Fao-politica Forestal - Copia

ISSN 1014-2886

ESTUDIOFAO:

MONTES

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Elaboracin de una poltica forestal ecazUna guaU Una gua

Elaboracin de una poltica forestal ecazUna gua

Fotografa de la cubierta: x

Bugwood.org/5359707/W.M. Brown Jr (Bolivia)a

ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACINRoma, 2010

ESTUDIO FAO:

MONTES

161Elaboracin de una poltica forestal eficazUna gua

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iii

ndice

Prlogo vAgradecimientos viiResumen: Diez cosas que hay que saber acerca de la poltica forestal viii

1. Introduccin 1Antecedentes 1Propsito de la gua 2

2. Qu es una poltica forestal nacional? 5Qu es una poltica forestal nacional y por qu debera un pas adoptar

tal poltica? 5Qu aspecto tienen las polticas forestales nacionales? 7Cmo se relaciona la poltica forestal con las leyes forestales, los

programas forestales nacionales, las estrategias y los planes de accin? 10

Cmo se vincula la poltica forestal nacional con otras polticas? 13

3. Elaboracin de la poltica en un entorno dinmico 17Qu ha cambiado en la elaboracin de las polticas? 18Cmo saber cundo resulta necesario y posible introducir cambios 20

4. Cmo empezar: primeros pasos en la elaboracin de la poltica 27Planificacin, creacin de capacidad y comunicacin 27Anlisis preparatorio: suministro de una informacin bsica

fundamental 30Liderazgo poltico y apoyo administrativo de alto nivel 32

Determinar quines y cmo han de participar y qu tipo de apoyo necesitan 33

Guiar y dirigir el proceso: el rgano directivo y el equipo de gestin 40

5. Concertacin de un acuerdo gracias al dilogo y la negociacin 45Debates y consultas entre las partes interesadas a nivel local, regional y

nacional 45Llegar a un acuerdo sobre las metas y objetivos y sobre su aplicacin 48Redactar un anteproyecto de declaracin de poltica forestal 54Validacin del anteproyecto de poltica forestal por las partes

interesadas 56

6. Preparativos para la aprobacin y aplicacin de la poltica forestal 59Preparativos para la aprobacin oficial 59Preparativos para la aplicacin 60Mantener el dilogo a lo largo de la fase de ejecucin 67

7. Conclusiones y perspectivas 71

Bibliografa 73

iv

Anexo 1: Ejemplos de ndices de declaraciones de poltica forestal 75

Anexo 2: Ejemplos de declaraciones y principios relativos a la visin o a la meta 78

Anexo 3: Otras lecturas 81

Cuadros 1 Principales diferencias entre poltica forestal y ley forestal 11 2 Niveles de participacin de las partes interesadas 36 3 Cambio de los paradigmas y los marcos institucionales relacionados,

1950-2000 64

Figuras 1 Relacin entre poltica, estrategia, ley y planes de accin 12 2 Proceso de poltica forestal 18 3 Cmo se determina el espacio de reforma 25 4 Ejemplo de calendario de trabajo para un proceso de elaboracin de

poltica forestal 28 5 Matriz analtica de las partes interesadas: quines deben participar? 35 6 Evaluacin del inters y la capacidad 37 7 Anlisis del rbol de problemas 47 8 Posible estructura de una declaracin de poltica forestal 55 9 Acuerdo del Foro Forestal Nacional de Liberia 68

Recuadros 1 Reconocimiento de la amplia funcin social de los bosques en Sudfrica 8 2 La poltica forestal y la agenda de desarrollo nacional 14 3 Evolucin de la poltica forestal en Bhutn 21 4 Medidas de ajuste de la poltica forestal adoptadas tras la crisis en la

ex Repblica Yugoslava de Macedonia 22 5 Los bosques de Kenya sufren presiones crecientes 23 6 Hay que estar preparado para dedicar tiempo suficiente a la

comprensin del contexto poltico 25 7 Futuro foro finlands sobre bosques 31 8 La elaboracin de la poltica forestal mediante la participacin en

Granada 39 9 El comit directivo del PFN de Uganda 41 10 Preguntas destinadas a identificar la visin y las metas de la poltica

forestal 48 11 Visin a largo plazo de la India sobre los bosques y la cubierta forestal 49 12 Compaginar los objetivos con los medios para alcanzarlos 52 13 Equilibrar las visiones a largo plazo con los objetivos que es posible

alcanzar 53 14 Adaptar la ley forestal para que refleje un cambio de poltica forestal 63

vPrlogo

No es posible vencer la lucha contra el cambio climtico sin tener en cuenta los bosques del mundo. La gestin del proceso de transicin hacia economas sostenibles, eficientes en el uso de los recursos y con bajas emisiones de carbono, as como la ampliacin del uso de las energas renovables, depender de los recursos forestales. La calidad de vida, tanto de los habitantes de las ciudades como de las poblaciones rurales, est subordinada a la disponibilidad de alimentos, agua potable y lugares de esparcimiento. En la mayora de los pases, los bosques pueden contribuir considerablemente a la obtencin de estos activos.

Los encargados de la formulacin de polticas tienen el deber de reconocer el valor y la importancia de los bosques para la sociedad y de promulgar polticas slidas a fin de salvaguardar, mantener y acrecentar dicho valor. A diferencia del pasado, cuando la gestin de los bosques sola delegarse a expertos tcnicos, actualmente los responsables de las polticas y las partes interesadas de distintos entornos prestan una renovada atencin a los bosques.

Es difcil elaborar polticas que funcionen una vez llevadas a la prctica. Es necesario abarcar mltiples intereses, a menudo contrapuestos, de partes interesadas cada vez ms diversas, y pactar acuerdos a largo plazo que estas respeten, al tratarse de su propio inters. Cuando este proceso tiene xito, se aprovechan nuevas tendencias y oportunidades y se crea un vnculo slido con las ambiciones de desarrollo del pas, y es posible establecer una nueva va para la ordenacin de los recursos forestales.

Muchos pases elaboran o revisan sus polticas forestales especialmente gracias al apoyo de la FAO con objeto de mantenerse al corriente de las circunstancias cambiantes y aumentar el valor de los bosques para la sociedad. Desde que la FAO publicara, en 1987, la obra Guidelines for forestry policy formulation, la experiencia de los pases y de la Organizacin indica que se han producido cambios sustanciales en esta esfera que afectan profundamente, no slo el contenido, sino tambin el modo en que las polticas forestales se elaboran o revisan.

La presente publicacin, Elaboracin de una poltica forestal eficaz, tiene el propsito de difundir algunas de las principales lecciones extradas de dichas experiencias y prestar apoyo a los pases en la planificacin y ejecucin del proceso de elaboracin de la poltica forestal. Sobre la base de un examen de las experiencias prcticas, esta obra describe el entramado lgico y el propsito de una poltica forestal nacional, as como las experiencias relacionadas con los diversos elementos que normalmente forman parte del proceso de elaboracin de una poltica forestal. Las nociones que se ofrecen permitirn a los oficiales superiores de gobierno y a los representantes de otras partes interesadas, especialmente las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado, elaborar o revisar sus propias polticas forestales nacionales.

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Con esta publicacin y las actividades relacionadas en materia de creacin de capacidad, la FAO espera contribuir a la elaboracin de polticas forestales que, al prever las tendencias emergentes, permitan reafirmar y potenciar el valor y las contribuciones sostenibles de los bosques para la sociedad, basndose en un amplio acuerdo entre las partes interesadas.

Michael Martin Director de la Divisin de Economa, Polticas y Productos Forestales Departamento Forestal de la FAO

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Agradecimientos

Esta publicacin es el fruto de la dedicacin y experiencia tcnica de un gran nmero de expertos. La obra fue iniciada por Eva Mller e Yves Dub, y se ha basado en un primer bosquejo de texto elaborado por Neil Byron y en estudios de caso de pases realizados por Jean-Louis Blanchez, Materne Maetz, Manuel Paveri y Adrian Whiteman. El borrador fue compilado por Ewald Rametsteiner. Un grupo colegiado de examen formado por expertos de organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y del mundo acadmico se reuni en Roma el 22 y 23 de septiembre de 2009 para revisar y perfeccionar el documento. Se reconocen con gratitud las contribuciones aportadas durante la reunin y los comentarios a los posteriores borradores del informe de los siguientes miembros del grupo colegiado: Ramn lvarez, Marcial C. Amaro, Alex Asare, Jean Bali, Grard Buttoud, Bwalya Chendauka, Don Gilmour, Ingwald Gschwandtl, John Kaboggoza, Irina Kouplevatskaya-Buttoud, Godwin Kowero, Sanjay Kumar, Jan Laarman, Roco Malleux, Eduardo Mansur, Ghalia Martini, Arvids Ozols, Hans Thiel y Victor Vidal.

El informe tambin fue enriquecido con las aportaciones escritas de numerosos otros expertos, entre ellos, Hedi Hadri, Haluk Hilmi, Bernd Liss y Franz Schmithsen, as como de los siguientes expertos de la FAO: Simmathiri Appanah, Patrick Durst, Claus Eckelmann, Michel Laverdire, Mikko Leppanen y Dominique Reeb. Asimismo, se agradece muy especialmente a Rosalie McConnell y Andrea Perlis el apoyo prestado para la elaboracin editorial y la publicacin de esta obra.

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Resumen Diez cosas que hay que saber acerca de la poltica forestal

1. Una poltica forestal nacional es un acuerdo negociado entre las partes interesadas basado en una visin y en objetivos comunes para los bosques y los rboles de un pas, y que ha sido aprobado por el gobierno. En ella se proporcionan orientaciones estratgicas clave, y debera estar enunciada en un texto breve y fcilmente comprensible para un amplio espectro de la sociedad.

2. Los objetivos de la poltica forestal deben abordar las principales cuestiones sociales y estar estrechamente ceidos a las metas de desarrollo del pas. Todos los sectores y las partes interesadas han de participar en la consecucin de esos objetivos. Tal alcance supone una amplia perspectiva del uso de la tierra y la ordenacin de los recursos naturales.

3. A fin de iniciar una revisin de la poltica es necesario conocer adecuadamente el contexto nacional, ser capaz de asegurarse el apoyo de las ms altas instancias gubernamentales y de las partes interesadas clave y evaluar con exactitud el momento oportuno para poner en marcha el proceso.

4. Es esencial poseer una preparacin adecuada, especialmente en materia de comunicacin y creacin de capacidad, contar con el apoyo de los dirigentes y disponer de una informacin fiable sobre la situacin y las tendencias futuras de los bosques y de los factores sociales, polticos, econmicos, ambientales y tecnolgicos que determinan su uso.

