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大阪市大『季刊経済研究』
VoI. 33 No. 3.4 V桁n匝r2010， pp.27-41
2 アメリカにおける地域開発と
金融に関する覚え書きCRA成立の背景と意義一一
ISSN 0387-1789
中 本 倍
はじめに
アメリカは建国の経緯からして州自治権がきわめて強く，州内O)countyやcityといった自治
体の独立性もまた強い.反面では，公共サービスの自治体聞の格差も大きく，所得再分配を
通じた財源確保で公共サーピスのナショナルミニマムを維持するという指向は弱い.その結
果，地域の所得水準の格差が住民に対する公共サービスの規模や内容の格差を生むことにな
り，低所得者が集中する区域は公共サービスが劣悪な地域となる.アメリカでは，この低所
得者の集中は特に都心部の人種的な集中となり，ここに人種問題は都市問題として表出する.
こうして低所得，低公共サーピス，人種問題J都市貧困問題は悪循環となる
このようなアメリカの低所得区域における銀行の社会的責任を問うのが，本稿の対象であ
るCRA(Comm山首tyReinves回 e叫んct) である.その背景にはアメリカに独自な金融行政があ
る アメリカの金融行政には，市場原理主義に加えて反連邦主義・反ニューヨーク金融独占
という特殊アメリカ的思潮が刻印されている.ユニット・バンキング(1銀行 1居舗)シス
テムを法的に認め，零細金融機関の経営の独立性を保護してきた伝統は，その典型である
このことはまた，アメリカの金融行政に地域社会の開発に金融機関がいかに貢献するかとい
う政策課題を負わせることになる.
地域社会に対する金融機関の社会的責任を一層推し進めたのは，人種問題，都市問題が爆
発し，その解決策が連邦政府に追られた1960年代のアメリカ社会の事情であった 地域社会
に対する金融機関の社会的義務で画期となったのは， 11977年地域再投資法J(CRA:
Comm町 rityReinves甘nentAct 01 1977，以下CRAと略記する)であった.CRAはその名の通り，
[キ}ワード]地域再投資， redlining (レッドライニング)，銀行の社会的責任，アメリカの金融自
由化，銀行業の地理的規制
28 季刊経済研究第33巻 第3・4号
地域から生じた資金を地域に再投資を目指すものであり，その仲介者の役割を銀行 (commer-
口albanks)および貯蓄貸付組合 (thrifts)一以下では単に銀行というーに担わせるものであ
る.
アメリカの低所得地域に対する銀行の金融サーピスを求めるこのCRAは，アメリカの地域開
発金融を論じるうえで不可欠の法律である.CRAの地域開発金融への直接的な効果は限定的で
あろう しかし.C臥に関連して地域開発事業が行われ，それに必要な資金がファイナンスさ
れる現状を考慮すると，その意義は大きい.また.CRAを根拠に住民団体が金融機関に働き掛
け，地域開発金融の改善を求めることができる このようにC臥には，一面でアメリカの金融
行政という性格と他面では地域開発金融という側面がある.したがってCRAの研究も，金融機
関の規制・監督機関や金融機関の主体を重視し，金融行政干金融機関の行動に着目するもの
と，地域を主体として地域開発のための資金調達や金融機関への住民運動の活動家の働き坤かミ
けを重視するものがある 1日) ;J小、痛哨稿和lは土， ひとまず前者の視
関i連童業務実績について基礎的な考察を行い，今後の「アメリカの地域開発と金融」の研究の
ための予備的考察とするものである.
1 CRA (地域再投資法)の成立
CRA成立の経緯は. 1930年代のブランクリン.D.ローズベルト大統領のもとで始まったニュ
ーデイール改革に遡る.ニューデイール改草の一環として. 1933年に住宅所有者貸付会社
(HOLC: Home Owners' Loan Co叩oration)が.1934年に連邦住宅局 (FHA:Federal Housing
Adminis仕組on)が，それぞれ設立された.両者とも住宅所有者が住宅抵当債務の返済不能に
なった場合に抵当流れを防ぐために，住宅ローンの貸付機関にその返済を保証する機関であ
り，住宅抵当流れを防ぎ，住宅所有者を救済したのであった.
このHOLCとFHAは，比較的大きなアメリカの都市の中心部および周辺部を，住宅抵当貸付
リスクをAからDに4区分して，それをブロックごとに表示した地図を作成した.そしてもっ
とも貸付リスクの高いプロックを赤く囲んだ.これはred出由19と呼ばれた これらの不動産
貸付のリスクの基準は，対象区域の居住者の現在および将来の人種構成をある程度反映した
ものであった.このような基準は，当時の一般的な基準であった.実際. 1939年のFHAの
『債務引き受けマニュアル』では.r隣保区の安定を図るには，不動産は同じ社会的および人
1 )小関隆志は.CRA研究の視点として，①リレーシヨンシップバンキング，②金融論，③市民金
融・コミュニティ投資，があるという そして小関の研究は③に属するものだという(小関隆志
[20101J 3-4ページ).本文でも述べたように.CRA研究には，金融行政の側面と地域開発金融
の2つの側面がある.後者からすれば.CRAは重要ではあるが.CRAの対象である銀行は地域開
発金の資金調達先の一つにすぎないことになる.
