EuropEizacija hrvatskE lokalnE samoupravE

BiBliotekaPriručnici za stručno usavršavanje

knjiga 14.

Urednik Biblioteke:Vedran Đulabić

Urednik Priručnika:Ivan Koprić

Recenzenti Priručnika:Prof. dr. sc. Bogoljub Milosavljević, Beograd, Srbija

Doc. dr. sc. Miloš Senčur, Ljubljana, Slovenija

Međunarodni urednički odbor:Prof. dr. sc. Sanja Barić, Rijeka, Hrvatska

Prof. dr. sc. Snežana Đorđević, Beograd, SrbijaIzv. prof. dr. sc. Mirko Klarić, Split, Hrvatska

Prof. dr. sc. Ivan Koprić, Zagreb, HrvatskaIzv. prof. dr. sc. Polonca Kovač, Ljubljana, Slovenija

Prof. dr. sc. Stevan Lilić, Beograd, SrbijaProf. dr. sc. Jasmina Osmanković, Sarajevo, Bosna i Hercegovina

Prof. dr. sc. Mirko Pejanović, Sarajevo, Bosna i HercegovinaIzv. prof. dr. sc. Primož Pevcin, Ljubljana, Slovenija

Nakladnik:Institut za javnu upravu

www.iju.hr

Za nakladnika:Ivan Koprić

Otisnuto u veljači 2018.CIP zapis je dostupan u računalnome katalogu Nacionalne i sveuči-lišne knjižnice u Zagrebu pod brojem 000987273.

ISBN 978-953-7935-07-8

ivan koprić (ur.)

EuropEizacija hrvatskE lokalnE samoupravE

Dva desetljeća primjene standarda europske povelje o lokalnoj samoupravi

Institut za javnu upravuZagreb, 2018.

v

SKRAĆENI SADRŽAj

Autori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Xvii

Predgovor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XiXIvan Koprić: SuvremenI trendovI u razvoju loKalne Samouprave I hrvatSKa loKalna I regIonalna Samouprava . . . . . . . . . . 1Ivan Koprić: novela zaKona o loKalnoj i područnoj (regionalnoj) SamoupravI Iz 2017. . . . . . . . . . . . . . . 57robert Blažević: problemI hrvatSKe loKalne samouprave i moguća rješenja . . . . . . 103duško lozina: europSKa povelja o loKalnoj I regIonalnoj SamoupravI I Stanje loKalne Samouprave u republIcI hrvatSKoj . . . . . 129mladen Ivanović: o hrvatSKoj loKalnoj I regionalnoj samoupravi očima hrvatskog IzaSlanStva u KongreSu loKalnIh I regionalnih vlasti vijeća europe . . . . . 145boris bakota: uloga europSKe povelje o lokalnoj samoupravi u zaštiti položaja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nasuprot središnjoj vlasti . 157Slavica banić: zaštita prava na lokalnu Samoupravu pred uStavnIm Sudom . . . . . 189vanja Seršić: europSKa povelja o loKalnoj SamoupravI I decentralIzacIja u hrvatSKoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219dario čepo, slaven ravlić: politički okvir europSKe povelje o loKalnoj SamoupravI: uSpjeSI I neuSpjeSI loKalne demoKracIje u hrvatSKoj . . . . . . . . . . . . . . . . . 251anamarija musa, dana dobrić jambrović: partIcIpacIja na loKalnoj razInI Kao standard vijeća europe: uloga europske povelje o loKalnoj SamoupravI I protoKola o pravu na Sudjelovanje u poSlovIma loKalnIh vlaStI . . . . . . . . 273

vi

romea manojlović toman, tijana vukojičić tomić: načelo demokracije europske povelje o loKalnoj SamoupravI I Sudjelovanje građana u hrvatSKoj loKalnoj SamoupravI . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343vojko rešetar: pledoaje za nestranački Koncept loKalnIh Izbora . . . . . . . . . 373andreja pavlović: doprinos odnosa s javnošću oStvarenju mISIje loKalne Samouprave u hrvatSKoj . . . . . . . . . . . . . . . . . 413vedran đulabić: harmonIzacIja regIonalne Samouprave u europI I regIonalno pItanje u hrvatSKoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447nives kopajtich škrlec: europSKa povelja o loKalnoj SamoupravI u hrvatSKom gradu . . . . . . . . . . . . . . 471mihovil škarica: FunKcIonalnI odnoS loKalne i područne (regionalne) samouprave u hrvatSKoj u Svjetlu odredaba europSKe povelje o loKalnoj SamoupravI . . . . . . 493bojan dadasović: načelo samostalnosti lokalnih jedinica pri određivanju vlaStItog unutarnjeg uStrojStva . . . . 521gordana karapandža prica: položaj lokalnih služBenika u hrvatskoj, sloveniji i mađarskoj – zakonodavni okvir i praksa . 549željka Burić: europSKa povelja o loKalnoj SamoupravI I SuzbIjanje KorupcIje . . . . 569Iztok rakar: dvadeSet godIna europSKe povelje o loKalnoj SamoupravI u sloveniji: priča o uspjehu? . . . . . . . . . 593predrag dimitrijević, dejan vučetić, jelena vučković: ImplementacIja Standarda evropSKe povelje o loKalnoj SamoupravI u republIcI SrbIjI . . . . . . . . . . . . . . 617muhamed mujakić: ISKuStva boSne I hercegovIne u ratIFIKacIjI I prImjenI evropSKe povelje o loKalnoj SamoupravI . . . . . . . . . . . 643

vii

SADRŽAj

Autori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Xvii

Predgovor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XiX

Ivan Koprić: SuvremenI trendovI u razvoju loKalne Samouprave I hrvatSKa loKalna I regIonalna Samouprava . . . . . . . . . . 1

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22. Harmonizacija lokalne samouprave u suvremeno doba –

nastojanja i ishodi . . . . . . . . . . . . . . . . 72.1. Početne ideje i modeli lokalne samouprave u Europi 72.2. Harmonizacija lokalne samouprave u Europi . . . 102.3. Neki noviji trendovi u razvoju lokalne samouprave

u Europi . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143. Hrvatska lokalna samouprava i suvremeni izazovi

javnog upravljanja . . . . . . . . . . . . . . . . 313.1. Općenito o razvoju hrvatske lokalne samouprave

nakon 1990. . . . . . . . . . . . . . . . . 313.2. Hrvatska lokalna samouprava i suvremeni

europski trendovi . . . . . . . . . . . . . . 334. Zaključak i prijedlozi . . . . . . . . . . . . . . 46

Ivan Koprić: novela zaKona o loKalnoj i područnoj (regionalnoj) SamoupravI Iz 2017. . . . . . . . . . . . . . . 57

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 572. Ustavno i zakonsko uređenje prava na lokalnu

samoupravu . . . . . . . . . . . . . . . . . . 583. O razlozima za novelu Zakona iz 2017. godine. . . . . 63

3.1. Nestabilnost lokalne vlasti . . . . . . . . . . . 633.2. Čvrstoća legitimiteta lokalnih predstavničkih i

izvršnih tijela . . . . . . . . . . . . . . . 73

viii

3.3. Pravo na lokalnu samoupravu ostvaruje se preko lokalnih predstavničkih tijela . . . . . . . . . 75

4. Ustavnopravne pogreške novele Zakona iz 2017. godine 764.1. Povreda zabrane povratnog djelovanja zakona

(retroaktivnosti) . . . . . . . . . . . . . . 774.2. Uskraćivanje roka pripreme za provedbu novele

Zakona . . . . . . . . . . . . . . . . . 785. Navodne uštede i njihova stvarna dugoročna cijena . . 816. Vuk u neobičnoj hrvatskoj bajci – promijenjena

regulacija povjerenika Vlade . . . . . . . . . . . 837. Mogućnost manipulacije prijedlogom proračuna . . . 888. Ostale novine . . . . . . . . . . . . . . . . . 909. Selo gori, a baba se češlja – o pravim problemima

hrvatske lokalne samouprave . . . . . . . . . . . 9310. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

robert Blažević: problemI hrvatSKe loKalne samouprave i moguća rješenja . . . . . . 103

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1042. Aktualno stanje lokalne uprave u Republici Hrvatskoj . . 107

2.1. Tijela općina, gradova i županija . . . . . . . . 1152.2. Izvršna tijela . . . . . . . . . . . . . . . . 117

3. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

duško lozina: europSKa povelja o loKalnoj I regIonalnoj SamoupravI I Stanje loKalne Samouprave u republIcI hrvatSKoj . . . . . 129

1. Općenito o Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi . . 1292. O načelu supsidijarnosti i njegovu mjestu u hrvatskoj

lokalnoj samoupravi . . . . . . . . . . . . . . . 1353. Lokalna samouprava i decentralizacija . . . . . . . . 1374. Lokalna samouprava u Hrvatskoj – stanje i perspektive . 140

mladen Ivanović: o hrvatSKoj loKalnoj I regionalnoj samoupravi očima hrvatskog IzaSlanStva u KongreSu loKalnIh I regionalnih vlasti vijeća europe . . . . . 145

1. Kontekst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1462. Nadzor primjene Povelje u Hrvatskoj . . . . . . . . 147

iX

3. Načelo lokalne samouprave . . . . . . . . . . . 148 4. Nadležnosti lokalne samouprave . . . . . . . . . . 148 5. Sudjelovanje lokalne samouprave u kreiranju

javnih politika . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 6. Upravni ustroj i sredstva za rad . . . . . . . . . . 150 7. Uvjeti obnašanja dužnosti . . . . . . . . . . . . 151 8. Nadzor rada lokalne samouprave . . . . . . . . . 152 9. Financiranje lokalne samouprave . . . . . . . . . 15310. Pravna zaštita lokalne samouprave . . . . . . . . . 15411. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

boris bakota: uloga europSKe povelje o lokalnoj samoupravi u zaštiti položaja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nasuprot središnjoj vlasti . 157

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1582. Odluke Ustavnoga suda Republike Hrvatske s obzirom

na Europsku poveljuo lokalnoj samoupravi . . . . . . 1592.1. U-II-433/1994 . . . . . . . . . . . . . . . 1592.2. U-I-317/1996 . . . . . . . . . . . . . . . 1612.3. U-II-81/1999 . . . . . . . . . . . . . . . 1622.4. U-I-3226/2006 . . . . . . . . . . . . . . 1652.5. U-I-6471/2010 . . . . . . . . . . . . . . . 1682.6. U-I-1369/2010, U-I-2500/2010 i U-I-3988/2010 . 1692.7. U-I-8069/2014, U-I-55/2015 . . . . . . . . . 1712.8. U-I-6244/2014 . . . . . . . . . . . . . . . 1752.9. U-I-79/2015 . . . . . . . . . . . . . . . . 176

2.10. U-I-3600/2015, U-I-4810/2015 . . . . . . . . 1793. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

Slavica banić: zaštita prava na lokalnu Samoupravu pred uStavnIm Sudom . . . . . 189

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1902. Načelno o Ustavnom sudu i postupku pred

Ustavnim sudom . . . . . . . . . . . . . . . . 192

X

3. Zaštita prava na lokalnu samoupravu pred Ustavnim sudom od 1991. do 2000. . . . . . . . . . . . . . 195

4. Zaštita prava na lokalnu samoupravu pred Ustavnim sudom od 2000. do danas . . . . . . . . 204

5. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

vanja Seršić: europSKa povelja o loKalnoj SamoupravI I decentralIzacIja u hrvatSKoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2192. O Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi . . . . . . 222

