano non soltanto altri Paesi europei,ma anche quelli di altri continenti, co-me ad esempio Australia, Nuova Ze-landa e Stati Uniti”21. Un interesse neiconfronti dei mercati esteri che più direcente sembra aver preso ad oggettosoprattutto le aziende di TPL dei Paesidell’Est europeo, con l’evidente obietti-vo di penetrare per tempo questi mer-cati di cui si prospetta, nei prossimianni, un rapido ed elevato tasso di cre-scita.

Le strategie di competizione adotta-te dalle aziende, in questa costanteespansione al di fuori dei propri confi-ni nazionali, si possono classificare so-stanzialmente in due categorie: da unlato, la scelta è di creare alleanze e distringere accordi - anche di minoranza- con le aziende estere, per entrare neinuovi mercati attraverso la partecipa-zione alle procedure concorsuali perl’affidamento dei servizi di TPL (strate-gia adottata in particolare dagli opera-tori francesi); dall’altro si tende ad in-tervenire con operazioni di joint ventu-re o con vere e proprie acquisizioni de-gli operatori locali, utilizzati per lo piùcome “teste di ponte” per una successi-va espansione attraverso ulteriori ope-razioni societarie di fusione e/o acqui-sizione (strategia adottata in particola-re dagli operatori britannici).

In entrambi i casi, ad essere coinvol-ti non sono esclusivamente, né in via

preferenziale, gli operatori locali dimaggiore rilevanza: nel mirino dellepiù aggressive imprese estere finisconospesso, infatti, anche aziende di picco-le o medie dimensioni, in quanto inpossesso della necessaria conoscenzadella domanda locale e, non di rado,degli stessi mezzi di trasporto.

Tali strategie, di conseguenza, “con-sentono di superare le ovvie barrierelinguistiche e conoscitive che caratte-rizzano ogni specifica realtà territoria-le e permettono alla grande impresa difar valere tutta la propria autorevolez-za e forza finanziaria sul piano dell’e-sperienza e dell’organizzazione”, susci-tando tuttavia all’interno dei contestilocali una inevitabile “preoccupazionecirca i rischi di essere “colonizzati” daoperatori di grandi dimensioni e spes-sore finanziario”22.

Accordi ed alleanze, infine, si susse-guono regolarmente anche tra le stessegrandi aziende che oggi si contendonoil mercato globale. A titolo di esempio,oltre alla già citata fusione nel 2001 traVia-GTI e Cariane che ha sancito la na-scita del gruppo Keolis e alla partner-ship “pesante” siglata nel 2002 traTrandev e RATP che ha determinatol’attuale assetto societario del gruppoTransdev, vale la pena citare le intese si-glate nel 2000 per partecipare nel Re-gno Unito ad alcune importanti garenel settore ferroviario (Via-Cariane eFirstGroup, Arriva e Connex, First-Group e Netherlands Railways, oltre al-l'esistente joint venture GoVia tra Via-Cariane e Go-Ahead) o il più recente

21) Marco Spinedi, “Il ritar-do italiano”, in “Terra MareCielo” n. 48 - dicembre/gen-naio 2002/03.22) Centro Studi Federtra-sporto-Nomisma, “Scenaridei Trasporti” n. 5 dicembre2002.

CAPITOLO IV



Tabella 4.17ATTIVITÀ DELLE AZIENDE ESTERE IN ITALIA

Anno Azienda estera Azienda italiana Tipo di operazione Note1999 Stagecoach (UK) SITA (FS-SOGIN) Tentativo di L’operazione riguarda una quota minoritaria del 35%,

acquisizione con opzione per un ulteriore 10%, ma fallisce permancanza di accordo sulle condizioni di acquisto.

2000 TRANSDEV (F) SITA (FS-SOGIN), APM (Perugia), ATI Vincita della gara per il primo lotto (7,8 ml. km/anno)ARPA (Chieti) dei servizi aggiuntivi del Comune di Roma.