アメリカにおける地域開発と金融に関する覚え書き 29
種的な階層によって維持されるべき」で白人と黒人の居住を分離する規制が，どの住宅抵当
貸付に対しでも優先すべき，と明言していた.政府機関によるこのような明示的な人種差別
政策は. 1948年に最高裁が人種分離の居住を目的とした契約書作成を禁止して以降は後退し
たが，実際には1970年でも隣保区の人種構成は不動産の評価に大きな影響を及ぼしていた引
当時，白人居住地域には黒人による住宅保有を認めないという契約があった.そして，銀行
もまたその地区に住んでいる個人の所得ではなく特定の地区により融資を拒否することとな
った.ここに銀行による金融サービス提供の人種差別が生じた.
戦後南部農村から北部や西部の都市に大量移動した黒人は，人種差別，雇用と所得の悪化
と不安定に遭遇し，黒人居住地は荒廃しスラム化した.また度重なる黒人暴動は，白人の郊
外移住を促迫L.インナーシティは産業衰退と貧困，過密居住の悪循環の場となった.こう
して人種問題は南部問題ではなく都市問題となっていた.この結呆，都市の貧困問題は人種
差別問題となり，その解決には人種差別の是正が求められることとなった
このような都市部の人種差別の是正策が講じられるようになったのは. 1960年代になって
からである.ケネデイ民主党政権 (1961-63年)のあとを継いだジョンソン民主党政権 (1963-
68)は.r偉大な社会J.r貧困との戦争」を掲げ，ケネデイ大統領が提起した政策を実現する
ための立法化を進め，議会もこれに応えた引. 1964年公民権法.1965年投票権法によって人種
差別の是正を図った.そして都市部の低所得地区の再開発には，そこに住む住民や零細企業
が，通常の信用を受けられることが不可欠だとの認識は. 1970年代半ばには明らかとなって
いた.
議会では. 1968年公民権法の一部として公正住宅法が，そしてまた1974年平等信用機会法
(Equa! Credit Opportunicy Act of 1974)が成立した.これらの法律や政策に加えて，議会では
redliningによる銀行の融資拒否を人種差別ゆえに禁止しようとした.金融機関による当該地域
からの融資申し込みに対して，債務者個人の返済能力ではなくその居住地によって融資申し
込みを受け付けないのは区域差別であるが，その実，人種差別であった.そこで1977年に，
当時上院銀行・住宅・都市問題委員会の委員長であったウィリアム・プロキシマイア (W出回
Pro羽田re. ウイシコン州選出の民主党議員)は，このような低所得区域への融資拒否は，都
市問題をさらに悪化させると主張した.そして彼が中心になって団組ningによる融資拒否を禁
止する r1977年地域再投資法」が議会で可決され，同年12月にジミー カータ一民主党大統
2) ]ackson.Kenneth T. [1985]. p.207-208. 3 )馬場宏三は.1960年代の「偉大な社会」プログラムの性格を.1930年代のニューデイルと比較
して次のように規定している 「ニューデイルにおいて資本主義経済機構の存在理由が問われた
とすれば，富裕化時代の改良においては，むしろ，アメリカという社会の歴史的文化的統合能力
が問われたのである ・偉大な社会の課題は，特殊アメリカ的富裕化社会の産物なのであったJ(馬場宏二 [2011].156ベージ).確かに1960年代の「黄金時代」に発見された人種的貧困問題は，
ニューデイール体制によっても改善されなかった特殊アメリカ的問題であった.
30 季刊経済研究第33巻第3・4号
領の署名を得て成立した.
法案の策定過程で，ある銀行は低所得者の居住地域から集めた預金額の10%程度しか同地
域に融資せず，そのほとんどが他地域に融資されていた例が問題祝された 他方では， CRAは
銀行に低所得区域向けの信用割り当てを強いて，銀行経営を危うくするとの批判が高まった
その結果，法案からは定量的な融資枠という条項は削除され， C臥目的の融資は銀行の安全か
っ健全な活動と両立しなければならないとされた.また銀行が地域社会の信用ニーズに応じ
る具体的方法は特定せず，銀行の方針に委ねることとした
このようにCRAは，銀行はそれが活動を行うことを許可されていている地域社会の金融ニー
ズに対応するという従来からある考え方を法律として再確認したものであった.この従来か
らの原則は，預金保険，銀行業の認可，銀行合併を統括する連邦法では具備すべき原則とさ
れていたり.CRAは，その原則を実現するために連邦機関に銀行のCRA関連業務を検査させる
ことを主旨とする 連邦機関とは，連邦準備制度理事会 (theBoard:the Board of Federal
Reserve System) ，財務省通貨監督局 (OCC:出eOffice of the Comptroller of the C町四cy)，貯
蓄金融機関監督局 (OTS: the Office of百1riftSupervision) ，連邦預金保険公社 (FDIC:血e
Federal Deposit Insurance Company)の4つの機関である.これらが，銀行にそれが事業を行
う地域社会の信用ニーズに対応しているか，金融サーピスが差別なく行なわれているかどう
かを，銀行の記録に基づいて審査する.
