H¥rda och mjuka verksamheter

Magisteruppsats Internationella Ekonomprogrammet Ht 2005 ISRN: LIU-EKI/IEP-D--06/029--SE

Hårda och mjuka verksamheter – en studie av styrning inom en kommun

Hard and soft activities – a study of management control in a municipal

organization

Av: Helen Johansson

Sara Mattila

Handledare Jörgen Dahlgren

Sammanfattning Bakgrund

Vilken verksamhet som en kommun ska bedriva bestäms i stor utsträckning av lagar och

regler, vilket gör det svårt att anpassa verksamheten och styrningen av den efter

förutsättningar i omgivningen och inom verksamheten. Inom den kommunala

organisationen finns såväl vad som i folkmun kallas för ”hårda” verksamheter,

exempelvis parkskötsel och gatubyggnation, som ”mjuka” verksamheter, så som skola

och omsorg. I den befintliga litteraturen saknades en genomgång av vad begreppen hårt

och mjukt innebär och hur detta påverkar styrningen av en verksamhet. Därför behövdes

först en kategorisering av begreppen göras för att sedan kunna relateras till teorier om

lämpliga styrtyper givet olika förutsättningar.

Syfte

Syftet med uppsatsen är att beskriva och analysera hur hårda och mjuka verksamheter

inom en kommun styrs och hur de bör styras. Utifrån syftet formulerades följande

frågeställningar; Hur kan hårda och mjuka verksamheter kategoriseras och hur bör de

styras? Hur utformas styrningen av hårda och mjuka verksamheter inom en kommun?

Hur påverkar skillnaderna mellan hårda och mjuka verksamheter styrningen i en

kommun?

Metod

En fallstudie genomfördes för at utifrån befintliga teorier kategorisera begreppen hårt

och mjukt och utifrån ett antal intervjuer med ansvariga för olika nivåer för

verksamheten i Linköpings kommun diskutera styrningens utformning. Styrdokument

studerades och klausuler sammanställdes för att kunna jämföra den praktiska

verksamhetsstyrningen med teorin.

Resultat

Studien resulterade i att de skillnader som förväntades finnas mellan de studerade hårda

och mjuka verksamheterna inte återfanns i det insamlade materialet. Detta beror

antagligen på de begränsningar av styrningen som den politiska organisationsformen

innebär samt att skillnaderna mellan verksamheterna eventuellt inte var så stora som

först antogs beroende på den enhetliga organisationen genom beställar- utförarmodellen

som används.

AbstractBackground

The activities which are to be performed within a municipal organisation are to a large

extent governed by laws and rules, which makes it hard to adapt the activities and their

control to the environmental and internal conditions which they face. Within Swedish

municipal organisations one can find ”hard” activities, such as maintenance of parks

and building streets, as well as ”soft” activities such as schools and care for the elderly.

The existent literature lacks explanations of how ”hard” and ”soft” activities affect the

control within an organization, and a categorization of what these notions mean was a

first step towards finding theories considering suitable forms of control considering the

different conditions.

Purpose

The purpose of this thesis is to describe and to analyze how hard and soft activities are

controlled within a municipal organization, and how they ought to be controlled. The

purpose is refined through three questions; How can hard and soft activities be

categorized and how ought they be controlled? How is the control of hard and soft

activities designed within a municipal organization? How do the differences between

hard and soft activities affect the control within a municipal organization?

Method

A case study was performed to, based on existant theory, categorize the notions of hard

and soft activities and to perform interviews with a number of persons responsible for

different levels of control of activities within Linköpings Kommun, the municipality

studied. Control documents were studied and clauses from them were compared in order

to contrast the actual control with the one predicted by theories.

Resultat

The study resulted in that the differences which we expected to find between the hard

and the soft activities did not appear in the information collected. The reason for this

lies probably in the limits that the political organization poses on control, and the

uniform organizational structure given by the orderer-performer model in use.

Linköpings kommun

Innehållsförteckning 1 Inledning.......................................................................................................... 1

1.1 Bakgrund .....................................................................................................................1 1.2 Problemdiskussion.....................................................................................................2 1.3 Syfte ..............................................................................................................................3 1.4 Frågeställningar ..........................................................................................................3 1.5 Disposition...................................................................................................................4

2 Tillvägagångssätt ............................................................................................. 5 2.1 Undersökningsansats.................................................................................................5

2.1.1 Klassificering av fallstudier......................................................................................... 5 2.1.2 Bearbetning av befintliga teorier ................................................................................ 6 2.1.3 Val av undersökningsenheter....................................................................................... 7 2.1.4 Val av respondenter och genomförande av intervjuer ................................................ 8 2.1.5 Bearbetning av det empiriska materialet................................................................... 10 2.1.6 Kvantitativ och kvalitativ metod ................................................................................ 10

2.2 Validitet och reliabilitet i en fallstudie ..................................................................11 2.3 Möjligheter till generalisering ................................................................................12

3 Teoretiska utgångspunkter.......................................................................... 14 3.1 Styrning......................................................................................................................14

3.1.1 Den cybernetiska styrmodellen.................................................................................. 15 3.2 Kategorisering av verksamheter ............................................................................16

3.2.1 Klassificering av tjänster........................................................................................... 17 3.3 Kategorisering av hård och mjuk verksamhet .....................................................17 3.4 Styrning av hård och mjuk verksamhet................................................................18

3.4.1 Den undre delen av den cybernetiska styrmodellen .................................................. 19 3.4.2 Den övre delen av den cybernetiska styrmodellen .................................................... 20

3.5 Ideala styrformer ......................................................................................................22 4 Linköpings kommun .................................................................................... 23

4.1 Ekonomistyrning i kommunen ..............................................................................23 4.2 Organisation genom en beställar- utförarmodell ................................................24 4.3 Teknik- och samhällsbyggnadsnämnden .............................................................25

4.3.1 Beställare................................................................................................................... 25 4.3.2 Utförare ..................................................................................................................... 26 4.3.3 Uppföljning av verksamheten .................................................................................... 27

4.4 Omsorgsnämnden....................................................................................................27 4.4.1 Beställare................................................................................................................... 28 4.4.2 Utförare ..................................................................................................................... 28 4.4.3 Uppföljning av verksamheten .................................................................................... 29

4.5 Sammanställning av klausuler ...............................................................................30 5 Analys av hårda och mjuka verksamheter ............................................... 33

5.1 Kategorisering av de studerade verksamheterna................................................33 5.1.1 Tjänsteklassificering.................................................................................................. 34

5.2 Styrning av de studerade verksamheterna...........................................................35 5.2.1 Inputkrav.................................................................................................................... 35 5.2.2 Processkrav ............................................................................................................... 36 5.2.3 Outputkrav................................................................................................................. 36 5.2.4 Jämförelse mellan teori och praktik .......................................................................... 37

Linköpings kommun

5.3 Orsaker till skillnader mellan teori och praktik...................................................38 6 Slutsatser ......................................................................................................... 40

6.1 Hur kan hårda och mjuka verksamheter kategoriseras och hur bör de styras?...........................................................................................................................................40 6.2 Hur utformas styrningen av hårda och mjuka verksamheter inom en kommun?.........................................................................................................................40 6.3 Hur påverkar skillnaderna mellan hårda och mjuka verksamheter styrningen i en kommun? .................................................................................................................40 6.4 Resultat av studien...................................................................................................41

7 Reflektioner .................................................................................................... 42 6.1 Förslag till vidare studier ........................................................................................42

7 Källförteckning .............................................................................................. 43 7.1 Böcker.........................................................................................................................43 7.2 Artiklar.......................................................................................................................44 7.3 Internet.......................................................................................................................45 7.4 Övrigt tryckt material ..............................................................................................45 7.5 Intervjuer ...................................................................................................................46

Bilaga 1 Den kommunala organisationen ....................................................A Bilaga 2 Intervjuguider..................................................................................... B

Figur- och tabellförteckning 2. Tillvägagångssätt ........................................................................................... 5

Figur 2.1. Stadier i den teoretiska utvecklingsprocessen ..........................................6

3. Teoretiska utgångspunkter........................................................................ 14

Figur 3.1. Den cybernetiska styrprocessen .................................................................15

Figur 3.2. Lämplig styrtyp utifrån verksamhetens karaktär ....................................19

Figur 3.3. Lämplig styrform utifrån verksamhetens förutsättningar......................20

4. Linköpings kommun .................................................................................. 23 Tabell 4.1 Inputkrav .......................................................................................................30

Tabell 4.2 Processkrav....................................................................................................31

Tabell 4.3 Outputkrav....................................................................................................32

5. Analys av hårda och mjuka verksamheter ............................................. 33

Tabell 5.1: Kategorisering enligt Hofstedes (1979) tre frågor...................................33

Tabell 5.2: Kategorisering enligt Fitzgerald et als. (1991) kännetecken..................34

Tabell 5.3: Klassificering enligt Silvestro et als (1992) tjänstedimensioner ............34

Förkortningar ATOS – Affärsområde Teknik- och Samhällsbyggnad

KF – Kommunfullmäktige

Koop – Kooperativa förbundet

KS – Kommunstyrelsen

LOU – Lagen om Offentlig Upphandling

SKL – Sveriges Kommuner och Landsting

TSN – Teknik- och Samhällsbyggnadsnämnden

Inledning

1 Inledning En organisation syftar till att samordna individuella arbetsinsatser för att de inblandade

tillsammans ska skapa något större än vad individerna själva kan åstadkomma. Vad de

enskilda vill uppnå med samarbetet stämmer dock ofta inte överens, och därför behövs

det någon som leder och styr arbetet i organisationen för att se till att de gemensamma

målen uppnås. Styrningen kan påverka vilka resurser som används, hur produktionen

utförs samt vilka resultat som ska uppnås.

1.1 Bakgrund Det finns många olika organisationer i samhället, men ingen ”bästa” styrteknik som kan

användas för dem alla. Anledningen till detta är att styrningen alltid måste anpassas till

verksamhetens förutsättningar för att resurserna ska kunna utnyttjas på bästa sätt.

Förutsättningar som de styrande behöver ta hänsyn till är bland annat om organisationen

producerar varor eller tjänster, om verksamheten regleras av lagar och regler samt om

den är utsatt för konkurrens. Förutsättningarna ändras över tiden, vilket innebär att

utformningen av verksamheten måste anpassas kontinuerligt. (Luthans och Stewart

1977)

Ett exempel på hur organisationer anpassar sig till förändringar i sin omgivning är

Kooperativa Förbundet (Koop). För 50 år sedan drev föreningen inte bara

matvarubutiker, utan ägde även företag som sålde glödlampor (Luma), truckar (BT

Industries) och skor (Wedins). Under årens lopp har dock konkurrensen i industrierna

ökat, och företaget valde därför att renodla och fokusera på verksamheten som

matvarukedja. Nyligen uppmärksammades att Koop tänker sälja de lokaler som de

kvarvarande butikerna ligger i, för att fullt ut kunna koncentrera sig på sin

kärnkompetens, att verka som en aktiv konsumentrörelse. (Froste 2005)

När ett producerande företag väljer att renodla sin verksamhet finns det dock så gott

som alltid både kvar varuproduktion och stödtjänster, som till exempel

löneadministration och inköp. En motsatt situation uppstår när ett renodlat tjänsteföretag

använder sig av ”stödvaror”, till exempel när ett flygbolag äger flygplan för att kunna

leverera sin transporttjänst. Det finns många skillnader mellan varor och tjänster,

1

Inledning

tjänster är svårare att standardisera och att mäta kvaliteten på, eftersom

tjänsteproduktion kräver ett stort inslag av människoinblandning. (Fitzgerald et al. 1991)

1.2 Problemdiskussion Vissa organisationer kan dock inte anpassa sig till de förändringar i omgivningen

genom att renodla verksamheten, så som beskrivits ovan, till exempel en kommun1. Den

verksamhet som kommunen ska utföra föreskrivs dem av riksdagen genom lagar eller

förordningar för att ge medborgarna service. Kommunens syfte beskrivs i

Kommunallagen 2 kap 1§ som att erbjuda verksamheter som är av allmänt intresse med

anknytning till kommunens geografiska område eller dess invånare.

Kommunal verksamhet är inte vinstdrivande och saknar därmed det övergripande mål

som styr all kommersiell verksamhet; att maximera ägarnas avkastning. I en

kommersiell verksamhet kan alla handlingar och all styrning värderas utifrån hur de

bidrar till att uppfylla detta mål, och verksamheten kan justeras därefter. (Emmanuel et

al. 1990). Avsaknaden av detta övergripande mål i kommunala organisationer gör det

svårt för organisationsledningen att jämföra effektiviteten i olika verksamheter med

varandra. De mål som ska uppfyllas av offentliga organisationer är ofta vagare än de

som finns i privata organisationer, eftersom de sätts genom den politiska processen och

inte av ”företagsledningen” självt. Ytterligare ett problem i en kommun är att många

intressenter anser sig ha rätt att försöka påverka utförandet av verksamhet, eftersom de

deltar i finansieringen via skatteuttaget. Samordningen av verksamheterna försvåras

därigenom än mer. (Boyne 2002)

De verksamheter som kommunen enligt lag måste utföra är av väldigt varierande

karaktär. Inom kommunens organisation finns det till exempel relativt varuintensiva

verksamheter, såsom gatubelysning, och tjänsteintensiva, såsom utbildning och

barnomsorg. I folkmun kallas ofta kommunal produktion av bland annat gator och

värme samt hantering av avfall för ”hård” verksamhet. Motsatsen tjänsteproduktion,

med stor inblandning av människor och social omsorg, kallas för ”mjuk” verksamhet.