2000 RATP (F) ACT (Trieste), SAB (Bergamo), ATI Vincita della gara per i servizi di TPL nel bacino provincialeSIA (Brescia), ATVO (S.Donà di Piave), di Trieste (RATP detiene simbolicamente un’unica azione della

SITA (FS-SOGIN) Trieste Trasporti SpA, costituita in contemporanea all’ATI pervincolare i partner).

2000 TRANSDEV (F) SINLOC - Sistema Iniziative Join Venture Obiettivo: partecipazione alle gare per l’affidamento deiLocali SpA (Gruppo S. Paolo IMI) Transdevit servizi di TPL. Trandevit è controllata al 60% da Transdev.

La jv si aggiudica nel 2000 la gara per il supporto al coordinamento della Val di Torino.

2001 TRANSDEV (F) SITA (FS-SOGIN), APM (Perugia), ATI Vincita della gara per il secondo lotto (7,5 ml. km/anno)ARPA (Chieti) dei servizi aggiuntivi del Comune di Roma.

2001 TRANDEV (F) SITA (FS-SOGIN), APM (Perugia), ATI Vincita della gara per il terzo lotto (7,1 ml. km/anno)ARPA (Chieti), STAR, COTRI dei servizi aggiuntivi del Comune di Roma.

2001 TRANSDEV (F) ATM (Totino), SATTI (Torino) Accordo di Obbiettivo: la partecipazione congiunta a gare in Italiacollaborazione e all’estero. A seguito dell’accordo nel 2002 nasce

GTT (Gruppo Torinese Trasporti) dalla fusione ATM-SATTI.2002 TRANSDEV (F) ACTV (Venezia), APM (Perugia), Società consortile Prima società italiana tra aziende di TPL: il gruppo

ATCM (Modena), GTT (Torino) RETITALIA francese detiene una quota societaria del 20%.2002 RATP (F) LFI - La Ferrovia Italiana Acquisizione RATP partecipa come capofila (51%) nel RII (di cui fanno

(Arezzo) parte il Consorzio RESENA, il Consorzio Toscana Trasporti,MPS Merchant e l’associazione APM e FCU Perugia)

che vince la gara per acquisire il 30% di LFI.2002 ARRIVA (UK) SAB (Bergamo) Acquisizione Acquisto dalla holding Italmobiliare dell’intero pacchetto

azionario di SAB, uno dei più importanti operatori privati italiani nel trasporto extraurbano (1.400 mezzi e 1.900addetti per un totale del 3% delle percorrenze nazionali del tpl), con partecipazioni in KM Cremona (49%), Saia Trasporti Brescia (51%), SIA Brescia (100%). SAL Lecco

(100%) e Trieste.2002 RATP (F) SITRAM Srl Verona Acquisizione L’operazione riguarda l’acquisto di una quota del 25%

della società incaricata di realizzare il tram di Verona.2002 TRANSDEV (F) ACTS (Savona), Consorzio ATI Vincita della gara per i servizi urbani ed extraurbani

RETITALIA, Copit (Pistoia), di Savona.ARPA (Chieti), SAR (Cusano sul

Neva-SV), AMT (Genova)2002 TRANSDEV (F) APAM (Mantova), Consorzio ATI Vincita della gara per i servizi urbani di Mantova

RETITALIA, ATC (La Spezia), TEI(Parma), Tigullio Trasporti (Carasco-GE),

Autolinee dell’Emilia (Reggio Emilia), ARPA (Chieti)

2003 TRANSDEV (F) APAM (Mantova), Consorzio ATI Vincita della gara per i servizi extraurbani di MantovaRETITALIA, ATC (La Spezia),

Tigullio Trasporti (Carasco-GE), Autolinee dell’Emilia (Reggio Emilia),

ARPA (Chieti), AGI (Milano)2003 ARRIVA (UK) SAF (Udine) Acquisizione Acquisto del 49% del pacchetto azionario della SAF,

concessionaria del servizio di TPL nella provinciadi Udine e attiva nel trasporto passeggeri urbano,

regionale, interregionale e internazionale.Fonte: Elaborazione ACI su dati Nomisma-Centro Studi Federtrasporto (“Scenari dei Trasporti” n. 2, 4, 5 e 6), Muoversi News ATAF, Aziende di TPL.