2.1. Uvodni dio Povelje . . . . . . . . . . . . . 2222.2. Prvi dio Povelje . . . . . . . . . . . . . . 2232.3. Drugi dio Povelje . . . . . . . . . . . . . . 2242.4. Treći dio Povelje . . . . . . . . . . . . . . 224

3. Hrvatski propisi o lokalnoj samoupravi . . . . . . . 2254. O standardima Europske povelje o lokalnoj samoupravi . 2305. Decentralizacija . . . . . . . . . . . . . . . . 2356. Primjeri iz prakse . . . . . . . . . . . . . . . . 2377. Sudska praksa . . . . . . . . . . . . . . . . . 2398. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

dario čepo, slaven ravlić: politički okvir europSKe povelje o loKalnoj SamoupravI: uSpjeSI I neuSpjeSI loKalne demoKracIje u hrvatSKoj . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2512. Europeizacija sustava lokalne samouprave i utjecaj

Europske povelje . . . . . . . . . . . . . . . . 2533. Standardi Europske povelje i njihove funkcije . . . . . 2574. O pozitivnim primjerima jačanja lokalne demokracije

u Hrvatskoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2625. Ključni problemi lokalne demokracije u Hrvatskoj . . . 2656. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269

Xi

anamarija musa, dana dobrić jambrović: partIcIpacIja na loKalnoj razInI Kao standard vijeća europe: uloga europske povelje o loKalnoj SamoupravI I protoKola o pravu na Sudjelovanje u poSlovIma loKalnIh vlaStI . . . . . . . . 273

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2742. Europeizacija lokalne samouprave: Vijeće Europe . . . 277

2.1. Vijeće Europe kao čimbenik europeizacije javne uprave i lokalne samouprave . . . . . . . . . 2782.1.1. Kongres lokalnih i regionalnih vlasti (CLRAE) 2812.1.2. Konferencija ministara nadležnih za lokalnu

i regionalnu samoupravu . . . . . . . . 2832.1.3. Europski odbor za demokraciju i upravljanje . 2832.1.4. Centar izvrsnosti za reformu lokalne

samouprave . . . . . . . . . . . . . 2843. Standardi participacije u dokumentima Vijeća Europe . . 286

3.1. Participacija prema shvaćanju Vijeća Europe . . . 2863.2. Dokumenti Vijeća Europe u području lokalne

demokracije i participacije . . . . . . . . . . 2923.2.1. Načela i standardi predstavničke demokracije 2933.2.2. Načela i standardi neposrednog sudjelovanja

i participacije . . . . . . . . . . . . . 2943.2.3. Načela i standardi sudjelovanja civilnog

društva . . . . . . . . . . . . . . . 2963.2.4. Načela i standardi za korištenje

informacijsko-komunikacijskom tehnologijom za jačanja participativnih praksi 297

3.2.5. Načela i standardi za jačanje participacije posebnih skupina građana . . . . . . . . 299

4. Europska povelja o lokalnoj samoupravi i Protokol o pravu na sudjelovanje javnosti u poslovima lokalnih vlasti 3134.1. Uloga i značaj Europske povelje o lokalnoj samoupravi 3134.2. Protokol uz EPLS o pravu na sudjelovanje u poslovima

lokalnih vlasti . . . . . . . . . . . . . . . 3164.2.1. Usvajanje i ratifikacija Protokola . . . . . 3164.2.2. Pravo na sudjelovanje i instrumenti prema

Protokolu . . . . . . . . . . . . . . 318

Xii

5. Hrvatska i Europska povelja o lokalnoj samoupravi: perspektiva Protokola za jačanje participacije na lokalnoj razini . . . . . . . . . . . . . . . . 3245.1. Europska povelja o lokalnoj samoupravi u

Republici Hrvatskoj . . . . . . . . . . . . . 3245.2. Participacija i hrvatsko zakonodavstvo:

treba li i zašto Hrvatska ratificirati Protokol? . . . 3276. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

romea manojlović toman, tijana vukojičić tomić: načelo demokracije europske povelje o loKalnoj SamoupravI I Sudjelovanje građana u hrvatSKoj loKalnoj SamoupravI . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3442. Predstavničko tijelo kao nositelj načela demokracije . . 3453. Neposredno odlučivanje i sudjelovanje građana

kao način ostvarenja načela demokracije . . . . . . . 3493.1. Referendum i građanska inicijativa . . . . . . . 3513.2. Mjesna samouprava i načelo demokracije . . . . 358

4. Zaključak i preporuke . . . . . . . . . . . . . . 365

vojko rešetar: pledoaje za nestranački Koncept loKalnIh Izbora . . . . . . . . . 373

1. uvodna napomena . . . . . . . . . . . . . . . 3732. Osnovne informacije o hrvatskim lokalnim izborima . . 3763. Neovisne liste i neposredni izbor nositelja lokalne

izvršne vlasti: alternativa stranačkom monopolu u izbornom natjecanju ili nova atraktivna forma partitokracije? . . . . . . . . . . . . . . . . . 3853.1. Liste/kandidature grupe birača (tzv. neovisne liste) . 3853.2. Neposredan izbor nositelja lokalne izvršne funkcije . 391

4. Kome su uopće potrebni lokalni izbori: partitokraciji ili građanima? . . . . . . . . . . . . 396

5. Zaključna poruka . . . . . . . . . . . . . . . . 406

Xiii

andreja pavlović: doprinos odnosa s javnošću oStvarenju mISIje loKalne Samouprave u hrvatSKoj . . . . . . . . . . . . . . . . . 413

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4142. Važnost Europske povelje za lokalnu samoupravu . . . 4153. Dobro upravljanje u lokalnoj samoupravi . . . . . . . 4164. Demistificiranje uloge odnosa s javnošću u

lokalnoj samoupravi . . . . . . . . . . . . . . . 4185. Uloga i svrha odnosa s javnošću u ostvarivanju misije

lokalne samouprave . . . . . . . . . . . . . . . 4226. Lokalna samouprava u Hrvatskoj, ili kako drugačije? . . 4257. Stanje struke odnosa s javnošću u javnoj upravi

i samoupravi . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4308. Zaključak i prijedlozi . . . . . . . . . . . . . . 439

vedran đulabić: harmonIzacIja regIonalne Samouprave u europI I regIonalno pItanje u hrvatSKoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4472. Specifičnosti regionalne razine . . . . . . . . . . . 4483. Harmonizacija regionalne samouprave . . . . . . . . 4524. Regionalno pitanje i teritorijalna samoupravau Hrvatskoj 4575. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 466

nives kopajtich škrlec: europSKa povelja o loKalnoj SamoupravI u hrvatSKom gradu . . . . . . . . . . . . . . 471

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4722. Europska povelja – akt pod prismotrom . . . . . . . 4733. Određenje samoupravnog djelokruga lokalnih jedinica

prema Europskoj povelji . . . . . . . . . . . . . 4754. Pokretanje inicijativa i zagovaranje interesa

lokalnih jedinica . . . . . . . . . . . . . . . . 4775. Panaceja zvana supsidijarnost . . . . . . . . . . . 4796. Jesu li nadležnosti potpune i cjelovite? . . . . . . . . 4807. Prilagodba ovlasti lokalnim uvjetima . . . . . . . . 4838. Konzultiranje lokalnih jedinica . . . . . . . . . . . 484

Xiv

9. Financijski izvori lokalnih jedinica u kontekstu odredbe članka 9. Europske povelje . . . . . . . . . . . . 487

10. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 490

mihovil škarica: FunKcIonalnI odnoS loKalne i područne (regionalne) samouprave u hrvatSKoj u Svjetlu odredaba europSKe povelje o loKalnoj SamoupravI . . . . . . 493

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4942. Načela i odredbe Europske povelje o lokalnoj samoupravi

i lokalnom djelokrugu . . . . . . . . . . . . . . . 4963. Koncepcijski razvoj odnosa lokalne i područne

(regionalne) samouprave u Hrvatskoj . . . . . . . . 5004. Analiza sektorskih propisa koji reguliraju

samoupravni djelokrug . . . . . . . . . . . . . . 5054.1. Županije kao supstitucija jedinicama lokalne

samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . 5064.2. Preklapanje ovlasti između lokalnih jedinica

i županija . . . . . . . . . . . . . . . . . 5094.3. Županije kao ograničavajući čimbenik autonomije

lokalnih jedinica . . . . . . . . . . . . . . 5125. Zaključak i prijedlozi . . . . . . . . . . . . . . 514

bojan dadasović: načelo samostalnosti lokalnih jedinica pri određivanju vlaStItog unutarnjeg uStrojStva . . . . 521

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5222. Granice unutarnjeg ustrojstva lokalne samouprave

i oblici izvršnog sloja u lokalnoj samoupravi . . . . . 5233. Hrvatska lokalna samouprava s poglavarstvom

u razdoblju 1992.–2009. . . . . . . . . . . . . . 5254. Jačanje uloge izvršnog organa nakon 2009. godine . . . 529

4.1. Predstavničko tijelo . . . . . . . . . . . . . 5294.2. Izvršno tijelo . . . . . . . . . . . . . . . . 5314.3. Upravna tijela . . . . . . . . . . . . . . . 533

5. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541

Xv

gordana karapandža prica: položaj lokalnih služBenika u hrvatskoj, sloveniji i mađarskoj – zakonodavni okvir i praksa . 5491. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5492. Lokalni službenici u Hrvatskoj . . . . . . . . . . . 552

2.1. Platni sustav . . . . . . . . . . . . . . . . 5522.2. Utvrđivanje rezultata službenika . . . . . . . . 5542.3. Sustav napredovanja . . . . . . . . . . . . . 5562.4. Mehanizam nazadovanja u karijeri . . . . . . . 5572.5. Sustav osposobljavanja i usavršavanja službenika . 5572.6. Primjena zakonskih normi u praksi . . . . . . . 560

3. Lokalni službenici u Sloveniji . . . . . . . . . . . 5613.1. Platni sustav . . . . . . . . . . . . . . . . 5613.2. Sustav osposobljavanja i usavršavanja službenika . 563

4. Lokalni službenici u Mađarskoj . . . . . . . . . . 5644.1. Platni sustav . . . . . . . . . . . . . . . . 5644.2. Sustav osposobljavanja i usavršavanja službenika . 564

5. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 565

željka Burić: europSKa povelja o loKalnoj SamoupravI I SuzbIjanje KorupcIje . . . . 5691. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5692. Projekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5863. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 590

Iztok rakar: dvadeSet godIna europSKe povelje o loKalnoj SamoupravI u sloveniji: priča o uspjehu? . . . . . . . . . 5931. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5932. Lokalna samouprava nakon stjecanja neovisnosti . . . 5943. Supsidijarnost i financijska autonomija . . . . . . . 597

3.1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5973.2. Supsidijarnost . . . . . . . . . . . . . . . 5973.3. Teritorijalni opseg općina . . . . . . . . . . . 6003.4. Međuopćinska suradnja . . . . . . . . . . . 6023.5. Izvori financiranja . . . . . . . . . . . . . 605

4. rasprava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6095. Završne napomene . . . . . . . . . . . . . . . 610

Xvi

predrag dimitrijević, dejan vučetić, jelena vučković: ImplementacIja Standarda evropSKe povelje o loKalnoj SamoupravI u republIcI SrbIjI . . . . . . . . . . . . . . 6171. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6182. Paralelna analiza ratifikovanih odredbi Povelje i pravnog

režima lokalne samouprave Republike Srbije . . . . . 6202.1. Jemstva lokalne samouprave (član 2. Povelje) . . . 6202.2. Koncept lokalne samouprave: samostalnost,

samoorganizovanje i demokratski izbor organa (član 3. Povelje) . . . . . . . . . . . . . . . 620