なお， CRAが対象とする低所得区域とは， 10年に一度行われる国勢調査の最新の区域区分に
基づいている.区域の中位の家計所得の周囲の区域の中位の家計所得に対する比率で， low
(低所得， 0-49 %)， moderate (低中所得， 50-79%)，middle (中所得，80-119%)，upper (高所
得， 120%以上)の区域に分類される.これらの区域分類は， 10年ごとに変化する 51 CRAの直
接の検査対象区域は， lowー叩d-moderaa-income neighborhoodsであり，本稿では低所得区域
と訳出する.
CRAの規制 監督機関はまた，銀行機関の，認可，買収・合併，支庖設置，拠点の移転，預
金保険の申請に際しては，これらの銀行の地域社会における活動記録を考慮しなければなら
ない.すなわち，銀行業に対して許認可の権限をもっ監督機関は，低所得地域社会への関与
が弱い銀行に対して，その権限をもって銀行業の許認可申請を否認したり，遅延させたり，
条件付き認可をすることができる.そのために，銀行にCRA業務を促進することができるよう
になっている 一方， CRAは低所得区域の住民団体や個人が銀行や監督機関に対して，銀行の
CRA業務や銀行業の許認可に関して異議申し立てや意見を言うことを認めている.そして，銀
行はその書面での異議申し立てを記録として保存することを義務付けられており，その記録
4) G百wood，Gri伍血L.and Dolores S.Smi由 [1993J，p.252.
5) Ave巧r，RobertB.， Clenn B. C百四er，Sh紅白onC.田 dD田 S.Sokolov [2005J， p.203
アメリカにおける地域開発と金融に関する覚え書き 31
は監督機関の検査対象の一部となる.こうしてCRAは，銀行の低所得地域社会への関与を，金
融行政と住民の監視の双方向から促進するという基本的な性格をもつものといえる.
n CRAをめくる議論とCRAの修正
1 CRA成立時の議論
C臥は如上の通り，銀行に低所得地区への投融資を促すものであるが，通常の市場レートで
はしないような投融資を行なうためには，交渉による金利だとか通常の投融資にはないコス
トを要する.この差額は銀行の収益減になるが，その分は低所得地域への所得移転になる
ここから基本的な問題点が生じる6) 第 1に，低所得区域に対する経済的補助が，なぜ一般的
な補助金の支給でなくて，多くの場合居住者にさらに債務を増やす住宅ローンなのか.これ
に対しては，前述したように，連邦政府機関の人種政策に起因する低所得区域への信用供給
の拒否が，インナーシティにおける住環境を悪化させ黒人のセグリゲーション(隔離)を進
め，それがまた低所得化と地域開発の遅れを引き起こすという悪循環をもたらしたのであり，
とりあえずはまずこの悪循環を断つために，銀行の住宅抵当貸付が奨励されるわけである.
そこには，不公平を匡正するという意味があった.
第 2に，なぜ銀行がそのような資金移転を担わなければならないのか.なぜ，他の金融機
関ゃあるいは社会全体で負担しないのか，という問題である.この問題については，すでに
法案策定時にプロキシマイア上院財政 住宅・都市問題委員会委員長は，銀行業の免許は
「銀行に多くの便益を提供しており，人々が見返りに銀行に対して何かを求めることは公正で
ある」として，銀行に社会的義務を呆たさせることは妥当だと述べていた 7) Center for
Community ChallengeのAllenJ.Fishbeinは， CRAの前提には銀行や貯蓄金融機関は民間企業で
はあるが，地域社会の信用ニーズに資するという基本的な設立認可要件に従うという考え方
があった，という それは社会的義務 (publicobligation)だというのである引.CRAには，ま
たCRAは貸し手の行動を変えるだけでなく，銀行の監督機関の行動，規範，姿勢を変更するこ
とをも目的としていた引
2 CRAの修正
このような目的をもって成立したCRAは，以下のようにその後何度か修正されて現在に至っ
6) Lacker， Jerry M. [1995]， p.25.
竹町'd.，p.2品.
8 )この社会的責任とは，企業が自らのプランド価値を高めるための一環として，主体的に行って
いる昨今のCSR(Corporate Social Responsibility)ではない.社会が企業に求める客観的なもので
あり，企業にとっては社会的義務となる Fishbein， Allen J. [1992]， p.293
9 )昂lid.，p.2~悦.
32 季刊経済研究第33巻第3・4号
ている]0)まず， 11989年金融機関改革再生・執行法J(The Financial Institutions Relorm，
Recovery and Enlorcement Act 01 1989)によって修正された.それは，規制 監督機関に銀行
のCRA業務審査による評価と格付けを公表するように義務づけた.そして銀行のCRA活動の評
価について 4段階 (0自国ding，Satislactory， Needs加 improve，Subs刷出 noncompli叩 ce)
の格付けを導入した.2年後の 11991年預金保険公社改草法」は，規制 監督機関の審査情報
の公開範囲を拡張し， CRA評価のもととなった銀行のデータについて公開するようにした.こ
れは銀行のCRA活動実績に関して，それを監視することができないという地域社会からの批判
に対応したものであった
そして， 11991整理信託会社再融資・再編・改善法J(The Resolution Trust Corporation
Refin田 cing，Restructuring， and Improvement Act of 1991)および 11992年住宅地域開発法」
(Housing and Comm四JityDevelopment Act of 1992)によっても修正された.前者により，銀
行がマイノリティや女性が所有する銀行もしくは低所得者層を構成員とするクレジット・ユ
ニオン(信用組合)との協調融資に参加する際には，それはCRA適格融資とみなされることと
なった.また後者によって，マイノリティ地区への支庖設置は， CRA評価においてプラス評価
となった.
