Upload
adina-ciofica
View
243
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
1/116
UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA IAI
CENTRUL DE STUDII EUROPENE
SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE
- Suport de curs -
TITULAR DISCIPLIN,
PROF. UNIV. DR. MIHAELA ONOFREI
IAI
An universitar
2009 / 2010
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
2/116
2
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
3/116
3
CUPRINS
MODULUL 1. SISTEMUL ADMINISTRATIV COMPONENT AMEDIULUI SOCIAL..................................................................................................4
Lecia 1.1. Conceptul de sistem administrativ public i componentele sale.................6
Lecia 1.2. Integrarea sistemului administrativ n mediul social...................................9
Lecia 1.3. Interrelaiile sistemului administrativ cu sistemul politic..........................13
MODULUL 2. FACTORI DETERMINANI I PRINCIPII DE
ORGANIZARE I FUNCIONARE A SISTEMELOR ADMINISTRATIVE.17Lecia 2.1. Factorii care influeneaz organizarea i funcionarea sistemelor
administrative............................................................................................19
2.1.1 . Factori endogeni........................................................................19
2.1.2. Factori exogeni...........................................................................23
Lecia 2.2. Principii de organizare i funcionare a sistemelor administrative............26
2.2.1. Omogenitate sau eterogenitate...................................................27
2.2.2. Ierarhie sau participare...............................................................31
2.2.3. Unitate sau pluralism..................................................................34
MODULUL 3. SISTEME ADMINISTRATIVE PUBLICE N UNIUNEA
EUROPEAN............................................................................................................40
Lecia 3.1. Cadrul instituional al Uniunii Europene...................................................42
Lecia 3.2. Structuri administrative publice centrale n ri ale Uniunii
Europene.................................................................................................47
3.2.1. Cadrul general privind structurarea Guvernului.........................47
3.2.2. Investitura guvernului n ri cu regim parlamentar...................52
3.2.3. Investitura guvernului n ri cu monarhie constituional.........57
3.2.4. Investitura guvernului n ri cu regim semi-prezidenial(Frana,
Portugalia)...................................................................................................................59
3.2.5. Repere ale structurrii i funcionrii ministerelor n ri ale
Uniunii Europene.......................................................................................................60
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
4/116
4
Lecia 3.3. Structuri administrative publice locale n ri ale Uniunii
Europene.....................................................................................................................68
3.3.1. Structuri administrative publice locale n state unitare.......68
3.3.2. Structuri administrative publice locale n state federale......75
MODULUL 4. REFORMA ADMINISTRAIEI PUBLICE I REZULTATE
ALE ACESTEIA89
Lecia 4.1. Implicarea deciziilor strategice n reformarea sistemului
administrativ...........................................................................................92
Lecia 4.2. Tipologia rezultatelor managementului public..97
Lecia 4.3. Reforma activitii Ministerului de Interne n contextul reformei
managementului public. Analiz pe ri.99
Lecia 4.4. Reforma Next steps (paii urmtori) n administraia public
britanic...105
Lecia 4.5. Principiile modernizrii administraiei publice n Frana i eficiena
lor..106
Bibliografie.......114
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
5/116
5
Modulul 1. SISTEMUL ADMINISTRATIV
COMPONENT A MEDIULUI SOCIAL
INTRODUCERE
Competene cognitive:care vor fi obinute prin nsuirea coninutului cursului:
O1- s defineasc conceptele de sistem administrativ i mediu al sistemuluiadministrativ;
O2- s identifice relaiile de schimb i comunicare care au loc ntre sistemul
administrativ i mediul social;
O3- s analizeze componentele sistemului administrativ;
O4- s precizeze care sunt influenele dintre sistemul administrativ i sistemul social;
O5- s reliefeze modalitile de relaionare dintre sistemul administrativ i sistemul
politic.
Rezultate ateptate:
A1- s formuleze opinii privitoare la interrelaiile care se stabilesc ntre sistemul
administrativ i mediul social;
A2- s manifeste interes asupra coninutului prezentat;
A3- s formuleze ntrebri cu privire la materialul prezentat.
Tehnici i procedee didactice:
Metode expozitive:
- expunerea;- descrierea;- explicaia.
Metode conversative:
- conversaia;- dialogul;- problematizarea.
Metode de explorare direct:
Obiectiv fundamental:
-s cunoasc relaiile fundamentale ce se instituie ntre sistemul administrativ i
componentele mediului social;
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
6/116
6
- observaia;- studiul de caz
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
7/116
7
Lecia 1.1. Conceptul de sistem administrativ public
i componentele sale
Abordat ntr-o viziune sistemic, activitatea specific administraiei publice
se desfoar prin intermediul unei multitudini de forme instituionale ce constituie
un angrenaj instituional, ale crui principii de organizare variaz n funcie de
problemele puse, de presiunile exterioare i de preocuprile proprii, dar care
presupune i integrarea sa n mediul social, politic i economic existent cu multiple
diferenieri n spaiu i timp.
Aadar, ntr-o accepiune generalizatoare, sistemul administrativ al unui statsau uniuni de state poate fi definit ca un ansamblu coerent de structuri, instituii i
reglementri interdependente prin care se nfptuiete activitatea de administraie
public, ca proces real.
n sensul teoriei sistemelor, sistemul administrativ apare ca un subsistem al
mediului social, ce reprezint, n acelai sens, un sistem integrator, de mare
complexitate.
Prin urmare, sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrant asistemului social, aflat n interaciune permanent i reciproc cu celelalte
componente ale acestuia. Astfel, pe de o parte, intereseaz modul cum mediul social
furnizeaz administraiei publice impulsurile i susinerea necesare ndeplinirii
misiunilor acesteia. Pe de alt parte, se are n vedere faptul c sistemul administrativ
este n msur s-i formeze propriile capaciti i s-i cuantifice nevoile,
influennd la rndul su asupra evoluiei mediului social.
La rndul su, sintagma mediu al sistemului administrativ (ecosistem)
semnific un ansamblu de elemente susceptibile de a exercita o influen asupra
funcionrii sistemului sau care sunt influenate la rndul lor, de ctre acesta.1
Structurarea i funcionarea sistemului administrativ sunt condiionate deci, n
mod obiectiv, de alte elemente de structur ale societii globale, legate ntre ele
printr-o serie de interaciuni; el comunic cu acest mediu prin informaii reciproce i
prin procesul ntrebare-rspuns. n acest proces, ntrebrile acced ctre sistemul
1 Chevalier, J., LoschakIntroduction la science administrative; Memento Dalloz; Paris; 1974; p.58
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
8/116
8
administrativ printr-o reea de comunicaii i sunt complementare, att ntre ele, ct i
cu cele care eman din interiorul sistemului administrativ nsui. La rndul lor,
rspunsurile pe care le d sistemul administrativ iau forma deciziilor i aciunilor
concrete cu impact asupra evoluiei societii.
Procesul de schimb i comunicare dintre sistemul administrativ i mediul
exterior creaz dou situaii, i anume:
pe de o parte, sistemul poate fi deschis asupra mediului, prin schimbul unui
ansamblu diversificat de informaii, dar n acelai timp, sistemul administrativ
tinde s-i creeze propriul determinism intern, limitndu-i densitatea
comunicaiilor cu exteriorul;
pe de alt parte, acest sistem se poate plasa ntr-o situaie de dependen sau s
ncerce s-i controleze i s domine mediul, crend un centru autonom de putere
i propriile valori.
n ipostaza de sistem distinct, dispunnd de competene proprii, administraia
public se consolideaz pe baza unor mecanisme directe sau indirecte, care stabilesc
gradul sude autonomie, n raport cu sistemul, celelalte subsisteme i chiar cu mediul
social, politic. n atari condiii sistemul administrativ public tinde s se distaneze de
sistemul politic i s devin un sistem distinct care s aib propria legitimitate, de i
rmne sub influena politicului.
Prin prisma manifestrii i ntririi autonomiei, sistemul administrativ i
constituie bazele proprii de existen i funcionare cu urmtoarele componente:
1.birocraie, 2.tehnocraie, 3.tehno-birocraie.
1) Birocraia se poate defini ca sistemul n care preponderena n direcia
realizrii afacerilor publice, aparine serviciilor administrative, adic birourilor.2
Birocraia presupune ca administraia s nregistreze urmtoarele mutaii:
a) - s se transforme ntr-o lume ngrdit, capabil s reziste impulsurilor
exterioare. Ea devine astfel independent de corpul electoral i de guvernani care nu
mai exercit asupra sa o influen direct. n aceast optic, Statutul funcionarului
public, din democraiile europene, maximizeaz securitatea profesional i garanteaz
autonomia acestuia, iar administraia se constituie ca o categorie social, o corporaie
care are interese proprii.
2 Chevalier, J., Loschak, D.op. cit.; p.64
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
9/116
9
b) - tinde s devin un centru de putere, n msur s dobndeasc for
politic i capacitate de decizie.
Puterea birocratic a fost considerat, uneori, inevitabil i binefctoare. n
acest sens, potrivit lui Max Weber, apariia statelor moderne a fost legat de
constituirea unui corp de lucrtori intelectuali, specializai, dotai cu independen i
stabilitate. La rndul su, A. Mathiot considera c birocraia are avantaje apreciabile,
deoarece funcionarii publici, recrutai n funcie de talentul lor, menin continuitatea
statului i a serviciilor publice.
n alte opinii (A. Touraine), se consider c birocraia este incompatibil cu
principiile democraiei, deoarece afacerile publice sunt ncredinate unor funcionari
neimplicai politic. Chiar dac activitatea administraiei rmne funcional n raport
cu natura i regulile sale, ea nregistreaz disfuncionaliti din punct de vedere al
inteniilor i semnificaiilor sociale.
2) Tehnocraia se definete ca sistemul n care preponderena n direcia
realizrii afacerilor publice, aparine tehnicienilor.3 Aceste persoane iau anumite
decizii n funcie de considerentele de eficacitate tehnic, fr a face referiri la
exigenele politice. Spre deosebire de agenii dintr-o organizaie birocratic,
tehnocraii nu se mulumesc numai s aplice regulile, ci au facultatea de a crea, de a
impune noutile.
Implantarea tehnocrailor genereaz iluzia realizrii controlului politic de ctre
administraie, Max Weber semnala deja o ascensiune public irezistibil a
tehnicienilor, care pe de o parte reduce rolul i puterea politicului, iar pede alt parte,
genereaz fenomenul de confuzie ntre omul politic i expert.
