0

1

EX ISTĂ PA R TICIPA R E P U B LICĂ

ÎN ROMÂNIA?

Pentru realizarea urm ătoarelor studii, puteţi contribui donând în contul C eR e:

RO71RZBR0000060007926052

RAIFFEISEN BANK - VICTORIA

2

Coordonator,

Mihaela Lambru

C operţi:

C ătălin Ilinca

© C entrul de R esurse pentru participare publică – CeRe, B ucureşti - 2006

3

A cest studiu a fost realizat la iniţiativa C entrului de R esurse pentru Participare

Publică (C eR e), organizaţie neguvernam entală nouă în peisajul societăţii civile

rom âneşti, dar com pusă din oam eni cu experienţă extinsă şi deosebit de valoroasă.

În prim ul rând vreau să îi m ulţum esc A linei Inayeh, director de programe - CeRe,

ale cărei idei şi energie stau la originea acestui studiu. D e asemenea le m ulţum esc

d-nei Oana Preda, director program e pentru organizaţiile neguvernam entale - CeRe,

şi Ioana Popa, asistent program e – CeRe, pentru prom ptitudinea şi eficienţa cu care

au rezolvat toate problem ele legate de cercetarea de teren şi nu num ai.

M ulţum iri speciale asistentelor m ele, C laudia Petrescu şi C arm en R ăduţ, fără de

care acest studiu nu ar fi ajuns la bun sfârşit în term enul prevăzut. C laudia a fost un

organizator de cercetare de teren exemplar, coordonând excelent munca micii

noastre echipe form ate din studenţii A driana B aboi, Ionela C apra şi M irabela

S adoveac. C arm en a realizat toată partea de cercetare de resurse on -line, ca

întotdeauna eficient şi cu inteligenţă.

Nu în ultimul rând, vreau să le m ulţum esc celor 58 de lideri de organizaţii

publice şi private, care ne-au pus la dispoziţie noastră tim pul şi ideile lor.

Mihaela Lambru

4

Cuprins I. Introducere ................................................................................................... 5

II. Problem atica participării publice şi consultării cetăţeanului

în procesul de politică publică .......................................................................... 6

III. Practica consultării publice în R om ânia ............................................................. 9

IV. Concluzii generale ......................................................................................... 22

V. Reguli pentru un bun management al proceselor de participare publică ............... 24

VI. S oluţii pentru creşterea calităţii consultării publice în R om ânia ........................... 26

ANEXE ..................................................................................................... 32

I. Metodologie .............................................................................................. 33

II. Chestionar ONG ........................................................................................ 35

III. Ghid de interviu ........................................................................................ 38

IV. Ghid de focus-group ................................................................................. 41

V. D ate prim ite de la organizaţiile neguvernam entale ........................................ 44

VI. D ate prim ite de la adm inistraţia publică ...................................................... 52

I. INTRODUCERE

S tudiul de faţă a fost realizat la iniţiativa C entrului de R esurse pentru Participare

Publică, organizaţie neguvernam entală care are ca m isiune sprijinirea organizaţiilor

neguvernam entale şi instituţilor publice în însuşirea principiilor şi m etodelor de

participare publică.

Studiul asupra problematicii consultării publice în R om ânia a fost realizat în

perioada 15 iunie - 15 septembrie 2006. Obiectivele studiului sunt:

D escrierea şi analizarea practicii consultării publice în R om ânia (incluzând şi

analiză legislativă);

A nalizarea m odalităţilor concrete de consultare publică (analiză de proces);

Form ularea de recom andări pentru îm bunătăţirea practicii consultării publice

în România.

S tudiul de faţă, realizat în acest form at în prem ieră în R om ânia, surprinde

caracteristicile procesului de consultare publică , depăşind analiza lim itată a efectelor

legii 52/2003 (Legea privind transparenţa decizională în adm inistraţia publică).

Interviurile aprofundate realizate cu lideri de organizaţii publice şi private, focus

group-urile au condus la colectarea de inform aţie relevantă „din interiorul culiselor

proceselor de consultare”. C riticile şi recom andările celor intervievaţi, dar şi

aprecierile lor, au fost grupate în diverse form ule de analiză , care ne perm it să

înţelegem m ai bine unde ne aflăm în m ateria consultării publice şi să găsim soluţii de

îm bunătăţire pentru viitor.

În acest raport am încercat să separăm caracteristicile instrum entale ale

procesului de consultare publică de elem entele contextului socio -politic şi, pornind de

aici, să sugerăm soluţii pentru a creşte calitatea proceselor de consultare. Ţinând

cont de resursele (financiare, logistice, de timp) care se investesc în prezent în

procesele de consultare publică în R om ânia, considerăm acest dem ers atât rezonabil,

cât şi folositor.

6

II. PR O B LEM A TICA PA R TICIPĂ R II PU B LICE

ŞI CO N SU LTĂ R II CETĂ ŢEA N U LU I

ÎN D ECIZIA D E PO LITICĂ PU B LICĂ

Interesul guvernelor pentru prom ovarea participării cetăţenilor la luarea deciziilor

de politică publică este relativ nou. D ezvoltarea acestui interes la nivel internaţional a

avut loc pe fondul crizei instituţiilor politice, deficitului de consens între partidele

politice şi liderii politici, slăbirii capacităţii statului de a rezolva singur toate

problem ele societăţii. G uvernele, dar şi organizaţiile private , iniţiază din ce în ce m ai

mult procese formale de consultare în domenii de politică publică din sfera economica

si sociala şi asistăm la o creştere a dialogului între diverşi actori sociali în exteriorul

instituţiilor politice tradiţionale.

N ici R om ânia nu face excepţie de la aceste tendinţe de creştere a interesului

pentru consultare şi participare publică. În ultim ii şase ani se înregistrează o

dezvoltare a form ulelor instituţionale şi non -instituţionale de dialog social şi

consultare publică. Începând cu 2001 apar şi în R om ânia elem ente de legislaţie şi un

cadru instituţional care reglem entează practica de consultare publică. Aceste

elem ente se dezvoltă pe fondul reform ei guvernării şi a reform ei adm inistraţiei

publice şi a deyvoltării societăţii civile.

Întucât sunt utilizate importante resurse publice şi private pentru a susţine

consultarea/participarea publică, pentru a face o analiză a procesului de consultare

este necesar să ne uităm cu atenţie atât la proces, cât şi la produsul acestuia. Într-

un foarte cunoscut raport OECD (Organisation for Economic Co-operation and

Development), dedicat tematicii participării cetăţeanului la luarea deciziei (O EC D ,

2005)1, se afirm ă: “Există o m are diferenţă între cantitatea de tim p, bani şi energie

pe care guvernele din ţările O EC D le investesc în im plicarea cetăţeanului şi societăţii

civile în procesul de luare a deciziilor şi nivelul de atenţie care este acordat evaluării

eficacităţii şi im pactului acestui efort”. Interesul pentru evaluarea participării

porneşte, în primul rând, de la argumente pragmatice, legate de responsabilitatea

faţă de m odul de utilizare a resurselor publice, incluzând aici atât resursele

instituţionale, cât şi tim pul şi efortul cetăţenilor.

C onsultarea şi participarea publică pot fi definite ca im plicare a cetăţenilor în

m anagem entul deciziilor şi oferta de servicii publice. C onsultarea şi

participarea au loc atunci când cetăţenii şi autorităţile publice au nevoi identificate de

consultare/ participare şi când există m ecanism e create pentru a susţine

consultarea/participarea. M ecanism ele cunoscute de consultare/participare publică 1 OECD. Evaluating Public Participation in Policy Making. OECD Publications, 2005.

7

includ: audieri publice, întâlniri publice, forum uri cetăţeneşti, grupuri consultative,

diverse tipuri de sondaje de opinie, focus grupuri, utilizarea mijloacelor electronice

de com unicare, publicaţii ale adm inistraţiei publice etc.

Putem vorbi de două tipuri de consultare/participare. Consultarea şi participarea

autentică apar atunci când cetăţeanul este im plicat în decizia de politică publică, se

exprim ă liber faţă de un guvern responsabil şi este im plicat în producerea de servicii

publice (prin mecanisme de contractare, implicarea în stabilirea de standarde pentru

servicii, activităţi de evaluare). Există şi o “pseudo -consultare”, care apare atunci

când scopul participării este acela de a inform a cetăţenii cu privire la decizii deja

luate, de a bloca plângerile lor sau de a m anipula opiniile exprim ate de aceştia.

C onsultarea şi participarea pot să apară în diverse zone de politică publică, de la

diferite tipuri de servicii publice la aspecte ce ţin de dezvoltarea econom ică, protecţia

m ediului, educaţie, cultură etc. Totodată, consultarea/participarea pot să apară în

diferite etape ale procesului de politică publică, de la stabilirea de scopuri şi obiective

pentru strategii de politică publică, la im plem entarea şi evaluarea acestora.

Există m ai m ulte abordări în operaţionalizarea şi analiza conceptului de

participare publică. O prim ă variantă este propusă de către O EC D , care distinge între

trei nivele de im plicare a cetăţeanului în luarea deciziei de politică publică.

Primul nivel de implicăre publică se referă la informare. B ineînţeles, aceasta are

loc numai în cazul în care procesul de elaborare de politici publice este suficient

de transparent pentru ca cetăţenii să obţină inform aţiile de care au nevoie pentru

a putea evalua în ce m ăsură guvernul îşi respectă prom isiunile, pentru a fi

capabili să analizeze ce se întâm plă în diverse sectoare de politică publică şi să

evalueze consecinţele acestora asupra lor. Pentru toate ţările dem ocratice

inform area cetăţenilor asupra politicilor publice este norm ă.

Al doilea nivel se referă la consultare, un set de activităţi care perm it cetăţenilor

să ofere feedback cu privire la opţiunile de politică publică, în diverse stadii ale

procesului de decizie. A naliza asupra ţărilor O EC D cu privire la m etodele de

consultare publică2 arată faptul că invitaţiile la consultare sunt adresate prioritar

grupurilor foarte bine organizate şi vizibile, incluzând grupuri de interes. În

m ajoritatea ţărilor aceste grupuri bine organizate, incluzând sindicate, patronate,

grupuri ale oamenilor de afaceri, au relaţii deja foarte bine stabilite cu guvernele,

se inform ează sistem atic şi participă în sectoarele de politică publică unde au

interese. Grupurile mai puţin organizate şi vizibile, deşi afectate de politicile

publice, sunt de cele mai multe ori ignorate în consultări sau, în dem ocraţiile m ai

avansate, sunt chiar ajutate să participe.

2 O EC D .”Engaging C itizens in Policy-M aking:Inform ation, C onsultation and Public Participation.” Paris, France: July 2001. http://www.oecd.org/dataoecd/24/34/2384040.pdf

8

Al treilea nivel se referă la participarea activă, care perm ite cetăţenilor să

devină parteneri în luarea deciziilor în politica publică. Participarea presupune ca

cetăţenii să participe la fixarea obiectivelor de politică publică, să îşi poată

exprim a opinia lor în legătura cu diversele opţiuni de politică publică, să propună

strategii de im plem entare. A cest tip de exerciţiu este destul de rar întâlnit. N um ai

câteva ţări O EC D au fie experienţe pozitive de participare a cetăţenilor la luarea

deciziilor fie im plem entează program e pilot.

Un alt efort de descriere a fost făcut de O rganizaţia Internaţională pentru

Participare Publică (IA P2 ), care defineşte cinci nivele de participare a publicului în

formularea de politici publice. Prim ele două nivele sunt identice cu cele propuse de

OECD, respectiv informarea publicului şi consultarea publică. IA P2 desface al treilea

nivel din modelul OECD, participarea publică, în trei nivele distincte. Astfel, al treilea

nivel se referă la exerciţiile de im plicare a publicului de către guvern în procesul

redactării proiectelor de politică publică , pentru a se asigura că opiniile diverselor

grupuri interesate sunt luate în considerare. Al patrulea nivel se referă la exerciţii de

acord public-privat, în care instituţii guvernam entale se angajează în relaţii de

colaborare şi parteneriat cu diverse grupuri de interes public în fiecare stadiu al

dezvoltării politicii publice, de la identificarea şi selectarea alternativelor, evaluare

etc. Ultimul stadiu identificat de analiza IAP2 se referă la delegarea de

responsabilităţi în im plem entarea politicii publice unor grupuri de interes public

(empowerment). Deci, decizia trece în mâna acestor grupuri, precum şi

responsabilitatea realizării obiectivelor asupra cărora s-a căzut de comun acord.