Förutsättningarna för verksamheterna skiljer sig åt på många punkter, exempelvis vad

1 Med begreppet ”kommun” avses i denna uppsats primärkommuner och inte

sekundärkommuner, landsting. 2

Inledning

3

gäller tekniska krav, kompetenskrav och tidsåtgång. Skillnaderna försvårar en effektiv

fördelning av resurser, eftersom verksamheterna, förutom dessa skillnader, inte kan

jämföras utifrån de vinster de skapar eller avvecklas vid eventuell förlust. Den styrning

som den politiska ledningen i kommunen ska utföra kompliceras således eftersom de

inte kan välja att fokusera på likartade verksamheter.

Vad begreppen ”hård” och ”mjuk” innebär är inte noggrant utrett inom den befintliga

litteraturen, vilken främst talar om skillnaderna mellan varor och tjänster i kommersiella

företag. Den befintliga litteraturen behandlar även främst skillnader mellan olika

verksamheter, medan ett resonemang om påverkan av flera verksamheter som ska styras

parallellt saknas. Förekomsten av både hård och mjuk verksamhet i kommunen gör att

det är svårt att veta hur dessa ska styras på ett effektivt sätt inom ramen för den

kommunala organisationen, eftersom förutsättningarna, som diskuterats ovan, skiljer sig

åt.

En kategorisering av skillnaderna mellan hård och mjuk verksamhet utifrån ett teoretiskt

perspektiv är en förutsättning för att kunna studera hur verksamheterna bör styras.

Tillsammans används detta för att kunna se hur karaktärsskillnaderna i verkligheten

påverkar styrningen av verksamheterna samt vilken påverkan de har på styrningen av

organisationen som helhet. En del av målet med uppsatsen är att rekommendera hur

verksamheterna bör styras i verkligheten utifrån deras karaktärer och den övergripande

styrningen bör organiseras.

1.3 Syfte Syftet med uppsatsen är att beskriva och analysera hur hårda och mjuka

verksamheter inom en kommun styrs och hur de bör styras.

1.4 Frågeställningar Syftet med uppsatsen leder fram till följande frågeställningar:

• Hur kan hårda och mjuka verksamheter kategoriseras och hur bör de styras?

• Hur utformas styrningen av hårda och mjuka verksamheter inom en kommun?

• Hur påverkar skillnaderna mellan hårda och mjuka verksamheter styrningen i en

kommun?

Inledning

1.5 Disposition

4

3

2

1 Uppsatsens första kapitel, Inledning, har redovisat dess bakgrund och

problematisering och presenterat syftet och frågeställningarna. I kapitlet Tillvägagångssätt redovisas hur uppsatsen genomförts och vilka

metodval som gjorts för att komma fram till upplägget. Kapitlet Teoretiska utgångspunkter innehåller de teorier om varor och

tjänster och om styrning som ligger till grund för en kategorisering av hårda

och mjuka verksamheter samt hur dessa bör styras. Kapitlet Linköpings kommun innehåller information om kommunen och de

studerade verksamheterna. Informationen kommer, om ingen annan källa

anges, från de intervjuer som genomfördes,.

5 I kapitlet Analys av hårda och mjuka verksamheter analyseras de teorier

som studerats tillsammans med det empiriska materialet för att undersöka

om verkligheten stämmer överens med vad teorin förespråkar.

6 I det sjätte kapitlet Slutsatser besvaras frågeställningarna samt studiens

resultat presenteras.

I kapitel sju, Avslutande reflektioner, förs en diskussion kring studiens

resultat och dess giltighet. Sist ges förslag till vidare studier.

7

4

Tillvägagångssätt

2 Tillvägagångssätt Val av tillvägagångssätt och metod resulterar i ”en plan för att samla in, organisera och

integrera information eller data som resulterar i en speciell slutprodukt

(forskningsresultat)” (Merriam 1994, s 21). Denscombe (2004, s 21) definierar en

metod som ”de principer som ligger till grund för datainsamlingen”.

2.1 Undersökningsansats Det finns många ansatser utifrån vilka ett problem kan undersökas, exempelvis

fallstudier, surveyundersökningar och experiment. Valet av ansats är avgörande för hur

undersökningen genomförs och bör utgå från studiens syfte och problemformulering.

För en undersökare är det nästan alltid omöjligt att inte ha en förförståelse om det

område som ska undersökas, vilket påverkar sättet att ta sig an problemet. (Holme och

Solvang 1997) Forskarnas förförståelse bildar en personlig referensram som styr de val

som görs och hur undersökningen kommer att bedrivas. (Patel och Davidsson 2003)

För att genomgöra studien valdes en fallstudieansats, eftersom ”fallstudier inriktar sig

på en (eller några få) undersökningsenheter i syfte att erhålla en djupgående

redogörelse för [alla de] händelser, relationer, erfarenheter eller processer som

uppträder i denna speciella undersökningsenhet”. (Denscombe 2000, s 43) Fallstudien

skiljer sig på detta sätt från ett experiment, där fokus ligger på studier av ett fåtal,

kontrollerade variabler. Fördelen med fallstudien är att, till skillnad från en

surveyundersökning, kan den anpassas under studiens gång, och undersökarna är inte

lika beroende av i förväg uppsatta teorier och frågeformuleringar. (Yin 1994)

Undersökarnas förkunskap var vid studiens början inte tillräckligt stor för att kunna

konstruera en surveyundersökning, och tiden för knapp för en omfattande förstudie. En

stor flexibilitet i undersökningsmetoden krävdes därför, och fallstudien valdes som en

lämplig ansats.

2.1.1 Klassificering av fallstudier Keating (1995) anser att en fallstudie kan klassificeras efter dess teoretiska bidrag inom

ett eller flera stadier i den teoretiska utvecklingsprocessen; ”theory discovery”, ”theory

refinement” eller ”theory refutation”.

5


Theory discovery

Theory refinementTheory test

Figur 2.1. Stadier i den teoretiska utvecklingsprocessen (Keating 1995, s 68)

Theory discovery är användbar när undersökaren vill hitta nya perspektiv för att lösa

befintliga teoretiska avvikelser eller utforska nya områden. Det finns knappt några

teorier inom området som kan vägleda forskaren och därför kännetecknas denna typ av

fallstudie mestadels av en mycket öppen karaktär. (Keating 1995)Theory refinement

utgår däremot mer från redan existerande teori och delas in i två underkategorier; theory

illustration och theory specification. När den förstnämnda används har forskaren som

mål att bevisa en teoris tillämplighet, vilket kan ske genom att en teori appliceras på ett

problem för att förklara och bevisa dess användbarhet jämfört med andra alternativa

teorier. I theory specification är syftet i stället att med hjälp av empiriska studier

vidareutveckla redan existerande teorier och modeller inom området. Fallstudier i det

tredje stadiet, theory refutation, används för att testa väl etablerade teorier och även för

att falsifiera dem genom bevis och argument mot deras giltighet. (Keating 1995)

Det stadium som motsvarar denna studie är theory refinement, där utgångspunkten tas i

redan existerande teori om skillnader mellan varor och tjänster och om styrning.

Teorierna anpassas dock för att kunna definiera hårda och mjuka verksamheter och för

att undersöka styrningen av dem inom en kommun, vilket Keating (1995) hänför till

underkategorin theory specification. Anpassningen gjordes eftersom inga befintliga

teorier hanterade begreppen hårda och mjuka verksamheter och tidigare studier främst

har studerat skillnader mellan verksamheter i olika organisationer.

2.1.2 Bearbetning av befintliga teorier Utveckling av nya teorier från en fallstudie kräver att resultaten måste kunna jämföras

med något annat, vilket är särskilt viktigt om bara ett fall studeras. Jämförelse kan ske

med (formella) teorier, idealtillstånd och idealtyper och även ”traditionella normer och

föreställningar”. (Norrman 1976) För att kunna jämföra olika fenomen med varandra 6


krävs väldefinierade punkter utifrån vilka jämförelsen kan ske. Relevansen hos

jämförelsen beror på den teoretiska förankringen hos de valda jämförelsepunkterna.

Utifrån dessa kan informationen därefter delas in i ett antal idealtyper, som

representerar grupper i företeelsen. Målsättningen med att skapa idealtyper är inte en

total kartläggning av den studerade företeelsens samtliga kvaliteter, utan att fånga in det

centrala hos olika slags fall av den. Idealtyperna bör konstrueras så att de utesluter

varandra, men behöver inte exakt motsvaras av fall i verkligheten, eftersom idealtypen

ska täcka en hel grupp av fall. Idealtypen ska dock vara så verklighetstrogen att den

skulle kunna finnas i verkligheten. (Eneroth 1987)

Utifrån de befintliga teorierna definierades jämförelsepunkter för verksamheternas

karaktärer, och med utgångspunkt i dessa skapades idelatyper för vad som karaktäriserar

hårda och mjuka verksamheter (se avsnitt 3.3). Med hänsyn till idealtyperna

definierades därefter teoretiskt lämpliga styrformer för olika typer av verksamheter i

avsnitt 3.5.

2.1.3 Val av undersökningsenheter Syftet med kvalitativa fallstudier är att öka informationsvärdet och skapa en grund för

djupare och mer fullständig förståelse om de fenomen som studeras (Yin 1994). Genom

val av antal undersökningsobjekt har undersökaren möjlighet att styra bredd och djup i

studien och därmed även dess generaliserbarhet. Att använda sig av mer än ett

studieobjekt innebär att jämförbarheten ökar, men det finns dock en risk för att studien

tunnas ut på grund av att varje enskilt fall inte kan undersökas lika noga. (Merriam 1994)

Den viktigaste skillnaden mellan att studera ett eller flera fall är ”möjligheten att skapa

typologier” (Normann 1976, s 73). En fallstudie ger ofta bara möjlighet att studera ett

fåtal fall, och därför rekommenderar Eisenhardt (1999) att extrema fall väljs för att

tydliggöra den studerade processen. En anledning att välja extremfall är att dessa ”har

vissa kvaliteter som ökar inflytandet av en särskild faktor som man vill studera”

(Denscombe 2004, s 179). Valet av studieobjekt får inte ske slumpmässigt eller

tillfälligt, utan ska vara systematiskt och utgå från förutbestämda kriterier. (Holme och

Solvang 1997) Det val av verksamheter som gjordes utgick från den förförståelse och de

förutfattade meningar som undersökarna hade när uppsatsen påbörjades.

7


Kommunal verksamhet valdes som undersökningsobjekt eftersom det där finns tydliga

exempel på olika typer av verksamheter som stämmer in på undersökarnas förförståelse

om begreppen hård och mjuk verksamhet. De begränsade tidsramarna som uppsatsen

utförs inom (10 veckor) gjorde att tillgängligheten hos studieobjektet blev en viktig

faktor i urvalsprocessen. Linköpings kommun valdes eftersom undersökarna har viss

förkunskap om denna, vilket underlättade de första kontakterna med

undersökningsenheterna.

För att välja ut de verksamheter som skulle undersökas i kommunen studerades

organisationsstrukturen (se bilaga 1) och två nämnder valdes ut som motsvarade den i

folkmun använda benämningen på hårda och mjuka verksamheter. På den så kallade

hårda sidan är så gott som all verksamhet samlad under Teknik- och

Samhällsbyggnadsnämnden (TSN), varför denna valdes. Inom nämndens verksamhet

har ytterligare avgränsning gjorts i analysen till att främst studera området ”bygga gata”.

Avgränsningen gjordes eftersom nämndens ansvarsområde är mycket omfattande och

denna verksamhet stämde väl överens med förförståelsen om innebörden av hård

verksamhet. På den mjuka sidan av organisationen valdes Omsorgsnämnden eftersom

den enligt undersökarnas förförståelse är mindre lagreglerad än andra mjuka

verksamheter och därför antogs ha större utrymme för egen ekonomistyrning. För att

inom tidsramen kunna få ett rimligt grepp om nämndens verksamhet avgränsades

studien till främst äldreomsorgen.

2.1.4 Val av respondenter och genomförande av intervjuer Urvalet av respondenter är avgörande för undersökningens utfall. Om fel personer

intervjuas kan undersökningen bli värdelös för den utgångspunkt som undersökaren har.

(Holme och Solvang 1997) Respondenter som ansågs vara representativa för olika

nivåer i verksamheten valdes ut med hjälp av en mindre förstudie genom informella

intervjuer med uppsatsens handledare och ett kommunalråd. Information inhämtades

även genom att studera organisationen via Linköpings kommuns hemsida

(www.linkoping.se). Ändamålet med intervjuerna var att få en så bred bild av den

kommunala organisationen som möjligt. Respondenterna valdes främst utifrån den

information som de kunde tänkas besitta och inte utifrån deras åsikter. Med anledning

av detta anonymiserades respondenterna vid sammanställningen av det empiriska

materialet i kapitel 4. 8


En intervjuguide konstruerades sedan för varje typ av respondent (se bilaga 2) för att

vara säker på att alla relevanta områden behandlades under intervjuerna. För att öka

trovärdigheten hos den insamlade informationen spelades intervjuerna in på band. Efter

varje intervju transkriberades informationen och respondenterna fick möjlighet att

kommentera utskrifterna för att undvika uppenbara feltolkningar. Under

sammanställningen av uppsatsen har dock materialet bearbetats ytterligare av

undersökarna, varför det ändå är möjligt att subjektiva bedömningar har påverkat

materialet.

Inom den hårda verksamheten intervjuades två nämndpolitiker, en tjänsteman inom

Affärsområdet Teknik- och Samhällsbyggnad (ATOS) samt en handläggare på det

kommunägda bolaget Stadspartner AB. Inom den mjuka verksamheten intervjuades två

nämndpolitiker, en tjänsteman och en handläggare på Omsorgsnämndens kansli samt en

tjänsteman på ”Produktion Omsorg”.

Två politiker av olika blocktillhörighet från de båda nämnderna intervjuades samtidigt.

Upplägget valdes för att ge dem möjlighet att uttrycka eventuella politiska

motsättningar och för att få en så neutral bild som möjligt av den politiskt styrda

organisationen. Två politiker ansågs lämpligt, eftersom det finns två block i

kommunfullmäktige och bådas åsikter då får gehör. De frågor som ställdes gällde främst

de övergripande politiska övervägandena gällande styrningen av verksamheten.

