Estudio sobre alumbrado público ASOCODIS Y ANDESCO

ESTUDIO SOBRE ALUMBRADO PÚBLICO

ASOCODIS Y ANDESCO

INFORME FINAL

Junio 30 de 2009

Consultor: Eduardo Afanador I

Estudio sobre Alumbrado Público ASOCODIS - ANDESCO

Consultor: Eduardo Afanador

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Contenido

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................ v

RESUMEN EJECUTIVO .............................................................................................................................. vi

1 Diagnóstico Sectorial del Alumbrado Público ........................................................................ 1

1.1 Consideraciones Metodológicas para el Diagnóstico y Capítulos Siguientes .... 2

1.2 Conceptualización del Servicio de Alumbrado Público .............................................. 3

1.2.1 La Definición de Servicio de Alumbrado Público ................................................. 3

1.2.2 El Servicio de AP es un Bien Público ......................................................................... 6

1.2.3 La importancia del Servicio de AP – Implicaciones de Política ...................... 7

1.2.4 Conexidad del Servicio de AP con el SPD de Energía Eléctrica ...................... 7

1.3 Caracterización del Esquema Actual del Servicio de AP ............................................ 9

1.3.1 Antecedentes ...................................................................................................................... 9

1.3.2 Consumo de Energía para AP en el Sistema Interconectado Nacional ...... 12

1.3.3 Caracterización del Esquema Actual ....................................................................... 14

1.4 Análisis de la Eficiencia Económica del Esquema Actual ........................................ 16

1.4.1 Eficiencia en los costos de los insumos .................................................................. 16

1.4.2 Análisis de la Eficiencia Técnica ............................................................................... 19

1.4.3 Eficiencia en la gestión del servicio ......................................................................... 20

1.4.4 Eficiencia en los costos de transacción – tipos de organización .................. 21

1.4.5 Eficiencia del esquema de supervisión y control ............................................... 28

1.5 Análisis de la Sostenibilidad del Servicio ....................................................................... 30

1.5.1 Financiación del Servicio de AP ................................................................................ 30

1.5.2 Estado de la Cartera ....................................................................................................... 34

1.5.3 Capacidad de los municipios para sufragar el Servicio de AP ...................... 36

1.5.4 Incidencia del Impuesto de AP sobre la sostenibilidad ................................... 37

1.6 Análisis del Logro de Cobertura ........................................................................................ 38

1.7 Análisis de algunas variables .............................................................................................. 40

1.8 Ventajas y Desventajas del Esquema Actual ................................................................. 41

1.9 Conclusiones del Diagnóstico ............................................................................................. 44

2 Referenciamiento Internacional del AP .................................................................................. 52

2.1 Servicio de Alumbrado Público en el Perú .................................................................... 52

2.2 Servicio de Alumbrado Público en Chile ........................................................................ 54

2.3 Servicio de Alumbrado Público en el Reino Unido ..................................................... 56

2.4 Otras referencias ...................................................................................................................... 56



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2.5 Consideraciones sobre la Experiencia Internacional para el caso Colombiano 57

3 Análisis de Esquemas Alternativos para el AP ..................................................................... 58

3.1 Consideraciones sobre la solución del problema de sostenibilidad ................... 59

3.1.1 Financiación mediante el impuesto predial unificado ..................................... 59

3.1.2 Financiación mediante un tributo o tasa de destinación específica ........... 60

3.1.3 Financiación mediante una tarifa ............................................................................. 63

3.2 Consideraciones sobre el tratamiento del Servicio de AP como servicio domiciliario ............................................................................................................................................. 64

3.3 Identificación de Esquemas Alternativos ...................................................................... 66

3.3.1 Elementos Comunes a Todos los Esquemas Alternativos .............................. 67

3.3.2 Esquema 1: Responsable Empresa D/C ................................................................. 68

3.3.3 Esquema 2 A: Responsable Departamento –Todos los Municipios ............ 70

3.3.4 Esquema 2 B: Responsable Departamento –Sin la Capital ............................. 73

3.3.5 Esquema 3: Esquema Actual Mejorado .................................................................. 74

3.4 Análisis comparativo de los Esquemas Alternativos del Servicio de AP ........... 76

3.4.1 Criterios de Comparación ............................................................................................ 76

3.4.2 Análisis Comparativo de las Alternativas ............................................................. 77

3.5 Recomendaciones para la Selección de un Esquema Alternativo ........................ 77

4 Evaluación de Impacto .................................................................................................................. 80

4.1 Precisión de los Elementos de la Propuesta Recomendada ................................... 80

4.1.1 Definiciones ....................................................................................................................... 80

4.1.2 Del Prestador del Servicio de AP .............................................................................. 81

4.2 Evaluación de Impacto de la alternativa propuesta .................................................. 86

4.2.1 Marco general para la evaluación de impacto ..................................................... 87

4.2.2 Impacto sobre el logro de políticas .......................................................................... 87

4.2.3 Impacto sobre los Usuarios del Servicio de AP – Aspectos Tarifarios ....... 88

4.2.4 Impacto sobre los Prestadores del Servicio ......................................................... 97

4.2.5 Impacto sobre el Esquema Institucional ............................................................... 98

ANEXO 1 - Desarrollo del contenido básico para un Proyecto de Ley de

Alumbrado Público .................................................................................................................................. 99

1. Exposición de Motivos ................................................................................................................... 99

2. Contenido básico del articulado del Proyecto de Ley ................................... 110

2.1. Del Servicio de Alumbrado Público ...................................................................... 110

2.2. Definiciones .................................................................................................................... 110

2.3. Principios Generales ................................................................................................... 111

2.4. Prestador del Servicio de Alumbrado Público ................................................. 112

2.5. De los costos y la financiación del Servicio de Alumbrado Público ......... 113

2.6. De la Regulación del Servicio de Alumbrado Público .................................... 113

2.7. De la Supervisión y Control del Servicio de Alumbrado Público .............. 114



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2.8. Competencia de los municipios respecto al Servicio de Alumbrado Público 114

2.9. De la Transición ............................................................................................................ 114

Anexo 2 - Revisión de Jurisprudencia ........................................................................................ 116

Anexo 3 – Listado de Informes de Auditoría de la CGR ................................................... 121



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INTRODUCCIÓN El objetivo del Estudio es evaluar el enfoque actual de la prestación del servicio de Alumbrado Público, como un bien público, desde su dimensión económica, financiera y empresarial, así como plantear una alternativa de enfoque sobre la conceptualización económica, el mecanismo de remuneración y cobro asociado al servicio. El alcance del Estudio está centrado en el ámbito de la regulación económica y del tipo de solución organizacional de la prestación del servicio público de Alumbrado Público. El Estudio comprendió las actividades establecidas en los Términos de Referencia y se desarrolló a través de informes parciales, talleres, reuniones, información recopilada de la Contraloría General de la República (informes de auditoría), del Ministerio de Minas y Energía (estado de la cartera) y de las empresas distribuidoras sobre variables relevantes relacionadas con la prestación del Servicio de Alumbrado Público. Este Informe Final se ha elaborado tomando en cuenta los resultados de las reuniones y comentarios de los agentes que a criterio del Consultor han conducido a ajustes del Informe Final Preliminar que antecedió el presente informe. Este Informe Final contiene cuatro capítulos y tres anexos: diagnóstico del esquema actual, referenciamiento internacional, análisis de esquemas alternativos con las respectivas recomendaciones y finalmente, la evaluación de impacto. Como Anexos se incluye una sección con elementos para el articulado básico de un proyecto de ley para el esquema recomendado, una revisión de jurisprudencia sobre AP y un listado de los informes de auditoría de la Contraloría General de la República. El Consultor agradece la gran colaboración de ANDESCO, ASOCODIS y sus empresas afiliadas, prestada durante la elaboración del Estudio.1

1 El presente Estudio contó con el apoyo técnico del Ingeniero Electricista Alberto Roa Q.



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RESUMEN EJECUTIVO El Resumen Ejecutivo sintetiza los principales aspectos desarrollados en el Estudio, sus conclusiones y recomendaciones.

1. DIAGNÓSTICO Este diagnóstico abordó la actualización del diagnóstico sectorial del servicio de Alumbrado Público (AP), con base en una revisión de los estudios existentes, los antecedentes normativos y de jurisprudencia, recopilación de información disponible de los prestadores del servicio y los informes de auditoría liberados por parte de la CGR. Se desarrollaron las siguientes secciones:

Consideraciones Metodológicas para el Diagnóstico

Conceptualización del Servicio de Alumbrado Público

Caracterización del Esquema Actual del Servicio de AP

Análisis de la Eficiencia Económica del Esquema Actual

Análisis de la Sostenibilidad del Servicio

Análisis del Logro de Cobertura

Análisis de algunas variables

Ventajas y desventajas del esquema actual A continuación se presentan las conclusiones del diagnóstico las cuales sirvieron de base para la elaboración de los esquemas alternativos de prestación del servicio y la consideración de los elementos que debían reunir para enfrentar las falencias del esquema actual. Conclusiones sobre la sostenibilidad del Servicio de AP

La motivación mayor del presente estudio surgió de la problemática experimentada por varias empresas distribuidoras – comercializadoras respecto a la condición de deudores morosos de muchos municipios, situación que se da en mayor medida en algunas regiones del país, unida a las ineficiencias e irregularidades detectadas en las auditorías realizadas por la CGR. En este sentido, la sostenibilidad del servicio de AP se ha analizado principalmente desde el punto de vista de la capacidad de pago de la energía suministrada al Sistema de AP por parte de los municipios.



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En efecto, con base en la información suministrada por el MME de la cartera a 31 de diciembre de 2008, de 975 reportados por los OR, 539 (el 55%) se encontraban en mora por $116 mil millones. Este valor equivale aproximadamente a un 100% del componente de generación de la energía consumida en AP en un año.

Se encontró que el problema de no pago de la energía suministrada por parte de varios municipios está principalmente relacionado con mala gestión del ente territorial, por cuanto se pudo observar que el hecho de tener un bajo nivel de desarrollo o, aún, contar con un tributo de AP insuficiente o inexistente, no guardaba relación con la condición de mora.

No deja de llamar la atención que, estando establecido en el artículo 130 de la Ley 142 que el no pago de la factura por suministro de energía destinada al AP acarrea para los responsables la aplicación del artículo 12 “Deberes especiales de los usuarios del sector oficial”, especialmente en lo relativo a la incorporación en los presupuestos de apropiaciones suficientes y al pago efectivo de los servicios utilizados, es causal de mala conducta sancionable con destitución, se presente una situación significativa de deuda en mora.

La situación significativa de mora estaría indicando que el mecanismo mencionado en la viñeta anterior, previsto en la Ley, no es lo suficientemente persuasivo o que la entidad de control encargada de hacerlo efectivo no opera eficientemente.

Considerando entonces que, independientemente de su nivel de desarrollo, el municipio debe ser capaz de financiar el Servicio de AP, de encontrarse una solución para que todo ente territorial cumpla sus obligaciones, al menos la relacionada con la continuidad del suministro de energía sin lo cual el AP definitivamente no puede funcionar también en forma continua, quedaría resuelto el principal problema del esquema actual: su sostenibilidad en todos los municipios.

La fijación del tributo de AP, además de su indefinición legal, presenta problemas por la gran diversidad de criterios aplicados por los municipios e inequidades.

358 (89,7%) de 399 municipios reportados tienen establecido el impuesto de AP. De los 358, 214 tienen un valor fijo para el sector residencial y 144 como porcentaje.

Existen diferencias muy grandes entre lo que pagan usuarios de un mismo estrato entre municipios diferentes. Existen valores y tasas muy altas en muchos municipios para los estratos bajos (ej. 55% de la factura o $6.000 como valor fijo).



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En general, se observa para los estratos 1, 2 y 3 una tendencia hacia: cobro de valores fijos entre $2.000 y $5.000 por usuario y, cobros entre el 10% y el 20%. Sin embargo, es importante tener en cuenta el caso de algunos municipios que no cobran impuesto en el caso en que el usuario consuma energía por debajo del consumo de subsistencia.

Los criterios para el tributo fijado a nivel del sector industrial y comercial cambian de acuerdo con las características de los municipios.

En municipios pequeños, en los cuales no existe una gran industria (por ejemplo, gran minería o explotaciones petroleras), el tributo fijado al comercio e industria tiende a ser igual al fijado a los usuarios residenciales, ya sea en porcentaje o un valor fijo. Se observa, en muchos casos, que al comercio se asigna un valor similar al del estrato tres lo cual puede tener relación con una actividad económica comercial de mínima escala.

En municipios con una mayor actividad económica se presenta una mayor diferenciación y fijación selectiva del tributo a actividades económicas específicas (ejemplo, apuestas, televisión por cable, explotación de carbón, sector oficial, etc.). En estos casos es usual la fijación del tributo de acuerdo con rangos de consumo los cuales varían considerablemente entre municipios.

En algunos casos, la industria tiene un porcentaje inferior al de los estratos altos, posiblemente para no recargar a este sector con el impuesto.

En las ciudades capitales y de cierto tamaño se observa que el tributo es fijado en valores fijos para rangos predefinidos de consumo, buscando no recargar los sectores productivos que debido a su actividad son grandes consumidores de energía a la vez que se evita distorsionar la señal de precio del servicio de energía. En algunos casos no se cobra el AP al sector oficial sin que sea claro si el costo del servicio es recuperado totalmente a través de los contribuyentes o si parte se cubre con el presupuesto municipal.

Conclusiones sobre la eficiencia económica del esquema actual

Dada la heterogeneidad de municipios con que cuenta el país, se ha podido identificar elementos de eficiencia y de ineficiencia facilitados por el esquema actual. En el presente estudio se han analizado los aspectos de eficiencia económica desde los puntos de vista de la formación de precios de los insumos, de la eficiencia técnica, de le eficiencia en la gestión, los costos de transacción, y la eficiencia en el control.



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i- Eficiencia en los costos de los insumos

La eficiencia de los insumos se consideró con relación a la existencia de mecanismos para formación de precios de mercado de los insumos principales: energía, AOM, inversión en expansión y reposición.

En la adquisición de energía el actual esquema tiende a reflejar el costo unitario del servicio a nivel de tensión dos con una reducción significativa en el cargo de comercialización frente al que se cobra al usuario regulado. En este sentido, no se evidencian problemas de ineficiencia respecto al costo de este insumo.

La poca información disponible sobre AOM por kWh muestra diferencias muy grandes entre municipios (en muchos no existe manera de determinar un costo por kWh debido a que el mantenimiento es de carácter correctivo y se realiza mediante órdenes de trabajo cuando se presenta la falla).

Más de la mitad de 687 municipios sobre los cuales se reportó información por parte de los OR no tienen un prestador del servicio de AP como tal. En algunos casos existe un contrato de AOM con la empresa de distribución, en otros este servicio se realiza por pedido mediante órdenes de servicio.

En el caso de los municipios pequeños y aquellos con menor capacidad fiscal, una ventaja del esquema actual es que el mantenimiento puede ser contratado por el municipio mediante órdenes de servicio en la medida que se requiera y exista presupuesto para cubrir el gasto. Adicionalmente, en cada orden de servicio o contratos de corto plazo, existe la posibilidad de revisar y comparar costos.

Situación distinta se presenta cuando el AOM se encuentra contratado por municipios con un tamaño significativo para períodos de varios años. Tal es el caso de las concesiones.

De acuerdo con las auditorías de la CGR, el problema de eficiencia económica parece existir principalmente en contratos de concesión. En este sentido, más que un problema relacionado con el esquema de prestación del servicio es un problema que tiene que ver con la capacidad de gestión de cada municipio y de la aplicación de procesos transparentes y eficientes de competencia.

El costo por uso de la infraestructura de AP cobrado por los OR no existe en la gran mayoría de los municipios en cuanto los municipios son los propietarios de esta.



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No existe certeza sobre la eficiencia económica de la expansión. Tampoco existe manera de evaluar la eficiencia económica de los cargos de arriendo o uso en los casos que existen debido a que no se cuenta con información sobre la proporción, cantidad y tipo de activos que generan el cargo.

Los principales problemas de eficiencia económica han sido detectados por la CGR en contratos de concesión por fallas en la estructuración de los procesos de contratación, selección de mejor oferta, asignación de incentivos de eficiencia y capacidad de gestión durante la ejecución de los contratos.

ii- Eficiencia técnica

La eficiencia técnica se refiere al dimensionamiento del servicio en cuanto a la infraestructura requerida para proveer una iluminación adecuada y la utilización de la tecnología que permita un consumo de energía eficiente.

La información disponible no permite extraer conclusiones claras sobre el grado de modernización del AP mediante el reemplazo de las luminarias de mercurio por las de sodio y el ritmo al cual este proceso avanza. Tampoco se pueden extraer conclusiones claras sobre si existe sobredimensionamiento o no.

Sin embargo, los indicadores de consumos de energía de AP por usuario, de luminarias por usuario, de potencia por usuario, presentan indicios para sus valores extremos, de ineficiencia o insuficiencia en el nivel del servicio de AP prestado en algunos municipios.

iii- Eficiencia en la gestión del Servicio de AP

Por el lado de la gestión del servicio, se evidencia ineficiencias por parte de los municipios para controlar la calidad del AP, el inventario de luminarias y el recaudo del tributo, lo cual incide negativamente en los costos y los ingresos.

iv- Costos de transacción

Se observa una variedad de formas organizacionales y empresariales para prestar el servicio lo cual es consistente con la diversidad de condiciones de tamaño, densidad y desarrollo de los municipios y la autonomía que estos tienen.

Los tipos de organización que predominan son:

Convenio de suministro con el distribuidor - comercializador y órdenes de servicio para AOM y obras de expansión y reposición (en general en municipios pequeños).



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Relación Municipio como Usuario Regulado con órdenes de servicio para AOM (en general en municipios pequeños).

Convenio Interadministrativo con el distribuidor - comercializador para la prestación integral del servicio incluido el suministro.

Concesión (principalmente en municipios con ciudades grandes - la Costa Atlántica es la región donde es más común).

Se observa diferencias importantes en el tipo de organización que predomina entre departamentos. Por ejemplo, en Antioquia se encuentra un solo contrato de concesión (Bello) y solo se dan relaciones como usuario Regulado (53% de los municipios) y Convenio Interadministrativo (incluyen AOM).

En general, el esquema de organización utilizado por la gran mayoría de municipios pequeños corresponde a una estructura simplificada, lo cual puede considerarse eficiente para el tamaño y escala de estos entes territoriales. Sus costos de transacción son mínimos.

El esquema, para aquellos modelos de organización del servicio como concesiones, evidencia altos costos de transacción debido a la multiplicidad de agentes y relaciones contractuales involucradas.

v- Eficiencia en el control

Si se tiene en cuenta el considerable número de municipios del país, generalizar el control fiscal por parte de un organismo centralizado como es la CGR es una alternativa de control ineficiente. Las auditorías realizadas no guarda proporción con el número de municipios que tiene el país y los requerimientos de supervisión de la prestación de este servicio de AP.

Para controlar el eficiente dimensionamiento técnico, no se cuenta con un esquema que de incentivos en esa dirección. El Decreto 2424 se refiere a “requisitos mínimos que deben cumplir los diseños, los soportes, las luminarias y demás equipos que se utilicen en la prestación del servicio de alumbrado público” que regulará el MME sobre los cuales los interventores deben realizar su labor. Sin embargo, no es claro si dichas normas incluirían el dimensionamiento de los sistemas de AP según tipo de municipios que se caracterice (aunque el MME tendría la facultad para hacerlo). De otro lado, no se establece ningún tipo de verificación del servicio para el caso en que los municipios no cuentan con contratos de interventoría, que son la mayoría.

