Etisk dimension i kommunledningenshop.kommunarbetsgivarna.fi/download.php...ebook.pdf · etisk praxis motiverar till ett ännu bättre, öppnare och mer hållbart agerande. Det uppmuntrar

Maria Ojakoski

Etisk dimension i kommunledningen

USO2

Skribent: Maria OjakoskiBilder: Pixhill.comISBN 978-952-293-258-7 (e-publikation)© Finlands KommunförbundHelsingfors 2015

Finlands KommunförbundAndra linjen 14, 00530 HelsingforsTfn 09 [email protected]

I detta utvecklingsinitiativ öppnas en diskussion om den etiska dimensionen i de kommu-nala beslutsfattarnas och ledarnas dagliga arbete. Initiativet grundar sig på de frågor och erfarenheter som kommit fram under projektet Nya generationens organisation och ledar-skap (USO2), temaseminariet Fungerande dubbelt ledarskap – rykte, handlingar och följder, resultat från tankesmedjan Det kommunala ledarskapets etiska dimension samt publikatio-ner och undersökningar som gäller etiskt ledarskap.

I Kommunförbundets USO-projekt ligger fokus särskilt på den strategiska ledningen och genomförande av strategin samt på utvecklingen av de förtroendevaldas arbete och det dubbla ledarskapet. Som en del av detta utvecklingsarbete ville man under perioden 2013–2014 också lyfta fram den etiska dimensionen i kommunledningen.

De som medverkande i tankesmedjan och arbetsgruppen för utvecklingsinitiativet var: Lotta Pitkänen (forskare, Vasa universitet), Marja Peltomäki (kommunstyrelsens ordföran-de, Loppi kommun), Kaarina Wilskman (ordförande för social- och hälsovårdsnämnden, Jär-venpää stad), Tarja Saarelainen (revisionschef, Rovaniemi stad), Kaija Majoinen (forsknings- och utvecklingsdirektör, Kommunförbundet), Sini Sallinen (sakkunnig, Kommunförbundet), Päivi Kurikka (sakkunnig, Kommunförbundet), Ville Nieminen (projektsamordnare, Kom-munförbundet), Mikko Kenni (ledande konsult, FCG Konsultering), Markus Pauni (utveck-lingschef, Kommunförbundet) och Maria Ojakoski (projektsamordnare, Kommunförbundet).

Ett stort tack till alla medverkande samt till Erika Heiskanen och Lotta Pitkänen för de inspi-rerande föreläsningarna som USO2-kommunerna fick ta del av i december 2013.

3

”Om konstruktionen vacklar håller den inte i blåsten. Att syna sig själv i sömmarna – det är a och o då man ska börja bygga upp förtroendet i en organisation”, sade Erika Heiskanen, psykolog och sakkunnig på etiskt ledarskap vid USO2-seminariet 10.12.2013 ”Fungerande dubbelt ledarskap – rykte, handlingar och följder”.

Frågor kan inte indelas i rätt eller fel: den komplexa sanningen ligger oftast någonstans däremellan. Organi-sationer kan vara frestade att få saker och ting att se bra och etiska ut. Tyvärr kommer frågor som tystats ner eller som skötts slarvigt ofta ut i offentligheten på ett eller annat sätt, förr eller senare. Medborgarna intresserar sig i allt högre grad för motiveringarna bakom besluten. Att lagparagraferna har följts till punkt och pricka är nödvän-digtvis inte nog.

Beslutsfattandet lider av brådskan. Då man kör på med full fart framåt, glömmer man att se sig omkring och analysera frågor djupare. En chef gör klokt i att arbeta nära sådana människor som vågar ifrågasätta hans eller hennes handlingar och beslut. Tillsammans är det lättare att upptäcka när det finns anledning att ändra på invanda handlingssätt.

I ett kärvt ekonomiskt läge och då förändringens vindar blåser snålt blir det allt viktigare att också satsa på att folk ska må bra på jobbet och uppleva det som menings-fullt. Ett ärligt och rättvist ledarskap bidrar till att skapa en kultur av förtroende i kommunen. Det är också en konkurrensfördel i rekryteringen av kompetent personal.

Den kommunala självstyrelsen förpliktigar de kommu-nala beslutsfattarna till att vinna kommuninvånarnas förtroende och skapa legitimitet för sina beslut. Den etiska aspekten behövs på alla ledningsnivåer och utgör

ledarskapets ryggrad.

Etikfrågor som lyfts fram har ofta en negativ klang och tröskeln för att öppna en diskussion är hög. Vem ankla-gar man nu? Varför skulle vi till varje pris börja gräva i negativa frågor? Ett etiskt förhållningssätt är ändå en bra och positiv sak och att det poängteras i kommunledning-en betyder inte att man letar efter skyldiga. Diskussion om etik och eventuella etiska principer eller riktlinjer för etisk praxis motiverar till ett ännu bättre, öppnare och mer hållbart agerande. Det uppmuntrar till att fokusera på hur saker görs och hur de ser ut i utomståendes ögon. I bästa fall råder det en kultur i kommunen som upp-muntrar till ett etiskt förhållningssätt och där man inte är rädd att ta upp även svåra frågor.

I detta utvecklingsinitiativ diskuteras kommunledningens etiska dimension: Vad kan det innebära? Hurdana etiska problem och dilemman möter den politiska och profes-sionella ledningen? Hur kan ett etiskt förhållningssätt främjas? Avsikten med utvecklingsinitiativet är att öka medvetenheten och öppna en diskussion om den etiska dimensionen i kommunledningen.

Enligt en etikbarometer som utarbetats vid Vasa uni-versitet har 58 procent av kommundirektörerna stött på etiska problem i sitt arbete (Etikbarometern 2012:4).

1 Inledning


4

Utredningen ger en antydan om att det finns ett behov av att lyfta fram det etiska perspektivet.

