Hak Prerogatif Presiden dalam Perspektif Hukum Tata Negara

Ni'matuI Huda. Hak Prerogatif Presiden...

Hak Prerogatif Presidendalam Perspektif Hukum Tata Negara Indonesia

Ni'matuI Huda

Abstract

Theprerogativesofthe presidentofourcountryhave been limitated significantly since theGeneral Assembly (MPR) has amended the consfitutiom Many its articles which hadempowered the president to rule the state authoritatively have been corrected by theamendment as the president shouldget approvalfrom parliament(DPR) is some certaincases orconsideration from the Representative Body ofSupreme Court in the otherones.In order to control President's power the parliamentwould be obligedto exploit its rightsextensively and proportionally. However, it would be veryimportant to declare his poweron the constitution or codes with clean

Pendahuluan

Ketika Presiden Abdurrahman Wahid

berkuasa, perbincangan seputarhak prerogatifmuncul ke permukaan. Hal ini berkaitandengan tindakan Presiden yang seringmemecat dan mengangkat menteri-menterinya atau pejabatlain, misainya Kapolri,tanpa ada alasan dan kriteria yang jelas,sehingga menimbulkan berbagai reaksidalam masyarakat, baik yangproataupunyangkontra. Ketika itu, Presiden AbdurrahmanWahid memecat Yusuf Kalla dari jabatanMenteri Perindustrian dan Perdagangan, danLaksamana Sukardi dari jabatan MenteriNegara Penanaman Modal dan PembinaanBUMN (masing-masing dari Golkar dan PDIPerjuangan).

Sebagian kalanganada yang beranggapanbahwa tindakan Presiden tersebut masih

dalam koridor konstitusi, karena dipandang

sebagai bagian dari hak prerogatif Presiden.Sebagian kalangan lain berpandanganberbeda, bahwa tindakan Presiden bukandalam kerangka hakprerogatif Presiden, tetapijustru pelanggaran atau kesewenang-wenangan.

Kasus seperti ini bukan yang pertama kaliterjadi, ketika pemerintahan dipegang oleh H.M. Soeharto kasus serupa sering pula terjadi.Misainya, pemberhentian Harmoko sebagaiMenteri Penerangan dan digantikan R.Hartono, kemudianHarmoko diangkat sebagaiMenteri Urusan Khusus. Anggota DPR/MPRkaia itu,ada yang mengusulkan supaya dalampengangkatan dan pemberhentian menteri,Presiden mengkonsultasikannya denganDPR, tetapi usulan itutidak pemah ditanggapioleh Presiden Soeharto. Begitu pula halnyaketika Presiden Abdurrahman Wahid

1

berkuasa, usulan yang sama juga muncul,tetapi Presiden Abdurrahman Wahid tidakmenghiraukannya, karena hal in! dipandangsebagai hak prerogatifnya.

Sebagai akibat dari pemberhentian duaorang menteri tersebut, Yusuf Kalla danLaksamana Sukardi, oleh PresidenAbdurrahman Wahid, sebagian anggota DPRkhususnyadari kalanganFraksi GOLKAR danPDI Perjuangan bereaksl kerasmempertanyakan alasan pemberhentian.Pada akhirnya kasus tersebut berujung padapengajuan "hak meminta keterangan padaPresiden" —sering disebut sebagai hakinterpelasi— berlangsung diDPR 20Juli 2000.

Begitu pula dalam kasus pemberhentiandan pengangkatan Kapolri. Hal ini pun adayang berpandangan bahwa tindakan Presidentidak melanggar konstitusi, karena maslhdalam batas kekuasaan Presiden sebagaipanglima tertinggi dari semua angkatansebagaimana yang diamanatkan oleh Pasal10 DUD 1945.Dengan kata lain, pengangkatandan pemberhentian Kapolri adalah hakprerogatif Presiden. Tetapi, ketika AdnanBuyung Nasution dkk. mengajukanpermohonan keberatan atas keputusan yangdikeluarkan Presiden Abdurrahman Wahid

melalui Hak Uji Materill (HUM) ke MahkamahAgung, ternyata putusan Mahkamah Agungmenerima keberatan atas permohonan hakuji materiil yang diajukan Buyung Nasutiontersebut. Artinya, secara yuridis KeputusanPresiden dalam mengangkat danmemberhentikan Kapolri tanpa melalui

persetujuan DPR dipandang bertentangandengan peraturan yang lebih tinggi, yaitu TAPMPR No. VII/MPR/2000.^

Sebagian ahli hukum tata negaraberpandangan bahwa DUD 1945 memberikanhak prerogatif pada Presiden, sebagaimanayang selama ini dipahami masyarakat, diaturdi dalam UUD 1945 Pasal 10 sampai denganPasal 15 dan 17. Sebagian ahli yang lainmengatakan bahwa UUD 1945 tidak mengenalhak prerogatif, karena semua sudah tertuangdidalam UUD 1945 dan peraturan perundang-undangan iainnya. Pertanyaan yang muncul,apakah UUD 1945 memberikan jaminan hakprerogatif pada presiden? Apakah hakprerogatif Presiden masih ada ketika UUD1945 telah mengalami perubahan sampai tigakali?

Hak Prerogatif

Prerogatif secara kebahasaan berasal daribahasa Latin praerogativa (dipllih sebagaiyang paling dahulu memberi suara),praerogrativus (diminta sebagai yang pertamamemberikan suara), praerogare (dimintasebeium meminta yang iain).^

Sebagai pranata hukum (hukum tatanegara), prerogatif berasal dari sistemketatanegaraan Inggrls. Hingga saat Ini,pranata prerogatif tetap merupakan salah satusumber hukum, khususnya sumber hukumtata negara di Kerajaan Inggris. Tidak mudahmerumuskan pengertian kekuasaanprerogatif, baik karena sumber historisnya

lihat Putusan Mahkamah Agung No. 08 P/HUM/2001 tentang Putusan Menerima Keberatan atasPermohonan Hak Uji Materiil yang dimajukan oleh Tim Pembela Konstitusi 31 Juli 2001.

^Bagir Manan. "UUD1945 Tak Mengenal Hak Prerogatif." Marian Republika. Sabtu. 27Mei 2000. Him.. 8.

JURNAL HUKUM. NO. 18 VOL. 8. OKTOBER 2001:1 - 18


sebagai pranata hukum maupun lingkupnya.Pada saat ini, kekuasaan prerogatif makinbanyak dibatasi, baik karena diatur olehundang-undang atau pembatasan-pembatasan cara melaksanakannya,

Sejumlah kalangan mernandang hakprerogatif merupakan sisa-sisa peninggalanmasa otoritarianisme sebelum erapencerahan di Eropa. Pada 15 Juni 1215 kalaRaja John bertahta, angin perubahanberembus saat Magna Charta diratifikasi.Piagam tersebut memuat hak-hak istimewapara bangsawan tinggi. Piagam itu dianggapsebagai tonggak yang mengawali upayapengikutsertaan rakyat dalam manajemenkekuasaan. Setelah Piagam tersebut dirilis,perlahan tapi pasti. kekuasaan raja atau raluInggris semakin mengecil. • Semuapemangkasan itu dicantumkan dalamundang-undang. Hak prerogatif adalahkekuasaan yang masih tersisa di tangan rajaatau ratu dantidak diatur undang-undang. Kini,praktis raja atau ratu Inggris hanya menjadisimboi. Dalami praktek ketatanegaraanperannya nyaris nihil. Bentuk hak prerogatifyang sekarang masih dimanfaatkan raja atauratu, misalnya menganugerahkan geiarkebangsawanan kepada seseorang.^