5. La participacin de los interesados clave a nivel nacional y subnacional a lo largo de todo el proceso es un factor fundamental, as como lo son el sentido conjunto de pertenencia de la poltica resultante y la distribucin de responsabilidades en lo que respecta a su aplicacin.

6. Para formular una poltica forestal hay que tener en cuenta los intereses diferentes, y a veces contrastantes, relacionados con el aprovechamiento y la proteccin de los bosques. A fin de alcanzar compromisos es indispensable disponer de buenas dotes de negociacin y facilitacin, ms que de conocimientos tcnicos.

7. Las polticas que funcionan adecuadamente en la prctica son aquellas que han sido diseadas teniendo presente los procedimientos de ejecucin. Para ello, se requiere un acuerdo sobre el enfoque y las responsabilidades que hay que adoptar, as como flexibilidad respecto a los mtodos para alcanzar los objetivos. Adems, hay que comprender las cuestiones relacionadas con la financiacin y cmo realinear los marcos jurdicos e institucionales con la nueva poltica o con la poltica que ha sido enmendada.

ix

8. Con objeto de obtener buenos resultados es indispensable establecer desde el principio una comunicacin slida y profesional y llevar a cabo actividades de creacin de la capacidad necesaria para quienes participan en la elaboracin y ejecucin de la poltica. De hecho, una poltica forestal que nadie conoce ni entiende bien tiene repercusiones muy limitadas.

9. La nueva poltica forestal y la estrategia que permite llevarla a la prctica deben ser adoptadas por las jerarquas superiores de gobierno con el propsito de demostrar que existe un compromiso y de orientar a las autoridades en su ejecucin. Del mismo modo, las partes interesadas no gubernamentales deben expresar su compromiso, tanto con la poltica como con su aplicacin.

10. La poltica forestal debe guiar la prctica cotidiana. Es fundamental que exista un acuerdo institucional que promueva y facilite el dilogo para que la poltica se ejecute eficazmente, se perfeccione operacionalmente, se coordine con otras polticas e incorpore nuevas iniciativas y se vaya adaptando a lo largo del tiempo.

FAO

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Introduccin 1

1. Introduccin

ANTECEDENTES Los bosques, as como sus productos y servicios, son elementos fundamentales para el bienestar de la sociedad. Proporcionan lea para la generacin de energa, madera para la construccin y fabricacin de muebles, espacio vital y alimentos. Adems, protegen el suelo de la erosin, albergan una valiosa diversidad biolgica, representan una fuente de ingresos para los individuos y las familias y ofrecen oportunidades de esparcimiento. Es precisamente debido a esta multiplicidad de funciones que surgen los conflictos acerca de cmo usar los bosques, quines pueden usarlos, quines sacan beneficios de ellos y quines no. Ante los cambios de las demandas de la sociedad, las polticas y prcticas forestales han conocido una considerable evolucin a lo largo del tiempo, y debern seguir modificndose para continuar siendo pertinentes y tiles y responder adecuadamente a las nuevas exigencias de la sociedad. Sin embargo, las polticas nacionales tambin deben anticipar las necesidades y tendencias futuras a fin de contribuir a plasmar una visin ms amplia para el pas en los aos venideros.

Varios acontecimientos han influido en la forma en que se gestionan los bosques, desde la globalizacin, la descentralizacin y la privatizacin hasta una demanda cambiante de productos y servicios forestales de una poblacin creciente y a menudo ms urbanizada. Otros factores son la mayor toma de conciencia de la funcin de los bosques en la regulacin del clima y en la provisin de otros servicios ambientales; un reconocimiento ms cabal del carcter multifuncional de los bosques, y una modalidad de gestin que, tras haber estado enfocada en la madera, ahora se est concentrando en las personas. Tambin contribuyen al cambio las convenciones, acuerdos e iniciativas internacionales relacionados con los bosques. Estos acontecimientos, a menudo acelerados, influyen de muchas maneras en la decisin del pas de adaptar sus polticas forestales nacionales para responder a un conjunto de circunstancias en evolucin. De acuerdo con la FAO (2010), 143 pases han emitido una declaracin de poltica forestal, y ms de la mitad de estas declaraciones fueron promulgadas hace menos de 10 aos. Cada ao, un promedio de ms de 10 pases formula una declaracin de poltica forestal nacional.

Muchos encargados de la formulacin de polticas forestales consideran que los asuntos que emergen hoy en un mbito poltico ms amplio por ejemplo, las cuestiones relativas al cambio climtico representan una oportunidad para traducir el valor que la sociedad atribuye a los bosques en mecanismos econmicos concretos, tales como los pagos por los servicios ecosistmicos. Los pases que promueven estilos de vida sostenibles y valoran los mritos de una economa

Elaboracin de una poltica forestal eficaz2

basada en pocas emisiones de carbono y en un reducido consumo energtico estn estudiando el potencial de los bosques como activos que podran jugar un papel ms importante en el desarrollo nacional. Si la sociedad adopta la perspectiva de una economa verde, los beneficios que derivan de los bosques podran ser an mayores. Para sacar provecho poltico y econmico de esta rara oportunidad se requieren polticas y estrategias forestales abiertas, integradoras y orientadas al futuro.

Debido a la multiplicidad de intereses y cuestiones vinculadas a los bosques y su aprovechamiento, un enfoque participativo que proceda desde abajo hacia arriba sera, en la mayora de los casos, adems de beneficioso, indispensable a fin de elaborar

una poltica forestal nacional eficaz. Han surgido nuevos agentes y las funciones de muchas organizaciones tradicionales se han o bien modificado o bien deben ser nuevamente conceptualizadas. As, los gobiernos estn asumiendo la tarea de mediadores en su intento de alcanzar un acuerdo entre intereses contrapuestos. Adems, se ha dado mayor reconocimiento, tanto a la manera en que las decisiones y actividades de otros sectores influyen en la ordenacin forestal, como a la necesidad de tener ms plenamente en cuenta las tendencias futuras.

Estos y otros cambios justifican la urgencia de replantear algunas cuestiones esenciales a la hora de elaborar o revisar una poltica forestal:

r y2VTFSWJDJPTQSPQPSDJPOBO MPTCPTRVFTB MB TPDJFEBEZDNPTFQVFEFOequilibrar los diferentes intereses que se manifiestan en el sector forestal?

r y2VJO TF FODBSHBS EF MB PSEFOBDJO DVJEBEP Z BQSPWFDIBNJFOUP EFdeterminados bosques, y con arreglo a qu conjunto de reglas?

r y$NPEFCFSOFMBCPSBSTFFTBTSFHMBTZRVJOEFCFSIBDFSMP r y$NPTFMMFWBSOBMBQSDUJDBMBTSFHMBTZDNPTFFWBMVBSOTVTFGFDUPT Algunos de los argumentos antes mencionados se han examinado en la publicacin

Guidelines for forest policy formulation (FAO, 1987). Sin embargo, desde entonces se han producido muchos cambios que a menudo han afectado el marco de los programas forestales nacionales (PFN). A partir del decenio de 1990, los pases han ido adoptando los PFN como enfoque principal para elaborar sus polticas forestales. En los ltimos 20 aos, ms de un centenar de pases han adquirido experiencias muy variadas en lo que respecta al proceso de desarrollo de la poltica forestal, al igual que la FAO gracias al apoyo que presta a sus Estados Miembros en todo el mundo. Adems, toda una gama de procesos de poltica forestal que se han llevado a cabo a nivel mundial y regional han suministrado valiosas orientaciones. En esta obra se hace un balance de las experiencias extradas en la elaboracin de polticas forestales nacionales desde finales del decenio de 1980.

PROPSITO DE LA GUAEsta gua tiene por objeto esbozar los conceptos relacionados con la elaboracin de una poltica forestal y la formulacin de una declaracin oficial de poltica

En los ltimos decenios se han observado muchos cambios en las polticas forestales,

tanto respecto a los asuntos abordados por tales polticas, como a las modalidades

de su formulacin y ejecucin.

Introduccin 3

forestal, basndose para ello en las experiencias que los pases han adquirido durante los ltimos decenios. Aunque esta obra se concentra en la elaboracin y formulacin de polticas forestales nacionales, su contenido tambin es aplicable a nivel subnacional y local. Adems, la gua puede servir a los pases para revisar su actual poltica forestal y disear y oficializar una poltica nueva.

Puesto que la poltica forestal debe reflejar el particular contexto social, cultural, econmico y normativo de cada pas, as como las caractersticas singulares de sus recursos forestales y los usos a los que estos se destinan, esta gua no debe considerarse una plantilla para la elaboracin de una poltica forestal; al contrario, se anima a los usuarios a adaptar su contenido para que este responda a sus necesidades especficas.

En ltima instancia, es al gobierno nacional y a las partes interesadas las cuales secundan las tareas de elaboracin y ejecucin a quienes incumbe la responsabilidad, la autoridad y la rendicin de cuentas con respecto a la poltica forestal nacional, ya que dicha poltica dimana de facto de sus respectivas actuaciones. Por consiguiente, los destinarios previstos de este documento son primeramente los oficiales superiores de gobierno y los representantes de las partes interesadas que intervienen en la elaboracin o revisin de la poltica forestal nacional de un pas. Esta obra tiene tambin por finalidad servir de gua para otras partes interesadas que as podrn participar ms eficazmente en el dilogo sobre el aprovechamiento de los bosques, en particular las organizaciones de la sociedad civil y los grupos comunitarios con objetivos sociales y ambientales.

Las polticas deben facilitar la toma de decisiones racionales sobre los bosques y los rboles y su aprovechamiento sostenible decisiones de las cuales proceden los beneficios que la sociedad espera recibir. Tales polticas han de disearse para responder a las necesidades en evolucin de los diferentes grupos y a los nuevos desafos y oportunidades.

FAO

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Qu es una poltica forestal nacional? 5

2. Qu es una poltica forestal nacional?

QU ES UNA POLTICA FORESTAL NACIONAL Y POR QU DEBERA UN PAS ADOPTAR TAL POLTICA?El trmino poltica no se define aqu con excesivo rigor sino que se usa de distintas formas en diversas ocasiones. A menudo, puede significar el curso de una actuacin adoptada y a la que se ha dado seguimiento. Una poltica puede o no tener una formulacin explcita. Puede haber sido planificada o surgir de un comportamiento deliberado. La poltica se considera entonces ora un sistema racional basado en metas y planes explcitos, ora consecuencia de una actividad poltica que surge de un conjunto de decisiones. En todo caso, una poltica til debe proporcionar orientaciones y trazar una direccin que es preciso seguir durante un cierto lapso de tiempo. La poblacin suele quejarse de que el gobierno central, un ministerio, o las partes interesadas carecen de una poltica cuando las decisiones se toman en funcin de la contingencia de los acontecimientos o cuando estas son incoherentes o contradictorias.