2.3. Samostalan delokrug i pravo na konsultovanje (član 4. Povelje) . . . . . . . . . . . . . . . 622

2.4. Zaštita granica lokalnih zajednica (član 5. Povelje) . 6252.5. Uslovi obavljanja funkcija u lokalnim organima

vlasti (član 7. Povelje). . . . . . . . . . . . . 6262.6. Administrativni nadzor nad aktivnostima lokalnih

organa vlasti (član 8. Povelje). . . . . . . . . . 6262.7. Finansijska sredstva (član 9. Povelje) . . . . . . 6282.8. Pravo na saradnju i udruživanje (član 10. Povelje) . 6302.9. Pravna zaštita lokalne samouprave (član 11. Povelje) . 631

3. Analiza stepena implementiranosti neratifikovanih odredbi Povelje . . . . . . . . . . . . . . . . . 6323.1. Princip supsidijarnosti . . . . . . . . . . . . 6323.2. Administrativna struktura i sredstva za obavljanje

zadataka lokalnih vlasti . . . . . . . . . . . . 6333.3. Uslovi za vršenje izbornih funkcija na lokalnom nivou 6343.4. Princip srazmernosti u vršenju administrativnog nadzora 635

4. Dopunski protokol o pravu na učešće u poslovima lokalnih vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . 635

5. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 637

muhamed mujakić: ISKuStva boSne I hercegovIne u ratIFIKacIjI I prImjenI evropSKe povelje o loKalnoj SamoupravI . . . . . . . . . . . 6431. Svrha Evropske povelje o lokalnoj samoupravi . . . . 6442. Sadržaj Evropske povelje o lokalnoj samoupravi . . . . 6463. Primjena Evrpske povelje o lokalnoj samoupravi u

Bosni i hercegovini . . . . . . . . . . . . . . . 6484. Zaključak i preporuke . . . . . . . . . . . . . . 657

Xvii

autori

Izv. prof. dr. sc. boris bakota, Pravni fakultet Sveučilišta Josip Juraj Strossmayer u Osijeku

slavica Banić, mag. iur., Zagrebprof. dr. sc. robert Blažević, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci

dr. sc. željka Burić, Zagrebdoc. dr. sc. dario čepo, Pravni fakultet Sveučilišta u ZagrebuBojan dadasović, mag. iur., Sisakprof. dr. sc. predrag dimitrijević, Pravni fakultet Sveučilišta u Nišu, Srbija

doc. dr. sc. dana dobrić jambrović, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci

izv. prof. dr. sc. vedran đulabić, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

mladen ivanović, mag. iur., tajnik Izaslanstva Republike Hrvatske u Kongresu lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe

gordana karapandža prica, mag. iur., admin. publ., Grad Sisak

nives kopajtich škrlec, mag. iur., Udruga gradova Republike Hrvatske

prof. dr. sc. ivan koprić, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

prof. dr. sc. duško lozina, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu

Xviii

doc. dr. sc. anamarija musa, Povjerenica za informiranje Republike Hrvatske / Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

doc. dr. sc. romea manojlović, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Boris milošević, zastupnik i potpredsjednik Odbora za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Hrvatskog sabora

mr. sc. muhamed mujakić, Pravni institut, Sarajevo, Bosna i hercegovina

andreja pavlović, mag. nov., Hauska & Partner, Zagreb

doc. dr. sc. Iztok rakar, Fakultet za upravu Sveučilišta u Ljubljani, Slovenija

prof. dr. sc. slaven ravlić, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

mr. sc. vojko rešetar, Grad Zagreb

izv. prof. dr. sc. tereza rogić lugarić, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

doc. dr. sc. mihovil škarica, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

dr. sc. vanja seršić, Rab

izv. prof. dr. sc. dejan vučetić, Pravni fakultet Sveučilišta u Nišu, Srbija

doc. dr. sc. jelena vučković, Pravni fakultet Sveučilišta u Kragujevcu, Srbija

dr. sc. tijana vukojičić tomić, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

XiX

PREDGOVOR

Godišnji znanstveno-stručni skup Instituta za javnu upravu 1. ožujka 2018. u Zagrebu obilježava trideset godina od stupa-nja na snagu Europske povelje o lokalnoj samoupravi u okviru tadašnjeg Vijeća Europe 1988., i dvadeset godina od stupanja na snagu Povelje u Republici Hrvatskoj 1998. godine. Odatle i naslov skupa: Europeizacija hrvatske lokalne samouprave: standardi Europske povelje o lokalnoj samoupravi i hrvatska lokalna i regionalna samouprava.

Lokalna samouprava nalazi se pred brojnim izazovima. Od nje se traži sve više angažmana u pružanju sve raznovrsnijih javnih usluga u najširem smislu. U početku joj se pridjeljivala odgovornost za administrativne poslove te povjeravala bri-ga za specifične probleme malih lokalnih zajednica. U doba stvaranja modernih političkih sustava utemeljenih na načeli-ma predstavništva i liberalne demokracije njoj se pridjeljuju i zadatci demokratizacije otvaranjem kanala političkog utjecaja na subnacionalnim razinama te vertikalne diobe vlasti i zaštite lokalne autonomije pred snažnom centralizacijom. Dvadeseto stoljeće, naročito drugi njegov dio, doveo je do stvaranja lo-kalne socijalne države tražeći od lokalne samouprave snagu i kapacitete za pružanje vrlo široke lepeze socijalnih usluga, brige za lokalnu infrastrukturu i mnoge druge javne usluge.

Nakon toga lokalna se samouprava našla u situaciji krize i pritiska da uz manje sredstava pruža važne usluge, paralelno sa širenjem prostora privatne inicijative u nekad važnim jav-nim sektorima kao što su socijalne usluge, obrazovanje, zdrav-stvo, kultura, opskrba energentima i brojnim drugima. Naišle su i ekološke posljedice industrijskog tipa proizvodnje, kao i novi ekološki rizici. Klimatske promjene, prirodne katastrofe i posljedične brze promjene tipa poljoprivredne proizvodnje

XX

naprežu dotad uobičajene lokalne kapacitete i stvaraju nove prekarne situacije kojima se lokalne zajednice moraju posveti-ti. Najzad, doba snažnih globalnih kriza i politike štednje koju promoviraju globalni akteri i središnje državne vlasti čini rav-notežu lokalnih kapaciteta i zadataka koji se postavljaju pred lokalne zajednice krajnje nestabilnom. Traže se otporne, snaž-ne, inovativne lokalne zajednice, zajednice koje rješavajući urgentne i ogromne probleme neće zanemariti bazičnu društve-nu solidarnost, odustati od novih oblika demokratske političke participacije, a ni prestati tragati za boljom vladavinom i do-brim javnim upravljanjem.

Hrvatska lokalna samouprava razvijala se posljednjih deset-ljeća u sasvim drugom smislu, njezin razvojni put slijedio je logiku stvaranja samostalne države te u najmanju ruku nejasne koncepcije demokratske i ekonomske tranzicije. Umjesto raz-mišljanja o širem kontekstu potezi su se mahom odvijali po bi-narnom kodu, preferirajući jačanje institucija središnje države, pretvarajući lokalnu samoupravu u manje važan instrument. Umjesto decentralizacije na djelu je gotovo kontinuirana cen-tralizacija s ponekim potezom u drugom smjeru, najčešće ne pretjerano uspješnim. Široku demokratsku participaciju i pro-mociju lokalne politike kao prirodnog staništa općega dobra potiskuju autoritarne tendencije i instrumentalizacija.

Prihvaćanje Europske povelje o lokalnoj samoupravi i standarda demokratske lokalne politike odvijalo se u tri kora-ka. Prvi korak, prihvaćanje načela Povelje istodobno s usvaja-njem zakona o uspostavi sustava »lokalne samouprave i upra-ve» krajem 1992. nije spriječilo zakonodavca da uvede velika ograničenja lokalne autonomije. U drugom koraku provedena je ratifikacija minimalnog broja odredbi tog prevažnog me-đunarodnog ugovora koji je u tom ograničenom korpusu pri-hvaćenih načela za Hrvatsku stupio na snagu 1. veljače 1998. Dalo je to velik zamah idejama decentralizacije i demokrati-zacije koje su došle do izražaja u ustavnom preoblikovanju u sustav »lokalne i područne (regionalne) samouprave« u refor-mi 2000.–2001.

XXi

Zanimljivo, ratifikacija preostalih odredbi Povelje do koje je došlo 2008., u trećem koraku, nije dovela do nekog novog pokušaja decentralizacije. Budući da je zemlja bila zahvaćena ekonomskom i financijskom krizom, otpočelo se s mjerama štednje, a lokalni su prihodi, pa i autonomija, bili ugroženi. Ideja teritorijalnog preoblikovanja bila je manje-više tek him-ba, pretvorila se u prikupljanje mase podataka koji nisu rezulti-rali nikakvom promjenom. Još prije izbijanja krize odlučeno je o uvođenju snažnih lokalnih izvršnih čelnika biranih od strane birača. Promjena je provedena bez ozbiljnije javne rasprave, evaluacije tuđih iskustava i promišljanja demokratizacijskog potencijala lokalne samouprave, u zadnjoj fazi pregovora i pri-prema za ulazak zemlje u članstvo Europske unije.

Nakon ulaska otvorilo se pitanje kapaciteta lokalne samo-uprave za korištenje dostupnih sredstava EU-a i ekonomske logike postojanja fragmentiranog sustava s mnogobrojnim vrlo malim jedinicama slabog kapaciteta. No, usprkos sve ozbilj-nijim indikatorima slabog legitimiteta lokalnih vlasti, nikad se nije ozbiljnije razmotrilo pitanje demokratizacije lokalne politike. Nakon malih koraka u osiguranju javnosti i pristupa podacima lokalnih jedinica i županija poduzeto je daljnje ja-čanje pozicije izvršnih čelnika naspram predstavničkih tijela. Institucije participacije građana u utvrđivanju lokalnih javnih problema i načina njihova rješavanja, oblikovanju lokalnih javnih politika i lokalnom političkom odlučivanju ostale su pravno regulirane kao i prije, usprkos dokazima o njihovoj ne-djelotvornosti, pa i neprihvaćanju od građana.

U takvom procijepu između ozbiljnih izazova i potreba s jedne te otpora i nevoljkosti s druge strane obilježavaju se dvije značajne obljetnice, tri desetljeća od stupanja na snagu Europske povelje o lokalnoj samoupravi te dva desetljeća od prve, ograničene ratifikacije Povelje u Hrvatskoj. Mršava bi-lanca ne bi trebala djelovati demotivirajuće – lokalna samo-uprava, autonomija i solidarnost lokalnih zajednica te njihova unutrašnja demokracija vrijednosti su od kojih ne bi trebalo odustati ni po koju cijenu. Život ljudi odvija se lokalno. Dobra lokalna samouprava uvjet je kvalitete javnih usluga, demokra-

XXii

cije, javnog upravljanja i života općenito. Stvaranju takve lo-kalne samouprave posvećujemo ovaj skup, izlaganja i rasprave znanstvenika, istraživača i praktičara, u nadi da će se naučene lekcije pretočiti u ideje i preporuke za unaprjeđenje hrvatske lokalne demokracije.

Radovi u ovom zborniku obuhvaćaju: a) europske standar-de i usporedne razvojne trendove, b) opća pitanja i probleme hrvatske lokalne i regionalne samouprave i načine njihova rje-šavanja, c) zaštitu prava na lokalnu samoupravu, d) decentrali-zaciju u funkcionalnom, teritorijalnom i financijskom smislu, e) demokratizaciju lokalnog političkog sustava, f) autonomiju lokalnih i regionalnih zajednica te g) iskustva susjednih zema-lja u harmonizaciji sa standardima Europske povelje o lokal-noj samoupravi.

