1

Министерство внутренних дел Российской Федерации Краснодарский университет МВД России

Новороссийский филиал Краснодарского университета МВД России

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВА

И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Материалы Международной научно-практической

конференции

19–20 сентября 2013 г.

Краснодар

2013

2

УДК 34 ББК 67 А43 А43

Актуальные проблемы права и правоприменительной де-ятельности на современном этапе : материалы Междунар. науч.-практ. конф., 19–20 сентября 2013 г. / М-во внутр. дел РФ, Крас-нодар. ун-т МВД России, Новорос. фил. Краснодар. ун-та МВД России; [под общ. ред. канд. соц. наук В.А. Сосова]. – Краснодар : Издательский Дом – Юг, 2013 – 664 с. ISBN 978-5-91718-296-4

В сборнике представлены материалы Международной научно-

практической конференции «Актуальные проблемы права и правоприме-нительной деятельности на современнои этапе», состоявшейся 19–20 сен-тября 2013 года в г. Новороссийске.

Тезисы докладов ученых и практиков адресованы всем, кто занима-ется исследованием актуальных проблем развития государственности, пра-ва и правоприменительной практикой. Редакционная коллегия: Т.Ю. Пантелеева, кандидат филологических наук, доцент; А.С. Пеструилов, кандидат исторических наук; Н.В. Савосина, кандидат юридических наук; Л.Г. Литвяк, кандидат юридических наук; Л.Ю. Денисова, кандидат юридических наук; Н.В. Бекирова Ответственный за выпуск Н.В. Бекирова

ББК 67 УДК 34

ISBN 978-5-91718-296-4 © Краснодарский университет МВД России, 2013 © Новороссийский филиал Краснодарского университета МВД России, 2013 © ООО «Издательский Дом – Юг», 2013

3

Вступительное слово начальника Новороссийского филиала

Краснодарского университета МВД России кандидата социологических наук, доцента, полковника полиции

ВЛАДИМИРА АЛЕКСАНДРОВИЧА СОСОВА

Уважаемые участники конференции!

От имени оргкомитета и руководства Новороссийского филиала Краснодарского университета МВД России приветствую вас на одинна-дцатой международной конференции «Актуальные проблемы права и пра-воприменительной деятельности на современном этапе». На конференции планируется рассмотреть проблемы реализации государственно-правовых реформ в Российской Федерации и за рубежом, обсудить вопросы, касаю-щиеся функционирования государства и права и правоохранительной си-стемы на современном этапе. Тема конференции в настоящее время до-вольно актуальна в связи с социальными и политическими трансформаци-ями, происходящими в нашем обществе.

Хочется отметить, что от года к году растет интерес к конференции, количественный состав участников увеличивается. В этом году мы принима-

4

ем гостей из Кабардино-Балкарии, Дагестана, Украины, Адыгеи, Белоруссии. Хочется выразить им огромную благодарность за участие! Неразрывная связь между правовым и социальным порядком в обществе привлекает к участию в нашей конференции большое количество практикующих юристов, филосо-фов, социологов, политологов, лингвистов. Сотрудничество с коллегами в рамках конференции позволяет обмениваться не только научно-иссле-довательским и практическим опытом, но и опытом преподавания разных дисциплин. Радует, что среди участников конференции с каждым годом ста-новится все больше работников практических органов, сотрудничество с ко-торыми дает возможность нашим преподавателям выбирать самые актуаль-ные темы исследований, в том числе прикладного характера.

Право – это феномен общественной жизни, формирующийся и функ-ционирующий благодаря сознанию и воле людей. Поэтому уровень разви-тости любой правовой системы во многом определяется правосознанием людей, ее профессионально создающих.

Источником профессионального правового сознания в современном обществе является высшее профессиональное юридическое образование. Образование есть часть правовой культуры общества, оно аккумулирует в себе правовую культуру общества и передает ее от одного поколения про-фессиональных юристов к другому. На конференции планируется рас-смотрение докладов, рассматривающих юридическое образование как форму воспроизводства профессиональной правовой культуры и подчине-ния закономерностям развития и функционирования не только правовой системы, но и образовательной системы общества.

Юридическая наука носит интегрированный характер, она охватыва-ет почти все стороны нашей жизни. Интеграция высшего юридического образования с практикой решает комплекс задач, среди которых основной является ориентация преподавания на проблемы практической юридиче-ской деятельности.

В современных условиях задачам интеграции науки, образования и инновационной деятельности отводится важное место как одному из ре-шающих факторов развития экономики общества, основанного на знаниях.

Современные сотрудники полиции должны обладать широким спек-тром знаний из разных областей науки. Эффективное использование ре-зультатов научных исследований в практике борьбы с преступностью во многом обусловлено процессом интеграции. Об этой проблеме также мы будем говорить на нашей конференции.

Итак, нам предстоит обсудить широкий круг вопросов. Хочется вы-разить надежду, что в результате будут выработаны конкретные советы и рекомендации.

Выражаю благодарность участникам и гостям конференции и желаю успехов, продуктивной и интересной работы. Уважаемые участники и гос-ти конференции!

