Historico da qualidade no serviço público

8/6/2019 Historico da qualidade no serviço público

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uma perspectiva ambiciosa e abrangente, através do Programa da Qualidade eParticipação na Administração Pública (PQPAP) e se constituiria no “[...] principalinstrumento de aplicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, [...]” (BRASIL, 1997, p. 9).

Este empreendimento representava o desdobramento, para a área pública, da

lógica empresarial do Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade (PBQP), criadopelo Governo Federal em 1990. Destinado à tarefa de propagar novas técnicas deprodução, gestão e mudanças organizacionais, o PBQP era uma resposta do Estado e desegmentos dos empresários visando a obtenção de maior eficiência da estruturaprodutiva nacional, constituindo-se-se num dos desdobramentos da política de aberturados mercados nacionais promovida por Collor de Mello no início do seu governo.

No PQPAP, o conceito de qualidade expressou-se por intermédio de critérios efundamentos que compunham os atributos de um modelo de excelência em gestão paraa área pública. Elaborado como um subprograma do Programa Brasileiro da Qualidade eProdutividade, o PQPAP foi “[...] construído a partir do modelo de excelênciapreconizado pela Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade (FPNQ)” (BATISTA,1999, p. 12).

Considerando que a FPNQ desde o seu início, sempre esteve basicamentevoltada para o setor privado, e particularmente para o ramo industrial da economiabrasileira, a própria orientação oficial formulada para o PQPAP desaconselhava, aindaque sem atribuir maior importância a essa preocupação, “[...] a mera reprodução, para osetor público, das diretrizes e ações adotadas na absorção da metologia no setor privado”(BRASIL, 1997, p. 12).

Assim, o PQPAP e posteriormente o seu sucedâneo, o Programa da Qualidade noServiço Público (PQSP), se não eram apresentados como simples cópias dos modelos dosetor privado, não se propunham, entretanto, a contemplar nenhuma transigência maissubstantiva às condições peculiares da administração pública, conforme reconhecerá o

preâmbulo do Instrumento de Avaliação da Gestão Pública de 2002, documento deorientação à implantação dos programas de qualidade nas entidades públicas:

Não se tratou, em momento algum, de fazer concessões à gestão pública, mas decriar o entendimento necessário para dar viabilidade ao seu processo detransformação rumo a excelência gerencial com base em padrões e práticasmundialmente aceitas (BRASIL, 2002, p. 3).

Esta dubiedade que acompanha o termo qualidade em sua incursão comoelemento de um projeto de reforma do Estado e de sua gestão, adquirire relevância faceao destaque atribuído pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado àimplantação de programas da qualidade na administração pública. As mudançasadministrativas propostas, fortemente influenciadas por categorias e valores oriundos daliteratura de administração de empresas privadas, apontam para um modelo de gestãopública referenciado na “[...] eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos epelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações” (BRASIL, 1995, p. 16).

Para uma palavra geralmente associada às noções de algo de bom ou deadequado ao uso, a discussão sobre sua ambigüidade pode aparentemente carecer desentido. Se, entretanto, atentarmos para o fato de que este “relançamento” da qualidaderepresentou uma das respostas dos teóricos do establishment econômico à crise docapitalimo do começo da década de 1970, haveremos de compreender a relevância do

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estudo sobre os diferentes significados da qualidade e os interesses das classes efrações sociais que esses diferentes conceitos incorporam.

2. Objetivo geral e metodologia

Esse estudo tem como objetivo mais amplo, realizar um levantamento históricodos trabalhos teóricos e institucionais relacionados com a temática da qualidade, quer direcionada às atividades empresariais privadas a partir da década de 1980, quer vinculada à atividade pública federal durante o período de 1990 a 2002.

Nesta tarefa busca-se identificar semelhanças ou diferenças entre os elementosconceituais da qualidade utilizados nas áreas pública e privada, buscando compreender suas relações, de um lado, com o exercício dos direitos públicos e com construção dacidadania e, de outro, com os interesses do mercado e dos consumidores ou clientes.

O estudo procura articular historicamente os diversos significados que o termoqualidade adquiriu, relacionando-os com dois movimentos principais: o desafio do setor produtivo nacional de conquistar competitividade e inserção no mercado globalizado e asrestrições orçamentárias e a reforma da administração pública induzidas pela crise fiscaldo Estado.

3 . Sobre a qualidade

Até o final dos anos 80, a intervenção estatal brasileira operava no sentido degarantir mercados cativos e políticas setoriais destinadas a beneficiar determinadossegmentos econômicos nacionais e o capital externo instalado no país. Com a aberturaradical da economia brasileira promovida no início dos anos 90, a concorrência deprodutos e serviços importados, beneficiados pelo uso intensivo de inovações baseadasna informática e na telemática, ameaça com a absorção ou mesmo a extinção de vários

destes setores protegidos, que são instados, para poderem sobreviver, a buscaremincrementar sua competivividade considerando os novos padrões internacionais deeficiência produtiva.

Nesta direção, programas de qualidade (ISO 90001, Círculos de Controle daQualidade (CCQ)2, Controle da Qualidade Total (CQT)3, Administração Orientada paraResultados (AOR)4 , programas de Zero Defeito (ZD)5, etc) e de produtividade, passam afazer parte das sugestões de instituições e consultorias especializadas em administraçãode empresas, como elementos de uma política de adaptação da economia local e doEstado ao ambiente da globalização (VASCONCELOS JÚNIOR, 1996).1 Série de normas internacionais que tratam da gestão e garantia da qualidade [...] criada em 1979(PRAZERES, 1997, p. 125).2 Pequeno grupo voluntário e permanente de funcionários que possuem interesses similares e se reúnemregularmente pata identificar a analisar problemas selecionados, apresentar soluções e, quando possível,implementá-las (PRAZERES, 1997, p. 36).3 Sistema voltado para propiciar satisfação ao cliente, gerando produtos e serviços, de forma organizada eeconômica, com assistência ao cliente/consumidor, estruturado de forma a que todos os funcionários daorganização possam participar, contribuir e estar comprometidos com os esforços de desenvolvimento,manutenção e melhoria da qualidade de forma global (PRAZERES, 1997, p. 45).4 Estilo de administração cuja ênfase está no atingimento e controle dos resultados em curto prazo, não seimportando com a forma (processo) como são obtidos e, em conseqüência, sem preocupação quanto àmelhoria do processo (PRAZERES, 1997, p. 13).5 Pode ser resumido em uma única frase: fazer certo da primeira vez, sempre (PRAZERES, 1997, p. 244).

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4.. A evolução do discurso da qualidade no setor empresarial

Ao tentar delimitar-se a concepção da qualidade, é recorrente o amparo àimprecisão e à fluidez (BARROSO, 1994). Exemplar destas características, é a

concepção oferecida por Las Casas (1999, p. 16) sobre o significado da qualidade emserviços. O autor inicia citando uma série de exemplos do que, segundo ele, nãorepresentam qualidade, para finalmente estabelecer que “[...] serviço com qualidade éaquele que tem a capacidade de proporcionar satisfação”.

Para Souza Junior (1994), o discurso da qualidade esteve assentado, até então,em duas abordagens: enquanto instrumento de adequação ao uso, envolvendo a relaçãocom o consumidor, e como mecanismo de especificação e conformidade técnicas,relativamente ao atendimento às padronizações do processo produtivo. Segundo o autor,com as mudanças que estão sendo produzidas no padrão de acumulação capitalista,baseado na integração e na flexibilidade produtivas, amplia-se a concorrênciaempresarial, exigindo-se dos trabalhadores adaptação a este ambiente decompetividade. Este novo viés teria passado a ser o traço marcante na retórica daqualidade.

A qualidade é também vista como um movimento “contagiante” (SANTOS, 1994,p. 21) e, ao mesmo tempo, como um desafio para a sobrevivência das empresas dianteda crise econômica e da competição (BARROS, 1991). De acordo com Pinheiro (1994, p.103), o soerguimento da economia do Japão pós-1945 foi baseado em dois eixosdeterminantes: “[...] o Just-in-time (JIT)6 e o Total Quality Control (TQC)7”. Em suaavaliação, ele considera o recurso à qualidade como um dos componentes que permitema alavancagem da competitividade empresarial, condição para o atendimento àsdemandas dos consumidores.