Na kraju želim zahvaliti svima koji su sudjelovali u nastan-ku ovog vrijednog zbornika radova, svim autorima, recenzen-tima i svima ostalima. Vjerujem da će uz doprinos znanosti o lokalnoj samoupravi i javnom upravljanju ova knjiga biti od koristi za praktičare koji se bave lokalnim pitanjima u bilo kojoj ulozi, ali i studentima svih razina, od preddiplomske do doktorske, kojima će poslužiti kao dodatni nastavni materijal. Ovaj zbornik predajemo u dobroj vjeri svima njima, kao i op-ćoj javnosti.

Ivan Koprić

1

* Prof. dr. sc. Ivan Koprić, redoviti profesor u trajnom zvanju i predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, predsjed-nik Instituta za javnu upravu i predsjednik Znanstvenog vijeća Akademije prav-nih znanosti Hrvatske, e-mail: ivan.kopric@pravo.hr

Ivan Koprić*

Suvremeni trendovi u razvoju lokalne Samouprave i hrvatSka

lokalna i regionalna Samouprava

Izvorni znanstveni radUDK 35.071.55(497.5)

352/353(497.5)

Četiri se glavna povijesna modela lokalne samouprave u Europi: francuski (napoleonski, južnoeuropski), njemački (germanski, porajnski), švedski (skandinavski, nordijski) i engleski (anglo-saksonski), kojima neki autori dodaju i peti model, srednjoeurop-ski odnosno model bivših socijalističkih zemalja, u nekim ele-mentima međusobno sve više približavaju. Komponente te tendencije harmonizacije lokalne samouprave u Europi identifi-cirane u ovom radu su traženje novog legitimiteta, instrumentali-zacija lokalne samouprave, ujednačavanje kruga lokalnih poslo-va, potpora razvoju, uključenost u rješavanje teških društvenih problema, racionalizacija, diverzifikacija financiranja, privati-zacija, teritorijalna konsolidacija, regionalizacija, policentrične urbane mreže, višerazinsko upravljanje, redefiniranje vertikalne dimenzije lokalne samouprave, kvalitetno upravljanje procesima decentralizacije. Kritički se evaluira stanje hrvatske lokalne sa-mouprave po tim komponentama i daju određene preporuke kako bi se sustav lokalne samouprave približio standardima hrvatskog Ustava i Europske povelje o lokalnoj samoupravi.Ključne riječi: Europska povelja o lokalnoj samoupravi, Europska

unija, europeizacija, harmonizacija, lokalna i regio-nalna samouprava – Hrvatska, razvojni trendovi

2

1. uvod

Lokalna samouprava zanimljivo je stjecište različitih po-java i utjecaja. Shvaćanje o tome što je, čemu služi i kojim bi se okolnostima trebala rukovoditi lokalna samouprava kao od središnjih državnih vlasti prepoznata i pravno priznata insti-tucionalno-organizacijska forma autonomije lokalnih zajedni-ca mijenjalo se tijekom razvoja. Ono nije ni u jednoj te istoj zemlji u svakom trenutku među svim akterima jednoznačno određeno, a postoje i značajne razlike u načinu shvaćanja te institucije među različitim zemljama.

Ideje o lokalnoj autonomiji i ulozi lokalnih samoupravnih jedinica u pomirenju i obrani mira suradnjom i sudjelovanjem u društvenom napretku, uobličena u Deklaraciju iz Seelisber-ga, pojavila se vrlo brzo nakon završetka II. svjetskog rata, već 1950. Tri godine poslije, 1953., u okviru novoformiranog Vijeća europskih jedinica lokalne samouprave (the Council of European Municipalities, koje je poslije preoblikovano u the Council of European Municipalities and Regions, CEMR) usvojena je Europska povelja lokalnih sloboda (the Eurpean Charter of Municipal Liberties) (Himsworth, 2015, str. 14–19).

Danas ključni europski pravni dokument koji regulira lo-kalnu samoupravu, inspiriran Europskom poveljom lokalnih sloboda, jest Europska povelja o lokalnoj samoupravi Vijeća Europe. One je usvojena 1985., a stupila je na snagu 1. 9. 1988. kad je skupila prve četiri ratifikacije. Do danas su je ratifici-rale sve zemlje članice Vijeća Europe, njih 47. Ratificirale su je čak i vrlo male zemlje za koje ona nema posebno značenje, kao što su Andora, Monako i San Marino. Time se pokazuje odlučnost Vijeća Europe u promociji lokalne autonomije, važ-nost toga međunarodnog ugovora za čitavu Europu, kao i pre-danost svih zemalja članica Vijeća Europe podržati vrijednosti koje su ultimativno potrebni sastojci pune demokracije.

Zanimljivo je da su neke zemlje relativno kasno ratificirale Povelju, uzme li se u obzir da ju je Hrvatska ratificirala 1997. (sa stupanjem na snagu od 1. 2. 1998.). Među tim su zemljama Ujedinjeno Kraljevstvo koje ju je ratificiralo 1998., premda je

3

– paradoksalno – moderna lokalna samouprava nastala upravo u Engleskoj. Belgija ju je ratificirala 2004., Švicarska 2005., a Francuska 2007. Vrlo male države ratificirale su je još kasnije, i to Andora 2011., a Monako i San Marino 2013. Od usvajanja do kraja 1989. bilo je 8 ratifikacija, od 1990. do kraja 1999. najviše, čak 24 ratifikacija, zatim 12 ratifikacija u razdoblju od 2000. do kraja 2009. te preostale 3 ratifikacije nakon 1. 1. 2010., kao što je prikazano u tablici 1. Ipak, valja napomenuti da sve ratifikacije nisu bez rezervi. S druge strane, Europska povelja potaknula je razvoj sličnih dokumenata u drugim dije-lovima svijeta (Australija, Latinska Amerika), uz određene po-kušaje na svjetskoj razini (Himsworth, 2015, str. 178–180).

Tablica 1. Broj ratifikacija po razdobljima

Razdoblje 15. 10. 1985.

– 31. 12. 1989.1. 1. 1990.

– 31. 12. 1999.1. 1. 2000.

– 31. 12. 2009.1. 1. 1990.

– 31. 12. 2017.

Broj ratifikacija 8 24 12 3

Izvor: Autor, temeljem podataka sa stranice https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/122/signatures?p_auth=I6dBmBdQ

Danas je u Europi, sudeći po širokoj prihvaćenosti Europ-ske povelje o lokalnoj samoupravi, dominantna koncepcija političke decentralizacije prema kojoj je lokalna samoupra-va izraz i sredstvo autonomije lokalnog stanovništva i, na toj osnovi, oblik ograničenja i protuteže središnjoj državnoj vlasti. Ona je oblik diobe vlasti po teritorijalnoj dimenziji. U nekim zemljama u ranijim ju se razdobljima smatralo in-strumentom, vrijednim, ali ipak samo podređenim »alatom« u rukama središnje vlasti i državne uprave. Takva shvaćanja grupirana u koncepciju upravne decentralizacije perzistentna su u jakim centraliziranim i unitarno organiziranim zemljama, ali se ponovo via facti pojavljuju i danas, u sklopu nastojanja potpune racionalizacije države temeljem shvaćanja povezanih s pokretom novog javnog menadžmenta.

Velik korak prema afirmaciji uloge autohtonih lokalnih zajednica u obavljanju javnih poslova koji su od krucijalnog

4

značenja za stanovništvo rezultat je prihvaćanja načela supsi-dijarnosti kao vodećeg orijentira izgradnje javnih institucija. Premda je riječ o temeljnom načelu liberalizma, s osloncem na pojedinca, njegovu slobodu i prava, ono se u europskim pravnim dokumentima pojavilo tek u relativno novije vrijeme, u temeljnim ugovorima Europske unije i njezinih institucio-nalnih prethodnika, a u području lokalne samouprave s Europ-skom poveljom o lokalnoj samoupravi iz 1985.

Kao najradikalnija koncepcija o ulozi lokalnih zajednica rano se pojavila i anarho-marksistička ideja anarhista, socijal-utopista i marksista o mogućnosti odustajanja od države tako da se društveni život ljudi gotovo isključivo organizira unutar manjih, lokalnih jedinica, uz njihovu manje-više fakultativnu suradnju u pitanjima koja nadilaze lokalne granice.

Sukladno razvoju tih četiriju glavnih koncepcija, upravne i političke decentralizacije, supsidijarnosti i radikalne političke lokalizacije, njihovu utjecaju među političkim doktrinama, kao i premještanju težišta među njima, lokalnoj su se samoupravi tijekom razvoja pridjeljivale upravna, demokratizacijska (po-litička), socijalna, ekonomsko-razvojna te ekološka uloga (šire u: Koprić et al., 2014, str. 254–257). Paralelno, mijenjali su se zadaci i način na koji bi lokalne jedinice i njihova tijela te uloge i zadatke trebala ostvarivati. Uz to, mijenjao se i način formiranja lokalnih jedinica te određivanja njihove veličine i granica među lokalnim jedinicama.

Određivanje granica lokalnih jedinica ne bi trebalo biti predmetom arbitrarne, apsolutno slobodne političke kreacije. Bilo bi sukladno standardima dobrog upravljanja kad bi držav-na vlast prilikom određivanja zadataka, broja i granica lokal-nih jedinica u prikladnoj mjeri uzela u obzir ponajprije po-stojeće lokalne zajednice. Za razliku od lokalne jedinice koja je formalno određena, lokalna zajednica je sociološki odnos-no socio-politološki pojam. Lokalne zajednice su autohtone, stvarno postojeće zajednice interesa i vrijednosti s osjećajem njezinih stanovnika o zajedničkoj pripadnosti, identitetu i ra-zličitosti prema drugim zajednicama (usp. Ivanišević, 1987).

5

Određeni su poslovi vezani uz te interese i vrijednosti au-tohtonih lokalnih zajednica te čine njihov funkcionalni sup-strat. Oni se kreću od poslova oko održavanja identiteta i tradi-cijskih elemenata takve zajednice, preko aktivnosti kojima se realizira njezina interna primarna solidarnost, milosrđe i skrb o vlastitim članovima, do elementarne brige o zdravlju ili re-kreaciji. Zanimljivo je da u novije vrijeme neke konzervativne vlade pokušavaju smanjiti aktivnost i odgovornost javnih vla-sti upravo isticanjem uloge primarnih lokalnih zajednica, kao što je to u Ujedinjenom Kraljevstvu učinila vlada Davida Ca-merona (2010.-2016.) svojom Big Society koncepcijom (šire u: McEldowney, 2016).

Neke od lokalnih zajednica su zajednice s dugom povijes-nom tradicijom i korijenima u antičkim, srednjovjekovnim ili drugim povijesnim razdobljima (npr. urbane zajednice u mediteranskim gradovima). Druge su pak nove, nastale zbog zajedničkog života na određenom području (npr. u nekom novom naselju ili novoizgrađenom gradskom bloku). Autoh-tone lokalne zajednice postoje i u malim svjetovnim župama (parishes u Engleskoj, freguesias u Portugalu, parroquias u nekim španjolskim regijama, itd.), koje su se kao zajednice stanovnika nerijetko poklapale s crkvenim župama, zajednica-ma vjernika okupljenih oko određene bogomolje i svećenika. Među autohtone lokalne zajednice mogu se uvrstiti i primarne skupštine u Francuskoj kojima je nakon građanske revolucije bila namijenjena uloga kanala direktne demokracije (šire u: Sokol, 1979, str. 46 i dalje).