Tampoco se cuenta en el actual esquema, ni lo prevé el Decreto 2424, la forma de realizar una supervisión respecto al grado de cobertura y calidad del Servicio de AP.



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Conclusiones respecto a la calidad y la cobertura del Servicio de AP

No existen indicadores de cobertura, expansión y calidad lo cual impide evaluar el nivel del servicio prestado.

Conclusiones respecto a la conexidad con el Servicio de Energía

El Servicio de AP tiene una conexidad importante con el SPD de energía. Esta conexidad puede ser mayor si se considera el recaudo de un tributo o tarifa para financiar este servicio por parte de los usuarios del servicio de energía

2. REFERENCIAMIENTO INTERNACIONAL Con base en el referenciamiento internacional se obtienen las siguientes consideraciones para el caso colombiano:

No existe un modelo ideal para el Servicio de AP

Las particularidades de cada país deben ser tomadas en cuenta para escoger el esquema que le resulte más apropiado

El caso del Perú es interesante por los resultados que se han obtenido y como política a nivel nacional.

Bajo esquemas de concesión del servicio de energía eléctrica es usual incluir la prestación del servicio de AP.

El caso de Chile muestra dificultades en cuanto a deudas de los municipios y una gran dispersión en los indicadores técnicos entre estos, lo cual puede estar sugiriendo que los municipios con índices muy bajos pueden contar con un deficiente Servicio de AP. En todo caso, se aclara que no se cuenta con una evaluación del Servicio de AP en este país en el cual el responsable es el municipio.

El caso del Reino Unido no es un referente apropiado para Colombia debido a la gran diferencia en el nivel de desarrollo de las divisiones administrativas con que cuenta los países que la integran y que aseguran la capacidad fiscal.

3. ANÁLISIS DE ESQUEMAS ALTERNATIVOS Se analizaron posibles soluciones al problema de sostenibilidad identificado como el más importante en el diagnóstico, las ventajas y desventajas de considerar el



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servicio de AP como domiciliario, se identificaron y elaboraron esquemas alternativos de prestación del servicio, se adelantó un análisis comparativo de estos esquemas, y se desarrollaron las recomendaciones para la adopción de uno de ellos. En cuanto a la sostenibilidad, se analizaron las opciones basadas en el impuesto predial unificado, en un tributo o tasa de destinación específica y, la financiación mediante una tarifa para servicio domiciliario. Al respecto se analizó cuál podría ser el hecho generador de un tributo o la base para una tarifa, dado que la naturaleza de bien común del AP no permite que sea viable una medición de los beneficios percibidos por cada ciudadano. Se identificaron como opciones el avalúo predial y la condición de usuario de servicio de energía (como estrato para el sector residencial y rangos de consumo para el sector productivo). Si se quiere tomar como base del tributo el avalúo catastral, una opción es que la ley que establezca el tributo de AP modifique el artículo 2º de la Ley 144 (el cual restringe el uso esta base para otros tributos diferentes del impuesto predial unificado), en el sentido de permitir como excepción, exclusivamente para el caso del AP, que este utilice como base gravable dicho avalúo. O, en caso de ser viable legalmente sin acudir a modificaciones de ley, calcular el cobro del tributo no “sobre el universo de predios del municipio” a que se refiere la Ley 144 sino sobre los predios que tienen el servicio de energía eléctrica. Para asegurar que los recursos recaudados se destinen prioritariamente al pago de la energía destinada al AP, la Ley mediante la cual se establezca el tributo establecería que este se recaude a través de las empresas comercializadoras de energía y que dichos recursos se destinen en primera instancia a cancelar el consumo de energía en AP antes del giro de excedentes en caso de que proceda. Adicionalmente, y especialmente en el caso en que no exista el tributo o tasa, es necesario fortalecer los mecanismos que conduzcan al municipio a cancelar oportunamente sus obligaciones de energía. Se propone que el pago de la factura por consumo de las instalaciones de la administración municipal sea inseparable del pago de la factura de AP y en caso de no producirse el pago quedan expuestas a la suspensión del servicio Igualmente, se propone que el giro de las transferencias del Gobierno Nacional se condicione a la certificación de paz y salvo por parte del suministrador de la energía. ********** Independientemente de quién sea el responsable por la prestación del Servicio de AP, se plantea la discusión respecto a si este servicio debería ser tratado o no



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como domiciliario para efectos de hacerle extensivo el régimen establecido en la Ley 142 de 1994 (desde luego con la debida modificación de ley). Se analizaron dos alternativas: como actividad complementaria del servicio de energía y como nuevo servicio no complementario. El tratamiento como servicio no complementario presenta dificultades en cuanto ello implica definir un nuevo tipo de usuario, el contrato de condiciones uniformes aplicable a ese servicio y la adopción de algún criterio para estimar la medición, concluyéndose que resulta más práctica la opción de actividad complementaria del servicio de energía. Identificación de esquemas alternativos de Servicio de AP Se identificaron y describieron tres alternativas: Esquema 1: Responsable Empresa Distribuidora – Comercializadora D/C, Esquema 2 A: Responsable el Departamento –Todos los Municipios, Esquema 2 B: Responsable Departamento – Sin la Capital, y Esquema 3: Esquema Actual Mejorado. Todas estas alternativas comparten elementos comunes de política en AP, principios del servicio, regulación económica por parte de la CREG, regulación técnica por parte del Ministerio de Minas y Energía (MME), y recaudo del tributo, tasa o tarifa en cabeza de los comercializadores de energía del respectivo mercado de comercialización en el cual tiene sus redes el Operador de Red. A nivel particular, estos esquemas se caracterizan por los siguientes aspectos: Esquema 1.- El Servicio de AP se considera una actividad complementaria del servicio de energía y el D/C es responsable por la prestación integral del servicio en su área de influencia de acuerdo con los requisitos establecidos por el MME en cuanto a calidad, cobertura y dimensionamiento. En consecuencia, le aplica el régimen de la Ley 142 de 1994. Los costos totales del servicio son cubiertos con las tarifas aplicadas a los usuarios de acuerdo con criterios de asignación por estratos y rangos de consumo para los sectores no residenciales en manera semejantes a como se hace actualmente en algunas ciudades. Esquema 2 A.- El Servicio de AP sigue considerado como no domiciliario. La responsabilidad por la prestación queda en cabeza del Departamento el cual debe contratarlo por concesión a varios años con un solo operador de acuerdo con reglas básicas definidas por la CREG con el fin de asegurar una sana competencia. Los recursos provienen de un tributo departamental de expedición obligatoria por parte de las Asambleas, cobrado a los usuarios del servicio de energía. El tributo se fija para cada tipo de usuario con criterios similares a los usados para calcular la tarifa en el Esquema 1. Los comercializadores son los recaudadores.



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El esquema 2 B es similar al anterior pero excluye la capital del Departamento la cual continuaría con autonomía para contratar la prestación del servicio. Esta opción parte del supuesto de que las capitales de Departamento pueden requerir normalmente necesidades de AP por encima de los requerimientos básicos que serían financiados por vía general mediante un tributo de carácter regional. Adicionalmente, puede reducir el potencial de contribución del tributo o tarifa que se cree para el AP para el resto del departamento. Esquema 3.- Esta alternativa mantiene en cabeza de los municipios la responsabilidad del servicio de AP, pero con los ajustes legales que permitan solucionar y/o mitigar los problemas identificados en el diagnóstico, relacionados con ineficiencia económica, técnica, el control y la sostenibilidad. Algunos de estas propuestas ya se encuentran incorporadas en el Decreto 2404 de 2006 pero serían incorporadas mediante ley y son comunes a todas las alternativas. Esta alternativa incorpora los siguientes elementos: El servicio de AP sigue siendo no domiciliario y se financia exclusivamente con un tributo, tasa o contribución especial que es recaudada por los comercializadores y fijada con criterios similares a los que se usen para el Esquema 1. La Ley que adopte este nuevo esquema ordenaría al MME la implantación de un sistema de información que permita hacer seguimiento a las políticas en materia de URE, de calidad, de cobertura y de eficiencia económica del servicio. El control fiscal sería asignado a las contralorías locales en caso que estas existan y en su defecto, como control de excepción, a las contralorías departamentales. La Ley incluiría igualmente los derechos y deberes, tanto del municipio como de los habitantes con relación al servicio. En cuanto al municipio, la satisfacción de los requisitos mínimos fijados en el RETILAP y la atención y solución a las reclamaciones y solicitudes de los habitantes. En cuanto a los habitantes, el pago del tributo, el cuidado de la infraestructura y el reporte de fallas. En cuanto al MME, se asigna la realización de campañas de educación e instrucción a la población y a los municipios de menor tamaño. Análisis comparativo de los Esquemas Alternativos La siguiente matriz presenta una apreciación comparativa de las tres alternativas identificadas utilizando los criterios que en ella se incluyen (se excluye el Esquema 2 B), para lo cual se ha tomado en consideración los elementos de cada esquema y las ventajas y desventajas que han sido identificadas para cada uno. Para la calificación de cada criterio se han utilizado las siguientes convenciones de color y apreciación sobre 10 puntos:

CONVENCIONES 10/10 8/10 6/10



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Criterio Esquema 1

D/C Esquema 2 A

Depto. Esquema 3

Actual Mejorado

Eficiencia Económica.- Facilita la obtención de costos eficientes, su verificación y control?

Dimensionamiento.- Facilita dimensionamiento eficiente, su verificación y control?

URE.- Facilita implantación de políticas URE, su verificación y control?

Costos de Transacción.- Son razonables frente a otras alternativas?

Sostenibilidad ambiental

Asegura el manejo ambiental, su verificación y control?

Sostenibilidad financiera

Recursos suficientes.- Asegura fuentes estables de recursos?

Cumplimiento.- Asegura cumplimiento compromisos de pago?

Flexibilidad

Permite atender necesidades especiales con recursos de su presupuesto municipal?

Universalización del servicio de AP

Facilita política de cobertura a toda la población

De acuerdo con la calificación dada a cada criterio, la alternativa 1, responsabilidad del D/C (con todos los criterios en verde) es la que más se acerca a la situación ideal, seguida de cerca por la alternativa 2 y luego por el esquema actual mejorado. Recomendaciones para la Selección de un Esquema Alternativo Los tres esquemas identificados, incorporando los elementos que se consideran para cada uno, permiten en general lograr un servicio de AP sostenible y adecuado. Todos los esquemas requieren de la adopción de leyes que incorporen los elementos que caracterizan a todos y cada uno en particular los cuales permiten resolver los problemas identificados en el diagnóstico. En la medida que las decisiones legales dejen por fuera algunos de tales elementos para determinado esquema, éste perderá parte de sus cualidades. En este sentido, tratándose todos estos esquemas de alternativas que son en mayor o menor media adecuadas, la viabilidad política y legal constituyen factores determinantes para seleccionar cuál de ellas debería impulsarse, dimensiones sobre las cuales no corresponde pronunciarse el presente Estudio.



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Por lo anteriormente expuesto, se recomienda que la selección de una alternativa a ser promovida siga el siguiente proceso decisorio, el cual considera tres etapas: análisis de viabilidad legal, análisis de viabilidad política y de conveniencia práctica, y revisión y selección de esquema a promover: A- Análisis de viabilidad legal a. Valoración legal por parte de abogados expertos en temas de fijación de

tributos de los elementos incluidos en las alternativas, relacionados con la creación del tributo, tasa o contribución, la asignación por ley del recaudo a los comercializadores de energía, la asignación prioritaria del recaudo al pago de la energía previo giro de excedentes a la administración municipal o departamental (según corresponda), posibilidad de utilizar como base gravable el avalúo predial de los predios con servicio de energía sin recurrir a cambio de ley y, viabilidad de crear una excepción al artículo 2º de la Ley 144.

b. Valoración legal de expedición de una ley particular para el servicio de AP no domiciliario en la cual se incluyen elementos de política, regulación, control, fijación del tributo y recaudo, entre otros.

c. Valoración legal de la asignación del servicio de AP exclusivamente al D/C en su área de influencia como un servicio complementario al de energía eléctrica (si es constitucional o no).

Este proceso debe surtirse apoyando en conceptos escritos que faciliten la discusión y adopción de posiciones de la forma más sólida posible, dado que de ello depende que cada esquema presente mayor o menor viabilidad en cada unos de sus elementos que lo caracterizan. B- Análisis de viabilidad política y de conveniencia práctica Tomando como insumo los resultados de la viabilidad legal, se procede por parte de los interesados a evaluar las posibilidades de adoptar uno u otro esquema en términos de los requerimientos de trámites legislativos e implicaciones prácticas que se originarían con las implicaciones legales. C- Revisión y selección de esquema a promover Con base en el análisis anterior se procede a realizar los ajustes pertinentes a aquella alternativa o alternativas que se consideren como viables y más convenientes en función de los objetivos y criterios de evaluación que ya se han utilizado en este Capítulo.



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4. EVALUACIÓN DE IMPACTO De acuerdo con lo solicitado en los Términos de Referencia, se desarrolló la evaluación del impacto de la propuesta considerada por el Consultor como la más conveniente desde el punto de vista de los criterios de evaluación, esto es, el Esquema 1 consistente en asignar la responsabilidad del Servicio de AP al distribuidor/comercializador establecido en los municipios que cubre el mercado de comercialización respectivo. La evaluación se realizó desde el punto de vista del usuario final, de los prestadores del servicio y de las autoridades. Se incluyó una mayor elaboración y precisión de los elementos básicos de la propuesta recomendada los cuales han servido de base para la esquematización del articulado del proyecto del Ley que se propone en el Anexo 1 y cuya elaboración en mayor alcance corresponde al proceso de asesoría legal que complemente el presente Estudio en etapas posteriores. Dado que los esquemas alternativos que fueron identificados comparten elementos de su estructura que son relevantes, el presente desarrollo sirve también de base para todos los otros esquemas. Se encuentra que el Esquema propuesto tiene un impacto favorable en cuanto al logro de los objetivos de política en la medida que logra una eficiente prestación del servicio, con la cobertura y calidad reguladas. Consecuentemente se lograrán los objetivos del Servicio en cuanto a facilitar el desarrollo de las actividades económicas, sociales, seguridad ciudadana y bienestar general. Adicionalmente, ello se logrará paralelamente con la implantación de las políticas que regule el MME en materia de uso racional de energía y cumplimiento de las normas ambientales. Con el fin de dimensionar cuál puede ser la magnitud del costo o tarifa que se imponga a los usuarios del Servicio de AP se realizaron simulaciones consistentes en estimar el costo total del Servicio de AP por usuario y por kWh consumido por el servicio público domiciliario (excluyendo la energía que consume el Sistema de AP) y como proporción del Costo Unitario del nivel de tensión 1 de la empresa D/C y del Costo Unitario Ponderado para la misma empresa de todos los niveles de tensión. Con base en la información entregada por los D/C se obtuvo una tipificación de consumos promedio de energía de AP por usuario del mercado de comercialización así:

Primer rango consumo de AP por Usuario: 6 Kwh / Usuario

Segundo rango consumo de AP por Usuario: 8 Kwh / Usuario

Tercer rango consumo de AP por Usuario: 10 Kwh / Usuario



xix

Igualmente, con base en la información suministrada por los OR sobre la tarifa aplicada a la energía suministrada al Sistema de AP, costos de AOM y uso de infraestructura de AP, se tipificaron los siguientes costos unitarios para diferentes combinaciones posibles de estos valores (sombreados en verde):

Estimación CU AP $/kWh

CU´s NT1 250 300 350

Arriendo 1 75 75 75

Arriendo 2 100 100 100

Arriendo 3 150 150 150

AOM 1 35 35 35

AOM 2 70 70 70

CU AP1 - CU AP3 360 410 460

CU AP4 - CO AP6 395 445 495

CU AP7 - CU AP9 385 435 485

CU AP10 - CU AP12 420 470 520

CU AP13 - CU AP15 435 485 535

CU AP16 - CU AP18 470 520 570

Con los Costos Unitarios de AP así obtenidos, y con los consumos tipificados de energía de AP por usuario (6, 8 y 10 kWh), se obtuvo todo un espectro de costos por usuario como se muestra en la tabla siguiente. Estimación CU AP $/kWh

CU AP1 - CU AP3 360 410 460 CU AP4 - CO AP6 395 445 495 CU AP7 - CU AP9 385 435 485 CU AP10 - CU AP12 420 470 520 CU AP13 - CU AP15 435 485 535 CU AP16 - CU AP18 470 520 570 Caso 6 kWh/usuario Caso 8 kWh/usuario Caso 10 kWh/usuario

$/Usuario $/Usuario $/Usuario

Costos por Usuario según diferentes combinaciones de CU AP y consumo de

kWh de AP por Usuario

2.160 2.460 2.760 2.880 3.280 3.680 3.600 4.100 4.600

2.370 2.670 2.970 3.160 3.560 3.960 3.950 4.450 4.950

2.310 2.610 2.910 3.080 3.480 3.880 3.850 4.350 4.850

2.520 2.820 3.120 3.360 3.760 4.160 4.200 4.700 5.200

2.610 2.910 3.210 3.480 3.880 4.280 4.350 4.850 5.350

2.820 3.120 3.420 3.760 4.160 4.560 4.700 5.200 5.700

Con este espectro de valores se seleccionaron los siguientes tres costos intermedios con el fin de representar tres posibles alternativas de costo del Servicio de AP por usuario para los promedios de consumos de 6, 8 y 10 kWh/Usuario:

VALOR CUAP BAJO: 2.160 $/Usuario

VALOR CUAP MEDIO: 3.750 $/Usuario

VALOR CUAP ALTO: 5.700 $/Usuario



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Estos valores, en especial los que se encuentran en los rangos entre los $4.000 y $5.000 por usuario son consistentes con lo observado en datos suministrados por los OR. A nivel municipal los resultados pueden resultar con dimensiones distintas en la medida que se considera el tamaño de los municipios. A continuación se ilustra esta afirmación con base en datos reales de un OR:

Municipio Usuarios $/usuario/mes

A 490 14.596

B 734 10.159

C 992 8.866

D 1.154 7.148

E 1.321 9.023

F 1.793 6.106

G 1.891 6.888

H 2.165 5.789

I 2.611 4.457

J 4.307 4.307

K 4.836 4.055

L 5.017 4.241

M 36.131 3.917

OR 63.442 4.613

Este comportamiento conduce a favorecer un esquema en el cual el servicio de AP se preste a una escala mayor y englobe varios municipios con tamaños mayores. Los valores estimados por usuario por OR no resultan desproporcionados cuando se comparan con la tendencia en los tributos fijados para los estratos 1, 2 y 3 con valores fijos entre $2.000 y $5.000 por usuario, tal como se encontró en el diagnóstico.