TRASPORTO PUBBLICO LOCALE 100

consorzio formato da FirstGroup(55%) e Keolis (45%) per la gestione diTrans Pennine Express, linea ferrovia-ria che collega le maggiori città delNord dell’Inghilterra.

Senza dilungarsi nella trattazionedelle molteplici operazioni che hannoconsentito alle aziende leader di inse-rirsi con successo sui mercati interna-zionali, dall’Europa al Nord America eall’Oceania, è possibile accennare bre-vemente solo alla situazione italiana, inconsiderazione del fatto che l’attesa li-beralizzazione del settore ha reso pro-prio l’Italia uno dei mercati più appeti-bili e promettenti per le grandi aziendeeuropee.

Ad integrazione del quadro assaisintetico illustrato nella Tabella 4.17vanno citati, infine, il recente interessa-mento manifestato dai gruppi stranieriKeolis, Connex e Arriva nei confrontidell’acquisizione del 49% dell’impor-tante azienda privata italiana SITA, cheopera in molteplici settori del trasportosu gomma e su gran parte del territorionazionale23, nonché gli accordi ancorain via di definizione tra FNM - FerrovieNord Milano e la francese Keolis, indi-viduata già dal 2002 quale partner stra-tegico per il progetto di ristrutturazio-ne del gruppo italiano, che opera pre-valentemente nel TPL su ferro e sugomma in Lombardia. Tutto ciò a ri-prova dell’inesorabile processo di inter-nazionalizzazione che attualmentecoinvolge l’intero settore, rendendosempre più “terreno di conquista” imercati nazionali che si stanno apren-

do solo adesso alla libera concorrenzatra gli operatori.

A conclusione della breve trattazio-ne contenuta in questo paragrafo equale spunto per una più approfonditariflessione, riteniamo opportuno citareper esteso il recente giudizio espressoda Federtrasporto e Nomisma sulle ra-gioni di fondo che hanno determinatol’attuale situazione europea di oligopo-lio e, di riflesso, la possibilità per pochegrandi aziende nazionali di trasformar-si nei futuri leader del mercato globale:“È un tratto comune di tutti gli attualileader del trasporto mondiale di mercie passeggeri l’aver affrontato da tempoun confronto competitivo sullo scena-rio internazionale e l’aver misurato aquesto livello le proprie strategie pro-duttive, commerciali, tecnologiche.Essere stati i primi (o comunque tra iprimi) ha inoltre garantito a queste im-prese di percorrere prima delle altre lecurve di apprendimento relative ad unmercato estremamente complesso. Inquesto modo i first comers hanno ac-cumulato risorse conoscitive e in parteanche finanziarie, hanno effettuato in-vestimenti per presidiare direttamentele aree strategiche e hanno realizzatoacquisizioni e accordi con le impreseleader a livello locale o settoriale. Cosìfacendo hanno costituito delle vere eproprie barriere all’accesso dei nuoviconcorrenti. Ma se è vero che essere iprimi costituisca un vantaggio è altret-tanto certo che le prime fasi di svilup-po di un mercato sono le più turbolen-te: prima che si consolidino le posizio-

CAPITOLO IV

23) “L’interesse degli opera-tori per Sita”, come osserva-no Centro Studi Federtra-sporto e Nomisma (“Scenaridei Trasporti” n. 6 dicembre2003), “deriva anche dal fat-to che la società detiene a suavolta il 49% di Viaggi e Turi-smo Marozzi, attiva nel setto-re delle autolinee di compe-tenza statale, e il 49% di Fer-rovie Nord Milano Autoservi-zi che svolge servizi di tra-sporto pubblico locale sugomma in Lombardia e gesti-sce autolinee di noleggio egranturismo”, raggiungendocosì un totale complessivo dioltre 150 ml. km/anno, con2.800 dipendenti e 2.000 au-tobus.