Tjänstemännen i kommunen intervjuades för att få information om den dagliga

verksamheten. För att få en jämförbarhet mellan de båda utförarverksamheterna valdes

respondenter från ett kommunanknutet bolag (Stadspartner AB) och en

kommunanknuten enhet (Produktion Omsorg).

Efter att de hittills nämnda intervjuerna var genomförda och sammanställda fanns det

hos undersökarna fortfarande kunskapsluckor om Linköpings kommun. När en

fallstudie genomförs finns dock möjligheten att välja ut fler respondenter under studiens

gång för att fylla upp dessa luckor (Yin 1994). För att få en översiktlig bild av

kommunens verksamhet, styrning och upphandlingsförfarande intervjuades därför även

en tjänsteman på kommunledningskontorets ekonomigrupp samt en tjänsteman på

upphandlingsenheten.

9


2.1.5 Bearbetning av det empiriska materialet En informationsmassa kan grupperas på flera olika sätt och därför måste undersökaren

bestämma sig för ett begränsat, överblickbart antal kvaliteter, så att ett

sammanhängande begrepp om den studerade företeelsen utvecklas. (Eneroth 1987) Det

insamlade empiriska materialet kommer både från intervjuer och en stor mängd

skriftligt material, så som avtal, presentationer och styrdokument, som efterfrågades av

undersökarna som komplement till intervjuerna. I kapitel 4 sammanställdes materialet

dels utifrån information om kommunen som helhet, och dels efter de undersökta

enheterna. För varje enhet delades informationen in efter beställare och utförare.

Informationen i dessa stycken kommer både från vad respondenterna berättade om sitt

ansvarsområde och hur detta uppfattades av andra respondenter samt från skriftligt

material.

Den skriftliga information som erhållits som direkt uttrycker hur styrning sker återfinns

främst i dokumenten ”Anbudsinbjudan” (för äldreomsorgen) och ”Administrativa

föreskrifter” (för ”bygga gata”). Dokumenten är mycket omfattande och innehåller både

avtalsspecifika och allmänna formuleringar, varför ett urval ansågs nödvändigt.

Klausuler i de båda dokumenten som ger tydligt uttryck för verksamhetsstyrning

sammanställdes i avsnitt 4.5 för att ge läsaren en överblick av materialet. Det är främst

utifrån dessa som verksamheterna relateras till idealtyperna i avsnitt 5.1. Ett problem

som uppstår då ett fåtal klausuler väljs ut av undersökarna är att resultatet kan bli

vinklat om felaktiga val görs beroende på okunskap om klausulernas verkliga innebörd

och subjektiva bedömningar. Detta skulle kunna avhjälpas genom att dokumenten

biläggs uppsatsen, men på grund av deras omfång ansågs fördelarna inte överväga

nackdelarna. Dokumenten är offentliga handlingar, och kan därför om intresse finns

beses hos kommunen.

2.1.6 Kvantitativ och kvalitativ metod Den information som används i fallstudier kan samlas in och bearbetas genom antingen

en kvalitativ eller en kvantitativ metod. (Yin 1994) En kvantitativ metod används vid

sökandet efter ”det typiska eller skiljaktiga i mängden av en viss kvalitet”, medan en

kvalitativ metod används då undersökaren önskar hitta ”en sorts kvalitet som är typisk

för en företeelse” (Eneroth 1987, s 7). Kvantitativa metoder är mer beroende av

formalisering och strukturering än kvalitativa. Flexibiliteten är mindre och statistiska 10


mätmetoder spelar en stor roll. (Holme och Solvang 1997) Informationen som samlades

in för studien bestod, som beskrivits ovan, dels av en litteraturstudie av befintliga teorier

och dels av empiriskt material i form av intervjuer och skriftligt material från

kommunen. De idealtyper som skapades utifrån den teoretiska informationen syftar

främst till att hitta särskilda kännetecken för hårda och mjuka verksamheter, snarare än

att se om verksamheterna karaktäriseras av mer eller mindre av vissa kvaliteter.

Informationen har således behandlats på ett kvalitativt sätt.

En kvalitativ metod har en lägre grad av strukturering och högre flexibilitet. För

insamlingen av det empiriska materialet gav detta upplägg en möjlighet till anpassning

av studien efter den information som framkom, främst i form av att antalet respondenter

justerades efter den information som framkom. Karaktären hos de frågor som ställdes

var även kvalitativa, eftersom de formulerades utifrån att svaren inte skulle bearbetas

statistiskt, utan användas för att få svar på vad som var typiskt för de olika

verksamheterna.

2.2 Validitet och reliabilitet i en fallstudie Kvaliteten i en fallstudie beror på om den är valid och reliabel (Yin 1994). Validitet

handlar om ”precisionen i de frågor som ställs, de data som samlas in och de

förklaringar som presenteras”. (Denscombe 2004, s 124) Hög validitet uppnås när

undersökaren vet att det som undersöks var det som var tänkt att undersökas.

Reliabilitet innebär att undersökningen görs på ett trovärdigt sätt. (Patel och Davidsson

2003) Validiteten kan delas in i intern och extern validitet (Yin 1994).

Intern validitet handlar om i vilken mån undersökningsresultaten stämmer överens med

verkligheten (Merriam 1994), och kan bland annat uppnås genom att ett empiriskt

mönster jämförs med ett förutspått, vilket kallas pattern-matching (Yin 1994). I studien

användes denna metod för att jämföra det empiriska materialet med de idealtyper som

skapats utifrån teorin. Triangulering har använts för att bekräfta den insamlade

informationen genom att i empirikapitlet sammanföra både intervjuer och skriftliga

källor såsom kravspecifikationer och annat material. Genom att stärka den interna

validiteten stärks även studiens reliabilitet (Merriam 1994).

11


Extern validitet handlar om att kunna veta att resultaten av en studie är generaliserbara

bortom själva fallstudien. Vid användning av fallstudier handlar generaliseringen dock

inte om att försöka generalisera resultaten på en hel population, som vid en statistisk

undersökning, utan om att applicera dem på fall med liknande förutsättningar. För att

testa en teori måste den dock replikeras på ytterligare fallstudier. (Yin 1994) Att studien

utfördes inom en begränsad tidsram innebar att det inte fanns resurser att validera

resultaten genom ytterligare undersökningar av hårda och mjuka verksamheter inom

andra kommuner.

2.3 Möjligheter till generalisering Genom klargörande av samband mellan teori och empiri kan generaliseringar inom ett

visst område göras bortom själva studien. Begreppet generaliserbarhet förknippas

främst med kvantitativa studier eftersom det är svårt att i kvalitativa studier gå utanför

det studerade område för att få resultatet att bli tillämpbart på andra domäner. (Alvesson

och Sköldberg 1994) Generaliseringen av kvalitativa fallstudier kan därför ifrågasättas,

och ett lämpligare begrepp att använda är istället överförbarhet. Överförbarhet innebär

att resultatens relevans för andra företeelser än de studerade, framkommer genom en

intuitiv process snarare än genom en statistiskt bevisbar generalisering. För att

möjliggöra överförbarhet måste forskaren ge en tillräckligt ”tät” beskrivning av

studieobjekten för att läsaren själv ska kunna bilda sig en så komplett bild som möjligt

av de studerade enheterna, för att möjliggöra användning av resultaten i andra

sammanhang. (Denscombe 2004) För att ge en så komplett bild som möjligt av de

studerade verksamheterna har flera intervjuer genomförts samt kompletterats med

skriftligt material för att täcka många infallsvinklar, och klargöra de förutsättningar som

är betydelsefulla för Linköpings kommun. Genom att relatera detta till de teoretiska

idealtyper som skapats ges andra undersökare möjlighet att validera resultaten i studier

av offentliga verksamheter. Skapandet av idelatyper kan dock leda till en skev

verklighetsbild, eftersom alla viktiga faktorer kanske inte tas upp, och hänsyn inte tas

till möjligheten att det finns en glidande skalan mellan hårda och mjuka verksamheter.

Möjligheten att generalisera utifrån ett enda fall beror på hur uttömmande mätningarna

har varit, om de ger möjlighet att nå en ”grundläggande förståelse av strukturen,

processen och drivkrafterna” (s 73) snarare än ett mer ytligt fastställande av orsak-

verkan samband. (Normann 1976) Urvalet av teorier som gjorts för att belägga den 12


önskvärda styrningen av de olika verksamheterna har påverkat de slutsatser som

presenteras i kapitel 6. Undersökarna har dock valt författare som är välkända inom

styrningslitteraturen och försökt att använda de ursprungliga teorierna snarare än

läroböckers sammanställningar av valda delar av materialet.

13

Teoretiska utgångspunkter

3 Teoretiska utgångspunkter Styrning syftar till att vidta åtgärder som gör att enskilda individer gör vad som är bäst

för den organisation som ska styras. All styrning bör ta sin utgångspunkt i den uppgift

som verksamheten har. Målet är att utnyttja de befintliga resurserna på bästa sätt, för att

därigenom uppnå effektivitet. Effektivitet innebär både att ”göra rätt saker” (yttre

effektivitet) och att ”göra saker rätt” (inre effektivitet). För att mäta utvecklingen av

effektiviteten över tiden krävs uppföljning och utvärdering av resultaten i förhållande

till resurserna. (Björkstedt 1998)

3.1 Styrning Styrningen av en organisation bör även anpassas efter de faktorer som påverkar den i

omgivningen och inom verksamheten. Ett så kallat contingency-synsätt baserar sig på

att det därför inte finns en universell bästa styrprincip som kan användas i alla

organisationer. (Emmanuel et al. 1990) Faktorer i omgivningen som måste beaktas är

sådana som påverkar verksamheten, men som ledningen inte har någon kontroll över,

till exempel lagar och regler. Faktorer inom verksamheten är sådana över vilka

ledningen har mer direkt kontroll, och som den kan påverka för att skapa förändringar i

organisationen eller i dess omgivning. Vilka resultaten av verksamheten blir beror på

hur omgivningen, de interna resurserna och verksamhetsledningen samverkar. (Luthans

och Stewart 1997) Faktorer som bör tas hänsyn till när styrsystemet utformas är

exempelvis hur rutinartad verksamheten är, hur komplex omgivningens struktur är och

hur pass turbulent omgivningen är (Otley 1980).

Förhållandena mellan olika aktörer inom en organisation och mellan olika

organisationer regleras av pris, auktoritet och förtroende. Dessa är oberoende av

varandra och kan kombineras på olika sätt beroende på de förutsättningar som aktörerna

möter i interaktionen med varandra. Pris innebär att det lägsta priset för en given

mängd/kvalitet är avgörande vilka som ingår relationer med varandra. Auktoritet

innebär att båda parter accepterar att den ena får göra sitt inflytande gällande över den

andre. Förtroende innebär att motparten inte förväntas agera för egen vinning, utan det

finns ett samförstånd om vilka sociala regler som ska följas i samarbetet. Förtroende

kan uppstå antingen på grund av sociala normer, eller på grund av att personliga

14


relationer och affärsförbindelser överlappar varandra. Olika kombinationer kan

användas för samma typ av transaktion. (Bradach och Eccles 1989)

3.1.1 Den cybernetiska styrmodellen Begreppet styrning inom en organisation tar i denna uppsats sin utgångspunkt i den så

kallade cybernetiska styrmodellen. Modellen kan liknas vid en termostat som används

för att reglera värmen i ett rum och baseras på ett kretslopp mellan olika

inomorganisatoriska nivåer, se figur 3.1. (Hofstede 1978)

Figur 3.1. Den cybernetiska styrmodellen (Hofstede 1978, s 451 egen översättning).

Värdet av resultaten av en process i företaget mäts och jämförs med ett på förhand

bestämt standardvärde. Utfallet av denna jämförelse används för att genom feedback

göra justeringar av processen inför framtida verksamhet. En förutsättning för att denna

typ av styrning ska fungera är att verksamhetens mål är kända och att de kan

kvantifieras genom standardvärden. Kända mål är en nödvändighet för att en

verksamhet ska kunna styras, eftersom det annars är omöjligt att veta vad styrningen har

som syfte att uppnå. Det krävs även att det är möjligt att påverka utförandet av

verksamheten för att eliminera skillnaderna mellan verkliga värden och standardvärden,

och effekterna av olika styråtgärder måste därför var kända. Styråtgärder är alla de

direktiv som ledningen ger till personalen för hur de ska utföra en viss uppgift. När ett

orsak-verkan samband finns kan effekterna av en styråtgärd mätas genom resultatet av

processen. (Hofstede 1978 och 1981)

Den cybernetiska modellens krav på verksamheten kan sammanfattas genom tre punkter

där frågorna ska besvaras jakande för att modellen ska kunna användas.

1. Är målen för verksamheten tydliga?

Process

Ingripandeenhet

Inverkl ärdeformation om

igt v

Jämförandeenhet

Instand ärdeformation om

ardv

Output

Mätandeenhet

Input

Feedback

15


2. Är resultaten mätbara?

3. Är effekterna av en styråtgärd kända? (Hofstede 1978 och 1981)

3.2 Kategorisering av verksamheter Utöver de exempel på faktorer som organisationer bör ta hänsyn till vid utformningen

av styrsystemet (se avsnitt 3.1) skiljer sig verksamheters förutsättningar dessutom åt

beroende på om de främst producerar varor eller tjänster. Det finns fyra generella

kännetecken som skiljer tjänster från varor. Tjänster är generellt sett karaktäriserade

som abstrakta, även om konkreta moment kan överväga. De kan ses mer som

prestationer än produkter och kan konsumeras snarare än ägas. (Fitzgerald et al. 1991)

Tjänster kan säljas innan de produceras, men kan oftast inte skiljas från personen som

producerar tjänsten, eftersom produktionen sker samtidigt som konsumtionen

(simultanitet). (Fitzgerald et al. 1991) Ett tjänsteföretag kan oftast inte bedöma

kvaliteten förrän efter att tjänsten är utförd och bedömningarna är ofta subjektiva.