Teori prerogatif yang mutlak dalameksekutif telah ditolak oleh Mahkamah AgungAmerika Serikat. Dengan demikian. menurutsistem konstitusi Amerika, eksekutif hanyamempunyai kekuasaan-kekuasaan baik yangdengan tegas dinyatakan oleh UUD atau UU,

ataupun dengan cara menarik kesimpulan-kesimpulan tertentu dari UUD atau UU. Olehkarena itu, dalam suatu perkara yang terkenal,Youngstown Sheet &Tube Co. i/ Saivyer.Mahkamah Agung Amerika Serikat menolakperintah penyitaan Presiden Truman, dimanaPresiden- itu memerintahkan MenteriPerdagangan untuk mengambil alih industribaja guna menghindarkan ancamanpemogokan di pabrik-pabrik baja dan untukmenjamin kelangsungan persediaan bajayang sangat dibutuhkan untuk pertahanannasional. Mahkamah itu berpendapat bahwakekuasaan prerogatif untuk menyita industribaja adalah tIdak termasuk kekuasaankonstitusional Presiden.^

Menurut konstitusi Inggris dan Canada,eksekutif masih mempunyai beberapa discretionarypower. yang terkenal sebagai prerogatifraja. Istilah terakhir ini dipergunakan untukmencakup sekumpulan besar hak-hak danprivilieges yang dipunyai oleh raja dandilaksanakan .tanpa suatu kekuasaanperundang-undangan yang langsung. Disamping itu. jika parlemen menghendaki,dengan undang-undang ia dapatmembataikan prerogatif itu. Dengan kata lain,prerogatif Itu ada selama dan sejauh diakuidan diijinkan oleh undang-undang.'

Dalam sistem Perancis, kekuasaanperundang-undangan yang diserahkan olehUUD baru kepada Parlemen telah ditentukansecara limitatifdalam sebuah daftar. Semuasoaiyang tidak termasuk dalam daftartindakan-

^Forum Keadilan. No. 19.12 Agustus 2001. Him.. 14.'Ismail Suny. 1986. Pergeseran Kekuasaan Eksekutif. Jakarta: Aksara Baru. Hlm..61.Îbid.

tindakan legislatif yang ditentukan itu. menjadihak eksekutif untuk mengaturnya. Jadi,kekuasaan eksekutif Perancis telah menarik

residuary authority atau kekuasaan yangselebihnya ke bawah kekuasaankonstitusionalnya, tidak hanya"untuk menjaminpelaksanaan undang-undang" sepertiditetapkan oleh UUD yang lalu,.tetapi sejauhmengenai pembagian kekuasaan antaraeksekutif dan legislatif, prinsip yang dianutiaiah bahwa wewenang umum adalah padaeksekutif untuk mengaturdengan dekrit segalasesuatu yang tidak denganpengecuaiian telahdiserahkan kepada wewenang badanlegislatif.®

Dicey merumuskan prerogatif sebagairesidu dari kekuasaan diskresi ratu/raja, yangsecara hukum tetap dibiarkan dan dijalankansendiri oleh ratu/raja dan para menteri. Yangdisebut dengankekuasaan diskresi {discretionary power) adalah segala tindakan raja/ratuatau pejabat kenegaraan lainnya yang secarahukum dibenarkan, walaupun tidak ditentukanatau didasarkan,pada suatu ketentuanundang-undang.

Disebut sebagai residu, karenakekuasaanini tidak lain dari sisa seluruh kekuasaan yangsemuaada padaratu/raja (kekuasaan .mutlak)yang kemudian makin berkurang, karenaberalih ketanganrakyat (parlemen) atauunsur-unsur pemerintah lainnya, sepertr menteri.Kekuasaan prerogatif bersumber pada common taw, yaitu hukum tidak tertulis yang berasaidari putusan hakim. Karena, tidak memerlukan

Wid.

^Marian Republika. 27 Mei 2000.Îbld.

suatu dasar undang-undang, oleh sebagianorang kekuasaan prerogatif dipandangsebagai undemocratic and potentially dangerous.^

Untuk mengurangi sifat tidak demokratikdan bahaya-bahaya tersebut, fnakapenggunaan kekuasaan prerogatif dibatasidengan diaiihkan ke dalam undang-undang,kemungkinan diuji melaiui peradiian (judidaireview), atau kalau akan dilaksanakan olehraja/ratu harus teriebih dahulu mendengarpendapat atau pertimbangan menteri. Suatukekuasaan prerogatif yang sudah diatur dalamundang-undang tidak disebut sebagai hakprerogatif iagi, melainkan sebagai hak yangberdasarkan undang-undang. Jadi, kekuasaanprerogatif mengandung beberapa karakter; (1)sebagai residual power, (2) merupakankekuasaan diskresi {fries ermessen, be/e/d):(3) tidak ada dalam hukum tertulis; (4)

•penggunaan dibatasi; (5) akan hilang-apabilatelah diatur dalam UU atau UUD.®

Senada dengan usulan Bagir Manan.Mahfud MD. juga mengusuikan agarpenggunaan hak prerogatif presiden dalampembentukan lembaga-lembaga pemerintahandan pengangkatan pejabat negara tertentuoleh Presiden untuk masa mendatangsebaiknya dimintakan konfirmasi kepadaDPR. Hal ini dimaksudkan agar hak prerogatiftidak dimanfaatkan untuk menggaiangdukungan politik atau menyingkirkan lawanpolitik bahkan membangun mitra kolusi dalamberbagai hai. Disamping itu, untuk mengontrol

JURNAL HUKUM. NO. 18 VOL. 6. OKTOBER 2001: 1 - IS


hak prerogatif Presiden dalam bidangperundang-undangan perlu diberi jalanpelaksanaan lembaga judicial review.^

Perdebatan Hak Prerogatif di IndonesiaSejarah ketatanegaraan Indonesia

mencatat hanya satu kali terjadi konflik yangsungguh-sungguh antara Presiden denganBadan Pekerja di Komite Nasional IndonesiaPusat (KNIP), yaitu dalam hubungan PeraturanPemerlntah No. 6 Tahun 1946 tentangpenyempurnaan Susunan KNIP. Pada 16Oktober 1945 keanggotaan KNIP telahdlperbanyak menjadi 188 orang anggota.Semenjak Januari 1946, beberapa partaipolitik mulai mendesak supaya susunan KNIPdiubah sesuai dengan apa yang disebutsebagai perimbangan yang sebenarnya darikekuatan-kekuatan politik, berbeda dariperimbangan yang diwakili dalam KNIP.'"

Pada 10 Juli 1946 Badan Pekerja KNIPyang beranggota 200 orang telah diperbaruldengan Undang-Undang No. 12 Tahun 1946.Undang-undang Ini member) kesempatankepada Panltia Pemilihan di daerah-daerahuntuk mengambil inislatif memilih 110anggota, kepada partai-partai politik untukmemilih 60 orang anggota lain. Hanya 30anggota yang akan ditunjuk oleh Presiden.

Untuk pelaksanaan UU Itu memerlukanpersetujuan partai-partai mengenal susunanPanltia Pemilihan Daerah. Oleh karena itu,partai-partai tidak menyetujui hal ini.Disamping Itu, mengenal pembagian 60 kursi,

UU itu pun tidak dapat dilaksanakan. BadanPekerja berdebat dan mengusahakanamandemen terhadap UU itu, tetapi tidakpernah mencapai penyelesalan terakhir.Setelah itu Presiden dengan PeraturanPresides No. 6 Tahun 1946 menetapkanpenambahan anggota KNIP dari 200 menjadi514 orang.