101 IL TRASPORTO PUBBLICO LOCA

ni di leadership può essere infatti altala mortalità tra le imprese. L’analisi de-gli scenari settoriali indica con chia-rezza qual è stato il secondo fattore ri-solutivo: le politiche industriali nazio-nali hanno sostenuto lo sviluppo deileader. I potenziali leader hanno cioèpotuto affrontare la competizione in-ternazionale partendo da un contestonazionale che garantiva uno stabile“ancoraggio”24.

Il presente Rapporto non asauriscetutte le problematiche che fanno riferi-mento al settore del TPL, soprattutto inuna fase della Riforma particolarmente

complessa come quella che si presentaall’inizio del 2004. Di fondo, però, ri-mane la convinzione che un modernosistema di TPL rappresenti una compo-nente essenziale per la mobilità nellaaree urbane, e che occorra una profon-da riflessione culturale che coinvolgaEnti locali, aziende e cittadini, che fa-ciliti il miglioramento del sistema dimobilità nel suo insieme. Gli elementidi criticità evidenziati nel corso delRapporto e gli spunti forniti, rappre-senteranno uno stimolo per i lavori del-la 60° Conferenza del Traffico e dellaCircolazione.

24) Centro Studi Federtra-sporto e Nomisma, “Scenaridei trasporti” n. 6 dicembre2003.


Approfondimento IX

IL CASO DI HONG KONG

Tra le aree urbane ad alto reddito, Hong Kong provvede la più intensa offer-ta di servizio di trasporto pubblico per Kmq. Nelle aree urbane ad alto reddito,dove la mobilità è autocentrica, attrarre persone dalla loro auto verso il tra-sporto collettivo significa - come minimo - la fornitura di un servizio competiti-vo con l’automobile. Dove ciò si realizza, il trasporto collettivo riesce ad assor-bire ampie quote del mercato: nei benserviti centri urbani (business district) diTokyo, Parigi, Londra, NY, Chicago, Toronto e Sidney si raggiungono percen-tuali intorno al 70% e più.

Ma è raro trovare quote di mercato superiori al 20% fuori dai centri urbani,così come è raro trovare servizi di trasporto collettivo competitivi con l’automo-bile nei percorsi tra siti al di fuori dai centri urbani.

Nel mondo industrializzato soltanto tre sistemi di trasporto pubblico collet-tivo detengono una quota di mercato superiore al 50%: Hong Kong, Tokyo-Yokohama e Osaka-Kobe-Kyoto.

Le ragioni di questo successo sono diverse. Anzitutto la presenza di una mas-siccia rete ferroviaria che venne costruita nelle aree urbane al momento del lorosviluppo (come è avvenuto anche a Londra e a Los Angeles, associando diretta-mente la rete di trasporto allo sviluppo immobiliare delle aree). Questi sistemi, checomprendono una rete a maglie molto fitte all’interno dell’area, sarebbero stati


25) Wendell Cox, Performan-ce Indicators in Urban Tran-sport Planning, 2003.

CAPITOLO IV

estremamente costosi da realizzare nella stessa area urbana dopo il suo sviluppo.Le compagnie ferroviarie private provvedono anche alla gestione di un vasto

network di bus che funge da feeder alla rete ferroviaria ed è gestito in franchisingcon operatori privati. Esso assorbe da solo il 42% circa di tutto il sistema di TPL.Tutto il servizio ferroviario suburbano è posseduto dai privati e opera senza sus-sidi pubblici; anche il sistema di trasporto di proprietà pubblica - cioè la metro-politana e i treni leggeri - opera ad Hong Kong con sussidi comparativamenteinferiori rispetto ad altre aree. La metropolitana di HK è una delle poche almondo che riesce a coprire non solo i costi operativi, ma anche quelli in contocapitale. Ciò significa che il trasporto pubblico è finanziariamente sostenibile inqueste aree urbane. Inoltre, i pedaggi delle autostrade urbane sono molto co-stosi il che, combinato con tariffe ferroviarie suburbane accessibili (e non sussi-diate) ed elevata densità di traffico, contribuisce a mantenere elevata la quota dimercato del trasporto pubblico.