Examinando a relação entre a implantação da série ISO 9000 (International

Standards Organization) e o caminho para a qualidade total, Roesch (1994) identifica aprimeira como um padrão internacional tornado necessário pelo comércio mundial. Eregistra a crítica das correntes identificadas com o conceito de qualidade total, a exemploda japonesa Company Wide Quality Control (CWQC)8 e da americana Total QualityManagement (TQM)9, sobre os limites da ISO em função de sua extensão apenas aoaspecto da garantia da qualidade e, portanto, de sua incapacidade em trabalhar com oprocesso de mudanças contínuas da competição e do consumo.

Ao abordar a questão da qualidade, Anand (1995), utilizando-se de três casesbaseados em empresas indianas, argumenta que para o sucesso da gestão dosprogramas da qualidade tornam-se necessárias tanto a adesão dos trabalhadores como oenfrentamento de limitações da estrutura produtiva. Shigeo (1996), discorrendo sobre o

6 “Just-in-time significa que, em um processo de fluxo, as partes corretas necessárias à montagem alcançama linha de montagem no momento em que são necessários e somente na quantidade necessária” (OHNO,1997, p. 26).7 Em inglês, Controle da Qualidade Total – CQT.8 Enfoque gerencial adotado no Japão que crítica a adoção dos padrões ISSO 9000, porque “[...] requeremapenas um nível definido de controle de qualidade e não antecipam as necessidades e desejoscontinuamente em mudança dos consumidores” (ROESCH, 1994, p. 8).9 Neste enfoque gerencial, “[...] a qualidade se torna um alvo móvel, guiado pela competição. Melhoriacontínua é perseguida como objetivo, em lugar do atingimento de níveis aceitáveis de qualidade estáveis”(ROESCH, 1994, p. 8).

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Sistema Toyota de Produção (STP)10, identica a qualidade como ausência de erros naprodução e o controle da qualidade com a meta de zero defeito.Esta mesma associaçãoda qualidade com o combate ao desperdício e a repetição de tarefas no ciclo daprodução, também está presente na obra de Akao ( 1997) sobre o o Total QualityManagement (TQM).

Segundo Bottorff (1997), várias foram as ferramentas destinadas aogerenciamento da qualidade que surgiram e foram abandonadas. Dentre as quesubsistiram, ele destaca a importância dos sistemas de contabilidade de custos, pela suautilização como indicador do desempenho da qualidade. Idêntica importância à relaçãoentre qualidade e controle de custos é atribuida por Godfrey (1998, p. 87), quando afirmaque: “A má qualidade dos processos e produtos faz a sociedade arcar com despesas eprejuízos que ela não pediu para assumir”.

Para Chong (1999), a concorrência pelo comércio internacional está baseada emduas políticas centrais: o uso de barreiras tarifárias e a qualidade. De acordo comTownsend (1999), a ênfase dada ao consumidor pelo setor privado transformou-se noprincipal impulso do movimento pela qualidade ao final do século XX.

Ao comentar sobre a influência da globalização, das novas tecnologias e dasnovas ferramentas administrativas nos rumos conceituais da qualidade, Feigenbaum(1998) enumera as novas utilidades ou funcionalidades da qualidade: como linguageminternacional dos negócios; como elemento de medição da satisfação do cliente; comoferramenta eficaz nos negócios; como articulador da competitividade empresarial; comoinstrumento de relacionamento entre os fornecedores; como recurso na gestão dogerenciamento organizacional; como objeto da moderna contabilidade de custos e,finalmente, como meio de administrar o tempo. Analisando as perspectivas da qualidadepara o século XXI, Feigenbaum (1999) avaliará que a grande força motriz para odesenvolvimento da qualidade será a rapidez das mudanças.

Segundo Lessa (2000, p. 72), para enfrentarem os desafios do mundo

globalizado, dentre os quais assume lugar de destaque a competitividade, asorganizações precisariam rever os parâmetros sobre os quais foi construído ofuncionamento de sua burocracia: “[...] a constância, o rigor e a confiabilidade”. E estestempos globalizados, caracterizados pela incerteza e mutabilidade permanentes,exigiriam capacidade de empreendimento e adaptabilidade constantes das empresas eseus empregados. O desafio de implementar as mudanças necessárias a este novoambiente caberia aos programas de qualidade. Este processo, entretanto, apesar deconsiderado inevitável, necessita ter seus princípios e suas normas debatidos por todosos que fazem parte das organizações, de modo a possibilitar a sua implementação(SANTOS NETO, 1994).

Harrington (1999) e Crosby (2000) também associam a qualidade com prevenção

de erros, de maneira a tornar possível dentro das organizações, a realização semrepetição das atividades e tarefas.

Da noção da qualidade, ora se diz que ela é dinâmica, e por isso mesmo que hádificuldade em defini-la (PALADINI, 2000). Rapidamente entretanto, esta indefinição já éconsiderada superada ou não relevante, afirmando-se que hoje não se deve mais discutir o porquê de sua utilidade, mas em como aplicá-la (PALADINI, 2002).

10 O Sistema Toyota de Produção ‘[...] é fundamentalmente baseado na absoluta eliminação do desperdício”(OHNO, 1997, p. 38).

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Spigener e Ângelo (2001) advogam que na década de 1990 a qualidade passou aser associada a um enfoque fundamentado na adoção de práticas comportamentais por grupos dentro das organizações. Neste entendimento, deveria ser buscada aincorporação à administração do conhecimento dos trabalhadores no chão-de-fábrica,bem como obtido o seu comprometimento e responsabilização com as mudanças

decididas pela gerência. Nesta mesma direção, Campos (2002a, p. 40), ao explicar asistemática do seu método de administrar a qualidade, o Gerenciamento pelas Diretrizes,articula uma relação direta entre a obtenção de resultados e a dedicação e o esforço detodos. Resultados que devem ser utilizados para “[...] para servir a TODAS ASPESSOAS, ou seja, para servir AO MERCADO” (CAMPOS, 2002b, p. 89).

Na formulação de Pyzdek (2000, p. 17), existem problemas, dado o descompassoentre uma sociedade cada vez mais em constante e rápida evolução e modelos dequalidade desenvolvidos com base em processos de trabalho fundamentalmenteconstantes. Mas segundo ele, para este futuro cada vez mais presente e imprevisto, odesafio consiste em elaborar modelos de qualidade apoiados na inovação e velocidadenecessárias aos novos tempos, e tudo será contentamento e excitação, ainda quecontinue vago e nebuloso sobre como conseguir na prática tanta felicidade:

O controle da qualidade foi uma inovação projetada para resolver problemas do séculoXX. No século XXI, a qualidade significará a habilidade de inovar rapidamente de talforma que a organização aproveite as oportunidades vantajosas que aparecem edesaparecem. É um período excitante a ser vivenciado.

Ros e Benavent (2002), em um estudo sobre a motivação de organizaçõesprestadoras de serviços da Espanha para a implantação de sistema de qualidade,associam a cada diferente concepção sobre a qualidade um modelo de gestão distinto. Eregistram historicamente quatro importantes fases na evolução destes modelos,centradas cada uma delas, respectivamente, na idéia de inspeção, do controle, dagarantia e da gestão total.

5. A crítica aos conceitos e programas da qualidade aplicados na atividade privada

Discorrendo quanto aos percalços enfrentados pelo Gerenciamento da QualidadeTotal (GQT) ou Total Quality Management (TQM), Wood Jr. e Urdan (1994) realizaramum dos poucos estudos sobre as dificuldades envolvidas na implementação e na buscade resultados dos programas da qualidade. Eles basearam-se em um levantamentobibliográfico de obras de 46 autores, editadas entre 1983 e 1993, dentre os quaisincluem-se os maiores ícones internacionais da qualidade, como Porter (1990 apud WOOD JR.; URDAN,1994)11, Deming (1986 apud WOOD JR.; URDAN,1994)12, Crosby(1990 apud WOOD JR.; URDAN,1994)13, Juran (1983 apud WOOD JR.; URDAN,1994)14,

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1 PORTER, Michael A. The competitive advantage of nations. New York: Free, 1990.