Möjligheten att bygga upp en effektiv och formell kvalitetskontrollprocess minskar med

ökad grad av tjänsteutförande. (Anthony och Govindarajan 2003)

Heterogenitet är ett resultat av att tjänster oftast anpassas efter kundens önskningar,

vilket minskar standardiseringen. (Fitzgerald et al. 1991). Varuföretag kan ersätta

personal med utrustning och automatiska produktionslinjer för att på detta sätt minska

kostnaderna. De flesta tjänsteföretag är arbetsintensiva och kan inte göra detta i samma

utsträckning, eftersom maskiner inte kan ersätta det mänskliga arbetet på exempelvis

sjukhus och skolor. (Anthony och Govindarajan 2003)

Förgänglighet – Varor i ett tillverkande företag kan hållas på lager åtminstone under en

viss tid, vilket skapar en buffert som skyddar produktionskapaciteten vid fluktuationer i

försäljningsvolymen. I ett tjänsteföretag är detta inte möjligt, eftersom produkten

konsumeras samtidigt som den produceras. En nyckelvariabel är därför hur väl

kapaciteten motsvarar efterfrågan. (Anthony och Govindarajan 2003) Problemet med att

inte kunna lagra tjänster leder lätt till att utbud och efterfråga inte stämmer överens.

Därför måste tjänstföretagen anpassa sig efter efterfrågan med hjälp av olika

mekanismer, så som säsongspriser och deltidsarbete. (Fitzgerald et al. 1991)

16


17

3.2.1 Klassificering av tjänster Det finns sex kännetecken som kan användas vid klassificering av olika typer av tjänster.

• Utrustningsfokuserade tjänster är sådana där förtjänsten från en viss utrustning

utgör kärnelementet i tjänsteleveransen. Människofokuserade tjänster är de där

förtjänsten från personalkontakterna utgör kärnan i tjänsten. När fler kunder

betjänas av en tjänsteenhet flyttas fokus från människor till utrustning. (Silvestro

et al. 1992)

• Lång kundkontakttid innebär att kunden tillbringar flera timmar, dagar eller

veckor i tjänsteprocessen per transaktion. Kundkontakttiden minskar ju fler

kunder en tjänsteenhet har. (Silvestro et al. 1992)

• En hög grad av kundanpassning sker när tjänsteprocessen kan anpassas för att

tillfredsställa behoven hos enskilda kunder. En låg grad av kundanpassning

innebär att det finns en standardiserad process. Kunden kan erbjudas flera

alternativ, men utbudet är bestämt i förväg. Ju fler kunder som betjänas av en

tjänsteenhet, desto mer sjunker graden av kundanpassning. (Silvestro et al. 1992)

• En hög grad av personalbedömning uppstår när front office- personal kan

använda omdöme för att ändra tjänstepaketet eller -processen utan att prata med

en överordnad. Personalbedömningen minskar med ökat antal kunder. (Silvestro

et al. 1992)

• En back office- orienterad process utförs när andelen personal som har

kundkontakt, jämfört med hela personalstyrkan, är liten. I verksamheter med

denna typ av tjänst är det mer troligt att tekniker från produktionsföretag kan

användas, vilket är vanligt i företag med många kunder. Processen är front

office- orienterad när andelen personal som har kundkontakt är hög i förhållande

till hela personalen. (Silvestro et al. 1992)

• En produktfokuserad tjänst har fokus på produkten som kunden köper och en

processfokuserad tjänst inriktar sig på hur tjänsten levereras till kunden.

Produkten är ofta lättare att mäta och följa upp, vilket innebär att fokus i hög

grad ligger på denna, särskilt om enheten betjänar många kunder under en typisk

dag. (Silvestro et al. 1992)

3.3 Kategorisering av hård och mjuk verksamhet För att kunna kategorisera verksamheter utifrån vilka som är hårda och mjuka krävs en

definition av vad dessa begrepp teoretiskt innebär. Enligt Ijiri (1975) är hård


information svår att manipulera. För att möjliggöra ”hårda” mätningar ges tre kriterier;

mätprocessen måste ta sin utgångspunkt i verifierbara fakta, informationen måste vara

tillräckligt precis för att parterna ska kunna komma överens om hur fakta ska omvandlas

till måttenheten samt antalet metoder att mäta informationen med ska vara begränsat.

Kraven kan jämföras med Emmanuel et als (1990) kännetecken för ideal information för

att styra en verksamhet, vilken är sådan som är kongruent med de uppsatta målen, exakt,

objektiv, i tid och förståelig. ”Mjuk” information definieras som att de kriterier som

ställs av Ijiri (1975) på hårda mått inte helt kan uppfyllas. Däremot kan mjuk

information ”härdas” genom att exempelvis attitydundersökningar genomförs med hjälp

av standardiserade enkäter (Johansson 1995).

Utifrån definitionerna ovan innebär jakande svar på Hofstedes (1978 och 1981) tre

frågor i stycke 3.1.1 att verksamheten kan kategoriseras som hård. Att

varuproducerande verksamheter i folkmun kallas för ”hårda” och tjänsteproducerande

för ”mjuka” bekräftas ytterligare av ovanstående resonemang. Ju fler kännetecken på en

tjänst som en verksamhet innehåller enligt Fitzgerald et als (1991) kännetecken i avsnitt

3.2, desto mjukare är verksamheten.

Tjänster kan dock utifrån klassificeringen i stycke 3.2.1 vara mer eller mindre ”mjuka”.

Dimensioner som ”härdar” en tjänst är om den kännetecknas av utrustningsfokus, låg

kundkontakttid, låg kundanpassning, låg personalbedömning, back office- orientering

samt produktorientering (Silvestro et al. 1992).

3.4 Styrning av hård och mjuk verksamhet Det finns flera teorier om hur verksamheter bör styras utifrån verksamhetens

förutsättningar och karaktär. Med utgångspunkt i den cybernetiska styrmodellen (se

figur 3.1) kan verksamhetsstyrning antingen studeras utifrån dess karaktär i den undre

delen, som består av input – process – output, eller utifrån dess förutsättningar enligt

den övre delen av modellen, som innehåller målsättning och uppföljning/feedback.

Definitionerna av lämpliga styrtyper och –former skiljer sig åt beroende på vilken del

som studeras vidare. Den undre delen belyser vilken del av verksamheten som ska

styras, medan den övre delen belyser vem som ska styra verksamheten.

18


3.4.1 Den undre delen av den cybernetiska styrmodellen Utifrån den undre delen av den cybernetiska styrmodellen definierar Merchant och Van

der Stede (2003) tre typer av styrning i en organisation. Förhållandet mellan styrtyperna

och modellen illustreras i figur 3.2.

ProcessInput Output

Individ- styrning

Beteende-ning styr ng

Resultat-nistyr

Figur 3.2. Lämplig styrtyp utifrån verksamhetens karaktär

Individstyrning innebär att styrningen syftar till att ha rätt person på rätt plats för att de

anställda ska ha den kompetens som krävs för uppgiften. Det är således styrningen av de

mänskliga resurser som sätts in i processen (input) som regleras genom denna styrform.

(Merchant och Van der Stede 2003)

Beteendestyrning är den mest direkta formen av styrning och handlar om att styra de

handlingar (processer) som leder till att de önskvärda resultaten uppnås. För att

beteendestyrning ska fungera måste relationen mellan handlingar och resultat vara

kända, så att det går att förutsäga vilka handlingar som kommer att ge de resultat som

eftersträvas. Det måste även vara möjligt för företagsledningen att kontrollera att

handlingarna faktiskt utförs, och bestraffa de som avviker från önskvärt beteende. En

nackdel med beteendestyrning är att ledningen måste veta exakt vilka handlingar som

ska utföras för att målen ska uppnås. (Merchant och Van der Stede 2003)

Resultatstyrning handlar om att styra och kontrollera de mål som medarbetarna ska

uppnå (output), men att ge dem frihet att själva välja medel för hur arbetet ska utföras.

När ett önskvärt resultat uppnåtts kopplas det till en belöning, för att på detta sätt

försäkra ledningen om att det kommer att upprepas. För att resultatstyrning ska kunna

fungera måste de önskvärda resultaten vara kända, utfallet måste kunna mätas,

standardvärden måste kunna sättas och uppnådda resultat måste kunna belönas eller

bestraffas. Medarbetarna måste även kunna påverka resultaten genom sitt arbete. Om

något av dessa krav inte uppfylls, kommer kontrollen inte att fungera. En fördel med

19


resultatstyrning är att det innebär självständighet för de anställda, eftersom de själva kan

välja hur målen ska uppnås. (Merchant och Van der Stede 2003)

3.4.2 Den övre delen av den cybernetiska styrmodellen Genom att se till svaren på de tre frågorna i stycke 3.1.1, som ställs utifrån den övre

delen av den cybernetiska styrmodellen, kan en lämplig organisering av styrningen av

en verksamhet identifieras, vilket illustreras i figur 3.3. Figuren innehåller dessutom

frågeställningen ”Är verksamheten repetitiv?” (Hofstede 1981).

Politisk styrning

NejJa

Ja

Nej

Nej

NejJa

Ja

Nej

Nej

Ja

Ja

Nej

Ja

lö ?

mät a?

det s at-

Rutinstyrning

Expertstyrning Är

verksamheten repetitiv?

”Försök och misstag”- styrning

Intuitiv styrning Är

verksamhetenrepetitiv?

Är effekterna

kända?

Bedömningsstyrning Finns urrog

mått?

Är resultaten

bar

Kan otydligheten

sas

Är målen

tydliga?

Verksamhet

Figur 3.3. Lämplig styrform utifrån verksamhetens förutsättningar

(Hofstede 1981, s 196 egen översättning).

20


Rutinstyrning kan användas när alla fyra frågeställningar besvaras jakande. Styrningen

kan då fastställas genom exakta regler och kan ofta utföras av den operativa personalen.

Alla krav i den cybernetiska styrmodellen är uppfyllda i denna styrform, vilken främst

återfinns i varuproducerande verksamheter. Expertstyrning kan utövas när alla

styrkriterier är uppfyllda, förutom att aktiviteten är en engångshändelse. Styrningen kan

då överlämnas till en expert som har varit med om denna situation tidigare och har

kunnat lära sig av den. Faran med expertstyrning kan vara att experten inte har

tillräcklig kunskap om verksamhetens unika förhållanden för att integrera sin kunskap

med den befintliga organisationen. (Hofstede 1981)

”Försök och misstag”- styrning används när målen är tydliga, resultaten mätbara och

aktiviteten är repetitiv. Effekterna av en styrinsats är dock inte kända, vilket gör att

strikta regler inte kan användas. Uppföljning av resultaten kan ändå ske i efterskott för

att skapa en lärandeeffekt och förbättra styrningen tills nästa gång som aktiviteten

genomförs. Intuitiv styrning kan användas när förhållandena i det föregående fallet

kompliceras ytterligare av att aktiviteten inte är repetitiv och att styrningen därför inte

kan förbättras över tiden. Organisationen måste istället försöka hitta personer som har

ledningens förtroende och som på ett intuitivt sätt hittar de bästa styrteknikerna.

(Hofstede 1981)

Bedömningsstyrning kan användas när resultaten inte kan mätas, men när målen är

tydliga. Det blir upp till medlemmarna i organisationen att göra subjektiva bedömningar

om när målen uppnås. Om det finns indirekta mått som på ett relativt exakt sätt kan

fungera som ”surrogat” för de direkta mått som saknas, är detta dock inte något problem.

(Hofstede 1981)

Politisk styrning blir aktuell när ingen fråga kan besvaras jakande, eftersom inte ens

verksamhetens mål är entydiga. Styrningen blir beroende av maktstrukturer, kamp och

förhandlingar om begränsade resurser. Politisk styrning bygger på subjektiv rationalitet

och har inslag av värderingar och normer. (Hofstede 1981) I organisationer som drivs av

politiska beslut finns det ingen motsvarighet till styrprocesser som i den cybernetiska

modellen, utan det rör sig snarare om styrning som baseras på personliga relationer och

förtroenden. (Hofstede 1978)

21


3.5 Ideala styrformer När de tre frågorna i stycke 3.1.1 kan besvaras jakande är alla Merchant och Van der

Stedes (2003) krav för resultatstyrning uppfyllda. Resultatstyrning kan betraktas som en

optimal styrform för hårda verksamheter, där endast resultatet behöver kontrolleras, och

mätprocessen tar sin utgångspunkt i kunskap om önskvärda resultat, vilket är ett av Ijiris

(1975) krav på hård information. Om ledningen kan ställa upp tillräckligt precisa

resultatmått, kan utföraren själv välja medel för hur verksamheten ska utföras. För att

styrningen ska vara effektiv måste parterna även vara överens om de mått som ska

användas, vilket underlättas genom att antalet sätt att mäta på är begränsade, och

klassificeringen av hård verksamhet i avsnitt 3.3 uppfylls således.

Beteendestyrning kan användas då målen för verksamheten är kända, men vägen dit är

oklar. Detta är ofta fallet i mjuka verksamheter, då målen är kända, men det på grund av

att produktionen är människofokuserad är svårt att veta om en styråtgärd får önskad

effekt. Det är även svårt att objektivt mäta resultaten, eftersom de till stor del består av

en förändring av den upplevda kvaliteten hos konsumenten. Interaktionen mellan de

anställda och konsumenterna innebär ytterligare svårigheter att förutse effekter av

styråtgärder och uppnådda resultat.

Individstyrning är den styrtyp som finns att tillgå då ingen av de tre frågorna kan

besvaras jakande, och förtroendet för individens kompetens därför är det centrala i

styrningen av verksamheten. Denna styrtyp kan snarare ses som ett komplement till de

två andra än som en egen styrform, eftersom den inte är särskilt tillämpbar i praktiken.

