DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA POLTICA EN MATERIA DE
INMIGRACINAlumno: Jos Luis Cano Martnez
ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS
Fecha de entrega
19/02/2014
TRABAJO FIN DE CARRERA
NDICE DE CONTENIDOS
31.INTRODUCCIN
42.OBJETIVOS
42.1.ANTECEDENTES
63.LA AGENDA Y LA INFLUENCIA DE LOS FACTORES INTERNACIONALES
63.1.Formacin de la agenda
73.2.Influencia de los factores internacionales
84.OBJETO DE LAS POLTICAS DE INMIGRACIN
85.DIMENSIONES, OBJETIVOS E INSTRUMENTOS
96.DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES DE
GOBIERNO
107.EVOLUCIN
107.1.PERODO 1980-1990
127.2.PERIODO 1990-1996
157.3.PERIODO 1996-2002.
22PERIODO 2002-
228.ENTRADA DEL FENMENO DE LA INMIGRACIN EN LA AGENDA POLTICA
NACIONAL
229.EL PESO DE LOS FACTORES INTERNACIONALES EN LA AGENDA
2310.LA INFLUENCIA DE LAS INSTITUCIONES EUROPEAS MARCA LA
EVOLUCIN DE LA AGENDA DE LA POLTICA ESPAOLA DE INMIGRACION ..
2411.INFLUENCIA DE LOS FACTORES INTERNACIONALES EN PROCESOS DE
TRANSFERENCIA DE POLTICAS
2612.PRETENSIN DE LA INFLUENCIA DE FACTORES INTERNACIONALES
2713.CONCLUSIONES
3014.BIBLIOGRAFA
DIMENSIN Y ALCANCE DE LA AGENDA POLTICA EN MATERIA DE
INMIGRACIN1. INTRODUCCINPor primera vez en su historia, Espaa fue
durante la dcada de los aos 80, destino del trfico migratorio
internacional de poblacin. Esto contribuy de manera slida a
transformar social, econmica y polticamente el pas. Espaa se
convierte as en el pas de destino de los flujos internacionales de
poblacin dando lugar a una de las novedades ms destacadas de las
migraciones a nivel internacional: la entrada de un subsistema
migratorio en la Europa del Mediterrneo.Se requiri de un proceso de
adaptacin tanto a nivel de mentalidades de la sociedad pblica como
de las decisiones polticas. Esta transformacin, supeditada en un
principio a las presiones externas, se desarroll en los aos 90 con
la ejecucin de una poltica de inmigracin codiciosa y de cierta
dificultad.
Con el cambio de siglo, la poltica de inmigracin reviste otros
tintes ms maduros y con nuevas metas, propagndose a todos los
mbitos de la administracin. Pero no son pocas las voces que
defienden polticas ms restrictivas, con nuevos criterios para la
admisin y la limitacin del acceso de los inmigrantes a los
servicios que suministran los programas sociales. Por un lado estn
los que perciben sta situacin como sospechosa, y por otro, se
encuentran los que ven el impacto positivo para Espaa avalado adems
por informes econmicos y sectores sociales. En especial, la
aportacin demogrfica y como creadores de empresas y trabajadores en
sectores tales como la agricultura, la construccin o el servicio
domstico.2. OBJETIVOS
El presente trabajo tiene como objetivo abordar la relevancia e
importancia, de un lado, de la dimensin europea en la poltica de
inmigracin espaola teniendo en cuenta la progresiva incorporacin de
la inmigracin a la agenda de las instituciones comunitarias, y de
otro, la dimensin interna en cuanto a la incorporacin de la cuestin
de la inmigracin a la agenda nacional de gobierno y la evolucin de
la agenda de la propia poltica espaola de inmigracin. Es decir, la
hiptesis de que desde el entendimiento y competencia de las
instituciones comunitarias sobre cmo hacer frente al fenmeno de la
inmigracin ha sido utilizado para desarrollar la poltica espaola de
inmigracin.2.1. ANTECEDENTESLa materializacin de Espaa haca el
exterior se lleva a cabo, primero con su incorporacin a la OTAN y
seguidamente a las Comunidades Europeas.
Este proceso de internacionalizacin creciente de Espaa se
desarrolla de forma paralela a numerosos subprocesos que se ligan
al cambio de rgimen. Tras la aprobacin de la Constitucin de 1978 se
instaura la monarqua parlamentaria, se establecen unas reglas
democrticas del juego poltico y se abre un proceso de
descentralizacin poltica y administrativa. El cambio de rgimen se
ha traducido en impactos claros en materia de polticas pblicas
(Gunther, 1996); aun cuando las actuales polticas presentan
simultneamente elementos de continuidad y de cambio respecto a las
polticas de la dictadura (Subirats y Gom, 1997).La poltica de
inmigracin surge entre 1983 y 1986, caracterizndose por un cambio
en el modo de elaboracin de polticas haca una lgica ms
anticipativa, pero tambin ms impositiva. Gran parte de los cambios
producidos en Espaa con ocasin del cambio de rgimen actuaron como
factores de atraccin: instauracin de la democracia, altos niveles
de estabilidad poltica y escasa conflictividad social, desarrollo
del Estado de Bienestar, el caudal de tolerancia de la poblacin
espaola o la integracin de Espaa en Europa. No obstante, los altos
niveles de desempleo producidos durante los aos 80 y parte de los
90 pueden haber jugado un papel disuasorio.3. LA AGENDA Y LA
INFLUENCIA DE LOS FACTORES INTERNACIONALES
3.1. Formacin de la agenda
La formacin de la agenda es el proceso a travs del cual ciertos
problemas o cuestiones llegan a llamar la atencin seria y activa
del gobierno como posibles asuntos de poltica pblica (Elder y Cobb,
196:77). Es un proceso poltico donde compiten no slo asuntos y
actores, tambin diferentes definiciones de los asuntos en
competicin. La eleccin de los instrumentos donde se representa la
opcin definitivamente adoptada suele revelar tanto la definicin del
problema que ha resultado vencedora como las condiciones en que se
ha introducido el asunto en la agenda.Es importante distinguir
entre:
Agenda sistmica: La integran aquellos asuntos de los que una
sociedad cree que debera ocuparse su gobierno
Agenda poltica, institucional o de gobierno: Incluye los asuntos
de los que efectivamente se ocupa el gobierno en cuestin.