I utvecklingsinitiativet presenteras situationer som upp-stått i kommunsektorn och där etiskt tänkande och etisk praxis har hamnat i skuggan av andra intressen. Syftet är att ge de förtroendevalda och tjänsteinnehavarna tankar och idéer. Det finns många olika sätt att främja ett etiskt ledarskap i kommunorganisationen.

1.1 Etik, etiska principer och värderingar

Etik söker svar på frågan vad som rätt och riktigt och vad som är gott. I det etiska perspektivet granskas om den mänskliga verksamheten (handlingar, strävan, värde-ringar) är etiskt acceptabel. Med moral avses ett samhäl-les, en grupps eller en individs etiska uppfattningar och förmåga att skilja på gott och ont. Värderingar beskriver vad som anses värdefullt och värt att uppnå. I diskussio-nen om etik i den offentliga förvaltningen ligger fokus på

5

den etiska aspekten i tjänsteinnehavarnas och politiker-nas handlingar. (Salminen & Ikola-Norrbacka 2009: 9–10.)

Ett etiskt förhållningssätt innebär att man handlar på ett godtagbart sätt, men också att man aktivt strävar efter att utveckla praxis och alternativ för att finna bästa möjliga lösningar med tanke på människorna och deras livsmiljö. (Ryynänen 2003: 51).

Offentliga tjänster produceras med hjälp av många olika yrkeskårer som har sin egen delvis också definierade yrkesetik. Den offentliga förvaltningen sköts av tjänste-innehavare, vilka i sin tur styrs av tjänstemannaetiken. Hela den offentliga sektorn – såväl tjänsteinnehavare som förtroendevalda – styrs av principerna för en god förvaltning. Alla dessa påverkar ledarskapet (Ikola-Norrbacka 2011: 88). Man kan förhålla sig till etik på flera

Figur 1. Etisk nivå i ledningen.

Figur 2. Det finns en gråzon i den traditionella indelningen mellan rätt och fel. Ofta finns det inte en enda rätt lösning i valsituationer, utan man kan också bli tvungen att välja mellan flera olika alternativ som är dåliga på olika sätt. (Enligt Salminen Mäntysalo 2013: 5)

Förkastlig

Klandervärd

Oetisk

Etisk

Hög

Låg

Iakttagande av lagar och normerOetiskledning

Etiskledning

Gråzon, klandervärd verksamhet

Förkastlig verksamhet, brott motlagen

Ledarskap genom exempel

RättvisaFörtroende

Egenkontroll

Whistle-blowing

Integritet

Värderingar och etiskaprinciper

Bäste bror-nätverkFavorisering Bristfällig beredning

HemlighetsmakeriMissbruk av förtroendeställning


6

olika sätt inom organisationen. Den ena ytterligheten är en miniminivå där det räcker att man följer lagens ramar, medan den andra ytterligheten är ett etiskt, öppet ledar-skap där man bl.a. leder genom exempel.

I kommunstrategierna och i övriga dokument som styr verksamheten listas ofta de värderingar eller principer som man vill lyfta fram i verksamheten. Alla kommunala beslutsfattare och chefer har dessutom sina egna per-sonliga värderingar som också påverkar verksamheten i den mån det finns spelrum och möjlighet till eget över-vägande. I mångkulturella miljöer accentueras värdering-arnas betydelse. Det kan handla antingen om instrumen-tella värderingar (såsom öppenhet och ansvarsfullhet) med hjälp av vilka man strävar efter något ännu bättre, eller ett s.k. etiskt egenvärde som ofta eftersträvas genom instrumentella värderingar (rättvisa, jämlikhet) (Salminen 2013:9).

I samband med att kommunens värderingar definierats har det eventuellt förts en värdediskussion och kommun-

invånarna och fullmäktige har kanske blivit ombedda att komma med förslag till kommunens värderingar. För-utom att värderingarna definieras bör man också fästa avseende vid vad de betyder i praktiken. Att värdering-arna definierats innebär inte i sig att de styr kommunens verksamhet– de måste också förklaras. I bästa fall utgör värderingarna en grund för besluten och en plattform för strategiska val. De verkliga värderingarna tar sig uttryck i handlingar.

Det som inte är direkt förbjudet i lag behöver nödvän-digtvis inte vara etiskt rätt. Lagstiftningen fastställer dock minimikriterierna för kommunernas verksamhet. Den etiska aspekten kan granskas utifrån fyra olika nivåer, den ena ytterligheten är moraliskt tillåten eller förplikti-gande dvs. etisk verksamhet, den andra ytterligheten är verksamhet som är förbjuden i lag och som ska beläggas med straff. I gråzonen mellan dem är det svårt att dra en klar gräns mellan oetisk och klandervärd verksamhet (figurer 1 och 2).

7

Gott ledarskap är en central framgångsfaktor för kom-munerna. Kommunledning är att ha grepp om kommu-nens primära uppgift och bära ansvaret för invånarnas välfärd, den lokala livskraften och en hållbar utveckling i kommunen nu och i framtiden. Kommunledning är en helhet som består av olika perspektiv och nivåer på ledarskapet. Den etiska dimensionen är en del av denna helhet på alla nivåer.

Den etiska dimensionen i kommunledningen har sam-band med en mer omfattande förändring av kommu-nernas roll och ledarskapet. Olika slags styrnings- och interaktionsrelationer har mångdubblats i kommunled-ningen. Det är en följd av att kommunerna fått en rad nya uppgifter och att gränser luckrats upp. Det har också skett förändringar i näringsutvecklingen och en splittring av kommunalpolitiken. Kommunerna har blivit allt mer beroende av andra aktörer för att utföra sina uppgifter. Nya gränssnitt och växelverkan uppstår såväl kommu-nerna emellan som mellan kommuner och regionala organisationer och mellan kommuner och företag. Då den politiska kulturen dessutom är i ett brytningsskede och de lokala medierna har fått en större roll, aktualise-ras nya frågeställningar kring etiskt ledarskap.