Pada 6 Januari 1947 dalam sidangpertama Badan Pekerja di Solo setelahkeiuarnya Peraturan Presiden No. 6 Tahun1946, anggota-anggota Badan Pekerja telahmengemukakan keberatan-keberatan yangpririsipiil terhadap tindakan Presiden.Berlainan dengan kebiasaan yang terjadisetelah dijalankannya sistem Kabinet yangbertanggungjawab. dimana segala UU danPeraturan Pemerintah disamping memuattanda tangan Presiden memuat pula tandatangan Menteri yang bertanggungjawab.Peraturan Pemerintah No. 6 Tahun 1946hanya ditandatangani oleh Presiden dengantiada Ikut sertanya tanda tangan Menteri yangbertanggungjawab. Presiden menyatakankepada Badan Pekerja, beliau sendlrilah yangbertanggungjawab terhadap, PeraturanPresiden. Kabinet dalam pernyataannya pada17 Januari 1947 berkeyakinan bahwapengeluaran peraturan yang seperti itu adalahtermasuk prerogatif Presiden. Sebagian besaranggota Badan Pekeija berpendapat bahwameskipun Presiden boleh mengambil inisiatifuntuk mengeluarkan peraturan yang serupaitu, tetapi peraturan itu tidak dapat berlaku,sebagai halnya peraturan biasa, sampaidisetujui Badan Pekerja."

®Moh. Mahfud MD. 1999. Hukum dan Piiar-piiarDemokrasl. Yogyakarta; Gama Media.'HIm.. 269-270.'°lsrnail Suny. Him.. 58.''Ibid. Him.. 47.

Selama tidak ada suatu undang-undangyang mengatur penunjukan anggota KNIP,Presiden menganggap soal itu sebagaiprerogatifnya, karena itu, pengaturannyadalam Peraturan Pemerintah. Oleh karenadengan penarikan rencana undang-undangdari BadanPekerja tidak terdapatsuatu sikapresmi dan positif dari KNIP terhadap persoaianitu, dapatlah disimpulkan bahwa KNIPmengakui prerogatif Presiden untuk menunjukanggota-anggota KNIP sampai ada suatu UUyang mengatur soal tersebut.

UUD, menurut A.K. Pringgodigdo,memberikan hak prerogatif pada Presidenkhususnya dalam pembentukan kabinet:^^

"...betui jika hal pembentukan kabinetdipandang sebagai prerogatif Presiden;dalam hal inilah sebetulnya ia Ikutbertanggungjawab. Maka dari itu pulapasal-pasal dalam UUD yang menyatakanbahwa salah sesuatu diiakukan olehPresiden, tidak memberi kepadanyasesuatu prerogatif, akan tetapi hanyamenjamin bahwa hal itu akan diatur ataudiputus oleh Kabinet atau Menteri yangbersangkutan danaturan atau putusan ituakan ditandatangani oleh Presiden(dengan contraseign Menteri). Jadi untuktempo dahulu (diwaktu raja masihmempunyai prerogatif-prerogatif yangdijamin dalam UUD) hal-hal yangdemikian itu merupakan "prerogatievenvan de Kroon", pada waktu sekarangpasal-pasal itu hanya menjamin bahwahal-hal itu akan diurus di tingkat lebihtinggi dari tingkat Menteri sendiri."

Menurut Konstitusi RIS (UUD 1949) danUUD Sementara 1950hak prerogatif Presidenmisalnya ditetapkan dalam membentukkementerian-kementerian (Pasal 50 UUDS1950); berhak membubarkan DPR (Pasal 84UUDS 1950); memberikan tanda-tandakehormatan (Pasal 126 KRIS 1949, Pasal 87UUDS 1950): memberi grasi (Pasal 160 KRIS1949, Pasal 107 UUDS 1950); mengadakantraktat dengan negara-negara lain (Pasal 175KRIS 1949, Pasal 120 UUDS 1950);mengangkat wakil-wakil Rl pada negara-negara lain (Pasal 178 KRIS 1950. Pasal 123UUDS 1950); menerima wakil-wakil negara-negara lain pada Rl (Pasal 178 KRIS 1949,Pasal 123 UUDS 1950); menyatakan perang(Pasal 128 UUDS 1950); menyatakan keadaanbahaya'(Pasal 129 UUDS 1950).

UUD 1945 memberikan kedudukan yangkuat kepada lembaga kepresidenan. Presidenadaiah penyelenggara pemerintahan (Pasal4 ayat (1:)). Selain kekuasaan eksekutif,Presiden juga menjalankan kekuasaanmembentuk peraturan perundang-undangan(Pasal 5 dan Pasal 22), kekuasaan yangberkaltan dengan penegakan hukum, sepertimemberi grasi, amnesti, dan abolisi (Pasal14). Dalam menjalankan kekuasaannyaPresiden dibantu oleh satu orang WakilPresiden (Pasal 4 ayat (2)) dan sejumlahmenteri (Pasal 17). Di akhir masajabatannya,Presiden bertanggungjawab kepada MPR. Halin! didasarkan pada pemikiran bahwaPresiden adaiah mandataris Majelis. Dengankata lain, dalam hubungan dengan MPR.kedudukan Presidenlebih ditekankan sebagai

''A.K. Pringgodigdo. 1956. Kedudukan Presiden Menurut Tiga Undang-Undang Dasar dalamTeori dan Praktek. Jakarta: PTPembangunan. Him. 30-31.

JURNAL HUKUM. NO. 18 VOL 8. OKTOBER 2001: 1 - 18


mandataris. Sebagai konsekuensi, di satupihak MPR dianggap berwenang memberikanberbagai mandat di iuar yang telah ditentukanUUD 1945 seperti "pelimpahan wewenangkhusus'V^dan di Iain pihak, Presiden terutamadinilai sebagai mandataris yaitu peiaksanamandat MPR.'"

Batang tubuh UUD 1945 tidak memuatpranata mandataris. Demikian pula Presidensebagai kepala negara dan kepalapemerintahan. Due pengertian terakhir inimenurut Bagir Manan, sebetulnya merupakanpengertian yang bersifatanaiisis keilmuan danhanya tampak pada sistem parlementer. Padasistem presidensiil, tidak ada Presiden sebagaikepala negara dan kepala pemerintahan.Begitu pula mengenai sebutan "mandataris".Tidak ada maksud Soepomo yang menyusunpenjelasan untuk memberi kualitas dankualifikasi tersendiri "mandataris" kepadaPresiden, meiainkan sekedar sebutan.'®

Lebih lanjut, Bagir Manan menyatakan,dalam tugas-tugas penyeienggaraanpemerintahan yang bersifat khusus.'Mugasdan wewenang tersebut bersifat "prerogatif,tetapi ada dalam iingkungan kekuasaan

pemerintahan, sehingga menjadi bagian dariobjek administrasi negara.