No todo asunto pblico es un asunto de gobierno y viceversa.
Adems, la agenda poltica presenta un grado de estabilidad mayor que
la agenda sistmica debido a la magnitud del esfuerzo administrativo
que entraa para un gobierno hacerse cargo de un problema.
La formacin de la agenda de gobierno evidencia cual es la
estructura de poder que domina efectivamente el proceso de
elaboracin y puesta en marcha de una poltica (Aguilar Villanueva,
1996:27).3.2. Influencia de los factores internacionales
Los factores internacionales han sido muy estudiados desde el
mbito de la economa, no sucede lo mismo desde la ptica de la
Ciencia Poltica. Podra deberse al tradicional predominio ejercido
por la teora del Estado en la Ciencia Poltica, que atribuye a ste
un poder casi absoluto en el espacio delimitado por las fronteras
territoriales. Tanto la Ciencia Poltica como las relaciones
internacionales han contribuido a reforzar la idea de que en el
escenario poltico nacional o internacional los actores ms
relevantes son los Estados. Se consideraba que la influencia
externa era sinnimo de debilidad poltica.
La impermeabilidad de las fronteras estatales es cuestionada por
transformaciones relacionadas con la revolucin de las tecnologas de
la informacin. Precisamente una de las estrategias adoptadas por
los Estados europeos para hacer frente a los efectos negativos de
la globalizacin ha sido la integracin supranacional, entendida as a
partir de la dcada de los ochenta (Castells, 1999b: 343-367). El
avance imparable de la globalizacin est forzando el estudio de
buena parte de los procesos internos, nacionales o domsticos como
si fueran dependientes del curso de los acontecimientos ocurridos
en el contexto internacional. Esta permeabilidad no es considerada
como sinnimo de debilidad estatal, cada vez adquiera ms fuerza la
idea de que algunos problemas de la ciudadana solo pueden ser
abordados con xito a escala internacional: medio ambiente,
desarrollo regional, comercio.Con un mundo interconectado
tecnolgicamente, econmicamente y cada vez ms polticamente, incluso
la aprobacin de una ley estatal constituye una respuesta a fenmenos
transnacionales, como ocurre con los movimientos migratorios.4.
OBJETO DE LAS POLTICAS DE INMIGRACIN
Inmigracin, no emigracin. Se trata de dar respuestas
gubernamentales para as hacer frente a la inmigracin, a la entrada
de personas al territorio nacional con voluntad de permanencia, y
no a la emigracin o al retorno de sta.
Inmigracin econmico, no poltica. Motivos econmicos o motivos
polticos. Se diferencia as entre poltica de inmigracin, para hacer
frente a la inmigracin econmica, y la poltica de asilo, para hacer
frente a la inmigracin poltica. Las polticas de inmigracin y las de
asilo son interdependientes en muchos aspectos, por lo que las
legislaciones nacionales intentan precisar al mximo que se entiende
por inmigrante y qu por asilado. La legalidad y la ilegalidad.
Referida a la situacin legal o ilegal en que se encuentre el
inmigrante en el territorio nacional. Se trata de polticas
normativas, restrictivas, centran sus estrategias en la actuacin de
las fuerzas de seguridad y suelen recurrir a procesos
extraordinarios de regularizacin.
5. DIMENSIONES, OBJETIVOS E INSTRUMENTOSPodemos distinguir
cuatro dimensiones:
Prevencin
Admisin
Control
Integracin
Se distinguen entre ellas por el objetivo que persiguen y que
renen un conjunto de instrumentos de poltica pblica que permiten
alcanzarlo. Se trata de dimensiones interdependientes entre s y
respecto a otros sectores de poltica pblica de los gobiernos del
pas receptor y de otros pases.
6. DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES DE
GOBIERNOLa poltica de inmigracin suele ser mbito competencial del
nivel central de gobierno y administracin, el Estado en los pases
europeos. Sin embargo, los estados se encuentran sometidos a
presiones que afectan a la poltica de inmigracin, por una parte,
existe una tendencia a transferir parte de la dimensin de prevencin
y de la admisin de la inmigracin actores supraestatales y por otra,
los gobiernos subnacionales suelen hacerse cargo de las acciones
que se desarrollan en el mbito de la integracin de los inmigrantes.