Kommunikation får en allt större betydelse som en del av ledningen. Det innebär krav på ökad öppenhet, förmåga att införa ny praxis och ett stärkt invånarper-spektiv. Det är inte förvaltningen och strukturerna som är

kärnan i kommunernas existens, utan det är främjandet av kommuninvånarnas välfärd och områdets livskraft samt organiseringen av tjänsterna för invånarna på ett ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbart sätt.

Världen förändras och den etiska aspekten blir allt mer aktuell i många olika situationer. De kommunala be-slutsfattarna har fått inse att allt kan vridas och vändas på, ingenting är heligt. Därför är det bäst att motivera svåra frågor väl för sig själv och proaktivt lyfta upp dem i samhällsdiskussionen för offentlig bedömning. Det här innebär också en ompositionering av kommunledningens verksamhetsmodeller.

Kommunens ledning kännetecknas av pluralism och komplexitet. Pluralism innebär att den kommunala led-ningen till stor del är politisk. I ledningsprocesserna ingår därför främjande och samordning av ett stort antal olika slags intressen. Det breda spektret av värderingar ökar i och med de skiftande mål som sätts upp av samman-slutningar och organisationer i kommunen, den allt större kulturella mångfalden och den ökande offentligheten som för fram olika synsätt.

Enligt vad de kommunala beslutsfattarna erfar har kom-muninvånarnas förväntningar på de offentliga tjänsterna förändrats och de är nu mer benägna att kräva sina rättigheter: ”jag har rätt att få...” Man vänjer sig lätt vid en viss servicenivå och kan också ställa krav. Mellan-

2 Etisk dimension i kommunledningen – vad kan det innebära?


8

ledningen och de närmaste cheferna befinner sig ofta mellan hammaren och städet i pressen mellan sparkrav och kravet på att tillhandahålla offentliga tjänster av hög kvalitet och tillgodose kommuninvånarnas ökande be-hov. Man brottas säkerligen med dessa intressekonflikter i alla kommuner.

2.1 Etik i de kommunala beslutsfattarnas dagliga arbete

Finland har hållit sig främst i ledet bland de minst kor-rumperade länderna redan i många år, liksom de övriga nordiska länderna (enligt CPI-mätningar av Transparency International). Det har gett oss ett gott rykte och är en delfaktor i vår konkurrenskraft. Ett etiskt förhållningssätt innefattar också andra aspekter än att undvika att bryta mot lagen eller avhålla sig från korruption. Etiska verk-samhetsprinciper bör genomgående tillämpas inom alla förvaltningsområden och på olika ledningsnivåer. Att de godtagna målen uppnås är inte tillräckligt. Det är också viktigt att målen nås med acceptabla metoder, dvs. en-ligt etiska verksamhetsprinciper.

Hur etisk kommunernas verksamhet är definieras bland annat av etiken i serviceproduktionen, tjänsteinnehavar-nas verksamhet och det politiska systemet. Den etiska dimensionen kommer fram på många olika sätt i kom-munledningens dagliga arbete. Förtroende och förmåga att diskutera och finna lösningar också på svåra frågor visar på en hög etisk nivå. I dagsläget är de kommunala beslutsfattarna och cheferna tvungna att snabbt ta ställ-ning till allt större beslut inför överraskande omvärldsför-ändringar.

Etik och kvalitet går hand i hand. Ett bra exempel på ett etiskt förhållningssätt i ett åtstramat ekonomiskt läge kommer från en kommun där personalen starkt invol-verades i arbetet med att utveckla kommunens pro-duktivitet. Kommunledningen spelade med öppna kort, personalen sporrades till innovativa försök som skulle bidra till bättre arbetsresultat och högre arbetslivskvali-tet. Produktiviteten förbättrades, sjukfrånvaron minskade och besparingarna var större än vad som satts som mål (Sitra 2014). Exemplet ger en fingervisning om att ett kärvt ekonomiskt läge inte utgör något svepskäl till att följa minsta motståndets lag när det gäller etik.

En kommundirektör som värnar om etiska principer före-går med gott exempel, lyssnar på kommuninvånarna, är opartisk och skapar en positiv och förtroendefull atmos-fär omkring sig. I stora städer har stadsdirektören tillsam-mans med de biträdande stadsdirektörerna en nyckelpo-sition. Fortfarande är det direktörerna och cheferna för de olika verksamhetsområdena och resultatenheterna - och i den politiska ledningen ordförandena i fullmäktige och styrelsen- som föregår med gott exempel. Ledar-skap genom exempel är ett viktigt stöd för att skapa och arbeta för en etisk verksamhetskultur. Följande exempel baseras på berättelser med verklig-hetsbakgrund som finländska kommunala beslutsfattare delat med sig. En del av exemplen har kommit fram i medierna eller i forskningsresultat. Exemplen syftar till att lyfta fram sådan tvivelaktig praxis som fått fotfäste i vissa kommuner och där de kommunala beslutsfattarna, kommundirektörerna och partierna måste kunna ingripa och föra konstruktiva diskussioner sinsemellan.

9

Transparens och öppenhet i beslutsprocesserna • Beredningen av beslut ligger inte alltid på en önsk-

värd nivå. Den beredande tjänsteinnehavaren har haft en ensidig syn på saken och det finns ingen helhetssyn i det aktuella ärendet.

• Då man vill att någon fråga ska drivas igenom ser man till att den går via ”rättsinnade politiker”, till exempel genom att försäkra sig om att de nämndle-damöter och ersättare som man vet röstar på önskat sätt är närvarande då ett ärende ska behandlas.

• Ärenden godkänns trots att det är något som inte känns bra. ”Var beslutet moraliskt rätt? Hoppas att det här inte lyfts fram i media.”

• Kommunen leds av ett bäste bror-nätverk. De of-ficiella organen fungerar lagenligt, men i praktiken fattas besluten i andra kretsar med egen agenda. I kommunen finns ett internt ”nätverk av hemlighe-ter” som man antingen hör till eller inte. Man ham-nar lätt utanför om man tar upp svåra frågor.