Kekuasaan Presiden yang dirumuskandalam Pasal 10.11.12.13,14, dan Pasal 15UUD 1945, biasanya dipahami dalamkerangka tugas Presiden sebagai KepalaNegara. bukan sebagai Kepala Pemerintahan.Namun. karena sistem yang dianut dalamUUD 1945 bukan sistem kabinet(parlementer), maka memang tidakditegaskan bahwa kekuasaan tersebutdikaitkan dengan fungsi Presiden sebagaiKepala Negara. Dalam sistem presidensiilyang dianut oleh UUD 1945, fungsi kepalanegara dan kepala pemerintahan menyatudalam jabatan Presiden. Tetapi secara teoritissemua kekuasaan yang disebut di atasmelekat dalam fungsi Presiden Ri menurutPasal 10sampai dengan Pasal 15 UUD 1945adalah kekuasaan Presiden sebagai KepalaNegara. dan bukan sebagai KepalaPemerintahan.'̂ Dalam hal pengangkatanpejabat setirigkat menteri, sepenuhnyamerupakan hak prerogatif Presiden sebagaiMandataris MPR.'® Hanya pada pengangkatanpimpinan lembaga-lembaga tinggi negara

•-Terakhir diatur dalam TAP MPR No. V/MPR/1998 dan telah dicabut dengan TAP MPR No. XII/MPR/1998 hasil Sidang Istimewa MPR.

•"Bagir Manan. 1999. Lembaga Kepresidenan. Yogyakarta: PusatSludi Hukum Fakultas Hukum UllHim. 45.

'®/b/d. Him. 46.•®Yang dimaksud dengan tugas-tugas penyeienggaraan pemerintahan yang bersifat khusus adalah

penyeienggaraan tugas dan wewenang pemerintahan yang secara konstltusiona! ada pada Presiden pribadiyang meniiliki sifat prerogatif (di bidang pemerintahan). Tugas dan wewenang pemerintahan tersebut adalah;Presiden sebagai pimpinan terk'nggi angkatan perang, hubungan Iuar negeri, dan hak memberi gelar dan tandajasa(Pasal 10.11,13. dan Pasal 15 UUD 1945).

'Uimly Asshiddiqie. 1996. Pergumulan Reran Pemerintah dan Parlemen dalam Seiarah. Jakarta: UlPress. Him. 78.

'®/b/d. Him. 8.

lainnya. yaitu pengangkatan Ketua MA, KetuaDPA, Ketua BPK, DPR'dapatberperan.

Model Amerika Serikat sebagaipencerminan stelsel sistem pemerintahanpresidensiil (murni) antara lain memiliki ciri-cirl; Presiden adalah pemegang kekuasaaneksekutif tunggai (Pasal 2 ayat (91) angka 1UUp Amerika Serikat); Presiden adalahpenyeienggara pemerintahan yangbertanggungjawab di samping berbagaiwewenang konstitusional yang bersifatprerogatif yang lazim melekat pada jabatankepala negara {head ofstate].^^

Dalam kedudukan sebagai KepalaNegara, menurut Sglly Lubis.^° Presidenmempunyai hak-hak prerogatif, selainmenyangkut kewenang ke dalam jugakewenangan dalam hubungan ke luar, yangdalam UUD 1945 diperlnci darl Pasal 10sampai dengan Pasal 15. .Sebagaimanadisebut dalam penjelasan Pasal 10 sampaidengan Pasal 15, kekuasaan-kekuasaanPresiden dalam pasal-pasal itu ialahkonsekuensi dari kedudukan Presidensebagai Kepala Negara. Dari sudut sistemnasional, kaitan yang penting antarakewenangan prerogatif dengankepemimpinan nasional ialah kecenderunganorientatif yang perlu dikembangkan pada sikapdan kebijakan Kepala Negara dalammelaksanakan tugas-tugas dan kewenanganprerogatif itu, sehingga konslsten selalu

dengan nilai-nilai, asas-asas dan norma-norma yang terdapat dalam ketiga landasanketatanegaraan kita.

Dalam kaitan ini, S. Toto Pandoyo^*menyatakan, seorang kepala negara, baikseorang raja maupun Presiden, tentu memilikihak prerogatif atau ada yang menyebutnyadengan istilah hak khusus atau hak istimev;a.Bagi negara-negara hukum demokratik,tentunya ketentuan dan macam serta jumlahhak prerogatif dimaksud tercantum tegas-tegas di dalam konstitusi negara yangbersangkutan. Hal ini dimaksudkan untukmenjaga jangan sampai hak-hak prerogatifyang dimaksud lama kelamaan menjadibertambah jumlah,dan macamnya. Selain itu.untuk menjaga hak-hak tersebut termasuk hakprerogatif, agar lama-kelamaan tidakberkembang Is! dan maknanya, makadiperlukan adanya penjelasan yang lengkap.

Menurut Moh. Mahfud MD., pemberianhak prerogatif untuk melakukan hal-hal tertentubagi Presiden merupakan konsekuensi dariminimal dua hal: kertama, penganutan pahamnegara hukum material {welfare state), dankedua, penunjukan Presiden sebagaimandataris MPR.^^

Pertama, di dalam wawasan negarahukum material ini fungsi dan tugaspemerintah direntang menjadi sedemikianluas sehingga tidak lagi sekedarmelaksanakan UU melainkan melakukan

^®Bagir Manan. Lembaga... Op.Cit Him. 50.^=Solly Lubis dalam Padmo Wahjono (editor). 1984. Masalah Ketatanegaraan Indonesia Dewasa Ini.

Jakarta: Ghalia Indonesia.Him. 197-198.2'S. Toto Pandoyo, dalam Hikmat Hardono dan R. Yunita (editor). 1997. Tidak Tak terbatas Kajian atas

Lembaga Kepresidenan Rl. Yogyakarta: Pandega Media bekerjasama dengan Badan Eksekutif MahasiswaUGM. Him. 72,

»Moh. Mahfud MD. Op.Cit. Him. 257.

8 JURNAL HUKUM. NO. 18 VOL 8. OKTOBER 2001: 1.-18

NrmatuI Huda. Hak Prerogatif Presiden...

berbagai hal menurut kreasi dankewenangannya sendiri. Tugas pokokpemerintah di dalam negara hukum materialini adalah membangun kesejahteraanmasyarakat, bukan hanya melaksanakan UU.Untuk itu diciptakanlah lembaga kewenanganyang disebut freies ermessen, yaitu suatukev/enangan bagi pemerintah untuk turutcampur atau melakukan Intervensi di dalamberbagai kegiatan masyarakat gunamembangun kesejahteraan masyarakattersebut. Dengan demikian, pemerintah didalam negara hukummaterial ini dituntut untukbersikap aktif.

Freies ermessen bagi pemerintah dinegara hukum material menimbuikanimpiikasi balk di bidang eksekutif maupun dibidang perundang-undangan. Daiam bidangperundang-undangan dapat dicatat adanyatiga macam kewenangan bagi pemerintahyaitu kewenangan inisiatif (membuatperaturan yang sederajat dengan UU tanpaharus minta persetujuan parlemen lebihdahulu dengan syarat bahwa peraturantersebut dibuat karena keadaan memaksa);kewenangan delegasi (membuat peraturanpeiaksanaan atas ketentuan-ketentuan UU);dan droit function (membuat penafsiran sendiriatas materi peraturan). Dalam bidangpemerintahan impiikasi freies ermessen ini,antara lain, ditandai dengan adanya hakprerogatif.^^

Dengan demikian, seberapa besar porsiuntuk memegang hak prerogatif bagipemerintah akan sangat ditentukan olehseberapa besar pula penganutan terhadapwawasan negara hukum. Artinya, di daiam

"/bid Him. 258.

''Ibid. Him. 263-264.

negara yang cenderung menganut fahamnegara hukum material, porsi hakprerogatifnya akan lebih besardaripada negarayang cenderung pada wawasan negarahukum formal.