Preponderena tehnicienilor n cadrul sistemului politic este consecina unui
fenomen general al societii industriale, dominat de tehnocrai. Complexitatea
problemelor de rezolvat a dus la apariia unei noi pturi sociale format din ingineri,savani, manageri, la o cast a tehnologilor. Pe aceasta J. K. Galbraith o numete
tehnostructur i este format din specialiti care dein fiecare cte o parte din
informaiile necesare ntregului ansamblu ce va deine puterea. n opinia lui Maurice
Duverger, aceast evoluie va conduce la o osmoz treptat ntre tehnicienii privai i
cei publici, care au aceeai origine i apr aceleai interese.
3 Chevalier, J., Loschak, D.op. cit.; p.65
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
10/116
10
Pe de alt parte, influena tehnocrailor asupra afacerilor publice este
contestat; n absena omogenitii sociale i a unei doctrine proprii, specialitii nu
vor putea constitui un grup dominant n cadrul sistemului politic. n msura n care
tehnocraia compromite jocul politic i secretul de stat, ea devine incompatibil cu
principiile democraiei.
3) Tehno-birocraia este o alian ntre virtuiile de organizare i
competenele de ordin tehnic. Cele dou noiuni nu se suprapun; puterea birourilor nu
se sprijin ntotdeauna pe specializare i calificare tehnic. Invers, cmpul
tehnocraiei l depete pe cel birocratic, n msura n care fenomene analoage se
produc n afara cadrului administrativ.
Tehnocraia poate s aduc birocraiei, for i prestigiu i s o pun n valoare
prin imprimarea unui caracter dinamic. La rndul su, birocraia constituie un punct
de sprijin pentru tehnocraie. Tehnicienii care se bazeaz pe aparatul birocratic devin
mult mai capabili i mai competeni.
n concluzie, tehno-birocraia reprezint un model raional de organizare a
sistemului administrativ public, capabil s ating un nalt grad de eficien, fiind bazat
pe cunotine tehnice.
Lecia 1.2. Integrarea sistemului administrativ n mediul social
Sistemul administrativ se afl n relaii de intercondiionare cu mediul sau
sistemul social de care este determinat i asupra cruia acioneaz. n accepiune de
mediu, sistemul social este format din mai multe elemente distincte aezate ntr-o
structur ierarhizat, dar aflate n interaciune. n aceast accepiune, componentele
sistemului social sunt, conform opiniei lui J.W.Lapierre, urmtoarele:4
sistemul politic, compus din instituiile i organizaiile politice;
sistemul biosocial. Acesta cuprinde ansamblul proceselor sociale care n gruprile
umane, asigur condiiile necesare creterii demografice;
sistemul ecologic, care cuprinde relaiile populaiei cu spaiul pe care l
amenajeaz i pe care triete;
4 Chevalier, J., Loschack, D.op. cit.; p.68
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
11/116
11
sistemul economic, care se refer la modul de organizare a activitilor de
producie ide schimburi de bunuri i servicii;
sistemul cultural, definit prin ansamblul valorilor materiale i spirituale create de
societatea omeneasc de-a lungul istoriei. El cuprinde n sens larg, obiceiurile,normele, instituiile i organizaiile prin care sepropag valorile culturale n
societate.
Este de admis c absena sistemului administrativ dintre componentele sistemului
social implic integrarea sa n sistemul politic, ceea ce contravine i principiului de
separaie a puterilor n stat. Totui, acestesisteme sunt interdependente i unele dintre
ele exercit influene determinante asupra evoluiei altora. n consonan cu cele de
mai sus, prezint interes teza liberal a primatului politicului. Pentru liberali,
sistemul politic guverneaz prin propriile sale legi, posed o realitate proprie,
ireductibil la alte subsisteme sociale, i mai mult, funcionarea sa regulatoare, este
fundamental pentru ansamblul societii. Potrivit acestor interpretri, autonomia
politicului semnific faptul c sistemul politic i gsete n el nsui principiile
explicative. Dei sunt condiionate de elemente exterioare, structurile politice
determin structurile economice i sociale. Astfel, proprietatea privat asupra
mijloacelor de producie nu determin ntr-o att de mare msur natura instituiilor
politice, iar succesiunea lor nu este legat de transformrile tehnice. n aceast
viziune, puterea politic, se consider a fi la originea sistemului economic, a claselor
sociale i a contiinei de clas.
nc de pe vremea lui Aristotel, teoreticienii politici au ncercat s descopere
legile obiective care guverneaz fenomenele politice; ei s-au strduit s clasifice
regimurile politice n funcie de caracteristicile proprii (ex: Montesquieu) sau s
analizeze mijloacele prin care, n toate statele, o clas conductoare accede la putere
i ncearc s i-o menin (ex: Pareto, Mosca, Michels).
n viziunea liberal tradiional, sistemul politic este indispensabil pentru a
asigura ordinea i pacea social. Argumentele aduse, n acest sens, sunt urmtoarele:
pentru a deveni o realitate istoric, orice societate are nevoie de o for de impuls,
iar aceast for este puterea politic;
politica este n cutarea binelui comun; ea transcede interesele particulare n
numele interesului general;
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
12/116
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
13/116
13
Aparatul represiv de stat este unic i aparine n ntregime domeniului
public. El funcioneaz n caz de violen i restabilete, prin for, condiiile politice
n vederea asigurrii unui climat normal raporturilor economice i sociale.
Aparatele ideologice de stat sunt multiple i provin, att din domeniul
public, ct i din cel privat. Ele funcioneaz n exclusivitate pe criterii ideologice.
Nici o clas politic nu poate s dein n mod durabil puterea de stat, fr a recurge
la structurile ideologice i culturale, care s constituie cadrul luptei politice. Aceste
structuri dobndesc i pstreaz o autonomie relativ.
Ideologia are rolul de a ascunde contradiciile reale i anume raporturile dintre
agenii economici privite ca raporturi de clas. n opinia lui Gramsci, conceptul de
hegemonie indic o situaie istoric n care dominaia unei clase este fondat, nu
numai pe for i violen, ci mai ales pe consimmntul activ al claselor dominate.
Totodat, ideologia are rolul de a masca anumite disfuncionaliti ale
modului de producie care pot fi valorificate sub form de capital politic. Exist chiar
o anumit modestie a clasei dominante, care n dorina realegerii, se autodenigreaz i
i recunoate greelile, nainte ca adversarii politici s fac aa ceva. Aceast
aparent modestie, alturi de vidul politic, confuzia elitelor i lipsa de curaj a clasei
politice sunt factorii generatori ai tehnocraiei. Astfel, n loc de vizionari se pun
gestionari, funcionari care continu s populeze cabinetele ministeriale, ducnd la
expansiunea tehnocrailor i genernd performane mediocre n administraia
public.6
Aadar, sistemul administrativ public trebuie s se adapteze constrngerilor
provenind de la elementele sistemului social, care o influeneaz extrem de mult. Dar,
dup cum am vzut, analiza liberal tradiional, bazat pe voluntarism politic, face
din administraia public un instrument de aciune asupra sistemului social.
Analiza marxist plaseaz administraia printre mijloacele de constrngere alestatului i o consider ca o superstructur determinat de raporturile de producie, dar
dispunnd de o relativ autonomie.
6 Grjebine, ALa politique economique ou la maitrise des contraintes; Edition du Seuil; Paris; 1991;p.35.
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
14/116
14
Lecia 1.3. Interrelaiile sistemului administrativ cu
sistemul politic
Sistemul administrativ se intercondiioneaz i ntreine raporturi privilegiate
cu sistemul politic. Cel mai adesea se consider chiar c administraia public este
parte a sistemului politic i are funcia de asigurare a coeziunii sociale, dar, n acelai
timp, dispune de o relativ autonomie fa de sistemul politic.
Pe de o parte, sistemul administrativ apare ca fiind strns legat de puterea
politic, care i confer legimitate i, astfel, aciunea sa poart pecetea autoritii
statului.Pe de alt parte, sistemul administrativ recurge la trsturile specifice i la
competenele sale pentru a se opune, forei politice care tinde s o controleze.
Influena pe care sistemul politic o exercit asupra sistemului administrativ
este de dou tipuri :
1)influena ideologiilori a sistemelor de valori (politice);
2)influena instituiilor (politice).
n legtur cu primul tip de influene, se invoc faptul c administraia nu esteanimat de o ideologie specific, aciunea sa nu se legitimeaz prin ea nsi, ci toate
acestea provin din sistemul de valori dominant n societate, care poate fi liberal,
autoritar, socialist etc.
n rile ataate liberalismului, evoluia n plan administrativ s -a produs
concomitent cu cea a instituiilor politice. Primatul acordat individului de ctre
liberalismul tradiional, a antrenat, pe de o parte, stricta limitare a competenelor
statului (meninerea ordinii i respectarea regulilor concurenei), iar pe de alt parte, a
dus la supunerea administraiei publice, fa de principiile de legalitate.
Evoluia societii atest, ns, c inflexiunea principiilor liberale este nsoit
de dezvoltarea puterilor administraiei publice, creia i-a fost ncredinat i o funcie
de regulator economic.
n regimurile autoritare sau fasciste, cultul personalitii i voina de renovare
naional sunt nsoite de extinderea puterii instituiilor administraiei publice care se
transform ntr-un instrument indispensabil de realizare a proiectelor partidului unic.
Beneficiind de competene discreionare, i fiind eliberat de necesitatea respectrii
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
15/116
15
normelor de drept, sistemul administrativ public trebuie, ns, s fac dovada unei
loialiti absolute fa de sistemul politic.
n fostele ri socialiste, instituiile administraiei publice nu reprezentau dect
instrumente aflate n serviciul construciei socialismului. Acest sistem, administrativ
public i-a pus amprenta asupra ansamblului vieii economico-sociale, impunnd
exigena i disciplina stricte caracteristice centralismului democratic de tip comunist.
n rile aflate n curs de dezvoltare, punerea n practic a sistemului
administrativ este, adesea, condiionat de o serie de preocupri de ordin ideologic i
politic (orientare politic, probleme de dezvoltare) i mai puin de considerente de
utilitate i eficien.
n concluzie, se poate afirma c influena sistemului de valori politice asupra
sistemului administrativ este evideniat prin fidelitate fa de regimul politic, cerin
care se presupune respectat de toi funcionarii publici, indiferent de postul ocupat.