-

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

Usuarios

$/usuario/mes



xxi

Esta consideración del nivel de costo por usuario es importante con el fin de realizar una fijación razonable de la tarifa (o del tributo o tasa en otros esquemas) que no conduzca a recargar injustificada e innecesariamente al sector productivo. Como ya se ha señalado, se considera conveniente idear un cargo fijo por estrato residencia y por rango de consumo de energía para los sectores productivos. Para el efecto se propone partir de una asignación de costos entre grupos de usuarios que tome en cuenta dos criterios: la participación del número de usuarios del grupo en el total de usuarios, y la participación del consumo en el total del consumo (se excluyen los usuarios y consumo de AP y zonas comunes). Estos criterios buscan reflejar de alguna manera la participación del tipo de predios en la utilización espacial del área de influencia beneficiada con el AP y del nivel de actividad y capacidad económica (al tomar en cuenta el nivel de consumo). A cada grupo se asigna del costo total de AP el porcentaje promedio de los dos obtenidos (participación en usuarios y participación en consumo). En este ejemplo, el peso dado a cada criterio es del 50%. El costo asignado se divide por el número de usuarios o facturas del grupo en el año. El siguiente ejercicio realizado con la información obtenida para las simulaciones y estimativos de este capítulo, muestra cómo funcionaría esta idea para el mercado de Bogotá.

Mercado Usuarios Part. en

Usuarios kWh año

Part. en Consumo

Promedio Parti.

Usuarios y Consumo

Asignación Costo AP

Costo Usuario

Mes

Industrial 3.765 0,18% 8.085.627.865 47,06% 23,62% 33.067.648.232 731.909

Comercial 205.801 9,60% 3.621.215.525 21,08% 15,34% 21.476.055.685 8.696

Oficial 3.727 0,17% 1.151.047.997 6,70% 3,44% 4.811.640.066 107.585

Provisional 1.446 0,07% 34.891.572 0,20% 0,14% 189.391.492 10.915

Especial 342 0,02% 285.614.798 1,66% 0,84% 1.174.899.935 286.282

Residencial 1.928.199 89,96% 4.001.732.924 23,29% 56,63% 79.280.364.591 3.426

Total 2.143.280 100,00% 17.180.130.681 100,00% 100,00% 140.000.000.000 5.443

En forma similar, el ejercicio podría realizarse para grupos de usuarios por estratos y grupos de usuarios por rangos de consumos de acuerdo con una caracterización más elaborada que se realice para los diferentes mercados por parte de los OR. Finalmente, con el fin de estimar tres posibles costos totales anuales del Servicio de AP por mercado de comercialización, se multiplicó el número de usuarios por mercado por cada uno de los CUAP (bajo, medio, alto). Los valores resultantes se dividieron entre el consumo total de energía del respectivo mercado (excluyendo el



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del AP), para obtener así el valor equivalente del costo del Servicio de AP por kWh de energía del servicio domiciliario. Esto con el fin de apreciar el peso del costo del AP dentro del costo del servicio domiciliario a nivel residencial.

Los resultados muestran consistencia entre los diferentes mercados de comercialización de los OR. Igualmente, estos resultados sugieren que referentes como el del 5% del costo del servicio domiciliario del Perú para fijar límites al costo del Servicio de AP son razonables. Desde luego, la adopción de límites en particular para los diferentes mercados de comercialización debe seguir un proceso de elaboración más detallado de acuerdo con el proceso que se propone en el Estudio. ********** El impacto sobre las instituciones es positivo por cuanto el nuevo esquema implica la reducción de los costos de transacción por auditorías, interventorías, litigios, costos de seguimiento a los diferentes contratos relacionados con el servicio a nivel municipal o distrital. Este esquema no requiere de interventorías como ocurre con el esquema actual. La SSPD podría realizar el control y seguimiento de la calidad mediante encuestas especializadas en forma similar a la realizada en el Perú por OSINERGMIN, la cual considera el Regulador que ha dado buenos resultados, sin perjuicio de los ajustes que se puedan realizar para tomar en cuenta en esquema de calidad por incentivos introducido en la resolución 097 de 2008.

CEDENAR QUINDÍO CASANARE CETSA N SANT. META TOLIMA CEDELCA PEREIRA CALDAS HUILA CARIBE EPM CALI SANT. BOYACÁ CODENSA

CU AP Alto 13,80% 9,76% 9,43% 9,35% 9,13% 8,58% 8,40% 8,21% 8,14% 7,72% 7,63% 5,24% 5,20% 5,08% 4,56% 4,20% 3,48%

CU AP Medio 9,10% 6,44% 6,22% 6,16% 6,02% 5,66% 5,54% 5,42% 5,37% 5,09% 5,03% 3,45% 3,43% 3,35% 3,01% 2,77% 2,30%

CU AP Bajo 5,23% 3,70% 3,57% 3,54% 3,46% 3,25% 3,18% 3,11% 3,09% 2,93% 2,89% 1,98% 1,97% 1,93% 1,73% 1,59% 1,32%

0,00%

2,00%

4,00%

6,00%

8,00%

10,00%

12,00%

14,00%

16,00%

PORCENTAJE DE COSTO DE AP Vs COSTO SPDE N1 ($/kWh)



1

1 Diagnóstico Sectorial del Alumbrado Público Este Capítulo aborda la actualización del diagnóstico sectorial del servicio de Alumbrado Público (AP), con base en una revisión de los estudios existentes, los antecedentes normativos y de jurisprudencia, recopilación de información disponible de los prestadores del servicio y los informes de auditoría liberados por parte de la CGR. El Capítulo se ha organizado en 9 secciones así: 1 Consideraciones Metodológicas para el Diagnóstico y Capítulos Siguientes 2 Conceptualización del Servicio de Alumbrado Público 3 Caracterización del Esquema Actual del Servicio de AP 4 Análisis de la Eficiencia Económica del Esquema Actual 5 Análisis de la Sostenibilidad del Servicio 6 Análisis del Logro de Cobertura 7 Análisis de algunas variables 8 Ventajas y desventajas del esquema actual 9 Conclusiones del Diagnóstico Para el desarrollo del diagnóstico se tuvo en cuenta, entre otra, la siguiente información:

57 informes de Auditoría de la Contraloría General de la República entre 2006 y 2007 y los estudios previos de esta entidad sobre la problemática del servicio.

Información del MME sobre deudas de los municipios por energía eléctrica (más de 900 municipios informados).

Se elaboró un cuestionario y un formato en Excel para solicitar a los OR información sobre diferentes aspectos y variables relevantes del alumbrado público. Se recibió información de varias empresas para 497 municipios.

Sentencias de la Corte Constitucional y Fallos del Consejo de Estado sobre diferentes aspectos del alumbrado público.

Talleres, reuniones y comentario con empresas de distribución



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1.1 Consideraciones Metodológicas para el Diagnóstico y Capítulos Siguientes

El diagnóstico del esquema actual del Servicio de AP tiene como objetivo identificar y dimensionar sus problemas con el fin de encontrar soluciones a estos. Adicionalmente, se analizan las ventajas y desventajas del esquema como base para la elaboración de esquemas alternativos, incluido el actual mejorado, que se presenta en el capítulo 3. Para ello, es necesario precisar qué se entiende por el Servicio de Alumbrado Público desde una perspectiva económica y legal, cuál es la caracterización del esquema actual que se desea diagnosticar y los elementos clave alrededor de los cuales se desea evaluar si existen problemas. La evaluación del esquema actual de servicio de AP se centra alrededor de cuatro criterios: Eficiencia económica.- Consiste en identificar en qué medida el esquema permite asegurar el menor costo de prestación del servicio. Para ello se examina si los procesos de contratación y prestación del servicio en sus diversas modalidades (concesión, convenios, prestación directa, etc.) cuentan con incentivos para el logro de eficiencia económica (ejemplo, competencia por prestar el servicio, revisión periódica de costos para ajuste de metas de eficiencia, compensaciones y penalizaciones, etc.) y si se aprecian posibles costos de transacción elevados frente a otras alternativas, incluyendo los costos de supervisión, control y solución de disputas por deudas. Eficiencia técnica.- Hace referencia a si el esquema permite asegurar que el servicio cuente con un dimensionamiento adecuado a las características de cada municipio, que tome en cuenta el uso racional de la energía y la disposición apropiada de los elementos fuera de uso. Sostenibilidad financiera.- Consiste en analizar si el esquema permite asegurar en forma normal y estable el cubrimiento de todos los costos del servicio, incluyendo su expansión. Cobertura.- Hace referencia a la habilidad del esquema para permitir que el servicio se preste a toda la población que habita en cascos urbanos y centros poblados. El análisis se ha elaborado con el alcance que permite la información disponible, buscando en todo caso que ello se haga bajo una perspectiva nacional, esto es, tomando en cuenta que se trata de construir un esquema que beneficie a todo el país.



3

1.2 Conceptualización del Servicio de Alumbrado Público

La conceptualización del Servicio de AP comprende su definición y alcance, tipo de bien económico, sus implicaciones en el bienestar social y su grado de conexidad con el servicio público domiciliario de energía eléctrica. Adicionalmente, tomando en cuenta estos elementos, se incluye una discusión sobre las alternativas de definición del hecho generador de una eventual tasa para recuperar los costos del servicio.

1.2.1 La Definición de Servicio de Alumbrado Público

En general, el Alumbrado Público (AP) se puede definir como la iluminación de lugares abiertos a la libre circulación peatonal y vehicular de la población, por lo cual, incluye la iluminación de vías públicas y la iluminación de caminos o vías peatonales. En Colombia no existe una definición de ley del Servicio de AP. Es en 1995 cuando la CREG, como ente regulador del servicio de energía eléctrica, define por primera vez esta actividad mediante Resolución 043, como “la Iluminación de vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. También se incluye elementos adicionales como la energía requerida para semaforización y relojes instalados por el Municipio..” (Subrayas fuera de texto). Por otro lado, el Decreto 2424 de 2005, define el Servicio de AP como “el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural …. El servicio de AP comprende las actividades de suministro de energía …, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión.(…)” (Subrayas fuera de texto). El reciente Proyecto de Ley de Reforma Tributaria no trae una definición como tal del Servicio de AP; sin embargo, al referirse a la tasa impositiva, señala que “…los beneficios que genera el servicio de Alumbrado Público ofrecido por los Distritos y municipios en vías de uso público, parques y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho público o privado, con el objeto de proporcionar visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales.” (Subrayas fuera de texto)



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Estas definiciones se analizan alrededor de la finalidad del AP, el alcance físico, alcance administrativo y alcance operativo (actividades que incluye). La tabla siguiente presenta estos elementos para cada definición:

ELEMENTO CREG DECRETO 2424/06 PROYECTO REFORMA

FISCAL

FINALIDAD

Visibilidad adecuada para el normal desarrollo de actividades vehiculares y peatonales

No se precisa Proporcionar visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales

ALCANCE FÍSICO

Vías y parques públicos, espacios de libre circulación, semáforos y relojes

Bienes de uso público y espacios de libre circulación vehicular o peatonal

Vías de uso público, parques y demás espacios de libre circulación

ALCANCE ADTIVO.

Lo que esté a cargo del municipio. Queda por fuera de la definición la iluminación de espacios públicos bajo responsabilidad de entes diferentes al municipio

Lo que esté dentro del perímetro urbano y rural del municipio. A diferencia de la definición de la CREG, incluye todos los espacios públicos. Excluye carreteras que no estén a cargo del municipio

La tasa se destina al servicio ofrecido por el municipio y que no esté a cargo de otros entes.

ALCANCE OPERATIVO

No lo incluye en la definición. Art. 2 se refiere a etapas. El suministro de energía es servicio público domiciliario

El servicio de AP comprende el suministro de energía, la AOM, modernización, reposición y expansión

No aplica.

De la tabla anterior se desprende lo siguiente:

En la finalidad del AP no se identifica la contribución a la seguridad ciudadana, por lo cual, se debe contar con una definición que la incluya. Como se expone adelante, la seguridad de la ciudadanía y la reducción del crimen es un objetivo central del AP.

En cuanto al alcance físico, en la definición de la CREG, se observa la inclusión de servicios que técnicamente no deberían considerarse como AP como es el suministro de energía a relojes públicos y semaforización.

En cuanto al alcance administrativo, no se observa consenso respecto a si el AP es un servicio de carácter general o solamente se considera aquel que es



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prestado por el municipio. En principio, debería considerarse una definición general, independientemente de qué ente es responsable del servicio en los diferentes espacios públicos. En la asignación de responsabilidades se podría definir a cargo de quien queda cada tipo de iluminación (por ejemplo, las carreteras del orden nacional y departamental con la consideración de posibles excepciones2).

Una reglamentación del Servicio de AP debe precisar las responsabilidades de la prestación del mismo para diferentes tipos de espacios públicos ya que en diferentes municipios del país y entre diferentes instancias no existe acuerdo sobre quién es el responsable de sufragar el AP de vías en concesión y casos especiales como túneles y puentes de vías nacionales y departamentales.

Finalmente, llama la atención la forma en que el Decreto 2424 asimila el servicio de AP a un servicio domiciliario, el cual sería el de energía eléctrica, puesto que la Ley 142 de 19994 no define el servicio domiciliario de AP como sí lo hace de forma explícita para cada uno de los servicios actualmente existentes.3 En primer lugar, en la misma definición de Servicio de AP incluye como parte de este el suministro de energía eléctrica al sistema de AP, lo cual, en forma, en la Resolución 043 de 1995 se considera, como efectivamente lo es, un servicio domiciliario sujeto a la regulación de la CREG. Como el Decreto 2424 se presume legal, ello implicaría que los contratos de suministro de energía destinados al AP se consideran como servicio de AP lo cual sería inconsistente con la regulación del servicio de energía. En segundo lugar, en el artículo décimo segundo, para efectos del control social, hace referencia a lo “…establecido en el artículo 62 de la Ley 142 de 1994 los contribuyentes y usuarios del servicio de alumbrado público…”, como si la Ley 142 de 1994 versara también sobre el servicio de AP y como tal aplicaran todos los artículos de dicha ley y consecuentemente existiera la categoría de usuario de dicho servicio. En tercer lugar, la asimilación del servicio de AP al domiciliario de energía se reitera en el Decreto 2424 cuando se asignan funciones de regulación económica

2 Las excepciones, por ejemplo, pueden hacer referencia a los puntos de iluminación de las carreteras en las

secciones de cruce del casco municipal cuya responsabilidad estaría a cargo del municipio. 3 La única referencia que hace la Ley 142 de 1994 al alumbrado público se introdujo en la reforma al artículo

130 que se hizo mediante Ley 689 de 2001 que hizo extensivo lo previsto para las facturas de servicio de energía a las facturas de suministro de energía con destino al AP: “…Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial".



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a la CREG para el primero. Según el artículo octavo del Decreto, las funciones que la Ley 143 de3 1994 asigna a la CREG incluyen el Servicio de AP.4 En cuarto lugar, no se entiende la necesidad de incluir en el Decreto 2424, a no ser por el supuesto que asume el Decreto de que el suministro de energía al Sistema de AP es parte del Servicio de AP, el que le corresponde a la SSPD el control y vigilancia de los prestadores de servicios en los términos establecidos en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, función que ya está reglamentada en la Ley. Esta situación de incertidumbre legal introducida por el Decreto 2424, pone de relieve la importancia de contar con una estructura legal clara para el Servicio de AP, la cual no existe actualmente.

1.2.2 El Servicio de AP es un Bien Público

Se considera un “bien público” aquel que una vez producido no es posible excluir a alguien de su uso (imposibilidad de exclusión) y además el beneficio del servicio por parte de un consumidor adicional no impide o afecta el uso por parte de otro consumidor (no rivalidad). Un bien público una vez que se produce, el costo marginal que un usuario adicional le impone a la sociedad es igual a cero.5 El AP es considerado un “bien público” por cuanto cumple ambas condiciones (imposibilidad de exclusión y no rivalidad). Como en todo bien público, en general, es muy difícil (si no imposible) y costoso controlar la demanda por parte de los individuos sobre el AP, revelar su disposición a pagar y crear los mecanismos adecuados para tomar decisiones de suministro y cobro. Por ejemplo, se podría pensar en la suma de los beneficio del AP de la calle del frente donde vive una persona, más los beneficios del AP circunvecino, más los demás beneficios del AP de las otras áreas alrededor que pueda frecuentar la persona o tener incidencia sobre su seguridad y actividades sociales y económicas. Los beneficios de la calle del frente depende de qué tanto el usuario circula por ella. Igual para los beneficios de las áreas vecinas. Estos beneficios también se relacionan con el tipo de actividad que desarrollan los usuarios y sus preferencias

4 ARTICULO OCTAVO. Regulación Económica del Servicio: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 23

de la Ley 143 de 1994, corresponderá a la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG, regular los aspectos económicos de la prestación del servicio de alumbrado público. 5 Sin perjuicio del hecho de que el costo marginal del AP una vez producido es cero, no ocurre lo mismo

cuando se piensa en el costo de expandir o intensificar el servicio en determinadas localidades o sectores de una ciudad. Por ejemplo, el hecho de ampliar las horas de iluminación en forma diferencial para sectores de una población y/o contar con una densidad mayor de luminarias en un sitio respecto a otro implica costos marginales positivos que podrían hacer pensar en que los sectores de la población beneficiados sean gravados con el costo que imponen.



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Típicamente, los bienes públicos se financian a través de impuestos generales sin dedicación particular a determinado servicio. Pero también se presentan los casos en que se financian a través de impuestos con dedicación específica como ha sido el caso de Colombia en los municipios que lo han fijado. O a través de cargos como en el caso del servicio de AP en el Perú (al respecto se ilustra en el capítulo siguiente) o del servicio de aseo en Colombia.

1.2.3 La importancia del Servicio de AP – Implicaciones de Política

El AP se justifica por la sensación de seguridad para la propiedad y las personas y la reducción de accidentes y crímenes6, como también, facilita el entretenimiento y el desarrollo de actividades comerciales. En las condiciones generales de orden público en Colombia, la precisión de la finalidad del Servicio de AP en cuanto a brindar seguridad, facilita la adopción de políticas a nivel nacional para este servicio. Resulta entonces conveniente, establecer una política nacional para el Servicio de AP que precise los objetivos y metas que se deben alcanzar en esta materia, que precise la naturaleza del servicio, si es de interés público, si debe ser universal, cómo se debería asegurar su prestación, etc. En el capítulo cuarto se desarrollan estos aspectos.

1.2.4 Conexidad del Servicio de AP con el SPD de Energía Eléctrica

Se entiende por conexidad del SPD de energía y el de AP los elementos comunes a la prestación de ambos servicios. La conexidad no significa que necesariamente deban prestarse ambos conjuntamente, más bien, su análisis se justifica en el presente estudio con el fin de examinar potenciales sinergias en el evento de la prestación conjunta de ambos servicios por parte de un mismo operador. Para el análisis se tiene en cuenta que el servicio de AP abarca un componente de distribución (en particular cuando cuenta con redes dedicadas), de intervención operativa sobre un amplio espacio de las redes de distribución para el mantenimiento de luminarias y sus accesorios, y el componente de iluminación propiamente dicho y exclusivamente particular al servicio de AP. Se han identificado las siguientes relaciones entre los dos servicios:

6 Noticia de El Meridiano de Córdoba: Piden alumbrado público - Lorica. La comunidad de la calle 30 con

carrera 25 del barrio Nueva Colombia le hace un llamado a la Administración Municipal y a la empresa de alumbrado público Unión Temporal, para que instalen lámparas en el sector, esto debido a la oscuridad que hay en esa calle, hecho que les preocupa, mucho más como está la situación de orden público en toda la localidad.