Dåligt uppförande och olämpligt språkbruk. • Reglerna för hur kommunala beslutsfattare ska

uppföra sig har glömts bort. Man svartmålar, nedvär-derar, gör narr av, driver med och stämplar andra (till exempel bara på grund av partibakgrund) eller anser sig själv vara för mer än andra.

• De förtroendevaldas uppträdande gentemot tjänste-innehavarna är ovärdigt.

• Politiskt utnyttjande: ”offerlamm” som offras när det gäller att fatta tråkiga beslut och också bära ansvaret i offentligheten. De som offras är oftast de godtrog-na och oerfarna.

• Förtroendet har naggats i kanterna. Man kan inte lita på att saker man kommit överens om verkligen genomförs eller förutse beslut. Ärenden läcker ut till

media. • Man uppträder på ett osakligt sätt vid möten eller

drar avsiktligt ut på dem.

Missbruk av förtroendeställning • Framhävande av den egna ställningen och politiskt

spel. Exempelvis företagare som är förtroendevalda håller nog på sitt.

• Favorisering av kamrater och tjänsteutnämningar på politiska grunder.

• Då makten är samlad i tillräckligt få händer, vågar ingen ryta till.

• Så kallade ”politiska” experter som stöd för be-slutsfattandet: en förtroendevald som i sitt arbete i kommunen är en obestridd expert på sitt område, men som samtidigt har en alltför subjektiv syn på ärendet i fråga.

• Planläggningsfrågor. Tjänsteinnehavarnas eller de förtroendevaldas bindningar och eventuellt jäv väck-er lätt misstankar vid beslutsfattande och beredning kring planer.

Lobbying och etisk upphandling • I kommunen dricks det bara rättvisemärkt kaffe

och det kommer man ihåg att nämna i alla sam-manhang, men när det gäller annan upphandling är etiska principer inte av högsta prioritet. Kan kommu-nen skaffa sig en ”etiklogo” så här enkelt?

• Upphandlingar konkurrensutsätts inte: man använder sig av ojusta metoder, utan att bryta mot lagen.

• Lobbyisterna bidrar med värdefull information som stöd för kommunernas beslutsfattande, men det sker också osaklig påverkan: en kommunal besluts-fattare kan få en inbjudan till middag och först ett halvt år senare inse att en av anbudsgivarna är den


10

EtiskdimensionSöker hållbaraverksamhets-principer - inte

enbart korruption och fel

Intresse-konflikter

Besluts-processensgenomskin-lighet ochöppenhet

Uppförande-koder

Etik i lobbyverk-samhet/

upphandling

Missbruk av förtroende-

ställning

Gott rykteen rekry-terings-fördel

Figur 3. Vad kan en etisk dimension i kommunledningen innebära?

2.2 Identifiering av etiska problem

I Finland är läget relativt bra när det gäller iakttagandet av lagar och författningar och grov korruption eller annan brottslig aktivitet i våra förvaltningar är inte så vanligt. Förvaltningen ska basera sig på lagstiftningen och i tjäns-teutövningen ska lagen följas. Även om de kommunala beslutsfattarna skulle följa lagen till punkt och pricka kan de ändå råka ut för situationer där de måste göra mora-liska val: man står inför ett beslut utan något klart etiskt rättesnöre eller inför en valsituation där olika parters intressen är motstridiga (Prättälä 2004: 15).

Ovan beskrevs kommunledningens etiska dimension. Flera olika etiska problem och situationer lyftes fram. Etiska problem kan uteslutande gälla de förtroendeval-das arbete eller uteslutande tjänsteinnehavarnas arbete. Det kan också vara fråga om problem i växelverkan mellan förtroendevalda och tjänsteinnehavare. Motsatta åsikter mellan tjänsteinnehavare och förtroendevalda är inte ett problem i sig, men blir ett problem då en kreativ och konstruktiv spänning växer till motsättningar, där det inte längre finns några förutsättningar för samarbete (Möttönen 2012: 31).

Etiska problem åsidosätts lättare om de har fått organi-sationens tysta godkännande och en etiskt dubiös praxis har fått växa fram med tiden. Det går ofta att känna igen ett etiskt problem på att det är genant eller svårt att öp-pet diskutera ämnet – och då är den etiska grunden inte helt som den ska vara.

Ett etiskt problem kan uppstå till exempel när kommun-invånare som röstat in en person i fullmäktige förväntar

person som bjöd på middag tidigare. En undermed-veten känsla av tacksamhet eller bekantskap ”det här är ju trevliga människor” kan uppstå obemärkt och påverka beslutsfattandet, trots att man inte själv skulle uppleva det så eller ens märka sambandet.

• Var går gränsen för gästfrihet och mottagande av gåvor? Utgör samvetet en tillräcklig spärr i en stor organisation?

11

sig egna fördelar, men när den förtroendevalda sedan inser att saken han eller hon lovat arbeta för är proble-matisk med tanke på hela kommunens intressen. Vem borde man då vara lojal mot? Tjänsteinnehavare kan också stå inför en liknande situation. Tjänsteinnehavaren ombeds bereda ett ärende som totalt strider mot hans eller hennes personliga värderingar. Tjänsteinnehavarens egna och organisationens värderingar är motstridiga. Kan tjänsteinnehavare vara tillräckligt objektiva när de bere-der ett ärende? Ett sådant dilemma kan uppstå trots att jäv och bestämmelser om jäv inte skulle vara ett hinder för tjänsteinnehavaren att bereda ärendet.

Då och då dyker det upp skriverier i de lokala medierna och i riksmedierna om tjänsteinnehavares och förtroen-devaldas resor. Resorna utgör ofta nyttiga nätverks- och studietillfällen som inte erbjuds i den egna hemkom-munen. Det kollegiala stödet är ett andningshål för förtroendevalda och tjänsteinnehavare som tampas med samma utmaningar och är ett viktigt forum för erfaren-

hetsutbyte. Även om resorna kanske kan motiveras i teorin för skattebetalarna, är det ändå lättare då samve-tet är rent.