Cel de-al doilea tip de influen decurge din aciunea instituiilor politice.
Tipul relaiilor de putere i condiiile de lupt politic influeneaz administraia i
explic variantele posibile de organizare ale acesteia, n cadrul aceluiai s istem
politic. n acest sens, se constat c situaia administraiei publice n interiorul
sistemului politic depinde de: regimul constituional; structura statului; sistemul de
partid.
Regimul constituional influeneaz sistemul administrativ, dup cum este
vorba de un regim parlamentar sau de unul prezidenial. n principiu, n regimurile
parlamentare, Parlamentul are un drept de supraveghere extrem de redus, asupra
funcionrii administraiei. Astfel, administraia este protejat de crizele ministeriale
i posed o larg autonomie fa de guvernani. Spre deosebire, n regimurile
prezideniale, administraia este supus, de regul, unui control riguros i se afl n
sfera de influen a luptei pentru putere. Dependena fa de instituia prezidenialestepregnant, mergnd pn la a se practica sistemul nominalizrii pentru funciile
publice.
La rndul su, structura statului, care poate fi federal sau de tip unitar,
exercit influene semnificative asupra sistemului administrativ. Federalismul
antreneaz suprapunerea a dou administraii distincte, n care fiecare exercit
competene proprii prin intermediul funcionarilor supui unui statut specific. Statele
unitare, dimpotriv, asigur unitatea sistemului administrativ, dar nu interzic ostructur diversificat a acestuia.
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
16/116
16
Statele unitare pot recunoate existena colectivitilor locale, dotate cu
personalitate juridic i conduse de reprezentani alei care dispun de atribuii limitate
(n condiiile descentralizrii) sau sunt supui puterii centrale (n cazul centralizrii),
creia i ncredineaz ansamblul afacerilor administrative.
n fine, sistemul de partid i pune amprenta asupra funcionrii sistemului
administrativ, dup cum exist regimul partidului unic, bipartidism sau
multipartidism. n cazul prezenei unui singur partid la conducere, administraia este
supus acestuia i i sunt influenate, att organizarea (inclusiv numirea
funcionarilor), ct i funcionarea sa. Partidul poate s lase n seama administraiei
numai responsabilitatea gestiunii curente.
Impactul bi/multipartidismului asupra administraiei publice este mai puin
net. Bipartidismul a condus, fie la sistemul falsurilor (spoils system), ca n S.U.A.
n perioada 1832-1883, fie la presiuni deosebite pentru ocuparea unor posturi
importante, ca n Marea Britanie, fie la repartizarea echilibrat a funciilor publice
ntre partide, ca n Austria.
Multipartidismul a antrenat o polarizare variabil ncheiat cu existena unei
grupri politice dominante la un moment dat (Italia, Suedia, Frana), care, venit la
putere deine cvasimonopolul asupra posturilor de conducere, n administraia
public.
Rezumat
1. Sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrant a sistemuluisocial, aflat n interaciune permanent i reciproc cu celelalte componente ale
acestuia. Astfel, pe de o parte, intereseaz modul cum mediul social furnizeaz
administraiei publice impulsurile i susinerea necesare ndeplinirii misiunilor
acesteia. Pe de alt parte, se are n vedere faptul c sistemul administrativ este n
msur s-i formeze propriile capaciti i s-i cuantifice nevoile, influennd la
rndul su asupra evoluiei mediului social.
Termeni cheie: sistem administrativ, sistem social, sistem politic, birocraie,
tehnocraie, tehno-birocraie, tehnostructur.
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
17/116
17
2. Mediu al sistemului administrativ (ecosistem) semnific un ansamblu de
elemente susceptibile de a exercita o influen asupra funcionrii sistemului sau care
sunt influenate la rndul lor, de ctre acesta.
3. Sistemul administrativ i constituie bazele proprii de existen i
funcionare cu urmtoarele componente: 1.birocraie, 2.tehnocraie, 3.tehno-
birocraie.
4. Sistemul administrativ public trebuie s se adapteze constrngerilor
provenind de la elementele sistemului social, care o influeneaz extrem de mult.
5. Sistemul administrativ se intercondiioneaz i ntreine raporturi
privilegiate cu sistemul politic. Cel mai adesea se consider chiar c administraia
public este parte a sistemului politic i are funcia de asigurare a coeziunii sociale,
dar, n acelai timp, dispune de o relativ autonomie fa de sistemul politic.
6. Influena pe care sistemul politic o exercit asupra sistemului administrativ
este de dou tipuri: influena ideologiilor i a sistemelor de valori (politice); influena
instituiilor (politice).
7. Situaia administraiei publice n interiorul sistemului politic depinde de:
regimul constituional; structura statului; sistemul de partid.
Verificare / Testare:
1. Precizai care este semnificaia noiunii de sistem administrativ.2. Prezentai componentele sistemului administrativ.3. Care sunt relaiile ce se stabilesc ntre sistemul administrativ i sistemul
social?
4. Artai cum influeneaz ideologiile i sistemul de valori politice sistemuladministrativ.
5. Cum influeneaz instituiile politice sistemul administrativ?Teme de control :
1. Eseu: Modalitile de relaionare dintre sistemul administrativ i sistemul
politic.
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
18/116
18
Modulul 2. FACTORI DETERMINANI I PRINCIPII
DE ORGANIZARE I FUNCIONARE A
SISTEMELOR ADMINISTRATIVE
INTRODUCERE
Competene cognitive:care vor fi obinute prin nsuirea coninutului cursului:
O1- s clasifice factorii cu influen asupra sistemelor administrative din perspectiva
aciunii acestora;
O2- s analizeze factorii endogeni i factorii exogeni;
O3- s arate care sunt efectele aciunii factorilor endogeni i a celor exogeni asupra
organizrii i funcionrii sistemelor administrative;
O4- s precizeze care sunt principiile de organizare i funcionare a sistemelor
administrative;
O5- s prezinte detaliat principiile omogenitii i eterogenitii, ierarhiei i
participrii, unitii i pluralismului.
Rezultate ateptate:
A1- s participe activ la discuiile angajate pe tema supus dezbaterii;
A2- s formuleze ntrebri privitoare la factorii cu impact asupra organizrii i
funcionrii sistemelor administrative.
Tehnici i procedee didactice:
Metode expozitive:
- expunerea;- explicaia.
Metode conversative:
- dialogul colectiv;- conversaia;- problematizarea.
Obiectiv fundamental:
- s tie care sunt factorii ce influeneaz sistemul administrativ i care sunt
principiile fundamentale ce stau la baza organizrii i funcionrii sistemelor
administrative.
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
19/116
19
Metode de explorare direct:
- studiul de caz,- observaia.
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
20/116
20
Lecia 2.1. Factorii care influeneaz organizarea i
funcionarea
sistemelor administrative
n vederea ndeplinirii funciilor pe care i le confer sistemul social i pentru a
rspunde solicitrilor care i sunt adresate, sistemul administrativ este grefat pe un
aparat instituional a crui complexitate sporete pe msura dezvoltrii sarcinilor
administrative. Organizarea concret a acestui aparat trebuie s corespund gsirii de
soluii la toate problemele sistemelor administrative i s ia n considerare elementele
interne sau externe care exercit presiuni sub influena factorilor de permanen i a
celor de evoluie.
Aciunea elementelor endogene (interne), respectiv a factorilor de influen
endogeni rezult din interiorul sistemului administrativ nsui. Or, organizarea
administrativ posed o logic intrinsec i cunoate un ritm de evoluie specific,
aflndu-se sub impactul acestor factori.
Pe de alt parte, aciunile elementelor exogene (externe), respectiv ale
factorilor de influen exogeni, i au sursa n interiorul altor sisteme intrasociale. Subacest aspect, organizarea sistemelor administrative trebuie s reflecte raporturile
existente cu celelalte sisteme i s suporte permanent consecinele mutaiilor
intervenite n interiorul lor.
Unitatea de studiu 2.1.1: Factorii endogeni
Dei este supus influenelor mediului, sistemele administrative publice auurmat o dezvoltare autonom; n sistemul administrativ se regsesc elemente
intrinseci care au favorizat continuitatea i evoluia principiilor de organizare. Aceste
elemente cu caracter endogen din sistemele administrative sunt reprezentate de
tradiia administrativ i expansiunea administrativ, aflndu-se sub influena unor
factori de permanen i factori de evoluie.
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
21/116
21
A.Factorii endogeni de permanen
ntregul aparat administrativ are tendina de a pune accent pe durat. Atributele de
continuitate privilegiaz comportamentele tradiionale, consolideaz dezvoltarea i ipun amprenta asupra vieii sociale.
Ca i alte sisteme birocratice, sistemul administrativ acord o valoare
particular tradiiei careare urmtoarele valene:7
contribuie la formarea administratorilor, deoarece, n virtutea permanenei,
funcionarii publici i nsuesc tehnicile meseriei lor i i exercit autoritatea
profesional;
protejeaz funcionarii publici n raporturile mutuale ale acestora cu superiorii i
subordonaii lor;
reprezint cadrul din care se degaj directivele de aciune cotidian; normele
empirice i uzanele interne determin pentru fiecare serviciu public, condiiile
sale permanente de aciune i conduita administrativ.
Cultul tradiiilor exprim o preocupare din partea sistemului administrativ, de
a asigura imperativele de stabilitate, n ciuda gravelor inconveniente care risc s
rezulte din acesta. Asemenea consecine negative ar putea fi urmtoarele:
a) practicarea cultului precedentelor ar duce la o degradare a sistemului
administrativ, prin blocarea spiritului de inovare i promovarea unei rutine
profesionale;
b) greutatea precedentelor se opune eforturilor de raionalizare operabile
asupra sistemului administrativ, n cazul n care se constat prezena anumitor erori i
disfuncionaliti.
Cu toate efectele negative poteniale, factorii de permanen au asigurat
proliferarea serviciilor publice i multiplicarea numrului colaboratorilor, contribuind
la expansiunea tuturor sistemelor administrative. Fr ndoial c aceast proliferare a
rezultat n parte, ca urmare a dezvoltrii nevoilor sociale care au impus un aparat
administrativ mai elevat; dar ea a fost generat i de o tendin natural de evoluie,
proprie tuturor sistemelor birocratice.
