Európska správa o rozvoji 2009

3

Kríza v rokoch 2008 a 2009 vyvolala najhorší globálny útlm od roku 1929. Hospodárska a finančná kríza postihla rozpočty krajín EÚ aj iných rozvinutých krajín, pričom priniesla hrozbu obrovského zadlženia, nezamestnanosť a sociálne problémy. Mimoriadne ničivo ovplyvnila zraniteľné krajiny predovšetkým z oblasti subsaharskej Afriky, pri ktorých sa spočiatku predpokladalo, že ich ochráni nízka finančná integrácia so zvyškom sveta. Hrozivá sociálno-ekonomická situácia subsaharskej Afriky si vyžaduje obnovenie záväzku, obavy EÚ z domácich sociálnych problémov však môžu odstaviť pozornosť a prostriedky z európskych politík rozvojovej pomoci na vedľajšiu koľaj. EÚ však musí zachovať – a prípadne aj posilniť – svoj záväzok voči subsaharskej Afrike a vyvarovať sa neúčinných politík pomoci. Bolo by vhodné prehodnotiť rozvojovú politiku EÚ voči nestabilným krajinám subsaharskej Afriky. Toto je cieľom Európskej správy o rozvoji za rok 2009 (ERD 2009).

Európska správa o rozvoji za rok 2009 obsahuje rozbor nákladov a znakov nestability (1. časť), schopností nestabilných krajín vyrovnať sa s negatívnymi otrasmi, ako napríklad s finančnou krízou z rokov 2008 a 2009 (2. časť), rozbor súčasného vkladu EÚ do záležitostí nestabilných krajín, ako aj potenciálu rozvojovej politiky EÚ čo sa týka pomoci pre zúčastnené strany v jednotlivých štátoch pri zvyšovaní odolnosti (3. časť). Správa sa zameriava na subsaharskú Afriku, pretože tento región evidentne zaostáva v oblasti konsolidácie štátu – to je všeobecná skutočnosť, ktorá sa nedá poprieť v žiadnom teoretickom spore o definícii a meraní stability – krajiny subsaharskej Afriky vždy predstavovali najpočetnejšiu skupinu nestabilných štátov (rámček 1) 1.

Rámček 0.1: Ktoré štáty subsaharskej Afriky sú nestabilné?

Existuje niekoľko klasifikácií a rebríčkov nestability štátu: v tejto správe sa používa operačný zoznam štátov subsaharskej Afriky v citlivej situácii, ako je uvedený tabuľke k rámčeku 1:

Tabuľka k rámčeku 0.1: Štáty subsaharskej Afriky v citlivej situácii

Angola Rovníková Guinea Nigéria Burundi Eritrea Rwanda Kamerun Etiópia Svätý Tomáš a Princov ostrov Stredoafrická republika Gambia Sierra Leone Čad Guinea Somálsko Komory Guinea-Bissau Sudán Dem. rep. Kongo Keňa Togo Konžská rep. Libéria Uganda Pobrežie Slonoviny Mauretánia Zimbabwe Džibutsko Niger

Zoznam zostavila organizácia OECD (2009), ale oficiálne ho neschválila. Je výsledkom kompilácie najnižších dvoch kvintilov z publikácie Svetovej banky Stav politiky krajín a ich inštitúcií za rok 2007, Brookingovho indexu slabých štátov v rozvojovom svete za rok 2008 a zahraničnopolitických ukazovateľov štátov za rok 2007, ktoré vypracovala Carletonská univerzita. V správe ERD za rok 2009 sa tento zoznam používa na operatívne účely, nejde však o jeho schválenie, pretože zastávame názor, že samotná definícia je veľmi dynamická (pozri 1. kapitolu).

Ľudská a hospodárska cena nestability si vyžaduje, aby rozvojové modely, stratégie a opatrenia boli orientované na budovanie odolnosti v spoločnosti, čiže na zvyšovanie schopnosti spoločensko-hospodárskeho systému prispôsobiť sa otrasom a meniacim sa podmienkami a vyrovnať sa s nimi tak, aby tým neboli ohrozené možnosti ľudí. Vo svete, kde sú globálne otrasy čoraz závažnejšie a postihujú čoraz viac ľudí, je odolnosť

1 Napríklad 29 zo 49 štátov, ktoré organizácia OECD označila za nestabilné (2009), leží

v subsaharskej Afrike.

Európska správa o rozvoji 2009

4

spoločensko-hospodárskeho systému zásadnou otázkou na ceste krajiny k rozvoju. Mala by byť hlavným cieľom národných stratégií rozvoja, a teda aj rozvojovej pomoci.