さらに 11994年リーグルニール州際銀行業・支庖業務効率化法J(The Riegle-Neal
Interstate and Branching E伍ciencyAct of 1994)によって修正された.同法は，もともと州を
越えて支応を設置することを禁じる1927年マタファーデン法を修正して，全国的に支庖網を
設置することを可能にした.同法によって，十分に資本が充実しかっ適切に経営されている，
銀行持株会社にあっては1995年6月30日以降，また個別銀行にあっては1997年7月 1日以降，
それぞれ他州の銀行を買収して支庖とすることが可能となった.同法はこのように，銀行の
営業範囲の地理的制限を撤廃するものであった.実際，その後，全国的な銀行の買収が進み，
銀行集中を加速した.商業銀行数は1990年の12，347行から2008年には7，085行に滅少した.ま
た単一居舗銀行数は，同期間に5，386行から1，725行にまで激減した.他方では同期間に商業銀
行の支庖数は50，858応舗から90，018庖舗に激増した.
このように同法によって，アメリカの銀行業は全国支居網をもっ大手銀行による集中化が
進んだ 他方では，他国に類例のないほど多くの小規模銀行も依然として存在している CRA
関連では，銀行の営業範囲の地理的制限の撤廃に伴って，州を越えて拠点を設けて営業する
銀行についてはそれぞれの州でCRA検査を受けることとなった これによって，ある州で得た
預金が別の州で使われることを抑制しようとしたのである.また，同法では支庖を他州に設
置する州際銀行業務 (inters臼tebanking)を規制当局が認可する際に， CRA検査の格付けで
10) CRAの修正については， Ludwig， Eugene A and James Karnihachi田 dLaura Toh [2009]， pp協
88に基づいている.
アメリカにおける地域開発と金融に関する覚え書き 33
Satisfac!ory (良好)以上でなければならない.この条項は，住民運動活動家にとっては，銀
行にCRA関連融資を増やすうえでの挺子となった
CRAの修正は 11999年グラム=リーチーブライリー法J(百四 Gramm-Leach-BWeyAc! of 1999)
でも行なわれた.同法は， 1980年代以降進んできた金利の自由化，営業の地理的範囲の自由
化と進んできた金融の自由化の最後の難関であった業務範囲の自由化を実現したものであっ
た.その結果，銀行と証券は本体では兼営はできないが，銀行は金融持ち株会社のもとで保
険会社，証券会社を兼営することができ，また国法銀行は直接子会社として保険会社と証券
会社とを保有することができるようになった.ここに1929年大恐慌を経て証券業と銀行業と
の完全分離を定めた1933年銀行法は実質的に撤廃されたのである
同法のCRA関連の変更は以下のようであった 第 1に，銀行とすべての子会社について，金
融持ち株会社を設置し金融業務を拡張しようとする場合には，銀行およびその子会社すべて
が直近のCRA検査で，その評価の格付けがSatisfactory(良好)以上でなければならない 同
様に固法銀行が金融子会社を保有し，証券業務を営もうとする場合にも，その銀行は直近の
CRA検査の評価でSatisfac!ory以上の格付けを必要とする.第 2に，金融機関とコミュニティ
ーグループとの交渉で成立したCRA関連の合意条件は，公表しなければならないーこれはテキ
サス州選出の共和党上院議員フィル グラム (PhilGr百四n)の地域活動家は銀行に対する脅
威や攻撃でもって銀行の地域関与を「強制するjとの主張を反映したものであった.
第 3に， CRA検査の頻度を変更した Outstanding (優秀)の格付けを得た小銀行は 5年に
一度， Satisfactory (良好)の評価の格付けを得た小銀行は 4年に一度の検査となった.これ
は，銀行業界のCRAI田守の検査に関連する作業負担に対する不満に対応したものであった.こ
の結果，後掲の表1に明らかなように， CRAの審査対象の銀行の多くの銀行は小規模銀行であ
ったので，同法によってCRA検査の回数は著しく減少した.
3 規制機関の改革
規制機関による銀行のCRA関連実績検査は，後掲の表2が示すような12の要素に基づいて，
融資，投資，金融サービスについて評価カ吋すけられ，最終的にはそれらを総合して，前述の
ようにOuts臼nding，Satisfactory， Needs to improve， Subslantial noncompli叩 ceの4段階の格付
けとなる.しかし，規制機関の評価はかなり王観的で規制機関の間での評価の格付けにも差
があった.低い格付けを下された銀行は多くはなかった l，また銀行の合併や支庖の新設で
CRA検査の格付けを理由に不認可になったケースもごくわずかであった_1977年から1989年ま
での簡に 5万件以上の銀行の合併干支居の新増設や閉鎖に関する申請があったが， CRAの評価
ゆえに不認可となったのはII件に過ぎなかったという山.こうして評価される銀行とCRAの支
ll) Ludwig， Eugene A and J師団瓦副首hachiand Laura Toh [2009]. pp_88
34 季刊経済研究第33巻第3・4号
持者は双方とも， CRAの執行はあまりにも主観的で官僚的で，検査は主として低所得区域に対
する融資の計画をもとにしたものであり，実際の融資実績ではない，との不満があった.