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Conexidad Física: El AP comparte con la actividad de distribución algunos elementos de la infraestructura de los sistemas de distribución local (SDL). La cobertura del AP se da dentro del área de influencia de las redes de los Operadores de Red. Tal como lo señala ANAP “En la cobertura, el servicio de alumbrado va de la mano de la penetración del servicio de distribución de energía eléctrica” y “En alumbrado público la expansión y cobertura del servicio va de la mano ineludiblemente con la expansión y desarrollo del operador de la red de distribución eléctrica. El alumbrado público depende de éstas para su prestación.” 7

Conexidad Operativa: La prestación del servicio de AP comprende procesos productivos comunes a la actividad de distribución, en particular el mantenimiento y la expansión de infraestructura eléctrica. Esta relación se amplía delante

Regulatoria: Al formar parte del SIN el AP está sujeto a los reglamentos técnicos y económicos de las actividades que comparte con el SPDE y en general a la normatividad de la Ley Eléctrica.

De acuerdo con lo antes expuesto, puede considerarse que entre los dos servicios existe un grado de conexidad importante. Finalmente, es pertinente transcribir los siguientes apartes de la Sentencia C -035/03 de la Corte Constitucional en los cuales se dicta jurisprudencia sobre la conexidad entre los dos servicios, como también, el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007: Sentencia C – 035/03:

“Si bien el alumbrado público no es de carácter domiciliario, la Corte encuentra que la conexidad que lo liga al servicio público domiciliario de energía eléctrica es evidente, toda vez que las actividades complementarias de éste son inescindibles de aquél, de suerte tal que varía simplemente la destinación de la energía. En efecto, mientras que en el servicio público de energía eléctrica ésta llega al domicilio, en el alumbrado público tiene como destino final las vías y espacios públicos del municipio. Sin embargo, para que ambos efectos se produzcan no sólo son igualmente necesarias sino que se ejecutan y comparten las mismas actividades de generación, transmisión, interconexión y distribución de energía. En este sentido es de observar cómo, en la venta de energía que hace la empresa distribuidora o comercializadora al municipio, a fin de prestar el servicio de alumbrado público, está implícita la actividad complementaria de distribución y comercialización de energía eléctrica.

7 Presentación en Power Point de Armando Gutiérrez Castro Director Ejecutivo Asociación Nacional de

Alumbrado Público ANAP, Perspectivas del Servicio de Alumbrado Público y su regulación legal Alternativas y valoraciones.



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De este modo, es claro que el alumbrado público constituye un servicio consubstancial al servicio público domiciliario de energía eléctrica, convirtiéndose así en especie de este último…”

Artículo 29 de la Ley 1150 de 2007:

“La CREG regulará el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto con el servicio de energía de la contribución creada por la ley 97 de 1913 y 84 de 1915 con destino a la financiación de este servicio especial inherente a la energía. Los contratos vigentes la a fecha de la presente ley, deberán ajustarse a lo aquí previsto.

(subrayas fuera de texto)

1.3 Caracterización del Esquema Actual del Servicio de AP

A continuación se presenta la caracterización del esquema actual de Servicio de AP.

1.3.1 Antecedentes

La prestación del servicio de AP en cabeza de los municipios se remonta a un siglo atrás. Al presente, no existe una evaluación como tal de la cobertura, calidad y costo de este servicio que permita obtener conclusiones sobre la bondad del esquema basado en el municipio como responsable. Tampoco existe una norma a nivel de Ley que defina este servicio y que lo asigne en forma explícita a los municipios. Esta responsabilidad se deriva más bien del desarrollo histórico de las responsabilidades de los municipios y de la autorización que en la Ley 97 de 1913 se da al Municipio de Bogotá para fijar el impuesto y la extensión de dicha autorización a todos los municipios mediante Ley 84 de 1915. Hasta antes de las leyes 142 y 143 de 1994, cuando prácticamente todo el servicio de energía eléctrica era prestado por empresas de carácter estatal, las obligaciones surgidas entre los municipios y dichas empresas por el pago de la energía destinada al AP se consideraba que era un asunto a ser resuelto entre entidades oficiales. A partir de la expedición de las leyes mencionadas, la CREG entra a precisar, en lo que consideraba era su competencia, las relaciones entre el servicio público domiciliario y el servicio de AP, las relaciones entre el municipio como consumidor de energía destinada al AP y las empresas distribuidoras y comercializadoras, y la fijación de parámetros que permitieran contar con un instrumento para valorar el consumo de las luminarias instaladas en caso de no existencia de equipos de medida. Se definió la responsabilidad de la facturación y del pago oportuno, señalando la obligación de las entidades públicas en cada orden territorial, de



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incorporar en los presupuestos los recursos necesarios para sufragar el servicio de AP, obligación que debe ser constatada por las contralorías del orden territorial con la consecuente solicitud de sanción en caso de incumplimiento.. En este sentido, lo que entró a regular la CREG mediante la Resolución 043 de 1995, fue el suministro y el cobro que por parte de los comercializadores a municipios por el servicio de energía eléctrica que se destine para AP. En dicha resolución, la CREG desarrolla cuál es el alcance de la responsabilidad del municipio en materia de AP: mantenimiento de la infraestructura y luminarias teniendo en cuenta la norma técnica colombiana, velar por la incorporación de los avances tecnológicos y definir la expansión. Adicionalmente, impuso a los municipios la obligación de actualizar el inventario de luminarias al menos cada tres años. Casi simultáneamente a la expedición de las leyes y a la reglamentación ya mencionada por parte de la CREG, mediante Documento CONPES 2801- MINMINAS-DNP:UINF, de agosto de 1995, ESTRATEGIAS Y ACCIONES PARA FOMENTAR EL USO EFICIENTE Y RACIONAL DE ENERGÍA, el Gobierno Nacional fijó como política de uso racional de energía para el AP, la sustitución de bombillas de mercurio por sodio, programa que debía ser liderado por el INEA y el MME. Mediante Directiva 01 de en marzo de 1995 el INEA estableció un plan de reducción del consumo de energía eléctrica. Posteriormente, mediante Directiva 2 de septiembre de 1996, este organismo definió el procedimiento técnico, administrativo y financiero para la contratación por concesión del servicio de alumbrado público y el MME, mediante Resolución 81132 de 1996, reglamentó los contratos de concesión para suministro, mantenimiento y expansión. Esta normatividad en conjunto incentivó el surgimiento de contratos de concesión por parte de un número significativo de municipios que originaron serios cuestionamientos en cuanto a su transparencia y racionalidad económica. Es así como mediante Proposición No. 55 del 12 diciembre 2001 de la Comisión VI de la Cámara de Representantes, se solicitó a la Contraloría General de la república (CGR) ejercer Control Excepcional sobre el servicio de AP. En desarrollo de esta solicitud, la CGR adelantó en una primera fase (durante 2002 y principios de 2003), una encuesta a 170 municipios. A partir de 2003 se inició una segunda fase denominada auditoría con enfoque integral, dirigida a seis capitales de departamento, 15 municipios intermedios y 14 municipios pequeños. Como resultado se identificaron los siguientes problemas en las etapas precontractual y contractual:



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Etapa Precontractual

Deficiencia del trámite en el Concejo

Desfases en el Inventario Base Utilizado frente al real (desfases hasta el 50%)

Diversidad de criterios de calificación para selección del contratista

Etapa Contractual

Propiedad de Activos a nombre Contratista. No hay claridad en bienes a revertir.

Flujos de Caja - Supuestos macroeconómicos fijos. Incluyen costos financieros no ejecutados

Inversión Inicial - Se cumplió parcialmente.

Expansión del Servicio:

Se pacta con recursos excedentes, en otros casos no se realizan

No existen planes de expansión en los contratos interadministrativos

Repotenciación: Se realiza en contratos concesión únicamente

Suministro de Energía: No se permite negociar compra de energía

Manejo de Recursos – Fiducia: Está en cabeza del contratista

Ingresos y gastos no se contabilizan en estados financieros de municipios

Recursos del Alumbrado se destinan a otros fines.

Interventoría

Circunscrita al tema técnico, no sobre aspectos administrativos y financieros

No se audita costo de energía Del ejercicio del control de excepción la CGR extrajo las siguientes conclusiones, las cuales fueron compartidas por el MME en el foro realizado en octubre de 2004 sobre AP:

El estado actual del AP indica que la regulación expedida por la CREG y por el Ministerio de Minas y Energía ha sido insuficiente para orientar el desarrollo de



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un servicio con numerosos problemas estructurales (ineficiencia energética, la falta de gestión presupuestal para el pago de las deudas por concepto de energía y la falta de una reglamentación que defina el servicio y asigne responsabilidades).

Normatividad inapropiada y falta de reglamentación.

Desconocimiento e incumplimiento de la normatividad por parte de los prestadores del servicio.

Debe aplicarse de manera transparente el estatuto de contratación.

Las tarifas para remunerar el servicio deben obedecer a criterios de equidad y estar basadas en estudios socio-económicos y técnicos.

Debe definirse claramente la propiedad de los activos y los mecanismos de reversión de los mismos al término de los contratos.

La expansión debe ser prioritaria dentro de la prestación del servicio.

Desigualdad en las tarifas del impuesto entre municipios equiparables por su nivel de desarrollo.

Altas deudas de los entes territoriales con las empresas de energía.

Falta de inspección, vigilancia y control. Posteriormente, la CGR ha continuado con el control de excepción, realizando una segunda visita de seguimiento y a varios municipios nuevos.

1.3.2 Consumo de Energía para AP en el Sistema Interconectado Nacional

Con base en la información reportada por la CREG se ha elaborada las tablas en las cuales se muestra la participación porcentual del consumo de energía eléctrica con destino al AP a nivel nacional y por mercado de comercialización. Se observa que el AP representa aproximadamente el 4% de la energía total consumida en el SIN y el 4.2% sobre calculado el consumo del servicio público domiciliario. De otro lado, se observa una inmensa variabilidad del porcentaje de participación del AP entre los departamentos y entre los años para un mismo Departamento



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Mercado 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Max Min Prom.TOTAL NAL. 3,25% 4,65% 4,55% 2,81% 4,13% 4,24% 4,65% 2,81% 3,94%

Promedio 5,26% 5,61% 5,45% 4,20% 5,18% 6,08%Varianza 0,41% 0,43% 0,44% 0,39% 0,40% 0,36%

Participación Porcentual Consumo AP - Ordenado por % Máximo en el Período

Mercado 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Max Min Prom.

GUAVIARE 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%PUTUMAYO 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%YARUMAL 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%ANTIOQUIA UNIF 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%CARTAGO 0,05% 0,03% 0,00% 0,00% 0,08% 0,21% 0,21% 0,00% 0,06%BAJO PUTUMAYO 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 3,00% 3,00% 0,00% 0,50%CALI 0,82% 3,76% 3,09% 1,81% 3,16% 3,85% 3,85% 0,82% 2,75%BOGOTA 0,78% 2,09% 4,40% 2,49% 1,78% 3,92% 4,40% 0,78% 2,58%MEDELLÍN NUEVO UNI 1,02% 5,25% 3,16% 2,57% 3,24% 3,06% 5,25% 1,02% 3,05%COSTA ATLANTICA 4,82% 5,75% 3,53% 3,45% 4,61% 5,46% 5,75% 3,45% 4,60%PEREIRA 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 3,14% 6,61% 6,61% 0,00% 1,62%ENTRERRIOS 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 6,94% 6,54% 6,94% 0,00% 2,25%COSTA CARIBE 7,04% 7,31% 5,66% 4,16% 5,06% 3,63% 7,31% 3,63% 5,48%META 6,05% 6,11% 7,33% 0,00% 0,92% 4,44% 7,33% 0,00% 4,14%NORTE SANTANDER 4,21% 0,00% 4,71% 4,52% 0,21% 7,38% 7,38% 0,00% 3,51%


Mercado 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Max Min Prom.

CHOCO 1,41% 7,47% 6,95% 4,93% 3,95% 3,97% 7,47% 1,41% 4,78%CALDAS 7,54% 6,26% 5,63% 4,88% 5,36% 5,78% 7,54% 4,88% 5,91%QUINDIO 0,09% 0,07% 0,02% 0,00% 3,42% 8,25% 8,25% 0,00% 1,97%BOYACA 8,54% 6,45% 6,60% 5,46% 4,56% 4,15% 8,54% 4,15% 5,96%HUILA 8,72% 8,54% 7,68% 7,59% 7,75% 8,31% 8,72% 7,59% 8,10%TOLIMA 5,38% 8,43% 9,16% 6,27% 7,56% 7,48% 9,16% 5,38% 7,38%CAUCA 6,13% 8,83% 3,22% 1,73% 9,81% 8,76% 9,81% 1,73% 6,41%POPAYAN 9,92% 6,05% 1,06% 4,08% 4,07% 1,38% 9,92% 1,06% 4,43%EPSAU 11,30% 7,48% 5,50% 1,09% 1,24% 1,67% 11,30% 1,09% 4,71%TULUA 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 3,54% 11,67% 11,67% 0,00% 2,53%SANTANDER 1,26% 11,91% 7,55% 5,61% 2,97% 6,16% 11,91% 1,26% 5,91%ARAUCA 12,20% 11,34% 12,56% 11,46% 9,70% 6,87% 12,56% 6,87% 10,69%CUNDINAMARCA 4,40% 13,90% 8,15% 6,72% 5,76% 4,67% 13,90% 4,40% 7,27%NARIÑO 16,28% 17,18% 16,82% 4,87% 16,39% 16,62% 17,18% 4,87% 14,69%CAQUETA 19,90% 0,00% 14,26% 15,33% 14,48% 14,29% 19,90% 0,00% 13,04%SIBUNDOY 25,18% 29,67% 31,85% 31,30% 31,03% 30,25% 31,85% 25,18% 29,88%TOTAL NAL. 3,25% 4,65% 4,55% 2,81% 4,13% 4,24% 4,65% 2,81% 3,94%

Promedio 5,26% 5,61% 5,45% 4,20% 5,18% 6,08%Varianza 0,41% 0,43% 0,44% 0,39% 0,40% 0,36%




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Es importante anotar, que un alto porcentaje con relación al promedio nacional puede ser un indicio de sobredimensionamiento, lo cual, en el caso particular de un Departamento se conoce que en su capital existe sobredimensionamiento por lámparas de sodio de 140 w en lugar de 70 w. En otros casos, un alto porcentaje parece ser un problema de cifras (por ejemplo en el caso del Huila se manifiesta que el porcentaje puede ser del orden del 4%), Es interesante anotar, al observar mercados de comercialización grandes y estables como Costa Atlántica, Medellín, Caldas, Cali, y Bogotá, que la participación de la energía consumida en AP se ubica hacia el 4% y que existe otro grupo de mercados como Cundinamarca y Santander, en los cuales puede oscilar entre el 4% y 7%.

1.3.3 Caracterización del Esquema Actual

En síntesis, el esquema actual de servicio de AP se caracteriza alrededor de los siguientes elementos básicos:

La responsabilidad de la prestación del servicio es del municipio

Cada municipio determina la fuente de financiación del servicio: presupuesto, tasa o ambos

Cada municipio define el alcance y calidad del servicio prestado

Cada municipio define la estructura empresarial bajo la cual se organiza la prestación del servicio

Cada municipio define el mecanismos de Interventoría o supervisión

Cada municipio determina si el costo de prestación del servicio es económicamente eficiente

No existe una política a nivel nacional sobre el alcance y calidad del SAP

No existe una instancia claramente definida a nivel departamental o nacional para controlar la eficiencia en el servicio. La CGR realiza control de excepción

Cada municipio fija el impuesto con sus propios criterios y determina cómo lo recauda

Al contar cada municipio con la autonomía y responsabilidad de la prestación del servicio de AP, y tratándose de obtener conclusiones sobre el actual esquema en relación con sus resultados a nivel nacional, resulta de la mayor importancia tener una visión sobre la diversidad de características poblacionales y de desarrollo de



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los municipios, lo cual se presenta a continuación. Esto por cuanto la capacidad económica y de gestión municipal constituye factores determinantes para el logro de un buen servicio en cuanto a cobertura, calidad, costo y manejo ambiental. En cuanto al tamaño poblacional, el 40.7% de los 1.086 municipios del SIN tiene menos de 10.000 habitantes y el 70.7% tiene menos de 20.000 habitantes.

De acuerdo con el estudio “Modelo de Jerarquización y Categorización de los Departamentos y Municipios, año 2007”, del DNP en el cual se obtiene el Índice de Desarrollo Municipal (IDM), se tiene que el 47% de municipios presentan las más bajas condiciones de desarrollo al estar por debajo del promedio nacional. La siguiente Tabla ilustra esta situación y la diversidad de grados de desarrollo (la Categoría 1 corresponde al nivel de desarrollo más bajo). En cuanto a indicadores financieros se refiere, para los cuatro primeros grupos con menor desarrollo (47% de municipios), tanto los gastos corrientes como los de funcionamiento superan los ingresos propios, presentando alta dependencia de las transferencias de recursos del Gobierno Central.

Municipios Total % AcumuladoMunicipios < 10.000 470 43,3% 43,3%

Municipios > 0 10.000 < 20.000 298 27,4% 70,7%

Municipios > = 20.000 < 30.000 113 10,4% 81,1%

Municipios > = 30.000 < 40.000 65 6,0% 87,1%

Municipios > = 40.000 < 50.000 30 2,8% 89,9%

Municipios > = 50.000 < 60.000 18 1,7% 91,5%

Municipios > = 60.000 < 70.000 17 1,6% 93,1%

Municipios > = 70.000 < 80.000 5 0,5% 93,6%

Municipios > = 80.000 < 90.000 6 0,6% 94,1%

Municipios > = 90.000 < 100.000 6 0,6% 94,7%

Municipios > = 100.000 < 150.000 22 2,0% 96,7%

Municipios > = 150.000 < 200.000 7 0,6% 97,3%

Municipios > = 200.000 < 300.000 6 0,6% 97,9%

Municipios > = 300.000 < 1.000.000 19 1,7% 99,6%

Municipios > 1.000.000 4 0,4% 100,0%

TOTALES 1.086 100,0%



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1.4 Análisis de la Eficiencia Económica del Esquema Actual

La eficiencia económica se analiza en función de existencia o no de procesos que permitan la formación de precios de mercado para la prestación del servicio, la evidencia sobre costos ineficientes, la evidencia sobre ineficiencia técnica que pueda incidir en mayores costos del servicio, la calidad de la gestión del servicio contratado y la posible existencia de costos de transacción importantes en la medida que se incorporan más entidades y agentes en la prestación del servicio, como también, en la supervisión y control.

1.4.1 Eficiencia en los costos de los insumos

Los costos de los insumos del Servicio de AP pueden dividirse básicamente en los del suministro de la energía eléctrica, y los de AOM, expansión y modernización. Adquisición de la energía en el punto de entrega al Sistema de AP La adquisición de la energía es generalmente contratada por el municipio. La gran mayoría de éstos, debido a su pequeño tamaño el cual no justifica el costo de transacción para efectuar procesos competitivos de adquisición como usuario no regulado, adquiere la energía de la empresa distribuidora comercializadora establecida al “precio regulado”, calculado al nivel de tensión al cual se refiere la medida, usualmente al nivel de tensión 2, lo cual representa un menor cargo de distribución. Sin embargo, se observa que generalmente el cargo por comercialización que se cobra al municipio es pequeño comparado con el cobrado al usuario regulado.