Conform celor afirmate de Parkinson, munca este cu att mai captivant, cu
ct timpul care i este consacrat este mai mare; nu exist deci, un raport direct ntre
7 Chevalier, J., Loschak, D.op.cit.; p.91
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
22/116
22
volumul de munc de prestat i efectivele de personal nsrcinate s -l execute. n
administraia public, acest postulat este nsoit de dou precizri i anume:
1) funcionarii sunt creai reciproc n timpul muncii;
2) toi funcionarii tind s mreasc numrul propriilor subordonai, pentru a
dovedi importana serviciului pe care l conduc. Creterea are loc de la baz, prin
ramificaia rdcinilor i este generat de ceea ce A. Mathiot denumea paranoia
administrailor. Aceast analiz conduce la o realitate de nedorit n administraia
public, i anume c prima funcie a acesteia ar fi doar crearea de locuri de munc
i nu satisfacerea interesului public.
n alte opinii, se consider c expansiunea sistemului administrativ este
datorat constituirii unei aa zise clase a subalternilor din aparatul de stat, care
determin extinderea aparatului birocratic public din raiuni diverse,care pot fi:
- economice, conform crora creterea economic necesit sporirea
corespunztoare a numrului de posturi pentru funcionarii publici;
- politice, datorate extinderii aparatului birocratic, care permite clasei
politice dominante s atrag noi angajai, mrind dimensiunile castei subalternilor;
- ideologice, generate de fetiismul puterii i dorina de a o dobndi, prin
apartenena la clasa funcionarilor de execuie din aparatul de stat, posibiliti de
ascensiune pe scara politic.
Factorii de permanen cultiv rezistena la schimbare. Toate sistemele
administrative sunt n esen conservatoare. Capacitatea acestora de autoreglare
favorizeaz o anumit nchidere la impulsurile exterioare care ar provoca mutaii. Ea
exprim fenomenul de homeostaz prin care se nelege capacitatea unui sistem de a
menine anumite constante eseniale n cadrul mediului su intern, indiferent de fora
variaiilor perturbatoare care provin din mediul extern.8
Aceast capacitate de rezisten este mult mai puternic n cazul sistemuluiadministrativ, fa de alte sisteme sociale, manifestndu-se n scopul meninerii
principiilor de organizare i funcionare proprii. Atitudinea conservatoare n
administraie este asigurat, att de funcionarii publici, care vd n schimbare o
ameninare a drepturilor proprii, ct i de situaia de monopol de care beneficiaz
sistemul administrativ n societate, fapt care i faciliteaz meninerea poziiilor
dobndite.
8 Chevalier, J., Loschak, D.op.cit.; p.92
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
23/116
23
Tehnicile utilizate de ctre sistemul administrativ pentru a rezista la schimbare
i crea o atitudine defensiv totodat, sunt urmtoarele:
opoziia declarat, care genereaz conflicte deschise, att cu ntregul corp social,
ct i cu instanele politice;
acceptarea aparent, care reprezint o atitudine ntlnit n mod curent, constnd
n a combina n permanen structura real cu reformele administrative continue,
dar care ntotdeauna rmne la nivel de texte, de puncte secundare n program,
fr a se traduce n fapte concrete;
mecanismele blocajelor. Acestea sunt, de regul, eficiente; astfel, administraia
public produce anticorpi pentru a dizolva germenii evoluiei, apelnd la un
control excesiv, crend structuri i mecanisme greoaie i chiar organisme
antireformatoare.
Totui, istoria a confirmat faptul c administraia nu se schimb n acelai
timp cu transformrile care bulverseaz mediul. Astfel, Tocqueville a artat c, dup
anul 1789 (dup revoluia francez), instituiile publice au pstrat mult timp, aceeai
stare de spirit i aceleai obiceiuri. Revoluionarii s-au folosit de instituiile monarhice
pentru a-i crea un nou sistem administrativ.
Aceleai constatri se pot desprinde i din experiena altor ri occidenta le. n
Marea Britanie, autoritile administrative locale i serviciile publice actuale s-au
format ntr-o perioad lung de timp, dar pe baza unor principii formulate de organele
legislative nc din secolul al XIX lea, care i menin i astzi valabilitatea. Tradiia
prusac cu privire la funcia public i la formarea unui corp al funcionarilor publici
de elit, profesioniti, disciplinai, ierarhizai s-a meninut n toate regimurile i
subzist i astzi n mare parte, n Germania.
Chiar i administraia sovietic a fost marcat mult vreme de tradiiile
administrative ariste, iar Lenin explica severitatea i actele de violen ale birocraiei
fostei URSS, prin conformarea acesteia cu ideologia burghez.
B. Factorii endogeni de evoluie
Sistemul administrativ nu rezist la schimbri dect pn la un anumit punct.
Astfel, atunci cnd acestea ating o asemenea amploare, nct este imposibil
meninerea organizrii anterioare, sistemul administrativ intr ntr-o criz profund,
care impune recurgerea la mecanisme de corectare.
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
24/116
24
Toate sistemele tind s se degradeze pe msur ce societatea evolueaz. Acest
efect de entropie afecteaz, n special, sistemul administrativ, ntruct n toate rile,
administraia se gsete ntr-o stare de tensiune cu mediul social. nc din 1878, Le
Play constat c dezvoltarea birocraiei multiplic cauzele de iritare i genereaz o
excitaie indirect asupra spiri-tului de revoluie.9A. Mathiot vorbete chiar despre
maladiile sistemului administrativ: mania, miopia i paranoia care, dac nu sunt
ngrijite la timp, capt aspecte cronice ce pot duce chiar la paralizia sistemului.
Disfuncionalitatea i conflictele se multiplic n interiorul aceluiai aparat
administrativ i mai ales n domeniul serviciilor publice. Apari ia conflictelor
ierarhice i orizontale, ntre categoriile de personal contribuie la meninerea strii de
fapt, consolidarea situaiilor dobndite i la crearea unui statut antiprogresist.
Asemenea inconveniente gsesc sistemul administrativ nepregtit i incapabil s
reacioneze.
Aa dup cum spunea Michael Croazier, sistemul administrativ prezint
anumite vicii de funcionare care pot genera situaii de blocaj. Criza declaneaz din
partea sistemului, un proces retroactiv negativ (feedback negativ), menit s reduc
abaterile i deviaiile de la starea de normalitate, dar n scopul meninerii parametrilor
anteriori de stabilitate i nu pentru instituirea unei stri reformatoare.
Sistemul administrativ francez funcioneaz datorit unui mecanism de
schimbare prin criz; criza este singurul mijloc de operare a reajustrilor necesare i
joac un rol esenial n dezvoltarea acestui sistem. Ritmul administraiei birocratice
reprezint o alternare ntre lungi perioade de stabilitate i perioade scurte de criz i
schimbare.
Unitatea de studiu 2.1.2. Factorii exogeni
Mediul social-politic este supus presiunilor contradictorii pe care le exercit
procesul complex al schimbrii. Sistemul administrativ reflect aceste presiuni n
propria sa organizare, care se modific permanent sub influena principiilor eseniale
de echilibru al sistemelor social i politic.
9 Chevalier, J., Loschak, D.op.cit.; p.94
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
25/116
25
Ca i n cazul elementelor endogene, cele exogene sunt influenate de factorii
de permanen i factori de evoluie, dar care capt n actualele condiii, conotaii
noi.
A. Factorii exogeni de permanen
n cazul aciunii factorilor de permanen, se pornete de la premisa c, sistemul
social are caracter etern. Expus eventualelor tensiuni, provenind din mediu, el
ncearc s le depeasc pentru a-i asigura persistena n timp. Din acest motiv,
factorii de permanen se gsesc sub imperiul nevoii de perenitate i a nevoii de
stabilitate.
Ideea de perenitate, care este comun sistemului social, n ansamblu, se
extinde i asupra sistemului administrativ.Funcia esenial a administraiei publice
este de a asigura meninerea i continuitatea ordinii existente, n acest mod,
contribuind la amortizarea conflictelor sociale. Voina de perenitate a sistemului
social conduce la perenitatea aparatului birocratic nsui. Chiar din acel moment,
administraia poate fi considerat ca avnd caracter etern. Durata este fundamentul
ntregii aciuni administrative. Administraia triete ntr-un timp omogen, continuu
(care ignor momentele imediate i cu caracter de accidente), din care i au izvorul,
legitimitatea i justificarea sa n mod profund de sine stttoare.
Cu toate acestea, sistemul administrativ nu se reduce numai la a supravieui, ci
el este garantul stabilitii raporturilor sociale i a ordinii politice. Astfel, obiectivul
care rezult n mod explicit sau implicit i care este atribuit administraiei publice, l
reprezint aprarea echilibrului social. Un sistem de organizare defectuos i un stil de
lucru ineficient sau inutil se menin ntr-o societate al crei scop este pur i simplu
supravieuirea sau lipsa perspectivei i nu progresul.
Clasele politice aflate la putere au tendina de a-i organiza propria lor
stabilitate i de a prevedea mijloacele concrete pentru asigurarea acesteia. Departe de
a constitui o piedic, autoritatea impersonal i stabilitatea administraiei reprezint
armtura protectoare indispensabil exercitrii puterii. De aceea, n vechile regimuri,
statul monarhal (regal) nu s-a impus prin sine, ci datorit puterii aparatului
administrativ. n plus, cultul administraiei pentru ordine i stabilitate a furnizat
societii i sistemului burghez n ansamblu, cadrul necesar prin care afacerile
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
26/116
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
27/116
27
dezechilibrat sistemul care l-a deservit vreme ndelungat pentru realizarea misiunilor
sale clasice. Se ajunge, astfel, la aprecierea c aparatul administrativ s-a dezintegrat
datorit, n fapt, extinderii extraordinare a sectorului public (dezvoltarea de
ntreprinderi publice, debugetizarea cheltuielilor sociale etc.). n acelai timp, se
constat c adaptarea la noile structuri s-a fcut n sensul diversificrii administraiei
i pe orizontal. Aceast tendin de cretere a volumului i rspunderii
administraiei, pe fondul sporirii rolului statului n viaa economic, s-a amplificat n
lumea ntreag i a transformat sistemul administrativ ntr-un instrument de sprijinire
a dezvoltrii economice i sociale.