Începând cu anul 2000, asistăm la dezvoltarea unui cadru legislativ şi (la un nivel

m ai scăzut) a unui cadru instituţional vizând prom ovarea form elor de participa re a

publicului la luarea deciziei. O noutate pentru R om ânia o reprezintă integrarea

consultării publice în cadrul procesului de politici publice prin prevedere legislativă.

C adrul legislativ specific este prezentat în detaliu în broşura Reglementarea

participării publice în R om ânia şi U niunea Europeană, editată de C eR e şi distribuită

îm preună cu prezentul studiu.

9

III. PRACTICA CO N SU LTĂ R II PU B LICE

ÎN ROMÂNIA

Legislaţia rom ânească im pune adm inistraţiei să:

facă publice toate proiectele de decizii şi acte normative analizeze toate recom andările prim ite de la public organizeze audieri publice LA SOLICITAREA ONGurilor SAU

IN S TITU ŢIILO R PU B LIC E întâlnirile consiliilor locale sunt deschise publicului, în afara situaţiei în

care consilierii votează şedinţă închisă (legea m enţionează situaţiile în care aceasta este permis).

agenda şi procesul verbal (inclusiv votul fiecărui consilier) ale întâlnirilor consiliului local trebuie făcute publice

Toate celelalte activităţi prin care publicul poate fi consultat în procesul adoptării politicilor publice sunt opţionale.

III.1. Evaluarea cantitativă a practicii consultării publice în R om ânia

III.1.A . Inform aţii obţinute de la adm inistraţia publică

În continuare vă prezentăm rezum atul analizei datelor obţinute de la

adm inistraţie cu privire la implementarea legii 52/2003 privind consultarea publică în

România.3

C antitatea de inform aţii prim ite:

- există date pentru toate cele 41 de judeţe şi m unicipiul B ucureşti

- din cele 45 de m inistere, agenţii guvernam entale şi alte instituţii aflate în

subordinea guvernului (din B ucureşti) au răspuns 33

- multe prefecturi au declarat că aceaste instituţii nu elaborează acte norm ative

şi din acest m otiv nu intră sub incidenţa legii 52/2003; a legii 340/2004, a

hotărârea guvernului 460/2006 şi că specificul activităţilor instituţiei nu

permite organizarea de şedinţe sau consultarea publicului

- sunt şi instituţii aflate în subordinea m inisterelor a căror activitate nu intră

sub incidenţa Legii 52/2003: Inspecţia M uncii (în subordinea M M SSF),

Inspectoratul de S tat pentru C onstrucţii, O ficiul rom ân pentru adopţii, C om isia

N aţională pentru Prognoză, C asa naţională de pensii şi alte drepturi de

asigurări sociale

3 Analiza integrală se regăseşte în anexe .

10

- au fost instituţii care încă nu au elaborat raportul p rivind transparenţa

decizională (ex. A genţia N ucleară)

- sunt instituţii care nu au elaborat acte norm ative care să fie supuse dezbaterii

publice în anul 2005: O ficiul registrului naţional al inform aţiilor secrete de

stat, A genţia pentru strategii guvernam entale, A utoritatea naţională pentru

reglem entarea şi m onitorizarea achiziţiilor publice

- raportul A utorităţii naţionale a văm ilor este cuprins în cel trim is de către

M inisterul finanţelor

- M inisterul adm inistraţiei şi internelor a trim is o listă cu acte norm ative supuse

dezbaterii în 2006 şi nu a răspuns la a doua solicitare

- Instituţiile adm inistraţiei centrale care nu au răspuns sunt: M inisterul

integrării europene, A genţia naţională pentru ocuparea forţei de m uncă,

M inisterul agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale, M inisterul transporturilor,

construcţiilor şi turism ului, M inisterul educaţiei şi cercetării, M inisterul

sănătăţii, A utoritatea pentru valorificarea activelor statului, M inisterul

com unicaţiilor şi tehnologiei inform aţiilor, O ficiul naţional pentru prevenirea şi

combaterea spălării banilor, O ficiul rom ân pentru drepturi de autor,

A utoritatea naţională sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alim entelor,

A genţia naţională pentru tineret

În anul 2005 au fost emise 178.178 de acte normative, dintre care 132.025 au

fost anuntate public in stadiul de proiecte legislative, în timp ce 26.388 au fost

adoptate fără a fi obligatorie dezbaterea publică , deoarece fie au fost adoptate în

procedură de urgenţă, fie conţin inform aţii care le exceptează de la aplicarea legii

52/2003, cf. art. 5. D in analiza datelor furnizate de către adm inistraţia publică apare

o neconcordanţă în ceea ce priveşte num ărul proiectelor de acte norm ative adoptate

în 2005: sunt declarate 178.178, dar adunând proiectele anunţate public cu cele

adoptate fără dezbatere publică ne dă un total de 158 .413; răm âne o diferenţă de

19.765 care nu este acoperită.

1. D isem inarea inform aţiei (proiecte de decizii, agenda întâlnirilor,

procese verbale)

A dm inistraţia locală publică inform aţia prin afişare la sediul propriu, pe când

adm inistraţia centrală o postează pe site-ul web.

11

D atele cercetării indică faptul că din cele 132 .025 de proiecte de acte normative

anunţate public, 44% au fost anunţate prin afişare la sediul instituţiei adm inistraţiei

publice, 30% prin mass-media şi 26% prin afişare pe site-ul propriu. 76% dintre

actele norm ative adoptate la nivel central au fost afişate pe site, 18% la sediul

propriu şi num ai 6% au fost anunţate prin m ass m edia. D atele indică că în anul

2005, 45% dintre actele normative la nivel local au fost anunţate public prin afişare

la sediu, 30% prin mass-m edia şi 25% prin interm ediul site-ului propriu. Se poate

observa că adm inistraţia îşi adaptează m etodele de inform are a publicului la grupul

ţintă, ţinându-se seam a de faptul că utilizarea internetului în oraşele m ici şi în mediul

rural este m ult m ai redusă .

2. Răspunsul la cererea de inform aţii

În anul 2005, adm inistraţia publică din toată ţara a prim it şi a răspuns la, în medie,

16 cereri de inform aţii pe zi.

D atele oferite de către instituţiile adm inistraţiei publice indică faptul că , pentru

cele 5.688 de cereri pentru furnizare de inform aţii prim ite de adm inistraţie , s-au

transm is un num ăr de 3 .992 de proiecte, 2.530 (63% ) persoanelor fizice şi 1 .462

(37% ) asociaţiilor de afaceri şi asociaţiile legal constituite. A dm inistraţia centrală a

răspuns la un num ăr de 68 de cereri form ulate de către persoanele fizice şi la 164

form ulate de asociaţiile de afaceri şi asociaţiile legal constituite, în tim p ce

adm inistraţia locală a transm is proiecte de acte norm ative către 2 .462 de cereri

form ulate de persoane fizice şi 1 .299 form ulate de asociaţiile de afaceri şi asociaţiile

legal constituite.

3. Integrarea sugestiilor făcute de către public în decizia finală

A u fost făcute 0,05 recom andări din partea publicului pe fiecare proiect de act

normativ.

A naliza datelor arată că s-au prim it un num ăr de 6 .257 recom andări de

modificare a actelor normative propuse, dintre care 4.310 (69%) au fost incluse în

actele norm ative: adm inistraţia centrală a inclus 1.137 (61% ) de recom andări din

1.878 prim ite, iar adm inistraţia locală 3 .173 (72%) din 4.379.

12

4. Organizarea de întâlniri publice organizate la cererea ONGurilor

0.004 întâlniri au avut loc la cererea organizaţiilor neguvernamentale pentru fiecare proiect de act legislativ.

În ceea ce priveşte num ărul întâlnirilor organizate la cererea asociaţiilor legal

constituite, acesta a fost în anul 2005 de 477, dintre care 18 organizate de către

adm inistraţia centrală şi 459 de către cea locală. N um ărul de întâlniri organizate de

instituţiile publice pentru dezbaterea de proiecte de acte norm ative a fost de 18,

toate fiind organizate de către autorităţile publice centrale.

5. O rganizarea de şedinţe publice ale adm inistraţiei locale

5.a. A nunţarea şedinţelor pub lice

Ş edinţele publice se anunţă in principal prin afişare la sediul adm inistraţiei publice.

D atele colectate indică faptul că în anul 2005, num ărul total al şedinţelor publice

a fost de 42.334 (30 – adm inistraţie centrală, 42 .304 – adm inistraţie locală). Dintre

acestea 18.415 (43% ) au fost anunţate prin afişare la sediul propriu – 3 în cazul

adm inistraţiei centrale şi 18 .412 pentru adm inistraţia locală, 899 (2%) au fost

anunţate pe site-ul propriu - 25 în cazul adm inistraţiei centrale şi 874 pentru

administraţia locală, iar 1 .596 (4% ) au fost anunţate prin m ass – media - 13 în cazul

adm inistraţiei centrale şi 1 .583 pentru adm inistraţia locală.

5.b. P articiparea la şedinţele publice

7 persoane au participat, în medie, la fiecare şedinţă publică.

Din analiza datelor colectate a reieşit că num ărul estim at al persoanelor care au

participat efectiv la şedinţele publice este de 280 .868 (în medie, aproximativ 7

persoane la fiecare şedinţă), dintre care 308 au participat la şedinţele organizate de

către adm inistraţia publică centrală (10 persoane/şedinţă), iar 280 .560 la cele

organizate de către instituţiile adm inistraţiei locale. În prezenţa m ass-mediei au fost

desfăşurate 1 .926 de şedinţe publice, 13 organizate de instituţiile publice centrale şi

1.913 derulate de autorităţile locale.

5.c. Form ularea de observaţii şi recom andări în cadrul şedinţelor publice

1 observaţie/recom andare a fost făcută la fiecare 2 şedinţe publice.

În cadrul celor 42.334 de şedinţe publice anunţate au fost form ulate un num ăr de

19.517 de observaţii şi recom andări (o observaţie/recom andare la 2 şedinţe), dintre

13

care au fost incluse în actele norm ative un num ăr de 8 .865, adică 45% .

A dm inistraţia publică centrală a inclus 109 (56% ) din cele 195 de recom andări

primite.

6. Post-consultare

1 proces verbal a fost întocmit pentru fiecare 2.4 şedinţe publice.

În ceea ce priveşte procesele verbale elaborate în urm a proceselor de consultare,

datele arată că în urm a celor 42 .334 de şedinţe publice organizate s-au elaborat

17.636 de procese verbale (un proces verbal la 2,4 şedinţe), 16 de către autorităţile

centrale şi 17 .620 de către cele locale, iar dintre aceste procese verbale un num ăr de

14.559 (83% ) au fost făcute publice, 5 de către adm inistraţia centrală şi 14 .554 de

către cea locală.

III.1.B Inform aţii obtinute de la organizaţiile neguvernam entale

Un alt instrument de colectare a datelor referitoare la practica de consultare

publică în România l-a reprezentat chestionarul aplicat organizaţiilor

neguvernamentale. Din cele 700 de organizaţii neguvernam entale intervievate, au

răspuns 81. O rganizaţiile care au răspuns la chestionar activează într-o gam ă variată

de dom enii: social, m ediu, educaţie, tineret, cultură, juridic, econom ic, dezvoltare

com unitară, sănătate, sport. Interpretarea datelor indică faptul că principalele arii de

politică publică în care organizaţiile au interes să producă schim bare sunt: protecţie

socială, educaţie şi cercetare, m ediu, integrare europeană, adm inistraţie şi interne,

sănătate.

1. Participarea la şedinţele Consiliilor locale

Jum ătate dintre respondenţi au participat la întâlnirile consiliului local, iar un sfert au

luat parte la dezbaterile legate de bugetele locale.

D in analiza datelor a reieşit că jum ătate dintre cei chestionaţi nu au participat

la nici o şedinţă a C onsiliului local, iar la dezbaterea bugetului local au luat parte

num ai 22 dintre cei care au răspuns la chestionar. În ce priveşte participarea la

procese de consultare publică derulate în ultim ii 3 ani, 63 dintre cei 81 de

respondenţi au afirm at că au participat la consultări publice.

14

2. Organizarea de întâlniri cu autorităţile publice

Jum ătate dingtre respondenţi s-au întâlnit cu autorităţile publice pentru a discuta

chestiuni legate de politici publice.