As, los gobiernos centrales focalizan su atencin en aquella parte
de la poltica pblica que presenta un mayor componente regulativo:
el control y la regulacin de la entrada, la estancia y la salida de
inmigrantes.Encontramos tambin actores institucionales competentes
en materia de inmigracin como los poderes Legislativos, Judicial y
Ejecutivo de los distintos niveles de gobierno y actores polticos y
sociales como partidos polticos, sindicatos, Iglesia,
organizaciones no gubernamentales y asociaciones de inmigrantes.7.
EVOLUCIN7.1. PERODO 1980-1990Con la Ley Orgnica7/1985 de 1 de julio
sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en Espaa (LODLEE) se
inaugura un espacio de poltica pblica que no haba sido desarrollado
hasta entonces.
La Constitucin Espaola aprobada en 1978, recoge en su artculo
149.1.2, que el Estado tiene competencia exclusiva sobre
nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y derecho de asilo
y en su artculo 13.1, que los extranjeros gozarn en Espaa de las
libertades pblicas que garantiza el Ttulo I, de los derecho y
deberes fundamentales, en los trminos que establezcan los tratados
y la ley.
La LODLEE, es pues un desarrollo del artculo 13.1 de la
Constitucin Espaola. Rene los instrumentos que guardan relacin con
las dimensiones de admisin y control: contiene disposiciones sobre
la prctica totalidad de los objetivos e instrumentos asociados con
estas dimensiones. Pone en manos del Ministerio del Interior y del
conjunto de las delegaciones territoriales la prctica totalidad de
la aplicacin de la misma tal como recoge su reglamento de ejecucin
RD 1119/1986.Con la LODLEE tiene comienzo el primer proceso de
regularizacin, y se plantea el desarrollo de un sistema de cuotas
definidos en atencin a las necesidades del mercado de trabajo
espaol, aunque ste mecanismo no ser implantado hasta la primera
mitad de la dcada siguiente.
Durante los aos 80, Espaa deja de ser un pas de emigrantes para
transformase en un pas de inmigracin. A pesar de esto, las cifras
no resultan an significativas ni en trminos demogrficos ni en
trminos de problema pblico o de preocupacin de la sociedad espaola
respecto al flujo de extranjeros legales o ilegales hacia
Espaa.
Puede entonces afirmarse que la poltica de inmigracin existente
en sos aos nace con la LODLEE que sale adelante como iniciativa
promovida por un gobierno socialista carente de experiencia en
materia de inmigracin y de un proceso reflexivo que tuviera en
cuenta las particularidades del entorno social, poltico e
institucional de Espaa.
Con la Ley Orgnica 10/1985, de 2 de agosto, de autorizacin para
adhesin de Espaa a las Comunidades Europeas, culmina el camino
hacia Europa, seguida del Acta de adhesin de Espaa y Portugal de 11
de junio de 1985. En poltica de inmigracin, la adopcin de un rgimen
administrativo diferente para los nacionales de los Estados
Miembros, ser la consecuencia ms directa e inmediata de la adhesin
configurando una categora propia de extranjeros con un rgimen
jurdico autnomo.En febrero de 1986, la firma del Acta nica Europea,
inclua un programa de armonizacin en materia de poltica de
inmigracin. La Comisin Europea, que insista desde marzo de 1985 en
la necesidad de incorporar la inmigracin a la agenda de la CE,
intentaba abrir un espacio para concertar las polticas migratorias
de los distintos Estados Miembros.
Los hechos ms representativos sucedan en el mbito
intergubernamental. As, el 14 de junio de 1985 se firma el Acuerdo
de Schengen entre los gobiernos de los Estados de la Unin Econmica
Benelux, de la Repblica Federal de Alemania y de la Repblica
Francesa, relativo a la supresin gradual de los controles en las
fronteras comunes. La cuestin de inmigracin era tratada en foros
europeos ms informales, como el Grupo de TREVI y el Grupo Ad Hoc de
Inmigracin. En el mbito intergubernamental ser tratada como una
cuestin de seguridad pblica.La experiencia reinante en los pases
europeos en materia de inmigracin se diriga a orientaciones de
carcter restrictivo, como las que se haban adoptado en Francia y
Alemania a partir de la crisis econmica de 1973.
7.2. PERIODO 1990-1996En 1990 la inmigracin regular es puesta de
relieve por los medios de comunicacin.El Grupo Parlamentario IU-IC
presenta una mocin en el Congreso de los Diputados que concluye con
la adopcin de una Proposicin no de Ley sobre la situacin de los
extranjeros en Espaa cuyas medidas se llevaran a cabo en los aos
siguientes, como la creacin de las Oficinas de Extranjeros, de la
Comisin Interministerial de Extranjera y de la Direccin General de
Extranjera y Asilo.
La regularizacin de 1991 supuso el arranque de un nuevo
planteamiento global en materia de extranjera. La incorporacin de
elementos de integracin social a la agenda espaola de la poltica de
inmigracin est vinculada a la aspiracin del Gobierno espaol a
formular una poltica global en materia de inmigracin que, adems de
las dimensiones de control y admisin, incluya la de prevencin, que
no se desarrollara por el momento, y la de integracin social.
