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Formulacion De Una Estrategia Para La Generacion, De Empleo En Ecuador: Temas y Prioridades
Preparado para la USAID/Ecuador bajo subcontrato con el Instituto Harvard de Desarrollo Internacional de conformidad con el Proyecto Empleo y Análisis de Políticas DAN-5426-C-4098-00.
Lehman B. Fletcher, Jefe de Equipo Gustavo A, Marquez David E. Sarfaty
Noviembre 1988
Development Alternatives, Inc. 624 Ninth Street, N.W. Washington, D.C. 20001
PREFACIO
Este informe sobre la estrategia de empleo es parte de una evaluación de dos fases sobre la situación del empleo en Ecuador. La primera fase fue completada por Bruce Herrick, consultor de Development Alternatives, Inc. (DAI) en Setiembre de 1988, al término de un viaje de dos semanas al Ecuador. Ambos informes responden a las preocupaciones sobre los temas de empleo que tienen la nueva administraci6n del Ecuador y la Agencia para el Desarrollo Internacional en Quito.
Este trabajo ha sido conducido y financiado por la USAID/Quito dentro del Proyecto Empleo y Análisis de la Política de la Empresa (EAPE), otorgado por la Oficina de Ciencia y Tecnología de la AID/Washington a un consorcio formado por el Instituto Harvard para Desarrollo Internacional, DAI, y la Universidad Estatal de Michigan.
Agradecemos a la USAID por su apoyo para hacer posible este trabajo. Un agradecimiento especial a Mike Deal, Oficial del Proyecto, y a Scott Smith, Sub- Director. También agradecemos el aliento y colaboración brindados por Mike Farbman y Robert Young en la Oficina de Ciencia y Tecnología.
Jean- Jacques Deschamps Development Alternatives, Inc.
INDICE
. . . . . . . . . . . . . RESUMEN EJECUTIVO vii
CAPITULO 1
INTRODUCCION . . . . . . . . . . . . . . . 1
CAPITULO 11
CRECIMIENTO. CAMBIO ESTRUCTURAL Y EMPLEO . . . . . . . . . . . EN LA ECONOMIA ECUATORIANA 3
CRECIMIENTO GENERAL Y SECTORIAL DEL PRODUCTO BRUTO INTERNO . . 3 CRECIMIENTO DE LA POBLACION Y DE LA FUERZA DE TRABAJO . . . . . . 4 EMPLEO Y CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO POR SECTORES 14
CAPITULO 111
ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS . . . . . . . . . MERCADOS DE TRABAJO EN ECUADOR 21
DESEMPLEO: CONCEPTOS Y MEDIDAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 S
Análisis del Desempleo Urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Cuán Importante es el Desempleo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
SUBEMPLEO Y EL CONCEPTO DE SECTOR INFORMAL . . . . . . . . . . . . 30 El Sector Informal Urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Medición del Subempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Subempleo Visible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Subempleo Invisible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Grupos Industriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
. . . . . . . . . . . . . . . . . Interpretación de las Medidas de Subempleo 48 SEGMENTACION DEL MERCADO DE TRABAJO . . . . . . . . . . . . . . . . 50
. . . INSTITUCIONES DEL MERCADO DE TRABAJO Y POLITICAS SALARIALES 54 MERCADOS DE TRABAJOS RURALES Y EMPLEO . . . . . . . . . . . . . . . 56
Empleo Rural Fuera de la Finca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Subempleo Rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Distribución del Ingreso Rural 62
CAPITULO IV
LIMITACIONES AL CRECIMIENTO DEL EMPLEO Y . . . . . . . . ALTERNATIVAS PARA GENERAR EMPLEOS 71
POLITICAS MACROECONOMICAS. COMERCIO. INDUSTRIALIZACION Y PRECIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
POLITICA DEL MERCADO DE TRABAJO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 TAMANO Y CALIDAD DE LA FUERZA DE TRABAJO . . . . . . . . . . . . . 78 LIMITACIONES Y OPCIONES INDUSTRIALES Y REGIONALES . . . . . . . . . 80
Estructura Industrial y Distribución por Tamaño de las Empresas . . . . . . . . 80 Exportaciones Manufacturadas e Importaciones . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Descentralización Industrial y Desarrollo Regional . . . . . . . . . . . . . . . 89
CAPITULO V
RECOMENDACIONES PARA LA FORMULACION DE LA ESTRATEGIA DE EMPLEO. POLITICAS Y
PROGRAMAS DEL GOBIERNO DE ECUADOR . . . . . . . . 93
EL DIALOGO Y LAS REFORMAS DE POLITICA . . . . . . . . . . . . . . . . 93 DATOS DE EMPLEO. ANALISIS DE POLITICAS
Y TOMA DE DECISIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 ALENTAR EL CRECIMIENTO Y LA PRODUCTIVIDAD DE LAS
PEQUENAS Y MICRO EMPRESAS EN LOS SECTORES INDUSTRIAL. COMERCIAL Y DE SERVICIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
MANO DE OBRA. CALIDAD Y UTILIZACION . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Educación y Entrenamiento de los Trabajadores . . . . . . . . . . . . . . . 98 Programas de Trabajos Públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
DESARROLLO REGIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
APENDICE: LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS . . . . . . . . . . . . . . 103
v
LISTA DE TABLAS
Tabla
11- 1
11-2
11-3
11-4
. . . . . . . . . . . Ecuador: Estructura del PBI Real, 1970, 1982, y 1983. 5
Ecuador: Tamaño de la Población y Tasas de Crecimiento, 1950-1982. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
. . . . . . . . . Ecuador: Distribución de la Población por Grupos de Edad 8
Ecuador: Proyecciones del Crecimiento de la Población Rural y Urbana, 1985-2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Ecuador: Estructura de la Población Económicamente Activa por Grupos de Edad y Sexo, 1962 y 1982 . . . . . . . . . . . . 12
Ecuador: Proyecciones de la Población Económicamente Activa por Sexo y Area (Rural y Urbana) . . . . . . . . . . . . . . . 15
Ecuador: Empleo por Sectores (Censos 1962 ,1974~1982) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Ecuador: Elasticidades Empleo/Producto por Sector . . . . . . . . . . . . 17
. . . . . . . . . . . . . . . . . Ecuador: PBI por Trabajador por Sector. 18
Ecuador: Crecimiento de la Producción por Trabajador por Sector. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Ecuador: Tasas de Desempleo Abierto, 1962-1983 Segun Distintas Fuentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Ecuador: Tasas de Desempleo y Subempleo por Grupos Ocupacionales Quito, Guayaquil y Cuenca, Noviembre 1987. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Ecuador Participación del Empleo Informal Sobre el Empleo Total por Rama de Actividad y Categoria de Ocupación, Quito, Guayaquil y Cuenca, Noviembre 198% . . . . . . . . . . . . . . 35
Ecuador: Empleo en el Sector Informal por Rama de Actividad y Categoria de Ocupación , Quito, Guayaquil, y Cuenca, 1987 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Ecuador: Estimaciones del Subempleo Urbano, 1962- 1982. . . . . . . . . . 43
Ecuador: Tasas de Subempleo para Diferentes Grupos de Trabajadores (Quito, Guayaquil, y Cuenca) - Areas Urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ecuador: ~ubempieados Visibles Segun Rama de Actividad por Categoria de Ocupación (en Porcentajes Respecto al Total de Empleo por Rama de Actividad y Categoria de Ocupación) Quito, Guayaquil y Cuenca, Nov. 1987 . . . .
Ecuador: Subempleados Invisibles Segun Rama de Actividad por Categoría de Ocupación (en Porcentajes Respecto al Empleo Total por Rama de Actividad y Categoria de
. . . Ocupación) Quito, Guayaquil y Cuenca, Nov. 1987.
Ecuador: Población Económicamente Activa Rural por Rama de Actividad. . . . . . . . . . . . . . . . . .
111-9
III- 1 o
Ecuador: Subempleo Agricola . . . . . . . . . . . . . .
Ecuador: Ingreso al trabajo y su Distribución . . . . . . . . . en las Areas Urbanas y Rurales, 1975
III- 1 1 Ecuador: Fuentes de Ingreso por Tamaño de . . . . . . . . . . . . . . . . . Propiedad Agricola
III- 12
IV- 1
. . . . . . . Ecuador: Distribución del Ingreso Rural, 1978
Ecuador: Términos de Intercambio del Sector Agricola en Relación al Sector Manufactura . . . . . .
Ecuador: Precios Relativos de los Bienes Comerciables . . Ecuador: Salario Industrial Promedio como
. . . . . . . . . Múltiplo del Salario Mínimo, 1986.
Ecuador: Relación de las Grandes Empresas con las Pequeñas Empresas Respecto al Número de Estable- cimientos, Personal Empleado y Valor
. . . . . . . . . . Agregado 1965, 1980, 1982, y 1986
IV- 5 Ecuador. Microempresas (1 -9 personas) Total Nacional, 1980.
RESUMEN EJECUTIVO
El nuevo Gobierno de Ecuador (GE) visualiza la situación del empleo como una víctima de la crisis econ6mica que sufre el país. Tasas de desempleo y subempleo altas y crecientes se citan constantemente en las discusiones oficiales y populares de los problemas econ6micos del Ecuador.
Por el lado de la oferta, la fuerza de trabajo crece rápidamente debido a una alta tasa de crecimiento demográfico, a la creciente participación de la población en edad de trabajar en la poblaci6n total y al aumento de las tasas de participación, particularmente las femeninas. La poblaci6n rural y urbana esta creciendo, a pesar que la primera crece más lentamente que la última y va disminuyendo como porcentaje de la población total. Se necesita un programa de investigación aplicada, entrenamiento y educación acerca de las interacciones entre crecimiento poblacional, pobreza, políticas de población y programas de planificación familiar para incrementar la conciencia pública sobre los problemas e identificar las opciones de política.
El rápido crecimiento industrial durante los años 1974-1982 fue altamente capital-intensivo, resultando en una baja absorción de mano de obra en relación al crecimiento de la producci6n. El empleo en la agricultura bajó y la migración rural-urbana fué alta. Después de 1974, la mayor parte de la absorción de trabajo urbana tuvo lugar en el sector servicios a niveles de productividad estancados. Gran parte de la mano de obra vino de las áreas rurales -- los migrantes se auto-emplearon o tomaron empleos de baja productividad, creando una gran masa de trabajadores urbanos subempleados.
Las estimaciones oficiales de desempleo son altas si se las compara con los resultados de la Encuesta de empleo en Quito, Guayaquil y Cuenca. Esta Encuesta indica que la tasa de desempleo urbano es de 7.2 porciento, baja si se la compara con las tasas de desempleo en otros países de América Latina, y restandole apoyo al punto de vista de que el desempleo abierto es un serio problema del mercado de trabajo. De acuerdo a la encuesta, el desempleo urbano fue más alto entre los trabajadores jóvenes, mujeres, no jefes de hogar, y trabajadores con niveles de educación relativamente altos. Estas características definen una fuerza de trabajo secundaria, más que a los pincipales sostenedores del ingreso familiar.
El subempleo -- a menudo reportado como afectando al 50% de la fuerza de trabajo -- es un fenómeno más complejo. El subempleo visible, definido como los trabajadores que trabajan menos de 40 horas por semana pero que quisieran trabajar más, fue bajo en la Encuesta urbana, afectando solo el 4.8% de la fuerza de trabajo. El subempleo invisible, definido como los trabajadores que trabajan 40 horas o más por semana percibiendo ingresos menores al salario mínimo legal, fué más alto. No tomando en cuenta las compensaciones legales adicionales, el 19.3% de la fuerza de trabajo cubierta por la Encuesta eran subempleados invisibles. Considerando las compensaciones adicionales establecidas por ley, el subempleo invisible sube a 21.9% de la fuerza laboral, una tasa baja e inconsistente con la tasa de subempleo de 50% frecuentemente citada.
El subempleo puede definirse de muchas maneras y usarse para referirse a diferentes aspectos del empleo en un país. Un análisis más detallado de los datos de la Encuesta para este informe reveló la asociación del subempleo invisible con empleos de baja productividad, y con bajos ingresos y pobreza para los trabajadores afectados. Este hallazgo es consistente con el concepto de sector informal, que postula que la rápida industrialización con baja absorción de mano de obra ha empujado a la mano de obra a trabajos de baja productividad más que al desempleo abierto.
Puntos de vista opuestos sobre el sector informal se relacionan con la pregunta de que tan eficiente es el mercado de trabajo en la determinación de salarios y empleo en el marco de los regímenes de políticas macroeconómicas y comerciales . Si trabajadores con capital humano equivalente reciben diferentes ingresos en diferentes ocupaciones, entonces el mercado de trabajo es caracterizado como segmentado y no puramente competitivo. Si, en cambio, los retornos al capital humano son similares a través de los sectores, el mercado de trabajo es entonces lo suficientemente competitivo como para producir una asignacion eficiente de la mano de obra, y los bajos ingresos reflejan aproximadamente los diferenciales de capital humano entre trabajadores.
Este tema no ha sido investigado en el Ecuador. A partir de resultados obtenidos en los Estados Unidos y en otros países latinoamericanos, puede afirmarse que existe alguna segmentación del mercado de trabajo. Las industrias de altos salarios no absorben la suficiente mano de obra, mientras muchos de los trabajadores pobremente pagados se encuentran atrapados en empleos de baja productividad en el sector informal. Una reforma de las políticas es necesaria para crear más empleos basados en el crecimiento económico, juntamente con programas para mejorar la educación y calificación de los trabajadores de baja productividad. La reforma de las políticas es necesaria también para reducir el impacto de las regulaciones y arreglos institucionales que causan o perpetúan la desigualdad de ingresos entre industrias.
A través del diálogo, los donantes pueden alentar al GE a ir más allá de las reformas de políticas macroeconómicas y comerciales orientadas al crecimiento basado en las exportaciones, y dirigir la discusión de las políticas sectoriales hacia la determinación del número y tipo de empleos creados por el crecimiento. Los impactos intersectoriales indirectos deben enfatizarse, junto con la elasticidad empleo/producto del crecimiento. Por ejemplo, el crecimiento agrícola basado en rendimientos más altos por unidad de superficie elevara el ingreso agrícola, pero hará poco por el empleo agrícola directo mas allá de mantener la actual fuerza de trabajo. Sin embargo, si el mayor ingreso es distribuído ampliamente entre los hogares propietarios de pequeñas fincas, subirá la demanda de bienes de consumo y servicios. Esta demanda puede ser satisfecha por producción local a pequeña escala que es mano de obra intensiva. Tal producción estimulará el empleo no-agrícola.
El diálogo sobre políticas puede tratar los temas de empleo en forma más eficiente si se mejora la capacidad del GE para recolectar datos sobre empleo y fuerza de trabajo, y para llevar a cabo análisis de las implicaciones de políticas alternativas. El GE necesita crear un marco institucional y preparar los recursos humanos para este propósito.
Como un complemento al enfoque sectorial, el GE debe desarrollar programas eficientes que alienten el crecimiento y la productividad de las micro y pequeñas empresas en actividades industriales, de comercio y de servicios. Esto no significa que todas las micro-empresas deban recibir ayuda. Pocas de estas pequeñas empresas crecerán y se volverán económicamente viables, debido a que la mayoría representa esfuerzos de supervivencia de los más pobres. Programas de apoyo a estas unidades servirían más un propósito asistencia1 que de desarrollo. Hacer crecer "el débil sector medio" en la distribución por tamaño de las empresas favorecerá el empleo debido a que ellas producirán productos intensivos en mano de obra, y a menudo escogerán técnicas de producción más mano de obra intensivas. Los programas de obras públicas dirigidos a la creación de activos pueden proporcionar transferencias de ingresos a corto plazo para los subempleados estacionales en las zonas rurales y para los más pobres en las zonas urbanas.
Los mejora de los programas de educación primaria y vocacional debe implementarse tan amplia y rápidamente como lo permita el presupuesto del sector público. Estas inversiones de capital humano son necesarias ahora, mientras la economía esta estancada, de modo que las calificaciones y aptitudes de los trabajadores no limiten el crecimiento futuro. Se debe asistir al GE en el diseño de inversiones educacionales eficientes para apoyar el crecimiento empleo-intensivo.
El crecimiento empleo-intensivo y la promoción de las pequeñas empresas y micro-empresas debe tambien considerar el problema de localización. El GE debe evaluar el rol de los vínculos rural-urbanos en sus políticas de empleo y crecimiento. Se debe desarrollar una estrategia que aliente la ubicación de servicios y funciones en los pueblos rurales y las ciudades secundarias en base a una organización espacial eficiente de la producción agrícola y no-agrícola. Ubicando las actividades de manufactura a pequeña escala y los servicios donde está subiendo la producción y los ingresos agricolas generará más empleo que ubicando la producción en unidades de gran escala en las principales ciudades.
CAPITULO 1
INTRODUCCION
Este informe refleja la creciente preocupaci6n del nuevo Gobierno de Ecuador
(GE) y de la Misión en Ecuador de la Agencia para el Desarrollo Internacional
(USAID) sobre el empleo, particularmente el empleo no agrícola1. Varios conceptos
de empleo y sub-empleo se examinan en este documento. Se interpretan nuevos datos
sobre su magnitud y su relación con el crecimiento y el cambio estructural de la
economía ecuatoriana. El informe concluye con un análisis de la estrategia de
generación de empleo y sus implicaciones para la programación del gobierno de
Ecuador y los donantes.
La preocupación sobre el empleo en países en vías de desarrollo surge a partir
de los años 70. Con anterioridad, se pensaba en el desarrollo econ6mico como
dependiente primariamente de la tasa de acumulación de capital. El nuevo concepto
de desarrollo enfatiz6 la movilización de recursos como medio para incrementar la
tasa de acumulación de capital. El empleo sería generado por el crecimiento del
producto, y sus cambios reproducirían la transformación estructural de la fuerza de
trabajo en las economías industriales de altos ingresos.
La percepción del empleo como un problema del desarrollo surge de datos que
mostraban que la evolución de la estructura de empleo en los países en vías de
desarrollo era diferente a la observada en las etapas iniciales de industrialización en
los países desarrollados. En particular, se observaba que el rápido crecimiento
industrial generaba muy pocos empleos industriales en los países en desarrollo. La
baja capacidad de asimilación del sector industrial moderno, asociaciada a un
acelerado crecimiento de la fuerza de trabajo, condujo a la rápida expansión del
empleo en servicios y en el sector público. La expansión del empleo terciario fué
vista como negativa, dada la baja productividad e ingresos de los trabajadores
'A lo largo de este informe nos referiremos al empleo fuera de finca como empleo no agrícola . El empleo no agrícola incluye tanto al empleo rural fuera de las fincas agrícolas, como a la totalidad del empleo urbano.
involucrados. Aparecieron numerosos estudios nacionales y comparativos entre países
-- incluyendo estudios sobre Ecuador -- calculando el grado de sub-utilizaci6n del
trabajo en los países en vías de desarrollo. La mayoría de estos estudios concluyb
que el grado de sub-utilizaci6n de la fuerza de trabajo era grande, que el
sub-empleo estaba estrechamente asociado a la muy desigual distribución del ingreso,
y que era necesaria más atenci6n a los efectos sobre el empleo de estrategias
alternativas de desarrollo con el objeto de mejorar las consecuencias sociales del
desarrollo en los paises de bajos ingresos.
Apoyandose en los crecientes ingresos de las exportaciones petroleras y en
préstamos internacionales, a mediados de la década de los 70 el GE se embarcd en un
programa expansivo de crecimiento y creación de puestos de trabajo . Cuando el
crecimiento bajó hasta el punto de inmobilización en los 80, se hizo evidente que el
crecimiento del empleo industrial había sido mucho menor que el crecimiento del
producto industrial. Gran parte de la fuerza de trabajo había sido absorbida en
actividades de baja productividad en el sector servicios . Más aún, debido a la
rápida migracibn rural-urbana, la extensión del sub-empleo parecía haber crecido a "
niveles nunca vistos. La profunda recesión econ6mica de los años 80, al deterioriar
la situación de empleo e ingresos, exacerbó aún más esta situación.
Estos acontecimientos condujeron a una convergencia de puntos de vista acerca
de la gravedad del problema del desempleo y el sub-empleo en el Ecuador, y de la
importancia de las pequeñas empresas y el sector informal en su reducción. Este
informe discutirá ambas partes de esta proposición en relación con la estrategia
general de desarrollo del GE y con los programas de asistencia técnica de los
donan tes.
CAPITULO 11
CRECIMIENTO, CAMBIO ESTRUCTURAL, Y EMPLEO EN LA ECONOMIA ECUATORIANA
CRECIMIENTO GENERAL Y SECTORIAL DEL PRODUCTO BRUTO INTERNO
Desde 1960, el Producto Bruto Interno (PBI) de Ecuador a crecido a una tasa
promedio anual de 6.5%. El crecimiento durante el período 1972-1981 excedió un
promedio de 7.1% anual. Este crecimiento fue el producto de una rápida alza en el
valor de las exportaciones de petróleo y de la expansión del sector servicios. Si se
excluyese el sector petróleo, el resto de la economía creció a una tasa de 7.5%
durante 1972-1981 en respuesta al fuerte estímulo de las exportaciones petroleras y
de los préstamos externos.
En los años 80, las recurrentes crisis fiscales y de Balanza de Pagos han tenido
fuertes efectos negativos sobre la economía y su crecimiento. Después de 1981, el
crecimiento promedió menos de 3% anual, y fué prácticamente nulo en términos
per-capita. Este estancamiento en el producto por habitante en aiios recientes puede
compararse a incrementos promedio de 2.5% durante 1960-1986, y de 4.5% durante
1977- 1981.
La relación entre el producto por habitante y el empleo en una economía
pueden ilustrarse con la siguiente ecuación:
Trabajadores PBI PEA Actuales PBI
- - X X
Población Población PEA Trabajadores Actuales
donde PEA es la población económicamente activa. Esta ecuación simplemente
establece que el PBI por habitante en una economía es el producto de la tasa de
participación en la fuerza de trabajo de la población, por la tasa de empleo de la
fuerza de trabajo, por el producto por trabajador. Los términos de esta ecuación
serán utilizados durante todo este informe para investigar las relaciones entre
crecimiento, empleo y productividad en la economía ecuatoriana.
En términos sectoriales, la economía ha mostrado la baja esperada en la
participación del sector primario (cultivos, ganadería, silvicultura y pesca) en el
producto total, especialmente durante los aiios de 1970-1982 (Tabla 11-1). Entre 1982
y 1986, una pequeña baja en la participaci6n de los cultivos fué compensada por un
pequeiío incremento en la ganadería y pesca. La participación del sector
manufacturero se elevó entre 1970 y 1982, pero declinó en 1986 a niveles menores que
los observados en 1970. Los servicios crecieron más lentamente que el producto
total, conduciendo a la reducción de su participación en el producto total. Esta
caída sostenida en los servicios como porcentaje del PBI desde 1970 necesita ser
contrastada con la tendencia del empleo en el sector. La comparación sera hecha
despues de una revisión de la producción total y del crecimiento de la fuerza de
trabajo en Ecuador.
CRECIMIENTO DE LA POBLACION Y DE LA FUERZA DE TRABAJO
Las cifras de la población Ecuatoriana están basadas en los censos efectuados en
1950, 1962, 1974, y 1982. Los datos de estos censos han sido evaluados
recientemente, ajustados sistemáticamente por sub-numeración y usados para revisar
las estimaciones de crecimiento poblacional desde 1950.' Algunos de los resultados
generales se encuentran en la Tabla 11-2.
Entre 1950 y 1982, la población creció de 3,250,000 a 8,700,000, un incremento
del 260%. La tasa anual de crecimiento fué más alta en el período intercensal
1962-1974 (3.2%) que durante el intervalo 1950-1962 (2.9%), pero bajó otra vez a
2.8% durante 1974-1982. A pesar de esta reducción, la tasa de crecimiento de la
población permaneció alta si se la compara con países que tienen niveles de ingreso
per-capita similares.