12 DEMING, W. Edward. Out of the crisis. Cambridge, Mass.: MIT, 1986.

13 CROSBY, Phillip B. Quality is free. New York: McGraw-Hill, 1990.

14 JURAN, Joseph M. Quality Control Handbook .New York: McGraw-Hill, 1983.

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Feigenbaun (1988 apud WOOD JR.; URDAN,1994)15 e Ishikawa (1985 apud WOOD JR.;URDAN,1994)16.

Nesta revisão crítica, Wood Jr. e Urdan (1994, p. 47) consideram que os discursosusuais sobre a qualidade reproduzem uma visão idílica de que os seus programas teriama capacidade de automaticamente propiciar “[...] a felicidade e a prosperidade ao alcance

das mãos”. E, assim, quando os resultados não aparecem conforme o anunciado,transita-se rapidamente da euforia ao descrédito. Ainda destacam, citando a Berry eParasuraman (1991 apud WOOD JR.; URDAN,1994)17, dentre outros, sobre a produçãode trabalhos destinados a aprofundar conceitualmente as diferenças entre os modelos dequalidade aplicáveis à produção de bens e a prestação de serviços. Especificamentequanto à área pública, reportando-se a Swiss (1992 apud WOOD JR.; URDAN,1994,p.58)18, observam que “[...] os métodos do TQM, utlizados pelo setor privado podemcontribuir na administração pública, mas apenas se forem substancialmente adaptados àscircunstâncias únicas do contexto governamental”.

Analisando as causas do insucesso na implementação de programas dequalidade, Tolovi Jr.(1994) inicia seu artigo com a afirmação de que deixou de existiremincertezas por parte das empresas quanto ao benefício da qualidade. Apesar destaconvicção, o autor reconhece que se avolumam os problemas e os insucessos eminúmeras empresas face a ausência dos resultados esperados. Uma primeira fonte deproblemas seria decorrente do desconhecimento pelos dirigentes empresariais do fato deque os programas de qualidade, são essencialmente atividades comportamentais, quepor isso mesmo exigem tempo para produzirem resultados. Associada a esta dimensãotemporal, coloca-se a necessidade do planejamento, instrumento de gestão nem sempreconsiderado essencial pelos dirigentes e cuja ausência inabilita a organização dacapacidade de enfrentar os dilemas do curto prazo e manter as metas e objetivostraçados. Apesar de reforçar a importância do planejamento, o autor não pode deixar dereconhecer que é prudente “[...] no entanto, ressaltar que a implantação da qualidade éum processo bastante complexo com muitas incertezas e ambigüidades” (TOLOVI JR.,1994, p. 9).

Uma das razões que explicam a propagação dos conceitos da qualidade é aconotação ampla a ela atribuída, à qual se aliam elementos de ambigüidade e imprecisão(SANTOS NETO, 1994), chegando a permitir sua identificação como uma conformidadedo Bem superior, sinômino do bom e expressão do interesse coletivo, acima dos conflitosdo mundo real. Esta dimensão quase metafísica da qualidade pode ser igualmenteconstatada na seguinte análise sobre o modelo de Gestão da Qualidade Total (GQT):“ Portanto, GQT é mais do que um programa de modernização. Trata-se de uma novamaneira de ver as relações entre as pessoas, onde o benefício comum é superior ao deuma das partes” (XAVIER, 1994, p. 73).

15 FEIGENBAUM, Armand V. Total Quality Control . New York: McGraw-Hill, 1988

16 ISHIKAWA, Kaoru. What is total quality control? The japanese way . Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1985.

17 BERRY, Leonard L.; PARASURAMAN, A. Marketing services: competing through quality. New York: TheFree Press, 1991.

18 SWISS, James E. Adapting total quality management (TQM) to government. Public Administration Review ,Washington, D. C., v. 52, p. 356-362, jul./aug. 1992.

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Abordagem semelhante também pode ser encontrada em Mammoli (1995, p. 18),ao responder sobre as origens históricas da GQT: “Para chegar ao que hoje se rotula deGestão da Qualidade Total, muitos anos foram necessários. De Aristóteles (340 aC), naGrécia, aos dias de hoje, muitos contribuíram para este novo paradigma gerencial”.

Merecem igualmente registro as críticas de Adams (1997a) quanto ao significado

abrangente e impreciso do conceito da qualidade, ainda que efetuadas por intermédio deuma forma não convencional: através do personagem “Dilbert” de tiras de quadrinho. Deacordo com autor:

Para olhos destreinados, pode parecer que programas de Qualidade e ISO 9000não estejam relacionados. Eu também fiquei confuso, até que um consultor meexplicou assim: ISO 9000 está intimamente relacionado com Qualidade, porquetudo que você faz é Qualidade e ISO 9000 documenta tudo o que você faz, portantonos dá dinheiro (ADAMS, 1997a, p. 241).

Em uma seqüência memorável, Adams (1997b, p. 31) usa de extremo sarcasmoquando “Dilbert” responde ao chefe sobre o que teria feito no trabalho durante o ano:

Bem, usei o meu empowerment para criar um novo paradigma. E participar deequipes interfuncionais para a melhoria da qualidade. Ouso afirmar que estive

focalizado no cliente e voltado para o mercado. Proativamente encontrei aexcelência em meio ao caos. Apliquei a reengenharia nos meus processos eabraçei as mudanças. Apresento-lhe – DILBERT – o funcionário modelo.

Frente a esta resposta, o chefe questiona:Isso foi ironia ?

Ao que responde “Dilbert”:Sinceramente, também não sei.

Na retórica da qualidade cumpre papel relevante a defesa dos direitos dosconsumidores. Esta vinculação destina-se a reforçar o consumismo dos cidadãos (LYRA,2002) e a lógica do mercado como provedor mais eficiente para os bens e serviços,inclusive aqueles oriundos dos direitos sociais. Este apelo ao consumo individual privado

e ao mercado, se dá em contraponto a inclusão social através da atividade coletiva dapolítica e do exercício da cidadania:

Homens e mulheres percebem que muitas das perguntas próprias dos cidadãos – aque lugar pertenço e que direitos isso me dá, como posso me ìnformar, quemrepresenta meus interesses – recebem suas respostas mais através do consumoprivado de bens e dos meios de comunicação de massa do que nas regrasabstratas da democracia ou da participação coletiva em espaços público(CANCLINI, 1999 apud LYRA, 2001, p. 21)19.

6. A qualidade na administração pública

Como resposta à crise fiscal do Estado e à precariedade dos serviços públicos,tornadas mais explosivas a partir do final da década de 1980 como conseqüencia doscortes orçamentários e do aumento da demanda, tem sido sugerida a adoção de medidasadministrativas de viés gerencialista (RODRIGUES FILHO, 1994), dentre as quaisdestacam-se as ferramentas da qualidade, consideradas como um dos eixos desuperação do problema (CÔRREA, 1993; CARVALHO; TONET, 1994).19 CANCLINI, Néstor Garcia. Consumidores e cidadãos. Rio de Janeiro: UFRJ, 1999.

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Entre as várias modelagens de qualidade propostas para a área pública, destaca-se a vertente do Controle da Qualidade Total (CQT) ou Total Quality Control (TQC),sugerida como a alternativa capaz de compatibilizar o atendimento aos serviçosdemandados pelos clientes com as imprescindíveis restrições orçamentárias efinanceiras. E tudo isso com a vantagem de exigir um baixo custo de implantação

(PINHEIRO, 1994).

Baseando-se em pesquisa junto a ganhadores do prêmio de qualidade Baldridge,instituído nos Estados Unidos, Hodgetts e Azevedo (1994) sugerem oito eixos para aimplantação da Total Quality Management (TQM) ou Administração da Qualidade Total(AQT) na administração pública brasileira:

1. Formular uma visão de qualidade;2. Engajar a alta gerência desde o princípio;3. Enfatizar as necessidades do consumidor;4. Desenvolver os objetivos através de um plano de ação;5. Treinar os empregados no uso de ferramentas estatísticas;6. Dar autoridade aos empregados;7. Reconhecer e premiar os empregados;8. Fazer da melhoria contínua um desafio permanente.

Nesta mesma direção, de conectar qualidade com racionalidade econômica, Fadul(1999, p. 74) faz a seguinte observação: “Com efeito, é preciso aliviar a rigidez da gestãopública e produzir serviços que sejam acessíveis a todos, mas que respondam também acritérios econômicos de organização”.