La Resolucin de 7 de junio de 1991 abre el segundo proceso de
regularizacin de inmigrantes en Espaa, aproximadamente 108.000
inmigrantes. No obstante, comparado con otros pases comunitarios
con porcentajes de poblacin extranjera entre el 3 por ciento y el
5, en Espaa no se alcanza el 0,8 por ciento. Dos aos ms tarde se
realiza la primera convocatoria anual para cubrir un contingente de
trabajadores extranjeros, aunque en 1996 cambi la coalicin
gobernante y no se convoc.En 1991 se crea la Direccin General de
Migraciones en el Ministerio de Asuntos Sociales. Las
administraciones territoriales se involucran en la poltica
inmigracin a travs del Plan para la Integracin Social de los
Inmigrantes (PISI) vertebrado por la administracin central y cuyas
medidas centrales seran la creacin del Foro para la Integracin
Social de los Inmigrantes y el Observatorio Permanente de la
Inmigracin (OPI).Tras la celebracin de elecciones generales en
1996, un nuevo reglamento de ejecucin de la Ley Orgnica 7/1985 dara
lugar al tercer proceso de regularizacin mostrando la existencia de
unos 25 mil inmigrantes.El comienzo de la dcada de los 90 registra
una tmida entrada de inmigracin en la agenda comunitaria. Sin
embargo, en el gobierno espaol empez a surgir una percepcin de
peligro para la seguridad nacional motivada por la inmigracin
magreb hacia Espaa y la inestabilidad poltica en el norte de frica.
Ms tarde el reforzamiento de la cooperacin econmica bilateral entre
Marruecos y Espaa poda ser interpretado como un trade off entre
control de migracin y cooperacin econmica. Paralelamente concluye
el perodo transitorio en el que haba estado restringida la libre
circulacin de trabajadores entre Espaa y Portugal, por un lado, y
los otros Estados Miembros por otro.
El Tratado de Maastricht o de la Unin Europea (TUE) cre un
espacio intergubernamental de toma de decisiones en el marco del
cual podran tratarse entre otros, los asuntos migratorios: la
Cooperacin en Justicia y Asuntos de Interior. La entrada de la
poltica de inmigracin en la agenda institucional europea, se
vincula a temas de seguridad interna, igual que ocurra en la dcada
anterior. Al margen de las instituciones comunitarias, se firma el
Convenio de Aplicacin del Acuerdo Schengen en 1990, que Espaa
ratifica en 1993.La Comisin Europea continua promoviendo el debate
acerca de la necesidad de incorporar la inmigracin a las polticas
comunitarias y de hacerlo asumiendo un planteamiento global de la
cuestin migratoria, que incorpore, adems de las dimensiones de
admisin y control, las de prevencin y de integracin social.
7.3. PERIODO 1996-2002. La primera legislatura gobernada por el
PP no presentaba novedades, era ms bien continuista respecto a la
poltica de inmigracin desarrollada por el gobierno anterior.
El final de la legislatura 1996-2000 y el comienzo de la
siguiente se suceden numerosos acontecimientos a nivel poltico,
social y meditico que hacen de la inmigracin la tercera preocupacin
de los espaoles. Se introducen pequeos cambios organizativos en la
poltica de inmigracin que no alteran significativamente el diseo
proyectado por los anteriores gobiernos.En el ao 1999 la poltica
pblica, el disenso entre las fuerzas polticas y el problema pblico
en torno a la inmigracin se hacen ms visibles para los
ciudadanos.
Ejemplos de los acontecimientos polticos, sociales y mediticos a
los que se ha hecho referencia con anterioridad, son los ocurridos
en El Ejido y Lorca, y el causado por la entrada de inmigrantes en
pateras:
1. El Ejido. Salta a los medios de comunicacin por la existencia
de graves conflictos de convivencia entre la poblacin inmigrante,
mayoritariamente de origen magreb, con la poblacin local de El
Egido. Los disturbios causados llaman la atencin no slo de los
medios de comunicacin, sino tambin la presencia de miembros del
Gobierno espaol y declaracin del Presidente de la Comisin Europea y
del Parlamento Europeo. En el mbito de la poltica nacional, estos
sucesos ponen de relieve las dificultades para proceder a la
integracin social de algunos colectivos y para conciliar los puntos
de vista de lderes nacionales y regionales del PP, por un parte, y
lderes locales del mismo partido, por otra, en materia de
convivencia intercultural.2. Lorca. El 3 de enero de 2001, una
furgoneta es arrollada por un tren en un paso a nivel sin barreras.
Mueren doce inmigrantes ecuatorianos y al parecer no posean ni el
permiso de residencia ni el de trabajo. Acudan a trabajar sin
contrato a una plantacin de brcol. Das despus del suceso, se
increment la polmica sobre las condiciones de vida y de trabajo de
los inmigrantes ilegales en Espaa. UGT y CCOO intervinieron en
ella.3. La entrada de inmigrantes en patera. Las fuerzas y cuerpos
de seguridad del Estado detienen, en el ao 2000, a 15.195
inmigrantes que intentan entrar a Espaa a bordo de pateras. Esta
cifra se vuelve a disparar en el ao 2001. Aun as, la cifra de
muertos en la travesa del Estrecho ronda los 4.000 seres humanos
(El Pas, 25/07/01).