Pada umumnya hak prerogatif diberlkanjuga kepada Kepaia Negara daiam bidangyudikatif terutama daiam hal peniadaan ataupengurangan hukuman dalam apa yang yangdisebut grasi. Hak yang seperti itu tidaklahsemata-mata dikaitkan dengan wawasannegara kesejahteraan.tetapidikaitkan dengankepentingan poiitik negara pada umumnya.

Kedua, menurut prinsip konstitusi.kedauiatan di Indonesia terletak pada rakyatyang pada operasionainya dilakukan MPR.Berdasarkan prinsip tersebut,maka MPR, atasnama rakyat membuat garis-garis kebajikannegara {national policies) yang untukpelaksanaannya dimandatkan kepadaPresiden. Untuk melaksanakan mandat

tersebut Presiden mendapatkan hak-hakistimewa dalam masalah-masalah tertentu

yang disebut hak prerogatif. Dengan hakprerogatif ini Presiden diberi kewenangansepenuhnya untuk menentukan sendirimasaiah-masaiah tertentu yang berkaitandengan peiaksanaan tugasnya tanpa haruskonsuitasi dengan lembaga negara iainnya.

Sebagai penganut wawasan negarahukum material dan penentu bahwa Presidenadaiah mandataris pemegang kedauiatan.maka Indonesia meiaiui UUD 1945 telah

memberikan hak prerogatif mengenai soal-soai tertentu kepada Presiden. Hak prerogatifPresiden itu meliputi hal-hal:"

1. Dalam bidang pemerintahana. Menyatakan keadaan bahaya yang

syarat-syarat danakibatnya ditetapkanlebih dahulu) dengan UU (Pasai:l2).

b. Mengangkat duta dan konsul (Pasal13ayat(1)).

c. Memberi gelar, tanda jasa, dan tandakehormatan (Pasal 15).

d. Mengangkat dan memberhentikanmenteri (Pasal17 ayat (2)). .

2. Dalam bidang perundang-undangana. Menetapkan Peraturan Pemerintah

untuk menjalankan UU sebagaimanamestinya (Pasal 5 ayat (2)),

b. Menetapkan Perpu jika negara.dalamkeadaan genting (Pasal 22 ayat (1)),

3. Dalam bidang peradilan

Memberi grasi, amnesti, abolisi, danrehabilitasi (Pasal14). Perlu jugaditambahkanbahwa hak-hak prerogatif di atas adalah hak-hak yang secara langsung dicantumkan didalam UUD 1945. Di luarUUD 1945(misalnyamelalui TAP MPR atau UU) masih terdapathak-hak prerogatif lainnya sepertipengangkatan gubernur. kepala lembagapemerintahan non departemen. pembuatanKeppres, Inpres dan sebagainya.

Menurut. Mahfud MD.. ada atau tidak hak

prerogatif dalam konstitusi tidak .menjadimasalah. tergantung bagaimana memaknaihak prerogatif itu. Sebab hak prerogatif itu adajika Presiden berhak melakukan sesuatutanpameminta persetujuan orang atau lembaga lain.

Oleh karena itu, hak prerogatif tidak perludihapus, melainkan dikurangi.^^Tetapi, BagirManan maupun Samsul Wahidinmengatakan, bahwa pengangkatan danpemberhentian menteri bukan merupakan hakprerogatif Presiden. Lebih lanjut Bagir Mananmengatakan:^®

"Dalam UUD 1945, kekuasaan yangserupa dengan kekuasaan prerogatifdiatur antara Pasal 10 sampai denganPasal 15.Wewenang Presidenyang lazimdisebuthak prerogatif tersebut bersumberdan diciptakan secara hukum oleh dandalam UUD 1945. Kekuasaan tersebut

bukan sekedar terdapat. tetapi sebagaisesuatu yang diciptakan oleh UUD 1945.Kekuasaan ini, ditinjau dari pengertianhukum {rechtsbegrip}, tidak mengandungkarakter residu, tidak mengandungkarakter diskresi, melainkan kekuasaanyang lingkup dan jenisnya lahir danditentukan oleh hukum.

Karena diatur dalam UUD, maka bersifatdan merupakan kekuasaan konstitusional{constitutional power). Jadi, sisterfiketatanegaraan Indonesia tidak mengenalkekuasaan prerogatif. Yang ada adalahkekuasaan konstitusional yang dalamberbagai hal serupa dengan kekuasaanprerogatif."

Demikian pula pandangan SamsulWahidin, '̂yang mengatakan bahwa masalahkementerian negara bukan kewenanganPresiden dalam kedudukannya sebagai

"Harian Republika. Mei 2000.^Marian Republika. 27 Mei 2000.^^Samsul Wahidin. "Menguji Hak Prerogatif Presiden.''Harian Jawa Pos. Senin. 1Mei 2000.

10 JURNAL HUKUM. NO. 18 VOL 8. OKTOBER 2001.; 1 • 18


kepala negara. Menteri negara adalahpembantu Presiden di lapangan pemerintahandan dalamkapasitas Presiden sebagai kepalapemerintahan,

Dengan dasar argumentasi berbeda,Padmo Wahjono,^®berpendapat bahwa UUD1945 tidak mengenal hak prerogatif. lamengingatkan. Penjelasan Pasal 10 sampaidengan Pasal 15 menyebutkan bahwakekuasaan Presiden di dalam pasal-pasaitersebut adalah konsekuensi dari kedudukan

Presiden sebagai Kepala Negara. Ragamkekuasaan itu lazim disebut sebagaikekuasaanatau kegiatan yangbersifatadministratif karenadidasarkan dari peraturan perundang-undanganataupun pertimbangan dari lembaga tingginegara lainnya. JadI, bukan kewenangankhusus (hak prerogatif) yang mandiri,

Hak Prerogatif Setelah Perubahan UUD1945

Dalam sistem UUD 1945 sepertidijelaskan oleh Supomo, memang direkasedemikian rupa sehingga kekuasan terpusatpada Presiden {concentration of power andresponsibility upon the President) ataumenurut ungkapan yang popular: executiveheavy. Bahkan, dalam sidang Dokuritzu ZyunbiChosa Kai, Soepomo" berkata:

"...buat (penyelenggaraan pemerintahan)sehari-hari Presidenlah yang. merupakanpenjelmaan kedauiatan rakyat".

"... yang merupakan penjelmaankedauiatan rakyat iaiah Presiden, bukanDewan Perwakilan-rakyat".

Begitu pulapenegasan yang ada didalamPasal 4 ayat (1) UUD 1945, mengatakanPresiden Republik Indonesia memegangkekuasaan pemerintahan menurut UUD. Jadi,fungsieksekutifdiserahkan kepada Presiden."

Secara tegas Harun Alrasid tidakmengatakan bahwa,Presiden daiam.kerangkaUUD 1945 memlliki hak prerogatif. tetapi dariuraiannya dapat diketahui bahwa Presidenmemiliki hak prerogatif. Misalnya, Presidenmemegang kekuasaan yang tertinggi atasAngkatan Darat, Angkatan Laut, dan'AngkatanUdara, sehingga keputusan tingkat puncakdalam bidang militer berada di tanganPresiden.

Presiden, berwenang menyatakankeadaan bahaya. Hal ini berarti bahwa dalamhal seluruh atau sebagian wilayah negaraakan dinyatakan dalam keadaan darurat sipil,keadaandaruratmiliter, atau keadaan perang.sepenuhnya merupakan wewenang Presidentanpa persetujuan jabatan lain.

Presiden. juga tanpa persetujuan jabatanIain, berwenang untuk mengangkat menteri.Ketentuan menteri diangkatdan diberhentikanoleh Presiden, dikaitkan dengan ketentuanbahwa kekuasaan pemerintahan dipegangolehpresiden, makaditarik kesimpulan bahwaberlaku sistem pemerintahan presidensial.