Para Lima (1994), entretanto, o discurso da qualidade é preponderantementeideológico, posto que destinado a simplificar uma questão que é bastante complexa,notadamente na administração pública.

Esta redução, entretanto é seletiva, posto que está destinada reduzir a importância

dos elementos institucionais envolvidos na questão da qualidade, ao mesmo tempo emque ressalta-se a preponderância do enfoque da racionalidade técnico-administrativa(GURGEL JÚNIOR; VIEIRA, 2002).

Este reducionismo é também acompanhado da exigência de adesão de todos osmembros das organizações, sejam elas públicas ou privadas, aos ditames do modelo deprocedimentos adotados (BÄR, 1996). O que é uma decorrência de um ambienteorganizacional onde não há espaço para questionamento das virtudes e dos benefíciosda qualidade. Pois a qualidade, como parte do discurso da excelência na produção debens e prestação de serviços, é associada ao ideal da competitividade onde só os fortese mais capazes sobreviverão. Para Ficher, Heber e Teixeira (1994, p.37), no mundo daexcelência só tem lugar garantido os ganhadores e conformistas, pois na “[...] retórica da

excelência, não há espaço para os perdedores, para os que criam ou são afetados por conflitos, para os que têm emoções negativas, ansiedades, inveja ou stress”.

Para Inojosa e Farran (1994), a mensuração da qualidade na prestação deserviços públicos não pode tomar como referência os critérios objetivos da atividade deprodução e comercialização de bens. Há uma escala de valores mais subjetiva naavaliação do cidadão quanto ao que identificar como qualidade.

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Teixeira, Camargo e Salomão (1999), analisando o problema da precariedade dosserviços públicos brasileiros, chamam a atenção para causas como a aceleradaurbanização dos grandes centros brasileiros e o crescente individualismo e utilitarismo emcontrapartida à solidariedade e a causa coletiva.

Estudando a questão da qualidade na gestão pública, Pollitt (1994) situa seu

contexto no terreno da redução de despesas a que foi submetido o Estado a partir dacrise capitalista da década de 1970. Investigando o problema na Grã-Bretanha, eleidentifica que num primeiro momento, de 1979 a 1986/1987, a solução encontradaconsistiu na tentativa de melhorar a aplicação dos gastos, de modo a compensar aredução das despesas que estava sendo efetuada. Para tanto, introduziu-se na gestãopública a utilização de instrumentos do gerenciamento oriundos da administração dasorganizações privadas, dentre os quais destacava-se o conceito de eficiência. Numasegunda fase, a partir de 1986/1987, incorporam-se propostas destinadas a introduzir aflexibilização das relações de trabalho, a comprometer o servidor público com as metasplanejadas e a construir uma relação com os usuários, onde estes são identificados comoconsumidores ou clientes.

Este referenciamento automático da qualidade na atividade pública aosparâmetros da sua matriz empresarial, foi sendo estabelecido apesar da enormediferença entre a lógica individual da relação da empresa privada com o consumidor e arelação coletiva dos direitos sociais e da cidadania. O que só fez aumentar a imprecisão ea falta de clareza quanto ao significado do conceito, levando Pollitt (1994, p. 253) acomentar que ele “[...] corre o considerável perigo de converter-se num conceito ônibus,tão amplo que perde todo poder discriminatório”.

Oriundo da literatura da administração do setor privado, o termo qualidadematerializa-se através de ações e procedimentos em sintonia com a reestruturação doseu universo produtivo, por disputa por mercados, segmentos econômicos e clientes, por aumento da produtividade, diminuição dos custos e aumento da taxa de lucro. O que fazsentido para a lógica mercantil do acesso privado ao consumo de bens e serviços, via

alocação pelo mercado. Mas para o Estado, responsável pela provisão das políticaspúblicas e, particularmente, das políticas sociais, a transposição deste conceito tem sidoassociado à limitação dos princípios da eqüidade e da justiça social, em benefício docritério da eficiência financeira.

O lema neoliberal de fazer mais com menos e melhor , no qual a consigna daqualidade é um componente central, sintetiza ideologicamente o discurso acerca daracionalidade da redução dos orçamentos sociais, a ser compensada com o combate aodesperdício, à ineficácia e à ineficiência administrativas da burocracia estatal. Utilizando-se dos conceitos de seletividade e focalização (COSTA, 1998), objetiva-se restringir ereduzir o caráter universalista dos direitos sociais, inscritos sobremaneira na ConstituiçãoFederal de 1988, a qual Ulisses Guimarães com muita propriedade intitulava de

Constituição “Cidadã”.

Este esforço de associar racionalidade ao conceito da qualidade, tornando-o umaespécie de “verdade não discutível”, cumpre um papel importante na estratégia dos seusformuladores. Diante das graves implicações sociais que os cortes orçamentáriospreconizados pelo Consenso de Washington iria produzir, era parte da estratégiacapitalista que o discurso neoliberal fosse assimilado como a única resposta possível àcrise. Independente do quanto fosse produzir de rebaixamento na proteção social daimensa maioria da população em condições de pobreza e de miséria.

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Desse modo, o terreno das idéias foi umas das frentes utilizadas pela ofensiva docapital para legitimar suas alternativas. Neste front , a principal ofensiva consistiu emtransformar questões políticas em problemas técnicos. De modo que as alternativas deenfrentamento aos graves problemas sociais do país deixassem de ser percebidas comoum produto das opções da política (refletindo a correlação de forças e os interesses das

classes sociais), passando a constituir-se no resultado da utilização adequada na áreapública, de noções e técnicas administrativas utilizadas pela racionalidade econômica daadministração privada.

Deste temário racionalista, o componente da qualidade é o que tem levado mais afundo este instituto da despolitização. Propagandeada como sinônimo de melhoria dosserviços públicos, foi convertida em meta mobilizadora fora da qual, “[...] não é possível odiálogo, porque os interlocutores não se reconhecem como tais senão através de umalinguagem comum” (ENGUITA, 2001, p. 95).

Assim, ao invés de ser guiada pelo balizamento dos conflitos eqüidade/injustiça,universalidade/focalização e igualdade/desigualdade, a administração pública deveria ser pautada pela objetividade e suposta neutralidade de conceitos como eficiência,flexibilização e qualidade. Com estes, além de “adequar” orçamentariamente os gastossociais à crise fiscal do Estado, oculta-se e dificulta-se a compreensão do conflito deinteresses, que a escolha, o planejamento e a implementação das políticas públicasrepresenta.

6. O movimento pela qualidade no setor público federal brasileiro: 1990-2002

Entre as prioridades do Governo Collor, duas questões tinham lugar de destaque:o desejo de estabelecer um novo padrão de desenvolvimento para o Brasil e a redefiniçãodo papel do Estado. Para a primeira, elaborou em junho de 1990 um conjunto deDiretrizes Gerais para a Política Industrial e de Comércio Exterior (BRASIL, 1990a, p.

12.367). A Política Industrial e de Comércio Exterior (PICE) ali definida, objetivava “[...]oaumento da eficiência na produção e comercialização de bens e serviços [...]” do parqueprodutivo nacional. Essa política tinha como mecanismos dois programas nacionais: oPrograma de Competitividade Industrial (PCI) e o Programa Brasileiro da Qualidade eProdutividade (PBQP). Este último seria organizado em subprogramas gerais e setoriaisda qualidade e produtividade.

Através da Exposição de Motivos N° 171 de junho de 1990 (BRASIL, 1990b, p.12.455), é destacada a importância do PBQP e explicitada a importância e utilidade daqualidade e da produtividade :

Qualidade e produtividade são hoje conceitos amplos. Representam uma filosofiade gestão empresarial que pretende conduzir todos os segmentos da empresa auma postura pró-qualidade e produtividade, através de um compromisso total dedirigentes e empregados, em todas as fases do processo produtivo. Tal posturaassegura produtos e serviços com desempenho conforme as especificações etotalmente orientados para as aspirações do mercado.