Estos casos, entre otros, sirvieron para que los distintos
partidos polticos, a excepcin el de gobierno, plantearan la
necesidad de reformar la legislacin de extranjera. As, tras 18
meses negociando, el Gobierno pide a los parlamentarios de su
partido que cambien su postura. El argumento utilizado ante la
opinin pblica ser que la propuesta de reforma que el Parlamento
haba elaborado entraba de lleno en contradiccin con las
conclusiones de la Cumbre de Tampere.
El 22 de diciembre de 1999 se aprueba el texto que consagraba la
reforma de la legislacin de extranjera, pero ste no era ni el
acordado entre las fuerzas parlamentarias ni el del Gobierno: la
Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de
los extranjeros en Espaa y su integracin social. Supuso adems, una
derrota parlamentaria del PP y situ el tema en un primer plano de
la poltica nacional.El problema de la inmigracin fue hbilmente
utilizado por el Partido Popular durante la campaa previa a las
elecciones generales del ao 2000. La LO 8/2000, de 22 de diciembre,
modifica a la LO 4/2000 recientemente aprobada. Se aprueba su
reglamento de ejecucin en el verano de 2001, dando lugar a un nuevo
proceso de regularizacin.
En cuanto a los derechos y libertades de los extranjeros no
existen diferencias significativas con la Ley 7/1985, sigue siendo
un texto centrado en las dimensiones de admisin y control, aunque
en su denominacin se haga referencia a la integracin social de los
extranjeros en Espaa. Supone tambin una radicalizacin en los
componentes de control y una marcha atrs en los derechos
reconocidos a los inmigrantes.
En mayo de 2000 se crea la Delegacin del Gobierno para la
Extranjera y la Inmigracin, y la Direccin General de Extranjera e
Inmigracin. La entrada en la escena del Delegado del Gobierno
tendra lugar con motivo de la presentacin del Programa GRECO
(Programa Global de Regulacin y Coordinacin de la Extranjera y la
Inmigracin en Espaa, 2000-2004), aprobado por el Consejo de
Ministros el 30 de marzo de 2001.Con la Ley 4/2000 se produce un
cuarto proceso extraordinario de regularizacin y se presume que
puede haber aflorado la presencia de aproximadamente 200.000
extranjeros no comunitarios, lo que lo convierte en un proceso de
regularizacin sin precedentes.
Segn las cifras oficiales el nmero de extranjeros residentes en
Espaa ha ido creciendo a lo largo de todo el periodo considerado.
As la poblacin espaola en el ao 1999 se sita en 39.418.017: la
poblacin extranjera residente representaba el 2 por ciento; si no
contabilizamos los extranjeros comunitarios residentes,
eurociudadanos, el fenmeno inmigracin considerado problema pblico
no alcanza el 1 por ciento. La transformacin ms importante en
trminos nacionales tiene que ver con la composicin interna del
grueso de los residentes extranjeros (Tabla 1), as a partir del ao
2000 residen en Espaa menos extranjeros comunitarios que
extracomunitarios. Aun eludiendo a los extranjeros comunitarios, la
poblacin extranjera residente en Espaa presenta una gran
heterogeneidad, lo que plantea dificultades adicionales de cara al
diseo de polticas de integracin.Tabla 1
Extranjeros residentes segn tipo de rgimen (1995-2000)
AORGIMEN COMUNITARIORGIMEN GENERALTOTAL RESIDENTES
EXTRANJEROS
199559%41%499.773
199659%41%538.984
199755%45%609.813
199853%47%719.647
199952%48%801.329
200047%53%895.720
Fuente: Ministerio del Interior; El Pas.La inmigracin aparece en
la agenda sistmica espaola en septiembre de 2000: para el 7% de los
espaoles es un problema importante. Esta preocupacin se fue
intensificando hasta ocupar la tercera posicin en febrero de 2001
(Tabla 2). La primera y segunda posicin suele estar ocupada por el
terrorismo y el paro.
Tabla 2
La inmigracin en la agenda sistmica espaola (septiembre
2000-julio 2001)
FECHA DEL BARMETROIMPORTANCIA ATRIBUIDA A LA INMIGRACINPOSICIN
EN LA AGENDA SISTMICA
Julio 200115,0%4
Junio 200116,1%4
Mayo 200113,9%4
Abril 200116,8%4
Marzo 200116,9%3
Febrero 200131,1%3
Enero 200117,6%4
Diciembre 200010,4%5
Noviembre 20005,5%8
Octubre 20006,9%7
Septiembre 20006,7%7
Fuente: Datos extrados de los barmetros del CIS
La preocupacin de los espaoles por la inmigracin se puede
concretar en dos aspectos:1. La existencia de una percepcin de los
inmigrantes y de la inmigracin en funcin de su procedencia,
entendida sta en trminos de reas de desarrollo econmico.
2. El concepto de inmigrante asociado a una sola categora de
extranjeros: los que el ciudadano llama o denomina moros, rabes o
marroques.
A partir del cambo de coalicin gobernante en 1996, influirn ms
los temas de seguridad pblica. El asilo poltico se convertira en su
caballo de batalla en Europa, especialmente en relacin al tema del
terrorismo. En consecuencia, la preocupacin por la lucha contra el
terrorismo ser el origen de la propuesta espaola de organizar en
1999 una cumbre sobre Justicia e Interior.
El Tratado de Amsterdam, octubre de 1997, contiene dos
novedades:1. Incorporacin de los acuerdos de Schengen
2. Posibilidad de comunitarizacin de distintas materias
integrantes de la poltica de inmigracin, con plazos y niveles
distintos.