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En este sentido, puede concluirse que en cuanto a los precios de adquisición de energía en el punto de entrega al sistema de AP se refiere, el actual esquema no representa un obstáculo. Costos de AOM, expansión y reposición Más de la mitad de los 687 municipios sobre los cuales se reportó información por parte de los OR no tienen un prestador del servicio de AP como tal. En algunos casos existe un contrato de AOM con la empresa de distribución, en otros este servicio se realiza por pedido mediante órdenes de servicio. Aunque en los casos anteriores no existe una clara evidencia para afirmar que los costos a los cuales se presta el servicio de mantenimiento por parte de lo OR o terceros sean adecuado o no, sí llama la atención la gran dispersión que se observa en el valor de AOM por kWh de algunos municipios reportados8:

Estas diferencias pueden originarse en el tamaño del municipio y el nivel de compromisos que estén contratados. Por ejemplo, cuando se requiere la presencia permanente de una cuadrilla de mantenimiento en un municipio pequeño, ello incrementa los costos por kWh En el caso de los municipios pequeños y aquellos con menor capacidad fiscal, una ventaja del esquema actual es que el mantenimiento puede ser contratado por el municipio mediante órdenes de servicio en la medida que se requiera y exista presupuesto para cubrir el gasto. Adicionalmente, en cada orden de servicio o contratos de corto plazo, existe la posibilidad de revisar y comparar costos. Situación distinta se presenta cuando el AOM se encuentra contratado por municipios con un tamaño significativo para períodos de varios años. Tal es el caso de las concesiones. En este escenario es clave qué tan competitivo es el proceso para asignar el servicio, los incentivos para obtener eficiencias en la reducción de costos y los respectivos procesos de revisión periódica de costos.

8 La información reportada por los OR y en las auditorías de la CGR es precaria respecto a costos por lo que

no es posible realizar un análisis estadístico sobre el nivel de estos para los diferentes conceptos y su posible relación con el tamaño de los municipios y otras variables.

Municipio $/kWh Municipio $/kWh

A 32,00 E 79,00

B 37,00 F 85,00

C 40,00 G 93,00

D 75,00 H 100,00

I 170,00

Costo de AOM en Algunos Muncipios



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La CGR ha señalado que en este campo existen problemas en la selección de los contratistas y en la definición de los parámetros de los flujos de caja (por ejemplo, parámetros macroeconómicos estáticos). Adicionalmente, al examinar las auditorías de la CGR se observa que no existen incentivos de eficiencia en los contratos examinados. A lo anterior se agrega el hecho de que existe una diferencia importante entre el inventario real y el inventario que sirve de base para el flujo de caja incorporado en los contratos de concesión. Del análisis de las 57 auditorías realizadas por la CGR se encontró que en algunos casos el costo de unidades constructivas resultaba considerablemente superior a la de otros municipios.9 Esta situación puede originarse en deficientes procesos de asignación de algunos contratos de concesión y a la ausencia de mecanismos para la revisión periódica de los costos con el fin de dar incentivos de eficiencia De acuerdo con todo lo anterior, el problema de eficiencia económica parece existir principalmente en contratos de concesión. En este sentido, más que un problema relacionado con el esquema de prestación del servicio es un problema que tiene que ver con la capacidad de gestión de algunos municipios y de la aplicación de procesos de competencia transparente y eficiente. Una salvaguarda a la posible causación de costos ineficientes es la regulación de costos máximos, tal como se encuentra establecido en el Decreto 2424 de 2006 mediante el cual, en el artículo décimo, se asigna a la CREG la función de establecer la metodología para la determinación de costos máximos de acuerdo con los criterios de eficiencia económica, suficiencia financiera, simplicidad, transparencia e integralidad definidos en el artículo décimo primero. En la Agenda Regulatoria de la CREG para 2009 se encuentra prevista esta tarea.

9 INFORME DE AUDITORÍA GUBERNAMENTAL CON ENFOQUE INTEGRAL Modalidad Especial -

ALUMBRADO PÚBLICO MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA VIGENCIA 2007 CGR-CDGPIF Junio 2008 “Analizando los componentes del AOM para el mes de abril de 2007, se encontró que al concesionario se le reconoció por este concepto $162.4 millones, respecto del cual se pudo estimar un mayor valor pagado de $90,0 millones, equivalente a un 124.4%, determinado así: en el relacionado con “equipos y herramienta”, el mayor peso lo tienen las camionetas y la grúa (84%). Cotizados dichos elementos a precios de mercado en la modalidad de leasing, se establece que este componente estaría en $15,8 millones mensuales. El componente de reposición correspondiente a los elementos gastados en el mes ascenderían a $13.9 millones. La mano de obra se determinó de la nómina en $30.7 millones. Adicionalmente el componente “funcionamiento”, presenta items similares a los incluidos en la Administración, por tal razón no debería cobrarse dentro de los componentes del AOM y la Administración (20%) sería de $12 millones.” “Así mismo, los costos directos comparados de las obras de expansión de Barrancabermeja, son superiores respecto a la ciudad de Bucaramanga donde no existe concesión y donde algunos elementos como las luminarias de sodio son de mejores características técnicas. Respecto a los costos indirectos o AIU la tarifa efectiva que paga el municipio de Bucaramanga por costos indirectos es solo el 13% en tanto que en Barrancabermeja es del 30%. Con las anteriores consideraciones, si se propendiera por ejecutar una obra, la ciudad de Barrancabermeja pagaría un 37% más por dicha obra al concesionario, respecto a lo que cancelaría la ciudad de Bucaramanga a un determinado contratista.”



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1.4.2 Análisis de la Eficiencia Técnica

La eficiencia técnica se refiere al dimensionamiento del servicio en cuanto a la infraestructura requerida para proveer una iluminación adecuada y la utilización de la tecnología que permita un consumo de energía eficiente. La información disponible no permite extraer conclusiones claras sobre el grado de modernización del AP mediante el reemplazo de las luminarias de mercurio por las de sodio y el ritmo al cual este proceso avanza. Tampoco se pueden extraer conclusiones claras sobre si existe sobredimensionamiento o no. Sin embargo, con base en la información suministrada por los OR sobre luminarias por municipio, potencia instalada, usuarios del SPD, consumo de energía de AP, energía consumida en el SPD, se calcularon algunos indicadores que permiten detectar posibles situaciones de sobredimensionamiento. Esta evidencia se manifiesta cuando, por ejemplo, se observa un consumo de energía de AP por usuario excesivamente alto, o potencia instalada por usuario excesivamente alta. A continuación se resaltan algunos comportamientos: Consumo de energía de AP frente al total.- De la información presentada en el numeral 1.3.2, se observa que en promedio el consumo de energía de AP es alrededor el 4% del consumo del SIN. Al mirar por mercados de comercialización, se encuentra que algunos como Nariño, Caquetá, Sibundoy están por encima del 10%. Luminarias/usuario.- De la siguiente gráfica se observa grandes diferencia entre OR y dentro de un mismo OR entre grupos de municipios por tamaño. Los casos extremos pueden indicar sobredimensionamiento (indicadores muy altos) o subdimensionamiento (indicadores muy bajos).



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1.4.3 Eficiencia en la gestión del servicio

La eficiencia en la gestión del servicio está relacionada con la capacidad administrativa de los municipios para controlar el inventario de luminarias en servicio sobre las cuales se calcula el consumo, el control de la facturación y recaudo del tributo de AP cuando existe y el pago oportuno de las facturas a los prestadores del servicio para evitar intereses de mora y sanciones. 10

10

Ley 1150/07: Artículo 29. Elementos que se deben cumplir en los contratos estatales de alumbrado público. Todos los contratos en que los municipios o distritos entreguen en concesión la prestación del servicio de alumbrado público a terceros, deberán sujetarse en todo a la Ley 80 de 1993, contener las garantías exigidas en la misma, incluir la cláusula de reversión de toda la infraestructura administrada, construida o modernizada, hacer obligatoria la modernización del Sistema, incorporar en el modelo financiero y contener el plazo correspondiente en armonía con ese modelo financiero. Así mismo, tendrán una interventoría idónea. Se diferenciará claramente el contrato de operación, administración, modernización, y mantenimiento de aquel a través del cual se adquiera la energía eléctrica con destino al alumbrado público, pues este se regirá por las Leyes 142 y 143 de 1994. La CREG regulará el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto con el servicio de energía de la contribución creada por la Ley 97 de 1913 y 84 de 1915 con destino a la financiación de este servicio especial inherente a la energía. Los contratos vigentes a la fecha de la presente ley, deberán ajustarse a lo aquí previsto.

0 - 2000 2001 - 4000 4001 - 10.00010.001 -20.000

20.001 -60.000

60.001 -100.000

> 100.000

CEDELCA 0,647 0,490 0,212 0,021 0,007 0 0

CEDENAR 0,054 0,062 0,014 0 0,009 0 0

EBSA 1,172 0,718 0,340 0,299 0,303 0 0

ENERCA 0,693 0,616 0,523 0 0,423 0 0

EPM 0,018 0,018 0,016 0,022 0,017 0,003 0,018

EPSA 1,285 0,983 0,398 0,077 0,117 0,186 0

TOLIMA 0,200 0,186 0,168 0,179 0 0,222 0

CETSA 0,00 0,42 0,00 0,00 0,24 0,00 0,00

0,000

0,200

0,400

0,600

0,800

1,000

1,200

1,400

CA

NTI

DQ

AD

LU

MIN

AR

IAS

/USU

AR

IO

GRAFICA 3. Luminarias/Usuario POR TAMAÑO MUNICIPIOS Y OR



21

Las conclusiones de la CGR ya anotadas, en las cuales se manifiesta que no hay claridad sobre los inventarios de los activos por parte de los municipios11 ni de los bienes a revertir. Incumplimiento de los compromisos de inversión, manejo de recursos de fiducia en cabeza del contratista e interventorías circunscritas al tema técnico y las deudas en un número considerable de municipios por concepto de energía, evidencias problemas importantes de ineficiencia administrativa que necesariamente debe tener incidencia en el costo del servicio.

1.4.4 Eficiencia en los costos de transacción – tipos de organización

Los costos de transacción se encuentran relacionados con los esquemas organizacionales que se presentan para la prestación del servicio. La caracterización se determina principalmente por el tipo de contrato existente para prestar el servicio en lo relacionado con inversión y AOM cuando lo hace un tercero, si se realiza directamente por el Municipio y si existe tributo o no. Estos factores inciden en el tipo y número de agentes involucrados y nivel de transacciones realizadas entre éstos. Se han identificado 7 tipos de organización empresarial que se ilustran adelante. De acuerdo con la información suministrada por los OR para 681 municipios, 94 tenían contrato de concesión (el 13.8%); en 220 (32.3%) se reportó convenios con los distribuidores – comercializadores (D/C) para suministro de energía y mantenimiento; en 285 municipios (41.95) el mantenimiento es contratado directamente por las alcaldías y el 48% de los municipios (326) no tienen contrato de suministro escrito. 1. Concesión (aproximadamente 100 municipios)

11

Al analizar los informes de la CGR, se observa que tan solo en 11 (el 19%) de los 57 municipios auditados el inventario está definido. Si el inventario es la base de la facturación del servicio así como de la expansión, repotenciación y el AOM, se concluye que, desde el punto de vista de los municipios, en el 81% de los municipios auditados por la CGR, se presentan fallas para la prestación eficiente el servicio de AP por desconocimiento de los inventarios.

Consejo MunicipalExpide Acuerdo y autoriza contratar

concesión

AlcaldeContrata Concesión

ConcesionarioExpansión,

modernización, reposición y AOM

Venta Energía yRecaudo Tributo

D/C y C´s u otra ESP

FIDUCIAAdministra Dinero

MUNICIPIO

INTERVENTORÍA

CGR y otras Cont.



22

En la Costa Norte el 51% de los municipios tiene concesión de AP (85 municipios de 167 en siete departamentos)

Agentes involucrados: concesionario, fiduciaria, Interventoría, comercializador de energía, distribuidor de energía (si el comercializador es diferente al establecido), contraloría

El modelo de concesión, dependiendo de la forma como sea estructurado, puede ser un instrumento apropiado para lograr el financiamiento de la modernización y expansión del servicio

Es pertinente agregar, que la concesión es el tipo de organización para el cual la regulación de la prestación del servicio establecida en el Decreto 2424 de 2006 parece estar más ajustada, pues dicho Decreto no parte de una concepción y caracterización previa del alcance y tipo de servicio de AP, por cuanto asume que todos los municipios prestan el servicio bajo un esquema similar en el cual, por ejemplo, se incluye al interventor. Sobre el alcance del Decreto 2424 se elabora en los numerales 1.2.1 y 1.4.5. 2. Municipio directamente y existencia del tributo (casos de Bucaramanga,

Ibagué y Manizales)

Dependiendo de la solidez de la organización municipal y su capacidad fiscal funciona bien No hay fiducia, ni concesionario o empresa especial de AP

Nota: C´s en la gráfica se refiere a otros comercializadores diferentes al incumbente

MUNICIPIO

Administración Municipal

Secretaría Operativa (ej. S. InfraestructuraOficina AP o Instituto

RECAUDO TRIBUTOD/C y C´s u otra ESP

Consigna en Bannco

Contrata Interventoría Técnica

CGR y otras Cont.

Contrata energía repotenciación y

expansión - Adquiere equipos para OM –

Realiza AOM



23

Frente al modelo de concesión no tiene el agente concesionario ni la fiducia, pero requiere de organización interna en la estructura del municipio dedicada al servicio de AP

Puede ser un modelo apropiado para ciudades del tamaño de capital de Departamento. Sin embargo, ello implica un costo en burocracia cuya eficiencia es difícil de apreciar

3. Convenio integral con el Distribuidor/Comercializador (D/C) sin tributo

(caso Bogotá)

Al igual que en el modelo anterior, se requiere un área administrativa que se encargue de la gestión del Convenio con la empresa distribuidora/comercializadora. En el caso de un Distrito del tamaño y complejidad de Bogotá es razonable que siempre se requiera de alguna oficina, así sea mínima, dentro de la estructura administrativa para asegurar el adecuado cubrimiento del servicio en el territorio.

Los costos de transacción se relacionan principalmente con los costos de interventoría y la gestión del Convenio

MUNICIPIO


Área Encargada o Unidad

Descentralizada Contrata Interventoría Técnica

CGR y otras Cont.

Convenio con D/C para suministro, expansión y

AOM



24

4. Convenio con el D/C para suministro de energía sin tributo

Este modelo se da mucho en municipios pequeños, que son la mayoría en el país

A pesar de la existencia de convenios, se da morosidad en el pago de la energía (incluidos los costos de la cadena hasta el punto de entrega al AP)

Sobre estos municipios no se observa control de excepción de la CGR en la manera que se hace con otros pocos municipios a los que se le aplica la auditoría con enfoque integral. Para los municipios con deuda, la auditoría debería centrarse en el cumplimiento de la obligación que tiene la administración municipal de presupuestar y pagar el suministro de energía.

En muchos casos, al ser la infraestructura de AP del municipio y el AOM contratado con terceros por evento correctivo, el costo del servicio de AP que paga el municipio es principalmente el costo unitario por suministro de energía en el punto de entrega al sistema de AP.

En la medida que un tributo permita obtener los recursos para cubrir los costos básicos de suministro de la energía en el punto de entrega al sistema de AP, no deberían generarse deudas por este concepto con los comercializadores

5. Convenio o contrato con D/C ó con otro comercializador para suministro

energía y para facturación y recaudo del tributo

Similar al caso anterior pero existe el tributo el cual es recaudado por el Comercializador

La administración municipal realiza la gestión del Convenio, de órdenes de servicio para AOM y contratos de obra para la expansión

MUNICIPIO


CGR y otras

Cont. ?

Convenio con D/C para suministro de energía

Órdenes de servicio para expansión y

mantenimiento correctivo – Con D/C y/o terceros



25

6. Municipio a través de Empresa de Economía Mixta

Esquema poco utilizado

Con relación al esquema de concesionario tradicional, en este modelo no existe la Fiducia. Sin embargo, el contrato de concesión se firma con le Empresa de Economía Mixta sin ser sometido a competencia lo cual pone en duda la eficiencia del modelo

7. Municipio sin Convenio y sin Tributo

El municipio no es consciente de la importancia y necesidad de contar con un SAP organizado, al menos con un convenio de suministro de energía

La administración no obra responsablemente cuando no paga la energía

MUNICIPIO


CGR y otras

Cont. ?

Convenio con D/C para suministro de energía y

facturación y recaudo del Tributo



MUNICIPIO

Consejo MunicipalExpide Acuerdo y

autoriza crear Empresa de AP

de Economía Mixta

AlcaldeContrata Concesióncon Empresa de EM

Empresa de EMExpansión,

modernización, reposición y AOM

RECAUDO TRIBUTOD/C y C´s

INTERVENTORÍA

CGR y otras Cont.



26

Normalmente el municipio paga solo cuando quiere o es requerido judicialmente

El D/C no cuenta con herramientas efectivas para recuperar su cartera. Debe acudir al cobro por vía judicial

En este caso, como en todos donde se origina deudas por suministro de energía, no es clara la acción por parte de los organismos de control para exigir el cumplimiento de la obligación presupuestaria y de pago

De acuerdo con lo expuesto se tiene lo siguiente:

Se observa una variedad de formas organizacionales y empresariales para prestar el servicio.


Convenio de suministro con el D/C y órdenes de servicio para AOM y obras de expansión y reposición (en general en municipios pequeños)

Relación Municipio como Usuario Regulado con órdenes de servicio para AOM (en general en municipios pequeños)

Convenio Interadministrativo con el D/C para la prestación integral del servicio incluido el suministro

Concesión (principalmente en municipios con ciudades grandes)

El esquema de concesión se utiliza principalmente en capitales y ciudades intermedias, siendo la Costa Atlántica la región donde es más común.

Se observa diferencias importantes en el tipo de organización que predomina entre departamentos. Por ejemplo, en Antioquia se encuentra un solo contrato de concesión (Bello) y solo se dan relaciones como usuario Regulado (53% de los municipios) y Convenio Interadministrativo (incluyen AOM)

MUNICIPIO


CGR y otras

Cont. ?

Consume la energía de la red – D/C factura según aforo –

No existe convenio – El AP se trata como consumo del

usuario municipio





27

En general, bajo el actual esquema de prestación del Servicio de AP las entidades y agentes desarrollan los siguientes roles:

Entidad Responsabilidad

Congreso Legisla SP de Energía Eléctrica

MME Reglamentación técnica del AP

Municipio Responsable de la prestación del servicio y de financiar su costo

CREG Reglamenta relación SPDE con AP (Decreto 2424 asigna funciones adicionales a la CREG)

Contral. Mpal. Ejerce control fiscal

CGR Control fiscal excepcional

SSPD Controla el SPD de energía (D/C y C)

Agente Responsabilidad

Prestador SAP AOM, expansión, modernización, reposición

OR Distribuye energía hasta punto de entrega

D/C o C Vende la energía al Municipio

Municipio Adquiere energía para el AP

Recaudador Recauda de los usuarios el tributo

Fiducia Administra recaudo del tributo de AP

Interventoría Supervisa ejecución del SAP

Al comparar el SPD de energía con el de AP se observa que este último tiene tres entidades más que intervienen: Municipio, la CGR y contralorías municipales cuando estas existen. Respecto a los agentes que intervienen, el Servicio de AP tiene adicionalmente hasta cinco agentes, según el tipo de organización empresarial: municipio como usuario, el prestador del Servicio de AP, la fiducia, el recaudador del tributo y el interventor.



28

Lo anterior implica un mayor costo de transacción originado en la realización de contratos, litigios, y otros aspectos que se enumeran adelante.