Conjuntamente com a Exposição de Motivos, é publicado um Termo de Referência(BRASIL, 1990c) contendo o objetivo, escopo, objetivos, estratégias dos subprogramasgerais e dos setoriais da qualidade e produtividade e sua organização, e as normassobre a organização e a administração do PBQP. Entre as estratégias dos subprogramassetoriais da qualidade e produtividade listados neste Termo de Referência, encontra-se a

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seguinte, dirigida à administração pública: “- Promover a implantação de projetos daqualidade e produtividade em setores da Administração Pública Federal, especialmentenos ligados à educação, saúde e segurança” (p. 12.458).

Em estudo realizado sobre a qualidade e o Programa Brasileiro da Qualidade eProdutividade (PBQP) entre 1990 e 2000, Algarte e Quintanilha (2000, p. 86)

convencionaram dividir a trajetória do PBQP em três fases: a primeira, de 1990 a 1995,relativa à “Formulação e Implementação” ; a segunda, entre 1996 e 1997, durante a qual éefetuada uma “Reorientação Estratégica” , e a terceira, a partir de 1998, onde promove-seum “Realinhamento Estratégico”.

De acordo com este trabalho, “Em sua primeira fase, que vigorou até meados de1995, o Programa priorizou o aumento da competitividade da indústria brasileira” (p. 86).

Em maio de 1991 seria instituído pelo Comitê Nacional da Qualidade eProdutividade do PBQP, o Prêmio Nacional da Qualidade (PNQ) (ALGARTE;QUINTANILHA, 2000).

Em outubro de 1991 é criada a Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade(FPNQ), entidade formada por organizações públicas e privadas e destinada a organizar o Prêmio Nacional de Qualidade (PNQ), a ser atribuído considerando a observância deCritérios de Excelência na administração das organizações, também estabelecidos pelaFundação para o Prêmio Nacional da Qualidade (MARSHALL JÚNIOR, 2003).

Naquele mesmo outubro de 1991, a pedido de Collor de Mello, é publicado peloInstituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) um estudo destinado a fornecer subsídios para a metodologia necessária à construção de indicadores da qualidade eprodutividade na área pública (TIRONI, 1991, p. 9). Neste documento o conceito básicode qualidade total é definido como:

A qualidade total preconiza uma postura diferente.A atenção com a qualidade se dá em um “continuum”ao longo do processo

produtivo. Todos os agentes intervenientes no processo produtivo de um bem ouserviço devem estar comprometidos com a qualidade. No limite, atendidaplenamente a postura da qualidade total, tornar-se-ia dispensável o controle daqualidade.

No mês de novembro, ainda em 1991, é publicada uma revisão crítica destedocumento do IPEA (BRASIL, 1991, p. 8), no qual a conceituação sobre qualidade total épreservada no essencial:

Qualidade Total: é um novo modelo gerencial, fundado na motivação e participaçãode todo pessoal na estrutura organizacional formal. Seus resultados sematerializam, continuamente, em todas as facetas da instituição, traduzidos,sobretudo, em bem-estar de seus empregados e satisfação de seus clientes.

Essas iniciativas destinadas a disseminar na administração pública a aplicaçãodos conceitos e técnicas sugeridos pelo PBQP, terão, entretanto, fôlego curto na gestãoCollor de Mello, logo envolvida em um escândalo que culminaria com o afastamento doPresidente da República em 2 de outubro de 1992.

Em 1992, a FPNQ efetua a sua primeira premiação. No seu instrumento deavaliação, baseado em Critérios de Excelência, a questão da qualidade é tratada comoum atributo definido ou centrado no conceito de cliente: “Qualidade centrada no cliente é,pois, um conceito estratégico. Demanda constante sensibilidade para com as

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informações dos clientes e do mercado e rápida resposta aos requisitos” (FUNDAÇÃOPARA O PRÊMIO NACIONAL DA QUALIDADE, 1992, p. 2).

Durante a gestão de Itamar Franco, iniciada em 29 de dezembro de 1992,o fato marcante no terreno da qualidade é o processo de reorganização do PBQP, quetoma como base as sugestões da 2ª Reunião de Avaliação Estratégica do PBQP. Esta

reestruturação determinará um novo conjunto de prioridades, dentre estas a ação junto àadministração pública (ALGARTE; QUINTANILHA, 2000, p. 90).

Para o ano de 1993, os Critérios de Excelência da FNPQ ampliam aimportância dos construtos tecnologia e mercado no conceito da “qualidade centrada nocliente”, em relação aos critérios aplicados em 1992:

Qualidade centrada no cliente é, pois, um conceito estratégico voltado para amanutenção de clientes e a conquista de novas fatias do mercado, demandandosensibilidade constante em relação a novas exigências dos clientes e do mercado,a determinação dos fatores que promovem a satisfação e manutenção dos clientes,bem como a percepção de desenvolvimentos ocorridos na tecnologia, e respostarápida e flexível aos requisitos dos clientes e do mercado”( FUNDAÇÃO PARA OPRÊMIO NACIONAL DA QUALIDADE, 1993, p. 3).

No ano de 1994 a definição acima é mantida pela FPNQ (1994, p. 10), quepromove em 1995 um pequeno mas significativo adendo ao texto de 1994, ao dizer que àsensibilidade ou percepção (dos empresários, certamente!) aos desenvolvimentos datecnologia, deve-se somar a preocupação com as “[...]ofertas dos concorrentes [...]” (FUNDAÇÃO PARA O PRÊMIO NACIONAL DA QUALIDADE, 1995, p. 9).

Estas iniciativas destinadas a implantar programas e atividades da qualidade naadministração pública, somente irão ganhar alguma expresão mais consistente após oinício da primeira gestão de Fernando Henrique Cardoso (BRASIL, 1996). Em 1995 ogoverno federal aprova um Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL,1995, p. 55), sua “pedra-de-toque” no projeto de reforma do Estado, que contempla aquestão da qualidade nos seguintes termos:

Concluindo, a estratégia da reforma, nesta dimensão, prevê, ainda, a retomada doprograma de qualidade, que deverá enfatizar não apenas o aspecto qualidade totalmas também o aspecto participação, essencial para o aumento da eficiência dosserviços no nível operacional. O Programa da Qualidade e Participação naAdministração Pública estará voltado para o aprimoramento e melhoria daqualidade e eficiência na prestação de serviços pelo setor público.

E ainda:A qualidade total e a produtividade assumiram em anos recentes uma importânciamuito grande entre as técnicas administrativas. Este plano reconhece essaimportância, mas entende que estas técnicas são um grande avanço se lograrem,no nível operacional, uma qualidade maior de serviços, dentro da filosofia do errozero, e uma maior cooperação entre funcionários e administradores (BRASIL, 1995,

p. 62-63).

Coordenado pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado(Mare), o Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública (PQPAP) foiinstituído com a finalidade de constituir-se num dos mais importantes instrumentos deaplicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). Os parâmetrosdo PQPAP foram aprovados pela Câmara da Reforma do Estado em maio de 1996 e suaelaboração tinha o objetivo de trazer para o setor público os conceitos e práticas daadministração pública gerencialista, que possibilitariam um incremento da eficiência e da

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concretização de “objetivos claros” (ALGARTE; QUINTANILHA, 2000, p. 98) nasatividades do PBQP. Entre as Metas Mobilizadoras Nacionais, lançadas em 28 de maiode 1998, encontrava-se uma tentativa de obscurecer as nítidas diferenças entreconsumidor e cidadão, ao adotar-se a noção eclética de consumidor cidadão:

EDUCANDO E INFORMANDO O CONSUMIDORO consumidor cidadão exige qualidade e influencia mercados. O objetivo inicial é a

criação de um sistema nacional de informação sobre a qualidade de produtos eserviços e a inclusão da educação para o consumo no currículo das escolas deensino básico, até o ano de 2003 (ALGARTE; QUINTANILHA, 2000, p. 99).

Esta transfiguração conceitual do termo cidadão, agora reduzido, confundido ouassociado à figura do consumidor e do mercado, passa a ser uma constante nosdocumentos do PQPAP e do PQGF a partir de 1999, do que é exemplo a seguintedefinição: “Qualidade é o encontro do Estado e do setor produtivo – que cumprem comeficiência suas missões – com a sociedade organizada – que também se senteresponsável pelo desenvolvimento do País” (BRASIL, 1999, p. 5). O próprio modelo deavaliação do PQGF para 1999, que continua fundamentado nos Critérios de Excelênciada FUNDAÇÃO PARA O PRÊMIO NACIONAL DA QUALIDADE (1999), avaliza esterecurso à confusão conceitual ao admitir que foram “[...] introduzidas adaptações de

linguagem, adequando a descrição dos Critérios para o contexto da administraçãopública” (BRASIL, 1999, p. 4).