^^Forum Keadilan. Loc. Cit.^Harun Alrasid. "Jabatan Presiden Rl Sebuah Tinjauan Hukum Tata Negara." Pidato DiesRedepada

Sidang SenatTerbuka Dalam Rangka Dies Natalis Ull Yogyakarta. 8 November 1999. Him. 15.

11

Selanjutnya, dalam hal ikhwalkegentingan memaksa, Presiden bervênangmengeluarkan peraturan yang derajatnyasama dengan UU (noodverordeningsrecht),yaitu peraturan pemerintah penggantiundang-undang (Perpu). Dengan menggunakankewenangan itu, Presiden secara sepihakdapat mencabut UU yang masih berlaku ataumengatur sesuatu hai yang seharusnyaditetapkan dengan UU.

Tidak hanya mengenai pengeluaranPerpu yang sifatnyadarurat, bahkan dalam halnegara berada dalam keadaan darurat,Presiden juga memegang peranan pentingkarena dapat menggunakan apa yang dalamteori hukumtata negara disebut dengan istilah"hak darurat negara" [staatsnoodrecht).Berdasarkan kewenangan yang tidak tertulisini, kalau Presiden menganggap bahwanegara berada dalam keadaan darurat makauntuk mengatasinya dia dapat mengambilkeputusan yang melanggar peraturan yangberlaku, bahkan ketentuan UUD sekalipun.^°

Pasal 4 ayat (1) di atas menegaskan padamasa Orde Baru dianggap sebagai sumberkewenangan dan dipergunakan sebagai dasarhukum dari berbagai Keputusan Presiden.Penggunaan Pasal 4 ayat (1)sebagai sumberwev/enang itu. dipelopori oieh HamidAttamimi, yang mengatakan:^'

"Apabila kekuasaan pengaturan oiehpresiden dengan persetujuan DPR yanglahir dari Pasal 5 ayat (1) UUD 1945

mewujudkan undang-undang, dan yanglahir dari Pasal 5 ayat (2) mewujudkanPeraturan pemerintah, maka wujudapakah yang lahir dari kekuasaanpengaturan oieh Presiden berdasarkanPasal 4 ayat (1) UUD 1945? Mengenaihal ini terdapat beberapa pendapat. baikyang dating dari padateoritisi maupun daripara praktisi..."

Alhasil, selama sama jabatannya yanglima tahun itu, Presiden dapat melaksanakansegala kekuasaan (kev/enangan) yangdipusatkan padanya. Walau de jure Presidenadalah untergeordnet pada MPR, namunmengingat kedudukannya sebagai KepalaNegara dan Kepala Pemerintahan, makaPresidenadalah pejabat terpenting dalam tatanegara Indonesia.

Belakangan ini muncul aspirasi poiitikyang menghendaki supaya dipakai sistemperimbangan kekuasaan {checks and balances). Dalam sidang umum MPR 1 sampaidengan 21 Oktober 1999, gagasan mengenaiperimbangan kekuasaan mendapat respons.Pada 19 Oktober 1999 diterima Perubahan

Pertama UUD 1945. Adasembilan Pasal yangdiubah, yaitu: Pasal5.7,9.13,14,15,17.20.21.

Dalam kaitannya dengan wewenangPresiden baik yang tunggal ataupun yangmemerlukan kerjasama dengan pihak lain,ternyata mengalami pengurangan(pembatasan) yang cukup besar. HasilPerubahan Pertama UUD 1945 Pasal 5, yangtadinya Presiden "memegang kekuasaan"membentuk UU, sekarang diubah, Presiden

^"Ibid. Him. 18-20.

'̂A. Hamid S.Attamimi. "Peranan Keputusan Presiden Rl dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara.'DIsertasi. Universitas Indonesia. Jakarta. 1990. Him. 182-183.

12 JURNAL HUKUM. NO. 18 VOL. 8. OKTOBER 2001: 1 - 18


tidak lagi memegang kekuasaan membentukUU, tetapi "berhak mengajukan" RancanganUndang-Undang (RUU).

Masa jabatan Presiden dan WakllPresiden. sekarang sudah ada penegasannyadi dalam.UUD 1945. Apabila sebelumnyadalam Pasal 7 tidak ada pembatasan masajabatan bagi seorang Presiden dan WakilPresiden. sehingga dapat ditafsirkanselamanya dapat berkuasa asalkan masihterus dipilih dan mendapat dukunganmayoritas anggota MPR, seperti jaman OrdeBaru, setelah diubah berbunyi: "Presiden danWakil Presiden memegang jabatannyaselama lima tahun dan sesudahnya dapatdipilih kembali daiam jabatan yang sama,hanya untuk satu kali masa jabatan."

Demikian pula ketentuan Pasal 13, dalamha! kewenangan Presiden untuk mengangkatduta dan konsui, serta menerima duta negaralain, juga mengalami pembatasan.Kewenangan Presiden dalam persoaian in!tadinyabersifat tunggal, artinya Presiden tidakperlu minta persetujuan pihak lain, sekarang,untuk pelaksanaannya Presiden ("harus")memperhatikan pertimbangan DPR. Jadi,tidak lagi merupakan prerogatif Presiden.Nampak aspek perimbangan kekuasaanmengenai hubungan Presiden dan DPRmuncul dalam persoaian Ini.

Kewenangan Presiden untuk memberigrasi, amnesti, abolisi dan rehabilitasi,sebagaimana yang diatur dalam Pasal 14,juga mengalami pembatasan. Sekarang,dalam hal Presiden memberi grasi danrehabilitasi, {"harus") memperhatikanpertimbangan Mahlamah Agung. ApabilaPresiden memberi amnesti dan abolisi, juga("harus") memperhatikan pertimbangan DPR.Di sini nampak aspek perimbangan

kekuasaan tidak hanya antara Presidendengan DPR tetapi juga dengan MA.

Demikian pula kewenangan Presidendaiam memberi geiaran. tanda jasa, dan Iain-lain tanda kehormatan, sebagaimana diaturdalam Pasai 15. juga mengalamipengurangan. Presidentidak lagi sepenuhnyamemiliki prerogatif. karena kewenanganPresiden untuk memberi gelar; tanda jasa, danIain-Iain tanda kehormatan akan diaturdenganUU. Artinya, ada alat ukur atau kriteria yangjelas dalam penerapannya. Pengaiamanselama ini dalam hal pemberian geiar, tandajasa dan Iain-Iain tanda kehormatan hanyadigantungkan pada penilaian "loyalitas"subjektif Presiden. Perubahan inimengisyaratkan secara implisit harus adapersetujuan DPR.

Pembahasan berikutnya tentangKementerian Negara, yang diaturdalam Pasal17 UUD 1945. Ternyata perubahan yangdilakukan terhadap pasal ini tidakterlalu besardampaknya bag! kekuasaan'Presiden, sepertipasal-pasal lainnya, karena hanya merubahredaksional ayat (2) dan (3), sehinggaberbunyi: •

(2) Menteri-menteri itu diahgkat dandiberhentikan oleh' Presiden.

(3) Setiap menteri membidangi urusantertentu dalam pemerintahan.