Orsaken till detta är den brist på struktur som uppkommer då målen för verksamheten

inte är kända och när processen inte är tydlig.

22

Linköpings kommun

4 Linköpings kommun Linköpings kommun, som är denna uppsats studieobjekt, har mer än 137 000 invånare

och är därmed Sveriges femte största kommun. Kommunfullmäktige (KF) är

kommunens högsta beslutande församling, och det är Socialdemokraterna och

Centerpartiet som sedan hösten 2002 styr kommunen, dock utan egen majoritet. (LKPG

web1 2005) Kommunstyrelsen (KS) är den övergripande nämnd som leder och

samordnar styrningen av den kommunala verksamheten. (LKPG web2 2005)

Kommunens ”kunder” kan ses som alla invånare i kommunen. Vissa verksamheter har

dock riktat in sig mer på vissa segment av invånare, exempelvis skola och barnomsorg.

Finansieringen av den kommunala verksamheten baseras på kommunalskatteuttaget,

vilket innebär att alla invånare bidrar i förhållande till sin inkomst och inte främst till sin

förbrukning av dem. Vissa verksamheter finansieras helt eller delvis av direkta avgifter,

så som vatten och avlopp. Kommunens totala budget uppgår till cirka sex miljarder

kronor och den lagstadgade delen av kommunens verksamhet utgör 90 procent av

kostnaderna. De senaste åren har verksamhetens kostnader överstigit de tillgängliga

medlen, främst inom omsorg och inom skolan. Intäkterna från de kommunala bolagen

har dock ökat, så att budgeten för 2005 totalt sett är i balans. (Budget 2005)

4.1 Ekonomistyrning i kommunen KF fastställer kommunens långsiktiga verksamhetsplanering med utgångspunkt från

lagar, mål och resurser. Verksamheten styrs med övergripande mål för

kommuninvånarna och ekonomin. Ett exempel på de totalt 56 övergripande målen är

att ”alla medborgare ska känna sig bemötta med värdighet och respekt”. Under KF finns

det fyra mål- och utvärderingsutskott som formulerar målen och utvärderar om de

uppfylls. Målen antas av KF och är integrerade i budgetarbetet och i den övriga

kommunala planeringen. Nämnderna konkretiserar sedan målen utifrån ett

verksamhetsperspektiv. (Budget 2005)

Kommunens strategier inom ekonomiområdet är sammanfattade i ”Handlingsplan för

god ekonomisk hushållning” (beslutad i KF 2000-04-04, hädanefter

kallad ”Ekonomihandbok 2000”). I denna beskrivs exempelvis kommunens

budgetprocess, redovisningsregler, intern kontroll, verksamhetsgranskning och

23

Linköpings kommun

uppföljning. De övergripande styrprinciper som finns inom Linköpings kommun för

styrning av ekonomin och verksamheten är förutom lagar, mål och resurser som

nämndes ovan, även kunskap och gott omdöme. Om konflikt uppstår mellan målen och

medlen, så är det medlen som styr, eftersom dessa är begränsade på grund av

skattefinansieringen. (Ekonomihandbok 2000)

Det regelverk som finns för ekonomistyrningen i de olika nämnderna är det samma,

oavsett vilken verksamhet nämnden ansvarar för. Den enda skillnad som finns är att i

nämnder med stort inslag av tvingande lagstiftning, som ger medborgarna rätt till viss

verksamhet, kan det vara svårt att styra budgeten och ekonomin lika exakt. Om till

exempel pengarna i omsorgsnämnden tar slut i november kan de inte låta bli att ha

någon verksamhet i december, eftersom stora delar av verksamheten är lagstadgad.

Politikerna måste därför ha en större tolerans för underskott. Om ett underskott

uppkommer täcks det av ett överskott som uppkommer i andra verksamheter, eller av

marginaler som beräknats i budgetarbetet. Så snart en nämnd befarar ett underskott

måste de rapportera det till KS, som begär en åtgärdsplan och månadsuppföljning

förutom de normala tertialrapporterna.

4.2 Organisation genom en beställar- utförarmodell 1992 organiserades Linköpings kommun enligt en beställar- utförarmodell (Nilsson

1999) och politikerna är numera indelade i sex beställarnämnder; barn- och

ungdomsnämnd, bildningsnämnd, kollektivtrafiknämnd, kultur- och fritidsnämnd,

omsorgsnämnd samt teknik- och samhällsbyggnadsnämnd. Nämnderna sätter upp mål

och gör prioriteringar för vilken verksamhet som ska utföras, men är inte ansvariga för

själva utförandet av verksamheten. (LKPG web3 2005) Beställar- utförarmodellen

innebär att majoriteten av kommunens verksamhet konkurrensutsätts, för att få ett pris

på verksamhet som annars inte har ett marknadspris. För att organisera detta görs det

åtskillnad mellan en beställarroll (nämnd) och en utförarroll. Utförarna äger i princip

alla reala resurser som finns i verksamheten, och har även arbetsgivaransvaret. Syftet

med uppdelningen i beställare och utförare är att utföraren ska veta exakt vad som

förväntas av denne för att kunna utföra sitt arbete på det mest effektiva sättet. Även

inom beställarrollen är det av demokratiska skäl viktigt att politikernas och

tjänstemännens roller är tydliga för att ”den politiska nivån inte ska ta över beställarens

roll och beställaren ska inte agera politiker” (s 18) (Jarefors och Jäderholm 1998) 24

Linköpings kommun

Beställartjänstemännen arbetar under nämnden och ansvarar för att omsätta de politiska

besluten till verklighet. Upphandling i offentliga verksamheter regleras av ”Lagen om

offentlig upphandling” (LOU), vilket innebär att kommuner skall följa lagen vid

exempelvis anskaffning, köp och leasing. Lagen är tvingande och kan inte avtalas bort,

och de utförare som inte fick kontraktet har möjlighet att överklaga ett beslut till

domstol inom tio dagar. (Konkurrensverket 2002) Konsekvensen av LOU är att

kommuner med en beställar- utförarmodell endast då det finns särskilda skäl kan

undanta verksamhet från konkurrensupphandling. Ett exempel på ett sådant undantag är

Räddningstjänsten, där det på grund av de krav som samhället ställer på verksamheten

inte är lämpligt att välja utförare efter lägsta pris.

4.3 Teknik- och samhällsbyggnadsnämnden Teknik- och samhällsbyggnadsnämnden (TSN) är en av de bredare nämnderna i

Linköpings kommun vad gäller ansvarsområden, och ansvarar till exempel för

parkskötsel, vatten och avlopp samt räddningstjänst. TSNs kundgrupp utgörs av

kommunens medborgare, eftersom alla invånare någon gång tar del av det som finns

inom nämndens ansvarsområde. Medborgarna ses dock inte som en homogen

kundgrupp, utan det finns flera segment. I princip all verksamhet som nämnden

ansvarar för, förutom räddningstjänsten och gatubelysning, konkurrensupphandlas.

Upphandlingen är nödvändig eftersom enligt en politiker ”äger kommunen inte ens en

kratta”.

4.3.1 Beställare De tjänstemän som bistår politikerna finns inom Konsult och Service, Affärsområde

Teknik och Samhällsbyggnad (ATOS) (se bilaga 1). Ett huvudavtal beskriver

samarbetsformerna mellan TSN och ATOS, och förklarar att ATOS har som uppgift att

tillgodose TSNs ”behov av operativt och verksamhetsinriktat arbete” (Huvudavtal s 4).

ATOS fungerar som beställarombud när verksamhet upphandlas för TSNs räkning.

Uppdragen specificeras av TSN genom ram- eller projektbeställningar. I huvudavtalet

finns en minimisumma för beställningar från TSN till ATOS. Tjänstemännen utgår i sitt

arbete från de budgetprioriteringar, mål och program som nämnden ålagt dem. Målen

som nämnden sätter upp utifrån de övergripande målen för kommuninnevånarna måste

tjänstemännen därefter konkretisera och göra mätbara.

25

Linköpings kommun

Nämnden ställer upp en kravspecifikation för varje uppdrag, i det undersökta fallet

benämnt ”Administrativa föreskrifter”, där det anges vad som ska utföras och vad som

krävs av utföraren. När det rör sig om belopp under 500 000 kronor delegeras

upphandlingsbesluten till tjänstemännen för att spara tid och resurser. Politikerna vill att

det ska vara de frågor som är politiskt viktiga att styra som kommer upp i nämnden,

medan standardbesluten kan delegeras till tjänstemännen.

Inom TSN finns det olika typer av avtal med utförare, dels sådana som reglerar en

enstaka entreprenad, och dels sådana som reglerar löpande arbete. Det avtal för att

bygga en gata som studerats närmare i denna uppsats är ett entreprenadkontrakt. Vid en

upphandling annonseras uppdraget ut via Anbudsjournalen och Östgöta

Correspondenten, och de som vill vara med får anmäla sitt intresse. Därefter skickas en

kravspecifikation ut till de som anmält intresse, som efter ekonomiska överväganden

eventuellt lämnar in ett anbud. Efter att anbudstiden gått ut sker en anbudsgenomgång

med de potentiella utförarna. Vid detta tillfälle går tjänstemän från ATOS igenom

handlingarna med potentiella utförare, för att alla ska veta säkert vad beställningen

innehåller innan kontraktet skrivs under. De kriterier som anbuden bedöms på kan

antingen vara enbart priset, eller en kombination av pris och kvalitativa egenskaper

såsom certifiering och erfarenhet. I det senare fallet bedöms utföraren efter en

poängskala för varje kriterium och den som får högst poäng vinner upphandlingen.

Utvecklingen har dock gått mot att bedömningarna allt oftare baseras enbart på priset,

som är mer objektivt och svårare för de som känner sig åsidosatta att överklaga. Från att

anbudet lämnats in till att en beställning görs av TSN tar det ofta bara ett par veckor.

4.3.2 Utförare ATOS fungerar även som utförare av konsulttjänster åt TSN och genomför ungefär 10

procent av de uppdrag som nämnden ålägger dem, medan de resterande 90 procenten

upphandlas. På de anbudsförfrågningar som går ut från kommunen finns det vanligtvis

fem till tio utförare som lämnar anbud, beroende på storleken på uppdraget.

Entreprenadkontrakten reglerar exakta arbetsuppgifter som ska utföras och exakta priser.

Om extra arbete skulle uppstå under projektets gång, har den befintlige utföraren ”första

tjing” på det i enlighet med regler i branschen.

26

Linköpings kommun

Under TSN finns det ingen kommunalt direktstyrd utförare utan det närmaste är de

kommunalt ägda bolagen, främst Tekniska Verken AB. Företaget ägs inte direkt av

kommunen, utan genom Linköpings Stadshus AB (se bilaga 1), därför behöver företaget

och dess dotterbolag inte lämna svar på alla kommunens anbud. Kommunen kan som

ägare inte heller påverka företagen att utföra arbete utöver det som står i kontraktet och

kravspecifikationen.

4.3.3 Uppföljning av verksamheten Kommunen och utföraren gör ingen gemensam ekonomisk uppföljning efter arbetets

slutförande om projekten gick ”bra” eller ”dåligt” utan endast om kontraktet följdes i

form av kvalitet, budget och tidsramar. ATOS håller tillsammans med utföraren under

projektets gång byggmöten ungefär var fjortonde dag. Avstämning görs bland annat

gentemot tidplan, budget, kvalitet och miljö. Det genomförs även en slutbesiktning av

arbetet för att se till att utföraren har uppfyllt kontraktet.

Utöver detta följer ATOS två gånger om året upp och redovisar för TSN om de utför de

politiska mål som beslutats om. Från politiskt håll finns det en uppföljningsplan som

anger vilka områden som ska granskas extra noga varje år. Det finns politiskt tillsatta

internkontrollanter som sköter denna uppgift. Exempel på denna typ av uppföljning

är ”skötsel av gröna och svarta ytor”, som syftar till att utvärdera medborgarnas syn på

kommunens parker och gång- och cykelvägar (Utvärderingsplan 2005). Utvärderingarna

sker genom frågeformulär.

Mycket av den verksamhet som bedrivs inom TSN är svår att följa upp kortsiktigt,

eftersom planerna sträcker sig flera år framåt i tiden. Problem har funnit med att

kvantifiera resultaten, men på senare tid har måttet kostnad per invånare för viss

verksamhet börjat användas. Resultaten används som benchmark mot andra kommuner

genom statistik från SKL, vilket dock kan vara problematiskt eftersom det i statistiken

inte framgår hur verksamheten utförs eller vilka prioriteringar som finns.

4.4 Omsorgsnämnden Omsorgsnämnden är ansvarig för flera olika områden, allt från äldreomsorg till

missbrukarvård. Nämndens medborgaransvar berör de personer som har rätt till omsorg

genom lag eller kommunala beslut, och benämns hädanefter brukare. Vem som blir

27

Linköpings kommun

brukare avgörs dels av serviceavtal som sluts mellan utförarnas enhetschefer och

brukarna, och dels av biståndsbeslut som fattas av kommunala tjänstemän.

4.4.1 Beställare Politikerna i Omsorgsnämnden beslutar vilken verksamhet som ska bedrivas utifrån de

av KF uppsatta målen. Nämnden ställer upp en kravspecifikation för varje

delverksamhet som ska upphandlas, vilken i det studerade fallet uttrycks i

dokumentet ”Anbudsinbjudan”. I detta dokument anges vad som ska utföras och vad

som krävs av utföraren. Kravspecifikationen uppdateras kontinuerligt vid

upphandlingarna utifrån problem som upptäcks och ytterligare uppgifter som behövs

utföras.