No Instrumento de Avaliação da Gestão Pública do PQGF de 2000 (BRASIL,2000), ocorre uma admissão, ainda que muito limitada e superficial, das diferençasexistentes entre as noções de cidadão e cliente quando relacionados à idéia de controlesocial . Segundo este documento:

O conceito de controle social está relacionado com a noção de quenão é possível reduzir o cidadão a condição de mero cliente dos serviços públicos. [...].Não se pode, portanto, reduzir o foco no cidadão ao foco no cliente [...]. Por isso,impõem-se à Administração Pública grande e complexo desafio: induzir o controlesocial, estimulando o cidadão a ser mais ativo, a participar mais como ‘controlador daqualidade’ da administração pública” (BRASIL, 2000, p.15-16).

Este reconhecimento, entretanto, além de sua incapacidade em contextualizar aquestão como um desdobramento da crise econômica e dos conflitos classistas dasociedade capitalista, materializa a práxis do controle social a um conjunto dedeclarações de “boas intenções” fundamentadas na adoção pela administração públicadas práticas gerenciais adotadas pelas organizações empresariais. Recorrendo a umavariante do adágio popular, não constitui exagero afirmar que “a montanha havido paridoum rato”. Senão vejamos:

A melhoria da qualidade das relações do cidadão com a administração públicaimplica a adoção de práticas gerenciais que conduzam à melhoria da qualidade dasrelações entre governo e cidadão, entre burocracia e clientela, promovendo amudança no comportamento nos dois lados (BRASIL, 2000, p. 16).

Em 2000 ocorreria um novo realinhamento do PBQP, a partir de mudanças naorganização do Comitê Nacional da Qualidade e Produtividade e na sua Coordenação, darevisão e introdução das Metas Mobilizadoras Nacionais e da introdução desubprogramas considerados como estruturantes. (ALGARTE; QUINTANILHA, 2000, p.104-107)

O Plano Plurianual 2000-2003 do Governo Federal, Plano Avança Brasil, incluiucomo uma de suas diretrizes estratégicas o Programa Melhoria da Qualidade dos

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Serviços Prestados aos Cidadãos, que ficou conhecido como Programa da Qualidade noServiço Público - PQSP (BRASIL, 2001a, p.1).

Em 14 junho de 2000, é publicado no Diário Oficial da União o Decreto n° 3.507,editado em 13 de junho de 2000 pelo Governo Federal, estabelecendo padrões dequalidade para o atendimento dos usuários da administração federal, e ainda criando o

Sistema Nacional de Avaliação da Satisfação do Usuário dos Serviços Públicos(SNAUSP). Nesta mesma direção é constituído o Fórum da Qualidade no ServiçoPúblico, em outubro de 2000, com a tarefa de centralizar esforços objetivando aimplantação de programas da qualidade. Estas iniciativas não representam nenhumaalteração mais substantiva em relação aos parâmetros, tanto do PQGF para o Ciclo de2000, como do Prêmio Nacional da Qualidade também de 2000 (FUNDAÇÃO PARA OPRÊMIO NACIONAL DA QUALIDADE, 2000), ainda que se reconheça agora, mesmo quenão represente mais do que um reconhecimento formal, a necessidade de adaptação domodelo à linguagem e ao contexto públicos:

O Prêmio Qualidade do Governo Federal adota como parâmetro de avaliação omodelo de Gestão Pública pela Qualidade, constituído a partir da adaptação dosCritérios de Excelência do Prêmio Nacional da Qualidade para a linguagem e parao contexto próprios da Administração Pública Brasileira (BRASIL, 2000, p. 5).

Em novembro de 2001, substituindo o PBQP, é constituído o Movimento BrasilCompetitivo (MBC), integrado pelo Estado e segmentos empresariais privados, com aorientação de revigorar os esforços de difusão de ações da qualidade e produtividade(MOVIMENTO BRASIL COMPETITIVO, 2002). O MBC foi reconhecido pelo GovernoFederal como uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e oPrograma da Qualidade no Serviço Público (PQSP) passa a responder pelas ações noMBC na área pública.

Os Instrumentos de Avaliação da Gestão Pública do PQGF de 2001 (BRASIL,2001b) e 2002 (BRASIL, 2002) não apresentam maiores modificações quandocomparados com iguais critérios do PQGF de 2000. Em relação aos princípios e

fundamentos dos Modelos de Excelência em Gestão Pública - MEGP de 2001 (BRASIL,2001a) e MEGP de 2002 (BRASIL, 2002), quando cotejados com o MEGP de 2000(BRASIL, 2000), ocorre uma pequena mas significativa alteração. Neste último, o seuoitavo e último fundamento, “Não aceitação de erros”, é descrito nos seguintes termos:

O conceito que fundamenta esse princípio é o da prevenção.O compromisso com ofazer certo deve ser um traço da cultura de uma organização pública voltada para aqualidade de sua gestão. O desconforto com o erro e o combate ao desperdíciosão atitudes que evidenciam a internalização da pró-atividade (BRASIL, 2000, p.10).

Nas versões do MEGP de 2001 (BRASIL, 2001a, p. 4) e de 2002 (BRASIL, 2002,p. 4), o citado fundamento é substituído por “gestão pró-ativa” e na sua descrição oparagráfo acima é suprimido. Esta mudança é feita sem maiores comentários, num

processo de ajuste aparentemente destinado a expurgar dos Modelos de Excelência emGestão Pública – MEPG alguns aspectos mais diretamente identificados com o ideárioempresarial da qualidade, qual seja, com a ótica da redução de despesas, dodesempenho e dos lucros, como nos lembra TAYLOR (1990, p. 68-73).

Apesar dessas mudanças de natureza quase cosméticas, nos manuais públicosda administração federal o conceito da qualidade continuará incorporando os elementoscentrais de sua definição pela administração empresarial. E assim, o cidadão continuarásendo identificado com a categoria econômica do cliente, o que vale dizer que seguirá

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perdurando a lógica economicista dos elementos do mercado na definição dos atributosda qualidade na administração pública federal brasileira.

7. Contribuições à construção de uma proposta alternativa da qualidade naadministração pública

A identificação da qualidade exclusivamente com padrões de comportamentoprofissional e gerencial, como, por exemplo, o tempo médio de espera numa fila para umatendimento ou a racionalização de procedimentos de trabalho, atribui ao conceito umviés eminentemente objetivo e metódico, identificado com a perspectiva do consumidor .

A construção de critérios para definir a qualidade na prestação dos serviçospúblicos, notadamente os de natureza social, a partir dos valores e fundamentos quenorteiam o atendimento às necessidades dos consumidores ou clientes, que exercemsuas escolhas através da lógica do mercado e do acesso à renda, padece de doisproblemas. De um lado, a consideração pelos “interesses” dos consumidores expressanas normas e processos das várias correntes da qualidade, não transfere nenhum poder efetivo aos consumidores, para além do (difícil) cumprimento das condições estipuladasno acordo comercial subjacente à compra do bem ou serviço privado envolvido naoperação. Este é o caso dos serviços de assistência técnica do pós-venda. De outro lado,obscurece o papel do Estado moderno como garantidor, em maior ou menor grau, dauniversalidade e do acesso aos direitos sociais básicos, e de que o exercício destesdireitos não pode prescindir da participação dos cidadãos nas suas definições.

O desafio de tratar da questão da qualidade na gestão pública, impõe oreconhecimento da incompatibilidade dos fundamentos que a norteiam na atividadeprivada. A este respeito, Pollitt (1994, p. 359), declara: “A tarefa implica em nada menosque reafirmar a supremacia do cidadão sobre o consumidor”.

Reafirmar esta supremacia, implica em estimular e respeitar a participação do

cidadão através de suas diversas formas de organização. E a esta disposição está ligadoo exercício da cidadania (TENÓRIO; ROZENBERG, 1997).