El futuro crecimiento poblacional es un factor importante que afecta la demanda
laboral, y por lo tanto el empleo. Basados en una supuesta "media" con respecto a
los niveles de fertilidad, la población de 1985 a 2000 fue proyectada como sigue:
CONADE-UNFPA, Población y Cambios Sociales, Quito: Corporación Editora Nacional, 1987.
TABLE 11-1
ECUADOR: ESTRUCTURA DEL PBI REAL, 1970, 1982 Y 1986 (Porcentaje del total)a
Agricultura Ganadería Silvicultura Pesca Petróleo y Gas ~ a t u r a l ~
(Petroleo Crudo y Gas Natural)
Minería Manufactura Servicios Impuestos Indirectos
Fuente: Banco Mundial, Ecuador: Memorandum Económico del País, Junio 16, 1988, p.4.
a Basado en sucres constantes de 1975.
La producción de petróleo refinado en Las Cuentas Nacionales puede ser negativa porque las producción es vendidos a precios menores que el costo cuando los insumos del crudo son contabilizados a precios. internacionales. Alternativamente, los insumos del crudo pueden ser a precios nacionales y la diferencia entre los precios domésticos e internacionales se muestra como subsidio y se deduce de los impuestos indirectós.
TABLE 11-2
ECUADOR: POPLACION Y TASAS DE CRECIMIENTO, 1952- 1982
Población (estimados corregidos)
Tasa de Crecimiento
Año Censal Masculina Femenina Total Intercensal
Fuente: CONADE-UNFPA, Población y Cambios Sociales, Quito: Corporación Editora Nacional, 1987.
Año - Población ~ r o v e c tadaz
Estas proyecciones implican que el crecimiento de la población declinará
gradualmente de su tasa actual a 2.5% durante 1995-2000. De acuerdo con estas
proyecciones, la población totalizará casi 14,000,000 hacia el final de este siglo, un
incremento absoluto de 4.6 millones de personas respecto a 1985. Si la población
aumenta casi 50% para el año 2000, la fuerza de trabajo también crecera a una tasa
determinada por la estructura de edades de la población y por la tasas de la
participación por grupos de edad y sexo.
La distribución de edades dentro de la población afecta la demanda potencial de
mano de obra. La Tabla 11-3 muestra la distribución de la población por grupos de
edad, y muestra que los grupos de edad (15-64) que más contribuyen a la población
económicamente activa están aumentando como parte de la población total. Este
cambio en distribuci6n por edad comenzó en los años 80 y continuará hasta el final
del siglo. Como resultado, la fuerza de trabajo potencial crecera cada año más
rápidamente que la población. Más aún, ya que los cambios en la distribución se
concentran en el grupo de 20-64 años de edad, el número de los entrantes
potenciales en la fuerza de trabajo se incrementar4 rápidamente en los años 1990.
Antes de discutir la tasa de participación en la actividad económica, es
necesario revisar la composición rural-urbana de la población debido a que la
participación económica por grupo de edad y sexo puede ser diferente en los
componentes urbanos y rurales de la población del país.
Ibid, p. 285-6.
TABLA 11-3
ECUADOR: DISTRIBUCION DE LA POBLACION POR GRUPOS DE EDAD
Grupo de Edad 1950 1980 1990 2000
0-4 17.5 16.3 15.5 14.2 5- 14 25.2 25.4 24.5 24.4 15-19 9.7 10.9 10.7 10.4 20-64 43.6 44.1 45.8 47.3 65 o más 4.0 3.3 3.5 3.7
Fuente: INEC-CLAD, Ecuador, "Estimaciones y Proyecciones de Población, 1990- 2000."
En Ecuador, la clasificación rural-urbana de la poblacion está definida por un
criterio politico-administrativo. Todas las personas residentes en las capitales de
provincia y cabeceras de cantones se consideran parte de la población urbana. ' Los
cantones estan sub-divididos en condados, de modo que cada cantón debe tener al
menos un condado urbano. Sin embargo, una entidad urbana puede extenderse más
alla de un condado. En 1982, por ejemplo, 126 entidades urbanas incluyeron 236
condados urbanos, mientras que los 725 condados restantes fueron 'considerados
rurales.' A través del tiempo, al crearse cantones adicionales, la población en las
cabeceras de estos cantones recientemente designados fué añadida a la población
urbana.
El uso de este criterio significa que pequeños centros poblados -- algunos con
menos de 1,000 habitantes -- están incluídos en la población urbana, a pesar de que
algunas entidades urbanas más grandes -- con más de 20,000 personas -- son
clasificadas como rurales.
La proporción de la población considerada rural bajó de 71.5% en 1950 a 51 .l%
en 1982. Estas cifras muestran un proceso de urbanización del país. Sin embargo,
La población rural incluye también a las personas que viven en los bordes urbanos de las capitales de provincia y los asientos de condado.
debe notarse que el tamaño absoluto de la población rural seguía creciendo en 1982,
aunque a un ritmo más lento que la población urbana. Al final del período
intercensal 1974-1982, la tasa de crecimiento de la población rural declinó por debajo
el uno por ciento (0.91%), y la tasa de crecimiento urbano fue cinco veces más alta
(4.48%).'
Si la definición de población urbana fuese cambiada para incluir solamente a las
entidades con 10,000 o más habitantes, la población urbana en 1982 habría
representado solamente el 46.7% del total de la población, y habría consistido en 50
localidades en lugar de las 126 incluidas en el censo. El uso del criterio censal
sobre-estima el tamaño de la población urbana al dejar de incluir localidades urbanas
de tamaño considerable, y define muchos centros con poca población como urbanos.
Proyecciones recientes del crecimiento de la población rural y urbana en la
década del 90 se presentan en la Tabla 11-4. Estas proyecciones indican que se
espera que el crecimiento urbano disminuya, y que el crecimiento rural permanezca a
1% anual. Si estas proyecciones son válidas, la población urbana representará menos
de las dos terceras partes de la población total en el año 2000. Ecuador sería
entonces uno de los países menos urbanizados de América Latina. Más aún, todavía
no habria pasado el punto donde la población rural alcanza su tamaño absoluto
máximo y comienza a declinar tanto en número como en proporción al total de la
población.
Mucha de la diferencia entre las tasas de crecimiento de la población urbana y
la población rural es causada por la migración rural-urbana. En el pasado Ecuador
ha experimentado una rápida migración rural-urbana, influenciada tanto por factores
de atracción como de empuje. La población rural era atraída a las ciudades por
mejores oportunidades económicas y por un mejor acceso a los servicios sociales y al
confort urbano. Era empujada fuera de las areas rurales por la pobreza persistente y
por falta de acceso a la tierra.
CONADE-UNFPA, op. cit., p.196
TABLA 11-4
ECUADOR: PROYECCIONES DEL CRECIMIENTO DE LA POBLACION RURAL Y URBANA, 1985-2000
Indicador Demográfico
Población Urbana 4.8 19.6 5.902.2 7.147.5 8.516.0 Porcentaje 51.39 54.74 58.04 6 1 .O9 Tasas de crecimiento 4.62 4.05 3.83 3.50 anuala
Población Rural 4.558.4 4.879.4 5.166.7 5.423.4 Porcentaje 48.6 1 45.26 4 1.96 38.91 Tasas de crecimiento 1.18 1.36 1.14 0.97 Anuala
Fuente: CONADE-UNFPA, Población y Cambios Sociales, Quito: Corporación Editora Nacional, 1987.
a Se refiere a la tasa máxima durante los 5 años que finalizan en el año mostrado.
El número neto de los migrantes rural-urbanos fue estimado en el estudio
CONADE-FNUAP. Del incremento neto de los 1,269,640 residentes urbanos entre
1974 y 1982, el 50% (634,820) fueron atribuídos al crecimiento vegetativo de la
población urbana. El otro 50% es el producto de la reclasificación de los condados
rurales a urbanos y dela migración rural-urbana. De este último 50% , el estudio
estimó que la reclasificación añadió solamente 36,819 personas, mientras que la
migración durante el período intercensal aumentó 598,000 personas a la población
urbana.
Estas proyecciones implican que es probable que la sustancial migración
rural-urbana continúe en 1990. De este modo, los mercados de trabajo rurales y
urbanos continuarán conectados por flujos migratorios, una interrelación que será
discutida más adelante en el Capítulo 111.
La tasa de participación económica es la otra variable que afecta a la población
económicamente activa (PEA), la cual constituye la oferta de mano de obra del país.
La PEA está dada como la población en edad de trabajar por la tasa de participación.
La tasa de participación está relacionada a la participación en la producción del valor
agregado, tal como es medida por las cuentas nacionales. Las tasas de participación
son muy difíciles de estimar y proyectar.
La población económicamente activa potencial en Ecuador incluye a todas las
personas de 12 o más años de edad. En otros países la edad mínima para
participación en la actividad económica más comunmente usada es 15 . La estructura
estimada de la población económicamente activa por edad y sexo para 1962 y 1982 se
muestra en la Tabla 11-5. De acuerdo a estos datos, la tasa de participación total en
Ecuador bajó de 60.7% en 1962 a 51.8% en 1982. Esto implica que la PEA se
incremento a una tasa más lenta que los grupos de edad potencialmente activos.
Las tasas de participación de la fuerza laboral masculina y femenina son en
general bastante diferentes, particularmente en los países de menor ingreso. La tasa
de participación masculina decreció de 87.3% en 1962 a 71.8% en 1982. Los factores
que influenciaron esta baja incluyeron la expansión de la asistencia escolar y el
incremento en la cobertura del seguro social.
TABLA 11-5
ECUADOR: ESTRUCTURA DE LA POBLACION ECONOMICAMENTE ACTIVA POR EDADES Y SEXO, 1962 Y 1982
(porciento)
Grupos de Edades Total Masculina Femina Total Masculina Femina
Total
12 - 14 15 - 19 20 - 24 25 - 29 30 - 34 35 - 44 45 - 54 55 - 64 65 +
Fuente: Gutierrez, A. (1984), "Empleo y Crecimiento en Ecuador 1970-1982. Tendencias Recientes y Lineamientos de Política," ISS-PREALC Documento de Trabajo Q/8411, Quito, Cuadro 10.
Se cree que los censos de población de Ecuador han sub-estimado las tasas de
participación femenina, especialmente en las áreas rurales. Los ajustes basados en
datos de encuestas han resultado en estimaciones de 34.7% para 1962 y 32% para
1982. Esto pequeña baja fué atribuída principalmente a la migración rural-urbana,
dado que las tasas urbanas han sido más bajas históricamente que las rurales. El
incremento en la educación y los cambios asociados a la urbanización, sin embargo,
probablemente elevarán las tasas de participación femenina en areas urbanas sobre las
rurales.
Las estimaciones usadas en este informe mostraron un crecimiento de la PEA a
una tasa anual promedio de 2.9% durante 1974-1982. La participación de la PEA
femenina sobre el total de la población económicamente activa se incrementó de
28.9% en 1962, a 31.2% en 1982. El grupo de edad de 25 a 64 años constituyó 28.9%
del total de la PEA en 1962. En 1982, la concentración de la PEA en ese grupo de
edad se elevó a 64%, reflejando el alza de la asistencia escolar masculina y femenina
en los grupos de menor edad.
Usando la metodología de CELADE, CONADE-FNUAP proyectó la PEA por sexo
y area (urbana y rural) para 1985, 1990, 1995 y 2000 (Tabla 11-6). Estas proyecciones
dependen de las tasas de participación asumidas. Para mujeres, las tasas de
participación asumidas llegan solamente a 26% en áreas urbanas y a 10% en áreas
rurales. El resultado es que la composición por sexo de la PEA total proyectada para
el año 2000 es 77% masculina y 23% femenina. Debido a que las tasas de
participación femenina están seriamente sub-estimadas, es muy probable que la PEA
crezca más rápidamente que lo proyectado.
Teniendo en mente esa sub-estimación, las proyecciones de la Tabla 11-6
muestran que la tasa anual de crecimiento en la PEA (3.15%) se espera que exceda a
la tasa de crecimiento de la poblacional total. Esto resulta tanto de los incrementos
en la participación de la población en edad laboral, como de los cambios proyectados
en las tasas de participación. En estas proyecciones, el crecimiento de la población
en edad de trabajar produjo la mayor parte del incremento de la PEA, lo cual
corrobora la visión de que las tasas de participación, especialmente las femeninas, es
probable que se eleven más rápidamente que lo asumido en las proyecciones .
Las proyecciones de la Tabla 11-6 muestran también la ubicación cambiante de la
PEA. Se espera que el grado de urbanización de la fuerza de trabajo exceda al de la
población, alcanzando el 77% para el aiio 2000. Esta diferencia refleja el carácter
selectivo de la migración rural-urbana. Los adultos jóvenes en edad de trabajar
registran la más alta tasa de migración. Es más, las tasas de participación en la
fuerza de trabajo masculina y femenina en los grupos de edad más propensos a
migrar son más altas que las de cualquier otra categoría. La tasa más alta de
crecimiento proyectada de la PEA urbana (4.31%) sobre la tasa rural (1.41%) se debe
en parte a esta creciente concentración de la fuerza laboral en las áreas urbanas.
En resumen, la fuerza de trabajo urbana y rural crecer& en la década del 90,
pero el sector urbano deber& proporcionar tres de cada cuatro puestos de trabajo
necesarios para emplear a los nuevos ingresantes al mercado de trabajo. La creación
de puestos de trabajo urbanos es por lo tanto una tarea prioritaria a la que el país
debe hacer frente. A pesar de que todavía se requerirá la absorción de la fuerza de
trabajo en las &reas rurales, aunque en menor escala, la elevación de la productividad
y del ingreso tanto de los actuales como de los nuevos trabajadores Furales será el
tema más importante para la áreas rurales en los 90. Este aspecto del problema de
empleo se entenderá más claramente después de analizar los datos sobre empleo
sectorial y tendencias de la productividad.
EMPLEO Y CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO POR SECTORES
En un estudio previo, la elasticidad empleo/producto para Ecuador durante
1974-1982 fué estimada en 0.46, una de las más bajas de América atina.^
Esta elasticidad aumentó después de 1982 debido a que la tasa de crecimiento
decayó mientras que la fuerza de trabajo continuó expandiéndose. Tal incremento,
sin embargo, no debería ser interpretado como una mejora en la capacidad de
generación de empleo de la economía.
Gutiérrez, A., "Funcionamiento del Mercado de Trabajo, Empleo y Necesidades Básicas en Ecuador", Quito: ISS-PREALC Ponencia No. 13, Agosto 1984, p.8.
TABLA 11-6
ECUADOR: PROYECCIONES DE LA POBLACION ECONOMICAMENTE ACTIVA POR SEXO Y DISTRIBUCION RURAL Y URBANA
Población Económicamente Activa Porcentaje de Distribución
1985 1990 1995 2000 1985 1990 1995 2000
PEA Total Masculina Femenina
PEA Urbana Masculina Femenina
PEA Rural Masculina Femenina
Fuente: CONADE- UNFPA, Población y Cambios Sociales, Quito: Corporación Editora Nacional, 1987.
Los datos de empleo para 1962, 1974 y 1982 fueron agregados para los sectores
primario, secundario y terciario de la e c o n ~ m í a . ~ Durante 1974-1982, el empleo en el
sector primario bajó en términos absolutos, a pesar de que se elevó en los sectores
secundario y terciario. Mientras que la participación del empleo en el sector
secundario se elevó imperceptiblemente, el incremento más grande tanto en números
absolutos como en porcentajes de participación ocurrió en el sector terciario (Tabla
11-7).
TABLA 11-7
ECUADOR: EMPLEO POR SECTORES, CENSOS DE 1962,1974, Y 1982
(000 personas)
Sector 1962 1974 1982
Primario 801.6 Secundario 262.8 Terciario 374.6
Total 1,439.0
Fuente: CONADE-FNUAP, Población y Cambios Sociales, Quito: Corporación Editora Nacional, 1987.
Nota: El petróleo ha sido excluído de estos datos.
Las elasticidades implícitas empleo/producto por sectores se muestran en la
Tabla 11-8. La absorción del empleo en el sector terciario ha sido la más alta desde
1962, mientras que la más baja ha sido la del sector secundario. El empleo en el
sector secundario creció más lentamente que el producto aún durante los años de
auge económico (1976 a 1982). La elasticidad empleo/producto del sector primario fué
negativa después de 1974. Dentro del sector secundario, el crecimiento del empleo se
concentró en construcción más que en manufactura. Dentro de los años 1962 a 1982,
Primario: agricultura, forestería, y pesquería; secundario: manufactura, construcción y utilidades; terciario: comercio, transporte, finanzas, y servicios públicos y personales.
el empleo en el sector manufacturero creció solamente de 210,200 a 270,660, una tasa
de crecimiento promedio anual de sólo 1.4%. En cambio, el empleo en construcción
creció de 86,400 a 153,600 durante 1974-1982, un incremento promedio de 7.8% anual.
En 1982, la construcción llegó a 35% del empleo total en el sector secundario, desde
18% en 1962.
TABLA 11-8
ECUADOR: ELASTICIDADES EMPLEO/PRODUCTO POR SECTOR
Periodo
Sector 1962- 1974 1974- 1982 1962- 1982
Primario 1 .O7 -0.09 0.69 Secundario 0.23 0.50 0.30 Terciario 0.7 1 0.99 0.83
Fuente: Estimados de los autores basados en los datos de los censos.
El producto por ocupado también ha sido calculado para los años donde se
hayan encontrados datos comparables disponibles. El producto por ocupado creció
desde 1970 en los sectores primario y secundarios, pero en 1982 el producto por
ocupado en las actividades primarias fué un 25% menor que el de las actividades
secundarias (Tabla 11-9). En servicios, el producto por trabajador se ubica entre los
otros dos sectores. Aumentó durante 1962-74, pero no ha crecido desde 1974. La
gran absorción de trabajadores en el sector servicios durante 1974-1982 ha sido
lograda a costa del estancamiento del producto por ocupado.
Esta información se presenta también en la Tabla 11-10 como tasas de
crecimiento del producto por trabajador. El sector primario no solo ha tenido la
productividad promedio más baja, sino que también ha sido ha registrado un
crecimiento menor que el sector secundario. A pesar de que la productividad en
servicios aumentó tan rápidamente como en los otros sectores durante 1962-1974, se
estancó después de 1974. Estos datos son consistentes con varias conclusiones sobre
producto, empleo y productividad en la economía ecuatoriana'
El sector primario esta logrando un modesto crecimiento por trabajador pero es incapaz de absorber mano de obra adicional. Es más, el producto por trabajador en el sector primario ha decaído consistentemente desde 1962 con relación al promedio de la economía (Tabla 11-9).
El rápido crecimiento industrial durante 1974- 1982 fué altamente capital-intensivo de modo que la absorción de fuerza de trabajo fué baja en relación al crecimiento del producto. Como consecuencia, el producto por trabajador en el sector secundario creci6 más rapidamente que en cualquier otro lugar en la economía.
Después de 1974, la mayor parte de la absorción de fuerza de trabajo urbana ocurri6 en el sector servicios, con niveles de producto por trabajador estancados. Mucha de esta mano de obra fueron migrantes rural-urbanos empleandose como trabajadores por cuenta propia o en empleos de baja productividad. De allí que se creara una gran masa de sub-empleo urbano.
TABLA 11-9
ECUADOR: PBI POR TRABAJADOR POR SECTOR
Sector 1962 1974 1982
Primario Secundario Terciario Promedio
Razones
Fuente: Estimados de los autores.
Nota: PBI en sucres constantes de 1975. Las cifras del PBI usados fueron promedio de 3 años centrados en los años censales.
TABLA II- 10
ECUADOR: CRECIMIENTO DEL PRODUCTO POR TRABAJADOR POR SECTOR
Sector 1962- 74 1974-82 1962-82 (cambio promedio en el porcentaje anual)
Primario -0.20 Secundario 9.14 Terciario 1.57 Toda la economía 2.42
Fuente: Estimado por los autores.
CAPITULO 111
ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MERCADOS DE TRABAJO EN ECUADOR
La incapacidad de la economía Ecuatoriana para generar suficientes trabajos
estables y bien remunerados es percibida como una deficiencia importante en el
funcionamiento del mercado de trabajo. Un muestre0 de la literatura local y de
informaci6n periodística sobre empleo muestran la existencia de una preocupación
general sobre el tema. El nuevo Gobierno de Ecuador (GE) ha anunciado que la
generación de empleo y la reducción del sub-empleo se encuentran entre los
objetivos más importantes de su política.
Esta preocupación sobre el empleo es comprensible: gran parte de la población
trabajadora en Ecuador, como en la mayor parte de otras economías en desarrollo, se
ocupa en actividades de baja productividad obteniendo bajos ingresos. La
desaceleraci6n del crecimiento de la economía Ecuatoriana desde 1982 ha
incrementado el porcentaje de la población ocupada en actividades de baja
productividad y reducido el ingreso promedio de los trabajadores. En este contexto,
el sub-empleo o, más generalmente, el problema de empleo, debe entenderse como un
nombre que abrevia los problemas básicos de baja productividad e ingresos bajo el
nivel de pobreza que afectan a importantes grupos de trabajadores.
A pesar del acuerdo sobre la importancia de la sub-utilización de fuerza de
trabajo en el Ecuador, subsisten desacuerdos acerca de las causas y los remedios del
problema. Ya que las fuentes de datos son escasas o inexistentes, los estimados
cuantitativos del grado y la extensión de la sub-utilización de fuerza de trabajo
varían ampliamente. Diferentes marcos conceptuales inspiran diferentes metodologías
de estimaci6n, produciendo a menudo resultados inconsistentes y difíciles de
reconciliar. Así como en otros países, existe una tendencia a sobre-estimar el
desempleo y subempleo. Cuando aparecen datos más confiables, usualmente basados en
Encuestas de Hogares, habitualmente los estimados de desempleo y subempleo se
revisan hacia abajo.
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Aún si datos más confiables basados en Encuestas de Hogares permiten un
acuerdo acerca de las dimensiones cuantitativas del problema de empleo, las políticas
de empleo permanecen todavía en discusión. Existen desacuerdos básicos acerca de
cuán puramente competitivos son los mercados de trabajo en los países en
desarrollo, y acerca de la extensión e importancia de las distorsiones institucionales
en forma de leyes de salario mínimo y regulaciones de contratación y despido.
Las discusiones sobre el problema del empleo y sus soluciones se encuentran
dominadas por dos visiones opuestas, ambas con una fuerte carga ideológica. El
enfoque neoclásico afirma que los mercados de trabajo son razonablemente
competitivos, en tanto que el enfoque del sector informal postula que los mercados de
trabajo están segmentados y ,por lo tanto, no son puramente competitivos. Debido a
estos puntos de partida tan diferentes, no es sorprendente que las recomendaciones
inspiradas por una visión sean a menudo la imagen contraria de las recomendaciones
inspiradas por la otra.
Análisis cuidadosos de la evidencia disponible sugieren que la verdad se
encuentra a medio camino. Literatura empírica reciente, referida a Estados Unidos y
países latinoamericanos, concluye que la dispersión inter-sectorial de los salarios
indica que los mercados de trabajo son en algún grado no competitivos. A pesar de
ello, la segmentación identificada es de una naturaleza distinta que la propuesta por
los adherentes del sector informal. En lugar de cortar exclusivamente por el tamaño
de la empresa, el limite entre los trabajos de baja y alta productividad corta a través
de los sectores, con el tamaño de firma, la intensidad de capital y la rentabilidad
actuando como factores subyacentes a la segmentación.
Los trabajos de alta productividad están concentrados en grandes
establecimientos y en industrias más rentables. Trabajadores cualitativamente
equivalentes ganan más altos ingresos trabajando en esos grandes establecimientos e
industrias que en cualquier otra parte de la economía. La política de empleo por lo
tanto debe generar el número más alto posible de empleos de alta productividad.