På Omsorgsnämndens kansli finns det tjänstemän som hjälper politikerna vid

upphandlingar av verksamhet. Det är tjänstemännen som administrerar upphandlingarna

och föreslår lämpliga utförare till nämnden, men politikerna fattar alla beslut. Efter att

en anbudsförfrågan har gått ut via Anbudsjournalen och Östgöta Correspondenten har

de som mottagit den möjlighet att ställa kompletterande frågor till kommunen. Svaren

på frågorna sammanställs och skickas ut till alla anbudsgivare, så att alla får tillgång till

samma information. Utförarna har sedan vanligen sex veckor på sig att lämna in anbud.

När anbudstiden gått ut läses alla anbud igenom för att se till att hela

kravspecifikationen är uppfylld. Om något anbud verkar vara för ”billigt” görs en

undersökning om det är möjligt att utföra verksamheten till detta pris, så att inte

verksamheten kollapsar efter en tid. Därefter väljs 3-4 anbud som har lägst pris ut för att

få komma till ”förhandling” för att tjänstemännen ska se att anbudsgivarna förstått vad

som menats med klausulerna i kravspecifikationen innan de lämnar över beslutet till

politikerna. Om utföraren är känd av kommunen sedan tidigare tecknas avtalet

vanligtvis för fem år, annars på tre år, i båda fallen med möjlighet till två års

förlängning för kommunen.

4.4.2 Utförare Det finns både privata och kommunala utförare inom omsorgsområdet. Produktion

Omsorg är kommunens egen utförare och är placerad under Produktionsstyrelsen (se

bilaga 1) (Ekonomihandbok 2000). Sammanlagt sköttes dock mer än hälften av den

28

Linköpings kommun

konkurrensutsatta verksamheten av privata utförare under 2005. Kommunens egen

produktion måste lämna ett anbud vid varje upphandling, för att det enligt lag måste

säkerställas att verksamheten utförs. Produktion Omsorg måste även ta över en

verksamhet om en privat utförare inte har kapacitet att fullfölja ett kontrakt.

Det som utföraren åtar sig att utföra i avtalet är att genomföra de bistånds- och

servicebeslut som kommunen fattar för boende inom ett visst område under perioden.

Utbudet av tjänster och ersättningsnivåer är relativt standardiserat, såsom hjälp med

kläder, hygien och mat, men anpassas på individnivå. Ersättningen från kommunen

regleras per vårddygn och ingen exakt totalsumma anges i avtalet. Om en utförare får

extra mycket att göra, till exempel för att det tillkommer fler svårt sjuka i området, kan

de begära extra ersättning från kommunen. Pengar betalas ut så länge som de extra

tjänsterna utförs.

4.4.3 Uppföljning av verksamheten Tjänstemännen och politikerna genomför ett tjugotal platsbesök på olika enheter varje

år. Vid dessa besök träffar de brukare och anhöriga för att fråga om hur de upplever

verksamheten och från utförarsidan måste verksamhetschefen närvara. Vid platsbesöken

ställs standardiserade frågor, och svaren på dessa sammanställs och går vidare till

nämnden och enheten. Inom varje enhet finns det ett enhetsråd som möts minst två

gånger per år och som består av boende, anhöriga, personal, enhetschefen samt den

kontaktpolitiker som är utsedd till enheten. Utöver detta sker två gånger per år träffar

mellan tjänstemän och enhetscheferna där verksamheten diskuteras. Informationen från

träffarna förs endast vidare till nämnden om det framkommer någonting som måste

åtgärdas och kräver pengar.

De kvalitetsutvärderingar som utförs sker främst gentemot brukare och anhöriga,

eftersom det är dessa som tar del av tjänsteutbudet. Statistik från Sveriges Kommuner

och Landsting (SKL)1 används vid budgetberedningen för att jämföra läget i Linköpings

kommun med andra liknande kommuner. Några månader efter att en enhet har bytt

utförare görs ett besök för att se att allting fungerar. Dock sker ingen övergripande 1 SKL är en intresseorganisation för kommuner, landsting och regioner i Sverige som har till

huvuduppgift att utveckla den kommunala självstyrelsen med stort handlingsutrymme och stark

medborgerlig förankring (www.skl.se). 29

Linköpings kommun

uppföljning av ett avtal efter att det löpt ut. Utförarna ska varje år lämna en kortfattad

sammanställning till nämnden av utförda prestationer, uppnådda resultat för

verksamheten samt hur arbetat med verksamhetens kvalitet utförts. Nämnden har enligt

kontraktet även rätt att begära ytterligare information.

4.5 Sammanställning av klausuler Materialet grupperades efter; krav som ställs på utföraren och dess personal (input),

krav som ställs på hur verksamheten ska utföras (process) samt krav på resultat och

uppföljning (output). Klausulerna för ”bygga gata” är hämtade från Administrativa

föreskrifter, generalentreprenad, ”Östra Lambohov, etappområde 1” Föreskrifterna

gäller utbyggnad av cirka 950 meter gata och 900 meter gång- och cykelvägar.

Klausulerna för äldreomsorgen är hämtade från Anbudsinbjudan för ”Anbud

Johannelund” för all hemtjänst och alla servicelägenheter i stadsdelen Johannelund. Då

klausulerna i de olika kontrakten inte berörde samma områden, är innehållet på varje rad

inte enhetligt för de båda verksamheterna.

Input – krav på de resurser som används i processen

”Bygga gata” Äldreomsorg

Prövning sker i två steg. (1) prövning av

obligatoriska krav i förfrågningsunderlag

och bilagor (2) värdering av anbudet sker

endast efter lägsta pris.

Anbuden prövas i tre steg: (1) kraven i

anbudet och avtalsvillkoren ska vara

uppfyllda (2) prövning av referenser och

egna erfarenheter (3) lägst pris.

Prövning av anbudsgivaren sker med

hänsyn till: myndighetsintyg, intyg från

Upplysningscentralens databas som styrker

den finansiella riskklassen, en

företagspresentation som visar att

kapaciteten finns samt att utföraren kan

visa aktuell erfarenhet och referenser från

liknande uppdrag enligt föreskriven

blankett.

Utföraren ska ha: företagarkompetens och

ekonomisk förmåga att genomföra

kontraktet, vilket bland annat visas genom

årsredovisningar för de två senaste åren.

Utföraren måste även visa hur denne avser

att systematiskt och fortlöpande utveckla

kvaliteten på verksamheten.

Den som är ansvarig för

skyltning/utmärkning ska vara utbildad i

ämnet.

Utföraren ska ha den personalbemanning

som erfordras för uppdraget, personalen

ska ha adekvat utbildning

Tabell 4.1. Inputkrav. 30

Linköpings kommun

Process – krav på hur verksamheten ska utföras


Entreprenören ska ha jourtjänst avseende

trafikanordningar och framkomlighet.

Trafik ska kunna passera arbetsområdet

obehindrat under entreprenadtiden.

Utföraren ska utföra de insatser som följer

av kommunens biståndsbeslut och

serviceavtal.

Backning ska minimeras och det måste

finnas en vakt tillgänglig.

Brukaren ska få hjälp av så få personer som

möjligt och kunna påverka vilka han/hon

får hjälp av.

Utföraren får betala vite vid försening, vid

skada på vegetation samt vid ej uppfyllda

miljökrav. Utföraren har även ansvar mot

tredje man.

Verksamheten ska bedrivas i enlighet med

gällande lagstiftning.

Verksamheten ska präglas av: Ett gott

bemötande, delaktighet, kontinuitet för den

enskilde, professionalism, pålitlighet,

rättssäkerhet, tillgänglighet samt tydlig

information även till anhöriga.

Utföraren ska kunna utföra ytterligare

verksamheter inom äldreomsorgen, så som

personlig omvårdnad, erbjuda måltider

samt svara för att hälso- och sjukvård kan

ges i boendena.

Tabell 4.2. Processkrav.

31

Linköpings kommun

Output – krav på resultat och uppföljning


Det finns branschbestämningar för vilken

kvalitet som ska uppnås.

Omsorgsnämnden har en plan för

kvalitetsuppföljning som utföraren måste

anpassa sig till.

Utföraren ska ge TSN tillgång till protokoll

från prövningar och mätningar senast en

vecka före slutbesiktningen.

Utföraren ska en gång per år lämna en

kortfattad sammanställning över

prestationer och resultat för de uppställda

målen samt hur arbetet med

verksamhetskvaliteten sker under året.

Garantitiden ska vara två år. Nämnden får göra besök i verksamheten

och utföra enkäter.

Datum för slutbesiktning ska ges

beställaren senast två veckor innan

färdigställandet och garantibesiktning ska

ske senast två veckor före utgången av

respektive garantitider och besiktningsman

utses av beställaren enligt branschavtal.

Tabell 4.3. Outputkrav.

32

Analys av hårda och mjuka verksamheter

5 Analys av hårda och mjuka verksamheter Enligt de teorier som presenterades i kapitel 3 bör styrningen av olika verksamheter

anpassas efter förutsättningar i omgivningen och inom verksamheten (Luthans och

Stewart 1977). De teorier som beskrivits i kapitel 3 ger exempel på viktiga faktorer att

ta hänsyn till när lämplig styrning för en verksamhet ska avgöras.

5.1 Kategorisering av de studerade verksamheterna Utifrån de kännetecken som särskiljer hårda och mjuka verksamheter i avsnitt 3.3 kan

de studerade verksamheterna kategoriseras med hjälp av Hofstedes (1979) tre frågor

samt klassificeras som en vara eller tjänst utifrån Fitzgerald et al. (1991).

Hofstede (1979) ”Bygga gata” Äldreomsorg

Är målen för verksamheten tydliga? Ja Ja

Är resultaten mätbara? Ja Delvis

Är effekterna av en styråtgärd kända? Ja Nej

Tabell 5.1. Kategorisering enligt Hofstedes (1979) tre frågor.

Hofstedes (1979) frågor kan besvaras jakande för verksamheten ”bygga gata”, eftersom

målen och resultaten för verksamheten är tydligt formulerade av beställarna. Även

effekterna av en styråtgärd är kända, då utföraren måste följa kravspecifikationen och

branschnormerna för att få bygget godkänt. De jakande svaren bekräftar det

ursprungliga antagandet om att ”bygga gata” är en hård verksamhet. För äldreomsorgen

kan den första av Hofstedes (1979) frågor om tydliga mål besvaras jakande, eftersom

målet är att uppfylla de serviceavtal och biståndsbeslut som fattats. Resultaten är delvis

mätbara, eftersom det går att inspektera om de avtalade verksamheterna utförs men det

är svårt att kontrollera brukarnas upplevda kvalitet. Svårigheterna med att känna till

styråtgärderna följer samma resonemang som i avsnitt 3.5, eftersom både anställda och

brukare påverkar utövandet av verksamheten. Utifrån detta kan äldreomsorgen därför

ses som en mjukare verksamhet än ”bygga gata”.

För att ytterligare kategorisera de två verksamheterna kan de studeras utifrån om de

producerar varor eller tjänster. Det finns fyra grundläggande kännetecken för vad som

utgör en tjänst; dessa är abstrakta, simultana, heterogena och förgängliga.

33


Kännetecken för en tjänst ”Bygga gata” Äldreomsorgen

Abstrakt Nej Ja

Simultan Nej Ja

Heterogen Delvis Delvis

Förgänglig Nej Ja

Tabell 5.2. Kategorisering enligt Fitzgerald et als (1991) kännetecken.

Den verksamhet som utkontrakteras från TSN är skapandet av en fungerande gata

snarare än själva byggandet av den. Således är det köp av en produkt och klassificeras

som varuproduktion, vilket bekräftas av de negativa svaren på Fitzgerald et als (1991)

kännetecken för tjänster. Att ”bygga gata” är inte abstrakt och konsumtionen är utspridd

över en lång tid efter produktionen. Produktionen anpassas inte efter de enskilda

kunderna, utan kundernas samlade önskemål kanaliseras via politikernas beslut.

Produktionsmetoderna är relativt enhetliga, och kvaliteten bedöms efter objektiva

säkerhets- och kvalitetsnormer.

Utförandet av äldreomsorgen passar in på alla fyra kännetecknen för en tjänst, eftersom

utförandet är en prestation som sker samtidigt som konsumtionen. Arbetsinsatsen

anpassas efter de olika vårdtagarna, men standardiserad utifrån vissa utförandenivåer.

Omsorgen kan inte heller lagras. Verksamheten kan utifrån detta tydligt definieras som

en tjänst, vilket är en mjuk form av verksamhet. Även denna kategorisering stärker

antagandet om att äldreomsorgen är en mjuk verksamhet.

5.1.1 Tjänsteklassificering Utifrån det ovan konstaterats att äldreomsorgen är en tjänst, kan den ytterligare

klassificeras för att avgöra dess mjukhetsgrad.

Tjänsteklassificering Äldreomsorgen

Utrustnings/människofokus Människofokus

Kundkontakttid Lång

Kundanpassning Medel

Personalbedömning Liten

Back/front office- orienterad Front office

Produkt/processfokus Processfokus

Tabell 5.3. Klassificering enligt Silvestro et als (1992) tjänstedimensioner. 34


Utifrån Silvestro et als (1992) klassificeringsdimensioner för tjänster och antagandena i

avsnitt 3.3 om möjligheten att härda tjänster kan äldreomsorgen ses som relativt mjuk.

5.2 Styrning av de studerade verksamheterna För att hitta gemensamma nämnare och skillnader mellan styrningen av de studerade

verksamheterna och för att se om de styrs om teorin förespråkar informationen i kapitel

4 utifrån input, process och output.

5.2.1 Inputkrav Kraven på utföraren var mer strukturerade och omfattande på den tekniska sidan. Det

krävs omfattande bevis på utförarens ekonomiska ställning och egna erfarenheter

används inte vid bedömningen, utan endast utomstående referenter. Enligt

kategoriseringen i avsnitt 3.5 borde ledarna för hårda verksamheter använda sig av

resultatstyrning, och inte kontrollera input över huvud taget, utan förlita sig på

resultatkrav och viten för att täcka eventuella skador. När det emellertid handlar om

skattefinansierad verksamhet finns det ett extra stort ansvar och försiktighet med

resurserna hos beställaren.