Nestabilné krajiny subsaharskej Afriky majú veľa spoločných znakov – všetky čelia vážnym štrukturálnym problémom a nefunkčnosti inštitúcií, ale v mnohých smeroch sa aj líšia (rámček 0.2). Stav núdze je pre ne pravidlom, nie výnimkou. V snahe vyvážiť otrasy im pri rozhodovaní často chýba dlhšia perspektíva a bezprostredné potreby skresľujú dlhodobé ciele. EÚ im môže pomôcť nevybočiť z cesty smerujúcej von z nestability smerom k odolnosti a trvalo udržateľnému rastu. Na to EÚ potrebuje flexibilný dlhodobý prístup k svojej účasti a novým formám riadenia pomoci v záujme zlepšenia jej účinnosti. Mala by si dávať dôveryhodné dlhodobé politické a rozpočtové záväzky, ktoré nezasahujú do zásady národnej zvrchovanosti. Takéto záväzky by nestabilným krajinám umožnili rozšíriť časové horizonty ich politík.

Prechod od priorít ku konkrétnym pravidlám a usmerneniam týkajúcim sa intervencií si vyžaduje hlboké znalosti danej sféry, zohľadnenie markantnej rôznorodosti nestabilných krajín subsaharskej Afriky v oblasti histórie, kultúry, ekonomickej situácie a politiky. Podrobné politiky možno vypracovať len formou spojenia odborných vedomostí o daných politikách s poznaním miestneho kontextu2.

Komparatívne výhody EÚ: rozvíjať ľudský a sociálny kapitál a podporovať inštitucionálny rozvoj

Rozvojová pomoc z EÚ a členských štátov má veľký potenciál. Pre väčšinu nestabilných krajín subsaharskej Afriky je Európa hlavným darcom, obchodným partnerom a zdrojom zahraničných investícií a dobrou vysťahovaleckou destináciou. EÚ je významným politickým, diplomatickým a hospodárskym celkom. Európa predsa nemôže zabúdať, že korene nestability často siahajú k procesu kolonizácie a dekolonizácie, ktoré niekedy ešte viac prehĺbili nezodpovedné praktiky zahraničných spoločností a pokútne nezákonné obchodovanie s ľuďmi smerom do Európy aj z Európy.

EÚ by sa mala aj naďalej angažovať v nestabilných krajinách, rešpektovať domáce vlastníctvo, ísť mimo rámca výlučného budovania inštitúcií, plne využiť svoju komparatívnu výhodu a zamerať svoje úsilie na rozvíjanie ľudského a sociálneho kapitálu a na podporu inštitucionálneho rozvoja na miestnej a regionálnej úrovni.

Na rozdiel od väčšiny agentúr poskytujúcich pomoc3 je rozsah možných európskych politík omnoho širší než finančná pomoc a zahŕňa oblasti ako obchod, poľnohospodárstvo, rybné hospodárstvo, bezpečnosť, migráciu, zmeny podnebia, životné prostredie, sociálny rozmer globalizácie, zamestnanosť, výskum a vývoj, informačnú spoločnosť, energetiku a správu vecí verejných4. Dejiny EÚ sú navyše históriou rozvoja inštitúcií v rozmanitých spoločnostiach charakterizovaných inštitúciami s rôznymi koreňmi, tradíciou a minulosťou. Aj Európska únia sa počas svojich historických rozširovaní musela vyrovnať s problémom prechodu od vojenskej diktatúry k demokracii (napríklad Grécko, Portugalsko a Španielsko v sedemdesiatych rokoch minulého storočia), ako aj so začlenením krajín, ktoré len nedávno začali uplatňovať trhový prístup. Tieto skúsenosti prinášajú veľmi užitočné poznatky v oblasti riešenia nestability.

2 Organizácia GTZ (2008) skúma prípadové štúdie zo šiestich krajín a zdôrazňuje geografické

rozdiely a rôzny stupeň vlády a orientáciu rozvoja: „prístup typu „neškodiť“, citlivé vnímanie kontextu a dôkladné poznanie krajiny sú i naďalej nenahraditeľné pri tvorbe akejkoľvek stratégie“ (s. 12).

3 Agentúry poskytujúce pomoc a medzinárodné inštitúcie majú omnoho limitovanejší akčný rádius, často obmedzený len na krátkodobé nápravné opatrenia, ktoré sa vzhľadom na ich inštitucionálne povinnosti týkajú len jednej konkrétnej problematiky. K tomuto bodu pozri podkladový materiál od Paula Colliera (2009a) v zväzku 1B.