Para lograr este objetivo, se necesita una reforma de política con el objetivo de
aumentar la competitividad de los sectores comerciables y mejorar la asignación de
recursos en los sectores no comerciables. Debido a que existe una divergencia entre
los costos sociales y privados del trabajo en las industrias de alta productividad, las
políticas que promuevan el empleo en esos sectores aumentan la eficiencia y, por lo
tanto, son justificables en un régimen de política orientado hacia el mercado.
Este capítulo comienza con una revisión de la extensión del desempleo y sub-
empleo en Ecuador, usando datos recientes de la Encuesta de Hogares urbana,
facilitados al equipo por el Instituto Nacional de Empleo (INEM). A continuación, se
analiza la segmentación del mercado y las ideas presentadas brevemente en los
párrafos precedentes se desarrollan con más detalle. Finalmente, se analiza el empleo
agrícola y el empleo rural no-agrícola.
DESEMPLEO: CONCEPTOS Y MEDIDAS
El desempleo, un concepto amplia e indiscriminadamente usado, ha perdido todo
significado preciso. Es lo mismo ser desempleado en un área rural que ser
desempleado en un área urbana? Es igual el desempleo en cada estadio del
desarrollo económico? La respuesta a ambas preguntas es no, pero los analistas
todavía estiman las tasas de desempleo rural y urbano en un país y deciden que
desempleo es alto comparado con algún standard internacional de pleno emp1eo.l
La definición standard de desempleo se refiere a los participantes en la fuerza
de trabajo deseosos de trabajar pero que no pueden encontrar empleo. En la
Encuesta de Hogares el INEM lo definió como:
Todas las personas de más de 12 anos que no estaban trabajando durante el período en referencia (cinco semanas), que estaban desempleadas pero disponibles a trabajar, y aquellas que no han tomado acción para conseguir un trabajo asalariado o por cuenta propia Este concepto cubre a los trabajadores que perdieron sus trabajos debido a que fueron despedidos o renunciaron (cesantes) tanto como aquellos que se incorporaron por primera vez al mercado de trabajo (buscan por primera vez).
l Ver Piore, M. "Historical Perspectives and the Interpretation of Unemployment," Journal o f Economic Literature, XXV(4), Diciembre 1987, pp. 1834-50. para una discusión interesante sobre este tema.
La edad límite inferior de 12 años usada en esta definición de la PEA es más
baja que la generalmente usada (15 ailos). Definidos como miembros de la PEA, el
grupo de edad de 12-15 años tiene poca educación, viene mayormente de familias
pobres, y por lo tanto son propensos a estar intermitentemente desempleados, o
participan en trabajos casuales de baja productividad.
El grupo definido como desempleados abarca dos categorías diferentes. La
primera categoria es la de cesantes, trabajadores que han tenido trabajos y que han
sido despedidos o dejado de trabajar voluntariamente. La tasa de desempleo para
esta categoria es afectada por el crecimiento: caídas en la actividad económica que
provocan despidos aumentan la tasa de desempleo. Las regulaciones de estabilidad
laboral (generalmente emitidas simultaneamente con los aumentos del salario mínimo)
a menudo hacen que sea costoso para los patrones despedir a los trabajadores y, por
lo tanto, reducen el impacto directo de la recesión económica sobre el desempleo.
Sin embargo, debido a la inexistencia de seguro 'contra el desempleo, los trabajadores
de familias pobres y los jefes de hogar usualmente no están desempleados, ya que son
ellos los que deben encontrar algún tipo de trabajo, aun pobremente pagado, a fin de
mantener a sus familias.
La segunda categoria dentro del grupo definido como desempleados son los que
buscan trabajo por primera vez, y está compuesto por trabajadores jóvenes y sin
experiencia. La tasa de desempleo para esta categoria es del 100% (si tienen empleo
no se cuentan como desempleados). La tasa global de desempleo es afectada por la
estructura de edades de la población (cuanto más alta la proporción de la PEA en el
primer grupo de edad, más alta la tasa de desempleo), y por la facilidad de ingreso al
mercado de trabajo (cuanto más alta proporción de buscan trabajo por primera vez
que encuentren trabajos, más baja la tasa global de desempleo). Debido a que los
trabajadores en el grupo de buscan por primera vez no tienen experiencia y
cuentan con pocas calificaciones, el efecto de las leyes de salario mínimo es más
fuerte sobre ellos, en la medida en que el salario mínimo puede ser mayor que el
salario de mercado para trabajadores con su experiencia y calificaciones.
Desde un punto de vista económico la tasa eficiente de desempleo no es cero.
Las demoras en las transacciones y los procesos de selección implican que algunos
trabajadores en busca de empleos adecuados a sus calificaciones se encuentran
desempleados en algún momento porque esa adecuación no se consigue
instantaineamente. A pesar de que es difícil citar un número para esta tasa de
desempleo eficiente , parece haber un acuerdo entre los economistas acerca de que
tasas de desempleo global sobre 8% indican falta de trabajos y no procesos de
búsqueda. El número mencionado, sin embargo, no debe ser tomado literalmente ya
que es arbitrario y depende de demasiados factores y condiciones. En este contexto,
debido a que las tasas de desempleo dependen de muchos factores incluyendo el
crecimiento económico, la estructura de edades de la población y la definición de
desempleo, afirmaciones tajantes sobre la extensión del desempleo y sus costos
sociales deben ser interpretados cuidadosamente.
Cuán alto y cuán costoso es el desempleo en Ecuador? La Tabla 111-1 muestra la
evolución histórica de las tasas de desempleo de acuerdo a diferentes fuentes.
Las definiciones usadas en cada fuente, sin embargo, no son siempre comparables
y las muestras usadas para obtener estimaciones cuantitativas difieren grandemente.
Las tasas de desempleo estimadas han estado en un rango entre 4 y 7%, con
excepción de la Encuesta de Hogares 1983 (Universidad Católica) que estima el 9.7%
para estratos populares en Quito y Guayaquil. La estimación más reciente proviene
de la Encuesta de Hogares del INEM y muestra una tasa de desempleo urbano de 7.2%
para Quito, Guayaquil, y Cuenca. Esta tasa es relativamente baja si se la compara
con la de otros paises de América Latina.
A pesar de no contar con estimaciones recientes de las tasas de desempleo rural,
las tasas de desempleo abierto son usualmente bajas en las aireas rurales dominadas
por pequeñas fincas. Las bajas tasas de desempleo reflejan la necesidad de distribuir
la subsistencia disponible entre la población, lo que se logra dando algun trabajo a
cada uno.
ECUADOR: TASAS DI3 CIESEMPLM) ABIERIO 1962-1983 S- D I s r m m s lxmmEs
Censos de pablacicui Sin corregir 1.0 Total 4.3 urbano Rural Corregido Tatal 3.9
Encuestas de Hogares urtmrko uuib Y - y a a Quito, Guayaquil y (3l- (m)
E r m e s b s de Hogares U. Caulica uuib Y -yacrui1 (-tos papul-1
Er-mesta de Presupuestos Familiares urbano
Fuente: Censas de Pablacion (sin corregir) 1962, 1974 y muestra del Censo 1982; de Hogarec 1968, 1975, 1977. Para 1983, cuadro 1. Para las
c i f r a s censales corregidas, ISS-FREXC proyecto (1984). Para la Encuesta de -estos Familiares, calculado a base de tabulaciones del proyecto ISS-HIEAZI3 para el INEC.
Gutierrez, A. ttElnpleo, Crecimiento en Fmador, 1970-1982. Tendem=ias Recientes y Limamientos de Pol i t ica t t t ISS-EEAiC Docurriento de Trabajo w8411.
CONADE estima que la tasa de desempleo en Ecuador es de 12%. Esta tasa se
calcula como la diferencia entre la PEA proyectada y el empleo total proyectado. El
empleo total es proyectado aplicando coeficientes sectoriales empleo/producto al
crecimiento por sector. Este método tiende a sub-estimar el empleo (y sobre-estimar
el desempleo) porque no toma en cuenta el desarrollo de procesos de produccibn
intensivos en mano de obra durante los periodos de baja de la actividad ec0n6mica.~
En el caso de Ecuador, concluímos que la tasa de desempleo estimada es muy alta,
especialmente tomando en cuenta que las tasas de desempleo rural tienden a ser más
bajas que las urbanas. Aún si las encuestas del INEM sub-estiman el desempleo
urbano al cubrir solamente Quito, Guayaquil, y Cuenca, nosotros consideramos que la
tasa de desempleo nacional (rural y urbana) debe ser como máximo parecida a la
estimada por el INEM.
Anhlisis del Desempleo Urbano
La Tabla 111-2 muestra las tasas de desempleo para diferentes grupos de
trabajadores, basadas en la Encuesta de Hogares del INEM. La tasa de desempleo
femenina es el doble de la masculina; dentro del grupo de los nuevos entrantes a la
fuerza laboral, esta diferencia es de tres a uno. La tasa de desempleo para el grupo
de edad de 12 a 24 es mucho más alta que la de trabajadores de más edad. Estas
cifras indican que el desempleo afecta mayormente a trabajadores jóvenes sin
experiencia y a mujeres, quienes tienen dificultad para encontrar y conservar su
primer trabajo, o acceso limitado al mercado de trabajo. Las dificultades de empleo
experimentadas por trabajadores secundarios de baja calificación buscando trabajo por
primera vez son esperables en una economía en recesión.
El desempleo para los jefes de hogar es solamente un quinto del desempleo para
los que no son jefes de hogar, y otras vez estas cifras sugieren que los ingresos
familiares no son demasiado afectados por el desempleo abierto. Sin embargo, dentro
de los jefes de familia, la tasa de desempleo para jefes de familia mujeres es tres
Gregory, P., "Analysis of the I.N.E. Household Employment Survey and Recommendation for Strengthening Local Capacity for Labor Market Analysis," informe preparado por USAID/Guatemala, Noviembre 6, 1987.
TABLA 111-2
ECUADOR: TASAS DE DESEMPLEO Y SUBEMPLEO POR GRUPOS OCUPACIONALES
QUITO, GUAYAQUIL, Y CUENCA, NOVIEMBRE 1987 (como porcentaje de la PEA dentro del grupo)
TASAS DE SUBEMPLEO
Subempleo visible (menos de 40 horas/semana)
Total Agricultura y minería Manufactura Construcción Comercio Electricidad, agua Finanzas Otros servicios
Subempleo Invisible (menos del salario mínimo)
Total Agricultura y minería Manufactura Construcción Comercio Electricidad, agua Finanzas Otros servicios
TRABAJADORES DESPEDIDOS (como ~orcen ta ie de la PEA) (por Quito y Guayaquil)
Total Agricultura y minería Manufactura Construcción Comercio Electricidad, agua Finanzas Otros servicios
Fuente: Encuesta de Hogares INEM, Noviembre 1987.
veces más alta que para los hombres. Los programas de apoyo a ingresos familiares
deberían por lo tanto estar orientados hacia familias encabezadas por mujeres, las
que son más fuertemente afectadas por el desempleo.
Por grupos ocupacionales, los empleados de oficina y los trabajadores agrícolas
registran las tasas de desempleo más altas. Una interpretación de las tasas de
desempleo de trabajadores agrícolas es difícil debido a que los datos pueden incluir a
migrantes recientes que nunca han tenido trabajos urbanos (y por lo tanto se
reportan como trabajadores agrícolas mientras buscan otro trabajo), con trabajadores
que desarrollan actividades agrícolas mientras viven en áreas urbanas.
La situación para los empleados de oficina es más fácil de entender después de
estudiar las tasas de desempleo por niveles educativos. Los trabajadores con
educación secundaria completa y con educación universitaria incompleta son más
susceptibles de estar desempleados que aquellos que han completado su educación
universitaria. Estos niveles educativos, sin embargo, son los que proporcionan las
calificaciones necesarias para desarrollar trabajos de oficina. Nuevamente, estos
niveles educativos no son usualmente alcanzados por miembros de familias pobres,
sugiriendo que pobreza y desempleo no están altamente correlacionadas.
Los asalariados y el servicio doméstico son las categorías ocupacionales más
afectadas por el desempleo. El desempleo de los trabajadores por cuenta propia es
prácticamente nulo. Por sector del último trabajo, las tasas de desempleo no
muestran una variación considerable, contradiciendo la afirmación de que el desempleo
es resultado de la recesión económica. Si este fuera el caso, las tasas de desempleo
variarían significativamente entre sectores y serían más altas en manufactura y
construcción, los sectores más afectados por reducciones de la demanda agregada.
Cuan Importante es el Desempleo?
Nuestro análisis del desempleo urbano sustenta la conclusión de que el desempleo
no es un serio problema del mercado de trabajo. Las tasas de desempleo urbano son
relativamente bajas y se elevan fuertemente solo para los trabajadores jóvenes,
mujeres, no jefes de hogar y para trabajadores con niveles educativos relativamente
altos. Esta descripción encaja muy bien con la de' fuerza de trabajo secundaria, cuya
tasa de desempleo no afecta fuertemente el ingreso familiar. Del otro lado, causa
dudas sustanciales en cuanto a la necesidad de programas masivos de generación de
empleo que supuestamente deben atraer a los desempleados. La proporción de
desempleados no es muy grande, de modo que cualquier programa de empleo masivo
mayormente transferir& fuerza de trabajo de una a otra actividad.
?
El tema del desempleo rural es más complicado. Algunos de los trabajadores
migran entre la sierra y la costa siguiendo los ciclos de producción agrícola. Aún si
no migran, y permanecen desempleados por un tiempo al año, no es claro cuánta
fuerza de trabajo rural se encuentra disponible para otros trabajos, ni cuan
permanente es su disponibilidad. Más discusiones sobre el desempleo rural se
presentan en la parte final de este capítulo.
SUBEMPLEO Y EL CONCEPTO DE SECTOR INFORMAL
El concepto de subempleo ha tenido una curiosa evolución. De un concepto
bastante bien definido de sub-utilización de la fuerza de trabajo en una economía
dual, evolucionó hasta albergar nociones a menudo relacionadas con posibilidades de
medición. Consecuentemente, el término sub-empleo es a menudo acompañado por
adjetivos (visible, invisible), y definido en referencia a categorías de trabajadores y
características de empleos. Muchas de las definiciones apuntan hacia la baja
productividad, pero usualmente con poca relevancia empírica dadas las dificultades de
medición de la productividad.
Para comprender mejor el concepto de sub-empleo, es necesario considerar sus
orígenes en la teoria del desarrollo econ6mico. El artículo de pinto3 sobre la
heterogeneidad estructural de las economías de desarrollo fue una reacción saludable
contra la visión super-optimista de Lewis que había dominado por largo tiempo la
teoria de los mercados de trabajo en los países en desarrollo. El postulado de Lewis
S Pinto Anibal, "La Concentraci6n del Progreso Técnico y de sus Frutos en el Desarrollo Latinoamericano, "El Trimestre Económico, no. 125, Ene.-Mar. 1965, 3-69.
era que en los países en desarrollo, con una gran población rural, el producto
marginal del trabajo en la agricultura es esencialmente cero. En consecuencia, el
desarrollo industrial urbano podía absorber mano de obra rural sin reducir la
producción agrícola. En el proceso de desarrollo, el crecimiento industrial absorbería
mano de obra hasta el punto donde el producto marginal del trabajo fuera igual para
las actividades agrícolas e industriales.
Contrariamente a esta visión optimista, Pinto describe una economía donde, aún
si la productividad promedio del trabajo había crecido, coexisten dos estructuras
diferentes y separadas en el área urbana. Una más altamente productiva que la otra,
mayormente industrial, intensiva en capital, monopolística y generadora de altos
ingresos, pero empleando solamente a una pequeña fracción de la fuerza de trabajo
disponible. La otra, plagada por baja productividad, mayormente en el sector
servicios, en la cual los trabajadores se empleaban con poco o ningún capital,
generando bajos ingresos y ocupando la porción más grande de la fuerza de trabajo
urbana. Aún más, debido a la escasez de capital y a la capacidad de las empresas
modernas y monopolísticas para lograr acceso privilegiado al mercado de capitales, no
existía un sendero de transición entre las dos partes de la economía urbana. De allí
que se cumpliesen las dos condiciones para la segmentación del mercado de trabajo:
las empresas modernas obtienen para sí mismas y sus trabajadores retornos al capital
físico y humano más altos que las empresas del segmento de baja productividad; y
las empresas tradicionales no tienen forma de evolucionar hacia firmas modernas
debido a la falta de acceso al capital.
Después de más de veinte años de la publicación del artículo de Pinto es difícil
no estar de acuerdo con su descripción de las economías en desarrollo. Es cierto
que muchas cosas han cambiado: la base industrial se ha ampliado, los sistemas
financieros domésticos se han desarrollado, los gobiernos han ampliado su radio de
acción y se han vuelto más intervensionistas y ha habido progresos considerables en
salud y educación. Pero, vistas de cerca, las economías en desarrollo revelan las
mismas características descritas por Pinto: una pequeña parte de la fuerza de trabajo
está empleada en actividades de alta productividad, trabajando con grandes montos de
capital y recibiendo altos ingresos, y la otra gran parte de la fuerza laboral trabaja
en actividades de baja productividad recibiendo ingresos bajos.
Que esta es una situación poco deseable no es algo que necesite ser afirmado.
Sin embargo, la teoría económica raramente conduce directamente al diseño de
políticas. Los que toman decisiones, los políticos y los burócratas, requieren que el
caso sea presentado en términos de problemas a ser resueltos y de políticas diseñadas
como soluciones. Los problemas necesitan ser cuantificados y las políticas y
soluciones evaluadas en términos de indicadores. Términos abstractos que tienen
significado preciso en las mentes de los profesionales entrenados necesitan
simplificarse, de modo que el público en general pueda entender los problemas y
apoyar las políticas. El concepto de sector informal urbano y las medidas del
subempleo fueron derivadas de este proceso de adaptación de problemas complejos
para el diseño de políticas. Cualquier juicio que uno haga sobre su precisión y
validez, ellas han cumplido un rol muy útil en hacer que los políticos, y el público en
general, estén conscientes y dispuestos a tomar acción en los problemas de
sub-utilización de mano de obra.
El Sector Informal Urbano
El informe Kenya de la Organización Internacional del Trabajo en 1972 dió
origen al concepto del sector informal como:
... una manera de hacer las cosas caracterizada por (a)facilidad de entrada (b) utilización de recursos locales (c)empresas de propiedad familiar (d) operaciones a pequeña escala(e) tecnologías adaptables y trabajo-intensivas (f) habilidades adquiridas fuera del sistema escolar formal, y (g) mercados sin regular y competitivos.
Los defensores de este concepto reconocieron muy pronto que esta lista de
caracteristicas apenas si define un sector preciso de la economía (Sethuraman
[1981]).' Algunos elementos de la lista se refieren a caracteristicas de las
empresas, otros a caracteristicas de los trabajadores. Dónde se supone que se ubica
una empresa a pequeiia escala operada con tecnología extranjera intensiva en capital
Sethurman, S.V. The Urban Informal Sector in Developing Countries: Employment, Poverty, and Environment. WEP Study, Ginebra: Organización Internacional del Trabajo, 198 1.
dentro de un mercado competitivo: en el sector informal o en el sector moderno?
Esta y una serie de otras preguntas han surgido inmediatamente de la definición de
sector informal, y muchas de ellas todavía no tienen respuesta.
Como sucede a menudo con conceptos difíciles de definir, se utilizó un enfoque
enumerativo. Aún si esto implicaba una pérdida de profundidad conceptual, la
enumeración de quien y qué esta en el sector informal permitía la medición y
cuantificación de algunas dimensiones del problema. La definición de sector informal
usada en la Encuesta de Hogares del INEM es que este sector comprende:
m A todos los propietarios, y trabajadores de los establecimientos privados que tienen menos de cinco empleados;=
Todos los Trabajadores por cuenta propia en ocupaciones no profesionales, no gerenciales; y
m Todas los trabajadores familiares no remunerados.
Con alguna ambivalencia (esto es, son los servicios domésticos, los trabajadores
familiares no remunerados, y los trabajadores urbanos de producción de alimentos
incluidos o excluídos) esta definición es ampliamente usada para cuantificar el tamaño
del sector informal urbano, y está basada en consideraciones de disponibilidad de
información. Debido a que el concepto fué creado para su aplicación a economías
en desarrollo, caracterizadas por una base estadística débil o inexistente, la
definición fue adaptada para usar datos de encuestas de hogares. Comenzando con las
características de los trabajadores y obteniendo información sobre el tamaño de la
empresa en la que trabajan, adaptar la definición de sector informal urbano a los
datos obtenidos de las encuestas de hogares fué una manera factible y barata de
determinar que porcentaje del total de la fuerza de trabajo era descrito por las
características incluidas en la definición enumerativa del sector informal.
Algunos países usan diferentes tamaños límites, algunas veces varían por sector, al definir el subsector de las micro-empresas. Sin embargo, "menos de cinco empleados" es lo más usado en America Latina y preguntas especiales sobre si un trabajador trabaja con una compañía por más de cinco años o más empleados esta incluidos en la mayoría de las encuestas de hogares de Latinoamérica.
Corresponde la definición anterior al concepto de sector informal? Cuándo
decimos que el porcentaje de la fuerza laboral está empleado por, o es propietario
de, firmas con menos de cinco empleados, o es trabajador por cuenta propia, significa
esto que los trabajadores están trabajando en empleos con las características
incluidas en la definición de OIT de sector informal? La respuesta es una cuestión
empírica, y los especialistas en el tema difieren en relación a la respuesta. Así, aún
si estamos de acuerdo en que las unidades de producción incluidas en el sector
informal son una aproximación razonable del segmento de baja productividad de la
economía, el significado de las cifras de la fuerza de trabajo total del sector
informal es discutible.
Otra vez, insistimos que esto no se hace para restar importancia al problema
del gran número de trabajadores dedicado a actividades de baja productividad. El
punto es: son los conceptos del sector informal y las medidas usadas basadas en ellos
útiles y precisas descripciones del problema?
La Tabla 111-3 presenta una cuantificación de la importancia relativa del sector
urbano informal en Quito, Guayaquil y Cuenca, basada en los datos de la Encuesta de
Hogares del INEM. El sector informal representa 37.3% del empleo total en las tres
ciudades. El empleo informal era casi el 80% del total de empleo en comercio al
detal (#62), 72% en otras industrias manufactureras (#39), y más de la mitad del
empleo total en hoteles y restaurantes (#63), textiles (#32) y productos de la madera
y muebles (#33). En transporte (#71) y construcción (#50), el empleo en el sector
informal llegaba a más del 40% del empleo total.
En términos de categorías ocupacionales, los empleados del sector informal (en
contraposición a los trabajadores por cuenta propia) eran una porción significativa de
todos los empleados solamente en los sectores industria manufacturera (#39, 46.2%),
comercio al detal (#62, 40.3%) y servicios personales y servicios domésticos (#95,
48.3%).
La Tabla 111-4 proporciona una visión más detallada de la composición por
sector del sector informal. La concentración más grande de empleo en el sector
TABLA 1 1 1 - 3
ECUADOR: PARTICIPACION DEL EMPLEO INFORMAL EN EL EMPLEO TOTAL
POR R M A DE ACTIVIDAD Y CATEGORIA DE OCUPACION
QUITO, UJAYAQUIL, Y CUENCA, NOV. 1987 CATEGORIA DE OCUPAClON
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . TOTAL PATRONO TRABAJADOR EMPLEADO ASALARIADO TRABAJADOR OTROS
O SOCIO POR CUENTA W B L I C O DE L A EMPRESA F M I L l A R
ACT I V O PROPIA ASALARIADO PRIVADA S I N REMJNER.