D atele cercetării indică un num ăr de 4 1 de reprezentanţi ai organizaţiilor

neguvernam entale care au întâlniri cu autorităţile publice pentru a discuta diferite

problem e ce ţin de desfăşurarea program elor organizaţiei num ai atunci când este

necesar, 15 au aceste întâlniri lunar, iar 11 trimestrial. Cei care au aceste întâlniri

lunar sau trim estrial sunt dintre cei care derulează program e în parteneriat cu

instituţii ale adm inistraţiei publice.

3. Consultări publice iniţiate de O N G -uri

C onsultarea iniţiată de adm inistraţie ia form a întâlnirilor faţă-în-faţă, audieri publice

şi com itete m ixte adm inistraţie-O N G , pe când cea iniţiată de O N G uri se pune în

practică prin sem inarii, conferinţe, chestionare, focus grupuri.

D atele arată că m ajoritatea metodelor de consultare (sem inarii/conferinţe,

comentarii pe e-mail pe marginea documentelor, chestionare, focus grupuri) au fost

iniţiate de O N G -uri. Tipurile de consultare iniţiate de instituţiile adm inistraţiei publice

au fost, în general, întâlniri, com itete m ixte adm inistraţie-O N G şi audieri publice.

ONG-urile care au răspuns la chestionar au declarat că au participat m ai ales în

sem inarii/conferinţe iniţiate de societatea civilă, în întâlniri cu autorităţile organizate

de instituţiile publice şi au răspuns la sondaje de opinie iniţiate de O N G -uri.

4. Folosirea dreptului la inform aţii publice

O treime din ONG-urile respondente au solicitat inform aţii publice adm inistraţiei.

U n num ăr de 35 de organizaţii neguvernam entale din cele 64, care au declarat că

cunosc prevederile legii 544/2001, utilizează prevederile acestei legi pentru a obţine

inform aţii de interes public.

5. Surse de informare cu privire la deciziile de interes public

15

Internetul este principala sursă de inform are a O N G urilor cu privire la deciziile de

interes public.

A naliza datelor arată că sursele de inform are ale O N G -urilor cu privire la deciziile

de interes public adoptate de către adm inistraţia publică sunt: internetul, m ass-

media, alte ONG-uri, contactele personale, lista de em ail a adm inistraţiei publice,

publicaţiile adm inistraţiei publice, telefonul, avizierul. S unt foarte puţini cei care

utilizează ca sursă de inform are solicitarea de inform aţii publice pe baza legii 544.

6. Capacitatea de a influenţa deciziile de politică publică

2/3 dintre respondenţi au încredere în capacitatea lor de a inflenţa politicile publice.

D intre cele 81 de organizaţii care au răspuns la chestionar, 55 au declarat că au

capacitatea de a influenţa cu succes deciziile de politică publică, în tim p ce 26 nu

consideră că au această capacitate. C apacităţile d e care dispun organizaţiile

neguvernam entale pentru a influenţa politicile publice sunt: inform aţiile, personalul

calificat, timpul, resursele financiare, bazele de date, dotări, relaţii cu colaboratori din

m ediul econom ic, experienţă, m ijloace de com unicare, birotică, sediu/spaţiu, sală de

curs/sem inar, acces la legislaţie, echipam ente IT, site propriu.

Jum ătate dintre cei care au răspuns chestionarului au declarat că au cunoştinţă

de coaliţii care îşi propun schimbarea unei politici publice în domeniile în care

activează, şi 37 organizaţii respondente sunt m em bre în astfel de coaliţii.

III.2. Evaluarea calitativă a practicii consultării publice în R om ânia

1. R eglem entarea consultării publice este suficientă

Trebuie remarcat aspectul de proces al consultării publice. Consultarea publică nu

se prezintă sub form a unui evenim ent singular, ci un proces care trebuie gestionat în

consecinţă.

În România, consultarea reprezintă un elem ent nou în practica adm inistrativă,

rezultând astfel o serie de dificultăţi sau/şi incoerenţe în aplicarea acestui proces. Pe

fondul logicii juridice dom inante în adm inistraţia publică din R om ânia, consultarea

16

este privită în m od lim itat ca aplicare a literei legii 52/2003 si, aşa cum a reieşit din

analiza interviurilor aprofundate, managementului eficient al procesului de consultare

i se acordă doar o foarte m ică atenţie. Term enul “cheie” utilizat de m ajoritatea celor

intervievaţi este acela de “form al”. S e indică faptul că “ne aflăm într-un stadiu

incipient al im plem entării legislaţiei”; “din punct de vedere form al ea se face”; se

arată că există “m ecanism e form ale şi aplicate distorsionat”.

A nalizând im plem entarea legislaţiei care reglem entează consultarea publică , cei

intervievaţi au subliniat urm ătoarele aspecte:

Legislaţia legată de consultarea publică nu este suficient cunoscută de către

cetăţeni şi organizaţii neguvernam entale;

Există deficienţe de m anagem ent în im plem entarea legislaţiei care

reglem entează consultarea publică;

În m ediul rural consultarea publică este aproape inexistentă;

Referindu-se strict la legea 52/2003, toţi participanţii la interviuri au apreciat

pozitiv textul legii, flexibilitatea şi spiritul novator. (“Legea este m ai avansată decât

adm inistraţia publică, O N G -urile şi cetăţenii.”; “face ca deciziile să fie m ai uşor de

acceptat şi im plem entat”; “e m ult m ai uşor să iei decizii în adm inistraţie dacă faci

consultare”). S-a arătat că problem a nu o reprezintă textul legii, ci aplicarea ei.

C ei intervievaţi au num it urm ătoarele obstacole în calea consultării publice:

A dm inistraţia publică din R om ânia este o adm inistraţie de gestiune şi nu una

de dezvoltare şi, din acest motiv, nu are obiective şi strategii clar definite;

Lipsa de expertiză şi de com petenţă atât a personalului din adm inistraţia

publică, cât şi a celor din societatea civilă;

N u există o cultură a participării şi există o lipsă de încredere a cetăţenilor în

instituţiile adm inistraţiei publice;

Legislaţia privind consultarea publică nu este suficient m ediatizată;

Mecanismele de implementare a legilor privind consultarea publică sunt

form ale şi sunt aplicate distorsionat, existând astfel posibilitatea de

m anipulare a proceselor de consultare de către adm inistraţia publică;

C onsultarea publică nu a fost instituţionalizată în cadrul adm inistraţiei publice;

C onsultările ar trebui să se realizeze pe tot parcursul procesului de politică

publică, dar, în cadrul adm inistraţiei publice, ele se fac num ai asupra

proiectului final de lege;

M anagem entul defectuos (nu există o planificare a activităţilor, facilitare

defectuoasă, nu sunt oferite inform aţii înainte de începerea procesului, nu se

17

acceptă feed-back-ul, nu există personal calificat care să cunoască cum se

organizează astfel de consultări publice, aglom erarea de sarcini);

Lipsa de transparenţă din cadrul adm inistraţiei publice;

N u există m ecanism e de participare clare create de adm inistraţia publică;

S ocietatea civilă nu este încă suficient de “puternică” pentru a putea susţine

consultarea – sunt problem e în ceea ce priveşte agregarea de interese,

form ularea de cereri, uneori chiar şi în ce priveşte com petenţele .

2. Consultarea publică în România este folosită num ai în etapa de

indentificare a soluţiilor alternative

C ontribuţia cetăţenilor la politica publică trebuie privită nu num ai din punct de

vedere al participării la dezbateri, dar şi al capacităţii acestora de a raporta

problem e, de a căuta soluţii, a m onitoriza activ im plem entarea de politici publice, de

a convinge alţi cetăţeni pentru a li se alătura în diverse acţiuni de contestare sau

revendicare, de a mobiliza resurse etc.

Im plicarea cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor ar trebui să se facă în

cadrul fiecărei etape a ciclului politicilor publice. Pentru a avea o im agine m ai bună

asupra consultării publice în R om ânia am îm părţit procesul politicilor publice în cinci

etape şi am analizat opinia celor intervievaţi pentru fiecare etapă:

Tabel: Im plicarea cetăţeanului în decizia de politică publică, pe etape de proces.

Etape ciclu

politici

publice

R olul cetăţenilor

şi organizaţiilor

neguvernamentale

Obstacole

Nivelul perceput al

consultării în

România

Stabilire de

scopuri şi

obiective

identificarea

problemelor

definirea

priorităţilor

Inaccesibilitatea

factorilor de decizie

lipsa de interes

pentru punctele de

vedere ale cetăţenilor

Nu există exem ple de

consultare

Determinarea

strategiei

Identificarea

obstacolelor

testarea

com ponentelor şi

instrumentelor

politicilor.

Lipsa de recunoaştere

a com petenţelor

cetăţenilor

formalismul

construcţiei de

strategii

Există foarte puţine

exemple de

consultare în faza de

construcţie de

strategie.

18

Identificarea

soluţiilor

alternative

(politici

publice)

Identificarea

soluţiilor

Crearea bazei de

suport pentru

alternativa

propusă

Criterii de

reprezentativitate

slabe

proces form al, discuţii

limitate la alternativa

propusă de

adm inistraţie

A ici se concentrează

exemplele de

consultare publică,

dar numai pe

alternativa susţinută

de adm inistraţie şi

transpusă în proiect

de act normativ.

Negocierea

bugetelor

Identificarea

nevoilor

Lipsa de coordonare

între cetăţeni şi

structurile

guvernamentale

neîncredere în

capacitatea tehnică a

cetăţenilor şi O N G -

urilor

N u există exem ple de

consultare

Monitorizare

şi Evaluare

Audit social

cooperarea

actorilor

interesaţi

monitorizarea

soluţiilor

colectarea de

bune practici

Evaluarea externă a

cetăţenilor şi O N G -

urilor nu e luată în

considerare

preconcepţia conform

căreia cetăţenii pot

să-şi exprim e opinia,

nu să ofere inform aţie

N u există exem ple de

consultare

Atât reprezentanţii adm inistraţiei publice , cât şi cei ai organizaţiilor

neguvernamentale au remarcat caracterul lim itat şi form alist al consultării publice în

România. A stfel, exem plele de consultare publică se concentrează pe discutarea

alternativei propuse de adm inistraţia publică (centrală sau locală), exprim ată su b

form a unui proiect de lege. C onsiderăm că această situaţie se poate explica prin:

a) tradiţia adm inistrativă din R om ânia, care nu a valorizat şi nu valorizează inputul

cetăţenilor în decizia de alocare de resurse publice; b) faptul că decizia

administrativă are loc pornind de la o logică juridică excesivă, neglijând elem entele

de logică m anagerială; c) ritm ul lent de realizare a reform ei adm inistraţiei şi stadiul

incipient al utilizării consultării publice.

3. Consultările sunt slabt manageriate

19

În cadrul studiului nostru am acordat o atenţie deosebită m odului în care se

realizează m anagem entul proceselor de consultare publică în R om ânia. Factorii de

decizie şi reprezentanţii organizaţiilor neguvernam entale au precizat în cadrul

interviurilor faptul că în România nu legislaţia reglem entând consultarea publică

reprezintă o problem ă, ci organizarea consultărilor, aşadar m anagem entul procesului

de consultare publică. În continuare prezentăm părerile exprim ate în cadrul

interviurilor şi focus-grupurilor, grupate în funcţie deelem entele clasice ale proceselor

de consiltare publică.

Reprezentativitatea

Listele de participanţi sunt întocm ite în funcţie de: subiectul dezbaterii,

interesul organizatorilor, notorietatea organizaţiilor neguvernam entale invitate

şi nu interesul invitaţilor în problem a dezbătută;

La nivelul adm inistraţiei publice locale invitaţiile sunt transm ise tuturor

organizaţiilor active aflate în bazele de date ale instituţiilor publice, indiferent

de interesul lor faţă de subiectul în discuţie

N um ărul m are de participanţi şi lipsa lor de pregătire pot periclita procesul de

consultare;

O rganizaţiile intervievate au declarat că participă doar la acele consultări unde

“au ceva de spus”, dar că la multe procese de consultare sunt ONG-uri care

merg fără să aibă expertiza necesară sau fără ca înainte să studieze

problema;

M ajoritatea participanţilor la procesele de consultare au posibilitatea de a -şi

exprim a punctul de vedere, dar de cele m ai m ulte ori se lasă im presia că

acesta este doar ascultat şi nu este luat în seam ă în decizia finală.