La responsabilità della regolazione ricade sul Governo, che approva le tarif-fe, le linee e gli orari del servizio di bus in franchising. Accanto al piccolo nucleodi grandi operatori, sono concessi in franchising anche due servizi di minibus(verde e rosso), per quelle linee non compatibili per i bus ad alta capacità. Inquesti ultimi è l’operatore che determina le tariffe, le linee e gli orari. Tutti i ser-vizi effettuati con tram e traghetti sono affidati agli operatori privati tramite unsistema di licenze.

Il tasso di motorizzazione è molto basso: 55 auto ogni 1000 abitanti, anche acausa del fatto che le tasse di registrazione degli autoveicoli sono talmente alteda dissuadere buona parte della popolazione, limitandone il possesso solo ai piùagiati.

Hong Kong è comunque l’eccezione più importante, dove la quota di merca-to del trasporto pubblico rimane al 73%, dopo avere perduto il 10% rispetto al198025. In Hong Kong, il trasporto pubblico rappresenta una alternativa com-petitiva nei confronti dell’automobile per una grande percentuale degli sposta-menti complessivi. Ciò è reso possibile da alcuni fattori:

- una densità di popolazione molto elevata, stimata nel 1990 intorno a 50.000abitanti per Kmq;

- tasso di occupazione molto elevato;- compattezza dell’area urbana, pari a circa 50 kmq nel 1990.Le piccole dimensioni geografiche rendono possibile che il servizio di tra-



sporto collettivo costituisca una reale alternativa all’auto privata per molti tipidi spostamento.

Generalmente, la complessità di servire un’area urbana con un servizio di tra-sporto collettivo che sia competitivo rispetto all’automobile cresce in misura ap-prossimativamente uguale al quadrato della differenza tra l’area più grande e lapiù piccola. La densità di popolazione e il tasso di occupazione entrano poco inquesto calcolo, poiché il numero dei potenziali percorsi rimane virtualmente lostesso, benché il volume di ogni particolare percorso sarà comunque legato aqueste variabili.

La forza dell’automobile, in un mercato di questo tipo, è di essere “orientatadalla domanda”: può viaggiare direttamente in qualsiasi posto a qualsiasi ora,mentre il servizio di trasporto collettivo è “orientato dall’offerta”. Servire tutte letratte origine-destinazione a tutte le ore richiederebbe un livello ancora più ele-vato di servizio di quello offerto nella maggior parte delle aree urbane, ma le ri-sorse necessarie non sono disponibili, né pubbliche né private.

A causa dell’elevato numero di percorsi, le città europee ed americane nonpossono provvedere ad un servizio pubblico competitivo nei confronti dell’auto-mobile come avviene ad HK. In media, le aree urbane europee sono grandi qua-si 3 volte l’area di HK, mentre il numero delle origini-destinazioni è approssi-mativamente più grande di 8 volte. E siccome - sempre in media - la quota dimobilità soddisfatta dai mezzi di trasporto collettivo in Europa occidentale è pa-ri circa alla metà di quella di HK, per eguagliare il servizio di TPL di HK le areeurbane europee dovrebbero aumentare di circa 17 volte il servizio di trasportocollettivo attuale.


A conclusione del rapporto può es-sere interessante introdurre alcuni ele-menti che possano consentire la defini-zione delle prospettive di evoluzionedella mobilità urbana, nella consapevo-lezza che il processo di riforma del TPLin atto va inserito in un più ampio con-testo di riferimento.