En virtud de una poltica se pretende guiar y determinar las decisiones y acciones presentes y futuras. Esta se compone, generalmente, de los dos elementos siguientes:

r VODPOKVOUPEFBTQJSBDJPOFTNFUBTZPCKFUJWPTr VO FTCP[P EF MB MOFB EF BDDJO RVF QFSNJUF BMDBO[BS EJDIBT BTQJSBDJPOFT

metas y objetivos.En esta obra, entindase por poltica forestal nacional un acuerdo negociado

entre el gobierno y las partes interesadas (es decir, todos los sujetos que dependen u obtienen beneficios de los bosques, o aquellos que deciden, controlan o reglamentan el acceso a esos recursos) acerca de las orientaciones y principios de accin por ellos adoptados, en armona con las polticas socioeconmicas y ambientales nacionales, para guiar y determinar las decisiones sobre el uso sostenible y la conservacin de los recursos de bosques y rboles en beneficio de la sociedad.

Una poltica forestal nacional no ha de ser impuesta unilateralmente por el gobierno. Tericamente, consiste en un acuerdo pactado entre organismos que representan diferentes intereses forestales y que ha sido adoptado oficialmente por el gobierno. Es crucial, por tanto, saber quines participarn en la elaboracin de la poltica ya que su seleccin influir en los intereses que se tomarn en consideracin. Tal y como observa Byron (2006), resulta difcil imaginar una poltica forestal nacional pertinente y til que no est firmemente arraigada en las aspiraciones ms


amplias de la sociedad. Por consiguiente, las polticas forestales nacionales deben abarcar no slo los asuntos que incumben a la administracin forestal y a sus rganos, sino contribuir tambin a la realizacin de las polticas generales, principalmente las de desarrollo nacional o las estrategias relacionadas con

la economa y la pobreza. Asimismo, deben ser coherentes con las polticas que otras autoridades pblicas han promulgado, por ejemplo, en materia de proteccin ambiental, cambio climtico, agricultura, industria y comercio. Ms an, deben alinearse con los compromisos forestales internacionales adquiridos por el pas. Por tanto, una poltica forestal es una poltica para las personas, y no una poltica dictada en beneficio de la administracin forestal.

Habida cuenta de que se trata de un acuerdo pactado entre el gobierno y las partes interesadas, una poltica forestal nacional es un cuerpo normativo refrendado y ejecutado tanto por el gobierno, a travs de instrumentos jurdicos, econmicos y de informacin, como por otras partes interesadas que, con este fin, se valen de los medios de que disponen. En virtud del apoyo gubernamental, una

poltica forestal nacional formal retrata, en ltima instancia, la posicin oficial del gobierno y constituye una declaracin explcita de las metas y los objetivos del pas. La poltica se hace pblica para que todas las partes estn al corriente de las orientaciones establecidas y los resultados que se pretende conseguir.

Si diferentes agentes persiguen cada cual sus propios intereses y cambian frecuentemente de rumbo, es poco probable que se alcancen las metas ms amplias o los objetivos a largo plazo. Por eso, hay buenas razones para elaborar y utilizar colectivamente una poltica forestal concordada, a saber:

r&M QSPDFTP EF SFVOJS MBT QBSUFT DPO JOUFSFTFT EJWFSTPT QBSB OFHPDJBS VOacuerdo es sumamente valioso de por s.

r6OBQPMUJDB GPSFTUBMBDFQUBEBEFDPNOBDVFSEPTFCBTBFO MB JEFBEFRVFsu contenido normativo es de propiedad conjunta, lo cual es una condicin esencial para su aplicacin.

r-B QBSUJDJQBDJO EF JOUFSFTBEPT EF PUSPT TFDUPSFT EJTUJOUPT EFM GPSFTUBMlegitima la poltica ante todos los niveles de la sociedad. La anuencia amplia de muchos sujetos resulta muy ventajosa a la hora de conducir negociaciones con ministerios poderosos, tales como los de agricultura, energa, planificacin o hacienda.

r6OB QPMUJDB GPSFTUBM OBDJPOBM QSPQPSDJPOB VOB PSJFOUBDJO FYDFMFOUF QBSBelaborar marcos institucionales e instrumentos normativos ms coherentes, especialmente en materia de legislacin forestal.

r6OBQPMUJDBGPSFTUBMOBDJPOBMQVFEFHVJBSMBQMBOJGJDBDJOZMBTBDUJWJEBEFTEFlas partes interesadas en el sector forestal, entre ellas las administraciones y los organismos a varios niveles.

Hoy, se entiende generalmente por poltica forestal un acuerdo negociado entre el gobierno y otras partes interesadas acerca de una visin compartida sobre los bosques (y los rboles) y su

aprovechamiento.

Una poltica forestal nacional es un cuerpo normativo destinado a la sociedad, y no un conjunto de

directrices dictado en beneficio de la administracin forestal.


r6OBQPMUJDBGPSFTUBMOBDJPOBMGBDJMJUB MBDPNVOJDBDJO MBDPPSEJOBDJOZMBcolaboracin entre las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y el pblico.

r6OBQPMUJDB GPSFTUBMOBDJPOBMQVFEFQSPQPSDJPOBSVOBCBTF TMJEBQBSB MPTdebates internacionales sobre poltica y fortalecer la cooperacin en materia de asistencia tcnica.

r-B QPMUJDB GPSFTUBM OBDJPOBM QVFEF TFSWJS EF SFGFSFODJB QBSB HVJBS MBTdecisiones relativas a los problemas emergentes, en particular, los asuntos dificultosos o controvertidos que exigen una toma de decisiones rpida.

QU ASPECTO TIENEN LAS POLTICAS FORESTALES NACIONALES?La poltica forestal de facto de un pas est determinada por las medidas que el gobierno y las partes interesadas llevan a cabo en relacin con los bosques, y es la suma de las numerosas acciones normativas individuales, ms o menos coordinadas, del gobierno y las partes interesadas. La poltica defacto evoluciona a lo largo del tiempo conforme cambian las acciones de los distintos rganos en respuesta a unas circunstancias tambin en evolucin.

Las polticas forestales nacionales son textos oficiales en los cuales se recoge una declaracin de visin a largo plazo para el sector, se formulan orientaciones y proponen estrategias de apoyo para alcanzar las metas, y se promueve la accin concertada entre las diferentes entidades y los encargados de la adopcin de decisiones. La estructura y el contenido de una poltica forestal oficial estn determinados por las necesidades manifestadas por los responsables de la toma de decisiones y otros sujetos que elaboran la poltica, estn de acuerdo con sus postulados y convienen en su utilizacin. Es muy importante el hecho de que la poltica debe ser coherente con la historia, la cultura, las aspiraciones y los recursos propios de un pas. Es por eso que, como cabra esperar, las declaraciones de poltica forestal difieren considerablemente de un pas a otro. Asimismo, hay que observar que no deberan considerarse polticas forestales aquellas declaraciones que tienen como objeto la historia de la ordenacin y la administracin forestales, y que describen el sector tal como existe en la actualidad o bosquejan los aspectos operativos de un organismo forestal.

Una declaracin de poltica forestal puede estar contenida en apenas 10 pginas (como en Gambia y Mozambique) o consistir en un documento ms extenso (como en el Estado Plurinacional de Bolivia, el Camern, Mxico, Mongolia, Panam, el Per y el Senegal). Algunos pases, por ejemplo el Canad, optan por un marco sencillo o un documento de gran alcance en el que se hace referencia a cdigos de prcticas, leyes y orientaciones pertinentes que se hallan en otros

Las declaraciones de poltica forestal se concentran cada vez ms en los resultados esperados o deseados, y menos en cmo

conseguir las metas.

Una declaracin oficial de poltica forestal enuncia explcitamente una

visin compartida o las metas relativas a los bosques y los rboles, y esboza las estrategias que permiten realizar tal visin o metas, pero admite una

postura flexible en lo que respecta a los mtodos que sern utilizados.


lugares. Otros pases incorporan sus polticas forestales en las respectivas legislaciones forestales o en documentos de planificacin de ms largo plazo (por ejemplo, Tailandia y Turqua), especialmente los PFN (por ejemplo, el Congo y Finlandia). Una poltica forestal puede consistir en una nica declaracin o en un conjunto coherente de declaraciones acerca de mltiples aspectos (como en China, Sudfrica y Uganda). La experiencia indica que, cualquiera que sea el enfoque adoptado, los textos voluminosos, independientemente de su calidad, suelen acabar aparcados y olvidados. Las declaraciones de poltica forestal que se centran en los resultados y proporcionan medios dctiles con que conseguirlos se adaptan mejor al cambio de circunstancias y a la integracin de experiencias. Una declaracin de poltica forestal debera evitar la repeticin de orientaciones especficas y ser lo suficientemente concisa para que el mayor pblico posible la lea y comprenda.

El alcance de una poltica forestal nacional generalmente abarca todos los recursos forestales de un pas bosques industriales o comerciales, bosques privados, bosques comunitarios, agroforestera, rboles fuera de los bosques, bosques urbanos, bosques naturales y terrenos boscosos, as como su ordenacin y uso, cualquiera que sea la situacin de tenencia o propiedad. Actualmente, las polticas forestales ya no abordan tan slo los aspectos tradicionales de la silvicultura, sino que tienen en cuenta las necesidades de la sociedad y los beneficios amplios que esta recibe, as como los problemas que surgen de la mayor presin que se ejerce sobre una base de recursos finita (vase el Recuadro 1). Muchas cuestiones clave rebasan los lmites del sector, por ejemplo los nexos entre cambios demogrficos y uso de la tierra, la necesidad de incrementar la productividad agrcola, el cambio climtico, la energa y el desarrollo econmico y de infraestructuras. Por esta razn, los lindes que separan la poltica forestal, la poltica de uso de la tierra o la poltica de los recursos naturales renovables se han difuminado, y tanto ms cuanto que los pases tratan de armonizar sus polticas con los compromisos internacionales contrados.

En la mayor parte de las polticas se declara una visin o unas metas y se enuncian objetivos especficos respecto a un nmero limitado de asuntos. Como ya

RECUADRO 1

Reconocimiento de la amplia funcin social de los bosques en Sudfrica

A diferencia de la opinin tradicional segn la cual la silvicultura es la ciencia de la

ordenacin de la tierra forestal, actualmente el objeto de las actividades forestales es

la relacin que se establece entre la poblacin y los recursos proporcionados por los

bosques. La silvicultura comprende el aprovechamiento y la ordenacin de la madera,

los frutos y los dems productos procedentes de los rboles, as como de la vida

silvestre que encierran los bosques.