11. AGRICULTURA Y CAZA
12. SILVICULTURA Y EXTRACCION DE MADERA
13. PESCA
21. EXPLOTACION DE MINAS DE CARBOW
22. PRODUCCICN DE PETROLEO CRUDO Y GAS NATURAL
23 . EXTRACCICN DE MINERALES METALlCOS
29. EXTRACCICN DE OTROS MINERALES
31 . PRODUCTOS ALIMENTICIOS, BEBIDAS Y TABACO
32. TEXTILES, PRENDAS DE VESTIR E INDUSTRIA DEL CUERO
33. I N W S T R l A Y PRODUCTOS DE L A W E R A , INCLUIDOS MJEBLES
34. FABRlCAClON DE PRODUCTOS PAPEL, IMPRENTAS Y EDIT .
35. FABRICACION PRODUCTOS U J l M I C O S DERIVADOS DE PETROLEO, CARBOW,
CAUCHO, PLASTICO
M. FABRICACION OTROS PRODUCTOS UJIMlCOS NO METALlCOS
37. INDUS. METALICAS BASlCAS
38. FAB. DE PROD. METALlCOS
39 . OTRAS INDUSTRIAS MANUFACTURERAS
41. ELECTRICIDAD, CAS Y VAPOR.
42 . OBRAS HIDRAULICAS Y SUn lN lSTRO DE ACUA
50. CONSTRUCCION
61. U M E R C I O A L POR MAYOR
6 2 . U M E R C I O A L POR MENOR
63. RESTAURANTES Y HOTELES
71. TRANSPORTE Y ALMACENMIENTO
n. C ~ ~ N I C A C I O N E S
81. ESTABLECIMIENTOS FINANCIEROS
82. SECUROS
83. BIENES INMUEBLES Y SERVICIOS PRESTADOS A LAS EMPRESAS
91. ADMlNISTRAClOW PUBLICA Y DEFENSA
92 . SERVICIOS DE SANEAMIENTO Y SIMILARES
9 3 . SERVICIOS SOCIALES Y OTROS SERVICIOS COMUNALES CONEXOS
94. SERVICIOS DE DIVERSIOW Y ESPARCIMIENTO, SERVICIOS CULTURALES
95. SERVICIOS PERSONALES Y DE LOS HOGARES
96. ORGANIZA. INTERNACIONALES Y OTROS ORGANISMOS EXTRATERRITORIALES
TOTAL
TABLE 111 -4
ECUADOR: EMPLEO POR RAMA DE ACTIVIDAD Y CATEWRIA DE OCUPACION SECTOR INFORMAL
QUITO, GUAYAQUIL Y CUENCA, 1987.
CATEGORIA DE OCWACION
11. AGRICULTURA Y CAZA
12. SILVICULTURA Y EXTRACCION DE MADERA
13. PESCA
21. EXPLOTACION DE MINAS DE CARBON
22. PRDDUCCION DE PETROLEO CRUDO Y GAS NATURAL
23. EXTRACCION DE MINERALES METALICOS
29. EXTRACClOll DE OTROS MINERALES
31. PRDDUCTOS ALIMENTICIOS, BEBIDAS Y TABACO 11185
32. TEXTILES, PRENDAS DE VESTIR E INWSTRIA DEL CUERO 46843
33. INDUSTRIA Y PRDDUCTOS DE LA M E R A , INCLUIDOS WEBLES 16793
34. FABRICACION Y PRODUCTOS DE PAPEL, IMPRENTAS Y EDIT. 2502
35. FABRICACION PRDDUCTOS UJIMICOS DERIVADOS DE PETROLEO, CARBON, 2260 CAUCHO, PLASTlCO
36. FABRICACION OTROS PRDOUCTOS UJIMlCOS N 0 METALICOS 3356
37. INWS. METALICAS BASICAS
38. FAB. DE PRDD. IIETALICOS 10516
39. OTRAS INDUSTRIAS MANUFACTURERAS 7 6 9 8
41. ELECTRICIDAD, CAS Y VAPOR. 5 0
42. OeRAS HIDRAULICAS Y SUnlNlSTRO DE AGUA
50. CONSTRUCCION 3%90
61. COMERCIO AL POR MAYOR 1532
62. COMERCIO AL POR MENOR 179643
63. RESTAURANTES Y HOTELES 29008
71. TRANSPORTE Y ALMCENAnlENTO 22848
72. CWNICACIONES
81. ESTABLECIMIENTOS FINANCIEROS
82. SEGUROS
83. BIENES INMUEBLES Y SERVICIOS PRESTADOS A LAS EMPRESAS 5148
91. ADMlNlSTRAClN PUBLICA Y DEFENSA 143
92. SERVICIOS DE SANEAMIENTO Y SIMILARES 108
93. SERVICIOS SOCIALES Y OTROS SERVICIOS COMUNALES CONEXOS 755
94. SERVICIOS DE D I V E R S I N Y ESPARCIMIENTO, SERVICIOS CULTURALES 2605
95. SERVICIOS PERSONALES Y DE LOS HOGARES 45425
96. ORGANIZA. INTERNACIONALES Y OTROS ORüANlSMOS EXTRATERRITORIALES 109
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . TOTAL PATRONO TRABAJADOR EMPLEADO ASALARIADO TRABAJADOR OTROS
O SOCIO POR CUENTA WBL lCO DE LA EMPRESA F M l L l A R
ACTIVO PROPIA ASALARIADO PRIVADA S IN R E U E R .
TOTAL 42821 7
informal estuvo en comercio al deta1(#62), que representaba al 42% del empleo total.
Esta actividad estuvo seguida en importancia por los textiles (#32, 10.9%), servicios
personales y servicios domésticos (#95, 10.6%) y construcción (#50, 9.3%).
Los trabajadores por cuenta propia constituyeron el 51.9% del empleo total en el
sector informal y estuvieron concentrados mayormente en comercio al detal. Los
empleados representaron 23.7% del empleo total en el sector y fueron mayormente del
sector comercio al detal.
La característica más común de las industrias donde el empleo esta concentrado
(tanto en términos de participación en el empleo total de la industria Table 111-3
como en el empleo total del sector informal) es facilidad de entrada. El comercio al
detal, los servicios personales, textiles y otras industrias manufactureras están
caracterizados por tecnologías trabajo intensivas y fuerte competencia en el mercado
de productos. Sin embargo, en transporte, donde los requerimientos de capital son
algo más altos y por lo tanto constituyen una barrera a la entrada, también el sector
informal representa una fracción significativa del empleo total de la industria.
La definici6n del sector informal causa confusi6n debido a que agrupa diferentes
situaciones bajo el mismo nombre. Los trabajadores siguiendo una estrategia de
supervivencia (forzados a encontrar una forma de vivir y producir con poco o ningún
capital en sectores donde sus actividades generalmente no tienen posibilidades de
desarrollarse), se agrupan con trabajadores cuya evolución hacia actividades más
productivas es impedida solamente por un par de factores ausentes. El concepto de
sector informal apunta hacia un grupo de trabajos de baja productividad, pero
esconde las causas (y posibles soluciones) para su baja productividad.
Siendo una definición unidimensional en base a tamaiio, el concepto de sector
informal no expone la contribución que estas actividades pueden o no hacer en la
promoción de un crecimiento auto-sostenido en un contexto más amplio. Para tratar
este tema es más adecuado un enfoque basado en el sector, donde uno pueda estudiar
mejor el rol que las micro-empresas y los trabajadores por cuenta propia puedan
jugar en la generación de empleo dentro de un proceso de crecimiento auto-sostenido.
Por lo menos es necesario distinguir tres situaciones. La primera refiere al
pequeño grupo de micro-empresas que necesitan solamente crédito o algún insumo
complementario para convertirse en empresas auto-sostenidas. En casos extremos, es
necesario solo un mejor ambiente regulatorio para que estas micro-empresas puedan
proporcionar servicios mejores que los de unidades de mayor escala. Un ejemplo
claro es el de los taxistas quienes, como operadores de sus propios vehículos,
obtienen ingresos más altos que los empleados, y son a menudo más eficientes que las
empresas organizadas para proporcionar servicios de transporte.
El segundo grupo, más grande que el anterior, está formado por unidades de
producción que se encuentran en sectores donde nunca podrán desarrollarse pero que
proporcionan trabajos estables, aunque pobremente remunerados, a sus trabajadores. A
pesar de que estas unidades no tienen el potencial para convertirse en actividades
estables de alta productividad, proporcionan empleo e ingresos a sus trabajadores. En
términos de estrategias de crecimiento, no cumplen un rol importante. En términos de
generación de empleo, sin embargo, cumplen un rol transicional muy útil. Políticas
macro y micro que no les impidan cumplir su rol de generación de empleo, y
programas eficientes que permitan identificar y ayudar a las pocas de entre estas
unidades que pueden crecer, deben ser las herramientas principales usadas para este
grupo.
El último grupo, mayor en tamaño que los dos anteriores, que comprende a las
unidades más pobres, que apenas si proporcionan subsistencia para sus miembros, es
. esencialmente residual. Ningún monto de recursos públicos puede ayudarlos a convertirse en unidades más productivas. Sólo el crecimiento económico, creando
oportunidades alternativas de empleo productivo, y los programas de asistencia pública
y transferencia de ingresos, pueden apoyar estos trabajadores a corto y largo plazo.
Medici6n del Subempleo
La noción de sector informal clarificó hechos que confundían a muchos
observadores de los mercados de trabajo en los paises en desarrollo: en períodos de
recesión, aún con reducciones del empleo en el sector moderno, el subempleo no
crecía ostensiblemente y los ingresos familiares caían menos de lo esperado. Lo que
sucedía era que los trabajadores desplazados y los nuevos entrantes al mercado de
trabajo, en lugar de permanecer desempleados, simplemente creaban empleos en el
sector informal. Aún si sus ingresos bajaban, el ingreso obtenido de los empleos
auto-generados hacía que esos trabajadores no calificaran como desempleados.
Ciertamente, la productividad y los ingresos de esos trabajadores eran más bajos que
los de los empleados en el sector moderno. El concepto de subempleo se refiere a
esas diferencias en productividad e ingreso.
La OIT define subempleo como:
El subempleo existe cuando una persona que tiene un empleo no trabaja una semana normal de trabajo y podría o quisiera tener un trabajo adicional, o cuando sus ingresos o su rendimiento podrían aumentar si trabajara en condiciones más productivas o cambiase su profesión de acuerdo a sus capacidades profesionales.
La Encuesta de Hogares del INEM usa dos definiciones de subempleo; ambas son
variantes de la definición de la OIT. Son las siguientes:
Subempleo Visible: Los empleados o trabajadores por cuenta propia que involuntariamente trabajan menos de 40 horas (semana de trabajo legal) por semana. (La tasa de subempleo visible es el cociente entre el número de subempleados visibles y la PEA).
Subempleo Invisible: Los empleados o trabajadores por cuenta propia que trabajan 40 horas o más con ingresos menores al salario mínimo para su sector o profesión, incluyendo pagos adicionales. (La tasa de subempleo invisible es el cociente entre el número de subempleados invisibles y la PEA).
Subempleo Visible
El subempleo visible está relacionado a la demanda de trabajo y a la
distribución por categoría de ocupación. Cuando la demanda de trabajo es baja,
algunos patronos reducen la duración de la semana de trabajo para economizar en
costos laborales. No obstante, en las economías actuales la semana de trabajo es
raramente reducida debido a que existen regulaciones institucionales que gobiernan la
duración de la semana laboral y a que la contratación a destajo es infrecuente y
muchas veces prohibida. Un patrón deseoso de reducir el costo de mano de obra
total despedirá a algunos trabajadores en lugar de reducir el número de horas
trabajadas. Los arreglos para compartir el trabajo, y otras formas de amortiguar el
impacto de las reducciones en la demanda laboral sobre el empleo total, son
usualmente rechazados por los trabajadores que permanecerán empleados. Los
trabajadores por cuenta propia, sin embargo, no están afectados por las regulaciones
laborales y de contratacidn y generalmente trabajan más horas cuando la demanda
por sus productos es baja, a fin de lograr el ingreso mínimo necesario para mantener
a sus familias. El subempleo visible en las áreas urbanas cubiertas por la Encuesta
del INEM es bajo, llegando solamente a 4.8% de la PEA.
Subempleo Invisible
El subempleo invisible es un concepto mucho más complejo. Teoricamente, en un
mercado de trabajo competitivo, trabajadores igualmente productivos (con el mismo
capital humano) deberían ganar el mismo salario independientemente de donde
trabajen. Dado que los salarios pueden ser considerados como pagos al capital
humano del trabajador, la competencia obligará a los trabajadores a recibir la misma
tasa de retorno sobre su capital humano, y los salarios para trabajadores comparables
serán igualados a través de sectores y empresas. Por ejemplo, si un trabajador en una
empresa pequeña percibe un salario más bajo que el de un trabajador equivalente en
una empresa grande, la competencia en el mercado de trabajo hará que los
trabajadores de la pequeña empresa busquen emplearse en la empresa grande,
haciendo bajar el salario allí. Este proceso continuará hasta que desaparezcan las
diferencias entre los salarios para trabajadores equivalentes. Sin embargo, en un
mercado de trabajo segmentado, no puramente competitivo, los retornos al capital
humano, y por lo tanto los salarios, dependen del segmento de la economía y del
tamaño de la empresa donde el trabajador esté empleado. En los segmentos de baja
productividad y de pequeñas empresas, los retornos al capital humano y los salarios
son más bajos que en los segmentos de alta productividad y empresas grandes.
El concepto de subempleo invisible trata de capturar esa diferencia en los
retornos al capital humano y los salarios que surge en mercados laborales
segmentados y no competitivos. Para esto, se establece un nivel mínimo de retorno
al capital humano y todos los trabajadores que ganan por debajo de ese nivel se
consideran como sub-empleados, significando ello que mantienen empleos que pagan
ingresos más bajos que otros trabajos.
En las mediciones usuales, sin embargo, los salarios ganados se comparan al
salario mínimo. El salario mínimo, por supuesto, es un parámetro más o menos
arbitrario establecido por el gobierno. Un salario mínimo muy bajo, o un proceso
inflacionario que deteriore el valor real del salario mínimo, puede reducir el nivel
reportado de subempleo invisible. En Ecuador, la tasa de sub-empleo invisible
(medida como trabajadores que ganan menos del salario mínimo sin tomar en cuenta
compensaciones adicionales), fué del 19.3% del total de la PEA en las ciudades
cubiertas por la Encuesta del INEM. Sin embargo, tomando en cuenta las
compensaciones adicionales establecidas por ley, la tasa se elevó a 21.9%.
Aún más, el uso del salario mínimo como patrón de comparación conduce a la
conclusión de que los trabajadores con más capital humano estan menos afectados por
el sub-empleo que los trabajadores con poco o ningún capital humano. La razón es
que el mercado de trabajo hasta cierto punto iguala la tasa de retorno al capital
humano entre todos los trabajadores, no los salarios (el retorno total). El salario
depende del monto absoluto de capital humano que los trabajadores poseen. Aún si
un ingeniero gana más que el salario mínimo, no necesariamente tiene un empleo de
alta productividad acorde con sus calificaciones. Esto puede ser debido a que, por la
falta de acceso al capital u otros insumos complementarios, su productividad es más
baja de lo que podría ser si trabajase en un segmento de alta productividad de la
econ~rn í a .~
Con todas estas reservas, los analistas y personas que diseñan las políticas
deberán usar las cifras de subempleo cuidadosamente. El concepto señala hacia la
parte de la fuerza laboral que trabaja en actividades de baja productividad, pero lo
ILO define subempleo por calificación como los trabajadores trabajando tiempo normal pero en trabajos que son técnicamente inferiores a sus calificaciones, resultando en un proceso de producci6n que no usa la totalidad de sus aptitudes. Este concepto resuelve el criticismo hecho en el texto. Desafortunadamente, las dificultades de medici6n no han permitido un amplio uso de esta medida de subempleo.
hace en una manera imprecisa.' Debido a la importancia de los problemas de baja
productividad y segmentación del mercado de trabajo, las cifras que exageran o dan
una idea errónea del problema restándole credibilidad, no deben ser usadas
indiscriminadamente.
Un ejemplo es la tasa de subempleo del 50% frecuentemente mencionada para la
economía ecuatoriana. La tasa de subempleo en Quito, Guayaquil y Cuenca está cerca
de 25% (basándose en los datos del INEM que cubren el 66% de la población urbana
total, o el 33% de la población nacional total). Aún si el subempleo es más alto en
otras áreas urbanas, por ejemplo SO%, el subempleo en las áreas rurales necesitaría
estar cerca del 75% de la fuerza laboral para que la tasa de subempleo alcance el
50%. Por esto podemos concluir que una tasa de subempleo del 50% exagera el
problema subyacente de baja productividad en Ecuador.
La Tabla 111-5 presenta la evolución de las diferentes mediciones de desempleo
visible e invisible. Los datos del INEM para 1987 se refieren solamente a las áreas
urbanas de Quito, Guayaquil y Cuenca y no son estrictamente comparables a las otras
tasas de subempleo estimadas sobre base nacional o urbana total.
Una visión más desagregada del subempleo para diferentes grupos de
trabajadores, basada en la Encuesta de Hogares del INEM, se presenta en la Tabla
111- 6. El subempleo visible afecta más fuertemente a los trabajadores de 12 a14
años de edad. Para los grupos de mayor edad, las tasas varían entre 4-5%, lo cual
es bastante bajo. El porcentaje de trabajadores que gana menos del salario mínimo
más las compensaciones adicionales establecidas por ley (subempleo invisible) es más
alta para los trabajadores de menos edad que para los trabajadores primarios,
especialmente en el grupo de 15-19 años de edad. Para el grupo de 25-54 años, la
tasa de desempleo invisible está cerca del 15%.
Niveles Educativos
Doce por ciento de los trabajadores sin educación trabajan involuntariamente
menos de 40 horas a la semana, mientras que solamente entre el 4 y 5% de los
trabajadores con algún nivel educativo son afectados por esta situación. De allí que
TABLE 111-5
ECUADOR: ESTIMACIONES DEL SUBEMPLEO URBANO 1962- 1982
FUENTE Oh de la PEA Urbana Criterio
1968 PREALC (1976) 43 Salario Minimo 1976 PREALC (1978) 3 7 Salario Minimo 1975 1) ISS-PREALC (1984) 3 8 Salario Minimo 1982 Olivetti de Lama
(1 984) 42 Categorias ocupacionale 1987 INEM, Encuesta de
Hogares - visible 4.8 Semana de Trabajo Legal - invisible 21.9 Salario Mínimo
Nota Para calcular el subempleo en 1975, se utilizó como criterio el salario mínimo que alcanze a S/20205 anuales en 1975. Ver Secretaría General de Planificación, CONADE (1 983).
Fuente: Tomado de Gutierrez, A. "Empleo, Crecimiento en Ecuador, 1970-1982. Tendencias Recientes y Lineamientos de Política," ISS-PREALC Documento de Trabajo 4 /84 1 1.
TASAS DE SUBEMPLM) PARA D D E R F N E S G32CRTPOS DE TRAW!JADORES (Cprrro, (=wQun, Y -a) - AREAS URBANAS
TASAS DE CUBEMPI-EX) GL13EW.L (mno porcentaje de l a PEA)
Subempleo vis ible (menos de 40 horas/semanaies)
Total 12-14 15-19 20-24 25-44 45-54 55-64 65 y mas
-leo Iirvisible (menos del salario míninio incluyerdo ccanpencaciones adicionales)
Total 12-14 15-19 20-24 25-44 45-54 55-64 65 y mas
- #IR NIVEL EDUCACIONAL Subeqleo V i s i b l e (m de 40 horas/semanaies)
Tatal NYiguno Primaria im=canpleta Primaria aanpleta Seandaria hcmpleta Seanidaria aanpleta Universidad hcoxpleta Universidad inca@eta
Subempleo Invisible (m del adicionales)
4.78% 11.82% 5.62% 4.38% 5.37% 3.83% 4.65% 3.81%
salario m í n i m incluyendo c~anpensaciones
TAELA 111-6 - Continuación
Total NUiguno Primaria incompleta Primaria mnpleta Seanidaria incompleta Seandaria ampleta Universidad imxanpleta Universidad inccanpleta
Sukernpleo visible (menos de 40 horas/semanales)
Asalariados Trabajadores por cuenta propia IX1eños de establecimientos Trabajadores familiares no asalariados '
Servicio daméctico
Total sin incluir trabajadores familiares m-asalariados y servicio dméstico
Sukernpleo Invisible (menos del salario mínimo incluyendo cmpnsaciones adicionales)
Asalariados Trabajadores por cuenta prwpia IXleños de Establecimientos Trabajadores familiares Servicio daméctico
Total sin incluir Trabajadores familiares no acalariadoc y servicio dcanéstico
- POR SMTPOR Sukernpleo Visible (menos de 40 horas/ceii.ianales)
Agricultura y miniería Manufactura Qnstmcción Camercio Electricidad, agua Finanzas otros servicios
TABTA 111-6 - Continuación
Subpleo Invisible (menas del salario mininw, mác ccaripencaciones adicionales)
Tatal Agridtura y minería Manufactura ccmtmcción Camercio Electricidad, agua Finanzas Otros senricioc
Fuente: Enmesta de Hogares, m, Nwiembre 1987.
el subempleo esté negativamente correlacionado con nivel educativo. La tasa de
desempleo invisible para los trabajadores sin educación alcanza 44%, pero baja a 1%
para los trabajadores con educación universitaria. Estas cifras reflejan en parte la
definición de subernpleo invisible, pero también altas tasas de rendimiento privado a
la educación.
Por categorías ocupacionales, el subempleo afecta más a los trabajadores por
cuenta propia que a ningún otro grupo. El caso de los trabajadores familiares no
remunerados es más difícil de interpretar, porque no es claro como la semana legal
de trabajo afecta al trabajo dentro de la familia. También, uno de cada tres
trabajadores por cuenta propia gana menos que el salario mínimo, mientras que el
21% de los asalariados ganan menos del salario mínimo. Por un lado, debido a que el
salario mínimo es una regulación legal, esta tasa de subempleo refleja la existencia
de practicas ilegales en el mercado de trabajo y la incapacidad del Gobierno de
imponer efectivamente las regulaciones legales. Del otro lado, ella refleja la
inconsistencia entre regulaciones y fuerzas del mercado, donde usualmente las
últimas prevalecen sobre las primeras. Excluyendo a los trabajadores familiares no
remunerados y a los trabajadores de servicio doméstico, las tasas de subempleo
invisible son 4.5% y 22.4%, respectivamente. Estas tasas dan una mejor idea de la
magnitud del problema de subempleo, pues excluyen las categorías ocupacionales para
las cuales su significado no es del todo claro.
Grupos Industriales
Las tasas de subempleo por sector muestran un patrón distintivo. El subempleo
visible es bajo para todas las industrias, siendo más alto para el comercio (6%) y
otros servicios (5.7%). Las tasas de subempleo' invisible, en cambio, son 40% para
construcción, cerca de 25% para manufactura y comercio, y casi 20% para otros
servicios. Los servicios públicos, agricultura, minería y finanzas muestran las tasas de
subempleo más bajas (cerca del 10%).
En períodos de contracción de la economía, cuando la actividad de construcción
baja, los trabajadores de la construcción tienen frecuentes períodos de desempleo
intermitente. Esto resulta en ingresos mensuales que pueden ser reportados como una
alta tasa de subempleo invisible. Aún más, la práctica usual de contratación en obra
permite a las empresas constructoras variar los jornales dependiendo de la oferta y la
demanda de trabajo, haciendo los salarios de los obreros de construcción muy
sensibles a las condiciones del mercado. Los bajos salarios en construcción son
causados también por la naturaleza informal de las relaciones entre el patrón y
trabajador, que facilitan a los patrones evitar las regulaciones de salario mínimo.