Tra le ragioni storiche che hannocondotto alle attuali condizioni critichedella mobilità nelle grandi aree metro-politane, si possono evidenziare:

❏ Pianificazione urbanistica, Piani-ficazione delle attività produttive ecommerciali e Pianificazione dei tra-sporti sono generalmente state condot-te su tavoli separati, e perseguendo fi-nalità non sempre integrate e coerenti.Molto spesso, gli interventi nel sistemadei trasporti sono scaturiti non da unaorganica attività di pianificazione inte-grata, ma dalla necessità di porre rime-dio ad inefficienze prodotte dalla piani-ficazione delle attività di uso del terri-torio che non avevano considerato gliimpatti sul sistema della mobilità.

❏ Pianificazione e gestione della re-te dei trasporti urbani (non solo delTPL) sono state condotte congiunta-mente da un unico soggetto, le Aziendemunicipalizzate, che generalmentehanno dimensionato le reti di trasportoe le attività aziendali sulle proprie esi-genze, perdendo sostanzialmente ilcontatto con gli interessi dell’utenza edell’area da servire.

❏ Il TPL ha dimostrato una certadifficoltà a recuperare utenza, tantoche la domanda di trasporto ha sponta-

neamente trovato soluzioni “individua-li” al quotidiano “problema” della mo-bilità, determinando una crescita fre-netica dei livelli di motorizzazione in-dividuale, a scapito degli interessi dellacollettività (incremento dei costi ester-ni). Di qui la recente attenzione all’in-dividuazione di forme di trasporto am-bientalmente sostenibili.

❏ Lo stretto legame esistente tracrescita economica e mobilità di per-sone e merci ha determinato gli attua-li livelli di domanda di trasporto chel’offerta non riesce più a sostenere, senon a costi elevatissimi per la colletti-vità (inquinamento, insicurezza stra-dale, diseconomie di ogni genere,ecc.). Inoltre, la recente trasformazio-ne dei processi produttivi e la riorga-nizzazione del sistema distributivo,congiuntamente alla diffusione delcommercio elettronico, ha generatouna crescita della mobilità secondotassi comparativamente più elevati ri-spetto alla crescita economica (si vedagrafico). In altri termini, a parità diricchezza prodotta, la domanda dispostamenti di persone e merci è cre-sciuta più rapidamente. In ambito ur-bano, tale fenomeno è ancora più evi-dente data la elevata densità di attivitàche vi si concentrano. Di qui la inne-gabile necessità di ridurre la relazionetra crescita economica e domanda dimobilità, attraverso azioni di riduzio-ne della intensità del trasporto, ovverode-materializzando gli spostamenti fi-sici connessi alle attività produttive enon (decoupling).

Considerazioni finali


Non tenere conto delle precedentiosservazioni nei processi di riorganiz-zazione e ristrutturazione della mobi-lità urbana e dei relativi sistemi di tra-sporto, significherebbe reiterare la as-senza di visione complessiva del feno-meno della mobilità in relazione alleattività economiche di pianificazioneurbanistica e di sostenibilità ambienta-le. Una delle più gravi diseconomie del-l’attuale sistema della mobilità è l’ele-vatissimo costo sociale della insicurez-za stradale.

In particolare, è richiesto un cambiodi approccio nella considerazione delconcetto stesso di sostenibilità, inte-grando gli aspetti di natura ambientale,con elementi connessi agli aspetti eco-nomici. Gli interventi tecnologici suimezzi di trasporto finalizzati alla miti-gazione degli impatti atmosferici ed

acustici, ad esempio, potranno risulta-re efficienti soltanto se saranno accom-pagnati da interventi sui modelli com-portamentali degli individui, delle im-prese e delle Istituzioni. Trascurandotale impostazione si potrebbe assisterenei prossimi anni al passaggio da con-dizioni di congestione attuale “inqui-nante e rumorosa” a situazioni di mag-giore, ma “pulita e silenziosa”, conge-stione, con l’invariante della insicurez-za stradale, sempre presente.