Transparenţă

Iată cum sunt exprim ate problem ele legate de transparenţă de către cei intervievaţi:

Inform aţiile suplim entare oferite înainte de procesul de consultare sunt

exprimate într-un limbaj tehnic, greu de înţeles pentru publicul larg, dar şi

pentru participanţi;

În vederea consultării, adm inistraţia locală oferă inform aţie puţină şi prost

structurată. De cele mai multe ori, invitaţii la consultare trebuie să solicite ei

înşişi proiectele supuse discuţie i;

20

Lipsa transparenţei conduce la existenţa unor costuri m ari de im plem entare a

unei politici publice;

Lipsa transparenţei duce la pierderea încrederii în procesul de consultare;

Comunicare/informare

Prezentăm opinia celor intervievaţi cu privire la com unicare/informare în cadrul

proceselor de consultare:

Înaintea procesului de consultare se oferă foarte puţină inform aţie

suplim entară pe tem a supusă dezbaterii;

A dm inistraţia centrală oferă doar proiectul de act normativ înainte de

dezbaterea publică, iar participanţii trebuie să îşi caute singuri inform aţia

suplim entară;

O biectivele consultării nu sunt clar formulate;

A genda consultării este trim isă numai uneori înaintea consultării;

A dm inistraţia locală inform ează în invitaţie doar despre ora întâlnirii şi locul de

desfăşurare al consultării, nim ic m ai m ult.

Facilitare

Principalele problem e legate de facilitare sem nalate de către cei intervievaţi sunt:

C onsultările sunt facilitate de persoane publice cu vizibilitate din adm inistraţie

(primar, prefect, director departament, prim ministru), care nu au cunoştinţe

sau abilităţi de facilitare;

La nivelul adm inistraţiei publice locale această facilitare este m ai degrabă o

“oferire de cuvânt”;

Facilitatorul din partea adm inistraţiei nu este im parţial, ci susţine punctul de

vedere exprim at de către instituţia publică;

Post consultare

Iată cum sunt prezentate de către cei intervievaţi problem ele legate de etapa de post

consultare:

Rapoarte post-consultare nu sunt oferite participanţilor de către adm inistraţia

publică;

21

U neori se trim ite proiectul de lege final, dar fără a se specifica m odificările

efectuate în urma procesului de consultare;

Organizaţiile sau alte grupuri interesate m onitorizează foarte rar integrarea

rezultatelor consultării în decizia finală.

22

IV. CONCLUZII GENERALE

Implicarea cetăţenilor în elaborarea politicilor publice se face doar la nivelul

inform ării publicului şi al consultării. N u există încă exem ple de participare publică

în adevăratul ei sens (atunci când cetăţeanul este considerat a fi partener în actul

de guvernare).

Publicul român nu este consultat în politicile publice, ci pe proiecte de decizii sau

acte normative (într-o singură etapă din cele cinci ale procesului de elaborare a

politicilor publice). Aceasta este într-o strânsă legatură cu m odul de operare a

adm inistraţiei, guvernată de o logică juridică excesivă şi nu de regulile

managementului public. Într-adevăr, reform a adm inistraţiei acceptă faptul că

este necesară o schim bare radicală şi că toţi reprezentanţii adm inistraţiei trebuie

să înveţe managementul pe obiective şi evaluarea perform anţei. O dată ce

adm inistraţia va urm a cu adevărat logica ciclului de elaborare a politicilor publice,

im plicarea cetăţenilor în fiecare etapă a procesului va pă rea mult mai logică şi

necesară decât pare acum.

Mai mult decât integrarea principiilor unui bun management public în

adm inistraţia rom ânească, este totodată necesară o schimbare în atitudinea sa

faţă de participarea publică. A dm inistraţia trebuie să înţeleagă resursele pe care

cetăţenii le pot aduce în procesul de elaborare a politicilor publice, resurse care

justifică din plin „deranjul” de a-i consulta. Totodată, în term eni m ai practici, aşa

cum s-a dovedit în mai multe rânduri, politicile elaborate în spatele uşilor închise

sunt m ult m ai probabil a fi contestate de cei care nu au fost consultaţi, sau se pot

dovedi imposibil de implementat deoarece nu au deplină legatură cu realitatea.

Toate acestea duc la creşterea costurilor implicate de politicile publice, iar

eficienţa acestora scade .

Procesele de consultare publică sunt lim itate la activităţile şi situaţiile prevăzute

de lege şi chiar şi acestea sunt slab gestionate. A stfel:

Inform aţia publică este difuzată de adm instraţie în modul cel mai

convenabil pentru ea (la sediul propriu sau pe internet), intr-o

m anieră pasivă şi neţintită. Este greu de crezut că inform aţia

ajunge la toate grupurile interesate.

Inform aţia oferită constă doar în proiectul de decizie sau act

normativ. Pentru majoritatea grupurilor sau pentru publicul larg,

lim bajul tehnic în care sunt scrise este de neînţeles.

23

N u există nici un fel de analiză a grupurilor interesate. C ei invitaţi la

audierile publice nu sunt selectaţi în funcţie de interesul lor pentru

subiect, ci în funcţie de vizibilitatea lor în faţa adm inistraţiei.

C ei invitaţi la consultări nu prim esc alte inform aţii relevante, în

afară de (în cazurile fericite), proiectele care vor fi discutate.

Întâlnirile sunt prost facilitate.

Rapoartele consultărilor sunt scrise şi distribuite foarte rar şi

aproape niciodată nu includ rezultatele consultării (schim bările

făcute ca rezultat al sugestilor prim ite).

A dm inistraţia şi grupurile interesate fac rareori m ai m ult decât ce este prevăzut

de lege. Aceasta duce la un nivel general scăzut al consultării. Totodată, cetăţenii

sunt invitaţi să participe în diverse activităţi de consultare publică form aliste şi

im provizate. Participarea şi consultarea publică sunt astfel reduse la sim ple

discuţii cu m ulţi participanţi, care nu sunt neapărat relevanţi, al căror num ăr este

de multe ori nepotrivit pentru un proces de consultare eficient. De multe ori

activităţile sunt organizate în grabă, conducând la pseudo-consultări, evenim ente

m enite doar să bifeze consultarea pe lista de activităţi a adm in istraţiei.

A şa cum a fost afirm at şi anterior, m anagem ent-ul proceselor de consultare este

în general slab, cu aproape nici un fel de respect pentru regulile unui

management bun. Pe de altă parte, grupurile interesate contestă prea puţin

managementul slab al consultării sau nu monitorizează suficient procesul. Lipsa

de încredere a grupurilor interesate în capacitatea lor de a influenţa politicile

publice este strâns legată de asta.

24

V. REGULI PENTRU UN BUN MANAGEMENT

AL PROCESELOR DE PARTICIPA R E PU B LICĂ

Reprezentativitatea celor care participă la proces este im portantă. Toţi cei care

vor fi afectaţi, direct sau indirect, de decizia ce urm ează să fie luată trebuie să fie

im plicaţi în consultarea publică . Asigurarea reprezentării diversităţii (socio-

dem ografic, rezidenţial, orientare politică, gen etc.) trebuie luată în considerare .

D acă un proces de im plicare a publicului nu ia în considerare aceste date, există

riscul să fie neglijate interesele unor grupuri şi întregul proces să fie pus sub semnul

întrebării. C ei care organizează astfel de procese de participare publică trebuie să

considere în avans reprezentarea tuturor celor potenţial afectaţi de decizie.

N um eroare studii internaţionale arătă că populaţia cu un nivel m ai ridicat de

educaţie form ală participă m ai frecvent la exerciţii de participare publică, ceea ce

înseam nă că populaţia cu un nivel de educaţie form ală m ai redus trebuie susţinută

pentru a participa şi a fi integrată în aceste procese. U rm ărind m odelul internaţional,

procesele de consultare din R om ânia oferă oportunităţi de im plicare în decizie num ai

cetăţenilor şi grupurilor interesate pro-active. A şa cum a rezultat din analiza

interviurilor, adm inistraţia adresează problem a reprezentativităţii grupurilor

interesate adesea într-un m od lim itat sau/şi form al. A desea consultarea are loc târziu

în procesul de politică publică, fapt ce im pune alte lim itări în m aterie de

reprezentare.

O m etodologie sim plă, la îndem âna tuturor celor interesaţi să organizeze

astfel de procese, care să ghideze modul de lucru cu grupurile interesate ar

asigura o m ai bună reprezentare a celor care participă în procesele de

consultare, deci un proces mai eficient.

Transparenţa decizională reprezintă un ingredient cheie pentru realizarea

proceselor de consultare şi participare publică. N u întâm plător conceptele de

transparenţă decizională şi consultare publică sunt asociate prin lege. În lipsa voinţei

politice de a asigura transparenţa deciziilor adm inistrative, orice dem ers de

consultare publică este imposibil de realizat. D ar transparenţa decizională solicită şi

un efort de ordin adm inistrativ şi m anagerial din partea adm inistraţiei, pentru a crea

efectele benefice dorite.

O cerinţă de bază pentru asigurarea unui proces de participare publică eficient îl

reprezintă buna inform are a participanţilor cu privire la subiectul abordat. Lipsa

inform aţiilor structurate şi oferite în tim p reprezintă una dintre cauzele m ajore

pentru care procesul de participare publică poate să eşueze. În lipsa lor, participanţii

25

la procesul de participare publică se află în im posibilitatea de a influenţa cu adevărat

luarea decizilor, se sim t frustraţi şi m anipulaţi. Inform aţia sistem atizată prezentată

fiecărui participant la proces presupune existenţa unui m aterial scris care să p rezinte

problem a în discuţie, principalele puncte de vedere şi propuneri de soluţionare,

transm ise partcipanţilor în tim p util pentru a putea fi luate la cunoştinţă.

Exerciţiile deliberative trebuie să fie facilitate, pentru a asigura faptul că fiecare

participant îşi poate exprim a punctul de vedere, în conform itate cu reguli prestabilite.

U n facilitator bun face m ai m ult decât acordarea cuvântului; el/ea încurajează

vorbitorii m ai tim izi să îşi spună punctul de vedere.

Rapoartele post consultare, deşi pot să pară un elem ent nesemnificativ în

econom ia organizării unei consultări publice, au un rol foarte im portant. Existenţa lor

creşte încrederea în utilitatea dem ersului de participare şi în adm inistraţia publică. În

absenţa acestor docum ente apare suspiciunea de “aranjam ente o culte”,

“m anipulare”, apar acuzele de form alism , lipsă de interes real faţă de opinia

cetăţeanului şi ipocrizie.

26

VI. SO LU ŢII PEN TR U CR EŞTER EA CA LITĂ ŢII

CO N SU LTĂ R II PU B LICE ÎN ROMÂNIA

R ezultatele acestui studiu arată necesitatea îmbunătăţirii eficienţei proceselor de

consultare publică, printr-un m anagem ent m ai bun al procesului şi o participare m ai

responsabilă din partea grupurilor interesate. Luând în considerare opiniile formulate

de reprezentanţi ai adm inistraţiei publice şi sectorului neguvernamental, propunem

câteva opţiuni de intervenţie pentru participare publicâ m ai eficientă:

A) O prim ă opţiune, exprim ată în m od repetat în sem inarii, conferinţe şi

numeroase alte studii, este legată de intervenţii asupra legislaţiei care

reglem entează consultarea publică în R om ânia, în special legea 52/2003. Însă,

aşa cum au rem arcat reprezentanţii adm inistraţiei publice şi sectorului

neguvernam ental, problem a calităţii consultării publice nu rezidă în textul legii.

C ei care au răspuns întrebărilor noastre au afirm at că legea este foarte bună şi ca

problem ele apar la im plem entarea ei, în felul în care sunt organizate consultările

publice. O schimbare a legii 52/2003 sau dezvoltarea de legislaţie suplim entară

am ajunge la suprareglementare, iar opţiunea schim bării legii 52/2003 ar putea

duce la o pierdere a flexibilităţii pe care actuala legislaţie o are.

B) O a doua opţiune este legată de dezvoltarea unor m ateriale educaţionale

(ghiduri, m anuale etc.) care să fie puse la dispoziţia funcţionarilor publici care

sunt în situaţia de a organiza consultări publice. A ceste materiale pot fi realizate

în m od centralizat la nivelul adm inistraţiei publice şi disem inate apoi la nivel

naţional (adm inistraţie centrală şi adm inistraţie locală), prin m ijloace adecvate

(site-uri w eb, m ail, conferinţe şi sem inarii, centre de form are ale adm inistraţiei,

etc.).

Această m etodă este utilizată cu succes şi în alte ţări şi are avantajul faptului

că determ ină responsabilizarea funcţionarului public în situaţiile în care trebuie

să organizeze consultare publică, susţine capacitatea de învăţare a organizaţiilor

publice şi este o m etodă flexibilă.