4 Pozri Správu EÚ za rok 2009 o súdržnosti politík v záujme rozvoja, kde je určených 12 relevantných politických oblastí.

Európska správa o rozvoji 2009

5

Potenciál európskeho pôsobenia by sa však nemal preceňovať. Usporiadanie sveta je oveľa rozmanitejšie a k najstarším aktérom sa pripájajú novovznikajúce politické a hospodárske centrá. V medzinárodnom systéme obsadila ústredné miesto konfigurácia USA – Čína – EÚ. Okrem hlavných medzinárodných organizácií sa v nestabilných štátoch angažujú aj iné krajiny, počínajúc Spojenými štátmi až po východoázijské krajiny a krajiny Perzského zálivu. Predovšetkým Čína buduje infraštruktúru, investuje do pozemkov a posilňuje „mäkkú silu“ v najnestabilnejších krajinách.

Iniciatívy EÚ zamerané na riešenie nestability štátu, ako napríklad pomoc EÚ pri budovaní štátu a mieru, môžu partnerské krajiny vnímať ako votrelecké a nie politicky neutrálne. Možno aj neúmyselne môžu ovplyvniť procesy a dynamiku, ktoré sú v samej podstate interné. Navyše aj vnútorný odpor a prekážky v rámci EÚ môžu oslabiť záväzok v oblasti rozvojových politík. Aj starnúca populácia, obrovský dlh nakopený v kríze a rozšírenie EÚ môžu oslabiť iniciatívy, ktoré sa snažia o nasmerovanie priamych verejných zdrojov na medzinárodnú rozvojovú spoluprácu.

Rámček 0.2: Spoločné znaky nestabilných krajín a zásadné rozdiely

Nestabilné krajiny nedokážu mobilizovať domáce zdroje a čerpať veľké finančné výnosy zo zdanenia. Štátne príjmy nestabilných krajín subsaharskej Afriky s vylúčením grantov len zriedka predstavujú viac než 20 % HDP. Daňové rozpätie je 6 až 13 % HDP, takže zostáva len veľmi malý priestor na zabezpečovanie verejného blaha a služieb.

Nízka miera ľudského rozvoja. Nízke verejné investície do ľudského rozvoja sa prejavujú v zle fungujúcom systéme školstva a zdravotníctva. Faktom je, že hoci veľa nestabilných štátov znížilo vojenské výdavky, tento pokles nebol vyvážený navýšením v zdravotníctve a školstve.

Nízka hustota zaľudnenia. Väčšinu nestabilných krajín v priemere charakterizuje veľmi nízka hustota zaľudnenia: 15 z 24 krajín má menej než 40 obyvateľov na kilometer štvorcový, pričom hustota zaľudnenia v stabilných štátoch je okolo 84. Populácia je mladá a počet obyvateľov sa zvyšuje (zjavný protiklad k populačnej pyramíde pre EÚ). Väčšina obyvateľstva v týchto krajinách navyše žije na vidieku.

Tabuľka pre rámček 0.1: Populačná pyramída v nestabilných krajinách subsaharskej Afriky

0-4 10-14

20-24

30-34

40-44

50-54

60-64

70-74

80-84

90-94

100+

Ženy

Muži

Európska správa o rozvoji 2009

6

Tabuľka pre rámček 0.2: Populačná pyramída v Európskej únii

0-4

10-14

20-24

30-34

40-44

50-54

60-64

70-74

80-84

90-94

100+

Female

Male

Zdroj: U.S. Census Bureau International Data Base

Slabá mäkká a pevná infraštruktúra Nestabilné krajiny majú len 8 metrov spevnenej cesty na kilometer štvorcový, stabilné majú 18 metrov. Náklady na dopravu v nestabilných krajinách (najmä pri obchodovaní v rámci Afriky) sú viac než dvojnásobné než náklady v rámci juhovýchodnej Ázie. Preprava kontajnera z továrne v Stredoafrickej republike do najbližšieho prístavu trvá približne 116 dní. Tá istá operácia z Kodane trvá päť dní. Najkratší priamy let z Čadu do Nigeru vedie cez Francúzsko – viac než 4 000 kilometrov, z Bangui v Stredoafrickej republike sa do Európy lieta len jedenkrát týždenne; počet mobilných liniek na 1 000 obyvateľov je i napriek obrovskému nárastu v poslednej dobe stále polovičný v porovnaní s počtom v stabilných krajinách.