Povrh nabrojenih postoje i mnoge druge lokalne zajednice koje su u svojem formiranju bile uvjetovane različitim drugim razlozima, kao što su ustaljivanje konačišta na putovima trgo-vinske razmjene, korištenje istim narječjem u nekom kraju, isti nacionalni sastav na ograničenom prostoru, sličnost agrarne ili druge lokalno određene djelatnosti, sličnost prirodne opasno-sti (poplave, snježni nanosi) koja prijeti na geografski ograni-čenom teritoriju, itd. Zbog velikog i sve bržeg razvoja promet-ne i napose komunikacijske infrastrukture otprije postojeće lokalne zajednice se šire, stapaju sa susjednima i pretapaju u

6

nove, znatno veće zajednice, uz koje se kao identitetske i in-teresne zajednice sve češće pojavljuju ne samo tradicionalne mikroregije nego i znatno veće regionalne zajednice.

Hoće li zakonodavac uzeti u obzir postojanje i granice među takvim autohtonim, realnim zajednicama koje se strukturiraju, razvijaju i mijenjaju prirodno i spontano, bile one lokalne ili regionalne, ovisi o mnogobrojnim okolnostima, od svrha koje se tim zajednicama dodjeljuju i koncepcije racionalnosti jav-nog upravljanja do poštovanja tradicije i postojećih lokalistič-kih težnji u određenoj zemlji.

Kako bilo, koncept dobrog upravljanja potiče zakonodavca da u pripremi zakona i odluka o lokalnoj samoupravi analizira stanje, mapira stvarno postojeće lokalne i regionalne zajednice te tako utvrđeno stanje uzme u obzir, dajući javnosti informa-ciju koliko je u svojim finalnim odlukama to stanje uvažio te iz kojih razloga. To nikako ne znači da postoji nekakvo prirod-no pravo lokalnih ili širih zajednica da ih se bezuvjetno, uvijek i u svemu prizna u sustavu lokalne samouprave.

S druge strane, premda se pravo na lokalnu autonomiju već dugo ne pokušava opravdati argumentima prirodnog prava, to ne znači da je odluka zakonodavca o teritorijalnim, funkcio-nalnim, financijskim i ostalim elementima lokalne autonomije lišena svake načelne rasprave, temeljem analize objektivnih okolnosti na terenu i drugih ograničenja. Prirodno pravo na lo-kalnu samoupravu temeljilo bi se na »apriorizmu (izvan iskus-tva)« i proistjecalo iz same prirode i »razumnog reda« u njoj (Perić, 1980, str. 215, 221), odnosno iz prirodnog reda koji moguće vlada u ljudskim autohtonim zajednicama i nad nji-ma. Suprotno, pravni pozitivizam određuje pravo na lokalnu samoupravu prema životnom iskustvu, realnim okolnostima i potrebama zajednice, svodeći ga na puno realnije osnove. Pravni pozitivisti konstruiraju naime svoje ideje »ispitivanjem stvarnih društvenih činjenica« (Perić, 1980, str. 247).

Polazi se, dakle, od činjenice da institucije trebaju služiti rješavanju problema i zadataka te ostvarenju ciljeva koji su sastavni dio zajedničkog ljudskog življenja, kao i od činjenice

7

da u demokratskim društvima odluke o ustanovljenju i propise o funkcioniranju institucija, pa i lokalne samouprave kao in-stitucije, donosi zakonodavno tijelo sastavljeno od izabranih predstavnika građana, uzimajući u obzir sve relevantne okol-nosti.

Među te relevantne okolnosti spadaju i ograničenja utvrđe-na ustavom kao temeljnim pravnim aktom neke zemlje, kao i međunarodni pravni standardi prihvaćeni od nadležnih tijela te zemlje po postupku predviđenom ustavom. Kao što kaže Steiner »utemeljenjem postojanja i prava lokalnih entiteta u ustavu država može ograničiti zadiranje njezinih zakonodav-nih i izvršnih tijela u njih, ne zbog nekog višeg reda, nego zbog odabrane temeljne politike« (1965, str. 119).

Pored činjenice postojanja identitetski zadanih lokalnih i re-gionalnih zajednica te ustavnopravnih i međunarodnopravnih standarda, postoje i mnoge druge okolnosti koje su relevantne i trebale bi također značajno odrediti smjer razmišljanja o na-činu oblikovanja lokalne samouprave u određenoj zemlji.

Neke od najvažnijih takvih okolnosti mogu se u današnjim uvjetima dinamičnog razvoja u međuovisnom, globaliziranom svijetu prikazati u formi razvojnih trendova. Pritom se misli na jasne smjerove razvoja koje je moguće identificirati empirij-ski, a ne na puke statističke trendove. Razvojni trend ne mora nužno biti ni stalan ni kontinuiran, ali trebao bi se temeljiti na opažanjima opće sklonosti određenim sličnim rješenjima sličnih pitanja i izazova lokalne samouprave. Postojanje tih trendova svjedoči o općem trendu harmonizacije lokalne sa-mouprave u Europi u suvremeno doba i konstituira taj trend.

2. harmonizacija lokalne samouprave u suvremeno doba – nastojanja i ishodi

2.1. PočetneidejeimodelilokalnesamoupraveuEuropi

Domovinom lokalne samouprave smatra se Engleska. U njoj se razvoj embrionalnih lokalnih vlasti koje imaju autono-miju spram vladara počeo razvijati od ranog 13. stoljeća, s

8

usvajanjem poznate Velike povelje sloboda (Magna Carta Li-bertatum) 1215. godine. Ipak, i tamo je moderna lokalna samo-uprava utemeljena u prvoj polovici 19. stoljeća, sa Zakonom o samoupravnim korporacijama (Municipal Corporations Act) iz 1835. kao ključnim pravnim dokumentom. Iz Engleske se koncept lokalne samouprave institucionalnim širenjem preko Francuske i Belgije proširio u središnju Europu, ponajprije u germanske zemlje. U kontinentalnim europskim zemljama lo-kalna je samouprava nastala kao oblik decentralizacije držav-ne vlasti tijekom i nakon građanskih demokratskih revolucija u 19. i 20. stoljeću.

Četiri su glavna povijesna modela lokalne samouprave u Europi: francuski (napoleonski, južnoeuropski), njemač-ki (germanski, porajnski), švedski (skandinavski, nordijski) i engleski (anglosaksonski). Neki dodaju i srednjoeuropski model, model bivših socijalističkih zemalja, odnosno model novih demokracija. U novije se vrijeme unutar toga širokog bloka zemalja razabiru tri grupe zemalja i njihovih sustava lokalne samouprave: višegradska (Poljska, Češka, Mađarska i Slovačka), baltička (Estonija, Latvija i Litva) te balkanska odnosno zemalja jugoistočne Europe (Slovenija, Rumunjska, Bugarska, Hrvatska, itd.) (Loughlin, 2001; Ivanišević, 2006, 2010; Loughlin, Hendriks & Lidström, 2011; Kuhlmann & Wollmann, 2014).

Ključne su dimenzije tih modela karakteristike teritorijalne organizacije, način povjeravanja javnih poslova, stupanj fiskal-ne autonomije, tip lokalne demokracije, način nadzora nad lo-kalnim jedinicama i druge karakteristike tih modela koje su se ustalile tijekom duljeg povijesnog razvoja. Usprkos pokuša-jima da se bivše socijalističke zemlje grupiraju u tri osnovne podskupine, oni zasad nisu uspješni, jer se grupiraju po geo-grafskim kriterijima, a ne po kriterijima specifičnosti njihovih sustava lokalne samouprave.

Francuski model zasniva se na primjeni načela da svako naselje dobiva status jedinice lokalne samouprave, tako da je struktura temeljnih lokalnih jedinica vrlo fragmentirana, a prosječna veličina općina, kojih je preko 36.000, vrlo je mala

9

(manje od 1.700 stanovnika po općini). Premda je dugo vre-mena bila organizirana monotipski, tako da je svaka općina imala praktično iste ovlasti, u novije se vrijeme, najviše 2000-ih i kasnije, omogućava šira autonomija i drugačiji status veli-kih gradova. Postoje tri stupnja teritorijalne samouprave: opći-ne, departmani i regije. Nadzor nad lokalnim jedinicama dugo je vremena bio vrlo jak, odvijao se u obliku upravnog stara-teljstva, uz velike ovlasti ministra unutarnjih poslova i vlade. Krug lokalnih poslova bio je razmjerno uzak, a svi poslovi koje lokalne jedinice obavljaju smatra se da su u njihovu sa-moupravnom djelokrugu. Francuski model bio je dugo vreme-na vrlo centraliziran, a značajnija decentralizacija pokrenuta je tek u zadnjih desetak godina.

Njemački model karakterističan je po politipskoj strukturi, tj. razlikovanju ovlasti urbanih i ruralnih jedinica, uz izdvaja-nje većih gradova iz strukture kotara koji su jedinice lokalne samouprave drugog stupnja. Tako je na području većih gradova (to su uglavnom oni s preko 100.000 stanovnika) lokalna samo-uprava organizirana u jednom stupnju, a na drugim prostorima u dva stupnja (općina odnosno manji grad na prvom te kotar na drugom stupnju). Njemačka je uz to federacija, pa postoje neke razlike u određenim aspektima lokalne samouprave među federalnim jedinicama. Premda je prije imala različite modele odnosa među lokalnim tijelima, nakon 1990. sve su federalne jedinice prihvatile izravni izbor lokalnih načelnika i gradona-čelnika od strane građana. Postoji razlika između samouprav-nog djelokruga lokalnih jedinica i prenesenih poslova državne uprave koje jedinice obavljaju po drugačijem pravnom režimu.

Švedski model karakterističan je po velikim monotipskim općinama, s tim da postoje dva stupnja samouprave. I švedska je započela razvoj lokalne samouprave s većim brojem malih jedinica i razlikom između seoskih, mješovitih i gradskih jedi-nica, ali je sredinom 1970-ih izvršila radikalnu reorganizaciju. Sada je broj općina 290, s prosječno preko 33.000 stanovnika. Na drugom je stupnju 21 kotar. Lokalni su poslovi određeni općom klauzulom, lokalne su jedinice vrlo samostalne, a udio lokalne samouprave u ukupnim javnim rashodima među naj-

10

većima je u Europi. Danas je Danska u radikalnosti decentrali-zacije i teritorijalne konsolidacije čak i nadmašila Švedsku po čijem je uzoru razvijala svoju lokalnu samoupravu.

Engleski (ili britanski) model karakterističan je u više smje-rova. Zbog nepostojanja ustavnih garancija prava na lokalnu samoupravu postoji izrazito jako upravljanje čitavim sustavom lokalne samouprave s razine centralne vlasti. Dugo je vremena svaka aktivnost lokalnih jedinica koja nije bila odobrena zako-nom donesenim od parlamenta bila nezakonita, što je izrazito ograničavalo autonomiju lokalnih vijeća. Centralistički na-čin upravljanja omogućio je radikalne intervencije vlade M. Thatcher u sustav, ukidanjem jedinica, njihovim radikalnim spajanjem, itd. Britanske jedinice danas su najveće lokalne jedinice u Europi s prosječno oko 170.000 stanovnika, što je gotovo trostruko više nego u najvećim prosječnim jedinicama zemalja kontinentalne Europe – danske lokalne jedinice koje se smatraju vrlo velikima imaju oko 58.600 stanovnika.