Utförarens lämplighet som helhet bedöms i båda de studerade avtalen utifrån deras

ekonomiska ställning. På omsorgssidan krävs det bevis för ekonomisk förmåga att

fullfölja uppdraget och en årsredovisning från de två senaste åren. På tekniksidan ställs

även krav på intyg från Upplysningscentralen om kreditvärdighet. En förklaring till

denna skillnad skulle kunna vara att inom omsorgen har kommunens utförare möjlighet

att ta över om den privata utföraren inte klarar uppdraget. Kommunen har dock ingen

egen teknisk produktion som skulle kunna ta över verksamheten ifall en privat utförare

inte klarar det. Således finns det ingen möjlighet att säkerställa utförandet förutom

genom högre krav på utförarna. De måste bland annat lämna en garanti, till exempel en

bankgaranti, för att säkerställa att kommunen ska kunna anlita en annan entreprenör.

Individstyrningen i form av personalens kvalifikationskrav är likartad i båda kontrakten.

Krav ställdes på tillräcklig kompetens för att utföra jobbet, men inga detaljerade

utbildningskrav ställdes. Ansvaret för resurser och personal ligger hos utföraren och

därför är det naturligt att lämpligheten bedöms hos utföraren som helhet och inte hos de

anställda.

35


5.2.2 Processkrav De krav som ställs på utförandet i omsorgsavtalet gäller i stor utsträckning hur brukaren

vårdas. I kontraktet lämnas utrymme för många subjektiva bedömningar av vad till

exempel ett gott bemötande, delaktighet, och kontinuitet för brukaren innebär. På

tekniksidan syftar processkraven däremot i stor utsträckning till att värna om

allmänheten genom trafiksäkerhet och miljöhänsyn. Huruvida trafiken hindras, om det

finns en backningsvakt samt om arbetet försenas är krav som är lätta att följa upp.

Skillnaden i processkraven beror antagligen på att på omsorgssidan är det brukaren som

får nyttan av utförandet av processen, och avtalets utgång ska inte påverka processen.

På tekniksidan besväras allmänheten snarare av produktionsprocessen och nyttan

uppkommer först efter avtalets utgång. Målet är således att minimera olägenheterna

under processens gång.

Processkraven på omsorgssidan var mjukare, eftersom de främst berörde upplevd

kvalitet, vilket kan vara ett uttryck för att sambandet mellan input och output är mindre

välkänt. På det övergripande planet kan inte de arbetsuppgifter som ska utföras hos

varje brukare specificeras exakt, och därför används istället mjukare formuleringar, så

som tillgänglighet och kontinuitet. På tekniksidan är arbetsuppgifterna som regleras i

kontraktet mellan beställare och utförare mer preciserade och närmare det arbete som

faktiskt utförs. Ett problem för utföraren kan vara att det inte tydligt definieras vilka

klausuler som är till för att reglera kvalitet, utan kraven framkommer på flera ställen och

således kan det vara lätt att missa något.

Ytterligare en förklaring till skillnaderna i kvalitetskravens utformning är de olika

tidsrymder som kontrakten löper över. I entreprenadkontrakt utförs arbetet under en kort

men intensiv period, och det gäller att klara av alla komplicerade moment i tid.

Omsorgskontraktet löper över en längre tid, vilket innebär att det finns utrymme för

förändringar och förbättringar av utförarens kompetens, och att arbetet för att förbättra

kvaliteten på verksamheten måste pågå under hela avtalstiden.

5.2.3 Outputkrav Outputkraven reglerar inom båda områdena till stor del hur verksamheten ska

utvärderas och följas upp. Det sker ingen övergripande utvärdering av

omsorgskontraktet vid dess slut, utan erfarenheter från löpande utvärderingar används 36


vid beslut om utföraren ska få förlängning på kontraktet. På den tekniska sidan är det

däremot viktigt med uppföljning av enskilda projekt eftersom en slutbesiktning måste

göras för att se att utföraren fullgjort sitt uppdrag. Skillnaden kan förklaras med att det

inom omsorgen sker löpande uppföljningar under året och uppdragets slut innebär inte

att något resultat har åstadkommits utan att den avtalade tidsperioden har löpt ut. På

tekniksidan sammanfaller däremot uppdragets slut med resultatet av uppdraget och är

den mest logiska punkten för en fullständig uppföljning.

Upplevelsen av god kvalitet på omsorgssidan beror på subjektiva bedömningar hos

brukaren och åsikterna kan variera med frågorna som ställs och vilka de ställs till. På

den tekniska sidan däremot kan utförandet av verksamheten, byggandet av gatan,

bedömas objektivt genom mätningar och provtagningar. Allmänhetens upplevda kvalitet

av gatan är dock även på denna sida svår att mäta och mätningarna kompliceras

ytterligare av att konsumtionen sker under en längre tid. Undersökningar av

allmänhetens uppfattningar i just det området görs inte efter varje arbete, utan det är

snarare allmänna attitydundersökningar om all den tekniska verksamheten i kommunen.

5.2.4 Jämförelse mellan teori och praktik Tidigare framkom det att i äldreomsorgen, som mjuk verksamhet, bör beteendestyrning

användas, främst eftersom verksamhetens mål är svåra att kvantifiera. Verksamhetens

alla tre karaktärer, input – process – output, användes i kravspecifikationen, vilket

betyder att nämnden inte har fokuserat på ett enda styrområde utan styr utifrån egna

bedömningar om hur mycket utförarena måste regleras. Teoretiskt sett borde främst

processen vara föremål för kraven.

Tjänstekaraktären hos äldreomsorgen gör det dock svårare att specificera kraven på

verksamheten och utförarna. Det är problematiskt att skriva kontrakt som inkluderar alla

variabler och att formulera kraven så att uppfyllelsen kan kontrolleras. Politikerna

använder sig därför av surrogatmått genom att ställa frågor om den upplevda kvaliteten

till brukarna för att kunna kvantifiera resultatet av verksamheten.

På tekniksidan bör enligt teorin i avsnitt 3.5 resultatstyrning användas, eftersom det är

en hård verksamhet, vilket bevisades i avsnitt 5.1. Kravspecifikation innehöll även i

37


detta fall krav på verksamhetens alla tre karaktärsdrag, trots att kraven enligt teorin

främst borde beröra output.

5.3 Orsaker till skillnader mellan teori och praktik Det finns flera möjliga förklaringar till varför styrningen i praktik inte stämmer överens

med vad som föreskrivs i teorin. Förutsättningarna för bedrivandet av kommunal

verksamhet ger upphov till flera begränsningar av möjligheten att utöva styrning. Den

hårda verksamheten är inte lagreglerad som den mjuka och därmed har kommunen

högsta bestämmanderätt över vilken verksamhet som ska utföras. I de mjukare

enheterna har invånarna dock enligt lag rätt till en viss servicenivå. Innebörden av detta

blir att om behovet av mjuk verksamhet ökar måste även produktionen göra det oavsett

pris. Detta leder till att det är svårt att förutsäga hur mycket mjuk verksamhet kommer

att kosta och vilka exakta resurser som krävs framöver.

Ytterligare en förklaring till avsaknaden av tydliga skillnader i styrningen, som även

den beror på ägandeformen, är att politikerna är mer riskaverta än företagsledare i det

privata näringslivet, eftersom de har ett ansvar mot medborgarna att inte förslösa de

skattemedel som finansierar verksamheten. Riskaversionen kan på ett negativt sätt

påverka politikernas vilja att ge utförarna alltför stort handlingsutrymme genom att

endast använda resultat- eller beteendestyrning och de använder därför alla tre styrtyper

om vartannat.

En förklaring till avvikelsen från den teoretiskt önskvärda styrning kan vara att utöver

de faktorer som styrningsteorierna tar upp är även pris, auktoritet och förtroende delar

av en relation. Genom införandet av en beställar- utförarmodell har politikerna försökt

att tona ner betydelsen av auktoritet och förtroende, vilket annars skulle ha kunnat vara

en skillnad mellan de olika verksamheterna. Pris, auktoritet och förtroende tar sig

uttryck i beställar- utförarmodellen vid upphandlingen, eftersom man på den tekniska

sidan främst tar hänsyn till priset och på omsorgssidan till pris och förtroende (egna

erfarenheter). Auktoritet uttrycks i detta fall genom kravspecifikationer som används för

att styra utföraren utan yttre tvångsåtgärder när avtalet väl är slutet.

Syftet med en beställar- utförarmodell är att relationerna i största möjliga mån ska

regleras genom priser och att parterna ska befinna sig på armlängds avstånd. Vid 38


utformningen av kontrakten försöker politikerna dock minska den osäkerhet som

uppkommer på en marknad genom många och komplicerade krav på utförarna, vilket

ger uttryck för en auktoritär relation. Utöver det som nämns i kravspecifikationerna kan

även förtroende påverka relationerna, men eftersom detta inte uttrycks i dokumenten

finns det inga empiriska belägg för det i denna studie. Styrningen som studerats i denna

uppsats uttrycks genom de officiella styrdokumenten, men hur dessa sedan omsätts i

praktiken ingår inte i studien.

Ytterligare en förklaring till varför styrningen inte stämmer överens med teorierna kan

vara att genom beställar- utförarmodellen tvingas den mjuka verksamheten in på en

marknad som mest är designad för hård verksamhet. LOU är ursprungligen utformad för

kommunernas inköp av varor och inte av komplicerade tjänster.

För att ”mjuka” upp beställar- utförarmodellen använder sig kommunen av

övergripande mål för medborgarna. De övergripande mål som sätts upp för hela

kommunen formuleras idag av utskott i KF som endast är indelade efter olika

intressegrupper, vilket ger en dålig bild av de olika verksamheternas unika

förutsättningar. De mål som sätts upp är inte kvantifierade, vilket även försvårar

möjligheten för de verksamheter som riktar sig mot ett segment, till exempel

barnomsorgen, att få någon reell nytta av målen. En gemensam övergripande styrmodell

kan vara en orsak till att de skillnader som enligt teorierna skulle finnas mellan

verksamheterna inte var så tydliga.

39

Slutsatser

6 Slutsatser

6.1 Hur kan hårda och mjuka verksamheter kategoriseras och hur bör de styras? Vår kategorisering av hårda och mjuka verksamheter resulterade i att hårda

verksamheter är sådana som har tydliga mål, mätbara resultat och där effekterna av en

styråtgärd är kända. De är även främst varuproducerande verksamheter medan mjuka

verksamheter främst producerar tjänster, vilka kännetecknas av att de är abstrakta,

simultana, heterogena och förgängliga. Mjuka verksamheter har oftast oklara mål,

resultat som är svåra att mäta och stor inblandning av subjektiva bedömningar.

Hårda verksamheter bör styras genom resultatstyrning, det vill säga att målen sätts upp

av beställaren och att utförarna sedan själva får välja medlen. Mjuka verksamheter

däremot bör styras genom beteendestyrning, vilket innebär att det är själva

produktionsprocessen som ledningen ska styra.

6.2 Hur utformas styrningen av hårda och mjuka verksamheter inom en kommun? I Linköpings kommun används beställar- utförarmodellen, vilket innebär att nästan all

verksamhet upphandlas i konkurrens. Politikerna styr utförarna med kravspecifikationer

som ställs upp inför varje anbudsförfarande. Dessa innehåller krav på såväl input och

process som output. Ingen större skillnad hittades utifrån undersökningen av dessa

dokument, utan politikerna styr efter egna bedömningar av vad som är relevant.

Uppföljning av verksamheten sker på omsorgssidan genom platsbesök och

undersökningar bland brukarna. På den tekniska sidan sker uppföljning både genom

inspektioner av byggnationer och genom frågeformulär till allmänheten.

6.3 Hur påverkar skillnaderna mellan hårda och mjuka verksamheter styrningen i en kommun? Skillnaderna mellan styrningen var inte så stor som kunde förväntas utifrån teorin. Till

detta angavs flera möjliga förklaringar, bland annat politikernas riskaversion, beställar-

utförarmodellens likriktning av relationerna till utföraren samt kommunens

övergripande gemensamma ekonomistyrning. Slutsatsen blir att ingen hänsyn tas till

verksamheternas karaktär utan likartad styrning används inom hela kommunen, således

40

Slutsatser

påverkas styrningen inte nödvändigtvis av att ha både hårda och mjuka verksamheter i

en kommun.

6.4 Resultat av studien För att styra olika typer av verksamheter med gemensamma mål har politikerna i KF ett

val mellan att antingen använda sig av olika styrformer för de olika verksamheterna,

eller att göra målsättningen och uppföljningen av verksamheterna mer lika varandra. Att

göra verksamheterna mer lika varandra kan göras genom att ”härda” styrparametrarna

för de mjuka verksamheterna genom användning av surrogatmått. En risk med detta är

dock att surrogatmåtten inte mäter de underliggande faktorer som avses mätas, vilket

kan leda till ett felaktigt beslutsunderlag.

Det alternativ som vi ser som lämpligare är att hård och mjuk verksamhet inte bedrivs

inom samma organisationsform. Mjuka verksamheter är till exempel mindre lämpliga

att bedriva genom en beställar- utförarmodell, eftersom produktionens karaktär inte

tillåter objektiva mätningar av alla de parametrar som är viktiga för att skapa kvalitet i

verksamheten. Surrogatmått kan dock användas med medvetenhet om de begränsningar

som de innebär. Linköpings kommun införde beställar- utförarmodellen vid samma

tidpunkt som många andra kommuner genomförde liknande förändringar. Vid

införandet av en ny övergripande organisationsform är det dock viktigt att ta hänsyn till

de olika verksamheternas förutsättningar och inte utgå ifrån att det finns en

universallösning som skapar en effektiv organisation.