5

Выступление заместителя начальника управления

МВД России по г. Новороссийску, полковника внутренней службы

ВЛАДИМИРА АЛЕКСЕЕВИЧА ГРЕБЕНЮКА

Уважаемые участники конференции! Прежде всего, разрешите поприветствовать вас и пожелать всем пло-

дотворной работы. Международная научно-практическая конференция, проводимая но-

вороссийским филиалом Краснодарского университета МВД России, стала традиционной гостеприимной площадкой для ежегодных встреч юристов, педагогов, деятелей науки, полезных и интересных дискуссий.

Бесспорно, вопросы модернизации и совершенствования современной правовой системы сегодня являются не просто актуальными, как принято го-ворить, они являются обязательным элементом общей повестки дня – созда-ния безопасного глобального пространства.

Сегодня мы живём в мире, который постоянно ежедневно изменяет-ся и модернизируется. Как обеспечить баланс принципа верховенства пра-ва и эффективности ответа на новые угрозы безопасности человечества? как выработать действенные механизмы правоприменительной деятельно-сти, отвечающие реалиям современности?

Все мы, здесь присутствующие, понимаем, насколько важно найти ответы на эти вопросы.

Лучшим результатом научно-практической конференции, на мой взгляд, должны стать полнота и качество полемики в работе секций,

А мне, как представителю практических органов, важна обратная связь, внедрение теоретических знаний в повседневную деятельность со-трудников органов внутренних дел для эффективного выполнения задач, поставленных перед полицией Президентом России и Министром внут-ренних дел.

Спасибо за внимание.

6

ДОКЛАДЫ

НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ

НИЖНИК Н.С., доктор юридических наук, профессор,

профессор кафедры теории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России,

(г. Санкт-Петербург)

ПОЛИЦЕЙСКАЯ СИСТЕМА

КАК ЭЛЕМЕНТ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА

Основные направления деятельности государства, в которых выража-

ется и конкретизируется его сословно-классовая и общечеловеческая сущ-ность, представляют функции государства. Во многом они, будучи объектив-но обусловлены потребностями объединенных политико-правовыми отно-шениями людей, задаются характером исторически определенного общества. При этом на любом этапе исторического развития государства центральное место среди его функций занимает правоохранительная функция.

Правоохранительная функция современного государства представляет собой деятельность государства по охране прав и свобод человека и гражда-нина, обеспечению нормального функционирования общества как создания условия для его саморегулирования и нацелена на защиту публичных, корпо-ративных и частных интересов. Правоохранительная функция государства представляет собой организованную деятельность государственного меха-низма, а также общественных организаций и граждан, направленную не только на защиту кого-либо от нарушений прав, но и на создание норм права, эффективного механизма их реализации, соответствующих реально сложив-шимся общественным отношениям. В качестве объекта правоохранительной функции государства выступают широкий круг общественных отношений в правовой сфере, затрагивающих все сферы общественных отношений; в ка-честве цели правоохранительной функции – создание необходимых условий для обеспечения достойного и безопасного существования личности и обще-ства, их взаимодействия; в качестве задач правоохранительной функции гос-ударства – обеспечение правопорядка и законности, непосредственную охра-ну прав и интересов человека и гражданина.

7

Развитие правоохранительной функции носило эволюционный ха-рактер: появившись вместе с государством, правоохранительная функция на ранних этапах истории не выделялась из общей охранительной функции государства; правоохранительные органы как таковые отсутствовали. С развитием государства и усложнением механизма управления обществом правоохранительная функция выделилась из общей охранительной функ-ции государства, начали свое формирование специализированные право-охранительные органы. На всех этапах исторического развития реализация правоохранительной функции сопряжена с функционированием право-охранительной системы государства.

Правоохранительная система как социоюридический феномен и ее структура стали находить отражение в юридической литературе в конце XX в. (термин «правоохранительная система» в отечественном правоведе-нии появился в конце 1980-х – начале 1990-х годов). Правда, чаще всего анализу подвергаются правоохранительная деятельность и правоохрани-тельные органы без акцентирования внимания на то, что и правоохрани-тельная деятельность, и правоохранительные органы одного государства являются структурно-функциональными элементами правоохранительной системы этого государства.

В ходе развернувшейся в литературе дискуссии по поводу роли пра-воохранительных органов в механизме государства, отдельные исследова-тели обосновывают факт существования правоохранительной системы и не сомневаются в наличии их специфической роли в государственном меха-низме1. Появились исследования, характеризующие правоохранительную систему как целостный феномен2. Все чаще при анализе различных видов

1 См.: Рудяков Н.М. Органы внутренних дел в системе правоохранительных органов советского государства. Хабаровск, 1990. С. 7; Правоохранительные органы Россий-ской Федерации : учебник. М., 1996. С. 9.

2 Исследованиями, в которых авторы обращают внимание на понятие, структуру и специфику функционирования в современных условиях правоохранительной систе-мы, являются: Братко А.Г. Правоохранительная система: вопросы теории. М., 1991; Теория права и государства : учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 225; Аврутин Ю.Е. Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации (государственно-правовые и социальные вопросы функционирования и перспектив развития) / Ю.Е. Аврутин, И.Н. Зубов. С. 11–16; Матвеев Т.Г. Организа-ция деятельности негосударственной правоохранительной системы : автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 1998; Чердаков О.И. Формирование правоохранительной си-стемы советского государства, 1917–1936 гг.: историко-правовое исследование : дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2002; Жильцов Н.А. Правоохранительная система самодержавной России в период с февраля 1861 г. по февраль 1917 г.: историко-правовой аспект : дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2007; Цикаришвили О.Г. Пра-воохранительная система России: понятие и структура // Вопросы теории государ-ства и права. 2007. Вып. 6 (15). С. 128–135; Нижник Н.С. Правоохранительная си-стема Российской империи: структурно-функциональный анализ / Н.С. Нижник, Ч.Н. Ахмедов СПб., 2008; Ахмедов Ч.Н. Правоохранительная система государства: теоретико-методологические основания исследования. СПб., 2008.