Francuski je model utjecao na organizaciju lokalne sa-mouprave u Italiji, Španjolskoj, Grčkoj, Belgiji, i još nekim zemljama. Njemački je utjecao na lokalne sustave u Austriji, Finskoj, Mađarskoj, Sloveniji, itd. Švedski model prihvaćen je u Danskoj, Norveškoj i Nizozemskoj. Engleski je utjecao na Irsku i Portugal, kao i na neeuropske lokalne sustave u Ka-nadi, Australiji i Novom Zelandu. Neki od tih sustava inspiri-rali su novu organizaciju lokalne samouprave u zemljama po-stsocijalističke tranzicije. Hrvatska je 1990-ih bila inspirirana francuskim rješenjima, a nakon toga se približila njemačkom modelu organizacije lokalne samouprave (šire u Ivanišević, 2010). Kako bilo, tradicionalni se modeli lokalne samouprave održavaju u nekim svojim karakteristikama, dok se u drugima međusobno približavaju, konvergiraju.

2.2.HarmonizacijalokalnesamoupraveuEuropi

Različiti modeli lokalne samouprave razvijali su se u ma-tičnim zemljama postupno, gradeći specifične tradicije lokalne samouprave. U suvremeno doba i dalje postoje razlike među

11

lokalnim sustavima: najveće su razlike u teritorijalnoj organi-zaciji i prosječnoj veličini jedinica, lokalnim financijama (po-sebno udjelu lokalnih rashoda u ukupnim državnim rashodima te u načinu stjecanja prihoda porezima odnosno dotacijama) te načinu unutarnje organizacije, tj. odnosima između političkih i izvršnih tijela. U novije se vrijeme, međutim, u više aspekata vidi tendencija harmonizacije, tj. približavanja i sve veće slič-nosti među lokalnim sustavima u različitim zemljama.

Temeljem dugogodišnje analize literature, međunarodne suradnje i sudjelovanja u više velikih europskih komparativ-nih projekata identificirao sam više komponenti harmonizaci-je, odnosno više trendova koji su svojstveni suvremenoj eu-ropskoj lokalnoj samoupravi. Među njima su naročito sljedeći (usp. također Koprić, 2017):

1. izravno biranje načelnika od građana, popularno u zad-nja tri desetljeća, prestalo je zaokupljati pažnju te se za demokratizaciju i jačanje legitimiteta traže novi načini sudjelovanja građana;

2. lokalna se samouprava umjesto jedne od ključnih kom-ponentni demokratskog političkog sustava vidi kao in-strument za rješavanje problema u zajednici;

3. ujednačava se krug poslova koje lokalne jedinice obavlja-ju za svoje stanovništvo, bilo direktno, bilo indirektno;

4. sve je veća uloga lokalnih jedinica u potpori i poticanju ekonomskog razvoja (ruralnog, urbanog, regionalnog);

5. novi, teško razrješivi problemi (wicked problems) dovo-de do novih poslova i prilagodbi lokalne samouprave;

6. racionalizacija sustava, održivost, uštede, pružanje kva-litetnih usluga građanima i evaluacija rezultata lokalnih projekata i politika dobivaju sve veće značenje;

7. diverzificiraju se instrumenti i oblici financiranja lokal-nih jedinica i njihovih organizacija;

8. privatizacija ranije komunalnih usluga se širi, a s njom i rizik smanjenja uloge lokalne samouprave te redukcije kvalitete usluga;

12

9. povećava se prosječna veličina lokalnih jedinica ili se tra-že novi načini njihova čvršćeg povezivanja i suradnje;

10. regionalizacija uzima maha;11. sve se više pažnje posvećuje urbanim jedinicama i raz-

voju gradova koji se nameću kao oslonac policentrič-nih struktura i razvojnih procesa;

12. razvija se suradnja različitih razina vlasti i višerazin-sko upravljanje;

13. razvijanje novih oblika lokalne vladavine (governan-ce) i unutarnje decentralizacije postaje važnije od tra-dicionalnog balansa sa središnjom državom;

14. mnoge zemlje sve više pažnje posvećuju profesionalnom i integralnom upravljanju procesima decentralizacije.

Značajnu ulogu u harmonizaciji lokalne samouprave igra Vijeće Europe pripremajući međunarodne ugovore i druge dokumente te drugim aktivnostima u području lokalne samo-uprave. Najvažniji ugovor je Europska povelja o lokalnoj sa-moupravi usvojena 1985., koju su dosad ratificirale sve zemlje članice (stupila je na snagu 1988.). Uz Povelju je 2009. usvo-jen Dodatni protokol o pravu na sudjelovanje u poslovima lo-kalnih vlasti iz 2009. Dodatni protokol uz Europsku povelju o lokalnoj samoupravi, o pravu na sudjelovanje u poslovima lokalnih vlasti iz 2009. stupio je na snagu 2012. Ovdje valja dodati važnu harmonizacijsku ulogu Procedura za praćenje pridržavanja obveza iz Europske povelje o lokalnoj samou-pravi prihvaćenih ratifikacijom od država članica Vijeća Eu-rope iz 2013. koje su usvojene u formi rezolucije, Kodeks dobrog postupanja delegacija za utvrđivanje stanja iz 2013., kao i druge dokumente o nadzoru i praćenju provedbe Povelje (Himsworth, 2015, str. 98–111).

Od međunarodnopravnih dokumenata Vijeća Europe tu su još:

– Okvirna konvencija o prekograničnoj suradnji lokalnih zajednica ili vlasti iz 1980. (iste godine stupila na snagu) s tri dodatna protokola (1995., 1998. i 2009.)

13

– Konvencija o sudjelovanju stranaca u javnom životu na lokalnoj razini iz 1992. (stupila na snagu 1997.)

– Europska povelja o regionalnim ili manjinskim jezicima iz 1992. (stupila na snagu 1998.)

– revidirana Europska povelja o sudjelovanju mladih ljudi u lokalnom i regionalnom životu iz 2003.

– Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina iz 1995. (stupila na snagu 1998.)

– Europska konvencija za zaštitu krajobraza iz 2000. (stu-pila na snagu 2004.)

– Konvencija o pristupu službenim dokumentima iz 2009.– Nacrt Povelje o regionalnoj samoupravi iz 1997.– Europska povelja o gradskoj samoupravi iz 1992.– Europska povelja o gradskoj samoupravi II. – Manifest

za novu urbanost iz 2008.– Nacrt Europske povelje o regionalnoj samoupravi iz 2008.– Europski kodeks ponašanja radi osiguranja političkog

integriteta lokalnih i regionalnih izabranih predstavnika iz 1999.

– kao i brojni drugi dokumenti koji su usvojeni u obliku rezolucija, preporuka, itd.

Određenu ulogu u harmonizaciji igra i Europska unija, svojom regionalnom politikom, djelovanjem Odbora regija i na druge načine. Tako je nemali utjecaj čak i NUTS klasifi-kacije jedinica, koja je tek statističkotehnički temelj kohezij-ske i strukturalne politike EU-a. Lokalne i regionalne vlasti izrijekom su spomenute u čl. 4. Temeljnog ugovora EU-a isti-canjem da »Unija poštuje jednakost država članica i njihove nacionalne identitete, sadržane u njihovim temeljnim struktu-rama, političkim i ustavnim, uključujući regionalnu i lokalnu samoupravu«.

Valja također spomenuti načelo supsidijarnosti iz čl. 5. Te-meljnog ugovora EU-u kao i Protokol br. 2 o primjeni načela supsidijarnosti i razmjernosti. Određenu harmonizacijsku ulo-gu ima i Protokol br. 26. o službama od općeg interesa koji

14

nastoji ojačati poziciju nacionalnih, ali i lokalnih i regionalnih vlasti u osiguravanju, povjeravanju i organiziranju službi op-ćeg ekonomskog interesa zalaganjem za bitnu ulogu i široku slobodu odlučivanja tih vlasti. Tu je i opće zalaganje za višera-zinsko upravljanje u okviru EU-a (Panara, 2016).

Analiza pravnih dokumenata Vijeća Europe i EU-a poka-zala je da te dvije integracije postavljaju veći broj načela (25) i standarda (63) lokalne samouprave koji su osnova procesa ujednačavanja lokalnih sustava u suvremenoj Europi (Dobrić, 2014).

2.3. Nekinovijitrendoviurazvojulokalnesamouprave uEuropi

Traženje novog legitimiteta. U novije se vrijeme sve više razmatraju mogućnosti dodatne demokratizacije lokalnih po-litičkih sustava za koje se tvrdi da su postali rigidni, previše partijski politizirani, skloni ceremonijalizaciji i formalizaciji, zbog čega se smanjuje razina njihova političkog legitimite-ta, ali i uspješnosti u rješavanju problema lokalne zajednice. Kriza političkog legitimiteta pokušava se razriješiti jačanjem izravnog sudjelovanja građana u lokalnoj politici, usavršava-njem političkog predstavništva na lokalnoj razini, uvođenjem izravnog izbora lokalnih izvršnih dužnosnika od strane građa-na s mogućnošću njihova opoziva, itd. (Ravlić, 2011; Koprić & Manojlović, 2013; Koprić & Vukojičić Tomić, 2013; Kerst-ing, 2015; Vetter et al., 2016).

Dodatni protokol uz Povelju o pravu na sudjelovanje u lo-kalnim poslovima Vijeće Europe iz 2009. specificira načine i mjere koje države članice koju ga ratificiraju trebaju poduzeti da bi omogućile ostvarivanje neposredne demokracije: države članice moraju poduzeti sve mjere nužne za poticanje i olak-šavanje sudjelovanja građana u lokalnim poslovima, i to pr-venstveno kroz: a) uvođenje procedura konzultiranja građana, omogućavanja lokalnih referenduma i podnošenje inicijativa, a u velikim lokalnim jedinicama i donošenje mjera za osigu-ranje uključivanja građana na razini koja im je još bliža, b)

15

osiguranje prava na pristup svim službenim dokumentima lo-kalne jedinice, c) poduzimanje potrebnih mjera za osiguranje ispunjavanja i uvažavanja potreba i onih kategorija osoba koje otežano mogu sudjelovati u lokalnom odlučivanju, d) uređenje postupaka odgovora na predstavke i pritužbe građana. Proto-kol također potiče upotrebu novih tehnologija kao sredstva za bolje ostvarenje i olakšavanje sudjelovanja građana.

Građani mogu utjecati na lokalno upravljanje putem razli-čitih institucija neposredne demokracije i sudjelovanja (parti-cipacije) u lokalnom upravljanju. Rijetke su zemlje s težištem na neposrednoj demokraciji, pri čemu se kao glavni primjer izdvaja Švicarska (Ladner, 2011). No, isto tako, ne postoji praktično nijedna zemlja koja ne omogućava i u kojoj se ne koriste bar neki oblici participacije građana. EPLS posebno ističe skupštine građana i referendum, ali otvara mogućnost i za druge oblike izravnog sudjelovanja građana u lokalnoj de-mokraciji. Danas se uvode i razni moderni oblici kao što su građanski forumi, fokus-grupe, oblici rasprave na internetskim platformama i društvenim mrežama, itd. (Koprić et al., 2017). Posebno se nastoji iskoristiti sve mogućnosti suvremene digi-talne tehnologije radi privlačenja što većeg broja građana u lo-kalne političke procese i radi korištenja novim mogućnostima participacije koje ta tehnologija nudi (Kukovič & Brezovšek, 2015).