そこで地域再生を重視したクリントン大統領は， 1993年にCRAの運用について改善を求めた.
CRA運用の一貫性と公平性，一般人によるCRAの実績に対する評価，より実効的な制裁の実施，
より客観的で実績に基づいたCRA評価，以上を求めたのであった.その結呆，規制・監督諸機
関は1995年4月にCRA運用の新たな方針を出した.それによれば，銀行はその規模やビジネス
戦略の違いの基づいて検査される.小銀行は，後述するように，検査には 4つの融資比率だけ
が必要となった.また小銀行はCRAの検査区域の活動についてだけ検査されることになった.
これに対して，大銀行は融資，投資，金融サービスの 3つの活動について検査されるほか，
その地理的範囲は全国の活動を対象とすることとなった 1995年の規制・監督機関のCRAによ
る検査の改革は，銀行から従来から不満があったペーパーワークの大きな負担を軽減し，他
方では銀行のCRA関連融資は増加した.
E 銀行のCRA関連活動に関する検査とその結果
1 CRAからみたアメリカの銀行業の構造
前述の通り， CRAは低所得区域に拠点を持つ銀行に対して，人種を根拠に投融資や金融サー
ビスの提供において差別することを禁ずるものであり，その評価結果は銀行が預金金融施設
に関する申請(買収・合併，支底の閉鎖 新設など)を行う際に反映される.CRAが銀行に求
めるものは，低所得者・低所得区域に対する融資，投資，その他の金融サービスを通じて，
地域社会開発に資することである ここにいう地域社会開発とは，①低所得者に対する 77
ァーダブル住宅の提供，②低所得者向けのコミュニティ サーピス，③小企業・小農業向け
融資による経済開発促進の活動，および.<1低所得地域の再活性化・安定化，である(図 1参
照).注意すべきは，これらの銀行のCRA活動の対象の多くは，税額控除を受けるNPOである
地域開発会社 (CDC:Community Development Corporation) や地域開発金融機関
(Community Development Financial lnstitution)への投融資であったり，税額控除を受けるプ
ロジェクトである.低所得地区向けの事業や金融に対する税額控除という優遇措置は，一連
のプロジェクトを低収益性でも実現可能なものとする12)したがってまた，こられのプロジェ
クトへの銀行の投融資も低利ではあるが，ある程度安全かつ収益性は確保できる.
次にCRAの対象となる全米の銀行の特徴を見てみよう(表 1) .第 lに目立つのは，アメリ
カには多数の小規模銀行がある反面で，少数巨大銀行による預金集中が著しいことである
12)アメリカの低所得区域の開発には，Q:資金源の多様化を図ってきたCDC，<l投資家に対する税
額控除などの政府の税制i措置，③CRAを利用した住民運動，④CDFl(地域開発金融機関)，が複
合的に作用してきた(Alperovi包， Gra [2005]， pp.102-103).
アメリカにおける地域開発と金融に関する覚え書き 35
図 1 銀行のCRA活動
地域社会開発
・低所得者に対する 77ァーダブル住宅の提供
・低所得者向けのコミュニティ・サービス
・小企業・小農業向け融資による経済開発促進の活動・低所得地域の再活性化・安定化の活動
月V
，
地域社会開発融資
・低所得者向けの集合賃貸住宅の立て直しゃ建設への融資を含むアブ
オーダブル住宅の立て
直しゃ建設への融資・低所得者向けの住宅や
地域社会のニーズを対
象とする NPOに対する融資
・低所得地区にあるコミュニティ支援の融資お
よび中低所得者支援融
資
o CDFI (Community Development Finan口alInstitutions)， CDC (Community Develop-ment Corporation)，
少数民族や女性所有の金融機関への融資
・地域開発のための地
方，州，部族の政府への融資
・低所得地区の工業地区の環境整備・再開発の
ための融資
出所)NCRC， CRA Manualより作成
....