Analogamente a quanto già accadu-to all’idea di “spazio” nel settore del-l’urbanistica dal dopoguerra ad oggi,anche la risorsa “trasporto” va ormaiconsiderata “non illimitata”: per farfronte a nuove attività commerciali oproduttive, è necessario stimare unasostenibilità “generalizzata” delle stes-se, sulla base della possibilità di de-ma-terializzare alcuni dei flussi di sposta-mento di persone e merci generati edattratti, ovvero producendo una mag-giore attività economica per unità dispostamento. Va interrotta la dipen-denza della crescita del Prodotto Inter-no Lordo (PIL) dal contestuale aumen-to della mobilità di persone e merci.

Da questo punto di vista, il TPL è daconsiderare uno strumento essenzialeproprio in relazione al minore “consu-mo” di spazio urbano per unità tra-sportata.

Studi e ricerche in materia concor-dano nello stabilire quali strategie fina-lizzate al decoupling1 nel breve-medioperiodo, le seguenti:1. Riduzione del numero di spostamenti;

1) Si veda in proposito il Pro-getto SPRITE (Separating theintensity of transport fromeconomic growth). EuropeanCommission, Growth Pro-gramme of the Fifth Fra-mework Programme.

CONSIDERAZIONI FINALI

B

B

B

B

B

B

J

J

J

J

J

J

H

H

H

HH

H

1995 1996 1997 1998 1999 2000100

110

120

130

B PIL J tonn-km H passegg-km

Fonte: Fondazione F. Caracciolo, La mobilità delle cose, tra ritardi strutturali e competitività del sistema dei trasporti, 2003.

Grafico

CONFRONTO TRA EVOLUZIONE DELLA DOMANDA DI TRASPORTO ECRESCITA DEL PRODOTTO INTERNO LORDO (indice base 1990 = 100)


2. Riduzione della distanza dello spo-stamento;3. Trasferimento modale;4. Aumento dei fattori di carico;5. Migliori condizioni di deflusso;6. Migliori veicoli.

Il miglioramento dell’efficienza delsistema di trasporto, dei veicoli, deiservizi e delle infrastrutture, favorisce,in linea teorica, la sostenibilità. Tutti iprincipali documenti programmaticidi politica dei trasporti della Commis-sione Europea già da molti anni consi-derano tra gli obiettivi generali l’au-mento dell’efficienza del trasporto pas-seggeri e merci attraverso l’intermoda-lità, oltre ai miglioramenti nella logi-stica e nella gestione del trasportomerci. Tra gli obiettivi più specifici èinoltre annoverato l’incremento dicompetitività del trasporto pubblico ri-spetto all’autovettura per i passeggeri.Tali studi evidenziano, altresì, una for-te dipendenza della efficienza del TPLdagli aspetti riguardanti la forma ur-bana e la distribuzione delle densitàdegli insediamenti abitativi e produtti-vi. Politiche congiunte trasporti-terri-torio per la riduzione del traffico fannoriferimento al concetto della “concen-trazione decentralizzata” (smartgrowth), che favorisce modi sostenibilisulle brevi distanze (piedi e bicicletta)e i trasporti pubblici per gli sposta-menti più lunghi.

Tra le misure componenti la strate-gia della riduzione del numero e delladistanza media degli spostamenti,quella del tele-lavoro sembra allo stato

attuale più una ipotetica possibilità cheuna reale e concreta opportunità, vistala mancanza di un progetto organico disviluppo su basi strutturali, almeno inItalia: a singole iniziative di grandi im-prese, si aggiunge soltanto un timidotentativo di introdurre la pratica del“lavoro a distanza” nell’ambito dellaPubblica Amministrazione. Le possibi-lità oggi offerte dalla telematica in ter-mini di informatizzazione delle attivitàe di sviluppo degli strumenti di comu-nicazione, potrebbero essere certamen-te sfruttate con maggiore efficacia, intale ambito, oltre che in tutte le altre at-tività che oggi richiedono ancora l’ef-fettuazione di uno spostamento fisicodi persone e merci.