A ceastă opţiune poate da rezultate m ai bune dacă este corelată cu program e

de form are pentru funcţionarii publici, adresând specific problem atica consultării

publice. A tragem atenţia asupra faptului că şi în R om ânia au fost introduse astfel

de cursuri de către Institutul N aţional de A dm inistraţie.

27

C) A treia opţiune este adoptarea de către organizaţiile publice şi private a unor

standarde pentru o consultare publică eficientă. Acestea pot fi traduse în reguli

foarte simple, m enţionate pe parcursul prezentului studiu:

Reprezentativitatea

consultarea tuturor grupurilor afectate, direct sau indirect, de decizia de

politică publică supusă consultării, inclusiv pe cele cu slabă vizibilitate sau

capacitate tehnică redusă

asigurarea reprezentării diversităţii

încurajarea/susţinerea participării la dezbatere a grupurilor m ai puţin

proactive

începerea consultării în stadiile incipiente ale procesului de elaborare a politicii

publice

Transparenţa

oferirea de inform aţii structurate cu suficient de m ult tim p înainte de

consultarea propriu-zisă

traducerea inform aţiilor într-un lim baj adecvat, m ai puţin tehnicist

Comunicare/informare

existenţa şi d istribuirea în timp util a unor m ateriale care să ofere inform aţii

suficiente şi structurate care să prezinte problema, principalele puncte de

vedere şi propuneri de soluţionare

clarificarea şi specificarea obiectivelor consultării

transmiterea agendei procesului de consultare către toţi cei invitaţi să

participle în proces

stabilirea unui format eficient de consultare – adecvat num ărului de

participanţi, respectiv num ărul de participanţi trebuie să fie adecvat tipului de

consultare.

Facilitare

folosirea de facilitatori neutri, externi instituţiei care organizează procesul de

consultare

folosirea unor facilitatori profesionişti

Post consultare

elaborarea şi disem inarea de rapoarte care să arate care au fost rezultatele

procesului de consultare şi cum au fost incluse observaţiile participanţilor.

28

C oroborând observaţiile şi concluziile acestui studiu, am dezvoltat un instrument

de m onitorizare şi, în acelaşi tim p , un “check-list” pentru pregătirea, m onitorizarea

sau evaluarea organizării unui proces eficien t de consultare publică.

Instrumentul de m onitorizare a pregătirii unui proces de consultare combină

elem entele de bună practică în m aterie de consultare publică, aşa cum au reieşit ele

din interviurile aprofundate realizate cu reprezentanţi ai adm inistraţiei publice şi

organizaţiilor neguvernam entale. A cestea au fost convertite în criterii de bună

practică, cărora le-am asociat indicatori calitativi şi cantitativi. Pentru a face procesul

de evaluare m ai sim plu şi m ai flexibil, am asociat criteriilor şi indicatorilor aferenţi, o

serie de întrebări specifice care au rolul de a ne ghida în dem ersul individual de

evaluare.

Eficienţa proceselor de consultare publică poate fi realizată prin acordarea unei

atenţii sporite elem entelor de m anagem ent al proceselor de consultare. D esigur, aşa

cum am afirm at şi la începutul acestui raport, nu putem determ ina creşterea calităţii

proceselor de participare şi dem ocraţiei participative utilizând numai mijloace

tehnocrate. Evoluţia reformei adm inistraţiei publice şi dezvo ltarea societăţii civile

sunt esenţiale, iar ele nu pot fi controlate prin instrumente manageriale. Însă un

m anagem ent bun joacă un rol im portant, putând fi legătura între voinţa politică şi

practică.

Instrument pentru monitorizarea managementului unui proces de consultare:

Criteriu Indicatori Nota Întrebări evaluare

Reprezentativitate S electarea participanţilor Ş tiţi cine sunt participanţii la proces? Ş tiţi cum au fost selectaţi? A ţi prim it lista de participanţi înainte de începerea procesului de consultare? C onsideraţi că toate grupurile interesate sunt reprezentate în procesul de consultare? C hiar şi cele m ai puţin active şi vizibile?

Transparenţa procesului de invitare

Grupuri interesate reprezentate

Transparenţă Diseminare în tim p util a inform aţiei A ţi prim it inform aţia necesară în tim p util, înainte de consultare? Este inform aţia destul de vizibilă? Este form ulată clar? S unt m ijloacele de inform are adaptate grupurilor ţintă? Accesul la consultare este clar? Procesul este permisiv?

V izibilitatea inform aţiei pentru publicul larg

A cces facil la inform aţie

Comunicare/

Informare

Pachet de inform aţii disponibil înainte de consultare

A ţi prim it inform aţie suplim entară în legătură cu subiectul consultării înainte ca procesul să aibă loc? (în afară de proiectul de lege) A ţi prim it o invitaţie scrisă, cu specificare problem ei de dezbătut, obiectivele consultării, agenda? Aţi fost inform at în legătură cu regulile de lucru privind desfăşurarea consultării? Aceste reguli au fost stabilite înaintea procesului de consultare? Au asigurat un dialog eficient?

O biectivele consultării bine form ulate

R eguli de lucru ale consultării

Facilitare/

moderare

Facilitare profesionistă (externă sau internă)

Facilitatorul a fost im parţial? A u fost lăsaţi toţi participanţii să vorbească? Partcipanţii tim izi au fost încurajaţi să vorbească?

Post-consultare Existenţa unui raport/ m em o al consultării Aţi prim it un raport/m em o al consultării? Aţi prim it raportul/m em o la scurt timp după consultare? În raport/memo au fost incluse toate punctele de vedere exprimate? A veţi inform aţii legate de includerea rezultatelor în decizia finală? C âte din sugestile făcute pe parcursul consultării se regăsesc în decizia finală? Există explicaţii pentru neincluderea anum itor sugestii în decizia finală?

R aport/ m em o trim is către toţi participanţii

Gradul de includere al rezultatelor consultării în decizia finală

Note: 1-7 (unde 1=minim; 7=maxim)

D acă scorul acordat unei anum ite etape este între 1 şi 3, calitatea acelei etape este

foarte scăzută, eficienţa întregului proces fiind în acest caz îndoielnică. Între 3 şi 5,

procesul este satisfăcător şi între 5 şi 7 procesul este bine organizat.

U rm ătoarele trei recom andări concentrează rezultatele şi recom andările acestui

studiu:

Consultarea este esenţială în TOATE fazele procesului de elaborare a unei

politici publice: începând cu stabilirea de scopuri, obiective şi strategii şi

term inând cu m onitorizarea şi evaluarea im plem entării respectei politici

publice.

Consultarea publică nu este un evenim ent singular, o întâlnire publică de

exemplu, ci un proces care are nevoie de planificare în timp, de obiective

clare şi de m etode adecvate.

În R om ânia, legislaţia privind consultarea este considerată a fi bună. M ai mult

decât atât, este în m are m ăsură respectată. Totuşi, dacă răm ânem în lim itele

legii, consultarea publică nu este eficientă. Fiecare adm inistraţie, atunci când

îşi propune un proces de consultare publică profesionist, trebuie să aplice, în

afară de litera legii, şi regulile unui bun m anagem ent.

***

M ai m ultă im plicare a cetăţenilor în luarea deciziei de politică publică reprezintă

un progres pentru evoluţia dem ocraţiei. D ezvoltarea proceselor consultative ar

conduce la m ai m ultă inform are, educare şi im plicare a cetăţeanului şi la o creştere a

perform anţei adm inistraţiei, la o m aturizare şi creştere a calităţii prestaţiei

politicienilor. Implicarea publicului în luarea deciziei trebuie să devină norm ă pentru

adm inistraţie şi politicieni. A ceasta presupune nu num ai aplicarea legislaţiei în

dom eniu, ci creşterea interesului şi asum area răspunderii pentru calitatea consultării

şi un plus de atenţie şi interes pentru rezultatele consultării.

Un alt element important este legat de problema îm bunătăţirii dim ensiunii

participative a politicilor publice, din faza de elaborare, până în etapele de

m onitorizare şi evaluare. Trebuie evitat ca pe viitor consultarea grupurilor interesate

şi cetăţenilor să se facă exclusiv pe proiecte de legi. Adesea, aceasta este restrânsă

şi cu term ene de intervenţie foarte reduse, de unde dificultatea de a interveni cu

sugestii relevante sau de a organiza un proces calitativ de consultare.

Acest proces presupune consensul şi im plicarea a doi actori: statul şi cetăţenii –

atât individual, cât şi ca organizaţii form ale sau inform ale. A ceastă relaţie nu se

31

bazează pe echitate, interesul statului de a prom ova participarea publică în luarea

deciziilor de politică publică fiind decisiv. S tatutul, precum şi resurselse

inform aţionale şi de putere sunt diferite pentru cei doi actori, cooperarea dintre ei

fiind întotdeauna necesară. S usţinerea participării publice în procesul de elaborare a

politicilor publice nu este o sarcină uşoară , doarece im plică regândirea m odului de

operare al structurilor guvernam entale, o schim bare în cultura organizaţională şi

alocarea de resurse. C u alte cuvinte, avem nevoie de o politică publică specifică

pentru a sprijini participarea publică.

C u siguranţă în viitor vom asista în România la instituţionalizarea consultării

publice, prin aceasta înţelegând depăşirea form alism ului în aplicarea legii ajungând la

un management de proces eficient. Funcţionarii publici, politicienii şi cetăţenii vor

privi participarea nu ca o datorie, ci ca o nevoie. În prezent, funcţionarii publici pot

considera instituţionalizarea participării ca pe o forţare a guvernului de a asim ila

propunerile venite din zona neguvernam entală, chiar şi atunci când partea

guvernam entală nu este de acord cu aceste propuneri. Trebuie spus faptul că politica

publică este întotdeauna realizată de către guvern, care are şi responsabilitatea

rezultatelor acestei politici. D ecizia finală aparţine întotdeauna guvernului, care îşi

asum ă astfel diverse riscuri şi îşi exercită autoritatea. Participare nu înseam nă

provocarea autorităţii sau forţarea deciziilor, ia acestă turnură când nu este perm isă

sau este irelevantă datorită m anagem entului prost. Atunci când este gestionat corect

şi înţelept, participarea este satisfăcătoare pentru toate părţile implicate, aduce un

plus de inform aţie şi resurse procesului şi, totodată, un aport de încredere şi

stabilitate sistemului politic.

32

- ANEXE -

33

I. Metodologie

1. Tip de cercetare: ancheta sociologică

2. Metode de cercetare: (a) chestionarul sociologic, (b) interviul

semistructurat, (c) focus-group-ul, (d) analiza secundară a datelor.

a. Chestionarul sociologic

1. U niversul cercetării: organizaţii neguvernam entale active din R om ânia

2. M ărim ea eşantionului: 700 de organizaţii neguvernamentale aflate în

baza de date V oluntar, adm inistrată de către Fundaţia pentru D ezvoltarea

S ocietăţii C ivile

3. N um ăr de răspunsuri: 81

4. Modalitatea de aplicare: prin email, prin autocompletare

b. Interviul semistructurat

1. U niversul cercetării:

organizaţii neguvernamentale active din România, care au participat în

şi iniţiat procese de consultare publică

instituţii ale adm inistraţiei publice, care au organizat procese de

consultare publică

politicieni

2. M ărim ea eşantionului:

30 organizaţii neguvernam entale active din România, care au

participat şi iniţiat procese de consultare publică

18 reprezentanţi ai instituţiilor adm inistraţiei publice, care au organizat

procese de consultare publică

10 politicieni

3. Modalitatea de aplicare: faţă în faţă, prin operator de interviu

4. R ăspândirea geografică:

B ucureşti – 32 (14 cu adm inistraţia publică, 9 cu politicieni, 9 cu

organizaţii neguvernam entale)

Tim işoara – 6 (1 cu adm inistraţia publică, 1 cu politician, 4 cu O N G -

uri)

Cluj – 5 (5 cu ONG)

Sibiu – 6 (1 cu adm inistraţia publică, 5 cu reprezentanţi ai O N G )

34

Iaşi – 5 (1 cu adm inistraţia publică, 4 cu O N G -uri)

C onstanţa – 4 (1 cu adm inistraţia publică, 3 cu organizaţii

neguvernamentale)

c. Focus group

1. U niversul cercetării: organizaţii neguvernam entale active din R om ânia

2. M ărim ea eşantionului: 12 reprezentanţi ai organizaţiilor

neguvernamentale

3. N um ăr de focus-group-uri: 2

d. A naliza secundară de date

au fost făcute analize ale datelor privind consultarea publică, trim ise de

către adm inistraţia publică locală şi centrală

au fost studiate datele furnizate de alte rapoarte realizate pe tema

consultării publice în R om ânia şi în alte ţări

analiză legislativă (legislaţie rom ânească şi internaţională)

35

II. Chestionar ONG

Centrul de Resurse pentru Participare Publică (C eR e) în colaborare cu Fundaţia pentru D ezvoltarea S ocietăţii C ivile, C entrul de A sistenţă pentru O rganizaţii N eguvernam entale şi Facultatea de S ociologie şi A sistenşă S ocială, din U niversitatea B ucureşti, realizează un studiu privind consultarea pub lică în R om ânia. V ă rugăm să ne sprijiniţi în dem ersul nostru prin com pletarea chestionarului urm ător. V ă asigurăm că datele furnizate sunt confidenţiale şi vor fi utilizate num ai pentru prelucrarea statistică. 1. Care este domeniul de activitate al organizaţiei dum neavoastră? (încercuiţi

varianta/variantele corecte - pot fi una sau mai multe variante) a) Economic b) Social c) Politic d) Juridic e) Educaţie f) Tineret g) Sport h) Mediu i) Alta (Care?)...........................