8

деятельности по реализации функций государства правоохранительные ор-ганы рассматриваются как тесно взаимосвязанные между собой1.

Ретроспективный анализ генезиса, становления и функционирования правоохранительной системы российского государства нашел отражение лишь в работах Ч.Н. Ахмедова, Н.А. Жильцова, Н.С. Нижник, О.И. Черда-кова2.

Направленность деятельности правоохранительной системы в со-временных условиях задается двумя векторами: охраны публичного права, предполагающего приоритет интересов государства и общества по отно-шению к частным интересам индивидуальных и коллективных лиц, охра-ны частного права, базирующегося на признании прав и свобод человека и гражданина основной ценностью. Поэтому современное состояние право-вой реальности требует, чтобы анализ структуры правоохранительной си-стемы государства осуществлялся с учетом дифференциации права на пуб-личное и частное. Это обусловлено тем, что правоохранительная деятель-ность является не только гарантом права, но и легальным средством его ограничения. Именно такая модель правоохранительной системы может стать оптимальной для правового государства, построение которого явля-ется насущной задачей для Российской Федерации в XXI в.

Важнейшую роль в осуществлении правоохранительной деятельно-сти в обоих направлениях играет Министерство внутренних дел России в целом и полиция Российской Федерации в частности. 1 Балмасова Н.М. Системный подход в информационно-аналитическом обеспечении управления органами внутренних дел : дис…. канд. юрид. наук. М., 2010; Жари- ков Ю.С. Взаимодействие правоохранительных органов в борьбе с преступностью в России / Ю.С. Жариков, В.П. Ревин, В.В. Ревина; под ред. В.П. Ревина. М., 2010; Кикоть В.Я. Наука управления. Основы организации и управления в сфере право-охранительной деятельности / В.Я. Кикоть, С.С. Маилян, Д.И. Грядовой. М., 2010; Лянной В.А. Правовые и организационные основы деятельности правоохранитель-ных органов государств-членов Европейского Союза по противодействию нелегаль-ной миграции : дис…. канд. юрид. наук. М., 2010; Потапова C.А. Организация взаи-модействия органов внутренних дел с другими правоохранительными органами по противодействию экономической преступности: по материалам Дальневосточного федерального округа : дис…. канд. юрид. наук. М., 2010; Шашков А.А. Взаимодей-ствие правоохранительных и иных органов при противодействии криминальному рейдерству : дис…. канд. юрид. наук. Челябинск, 2010; Деятельность правоохрани-тельных органов Российской Федерации по противодействию коррупции / Под общ. ред. А.В. Кудашкина. М., 2011; Маслов А.Е. Взаимодействие некоммерческих объ-единений граждан правоохранительной направленности с органами внутренних дел по охране общественного порядка : учебное пособие. М., 2011; и др.

2 Жильцов Н.А. Правоохранительная система самодержавной России в период с фев-раля 1861 г. по февраль 1917 г.: историко-правовой аспект : дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2007; Чердаков О.И. Историография правоохранительной системы со-ветского государства // Гуманитарные исследования: Правоведение. Журнал фунда-ментальных и прикладных исследований. 2003. № 7. С. 104–110; Нижник Н.С.. Пра-воохранительная система Российской империи: структурно-функцио-нальный ана-лиз / Н.С. Нижник, Ч.Н. Ахмедов. СПб., 2008.

9

При анализе правоохранительной системы государства как ее струк-турно-функциональный элемент может рассматриваться полицейская си-стема государства – совокупность органов исполнительной власти, взаи-модействующих и взаимно дополняющих друг друга в процессе реализа-ции задач государственных правоохранительных институтов, вся деятель-ность которых направлена на эффективную защиту личности, общества и государства от внутренних угроз.

Элементами полицейской системы государства являются только те правоохранительные органы страны, которые осуществляют свою специ-фическую деятельность в рамках исполнительной ветви власти, в строгом соответствии с законодательством конкретного государства, в рамках ко-торого четко определены их полномочия, задачи и обязанности1. В контек-сте теоретико-правового и ретроспективного анализа полицейской систе-мы следует обратить внимание на то, что в различных государствах в по-лицейской системе находятся различные правоохранительные органы (ор-ганы полиции, жандармерии, исполнения уголовного наказания (пенитен-циарной системы), разведки и контрразведки, вооруженные силы страны и т.д.), которые осуществляют полицейскую деятельность – охраняют пра-вопорядок в соответствии с особенностями политико-правовой организа-ции и спецификой исторического этапа конкретного государства. Степень участия различных элементов субъектного состава полицейской системы в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности существенно отличается2.