Padahal banyakmasukan dari masyarakatagar dalam pengangkatan ataupunpemberhentian menteri DPR dilibatkan.Penglibatan DPR daiam masalah ini dapatdalam hai penyusunan UU atau adanyapersetujuan DPR secara langsung. Hai inipenting dilakukan agar Presiden lebih cermatdan berhati-hati daiam mengangkat ataupunmemberhentikan seseorang. Artinya. ada

13

kriteria yang jelas dan tegas dalampengangkatan maupun pemberhentianmenteri. Kasus pemberhentian YusufKalla danLaksamana Sukardi yang telah dibahas diatas, adaiahcontoh aktual untuk persoaian ini.UUD 1945 memang tidak secara tegasmengatur masalah ini. tetapi praktek politikmenunjukkan bahwa dalam hal pengangkatandan pemberhentian menteri Presiden "harusmendapat persetujuan" dari OPR. Apalagikalau naiknya sesedrang dalam jabatanPresiden berdasarkan dukungan (koalisi)sejumlah partai-partai politik. etika politikmenghendaki adanya konfirmasi deiiganmereka, jika Presiden hendak mengangkatataupun -memberhentikan menteri-menterinya.

Dalam Sidang Tahunan MPR Rl November 2001, MPR telah menghasilkanPerubahan Ketiga UUD 1945.Salahsatu hasllperubahannya adalah menambah satu ayatuntuk Pasal 17 sehingga menjadiempat ayat.Pasal 17 ayat (4) berbunyi: "Pembentukan,pengubahan. dan pembubaran kementeriannegara diatur dalam undahg-uhdang".

Uatar belakang penambahan ayat (4)tersebut antara lain besarnya wewenangPresiden dalam persoaian ini. Misalnya, ketikajaman pemerintahan Spehailo (Orde Baru),jumlah dan rtiacamnya kementerian negarasangat ditentukan oleh "kebutuhan dankepehtingan politikhya". Demikian pula padamasa pemerintahan Abdurrahman Wahid,jumlah dan macamnya kementerian negaraditentukan oleh kepentingan politik dari partai-partai politik dan militer yang ada di DPR saatitu. Bahkan, di era Presiden Abdurraham Wahid

beberapa kementerian (departemen) dihapus.Akibat dari kebijakan tersebut, sampaisekarang penataan ulangnya dari

departemen-departemen tersebut belum jugadapat diselesaikan.

Bagaiitiana dengan kewenanganPresiden yang lain, misalnya, Pasal 10,11, dan12 UUD 1945yangselama ini juga dipandangsebagai wev/enang prerogatif Presiden?

Meskipun Pasal 10 tidak (belum) diubaholehMPR sebagaimana pasal-pasalyang lain,tetapi melalui Sidang Tahunan MPR 7 sampaidengan 18Agustus 2000telah lahir antara lainKetetapan MPR No. VI /MPR/2000-tentangPemisahan TNI dan Kepollsian Negara Rl,dan Ketetapan MPR No. VI l/MPR/2000 tentangPeran TNI dari Kepolisian Negara Rl. MelaluiKetetapan MPR No. VII/MPR/2000 susunandan kedudukan TNI ditegaskan bahwa TNIdipimpin olehseorang Panglimayang diangkatdan diberhentikan oleh Presiden setelah

mendapat persetujuah DPR(Pasal 3 ayat (3)).Demikian pula susunan dan kedudukanKepolisian Negara Rl, ditegaskan bahwaKepolisian Negara Rl dipimpin oleh KepalaKepolisian Negara Rl yang diangkat dandiberhentikan oleh Presiden denganpersetujuan DPR (Pasal 7ayat (3)). Penegasandidalam Pasal 3 ayat (3) maupun Pasal 7 ayat(3) TAP MPR No. VII/MPR/2000 secarasubstantif telah membatasi kewenanganPresiden yang diatur dalam Pasal 10 UUD1945. Dengan kata lain, Presiden tidak lagisepenuhnya memiliki hak prerogatifdalam halpengangkatan dan pemberhentian PanglimaTNI maupun Kapoiri karena adanyakeharusan persetujuan DPR.

Sebagaimana yang telah disinggung diatas, ketika Presiden Abdurrahman Wahidmenonaktifkan kemudian memberhentikan

Jenderal Polisi Surojo BImantoro darijabatannya sebagai Kapoiri, Adnan BuyungNasution dkk, —yang bertlndak sebagai kuasa

14 JURNAL HUKUM. NO. 18 VOL 8. OKTOBER 2001: 1 - 18

Ni'matul Huda. Hak PrerogatifPresiden...

hukum dari Persatuan Purnawirawan POLRI—

mengajukan permohonan keberatan melaluiHak Uji Materiil MA atas keputusah Presidentersebut. Melalui permohonan keberatan HakUji Materiil tersebut, Buyung Nasutionmendalilkan bahwa penerbitan KeputusanPresiden (Keppres) No. 49 Tahun 2001tentang Pencabutan Penonaktifan..danPemberhentian Dengan Hormat JenderaiPolls! Drs. Surojo Bimantoro dari jabatannyasebagai Kapoiri tidak didahului denganadanyapersetujuan DPR sebagaimana ditentukandalam Pasal 7 ayat (3) Ketetapan MPR Rl No.Vll/MPR/2000, jeias dan nyatabahwaKepprestersebut telah menjadi bentuk kooptasi olehPresiden terhadap POLRI. Persyaratan untukmemberhentikan Kapoiri harus denganpersetujuan DPR tersebut menunjukkan danmembuktikan bahwa Kapoiri merupakanjabatan publik mengingat di dalam jabatanKapoiri —yang merupakan .pemegangkomando secara riil/langsung terhadapInstitusi POLRI— terkandung kewenanganyang akan membawa dampak atau akibatterhadap kehidupan berbangsa, bernegaradan bermasyarakat.^^

Dalam Pasal 11 UUD 1945 diatur

kewenangan Presiden dengan persetujuanDPR menyatakan perang, membuatperdamaian dan' perjanjlan dengan negaralain. Ketentuan tersebut melalui sidangtahunan MPR Rl Tahun 2001 telah diubah

(Perubahan Ketiga) dan ditambah. sebagai

berikut:

(2) Presiden dalam membuat perjanjlaninternasional lainnya yangmenimbulkan akibat yang luas danmendasarbagi kehidupan rakyat yangterkait dengan beban keuangan

- negara, dan/atau mengharuskanperubahan atau pembentukanundang-undang harus denganpersetujuan DPR.

(3) Ketentuan lebih ianjut tentangperjanjlan internasional diatur denganundang-undang. ' ' '•

Perubahan dan penambahan dalamPasal 11 ini merupakan penegasan atasketidakjelasan praktek selama ini. khususnyadalam pembuatan perjanjlan dengan negaralain. Perjanjian mana yang harus denganpersetujuan DPR dan mana yang tidak perludengan persetujuan DPR, tidak adaketegasan." Semuanya seolah bergantungpada political will Pemerintah (Presiden).Selama ini aturan pelaksana Pasal 11 hanyadiatur dalani Surat Presiden No. 2826/HK/

1960, yang jelas sudah tidak cocok lagi untukditerapkan saat ini, karena situasi dankondisinya sudah berbeda. Oleh karena" itu.baru pada 2000 Pemerintah mengeluarkanUU No. 24 Tahun 2000 tentang PerjanjianInternasional.

Pasal 12 UUD 1945 sampai saat ini tidak(belum) diubah. Pembuat UUD 1945

'̂ Lihat PutusanPerkara Permohonan Keberatan Hak Uji Materiil Mahkamah Agung No. 08P/HUM/2001.24Juli2001.