Fuente: Gobierno de Sudfrica, 1996.


se ha indicado, los temas varan considerablemente de un pas a otro y son reflejo de diferentes situaciones y necesidades. Pueden incluir las mltiples modalidades de aprovechamiento de las tierras forestales, por ejemplo la produccin comercial de madera, el esparcimiento y el turismo, la proteccin de la biodiversidad, la produccin de productos forestales no madereros, la zootecnia, la agroforestera y los servicios ambientales tales como el abastecimiento de agua, el control de la erosin, la regulacin del clima y la absorcin de carbono. Un examen de las actuales declaraciones de poltica forestal nacional permite destacar los siguientes elementos ms recurrentes:

r MB QSPUFDDJO Z BVNFOUP EF MB DBMJEBE Z NBHOJUVE EF MPT SFDVSTPT TJOolvidar su capacidad productiva, salud y vitalidad en beneficio de los ciudadanos y las generaciones futuras;

r MBHBSBOUBEFRVFUPEBFYUSBDDJOEFQSPEVDUPTQSPDFEFOUFTEFMPTCPTRVFTse lleve a cabo con criterios de sostenibilidad y de conformidad con las leyes y la reglamentacin o los cdigos de prcticas, sean estos formales/escritos o informales/consuetudinarios;

r FM NBOUFOJNJFOUP P MB JOUFOTJGJDBDJO EF MPT TFSWJDJPT FDPTJTUNJDPTproporcionados por los bosques;

r MB PSEFOBDJO EF MPT SFDVSTPT GPSFTUBMFT DPO FM GJO EF RVF QSPEV[DBO MPTvariados bienes y servicios que la sociedad demanda, lo que contribuye directamente al desarrollo nacional.

En general, los problemas abordados con ms frecuencia forman parte de los siete elementos temticos de la ordenacin forestal sostenible, tal como los establece el Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (Naciones Unidas, 2008): cantidad de recursos forestales; diversidad biolgica de los bosques; salud y vitalidad de los bosques; funciones productivas de los recursos forestales; funciones de proteccin de los recursos forestales; funciones socioeconmicas de los bosques; y estructura jurdica, poltica e institucional. Sin embargo, dada la amplitud de este marco, a menudo los pases se concentran en temas ms especficos como la tenencia de la tierra, el uso de la tierra, el cambio climtico, el empleo, la silvicultura comunitaria y la industria forestal.

Con frecuencia, las declaraciones de poltica forestal nacional proporcionan orientaciones sobre cmo llevar a la prctica la visin y los objetivos. Tambin pueden especificar el centro de responsabilidad de cada una de las acciones programadas. En algunos casos, en las declaraciones se indican los recursos y la autoridad que las partes interesadas necesitan para llevar a cabo lo que se espera de ellas. En el pasado, muchas polticas forestales eran textos prescriptivos que asignaban las tareas de ejecucin a los organismos pblicos. En tiempos ms recientes, en cambio, se ha perseguido un enfoque de colaboracin que involucra al gobierno y a las organizaciones no gubernamentales (ONG) por igual. Por

Las polticas forestales acertadas son aquellas que incorporan las necesidades de la sociedad y las

metas ms amplias del desarrollo. Los textos que las expresan

equilibran los diferentes intereses de las partes; su extensin es

breve y su contenido fcilmente comprensible.


consiguiente, las polticas ya no suelen prescribir la manera en que se han de conseguir las metas sino que especifican los resultados esperados: esto permite a las partes interesadas contribuir ms eficazmente a la realizacin de los objetivos de conformidad con sus propios medios, adaptndolos a lo largo del tiempo, y tomar en consideracin las experiencias y la evolucin de las circunstancias.

En general, las declaraciones oficiales de poltica forestal nacional abarcan un perodo de 10 a 20 aos y, para seguir siendo pertinentes, deben adaptarse a los contextos cambiantes. En algunas declaraciones nacionales (como las de Australia, Austria y el Canad) se contemplan explcitamente unas etapas de examen peridico a fin de asegurar su revisin para afrontar los nuevos retos y oportunidades.

CMO SE RELACIONA LA POLTICA FORESTAL CON LAS LEYES FORESTALES, LOS PROGRAMAS FORESTALES NACIONALES, LAS ESTRATEGIAS Y LOS PLANES DE ACCIN?En una poltica forestal se formula una visin o una meta amplia y una direccin a largo plazo acerca de los bosques y su aprovechamiento, pero en general no

se especifican en detalle los instrumentos o prcticas necesarios para su ejecucin. Un instrumento esencial para aplicar la poltica forestal es la legislacin forestal. Algunos pases no disponen de una declaracin de poltica forestal y consideran que es la legislacin la que contiene o expresa la poltica y proporciona el marco fundamental que gua la accin del gobierno.

Sin embargo, el propsito primordial de una legislacin es la distribucin y el cumplimiento de los derechos y responsabilidades relacionados con los bosques, y no el establecimiento de una visin, meta o estrategia acordada.

y&TMBQPMUJDBMBRVFEFCFGPSNBSQBSUFEFMBMFHJTMBDJOPFTFTUBMBRVFEFCFestar contenida en la poltica? Desde luego, toda poltica gubernamental debe ser coherente con la Constitucin y las dems leyes del pas. Sin embargo, todas las leyes, incluidas las relacionadas con el sector forestal, se formulan teniendo en cuenta determinadas polticas. Por esta razn, la poltica es decir un acuerdo sobre una direccin estratgica debe ser formulada antes de que cualquiera de sus aspectos pueda ser jurdicamente vinculante. Al fin y al cabo, la traduccin en ley de los derechos y deberes contenidos en una poltica es un procedimiento tcnico y no poltico. Por lo tanto, el legislador dir: Dadme la poltica, que yo redactar el anteproyecto de ley. En la prctica, cuando no existe una declaracin de poltica, la revisin de la legislacin forestal es un proceso ms o menos explcito de elaboracin y formulacin de poltica. En los casos en que se ha concordado una declaracin de poltica forestal, es posible enmendar en consecuencia la legislacin forestal para aplicar la poltica.

Generalmente, la legislacin se considera un instrumento esencial para la aplicacin de la poltica forestal ya que mediante la legislacin primaria (nivel parlamentario) y la legislacin secundaria (por ejemplo, reglamentos, decretos, ordenanzas

La poltica forestal y la ley forestal son herramientas

complementarias: la poltica indica la direccin, y la

ley estipula los derechos y responsabilidades.


y estatutos), se establecen los derechos y obligaciones y se institucionalizan las normas. La legislacin prohbe determinados comportamientos, establece sanciones y ofrece una base slida para la accin ante los cambios polticos que tienen lugar en el gobierno. Sin embargo, el uso de las leyes forestales para la orientacin normativa acarrea efectos no deseados. En la legislacin no se pueden abarcar todos los aspectos normativos con suficiente detalle, y las especificaciones indicadas en los escritos jurdicos estn sujetas a procedimientos legales. As pues, el recurso a la judicatura es un modo de retardar cuando no de impedir una accin determinada. Adems, los instrumentos jurdicos no suelen ser apropiados para proporcionar orientaciones o dar flexibilidad a las actuaciones cuando hay que hacer frente a problemas emergentes, y tampoco son accesibles o comprensibles por todas las personas. No obstante, ante un conflicto y en ausencia de otros mecanismos de resolucin de controversias, la ley prima sobre la poltica. Slo la primera puede ser impugnada ante los tribunales, que pronunciarn un juicio basado en las leyes y no en la poltica. Es por este motivo que los asesores jurdicos recomiendan con frecuencia incluir en la legislacin forestal solamente los derechos y responsabilidades fundamentales.

En el Cuadro1 se resumen las principales diferencias entre poltica forestal y legislacin forestal.

Puede ocurrir que la legislacin deba ser revocada o revisada porque ya no corresponde a las nuevas polticas, visin o metas. Sin embargo, puede que no se requieran enmiendas para aplicar una poltica forestal revisada si las entidades no gubernamentales, tales como las industrias forestales, desempean las principales funciones y sus actuaciones ya estn reglamentadas por unas leyes ms amplias,

CUADRO1Principales diferencias entre poltica forestal y ley forestal

Poltica forestal Ley forestal

Puede ser adoptada y enmendada mediante diversos procedimientos y por diferentes organismos, de acuerdo con cada situacin especfica.

Es adoptada y enmendada por el parlamento o el jefe de Estado mediante procedimientos determinados por la Constitucin o la legislacin.

Carece de fuerza jurdica obligatoria. Tiene fuerza jurdica obligatoria.

Proporciona orientaciones especificando visiones y metas e indica cmo alcanzarlas.

Especifica derechos y deberes basados en una visin de poltica o en metas.

Puede tener un carcter general, lo que permite su adaptacin al cambio de circunstancias.

Debe tener carcter especfico para que la solucin de controversias pueda efectuarse en sede judicial; debe aplicarse universalmente en todas las jurisdicciones.

Comprende mecanismos sin fuerza obligatoria para los casos de incumplimiento.

El incumplimiento es punible judicialmente.

Es enmendable mediante procedimientos especficos por los rganos que adoptan la poltica.

Para su enmienda se necesita un procedimiento constitucional o jurdico.

La legislacin forestal debe ser redactada una vez que las decisiones de poltica han sido

adoptadas, y no al revs.


por ejemplo, las que rigen la planificacin o la proteccin ambiental.

El trmino poltica forestal tambin se suele confundir con programa forestal nacional (PFN). El PFN, expresin concordada por los pases en el mbito del dilogo internacional sobre los bosques, denota un marco de poltica forestal completo basado en ciertos principios

especficos que es posible agrupar de forma general en las categoras siguientes: soberana nacional y liderazgo de los pases; coherencia interna del sector forestal e integracin con otros sectores; y participacin y asociacin (FAO, 2001). Este marco se basa en un proceso iterativo de elaboracin/revisin y aplicacin de las polticas forestales nacionales y de traduccin de los compromisos internacionales en medidas sobre el terreno. En este sentido, muchos pases establecen plataformas, foros forestales o mecanismos similares de mltiples interesados como parte integrante de ese marco. Por consiguiente, siempre que un PFN se refiera a un marco de poltica forestal completo, su relacin con la poltica es directa: la poltica forestal se elabora o revisa dentro del marco del PFN y constituye un resultado del proceso relacionado con el PFN.