Субъектный состав полицейской системы современного государства, по мнению А.В. Быкова, составляют органы, которые:

– являются структурными элементами системы органов исполни-тельной ветви власти государства;

– являются самыми многочисленными в системе правоохранитель-ных органов государства и имеют право насильственными методами заста-вить любое юридическое или физическое лицо выполнять принятые в установленном законом порядке решения органов государственной власти и местного самоуправления;

– являются силовыми гарантами существующей государственности и законности, так как только им законодательством страны предоставлено право применения оружия, специальных средств и техники при выполне-нии поставленных задач;

– в соответствии с действующим законодательством конкретной страны, обладают правом осуществления оперативно-розыскной, разведы-

1 См.: Быков А.В. Система обеспечения внутренней безопасности государства (адми-нистративно-правовой аспект деятельности). М., 2007. С. 8–9.

2 См.: Быков А.В. Теоретические и прикладные проблемы функционирования нацио-нальных полицейских систем : дис. … докт. юрид. наук. М., 2008; Быков А.В. Поли-цейская система современного демократического государства / А.В. Быков, Т.В. Кикоть-Глуходедова. М., 2010.

10

вательной и контрразведывательной деятельности на территории государ-ства с использованием установленных на конфиденциальной основе отно-шений сотрудничества с лицами, добровольно давшими на это согласие;

– для сотрудников, проходящих службу в данных органах, уста-навливает воинские или специальные звания, особый порядок прохожде-ния службы и служебных отношений, регламентированный специальным законодательством и отличный от службы в иных органах государства1 (именно поэтому полицейских силы государства часто называют «силовы-ми структурами» и «специальными службами».

Ядро полицейской системы государства составляют полиция, жандар-мерия и пенитенциарные органы. Вооруженные силы страны и органы госу-дарственной безопасности (разведка и контрразведка в зависимости от струк-туры органов исполнительной власти конкретного государства могут органи-зационно входить в полицию и жандармерию), являясь важной частью поли-цейской системы в частности и системы обеспечения национальной безопас-ности в целом, но осуществляя большую часть своей деятельности по обес-печению национальной безопасности государства в рамках системы обеспе-чения внешней безопасности страны. Главная цель их (прежде всего воору-женных сил) деятельности – защита суверенитета государства и его безопас-ности от внешних угроз2. При этом в обычных условиях органы госбезопас-ности, в отличие от вооруженных сил, работают и над устранением внутрен-них угроз безопасности государства – то есть действуют в рамках системы обеспечения внутренней безопасности страны и ее полицейской системы.

Органы полиции являются основой полицейской системы государства. Специальный орган, ответственный за выполнение решений центральных ор-ганов власти и обеспечение правопорядка в стране, появляется лишь при определенном уровне развития государства. Он получает название полиция (термин «полиция» произошел от греческого слова «политейя» (полис – го-род) и первоначально означал городское (государственное) устройство; с конца XVI в. во Франции этот термин получил употребление в ином смысле: под термином «Police» французы, а чуть позже немцы под термином «polizei», стали подразумевать правительственную деятельность, направлен-ную на обеспечение общественного благополучия и общественного порядка). 1 Быков А.В. Система обеспечения внутренней безопасности государства (админи-стративно-правовой аспект деятельности). С. 8.

2 В охране правопорядка в повседневной жизни демократического государства воору-женные силы не используются. Исключение составляют страны, имеющие в составе своих полицейских сил особый вид вооруженных сил – жандармерию (Бразилия, Италия, Испания, Португалия, Турция, Франция и др.), При осложнении оператив-ной обстановки и демократическое государство использует вооруженные силы для нормализации обстановки в стране, осуществляя их применение в строгом соответ-ствии с действующим законодательством. – См.: Губанов А.В. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России : дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997; Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. М., 1999; и др.

11

В первой четверти XIX в. завершилось оформление основных моде-лей полицейской системы государства, среди которых следует выделять:

– централизованную (Дания, Италия, Испания, Норвегия, Португа-лия, Франция, Швеция и др.);

– децентрализованную (Австралия, Канада, США и др.); – интегративную (Австрия, Великобритания, ФРГ, Япония и др.). Эволюция структурной организации моделей полицейской системы

происходит в контексте эволюции государства, которое, как правило, на разных этапах своего развития сохраняло неизменными принципы органи-зации полицейской системы, наполняя деятельность различных ее элемен-тов новым содержанием. В истории имеют место и смена типа систем: Ав-стрия, Германия и Япония, например, после Второй мировой войны от мо-дели централизованной полицейской системы перешли к интегративной. Смене моделей полицейской системы в этих странах предшествовала их оккупация войсками союзников, демонтаж тоталитарной политической си-стемы и принятие новых демократических конституций.

Большая часть государств в мире совершенствовали свои полицей-ские системы в рамках уже исторически сложившихся и организационно оформившихся моделей.

Место и роль полицейских органов в системе органов исполнительной власти государства, а также их структура в различных государствах различ-ны: то, что отдельные страны избегают, боясь стать «полицейским государ-ством», другими рассматривается как соответствие демократическим прин-ципам. Однако в основу построения полицейских систем большинства госу-дарств положены близкие организационно-правовые принципы, одинаковые взгляды на функции государственных структур, а также характер их приме-нения в случае необходимости защиты правопорядка в стране в особых слу-чаях. При этом поиск оптимальных моделей полицейской системы, адекват-ной современным реалиям, государствами осуществляется непрерывно.