La industria manufacturera representa un caso especial. Las tasas de subempleo
son más altas en la industria textil (#33, 30°h), productos de la madera y muebles
(#34,48%), productos metálicos (#38, 29%) y otras manufacturas (#30, 30%) (Tabla
1 - 7 ) Estos grupos industriales tienen grandes porciones de pequeños talleres que
trabajan con poco capital y que generalmente enfrentan condiciones desfavorables de
producción. La caída de la demanda agregada ha afectado adversamente a estas
empresas y trabajadores, reduciendo sus ingresos. Debido a que las regulaciones de
salario mínimo son difíciles o imposibles de imponer en estas unidades de producción
(tanto porque los trabajadores estan deseosos de trabajar por menos del salario
mínimo, como porque las empresas no estan oficialmente registradas), los salarios son
más flexibles y, bajo condiciones de demanda deprimida, caen por debajo del salario
mínimo.
En comercio y en servicios personales (excluyendo servicio domestico), donde los
trabajadores por cuenta propia representan casi la mitad del total de empleo, esos
trabajadores asumen un riesgo empresarial y sus ingresos tienen poca relación con el
salario mínimo. No obstante, generalmente reciben bajos ingresos por trabajar en
condiciones de baja productividad.
TABLE I I I - 7 A
RANA DE ACTIVIDAD
ECUADOR: SUBEMPLEADOS V I S I B L E S SEGiJN RAMA DE ACTIVIDAD
POR CATEGORIA DE OCUPACION
(EN PORCENTAJES RESPECTO AL TOTAL DE EMPLEO POR RAMA DE ACTIVIDAD Y CATEGORIA DE OCUPACION)
QUITO, GUAYAQUIL Y CUENCA, NOV. 1987
TOTAL CATEGORIAS DE OCUPACIW - - - - - - - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . TOTAL ASALARIADOS TRABAJADOR PATRONOS TRABAJADOR SERVICIO
POR CUENTA FAMILIAR DIMESTIC0
PROPIA S I N REWNER.
TOTAL 5.15% 2.67% 10.39% 3.86% 12.92% 7.62%
11 . AGR l CULTURA Y CAZA
13. PESCA
29. EXTRACCIW DE OTROS MINERALES
31. PRODUCTOS ALIMENTICIOS, BEBIDAS Y TABACO
32. TEXTILES, PRENDAS DE VESTIR E INDUSTRIA DEL CUERO
33. INDUSTRIA Y PRODUCTOS DE L A MADERA, INCLUIDOS WEBLES
34. FABRICACION Y PRODUCTOS DE PAPEL, IMPRENTAS Y EDIT.
35. FABRICACION PRODUCTOS QUlMlCOS DERIVADOS DE PETROLEO, CARBON,
CAUCHO, PLASTICO
M. FABRICACION OTROS PRODUCTOS QUlMlCOS NO METALICOS
38. FAB. DE PROD. METALICOS
39. OTRAS INDUSTRIAS MANUFACTURERAS
50. CONSTRUCCION
61. COMERCIO A L POR NAYOR
62. COHERCIO AL POR MENOR
63. RESTAURANTES Y HOTELES
71. TRANSPORTE Y ALMACENAMIENTO
81. ESTABLECIMIENTOS FINANCIEROS
83. BIENES INMUEBLES Y SERVICIOS PRESTADOS A LAS EMPRESAS
91. ADMlNlSTRACION PUBLICA Y DEFENSA
93. SERVICIOS SOCIALES Y OTROS SERVICIOS COMUNALES CONEXOS
94. SERVICIOS DE DIVERSICM Y ESPARCIMIENTO, SERVICIOS CULTURALES
95. SERVICIOS PERSWALES Y DE LOS HOGARES
F u e n t e : INEM, E n c u e s t a de Hogares , N o v i e m b r e de 1987.
TABLE 111 -78
RACU DE ACTIVIDAD - - - - - - - - - - - -
TOTAL
ECUADOR: SUBEMPLEADOS INVlSIBLES SEGUN RAnA DE ACTIVIDAD
POR CATEGORIA DE OCUPACION
EN PORCENTAJES RESPECTO AL EMPLEO TOTAL POR RAnA DE ACTIVIDAD Y CATEGORIA DE OCUPACION
PUITO, GUAYAUJIL Y CUENCA, N W . 1987
11. AGRICULTURA Y CAZA
13. PESCA
22. PRODUCCION DE PETROLEO CRUDO Y GAS NATURAL
29. EXTRACCION DE OTROS MINERALES
31. PRODUCTOS ALIMENTICIOS, BEBIDAS Y TABACO
32. TEXTILES, PRENDAS DE VESTIR E INDUSTRIA DEL CUERO
33. INDUSTRIA Y PRODUCTOS DE LA MDERA, INCLUIDOS HJEBLES
34. FABRICACION Y PROOUCTOS DE PAPEL, IMPRENTAS Y EDIT.
35. FABRICACION PRODUCTOS PUIMlCOS DERIVADOS DE PETROLEO, CARBON,
CAUCHO, PLASTICO
36. FABRICACION OTROS PRODUCTOS UJIMICOS NO METALICOS
37. I N W S . METALlCAS BASlCAS
38. FAB. DE PROD. METALICOS
39. OTRAS INDUSTRIAS MANUFACTURERAS
41. ELECTRICIDAD, GAS Y VAPOR.
42. OBRAS HIDRAULICAS Y SUMINISTRO DE AGUA
50. CONSTRUCCION
61. COMERCIO AL POR MAYOR
62. MmERClO AL POR MENOR
63. RESTAURANTES Y HOTELES
71. TRANSPORTE Y ALMACENAMIENTO
R. COMUNICACIONES
8 1 . ESTABLECIMIENTOS FINANCIEROS
82. SEGLJROS
83. BIENES INMUEBLES Y SERVICIOS PRESTADOS A LAS EMPRESAS
91. ADMINISTRACIW PUBLICA Y DEFENSA
93. SERVICIOS SOCIALES Y OTROS SERVICIOS COMUNALES CONEXOS
94 . SERVIClOS DE DIVERSION Y ESPARCIMIENTO, SERVICIOS CULTURALES
95. SERVICIOS PERSONALES Y DE LOS HOGARES
TOTAL CATEGORIA DE OCUPACION - - - - - - - - - TOTAL ASALARIADOS TRABAJADOR PATRONOS SERVICIO
POR CUENTA DOIIESTICO
PROPIA
23.58% 22.28% 29.99% 11.50% 43.69%
Fuen te : INEM, E n c u e s t o d e Hogares , Nov iembre de 1987.
Interpretación de las Medidas de Subempleo
El subempleo afecta a distintos grupos de trabajadores de distinto modo y por
diferentes razones. Los trabajadores primarios, con experiencia en el mercado de
trabajo, son menos afectados por ambos tipos de subempleo que los trabajadores más
jóvenes. Los trabajadores más educados son también menos afectados por el
subempleo que los trabajadores con menos educación, a pesar de esto es una
conclusión más o menos tautológica y por tanto tiene limitadas implicaciones
prácticas. En este sentido, cuanto más rápido el crecimiento económico, más bajas
las tasas de subempleo, al menos en la medida en que una aceleración del
crecimiento ofrece a los trabajadores más jóvenes una entrada más fácil al mercado
de trabajo.
Un crecimiento económico más rápido reduce la magnitud del desempleo medido
por elevar los salarios del mercado y al reducir la brecha entre ellos y el salario
mínimo. Hemos visto que la construcción y la manufactura son dos industrias donde
por diferentes razones esta discrepancia tiende a intensificarse en los períodos de
contracción económica, y ello se ve reflejado en tasas de subempleo más altas. El
crecimiento económico también afecta la capacidad de los trabajadores para encontrar
empleo en una relación formal de empleado-empleador. Dada la ausencia de seguro
contra el desempleo, los trabajadores que no pueden encontrar trabajo a menudo
inventan uno donde ellos pueden emplearse a si mismos, o a otros pocos trabajadores
(micro empresas). En ambas situaciones, los sueldos o salarios pagados son los
salarios de mercado, frecuentemente más bajos que el salario mínimo y por lo tanto
se traduce en una medida más alta de subempleo.
Una manera trivial de reducir el subempleo es reducir los niveles de salario
mínimo. Allí es donde la debilidad del concepto se hace evidente. La reducción del
salario minimo no afecta la productividad del trabajo y solamente reduce el nivel
contra el cual se comparan los salarios de mercado. Podríamos argumentar que dada
la reducción en el valor real del salario minimo en Ecuador (el que en Julio de 1988
fue 61% de su valor real para 1980) los datos discutidos anteriormente subestiman la
magnitud del subempleo en Ecuador. Pero claramente este argumento centra
incorrectamente la discusión en los patrones de medida, en lugar de los problemas de
baja productividad e ingresos que afectan a gran parte de la fuerza laboral. .
A pesar de que el subempleo visible es un tipo de sub-utilización de trabajo más
ampliamente aceptado, es lo suficientemente bajo en Ecuador como para no constituir
una preocupación importante de política. El subempleo invisible es una noción más
ampliamente aceptada. Hemos discutido anteriormente los problemas que afectan su
definición. No obstante, nuestro anhlisis empirico más detallado revela que la noción
apunta hacia industrias y categorías de ocupación que esthn asociados con bajos
ingresos y baja productividad. Concluimos que, con todas las reservas necesarias, las
medidas de subempleo invisible son un indicador razonable y disponible del problema
del empleo. Debido a la escasez de datos sobre el mercado de trabajo, este indicador
debe ser usado con mucha precaución.
SEGMENTACION DEL MERCADO DE TRABAJO
La sección anterior identificó la debilidad conceptual del sector informal. Pero
los críticos del concepto generalmente ignoraron su utilidad en un contexto de
formulación de políticas. Aún si los especialistas del mercado de trabajo no han sido
capaces de adecuar10 al marco de la teoría económica neoclásica, los hacedores de las
políticas y el público en general lo han adoptado ampliamente para describir a las
actividades comerciales y de servicios donde la mayor parte de los pobres de las
zonas urbanas en los países en desarrollo obtienen su subsistencia. Los nombres
pueden tener fuertes impactos políticos, especialmente cuando simplifican un
fenómeno complejo y pobremente entendido. Tarde o temprano los especialistas se
verhn forzados a tratar un tema objeto de amplia atención pública. La "convergencia
de interés en las pequeñas empresa y el sector informal" citado por Tendler (1988)~
indica que el concepto de sector informal no debería ser descartado.
Tendler, Judith, "The Remarkable Convergence of Fashion on Small Enterprises and the Informal Sector: What Does It Mean for Policy? A Proposal," MIT (mimeo), 1988.
En el debate que acompaiió la popularización del concepto de sector informal,
surgió una pregunta: El sector informal se refiere a un grupo de empresas o de
trabajadores? La respuesta a esta vaga pregunta vino en dos partes. En la
primera, se argumentó que el sector informal se refería a una gama de actividades
productivas, de modo que las empresas eran el elemento de definición básico. Las
unidades de producción del sector informal consisten en micro empresas y en
trabajadores por cuenta propia. Aún más, estas empresas no podian convertirse en
unidades de producción del sector moderno porque políticas mal orientadas y las
imperfecciones en el mercado de capital las condenaban a una situación marginal. El
crédito, la asistencia técnica y las políticas de apoyo eran requeridas para mejorar su
condición económica.
La segunda parte de la respuesta solamente ahora comienza a surgir de la
investigación del mercado de trabajo en los países en desarrollo: aún si los
trabajadores menos calificados representan una gran parte de la fuerza de trabajo del
sector informal, la baja productividad del trabajo en el sector infórmal es tanto el
resultado de la insuficiencia de capital físico como de capital humano. Es decir,
trabajadores con capital humano equivalente pueden recibir diferentes ingresos
dependiendo del segmento particular de la economía en el cual trabajen. Un estudio
de Uthoff (1984) usando datos chilenos confirmó esta divergencia de los retornos de
capital humano entre s ec to re~ .~
Pero estas divergencias solo podrian ser observadas en mercados de trabajo
segmentados, no puramente competitivos, la existencia de los cuales es disputada por
los economistas neoclásicos (Gregory 1986 y Berry y Sabot 1976)~. Estos economistas
Uthoff, A., "Changes in Earnings Inequality and Labor Market Segmentation: Metropolitan Santiago, 1969-78." Journal o f Development Studies. Vol. XXII ( 2 ) 1984, p. 300-26.
Debería notarse que Gregory implícitamente acepta la definición de subempleo invisible. Pero hemos visto anteriormente que esa definición de subempleo invisible conduce a la conclusión de que los trabajadores jóvenes y sin experiencia tienen salarios más cercanos al salario mínimo ( lo que quiere decir la definición), pero no debe conducir a la conclusión de que ellos son el único grupo, o aún el
concluyen que los mercados de trabajo en los países en desarrollo son lo
suficientemente competitivos como para producir resultados eficientes en términos de
empleo y salarios, dentro de las limitantes impuestas por las distorsiones de las
políticas macro económicas y comerciales. De allí que el problema de empleo no sea
tanto el resultado de fallas del mercado de trabajo, como el resultado de las
distorsiones inducidas por las políticas de los países en desarrollo. Como sedalan
Biggs, Grindle, y Snodgrass (1988)":
Los economistas neoclásicos han decidido que esta parte de la economía (pequeñas empresas y el sector informal) usan combinaciones de trabajo y capital "correctas" para las dotaciones nacionales de factores -- a diferencia de las compañías grandes y formales, que son inducidas por las políticas de gobierno a usar técnicas "modernas" capital intensivas.
Una vez que la reforma de la política establezca los precios macroecnómicos
"correctos", los programas de asistencia para que los trabajadores menos educados
obtengan alfabetización y calificaciones específicas deben ser el instrumento principal
de la política de alivio al subempleo y la pobreza. Esta posición fué fuertemente
argumentada en una ponencia presentada por Kahnert del Banco un di al." Este
autor concluyó:
No se puede encontrar apoyo alguno para el punto de vista de que altos y bajos salarios observados conjuntamente en las áreas urbanas implican un mercado de trabajo severamente segmentado y mala asignación de recursos. Intentos empíricos para verificar la segmentación han fallado en documentar la importancia de diferenciales de salarios o rigideces institucionalmente inducidas. Esto ha sucedido cuando los intentos se han concentrado en tamaño de la empresa, en la legislación salarial, sindicalización o en dicotomías tradicional/moderno o formal/informal. La
grupo más afectado, por la baja productividad. (Gregory, P., The Myth o/ Market Failure: Employment and the Labor Market in Mexico, Baltimore: Johns Hopkin University Press, 1986 y Berry, A. y R. Sobot, "Labor Market Performance in Developing Countries: A Survey," en Streeten, P., ed., Recent Issues in World Development, Pergamon Press, 198 1 .)
'O Biggs, Tyler, Merilee S. Grindle, y Donald R. Snodgrass, "The Informal Sector, Policy Reform and Structural Transformation," Cambridge: Harvard Institute for International Development, borrador revisado, Julio 1988, p. l .
l1 Kahnert, Friedrich, Improving Urban Employment and Labor Productivity. World Bank Discussion Paper no. 10, Mayo 1987, p.7.
mayor parte de las variaciones en los salarios en las actividades urbanas, al menos en el sector privado, se explica por los atributos relacionados con la productividad del trabajador.
Sin embargo, una variedad de estudios recientes en mercados de trabajo en
países desarrollados y en vías de desarrollo han encontrado evidencia convincente que
existe algún grado de segmentaci6n.12 El procedimiento seguido en la mayoría de
estos estudios ha sido estimar ecuaciones de salarios con capital humano y efectos
fijos de afiliación sectorial. Los datos usados han sido extraídos de encuestas de
hogares y se refieren a trabajadores del sector privado. La desviaci6n standard
observada en los salarios industriales en estas encuestas ha estado en el rango del
20-30%. Aún si el capital humano explica una porción sustancial de las variaciones
observadas en los sueldos y salarios, los efectos fijos industriales han estado en el
rango de 10-20% en los países analizados. Aún más, estos diferenciales de los
salarios son altamente estables en el tiempo, sugiriendo que no se originan en
desviaciones temporales del equilibrio en los mercados de trabajo y bienes. También
, están altamente correlacionados entre ocupaciones, significando que las empresas que
pagan altos salarios a sus trabajadores lo hacen sin tener en cuenta la importancia
de cada ocupaci6n dentro de las tecnologías de producción . Esta evidencia arroja
algunas dudas sobre las explicaciones de salarios de eficiencia y sobre el argumento
de diferenciales de calidad, que aducen que los salarios altos son pagados por las
compaiiias para atraer a trabajadores más productivos. La conclusión general de
estos estudios es que los mercados de trabajo estan segmentados y no son puramente
competitivos. Como una consecuencia, surgen diferencias entre los costos sociales y
privados de mano de obra en las industrias de altos salarios. Estas divergencias
crean un caso standard de intervención del mercado, donde políticas orientadas a
aumentar el empleo en las industrias de altos salarios mejoran la eficiencia al
alineanr los costos de oportunidad social y privado.
l2 Ver Krueger y Summers ("Efficiency Wages and the Inter-Industry Wage Structure," p. 259-93, Marzo 1988) para el mercado laboral de los Estados Unidos; . Lang, Marquez y Romanguera (Theories of wage determination: some lessons from Chile and Venezuela," presentada en el Instituto de Verano NBER, Agosto 1988) para un resumen de los resultados de estudios empíricos en Chile y Venezuela; y Robbins (Inter-industry wage differentials and efficiency wages," mimeógrafo, Berkeley, 1987) para Brazil.
No obstante, la segmentación identificada en los mercados de trabajo no corta
necesariamente a lo largo de las líneas propuestas por los defensores del sector
informal urbano, sino a lo largo de los sectores. Las industrias con establecimientos
más grandes, tecnologías más modernas, más rentables y operando en mercados más
monopolísticos, pagan salarios más altos a sus trabajadores. Para mejorar la
productividad y elevar los ingresos, el crecimiento y el empleo deben basarse
mayormente en estas industrias. Esencialmente, entonces, la finalidad de la política
de desarrollo económico es identificar estas industrias y las medidas que puedan
apoyar su crecimiento en un contexto de mercado.
En este sentido, el enfoque de lograr los precios correctos seguido por el Banco
Mundial y otras agencias internacionales es apropiado pero incompleto. En términos
de generación de empleo y aumento de la productividad, políticas industrial, agrícola
y comerciales activas -- aunque bien diseñadas -- son ingredientes esenciales de una
estrategia de crecimiento. Esta conclusión será usada posteriormente como base para
recomendar un enfoque estratégico sectorial empleo/productividad para el diálogo de
política económica en Ecuador.
INSTITUCIONES DEL MERCADO DE TRABAJO Y POLITICAS SALARIALES
Las intervenciones regulatorias sobre las prácticas de contratación y
determinación de salarios en Ecuador son fuertes. Los salarios mínimos son fijados
diferencialmente para pequeñas empresas (menos de 15 trabajadores), servicio
doméstico y trabajadores agrícolas, y el resto del sector comercio e industria. El
último aumento del salario mínimo estuvo acompañado por un incremento en los pagos
de indemnización por despido injustificado, basandose en la necesidad de "evitar
despidos masivosn.
En términos de las prácticas de contratación, es necesario distinguir dos tipos
de contratos. El primero es el contrato a término fijo, que por ley tiene una
duración mínima de un año, con un periodo de prueba de 90 días. El segundo es el
contrato indefinido, con un período de prueba de 90 días despues de los cuales el
contrato puede terminarse por la empresa sin ningún pago de beneficios si el despido
por causa justa puede ser demostrado. En el contrato a término fijo, la
indemnización por despido injustificado es el costo de terminación del empleo e
incluye las compensaciones adicionales establecidas por ley. l9 En caso de contratos
indefinidos, los pagos de beneficios se calculan a una tasa de dos salarios por año
trabajado.
Probar causa justa de despido involucra una instancia judicial especial, que
actúa como mediador en un juicio oral sumario. Si el valor monetario del reclamo
excede a 50,000 sucres, el juicio puede elevarse a la Corte Superior de Trabajo y
finalmente a la Corte Suprema.
Los conflictos colectivos de trabajo se resuelven en una instancia administrativa
(llamada Tribunal de Conciliación y Arbitraje), presidida por un funcionario del
Ministerio de Trabajo con representación de ambas partes. Su decisión puede ser
apelada a un cuerpo administrativo superior. Los conflictos pueden ser resueltos por
otra entidad administrativa, el Departamento de Mediación Laboral. Como es de
esperar las relaciones políticas entre gobierno y sindicatos son muy importantes en la
resolución de los conflictos colectivos, dado que no es necesario invocar precedentes
legales para resolver los conflictos laborales tratados por los cuerpos administrativos.
La afiliación sindical varía ampliamente y no existe información confiable sobre
la materia. Los sindicatos se crean por empresa y pueden establecerse legalmente
solamente en empresas con más de 15 empleados. Los sindicatos pueden estar afiliados
a federaciones provinciales, las que a su vez pueden estar unidas a una confederación
nacional. Cuando se organiza un sindicato, el establecimiento debe contribuir por ley
con un 0.5% de los salarios a la federación local y con otro 0.5% a la confederación
lS Las compensaciones adicionales son: el 13avo. mes: un doceavo de la compensación total anual, incluyendo bonificaciones y sobre tiempo; 14avo. mes: el valor de dos sueldos o salarios mínimos; 15avo mes: hasta 10,000 sucres dependiendo del salario actual; utilidades: 15 porciento de las ganancias son distribuídas igualmente entre los trabajadores; y feriados: un veintavo del salario anual. Adicionalmente, para los trabajadores que ganan menos de dos salarios mínimos, se pagan bonificaciones de transporte y costo de vida (hasta 1,500 sucres mensuales). Además, después de dos años de estar empleado el trabajador, un mes de salario por año debe pagarse como contribución al sistema de seguro social (IESS).
nacional. Existen algunos sindicatos por oficio, siendo los más importantes el
sindicato de los maestros (UNE), de los empleados públicos (CONASEP), y la
federación de campesinos (FENOC), mayoritariamente indígena.
Existen cuatro confederaciones sindicales ideológicamente orientadas. La
primera es la CEOSL, antes afiliada a la C I O S L , ~ ~ que puede ser caracterizada como
social demócrata centro-izquierda, con una afiliación estimada de 35,000 trabajadores.
La segunda es la Confederación Ecuatoriana de Trabajadores (socialistas y
comunistas), con una afiliación estimada de 10,000 trabajadores. La tercera es la
CEDOC (socialistas moderados), que se dividieron cuando la fracción social-cristiana
formó su propia confederación. Esta división di6 origen al cuarto grupo,
CEDOC-CLAT, afiliada con la CLAT social-y cristiana1', la que a su vez se dividió
en dos grupos competitivos. Los dos últimos grupos tienen menos miembros que los
dos primeros, a pesar de que no se contó con estimados precisos. Todas estas
confederaciones están informalmente organizadas en una coalición política llamada
Frente Unitario de Trabajadores. Debido a que la afiliación a los sindicatos es
relativamente pequeña en número, y a que los sindicatos no están explicítamente
afiliados a ningún partido político, el grado de la influencia de los sindicatos varía
con la orientación política del partido en el poder.
La importancia de estas políticas legales, institucionales y de salarios reside en
su contribución a los diferenciales de salarios en la industria y a las divergencias
entre los costos de oportunidad social y privado en el mercados de trabajo. Debido
al poco análisis que existe sobre estos temas, y a la debilidad de los datos básicos
necesarios, recomendamos el fortalecimiento de la capacidad del Gobierno de Ecuador
(GE) para recolectar y analizar los datos de empleo y salarios, y para generar
información relevante para la formulación de políticas como parte de su estrategia de
generación de empleo.
l4 Confederación Internacional de las Organizaciones Sindicales Libres.
l6 Confederación Latino Americana de Trabajadores.