2. C are sunt ariile de politică publică în care organizaţia dum neavoastră este interesată să producă schim bare? (încercuiţi varianta/variantele corecte - pot fi una sau mai multe variante) a) Afaceri externe b) Integrare europeană c) Finanţe d) Justiţie e) A părare f) A dm inistraţie şi interne g) Protecţie socială h) Econom ie şi com erţ i) Agricultură j) Educaţie şi cercetare k) Transport, construcţii l) Turism m) C ultură n) S ănătate o) C om unicaţii p) Mediu q) Alta. Care? ..............................

3. A ţi participat în ultim ii 3 ani la procese de consultare publică? (încercuiţi varianta

corectă) a) DA – treci la întrebarea 4 b) NU – treci la întrebarea 5

4. V ă rugăm să precizaţi la ce tip de exerciţii de consultare publică aţi participat în

ultim ii 3 ani şi cine le-a iniţiat? (încercuiţi varianta/variantele corecte - pot fi una sau m ai m ulte variante şi com pletaţi tabelul alăturat):

36

Tip de consultare Iniţiator

ONG Autoritate

Alta. Care?

a. audieri publice b. focus group c. răspuns la

chestionar

d. întâlniri cu autorităţile publice

e. comitete mixte adm inistraţie – ONG

f. comentarii pe e-mail pe marginea unor documente

g. conferinţe, seminarii

h. altele. Care? 5. O rganizaţia dum neavoastră a participat la o şedinţă a consiliului local? (încercuiţi

varianta corectă) a) DA b) NU

6. O rganizaţia dum neavoastră a participat la o dezbatere a bugetului local?

(încercuiţi varianta corectă) a) DA b) NU

7. În opinia dum neavoastră, consultarea publică în R om ânia este: (încercuiţi

varianta corectă) a) o obligaţie legală a autorităţilor publice, aplicată în m od regulat b) o practică nereglem entată, dar extins practicată de către organizaţiile publice c) o practică sporadică (din când în când) a organizaţiilor publice d) o practică inexistentă la nivelul organizaţiilor publice din R om ânia e) alta. Care? ....................

8. C are sunt m ijloacele prin care vă inform aţi cu privire la deciziile de interes public? (încercuiţi varianta/variantele corecte - pot fi una sau mai multe variante) a) contacte personale b) telefon c) internet (site-ul autorităţilor publice) d) vă aflaţi pe lista de e-m ail a autorităţilor publice e) publicaţii ale autorităţilor publice f) mass – media g) avizier h) alte ONG-uri i) altele. Care? ............................

9. O rganizaţia dum neavoastră desfăşoară în m om entul de faţă program e în

parteneriat cu autorităţile locale? (încercuiţi varianta corectă) a) DA b) NU

37

10. V ă rugăm să com pletaţi urm ătoarea sentinţă:

În ultimii 3 ani, dintr-un total de ............ program e ale organizaţiei m ele , ...... program e sunt desfăşurate în parteneriat cu autorităţile publice (centrale sau locale).

11. C ât de des aveţi întâlniri cu reprezentanţii autorităţilor publice locale/centrale

pentru a discuta problem e care ţin de desfăşurarea program elor organizaţiei dum neavoastră? (încercuiţi varianta corectă) a) săptăm ânal b) lunar c) trimestrial d) o dată la 6 luni e) o dată pe an f) atunci când e necesar g) niciodată

12. O rganizaţia dum neavoastră face parte din o coaliţie care îşi propune schim barea

unei politici publice în R om ânia (nivel local sau central)? (încercuiţi varianta corectă) a) DA – treci la întrebarea 13 b) NU – treci la întrebarea 14

13. V ă rugăm să listaţi coaliţiile din care organizaţia dumneavoastră face parte.

...............................................................................

14. V ă rugăm să precizaţi dacă cunoaşteţi exem ple de coaliţii care activează în România. ...............................................................................

15. C unoaşteţi prevederile legii 544/2001 privind liberul acces la inform aţii de

utilitate publică? (încercuiţi varianta corectă) a) DA b) NU

16. A ţi utilizat prevederile legii 544/2001 pentru a obţine inform aţii de interes public

necesare în desfăşurarea activităţii dum neavoastră? (încercuiţi varianta corectă) a) DA b) NU

17. În opinia dum neavoastră, organizaţia din care faceţi parte are capacitatea de a

influenţa cu succes decizii de politică publică în dom eniile în care sunteţi interesat? (încercuiţi varianta corectă) a) DA – treci la întrebarea 18 b) NU

18. V ă rugăm să precizaţi care sunt resursele de care organizaţia dum neavoastră

dispune pentru a influenţa deciziile de politică publică? (încercuiţi varianta/variantele corecte - pot fi una sau mai multe variante) a) personal calificat b) inform aţii c) timp d) facilităţi. Care? ................................... e) resurse financiare f) altele. Care? ......................................

V ă m ulţum im !

38

III. Ghid de interviu

A. Legislaţie

1. Implementarea legislaţiei în dom eniul consultării publice în România

2. O bstacolele întâlnite în im plem entarea legislaţiei

3. Beneficiile procesului de consultare

B. A dm inistraţie publică

1. Interesul adm inistraţiei publice pentru instituţionalizarea consultării

2. Interesul cetăţenilor pentru participarea la con sultări publice

3. N evoia adm inistraţiei de consultare/participare

4. M ecanism ele create de către adm inistraţia publică pentru susţinerea

consultării/participării

C. Societate civilă

1. C ultura participării în R om ânia

2. C apacitatea societăţii civile de a susţine con sultarea/participarea (tehnic,

reprezentare şi agregare de interese, capabilă să form uleze cereri)

D. Reprezentativitate

1. Incuslivitatea procesului (proceselor) de consultare: stabilirea participanţilor,

elaborarea listei de participanţi

2. Alegerea participanţilor

3. Rolul dvs. în proces ca participant

4. Rolul dvs. în proces ca organizator

5. Posibilitatea tuturor participanţilor de a-şi exprim a punctul de vedere

E. Com unicare/Transparenţă

1. A cces la inform aţie structurată înainte de consultare

2. Informare despre scopul consultării înainte ca aceasta să aibă loc

3. Inform are despre regulile de lucru înainte ca procesul de consultare să aibă

loc

4. Primirea unui raport post-consultare

5. Im portanţa transparenţei în procesul de consultare

6. Metode/mijloace de asigurare a transparenţei în cadrul procesului de

consultare

39

F. Management

1. Form ele de consultare publică cele m ai răspândite în R om ânia

2. S copuri şi obiective stabilite înainte de a intra în procese de consultare

3. Prim irea de m ateriale care să descrie problem a de decizie publică înainte de

consultare

4. Facilitarea proceselor de consultare

5. Realizarea unui raport post-consultare

6. Mijloace de transmitere a raportului post-consultare

7. Existenţa unui departam ent/persoane care se ocupă prioritar de consultarea

publică

8. Mijloace /metode utilizate pentru susţinerea unui proces de consultare de

calitate

G. Proces de decizie structurat

1. Componentele procesului de politici publice pentru care s-a utilizat

consultarea publică:

- stabilire de scopuri şi obiective

- determinarea strategiei

- dezvoltarea alternativelor

- negocierea bugetelor

- m onitorizare şi eva luare

H. Resurse

1. Resurse utilizate pentru un proces de consultare

- resurse de timp

- resurse financiare

- resurse logistice

I. Deliberare

1. Integrarea rezultatelor în decizia finală de politică publică

2. Atenţia acordată rezultatelor consultării de către factorii de decizie

3. M etode/m ijloace de urm ărire a integrării rezultatelor în decizia finală de

politică publică

J. Com petenţă/capacitate

1. C âştigurile pentru dvs. personal şi pentru organizaţie în urm a con sultării

2. C ursuri de training de care a beneficiat organizaţia dvs.

3. M ecanism e de creştere a capacităţii de policy pentru organizaţia dvs.

40

4. Existenţa pe piaţa rom ânească a serviciilor pentru form are în dom eniul

politicilor publice

5. C apacitatea adm inistraţiei pentru a susţine consultarea

6. Capacitatea ONG-urilor pentru a susţine consultarea

7. C apacitatea cetăţenilor pentru a susţine consultarea

8. C apacitatea politicienilor pentru a susţine consultarea

K. Proces de consultare

1. D efinirea unui “proces bun de consultare publică”

2. D efinirea “instituţionalizării consultării publice”

3. N ecesitatea instituţionalizării consultării publice în R om ânia

4. V iitorul consultării publice în R om ânia

V ă m ulţum im !

41

IV. Ghid de focus-group

A. Legislaţie

1. Implementarea legislaţiei în dom eniul consultării publice în R om ânia

2. O bstacolele întâlnite în im plem entarea legislaţiei

3. Beneficiile procesului de consultare

4. Ponderea activităţilor advocacy vizând legislaţia în activitatea organizaţiei dvs.

5. Cazuri în care activitatea dum neavoastră de advocacy vizează schim barea de

strategii m ai degrabă decât schim barea de legislaţie

B. A dm inistraţie publică

1. Interesul adm inistraţiei publice pentru instituţionalizarea consultării

2. Interesul cetăţenilor pentru particparea la consultări publice

3. N evoia adm inistraţiei de participare

4. M ecanism ele create de către adm inistraţia publică pentru participare

5. Înţelegerea de către adm inistraţia publică a rolului organizaţiilor

neguvernamentale în procesul de elaborare al politicilor publice

C. Societate civilă

1. C ultura participării în R om ânia

2. C apacitatea societăţii civile de a susţine consultarea/participarea (tehnic,

reprezentare şi agregare de interese, capabilă să form uleze cereri)

D . B ariere/obstacole în calea consultării publice

1. Rolul ONGurilor ca participant la procesul de policy în diversele zone de

decizie publică: adm inistraţia centrală, adm inistraţia locală, parlam ent

2. Infrastructura instituţională existentă în R om ânia pentru susţinerea consultării

publice

3. M anagem entul inform aţiei în cadrul proceselor de politică publică

4. Expertiza necesară existentă în R om ânia la nivelul adm inistraţiei pentru a

susţine procese de consultare de calitate

5. Organizarea în România a proceselor de consultare: în jurul arhitecturii

departamentelor administraţiei publice, trans-instituţional (im plicând m ai

multe departamente)

E. Bariere culturale

1. O pinia elitei politice din R om ânia privind im plicarea organizaţiilor/cetăţenilor

în procesul de consultare publică

42

2. O rganizaţiile/cetăţenii au câştigat legitim ita tea de participant în procesele de

policy

3. Legătura între apatia publicului de a participa la procesele de consultare şi

apatia politicienilor de la participa

4. Idei/soluţii pentru generarea unei schim bări în cultura participativă

F. Bariere practice în calea instituţionalizării consultării

1. bariere financiare

2. bariere geografice

3. bariere socio-culturale

4. bariere de educaţie

5. altele

G. Proces de decizie structurat

1. Componentele procesului de politici publice pentru care s-a utilizat

consultarea publică:

- stabilire de scopuri şi obiective

- determinarea strategiei

- dezvoltarea alternativelor

- negocierea bugetelor

- m onitorizare şi eva luare

2. Etapa din procesul de policy pentru care aţi organizat exerciţii de advocacy

H. Deliberare

1. Integrarea rezultatelor în decizia finală de politică publică

2. A tenţia acordată rezultatelor consultării de către factorii de decizie

3. M etode/m ijloace de urm ărire a integrării rezultatelor în decizia finală de

politică publică

I. Proces de consultare

5. D efinirea unui “proces bun de consultare pu blică”

6. D efinirea “instituţionalizării consultării publice”

7. N ecesitatea instituţionalizării consultării publice în R om ânia

1. V iitorul consultării publice în R om ânia

43

L. Networks

1. R eţele şi/sau platform e de organizaţii din care organizaţia dvs. face parte la

nivel naţional/ nivel european/ nivel internaţional

2. Im portanţa funcţionării în reţele/platform e pentru influenţarea de politici

publice

3. Principalele beneficii ale funcţionării într-o reţea/platform a

4. S trategia organizaţiei dvs. Pentru a avea acces la zone le de policy europene

V ă m ulţum im !