Nel medio-lungo periodo, per farcrescere i volumi di traffico secondo untasso inferiore a quello dell’economia sidovrà:

❏ Adattare il land use alle opportu-nità offerte dalle applicazioni telemati-che in grado di ridurre la dipendenzadal trasporto delle attività lavorative enon.

❏ Attuare una trasformazione del si-stema economico puntando maggior-mente su un’economia dei servizi, ri-spetto all’attuale economia fondamen-talmente basata sulla produzione di be-ni (de-materializzazione del sistemaeconomico).

❏ Ristabilire il primato delle esigen-ze dell’utenza nel dimensionamento deiservizi di trasporto dei passeggeri, ren-dendo effettivamente “libera” la sceltatra modalità alternative di trasporto.



❏ Impostare i processi distributiviin modo da minimizzare le attività ditrasporto (regionalizzazione delle retidistributive).

La maggiore fonte di preoccupazio-ne è riscontrabile proprio nella man-canza di sensibilità nei confronti delproblema della sostenibilità “generaliz-zata” (ambientale ed economica), checonduce ad affrontare le criticità quoti-diane con provvedimenti-tampone(chiusure, limitazioni, ecc.), condizio-nati dal solo fattore ambientale, trascu-rando le implicazioni di natura econo-mica connesse con gli stessi ed evitan-do di considerare piuttosto strategiepiù ampie di decoupling. Fino a chenon si riuscirà ad attivare strategie emisure in grado di separare la crescitaeconomica dall’intensità del trasporto,ogni intervento sulla mobilità dovrebbedi norma risultare sostenibile anchedal punto degli impatti sul sistema eco-nomico.

Inoltre, vista la estrema interdipen-denza esistente tra pianificazione terri-toriale e pianificazione dei trasporti, èauspicabile che, soprattutto in ambitourbano, la responsabilità delle scelte ri-guardanti il sistema “mobilità”, faccia-no capo ad un unico Soggetto istituzio-nale, avente come obiettivo la evoluzio-ne sostenibile della città, nel senso dicui si è detto in precedenza; a tale Sog-getto dovrà competere la sola regia,nell’interesse esclusivo della comunità,delle attività espletate dai soggetti pia-nificatori e dai gestori dei sistemi ditrasporto.

Sostenibilità generalizzata e pianifi-cazione integrata richiedono, in defini-tiva, l’individuazione da parte delleAmministrazioni Pubbliche di nuovestrutture e di nuove figure professiona-li in grado di occuparsi dei problemidelle città secondo un approccio estre-mamente innovativo. A tale scopo leAmministrazioni preposte alla Pianifi-cazione territoriale e alle attività pro-duttive (le Regioni) avranno anche ilcompito di curare la formazione diqueste nuove professionalità, costi-tuendo dei centri di preparazione inter-disciplinare ma fortemente orientati asingole figure professionali, sulla basedi quanto già da molti anni accade, adesempio, negli Stati Uniti con la costi-tuzione di Corporate University.

La formazione dei “nuovi funziona-ri” degli Enti Territoriali, consentiràagli Organismi esecutivi di gestire laComunità locale considerando gliaspetti economici congiuntamente aquelli ambientali. Sarà così perseguitala sostenibilità ambientale senza morti-ficare il dinamismo economico del ter-ritorio, la cui produttività, peraltro, èsempre più legata al sostentamento fi-nanziario delle Amministrazioni terri-toriali, anch’esse obbligate al rispettodelle condizioni di equilibrio economi-co imposte a livello Comunitario daltrattato di Maastricht.



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Finito di stampare nel mese di marzo 2004 presso la tipografia Grafica Giorgetti Srl - via di Cervara 10 - 00155 Roma

Progetto grafico ed editing: Ricciardi & Associati Srl - via del Casale di Tor di Quinto 1 - 00191 Roma

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IL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE - fondazionecaracciolo.aci.it · presso il Politecnico di Milano ... 1.2.1 Uso del territorio e mobilità: evoluzione delle dinamiche demografiche e della