1.4.5 Eficiencia del esquema de supervisión y control

La eficiencia en los mecanismos de supervisión y control hace referencia a la apreciación sobre el esfuerzo institucional requerido para el seguimiento de la prestación del servicio de AP, la razonabilidad de los costos incurridos y la destinación de los recursos provenientes del tributo. Adelante se destacan aquellos aspectos extraídos de la observación de la forma en que actualmente se realiza el control. Ante de ello, se presenta y analiza la estructura de control del servicio de AP prevista por el Decreto 2424 de julio de 2006. El mencionado Decreto en el artículo décimo sobre control, inspección y vigilancia, determinó las siguientes funciones para las instancias consideradas: Control Fiscal: La CGR, de conformidad con la normatividad constitucional y legal vigente, ejercerá control fiscal permanente sobre los municipios o distritos, en cuanto a la relación contractual con los prestadores del servicio y con los interventores. Control a las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios: La SSPD ejercerá el control y vigilancia en los términos establecidos en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994. Control Técnico: Las interventorías de los contratos de prestación de servicio de AP además de las obligaciones contenidas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, ejercerán un control técnico con sujeción a la normatividad que expida para esos fines el MME. Control Social: Para efectos de ejercer el control social establecido en el artículo 62 de la Ley 142 de 1994 los contribuyentes y usuarios del servicio de AP podrán solicitar información a los prestadores del mismo, a la CGR y a la interventoría. Los municipios o distritos definirán la instancia de control ante la cual se interpongan y tramiten las peticiones, quejas y reclamos de los contribuyentes y usuarios por la prestación del servicio de alumbrado público. Aparte de las consideraciones de posibles problemas de legalidad en el Decreto 2424 respecto a la asimilación del Servicio de AP bajo el alcance de la Ley 142 de 1994 que fueron presentadas en el numeral 1.2.1, se observa que el esquema de control y supervisión previsto por el Gobierno Nacional se ha diseñado pensando en que todos los municipios siguen esquemas contractuales similares al de concesión, con la existencia de interventores y la fijación del tributo.



29

Las siguientes son las consideraciones sobre el alcance del control que se ha ejercido bajo el actual esquema:

En cuanto al tipo de contratos que se dan en los municipios auditados por la CGR se observa que el control de excepción se orienta fundamentalmente a los contratos de concesión. Esta es una situación consistente con la motivación que dio lugar al control de excepción cual fue la de la licitación de concesiones de AP.

Otro tipo de relaciones contractuales auditadas por la CGR hace referencia a convenios (caso Bogotá) y prestación del servicio a través de empresas de economía mixta (caso Pasto), instituto municipal o área especializada de la administración municipal (caso Bucaramanga).

Igualmente, el énfasis del control se ha orientado a municipios con capitales de departamento y ciudades intermedias mayores de 100.000 habitantes según se observa en el siguiente cuadro. De 57 auditorías solamente 3 se han realizado en municipios con población menor de 30.000 habitantes.

Considerando que a nivel de capitales de departamento existe contraloría municipal, no es clara la necesidad de que la CGR realice auditorías para el control fiscal en estos municipios pues ello implica que el organismo de control territorial es inoperante. Si se trata de un control de excepción, debería ser para casos particulares en los cuales exista evidencia de irregularidades e inoperancia de la instancia de control municipal.

Si se tiene en cuenta el considerable número de municipios del país, generalizar el control por parte de un organismo centralizado como es la CGR es una alternativa de control ineficiente. Las auditorías realizadas no guarda proporción con el número de municipios que tiene el país y los requerimientos de supervisión de la prestación de este servicio de AP.

Para controlar el eficiente dimensionamiento técnico, no se cuenta con un esquema que de incentivos en esa dirección. El Decreto 2424 se refiere a “requisitos mínimos que deben cumplir los diseños, los soportes, las luminarias y demás equipos que se utilicen en la prestación del servicio de alumbrado público” que regulará el MME sobre los cuales los interventores deben realizar

Tipo de Contrato CapitalesIntermedias

(> 100.000)

Medianas

(99.000 -

30.000)

Pequeñas

(< 30.000)TOTALES

Concesión 16 15 10 1 42

Otros 7 3 3 2 15Total 23 18 13 3 57

Auditorías Realizadas por la CGR entre 2007 y 2008



30

su labor. Sin embargo, no es claro si dichas normas incluirían el dimensionamiento de los sistemas de AP según tipo de municipios que caracterice (aunque el MME tendría la facultad para hacerlo). De otro lado, no se establece ningún tipo de verificación para el caso en que los municipios no cuentan con contratos de interventoría, que son la mayoría.


1.5 Análisis de la Sostenibilidad del Servicio

La capacidad de sostenibilidad financiera hace referencia a la habilidad del actual esquema para cubrir los costos de inversión y AOM del servicio. Esta capacidad de sostenibilidad se ha examinado alrededor de dos dimensiones. La primera, en relación con el nivel de desarrollo de los municipios, su capacidad fiscal y su tamaño, con el fin de identificar si existen limitaciones estructurales en la capacidad de pago de la economía municipal. La segunda, examina si la sostenibilidad está relacionada con la existencia o no del impuesto de AP y el nivel de recursos recaudado frente a los estimados de costo. De esta forma, se busca identificar si el esquema actual, caracterizado fundamentalmente por dejar en cabeza del municipio la responsabilidad del servicio de AP, tiene restricciones estructurales desde el punto de vista económico para hacer viable la prestación del servicio. Con el fin de analizar este aspecto, se evaluó si los municipios con cartera en mora eran aquellos de menor nivel de desarrollo y tamaño. También se analizó si los municipios cumplidos contaban con el tributo de AP, si este era suficiente y si existía alguna correlación de esta suficiencia con el nivel de desarrollo municipal. Para el efecto, se utilizó la información de más de 170 municipios de la región norte del país y la información suministrada por el MME sobre cartera en mora por energía eléctrica destinada al AP.

1.5.1 Financiación del Servicio de AP

La información suministrada por ocho empresas muestra que 358 (89,7%) de 399 municipios reportados tienen establecido el impuesto de AP. De los 358, 214 tienen un valor fijo para el sector residencial y 144 como porcentaje. Se corrobora lo encontrado por la CGR en cuanto que existe una gran diversidad de criterio para la definición del impuesto y de magnitud de los mismos, reflejando la carencia de análisis adecuados para su determinación, aspecto señalado en los



31

informes de la CGR. La siguiente tabla ilustra la diversidad de criterios y de magnitudes para el caso del sector residencial (ver valores máximos y mínimos y diferencias entre estratos).

ESTRATO ESTRATO 1 ESTRATO 2 ESTRATO 3 ESTRATO 4 ESTRATO 5 ESTRATO 6

$ / % $ % $ % $ % $ % $ % $ %

Mínimo 140 2,0% 228 3,0% 228 3,0% 228 0,0% 228 3,0% 228 3,0%

Máximo 6.103 55,0% 10.690 55,0% 13.251 55,0% 41.620 55,0% 65.402 55,0% 124.225 55,0%

Promedio 2.212 14,3% 3.061 14,5% 4.198 14,6% 6.247 14,9% 8.510 15,4% 10.465 15,5%

Desviación St 1.326 7,9% 1.657 7,7% 2.344 7,4% 5.144 7,6% 8.123 8,3% 11.931 8,6%

Nota: La columna $ se refiere al tributo fijado como un valor fijo y la columna % al tributo fijado como un porcentaje del valor de la factura. Cuando aparece cero como mínimo

La siguiente gráfica ilustra la dispersión de los valores cobrados:

La siguiente permite comparar los datos de la gráfica anterior con los valores de los mismos municipios cobrados a los estratos 2 y 3.

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

3

10

17

24

31

38

45

52

59

66

73

80

87

94

10

1

10

8

11

5

12

2

12

9

13

6

14

3

15

0

15

7

16

4

17

1

17

8

18

5

19

2

19

9

20

6

21

3

Valor Fijo Mensual Estrato 1 (214 municipios)



32

La siguiente gráfica ilustra en forma similar los porcentajes de tributo para los tres primeros estratos.

De la antes expuesto se puede observar lo siguiente para el sector residencial:

Existen diferencias muy grandes entre lo que pagan usuarios de un mismo estrato entre municipios diferentes.

-

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

1 9

17

25

33

41

49

57

65

73

81

89

97

10

5

11

3

12

1

12

9

13

7

14

5

15

3

16

1

16

9

17

7

18

5

19

3

20

1

20

9

ES 1

ES 2

ES 3

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

1 7 13

19

25

31

37

43

49

55

61

67

73

79

85

91

97

10

3

10

9

11

5

12

1

12

7

13

3

13

9

ES 1

ES 2

ES 3



33

Existen valores y tasas muy altas en muchos municipios para los estratos bajos (ej. 55% de la factura o $6.000 como valor fijo).

No existe consistencia en lo que se cobra por impuesto entre municipios de similar nivel de desarrollo y sistema de AP. La CGR encontró diferencias tan marcadas como el caso de Buenaventura y Soledad, en los cuales, un usuario de estrato 4 paga $5.000 y $2.500, respectivamente12.

Sin embargo, de las gráficas se puede observar para los estratos 1, 2 y 3 una tendencia hacia: cobro de valores fijos entre $2.000 y $5.000 por usuario y, cobros entre el 10% y el 20%. Sin embargo, es importante tener en cuenta el caso de algunos municipios que no cobran impuesto en el caso en que el usuario consume por debajo del consumo de subsistencia.

Los criterios para el tributo fijado a nivel del sector industrial y comercial cambian de acuerdo con las características de los municipios. En general se pudo observar lo siguiente:




En las ciudades capitales y de cierto tamaño se observa que el tributo es fijado en valores fijos para rangos predefinidos de consumo, buscando no recargar los sectores productivos que debido a su actividad son grandes consumidores de energía a la vez que se evita distorsionar la señal de precio del servicio de energía, aspecto que se trata en el capítulo tercero. A continuación se ilustra los casos de Medellín y Barranquilla, incluyendo el sector residencial.

12

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA; Estudio Sectorial y de políticas públicas, Alumbrado público: Un sector en oscuridad; Agosto de 2002. Página 10, Tabla 4



34

Sujeto Pasivo Medellín/2009 B/lla 2008

ESTRATO RESIDENCIAL

Estrato 1 998 829

Estrato 2 1.450 1.184

Estrato 3 2.305 5.924

Estrato 4 3.279 14.218

Estrato 5 4.230 21.327

Estrato 6 5.941 35.545

SECTOR PRODUCTIVO

Rango de Consumo kWh Ind/Cial Comercial Industrial

0 500 12.856

49.391

77.851

501 1000 13.901

1.001 2.000 15.825

2.001 3.000 29.419 119.391

3.001 5.000 42.156 246.917

5.001 10.000 67.059 493.832

316.574 10.001 20.000 99.638

740.749 20.001 50.001 329.569

50.001 100.000 593.980 987.668 666.938

100.001 150.000 1.000.945

1.234.568

1.199.229 150.001 200.000 1.245.419

201.000 500.000

2.299.237 500.001 1.000.000 1.731.548

> 1.000.000 2.272.154

En algunos casos no se cobra el AP al sector oficial sin que sea claro si el costo del servicio es recuperado totalmente a través de los contribuyentes o si parte se cubre con el presupuesto municipal.

Finalmente, la existencia del tributo no implica que este sea suficiente para cubrir los costos del servicio (adelante se amplía al respecto). Aunque en muchas de las concesiones, tal como se desprende de los estudios de Auditoría de la CGR, el impuesto es suficiente para cubrir el AOM, expansión y reposición, se observan situaciones en las cuales el municipio debe recurrir al presupuesto para realizar expansión. Igualmente, municipios con tributo de AP incurren en cartera morosa como se muestra a continuación.

1.5.2 Estado de la Cartera



35

Con base en la información suministrada por el MME de la cartera a 31 de diciembre de 2008, de 975 reportados por los OR, 539 (55%) se encontraban en mora por $116 mil millones. Caso especial es el de Manizales con una deuda de $32.000 millones13. El cuadro de abajo ilustra la estructura de la deuda por tamaño de los municipios que deben

Los 455 municipios pequeños (menos de 30.000 habitantes), que corresponde al 85% de los municipios, representan el 41.3% de la deuda. De estos municipios, el 41% (185) tienen deudas que pueden considerarse de cuantía pequeña, menor de $10 millones.

En general, las capitales no deben, salvo el caso significativo y especial de Manizales con deuda de 32.000 millones. Es importante observar, que varios de estos municipios con deuda puede deberse a una situación de atrasos “normales” en los pagos sin que ello realmente constituya un problema de mora usual del municipio. Por ejemplo, en el listado del MME aparecen como deudores 17 municipios de Huila, sin embargo, por información del D/C se ha tenido conocimiento de que todos los municipios cumplen con el pago de la energía adecuadamente.

13

El caso de Manizales parece ser una situación especial originada en años anteriores al 2008.

RANGO DE POBLACIÓN (hab.)

RANGO DE DEUDA

Ciudades >

1.000.000

Intermedias

(> 100.000 y <

1.000.000)

Medianas (99.000 -

30.000)

Pequeñas (<

30.000)TOTALES

MENOS DE $10.000.000 0 1 20 185 206

$10.000.000 - $100.000.000 1 4 19 150 174

$100.000.000 - $1.000.000.000 0 4 20 113 137MAS DE $1.000.000.000 5 6 7 18

TOTAL 1 14 65 455 535

Participación 0% 3% 12% 85% 100%

Fuente: Elaborado por el Consultor con base en información del MME

Municipios con Deuda Según Rango de Deuda y Tamaño del Municipio a 31/12/2008

RANGO DE POBLACIÓN (hab.)

RANGO DE DEUDA

Ciudades >

1.000.000

Intermedias

(> 100.000 y <

1.000.000)

Medianas (99.000 -

30.000)

Pequeñas (<

30.000)TOTALES

MENOS DE $10.000.000 1.025.351 53.893.210 593.612.923 648.531.484

$10.000.000 - $100.000.000 130.746.613 820.241.889 6.035.465.918 6.986.454.420

$100.000.000 - $1.000.000.000 1.468.598.202 6.376.658.086 30.234.657.265 38.079.913.553 MAS DE $1.000.000.000 74.785.660 38.718.974.798 20.499.914.134 11.126.667.658 70.420.342.250

TOTAL 74.785.660 40.319.344.964 27.750.707.319 47.990.403.764 116.135.241.707

Participación 0,1% 34,7% 23,9% 41,3% 100,0%

Fuente: Elaborado por el Consultor con base en información del MME

Valor de la Deuda por Rangos y Tamaño de Municipios a 31/12/2009



36

1.5.3 Capacidad de los municipios para sufragar el Servicio de AP

En esta sección se examina si el nivel de desarrollo de los municipios, medido a través del indicador Municipal de Desarrollo (IMD) calculado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), tiene relación con la condición de morosidad de estos entes territoriales. El índice de desarrollo refleja el comportamiento de variables de tipo social (cobertura en educación, salud, servicios públicos, necesidades básicas insatisfechas, etc.) y variables de tipo financiero (ingresos tributarios y no tributarios por persona, gastos por persona y grado de dependencia de las transferencias). La siguiente es la categorización de los municipios (el 1 corresponde al menor nivel).

De la tabla anterior se desprende que los cuatro primeros grupos presentan un Índice de Desarrollo por debajo del promedio nacional, esto significa que el 47% de los municipios presentan las más bajas condiciones de desarrollo. Utilizando la base de datos del DNP que contiene la clasificación dada a cada municipio del país para 2007 y la información de municipios reportados por los OR al MME, se construyó la siguiente tabla en la cual se muestra por categoría de nivel de desarrollo, el número de municipios reportados y cuantos tienen y no tienen deuda.



37

Aunque se podría decir que a partir de la categoría 6, un nivel de desarrollo mayor está relacionado con una proporción menor de municipios deudores, el hecho de que cerca del 30% al 40% de municipios que tienen bajo nivel de desarrollo no presenten deuda es un claro indicio de que no existe una correlación entre el nivel de desarrollo y la disposición del municipio a cumplir con sus compromisos de pagar la energía del servicio de AP. Tampoco se observa una relación entre el tamaño de los municipios y la condición de mora:

En la tabla anterior se tiene que de 48 municipios que tienen menos de 2.000 usuarios, 26 no debe (y sucesivamente).

1.5.4 Incidencia del Impuesto de AP sobre la sostenibilidad

Aquí se analiza en qué medida la existencia del tributo y su suficiencia está relacionada con la condición de morosidad. Se utilizó como referencia la información obtenida para la Costa Atlántica. El análisis consiste en verificar si el nivel de recaudo del tributo es suficiente para pagar el consumo de energía de AP. Para ello, se asume un costo unitario por kWh (se tomó $400) el cual se multiplica por un consumo de energía de AP por usuario (se asumió 10 kWh/usuario), y el resultado se multiplica por el número de

Municipios % Municipios % Municipios %

1 9 30,0% 21 70,0% 30 100,0%

2 48 36,1% 85 63,9% 133 100,0%

3 70 39,5% 107 60,5% 177 100,0%

4 34 33,0% 69 67,0% 103 100,0%

5 67 39,2% 104 60,8% 171 100,0%

6 50 50,5% 49 49,5% 99 100,0%

7 73 60,3% 48 39,7% 121 100,0%

8 71 64,0% 40 36,0% 111 100,0%

Totales 422 44,7% 523 55,3% 945 100,0%

Sin Deuda de AP Con Deuda de AP Total MunicipiosNivel de Desarrollo (de

más bajo a más alto)

< 2.000> 2.000 y <

4.000

> 4.000 y <

20.000> 20.000

Deben 22 20 29 4 75

No Deben 26 30 35 7 98

Total 48 50 64 11 173

NÚMERO DE MUNICIPIOS SEGÚN SITUACIÓN DE

DEUDA POR RANGO DE USUARIOS DE SERVICIO

PÚBLICO DE ENERGÍA EN LA COSTA Totales



38

usuarios reportado por el OR para el municipio. Este valor se compara con el valor recaudado informado también por el OR. De 80 municipios con deuda para los cuales se hizo el ejercicio, se encontró que en 54 el impuesto era insuficiente para pagar el consumo de energía eléctrica lo cual podría indicar que un impuesto insuficiente genera una mayor probabilidad de incurrir en cartera morosa. En efecto, en la medida que el tributo sea insuficiente para cubrir, al menos, el costo de la energía entregada al sistema de AP, mensualmente se va originando un faltante que se acumula con el tiempo. También se pudo observar que aún bajo el modelo de concesión, también se presentan situaciones de deuda con el D/C. En la Costa Atlántica, de 80 concesiones analizadas, 28 se encontraban con deuda en mora. Finalmente, no deja de llamar la atención, estando establecido en el artículo 130 de la Ley 142 que el no pago de la factura por suministro de energía destinada al AP acarrea para los responsables la aplicación del artículo 12 “Deberes especiales

de los usuarios del sector oficial”, especialmente en lo relativo a la incorporación en los presupuestos de apropiaciones suficientes y al pago

efectivo de los servicios utilizados, es causal de mala conducta sancionable con

destitución, se presente una situación significativa de deuda en mora.

1.6 Análisis del Logro de Cobertura

De la información reportada por los OR se concluye que no se ha identificado ni establecido por parte de los municipios un indicador para medir la cobertura del servicio de AP por lo que no se puede contar con una evaluación objetiva al respecto. Lo que sí se ha podido corroborar de las reuniones con los OR es que todos los municipios del SIN, en especial en las zonas urbanas, cuentan con servicio de AP. Sin embargo, con el fin de explorar sobre qué tan buena podría ser la cobertura, se utilizó el indicador luminarias/usuario en municipios con población menor a 10.000 habitantes, que serían los más propensos a tener un menor nivel de AP. En la gráfica siguiente se presenta el indicador en cada uno de los 209 municipios que cumplen la condición anotada, del total de los 442 municipios reportados por los OR.