El Tratado implic la creacin de la Direccin General de Justicia
y Asuntos de Interior en la Comisin cuyo objetivo sera hacer
realidad el espacio de libertad, seguridad y justicia.
En julio de 2000, como consecuencia de la tragedia de Dover
donde fallecen 58 ciudadanos chinos cuando intentaban entrar
ilegalmente en el Reino Unido, produce un cambio radical de las
autoridades europeas respecto a la poltica de inmigracin: el
rechazo hacia las polticas de inmigracin cero porque no es
congruente con la realidad de la existencia de una demanda de mano
de obra clandestina y con la explotacin de los inmigrantes
indocumentados en suelo europeo. Se plantea as una nueva estrategia
para intentar evitar, no slo controlar, la inmigracin,
estableciendo canales para la inmigracin legal. En el mismo
sentido, se inscribe la propuesta de directiva, elaborada por la
Comisin, sobre las condiciones de entrada y residencia de personas
no comunitarias con fines de empleo que, en caso de ser aprobada,
se convertira en la primera medida que permitira regular y
coordinar la entrada de inmigrantes en la UE.PERIODO 2002-
8. ENTRADA DEL FENMENO DE LA INMIGRACIN EN LA AGENDA POLTICA
NACIONALAnalizando los acontecimientos precedentes en los prrafos
anteriores se extrae la conjetura de que en la formacin de la
agenda poltica nacional no slo han influido factores nacionales,
sino tambin internacionales relacionados con el desarrollo de
algunas dinmicas ligadas al proceso de integracin en Europa.Es de
resaltar como la inmigracin entra en la agenda sistmica quince aos
despus de haberlo hecho en la agenda poltica, es decir, ha
preocupado antes al Gobierno que a la ciudadana. Hasta el ao 1985
no existen realmente indicadores nacionales que hicieran necesario
dotarse de una poltica de inmigracin. No ser hasta el otoo de 1999,
cuando los acontecimientos sociales y polticos ocurridos en Espaa
se obtengan las circunstancias necesarias para que el tema sea
incorporado a la agenda poltica.
9. EL PESO DE LOS FACTORES INTERNACIONALES EN LA AGENDAEuropa, y
ms concretamente con la integracin de Espaa en la Unin Europea se
intensifica los problemas de inmigracin en nuestro pas. Es decir,
existe una cierta influencia, no como imposicin, de la UE en la
formulacin de la poltica espaola de inmigracin.Espaa suscribi
varios compromisos internacionales que condicionaron el
planteamiento del Gobierno espaol en materia de poltica de
inmigracin; estos compromisos contribuyeron a hacer un esfuerzo
importante por normalizar la categora de inmigrante a nivel
europeo, estableciendo listas de pases a cuyos nacionales se les
exige visado para entrar en el territorio comunitario.
10. LA INFLUENCIA DE LAS INSTITUCIONES EUROPEAS MARCA LA
EVOLUCIN DE LA AGENDA DE LA POLTICA ESPAOLA DE INMIGRACINLa
influencia que realizan las instituciones europeas en la formacin
de la poltica espaola de inmigracin es ms bien discreta. Observando
la evolucin de la agenda de la poltica de inmigracin nos damos
cuenta de algunas seales que indican el impacto de la evolucin del
debate europeo en torno a la inmigracin, sintetizado en algunos
documentos elaborados por la Comisin Europea. As, Espaa, sin
experiencia previa en materia de inmigracin, carente de debate
social y poltico sobre cmo abordar el tema, inicia su poltica de
inmigracin incluyendo en ella solamente las dimensiones de admisin
y control, en consonancia con el planteamiento que imperaba en
Europa desde la crisis de los aos setenta: puertas cerradas o
inmigracin cero.
Posteriormente, ya a principio de los noventa, Espaa comienza a
reflexionar y se plantea la necesidad de hacer realidad una poltica
de inmigracin, que incluya las dimensiones de integracin y de
prevencin. As, la dimensin de integracin pasa a formar parte de la
definicin que hace el Gobierno central de la poltica de inmigracin
en 1994, una vez asentada la idea en Europa. La incorporacin real
de la dimensin de prevencin a la formulacin espaola est
irremediablemente ligada a la existencia de un planteamiento comn a
nivel europeo.
11. INFLUENCIA DE LOS FACTORES INTERNACIONALES EN PROCESOS DE
TRANSFERENCIA DE POLTICASEstas coincidencias entre el debate
europeo y la agenda de la poltica de inmigracin apuntan hacia la
posibilidad de que se hayan producido procesos de transferencia de
polticas. En 1985, cuando empezaba a hablarse de introducir el tema
en la agenda comunitaria, las polticas de inmigracin de varios
pases europeos evolucionaban, desde la crisis econmica de 1973,
haca la convergencia al menos en sus planteamientos restrictivos.
En materia de integracin de los inmigrantes, sin embargo, los
enfoques nacionales mostraban una mayor divergencia.Cuando Espaa se
adhiere a las Comunidades Europeas entra en contacto una comunidad
internacional que haba ido acumulando conocimiento y experiencia
sobre muchos problemas pblicos, acumulacin de la que se han servido
los policy makers espaoles en materia de poltica de inmigracin.