地域開発投資
(以下の対象への投資，助成，
預金，持分)
・低所得区域，低所得者向けの融資を行なっている金融仲介機関 (CDFI，CDC， マイノリテイ・女
性所有の金融機関など)
・集合賃貸住宅を含む77
オーダブル住宅および建て替えに従事する機関
・中小企業投資会社を含む中小企業にファイナンス
することによって経済開発を促進しようとする機
関
・低所得住宅の税額控除を受けるプロジェクト
・とくに77オーダブル住宅やその他の地域開発を
支援する州地方自治体
債・住宅所有相談，住宅修理相談，融資相談，その他
金融サービス教育のような低所得者向け住宅や地
域開発に従事するNPO・低所得住宅の税額控除を受けるプロジェクト
・低所得者・地域が信用を
利用でき経済開発を維持する能力に不可欠な活動
を支援する組織
‘、
地域開発サービス
・低所得住宅ニーズや経
済再活性化を行なう
NPOや種族や政府組織への専門的支援
077オーダフソレ住宅の
建設，建て替え，開発
を促進する組織への融
資履行・信用相談，住宅購入者相談，住宅修理相談，および/または地域開
発と 77オーダブル住
宅促進の財政計画の提
供・学校貯蓄プログラム・政府の低コストまたは
無料のチェックキャシ
ングのような地域開発を目的とする金融サー
ビス
36 季刊経済研究第33巻第3・4号
表 1 CRAによる銀行のカバレッジ概況 (2003年12月31日)
大規模預金金融機関数" 小規模預金金融機関数合計
10億ドル以上 1.5 2.5憧 2.5-10
最近 2年1.5憧
2.5憧2.5憧 預金
ド}v 憧ドル2年以以上
小計 ド}v ドJレ 小計件数
シェア
未満" 未満 未満ド}v
以上"%
内で目前から 未満
大都市部 152 919 100 417 1，588 2，399 709 274 3，382 4，970 54.6 89.7
中心都市 71 463 53 316 903 766 294 121 1，181 2，084 22.9 74.7
郊外 81 456 47 101 685 1，633 415 153 2，201 2，886 31.7 15.0 本庖
大都市部以外 89 343 15 31 478 3，066 455 108 3，629 4，107 45.2 9.5 所在地
準郊外 61 199 10 23 293 1，649 273 67 1，989 2，282 25.1 5.8
遠隔地 28 144 5 8 185 1，417 182 41 1，640 1，825 20.1 3.7
来国領土 。 2 1 9 12 6 。。 6 18 0.2 0.8
小計 241 1，2臼 116 457 2，078 5，471 1，164 382 7，017 9，095 100.0 100.0
大規模機関 129 909 95 412 1，545 6 2 2 10 1，555 17.1 80.2 最新の
小規模機関 79 291 9 3 382 4，973 1，075 339 6，387 6，769 74.4 12.8 CRA
審査そ!1;他 11 21 7 36 75 29 6 3 .38 113 1.2 4.3
5年間審査なし 22 43 5 6 76 463 81 38 582 658 7.2 2.7
検査と検査との
備考 聞の中世日教1，703 963 927 1，035 1，7担 1，734 1，657 1，645
預金シェア(略) 0.5 9.6 2.9 75.6 88.6 6.0 3.6 1.9 11.5 100.0
注)1) CRAにより求められる中小企業，小農業，地域開発に対する融資に関する2003年報告を行った大
銀行
2) 10億ドル以上の資産を保有する多銀行持ち株会社の 部であり f 当時CRA審査では大規模銀行と
して扱われた
3) 2003年末で10億ドルの資産を保有しているが，それ以前の2連続年で10億ドル以上の資産を保有し
ていなかった銀行
4) 2003年末で2.5億ドル以上の資産を保有するが， 2連続年で維持できなかったので， CRA審宣では大
銀行に分類されない
出所)Robert B. Avery， Glenn B. Canner， Shannon C.田dDan S. Soko!ov [2005]， p.208 ，Tab!e 1より作成.
2003年末現在では， CRA対象の銀行数は9，095行であったが，小規模銀行(資産高2.5億ドル未
満)は，件数では，そのうち7，017行 (77%) を占めていた.しかし，これらの小規模銀行預
金シェアはわずか11.5%に過ぎない.対照的に 2年以上資産10億ドル以上の巨大銀行は457行
であり，件数からいえば23%に過ぎないが，その預金シェアは75.6%である.したがって，ア
メリカでは資産規模10億ドル以上の巨大銀行による預金集中が進む一方で，資産規模2.5億ド
Jレ未満の多数の小規模銀行があるという 2極分化が存在している.これは，地方分権と反ニ
ューヨーク金融独占の伝統の結果である.
第2に，銀行の本庖の所在地の地理的分布であるが，大規模銀行2078行のうち76%にあた
る1，588行が大都市部に所在する. 2年以上前から10億ドJレ以上の資産を保有する巨大銀行457
行に限れば，じつに91%に当たる417行が大都市部に本庖を設置し，そのうちの316行 (76%)
は中心都市に本居を構えている.対照的に小規模銀行7，017行のうち48%にあたる3，382行が大
都市部に本1吉があり，なかでも中心都市部に本居を持つのは16%に当たる1，181行に過ぎない.
アメリカにおける地域開発と金融に関する覚え書き 37
大都市の中心部における低所得区域への銀行の融資，投資，金融サーピスの提供というCRAの
趣旨からすれば，巨大銀行の役割が決定的に重要であることが判明する.
第3に， CRA検査の頻度であるが， 2年間以上保有資産10億ドル以上の巨大銀行では1035日
間 (2.8年)に 1回であるが，保有資産2.5億ドJレ未満の小規模行では1734日 (4.8年)に 1回の
検査である.上述のように，地域社会開発における巨大銀行の決定的役割を考慮するとこの
検査の頻度の違いは当然のことといえる.
2 CRA検査の方法
規制・監督機関によるCRA検変は，大規模銀行と小規模銀行とでは大きく異なる.2003年で
は，資産規模で2.5憶ドJレ以上は大銀行， 2.5億ドル未満は小銀行として分類された.大銀行は
毎年，地域社会におけるCRA関連融資(中小ビジネス，小農業，地域開発に対する融資)のデ
ータ，その地域社会を構成する地理上の区域(たとえば，国勢調査の地区分類)のデータを
報告する義務があるが，小銀行はそうした報告は免除される.