15

memandang arti penting dan bahaya darisuatu keadaan yang dinyatakan bahaya. Olehkarena itu, ada pembatasan wewenangkepada Presiden tentang kapan Presidendibenarkan menyatakan keadaan bahaya.Sekaligus ditetapkan perubahanketatanegaraan sebagai akibat pernyataankeadaan bahaya.^^ Namun, sampai saat ini,UU yang mengatur lebih lanjut mengenaisyarat dan akibat keadaan bahaya masihaturan yang lama, yakni UU No. 23 Tahun1959. Sementara itu, UU pengganti belumjuga kunjung disahkan. Bahkan, RUUPenanggulangan Keadaan Bahaya yang telahdisetujui oleh DPR menjadi UU, juga belumdiundangkan oleh Presiden hingga saat ini.

Akibatnya. ketika Presiden AbdurrahmanWahid mengeluarkan Maklumat (atau lebihdikenal dengan Dekrit) menimbulkan sikap prodan kontra di MPR dan masyarakat, karenadasar pijakan yuridis yang dipakai olehPresiden Abdurrahman Wahid masih

mengacu pada UU No. 23/Prp/1959. Presidenberpandangan bahwa pemberlakuankeadaan darurat adalah wewenangnya tanpaperlu meminta persetujuan DPR. TetapiMaklumat Presiden tersebut ditolak oleh

anggota-anggota MPR. Dari 60! AnggotaMPR yang hadir, 599 menyatakan menolakdan duaAnggota abstain. Sikap MPRterhadapMaklumat Presiden tersebut kemudian

dikukuhkan dalam Ketetapan MPR Rl No. 1/MPR/2001 dengan menyatakan MaklumatPresiden Republik Indonesia 23 Juli 2001

adalah tidak sah karena bertentangan denganhukum dan tidak mempunyai kekuatanhukum. Peristiwa ini akhirnya mengantarkanPresiden Abdurrahman Wahid turun dari

kekuasaannya melalui Sidang IstimewaMPR.3^

Simpulan

Seoara umum dapat dipahami bahwaUUD 1945 memberikan wewenang prerogatifpada Presiden melalui Pasal 10 sampaidengan Pasal 15 dan Pasal 17, sehinggaPresiden dalam meiaksanakan wewenangnyatidak perlu meminta persetujuan lembaga lain,misalnya DPR. Akan tetapi, ketika UUD 1945telah diubah sampai tiga kali, struktur UUD1945 mengalami perubahan yang luar biasa.Pasal-pasal yang tadinya memberikanwewenang penuh kepada Presiden untukmenyelenggarakan pemerintahan, setelahteijadi perubahan (pertama, kedua dan ketiga)UUD 1945 wewenang Presiden mengalamipengurangan yang cukup besar. Adakeharusan bagi Presiden untuk memintapersetujuan dariDPR (Pasal 11 dan 15),tetapiada juga yang "harus" memperhatikanpertimbangan DPR (Pasal 13, Pasal 14 ayat(2), atau pertimbangan MA (Pasal 14ayat(1)).

Dalam hal pengangkatan danpemberhentian Panglima TNI dan Kapoiri,yang selama ini dipahami sebagai wewenangpenuh Presiden atas dasar Pasal 10 UUD1945, dengan dikeluarkannya Ketetapan MPR

^^Suwoto Mulyosudarmo. "UU tentang KKN dalam PerspektifHukum Tata Negara." Dalam Ignatius Haryanto.1999. Kejahatan Negara, Telaah tentang Penerapan Delik Keamanan Negara. Jakarta: ELSAM. Him. x.

^^Ni'matul Huda. "Kontroversi Dasar Hukum Sidang Istimewa MPR dan Maklumat Presiden 23Juli 2001(Tinjauan Yuridis Ketatanegaraan)." Jurnal Hukum, No.16 Vol. 8 • 2001.Him. 107.


NrmatuI Huda. Hak PrerogatifPresiden...

No. VI/MPR/2000 dan Ketetapan MPR No. VII/MPR/2000 secara substantiftelah mengurangiwewenang Presiden, karena adanya keharusanbagi Presiden Lintuk meminta persetujuanDPR. Secara akademis persoalan ini masihdiperdebatkan, berkaitan dengan kedudukanKetetapan MPR No. VII/MPR/2000 apakahsudah operasional atau belum.

Ke depan, kekuasaan Presiden harus adapengaturannya secara tegas di dalam konstitusiataupun UU. agar mudah dikontrolpelaksanaannya, Untuk itu, DPR harus aktifmengawasi jalannya pemerintahan denganmenggunakan hak-haknyasecara optimal danproporsional. -i

Daftar Pustaka

A. Hamid S. Attamimi. "Peranan KeputusanPresiden Ri dalam PenyelenggaraanPemerintahan Negara." Disertasi.Universitas Indonesia. Jakarta. 1990.

A.K. Pringgodigdo. 1956. KedudukanPresiden Menurut Tiga Undang-Undang Dasar daiam Teori danPraktek. Jakarta: PT Pembangunan.

Bagir Manan. "UUD1945 Tak Mengenal HakPrerogatif." Harian Republika. Sabtu.27 Mei 2000.

. 1999. Lembaga Kepresldenan.Yogyakarta: Pusat Studi HukumFakultas Hukum Ull.

Harun Alrasid. "Jabatan Presiden RI Sebuah

Tinjauan Hukum Tata Negara." PIdatoDies Rede pada Sidang Senat TerbukaDalam Rangka Dies Natalis UllYogyakarta. 8 November 1999.

Ismail Suny. 1986. Pergeseran KekuasaanEksekutif. Jakarta: Aksara Baru.

Jimly Asshlddiqie. 1996. Pergumulan PeranPemerintah dan Parlemen dalam

Sejarah. Jakarta: U1 Press.

Moh. Mahfud MD. 1999. Hukum dan Pilar-

pilar Demokrasi. Yogyakarta: GamaMedia.

Ni'matuI Huda. "Kontroversi Dasar Hukum

Sidang Istimewa MPR dan MaklumatPresiden 23 Jull 2001 (Tinjauan YuridisKetatanegaraan)." Jurnal Hukum, No.16 Vol. 8 - 2001.

Samsul Wahidin. "Menguji Hak PrerogatifPresiden."Harian Jawa Pos. Senin. 1

Mei 2000.

Solly Lubis dalam Padmo Wahjono (editor).1984. Masalah KetatanegaraanIndonesia Dewasa Ini. Jakarta:

Ghalia Indonesia.

S. Toto Pandoyo, dalam Hikmat Hardono danR. Yunita (editor). 1997. Tidak Takterbatas Kajian atas LembagaKepresldenanRI. Yogyakarta: PandegaMedia bekerjasama dengan BadanEksekutif Mahasiswa UGM.

Suwoto Mulyosudarmo. "UU tentang KKNdaiam PerspektifHukum Tata Negara."Dalam Ignatius Haryanto. 1999.Kejahatan Negara, Telaah tentangPenerapan Delik Keamanan Negara.Jakarta: ELSAM.

Putusan Mahkamah Agung No. 08 P/HUM/2001 tentang Putusan MenenmaKeberatan atas Permohonan Hak UjiMateriil yang dimajukan oleh TimPembela Konstitusi 31 Juli 2001,

17

Putusan Perkara Permohonan Keberatan Hak Harian Republika. 27 Mei 2000.

Harian Republika. Mei 2000.

Harian Republika. 27 Mei 2000.

Uii Materii! Mahkamah Aqung No. 08 u • n un ka •pIhUM/2001 .24 Juli 2001

Forum Keadilan. No. 19, 12 Agustus 2001.

• ••


Documents

Hak Prerogatif Presiden dalam Perspektif Hukum Tata Negara