39

Con base en el conocimiento práctico del Consultor sobre la distribución de la iluminación en una población típica de pequeño tamaño, se tomó como referente de una cobertura adecuada el caso de la cabecera municipal de Miraflores (Boyacá), con una población de 9.455 habitantes y un promedio de 1.891 usuarios, con un 596 luminarias de Sodio ubicadas cada 30 m, con una potencia promedio por luminaria de 90W, para un indicador de 0,32 Luminaria/Usuario. El promedio del indicador en los 209 municipios está en 0,29 Luminarias/Usuario que comparándolo con el referente anterior se podría concluir que el servicio en promedio es adecuado a las necesidades municipales. El valor máximo se encuentra en el municipio de Argelia en el Cauca con 2,38 Luminarias/Usuario, lo que podría indicar que este municipio se encuentra sobredimensionado en su sistema de AP. El mínimo valor se encuentra en el municipio de Socotá con un indicador de 0,06 Luminarias/Usuario lo cual podría estar evidenciando lo contrario. Estableciendo rangos de valores para el indicador, se encuentra que el 34% de los municipios están el rango de 0,20-0,30 Luminarias/Usuario, un 15%, se encuentra entre 0,30-0,40 y un 18%, se encuentra entre 0,15 -0,20 Luminarias / Usuario, obteniéndose que en total un 68% de los municipios se encuentran entre 0,15 – 0,40 Luminarias/Usuario, que se puede considerar como indicio de una cobertura adecuada para las necesidades de los mismos.

LUMINARIAS POR USARIO EN LOS MUNICIPIOS MENORES A 10.000 HABITÁNTES

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50A

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IA/U

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AR

IO



40

1.7 Análisis de algunas variables

De la encuesta realizada a los OR se pudo extraer las siguientes conclusiones:

En general, los activos de distribución son del OR mientras que los estrictamente de AP (luminarias y accesorios o redes dedicadas) son del municipio. Existen casos como los de Medellín y Bogotá en que todos los activos son del OR. En ENERCA todo es de los municipios.

En general el OR tiene inventario de los activos y de luminarias. Sin embargo, de acuerdo con las auditorías de la CGR, esta situación no es igual de clara del lado de los municipios.

La tarifa de AP cobrada al municipio refleja la fórmula de costo unitario de usuario regulado y de UNR.

No existen criterios de expansión ni cobertura del Servicio. Se señala que es lo que defina el municipio y en los Planes de Ordenamiento Territorial. Sin embargo, tampoco es claro que los municipios tengan definidos estos criterios según se observa en los estudios de auditoría de la CGR.

PORCENTAJE LUMINARIA POR USUARIO MUNICIPIOS<10.000HAB

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

0,06-0,15 0,15-0,20 0,20-0,30 0,30-0,40 0,40-0,50 0,50-1,00 1,00-1,50 1,50-2,00 2,00-2,30

LUMUNARIA/USAUARIO



41

La tendencia es que el D/C es el suministrador de la energía. La valoración se hace por aforo y existen pocas fronteras comerciales y pocos comercializadores distintos al D/C.

Se evidencia en pocos casos la existencia de criterios de calidad. Cuando existen, principalmente hacen referencia a tiempos de respuesta a daños.

Algunos OR señalan que no es clara la responsabilidad del AP en vías departamentales y nacionales.

La gran mayoría de los municipios tienen sus luminarias conectadas al NT 1.

De las empresas auditadas por la CGR se evidencia que no existen en general políticas ambientales para la disposición final de elementos reemplazados.

1.8 Ventajas y Desventajas del Esquema Actual

Las ventajas y desventajas del esquema actual deben verse bajo una óptica nacional, esto es, vistas de acuerdo con la incidencia que tienen sobre el conjunto general de municipios del país y de la población urbana y rural, tomando en cuenta la importancia del servicio para la seguridad ciudadana y el buen desarrollo de las actividades económicas y recreacionales. Desventajas del Esquema Actual

Desaprovechamiento de economías de escala y de alcance que se pueden lograr al prestar el servicio por parte de una misma empresa a varias ciudades y municipios, conjuntamente con el servicio de distribución domiciliaria. La responsabilidad del servicio de AP en cabeza del municipio como funciona actualmente conlleva generalmente que el servicio se encuentre dimensionado empresarialmente en proporción al tamaño de la capital del municipio. Dado que existen municipios de diferente tamaño, la pregunta que surge es en qué medida, la agrupación de municipios para la prestación del servicio bajo un solo prestador podría generar economías de escala originadas en el incremento de eficiencia técnica por el mayor tamaño de la empresa en comparación a la alternativa de una empresa por municipio, y adicionalmente, por los menores costos en los insumos que potencialmente se podrían obtener por mejores precios en la compra de volúmenes más grandes. Esta consideración surge por el hecho de que el 85% de los municipios del país contaban con una cabecera urbana menor de 20.000 habitantes según el censo de 2005 (alrededor de 900 municipios).



42

Aunque una estimación del potencial de ganancia de eficiencia económica por economías de escala en el servicio de AP sobrepasa el alcance del presente estudio, los siguientes aspectos son evidencia significativa de que podrían existir economías de escala al agrupar municipios.

Optimización de personal y equipo.- La dedicación de personal administrativo, cuadrillas, equipo de transporte, etc., obtendrá una utilización mayor y mejor si se sirven varios municipios que uno solo pequeño.

Dimensionamiento de instalaciones de apoyo.- El requerimiento de oficinas y almacenamiento de suministros puede racionalizarse al igual que las oficinas y servicios de PQR.

Especialización de tareas.- La implantación de mejoras tecnológicas, prácticas de URE, sistemas de control y seguimiento de indicadores de eficiencia y calidad, disposición apropiada de elementos retirados, etc., tienen mayores posibilidades de ser desarrolladas económicamente.

Precios.- Mejores precios por compras en volumen de luminarias, accesorios, conductores, etc.

Dada la conexidad que existe entre el servicio público domiciliario de energía con el de AP, los anteriores aspectos que contribuyen a la obtención de economías de escala funcionan cuando se considera la prestación integrada de los dos, produciéndose simultáneamente un efecto de economías de escala y de alcance. Por un lado, al considerar que el servicio de AP consiste en buena medida en una actividad de distribución propia de la actividad de los OR, y el suministro de iluminación pública, al integrarse los dos servicios se produce in incremento en la escala de producción del OR en cuanto a lo primero, y la producción de un servicio adicional en cuanto a lo segundo. Las economías de alcance, entendidas como el ahorro que se produciría por el suministro integrado en una misma empresa de ambos servicios (distribución de energía y servicio de AP), se origina para la conexidad de ambos procesos productivos tal como se expuso en el numeral 1.2.5:

Conexidad Física: El AP forma parte del SIN. Comparte con el SPD el Sistema de Transmisión Nacional y los sistemas de distribución. La cobertura del AP se da dentro del área de influencia de las redes de los Operadores de Red.

Conexidad Operativa: La prestación del servicio de AP comprende procesos productivos comunes a la actividad de distribución, en particular el



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mantenimiento y la expansión de infraestructura eléctrica. El Servicio de AP es básicamente un servicio de distribución más la iluminación.

Regulatoria: Al formar parte del SIN el AP está sujeto a los reglamentos técnicos y económicos de las actividades que comparte con el SPDE y en general a la normatividad de la Ley Eléctrica.

Comercial.- El recaudo de la factura del servicio SPD puede darse simultáneamente con el del tributo o tarifa de AP.

Adicionalmente, la supervisión y control también lograría economías de alcance al considerar la actividad de AP en forma conexa al SPD.

El actual esquema dificulta la implantación, supervisión y seguimiento de políticas de uso racional de la energía como las ya existentes y las que se visualizan para el largo plazo mediante la utilización de nuevas tecnologías. Por un lado, la implantación no se realiza al mínimo costo posible y por el otro, se da de manera dispersa, al ritmo que lo permita cada municipio.

Genera ineficiencia (sobrecostos) en los procesos de supervisión y control por las múltiples instancias y autoridades involucradas y por los múltiples procesos de contratación y operación que deben ser auditados.

Dificulta la aplicación de una regulación por incentivos y el seguimiento de las ganancias de eficiencia.

El actual esquema dificulta la implantación y supervisión de criterios de eficiencia en cuanto al dimensionamiento de los sistemas de AP.

La gestión de cobro de cartera debido al número considerable de municipios morosos constituye un sobrecosto a las empresas D/C y a las autoridades, que se agrega a los problemas de ineficiencia económica del esquema.

A pesar de la responsabilidad política que recae sobre los Consejos municipales, la discrecionalidad en la fijación del tributo de AP puede generar inequidades significativas como las actualmente observadas.

Ventajas del Esquema Actual

Los municipios pueden fijar el tributo (si se aprueba el Proyecto de Ley) creando así una fuente de financiamiento del servicio. Aunque esta fuente de financiamiento puede estar limitada en mayor o menor medida dependiendo del nivel de desarrollo municipal IMD), de acuerdo con el análisis efectuado en el Capítulo 2, no existen evidencia de que los municipios pequeños y con bajo IMD tiendan a ser más morosos y/o menos recaudadores del tributo de AP.



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Los municipios con buena capacidad fiscal y administrativa pueden dimensionar el AP a sus necesidades del Plan de Ordenamiento Territorial, por encima de niveles mínimos de iluminación.

Por otro lado, los municipios con reducida capacidad fiscal y económica tienden a tener un AP al alcance de sus necesidades.

1.9 Conclusiones del Diagnóstico

De acuerdo con lo analizado en este Capítulo se pueden obtener las siguientes conclusiones sobre el funcionamiento del esquema actual de prestación del Servicio de AP. Las conclusiones se han agrupado de acuerdo con los temas estudiados. Apreciación General sobre el Desempeño del Esquema Actual

Sin perjuicio de las falencias del actual esquema, sobre las cuales se concluye en los párrafos siguientes, no existe evidencia para afirmar que este Servicio de AP bajo el presente esquema se encuentre en condiciones críticas de baja calidad, cobertura y sostenibilidad.

Desde luego, la situación que se ha configurado, de ausencia de soporte legal para los tributos de AP existentes, constituye una amenazada a la sostenibilidad financiera, al menos durante el tiempo en que dicha situación se resuelva mediante nuevos mecanismos legales o los municipios ajusten sus presupuestos y base fiscal a la nueva situación.

Conclusiones sobre la conceptualización del Servicio de AP y la estructuración del esquema actual

El Servicio de AP es un “bien público” en cuanto una vez producido no es posible excluir a alguien de su uso, a la vez que un consumidor adicional no impide o afecta el uso por parte de otro. Para un bien público, una vez que se produce, el costo marginal que un usuario adicional le impone a la sociedad es igual a cero.

El esquema actual no cuenta con una base legal clara y sólida sobre la política de AP a nivel nacional, ni sobre la definición misma del Servicio de AP y su naturaleza, los responsables de este servicio en sus diferentes dimensiones y alcances (por ejemplo, vías en concesión), su regulación económica y técnica, su nivel de calidad y cobertura, y desde luego, su financiación.



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Lo anterior indica, que independientemente del esquema bajo el cual se continúe prestando el servicio, es de la mayor conveniencia que estos vacios de política se subsanen mediante una ley. Para ello, es importante un acuerdo sobre la conceptualización del servicio de AP, su objetivo final y su alcance.

No existe una política a nivel nacional respecto a la importancia del Servicio de Alumbrado Público de tal forma que sea considerado un servicio de interés público, dado su objetivo de facilitar el normal desarrollo de las actividades económicas, la seguridad ciudadana y el bienestar social. Ello es especialmente relevante en el caso colombiano con altos índices de inseguridad. Tampoco existe una política a nivel nacional sobre el alcance y calidad del servicio de AP

Con la intención de subsanar algunas falencias del actual esquema, el Decreto 2424 de 2006 parece asimilar el servicio de AP al servicio domiciliario de energía eléctrica (la Ley 412 no incluye ni define el servicio de AP como domiciliario) en cuando considera el suministro de energía destinada al AP como una actividad del servicio de AP, le asigna al Servicio de AP el control social establecido en la Ley 142, asigna funciones de regulación económica del Servicio de AP a la CREG al amparo de la Ley 143 de 1994, e incluye como instancia de control a la SSPD.

Esta situación de incertidumbre legal introducida por el Decreto 2424, pone de relieve la importancia de contar en el futuro con una estructura legal clara y sólida para el Servicio de AP.

Caracterización del Esquema Actual

La responsabilidad de la prestación del servicio es del municipio. Cada municipio determina la fuente de financiación del servicio: presupuesto, tasa o ambos. Cada municipio fija el impuesto con sus propios criterios y determina cómo lo recauda.

Cada municipio define el alcance y calidad del servicio prestado, y la estructura empresarial bajo la cual se organiza la prestación del servicio, y define el mecanismo de Interventoría o supervisión del servicio prestado.

Cada municipio determina si el costo de prestación del servicio es económicamente eficiente.


El AP representa aproximadamente el 4% de la energía total consumida en el SIN y el 4.2% calculado sobre el consumo del servicio público domiciliario.



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El 40.7% de los 1.086 municipios del SIN tiene menos de 10.000 habitantes y el 70.7% tiene menos de 20.000 habitantes. En el 47% de los municipios, tanto los gastos corrientes como los de funcionamiento superan los ingresos propios, presentando alta dependencia de las transferencias de recursos del Gobierno Central.

Conclusiones sobre la sostenibilidad del Servicio de AP






Considerando entonces que, independientemente de su nivel de desarrollo, el municipio debe ser capaz de financiar el Servicio de AP, de encontrarse una



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solución para que todo ente territorial cumpla sus obligaciones, al menos la relacionada con la continuidad del suministro de energía sin lo cual el AP definitivamente no puede funcionar también en forma continua, quedaría resuelto el principal problema del esquema actual: su sostenibilidad en todos los municipios.











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La poca información disponible sobre AOM por kWh muestra diferencias muy grandes entre municipios (en muchos no existe manera de determinar un costo por kWh debido a que el mantenimiento es de carácter correctivo y se realiza mediante órdenes de trabajo cuando se presenta la falla).





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En general, el esquema de organización utilizado por la gran mayoría de municipios pequeños corresponde a una estructura simplificada, lo cual puede considerarse eficiente para el tamaño y escala de estos entes territoriales. Sus costos de transacción son mínimos.



Si se tiene en cuenta el considerable número de municipios del país, generalizar el control fiscal por parte de un organismo centralizado como es la CGR es una alternativa de control ineficiente. Las auditorías realizadas no



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guarda proporción con el número de municipios que tiene el país y los requerimientos de supervisión de la prestación de este servicio de AP.









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2 Referenciamiento Internacional del AP Este capítulo expone a manera de referenciamiento, la experiencia de Perú, Chile y Reino Unido en cuanto a los esquemas adoptados por estos países para prestar el servicio de AP. Al final se extraen algunas conclusiones relevantes para los objetivos del presente Estudio.

2.1 Servicio de Alumbrado Público en el Perú

El servicio de AP se encuentra incorporado al SPD de energía eléctrica por lo cual el responsable de brindarlo es la empresa concesionaria de distribución eléctrica. Los costos de AOM se encuentran incluidos en el Valor Agregado de Distribución (VAD). La infraestructura y lo costos de AOM corresponden a inversiones y costos eficientes de un sistema económicamente adaptado. Los cálculos se realizan para cada empresa modelo de cada sector típico de distribución tomando en cuenta las exigencias de calidad relacionadas con los niveles máximos de iluminación exigidos por la Norma de Alumbrado Público. Dichos cálculos forman parte de los Estudios de Costos del Valor Agregado de Distribución que se realizan cada cuatro años. Para los efectos de la comercialización del servicio de AP, se ha diseñado un esquema que tiene dos objetivos: a) Dar a las concesionarias señales de eficiencia para la prestación del servicio y b) Racionalizar los montos que los usuarios finales deben de pagar por el servicio de alumbrado público. Para conseguir el primer objetivo, se ha determinado que las empresas concesionarias deben de facturar por el servicio de AP (incluido el costo de la energía y la transmisión) hasta un máximo del 5% de la facturación total por energía eléctrica de su concesión. Se considera que este límite da la señal para que el concesionario tenga el incentivo de realizar las inversiones necesarias para la mejora del parque de alumbrado público a través del uso de nuevas tecnologías que se sustentan en lámparas de mayor eficiencia lumínica y de menor consumo. Sin embargo, para los efectos del porcentaje máximo en concesionarias fuera de la capital (provincias) se ha adoptado porcentajes mayores. Estos porcentajes se han calculado en función del número de suministros, el factor KALP (kWh/usuario-mes), y la tarifa media de alumbrado público. Estos porcentajes se han fijado en forma explícita para los sectores típicos: 2 (urbano media densidad), 3 (urbano media densidad), 4 (urbano-rural) y 5 (rural).