44

V. D ate prim ite de la organizaţiile neguvernam entale

Metodologie

1. M etodă de cercetare: chestionarul sociologic 2. U niversul cercetării: organizaţii neguvernam entale active din România 3. M ărim ea eşantionului: 700 de organizaţii neguvernam entale aflate în baza de date V oluntar

adm inistrată de către Fundaţia pentru D ezvoltarea S ocietăţii C ivile 4. N um ăr de răspunsuri: 81 5. Modalitatea de aplicare: prin email, prin autocompletare

Analiza datelor

O rganizaţiile care au răspuns la chestionar activează în urm ătoarele dom enii de activitate: social, m ediu, educaţie, tineret, cultură, juridic, econom ic, dezvoltare com unitară, sănătate, sport.

Social 51

Educaţie 38

Mediu 22

Tineret 18

Economic 9

Juridic 8

Cultură 6

Politic 6

S ănătate 5

D ezvoltare com unitară 3

Sport 3 O rganizaţiile neguvernam entale au declarat că principalele arii de politică publică în care au interes să producă schim bare sunt: protecţie socială (45), educaţie şi cercetare (43), mediu (29), integrare europeană (29), adm inistraţie şi interne (28), sănătate (21). A riile de politică publică în care au interes să se implice sunt strâns legate de domeniul de activitate al ONG-ului.

A rii de politică publică în care au interes să producă schim bare

22

293

2115

106

4311

1445

284

1114

293

Sport

Tineret

Mediu

Com unicaţii

Sănătate

Cultură

Turism

Transport, construcţii

Educaţie şi cercetare

A gricultură

Econom ie şi com erţ

Protecţie socială

A dm inistraţie şi interne

A părare

Justiţie

Finanţe

Integrare europeană

Afaceri externe

Dintre cei chestionaţi, jum ătate nu au participat la nici o şedinţă a C onsiliului local, în tim p ce cealaltă jum ătate a participat.

45

Participare la şedinţa de consiliu local

Nu41

Da 40

La dezbaterea bugetului local au luat parte num ai 22 dintre cei care au răspuns la chestionar. 59 au

declarat că nu au participat la astfel de şedinţe în care să fie dezbătut bugetul local.

Participare la dezbaterea bugetului local

Nu59

Da 22

În ce priveşte participarea la procese de consultare publică derulate în ultim ii 3 ani, 63 dintre cei 81 de respondenţi au afirm at că au fost la consultări publice şi num ai 18 nu au luat parte la astfel de procese.

Participare la procese de consultare publică în ultim ii 3 ani

Nu18

Da63

În opinia a 51 de respondenţi consideră că în R om ânia consultarea publică este o practică sporadică a administraţiei publice, 15 o consideră o obligaţie legală a adm inistraţiei publice aplicată regulat, în tim p ce 11 apreciază că este o practică inexistentă la nivelul autorităţilor publice.

46

Consultarea publică în R om ânia este...

1

1

11

51

1

15

o practică ineficientă

o necesitate

o practică inexistentă la nivelul A P

o practică sporadică a A P

o practică nereglem entată, darextins practicată de A P

o obligaţie legală a A P, aplicatăregulat

D intre cei 81 de respondenţi, 43 derulează program e în parteneriat cu adm inistraţia publică, în tim p

ce 38 nu au astfel de programe în parteneriat.

O rganizaţia derulează program e în parteneriat cu AP

Nu38

Da43

U n num ăr de 41 de reprezentanţi ai organizaţiilor neguvernam entale au declarat că au întâlniri cu

autorităţile publice pentru a discuta diferite problem e ce ţin de desfăşurarea program elor organizaţiei numai atunci când este necesar, 15 au aceste întâlniri lunar, iar 11 trimestrial. Cei care au aceste întâlniri lunar sau trim estrial sunt dintre cei care derulează program e în parteneriat cu instituţii ale adm inistraţiei publice.

Întâlniri cu reprezentanţii A P pt a discuta problem e ce ţin de desfaşurarea

program elor organizaţiei

5

41

1

5

11

15

3

niciodată

atunci când e necesar

o dată pe an

o dată la 6 luni

trimestrial

lunar

săptăm ânal

D intre cei chestionaţi, 64 cunosc prevederile legii 544/2001 privind liberul acces la inform aţii de interes public.

47

Cunoaşterea prevederilor L544/2001

Nu17

Da64

U n num ăr de 35 de organizaţii neguvernam entale din cele 64, care au declarat că ei cunosc

prevederile legii 544/2001, utilizează prevederile acestei legi pentru a obţine inform aţii de interes public. 46 de ONG-uri din cele 81 nu utilizează prvederile legii 544/2001.

Utilizarea prevederilor L544-2001 pentru a obţine inform aţii de interes public

Nu46

Da35

Din cei 81 de respondenţi, 50 nu au participat la audieri publice, în tim p ce 17 au participat la cele organizate de către autorităţile adm inistraţiei publice, iar 14 au participat la cele iniţiate de către organizaţii neguvernam entale.

Participarea la audieri publice iniţiate de...

ONG35

A utorităţi17

Nu au participat

46

La focus-group-urile iniţiate de organizaţii neguvernam entale au luat parte 25 de respondenţi, iar la cele organizate de către autorităţile publice , 6. Focus-group-ul este un instrument utilizat mai mult de către O N G -uri decât de adm inistraţia publică.

Participare la focus group-uri iniţiate de...

ONG25

A utorităţi6

Nu au participat

50

48

La prim ele două tipuri de consultare publică, audierile publice şi focus-group-urile, 50 de respondenţi au declarat că nu au participat, în tim p ce la cea de-a treia form ă – chestionarul – nu au răspuns 21. Un num ăr de 43 de organizaţii au afirm at că au răspuns la chestionare iniţiate de către O N G -uri, iar 17 au răspuns la cele form ulate de către instituţiile adm inistraţiei publice.

R ăspuns la chestionar venit din partea...

A utorităţi17

ONG43

Nu au răspuns

21

În ce priveşte participarea la întâlniri cu autorităţile, 44 organizaţii neguvernam entale au fost la asem enea întâlniri iniţiate de către instituţiile adm inistraţiei publice, iar 28 la cele organizate de către ONG-uri.

Participarea la întâlniri cu autorităţile iniţiate de...

ONG28

A utorităţi44 Nu au

participat11

La com itetele m ixte adm inistraţie – O N G iniţiate de către instituţiile publice au participat 19 dintre organizaţiile neguvernam entale respondente, iar la cele iniţiate de către O N G -uri au luat parte 19 dintre respondenţi.

Participarea la comitetele mixte adm inistraţie - O N G iniţiate de...

ONG19

A utorităţi19

Nu au participat

43

O altă form ă de consultare este reprezentată de elaborarea de com entarii pe em ail pe baza unor docum ente. La acest tip de consultare au participat 24 la cele iniţiate de către autorităţi şi 28 la cele iniţiate de către O N G -uri.

49

Elaborarea de comentarii pe email pe baza unor docum ente iniţiate de...

ONG28

A utorităţi24

Nu au participat

29

În ce priveşte participarea în ultim ii 3 ani la conferinţe sau sem inarii, 35 de respondenţi au fost la cele iniţiate de către instituţiile publice, iar 46 la cele organizate de către organizaţii neguvernam entale.

Participare în ultimii 3 ani la seminarii -conferinţe iniţiate de...

ONG46

A utorităţi35

D atele cercetării indică faptul că cele m ai m ulte tipuri de consultări publice (sem inariile/conferinţele, comentariile pe email pe baza unor documente, chestionare, focus-group-uri) au fost iniţiate de către organizaţiile neguvernam entale. Form ele de consultare iniţiate de către instituţiile adm in istraţiei publice sunt în special întâlnirile cu autorităţile, com itetele m ixte adm inistraţie – ONG-uri şi audierile publice.

Tip de consultări la care a participat organizaţia dvs iniţiate de...

19

44

6

46

28

19

28

43

25

14

35

24

17

17

S em inarii/conferinţe

Comentarii pe email

Comitete mixte AP-ONG

Întâlniri cu autorităţile

Chestionar

Focus group

Audieri publice

A dm inistraţie ONG

S ursele de inform are cu privire la deciziile de interes public adoptate de către adm inistraţia pu blică

sunt: internetul (69), mass-media (63), alte ONG-uri (58), contactele personale (51), lista de email a adm inistraţiei publice (35), publicaţiile adm inistraţiei publice (32), telefonul (27), avizierul (12). S unt foarte puţini cei care utilizează ca sursă de inform are solicitarea de inform aţii publice pe baza legii 544.

50

Surse de informare cu privire la deciziile AP de interes public

1

1

58

12

63

32

35

69

27

51

S olicitare de inform aţii publice

C onferinţe

Alte ONG-uri

Avizier

Mass Media

Publicaţii A P

Lista de email a AP

Internet

Telefon

Contacte personale

U n num ăr de 55 de organizaţii neguvernam entale au declarat că au capacitatea de a influenţa cu

success deciziile de politică publică, în tim p ce 26 nu consideră că au această capacitate.

O rganizaţia dvs. are capacitatea de a influenţa cu succes decizii de politică

publică

Da55

Nu26

C apacităţile de care dispun organizaţiile neguvernam entale pentru a influenţa politicile publice sunt: inform aţiile (50), personalul calificat (49), tipul (23), resursele financiare (12). Facilităţile de care dispun organizaţiile sunt: baze de date, dotări, relaţii cu colaboratori din m ediul econom ic, experienţă, m ijloace de com unicare, birotică, sediu/spaţiu, sală de curs/sem inar, acces la legislaţie, echipam ente IT, club house, site propriu.

Capacităţi ale O N G -urilor pt influenţarea de politici publice

1

2

2

5

12

8

23

50

49

Experienţă

Parteneriate

Imagine/prestigiu

C oaliţii

Resurse financiare

Facilităţi

Timp

Inform aţii

Personal calificat

În cazul a 37 dintre respondenţi, organizaţia face parte dintr-o coaliţie care îşi propune schim barea

unei politici publice. C oaliţiile din care fac parte organizaţiile care au răspuns la chestionar sunt: C oaliţia N aţională a O rganizaţiilor care desfăşoară program e privind violenţa îm potriva fem eilor, A N B C C , C O N S EN S , R EN IN C O , G M D C , A D ER , A m C ham , FD S C , R eţeaua Program ului D ialog, C onsiliul N aţional al D izabilităţii din R om ânia (C N D R ), C oaliţia de M icrofinanţare, C entrul de R esurse O N G A lfa M ureş, Federaţia O rganizaţiilor N aţionale de Protecţie a C opilului (FO N PC ), A lianţa N aţională a U niunilor de C reatori (A N U C ), C onsorţiul A sociaţiilor Profesionale ale C adrelor D idactice din R om ânia, Federaţia PR O C H ILD , U niunea Liceenilor Maghiari din R om ânia, U niunea O rganizaţiilor S tudenţilor M aghiari din R om ânia, U niunea D octoranzilor M aghiari şi C ercetătorilor Tineri din R om ânia, C oaliţia N aţională pentru S alvarea şi D ezvoltarea parcurilor şi zonelor verzi urbane, G rupul de Lucru privind p regătirea legislaţiei în vederea contractării serviciilor în dom eniul protecţiei copiilor, Federaţia Internaţională a Persoanelor cu H andicap Fizic (FIM TIC ), A lianţa Persoanelor cu D istrofie M usculară şi S cleroză în Plăci (A LS & M D ), A sociaţia Persoanelor cu H andicap N eurom otor din R om ânia (A N H R ), B aylor M area N eagră, C oaliţia pentru

51

S ănătatea R eproducerii, FA M N ET, C oaliţia pentru S crutinul U ninom inal (prom otor ProD em ocraţia), G rupul A ntistigm a pentru Persoanele cu D eficienţe M intale, C om isia N aţională S ID A , Romanian Harm Reduction N etw ork (R U N N ), PR O V ELO , C LU JTIN , EC O C LU J, C LU JM O N T, FR C T, C R S E, S f Tim (R eţeaua O N G de m ediu pentru M onitorizarea Fondurilor S tructurale şi de C oeziune), A sociaţia M ediatorilor Profesionişti, R eţeua C om unitară de S uport pentru S prijinirea V ictim elor V iolenţei, R eţeaua de S prijin pentru Integrarea Profesională a Tinerilor dezinstituţionalizaţi, R eţeua C om unitară de S ervicii S ociale.