Con frecuencia, en un texto de poltica forestal se esboza o especifica cmo se han de conseguir las metas u objetivos por medio de estrategias, programas o planes de accin. Los trminos poltica y estrategia a menudo se utilizan indistintamente. Es por esta razn que en algunos pases la poltica

Una estrategia o un programa forestal nacional especifican generalmente el camino a

seguir para conseguir las metas y objetivos establecidos en la

poltica.

FIGURA 1Relacin entre poltica, estrategia, ley y planes de accin

PolticaVisin, meta del gobierno

Elaborado con arreglo al PFN o a un marco normativo similar (proceso de PFN, plataforma de PFN)

LeyProporciona un marco normativo

EstrategiaProgramaCmo?

Plan de accinPlanificacin operativa

Los PFN representan el marco general de la poltica forestal de

un pas. Los procesos y plataformas relacionados con los PFN sirven

para elaborar una poltica, estrategias y programas forestales, o para revisarlos y para facilitar su

aplicacin.


forestal est enunciada en una estrategia forestal (por ejemplo, Arabia Saudita, Inglaterra [Reino Unido], Serbia y VietNam). Anlogamente, un documento de estrategia y un documento de programa forestal nacional suelen ser escritos comparables. En algunos pases (como el Camern y Finlandia), el PFN se considera la base estratgica de la poltica forestal nacional. Por eso, la poltica forestal se expone en un documento de PFN. Si bien en la prctica los trminos se usan bastante libremente, por lo general, en una estrategia se dan indicaciones sobre la direccin que ha de adoptar el enfoque para lograr las metas y objetivos establecidos en la poltica, mientras que un programa se considera ms como un plan maestro a largo plazo para llevar a cabo la poltica o estrategia. Los planes de accin o planes de trabajo suelen ser planes ms especficos o de plazo ms breve (vase la Figura1).

CMO SE VINCULA LA POLTICA FORESTAL NACIONAL CON OTRAS POLTICAS?Durante los ltimos 10 aos, los responsables de la formulacin de polticas han cobrado cada vez mayor conciencia de que no es posible manejar los bosques de forma sostenible si los usuarios de las otras tierras y recursos naturales no reconocen la importancia que tienen estos recursos. Una de las causas de que en el pasado muchas polticas y planes lindamente redactados no hayan sido ejecutados debidamente o hayan carecido de efectividad es que estaban desconectados de las realidades de los bosques y de los grandes acontecimientos sociales. Por ejemplo, en muchos pases la tasa de deforestacin se ha mantenido elevada pese a las polticas forestales explcitas destinadas a reducir la deforestacin. En otros casos, la produccin de alimentos, la proteccin, la infraestructura o el desarrollo econmico general tuvieron precedencia sobre ambiciosos programas de forestacin. Estos ejemplos ponen de relieve la importancia de vincular las polticas forestales con las polticas nacionales ms amplias y de incorporar aspectos forestales en esas polticas nacionales, a fin de volver las polticas forestales pertinentes y aumentar el reconocimiento de la sociedad del valor y los beneficios de los bosques y de la ordenacin forestal sostenible. No obstante, con mucha frecuencia los encargados de la formulacin y la aplicacin de estas amplias polticas no colaboran ni comunican entre s.

Los bosques contribuyen al bienestar humano mucho ms de lo que la sociedad suele creer, por ejemplo en lo que respecta a la provisin de alimentos, empleo e ingreso, vivienda y proteccin, energa y seguridad ambiental. A menudo estos aspectos cruciales no se tienen en cuenta lo suficiente ni estn recogidos explcitamente a la hora de elaborar la poltica forestal. En general, las cuestiones que son fundamentales para la sociedad forman parte de las estrategias nacionales en materia de desarrollo, economa y sostenibilidad o de polticas y planes similares. Es por eso que hay que establecer y articular la poltica forestal de manera tal que contribuya al logro de estas metas ms amplias. De la misma manera, es imprescindible abogar activa y persistentemente por que los asuntos

Las metas de la poltica forestal deben vincularse

claramente con las estrategias nacionales de desarrollo.


relacionados con los bosques se incorporen en las polticas y estrategias de desarrollo nacionales (vase el Recuadro2).

Muchas de las medidas que afectan a los bosques y los rboles y su aprovechamiento se rigen o estn abarcadas por polticas y leyes que pertenecen a otras esferas. De hecho, muchas cuestiones clave para la sociedad tienen un carcter transversal y estn por encima de los sectores: el desarrollo econmico y rural,

la reduccin de la pobreza, la produccin de alimentos, el cambio climtico, la ordenacin de cuencas hidrogrficas, la energa, el turismo, el desarrollo de infraestructura, la industria y la minera, la educacin y la investigacin. Es probable que muchos interesados de sectores que afectan profundamente a los bosques nunca

TF IBZBO QMBOUFBEP QSFHVOUBT UBMFT DPNP jy%F RV QPMUJDBT EJTQPOFNPT QBSBUSBUBS MPT BTVOUPT SFMBUJWPT B MPT CPTRVFT v P jy$VOUPT CPTRVFT EFCFSBNPTconservar?. A fin de llevar a cabo medidas relativamente bien coordinadas, muchos pases solicitan la intervencin de las partes interesadas pertenecientes a sectores clave a la hora de revisar la poltica forestal.

Con frecuencia, los organismos gubernamentales y las partes interesadas elaboran soluciones bilaterales o coordinan polticas en determinadas esferas

RECUADRO 2

La poltica forestal y la agenda de desarrollo nacional

La incorporacin de las cuestiones forestales en las polticas ms amplias que se

ocupan del desarrollo nacional sostenible, as como los desafos que suponen los

cambios que se producen a nivel mundial, no estn libre de ciertos riesgos (por

ejemplo, la prdida de control), pero tambin pueden ofrecer oportunidades

considerables. Pases como los Estados Unidos de Amrica, la India y la Repblica de

Corea han vinculado los bosques y la ordenacin forestal con agendas de desarrollo

ms amplias, convirtindolos en elementos de los programas de acuerdo verde;

otros, como Costa Rica y la Repblica de Corea, han situado los recursos naturales

en el centro de sus estrategias de desarrollo nacional. Algunos pases impulsan el

desarrollo de productos y servicios innovadores como parte de los esfuerzos para

avanzar hacia una bioeconoma sostenible con la que es posible hacer frente al

cambio climtico, la crisis econmica y el agotamiento de las reservas de petrleo, de

manera global y coordinada. Suecia y Nepal tienen polticas coordinadas de bosques

y aguas, y el Canad y otros pases han integrado o coordinado las polticas relativas

a los bosques con las polticas que reglamentan la industria forestal. En muchos

pases se estn llevando a cabo iniciativas para mejorar la integracin de las polticas

forestales con las que se refieren al cambio climtico y a la energa.

Las cuestiones relacionadas con los bosques y rboles, especialmente su

uso, trascienden los distintos sectores. En condiciones ideales, esto se refleja cabalmente en la participacin que se obtenga en la elaboracin y aplicacin

de la poltica forestal.


normativas fundamentales. Es as como componentes especficos de polticas coordinadas bilateralmente pasan a formar parte integrante de la poltica forestal, por ejemplo, las decisiones en materia de ganadera, agroforestera, ordenacin de cuencas hidrogrficas, proteccin de la biodiversidad, produccin de biomasa con fines energticos, suministro de madera industrial, ecoturismo, deforestacin y degradacin forestal. Las interconexiones entre los asuntos que se desarrollan en un mbito terrestre finito representan un incentivo suplementario para que los responsables de las polticas busquen soluciones normativas inclusivas y ms integradas. A este respecto, un enfoque consiste en elaborar polticas ms amplias sobre los recursos naturales y el uso de la tierra, tal como se ha hecho en Finlandia y Nueva Escocia (Canad). En la prctica, para ejecutar polticas diferentes debe haber siempre una coordinacin a varios niveles, ya sea que las polticas hayan sido ideadas de manera colaborativa o no.

El reconocimiento, la coordinacin y la integracin de las polticas son importantes, no slo en el plano nacional sino en todos los niveles de gobierno, desde el municipal local hasta el internacional, que es donde se contraen los varios compromisos. Adems, las polticas no slo deben ser coherentes entre los distintos sectores, sino que tambin deben ser compatibles con los marcos constitucionales y las polticas establecidas a nivel subnacional por las estructuras descentralizadas, as como con las reglas tradicionales y consuetudinarias.

Es posible elaborar polticas sobre temas especficos de forma conjunta, con uno o

ms sectores.

FAO

/FO-4816/B

.Neill

Policy development in a dynamic environment 17

3. Elaboracin de la poltica en un entorno dinmico

Una [poltica] es comparable a una receta: puede formularse anticipadamente o surgir en respuesta a los acontecimientos.

Gane, 2007

Algunos ven en la elaboracin de la poltica una forma racional de planificacin; otros consideran esa labor como el producto de las negociaciones y decisiones de los diferentes responsables de las polticas. En realidad, la elaboracin de la poltica y su posterior formulacin son a menudo etapas no estructuradas que comprenden varios estratos que se disimulan detrs de la fachada de un proceso correctamente planificado y ejecutado. De hecho, muchas decisiones pertinentes en materia de poltica se adoptan fuera del proceso oficial; esto puede dar la impresin de que las polticas son cosas que ocurren y que pocas veces son ejecutadas tal y como haban sido planificadas.

Dado que raramente un pas elabora o formula sus polticas a partir de cero, puede ser til conceptualizar el proceso relacionado con la poltica forestal como una secuencia circular de los siguientes acontecimientos: examen de la ordenacin y la administracin forestales elaboracin y formulacin de la poltica ejecucin evaluacin reformulacin. El proceso relativo al PFN se basa en una nocin similar (vase la Figura2).

Casi siempre, la elaboracin de una declaracin oficial de poltica forestal surge de la necesidad o del deseo de mejorar la poltica en vigor tenga esta forma escrita o consista en directrices implcitas debido a cambios abruptos o a modificaciones paulatinas que se producen en un contexto ms amplio. Aunque desde el punto de vista conceptual resulta menos claro, es evidente que en la realidad el proceso puede iniciarse en cualquier punto del crculo conceptual. El deseo de elaborar o revisar una poltica puede surgir durante la etapa de ejecucin, despus de la realizacin de un examen o cuando la poltica ya ha sido formulada casi por completo, por ejemplo tras la llegada al poder de un nuevo gobierno que cambia las polticas de sus predecesores. Adems, las actividades que se llevan a cabo en distintos momentos del proceso estn interconectadas de varias formas: pueden verificarse paralelamente o tener lugar durante cualquiera de las cuatro fases. En otras palabras, el esquema cudruple, pese a ser una simplificacin de lo que ocurre en la prctica, sirve para estructurar y facilitar el trabajo que se debe llevar a cabo.