Etiska problem uppdagas nödvändigtvis inte om uppfatt-ningen är att de enbart gäller lagstridig verksamhet. Så som tidigare konstaterades förekommer ren korruption i relativt liten utsträckning i Finland. Begreppet korruption omfattar ändå sådana dimensioner där det inte direkt handlar om att bryta mot lagen utan snarare om att tänja på moralen.

Korruption kränker de allmänt godtagna värderingar som samhället och dess moraliska grund stöder sig på. Detta leder till att tillförlitligheten och trovärdigheten un-dergrävs i det politiska systemet (förtroendevalda) och i förvaltningen (tjänsteinnehavarna). Integriteten, med andra ord ärlighet, opartiskhet och omutlighet, äventyras och leder till en ineffektiv resursanvändning. Korruption innebär att befogenheter missbrukas i syfte att skaffa sig


12

själv eller någon grupp ogrundade fördelar. I korruption är redskapen ofta pengar, förmåner med penningvärde eller utnämningar. I en bredare tolkning avses med kor-ruption sådan verksamhet som strider mot lagar och be-stämmelser. Det inkluderar också verksamhet som står i strid med etiska regler och samhällets normer. (Salminen 2013: 9-10, Transparency International.)

Mutor är en central form av korruption som innebär att begära eller ta emot muta eller en orättmätig förmån el-ler att godkänna ett erbjudande eller löfte så att det på-verkar ett beslut eller en verksamhet. Den som erbjuder mutor har då för avsikt att på ett bedrägligt sätt påverka verksamheten i syfte att skaffa sig ogrundade fördelar. I Finland har statsförvaltningen och en del kommuner anvisningar eller regler för mottagande av mutor eller fördelar. I kommunens etiska regler kan man till exem-pel fastställa maximivärdet som en gåva eller förmån får uppgå till för att man ska kunna ta emot den, eller ange om det rentav råder nolltolerans i fråga om gåvor. Om mottagandet av en gåva, utifrån sett, bidrar till att minska förtroendet för myndighetsverksamheten eller

om förmånen påverkar, eller har som syfte att påverka en tjänsteinnehavare eller förtroendevald, är det fråga om förbjudet mottagande av gåva. (Salminen 2013:13, Europarådets civilrättsliga konvention mot korruption 65/2004), Transparency International, Kommunförbun-dets cirkulär 21/80/2005.)

Institutionell, dvs. strukturell korruption, innebär förenklat ”landets sed”, dvs. verksamheten sker inom de ramar som lagen medger, men med tvivelaktiga metoder. Verksamheten är osaklig, naggar förtroen-det i kanterna och man utnyttjar samhällets strukturer. När korruption debatteras i Finland gäller det ofta just institutionell korruption. Exempelvis överlappande roller i beslutsfattandet (man övervakar själv sin verksamhet, problem med jäv till följd av flera olika roller i beslutsfat-tandet) och osunda bäste bror-nätverk uppfyller kriterier-na för strukturell korruption. Dessa nätverk innebär inte automatiskt att det är fråga om korruption: nätverkens verksamhet kan i sig vara sund ur ett etiskt perspektiv. En del av nätverken har dock lagt sig till med osunda verksamhetssätt, även om de inte direkt bryter mot lagen. (Salminen 2013:14.)

13

Det finns flera olika metoder för att utveckla ett etiskt förhållningssätt i kommunledningen. Merparten av de kommundirektörer som besvarade etikenkäten ansåg att chefskompetensen borde uppgraderas med anledning av de nya etiska utmaningarna och att det behövs mer diskussion om svåra etiska problem och mer utbildning och rådgivning i etiska frågor (Etikbarometern 2013:10). Exemplen på hur ett etiskt förhållningssätt ska främjas i kommunerna och metoderna för det sammanställdes i tankesmedjan för en etisk dimension i kommunled-ningen (Kuntajohtamisen eettinen ulottuvuus) på våren 2014. Förteckningen är inte avsedd att vara heltäckande.

1) Öppen diskussion. Så som nämndes ovan kan man i kommunerna uppleva att det är svårt att ta upp etik och etisk praxis till diskussion. Det är ändå viktigt att väcka diskussion: det behövs mer information och gemensam-ma diskussioner om den etiska dimensionen. När det gäller de förtroendevalda har partierna och de regionala partiorganisationerna en nyckelroll. Verksamhetskulturen både i kommunerna och partiorganisationerna har ett samband med främjandet av etiska verksamhetsprinci-per. En öppen diskussion om etiska problem som gäller kommunerna och kommunsektorn rensar luften och skapar rum för nya sätt att agera.

3 Hur kan kommunerna främja ett etiskt förhållningssätt?


14

Diskussion om etik väcks lätt först efter att någon skandal eller förseelse har inträffat. Det vore ändå mer fruktbart att diskutera etiska frågor på neutral mark och då man inte heller är ute för att leta efter skyldiga eller anklaga någon. Då den etiska aspekten börjar diskuteras i kommunerna är frågan: uppmuntrar verksamhetskultu-ren i vår kommun till etiskt hållbara verksamhetsprinci-per? Vilka slags verksamhetsprinciper främjar ett etiskt förhållningssätt? Hurdana frågor kunde man fästa mer vikt vid? Finns det behov av anvisningar för till exempel gästfrihet och gåvor? Kan man i samband med fullmäk-tigeavtalet också komma överens om etiska principer? Skulle det vara på sin plats med gemensamma spelreg-ler som stöd för samarbetet mellan tjänsteinnehavare och förtroendevalda?

2) Värderingar och respekt. Organisationer och männ-iskor har sina egna värderingar. Det är viktigt att kommu-nens egna värderingar definieras, men ännu viktigare att integrera dem i det praktiska arbetet. Förtroende skapas genom helt vardagliga situationer, så som uppskattning av och respekt för andra oberoende av bakgrund. Svåra frågor är lättare att behandla i en atmosfär av förtroende och det finns också mer tolerans för misstag. Mobbning associeras ofta med skolvärlden, men samma regler gäl-ler också vuxna. Nolltolerans för mobbning låter kanske naivt, men tyvärr skulle det finnas behov av en sådan princip i vissa kommuner. Personer i ledande ställning förväntas ofta tåla mer negativt bemötande och smuts-kastning, men de är också bara människor, precis som fullmäktigeledamöter, tjänsteinnehavare eller kommun-invånare i gemen.