規制 監督機関は大銀行に対して，前掲図 1にも明らかなように， CRA融資， CRA投資，
CRA金融サービス提供の3つの検査を行なう 13)そして規制・監督機関は，銀行に対してこれ
らの3つについて段階評価を行う.第1にCRA融資検査とは，検査地域の中小企業融資，住宅
抵当融資，小農業貸付など各種の融資の関する検査である 検査基準は検査対象区域におけ
る銀行融資の割合であり，借り手の所得が異なる地区に対する融資分布，地域開発融資の規
模，地域社会や個人の信用ニーズに対する柔軟な融資の実行，である.
第2は，投資に関する検査である.検査対象区域もしくは検査対象区域を含む州規模およ
び広域地域に役立つような適格投資である.適格投資とは，主たる目的を地域開発において
いる合法的な投資，預金，会員制持ち分，助成である
第3は，検査対象区域に対する金融サーピスに関する検査である.個人向け銀行サーピス
の利便性を考慮するとともに，地域社会開発サービスへの関与，またその革新性や機動性を
判定する.個人向け銀行サーピスの検査基準には，銀行の支屈の地理的分布，低所得地域や
低所得者に対するATMのような個人向け金融サーピスの他のシステムの利便性や実効性など
も含まれる
CRAは，もともと銀行の地域社会活動に対して定量的な基準を設けておらず，銀行の対応の
柔軟性を重視していた.また銀行のCRA関連業務を行う際には，多様なコミュニテイで多様な
方法があり，規制・監督機関のルールも信用割り当てではないことを認めていた叩.そこで，
規制 監督機関は銀行の活動実績をCRAJII~守の観点からチェックするための12の要素を1978年
に作成し，以来この12のチェックリストでCRAJ順守を判断する(表2).CRAJ順守とCRA以外
13) Avery，Robert B.， Glenn B. Canner， Shannon C. and Dan S. Sokolov [2005]， p .204. 14) Garwood，Gri伍thL. and Dolores S.Smith [1993]，乱252
38 季刊経済研究第33巻第3・4号
表 2 銀行のCRA関連実績の記録を評価する際の12の要園
地域の信用ニーズの確認1 地域社会の信用ニーズ確認および金融機関が提供する信用サーピスに関する地域社
会の人々との意思疎通の努力2 CRAの目的に照らして金融機関の実績を評価したり，政策を策定する際の銀行の取
締役会が関与する程度
マーケティング・信用供与の種類3 地域社会の人々に対するC臥関連の信用サービスを周知する広報やマーケティング
の努力4 地域社会における住宅抵当貸付，住宅建替え貸付，住宅修理貸付，小ビジネス 小
農業貸付の組成，または地域社会内で組成されたかかる貸付債権の購入
5 住宅，小ピジネス 小農業への政府保証もしくは政府助成金付きの融資への参加
6 融資拡大，融資申し込み，融資拒否の地理的分布7 営業拠点の新設・閉鎖および提供しているサービスの記録
差別やその他違法な与信行為8 自行のC貼政策で公表した諸タイプの信用への申し込みを抑制する意図をもった行
為
9 禁止されている差別的またはその他の違法な与信行為
地域社会開発10 地域開発・再開発プロジェクトへの投資を含む参画11 金融条件，法的な障壁，地域の経済状況，その他要因に基づく地域社会の様々な信
用ニーズに対する対応能力12 地域社会全体の信用ニーズへの対応に資するその他の要因
の一般の法令順守の審査とは別であるが， 4つの監督機関の職員によれば一般的には二つの審
査は同時にやられることが多いという.
小銀行のCRA活動の検査は，大規模行とは大きく異なる まず，大銀行のようなCRA関連活
動に関する年次報告作成義務はない.また大銀行のように検査が3種類ではなく， CRA検査対
象区域への融資検査だけである.監督機関の検査基準は以下のようなものである.①預金額
に対する総融資額の比率， CE検査区域に対する融資比率，もしくはその他の適切な貸付関連
業務，①異なる所得水準の借り手に対する融資，異なる事業規模への融資の関する記録，④
銀行融資の地理的分布，⑤検査区域の信用ニーズへの銀行の対応に関して書面での異議申し
立てに対する銀行の対応記録.このように小銀行の検査項目が簡単なのは，前述のようにCRA
にとって重要なのは大銀行の行動であるということと，また小銀行にとってのペーパーワー
クの負担軽減が必要とされたからである.