Koncentrovaný vývoz. Index diverzifikácie vývozu je menej než polovičný v porovnaní so stabilnými krajinami, čo svedčí o veľmi vysokej koncentrácii. Nestabilné krajiny až na niekoľko málo výnimiek, vyvážajú najmä primárne produkty: primárne produkty v roku 2006 predstavovali priemerne viac než 80 %, z čoho 30 % boli pohonné hmoty, pričom isté krajiny, ako napríklad Angola, Čad, Konžská republika a Rovníková Guinea, dosahovali viac než 90 %.

Vysoké riziko vypuknutia ozbrojených konfliktov. Až 73 % krajín figurujúcich v rebríčku Najnižšia miliarda, ktorý predstavuje zoznam nestabilných krajín, sa v poslednej dobe zažilo alebo zažíva občiansku vojnu. Navyše riziko, že tieto štáty sa v období piatich rokov dostanú do občianskej vojny je extréme vysoké – jedna zo šiestich5.

Ale...

Odchylný rast. Nestabilné krajiny dosahovali približne 4 % rast v období rokov 2000 až 2008. Nestabilné krajiny s bohatým nerastným bohatstvom však rástli tempom 6,3 %, pričom vrcholných 10 % dosiahli v roku 2002 a 8,5 % v roku 2004. Nestabilné krajiny, ktoré nemajú nerastné bohatstvo, rástli tempom 2,3 %.

Príjmy. Skutočný príjem na osobu v nestabilných krajinách subsaharskej Afriky bol v roku 2008 približne 600 USD a pohybuje sa v rozmedzí od 100 USD v Konžskej demokratickej republike až po 4 500 USD v Rovníkovej Guinei.

Predpokladaná dĺžka života. Predpokladaná dĺžka života u obyvateľov Svätého Tomáša a Princovho ostrova pri narodení je viac než 65 rokov, čo zodpovedá priemeru pre rozvojové krajiny, ale predpokladaná dĺžka života obyvateľov Sierra Leone a Zimbabwe je len o niečo viac ako 40 rokov.

Priame zahraničné investície (PZI) plynú len do krajín s nerastným bohatstvom. Viac ako 70 % všetkých priamych zahraničných investícií, ktoré v období rokov 2000 až 2007 prišli do nestabilných krajín subsaharskej Afriky, smerovalo do piatich štátov: Angoly, Čadu, Rovníkovej Guiney, Nigérie a Sudánu, ktoré oplývajú prírodnými zdrojmi.

Devízové rezervy — skromné alebo primerané. Niektoré nestabilné krajiny majú veľmi nízke devízové rezervy (vykrytie dovozu na menej ako 90 dní). Etiópia, Guinea

5 Collier (2007).

Európska správa o rozvoji 2009

7

a Zimbabwe mali v apríli 2009 rezervy na maximálne jeden mesiac dovozu, pričom vývozcovia ropy na pol roka.

Externý dlh. Vývozcovia ropy obmedzili externý dlh a ukazovatele dlhového zaťaženia sú zväčša pod kontrolou. Pomer dlhu k hrubému národnému príjmu a celkový dlh za vývoz tovarov a služieb sa napríklad v Angole a Sudáne od roku 2000 výrazne zlepšujú. Nestabilné krajiny chudobné na zdroje, ako napríklad Guinea-Bissau a Libéria, majú stále veľké dlhové zaťaženie, ktoré podkopáva ich budúci rozvoj.

1 Smerovanie k lepšej reakcii EÚ na nestabilitu Z preskúmania súčasného prístupu EÚ k podmienkam nestability (8. kapitola) vyplýva, že pokrok je zaručený vo viacerých smeroch.

Prvé a všeobecnejšie zlepšenie smeruje k zúženiu priepasti v oblasti realizácie, ktorá vráža klin medzi teoretické politické rámce a podobu konkrétnych intervencií v praxi. Ide o zásadnú úlohu, keďže účinok politiky sa prejaví v jej realizácii. Takáto realizácia musí byť navyše dôkladne prispôsobená daným podmienkam, pretože „univerzálne“ politiky nevyhovujú potrebám nestabilných štátov.