MERCADOS DE TRABAJOS RURALES Y EMPLEO
En el capitulo 11 revisamos los datos generales del crecimiento poblacional
urbano y rural. Como se mencionó, la población rural en Ecuador muestra por un
largo período una reducción como porcentaje de la población total, mientras continúa
creciendo en términos absolutos. El crecimiento de la población rural fue positivo en
las principales areas geográficas del país, a pesar de no serlo en todas las
provincias. El crecimiento de la población rural se produce a pesar de una reducción
de las áreas cultivadas, que disminuyeron de 1.8 a 1.6 millones de hectáreas en la
década de los 80.16
Sin embargo a mediados de los años 1980, las áreas cosechadas habían aumentado
para los cultivos de arroz, maíz, bananas y cacao. De cualquier forma, en el futuro
se espera poco aumento de las áreas cultivadas. Los cambios en la producción y el
empleo agrícolas resultarán casi en su totalidad por incrementos en el rendimiento
de los cultivos y de la absorción de la mano de obra en las áreas cultivadas
actualmente.
Empleo Rural Fuera de la Finca
En las áreas rurales no toda la actividad económica es agrícola. En efecto los
hogares a menudo se dedican a una variedad de actividades que combinan agricultura,
industria y comercio, de modo que es dificil trazar una línea divisoria entre la
agrícola y no-agrícola. Esta combinación de actividades agrícolas, de mercado y
hogareñas hace que el concepto de desempleo abierto sea casi inútil en las áreas
rurales. En las áreas rurales y en los pequeños poblados, los cambios en la demanda
de trabajo conducen más bien a ajustes en la distribución del tiempo de los miembros
de la familia entre las diferentes tareas que al desempleo. Cuando no hay suficiente
l6 El Dr. Morris Whitaker informa sobre esta baja en una ponencia sin publicar "Fuentes de Crecimiento" preparada para la USAID/Ecuador. No hemos sido capaces de reconciliar su conclusión con el área de 1,741,000 hectáreas reportadas para los cultivos principales en 1985, datos atribuidos al Sistema de Estadística Agropecuaria Nacional (Banco Mundial, Ecuador: Country Economic Memorandum. Washington, Junio 1988, Tabla 2, Apéndice B.2, p. 126). La distinción entre cultivada y cosechada puede ser responsable de esta discrepancia.
trabajo productivo para mantener a todos los miembros de la familia empleados a
tiempo completo, entonces se les asignan tareas en la finca o en el hogar que les
permitan gozar de parte del ingreso familiar. El desempleo es un concepto ambiguo
cuando los trabajadores son parte de familias extendidas, compartiendo sus recursos y
sus oportunidades de trabajo.
Los resultados de los censos muestran que las actividades no agrícolas se están
volviendo cada vez más importantes como fuente de empleo para la población rural
(Tabla 111-8). En 1982, 36.6% de la PEA rural estuvo primariamente empleada en
actividades no-agrícolas, sobre el 26% para el ailo 1974. En 1974, la industria
manufacturera proporcionó más empleo para los trabajadores rurales que cualquier
otro tipo de trabajo fuera de la agricultura. Sin embargo, el empleo rural en
manufactura para 1982 no fué mayor que en 1974. Al mismo tiempo, el número de
trabajadores en construcción, transporte, servicios personales y otros servicios se
duplicó. De hecho, para 1982 servicios personales y otros servicios se habian
convertido en la fuente más importante de empleo rural después de la agricultura.
Estos cambios ocurrieron mientras el empleo agrícola para los trabajadores rurales
baj6 en más de 100,000 personas.
Como se expuso en el Capítulo 11, se estima que la PEA aumentará de 1,314,000
a 1,631,000 personas entre los años 1985 y 2000, requiriéndose la creación de 21,000
empleos anuales en el sector rural. Las tendencias anteriores sugieren que pocos si
es que algunos de estos empleos serán producto del crecimiento del empleo en las
fincas. En efecto, si el crecimiento agrícola continúa basándose en mecanización
sustitutiva de mano de obra, el empleo agrícola bajará como lo ha hecho en el
pasado. Si la tasa de reducción durante los años de 1985-2000 es parecida a la tasa
para 1974-1982, el empleo rural no-agrícola necesitará absorber a 6,000 trabajadores
adicionales cada año. Los 6,000 trabajadores que cambien de empleos rurales en
finca a empleos rurales fuera de la finca se sumarán a los 21,000 nuevos trabajadores
resultantes del crecimiento en la población y la PEA rural. En total, se necesitaran
anualmente casi 30,000 trabajos no-rurales para absorber el crecimiento en la fuerza
de trabajo rural.
TABLA 111-8
ECUADOR: POBLACION RURAL ECONOMICAMENTE ACTIVA POR TIPO DE TRABAJO (000 trabajadores)
Tipo de Trabajo Total Rural Total Rural
Agricultura Mineria Manufactura Electricidad, agua Construccion Comercio Transporte y Comunicación Finanza Otros Servicios No especificado Trajabadores nuevos
Total 2,346.0 1,139.1 1,940.6 1,129.0
Fuente: INEC, Censos de Población, 1974 y 1982.
La discusión anterior muestra las pobres perspectivas de incremento en el
empleo en las fincas del Ecuador. En regiones densamente pobladas de Asia el rapido
cambio tecnológico en la agricultura, especialmente del tipo de la revolución verde,
ha tenido diversos efectos en la absorción de mano de obra. En general, el
incremento en el empleo ha estado asociado con rendimientos superiores y un
crecimiento sustancial en el producto. Es decir, el crecimiento agrícola basado en el
aumento de los rendimientos por uso de tecnología bioquimica puede conducir a un
crecimiento en la productividad de la mano de obra y a la absorción de trabajadores
adicionales.
En cambio, la adopción de tecnología mecanizada puede tener un efecto
importante en la productividad de la mano de obra, pero al costo de reducir el
empleo en la finca. Contamos con poca información sobre la magnitud de la
mecanización o aún sobre el número de tractores en las fincas ecuatorianas.
Evidencias indirectas sugieren que ha ocurrido una considerable sustitución de mano
de obra. Cálculos hechos para este estudio indican que el número de días trabajados
por hectárea de cultivos anuales ha disminuído entre los años 1974 y 1987, a
excepción del algodón y las papas. Teniendo en consideración las áreas cultivadas, la
demanda de trabajo bajó para todos los cultivos con excepción del algodón, arroz, y
maíz. En otras palabras, a pesar de que el número de hectáreas cultivadas fue más
alto en 1987 que en 1974, el uso total de la mano de obra fué aparentemente más
bajo en 1987 debido a la reducción de mano de obra por hectárea cultivada para la
mayoria de los cultivos.
Pero el nexo entre actividades agrícolas y no-agrícolas debe considerarse a fin
de evaluar los efectos de una aceleración del crecimiento agricola en la creación de
puestos de trabajo. Está el crecimiento agricola fuertemente vinculado a la creación
de empleos no agrícolas? Si no fuese así, podría fortalecerse este vinculo?
El crecimiento agrícola puede generar trabajos fuera de finca por
encadenamientos intersectoriales y por los efectos multiplicadores del aumento del
ingreso fuera de finca. El primer grupo de vínculos se refiere al empleo en
manufactura, distribución de insumos agrícolas y procesamiento y comercialización de
productos agrícolas. El segundo grupo de efectos multiplicadores incluye la
reinversión de los excedentes financieros generados por la agricultura en una amplia
gama de actividades no-agrícolas y los trabajos creados en la manufactura de bienes
de consumo adquiridos con el ingreso extra generado por la producción agrícola.
Estos encadenamientos agrícolas y no agrícolas no han sido estudiados
ampliamente en Ecuador. En otras partes, parecen variar sustancialmente, aún entre
países que han seguido estrategias de desarrollo similares, tales como Corea del Sur y
Taiwan. En muchos países, ha existido un sesgo urbano bastante claro. Esto
también es cierto para el Ecuador por la concentración de la inversibn y el consumo
proveniente del auge petrolero en las ciudades y por la industrializacibn orientada
hacia la sustitución de importaciones.
Los datos disponibles sugieren que la creación de empleo en las áreas rurales
como consecuencia del crecimiento agrícola ha sido poco y ha estado concentrado en
las actividades de construcción y servicios, más que en la manufactura. Ha existido
un importante movimiento migratorio de la mano de obra fuera de la agricultura
hacia las áreas urbanas. Los trabajos nuevos -- especialmente las actividades de
altos ingresos -- han estado desproporcionadamente concentrados en las áreas
urbanas, y la mayoría de los hogares rurales no han participado en los nuevos
empleos.
A pesar de que las políticas para estimular rendimientos superiores y patrones
de cultivo mano de obra intensivos (que incrementen tanto la productividad como el
empleo en la agricultura) deberían jugar un papel más importante en la generación de
empleo en las áreas rurales, es necesario recordar que inexorablemente la fuerza
laboral rural crecerá en el futuro próximo. Se debe prestar atención al rol que el
empleo fuera de la finca tendrá en proporcionar empleo e ingresos para la población
rural. Hemos señalado anteriormente que el crecimiento global y de la agricultura no
han favorecido estos vínculos. Desde el punto de vista macroeconómico, el
crecimiento orientado hacia las exportaciones y las industrias mano de obra intensiva
serán un desarrollo positivo. Para estimular la creación de empleos rurales fuera de
la finca, se debe dar considerable atención a los patrones de crecimiento del consumo
de la población rural. Poco se sabe sobre que parte del ingreso ganado en la
producción agrícola es gastado en bienes producidos localmente en las áreas rurales .
Observaciones en los mercados rurales revelan que mucho de lo que es vendido para
el consumo viene de las dos principales ciudades o de fuera del país. Si tomamos
seriamente el empleo rural fuera de la finca, es vital que examinemos de cerca los
vínculos de los mercados de trabajo y productos entre las áreas rurales y las
urbanas. Entre estos están los patrones de gasto generados por el incremento del
ingreso agricola y sus estímulos al empleo rural fuera de finca. La evaluación de
estos nexos debe ser una prioridad en la recolección de datos y en el análisis de
las actividades recomendadas en el Capítulo V.
Subempleo Rural
Las variaciones estacionales en la demanda laboral son un hecho de la vida para *
los trabajadores agrícolas. La diferencia entre el número de trabajadores empleados
entre el mes más alto y el mes más bajo se estimó en 82,000 trabajadores en 1982, o
10.4% de la PEA agrícola. parte de esta variación es absorbida por la migración
estacional rural-rural entre la sierra y la costa, de modo que la mano de obra ociosa
en estas áreas no debe sobre-estimarse. Deben hacerse estudios más cuidadosos sobre
el uso de la mano de obra estacional y la migración estacional para obtener
estimaciones más exactas.
En términos de subempleo rural, el último estimado disponible fué realizado por
PREALC para 1978. Este estudio definió subempleo como la diferencia entre el
standard de días trabajados en un año y los días actualmente trabajados. El
standard varió con el tamaño de ia finca. 200 días para las fincas grandes de más
de 100 hectáreas, 180 para las fincas entre 5 a 100 hectáreas, y 165 días trabajados
para las fincas de menos de 5 hectáreas. Esta variación reflejó la gran incidencia
del trabajo fuera de finca para las familias de pequeñas fincas. Las tasas de
subempleo resultantes se encuentran en la Tabla 111-9. Debe notarse que la tasa de
subempleo estimada es relativamente baja si se la compara con el 50% mencionado
frecuentemente como tasa de subempleo nacional. Debido a la expansión de la
producción agricola desde 1978, consideramos que las tasas de subempleo rural
estuvieron como máximo cerca de esta cifra en 1987.
Distribución del Ingreso Rural
Los ingresos del trabajo rural son más bajos y estan más desigualmente
distribuidos que los ingresos urbanos. La mitad más pobre de la población recibió
12% del total del ingreso laboral rural en 1975, a pesar de que esta proporci6n fué de
18.9% para las áreas rurales (Tabla 111- 10).
Los salarios agrícolas y no-agrícolas son un componente importante del ingreso
de las familias de fincas pequeiias, alcanzando el 58.9% y el 43.2% del ingreso de los
propietarios de las fincas de menos de 1 hectárea y entre 1 y 2 hectáreas,
respectivamente (Tabla 111-1). Estos dos tamaiios comprenden el 46.4 de la PEA rural
en 1978 (Tabla 111-12), y abarcan los grupos rurales más pobres. Debido a la
importancia de los salarios en su ingreso total, las caídas en la demanda de trabajo
asalariado agrícola y no-agrícola son particularmente serias para estos grupos, y
actúan como un poderoso factor migratorio. Si añadimos a esto el factor de
atracción representado por las diferencias entre los ingresos rurales y urbanos
(especialmente grandes para este grupo), estos'factores han contribuido a los
grandes flujos migratorios hacia las áreas urbanas por parte de los hogares rurales
con pequerías fincas y sin tierras.
TABLA 111-9
ECUADOR: SUBEMPLEO AGRICOLA
Años Trabajados Subempleo Tamaño de Finca (000) (porciento)
111 0-5 has. 447.16 38.1
Total 1,2 19.62 33.9
Nota: Se define al empleo por año trabajado como:
1 = 200 días 11 = 180 días
111 = 165 días
Fuente: ISS/PREALC Doc. Q/8421
TABLA 111- 1 O
ECUADOR: INGRESO AL TRABAJO Y SU DISTRIBUCION URBANA Y RURALE, 1975
Población Empleada Población Total
-
Urbana Rural Urbana Rural
Trimestre % del % del O/o del O/o del Promedio Ingreso Promedio Ingreso Promedio Ingreso Promedio Ingreso
Primer 545 4.3 169 3 .O 165 4.3 51 3.0
Segundo 1605 14.6 507 8.9 487 14.6 153 8.9
Tercero , 2658 23.6 1042 18.1 805 23.6 3 16 18.1
Cuarto 6495 57.5 4012 70.0 1968 57.5 12 16 70.0
Total Año 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: Luzuriaga, Carlos. "Distribución del Ingreso y Pobreza en las Areas Rurales del Ecuador, 1950- 1980."
TABLA 111-11
EUJAüOR: FUENTES DE INGRESO WR TMNO DE
F 1 NCA AGR l COLA
(porcentaje)
Tamno de Fincas (has.)
P r d i o
pera todos los
lamenos
Ingreso en Efec t l vo O- 1 1-2 2-5 5-10 10-20 20-50 50-100 ,100 de grupos
Ingreso de Finca propia 21.4 38.0 53.9 65.3 70.4 78.8 81.6 87.1 59.5
Actividades Comerciales 7.9 3.9 4.9 4.9 4.6 2.7 4.4 4.2 4.9
Venta de Artesantas 4 -4 1.4 0.6 0.8 0.1 0.8 0.6 1 .O 1.4
Salar ios Agrtcolas 31.6 26.2 17.1 8.1 5.1 2.3 1.1 0.3 12.8
Salar ios No-agrtcolas 27.3 17.0 9.8 7.3 5.2 4.6 6.3 3.9 11.4
Tota l Ingreso 92.5 86.5 85.9 86.3 85.4 89.1 94.0 95.6 89.9
Uonetario
Otros l ngresos
lngreso en especias
Consuno en l o s Hogares
de l os prochctos
Agricolas
Total de Otros
1 ngresos 7.5 13.5 14.1 13.7 14.6 10.9 6.0 4.4 10.1
Ingreso Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
- - --- -
Fuente: Luzuriaga, Carolos. 880 is t r ibuc i6n del Ingreso y Pobreza en las Areas Rurales del Ecuador, 1950-1980."
TABLA 111-12
ECUADOR: DISTRIBUCICN DEL INGRESO RURAL
1978
Ingreso Total Nunero de Porcentaje de Ingreso Promedio
Tamano de La Finca (Mil1 USS 1980) Beneficiarios D i s t r i b u c i h Por Benef i c iaro
(has) Agricola No-Agricola (000) 1 ngreso Beneficiarios3 (U% 1980)
Todas los Fincas
Fuente: Luzuriaga, Carlos. 11Distributi6n del Ingreso y Pobreza en las Areas Rurales del Ecuador, 1950-1980.11
CAPITULO IV
LIMITACIONES AL CRECIMIENTO DEL EMPLEO Y ALTERNATIVAS PARA GENERAR EMPLEOS
POLITICAS MACROECONOMICAS, COMERCIO, INDUSTRIALIZACION Y PRECIOS
El crecimiento económico es una condición necesaria -- si no suficiente -- para
el crecimiento de la demanda de trabajo y para la generación de empleos. Más aún,
si la demanda de trabajo aumenta más rápidamente que el la fuerza de trabajo, los
salarios reales se incrementarán en toda la economía.
El bajo e inestable crecimiento de la economía desde 1981 ha afectado
seriamente la situación de empleo en el país. El desempleo abierto ha aumentado
junto con el número de empleos de baja productividad. La falta de crecimiento
económico limita la demanda de trabajo y frena el proceso de transformación
estructural donde más mano de obra es absorbida en trabajos de más alta
productividad.
La estrategia de desarrollo de Ecuador durante el auge petrolero tuvo fallas
fundamentales. Algunas de las características de esta estrategia que impidieron la
generación de empleo incluyeron:
a Gran parte de la renta petrolera se usó en subsidios de consumo, incluyendo alimentos y combustible;
a La tasa de cambio real subió fuertemente, desincentivando la producción agrícola, las exportaciones industriales y la sustitución de importaciones;
a El proteccionismo industrial fué usado para promover la producción de manufacturas para un reducido mercado doméstico.
a Las políticas financieras (tasas de interés bajas y asignaciones selectivas de crédito) redujeron el costo del capital, alentando la adopción de técnicas intensivas en capital en la producción.
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e El salario mínimo y otras políticas de protección de la mano de obra beneficiaron a los trabajadores del sector formal pero desalentaron la creación de empleos.
e Las regulaciones gubernamentales y las restricciones crearon una sesgo anti- exportador e impidieron el crecimiento por un sendero que continuamente cambiara la composición del empleo hacia actividades con niveles más altos productividad.
Las políticas que protegieron una industria manufacturera ineficiente orientada
al mercado doméstico también limitaron el crecimiento de la agricultura y la
producción de manufacturas orientadas a las exportaciones. Ya que las últimas son
más mano de obra intensiva que las primeras, la generación de empleo sufrió.
El sector agrícola proporciona un vivo ejemplo de los efectos de las políticas
macroeconómicas, comercial y de precios que siguió el país en las dos últimas
décadas. En términos intersectoriales, esas políticas resultaron en una caída en los
términos de intercambio entre agricultura e industria (Tabla IV-1). Estos movimientos
de precios, a su vez, afectaron los incentivos para la producción agrícola y los
ingresos al trabajo en el sector agrícola.
Comparando la producción comerciable con la no comerciable, las políticas
subieron el precio de las últimas con relación a las primeras (Tabla IV-2). Desde
1975, los precios de las importaciones han sido mantenidos bajos en relación a los de
los bienes domésticos, alentando las importaciones a costa de la producción
doméstica. Los precios de las exportaciones con relación a los precios domésticos
cayeron a 39 en 1981. Pese a que han subido desde entonces, no han regresado
todavía a los niveles que tenían en el período 1965-1975. Los recientes aumentos
han mejorado los incentivos para los principales productos de exportación -- bananas, café, camarones y cacao -- pero la magnitud de la respuesta de los
productores todavía es incierta.
Dentro de la agricultura, las políticas han favorecido algunos productos sobre
otros, La política de precios para arroz, por ejemplo, ha tenido siempre un alto
grado de protección nominal, lo que resultó en un incremento de la producción
TABLA IV-1
ECUADOR: TERMINOS DE INTERCAMBIO DEL SECTOR AGRICOLA CON EL SECTOR MANUFACTURERO
Términos de Intercambio Deflactor Implícito Agricultura x 100
Año Aaricultura Manufactura Manufactura
- -- --
Fuente: Banco Mundial, Memorandum Económico del Ecuador, 16 Junio 1988, p. 39.
TABLA IV-2
ECUADOR: PRECIOS RELATIVOS DE LOS BIENES COMERCIABLES (1975-100)
Importaciones/ Exportaciones/ Exportaciones/ Año 7 Naci nale
Fuente: Scobie, G . y Jardine, V., "Politica Macroeconómica y Agricultura en Ecuador," Unidad de Análisis de Politica del Ministerio de Agricultura (sin publicar).
arrocera en los años 1980. Debido a que la producción de arroz es mano de obra
intensiva, se incrementó el empleo en finca. La producción ganadera (carne y leche)
ha crecido con relación a la producción de trigo, cebada y legumbres en la sierra y
los cultivos anuales y perennes en la costa. Estos cambios en la demanda fueron
inducidos en parte por el crecimiento del ingreso urbano y por las políticas
gubernamentales que condujeron a cambios en los precios a favor de la producción
ganadera. Una vez más estos cambios han influenciado la absorción de mano de obra
en la finca y el empleo fuera de finca en las industrias que proveedoras de insumos y
de procesamiento. A pesar de que los efectos de estos cambios no han sido
evaluados todavía, su efecto general ha sido incrementar la demanda de mano de obra
en finca y fuera de finca.
POLITICA DEL MERCADO DE TRABAJO
El salario mínimo y las regulaciones de despido y contratación en Ecuador son
supuestamente mecanismos para mejorar la distribución de ingresos. Al elevar de los
salarios e imponer de compensaciones adicionales sin relación con la productividad, se
espera que estas regulaciones aumenten la participación de los trabajadores en el
valor agregado total. Sin embargo, los efectos macroeconómicos y los problemas de
imposición actúan contra este objetivo.
Las políticas de salario mínimo y las regulaciones de contratación y despido en
el mercado de trabajo ecuatoriano han limitado la absorción de trabajadores jóvenes
y sin experiencia. A pesar de que no existe ningún estudio específico sobre este
tema, la alta tasa de desempleo de los trabajadores jóvenes y con poca educación
mencionada en el Capítulo 111 es consistente con esta conclusión. Además, debido a
que estas regulaciones incrementan el precio de la mano de obra y convierte al
trabajo en un factor cuasi-fijo, ellas alientan la sustitución capital-trabajo y reducen
la generación de empleo.
Las agencias gubernamentales tienen capacidad limitada para hacer cumplir estas
regulaciones. Las sanciones y el control son más fáciles de imponer en las empresas
más grandes del sector moderno, que en las empresas pequeñas y marginales. Pero
las grandes empresas pagan sueldos y salarios por encima del salario mínimo, mientras
que la mayor parte de los trabajadores que ganan menos del salario mínimo trabajan
en pequeilos establecimientos (Tabla IV-3). En consecuencia, estas regulaciones se
imponen solamente donde menos se necesitan. Por otra lado, las dificultades de
imponerlas en las empresas pequeñas y el hecho que los costos de mano de obra son
más altos para las grandes empresas que para las pequeñas, hacen que se eleven
enormemente los costos de crecimiento de las pequeilas empresas. La expansión de
las pequeilas empresas requiere contratar más trabajadores y pagarles salarios más
altos, haciendo que el costo por trabajador de un empleo adicional sea más alto para
las empresas pequeñas que para las grandes. Habrá que rediseiiar estas regulaciones
si queremos igualar las condiciones para todos los tamaños de empresa.
Otro aspecto importante de la legislación del salario mínimo y de las
regulaciones relacionadas con la estabilidad del empleo es su impacto distributivo.
Dado el aumento en el costo por despido, las empresas se han vuelto más cuidadosas
en lo que se refiere a expansión del empleo, aún cuando la demanda por sus
productos aumente. Consecuentemente, los beneficios (para los empleados) del salario
mínimo y las regulaciones sobre la estabilidad se han obtenido al costo de reducir las
oportunidades de empleo para los trabajadores del sector informal y los desempleados.
Estas regulaciones se desarrollaron primariamente en el contexto de una
economía en crecimiento, donde los efectos negativos sobre el empleo y la
distribución de ingresos fueron compensados por la expansión económica. En una
economía de bajo crecimiento o estancada, los efectos negativos de estas
regulaciones dominan sus efectos positivos, y actúan contra sus objetivos
proclamados. Es obvio que se necesita una reforma regulatoria, a pesar de que los
intereses involucrados hasta ahora han resistido los esfuerzos del GE para introducir
reformas tales como la propuesta de trabajo compartido, que simplifica las
restricciones de contratación y despido en las empresas privadas. Ya que los
sindicatos representan a los trabajadores de las grandes compañías favorecidas por
las regulaciones existentes, no es sorprendente que se opongan a la reforma
regulatoria.