3) Goda råd för förtroendevalda. Alla är vi barn i början, och inte ens de mest erfarna förtroendevalda har alltid

koll på läget på grund av kontinuerliga förändringar. Sats-ningarna på de förtroendevaldas utbildning, inlärning av fullmäktiges arbetsordning och skapande av sam-arbetsanda i början av fullmäktigeperioden syns under periodens gång, i och med att de största problemen av missförstånd och misstro kan undvikas. Etiska verksam-hetsprinciper kan läras in med delaktighetsfrämjande metoder i fullmäktiges aftonskola och inkluderas i de förtroendevaldas kunskapsram. Fullmäktige och fullmäk-tigegrupperna kan tillsammans eller var för sig komma överens om etiska principer och uppförandekoder. Om kommunen tillämpar ett fullmäktigeavtal, kan man över-väga att lyfta fram den etiska aspekten i samband med det.

4) Ledningskompetens. Direktörerna, de höga tjänstein-nehavarna, den politiska ledningen och cheferna bidrar i hög grad till organisationskulturen, arbetsklimatet och förtroendet i de kommunala organen och i den övriga organisationen. Det är ytterst viktigt att upprätthålla och uppdatera ledningskompetensen: det ger organisationen en etisk ryggrad. Ledningen har en viktig roll när det gäl-ler att uppmuntra till en öppen diskussion om etiska pro-blem och alternativ till lösningar och för att upprätthålla ett arbetsklimat som bygger på förtroende och respekt (etikbarometern 2012:11). Ledningsarbetet är i hög grad människorelaterat och bör därför utvecklas utifrån kom-munorganisationernas egna utgångspunkter, men också på ett sätt där de etiska principerna beaktas. Med tanke på ledarskapet och organisationens verksamhet är det också viktigt att fundera på vilken slags verksamhet som inte är acceptabel och som kräver att ledningen ingriper.

5) Nätverk och god praxis. Genom att nätverka med an-dra kommuner som utvecklar etiska förhållningssätt får

15

kommunen både stöd och modeller för god praxis. Det lönar sig att dra nytta av befintliga nätverk också då man öppnar diskussion om etik och utveckling av etisk praxis.

6) Utvärdering. Utan utvärdering är det svårt att veta var det behövs utveckling och i vilken mån man gjort fram-steg. Utvärdering av etisk praxis kan inkluderas i självut-värderingen av fullmäktiges och styrelsens arbete. Håller fullmäktigearbetet för en etisk granskning till alla delar? Beslutens effekter kan också granskas ur ett etiskt perspektiv. Det finns verktyg för bedömning av effekter (t.ex. verktyget för förhandsbedömning av effekterna av kommunala beslut, EVA). Med hjälp av verktygen kan även beslutens etiska aspekter avvägas. Utvärderingen kan ändå inte alltför mycket fokusera enbart på etik i beslut eller slutresultat. Som framgått ovan, handlar den etiska dimensionen i kommunledningen om mycket an-nat än om högtravande mål.

7) Etikansvarig eller etisk kommitté i kommunen. Då det uppstår etiska problem, dilemman eller till och med maktmissbruk, är det bra att det finns någon instans man kan vända sig till utöver chefen. I kommunerna kan det till exempel vara en liten grupp av tjänsteinneha-vare som behandlar inkomna ärenden konfidentiellt. På motsvarande sätt har många internationella organisatio-ner (jfr. Europeiska kommissionens generaldirektorat) en etikansvarig till vars arbetsuppgifter hör att lösa etiska problem, så som till exempel att rådgöra med tjänstein-nehavare om det finns eventuella intressekonflikter då de ska handlägga ett ärende. Om kommunens förtroen-devalda före ett möte misstänker att de kan vara jäviga i något ärende som behandlas, skulle de till exempel kun-na granska och få bekräftelse i saken hos någon utsedd instans. Då etiska problem uppstår är det bra att lämna

ett s.k. avtryck någonstans över att saken har avvägts ur ett etiskt perspektiv. Om beslutet ifrågasätts senare, kan man påvisa att det fattats efter övervägande.

Att offentligt eller under eget namn lyfta fram oegent-ligheter är inte alltid lätt. Därför kan anonyma ”respons-lådor” fungera. Olika slags utbildningar är också på sin plats som stöd då sådana här verktyg tas i bruk, så att de inte vänder sig mot sitt syfte.

Kunskapsram för förtroendevalda: I publikationen Rekommendation om fungerande styrelsearbete – riktlinjer och innehåll (Kommunförbundet 2009) fastställs följande egenskaper för de förtroendevaldas kunskapsram: ledning av kommunen, normer och till-syn, ett arkiverande grepp och ifrågasättande, inter-aktionsförmåga, partnerskap och nätverkande, politisk insikt, visionsförmåga och verksamhetsledning.

3.1 Etiska riktlinjer

Två viktiga faktorer som stärker det etiska ledarskapet är ledarskap genom exempel och etiska riktlinjer eller koder. Enbart etiska riktlinjer och uppförandekoder är inte nog för att göra organisationen etisk. Det är lätt att skapa riktlinjer men det väsentliga är att det finns en kultur som stöder dessa i praktiken. Syftet med riktlin-jerna är att främja ett etiskt beteende och å andra sidan motverka oetiskt agerande–med andra ord att skapa en klar gräns mellan vad som är tillåtet och otillåtet. I koderna kan man se en indelning dels i förhållningsregler som är mer detaljerade och konkreta och som också kan


16

inbegripa sanktioner, dels i mer vidsträckta värdegrunder, principer och anvisningar (figur 4). De etiska riktlinjerna kan innehålla mer detaljerade regler för till exempel etiskt svåra situationer, såsom jäv, undvikande av intres-sekonflikter, lämpligt och acceptabelt mottagande av gåvor och fördelar samt traktering (Salminen 2011:11).