2) imperativul de eficacitate, din ce n ce mai net resimit, a condus la
mutaii compatibile n sistemul administrativ. Administraia a fost constrns s se
integreze noilor tehnici de organizare a activitii (adaptarea cldirilor, utilizarea
informaticii, transformarea metodelor de lucru etc.). n acelai timp, administraia
public a trebuit s se deschid perspectivei, viitorului, s ntocmeasc prognoze. n
toate rile, funcia sa nou de programare a impus un nou stil de lucru: Ea nu mai
are scopul de a menine o anumit trdiie ci de a conduce procesul evoluiei.10
3) sistemul administrativ trebuie modelat n concordan cu progresul
concepiilor democratice urmrind s duc la creterea nivelului de consum i a celui
cultural. Cetenii nu mai vor s aib de-a face cu o administraie autoritar i
absolut. n toate rile, cetenii i manifest dorina de a fi auzii i nelei de
instituiile publice, chemat s-i multiplice eforturile de asigura satisfaceerea nevoii
de utiliti sociale la un nivel din ce n ce mai nalt.
Lecia 2.2. Principii de organizare i funcionare a sistemelor
administrative
Sistemele administrative sunt organizate n funcie de anumite constante;
cercetarea acestora, precum i descoperirea legilor care guverneaz administraia au
constituit din totdeauna obiective eseniale pentru tiina administraiei. Mult vreme,
cercetarea s-a axat pe descoperirea celor mai bune reguli de organizare posibile.
10 Chevalier, J., Loschak, D.op.cit.; p.89
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
28/116
28
Fayol, Taylor i teoreticienii americani au ilustrat aceast tendin pragmatic i
utilitar, bazat pe eficien i randament.
Se apreciaz, de asemenea c analiza clasic a organizrii birocratice fcut de
Max Weber a reunit toate cerinele de ordine i eficien ale unui model ideal de
administraie, deoarece era fundamentat pe:
un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici i proceduri;
ierarhie a funciilor nsoit de o disciplin strict i omogen;
funcie public permanent, specializat, calificat, remunerat i dotat cu
garanii de avansare.
Aceast viziune normativ despre administraia public ideal, a fost
abandonat odat ce s-au constatat vicii de organizare birocratic, care au generat n
mod inevitabil rutin, ineficien i incapacitate de adaptare. n acest context, au
aprut alte tendine organizaionale, ndreptate nspre deschiderea sistemului
administrativ la mediul exterior, atenuarea raporturilor ierarhice, apariia centrelor de
putere descentralizat.
n raport cu aceast evoluie, un sistem administrativ poate fi studiat prin
raportare la anumite sisteme de referin care oscileaz ntre omogenitate i
eterogenitate, ierarhie i participare, unitate i pluralism.11Aceti poli se constituie, n
acelai timp, n principii de organizare a sistemelor administrative.
Unitatea de studiu 2.2.1. Omogenitate sau eterogenitate
Conform modelului clasic, sistemul administrativ public este o comunitate
nchis, care-i gsete n ea nsi principiile de funcionare; invers, se poate concepe
o administraie deschis fa de mediu a crei structur organizatoric s reflecte
diversitatea sistemului social. Practica a demonstrat c sistemul administrativ este n
mod necesar permeabil fa de mediu, dar n acelai timp i conserv specificitatea
care i garanteaz funcionarea. Omogenitatea i eterogenitatea constituie principalii
poli ntre care oscileaz sistemele administrative.
Principiile de omogenitate pun accent pe necesitatea coeziunii interne a
aparatului administrativ, n detrimentul comunicaiilor laterale pe care acesta le
ntreine cu exteriorul, cu restul societii. Coeziunile din interiorul aparatului
administrativ sunt de dou tipuri :
11 Chevalier, J., Loschak, D.op.cit.; p.96
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
29/116
29
coeziuni ntre organele administrative;
coeziuni ntre ageni (funcionari publici).
Organele administrative prezint anumite trsturi, care le izoleaz de restul
sistemului social. Potrivit anumitori autori (Darbel i Schnapper), situaiaadministraiei publice, n raport cu sectorul privat, este de natur monopolist.
Aceast situaie privilegiaz derularea unor raporturi strnse care unesc sistemul
administrativ al statului de sistemul politic. Conform afirmaiilor lui Max Weber,
ntr-un stat organizat, violena fizic face obiectul monopolului de stat12; de aici
rezult c, administraia dispune de un control exclusiv al mijloacelor materiale de
constrngere. Ideea monopolului de stat se afl la originea serviciilor publice. Chiar
dac n economie situaia statului nu mai este una monopolistic, administraia i -a
pstrat privilegiile dobndite de-a lungul timpului, de a-i defini limitele propriului
su monopol.
Lucrtorii din administraia public sunt supui, mai mult sau mai puin, unui
regim de drept comun, prin intermediul cruia beneficiaz de drepturi regaliene, dar i
de ndatoriri necunoscute persoanelor particulare. Specificul acestui regim este dat de
faptul c, n unele ri litigiile privind activitile administrative sunt soluionate de o
jurisdicie special i de un drept administrativ specific. Aportul administrativ i
creaz propriile reglementri interne, ale cror coeren i unitate sunt asigurate prin
existena unui ansamblu de norme.
Sistemul administrativ public se prezint sub form de organizare similar
persoanelor juridice de drept public, iar prin coordonarea competenelor se asigur o
coeziune corespunztoare.
Birocraia, n sensul de categorie social, beneficiaz de unitate i coeren
proprie. n interiorul administraiei exist o complementaritate a rolului, atitudinilor i
comportamentelor agenilor (funcionarilor publici). Se poate vorbi de un spirit de
grup care creaz sentimentul de apartenen la o instituie i este generat de
urmtoarele transformri :
diminuarea relaiilor individuale i creterea forei grupurilor de presiune;
asigurarea securitii locului de munc, a tratamentelor corespunztoare i a
promovrilor n funcii publice, cu scopul evitrii nemulumirilor i presiunilor
exterioare;
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
30/116
30
formarea unei comuniti de interese, care unete funcionarii publici i care
prevede posibilitatea avansrii n funcie de vechime;
considerarea instituiei publice ca un tot unitar, fa de care funcionarul este
parte, are o serie de obligaii de ndeplinit i se ataeaz la sistemul de valori alacesteia.
Omogenitatea angajailor din instituiile publice constituie o msur de
cretere a eficienei activitii; toate instituiile au interesul s recruteze persoane care,
prin originea, educaia i sistemul lor de valori s asigure un caracter ereditar
profesionalismului i competenei.
Aplicarea, meninerea i ntrirea principiilor de omogenitate presupune, la
rndul lor, satisfacerea anumitor condiii, ca:
stabilirea unui sistem de selecie, care s contribuie la alegerea celor mai potrivii
funcionari publici, formai printr-un sistem pedagogic corespunztor, n spiritul
deontologiei profesionale;
dezvoltarea unui proces de sanctificare (sacralizare) a simbolurilor i a statutului
birocraiei;
tendina ctre instituia total care s se ocupe de problemele personale ale
funcionarului, nu numai de viaa profesional;
crearea unui sistem propriu de valori (cultul serviciului public, ideologia puterii i
a ajutorului dezinteresat), care contribuie la afirmarea personalitii individuale;
ncurajarea tendinelor monopolistice interne, care constituie un mijloc prin care
funcionarii publici apr administraia de mediul extern.
Principiile de omogenitate prezint ns i inconveniene importante. Ele
conduc la promovarea unui model administrativ rigid i constant care creaz
dificulti evidente de adaptare a aciunii administrative la mediul social. Deficienele
de comunicare cu exteriorul sunt cele mai grave consecine datorate izolrii
funcionarilor publici de ceteni, n virtutea omogenitii i a spiritului de grup. Ca
rezultat al acestora, funcionarii publici dobndesc un comportament rigid i se
baricadeaz ntr-un univers nchis lumii exterioare; ei au tendina de a ine publicul la
distan i i trateaz clienii ntr-o manier formal, impersonal i dominatoare.
Toate acestea justific preocuprile pentru eterogenitate.
12 Chevalier, J., Loschak, D.op.cit.; p.97
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
31/116
31
Prin comparaie, principalul avantaj al eterogenitii n administraia public l
reprezint dezvoltarea unei reele de comunicaii, bazat pe o micare ascendent i
pe una descendent.
Informarea ascendenturmrete s aduc la cunotina administraiei starea
sistemelor intrasociale, situaia rezultatelor i a deciziilor anterioare. Ea presupune o
munc de colectare i analiz a datelor, realizat cu ajutorul unor servicii specializate.
Transmiterea informaiilor de jos n sus nspre organele investite cu putere de decizie,
presupune stabilirea unor circuite de comunicare directe care s mpiedice blocajul,
filtrarea sau deformarea datelor.
Informarea descendent exprim voina administraiei de a explica sensul
deciziilor sale n vederea ctigrii ncrederii publicului. n acest sens sunt necesare
msuri adecvate, constnd n:
mbuntirea raporturilor cu cei administrai, printr-o simplificare a procedurilor
i contactelor;
dezvoltarea unor servicii de relaii publice, celule de informare, birouri de primire
i orientare a publicului, care au ca obiectiv s aduc la cunotina cetenilor
aciunile administraiei. Aceste operaiuni se pot realiza, fie prin contacte directe
cu publicul, fie prin intermediul presei. n unele ri (SUA), implantarea lor este
important i a dat rezultate corespunztoare, n timp ce n alte ri (Frana), se
ciocnete de obstacole de natur psihologic;
reforma limbajului administrativ; de exemplu, n Frana s-a nfiinat, n anul 1972,
o Comisie de terminologie de pe lng Administraia central care urmrete
exprimarea i comportamentul funcionarilor publici;
revizuirea modului de aplicare a regulilor privind secretul profesional, innd cont
de respectarea dreptului la informare al cetenilor.