Централизованная модель полицейской системы государства сфор-мировалась в странах континентальной Европы в конце XVIII – начале XIX в. Для всех стран, использующих централизованную модель системы обеспечения внутренней безопасности характерно жесткое подчинение всех сил обеспечения внутренней безопасности государства прямому кон-тролю национального руководства.

В современных условиях можно выделить два основных вида центра-лизованной (континентальной) модели полицейской системы государства:

– модель, в соответствии с которой государства обеспечивают свою внутреннюю безопасность только силами гражданской полиции и не имеют в составе своих полицейских сил жандармерии (например, в Дании, Ирландии, Норвегии, Финляндии, Швеции: сравнительно небольшой раз-мер территории, невысокая численность моноэтнического населения и до-статочно высокий уровень жизни в сочетании с традиционно низким уров-

12

нем преступности и отсутствием серьезных политических кризисов позво-ляют эффективно решать задачи по обеспечению безопасности силами только полиции и не тратить дополнительные средства на специальные полицейские формирования вооруженных сил);

– модель, в соответствии с которой государства обеспечивают свою внутреннюю безопасность силами гражданской полиции и жандар-мерии, специальных полицейских формирований вооруженных сил (например, в Италии, Испании, Лихтенштейне, Люксембурге, Португалии, Турции, Франции: после окончания Второй мировой войны эффективное обеспечение устойчивости правопорядка в условиях экономической и по-литической нестабильности, частых политических кризисов возможным оказалось с использованием всего арсенала возможных средств).

Жандармерия именуется в разных странах по-разному: во Франции – Национальная жандармерия, в Голландии, Люксембурге; Турции – жан-дармерия, в Бельгии – Народная жандармерия, в Испании – Гражданская Гвардия, в Италии – Корпус карабинеров и Корпус финансовой гвардии, в Португалии Национальная республиканская гвардия. Военнослужащие жандармерии, в отличие от сотрудников национальных полиций, на кото-рых полностью распространяются гражданские права и свободы, но без права забастовки и вступления в политические партии, лишены права вступать в профсоюзы, политические партии, избирать и быть избранны-ми. В этом проявляется стремление политического руководства западноев-ропейских стран обладать силовой структурой, внутренняя организация которой основывается на воинской дисциплине, где практически исключе-на возможность постороннего политического воздействия и служебные отношения отличаются традиционным консерватизмом.

Ретроспективный анализ эволюции политико-правовых систем в XIX–XX вв. показал, что именно жандармерия является наиболее управля-емым звеном системы обеспечения внутренней безопасности в условиях обострения внутриполитической обстановки. Поэтому главное предназна-чение жандармерии – являться основным гарантом существующего кон-ституционного строя страны, в том числе и в условиях экстремальных си-туаций, как правило, находит организационное и нормативное закрепле-ние. А возможность максимальной замены государственных и муници-пальных полицейских формирований жандармерией и является стратеги-ческим принципом, лежащим в основе строительства и функционирования элементов полицейской системы всех стран, использующих эту модель обеспечения внутренней безопасности государства.

Весь личный состав жандармерии имеет правовой статус составной части вооруженных сил (например, во Франции, Бразилии и Португалии) или рода сухопутных войск вооруженных сил (в Италии, Испании, Тур-ции). На личный состав жандармерии распространяются все льготы и пра-ва военнослужащих (бóльшие, чем у сотрудников полиции и военнослу-

13

жащих других родов войск). Жандармы обеспечивают общественную без-опасность (выполняют полицейские функции) как в военной, так и в граж-данской сфере на территории всей страны. При этом исключительную компетенцию жандармерии составляет сельская местность и города до 20 тыс. жителей (во Франции, Испании и Португалии) или все населенные пункты страны, кроме столицы, областных и провинциальных центров (в Италии). Применительно к гражданской сфере деятельность жандармерии носит межминистерский характер. Порядок привлечения личного состава жандармерии для выполнения задач различных министерств регламенти-руется законодательством конкретного государства. В отдельных странах жандармерия наряду с Национальной полицией (Италия, Франция и Пор-тугалия) или исключительно своими силами (Испания, Турция) осуществ-ляет охрану государственных границ, выполняет функции морской поли-ции (Италия) и таможни (Испания, Италия и Португалия)1.

В российском государстве полицейская система складывалась на ос-нове централизованной модели. Оформившаяся в начале XVIII в. полицей-ская система России включала в себя общую полицию – систему органов надзора и принуждения, предназначенных для поддержания общественно-го порядка, борьбы с преступностью, обеспечения безопасности граждан и политическую полицию, предназначенная для защиты существующего государственного строя.

Созданная в Российской империи полицейская система была ликви-дирована в условиях революционных преобразований всей политико-правовой системы государства в 1917 г. Однако и советская милиция, и милиция России, и полиция Российской Федерации являлись и продолжа-ют оставаться ядром полицейской системы централизованной модели и играют важнейшую роль в охране правопорядка и обеспечении безопасно-сти российского государства.