Entre los pases avanzados, la Unin Europea es nica como cuerpo
intergubernamental que no slo mueve ideas sino que tambin tiene una
pequea pero creciente autoridad sobre los Estados Miembros. Las
comunidades de expertos, por el contrario, tienen un carcter ms
informal y la integracin europea favorece la aparicin de
comunidades de este tipo tanto para las reas sobre la Unin Europea
tiene autoridad forma como para aquellas sobre las que an no la
tiene.
En resumen, todos los mecanismos causantes de la convergencia de
polticas, formales o informales, operan en el espacio europeo. En
consecuencia, en la formacin de la poltica espaola de inmigracin
han intervenido procesos de transferencia de polticas que han
operado desde las instituciones comunitarias y de las comunidades
de expertos.El enfoque de la transferencia de polticas para
explicar la formacin de las polticas pblicas europeas se completa a
travs de procesos de isomorfismo, procesos por medio de los cuales
las polticas de diferentes pases o niveles de gobierno se aproximan
en cuanto a su estructura, contenido, objetivos e instrumentos. Es
decir, un gobierno puede imitar o copiar el modelo de poltica
pblica de otro sin que necesariamente exista entre ellos una
relacin previa de dependencia o de poder alguna. Se intenta con
ello dar respuesta a una situacin de incertidumbre, no se busca
eficiencia, sino legitimidad. El Gobierno espaol, para salir de la
situacin de aislamiento en que estuvo durante mucho tiempo y
obtener la legitimidad necesaria para dar credibilidad a las
transformaciones que tenan lugar en el espacio interno, recurri no
slo a la adhesin a muchas organizaciones internacionales sino
tambin a tener en cuenta los modelos y planteamientos de polticas
pblicas de otros pases para desarrollar sus propias polticas
pblicas.
As, el diseo espaol de poltica de inmigracin no se corresponde
en su totalidad con el planteamiento restrictivo dominante en
Europa. Por tanto, no todos los instrumentos en que se concreta la
poltica espaola de inmigracin proceden de la inspiracin obtenida en
las fuentes europeas de conocimiento.
12. PRETENSIN DE LA INFLUENCIA DE FACTORES INTERNACIONALES
Hasta 1999 se puede decir que el tema de la inmigracin ha estado
ausente entre las prioridades de las autoridades nacionales,
ninguno de los grandes partidos se refera al mismo durante las
campaas electorales, aunque haba una poltica pblica de inmigracin
que pasaba casi desapercibida. Fue en otoo cuando surgi de modo
pblico y notorio y se vincul por parte del Gobierno espaol en el
plano discursivo, su planteamiento nacional a un claro y ntido
planteamiento europeo.Por un lado, la cumbre de Tampere, en la que
se haba hablado de la necesidad de llegar a un planteamiento comn
en materia de poltica de inmigracin, pero sin plantear decisiones
vinculantes para los Estados Miembros, y por otro, los resultados
de algunas encuestas ponan de relieve la tendencia de los espaoles
a transferir la responsabilidad restrictiva a las instancias
supranacionales de la Unin Europea a la hora de regular los flujos
migratorios. En consecuencia, no existi una imposicin europea en
poltica de inmigracin, tan slo una cumbre europea que aprovech el
Gobierno espaol para justificar su cambio de estrategia. Se observa
una escasa conciencia de los actores polticos respecto a la
influencia europea hasta muy recientemente. En cualquier caso, el
nivel de gobierno que con ms facilidad se apropia de la dimensin
europea como estrategia discursiva es el central. Y, dentro de ste,
el actor ms consciente de la influencia de las directrices
procedentes de Europa en materia de poltica de inmigracin, antes
incluso de que el tema entrara en la agenda sistmica espaola, fue
el Ministerio de Asuntos Exteriores.
13. CONCLUSIONESPersonalmente opino que la poltica de inmigracin
en Espaa, desde sus orgenes hasta la fecha, est en constante
evolucin, sometida a cambios dinmicos, puesto que los flujos
migratorios pueden variar en cuanto a su composicin y respecto a su
distribucin. A mi entender se trata pues de un fenmeno
inconcluso.