Consultarea constituie o etap suplimentar, n sensul eterogenitii, vederea
deschiderii aparatului administrativ asupra societii i vizeaz stabilirea de legturi
organice ntre administraie i grupurile sociale interesate de aciunea sa. Spre
deosebire de principiul de omogenitate, principiul de eterogenitate stabilete un
dialog real ntre grupurile private extrem de diversificate i sistemul administrativ, cu
efecte importante, i anume:
aceste grupuri sociale au posibilitatea de a-i face auzit glasul i de a participa
la elaborarea deciziilor, atenund distana care le separ de administraia public;
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
32/116
32
prin consultare, administraia recunoate n mod oficial existena i caracterul
reprezentativ al grupurilor de presiune i le asociaz n aciunile sale;
consultarea atenueaz personalitatea de tip birocratic, care izoleaz funcionarii
publici de mediul social.Fiind o urmare fireasc a procesului de informare, consultarea a condus la
crearea unor veritabile instituii specifice n interiorul sistemului administrativ. n
acelai timp, comunicarea i dialogul dintre administraie i grupurile private
eterogene s-au transformat n veritabile negocieri care au loc ntre parteneri aflai pe
picior de egalitate.
n concluzie, se poate afirma c omogenitatea conserv sistemele
administrative i le izoleaz de mediul social; spre deosebire, principiile de
eterogenitate exprim voina de transformare a aparatului administrativ, n vederea
unei mai bune nelegeri i colaborri cu celelalte structuri economice. Aplicarea
ambelor categorii de principii, n limite care s permit armonizarea lor, poate asigura
creterea performanelor de funcionare a sistemelor administrative.
Unitatea de studiu 2.2.2. Ierarhie sau participare
Conform modelului clasic, organizarea birocratic are la baz un sistem de
dominare i de subordonare, n cadrul cruia gradele inferioare sunt supuse
controlului celor superioare. i totui, analiza relaiilor umane din interiorul
organizaiilor a artat c tehnicile de coordonare ierarhic i autoritar nu sunt
suficiente i potrivite pentru a asigura eficiena activitii, din moment ce accentueaz
conflictele interne.
Modelul ierarhic weberian la care se refer administraia clasic se opune
modelului participativ care este axat pe participarea membrilor instituiilor la luarea
deciziilor. Ierarhia i participarea sunt dou principii distincte, prin intermediul
crora, sistemele administrative i stabilesc relaiile cufuncionarii publici.
La origine, modelul ierarhizat se refer, n exclusivitate, la relaiile
corespunztoare unor reguli stricte de organizare, care nu in cont de sentimente,
atitudini i raporturi interumane, dect ntr-o manier formal. Ierarhia formal este
fondat pe o construcie piramidal a funciilor i sarcinilor acestora. Ea este
caracterizat prin urmtoareletrsturi:
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
33/116
33
distincie tranant ntre munca de concepie i cea de execuie, ntre operaiile
intelectuale i cele manuale;
centralizarea deciziilor, n sensul c puterea se ndeprteaz de locul de execuie,
deciziile fiind cu att mai valoroase, cu ct sunt luate la un nivel mai nalt;diviziunea muncii; fiecare post sau funcie are o sfer de competen net definit,
iar pregtirea funcionarului este corespunztoare acesteia;
unitate de comand i de aciune, conform creia, pentru o aciune oarecare, un
angajat nu trebuie s primeasc ordine dect de la un singur ef;
autoritate sau dominare, n sensul c superiorul i poate impunepropria voin
asupra subordonailor, supunerea fiind atributul fundamental al conduitei acestora
din urm;
existena unei puteri de control i sanciune n conformitate cu legea; mijloacele
de control pot fi fizice (putere coercitiv), materiale (salarii, prime), simbolice
(prestigiu, stim);
Autoritatea ierarhic comport anumite inconveniente, ntruct antreneaz n
mod inevitabil numeroase conflicte; fie ntre indivizi plasai pe aceeai linie ierarhic,
fie ntre un funcionar i superiorul sau subordonatul su imediat. n plus, acest
principiu provoac o ngreunare a circuitelor ierarhice, deoarece administraiile tind
s multiplice ealoanele ierarhic superioare reducnd ritmul de lucru i realiznd o
transmitere n condiii necorespunztoare a informaiilor i ordinelor.
Imposibilitatea unei formalizri complete a raporturilor ierarhice i
recunoaterea existenei altor centre de putere dect autoritatea ierarhic, au condus n
mod progresiv la o voin de integrare a tuturor acestor elemente, prin negociere.
Astfel, ierarhizarea a cedat locul su principiului participrii din considerente de
eficien, realizndu-se consensul n problemele organizrii.
Apariia ideii de participare n administraie nu se explic printr-o voin de
democratizare intern, ci printr-o nou concepie n privina eficienei, promovat de
specialitii n management. Implementarea sistemului de partajare al puterii este
considerat ca fiind mai eficace (dect modelul de concentrare al puterii) din rauni
diverse, i anume:
1) nivelul de satisfacere al membrilor organizaiei (instituiei) sporete
deoarece se promoveaz o atitudine activ fa de munc, bazat pe un sistem de
colaborare, pe o participare raional i contient;
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
34/116
34
2) calitatea deciziilor se amelioreaz, ca urmare a utilizrii conotinelor i
experienei funcionarilor subalterni i a dispariiei procesului de filtrare a
informaiilor;
3) recurgerea la tehnicile moderne de gestiune sau de luare a deciziilor
ntrete exigenele participrii i dezvoltrii spiritului de colaborare.
Diferenele mai pregnante ntre sistemul administraiei publice clasice i cel al
administraiei publice moderne sunt sintetizate n figura nr.1:
MODELUL
ADMINISTRAIEI
PUBLICE CLASICE
MODELUL
ADMINISTRAIEI
PUBLICE MODERNE
MISIUNE SECURITATE JURIDICA SATISFACEREA
CLIENILOR
SUBIECT ADMINISTRAIA CLIENTUL
ORGANIZARE - STRUCTURA
IERARHICA
- DOMINAREA
CONCEPTELOR DECONTROL I
AUTORITATE
- STRUCTURA
PARTICIPATIVA
- UNITATEA
CONTROLULUI- UNITATEA
SERVICIILOR
- AUTORITATE +
NEGOCIERE + CONTROL
+ DELIBERARE
Figura nr. 1. Privire comparativ asupra modelelor administraieipublice clasice i moderne
innd cont de aceste elemente, superiorii ierarhici trebuie s lase
subordonailor capacitatea de a decide n anumite situaii i s nu recurg numai la
ordine i directive pentru a-i exprima opiniile; este necesar s se promoveze sistemul
de delegare, care ncredineaz subordonailor opiunea alegerii mijloacelor deexecuie a obiectivelor. Prin aceast atitudine participativ,subordonaii sunt incitai
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
35/116
35
s rezolve un numr din ce n ce mai mare de probleme, deoarece se dezvolt un stil
de autocoordonare la nivelul grupului i un climat favorabil, n acest sens, capabil s
rezolve divergenele poteniale. Pe fondul promovrii modelului participativ, s-a
dezvoltat, n mod progresiv, activitatea sindical. Puterea public a acceptat dialogul
cu reprezantanii funcionarilor publici, fiind nevoit s renune n anumite situaii la
prerogativele ierarhice, din raiuni de pruden.
Unitatea de studiu 2.2.3. Unitate sau pluralism
Avnd n vedere c birocraia se prezint ca un ansamblu omogen i
ierarhizat, n mod necesar ea este i unitar. Unitatea reprezint o prelungire i o
consecin a celor dou principii precedente, fiind justificat, att din considerente de
eficien (satisfacerea mai bun a nevoilor, la costuri mai mici), ct i din voina de a
nu se aciona la ntmplare.
Principiul de unitate impune ca diviziunea muncii de administraie s fie
compensat printr-o subordonare a diverselor organe administrative fa de
autoritatea suprem. Aceast subordonare poate fi de ordin ierarhic i se prezint sub
dou forme, i anume:
1) a unitii prin ierarhie;
2) a unitii prin coordonare (control).
A. Unitatea prin ierarhie
Aparatul administrativ este subdivizat pe vertical ntr-un numr de ramuri
corespunztoare unor domenii precise de activitate. Din aceast perspectiv,
specializarea pe ministere exprim n toate rile ideea repartizrii i diviziunii muncii
administrative.
Dezvoltarea interveniilor publice n viaa economico-social a determinat
creterea numrului de ministere i diversificarea acestora. mprirea muncii de
administraie pe ministere nu este doar rezultatul unei opiuni deliberate sau a unor
calcule raionale, ci mai degrab reprezint un produs istoric, bazat pe consideraii
personale i contingene politice. Acest proces se afl ntr-o continu evoluie. n
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
36/116
36
prezent asistm la o instabilitate a structurilor ministeriale care comport
inconveniente grave manifestate prin: dezorganizarea serviciilor, probleme de
coordonare, conflicte de munc.
Specializarea ministerial este compatibil cu principiul unitii pe care-l
completeaz printr-o ierarhizare a serviciilor. Administraia este divizat pe toat
lungimea sa n trane orizontale poziionate ntr-o manier piramidal. Fiecare etaj
reprezint un alt nivel de ierarhie, care dispune de organe inferioare, dar este
subordonat fa de organele superioare.
n fruntea fiecrui minister se afl un ministru, responsabil al gestiunii i dotat
cu putere discreionar asupra organelor inferioare. Fiecare minister este subdivizat la
rndul su pe ealoane succesive, pe colectiviti mai mici i mai specializate
(direcii, subdirecii, birouri etc.). ntr-un regim parlamentar, orientrile activitii
administrative sunt fixate de ctre eful statului mpreun cu guvernul; ntr-un regim
prezidenial aceste atribuii revin numai efului statului.
Prin intermediul ierarhiei se asigur coeziunea, dar i supunerea
administraiei. Ea faciliteaz transmiterea ordinelor prin relaii succesive, repartizarea
responsabilitilor i controlul autoritilor alese.
B. 2 Unitatea prin control
Practicarea principiului de autonomie a demonstrat c, n ciuda
descentralizrii, organizarea administrativ poate fi supus operaiunii de control,
exercitat de un singur centru de autoritate. Densitatea controlului permite realizarea
unei uniti organice, ntr-o manier la fel de eficient ca ierarhizarea.
Relaia dintre stat i colectivitile locale se caracterizeaz n multe ri prin
existena unei reele de dependen care transform structurile locale n ealoane ale
puterii centrale. Statul procedeaz la repartizarea de competene n seama autoritilor
locale i are putereade arbitraj raporturile dintre colectiviti. n virtutea tutelei, statul
poate bloca, nc de la nceput, iniiativele locale care se dovedesc a fi inoportune sau
costisitoare. Controlul este un mijloc extrem de eficient care asigur conformitatea i
unicitatea aciunilor ntrprinse asupra ansamblului teritoriului.