Pokrok sa ďalej konkrétne vyžaduje s cieľom:

zabezpečiť dôkladné pochopenia miestneho kontextu, aby tieto informácie umožňovali plánovať účinné intervencie, 6

preskúmať možností prispôsobenia zásady vlastníctva pri práci s krajinami, ktoré majú nespôsobilé alebo nezákonné štátne inštitúcie, a z toho dôvodu je rozpočtová podpora obzvlášť náročná – takýto stav pretrváva vo väčšine nestabilných krajín, Aj v krajinách s demokratickými inštitúciami býva legitimita vlády často krátka, čo veľmi sťažuje realizáciu dlhodobých politík formou rozpočtovej podpory, ak neexistuje podrobné monitorovanie,

vyvarovať sa zlyhaní širokej škály európskych politík a situácií, kedy majú rôzne politiky nepriame nežiaduce účinky na nestabilné krajiny. Horizontálny rozmer súdržnosti politík sa musí spájať s vyšším úsilím o vertikálnu súdržnosť, čo zabezpečí lepšiu koordináciu v rámci ES a ES a členskými štátmi EÚ, ktoré sa často len neradi vzdávajú úlohy protagonistu. Takáto spolupráca umožní EÚ konať jednohlasne, rozvojové politiky EÚ budú záväznejšie a chápané zo strany príjemcov.

zabezpečiť, aby obchodná politika EÚ viac reagovala na osobitné potreby nestabilných krajín subsaharskej Afriky a zaistiť, aby obojstranné dohody nenarušovali proces regionálnej alebo viacstrannej integrácie. Hoci v pravidlách Svetovej obchodnej organizácie existuje istý priestor na výnimky pre rozvojové krajiny, najmä pre najmenej rozvinuté krajiny, neexistuje žiadne osobitné ustanovenie pre nestabilné štáty alebo situácie nestability. Toto je oblasť, kde by mohlo dôjsť k výraznému pokroku.

prejsť od reakčných k preventívnym intervenciám tak, aby sa krajiny v situácii nestability neprepadávali ďalej po špirále, ktorá postupne zničí spôsobilosť a oprávnenosť ich štátnych inštitúcií. Takýto prechod by si mohol vyžadovať osvojenie regionálneho prístupu k nestabilite, pretože efekt zlého suseda môže ohroziť tvorbu štátu a sociálnu súdržnosť 7.

6 V situácii po vojne sa „kontext veľmi rýchlo mení a je potrebné riešiť súbežne veľa problémov.

Tu sa vyžaduje flexibilný mix“ (GTZ, 2008, s. 22). 7 Z mnohých historických skúseností – jedným z príkladov je aj Balkán – s riešením nestability

vyplýva potreba regionálneho prístupu.

Európska správa o rozvoji 2009

8

lepšie chápať možnosť správneho využívania väzby medzi bezpečnosťou a rozvojom. Mier a bezpečnosť sú kľúčové otázky strategického partnerstva medzi EÚ a Africkou úniou. Hoci sa nájde aj pár pozitívnych skúseností, v iných prípadoch bezpečnostné opatrenia narušili rozvojové politiky

Zúženie tejto priepasti si vyžaduje prehodnotenie priorít, sústredenie snáh na niekoľko dobre definovaných a dohodnutých cieľov, zjednodušenie postupov a – v situácii mimoriadnej neschopnosti štátnych inštitúcií alebo ich neochoty plniť si svoje povinnosti – aj vyhľadanie príslušnej organizácie alebo partnera, ktorý bude dané politiky realizovať8. Nejde len o otázku realizácie politík, ale aj budovania dôvery medzi príjemcami a darcami a ponaučenia sa zo skúseností s danými politikami.

I napriek tomu, že vidno pokrok a v dokumentoch k politikám EÚ sa už uvádzajú komplexnejšie politické usmernenia, k premietnutiu prísľubov do praxe vedie ešte stále dlhá cesta. Finančné nástroje a postupy sú možno jednoduchšie a pružnejšie, i tak však zostávajú príliš zložité, komplikované, zdĺhavé a nevýhodné pre príjemcov.

Rámček 0.3: Ako zasiahla kríza z rokov 2008 a 2009 nestabilné štáty subsaharskej Afriky

Priame účinky finančnej krízy spočiatku ušetrili nestabilné krajiny, málo integrované do globálnej ekonomiky. Zasiahla ich však výsledná svetová recesia a kolaps obchodu.

Hospodárska a finančná kríza prišla v čase vysokých a rozkolísaných cien potravín a palív. Takéto ceny z polovice roka 2008 spôsobili vážne ťažkosti nestabilným krajinám subsaharskej Afriky, ktoré dovážajú potraviny a ropu, vyčerpali ich devízové rezervy, sťažili úhrady za dovoz a znemožnili udržať rast. Rozmach a pád prispeli k rozkolísaniu výstupov, čo viedlo k strate záujmu o investície do dlhodobých výrobných kapacít.