Instrumentalizacija lokalne samouprave. u novije vrijeme sve više dolazi do instrumentalnog razmišljanja o lokalnoj sa-moupravi. Ona se sve manje smatra autohtonom društvenom vrijednošću i civilizacijskim dostignućem od kojeg se ne odu-staje ni u kriznim situacijama. Lokalnu samoupravu i demo-kraciju cijenili su akteri s različitih strana političkoga spektra, lijevi socijalisti, anarhisti, marksisti, libertarijanci, demokrati i drugi, u različitim zemljama i različitim povijesnim fazama i okolnostima. U tom se smislu lokalna samouprava smatrala pre-egzistentnom u odnosu prema drugim javnim institucija-ma, čemu su posebno pridonijeli zagovornici načela supsidijar-nosti (šire u: Bakota, 2010; Koprić et al., 2014, str. 253–254).

16

Lokalna samouprava bila je mnogo puta u povijesti u opas-nosti, u različitim zemljama, privremeno ili čak na dulje vrije-me gubeći značenje, sredstva, utjecaj, ugled odnosno legiti-mitet, povlačeći se pred premoćnom silom središnje države, centralizacijom ili naletom nedemokratskog, autoritarnog režima odnosno diktature. U tom smislu, primjerice, Vivien Schmidt (1990/2007) govori o stalno ponavljajućoj centraliza-ciji u Francuskoj. No, ključni udarac lokalnoj samoupravi kao vrijednosti per se nanio je novi javni menadžment. U nekim zemljama više, u drugima manje, u nekima grubim napadom, a u nekima dopunjujući i dajući dodatnu kvalitetu lokalnom sustavu, novi javni menadžment ostavlja trajni trag u europ-skoj lokalnoj samoupravi.

Utjecaj novog javnog menadžmenta na lokalnu samoupra-vu na najopćenitijoj se razini može nazvati raščarobljenjem. Pod tim mislim na čišćenje tog složenog institucionalno-poli-tičkog aranžmana od njemu inherentnih vrijednosti i pretvara-nje u manje ili više koristan, manje ili više uspješan, efikasan, ekonomičan, kvalitetan instrument za postizanje promjenjivih društvenih ciljeva. Čak i te ciljeve sve manje postavljaju same lokalne zajednice autonomno, a sve su više oni plod utjecaja koji nadilaze lokalni horizont, pa su nerijetko zaogrnuti ne-transparentnim plaštem globalnih procesa.

Ujednačavanje kruga lokalnih poslova. U nekoliko zadnjih desetljeća primjećuje se tendencija ujednačavanja poslova koje lokalne jedinice u različitim zemljama doista obavljaju. Izvještaj Vijeća Europe iz 1988., koje se tada sastojalo od 15 zemalja članica, pokazao je da postoji značajna homogenost funkcija temeljnih lokalnih jedinica u zemljama članicama, bez obzira na to djeluju li u sustavu opće klauzule ili enume-racije. Temeljem izvještaja Vijeća Europe i vlastitih podataka o lokalnim poslovima u SAD-u, Kanadi, Australiji, Novom Zelandu i Japanu do sličnog zaključka došao je Alan Norton (Norton, 1994; Koprić et al., 2014). I neke druge analize poka-zale su značajnu mjeru ujednačenosti lokalnih odgovornosti i zadataka (Davey, 1998; Parrado, 2005; Marcou, 2007; etc.).

17

Nešto veće razlike postoje u krugu poslova jedinica na srednjim razinama, ovisno ponajprije o njihovoj veličini i eko-nomsko-financijskoj snazi. Tako se razlikuju odgovornosti i zadaci mikroregija od pravih, a naročito velikih regija. Njima se povjeravaju poslovi koji imaju vrlo velik akcijski radijus, zahtijevaju specijaliziranu stručnost, iznimno skupu opremu ili koordinaciju na vrlo širokom području, ili nadilaze moguć-nosti i financijska sredstva većine temeljnih lokalnih jedinica, najčešće u područjima kao što su zdravlje, socijalna sigurnost, srednje, specijalizirano ili visoko školstvo, znanost, javni pro-met i slične (Norton, 1994; Davey, 1998).

Potpora razvoju. Ekonomska kritika lokalne samouprave praćena političkim atakom na nju kao neefikasnu, neekono-mičnu pa i nekorisnu instituciju koja troši značajna javna sred-stva, što je pogotovo došlo do izražaja u kritikama britanskih konzervativaca krajem 1970-ih, dovela je do postupne reorijen-tacije lokalne samouprave na potporu ekonomskom razvoju.

Počela su se tražiti ekonomska rješenja i naglašavati eko-nomski učinci lokalne samouprave. Oni se s jedne strane oči-tuju kao klasična pitanja javnih financija, od pitanja poreznog opterećenja i opterećenja neporeznim (parafiskalnim) davanji-ma građana i ekonomskih subjekata, preko efikasnosti, ekono-mičnosti i kvalitete pružanja lokalnih javnih usluga, do ekono-mičnosti i svrhovitosti trošenja iz lokalnih proračuna.

S druge strane, lokalnu se samoupravu sve više nastoji ori-jentirati na ekonomski rast i razvoj: komunalna infrastruktura mora biti u funkciji ekonomskog razvoja jedinice, sama jedini-ca mora biti konkurentna u usporedbi s drugima kako bi privu-kla privredne aktere, nizom marketinških i sličnih aktivnosti mora privući ekonomske procese (od proizvodnih do turistič-kih), njezine aktivnosti moraju pomoći ekonomskom razvoju i poduprijeti ga, čak i raznim poticajima, pripremiti strateške planove gospodarskog razvoja, projektnim pristupom osigu-rati efikasno ostvarenje ciljeva lokalne zajednice, uključiti se u tijek novca iz europskih fondova, pa čak i transparentnom objavom podataka omogućiti privatnicima da razumiju eko-

18

nomske potrebe lokalne sredine i pronađu ekonomske niše po-vezane s pružanjem javnih usluga građanima.

Orijentaciji lokalne samouprave na razvoj sve više pri-donosi i Europska unija, omogućujući pristup lokalnih vlasti značajnim financijskim sredstvima njezinih fondova te osmi-šljavajući različite oblike podupiranja regionalnog, urbanog i ruralnog razvoja te suradnje u kojima sudjeluju i lokalne jedi-nice. Regionalni razvoj postaje jedan od stupova ekonomskog razvoja, naročito u tranzicijskim zemljama europskog istoka i jugoistoka.

Uključenost u rješavanje teških društvenih problema. lo-kalna samouprava sve je snažnije izložena velikim problemi-ma koje je teško rješavati bez obzira na njihovo porijeklo. Valja istaknuti opasna zagađenja, prirodne nepogode (poplave, veli-ki požari, potresi), lokalne konzekvencije masovnih migracija (zdravstvena i socijalna skrb velikih valova migranata), i slič-ni. Naziva ih se teškim problemima (wicked problems; Head & Alford, 2015; Harrison, 2000/2009; etc.) jer u velikoj mjeri nadilaze uobičajene događaje i rutinu života u lokalnim za-jednicama, višestruko prenaprežu lokalne kapacitete te mogu prouzročiti slom lokalnih institucija.

Takvim problemima slične su još neke situacije. Tako se, primjerice, u lokalni milieu sve češće svojim nerijetko natje-cateljskim i agresivnim strategijama uključuju novi akteri, kao što su velike multinacionalne kompanije. Neke od njih žele preuzeti funkcije i uloge koje su po tradiciji pripadale lokalnoj samoupravi. Utjecaj na cijenu usluga, zagađenje, zaštitu oko-liša i slično može biti vrlo ozbiljan i dugoročan, u prvom redu na same građane, a onda i na zajednicu.

U takvim uvjetima lokalne jedinice mogu lako postati plije-nom ako ne razviju snažan kapacitet za djelovanje u kriznim situacijama. U najmanju se ruku tradicionalni načini pružanja lokalnih javnih usluga, staromodni načini upravljanja lokal-nim upravnim organizacijama, ustanovama i poduzećima te spori i komplicirani procesi sazrijevanja lokalnih interesa do faze oficijelnih političkih odluka pokazuju neadekvatnima teš-

19

kim zadacima i drugim ozbiljnim izazovima. Zato se kapacitet brze, odlučne, usklađene i efikasne reakcije na takve krizne situacije mora izgraditi unaprijed. Riječ je o jednom od mož-da najvažnijih i najvećih izazova koji stoje pred suvremenim lokalnim jedinicama.

Racionalizacija. Doktrina novog javnog menadžmenta kreirala je okruženje koje zahtijeva stalna unaprjeđenja radi postizanja racionalnosti sustava lokalne samouprave. Racio-nalnost se postavlja pred teritorijalnu organizaciju i financij-sku održivost pojedinih jedinica, financijsko poslovanje od-nosno način obavljanja lokalnih poslova, uključujući naplatu prihoda i svrhovitost rashoda, unutarnju organizaciju lokalne administracije i službi koje vode lokalne jedinice, uključujući organizacijsku strukturu svake pojedine organizacije, ustano-ve, poduzeća ili druge pravne osobe koju osnuje lokalna jedi-nica, itd.

Među posebno popularnim oblicima racionalizacije jesu upravljanje uspješnošću (performance management) sa svim svojim derivatima, izrada proračuna čije su alocirajuće stav-ke (troškovna strana) povezane s mjerljivim rezultatima (per-formance budgeting), upravljanje kvalitetom lokalnih usluga (quality management), vezanje plaća lokalnih službenika uz rezultate i uopće menadžment ljudskih resursa u lokalnim je-dinicama (Van Dooren, Bouckaert & Halligan, 2010; Koprić, Džinić & Manojlović, 2016; Mussari et al., 2016; etc.).

Nametanjem kriterija racionalnosti želi se postići ne samo dobar omjer koristi za određenu svotu novca (value for mo-ney), odnosno efikasnost, ekonomičnost, i efektivnost unutar pojedine lokalne jedinice, nego i opća prikladnost sustava lo-kalne samouprave za postizanje ciljeva koje određena zemlja želi postići. Racionalizacijom se lokalna samouprava uklapa u nacionalne ciljeve te u nacionalnu ekonomsku i razvojnu po-litiku.

U tom smislu mnoge europske zemlje veliku pažnju posve-ćuju analizi racionalnosti svojeg teritorijalnog uređenja. Kao kriterije racionalnosti teritorijalne organizacije valja navesti

20

politički kriterij (centralizirani ili decentralizirani model orga-nizacije zemlje), razvojnost, ekonomsko-financijski kapacitet jedinica, demografski kriterij i strukturu naselja, prostorni, in-stitucijsko-povijesni te međunarodnopravni kriterij, kapacitet vođenja uspješnih lokalnih javnih politika i kapacitet pruža-nja javnih usluga, kao i dostupnost lokalnih jedinica te njiho-vih tijela i lokalnih javnih službi građanima (šire u: Koprić, 2010).

Divezsifikacija financiranja. Prihodi lokalnih jedinica u prijašnjim su razdobljima bili značajno oslonjeni na lokalne poreze, a unutar toga na određene tipične lokalne poreze, kao što su porezi na nekretnine, promet, dobit i dohodak, uz neke druge, manje izdašne porezne prihode (UNHABITAT, 2009; Rogić Lugarić, 2011; 2012). U novije vrijeme dolazi međutim do sve veće diverzifikacije lokalnih prihoda, tako da se pored poreznih prihoda povećavaju različiti međuproračunski tran-sferi (tekuće i kapitalne pomoći i drugi transferi iz proračuna središnje države, i sl.), zatim sredstva dobivena po projektnoj osnovi (npr. iz fondova EU-a), naplatom usluga po komerci-jalnim cijenama, različitim naknadama poput naknada za kon-cesionirane lokalne javne službe, itd.