TABLA IV-3
ECUADOR: SALARIO INDUSTRIAL PROMEDIO COMO MULTIPLO DEL SALARIO MINIMO, 1986
Tamaño del Establecimiento (número de empleados)
ISIC .............................................................. Código 10-19 20-49 50-99 100- 199 200-499 500 y más
Total - -
Nota: - cero establecimientos o no existe información disponible.
Fuente: INEC, Encuesta Anual de Manufactura y Mineria, 1986.
TAMAÑO Y CALIDAD DE LA FUERZA DE TRABAJO
El tamaño de la fuerza de trabajo ecuatoriana hacia finales del siglo XX estará
determinado por las tasas de participación masculina y femenina en los grupos en
edad laboral. Los trabajadores potenciales ya han nacido. Las proyecciones de
población, del crecimiento de la fuerza de trabajo y sus implicaciones para la
generación de empleo en el mediano plazo han sido discutidas en el Capítulo 11. El
crecimiento continuo de la población y el aumento de las tasas de participación
perpetuará la necesidad de la generación de empleo acelerada en el siglo XXI.
Mientras permanezca la fertilidad en o cerca de los niveles actuales, la economía
estará constantemente presionada para absorber a los nuevos ingresantes a la fuerza
laboral sin deteriorar los salarios reales de los trabajadores actuales.
Las implicaciones a largo plazo del crecimiento poblacional y de la fuerza de
trabajo sobre el empleo, la distribución de ingreso y la pobreza han sido puestas en
un segundo plano por la atención prestada a los impactos de la actual crisis
económica. A pesar de que el equipo no revisó los programas de población del GE y
de AID, creemos que se debe dar más atención a la dinámica poblacional y de empleo.
USAID ha auspiciado el desarrollo de varios modelos de simulación
demográfico-económica que pueden usarse en Ecuador para investigar la interacción
entre crecimiento económico, crecimiento de la fuerza laboral, determinación de
salarios y distribución del ingreso. Estos modelos harán posible analizar las
implicaciones de políticas alternativas de población y de programas de planificación
familiar. Sus resultados podrán usarse para familiarizar a los tomadores de decisiones
sobre las opciones de política y para informar mejor a la opinión pública sobre las
consecuencias de las tendencias existentes. Se necesita un programa de investigación
aplicada, entrenamiento y educación sobre la interacción a largo plazo entre
población y empleo.
El concepto de capital humano, como se definió anteriormente en este informe,
representa el lado cualitativo de la fuerza laboral y es una función de la educación y
entrenamiento de los trabajadores. Acceso desigual a la educación y falta de
sistemas de prestación adecuados para los servicios educativos son las características
de la situaci6n educativa en el Ecuador, al igual que en otros paises en desarrollo.
En las Breas urbanas pobres el acceso a la educaci6n no es mejor que en las Breas
rurales. Los miembros jóvenes de las familias dejan la escuela para generar ingresos.
Las deficiencias sanitarias y nutricionales, combinadas con condiciones ambientales
adversas, resultan en una baja calidad de aprendizaje. El excesivo énfasis en
educaci6n superior, para atraer y cooptar a las crecientes clases medias urbanas, ha
traído como resultado una distribucion del presupuesto educativo que limita la
cantidad y calidad de educación primaria y los programas de alfabetización en
general, a pesar de que el rendimiento social de estos últimos es mucho más alto que
el de la educación secundaria o superior.
Los efectos del sesgo en el gasto educativo y de un inadecuado sistema de
prestación de educación son importantes para el empleo. Del lado de la oferta, el
nivel general de productividad de la fuerza laboral, el grado de dificultad que los
nuevos entrantes al mercado laboral experimentan para encontrar su primer trabajo y
la capacidad de los trabajadores despedidos para encontrar trabajos alternativos
dependen de la cantidad y calidad de la educación básica y del entrenamiento
vocacional.
El GE ha hecho esfuerzos considerables para diseñar e implementar programas
de entrenamiento vocacional, a través de instituciones como el SECAP. Queda mucho
por hacer en esta área antes que se logren resultados significativos. La política
educativa en general es un área aún más difícil, tanto por la falta de capacidades
técnicas y gerenciales en el GE, como porque las mejoras en la educación primaria y
en los programas de alfabetización competirán con la educación secundaria y
superior por asignaciones dentro de un reducido presupuesto.
Las reformas de las políticas educacionales son necesarias a pesar de que las
pobres perspectivas a corto plazo del crecimiento económico . A pesar de que la
educación primaria y el entrenamiento vocacional no mejoran la situación del empleo
si no hay trabajos disponibles, establecen la base para la expansión del empleo
cuando se recupere la economía. La rápida absorción de trabajadores en Corea del
Sur ocurrió en parte porque la alfabetización y la educación primaria precedieron a la
industrialización orientada a la exportación. El crecimiento econbmico es necesario
para estimular la demanda laboral, pero la implementación de las reformas educativas
y el entrenamiento vocacional ampliado prepararán a la fuerza de trabajo para
responder mejor a las oportunidades de empleo cuando ellas se presenten. Ya que
las reformas requeridas amenazaran los intereses creados de qrupos que actualmente
se benefician de la estructura educativa existente, su implementación por el GE será
extremadamente sensible políticamente.
LIMITACIONES Y OPCIONES INDUSTRIALES Y REGIONALES
Esta sección del informe discute las limitaciones del desarrollo industrial y
regional que obstaculizan el crecimiento económico y la creación de empleos. Las
opciones para su remoción son identificadas. Primero, se presta atención a la
estructura industrial y a la distribución por tamaiío de las empresas; segundo, al rol
de la industria en las importaciones y exportaciones y ,finalmente, al desarrollo
regional y asistencia crediticia.
Estructura Industrial y Distribucion por Tamaño de las Empresas
Una distribución apropiada de las empresas por tamaiío -- grandes, medianas,
pequeñas y micro -- puede contribuir a la economía de acuerdo con las ventajas
inherentes a cada tamaño y, al hacerlo, alentar la eficiencia, el empleo y la equidad.
Las grandes empresas (100 empleados o más), medianas (50-99 empleados), y las
pequeñas empresas (10-49 empleados) están a menudo agrupadas en el sector formal,
por sus similaridades con respecto al uso de tecnología moderna y a su estructura
organizacional, donde las funciones se definen y administran por trabajadores
especializados. Al contrario, las micro empresas (con 1-9 empleados en Ecuador de
acuerdo a UNEPROM pero definidas en otros paises como las que cuentan con 1-5
empleados) típicamente tienen uno o dos personas, trabajando solas o ayudadas por
miembros de la familia. Pocas de estas empresas cuentan con trabajadores
asalariados o aprendices, y usualmente las herramientas son simples y tradicionales.
Una vez que el proceso de modernización ha tomado lugar en una economía en
desarrollo, es típico que las grandes empresas en el sector manufactura representen
solo una pequeña fracción del número total de empresas, pero una gran parte del
número de trabajadores y un alto porcentaje (frecuentemente entre la mitad y tres
cuartos) del valor agregado de la manufactura. Estas empresas son a menudo capital
intensivas y utilizan tecnología sofisticada y costosa. La razón capital/mano de obra
es generalmente alta, y su contribución a las exportaciones industriales es usualmente
más grande que la de las pequeñas empresas.
Las pequeñas empresas, más mano de obra intensiva, proporcioqan más empleos
por unidad de inversión que las grandes empresas y son capaces de responder más
rápidamente a los cambios en la demanda. Al hacerlo, a menudo muestran una
inventiva admirable y mucha ingeniosidad. Las pequeñas empresas reparten los
beneficios de la expansión económica mas equitativamente, facilitan la competitividad
internacional, dan a la economía la capacidad de ajustarse a cambios en las
condiciones internas y limitan la concentración del poder económico.
Los datos del censo de 1980 muestran un estructura industrial bimodal, donde
las grandes empresas contribuyen con el mayor porcentaje del valor agregado,
mientras que las más pequeñas (las micro-empresas), exhiben el número más
grande de establecimientos (mayormente personas trabajando para sí mismas). Las
grandes empresas y las micro-empresas fueron importantes como empleadores, con los
números favoreciendo a las grandes empresas. Comparando los datos del censo de
1965 con el de 1980 se ve que la tendencia hacia la bimodalidad extendió durante los
años del auge 1970. Las grandes empresas representaron el 6.5% del número total
de establecimientos en 1965, pero en 1980, este había bajado a solamente el 1.4%
(Tabla IV-4). Su participación en el total de empleo en la manufactura bajó de 55.6%
en 1965 a 45.3% en 1980, y su participación en el valor agregado bajó de 75.9% a
70.7%. A pesar de la baja en la participación del valor agregado y en el número de
empleados, es claro que su posición siguió siendo dominante. Las micro-empresas
aumentaron su participación en el número de establecimientos en este periodo de
68.9% a 94.4%, más que duplicaron su participación en el número de personas
empleadas (del 18.3% al 39.7%) y triplicaron su participación del valor agregado (de
5.3% al 15.1%). El débil grupo medio incluyó a las pequeñas empresas (sector formal)
cuya participación en el valor agregado bajó de 18.8% a 14.2%, al tiempo que su
participación en el empleo bajó a 26.1% mientras que el número de establecimientos
bajó de 24.6 a 4.2% del número total de establecimientos.
La debilidad de este grupo se revela si se comparan las grandes y medianas
empresas con las pequeñas empresas (sector formal) por un período largo, de 1965 a
1986. Esto es posible porque los datos de los censos de 1965 y 1980 pueden
suplementarse con datos de la industria manufacturera de los años 1982 y 1986. (No
podemos incluir a las micro-empresas en esta comparación porque estos censos
incluyeron solamente a las empresas con 10 o más empleados). Se calcularon
cocientes entre grandes y pequeñas empresas para el valor agregado, las personas
empleadas y el número de establecimientos. Estos muestran que las grandes empresas
continuaron su tendencia hacia la concentración, aumentando su superioridad sobre
las pequeñas empresas en valor agregado, yendo de 4.0 en 1965 a 5.0 en 1980, a 5.9
en 1982, y a 7.3 en 1986. A pesar de la participación eíi el valor agregado de las
grandes empresas disminuyó moderadamente de 75.9% a 70.7% entre los años 1965 y
1980, ellas continuaron ganando terreno sobre las empresas pequeñas al incrementar
su cociente de producción entre 1980 y 1986. Simultaneamente se incrementaba su
margen respecto al número de personas empleadas, que se elevó de 3.0 en 1980 a 3.9
en 1982. En 1986, sin embargo, el cociente de empleo había bajado a 3.5.
Evidentemente las grandes empresas estaban incrementando su participación en el
valor agregado con un incremento menos que proporcional en el número de
trabajadores. Es evidente un cambio similar con respecto al número de
establecimientos. El número de grandes empresas aumentó más que el número de
pequeñas empresas entre 1980 y 1982, subiendo el cociente de 0.33 a 0.49. En 1986,
sin embargo el cociente declinó a 0.45. Las grandes empresas incrementaron
claramente su predominancia sobre las pequeñas empresas en el sector manufacturero
durante el período de 2 1 años de 1965 a 1986.
La caída en la categoría de pequeñas empresas contrasta con la concentración
de las grandes empresas, por un lado, y con el florecimiento de las micro-empresas
por el otro. Obviamente, las micro-empresas en Ecuador no esta muertas ni muriendo
(como suponen algunos) como una forma obsoleta de organización. Ellas continúan
creciendo en número, en personas empleadas y en valor agregado durante los
prósperos años 70, mientras que las pequeñas empresas del sector formal estan
perdiendo posiciones con respecto a las grandes compañías y a las micro-empresas.
Muchas de las micro-empresas estan formadas por trabajadores por cuenta propia.
TABLA IV-4
ECUADOR: RELAClON DE LAS GRANüES EMPRESAS CON LAS
PEQUENAS EN LO PUE RESPECTA
AL NUnERO DE ESTABLECIMIENTOS, PERSONAS EMPLEADAS Y
VALOR AGREGADO, 1%5, 1980, 1982 Y 1986
No. de Establecimientos
1 %5 - - 1 986 1982 - 1980 -
(1 ) Grandes Empresas
X del Tota l 6.5 1.4 (C) (c)
(2) Peqwnas Empresas
X de l Total 24.6 4.2 (C) (c)
(3) Razon: Grandes
Enpresas 0.26 0.33 0.49 0.45
Contra Pecprenas
Personas Enpleados
1 965 - 1982 1980 - - 1986 - Valor Agrega&
1965 - - 1980 - 1982 - 1986
Enpresas
(1) / (2)
Notas: (a) Grandes Enpresas = 50 o m8s
Peqwnas Empresas = 10 a 49
(b) Las c i f r a s en las Lineas (1) y (2) representan Los porcentajes de las c i f r a s actuales extraidas de los Censos Econánicos de 1%5, y 1980.
La Linea (3) La razon entre Las grandes enpresas y Las pequenas enpresas.
(c) Las c i f r a s actuales de los lnventarios Anuales Manufactureros de 1982 y 1986 ( I n s t i t u t o de Estadfs t ica y Censo, INEC) son:
Establecianentos
Personas Empleadas
Valor Agregado (mil lones de sucres)
1982
Grandes Pequhas
1986
Grandes PequCnas m
Fuentes: I n s t i t u t o Nacional de Estadis t ica y Censo (INEC), Censos Econdrnicos de 1965 y 1980; e Inventarias de Manufactura de 1982 y 1986.
Las micro-empresas tienen, al parecer, una categoría permanente en la fuerza de
trabajo, sin importar las fluctuaciones de la economía. Ellas usan cualquier
tecnología dentro de sus medios, tradicional o moderna (como es el caso de una
persona que saca fotocopias). Las micro-empresas sobreviven porque satisfacen las
necesidades de la población que vive dentro de su radio, porque se pueden adaptar a
los cambios en la demanda causados por las fluctuaciones de la economía y porque
son el refugio de los trabajadores que no pueden encontrar trabajo en las empresas
del sector formal.
Las políticas gubernamentales a menudo -- a veces inadvertidamente -- han
discriminado contra el crecimiento del grupo de empresas que se encuentran al medio
de la distribución por tamaño. Ya hemos descrito como las políticas salariales y de
empleo pueden elevar los costos de crecimiento de micro empresas a empresas de
tamaño medio. Se espera que las tasas de interés subsidiadas y los programas de
crédito favorezcan a las empresas pequeñas y las micro empresas, pero ellas son
frecuentemente excluidas del acceso al financiamento de las inversiones, que a
menudo es barato pero racionado. Las pequeñas empresas pueden pagar tasas de
interés de mercado si es que aquellas se aplican a todos los prestamistas y requieren
garantías razonables.
Las políticas de estímulo a la inversión liberan a sus beneficiarios del pago de
impuestos sobre las importaciones de materias primas y maquinaria y de impuestos
locales. A menudo incluyen exoneraciones tributarias (que algunas veces se extienden
año tras año). A menudo estas políticas se convierten en mecanismos de ahorro de
capital que desalientan a las empresas de hacer los cálculos apropiados del costo
social real del capital y mano de obra. De hacerse estos cálculos, resultarían en una
combinación de tecnología y trabajo más intensiva en mano de obra. Todas estas
políticas influyen negativamente sobre el empleo. Además, tales políticas pueden
poner una fuerte carga sobre el presupuesto del gobierno.
Las políticas comerciales y macroeconómicas han favorecido a las empresas de
gran escala que sustituyen importaciones. Estas son las mismas empresas que pagan
salarios más altos a sus trabajadores, como se vio en el Capítulo 111. Estos salarios
han sido el factor de empuje que ha alentado la migración rural-urbana, como se
discutiera en el Capítulo 11. El creciente número de rnicro empresas es una
respuesta tanto al exceso de trabajadores en las zonas urbanas, como a las
oportunidades económicas asociadas con el alto crecimiento en la economía. A pesar
de que es imposible desagregar los impactos de estas fuerzas dispares, sería un error
tratar a las micro empresas como resultado exclusivo del exceso de trabajadores en el
lado de la oferta o de las oportunidades económicas del lado de la demanda.
Micro Empresas
La existencia de las micro empresas está garantizada dada su importancia en
proveer de empleos a un gran número de ecuatorianos. Las empresas de una
persona o dos personas (a menudo las esposas) representaron el 80% todas las micro
empresas (manufactura, comercio y servicios combinados) en 1980. Las de 3 O 4
personas representaron el 15% y las de 5 a 9 personas representaron solamente el 5%
del total. En términos del número de personas empleadas en manufactura, sin
embargo, los trabajadores por cuenta propia (1 a 2 personas) representaron el 57% del
total, el grupo de 3 a 4 personas el 26% del total y el grupo de 5 a 9 personas el
17%.
Todas las micro empresas (manufactura, comercio y servicios) sumaron 153,241, o
el 97.6% del número total de empresas no agrícolas en 1980. Ellas emplearon a
291,652 personas, o 57.0% de todas las personas empleadas en empresas no agrícolas
para ese año. Produjeron el 10% del valor agregado y absorbieron el 5% de la
formación del capital. Sector por sector, la manufactura representó el 21% de las
micro empresas y el 26% de las personas empleadas. El sector comercio generó casi
la mitad del empleo de las micro-empresas (46%), mientras los servicios cubrieron el
28.4%. En términos de valor agregado, los porcentajes fueron: manufactura, 30%;
comercio, 42%; y servicios, 28%. Del punto de vista de mantenimiento del empleo,
casi las dos-terceras partes del número total de las personas empleadas están
incluidas en esta categoría, y es claro que este sector es de gran importancia.
Un desglose de las micro empresas por rama de actividad muestra que la
industrias textil, vestido y artículos de cuero (#32) tuvo el número más grande de
establecimientos, personas empleadas, valor agregado, y formación de capital en
1982. Fué seguido por los productos de madera (#33), siendo predominantes muebles
y artículos de madera, seguido por la industria de procesamiento de alimentos (#31).
Todas juntas, estas ramas respondieron por el 80% de los establecimientos entre las
rnicro empresas, 76% de las personas empleadas, 72% del valor agregado y 55% de la
formación de capital. Estuvieron seguidos por los productos metálicos (#38) y los
minerales no metálicos (#36).
Las micro empresas en comercio representaron el 81.3% del número total de las
empresas de comercio, 60% de las personas empleadas, 31.6% del valor agregado y
17.4% de la formación de capital en 1980. Usando las ventas como un criterio, las
micro empresas en el sector servicios para 1980 (ventas de hasta 999,999 sucres)
representaron el 98.2% de los establecimientos, 79.2% de las personas empleadas, 40.0%
del valor agregado, y 33.1% de la formación de capital.
El número y la importancia de las micro empresas puede haberse incrementado
en los años recientes debido a una baja en las operaciones de las grandes empresas.
Estas dimensiones cuantitativas de las micro empresas deben ser visualizadas en
términos de la analogía con la pirámide usada en el Capitulo 111. A pesar de que
muchas de estas micro empresas juegan un papel importante en proporcionar bienes y
servicios a precios bajos a la gran mayoría de la poblacibn, solo una pequeña parte
de ellas tiene el potencial de ascender hacia la categoría de pequeiias empresas
viables. Los programas basados el supuesto de migracibn masiva, son usualmente
poco exitosos o eficientes en costos.
Al mismo tiempo, sin embargo, como se notó previamente, otra de las políticas,
provisiones y programas hicieron costoso para las empresas subir en la distribución
por tamaño. Las regulaciones concernientes a las condiciones de trabajo, horarios,
compensación y beneficios adicionales no se aplican necesariamente a las micro
empresas. Las empresas a menudo dicen ser más pequeñas de lo que son, o que
planean expandirse, a fin de escapar a los mandatos legales e impuestos que se
aplican a las empresas del sector formal. Ecuador muestra crecientes evidencias del
"sector medio ausente", lo que sugiere que las políticas del gobierno daiían la
formación y la operación rentable de las empresas de este tamaño.
TABLE IV-5
MICROEMPRESAS (1 -9 PERSONAS) TOTAL NACIONAL
1980
Numero de Personas Valor , Formacion Bruta Sector Estableci- Ocupadas Agregado Capital Fijo
mentos (millones de (millones de sucres) sucres)
No. % No. % Valor % Valor %
Manufacturero 32443 21 74313 26 5757 30 677 24 Comercio 81343 53 134431 46 8182 42 1373 49 Servicios 39378 26 82581 28 5299 28 772 2 7
Total Nacional 153164 100 291325 100 19238 100 2822 100
Fuente: INEC, Censo Económico de 1980.
Exportaciones Manufacturadas e Importaciones
Durante el auge de los años 70, la manufactura tuvo un crecimiento promedio de
13.9% anual en valor agregado. La tasa de crecimiento bajó a 0.5% entre 1980 y
1987. En este último período, el sector industrial respondió por un porcentaje entre
el 81 y 88% del valor de las importaciones de materia prima y por 60% del valor total
de las importaciones de bienes de capital. Contribuyendo a esto tuvimos la
incapacidad de los productores locales de satisfacer los standards de calidad y las
brechas estructurales que existían dentro de la industria. El sector manufacturero ha
mostrado un balance comercial negativo durante los años 80. En lugar de
proporcionar una contribución positiva a la balanza de pagos de la nación, el sector
manufacturero ha creado un déficit.
Durante los años 70 y 80, sin embargo, el coeficiente de exportación -- la
relación entre el valor de las manufacturas de exportación y el valor total de la
producción manufacturera -- ha permanecido entre el 9 y 10%. No ha existido un
aumento en la exportación de manufacturas relativo a la producción manufacturera.
La inversión de estos coeficientes -- esto es, una reducción el coeficiente de
importación y una fuerte alza en el coeficiente de exportación -- debe verse como un
objetivo nacional importante. A fin de lograr este objetivo el patrón sectorial de
producción, oferta y distribución, subsector por subsector para los productos
importantes, debe ser analizado para identificar las mejores perspectivas entre los
productos exportables. Deben considerarse los standards de calidad internacionales,
la tecnología apropiada, la confiabilidad de la entrega, servicios y costos. Los juicios
sobre el usos de los métodos capital-intensivo versus trabajo-intensivo deben
considerarse a la luz de los criterios de productividad y costos.
La contribución relativa de las empresas grandes, medianas y pequeñas debe
examinarse con respecto a sus roles como exportadores y como proveedores del
mercado nacional. En el pasado, la participación de las exportaciones industriales vino
de la gran industria. Un esfuerzo conjunto, usando subcontratación, podría hacerse
con las pequeñas empresas. Hasta ahora, el concepto de subcontrato ha sido poco
usado en Ecuador, pero es ampliamente utilizado en otros paises industriales como
Japón.
El debate en el Congreso Ecuatoriano sobre si se debe o no establecer un
Instituto de Comercio Exterior es testimonio explícito de la conciencia nacional del
problema. Sin importar realmente como se resuelva este problema en términos
organizacionales, la necesidad de incrementar las exportaciones continúa siendo una
alta prioridad nacional.
Se ha preparado el terreno en la Zona Franca en Esmeraldas. Muchas de las
edificaciones deben completarse en 1989. La Zona Franca será complementado con
otros esfuerzos privados y públicos destinados a promover las exportaciones y el
empleo, y colocarán al país e en mejor posición para negociar con los países de la
costa del Pacífico. Poco se ha dicho o escrito sobre las expectativas o perspectivas
de este proyecto, que tendrá alguna importancia para la ubicación de industrias
maquiladoras. e
Descentralización Industrial y Desarrollo Regional
El objetivo del programa de desarrollo regional y descentralización industrial es
lograr el crecimiento económico y el empleo combinando el desarrollo de los recurso
naturales y humanos locales. Las regiones contribuirán a los objetivos nacionales de
crecimiento. Sin embargo, debemos evitar la dispersión de recursos por una
localización arbitraria de una planta aquí y otra allá, e n una aplicación mecánica y
mal concebida del principio de equidad. A pesar de que la planificación regional en
Ecuador comenzó a principios de 1970, ha sido usada mayormente como un marco
descriptivo para el mapeo del uso de recursos, distribución poblacional y facilidades
físicas. El problema básico sigue siendo el de reconciliar las estrategias sectoriales
y el desarrollo infraestructura1 con las necesidades de las personas en un espacio
geográfico particular. Los vínculos rural-urbanos son especialmente importantes en el
contexto de desarrollo regional.