De etiska riktlinjerna kan också innehålla instruktioner för den händelse att uppträdande eller beslut som är be-tänkliga ur etisk synpunkt uppdagas; hur ska man agera, vem ska man kontakta och vilka är följderna av oetiskt beteende. Enligt Vasa universitets utredning har merpar-ten av de kommunala organisationerna ännu inte några allmänna etiska riktlinjer, utan man har garderat sig inför etiska överträdelser genom separata anvisningar. Kom-mundirektörerna poängterar förtroende för individernas eget övervägande (Etikbarometern 2012:4).

Kritiken mot etiska riktlinjer är att de som mest skulle behöva riktlinjerna nonchalerar dem. Ett etiskt accepta-belt och korrekt uppträdande borde komma inifrån och inte bestämmas med koder (Ryynänen 2004: 50). Hur-somhelst kan anvisningar och riktlinjer motverka oetisk verksamhet. De kommunala tjänsteinnehavarnas eller de kommunala förtroendevaldas egna etiska principer som eventuellt formats som ett resultat av diskussionen om etik i kommunen, motiverar till ett etiskt förhållnings-sätt och skapar en etikfrämjande kultur i de kommunala organen.

Partierna kan också ha sina egna etiska riktlinjer. Exem-pelvis har en partikrets godkänt ett kandidatavtal där man fastställt kretsens interna spelregler inför riksdags-valet 2015. Varje kandidat förbinder sig till att följa av-talet om man vill bli uppställd. Syftet med avtalet är att

signalera till väljarna att partiets kandidater spelar rent spel och har förbundit sig till att respektera varandra, andra partiers kandidater och alla befolkningsgrupper. Det har till och med förelagts ett kännbart bötesstraff för avtalsbrott.

I en kommun har följande anvisningar getts för de för-troendevaldas deltagande i utlandsresor: resan ska vara till nytta för respektive organ och ska tidsmässigt infalla så att erfarenheterna kan utnyttjas under fullmäktigepe-rioden. Dessutom ska resan ha planerats och budgeterats på förhand, en reserapport ska skrivas och det ska finnas jämlika möjligheter för alla att delta i resor. I en kommun har riktlinjer utarbetats som gäller alla tjänsteinnehavare, anställda och förtroendevalda i fråga om mottagande av fördelar och gåvor samt gästfrihet. I riktlinjerna fastställs inga exakta belopp, men de uppmanar till att bedöma bland annat varför fördelen i fråga erbjuds och med vilka

Värderingar och principer

Förtroende

Detaljerade anvisningar och regler

Mått, uppföljning

Figur 4. Etiska riktlinjer kan vara allt från värderingar och principer till detaljerade anvisningar och regler.

17

ten om att det kan finnas etiska problem och att man kan identifiera dem om de blir verklighet. Det finns inga problem om man har skygglappar eller vägrar att se problemen. En medveten och ansvarsfull kommunal beslutsfattare blundar inte för etiska problem, eftersom de inte försvinner bara för att man ignorerar dem. Etiska problem kan uppstå på varje nivå inom kommunala or-ganisationer–från kommunala beslutsfattare till anställda.

Ofta är det bråttom i beslutsskedet och man är många gånger tvungen att snabbt fatta beslut. När det gäller att finna lösningar på etiska problem hjälper det till exem-pel att gå igenom en intern minneslista eller hålla ett kort möte med kollegerna. Problemlösningsschemat är ett exempel på en form av mall (figur 5). Det kan testas självständigt på några minuter eller som en övning för grupparbete över en längre tid. Det viktigaste är att, utöver en så objektiv beskrivning av situationen som möjligt, inse att det finns flera lösningar på problemen än vad man först kommit att tänka på och att följderna av olika alternativ varierar.

Avgörande för att utreda ett etiskt problem är beslutsfat-tarnas egen handlingskraft och vilja att klara upp frågor på ett sätt som är moraliskt rätt. Det är bra att avväga frågan på ett objektivt, analytiskt och lösningsfokuse-rat sätt där man lyssnar till andras idéer och samtidigt funderar över hurdana följder varje lösningsalternativ kan ha. Beslutet bör grunda sig på logiska slutledningar utifrån befintliga alternativ. Efter beslutsfattandet bör det också finnas motivation att agera på det sätt som besluten förutsätter. I arbetet med att finna lösningar på etiska problem kan etiska riktlinjer eller en etikansvarig fungera som stöd. (Sharp 2011: 14, Cooper 2012: 244)

motiv man själv tar emot fördelen och hur saken skulle uppfattas i offentligheten. Riktlinjer av denna typ är till sin karaktär relativt detaljerade instruktioner. Ett exempel på riktlinjer för etisk verksamhet som utgår från värde-ringar och principer kommer från en kommun, där de etiska riktlinjerna ingår i fullmäktiges ”hustavla”.

De etiska principerna på Juva kommunfullmäktiges hustavla: • Vi uppträder sakligt och med respekt för andra • Vi nöjer oss med majoritetens beslut och högaktar

demokratins principer • Vi förbinder oss till den godkända kommunstrategin • Vi strävar aktivt efter att se gemensamma fördelar • Vi lär oss av det som varit och bygger framtiden • De förtroendevalda:

– arbetar för hela kommunen – tål beslutet dagsljus – är ansvariga gentemot väljarna – kan vara av olika åsikt – idkar inte smutskastning i pressen eller i andra medier

3.2 Ansvarsfullt beslutsfattande – hur lösa etiska problem?

Det finns säkerligen inte bara ett enda rätt sätt eller en enda lösning när det gäller att reda ut etiska problem. Då värderingar och intressen möts, måste man avväga etiska aspekter eller bedöma vad som skulle vara ett rätt och rimligt sätt att agera i förhållande till olika intressen. Det första steget mot mer etiska verksamhetsprinciper och lösningar på etiska problem är att man blir medve-


18

Figur 5. Modell för lösning av etiska problem (enligt Sharp 2011, Cooper 2012).