1 См.: Губанов А.В. Полиция Запада. М., 1993; Губанов А.В. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России…; Губанов А.В. Полиция зарубежных стран; Быков А.В. Жандармерия западноевропейских госу-дарств. М., 1999; Внутренние войска (структуры им подобные) в системе обеспече-ния внутренней безопасности зарубежных государств (1945–1997 гг.) / И.М. Попов, А.В. Быков, А.В. Губанов, А.В. Капкин; Велик В.Н. Финансовая Гвардия Италии: ор-ганизационно-правовые основы деятельности : дис. … канд. юрид. наук. М., 2001; Сенин В.И. Основы организации и функционирования Корпуса Финансовой Гвардии и Корпуса карабинеров в обеспечении экономической безопасности Италии : дис. … канд. юрид. наук. М. 2001; Князев В.В. Полицейские системы зарубежных госу-дарств / В.В. Князев, Н.И. Сазонова. М., 2004; Мишо К. Полицейское управление во Франции при Старом режиме // Неприкосновенный запас. 2005. № 4 (42); и др.

14

КОНДРАШЕВ А.А., доктор юридических наук, профессор,

заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права Сибирского федерального университета

(г. Красноярск)

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ

НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ:

НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМЫ

И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

Первый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных

прав граждан Российской Федерации»1 был принят в 1994 году. Он являлся рамочным, поскольку устанавливал только основные параметры механизма реализации гражданами избирательных прав при проведении как федераль-ных, так и региональных выборов. Принятый в 1997 году Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референ-думе граждан Российской Федерации»2 и внесенные в него в 1999 году об-ширные изменения3 коренным образом изменили соотношение федерального и регионального избирательного законодательства4. Федеральный закон стал постепенно утрачивать черты рамочного, и правовое регулирование вопросов формирования органов государственной власти субъектов Российской Феде-рации и органов местного самоуправления фактически стало все больше пе-реводиться в сферу ответственности федерального законодателя.

Российское избирательное законодательство за последнее десятиле-тие серьезно изменилось, причем можно выделить несколько этапов такой реформы. Зачастую федеральный законодатель сознательно исповедовал политику избыточной централизации и детализации положений федераль-ного законодательства о выборах. Новая редакция федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», принятая в 2002 году, четко зафиксировала эту цель.

1. В связи с принятием в 2002 году нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» соотношение федерального и регионально- 1 См.: СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.. 2 См.: СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339. 3 См.: СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1653. 4 Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. № 2. С. 29.

15

го избирательного законодательства перешло в принципиально новую плос-кость. В соответствии с нормами данного Закона субъекты Российской Феде-рации лишились возможности самостоятельно определять целый ряд пара-метров избирательной системы, применяемой при выборах органов государ-ственной власти. Наиболее существенно то, что при выборах законодатель-ного (представительного) органа государственной власти субъекта Россий-ской Федерации не менее половины депутатов было предписано избирать на основе пропорционального представительства. Также элементами централи-зации стали положения об обязательности назначения органами государ-ственной власти субъекта Российской Федерации не менее двух членов изби-рательной комиссии субъекта Российской Федерации на основе предложений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также – об избрании председателя избирательной комиссии субъекта Российской Феде-рации по предложению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации1. Была детализированы требования об агитации (даны ее опреде-ления, введены ограничения на использование изображений физических лиц без их согласия), появилось множество оснований для отмены и отказа в ре-гистрации кандидатов, появилось разделение аннулирования и отмены реги-страции, было запрещено участие в региональных выборах местных регио-нальных общественных объединений.

2. Вторая по значимости и последствиям реформа избирательного законодательства прошла в 2005–2006 годах. Вначале законодательно был закреплен переход от смешанной к пропорциональной избирательной системе при формировании Государственной Думы Российской Федера-ции2. Затем в этом же году были запрещены избирательные блоки на всех выборах3. Также в 2005 году произошел отказ от системы прямых выборов губернаторов субъектов РФ4.

Следующим этапом избирательной реформы, инициированной для укрепления личной власти главы государства с опорой на единственную

1 Постников А.Е. О проекте нового Федерального закона «Об основных гарантиях из-бирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера-ции» // Адвокат. 2002. № 1. С. 8.

2 Федеральный закон Российской Федерации от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах де-путатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.

3 Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референду-мах и иные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 25.07.2005. № 30 (Ч. 1). Ст. 3104.

4 См.: Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ «О внесении изменений в Феде-ральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представи-тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание зако-нодательства РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

16

партию, стали изменения в избирательном законодательстве, которыми были введены запрет голосования «против всех»1 и отмена обязательной явки на выборах (20 % от общего количества избирателей)2.

Уже в то время отдельные ученые четко видели причину указанных преобразований и отмечали угрозу демократическому строю и основам наро-довластия. Так, А.Ф. Ноздрачев справедливо указывал, что «участие народа в управлении государством свелось к нулю, политические партии преврати-лись в придаток государственного аппарата либо в корпоративные кланы, це-ли которых не всегда совпадают с интересами широких слоев населения»3. Так отмена порога явки уже неоднократно приводили к курьезным и одно-временно печальным случаям, когда на муниципальных выборах побеждали кандидаты, за которых голосовал один или два избирателя4.