En ausencia de oportunidades de empleo en las ciudades secundarias de las áreas
rurales mucha de la creciente fuerza laboral no agrícola se verá forzada a migrar
hacia ciudades ya altamente pobladas. La infraestructura física y social en la mayor
parte de estas ciudades secundarias deja mucho que desear, especialmente con
respecto a la educación (primaria, secundaria y escuelas vocacionales). Los problemas
de salud son un serio obstáculo al efectivo funcionamiento de la población en algunas
áreas, especialmente en la costa.
El establecimiento de parques industriales adicionales (actualmente existen siete)
en ciudades seleccionadas, que empiezan a mostrar sexiales de crecimiento demográfico
y económico, podría proporcionar facilidades organizadas para el desarrollo de nuevas
empresas. Las industrias maquiladoras deberían ser alentadas a ubicarse en los
parques industriales.
Dando a los cuerpos administrativos locales -- provincias y/o municipalidades -- más responsabilidad para actuar por iniciativa propia ha probado ser fructífero
cuando se combina con programas de entrenamiento. Lo que se necesita es algo más
que la delegación, donde las provincias y las municipalidades actúan como agentes del
gobierno central. Debe considerarse la devolución de algunos poderes (en algunos
casos, constitucionalmente mandada) a los cuerpos administrativos locales,
acompañandose de las fuentes de ingresos de modo que sus iniciativas puedan
proceder en base a interés propio y confianza en si mismos. Para las ciudades más
grandes o para las provincias, un equipo de desarrollo económico (y10 la colaboración
con el sector privado y los grupos laborales) podria proporcionar el personal, los
fondos y la experiencia para identificar las necesidades y los recursos de esas áreas.
A la luz de las intenciones del nuevo gobierno de revisar todas las opciones
políticas con respecto del crecimiento económico, podría ser una buena ocasión de
efectuar una evaluación del potencial de cada una de las regiones de Ecuador, en
particular de sus recursos naturales y humanos, como parte del desarrollo regional
permanente y del programa de descentralización industrial. Sin importar lo innovador
de los enfoques del nuevo GE, la ausencia de un programa regional de recursos
naturales y desarrollo de recursos humanos contiene el riesgo de no arreglar los
insatisfactorios patrones regionales por un largo período.
Acceso al Crédito y la Asistencia
Las quejas más comunes de las pequeñas empresas y las rnicro empresas se
refieren a la falta de acceso al crédito y al comercio exterior, demoras en la
aprobacibn de los préstamos, costos de transaccibn excesivos y, en general,
tratamiento injusto en los programas de asistencia pública. Estas críticas se
contraponen a las leyes de fomento que abiertamente brindan exoneraciones del pago
de impuestos, prioridad para la importacibn de materias primas y equipo, bajas tasa
de impuestos y acceso diferencial a los servicios de apoyo público. Teniendo esto
como objetivo, la proposición de "nivelar el campo de juego" para todas los tamaños
de empresa debiera impulsar al GE a revisar esos impedimentos y trabas y a instituir
las reformas necesarias.
El acceso al crédito es una necesidad legítima para todas las empresas.
Actualmente existe un esquema de crédito, pero los fondos son menores que el
crédito necesario. Atendiendo las necesidades legítimas de solamente el 10-20% de
las micro empresas más prometedoras justificaría una extensión modesta y manejable
del programa de préstamos. Hasta ahora, las micro empresas no han tenido un rol
con respecto a las exportaciones, pero esto podría cambiar en un programa de
crecimiento orientado a las exportaciones. Mientras tanto, las micro empresas son
importantes en la economía doméstica y en proporcionar servicios a la población
local, así como en proporcionar fuentes de empleo para los trabajadores incapaces de
encontrar un trabajo más remunerativo.
CAPITULO V
RECOMENDACIONES PARA LA FORMULACION DE LA ESTRATEGIA DE EMPLEO, POLITICAS Y
PROGRAMAS DEL GOBIERNO DE ECUADOR
El lema "Pan, Techo y Empleo" es utilizado hoy en día en Ecuador para
mencionar las necesidades básicas no satisfechas de aquellas personas que viven
pobremente o sufren con la crisis económica del país. La alimentación y la vivienda
son las necesidades bhicas y el empleo es el medio por el cual las personas ganan
ingresos y obtienen el acceso a los bienes y servicios para satisfacer sus necesidades
y deseos. De allí que el empleo, no se postule como un fin en si mismo sino más
bien como una necesidad para el bienestar material. Los ingresos laborales son el
60-70 porciento del ingreso total en la mayor parte de las economías de mercado.
A pesar que el trabajo proporciona el acceso más amplio a las fuentes de
ingreso, el tamaño y la distribución del ingreso se determina por una cantidad de
variables ambientales, estructurales y políticas que afectan los salarios y los ingresos
de los trabajadores por cuenta propia en los diversos mercados de trabajo
segmentados y no competitivos en cualquier economía. La preocupacion por el
empleo corta los enfoques convencionales económicos y sociales. El empleo es más
que un objetivo de la política, es un indicador del comportamiento general de la
economía. Un país no tiene tanto una política de empleo, como al empleo como una
variable instrumental clave por medio de la cual se evalúa las intervenciones directas
e indirectas del gobierno en la economía. Es desde esta perspectiva que ofrecemos
las siguientes recomendaciones para una estrategia de desarrollo del GE y para las
prioridades de asistencia de las agencias donantes.
EL DIALOGO Y LAS REFORMAS DE POLITICA
Se ha iniciado el diálogo sobre las políticas económicas entre el nuevo GE y las
agencias donantes. El Banco Mundial esta guiando la participación de los donantes
en este diálogo en lo que se refiere a las políticas monetarias y fiscales, el nivel de
la tasa de cambio real y la orientación para la reforma de la política comercial,
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industrial y agrícola. A pesar de que algunas referencias al empleo, particularmente
en manufactura, ha sido incluída en el diálogo, se podría hacer mucho más para
identificar las consecuencias para la generación de empleo de las políticas
alternativas.
El foco de estas políticas está orientado hacia la expansíon de la producción
industrial y agricola orientada a la exportacidn, concentrandose en productos e
industrias en los cuales Ecuador tiene una ventaja comparativa internacional. El
crecimiento, combinado con la adopcidn de técnicas eficientes mano de
obra-intensivas, debe promover una más rápida creacidn de empleo. Además, los
efectos del renovado crecimiento sobre el empleo dependerán de la composicidn de los
productos, tamaño y estructura de las empresas y costos de capital y mano de obra
en las empresas de diferentes tamaños en diferentes ubicaciones.
El patrón de crecimiento orientado a la exportación se basa en productos
agrícolas no-tradicionales, alimentos basados en recursos y productos forestales y
productos manufactureros mano de obra-intensivos, tales como los textiles. USAID
tiene una base de experiencia y acceso a los recursos técnicos para ayudar al GE a
enfocarse en políticas complementarias y servicios de apoyo para alentar las
respuestas del sector privado hacia los nuevos incentivos creados por las reformas de
las políticas macro-econdmicas. Su equipo local y los recursos técnicos externos en
la agricultura, silvicultura, promoción de exportaciones y desarrollo institucional debe
utilizarse para identificar las limitaciones específicas, las políticas subsanadoras y los
proyectos orientados al crecimiento de las exportaciones empleo-intensivas. USAID
puede ser instrumental ayudando al GE a implementar el enfoque sectorial
recomendado en el Capítulo 111.
Necesitamos considerar tanto los efectos directos e indirectos del empleo, del
producto sectorial y del crecimiento de las exportaciones. Por ejemplo, Ecuador
parece tener un buen potencial para expandir la producción agricola y las
exportaciones, particularmente la de productos no-tradicionales. Hemos mostrado en
el Capítulo 111 que este crecimiento no creará directamente mucho empleo agrícola,
pero si conducirá a más alta productividad e incrementos salariales para aquellos
trabajadores que ya se dedican a la agricultura, tanto como a la creación de empleos
adicionales en las actividades de abastecimiento de insumos y comercialización de
productos. Los mayores efectos sobre el empleo, sin embargo, probablemente vendrán
de los encadenamientos de mercado y de inversión del aumento del ingreso agrícola.
Estos encadenamientos dependerán de si el ingreso más alto es difundido ampliamente
en el sector rural, o si se concentra en manos de unos pocos productores. El
analisis estos encadenamientos indirectos va más allá del proyecto de promoción de
las exportaciones de productos agrícolas no-tradicionales. Se requiere que el análisis
de las políticas y el diálogo tengan un enfoque diferente y más orientado hacia el
empleo.
DATOS DE EMPLEO, ANALISIS DE POLITICAS Y TOMA DE DECISIONES
Con el apoyo al diálogo de políticas, la USAID y otros donantes tienen la
oportunidad de ayudar el GE a fortalecer sus instituciones y recursos humanos para
recolectar datos sobre empleo, analizando los temas de políticas de empleo y
pro~orcionando información sobre las alternativas a las personas encargadas de
tomar las decisiones. En la actualidad, falta en el Ministerio de Trabajo una política
de planificación y creación de capacidad de análisis. Además de los censos llevados a
cabo por el Instituto Nacional de Empleo (INEM) con la ayuda de OIT, no se
recolecta sistemáticamente ninguna información sobre empleo. Las encuestas del
INEM todavía no han sido institucionalizadas en el GE ni extendidas a las áreas
rurales. Si se continuase con las encuestas, queda por definir si serán
responsabilidad del INEM o del INEC.
La USAID tiene una fuerte ventaja en relación con otras agencias donantes para
ayudar al GE para mejorar sus capacidades de recolección y análisis de datos. Las
lecciones aprendidas de los muchos proyectos financiados por la USAID sobre análisis
de políticas agrícolas, incluyendo un proyecto actual en Ecuador, pueden ser usadas
en los análisis de políticas de empleo. Los contactos informales entre el INEM y la
Unidad de Análisis de Política del Ministerio de Agricultura deben ser extendidos y
formalizados. Esto permitirá que ambas instituciones se beneficien de la
colaboración. La propuesta inmediata es la Encuesta de Hogares rurales que el
Ministerio de Agricultura está planificando con el apoyo de Sigma Uno, donde
participaría el INEM tanto en el muestre0 como en el diseilo del cuestionario y los
análisis de los datos del mercado de trabajo rural . Los patrones de utilizaci6n de
mano de obra por los hogares rurales y la migraci6n estaciona1 rural-rural y
rural-urbana deben ser enfatizados en los programas de recolecci6n de datos y de
andlisis.
Los recursos requeridos incluirán asistencia técnica a largo y corto plazo,
entrenamiento en el país y en los Estados Unidos y servicios de apoyo tales como
computadoras y software. El GE necesitara comprometerse a establecer una unidad
de planeamiento apropiada estrechamente vinculada con las personas encargadas de
tomar decisiones. Una posibilidad sería convertir al INEM en un tipo de unidad
analítica. En la actualidad, el INEM apenas puede procesar los datos básicos de la
encuesta, y, por lo tanto, no tiene la capacidad de realizar análisis necesarios,
oportunos y confiables para ayudar a los que toman las decisiones en la formulación
e implementación de las políticas de empleo.
ALENTAR EL CRECIMIENTO Y LA PRODUCTIVIDAD DE LAS PEQUERAS Y MICRO EMPRESAS EN LOS SECTORES INDUSTRIAL,
COMERCIAL Y DE SERVICIOS
Como un complemento al enfoque sectorial recomendado anteriormente, este
objetivo debe ser el foco estratégico de las políticas de empleo directo y de los
programas del GE. Esta recomendación se basa en nuestros hallazgos sobre la
viabilidad económica de las micro empresas en la cúspide de la piramide (Capítulo 111)
y de las empresas del grupo "medio débil" en la distribución por tamaño de empresas
en Ecuador (Capítulo IV). A pesar de que las reformas de las políticas sectoriales
conducirán a uncrecimiento más empleo-intensivo, las acciones propuestas aquí son
necesarias para difundir los beneficios del crecimiento más ampliamente entre la gran
población rural y urbana ocupada en empleos de baja productividad.
Las políticas y programas deben estar orientados a remover las distorsiones
especificas delmercado de capitales, las limitaciones empresariales y las deficiencias
técnicas que limitan la produccidn y la productividad de la población objetivo. Ya
que los cocientes empleo/producto son ya bastante altos para estas empresas, el
propósito de la asistencia debe centrarse en aumentar el producto e incrementar la
productividad de la mano de obra, más que a expandir el empleo per sé.
Puede ser útil establecer una analogía con el sector agrícola. Así como el
enfoque apropiado para este sector es elevar el crecimiento de la producción de las
pequeñas fincas y crear fuentes de ingresos ampliamente distribuídas, es igualmente
cierto que las pequeñas empresas y las micro empresas viables necesitan acceso al
crédito a precios de mercado, asistencia para adaptar tecnología a la producción en
pequeña escala y el apoyo de servicios públicos para mejorar el diseño del producto,
manejo y mercadeo. En el diseño de programas y proyectos deben invocarse las
lecciones aprendidas de los programas de crédito a pequeños agricultores y de la
provisión eficiente de servicios de extensión y entrenamiento.
Como una parte de este enfoque estratégico, el diálogo sobre las políticas con
el GE debe extenderse a las distorsiones del mercado y a las restricciones
institucionales que limitan la expansión de las pequeñas empresas hacia arriba en la
distribución por tamaño. Hemos encontrado poco reconocimiento de este problema y
menos aún evidencias de su gravedad. A medida que se produca crecimiento
industrial, deben formularse enfoques que alienten a las grandes empresas a utilizar
las contribuciones de las pequeñas empresas. El propósito general de este elemento
estratégico es dotar a las pequeñas empresas de un acceso más o menos igual al
financiamiento, tecnología, mercados y habilidades gerenciales; o sea "nivelar el
campo de juego."
Lograr la neutralidad en la política, que debería ser la primera prioridad en
Ecuador, no responde a la pregunta de a que nivel las políticas y los programas
deben promover activamente el crecimiento de las pequeñas empresas favoreciendolas
en relación las empresas grandes. La experiencia no ha dado respuestas claras a esta
pregunta. Cuales serían las opciones más efectivas en costo para ayudar a las micro y
pequeñas empresas a crecer, evitando apoyar actividades ineficientes que representan
los esfuerzos de supervivencia de la gente pobre? El principal obstáculo es el alto
costo de servir a numerosos beneficiarios a pequeña escala, donde los servicios de
crédito y apoyo a menudo deben ser subsidiados para poder mantenerse. A medida
que se vayan tomando acciones para lograr la neutralidad de la política, se deben
analizar las opciones para promocionar eficientemente a las empresas a pequeña
escala.
MANO DE OBRA, CALIDAD Y UTILIZACION
Hemos incluido en los Capítulos 11 y 111 algunas de las implicaciones a largo
plazo del rapido crecimiento demográfico sobre el empleo y los salarios. A pesar de
que somos incapaces de hacer recomendaciones específicas sobre políticas de
población y programas de planificación familiar, recomendamos que el GE inicie un
programa de investigación aplicada, educación y entrenamiento sobre la interacción
entre mano de obra y población. Los modelos económico-demograficos y los materiales
de entrenamiento disponibles en USAID/Washington deben ser incorporados en este
esfuerzo.
Educación y Entrenamiento de los Trabajadores
Las políticas para el desarrollo de los recursos humanos son ingredientes
esenciales de la estrategia de empleo. Si el GE va a tener éxito en la
implementación de una estrategia de crecimiento orientada a las exportaciones, se
necesitarán mejoras considerables en la productividad. Estas mejoras vendrán en parte
de la adopción de tecnologías más eficientes, pero en una gran parte se necesitan
mejoras en la productividad de la mano de obra y en la habilidad de los trabajadores
para operar con tecnologías modernas. Este mejoramiento de capacidades puede
provenir solamente de mejoras en la educación primaria y el entrenamiento
vocacional. Arguímos anteriormente que estas inversiones en capital humano deben
ser hechas ahora mientras la economía está estancada. La USAID tiene considerable
experiencia en el Ecuador y a nivel mundial en programas de entrenamiento
vocacionales. Esta experiencia le da a la USAID un rol potencial único en la
asistencia en esta area.
Programas de Trabajos Públicos
Aún si las reformas de política fueran implementadas completa e
instantáneamente, sus efectos sobre el empleo y la generación de ingresos estarían
lejos de ser inmediatos. Los grupos desfavorecidos y subempleados de la población
(tales como los pobres rurales y urbanos y los trabajadores jóvenes y sin experiencia)
serían poco afectados a corto plazo por la reforma de las políticas . Debido a las
preocupaciones políticas y sociales sobre este grupo, el GE debería considerar
programas de trabajos públicos intensivos en mano de obra que reduzcan el subempleo
y creen capital productivo para ayudar a estos grupos en un el corto plazo.
f
La USAID tiene una fuerte ventaja sobre otros donantes en ayudar al GE a
disefiar programas de trabajos públicos eficientes. Las lecciones aprendidas de los
programas mano de obra intensivos financiados por la USAID a nivel mundial
ayudarían a diseñar dicho programa. Los actuales proyectos de inversión de la
USAID y de otras agencias donantes en Ecuador podrían beneficiarse grandemente
con la creación de capital productivo en este programa.
Los programas de obras públicas mano de obra intensivos tienen fuertes efectos
sobre la economía y los mercados laborales locales por medio de la generación de
empleo a corto plazo, de la creación de capital productivo y sobre el ambiente. El
disefio del programa debe dirigirse a esta multiplicidad de efectos y no enfocarse
exclusivamente en la generación de empleo a corto plazo. El propósito en Ecuador es
atacar el subempleo, lo cual difiere de los objetivos del programa de emergencia de
empleo que ha sido anunciado por Ecuador. La necesidad de éste último no es
apoyada por nuestro análisis en el Capítulo 111 de desempleo abierto.
El impacto de los programas de obras públicas en los mercados locales
dependerá primariamente de la disponibilidad de trabajadores subempleados. Los
programas en las áreas rurales deberían tener prioridad y ser diseñados para coincidir
con la estación baja, mientras que en las áreas urbanas deberá evaluarse
cuidadosamente la disponibilidad de mano de obra subempleada antes de llevar a
cabo la implementación.
Como con cualquier creación de activos, los efectos de los programas de obras
públicas dependerán del ambiente económico general. Las obras públicos deben
pensarse como parte un plan comprensivo para utilizar eficientemente la mano de
obra del país, dentro de un contexto mas amplio de reforma de políticas. Donde la
economía local está estancada y no se han tomado medidas complementarias para
alentar el crecimiento, los efectos del crecimiento de la infraestructura son pocos o
inexistentes. Como corolario, los programas de obras públicas deben vincularse
explicitamente a proyectos dirigidos al crecimiento econ6mico local y regional.
Los programas deberán manejarse por medio de los gobiernos locales y
regionales para minimizar la burocracia centralizada y aumentar la participaci6n local.
Estos programas son intensivos en gerencia, tanto en la etapa de diseño como de
implementaci6n. Capacidad gerencial local es necesaria para administrar los proyectos
y mantener la infraestructura creada. Se deben hacer programas de entrenamiento
cuando exista falta de capacidad gerencial local. El costo de estos programas de
entrenamiento podria compartirse con otros programas de desarrollo local, ya que
esa capacidad gerencial es necesaria para otros programas de crecimiento económico
descentralizado.
DESARROLLO REGIONAL
Anteriormente enfatizamos la necesidad de incrementar la producción de los
pequeños agricultores a través de nuevos cultivos, semillas mejoradas y sistemas de
cultivos, más insumos y apoyo a los servicios de extensión y crédito. El incremento
en los rendimientos y la producción elevará los ingresos de los pequeños agricultores
y los salarios de los trabajadores, quienes son la mayor parte de la población rural.
Debido a la alta elasticidad ingreso de la demanda de bienes y servicios domésticos,
el crecimiento del ingreso agrícola ampliamente distribuído entre los hogares rurales
generará una fuerte demanda para bienes y servicios que puedan producirse
localmente. Sin embargo, sin las políticas y los programas para estimular a la
manufactura en pequeña escala de bienes de consumo en las áreas rurales, la
demanda tenderá a ser satisfecha por bienes provenientes de las dos ciudades
principales o de fuera del país.
Mucha de esta actividad comercial podria localizarse en los centros urbanos en
las áreas rurales. Estos pueblos y ciudades secundarias en Ecuador, con una
poblaci6n de hasta 20,000 habitantes, han recibido un número cada vez mayor de
migrantes en los años recientes. Un patrón común de migración en as areas rurales
consiste en moverse primero cerca del pueblo y luego emigrar a una de las grandes
ciudades. Una política de desarrollo regional ayudaría a retener migrantes en los
pueblos rurales y las ciudades secundarias, como una alternativa preferible a la
migración hacia la metrópoli.
El GE, con la ayuda de USAID, necesita evaluar el rol de los pueblos rurales y
las ciudades secundarias en fortalecer los vínculos rural- urbanos. El objetivo
debería ser desarrollar una estrategia para ubicar los servicios y funciones en los
pueblos rurales y ciudades secundarias de acuerdo con su lugar en una organización
espacial racional de las actividades agrícolas y no agrícolas. Esto requería
identificar y e inventariar los servicios y facilidades existentes y necesarios en las
localidades urbanas para llevar a cabo el abastecimiento de insumos, la
comercialización de la producción y la producción y distribución de los bienes y
servicios de consumo. Deberían identificarse las limitaciones institucionales y de
infraestructura que restringen el crecimiento del empleo en los pueblos rurales y en
las ciudades secundarias, y diseñar programas de acción para removerlas.
APENDICE
LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS
Robert C. Young, Jefe de Proyecto, Proyecto Empleo y Análisis de las Políticas Empresariales
B. Herrick, Universidad Washington y Lee
F. Almaguer, Director S. Smith, Sub Director M. Deal, PPD B. Arellano, GDO M. Burbano, GDO E. Weaver, GDO P. Maldonado, PPD D. Green, SIGMA ONE
Quito
R. Pisoni, Asesor ILO al INEM C. Luzuriaga, Coloma Paredes C. Alarcón, Federación Ecuatoriana de Desarrollo J. Villacis, Corporación Financiera Nacional A. Terán, Presidente de la Asociación Nacional de Empresarios B. Bermeo Oliveras, UNEPROM R. Calderón, Director del INEM F. Pareja, Subsecretario de Trabajo S. Cazar Cadena, Subsecretario de la Artesanía y Pequeña Industria A. Kallweit, Director de ILDIS R. Moscoso, Subsecretario de Industria P. Kohn, Presidente de la Cámara de Industriales F. Fernández, Director del Proyecto INSOTEC-AID W. Herrera, Secretario General de la Administración M. Chiriboga, Subsecretario de Agricultura y Sociólogo del Centro Andino de Acción Popular J. Bernardo León, Presidente de la Cámara de Comercio F. Terán, Director General de Desarrollo Rural del Ministerio de Bienestar Social R. Estrella, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos F. Cascante, Gerente de Crédito del Banco Nacional de Fomento A. Luperea de Torres, Créditos a la Pequeña Industria del Banco Central de Ecuador
D. Bonifas, Subsecretario del Ministerio de Bienestar Social C. Frixone, Presidente de FENAPI V. Merino, INEM J. Dtlvalos, INEM P. Lucio Paredes, Coloma y Paredes