El desarrollo y ajuste de una poltica forestal es un proceso

que no conoce ni punto de inicio ni punto final.


La formulacin de la poltica es un proceso iterativo, y es importante que sea vista en esta luz por dos razones. En primer lugar, en un proceso iterativo es ms fcil tener en cuenta las experiencias y lecciones extradas y mejorar la coordinacin. En segundo lugar, un proceso iterativo favorece el mantenimiento de un dilogo sobre la poltica y su ejecucin despus de la conclusin del proceso de elaboracin de la poltica oficial. El dilogo continuo y el establecimiento de una plataforma para ese fin suelen ser componentes esenciales de la ejecucin dado que muchos detalles concretos relacionados con la puesta en prctica de la poltica forestal nacional deben analizarse y negociarse una vez que esta ha sido aprobada. Adems, los mecanismos establecidos para el dilogo facilitan el aprendizaje de las varias lecciones y experiencias extradas de la ejecucin de las polticas acordadas y la coordinacin de la planificacin posterior.

QU HA CAMBIADO EN LA ELABORACIN DE LAS POLTICAS?Con la participacin, la pertinencia, aceptacin y eficacia de las polticas son mayoresPara una aplicacin eficaz de las polticas y los procesos normativos es indispensable que exista, antes que nada, sinergia entre el Estado y los ciudadanos. Aunque la administracin forestal nacional puede ser la fuente principal de especializacin tcnica para una ordenacin que permita obtener de los bosques distintos bienes y servicios, no es necesariamente la mejor defensora de los anhelos o exigencias de la sociedad en relacin con los bosques. El equilibrio de intereses contrapuestos suele

Desarrollo sostenible

Fase de anlisisFase de formulacin y planificacin de la poltica

ComunicacinCreacin de capacidad

Coordinacin

Fase de seguimiento y evaluacin Fase de ejecucin

FIGURA 2Proceso de poltica forestal

Fuente: FAO, 2001.

Elaboracin de la poltica en un entorno dinmico 19

ser ms un asunto poltico que tcnico, y una de las principales enseanzas que la FAO ha extrado de la asistencia prestada a los pases en materia de polticas es que la importancia de las cuestiones que no son tcnicas, as como del conocimiento y las capacidades, suelen ser infravalorada (FAO, 2008).

La experiencia ha demostrado que el proceso de elaboracin de una poltica forestal nacional debe ser iniciado y conducido por el propio pas, y no por agentes externos o asociados. Asimismo, es preciso tomar medidas para que en este proceso haya suficiente participacin a nivel nacional y subregional. Aunque sera posible formular una poltica slida y tcnicamente racional sin la intervencin de las partes interesadas, su participacin es indispensable para que la poltica satisfaga las necesidades de la sociedad. Los enfoques que se adoptaban en el pasado han enseado que resulta difcil aplicar una poltica cuando la opinin de las personas afectadas por las decisiones no se toma en consideracin y las negociaciones destinadas a dar cabida a los intereses contrapuestos tienen lugar en ausencia de quienes los representan. Ambas condiciones son esenciales para que la poltica cuente con una amplia base de apoyo en virtud de la cual ser posible superar los desafos que plantea su aplicacin, aun si el proceso de ejecucin parece durar demasiado, es costoso y resulta difcil de controlar en un principio. En muchos pases los procesos relacionados con los PFN y las plataformas de debate forestal sirven para reforzar la participacin en las fases de elaboracin y formulacin de la poltica. Los PFN son una oportunidad para que las partes con intereses, objetivos y opiniones diferentes entablen discusiones y negociaciones, conozcan mejor los puntos de vista de los dems y lleguen a un consenso o a compromisos, pacten acuerdos o barajen sus transitorias discrepancias. Los PFN representan tambin un mecanismo de confrontacin constructiva, una vlvula de escape para expresar motivos de queja y una plataforma de comunicacin para hacer frente a los malentendidos y evitar as posibles conflictos.

La aplicacin de la poltica entendida como una responsabilidad compartidaSi la poltica forestal consiste en un acuerdo entre el gobierno y las partes interesadas, el gobierno central no necesita conseguir por s solo las metas declaradas pero debe asegurar que dichas metas sean puestas en ejecucin, segn corresponda, por las administraciones descentralizadas o por otros sujetos tales como el sector privado, las organizaciones forestales comunitarias, los agricultores, los pueblos indgenas, las ONG y la sociedad civil. As, las autoridades centrales estn encontrando nuevas vas para coordinar las acciones entre los distintos sectores una vez instaurada la descentralizacin y para colaborar con las partes interesadas.

La diversidad de las partes interesadas pblicas y privadas que intervienen en la aplicacin de la poltica requiere una divisin explcita de responsabilidades

Los procesos de poltica forestal tienen por objeto elaborar

y aplicar polticas que se consideran de propiedad comn y disponen de un amplio apoyo porque involucran a una gran variedad de interesados tanto de dentro como de fuera del

sector forestal.


entre los diferentes rganos de gobierno y las entidades a las que estas partes pertenecen. Asimismo, es necesaria una coordinacin y colaboracin ms intensa entre los funcionarios pblicos en sectores y niveles administrativos diferentes. Estos aspectos cobran mayor importancia en los pases que estn avanzando hacia la descentralizacin y la transferencia de competencias y en los cuales, las responsabilidades de ejecucin recaen en varios niveles de gobierno. Igualmente importante es que los organismos pblicos dispongan de metas, estructuras y capacidades que les permitan cumplir este mandato.

En un mbito convencional de poltica y acuerdos institucionales, los gobiernos tienden a llevar a cabo las tareas de ejecucin en funcin de reglamentos, controles y otras medidas de supervisin. Ahora bien, este enfoque suele ser incompatible con el deseo y la necesidad de implicar a las partes interesadas, por ejemplo, pequeos cultivadores de rboles u ONG. Tambin se ha comprobado que las solas medidas de mando y control son ineficaces para la ordenacin de las zonas valiosas que estn bajo proteccin. En los ltimos decenios se ha ido recurriendo a nuevos instrumentos tales como los acuerdos voluntarios, las asociaciones entre el sector pblico y el privado y enfoques basados en el mercado. Estos instrumentos no slo encierran el potencial de aumentar la eficacia de la ejecucin sino que, a veces, contribuyen tambin a evitar la marginacin de las administraciones forestales estatales.

Mecanismos para un dilogo continuo y para la realizacin de ajustes peridicosLos cambios en el contexto en el que se usan y ordenan los bosques y los rboles exigen enmiendas peridicas de la poltica forestal nacional y acuerdos de ejecucin (vase el Recuadro 3). As como una poltica de facto tiende a evolucionar en funcin de un conjunto de circunstancias cambiantes, las polticas oficiales deben ser objeto de procedimientos peridicos de adaptacin. Dado

que la poltica oficial est inserta en el quehacer poltico y est sujeta a los ciclos electorales y a los cambios de gobierno, un nuevo gobierno podra emprender revisiones mucho antes de lo previsto inicialmente. Con el propsito de mantener el proceso de la poltica forestal y adaptarlo a las circunstancias cambiantes, muchos pases han establecido plataformas relacionadas con la

poltica forestal nacional, foros forestales o mecanismos similares. Gracias a ellos se promueve la comunicacin y coordinacin entre las distintas partes interesadas, se da respuesta a los problemas emergentes y se integran las experiencias o las nuevas iniciativas en materia de adaptacin normativa.

CMO SABER CUNDO RESULTA NECESARIO Y POSIBLE INTRODUCIR CAMBIOSNo todos los cambios que afectan a los bosques o a su ordenacin hacen necesario dictar una nueva poltica forestal o enmendar la poltica en vigor. Sin embargo, a veces las polticas se deben revisar a fin de dar una orientacin

Un dilogo forestal continuo es indispensable para

elaborar, aplicar, revisar y adaptar las polticas y darles

coherencia a lo largo del tiempo.


eficaz a las decisiones operativas. En los ltimos 20 aos, las sociedades han experimentado cambios cada vez ms rpidos respecto a asuntos tales como el lugar donde vive la poblacin (cada vez ms en las ciudades), la forma en que obtiene ingresos y el modo en que se aprovechan los recursos naturales, especialmente los bosques. Las modificaciones en las tendencias sociales y demogrficas, adems de los cambios en el

Con el tiempo, cualquier sector cuyos vnculos con los problemas

clave de la sociedad y con la agenda general de desarrollo del pas se hayan debilitado quedar relegado a un lugar subsidiario, perder poder y tendr menor capacidad para perseguir sus

objetivos.

RECUADRO 3

Evolucin de la poltica forestal en Bhutn

Bhutn aprob su primera poltica forestal oficial en 1974 tras la promulgacin de

la Ley forestal de 1969 que confera al Estado la propiedad de todos los bosques del

pas. La poltica contena disposiciones relativas a los bosques y la conservacin de

la vida silvestre, la forestacin, la evaluacin de los recursos y su aprovechamiento.

El texto estipulaba, asimismo, que la cubierta forestal deba satisfacer un objetivo

mnimo del 60 por ciento.

La poltica diseada en 1990 tena como objetivo primordial la conservacin

ambiental, considerada como condicin indispensable para la ulterior obtencin de

beneficios econmicos. Sin embargo, el texto dispona que los hogares de las zonas

rurales deban recibir un suministro continuo de madera. Pese al intento de equilibrar

la conservacin con la utilizacin sostenible, la ejecucin tendi a concentrarse en la

conservacin y la proteccin.

Con la revisin de la poltica nacional en 1999 se hizo mayor hincapi en la

comercializacin de la madera y la fijacin de precios, en el suministro de madera a

precios subvencionados para la construccin de viviendas rurales y en la silvicultura

comunitaria y social. En el ltimo decenio se ha registrado un cambio en el orden

de importancia de los objetivos, optndose por un enfoque de ordenacin forestal

ms descentralizado y centrado en las personas, y encaminado a la reduccin de la

pobreza.

La poltica forestal de 2009 responde a la necesidad, cada vez ms acuciante, de un

enfoque ms amplio y equilibrado de desarrollo sostenible y reduccin de la pobreza,

en el que la seguridad alimentaria y la proteccin de la biodiversidad, por ejemplo,

figuran como metas destacadas. La poltica ofrece un marco para abordar tanto la

conservacin como el uso sostenible en los mbitos de la silvicultura comunitaria,

la ordenacin de las cuencas hidrogrficas, los productos forestales madereros y

no madereros y el manejo del ganado. La poltica tambin proporciona medios

coherentes para aplicar las leyes relativas a los recursos naturales del pas.