3 検査結果
規制・監督機関の銀行に対する検査結果は，表3のとおりである.11989年金融機関改革
再生・執行法]により 1990年から評価の格付けが公開されるようになって以降， Ou信組nding
アメリカにおける地域開発と金融に関する覚え書き 39
(優秀)とSatisfactory(良好)の比率が多くなり，その後はOuts!andingの比率は1990年代初頭
のそれに戻ったものの， 98%程度がSatisfactory以上の比率である.Ou胎飴ndingの格付けを得
た銀行は，それをプレスリリースする場合もあれば，逆に低い格付けは銀行の評価を落とす
ことになる 既述のように，この4剖寸けは銀行が業務拡大(買収・合併，支応の新設・閉鎖
など)を行う際に，規制 監督機関が考慮する要因なので，銀行にとってきわめて重要なも
のである.ほとんどの銀行は，低い格付けのために業務拡張の申請が否認されると察知した
場合には，公式に否認される前に申請を取り下げる15)
しかし，実際の樹すけが表3のように高樹すけになると， CRAを挺子にしては銀行の低所得
向け銀行業務を拡大することを実現することはできなくなる.また住民運動団体や住民が，
銀行平規制 監督機関に対して銀行の業務実績の諸側面について，効果的に意見を表明する
機会が失われることになる ここに， 1格付けインフレーションJ(Grade inflation)問題が生
じるのである.そこで，この問題を避けるために， 12007年CRA近代化法」では，最終的に公
表する格付けは 4段階であるが，その前の銀行のCRA関連業務の検査では， Satisfactoryを
High satisfactory (高良好)とLowsatisfactory (低良好)に分けて， 5段階評価を行うように
した.そしてLowsatisfac臼旬以下の括討すけを得た銀行に対して，規制・監督機関はCRA検査区
域に対する銀行業務をどのように改善するかについて計画書を提出することを要請するよう
にした.そして，住民もまたその提出された計画に対して意見を表明するようにした.その
うえで規制 監督機関が計画を認めた後は，銀行に対してクオータリー・レポートを出させ
るようにした16)
表 3 CRA検査の評価
~ Ou恒国nding Satisfactory Needs加 Subs!an垣al
合計nnprove noncompliance
件数 % 件数 % 件数 % 件数 % 件数 % 1990 340 10.9 2，474 79.5 280 9.0 19 0.6 3，113 100.0
1995 1，363 24.3 4，249 76目7 138 2.5 7 0.1 5，614 100.0
2000 220 17.5 1，001 79.6 30 2.4 7 。目6 1，258 100.0
2007 154 10.5 1，292 87.8 20 1.4 4 0.3 1，470 100.0
原資料)FFIEC CRA Rankings Database
出所)TaylorJohn and Josh Silver，" The Community R，目前回国entAct: 30 Years ofWealth Building and What We Must Do to Finish白eJobll， Fed町叫 ReaserveBanks of Boston叩 dSanFranαsco， Revisiting the CRA: Perspectiv四 onthe 1可'uture01 the Communi砂Reinves加 entAct， February 2009， p.154
この「格付けインフレーションj問題については，絶対的な格付けも重要であるが，格付
けの決定過程や格付け後の銀行の行動に対して意見を表明することも重要である.地域再投
資関連の地域住民団体や政府関連機関など600団体以上からなるNationalCommunity
15) U.S.General Accounting 0節目 [1995]，p.3L
16) Taylor，John andJosh Silver [2009]， p.153-155.
40 季刊経済研究第33巻第3・4号
Reinves加 entCoalition (NCRC)は，規制・監督機関による銀行のCRA検査の過程で地域住民
団体が積極的に意見表明することを勧めている凹.規制 監督機関は 3カ月ごとに次の 3カ月
に行う銀行のCRA検査を事前公告する.この事前公告は，地域住民団体がCRA検査過程に参加
する機会を増やすことを意図しているという.規制・監督機関は，ある特定の銀行の検査に
先立つて地域再投資の記録に関する意見を提出することを勧めている.また，地域住民団体
は検査官に会談を申し入れて銀行のCRA関連業務について議論することができる.
なおCRA検査の結果で格付けカミ行われた後は，低い格付けであっても銀行が業務拡大を指向
しない限りは，低格付けをもって銀行に何らかの制裁や経営方針の改善じ至らせることはで
きない.実際に1990年以降20回もSubstantialnoncomplianceの格付けを得ても，合併方針をも
たないので，この最低記録に対して何の配慮もしない銀行もあるという NCRCは，これは
CRAの弱点だと主張している.逆にCRAの強みは，銀行が業務拡張をする際に，規制・監督機
関による認定プロセスに地域住民団体が「介入jすることができ，またCRAへの関心を高める
ことができることである.地域住民団体が説得力をもって検査官に，以前はOutstandingの格
付けをSatisfacloryの格付けに変更させ，もって銀行にCRA業務を改善させることができるの
である.
おわりに
1977年に成立したCRAは，信用供与などにおいてマイノリティ差別を行ってきた銀行に対し
て. 1960年代以降，大きな社会的潮流になってきた人種差別是正運動を背景に，銀行の社会
的責任として銀行業務のマイノリティ差別是正を迫るものであった この意味で特殊アメリ
カの時代的産物であった.しかもそれは，対象区域に対する定量的な基準に基づく強制的な
信用割り当てではなく，あくまでも間接的に銀行の行動を是正するものであった.CRAが銀行
の社会的責任という性格をもっ以上，絶えず社会の側が銀行およびCRAの規制・監督機関に対
していかなる責任を求めるのか，この関係性のなかでCRAの成果も実現されるのである.CRA
に対する評価には，このような視点が必要である
多くの調査によると.CRA融資は非C臥融資よりも高い増加率で拡大してきた.しかし，そ
の原因はCRAによるのではなく. 1980年代以降の金利の自由化をはじめとする金融の自由化に
よるものだという指摘もある C臥の対象は銀行であるが.2000年代に入って急増したサブプ
ライム住宅ローンでも明らかなように，現在の住宅ローンは銀行ではなく住宅金融会社など
のノンバンクによるものが主流である.ここから.CRAのさらなる改草問題が生じている.サ
ブプライム住宅ローンにおけるCRAの役割やCRA改草問題については，別稿で分析する
17) NCRC [2007]. pp.25-26 (http://www.ncrc.org/images/stories/pdf/cra_man田 l.pdf)
アメリカにおける地域開発と金融に関する覚え書き
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