Väčšina nestabilných krajín subsaharskej Afriky takmer súčasne utrpela otras z hľadiska palív, potravín a financií. Podľa posledných odhadov je rast HDP v roku 2009 na úrovni 1,5 %, čo je rozdiel oproti predpokladanému rastu 5,5 % z októbra 2008. Na základe týchto údajov sa rok 2009 stáva prvým rokom za celé desaťročie, kedy väčšina nestabilných štátov subsaharskej Afriky zaznamenala negatívny rast reálneho HDP na osobu, čo ohrozuje pokrok v oblasti rozvojových cieľov tisícročia a podkopáva politickú stabilitu. Pomalší rast nie je vždy hrozbou pre zvrátenie ľudského rozvoja, ale kladie prekážky, a to najmä formou úspor vo výdavkoch na školstvo a zdravotníctvo, čo má vážne dlhodobé dôsledky.

Nestabilné krajiny v subsaharskej Afrike majú malé domáce systémy bankovníctva a slabý až neexistujúci trh s vlastným kapitálom. Vzhľadom na slabý finančný rozvoj v regióne a obmedzené väzby nestabilných krajín na globálny finančný systém sa hlavné kanály prenosu krízy nachádzajú v reálnych sektoroch hospodárstva. Kríza na ne pôsobí najmä prostredníctvom obchodu: pokles príjmov z vývozu sprevádza efekt nepriaznivých obchodných podmienok, ktorý ešte posilňuje nadmerná závislosť na vývoze komodít z nestabilných krajín subsaharskej Afriky a polarizácia ich exportu. Obchodovanie skolabovalo v roku 2009 a krajiny subsaharskej Afriky sú týmto vývojom postihnuté viac než iné štáty z dôvodu zníženia finančných prostriedkov z obchodu (u najmenej spoľahlivých štátov je pravdepodobnosť strát najvyššia) a z dôvodu zloženia ich vývozného koša. Nestabilné krajiny ovplyvňuje aj nižší prílev priamych zahraničných investícií, keďže investori v neistej situácii zaujali stanovisko „počkáme a uvidíme“, a (možný) nižší prílev zahraničnej pomoci a nižší objem finančných prostriedkov poukazovaných migrantmi. Prostriedky poukazované migrantmi v rámci Afriky sú zvlášť dôležité, lebo migranti z nestabilných krajín si nemôžu dovoliť vysoké náklady na migráciu do vysokopríjmových krajín a sťahujú sa do blízkych krajín. Hlavné konečné trhy pre migrantov z nestabilných krajín – Nigéria a Južná Afrika – sú však jedinými krajinami subsaharskej Afriky, ktoré priamo zasiahla kríza.

Nestabilné krajiny sú ťažko postihnuté, ale dosah krízy je v jednotlivých krajinách veľmi rôznorodý, v dôsledku čoho nedochádza k zvýšeniu zraniteľnosti nestabilných krajín. Omnoho viac sa však znížila schopnosť pozviechať sa z otrasov.

8 Pozri Collier (2009b), rámček 9.5 v 9. kapitole 9 a GTZ (2008), kde sa uvádzajú ponaučenia

z praxe.

Európska správa o rozvoji 2009

9

Obrázok 0.1: Odolnosť v nestabilných krajinách subsaharskej Afriky

StabilnéNestabilné bez údajovVysoká odolnosťStredná odolnosťNízka odolnosť

Obrázok 0.2: Zraniteľnosť nestabilných krajín v subsaharskej Afrike

StabilnéNestabilné bez údajovNízka zraniteľnosťStredná zraniteľnosťVysoká zraniteľnosť

Európska správa o rozvoji 2009

10

2 Stanovenie priorít EÚ si musí stanoviť vlastné prioritné oblasti pôsobnosti na základe predchádzajúcich skúseností, ponaučení z chýb a prispôsobenia sa rýchlo sa meniacej situácii, pričom bude rešpektovať národnú zvrchovanosť. Z analýz zo správy ERD za rok 2009 vyplýva, že v záujme posilnenia odolnosti by malo charakter dlhodobých záväzkov EÚ v nestabilných štátoch subsaharskej Afriky určovať päť priorít:

1. Podpora budovania štátu a sociálnej súdržnosti. Základným cieľom externej účasti v nestabilných krajinách je prispievať k endogénnemu procesu budovania štátu9. EÚ schválila túto ústrednú prioritu vo svojom dokumente Európsky konsenzus o rozvoji10, takže jej angaovanosť v nestabilných krajinách subsaharskej Afriky sa musí zameriavať na tento dlhodobý cieľ. Zložitosť daného záväzku vyplýva z toho, že na tieto procesy sa nedá pozerať z vonkajšieho (európskeho) hľadiska. Proces budovania štátnosti v nestabilných subsaharských afrických krajinách sa nebude podobať na proces budovania štátov v Európe 19. storočia. Podobne ani sociálna kohézia nebude rovnaká medzi jednotlivými národnosťami a náboženstvami, kde po stáročia panovali rozdiely. Poznanie miestneho kontextu je zásadné pre externé pôsobenie v nestabilných krajinách – je potrebné, aby sa určilo, ktorí aktéri môžu motivovať zmeny a vyviesť krajinu z nestability, azda aj viacerými cestami. Hoci je potrebné posilniť „aktérov zmeny“, a to najmä posilniť účasť žien na budovaní štátu, je dôležité, aby sa oslabili možní „vetovači“ a aby sa podporilo úsilie lídrov o opätovné vybudovanie nového spoločenského usporiadania medzi štátom a občanmi a medzi rôznymi frakciami a národnosťami. Ak dochádza k diskriminácii istých skupín a vylúčeniu ich zástupcov z politiky, pravdepodobnosť konfliktu sa zvyšuje a prechod z nestability bude ťažší.

2. Prekonanie priepasti medzi krátkodobými potrebami a dlhodobou odolnosťou. Na to, aby nestabilné krajiny presmerovali pozornosť od urgentných krátkodobých potrieb k dlhodobejšiemu horizontu, by EÚ mohla zaviesť poistný mechanizmus, ktorý nestabilné krajiny ochráni pred nestálymi výnosmi z exportu. Keby mali nestabilné krajiny k dispozícii stabilné (resp. stabilnejšie) príjmy, mohli by posilniť svoje potenciálne dlhodobé komparatívne výhody.

3. Posilnenie ľudského a sociálneho kapitálu. Investície do vzdelania obyvateľov nestabilných krajín, pokus o zúženie priepasti medzi pohlaviami a budovanie sociálneho kapitálu sú najlepším spôsobom, ako trvalo udržať rast a rozvoj a zároveň podporiť odolnosť. Nestabilné a konfliktmi postihnuté krajiny trpia rozvratom verejného školstva, čo znižuje počty žiakov zapísaných do škôl a zvyšuje negramotnosť dospelých. Primerané financovanie sa musí poskytovať nielen na základné vzdelávanie, ale aj na vysoké školstvo, pričom sa musia riešiť nerovnosti medzi pohlaviami, stimulovať miestne znalosti a inovácie. Nevyhnutnosťou môže byť aj adresné pôsobenie na mladých, a to predovšetkým v nestabilných krajinách po konflikte, aby sa potlačil záujem o také nezákonné aktivity, akými je napríklad o obchodovanie s ľuďmi alebo pašovanie tovaru.

4. Podpora lepšej regionálnej správy vecí verejných vrátane procesov regionálnej integrácie. Regionálne obchodné dohody umožňujú africkým štátom získať významné úspory z rozsahu na väčších regionálnych trhoch – posilňovať domácu konkurencieschopnosť, zvyšovať návratnosť investícií a následne prilákať priame zahraničné investície, čo zas povedie k transferom technológií a rastu. Zároveň by týmto ekonomikám umožnili združovať zdroje na účely spoločného zabezpečovania celej škály infraštruktúrnych projektov, využívať úspory z rozsahu a internalizovať cezhraničné regionálne efekty takýchto investícií. Malým africkým štátom by to umožnilo účinnejšie vyjednávanie s inými obchodnými celkami alebo veľkými privátnymi partnermi v otázkach hospodárskych politík. Z inštitucionálneho hľadiska by regionálne dohody mohli zabezpečiť aj mechanizmy poskytovania prísľubov v oblasti tvorby politík a reforiem. 9 Pozri OECD/DAC (2007). 10 Pozri Európsky parlament, Radu, Komisiu (2006).

Európska správa o rozvoji 2009

11

Môžu byť obzvlášť zaujímavé pre štáty so slabými domácimi kapacitami, čo sa týka viazanosti prísľubmi. Regionálne dohody možno z tohto hľadiska použiť aj ako nástroje budovania inštitúcií. Vstup do obchodného celku so silnými „pravidlami klubu“ môže pomôcť ukotviť demokratické reformy a vybudovať dôveru v členských krajinách.