Kad lokalne jedinice ne uspijevaju prikupiti dovoljno pri-hoda da bi obavile poslove, gradile infrastrukturu ili financi-rale neku drugu lokalnu potrebu, posežu za drugim oblicima nadoknađivanja svojeg preslabog financijskog kapaciteta. Tu valja ubrojiti zaduživanje izdavanjem municipalnih obvezni-ca i uzimanjem komercijalnih kredita, kao i inovativne načine obavljanja lokalnih odgovornosti i osiguravanja lokalnih služ-bi kao što je javno-privatno partnerstvo, u kojem dio troškova i rizika snosi privatni partner, odnosno u kojem se, u najmanju ruku, sadašnje ulaganje privatnog partnera, kojim se osigurava brzo ostvarenje nekog lokalnog zadatka, projekta ili službe, pokriva iz budućih prihoda lokalne jedinice.

Svjetska financijska kriza koja je izbila 2008. te posljedič-na ekonomska kriza prouzročile su velik dodatni pritisak na lokalne jedinice i njihove financije te uvođenje različitih obli-

21

ka i mjera štednje (austerity measures). Paralelno s diverzifi-kacijom lokalnih financija jača državni nadzor nad lokalnim financijama te se uvode velike restrikcije lokalne financijske autonomije (Rogić Lugarić, 2011, str. 70).

Privatizacija i privatna inicijativa. Jedna od važnijih mje-ra koje zagovara doktrina novog javnog menadžmenta jest privatizacija. Hood smatra da je riječ o jednom od mega-trendova, pri čemu razlikuje privatizaciju od kvaziprivatiza-cije (Hood, 1991). Privatizacija je zahvatila čitave sektore, uključujući neke koji su dotad bili u lokalnom i regionalnom djelokrugu, poput bolnica, domova za stare i nemoćne, raz-ne komunalne djelatnosti, itd. (Wollmann & Marcou, 2010). Privatizaciju službi od općeg ekonomskog interesa, napose pružanja usluga u okviru mrežnih djelatnosti, prihvaća i Eu-ropska unija.

Čitav niz mjera koje prate privatizaciju i jačanje privatne inicijative i tržišnih načela u lokalnoj samoupravi zahvatio je europske sustave u različitoj mjeri, ali manje-više bez iznim-ke. Tu su mjere kao što su osnivanje mješovitih kompanija (zajedno s privatnim osobama), korporatizacija kroz osnivanje vlastitih trgovačkih društava koja djeluju po pravilima privat-nog (a ne javnog) prava), ugovaranje s vanjskim izvođačima (outsourcing, contracting-out), liberalizacija koja omogućuje da se u ponudi određenih službi od općeg interesa ravnoprav-no s lokalnim organizacijama javljaju i privatnici (predškolski odgoj, obrazovanje, socijalna skrb, kultura, lokalno informi-ranje i prijevoz, itd.), komercijalizacija (naplata punih cijena lokalnih usluga), itd. (Wollmann, 2016). Premda evaluacija re-zultata pokazuje značajne nedostatke i probleme s privatizaci-jom i kvazi-privatizacijskim mjerama, riječ je o perzistentnom trendu. Suprotnu tezu o remunicipalizaciji potaknula je činje-nica da je u nekim zemljama naime došlo do ponovnog preuzi-manja prethodno privatizirane vodoopskrbe, opskrbe električ-nom energijom, brige o otpadu, brige o starima i nemoćnima, i nekih drugih djelatnosti od strane velikih gradova, lokalnih ili regionalnih jedinica (Wollmann & Marcou, 2010; Wollmann &

22

Kuhlmann, 2014: str. 172–215; Wollmann, Koprić & Marcou, 2016; Koprić, Wollmann & Marcou, 2018). No, nastojanje da se dokaže reverzibilnost procesa, odnosno trend remunicipali-zacije zasad nije dalo rezultata, usprkos primjerima koji nisu zanemarivi. Očito su nastojanja da se u osiguravanje lokalnih javnih usluga uveden privatni sektor i tržišna načela još uvijek vrlo snažni. Jedino što je iz različitih analiza jasno jest da pri-vatizacija nesumnjivo smanjuje ulogu i autonomiju lokalnih vlasti.

Teritorijalna konsolidacija. Trend povećavanja lokalnih je-dinica, uz smanjenje njihova broja, zahvatio je Europu u dru-goj polovici 20. stoljeća paralelno s preuzimanjem sve većeg broja javnih službi, infrastrukturnih zadataka i drugih poslova u lokalni djelokrug (Bonnet-Pineau & Vandermotten, 2016). Riječ je o zemljama anglosaksonskog kruga, skandinavskim zemljama te određenim zemljama kontinentalne i južne Euro-pe. Premda se često spominju primjeri Danske ili Grčke, kon-solidaciju su provele i mnoge druge zemlje kao što su Šved-ska, Norveška, Nizozemska, Grčka, Portugal, Litva, Albanija, Bugarska, Turska, itd.

Tako je primjerice SR Njemačka u razdoblju od sredi-ne 1960-ih do 1980. smanjila broj svojih lokalnih jedinica s 24.444 na 8.525, Danska od 1958. do 2007. s 1.300 na 98, itd. (Ivanišević, 2010). Kao nikad prije u europskoj povijesti danas su temeljne lokalne jedinice u Ujedinjenom Kraljevstvu i Irskoj ekstremno velike. Prosječni broj stanovnika u jednoj jedinici u Ujedinjenom Kraljevstvu je 170.000, a u Irskoj 154.500. Od kontinentalnoeuropskih zemalja najveće općine ima Danska, s prosječno 58.600 stanovnika.

Zadržavanje malih lokalnih jedinica iznimka je karakteris-tična za Francusku i zemlje južne Europe, Švicarsku, Island te dio tranzicijskih zemalja kao što su Češka, Slovačka i Mađar-ska. U Francuskoj je prethodna amalgamacija provedena još u doba prije Revolucije 1789., a velik broj od preko 35.287 općina (2017.) temelji se na primjeni pravila da svako naselje ima samoupravu i status općine. Francuska je tradicionalno

23

rješavala problem slabog kapaciteta uspostavom međuopćin-ske suradnje kroz tzv. sindikate općina.

Kad se našla suočena s neodrživošću rascjepkane teritori-jalne strukture, Francuska je provela »intermunicipalnu revo-luciju« donošenjem Loi Chevènement iz 1999., koji je reguli-rao nove oblike suradnje (EPCI), Loi SRU iz 2000. koji je na oblike međuopćinske suradnje prenio šire ovlasti u prostornom planiranju te Zakonom o reformi lokalne samouprave iz 2010. koji zahtijeva obavezno uključivanje u jedan od četiriju novih oblika suradnje. Novi oblici suradnje imaju pravnu osobnost te status établissements publics, imaju pravo na vlastite prihode, uključujući mogućnost uvođenja nekih lokalnih poreza ili od-lučivanja o njima. Imaju svoje vijeće (conseil communautaire) koje čine predstavnici općina izabrani od općinskih vijeća, kao svojevrsni vijećnici drugog stupnja (élus du deuxiæme degré). Od 2016. svaka je općina u nekom od četiriju novih oblika su-radnje, a za općine koje se spajaju postoje financijski poticaji – takvih je gotovo 2.000 u periodu nakon 2011. (Breuillard, 2016; Hertzog, 2018). Francuska se zapravo nalazi pred rje-šenjem jednog od svojih najvećih problema koji će okoštalu strukturu starih općina malog kapaciteta, od kojih je goto-vo 30.000 imalo samo do pet zaposlenih, zapravo zamijeniti strukturom od oko 2.000 obveznih oblika suradnje, s moguć-nošću da neke od općina sasvim prestanu postojati spajanjem s drugima.

Time se pokazuje kako se ako već ne kroz konsolidaciju, a onda kroz surogate za konsolidaciju ipak dolazi do ključnih rezultata: značajnog povećanja lokalnog kapaciteta, orijentaci-je na pružanje javnih usluga građanima i lokalnoj zajednici te postupnog smanjenja troškova funkcioniranja i racionalizacije samog sustava lokalne samouprave (Koprić, 2012).

Među zemljama nastalima na području bivše Jugoslavije najveće povećanje broja lokalnih jedinica nakon osamostalje-nja i početka tranzicije imaju Hrvatska i, u znatno manjoj mje-ri, Slovenija (tablica 2).

24

God

ina

Bos

na &

h

erce

govi

nac

rna

Gor

aH

rvat

ska

kos

ovo

Mak

edon

ijaSl

oven

ijaSr

bija

Uku

pno

1954

.42

385

744

202

233

386

2,10

74,

180

1964

.10

620

111

2861

6218

957

7

1974

.10

620

105

2230

6015

750

0

1984

.10

920

113

2234

6516

460

6

1994

.10

920

489

2834

147

161

988

2004

.14

220

550

3084

193

160

1,17

9

2014

.14

323

556

3484

212

145

1,19

7

Pros

ječn

i br

oj

stan

ovni

ka26

.370

26.9

587.

751

58.8

6726

.967

9.72

755

.836

Izvo

r: A

utor

.

Tabl

ica

2. B

roj l

okal

nih

jedi

nica

u z

emlja

ma

nast

alim

a na

pod

ručj

u bi

vše

Jugo

slav

ije

25

Regionalizacija. Premda Vijeće Europe nije usvojilo Europ-sku povelju o regionalnoj samoupravi, čiji je nacrt pripremljen još 1997., i u tom pogledu dolazi do značajnog razvoja zbog internog političkog razvoja i okolnosti pojedinih zemalja te zbog regionalne politike EU-a. Kongres lokalnih i regional-nih vlasti Vijeća Europe u svibnju 2008. usvojio je Preporuku 240(2008) pod naslovom Nacrt Europske povelje o regionalnoj demokraciji. Više je europskih unitarnih zemalja uvelo snaž-nu regionalnu samoupravu i na taj način učvrstilo usmjerenje k političkoj decentralizaciji. Osim lokalne samouprave, u tim zemljama postoji i posebna regionalna samouprava, teritori-jalna se decentralizacija odvija na dva stupnja te funkcioniraju regionalne i lokalne samoupravne jedinice. Svaka od njih ima svoja politička tijela i dužnosnike, ali i određen broj upravnih organizacija (šire u: Koprić, 2014: 36–39; cf. Đulabić, 2007).

Prvi val regionalizacije zbio se u Europi 1960-ih i 1970-ih vođen željom za potvrđivanjem zasebnih regionalnih identite-ta. Do drugog vala, u kojem regije postaju okvir ekonomskog razvoja, dolazi 1980-ih i 1990-ih. Pritom se frazom o Europi regija koristila i Europska unija u svojim nastojanjima da pari-ra jakim nacionalnim vladama, upravo za vrijeme drugog vala regionalizacije 1990-ih. Unija je 1994. osnovala i u formalni proces donošenja pravnih dokumenata uključila Odbor regija. Izdašnim financiranjem i regionalnom politikom EU podupi-re proces regionalizacije, budući da se velike regije pokazuju uspješnijima u apsorpciji sredstava iz fondova EU-a. Odbor regija dobio je još puno jaču ulogu Lisabonskim ugovorom koji je na kraju stupio na snagu 1. prosinca 2009. te se pre-tvorio u čuvara načela supsidijarnosti unutar institucionalne strukture EU-a.

U Europi je, pored Švicarske kao konfederacije te Njemač-ke i Austrije koje su federacije, Belgija prošla relativno brz put do federalnog uređenja, s međustupnjem političkog regiona-lizma. Specifična je struktura Ujedinjenog Kraljevstva koje