Fuente: Don Gilmour, comunicacin personal.


contexto econmico, ambiental, tcnico y poltico, requieren necesariamente que la poltica sea capaz de responder a las nuevas realidades, riesgos y oportunidades (vanse los Recuadros4 y 5). Con el tiempo, todo sector que no haga frente a los grandes problemas sociales dentro del mbito de su mandato, o que no forje lazos estrechos con la agenda de desarrollo nacional, quedar relegado, recibir menos atencin y su poder se ver erosionado, lo que redundar en una menor capacidad de conseguir las metas propuestas. El sector forestal no constituye una excepcin a este respecto, y el momento en que es oportuno reforzar los lazos mediante una revisin de la poltica forestal es el indicador certero de la necesidad de introducir cambios. Estos pueden ser de varia ndole y surgir de las nuevas oportunidades que se ofrecen o bien consistir en acciones tendentes a impedir que el sector siga perdiendo pertinencia.

Dado que la elaboracin de la poltica est ligada a las polticas de los partidos y las minoras selectas, es probable que quienes ejercen el poder o que

quienes deberan estar involucrados en las tareas normativas manifiesten opiniones diferentes acerca de las necesidades, metas, beneficios y riesgos que conlleva emprender esta iniciativa. Ellos deben poder definir el momento oportuno para dar comienzo al proceso, determinar qu

factores lo impulsan y considerar si resulta ms conveniente hacer reformas graduales o sbitas. Si bien no existen respuestas sencillas, hay algunos factores que suelen inducir a los gobiernos a contemplar una reforma de poltica, a saber:

rUna modificacin en las grandes polticas del pas o el advenimiento de una administracin nueva con prioridades diferentes. Con frecuencia es un

RECUADRO 4

Medidas de ajuste de la poltica forestal adoptadas tras la crisis en la

ex Repblica Yugoslava de Macedonia

Al cabo de un decenio de agitacin poltica y tras el abandono de la planificacin

centralizada que haba caracterizado a la ex Yugoslavia, las autoridades de la

ex Repblica Yugoslava de Macedonia se percataron de que la normativa que

gobernaba los bosques del pas necesitaba ser revisada urgentemente. Aunque los

recursos forestales estaban por lo general en buenas condiciones, result claro que

la ordenacin forestal era insostenible y que los gastos de los organismos forestales

drenaban las finanzas pblicas. Era patente que para mejorar la viabilidad de las

empresas madereras estatales y entregar a la sociedad bienes y servicios forestales de

mejor calidad la reforma de las empresas era especialmente apremiante. Adems, el

nuevo gobierno procuraba demostrar su anhelo y capacidad de emprender reformas

econmicas y sociales y de elaborar polticas que facilitaran la aceptacin del pas

como miembro de la Unin Europea.

A fin de determinar el momento oportuno para dar inicio a los cambios es preciso disponer de

capacidad de liderazgo y un buen conocimiento del contexto normativo

y de los agentes involucrados.


RECUADRO 5

Los bosques de Kenya sufren presiones crecientes

En la Poltica forestal de Kenya de 2007 se observa que desde la anterior declaracin

autorizada sobre poltica forestal de 1968 se han verificado cambios sustanciales que

han hecho necesario que se promulgase una nueva poltica forestal (Gobierno de

Kenya, 2007):

Los cambios que han tenido lugar han consistido en un aumento de la poblacin

del pas y en la intensificacin de las actividades forestales La presin que se ejerce

sobre los bosques por efecto del aumento demogrfico se traducir en un incremento

de la demanda de productos forestales, servicios y tierras para usos alternativos. La

necesidad de conservar el suelo, el agua, los hbitats para la fauna y flora silvestres y

la diversidad biolgica ser an mayor. Adems, desde 1968, la cubierta forestal del

pas ha registrado una contraccin significativa que se ha traducido en una menor

captacin hdrica, en una reduccin de la biodiversidad, en un menor suministro de

productos forestales y en la disminucin de los hbitats de las especies silvestres. Al

mismo tiempo, el sector forestal ha sufrido las repercusiones de los conflictos entre

los responsables de la gestin forestal y las comunidades que viven en las adyacencias

de los bosques y reclaman el acceso a los recursos forestales. Por consiguiente, para

guiar el desarrollo del sector se hace necesario preparar una nueva poltica forestal.

El objetivo general de la poltica forestal es proporcionar a todos los kenianos unas

orientaciones continuas en materia de ordenacin forestal sostenible. El Documento

de sesin N 1 de 1968 no daba indicaciones adecuadas para la armonizacin de las

distintas polticas relativas a los recursos. En la presente poltica se han tenido en

cuenta otras normativas en vigor relacionadas con la tierra y el uso de la tierra, la

tenencia, la agricultura, la energa, el medio ambiente, la minera, la vida silvestre

y el agua. Adems, en esta poltica se hace hincapi en la necesidad de una mayor

cooperacin y vinculacin entre propietarios de recursos, usuarios y planificadores. En

la poltica se incorporan los actuales valores relacionados con los bosques del pueblo

keniano y las preocupaciones internacionales. La poltica representa la voluntad

nacional.

nuevo partido en el poder, los principales encargados de la formulacin de polticas o los funcionarios pblicos quienes desean revisar y reformar las polticas vigentes.

rUn examen o pruebas anecdticas que ponen de manifiesto el desfase entre las polticas oficiales y las polticas ad hoc y la realidad sobre el terreno. La actuacin del gobierno puede estar determinada por un examen del sector forestal o de sectores relacionados, una revisin de los estudios de perspectivas nacionales o las expectativas del pblico. Anlogamente, la aplicacin general de las polticas puede responder al impulso procedente de los resultados de investigaciones o de proyectos piloto o de demostracin.


rLas crisis naturales tales como inundaciones, la agitacin econmica o los conflictos relacionados con el uso de los bosques pueden hacer que se preste atencin a problemas especficos. Los cambios tambin pueden estar impulsados por agrupaciones de interesados grupos con intereses comunes, redes informales, grupos de presin, medios de comunicacin e institutos de investigacin que proponen, por ejemplo, que se prohba la explotacin forestal o la exportacin de madera, que se vede la plantacin de especies exticas o que se d mayor acceso a la poblacin local para recolectar productos forestales no madereros.

rLa amenaza de prdida de autoridad sobre algunos asuntos. Entre las cuestiones actuales que pueden hacer necesario reevaluar una poltica forestal nacional cabe mencionar el cambio climtico (reduccin de las emisiones derivadas de la deforestacin y degradacin de los bosques), la biodiversidad, los aspectos sociales de la ordenacin forestal sostenible (certificacin forestal) y la buena gobernanza (por ejemplo, el cumplimiento de la legislacin forestal).

rLos compromisos internacionales y las oportunidades de financiacin conexas. Cabe destacar entre ellos los siguientes: la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico y su Protocolo de Kyoto, el instrumento jurdicamente no vinculante sobre todos los tipos de bosque del Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB), el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnologa del Convenio sobre la Diversidad Biolgica, la Convencin de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificacin y la Convencin sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres.

Un proceso de revisin, desarrollo y formulacin de poltica inicia correctamente cuando sus partidarios saben determinar el momento oportuno para dar comienzo a la iniciativa y logran obtener apoyo suficiente del gobierno y las partes interesadas. La experiencia demuestra que este esfuerzo requiere talento de liderazgo especializacin, autoridad y respeto, capacidad y tenacidad y que la voluntad poltica generalmente se refuerza cuando hay una demanda de accin inequvoca y los asuntos prioritarios son pertinentes y despiertan gran inters. Un enfoque que clarifica los elementos que es preciso tener en cuenta al llevar a cabo la reforma y si esta resultar til es aplicar el concepto de espacio de reforma (Andrews, 2008). Con este mtodo se prueba el grado de aceptacin, autoridad y capacidad para emprender la reforma (vase la Figura3).

Una buena comprensin de los puntos en comn y de las diferentes opiniones de las partes interesadas, as como de su disposicin para llevar a cabo reformas ms o menos profundas, son elementos esenciales para evaluar las posibilidades, lmites y riesgos que conlleva el inicio de un procedimiento de elaboracin de poltica. Entre los aspectos que hay que examinar estn la eleccin del momento oportuno en relacin con los ciclos electorales, el alcance de los problemas, las cuestiones por afrontar, los objetivos, el proceso que es deseable, factible o necesario instaurar, el tipo de poltica que se espera poner en pie (nueva, actualizada, parcialmente


enmendada) y la forma en que esta podr ser adoptada. Tambin ser necesario efectuar una evaluacin realista anloga para solicitar el compromiso del ministro que deber conducir las acciones y asumir riesgos polticos (vase el Recuadro6).

FIGURA 3Cmo se determina el espacio de reforma

Existe aceptacin?:

t {SFTQFDUPBMBOFDFTJEBEEFJOUSPEVDJS

cambios y reformas?

t {SFTQFDUPBMPTUFNBTDMBWFRVFFT

preciso abordar?

t {SFTQFDUPBMPTDPTUPTGJOBODJFSPTZ

sociales?

t {QPSQBSUFEFMBTPSHBOJ[BDJPOFT

involucradas?

Existe autoridad?:

t {QFSNJUFMBMFHJTMBDJOFNQSFOEFSMB

reforma?

t {QFSNJUFOMBTFTUSVDUVSBTPSHBOJ[BUJWBTZMBTSFHMBTPGJDJBMFTRVFMPTQSPNPUPSFTEFOJOJDJPBM

cambio?

t {QFSNJUFOMBTOPSNBTPSHBOJ[BUJWBTJOGPSNBMFTRVFMPTSFGPSNBEPSFTMMFWFOBDBCPMBTNFEJEBT

necesarias?

Existe capacidad?:

t {IBZTVGJDJFOUFTQFSTPOBTDPODBQBDJEBEFTBQSPQJBEBTQBSBDPODFQUVBMJ[BSZBQMJDBSMBSFGPSNB

t {TFEJTQPOFEFMBJOGPSNBDJOBQSPQJBEBQBSBDPODFQUVBMJ[BSQMBOJGJDBSBQMJDBSF

institucionalizar la reforma?

Aceptacin

CapacidadAutoridad

Espacio de reforma

Fuente: Adaptado de Andrews, 2008.

RECUADRO 6

Hay que estar preparado para dedicar tiempo suficiente a la comprensin

del contexto poltico

El proceso de desarrollo de poltica suele fracasar porque las complejas dimensiones

sociales y polticas de la conservacin y uso de los bosques no han sido adecuadamente

entendidas, o porque las expectativas formuladas son poco realistas. Es importante

comprender quines son los que propugnan un cambio de poltica y quines

estiman que dicho cambio no es necesario y por qu. Algunas instancias decisorias

pueden desear realizar reformas genuinas, pero otras preferirn slo hacer cambios

superficiales, por ejemplo reorganizar un departamento, abstenindose de revisar su

lgica operativa o su cultura.