När ett alternativ börjarukristalliseras är det bra att “försvara” det , identifiera faktorernabakom valet avalternativ och funderapå hur beslutet känns fören själv.

Ett sätt att testa ettbeslut är att fundera påhur det skulle kännasom det debatterades imorgondagens tidning(skulle det kännasgenant eller är du nöjd?)

Det är lättare att leva med ett svårt beslut dåman har övervägt ochtänkt igenom detnoggrant och då detfinns starka motiveringar till stöd för beslutet.

5. Val av alternativoch beslutsfattande

Olika alternativ harockså olika följder. Innan man väljer ettav dem bör man skapa sig enhelhetsbild av vad de olika alternativenskulle innebära.

Vad sker genast efterbeslutet, hurframskridersituationen?

4. Identifiering aveventuella följder

Ofta ser man baratvå möjliga alternativ(t.ex. “att gå vidaremed saken” eller “attinte gå vidare”).

Beslutsfattarna måstekreativt fundera utolika tillvägagångs-alternativ och - om det finns tid - ocksåutbyta tankar med andra (brainstorming/idémöten).

3. Tillvägagångs-alternativ

Hurdana värden ochprinciper råder/stårmot varandra i den aktuella situationen?

Kan flera olikaintressen identifieras?

2. Definition avproblemet i etiska

termer

Etiska problem ochdilemman kan varamycket känsligasituationer och kandärför vara svåra attbeskriva.

Först måste man bilda sig en såobjektiv bild avsituationen sommöjligt.

1. Beskrivning avsituationen

19

Källor

Cooper Terry L. (2012): The responsible administrator: an ap-proach to ethics for the administrative role. 6th edition.

Europarådets konvention mot korruption (2002/108) http://www.finlex.fi/sv/sopimukset/sopimussarja/2002/

Heiskanen Erika, Salo Jari (2008): Eettinen johtaminen – Tie kestävään menestykseen. Andra upplagan. Talentum.

Hustavla för Juva kommunfullmäktige (2013). Juva kommunfull-mäktige.

Kommunförbundets cirkulär 21/80/2005: Synpunkter på resor och andra ekonomiska förmåner för kommunens personal och förtroendevalda som bekostas av utomstående, http://www.kommunerna.net/sv/kommunforbundet/cirkular-utlatanden/cirkular/2005/Sidor/default.aspx

Kommunförbundet (2009): Kommunförbundets rekommen-dation om fungerande styrelsearbete – riktlinjer och innehåll http://shop.kommunerna.net/product_details.php?p=300

Majoinen Kaija, Kurikka Päivi och Maria Ojakoski (2012): Effek-tivt fullmäktigearbete – ansvarsfulla beslut. Kommunförbundet.

Möttönen Sakari (2012): Kunnan poliittisen johtamisen uudista-minen – kokemuksia, näkemyksiä ja ehdotuksia. Kommunför-bundet. Audiator-bolagen.

Pauni Markus, Ojakoski Maria (2013): Elävä kuntastrategia. Opaskuntien strategisen johtamisen tueksi. Kommunförbundet.

Prättälä Kari (2004) i publikationen: kunnallishallinnon eettiset periaatteet: seminarierapport. Helsingfors. Inrikesministeriet.

Publikation för förbundskongressen 2011: Julkinen hallinto ja julkinen johtaminen. Festskrift tillägnad professor Ari Salminen 60-årsdagen till ära. Vasa universitet.

Ryynänen, Aimo (2004) i publikationen: Kunnallishallinnon eetti-set periaatteet: seminarierapport. Helsingfors. Inrikesministeriet.

Sallinen Sini, Majoinen Kaija och Maria Salenius (red.) (2012): Kommunen - från beslut till handling. Kommunförbundet.

Salminen Ari (2011), i publikationen: Johtamisen etiikka. Sano-malehtiyliopisto 2011. Avoin yliopisto, julkaisu 35. Vasa. http://www.uva.fi/fi/sites/open/opintotarjonta/sanomalehti-yliopisto/muut/ johtamisen_etiikka_35.pdf

Salminen Ari (2010): Julkisenjohtamisenetiikka. Vasa universitets publikationer. http://www.uva.fi/materiaali/pdf/isbn_978-952- 476-319-6.pdf

Salminen Ari, Ikola-Norrbacka Rinna (2009): Kuullaanko meitä? Eettinen hallinto ja kansalaiset. Vasa universitet.

Salminen Ari, Mäntysalo Venla (2013): Epäeettisestä tuomitta-vaan: korruptio ja hyvä veli -verkostot Suomessa. Vasa univer-sitet.

Salminen Ari, Viinamäki Olli-Pekka och Lauri Heiskanen (2012): Etiikkabarometri kuntien eettisestä tilasta ja kehittämistarpeista – Kunnanjohtajien näkemyksiä. Vasa universitet.

Sharp Brett S., Aguirre Grant & Kenneth Kickham (2011): Mana-ging in the public sector: a casebook in ethics and leadership”. Boston: Longman

Sitra – Jubileumsfonden för Finlands självständighet (2014): Projekt för att förbättra produktiviteten och arbetslivets kvalitet: Työelämän laadulla tuottavuutta (LATU) http://www.sitra.fi/yhteis- kunta/tyoelaman-laatu

Transparency International Suomi Finland. www.transparency.fi

Webbsidor om kommunledning. Konsekvensbedömning. http://www.kommunerna.net/sv/serviceomraden/kommunled-ning/kunskapsledning/konsekvensbedomning/Sidor/default.aspx

Hels

ingfo

rs 2

015

USO2

Documents

Etisk dimension i kommunledningenshop.kommunarbetsgivarna.fi/download.php...ebook.pdf · etisk praxis motiverar till ett ännu bättre, öppnare och mer hållbart agerande. Det uppmuntrar