O rganizaţia dvs. face parte dintr-o coaliţie care îşi propune schim barea unei

politici publice în România

Face parte37

Nu face parte43

N um ai jum ătate (41) dintre cei chestionaţi au declarat că au cunoştiin ţă de coaliţii care activează în R om ânia. C oaliţiile pe care le cunosc sunt: C oaliţia N aţională a O N G -urilor implicate în programe privind violenţa dom estică, C oaliţia A sociaţiilor fem eilor de A faceri (C A FA ), ProD em ocraţia, PR O FA S , C oaliţia pentru un Parlam ent C urat, A genţia pentru M onitorizarea Presei, A lianţa A sociaţiilor O am enilor de A faceri, C oaliţii ale O N G -urilor în dom eniul social, S alvaţi Parcurile V erzi, R ural N et, FO N PC , O N PH R (O rganizaţia N aţională a Persoanelor cu H andicap din R om ânia), U N O PA , C oaliţia O N G -urilor pentru Fonduri Structurale, C oaliţia pentru o C om unitate S ănătoasă, Federaţia Internaţională a Persoanelor cu H andicap Fizic (FIM TIC ), A lianţa Persoanelor cu D istrofie M usculară şi S cleroză în Plăci (A LS & M D ), A sociaţia Persoanelor cu Handicap N eurom otor din R om ânia (A N H R ), A sociaţia N evăzătorilor, C O N S EN S , R EN IN C O , A sociaţia S urzilor, Incluziune R om ânia, O rganizaţia Persoanelor cu S urdocecitate din R om ânia, C onsiliul N aţional al Persoanelor cu H andicap (C N PH ), S alvaţi R oşia M ontană, C om isia N aţională S ID A , Federaţia Pentru C opiii N oştri, C oaliţia N atura 2000, C N S PS U V , PR O V ELO , C V IF, A N TID R O G , S ănătate M intală.

Cunoaştere de coaliţii care activează în Romania

Nu40

Da41

52

VI. Date primite de la adm inistraţia publică

Analiza datelor

Datele furnizate de către prefectură sau consiliu judeţean se referă la acte norm ative em ise de către autorităţile locale.

Din totalul de 178.178, 177.316 au fost adoptate de autorităţile locale şi 862 de către autorităţile centrale. Din cele 178.178 de acte normative emise în anul 2005, 132.025 de proiecte legislative au fost anunţate în m od public, în tim p 26 .388 adoptate fără a fi obligatorie dezbaterea publică deoarece fie au fost adoptate în procedură de urgenţă sau conţin inform aţii care exceptează de la aplicarea legii 52, cf art 5. A pare o neconcordanţă în ce priveşte num ărul proiectelor de acte norm ative adoptate în 2005: sunt declarate 178.178, dar adunând proiectele anunţate public cu cele adoptate fără dezbatere publică ne dă un total de 158.413; răm âne o diferenţă de 19 .765 care nu este acoperită (probabil că sunt acte normative neaprobate).

N um ăr de proiecte acte norm ative adoptate în 2005

A utorităţi locale

177.316

A utorităţi centrale

862

Din cele 132.025 de proiecte de acte norm ative anunţate public 44% au fost anunţate prin afişare la

sediul instituţiei adm inistraţiei pub lice, 30% prin mass-m edia şi 26% prin afişare pe site. S unt acte norm ative care au fost anunţate prin 2 sau chiar 3 m ijloace de com unicare.

M ijloace utilizate pt. anunţarea publică a proiectelor de acte normative

prin mass media30%

afişare la sediul

propriu44%

pe site propriu

26%

A dm inistraţia publică centrală utilizează principal m ijloc de inform are asupra proiectelor de acte normative internetul, site-ul instituţiei. A stfel 76% dintre actele norm ative adoptate la nivel central au fost afişate pe site, 18% la sediul propriu şi num ai 6% au fost anunţate prin m ass m edia. Trebuie avut în vedere faptul că adm inistraţia publică centrală, în special m inisterele şi agenţiile guvernam enta le se adresează unui anum it grup ţintă form at în special din organizaţii neguvernam entale sau cetăţeni care utilizează instrum entele tehnologice m oderne.

53

M ijloace utilizate pt. anunţarea publică a proiectelor de acte norm ative de cătreautorităţile adm inistraţiei centrale

pe site propriu

76%

prin mass media

6%

afişare la sediul propriu

18%

Dacă adm inistraţia centrală utilizează cu precădere internetul pentru a anunţa proiectele de acte

norm ative, adm inistraţia locală anunţă actele norm ative în special prin afişare la sediul propriu. În anul 2005, 45% dintre actele norm ative au fost anunţate public prin afişare la sediu, 30% prin m ass-m edia şi 25% prin intermediul site-ului propriu. G rupul ţintă este altul, utilizarea internetului în oraşele m ici şi în rural este m ult m ai redusă, şi de aceea se preferă utilizarea altor m ijloace decât în cazul adm inistraţiei centrale.

M ijloace utilizate pt. anunţarea publică a proiectelor de acte

normative

Prin mass

media

30%

A fişare la

sediul

propriu

44%

Pe site

propriu

26%

În anul 2005 au fost prim ite un num ăr de 5.688 de cereri pentru furnizarea de inform aţii referitoare la proiecte de acte norm ative, din care 2 .925 (51% ) la nivelul adm inistraţiei centrale şi 2 .763 la nivelul adm inistraţiei publice locale (49% ).

N um ărul cererilor prim ite pentru furnizarea de inform aţii referitoare la

proiecte de acte normative

A utorităţi locale49%

A utorităţi centrale

51%

Din totalul de 5.688 de cereri pentru furnizare de inform aţii prim ite, 4 .194 (75%) au venit din partea

persoanelor fizice, iar 1.402 (25% ) au fost form ulate de către asociaţii de afaceri sau asociaţii legal constituite. C ătre adm inistraţia centrală au fost form ulate 2 .116 cereri de către persoanele fizice şi 811 cereri de către asociaţiile de afaceri şi asociaţiile legal constituite, în tim p ce num ărul cererilor adresate administraţiei locale a fost de 2 .078 de la persoane fizice şi 591 de la asociaţiile de afaceri şi asociaţiile legal constituite. S e poate observa că num ărul cererilor form ulate către autorităţile centrale este m ai m are decât al celor către autorităţile locale.

54

N um ăr cereri prim ite pentru furnizarea de inform aţii publice

de la persoane

fizice75%

de la asoc. de afaceri sau alte asoc.

legal constituite

25%

Pentru cele 5.688 de cereri primite s-au transm is un num ăr de 3 .993 de proiecte, 2.530 (63%)

persoanelor fizice şi 1 .462 (37% ) asociaţiilor de afaceri şi asociaţiile legal constituite. A dm inistraţia centrală a răspuns la un num ăr de 68 de cereri form ulate de către persoanele fizice şi la 164 form ulate de asociaţiile de afaceri şi asociaţiile legal constituite, în tim p ce adm inistraţia locală a transm is proiecte de acte norm ative către 2 .462 de cereri formulate de persoane fizice şi 1 .299 form ulate de asociaţiile de afaceri şi asociaţiile legal constituite. R ata de răspuns este de 4,5% în cazul adm inistraţiei centrale şi de 140% în cazul adm inistraţiei locale. D upă cum se poate observa adm inistraţia locală a răspuns la m ai multe cereri decât a prim it iniţial: a prim it 2 .669 de cereri şi a răspuns la 3 .761.

N um ărul proiectelor transm ise

persoanelor fizice63%

asoc. de afaceri şi altor asoc

legal constituite

37%

N um ărul persoanelor desem nate să se ocupe de relaţia cu societatea civilă este de 1 .292, 17 la nivelul adm inistraţiei centrale şi 1 .275 la nivel local.

S-au prim it un num ăr de 6 .257 recom andări de m odificare a actelor norm ative propuse, dintre care 4.310 (69% ) au fost incluse în actele norm ative: adm inistraţia centrală a inclus 1 .137 (61%) de recom andări din 1 .878 prim ite, iar adm inistraţia locală 3 .173 (72%) din 4.379. sunt cazuri de judeţe în care num ărul recom andărilor incluse în actele norm ative îl depăşeşte pe cel al celor prim ite: C ălăraşi – s-au prim it 14 şi s-au inclus 27, N eam ţ – s-au prim it 99 şi s-au inclus 136, Prahova – s-au primit 109 şi s-au inclus 208, Teleorman – s-au prim it 68 şi s-au inclus 80.

N um ărul întâlnirilor organizate la cererea asociaţiilor legal constituite a fost în anul 2005 de 477, dintre care 18 organizate de către adm inistraţia centrală şi 459 de către cea locală. N um ărul de întâlniri organizate de instituţiile publice pentru dezbaterea de proiecte de acte norm ative a fost de 18, toate fiind organizate de către autorităţile publice centrale.

În anul 2005, num ărul total al şedinţelor publice (stabilite de institu ţiile publice) a fost de 42 .334 (30 – adm inistraţie centrală, 42 .304 – adm inistraţie locală). D intre acestea 18 .415 (88% ) au fost anunţate prin afişare la sediul propriu – 3 în cazul adm inistraţiei centrale şi 18 .412 pentru adm inistraţia locală, 899 (4%) au fost anunţate pe site-ul propriu - 25 în cazul adm inistraţiei centrale şi 874 pentru adm inistraţia locală, iar 1596 (8% ) au fost anunţate prin m ass – media - 13 în cazul adm inistraţiei centrale şi 1 .583 pentru adm inistraţia locală.

M ijloace de anunţare a şedinţelor publice

pe site propriu

4%

prin mass media

8%

afişare la sediul

propriu88%

55

N um ărul estim at al persoanelor care au participat efectiv la şedinţele publice este de 280 .868, dintre care 308 au participat la şedinţele organizate de către adm inistraţia publică centrală, iar 280 .560 la cele organizate de către instituţiile adm inistraţiei locale. În prezenţa m ass-m ediei au fost desfăşurate 1 .926 de şedinţe publice, 13 organizate de instituţiile publice centrale şi 1913 derulate de autorităţile locale.

În cadrul celor 42.334 de şedinţe publice anunţate au fost form ulate un num ăr de 19.517 de observaţii şi recom andări. D in acestea au fost incluse în actele norm ative un num ăr de 8 .865, adică 45% . A dm inistraţia publică centrală a inclus 109 (56% ) din cele 195 de recom andări prim ite.

N um ărul şedinţelor care nu au fost publice este de 198, iar m otivaţia restricţionării accesului este urm ătoarea: vot secret în 76 de cazuri, inform aţii exceptate pentru 53 de cazuri, iar restul de 69 de cazuri au alte motive.

M otivaţia pentru care şedinţele nu au fost publice

alte motive35%

vot secret38%

inform aţii excepţionale

27%

În urma celor 42.334 de şedinţe publice organ izate s-au elaborate 17.636 de procese verbale, 16 de

către autorităţile centrale şi 17 .620 de către cele locale. D in aceste 17636 de procese verbale un num ăr de 14.559 (83% ) au fost făcute publice, 5 de către adm inistraţia centrală şi 14554 de către cea locală.

D in cele 125 de acţiuni în justiţie intentate adm inistraţiei pentru nerespectarea prevederilor L52, 86 (69% ) au fost rezolvate în favoarea reclam antului, 21 (17% ) au fost rezolvate în favoarea instituţiei, iar 18 (14% ) sunt în curs de soluţionare.

N um ărul acţiunilor în justiţie pentru nerespectarea prevederilor L52 intentatate

adm inistraţiei

rezolvate favorabil

reclamantului69%

rezovate favorabil instituţiei

17%

în curs de soluţionare

14%

56