41

Reflektioner

7 Reflektioner Vår undersökning utgick ifrån de kravspecifikationer som ställs upp inför varje

anbudsförfarande och de svar som de inblandade gav under intervjuerna. Det är dock

möjligt att det finns ytterligare styrmedel som används av politikerna. Styrningen som

utövas på lägre nivåer kanske inte alltid motsvarar de policyer som ledningen har satt

upp, vilket gör det möjligt att syrningen inte alls var så lika som vår undersökning

visade.

Valet av ansats har påverkat hur studien har genomförts och det fanns inte direkt

fastlagda ramar från början utan vad respondenterna ansåg kan ha fått stor inverkan på

uppsatsen. Eftersom vi inte från början hade en tydligt uppställd undersökningsplan var

vi inne på många stickspår under vägen och den insamlade informationen i början och

slutet kanske inte gjordes med riktigt samma syfte, utan beaktades på olika sätt. Vi fann

hål i vår information efter de första bestämda intervjuerna och var därför tvungna att

intervjua flera personer för att täcka dessa, vilket kan ha bidragit till en snedvridning av

resultatet och minskat generaliseringsmöjligheten, då de inte valdes ut med något

statistiskt hänsynstagande eller majoritetshänsyn.

6.1 Förslag till vidare studier Under arbetet med denna uppsats har flera intressanta områden berörts som lämpar sig

för vidare studier, såsom kontraktsstyrning, beställar- utförarmodellens betydelse och

effekter i offentlig verksamhet samt LOU och relationsteorier. Det kan behövas en

utförligare studie under en längre tid som undersöker organisationers hantering

av ”hårda” och ”mjuka” verksamhet för att se om den kategorisering som gjorts

verkligen är giltig. De verksamheter som vi studerade var kommunala exempel på hårt

och mjukt, men det vore intressant att göra en studie som sträckte sig över ytterligare

fall för att kunna se alla styraspekter av intresse och utveckla en utförlig modell.

För att undersöka hur styrningen verkligen fungerar i praktiken bör en studie hos

utförarna genomföras för att se hur direktiven implementeras och om

kravspecifikationerna verkligen är det enda som används i styrningen.

42

Källförteckning

43

7 Källförteckning

7.1 Böcker • Alvesson, Mats och Sköldberg, Kaj (1994) Tolkning och reflektion, Studentlitteratur,

Lund, ISBN T91-44-38161-1

• Anthony, Robert N. och Govindarajan, Vijay (2003) Management Control Systems,

11 uppl., McGraw Hill, Boston, ISBN 0-07-123227-3

• Björkstedt, Claes (1998) Kommunal styrning & ledarskap – en praktisk handledning

på kommunalrättslig grund, Kommunlitteratur AB, Höganäs, ISBN 91-7251-002-1

• Denscombe, Martyn (2000) Forskningshandboken – för småskaliga forsknings-

projekt inom samhällsvetenskaperna, Studentlitteratur, Lund, ISBN 91-44-01280-2

• Denscombe, Martyn (2004) Forskningens grundregler: samhällsforskarens handbok

i tio punkter, Studentlitteratur, Lund, ISBN 91-44-04234-5

• Emmanuel, Clive R., Otley, David och Merchant, Kenneth A. (1990) Accounting for

Management Control, 2 uppl., Chapman and Hall, London, ISBN 0-412-37480-3

• Eneroth, Bo (1987) Hur mäter man vackert? Grundbok i kvalitativ metod, Natur och

Kultur, Stockholm, ISBN 91-27-01869-5

• Fitzgerald, Lin, Johnston, Robert, Brignall, Stan, Silvestro, Rhian och Voss,

Christopher (1991) Performance Measurement in Service Businesses, The Chartered

Institute of Management Accountants, London, ISBN 0-948036-78-8

• Gummesson, Evert (1998) Tjänstekvalitet ur ett ledningsperspektiv, återfinns i

Arvidsson, Göran och Lind, Rolf (red), Ledning av företag och förvaltningar, SNS

Förlag, Stockholm ISBN 91-7150-635-7

• Holme, Idar Magne och Solvang, Bernt Krohn (1997) Forskningsmetodik,

Studentlitteratur, Lund, ISBN 91-44-00211-4

• Ijiri, Yuji (1975) Theory of Accounting Measurement, American Accounting

Association, Sarasota, ISSN 0586-5050

• Jarefors, Anders och Jäderholm, Bengt (1998) Beställare/utförare: den svåra

uppdelningen mellan politiker, tjänstemän och leverantörer, Konsultförlaget, Uppsala,

ISBN 91-7005-138-0

• Johansson, Staffan (1995) Verksamhetsbedömning i mjuka organisationer, Centrum

för forskning om offentlig sektor, Göteborg, ISBN 91-628-1666-7

Källförteckning

44

• Keen, Peter G. W. (1997) The Process Edge – creating value where it counts,

Harvard Business School, Boston, ISBN 0-87584-588-6

• Konkurrensverket (2002) Vårda och skapa konkurrens: Vad krävs för att öka

konkurrensnyttan”, Konkurrensverkets rapportserie 2002:2, ISSN 1401-8438

• Merchant, Kenneth A. och Van der Stede, Wim (2003) Management control systems:

performance measurement, evaluation and incentives, Financial Times Prentice Hall,

Harlow, ISBN 0-273-65596-5

• Merriam, Sharan B. (1994) Fallstudien som forskningsmetod, Studentlitteratur,

Lund, ISBN 91-44-39071-8

• Nilsson, Hans (red) (1999) Linköpings historia 1900-talet, Centrum för lokalhistoria,

Linköping, ISBN 91-7219-549-5

• Normann, Richard (1976) På spaning efter en metodologi, SIAR, Stockholm, ISBN

91-7354-011-0

• Patel, Runa och Davidson, Bo (2003) Forskningsmetodikens grunder, 3:e uppl,

Studentlitteratur, Lund, ISBN 91-44-02288-3

• Sanderberg, Björn och Sturesson, Jan (1996) Visionen om den styrbara kommunen:

ekonomistyrprocess och styreffekter i kommunen, Liber-Hermod, Malmö, ISBN

91-23-01769-4

• Yin, Robert K. (1994) Case Study Research, 2:a uppl, SAGE Publications Inc,

Thousand Oaks, ISBN 0-8039-5663-0

7.2 Artiklar • Boyne, George A. (2002) ”Public and private management: what's the difference”,

Journal of Management Studies, vol 39, no 1, ss 97-120

• Bradach, Jeffrey L. och Eccles, Robert G. (1989) ”Price, Authority and Trust: From

Ideal Types to Plural Forms”, Annual Review of Sociology, vol 15, ss 97-118

• Eisenhardt, Kathleen M. (1999) ”Building Theories from Case Study Research”,

Academy of Management Review, Vol 14, no 4, ss 532-550

• Froste, Calle (2005) ”Kooperation i kris: Har Coop en framtid?”, Affärsvärlden,

2005-09-07

• Hofstede, Geert (1978) ”The Poverty of Management Control Philosophy”,

Academy of Management Review, vol 3 no 3, ss 450-461

Källförteckning

45

• Hofstede, Geert (1981) ”Management control of public and not-for-profit activities”,

Accounting, Organizations and Society, vol 6, no 3, ss 193-211

• Keating, Patrick J. (1995) ”A Framework for Classifying and Evaluating the

Theoretical Contribution of Case Research in Management Accounting”, Journal of

Management Accounting Research, vol 7, fall 1995, ss 66-86

• Luthans, Fred och Stewart, Todd (1977) ”A General Contingency Theory of

Management”, The Academy of Management Review, vol 2 no 2, ss 181-195

• Otley, David (1980) ”The contingency theory of management accounting:

achievement and prognosis”, Accounting, Organization and Society, vol 5, no 4,

ss 413-428

• Silvestro, Rhian, Fitzgerald, Lin och Johnston, Robert (1992) ”Towards a

Classification of Service Processes”, International Journal of Service Industry

Management, vol 3, no 3, ss 62-75

7.3 Internet • LKPG web1, Linköpings Kommun,

http://www.linkoping.se/Organisation/Kommunfullmaktige/index.htm, 2005-11-29

• LKPG web2, Linköpings Kommun,

http://www.linkoping.se/Organisation/Namnd/Social/index.htm, 2005-11-29

• LKPG web 3, Linköpings Kommun,

http://www.linkoping.se/Organisation/index.htm, 2005-11-29

• Sveriges Kommuner och Landsting, www.skl.se/artikel.asp?C=3335&A=11736,

2006-01-05

7.4 Övrigt tryckt material • Administrativa föreskrifter generalentreprenad, ”Östra Lambohov etappområde I”,

Linköpings kommun TSN, upprättad 2005-09-21

• Anbudsinbjudan, ”Anbud Johannelund”, 2005-10-06, Dnr On 2005.0141,

Linköpings kommun

• Budget 2005, ”Mål och budget 2005 med ekonomisk plan för 2006-2008”,

Linköpings kommun, antagen av Kommunfullmäktige 2004-09-28

• Ekonomihandbok 2000, fastställd av KF 2000-04-04, § 73, Linköpings kommun

Källförteckning

46

• Huvudavtal mellan Teknik- och samhällsbyggnadsnämnden och Konsult och

Service, Affärsområde Teknik och samhällsbyggnad för perioden 2004-01-01 till

2007-12-31, Linköpings kommun

• Kommunallag 1991:900

• LOU, Lag 1992:1528 om offentlig upphandling

• Utvärderingsplan 2005 för Teknik och Samhällsbyggnadsnämnden, Dnr 2005.0011,

Linköpings Kommun

7.5 Intervjuer • Tjänsteman, ATOS 2005-11-21

• Politiker TSN, Linköpings kommun 2005-11-21

• Politiker TSN, Linköpings kommun 2005-11-21

• Politiker Omsorgsnämnden, Linköpings kommun 2005-11-22

• Politiker Omsorgsnämnden, Linköpings kommun 2005-11-22

• Tjänsteman, Produktion Omsorg 2005-11-22

• Tjänsteman, Kompetensgrupp Omsorg 2005-11-25

• Handläggare, Kompetensgrupp Omsorg 2005-11-25

• Tjänsteman, Kompetensgrupp Ekonomi 2005-12-02

• Handläggare, Stadspartner AB 2005-12-13

• Upphandlare, Linköpings kommun 2005-12-13

Bilaga 1 Den kommunala organisationen

Bilaga 1 Den kommunala organisationen

Hämtad från http://www.linkoping.se/Organisation/index.htm, 2005-11-30

A

Bilaga 2 Intervjuguider


B2.1 Intervjufrågor till politiker Vad är din roll i kommunen?

Hur är din position som politiker gentemot tjänstemännen och produktionen?

Hur är beställar- utförarmodellen utformad inom ert område?

Har den förändrats sedan starten? Speciella anledningar?

Hur många utförare har ni? Kommunala/privata

Hur sker avvägningen mellan kommunala och privata utförare?

Hur ofta sker upphandling?

Vad står i kontrakten?

Hur detaljerade är direktiven?

Finns det ytterligare styrdirektiv och var uttrycks de?

Hur sker uppföljning?

Hur sker utvärdering?

Vad sker om målen inte uppfylls eller om budgeten överskrids?

Hur sker uppföljningen från tjänstemännen i nämnden?

B2.2 Intervjufrågor till beställartjänstemän Vad är din roll i verksamheten?

Hur är din yrkesmässiga position i förhållande till politikerna?

Hur stor bredd är det på verksamheten?

Är verksamheten standardiserad?

Hur ser beställar- utförarmodellen ut hos er?

Har den förändrats sedan starten?


Vilka kriterier finns för att utföraren ska få uppdraget?

Vilka krav ställs på utföraren?


Hur definieras målen med verksamheten som ska utföras?



Hur sker uppföljning av ”produktionen”?

Hur sker utvärdering av målen? B


Vad sker om inte målen uppfylls eller om budgeten överskrids av utförarna?

Hur sker feedbacken till politikerna?

B2.3 Intervjufrågor till utförare Vad är din roll i verksamheten?

Hur är din yrkesmässiga position i förhållande till beställarnämnden?

Hur stor bredd är det på verksamheten?

Är verksamheten standardiserad?


Vilka krav ställs på er som utförare angående kvalitet, certifiering etc.?


Hur definieras målen med verksamheten som ska utföras?



Hur sker uppföljning av ”produktionen”?

Hur sker utvärdering av målen?

Vad sker om inte målen uppfylls eller om budgeten överskrids i produktionen?

Hur sker feedbacken till beställarnämnden?

B2.4 Intervjufrågor till tjänsteman ekonomi Vad har du för funktion i kommunen?

Vilken är din relation till politikerna?

Vilken position har du inom beställar- utförarmodellen?

Hur är kommunen organiserad?

Hur ser ansvarsfördelningen ut?

Är mjuka respektive hårda delar inom kommunerna olika organiserade?

Vilken typ av styrning används övergripande i kommunen idag?

Hur sker uppföljningen till politikerna?

Vad har målutskotten för funktion?

Vilken roll spelar de mål som sätts upp där?

Hur utvärderas de?

Hur fungerar det med internkontrollanterna?

Finns det några uppställda kriterier/mål/medel för hur de ska göra sitt arbete?

Är detta olika för de olika nämnderna?

C


Vem bestämmer detta?

B2.5 Intervjufrågor till upphandlare Vad är din roll i kommunen?

Hur är din position gentemot politiker, tjänstemän och produktionen?

Hur fungerar upphandlingsprocessen?

Ser ni annorlunda på interna och externa utförare?

Har ni större möjlighet att påverka de interna utförarna?

Kan avtalen förändras och utökas under kontraktets gång?

Kan politikerna tvinga en intern utförare att göra saker som inte står i kontraktet efter att

det konkurrensupphandlats?

Vad står i upphandlingskontrakten?



Finns det någon samordning om hur kontraktsvillkor ska formuleras mellan nämnderna?

Är det någon skillnad mellan upphandling av varor och tjänster?

D

Documents

H¥rda och mjuka verksamheter