Еще одной мерой, направленной на ограничение политической кон-куренции, а значит и на ограничение избирательных прав стали законода-тельные ограничения на ведение агитации против конкурентов на выборах. В 2006 году зарегистрированные кандидаты и партии лишились права кри-тиковать своих оппонентов в ходе агитации на каналах организаций осу-ществляющих телевещание в целях недопущения «создания отрицательно-го отношения избирателей к оппонентам»5.

3. Третий этап реформы избирательной системы произошел после провала «Единой России» на думских выборах в декабре 2011 года, а именно после массовых протестов против фальсификации результатов вы-боров, вылившихся в грандиозные по численности участников публичные акции в г. Москве прошедшие в декабре 2011 – январе 2012 годов. Главные изменения, коснулись возврата к прямым выборам губернаторов, правда процедуру допуска к выборам серьезно усложнили, фактически предоста-

1 Федеральный закон Российской Федерации от 12 июля 2006 г. № 107-ФЗ «О внесе-нии изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандида-тов)» // СЗ РФ. 17.07.2006. № 29. Ст. 3125.

2 Федеральный закон Российской Федерации от 5 декабря 2006 № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессу-альный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 11.12.2006. № 50. Ст. 5303.

3 Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 14.

4 В Хабаровске, например, явка избирателей составила всего 14 %, а в Матвеевском сель-совете в Курганской области к урне для голосования пришли всего два человека – кан-дидат в депутаты и его приятель, что по новым правилам обеспечило 100-процентное избрание кандидата депутатом // См.: Урны грязи не боятся // Новая газета. 2007. № 18 (1238). С. 3.

5 Федеральный закон Российской Федерации от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессу-альный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 11.12.2006. № 50. Ст. 5303.

17

вив привилегию «Единой России», которая имеет большинство почти во всех муниципальных образованиях страны. Кандидат на губернаторский пост должен собрать подписи от 5 до 10 % муниципальных депутатов и выборных должностных лиц (жесткий фильтр)1, помимо этого Президент РФ может провести консультации с кандидатами (мягкий фильтр). Совер-шенно очевидно, что крайне сложно будет соблюсти указанные требования самовыдвиженцу, а тем более, находящемуся в оппозиции к действующей власти. Кроме того, были облегчены процедуры проведения президентских и парламентских выборов. Так, для президентских выборов было сокраще-но количество собираемых подписей для кандидатов-самовыдвиженцев (с 2000000 до 300000), для всех кандидатов-самовыдвиженцев на всех выбо-рах сокращено количество подписей с 2 до 0,5 %, а также все партии осво-бождены от процедуры сбора подписей на всех выборах2. Кроме того, в Государственной Думе во втором чтении принят законопроект о возвра-щении к смешанной системе на выборах в Государственную Думу.

Представляется, что необходимо и дальше реформировать избира-тельное законодательство, а также законодательство о политических пар-тиях (например, разрешив формирование региональных партий и допуски их к выборам). Причем приоритетными направлениями реформы должно стать облегчение допуска к участию в выборах (отказ о процедуры сбора подписей для всех участников), введение законодательных гарантий не-возможности фальсификации результатов голосования (признание рас-хождения между результатами официальных протоколов об итогах голосо-вания и протоколов, выданных наблюдателям безусловным основание от-мены итогов голосования на участках), изменение порядка формирования избирательных комиссий (запрет работы в них государственных и муни-ципальных служащих, выдвижение кандидатов только политическими партиями). Наряду с внедрением электронных систем обработки бюллете-ней, актуально разработать единые законодательные стандарты их приме-нения, так как в настоящее время их применение регламентируется подза-

1 См.: Федеральный закон от 02.05.2012 № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис-полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2274. Правда следует учитывать, что кандидат, выдвинутый в порядке само-выдвижения, должен собрать еще и подписи граждан, которые должны быть представ-лен на проверку в соответствующую избирательную комиссию.

2 Федеральный закон от 02.05.2012 № 41-ФЗ «О внесении изменений в отдельные за-конодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 07.05.2012. № 19. Ст. 2275.

18

конными актами ЦИК и в ряде случаев способно повлечь манипуляции со стороны лиц, заинтересованных в фальсификации выборов. Необходимо переходить в рамках всей страны в самые кратчайшие сроки к голосова-нию с использованием электронных систем обработки избирательных бюллетеней, так как практика доказывает существенное сокращение изби-рательных нарушений в ходе их применения. Также требуется обеспечить видеотрансляцию с избирательных участков на любых выборах, от феде-ральных до местных. Это крайне значимо, так как в настоящее время, это оборудование находится в федеральной собственности и лишь по решению ЦИК РФ, может быть использовано на иных выборах, кроме федеральных.