Ligado ao tema da participação coloca-se a questão do poder. De acordo comVieira (1997), a maioria dos estudos efetuados a respeito da qualidade nas organizaçõestêm descuidado de analisar a importância da influência dos aspectos ligados ao exercíciodo poder, aos objetivos estabelecidos e ao ambiente institucional. Desse modo, aqualidade é tratada como uma variável essencialmente técnica e estática, cujasabordagens e significados não carecem de justificativas sociais e nem se prestam aquestionamentos oriundos de uma apreciação política. Essa supremacia da técnica sobrea política é assim comentada por Pollitt e Bouckaert (1995 apud VIEIRA, 1997, p. 24)20:

[...] durante os anos 80 e começo dos anos 90, administradores conservadores

neoliberais foram capazes de redescrever serviços públicos de grande porte, como asaúde e a educação, usando uma linguagem orientada para o mercado, típica do setor privado - clientes, fornecedores e contratos. Assim, na Grã-Bretanha, tem havido umatentativa de divorciar atividades visando ao melhoramento da qualidade, deconsiderações a respeito do relacionamento político/cidadão.

20 POLLITT, Christopher; BOUCKAERT, Geert. Defining quality. In: POLLIT, Christopher; BOUCKAERT, Geert(ed.). Quality improvement in European public services. London, Sage, 1995, p.3-19.

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O objetivo desta orientação de viés economicista é também comentado por Walsh(1995 apud VIEIRA, 1997, p. 24)21, como destinada a “[...] separar a administração eoferta de serviços das políticas, e estabelecer o cidadão como um cliente”. Para cumprir esta tarefa, a proposta gerencialista da Nova Administração Pública - NAP consistiria emtransformar as estruturas burocráticas tendentes ao insulamento, em “[...] organizaçõesflexiveis e empreendedoras”, capazes de prestar os serviços públicos com eficiência e

qualidade (GUIMARÃES, 2000, p. 127).

Pesquisando as dimensões política e técnica envolvidas na definição da qualidadena Administração da Prefeitura do Recife (1997-2000), Misoczky, Vieira e Leão (1999),identificaram inicialmente no seu trabalho duas vertentes na abordagem sobre osdesafios atuais da administração pública. Uma, que recomenda que o Estado sejareformado de modo a garantir o crescimento econômico e a competitividade internacionaldo país e, nesta medida, garanta os direitos sociais dos cidadãos. Outra correntereconhece a importância de indutor econômico do Estado, mas põe em destaque o apoiodo mesmo no fortalecimento da cidadania. Os autores, identificado-se com esta últimavertente, destacam que o desempenho das organizações públicas não deve considerar exclusivamente a avaliação de sua eficácia econômica, “[...] mas, principalmente, aefetividade das políticas sociais” (p. 2).

Misoczky, Vieira e Leão (1999), também observam que a dimensão política não éuma componente apenas da gestão governamental, mas que igualmente faz parte daadministração pública, inclusive permeando os aspectos operacionais e técnicos destaúltima. Mas o convívio simultâneo, e até mesmo a admissão, destes aspectos político etécnico não é pacífico dentro das organizações e dos governos, conforme expõem osautores:

No entanto, a coexistência destas duas dimensões nem sempre é reconhecida ou,quando é, é tratada como uma disfunção típica das organizações públicas, com adimensão política comprometendo a potencial eficácia da dimensão técnica(SPINK, 1993 apud MISOCZKY; VIEIRA; LEÃO, 1999, p. 3)22.

É neste ambiente conceitual que os citados autores situam a questão daqualidade, à qual rejeitam a atribuição de um valor objetivo e inquestionável, definido por parâmetros exclusivamente técnicos. Segundo eles, reportando-se a Vieira e Carvalho(1999), a qualidade é:

[...] um construto que se define de forma diferente em cada organização.Contrastam, portanto, com a abordagem predominante sobre o tema, ou seja, avisão da qualidade como uma definição universal e harmônica, cuja implantaçãotraria ganhos de eficiência para toda e qualquer organização, ignorando-se, assim,a influência de fatores como os objetivos, o poder, a cultura da sociedade e daorganização, o ambiente institucional, entre outros ( MISOCZKY; VIEIRA; LEÃO,1999, p. 3).

Assim, para os autores, a definição de qualidade precisa ser permeada pelos

planos da política e da economia, numa relação onde o segundo deve se sujeitar aoprimeiro. O que implica em reconhecer que no plano da política o “[...] critério de eficáciaé a capacidade para alterar ou manter as relações de poder, porque esse é seu

21 WALSH, K. Quality throungh markets: the new public sector management. In: WILKINSON, A. ;WILLMOTT, H. (eds.). Making quality critical : new perspectives on organizational change. London: Routledge,1995.

22 SPINK, Peter. Descentralização: luto ou luta. In: FISCHER, Tânia (Org.). Poder local, governo e cidadania.

Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1993.

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instrumento e seu fim imediato” (MATUS, 1993, apud MISOCZKY; VIEIRA; LEÃO, 1999,p. 4)23.

Em um novo trabalho, Misoczky e Vieira (2001) reforçam a argumentação sobre aimprecisão do conceito qualidade quando aplicado no ambiente das organizaçõespúblicas. Os autores sugerem que uma maneira de enfrentar a fluidez do termo, é

procurar reconhecer em cada situação concreta quais interesses políticos estãoassociados a esta imprecisão do significado da qualidade.

Assim, a qualidade deveria ser considerada em função dos níveis, acordos econcessões através dos quais o serviço é prestado, e “[...] não simplesmente depresença ou de ausência de alguma propriedade. Também deve conter a possibilidade demudar com a mudança de valores, experiências e expectativas” (POLLIT; BOUCKAERT,1995 apud MISOCZKY; VIEIRA, 2001, p. 169)24

Comentando a literatura sobre os programas de qualidade na área pública,Mendes (2001, p. 4) argumenta que os trabalhos têm centrado suas sugestões empropostas relativas a mudanças organizacionais e culturais. Segundo ela:

[...], essa literatura não trata da mudança cultural na perspectiva do cidadão e nãoaborda aspectos referentes à importância do seu conhecimento sobre os processosque ocorrem na organização como forma de aumentar o seu poder de barganha,por meio da participação.

Para Gentili (2001), a compreensão sobre o caminho percorrido pela retórica eprática dos programas da qualidade na área educacional da América Latina envolvemduas questões preliminares. De um lado, o discurso em torno da qualidade na educaçãocomeçou um pouco antes do início da década de 1990 como uma resposta aos reclamospor democratização. De outro lado, este movimento foi facilitado na medida em que odiscurso da qualidade nas escolas públicas assumiu o conteúdo mercantil eantidemocrático da qualidade aplicada nas empresas privadas. Para o autor, aconsolidação deste conteúdo mercantil da qualidade pode ser explicada a partir de cinco

questões centrais:1. A qualidade é uma preocupação antiga nas empresas privadas, significandopadronização e controle de medidas.

2. A qualidade, a partir da crise do modo de produção fordista-taylorista, passou aser considerada como um instrumento a serviço da competitividade entre asempresas, no contexto da construção de um novo patamar produtivo. Esta é asua principal finalidade e não os interesses dos consumidores. Entre estasnovas condições produtivas, o autor, referindo-se a Letier (1992, apud GENTILI,2001, p. 132 )25, destaca as seguintes:

[...] a nova configuração do mercado mundial (característica central e demaior implicação); o progressivo desenvolvimento inovador em matéria detecnologia (graças especialmente à aplicação e difusão produtiva damicroeletrônica) e o desenvolvimento de novos materiais; as

23 MATUS, Carlos. Estrategia y Plan. 10. ed. México: Siglo Veintiuno Editores, 1993.

24 POLLITT, Christopher; BOUCKAERT, Geert. Defining quality. In: POLLIT, Christopher; BOUCKAERT, Geert(eds.). Quality improvement in European public services. London, Sage, 1995, p.3-19.

25 LETIER, A. Hacia um sistema integral de Calidad. In: BIASCA, R.; PALADINO, M. (Orgs.).Competitividad.

Transformar la fábrica para competir en el mundo. Buenos Aires: IAE/Atlántida, 1992.