Si los procesos oficiales de elaboracin de una poltica forestal se emprenden en el momento oportuno constituyen la oportunidad de reunir en una mesa de debate comn a agentes que representan intereses contrapuestos. La voluntad de los grupos de negociar constructivamente depende del modo en que cada grupo concibe los riesgos y costos que representara o bien mantener una actitud de alejamiento, o bien obtener los beneficios que derivaran de soluciones encontradas conjuntamente. Es por lo tanto importante, desde un principio, entender los problemas, intereses, costos y beneficios que corresponden a las partes clave, as como la influencia, disponibilidad y capacidad negociadora de estas ltimas. A veces es ms sensato reconsiderar o aplazar la elaboracin de una poltica cuando el ambiente no es propicio o cuando la voluntad poltica o la capacidad son cuestionables. Si el problema principal es la carencia de capacidad, se recomienda a los pases solicitar la asistencia de la FAO u otros organismos.

Cmo empezar: primeros pasos en la elaboracin de la poltica 27

4. Cmo empezar: primeros pasos en la elaboracin de la poltica

PLANIFICACIN, CREACIN DE CAPACIDAD Y COMUNICACINUna vez tomada la decisin de emprender la elaboracin de la poltica, el xito del resultado depender de una adecuada preparacin: indicar a grandes rasgos las responsabilidades de los rganos decisorios; establecer las reglas que gobiernan el compromiso; elaborar proyectos de planes de trabajo, calendarios y presupuestos; preparar estrategias de comunicacin; y crear capacidad para dirigir el proceso e involucrar significativamente a las agrupaciones de partes interesadas. Tambin hay que compilar datos e informacin de referencia bsicos e iniciar los anlisis pertinentes.

No se puede negar el hecho de que los procesos participativos requieren ms tiempo y son ms costosos que los procesos internos tradicionales de elaboracin de poltica, llevados a cabo exclusivamente por los organismos pblicos. Sin embargo, sus beneficios a lo largo del tiempo son significativos. Es preciso preparar un plan de trabajo detallado, destinar personal y tiempo y reservar presupuesto para financiar iniciativas conjuntas como la formacin de grupos de accin, reuniones de informacin y talleres. En el pasado estos requisitos fueron a menudo soslayados porque las consultas eran superficiales e implicaban slo a los sujetos que podan dedicarles tiempo y disponan de fondos. Tal como era de esperar, eran pocas las ideas nuevas que surgan en esas condiciones, y el pblico demostraba escaso entusiasmo o compromiso para adoptar los cambios. Si los encargados de la formulacin de polticas quieren que la poblacin lleve a cabo la poltica, esta debe participar en su elaboracin.

Hay tres factores que influyen considerablemente en los planes de trabajo y el calendario: el nmero de partes interesadas; la importancia y diversidad de los acuerdos en materia de ordenacin forestal y administracin; y la informacin disponible sobre poltica regional y local as como sobre las tendencias y problemas jurdicos, econmicos, ambientales, tecnolgicos, ecolgicos y sociales. Este ltimo aspecto se refiere en particular a los recursos y al tiempo necesario para realizar estudios y anlisis al inicio o durante el proceso de elaboracin de la poltica.

Algunos procesos de elaboracin o reformulacin de poltica abarcaron aproximadamente un ao o algo ms (por ejemplo, en Angola, El Salvador, Liberia, Letonia, la ex Repblica Yugoslava de Macedonia y Timor-Leste), pero en

Un proceso participativo de elaboracin de poltica entraa costos

importantes, pero la falta de este tiene un costo an mayor.


otros casos para completar los estudios y concluir las negociaciones se tard entre dos y tres aos (en Australia, Austria, Finlandia, Jordania, Turqua, Uzbekistn y VietNam). Si bien puede ocurrir que en los procesos breves las partes interesadas no participen suficientemente para que la poltica sea cabalmente entendida y aceptada, los procesos que se prolongan ms all de 12 a 18meses corren el riesgo de perder su impulso.

Cualquiera que sea el proceso por el que se opte, la formulacin de la poltica comprende generalmente un cierto nmero de pasos que es preciso considerar al planificar el trabajo, los tiempos y el presupuesto. En la Figura4 se presenta un esquema del plan de trabajo de un proceso hipottico de desarrollo de poltica forestal de 18meses de duracin, similar al que se aplic en la Repblica rabe Siria. Tras una fase inicial, se celebran talleres regionales para que las partes interesadas puedan participar en el diagnstico de las limitaciones y oportunidades y tomar conocimiento de los problemas y puntos de vista de la poblacin local. Los resultados de los debates se presentan seguidamente en un foro nacional. Paralelamente a la realizacin de varios estudios especializados, se convoca una segunda ronda de talleres regionales para idear posibles estrategias y medidas. Luego se redactan y analizan los anteproyectos de declaracin de poltica, nuevamente en un foro nacional, con la finalidad de llegar a un acuerdo y obtener

Mes 1 Mes 7 Mes 12 Mes 18

Estudios de apoyo/revisiones relacionados con cuestiones prioritarias de la poltica revisin de la ley forestal revisin de las instituciones forestales aspectos econmicos/tcnicos

Talleres regionales para definir

posibles estrategias y medidas

Acontecimiento que inicia al

proceso

Campaa de comunicacin

Campaa de creacin de capacidad

Diagnstico y consultas antes del lanzamiento

Talleres regionales para determinar

cuestiones y objetivos prioritarios

de la poltica

Ratificacin de la declaracin de poltica forestal por el primer

ministro

Redaccin del anteproyecto

Foro nacional: cuestiones y

objetivos relacionados con la poltica

Foro nacional: comprobacin

de la declaracin de poltica

FIGURA 4Ejemplo de calendario de trabajo para un proceso de

elaboracin de poltica forestal

Cmo empezar: primeros pasos en la elaboracin de la poltica 29

el respaldo del jefe de Estado. En todo momento se despliegan esfuerzos para informar del proceso a los sujetos involucrados, sensibilizarlos y aumentar su capacidad.

Nunca se insistir bastante en la importancia de que exista una comunicacin clara y transparente durante el proceso de elaboracin de la poltica. Es un componente esencial de cualquier dilogo entre las mltiples partes interesadas porque una comunicacin eficaz:

r DSFBVOEJMPHPOBDJPOBMBCJFSUPFJOUFHSBEPSTPCSFMBTPQDJPOFTEFQPMUJDBr FTVOJOTUSVNFOUPQBSBNBOFKBSMBTFYQFDUBUJWBTr GPNFOUBMBUSBOTQBSFODJBZMBSFOEJDJOEFDVFOUBTr FTUBCMFDFZNBOUJFOFFMJNQVMTPr QSPNVFWF VOB DVMUVSB EFM EJMPHP QCMJDP O TMP FOUSF MPT DJVEBEBOPT

y el gobierno sino tambin entre los ciudadanos, las empresas y entre los ciudadanos y las empresas.

Hay varios modos de comunicar con las partes interesadas y con el pblico en general, y de inducir a unos y a otros a participar, por ejemplo Internet (sitios web especializados), la telefona mvil, la radio, la televisin comercial o estatal, las asambleas de aldea, las reuniones en el ayuntamiento y el teatro. La experiencia ensea que a nivel comunitario los sistemas de comunicacin son los medios ms eficaces para llegar a la poblacin local.

La creacin de capacidad para facilitar y reforzar la participacin de los diferentes interesados es un elemento integrante de muchos de los procesos de elaboracin de poltica forestal. Por ejemplo, en Letonia, Serbia, Turqua y Uzbekistn todos los miembros de los grupos de trabajo recibieron capacitacin en el uso de mtodos participativos para el desarrollo de la poltica desde el inicio del proceso. Entre los temas por ensear cabe mencionar el concepto y las reglas del proceso participativo de elaboracin de poltica, la puesta en comn de experiencias relacionadas con la participacin en procesos anlogos llevados a cabo en otros lugares, la funcin de los datos y la informacin en el conocimiento de la situacin y las tendencias, la determinacin de intereses comunes, la creacin de estrategias, el establecimiento de mecanismos para una comunicacin y una retroalimentacin constructivas, la identificacin y creacin de coaliciones de promocin, el cabildeo para llegar a soluciones aceptables y el perfeccionamiento de las capacidades de negociacin. La planificacin de las actividades de creacin de capacidad implica determinar quines son los sujetos que necesitan capacitacin para participar eficazmente y cules son los mejores medios para proporcionar este servicio (por ejemplo, talleres durante la fase inicial del proceso o entrenamientos especficos).

Al llevar a cabo una labor de creacin de capacidad no solo se

logra entender mejor el sentido de este concepto, sino que tambin

se contribuye a la formacin de equipos y a reforzar el

compromiso de las personas con el proceso: estas son las condiciones

esenciales del xito.


ANLISIS PREPARATORIO: SUMINISTRO DE UNA INFORMACIN BSICA FUNDAMENTAL A fin de que los interesados participen significativamente en talleres o consultas bilaterales es necesario disponer de informacin y datos slidos y crebles acerca de

una gran cantidad de temas. En un principio, es til compilar y revisar la informacin existente, realizar estudios y recolectar datos sobre los bosques, su ordenacin y uso, as como sobre el contexto de su gestin. La profundidad

del anlisis depender de las circunstancias, los recursos y el tiempo disponible para la revisin. Hay que preparar una informacin til, estadsticamente vlida e imparcial, que pueda presentarse en los debates relativos a temas como los siguientes:

r SFDVSTPT GPSFTUBMFT TVT VTPT Z PSEFOBDJO QPS FKFNQMP JOGPSNBDJOprocedente de inventarios o evaluaciones de los bosques nacionales);

r TJUVBDJO Z UFOEFODJBT EFM TFDUPS GPSFTUBM UFOEFODJBT QPMUJDBT TPDJBMFTy demogrficas y novedades econmicas y tecnolgicas (por ejemplo, informacin derivada de estudios sectoriales y de perspectivas y encuestas de opinin pblica);

r QPMUJDBT MFZFT Z FTUSBUFHJBT BDUVBMFT Z QBTBEBT SFMBUJWBT B MPT CPRVFT DPOinclusin de aquellas relacionadas con el desarrollo nacional, el desarrollo econmico y sostenible, la agricultura y la energa;

r VTPEFMBUJFSSBQMBOJGJDBDJOEFMVTPEFMBUJFSSBQSPQJFEBEUFOFODJBEF MBtierra y polticas y leyes conexas;

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