5. Presadzovanie bezpečnosti a rozvoja v regióne. Pôsobenie v oblasti bezpečnosti a rozvoja si vyžaduje mnohostrannú stratégiu. Transformácia európskych politických kultúr z neutralistickej a do seba obrátenej angažovanosti pri globálnej správe vecí verejných si vyžaduje dlhodobé úsilie. Preto je nevyhnutné previazanie globálnych povinností EÚ a tuzemského blahobytu občanov v Európe. Tvorcovia politík EÚ by si mali uvedomiť, že pôsobenie EÚ v každej oblasti – počínajúc poľnohospodárstvom a rybným hospodárstvom až po obchod alebo výskum a vývoj – môže mať dosah na bezpečnosť a naopak, bezpečnostné iniciatívy môžu mať dosah na rozvoj a obchod. EÚ by mala preniesť svoj lineárny, sociálny a technický prístup zameraný na jej dostupné nástroje na pružnejší strategickejší prístup, v ktorom je zohľadnený tvrdo vybojovaný a politický charakter mnohých cieľov a politík darcov. Čoraz častejšie uchyľovanie sa k nástrojom riadenia občianskych a vojenských kríz je príležitosťou podnietiť nielen spoločné plánovanie (vojenské, občianske a rozvojové), ale aj strategickejšie myslenie. Zároveň je príležitosťou odmeniť riziko, ktoré pracovníci EÚ prijímajú, čo často býva nevyhnutné v citlivých situáciách. Ignorácia týchto naliehavých bezpečnostných otázok je kontraproduktívna: namiesto realizácie už vypracovaného návrhu by sa dalo dosiahnuť oveľa viac, ak by sa bezpečnostné potreby obyvateľstva brali vážne, čo by bolo prvým krokom k skutočnému lokálnemu vlastníctvu aj vrátane hľadania spôsobov na prekonanie násilia na základe pohlavia.

Na záver možno skonštatovať, že nekonanie by malo veľmi vysokú cenu pre darcov aj príjemcov. V prípade nestabilných krajín by sa táto cena prejavila v slabom ľudskom rozvoji a absencii bezpečnosti v súvislosti s pretrvávajúcimi rozdielmi v rozvoji – v cene za nedosiahnutie odolnosti. Pre Európu - geograficky blízku Afrike a jej problémom s explozívnou demografiou, protizákonným obchodovaním s ľuďmi, pašovaním tovarov, pirátstvom, násilím na základe pohlavia a hrozbami pre životné prostredie - môžu plynúť značné negatívne dôsledky. Preto je treba prehodnotiť pôsobenie EÚ. EÚ si nemôže dovoliť plytvať prostriedkami ani konať neefektívne. Účinná rozvojová politika s výsledkami si vyžaduje, aby EÚ:

konala jednohlasne – a jednohlasne definovala politiky. Diskusie medzi členmi EÚ a s ES môžu byť otvorené a energické, ale po spoločnom sformulovaní a odsúhlasení politiky by sa jej EÚ mala držať,

bola viazaná dlhodobými politikami a vyhýbala sa zmenám cieľov politík a základných sfér záujmu, keďže špecifické problémy krajín s nestabilnou situáciou sú predovšetkým štrukturálne a pretrvávajúce a základným znakom nestability je neschopnosť sledovať dlhodobé ciele,

vytvorila „pravé poverenie“ zavádzať dané politiky. Poverenie je mimoriadne dôležité, lebo darcovia a príjemcovia často nemajú možnosť účinne realizovať ani monitorovať programy, nakoľko musia riešiť miestne ťažkosti. V takejto situácii by bolo vhodné rozdeliť rôzne funkcie vlády: oddeliť vypracovanie politík od špecifického delenia zdrojov a monitorovania, pričom monitorovanie by mohli vykonávali nezávislé agentúry.

chápala, že budovanie štátov a sociálnej súdržnosti v subsaharských krajinách je dlhý evolučný proces, ktorý v jednotlivých krajinách a na regionálnych úrovniach nadobúda nové, rozmanité a nepredvídateľné formy. Tieto procesy si vyžadujú sústavnú pozornosť a správnu inštitucionálnu podporu v praxi.

Pri zohľadnení všetkých týchto prvkov môže vzniknúť potreba prehĺbenia nášho chápania v mnohých oblastiach. Jednou z nich je úloha pretrvávajúcej nerovnosti v citlivých situáciách, ďalšou je potreba sociálnych záchranných sietí a sociálnych organizácií pri budovaní odolnosti.

Európska správa o rozvoji 2009

12