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transformações radicais em engenharia de produção; e, finalmente, oespetacular desenvolvimento de novas formas de direção e gerenciamento.

3. A qualidade na lógica das empresas privadas, está associada à busca pelaprodutividade e rentabilidade, sendo estes os limites possíveis para osparâmetros a serem adotados pela qualidade.

4. A conformação que o construto da qualidade adquiriu em cada momento

histórico, esteve relacionado a um modo específico do sistema produtivo. ParaGentili (2001, p. 136):As estratégias de qualidade de controle de qualidade mudam, se modificame até se transformam radicalmente, fazendo pensar, inclusive, que o queantes se entendia por "qualidade" pouco ou nada tem a ver com esta,segundo os novos critérios que vão sendo definidos.

5. Por último, a menção a dois aspectos da qualidade que os empresáriosconsideram centrais: que ela seja dimensionável nos seus resultados e nosseus custos. Para Gentili (2001, p. 139):

A questão é simples: com ou sem filosofia de permeio, todo empresáriosabe que, para que a qualidade signifique alguma coisa no mundo dosnegócios, esta deve ser mensurável e quantificável. A qualidade como valor ético-filosófico carente de uma expressão concreta e mensurável pode ser um preceito bíblico, nunca um princípio que reja as práticas produtivas, sejano Japão, nos Estados Unidos, na América Latina ou onde seja.

E conclui o autor sobre esta questão:

A questão central é que a mensurabilidade sempre foi (ontem e hoje, com amesma ênfase) o aspecto capaz de materializar qualquer aspiraçãoempresarial que tenda a gerar melhorias nos níveis de qualidade [...]. As jáquase totalmente difundidas normas internacionais de qualidade e a funçãosimbólica que, em níveis crescentes, desempenham os prêmios àqualidade constituem formas sofisticadas de generalização de critérios decontrole e proteção tanto nos mercados locais como - em um nível maisgeral - no mercado mundial. As normas de qualidade contribuem para umahierarquização de empresas e produtos, ao estabelecer critérios

classificatórios de tipo universal, como os Certificado de QualidadeInternacional ISO 9000 (GENTILI, 2001, p. 140).

De acordo com GENTILI (2001), não se deve concluir do seu trabalho, por umchamamento ao abandono do debate sobre a qualidade. Trata-se, isto sim, de “[...]conquistar e impor um novo sentido aos critérios de qualidade”(p. 172), o que só serápossível através de um enfrentamento político vitorioso ao seu atual conteúdo“mercantilizado e mercantilizante” (p.173). Como contribuição à construção deste novocaminho, o autor estabelece o seguinte ponto de partida: a qualidade tem que ser paratodos, e como tal não pode ter sua atribuição chancelada pelo mercado, porque este, por definição, não garante a inclusão social e nem a ampliação da cidadania. Isto só podeadvir da luta pelo aprofundamente da democracia.

8. Considerações finais

A pesquisa histórica em torno da produção teórica referida à questão daqualidade, dentre outros resultados, apontou para a existência um número considerávelde estudos e formulações direcionadas às organizações empresariais privadas e umaescassa produção de trabalhos tendo como foco o debate sobre a qualidade nasadministrações públicas brasileiras.

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Os trabalhos analisados, em sua grande maioria, revelam um posicionamento dosseus autores em conceituar e identificar a qualidade como um recurso administrativo denatureza técnica e gerencial colocado tanto à disposição de empresários e clientes, bemcomo de gestores públicos e usuários ou consumidores dos seus serviços.

A sintese desta corrente majoritária pode ser encontrada nos modelos de Critérios

de Excelência produzidos pela Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade – FPNQ(FUNDAÇÃO PARA O PRÊMIO NACIONAL DA QUALIDADE, 1992 a 2000), nos quais aqualidade é identificada é utilizada como um elemento reestruturador do desempenho dasempresas privadas.

A influência desta concepção apolítica da qualidade se extenderá à gestãopública, expressando-se por intermédio dos conteúdos dos diversos programas eprêmios da qualidade direcionados à administração estatal: o Programa da Qualidade eParticipação na Administração Pública – PQPAP (BRASIL, 1996), o Prêmio Qualidade doGoverno Federal – PQGF (BRASIL, 1998a e 1998b) e o Programa da Qualidade noServiço Público - PQSP (BRASIL, 2001a), dentre outros.

Numa posição aparentemente intermediária, situam-se os questionamentos deautores como Adams (1997a,1997b) e Wood Jr. e Urdan (1994), para os quais aqualidade tem se transformado, para muitos, numa espécie de panacéia para toda sortede problemas enfrentados pelas empresas privadas.

Constituindo uma terceira posição, registramos os trabalhos de autores comoEnguita (2001) e Gentili (2001), que buscam contestar este construto apolítico daqualidade, chamando a atenção para a utilização deste viés tecnicista como um recursoa serviço do aprofundamento do consumismo, da mercantilização das relações societaise do pensamento único. Para Gentili (2001), a caminhada pela construção de uma novahegemonia conceitual e instrumental da qualidade na administração pública, constituiuma tarefa que precisa ir além das construções teóricas e incorporar-se aos movimentospela inclusão social e aprofundamento democracia.

A análise específica da evolução do conceito da qualidade adotada na esferaestatal, mostra que no período de 1990 a 1994 a matriz das formulações sobre aqualidade utilizada pela administração pública federal foi baseada, inicialmente, noPrograma Brasileiro da Qualidade e Produtividade – PBQP (BRASIL, 1990b, 1990c) e,entre 1992-1994, no modelo utilizado pela Fundação para o Prêmio Nacional daQualidade – FPNQ (FUNDAÇÃO PARA O PRÊMIO NACIONAL DA QUALIDADE, 1992,1993, 1994). Estes dois programas estavam voltados basicamente para os problemas decompetitividade das empresas privadas nacionais.

Após a eleição de Fernando Henrique Cardoso, é anunciado em 1995 o PlanoDiretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE (BRASIL, 1995). Com a pretensão

de constituir-se na mola-mestra da retomada do desenvolvimento nacional, o PDRAEatribuiu à crise fiscal do Estado e ao seu modelo de administração os principaisempecilhos a este objetivo. Identificando na administração burocrática uma das fontesdesta crise, o PDRAE estabelece a necessidade de substituí-la e, em seu lugar, instituir aadministração gerencialista, inspirada em instrumentos da gestão das organizaçõesprivadas.

Neste Plano Diretor a qualidade recebe um tratamento especial, sendo alçada àcondição de instrumento a serviço da modernização da administração pública e de

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resgate da cidadania. No PDRAE é previsto o Programa da Qualidade e Participação naAdministração Pública (PQPAP), destinado a: “[...] introduzir, no setor público, asmudanças de valores e comportamentos preconizados pela administração públicagerencial, e, ainda, viabilizar a revisão dos processos internos da Administração Pública,com vistas à sua maior eficiência e eficácia” ( BRASIL, 1997, p.9).

Na elaboração do Termo de Referência do modelo gerencial do PQPAP em 1996,a matriz continuará sendo o PBQP e os Critérios de Excelência do FPNQ, apesar dasobservações quanto à adaptação à linguagem e às características próprias daadministração pública.

Em 1998 são elaborados um Modelo Referencial de Administração PúblicaGerencial (MRAPG) e um Modelo de Avaliação da Gestão (BRASIL, 1998a, p. 5-7), apartir dos quais são pensados e avaliados os futuros programas de qualidade do governofederal. Estes dois instrumentos também continuarão referenciados nos Critérios deExcelência do FPNQ.

Em 1999 o Programa da Qualidade no Serviço Público (PQSP), substituto doPQPAP, publica o seu Instrumento de Avaliação da Gestão Pública (IAGP), no qual aqualidade se expressa em Fundamentos, Critérios, Itens e pontuações máximas, numaquase reprodução da matriz da FPNQ, ou seja, das organizações direcionadas para ocompetitividade e o lucro. Nos anos seguintes, até 2002, não ocorrem mudançasessenciais nesta relação da qualidade, envolvendo o público pelo privado.

Na pespectiva de um aprofundamento do tema pesquisado, sugerimos que novosestudos possam ampliar o escopo deste trabalho, possibilitando trazer à luz novoselementos sobre a questão.

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