Dificultile financiare cu care se confrunt colectivitile locale impun
acordarea de ctre stat a unor subvenii i ajutoare publice; n acest scop, statul
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
37/116
37
efectueaz expertize tehnice i economice care s ateste necesitatea i oportunitatea
operaiilor pe care le va finana ulterior. n consecin, concepia privind efectuarea
controlului administrativ de stat este compatibil cu raionalitatea cheltuielilor
publice, dar i cu principiul de unitate.
Un exemplu, n acest sens, l constituie administraia public francez care i
desfoar activitatea pe baza tradiiilor centralizatoare i manifest o nencredere
vizibil n privina tuturor formelor de autonomie.
Principiul unitii este reprezentativ pentru concepia clasic privind
organizarea birocratic; n prezent sistemul administrativ se prezint sub forma unui
mozaic instituional, format din celule multiple, care acioneaz potrivit unei strategii
proprii.
Administraia public modern se caracterizeaz printr-o dezmembrare a
aparatului administrativ i un pluralism al centrelor de decizie autonom, care se
constat n toate rile. Sistemul administrativ nu mai este un bloc coerent i unificat.
Dezvoltarea constant a atribuiilor sale a generat apariia unor moduri de gestiune
descentralizate, dispunnd de o relativ independen fa de autoritile centrale.
Aceast evoluie se explic din raiuni de eficien i din raiuni politice.
Individualizarea i personalizarea operaiunilor de gestiune au avut ca efect creterea
rentabilitii n munca de administraie, prin promovarea unor persoane competente la
conducerea serviciilor publice. n plus, constituirea de mici agenii administrative a
contribuit la prevenirea pericolelor generate de birocraia excesiv i la scderea
puterii eantionului central.
Pluralismul mrete puterea de exprimare i de decizie a organelor
descentralizate datorit urmtoarelorfaciliti:
acordarea unor garanii de independen ageniilor, n ceea ce privete originea,
obiectul de activitate, statutul personalului;
acordarea unei reale liberti de gestiune care elimin impulsurile de putere i de
control din partea autoritilor tutelare;
stabilirea unor legturi de solidaritate ntre cei care controleaz i cei controlai n
scopul eliminrii surselor de conflict i rezolvrii eventualelor divergene pe calea
negocierii.
Dezvoltarea acestor structuri autonome creaz probleme de coeren a aciunii
administrative. Fiecare organ administrativ are tendina de a-i privilegia propriile
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
38/116
38
obiective, riscnd s mreasc tensiunea i concurena n interiorul sectorului public.
Din acest motiv, au fost promovate tehnici noi menite s asigure raionalizarea
aciunii administrative respectnd autonomia diferitelor componente, dintre care
menionm:
- formulele contractuale(contracte cu ntreprinderile publice, cu oraele
medii i comuniti urbane mari), care stabilesc angajamente reciproce ntre stat i
colectivitile descentralizate ntr-un cadru precis i de interes; statul i fixeaz
obiectivele generale de ndeplinit i limetele de control, garantnd organelor
descentralizate o anumit sfer de independen;
- mijloacele de coordonare, care sunt extrem de variate n funcie de
natura i orizontul de timp la care se refer. ntre acestea se disting canalele
tradiionale ale procedurilor de control juridic nejuridic, precum i instituiile
administrative, care se sprijin pe centrele de decizie existente sau se suprapun cu
acestea.
Formulele contractuale i mijloacele de coordonare sunt utilizate, adesea, de
ctre puterea ierarhic i contribuie la realizarea unitii sistemului administrativ.
Rezumat
1. n vederea ndeplinirii funciilor pe care i le confer sistemul social i
pentru a rspunde solicitrilor care i sunt adresate, sistemul administrativ este
grefat pe un aparat instituional a crui complexitate sporete pe msura dezvoltrii
sarcinilor administrative. Organizarea concret a acestui aparat trebuie s
corespund gsirii de soluii la toate problemele sistemelor administrative i s ia n
considerare elementele interne sau externe care exercit presiuni sub influena
factorilor de permanen i a celor de evoluie.
2.Aciunea elementelor endogene (interne), respectiv a factorilor de influen
endogeni rezult din interiorul sistemului administrativ nsui. Or, organizarea
administrativ posed o logic intrinsec i cunoate un ritm de evoluie specific,
aflndu-se sub impactul acestor factori.
Termeni cheie: factori endogeni, factori exogeni, omogenitate, eterogenitate, ierarhie,
participare, unitate, pluralism.
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
39/116
39
3. Aciunile elementelor exogene (externe), respectiv ale factorilor de
influen exogeni, i au sursa n interiorul altor sisteme intrasociale. Sub acest
aspect, organizarea sistemelor administrative trebuie s reflecte raporturile existente
cu celelalte sisteme i s suporte permanent consecinele mutaiilor intervenite n
interiorul lor.
4. Sistemele administrative sunt organizate n funcie de anumite constante;
cercetarea acestora, precum i descoperirea legilor care guverneaz administraia
au constituit din totdeauna obiective esenialepentru tiina administraiei. Mult
vreme, cercetarea s-a axat pe descoperirea celor mai bune reguli de organizare
posibile. Fayol, Taylor i teoreticienii americani au ilustrat aceast tendin
pragmatic i utilitar, bazat pe eficien i randament.
5. Analiza clasic a organizrii birocratice fcut de Max Weber a reunit
toate cerinele de ordine i eficien ale unui model ideal de administraie, deoarece
era fundamentat pe: un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici i proceduri;
ierarhie a funciilor nsoit de o disciplin strict i omogen; funcie public
permanent, specializat, calificat, remunerat i dotat cu garanii de avansare.
6. Viziunea normativ despre administraia public ideal, a fost abandonat
odat ce s-au constatat vicii de organizare birocratic, care au generat n mod
inevitabil rutin, ineficien i incapacitate de adaptare. n acest context, au aprut
alte tendine organizaionale, ndreptate nspre deschiderea sistemului administrativ
la mediul exterior, atenuarea raporturilor ierarhice, apariia centrelor de putere
descentralizat.
7. Un sistem administrativ poate fi studiat prin raportare la anumite sisteme
de referin care oscileaz ntre omogenitate i eterogenitate, ierarhie i participare,
unitate i pluralism. Aceti poli se constituie, n acelai timp, n principii de
organizare a sistemelor administrative.
Verificare / Testare:
1. Precizai factorii ce influeneaz sistemul administrativ.2. Argumentai impactul factorilor endogeni i a celor exogeni asupra sistemului
administrativ.
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
40/116
40
3. Care sunt categoriile de factori endogeni ce influeneaz sistemuladministrativ?
4. Care sunt principiile de organizare i funcionare a sistemului administrativcare corespund cel mai bine modelului clasic de administrare?
5. Caracterizai principiul participrii.6. Precizai trsturile ce individualizeaz principiul unitii prin control.
Teme de control :
1. Referat: Argumentai impactul factorilor endogeni i a celor exogeni asupra
sistemului administrativ din Romnia.
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
41/116
41
Modulul 3. SISTEME ADMINISTRATIVE
PUBLICE N UNIUNEA EUROPEAN
INTRODUCERE
Componente cognitive: care vor fi obinute prin nsuirea coninutului cursului:
O1- s prezinte instituiile UE prin prisma prevederilor legislaiei europene (tratatele
ce instituie UE);
O2- s ilustreze modul de organizare i funcionare a guvernului n ri ale UE, innd
cont de reglementrile constituionale ale fiecrui stat n parte;
O3- s prezinte structura tehnic a guvernului n ri ale UE;
O4- s disting diferitele modaliti de nvestire a guvernului funcie de regimul
constituional propriu fiecrui stat;
O5- s reliefeze structura i modul de funcionare a ministerelor n Frana, Marea
Britanie i Italia;
O6- s descrie structura personalului administrativ n Marea Britanie;
O7- s prezinte structura administraiei publice locale n ri ale UE fcnd referire la
structura de stat (unitar/federal) i la principiile de organizare i funcionare ale
acesteia;
O8- s explice modul de organizare a administraiei publice comunale nGermania;
O9- s evidenieze organizarea administraiei publice locale n Marea Britanie;
O10- s descrie administraia public local n Londra;
O11- s prezinte organizarea i funcionarea administraiei publice locale n Italia.
Rezultate ateptate:
A1- s discute pe marginea subiectelor supuse dezbaterii;
A2- s compare structura i funcionarea sistemelor de administraie public din rileUE cu sistemul administrativ romnesc;
Obiectiv fundamental:
- s cunoasc organizarea i funcionarea sistemelor administrative publice n ri
membre ale Uniunii Europene (Frana, Germania, Marea Britanie, Italia, Suedia
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
42/116
42
A3- s completeze informaiile prin intermediul bibliografiei indicate;
A4- s formuleze opinii i preri personale cu referire la organizarea i funcionarea
sistemelor administrative din ri ale UE;
A5- s trezeasc interesul pentru studiul fenomenului administrativ din rile Uniunii
Europene.
Metode i tehnici didactice:
Metode expozitive:
- explicarea;- descrierea.
Metode conversative:
- conversaia;- conversaia euristic;- problematizarea.
Metode de explorare direct:
- observaia;- studiul de caz.
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
43/116
43
Lecia 3.1. Cadrul instituional al Uniunii Europene
Misiunile sistemelor administrative publice se abordeaz n funcie de aria sau
rspndirea teritorial-geografic a funcionrii lor. Anumite obiective sunt naionale ise ndeplinesc n acelai mod pe toat aria teritoriului naional, cuprins ntre
graniele unei ri. Altele sunt regionale sau locale, limitate la un anumit areal din
interiorul unei ri, cum este un ora, de exemplu. Competenele autoritilor
administrative nsrcinate s ndeplineasc aceste misiuni sunt definite ntr-o manier
mai mult sau mai puin explicit.
Evoluia sistemelor administrative, n cele mai multe state, a demonstrat faptul
c, sub presiunea solidaritii naionale i a imperativelor de ordin tehnic, tendina denaionalizare a unui numr nsemnat de misiuni este din ce n ce mai mare. Sarcinile
centrale sunt conferite, fie ministerelor, fie organismelor administrative specializate.
Sarcinile locale sunt ndeplinite, att de instituiile subordonate ierarhic organelor
centrale sau de administraii specializate, ct i de organe descentralizate autonome.