Проблемой, которая не решается с 90-х годов прошлого века, высту-пает несоответствие избирательных списков реальному числу избирателей, а также возможность голосования граждан, не зарегистрированных по ме-сту проживания. Как известно, списки обновляются дважды в год, причем участвуют в их составлении сразу несколько органов (миграционная служ-ба МВД РФ, глава муниципального образования, территориальная комис-сия), что приводит к многочисленным фактам несоответствия списочных сведений реальному состоянию дел. Можно предложить ввести систему регистрации граждан в списке только в случае его личной явки в комиссию или на участок, что позволит исключить случаи манипуляций со списками со стороны членов избирательных комиссий, которые зная, кто из избира-телей на выборы не ходит, просто фальсифицируют данные в списках. Связана с вышеуказанной и проблема допустимости голосования на выбо-рах граждан, не зарегистрированных на территории, где расположен уча-сток (лица, проживающие в общежитиях учебных заведений, избиратели, находящиеся в местах временного пребывания и работающие на предприя-тиях с «непрерывным циклом работ»), что приводит к организации специ-альных избирательных участков, где голосуют такие граждане, при этом проконтролировать сколько раз такие люди голосуют, как и работу этих участков практически невозможно. Представляется, что предотвратить случаи, когда используя возможности такого голосования, администрации предприятий и государственных учреждений заставляют людей голосовать на одном участке, собирая и мобилизуя их на голосование за «нужных» кандидатов. Исключить такие нарушения можно только при условии обя-зательного запрета голосования лиц, не зарегистрированных по месту жи-тельства на данном избирательном участке. Также правильной представля-ется и постановка вопроса и об отмене голосования по открепительным удостоверениям именно в силу невозможности исключения случаев «двойного» голосования, когда гражданин голосует и по месту жительства, а также сразу в нескольких избирательных участках.

Нельзя не коснуться и проблемы, которая практически не получила освещения в научной литературе, но серьезно искажает результаты воле-изъявления граждан в ряде территорий страны. Речь идет о голосовании

19

ряда категорий граждан (военнослужащие, обвиняемые в совершении пре-ступлений, находящиеся в изоляторах, а также лица, находящиеся в психи-атрических учреждениях, но не ограниченные в дееспособности). По нашему мнению, их волеизъявление изначально с дефектом воли, так как командование воинских частей, как и руководство изоляторов и больниц вправе осуществлять жесткий контроль за поведением соответствующих категорий граждан, и как показывает избирательная статистика результаты голосования в этих учреждениях сильно расходятся со средними результа-тами по соответствующим территориям. Необходимо отказаться и от по-вторного подсчета голосов в рамках избирательной комиссии, ведь именно в рамках повторного подсчета допускаются основные нарушения избира-тельных прав кандидатов и партий. Обычно, этот подсчет проходит в ночь выборов, когда наблюдатели и члены комиссий с правом совещательного голоса отправились по домам, а нечистоплотные члены комиссий органи-зуют оформление нового протокола для избрания «угодного» власти кан-дидата. Повторный подсчет может быть разрешен только по судебному решению, при условии обязательного присутствия кандидатов, наблюдате-лей и членов комиссий с правом совещательного голоса.

ЧАПУРКО Т.М., кандидат юридических наук, доктор политических наук, профессор, профессор кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права

Кубанского социально-экономического института (г. Краснодар)

ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ ВЗГЛЯД

НА ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ

НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В РОССИИ:

МИФ ИЛИ ПРОБЛЕМЫ

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ?

Во все времена и во всех странах дети считались одной из наиболее

важных групп общества, поскольку подрастающее поколение являлось га-рантией продолжения государственности. Несмотря на это реально права и интересы детей стали защищаться государством только в ХХ веке.

В зависимости от типа политической системы и экономических воз-можностей общества разные страны создавали национально ориентиро-ванные модели защиты детства. Политические и социальные особенности таких моделей в значительной мере определяются господствующей в той или иной стране политической культурой.

20

Вместе с тем необходимо признать отсутствие моделей в полной ме-ре отвечающих реалиям XXI века. Находящаяся во власти элита предпочи-тает неполитизировать вопросы, связанные с защитой прав и интересов подрастающего поколения. Отсутствие же политических решений застаре-лых проблем рано или поздно приводит к социальным конфликтам, име-ющим далеко идущие политические последствия. Подтверждением ука-занного тезиса являются прокатившиеся в последние годы во Франции, Дании, Германии и ряде других стран молодежные бунты, в которых при-нимали участие подростки иммигрантского происхождения. Политическое руководство указанных стран под давлением общественности было вы-нуждено принять стратегические решения, направленные на профилактику такого рода конфликтов. Рано или поздно соответствующий опыт запад-ных стран придется учитывать и российской элите.

На протяжении всего ХХ века особенности отечественного полити-ческого дискурса в сфере защиты прав и интересов детей были обусловле-ны низким уровнем жизни значительной части населения страны.

В постсовременной России, в сентябре 1995 года, вступили в дей-ствие «Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 г. (нацио-нальный план действий в интересах детей)», в которых были определены приоритетные направления в области жизнедеятельности детей: укрепле-ние правовой защиты, охрана их здоровья, поддержка детей, находящихся в особо трудных обстоятельствах, противодействие перманентно возника-ющим угроза и т.д. В связи с завершением срока действия упомянутого документа, был разработан и принят «Национальный план действий в инте-ресах детей до 2010 г.», в котором названные приоритетные направления получили дальнейшее развитие, но не нашли своей реализации. Поэтому в целях формирования государственной политики по улучшению положения детей в России, и в соответствии с Конвенцией о правах ребенка, Прези-дент РФ издал Указ 1 июня 2012 года об утверждении Национальной стра-тегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы1.

Вместе с тем, кроме общегосударственных нормативно-правовых ак-тов, каждый из субъектов Российской Федерации, в зависимости от имею-щихся национально-демографических и природно-географических особен-ностей приним