Respecto al presente trabajo y desde el punto de vista analtico,
aunque la poltica de inmigracin sea desde una ptica formal una
pertenencia exclusiva de los Estados y se integre con gran
dificultad a la agenda de las instituciones europeas, en las tomas
de decisiones que hacen los gobiernos de los Estados se refleja la
transcendencia de factores que se extienden al mbito nacional.Desde
el punto de vista terico, quedan patentes las barreras,
limitaciones, los impedimentos y obstculos de los gobiernos
considerados todopoderosos en cuanto a la gestin de los asuntos
pblicos. Algunos autores hacen referencia a una crisis de
legitimacin de los Estados en contextos de globalizacin.Es
interesante tambin observar cmo en asuntos que no se encuentran
incluidos en la agenda inicial de los Estados Miembros se
desarrolla el proceso de integracin europea. Adems, el inters
europeo por el fenmeno de la inmigracin est estrechamente vinculado
a la creacin del mercado interior, lo que deja patente la tendencia
acaparadora del proceso de integracin que se inici englobando a la
economa, para despus influir sobre lo poltico.No obstante, a pesar
de la crisis econmica que nos engloba y de la involucin migratoria
en la que estamos instalados, tanto la poltica de la Unin Europea
como la espaola, comparten cuatro ejes de actuacin: 1) control de
flujos migratorios y lucha contra las mafias que trafican con
personas; 2) vinculacin de la inmigracin al mercado de trabajo; 3)
planes y actuaciones para la integracin social; y 4) apoyo a las
polticas de codesarrollo con los pases de origen, a fin de frenar
la pobreza y los conflictos como causas de migracin, convirtiendo
la salida del pas en una opcin para la persona y no slo en una
necesidad para cubrir un nivel bsico de vida en su hogar.Por ltimo,
quiero resaltar la coincidencia con el profesor D. Enrique Conejero
en cuanto a que las polticas migratorias deberan de ser proactivas
lo que implicara la toma de iniciativas en el desarrollo de
acciones creativas y audaces para, de un lado, anticiparse e
impulsar las ventajas de la inmigracin como elemento dinamizador
del mercado laboral, impacto positivo en la tasa de natalidad,
diversidad cultural, etc, y de otro, atenuar o mitigar sus amenazas
respecto a tensiones en los servicios pblicos, inseguridades,
sospechas, etc que dificultan ms la puesta en marcha de soluciones
eficaces a problemas. As como la bsqueda un pacto de Estado, la
senda de acuerdos, en lo realmente importante, y la cooperacin
recproca y conjunta entre todos los estados a nivel europeo con una
mayor coordinacin para alcanzar una regularizacin homognea
global.14. BIBLIOGRAFABarb, E. (1999), La Poltica europea de Espaa,
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149-176.
ALUMNO:
D. JOSE LUIS CANO MARTNEZ
DIRECTOR DEL TRABAJO:
D. ENRIQUE CONEJERO PAZ
VALENCIA, FEBRERO 2014
ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS
CURSO ACADMICO 2013/2014
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"http://umh.edu.es/img/cabeceras/logo-umh-hor.png" \*
MERGEFORMATINET
Se materializa en el RD 1099/1986 sobre entrada, permanencia y
trabajo en Espaa de ciudadanos de Estados Miembros de las
Comunidades Europeas, modificado posteriormente por el RD 766/1992,
de 26 de junio, sobre entrada y permanencia en Espaa de nacionales
de Estados Miembros de las Comunidades Europeas, que a su vez sera
modificado por el RD 737/1995, de 5 de mayo.
Decisin 85/381 de 8 de julio de 1985, de la Comisin de las
Comunidades sobre procedimientos de notificacin previa y
concertacin de polticas migratorias. Anulada por el Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas el 9 de julio de 1987, lo que
obliga a una reformulacin de la propuesta original, a travs de la
Decisin 88/384, por la que se introduce una poltica de informacin y
consulta sobre polticas de inmigracin.
Aunque el Acuerdo no fue implantado con carcter inmediato, su
firma indica la preocupacin creciente por los asuntos de seguridad
interna ante la prevista desaparicin de las fronteras interiores
con el objetivo de instaurar el mercado nico.
RD 1521/1991 de creacin, competencias y funcionamiento de las
Oficinas de Extranjeros.
RD 511/1992 de creacin de la Comisin Interministerial de
Extranjera.
RD 2322/1993 de modificacin de la estructura orgnica del
Ministerio del Interior.
RD 1458/1991 de creacin de la Direccin General de Migraciones.
Posteriormente se reubicar en el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, a travs del Real Decreto 1173/1993 de reestructuracin de
Departamentos Ministeriales.
Las formaciones polticas que ms inters han demostrado por la
poltica de inmigracin son IU, CIU y, ms tarde, el PSOE.
RD 683/2000 de creacin de la Delegacin del Gobierno para la
Extranjera y la Inmigracin.
RD 807/2000 de creacin de la Direccin General de Extranjera e
Inmigracin.
Resolucin de 17 de abril de 2001 del Delegado del Gobierno para
la Extranjera y la Inmigracin.
RD 239/2000, de 18 de febrero por el que se establece el
procedimiento para la regularizacin de extranjeros prevista en la
disposicin transitoria primera de la Ley Orgnica 4/2000.
Instituto Nacional de Estadstica: poblacin de derecho a 1 de
julio de 1999.
Comunitarizacin segura e inmediata: lista de terceros pases
cuyos nacionales tengan la obligacin de disponer de visado; lista
de terceros pases cuyos nacionales estn exentos; modelo uniforma de
visado, para el cruce de las fronteras exteriores en el caso de
estancias inferiores a tres meses. Comunitarizacin inmediata
opcional: condiciones de entrada y residencia; normas sobre
procedimientos de expedicin de visados de larga duracin y permisos
de residencia; derechos y condiciones con arreglo a las cuales los
extracomunitarios residentes en un Estado miembro pueden residir en
otro.
Propuesta de Directiva del Consejo, de 10 de julio de 2001,
relativa a las condiciones en las que los nacionales de terceros
pases pueden viajar libremente en el territorio de los Estados
Miembros durante un perodo no superior a tres meses por la que se
introduce una autorizacin especfica de viaje y por la que se fijan
las condiciones de entrada para desplazamientos de una duracin no
superior a seis meses.
Alemn Bracho, Carmen y Alonso Seco, Jos Mara (2012): Polticas
pblicas para inmigrantes y emigrantes en Espaa. Aproximacin
histrica, terica y legislativa. Azarbe, revista internacional de
trabajo social y bienestar.
pg. 3