Organele centrale nu pot s ndeplineasc, singure, sarcinile administrative, n
fiecare punct al teritoriului; ele au nevoie de o reea public local pentru a-i exercita
aciunea. Pentru amenajarea structurilor locale sunt necesare dou condiii:
1. aciunile administrative care se exercit pe ansamblul teritoriului trebuie s fie
omogene, pentru a nu pune n pericol, unitatea naional; n acelai timp, existena
aspiraiilor proprii, caracteristice anumitor teritorii, nu este necunoscut
administraiei, ea trebuie s se adapteze la diversitatea structurilor pe care le
coordoneaz;
2. descentralizarea administraiilor teritoriale, pornind de la caracterul divers al
revendicrilor acestora. De regul, organele locale nu opteaz, n mod absolut, fie
pentru unitate, fie pentru diversitate. Ele se strduiesc s combine n diferite
proporii, cele dou principii extreme, luate n considerare de ctre orice sistem
administrativ.
n anumite ri, cum este cazul Franei, sistemele administrative au fost din
totdeauna marcate de o tendin profund de centralizare. n alte state ca S.U.A. i
Germania s-a optat pentru soluia federalizrii care las posibiliti largi de
exprimare a autonomiei locale. Se poate admite, ns, c evoluia actual a condus la
o anumit uniformizare a regimurilor administrative.
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
44/116
44
Astfel, n statele federale puterea de decizie s-a transferat n seama organelor
locale. Pe de alt parte, statele centralizate au fost nevoite s-i reconsidere
structurile, deoarece centralizarea excesiv i autonomia absolut conduc la o lips de
comunicare ntre organele de decizie naionale i cele locale.
Pe de alt parte, evoluia sistemelor administrative a fost marcat de tendine
de integrare, care au condus la crearea unor entiti i structuri supranaionale n
cadrul crora coabiteaz state unitare i state organizate sub form de federaii. Istoria
a cunoscut nenumrate tentative de formare a unor uniuni sau grupuri de ri, acestea
avnd caracter economic, politic sau militar; exemplele clasice ale istoriei europene
sunt Germania sau Elveia, dar n aceeai msur se poate vorbi de integrarea statelor
sud-americane, a celor africane sau din Asia de sud-est, precum i de zona liber de
comer (NAFTA) creat n 1994 ntre Canada,Mexic i S.U.A..
Integrarea s-a manifestat n diferite forme, iar sentimentul, care izvorte din
acest fenomen, i gsete expresia concret n tendinele de concertare a intereselor;
acestea au condus, n anumite circumstane, la crearea unor instituii politice i
administrative comune.
Construcia administrativ actual a Europei este rezultatul unui proces
ndelungat de evoluie i de negocieri care s-au finalizat prin semnarea n 1957 a
Tratatului de la Roma; acesta a reprezentat actul de natere a Comunitii Economice
Europene i totodat a unui sistem administrativ supranaional, care s-a mrit
considerabil.
Ideea integrrii europene a fost privit diferit n literatura de specialitate.
G.Haberler13considera c prin aceasta se asigur relaii economice mai strnse ntre
zonele respective. M. By era de prere c a integra un ansamblu economic nseamn
a face ct mai compatibile planurile centrelor de decizie care l compun.
Unii politologi i sociologi atribuiau integrarea fenomenului de team, cuefect de realizare a securitii colective. Alii vedeau n integrare un rezultat al
ajungerii la punctul de nentoarcere. Jan Tinbergen definea integrarea economic ca
o centralizare, la nivel supranaional, a unui numr de instrumente ale economiei
politice, de preferin ale celor care au efecte externe considerabile.
13 Olaru, D. Integrarea vest european. Realiti i controverse; Editura Politic; Bucureti; 1988;p.100
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
45/116
45
n acest context, dei generalul Charles de Gaulle era pentru unitatea Europei,
avea s afirme c niciunul dintre popoarele Europei nu va admite s ncredineze
destinul su unui organ format n principal din strini.14
Sistemul administrativ al Uniunii Europene este format dintr-un complex de
instituii supranaionale, care urmrete s promoveze pe teritoriile rilor membre
aciuni concertate la nivel guvernamental, dar n acelai timp, s menajeze
suveranitatea politic i economic a statelor respective. Suprimarea ntre rile
membre, a obstacolelor de natur politic, comercial, fiscal, urmrete s creeze o
pia comun n care productorii i comercianii s concureze n condiii relativ
egale.
Ca urmare a acestor profunde schimbri, Comunitatea Economic European
a devenit prima putere comercial a lumii, deinnd 15 % din exportul mondial
(urmat fiind de S.U.A. 12 % i Japonia 9 %) i cea mai mare pia a lumii
industrializate. Schimbrile intervenite n Europa dup 1989 i noile aderri la C.E.E.,
au impus revizuirea cadrului legal instituit n 1957 i semnarea unui nou tratat la
Maastricht n decembrie 1991.
Noul tratat a instituit sintagma Uniunea european n locul celei de
Comunitate Economic European. El marcheaz o nou etap n procesul de
dezvoltare a unei uniuni care creaz legturi mai strnse ntre popoarele Europei i n
cadrul creia, deciziile sunt luate pe ct mai mult posibil, de ctre ceteni.15
n plan administrativ, scopul Uniunii Europene const n:16
promovarea progresului economico-social echilibrat i durabil, prin crearea unui
spaiu fr frontiere interioare i prin ntrirea coeziunii economice i sociale;
afirmarea propriei identiti pe scena internaional, prin punerea n aplicare a
unei politici de aprare i de securitate comune, pentru toate rile membre;
aprarea drepturilor i intereselor cetenilor statelor membre, prin instaurarea
unei cetenii a Uniunii;
dezvoltarea unei strnse cooperri n domeniile justiiei i afacerilor interne.
Uniunea European dispune de un cadru instituional unic care asigur coerena i
continuitatea aciunilor n scopul realizrii obiectivelor propuse, conservnd i
14 Olaru, D.op.cit.; p.10015
*** - Trait sur lUnion Europenne; Office des publications officieles des CommunantsEuropennes; Bruxelles-Luxembourg; 1992; p.716 *** - idem
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
46/116
46
dezvoltnd avuia comunitar. Uniunea respect identitatea naional a statelor
membre ale cror sisteme de guvernare sunt fondate pe principii democratice.
Organizarea administrativ a Uniunii Europene este conceput astfel nct s
sprijine derularea urmtoareloraciuni:
realizarea unei politici comune n domeniul comerului, agriculturii,
transporturilor i proteciei mediului;
eliminarea ntre statele membre a taxelor vamale i a restriciilor cantitative la
intrarea i ieirea mrfurilor;
asigurarea liberei circulaii a persoanelor, capitalurilor i mrfurilor;
ocrotirea sntii i instituirea unei politici sociale comune.
Conform Constituiei Europene, instituiile Uniunii sunt:
Parlamentul European; Consiliul European; Consiliul de Minitri (denumit Consiliul); Comisia European; Curtea de Justiie;
Constituia Uniunii Europeneinstituie: Banca Central i Curtea de Conturi.
Organele consultative ale instituiilor UE sunt: Comitetul Economic European i
Comitetul Regiunilor.
Atribuiile instituiilor menionate anterior sunt prezentate ntr-o manier
simplificat n Figura nr. 2
INSTITUIILE UE
1. Parlamentul European compus din 750 euro-deputai alei prin vot universal;
atribuii de: co-legiuitor (alturi de Consiliul de Minitri),bugetare, de control politic al Comisiei Europene
2. Consiliul European compus din efi de stat sau de guvern + preedinteleComisiei Europene;
insituie nou introdus de Constituia UE; promotor al politicilor europene;se pronun prin consens, nu legifereaz ;este condus de un Preedinte ales pe o perioad de 2 ani i 6
luni (se renun la preedenia prin rotaie din prezent,asigurat de fiecare stat membru o dat la 6 luni)
3. Consiliul de Minitri(Consiliul)
compus din reprezentanii guvernelor statelor membre; atribuii de: co-legiuitor (alturi de Parlament), politic
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
47/116
47
extern i de securitate comun, politic bugetarse ntrunete pe domenii (agricultur, concuren, pescuit)
4. Comisia European reprezint interesul european comuni UE pe plan extern;are 25 membri (1 membru din fiecare ar, o ar propune
un singur comisar);din 2014 se va reduce numrul membrilor corespunztor a
2/3 din numrul rilor membre;este condus de un Preedinte al crui mandat este de 5 ani; atribuii: propune proiecte de acte normative, asigur
planificarea i executarea politicilor comunitare, executbugetul, gestioneaz programele comunitare, vegheaz labuna aplicare a tratatelor i deciziilor instituiilorcomunitare;
rspunde n faa Parlamentului i se sprijin peadministraiile naionale
5.Curtea de Justiie(compus din Curtea deJustiie propriu-zis,Tribunalul de priminstan, Tribunalespecializate)
asigur respectarea dreptului comunitar;judec: litigii ntre state membre, litigii ntre state membre
i UE, litigii ntre UE i particulari, litigii ntre instituiileUE
6. Constituia UE instituie Banca Central European- asigur finanarea proiectelorn cadrul UE
Curtea de Conturi- asigur controlul veniturilor i
cheltuielilor7. Organe consultative aleinstituiilor UE
Comitetul Economic European- organ consultativ care dconsultan i avizeaz probleme specifice sindicatelor,ntreprinderilor, agricultorilor, familiilor, consumatorilor; Comitetul Regiunilor- reflect dorina statelor de a face s
participe i palierele locale i regionale la dezvoltareapoliticii UE; este consultat asupra problemelor care privescdirect promovarea intereselor i a diversitii regionale.
Figura nr. 2
7/31/2019 III Sisteme Adm Europene
48/116
48
Lecia 3.2. Structuri administrative publice centrale
n ri ale Uniunii Europene
Unitatea de studiu 3.2.1. Cadrul general privind structurarea i
funcionarea Guvernului
Guvernul este, n lumea modern componenta cea mai reprezentativ a
oricrui sistem administrativ public. La rndul su, structura administraiei centrale n
rile vest-europene cuprinde trei categorii de organe:
ministere, care sunt organizate numai n subordinea Guvernului;
autoriti administrative autonome fa de Guvern;
alte organe centrale care pot fi organizate, fie n subordinea Guvernului, fie n
subordinea unui minister.
Elementul fundament