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Para conseguir el segundo objetivo, mediante el artículo 184° del Reglamento de la Ley de Concesiones Eléctricas, se ha determinado unos factores de proporción que permiten repartir la factura del servicio de alumbrado público a nivel de la concesión a los usuarios del servicio de electricidad. En promedio, la alícuota pagada por los usuarios del servicio público de electricidad es de aproximadamente US$ 0.1, Mientras que su factura por el rubro de consumo domiciliario es de US$ 3. Para un consumo de 125 KWh/mes, la alícuota por AP puede variar ente US$1 - 2 US$ y la factura por consumo de energía entre US$ 15 y US$ 20. Este mecanismo, termina asignando un mayor costo del servicio de alumbrado público a los usuarios que más consumen. El servicio de AP en el Perú se ha declarado como un servicio de bien común, es decir que se factura el servicio de alumbrado público a todos los usuarios del servicio eléctrico aún cuando en algunos casos no cuenten con el servicio de alumbrado público en la calle donde se encuentra ubicado el predio. Sin embargo, se cobra el cargo de alumbrado público porque se entiende que el usuario goza del servicio de alumbrado público disponible en el resto de la ciudad. Adicionalmente, cabe mencionar, que la aplicación del criterio de bien común, ha encontrado dificultades de su aplicación en las zonas rurales ya que en algunas poblaciones se han instalado sólo las redes de distribución de servicio domiciliario más no así las redes y luminarias para la prestación del servicio de alumbrado público. Sin embargo, por aplicación de la Ley, los usuarios rurales que se encuentran atendidos en estas condiciones deben de pagar el servicio de alumbrado público. Al respecto, el Organismo Regulador, ha presentado la propuesta de modificación de la normativa al ministerio del sector de forma que únicamente los usuarios que reciben el servicio en alguna forma paguen por dicho servicio. Por otro lado, la norma técnica de AP efectúa una limitación explicita en cuanto a los niveles máximos de iluminación (sectores urbanos) y cantidad máxima de puntos de luz máximos a instalarse (sectores rurales). Esta limitación, en algunos casos en las áreas rurales, ha conducido a la instalación de un insuficiente número de lámparas por parte del concesionario. Para resolver está situación, los usuarios pueden solicitar al concesionario la instalación de mayores puntos de luz con el correspondiente pago de un cargo por iluminación extraordinaria. Está política, si bien puede ser restrictiva, sin embargo orienta en forma eficiente el desarrollo del servicio de alumbrado público en las zonas rurales donde los costos de inversión son prohibitivos por la dispersión de los usuarios y los bajos consumos. En el caso de las ciudades el problema planteado se presenta de forma distinta, generalmente los municipios desean contar con AP, de tipo decorativo (más allá del estándar reconocido), para resolver esta necesidad, la



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Ley permite que el municipio realice a sus propios costos las inversiones así como le exige cubrir los costos de operación y mantenimiento y pagar el consumo del servicio de alumbrado público especial (por ejemplo, una iluminación especial de la Plaza de Armas en Lima). Finalmente, la política de la supervisión a partir del año 2004 es pragmática. Se ha pasado de un enfoque de ingeniería y diseño (verificación de niveles de iluminación y uniformidad) utilizado en el periodo 1998-2003, a un enfoque de operación y mantenimiento del parque de alumbrado público. Para dicho fin se ha implementado, el procedimiento “supervisión de la operatividad del alumbrado público” la misma que ha catalogado las deficiencias del servicio de alumbrado público que causan mayor rechazo por parte de los usuarios. El objetivo del procedimiento es supervisar a las empresas concesionarias para obtener una efectiva minimización de las deficiencias del servicio de alumbrado público. Las deficiencias relevantes que se supervisan son: DT1 – Lámpara inoperativa (lámpara quemada, lámpara con encendido intermitente, no hay lámpara), DT2 – Pastoral roto o mal orientado, DT3 – Falta de unidad de alumbrado público (falta de pastoral, falta de luminaria) y DT4 – Interferencia de árbol (follaje interfiere la iluminación del equipo de AP). La supervisión se realiza en forma muestral y la tolerancia máxima para el caso de lámparas quemadas es del 2%. Desde la implementación de este sistema el porcentaje de lámparas quemadas ha disminuido de 11,08% el año 2003 a 1,7% al Primer trimestre del año 2008. Asimismo, la aplicación de las multas por las deficiencias en el servicio de alumbrado público han sido: KS/. 1 345 miles de Nuevos Soles el año 2004, y el año 2007 se ha registrado un monto de KS/. 411 miles de Nuevos Soles. En general, en los medios de la regulación peruana se considera que la mejora del servicio de AP ha sido el resultado de una adecuada política regulatoria así como de una eficaz supervisión del servicio.

2.2 Servicio de Alumbrado Público en Chile

En Chile la responsabilidad del SAP está en cabeza del municipio (Chile cuenta con 345 municipios). La prestación del servicio se caracteriza así:

La Ley de concesiones no cubre las redes de AP

No existe impuesto o contribuciones especiales para sufragar el costo del Servicio de AP. El costo se cubre vía el presupuesto del municipio

Las instalaciones de AP están regidas por dos normas técnicas nacionales bajo las fiscalización de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles



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Más del 75% de las municipalidades declara ser dueña de los postes de alumbrado público

El estudio de costos y consumos por usuario mostró una alta dispersión entre municipios sugiriendo que hay espacio para una optimización.

No se observa una correlación clara entre número de habitantes y consumo14

El promedio es de 93 luminarias por cada mil habitantes, con un máximo de 415 y un mínimo de 1

Estos indicadores podrían estar indicando deficiente AP en aquellos municipios con muy reducido número de luminarias y consumo por habitante

Se presentan, igual que en Colombia, problemas de cartera morosa por parte de los municipios que originan suspensiones del SAP por parte de las empresas15

14 Gobierno de Chile, CNE, Estudio de caracterización nacional del alumbrado público - extracto del informe final - DEPARTAMENTO INGENIERÍA TECNASIC S.A. AREA DE MEDIO AMBIENTE, EFICIENCIA ENERGÉTICA Y ENERGÍAS RENOVABLES COMISIÓN NACIONAL DE ENERGÍA. MAYO 2006: “En este gráfico no se observa una correlación clara entre ambas variables. No obstante en un análisis preliminar estaría consignando que en aquellas comunas donde existe mayor número de habitantes el consumo promedio tiende a disminuir, lo cual podría ser explicado por la densidad poblacional.” 15

Noticia: “Polémica por corte del suministro en alumbrado público - Miércoles 15 de Octubre de 2008 … - Sorpresa y preocupación causó en los habitantes de Valparaíso el corte del suministro eléctrico que afectó la noche del martes, durante dos horas, al alumbrado público de las calles Pedro Montt y Condell, ubicadas en el sector céntrico de la ciudad. El motivo fue la millonaria deuda que mantiene el municipio con Chilquinta, hecho



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2.3 Servicio de Alumbrado Público en el Reino Unido

El servicio de AP se caracteriza de la siguiente manera en el Reino Unido:

No existe obligación legal de prestar el SAP (“public lighting”, “street lighting”)

Las siguientes autoridades tienen la facultad para proveer el SAP (mas no la obligación)

o En Inglaterra y Gales: Highway Authority, District Councils y Parish o

Town Councils o Irlanda del Norte: Departamento del Medio Ambiente o Escocia: La autoridad local de carreteras

Sin embargo, las autoridades tienen la obligación de mantener en condiciones de seguridad las vías públicas

No existen impuestos especiales para AP. El “Council Tax” incluye la asignación para el SAP

Por ejemplo, en East Sussex, del “council tax” de cada familia se destinan al año cinco libras esterlinas para pagar energía equivalente a dos meses y medio de una lámpara y parcialmente mantenimiento. También del presupuesto se usan recursos para reposición y reparaciones por vandalismo.

Cada Council determina la manera de contratar el servicio. Existen esquemas similares a los de concesión

2.4 Otras referencias

A continuación se incluyen algunas referencias a otros países en que la prestación del servicio de AP se encuentra en cabeza de Operador de Red y transferir los costos a los usuarios. Se trata de casos en que el servicio de energía está entregado mediante esquemas de concesión.16

que causó la indignación del concejo municipal porteño, que anunció la presentación de una queja formal contra la empresa…” 16

Documento inédito de CODENSA “De La Contribución Especial Por Alumbrado Público”.



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2.5 Consideraciones sobre la Experiencia Internacional para el caso Colombiano

Con base en el referenciamiento internacional se obtienen las siguientes consideraciones para el caso colombiano:

No existe un modelo ideal para el Servicio de AP

Las particularidades de cada país deben ser tomadas en cuenta para escoger el esquema que le resulte más apropiado

El caso del Perú es interesante por los resultados que se han obtenido y como política a nivel nacional.

Bajo esquemas de concesión del servicio de energía eléctrica es usual incluir la prestación del servicio de AP.

El caso de Chile muestra dificultades en cuanto a deudas de los municipios y una gran dispersión en los indicadores técnicos entre estos, lo cual puede estar sugiriendo que los municipios con índices muy bajos pueden contar con un deficiente Servicio de AP. En todo caso, se aclara que no se cuenta con una evaluación del Servicio de AP en este país en el cual el responsable es el municipio.

El caso del Reino Unido no es un referente apropiado para Colombia debido a la gran diferencia en el nivel de desarrollo de las divisiones administrativas con que cuenta los países que la integran y que aseguran la capacidad fiscal.



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3 Análisis de Esquemas Alternativos para el AP En este Capítulo se identifican y analizan posibles esquemas de organización del Servicio de AP y se elaboran recomendaciones para la selección de una de ellas. Este proceso está orientado a encontrar soluciones a las falencias del esquema actual encontradas en el diagnóstico. En el diagnóstico se identificó como principal problema del esquema actual la sostenibilidad, entendida esta como la condición recurrente de deudas en mora por parte de un número considerable de municipios por no pago de la energía consumida con destino al AP, situación originada principalmente en una gestión municipal ineficiente que caracteriza a muchos entes territoriales. Resulta necesario entonces, antes de identificar y elaborar sobre esquemas alternativos para la prestación del Servicio de AP, elaborar sobre cuáles podrían ser las soluciones al problema de sostenibilidad y qué tan efectivas podrían ser. Adicionalmente, se analizan las ventajas y desventajas de asumir el Servicio de AP como un servicio público complementario del de energía eléctrica, o como un nuevo servicio público domiciliario (no complementario de ningún otro), o simplemente como un servicio público no domiciliario con un marco legal fijado mediante ley particular. Lo anterior, con el fin de visualizar en qué medida, una u otra opción de servicio público, puede resultar más conveniente y viable de implantar a la luz de los esquemas alternativos identificados. Finalmente, el análisis de los esquemas alternativos identificados también incorporará el examen de sus ventajas frente al logro de objetivos de eficiencia, cobertura del servicio y calidad. En consecuencia, este capítulo está dividido en cinco secciones principales: La primera analiza posibles soluciones al problema de sostenibilidad, la segunda aborda las ventajas y desventajas de considerar el servicio de AP como domiciliario, la tercera desarrolla la identificación de los esquemas alternativos de prestación del servicio, la cuarta elabora un análisis comparativo de estos esquemas, y la quinta sección desarrolla las recomendaciones para la adopción de uno de los esquemas, tomando en cuenta los análisis desarrollados en el Capítulo.



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3.1 Consideraciones sobre la solución del problema de sostenibilidad

Como se expuso en el diagnóstico, en general los bienes públicos como el servicio de AP son financiados a través de impuestos generales (como es el caso del impuesto predial unificado). También existe la posibilidad de financiación a través de un impuesto específico, caso en el cual, la asignación de los costos del servicio entre los sujetos pasivos adquiere especial importancia para que esta se realice en forma razonable y equilibrada. Igual situación se enfrenta en el caso en que en lugar del tributo particular se desee fijar una tarifa o tasa por el servicio prestado. A continuación se analizan las diferentes opciones de financiación y la forma como podrían hacerse efectivas.

3.1.1 Financiación mediante el impuesto predial unificado

En el diagnóstico se demostró que la condición de morosidad en el pago de la energía destinada al AP por un número apreciable de municipios no obedece a un problema estructural de desarrollo económico del municipio o de la existencia o no del tributo. Es decir, una organización adecuada de las finanzas del municipio a través de un impuesto predial bien estimado y administrado debería permitir el cumplimiento de los compromisos originados por el servicio de AP. El impuesto predial unificado, fijado mediante Ley 144 de 1990, tiene como base gravable el avalúo catastral al cual se aplica una tarifa para la cual la ley fija un rango en términos porcentuales, y la cual debe ser fijada por el municipio en forma diferencial y progresiva con base en los siguientes criterios: a. Los estratos socioeconómicos; b. Los usos del suelo, en el sector urbano; c. La antigüedad de la formación o actualización del catastro; d. A la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la

producción agropecuaria se les debe aplicar las tarifas mínimas que establezca el Concejo.

De acuerdo con lo anterior, los criterios tarifarios del impuesto predial permiten contar con una base apropiada para que el monto a recaudar por este impuesto incluya los recursos necesarios para el AP. En el actual escenario de inaplicabilidad del impuesto de AP a raíz de los fallos del Consejo de Estado, esta es la opción que tienen los municipios que contaban con este tributo. Sin embargo, el problema es que esta opción ya existe y sin embargo muchos municipios no pagan, o lo hacen después de agotados procesos legales o administrativos costosos, a pesar de la previsión que tiene la Ley 142 de 1994



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respecto a las sanciones de los representantes legales que no cumplen con lo ordenado en la ley. En este contexto de recursos provenientes del impuesto predial, la única posibilidad que existe para mejorar la situación de la cartera es fortalecer los mecanismos de presión sobre la autoridad municipal para forzar el pago oportuno de la energía suministrada que es donde está el problema principal. La alternativa que se visualiza es asociar a la factura que se pasa al municipio por consumo de las oficinas de la administración municipal el valor del consumo por AP, de tal forma que si el municipio no paga el AP la empresa comercializadora pueda suspender el suministro a las oficinas municipales. Complementariamente, podría establecerse que el giro de las transferencias del Gobierno Central a que tiene derecho el municipio quede condicionadas a la certificación periódica de paz y salvo (por ejemplo trimestral) por parte del comercializador que suministra la energía. Estos mecanismos tendrían que ser incorporados en una ley particular para el AP o mediante el mecanismo legal que se determine, de acuerdo con los análisis de viabilidad legal que se adelanten posteriormente para el esquema alternativo del servicio de AP que se decida promover.

3.1.2 Financiación mediante un tributo o tasa de destinación específica

La financiación mediante un tributo de destinación específica es una alternativa prevista actualmente en el literal d) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913 que se considera que ha perdido aplicabilidad por parte del Consejo de Estado por carecer de los requerimientos previstos en la Constitución Política (art. 338). Al respecto ver el Anexo 2 el cual contiene la relación de jurisprudencia al respecto. En la sección 1.5 Análisis de la Sostenibilidad del Servicio, se presenta la variedad de criterios que aplican los municipios para fijar este tributo y las inconsistencias que se observan. Una solución legal al problema del tributo de AP pasa por determinar adecuadamente los elementos que lo integran (hecho grabable, base grabable, los criterios y límites tarifarios, administración y recaudo) y el cumplimiento de los principios tributarios de equidad, eficiencia y progresividad establecidos en el artículo 363 de la Constitución. A continuación se elabora sobre el “hecho gravable”, elemento clave que ha dado origen a la inaplicabilidad de la disposición legal de la Ley 97.



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La Sentencia CE AP 16170 de 2008 sobre el Acuerdo del Municipio de Saravena, trae los siguientes elementos conceptuales que debería reunir el hecho generador de una tasa de AP:

De la definición del “servicio de alumbrado público” no es posible determinar con certeza el hecho generador del tributo, entendido como el presupuesto previsto en la ley, de contenido económico y revelador de capacidad contributiva que de producirse da lugar al nacimiento de la obligación tributaria. Las disposiciones anteriores que no tienen la fuerza de ley y aunque pretendían definir el hecho generador, no permiten identificar el objeto del tributo, es decir la acción, los bienes o los derechos a los que se les impone el gravamen. Tampoco puede identificarse el vínculo que puede unir al sujeto pasivo con el objeto del tributo para que resulte obligado a sufragar el impuesto. Es decir, si el hecho generador es la iluminación de espacios de libre circulación, no hay claridad sobre lo que se pretende gravar. Si se dijera que es el simple tránsito por dichos lugares, no hay certidumbre sobre cuál es el indicador de capacidad contributiva. Si por el contrario es la propiedad de un bien inmueble o la realización de actividades dentro del municipio, no es evidente su relación con la iluminación de bienes de uso público. Tampoco puede considerarse como el costo del servicio ni como retribución por el beneficio obtenido, pues no es posible identificar la persona que percibe directamente el servicio de alumbrado y en particular la manera de determinar la proporción del beneficio. …pues mientras algunos municipios gravan la propiedad inmueble, otros bien podrían establecer el tributo por la percepción de un servicio público domiciliario, o por la realización de actividades dentro de su jurisdicción, o con base en la facturación del servicio de energía, o de los ingresos que se obtengan por una actividad específica de los contribuyentes. Este escenario es contrario a los principios de unidad económica, de generalidad, de equidad y de legalidad del sistema tributario, los cuales deben atenderse en el contexto nacional y no exclusivamente en relación con el ámbito regional.

Agrega el Consejo de Estado que “… la cuantificación del impuesto debe ser compatible con su naturaleza jurídica debiendo fijarse “en referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o se relacione con éste”.17 Es propio, connatural al AP, el habitar y desarrollar una actividad económica en una localidad, región o país, pues el AP busca dar seguridad y bienestar a los habitantes que circulan en esos entornos. En este sentido, “el hecho generador del tributo, entendido como el presupuesto previsto en la ley, de contenido económico y revelador de capacidad contributiva que de producirse da lugar al nacimiento de

17

Glosario Tributario de la DIAN: Hecho imponible.- Es el hecho económico considerado por la ley sustancial como elemento fáctico de la obligación tributaria. Su verificación imputable a determinado sujeto, causa el nacimiento de la obligación.



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la obligación tributaria”, podría ser la posesión de un predio, o ser usuario del servicio público domiciliario (SPD) de energía como se explica a continuación. En cuanto a la posesión de un predio, este lleva asociado el avalúo predial que de cierta manera refleja la mayor o menor actividad que su propietario desarrolla y por ende la mayor o menor necesidad de AP. Además, es “revelador de la capacidad contributiva”. En cuanto a si el hecho generador es ser usuario del SPD de energía, esta condición revela la necesidad de AP en el entorno en el cual de localiza la instalación para efectos de permitir el desarrollo de la actividad social y económica y brindar seguridad ciudadana. De otro lado, el nivel consumo de energía (ya sea el rango de consumo o valor) y el tipo de suscriptor (estrato residencial y tipo de establecimiento) podrían considerarse un indicador “revelador de la capacidad contributiva”. Al tomar en cuenta que la Ley 44 DE 1990 por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, establece en el artículo 2º.- Administración y recaudo del impuesto, que los municipios “no podrán establecer tributos cuya base gravable sea el avalúo catastral y cuyo cobro se efectúe sobre el universo de predios del municipio, salvo el Impuesto Predial Unificado a que se refiere esta Ley”, lo cual implica que el avalúo predial no puede tomarse como base gravable para establecer el tributo de AP, queda entonces como opción buscar una relación adecuada y razonable con el servicio de energía eléctrica. Salvo la alternativa que se plantea adelante en esta sección. En la práctica acumulada bajo la disposición de la Ley 97 de 1913 se cuenta con una experiencia importante en la definición y aplicación de una base impositiva para los suscriptores de AP basado en rangos de consumo. Ejemplos de ello son Medellín y Barranquilla, entre varios. Con base en esta experiencia se podrían extraer criterios generales y flexibles que permitan a cada municipio en particular, fijar valores fijos por rangos de consumo, estratos y tipo de establecimiento. Adicionalmente, estos criterios podrían diferenciarse por tipo de municipio según la clasificación del DNP. El desarrollo de esta idea requiere de simulaciones para diferentes tipos de municipios con una base de datos disponible que permita determinar rangos de consumos y el consumo promedio respectivo para los sectores no residenciales lo cual se encuentra por fuera del alcance del presente estudio. Sin embargo, adelante se elaboran algunos ejemplos al respecto y se avanza sobre posibles criterios. Si se quiere tomar como base del tributo el avalúo catastral, podría pensarse como opción que la ley que establezca de nuevo el tributo de AP, modifique el artículo 2º de la Ley 144 en el sentido de permitir, exclusivamente para el caso del AP, que



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este utilice como base gravable el avalúo catastral. La motivación de este tratamiento excepcional es clara: por ser el servicio de AP de interés general para la seguridad ciudadana, se debe facilitar una regulación y control adecuado del servicio, identificando con claridad que los recaudos sean consistentes con los costos incurridos y que estos sean a su vez los eficientes. O, en caso de ser viable legalmente sin acudir a modificaciones de ley, calcular el cobro del tributo no “sobre el universo de predios del municipio” a que se refiere la Ley 144 sino sobre los predios que tienen el servicio de energía eléctrica. Ahora bien, una forma de asegurar que los recursos recaudados se destinen prioritariamente al pago de la energía destinada al AP, sería que la Ley mediante la cual se establezca el tributo ordene que este se recaude a través de las empresas comercializadoras de energía (justificado por el “hecho generador” definido como el suscriptor o usuario de este servicio lo cual lo hace eficiente y práctico y por la prioridad que se debe dar al pago de la energía) y se permita el giro a la administración municipal, previa cancelación de la energía consumida. Además, se debe establecer que dichos recursos deben destinarse exclusivamente al servicio de AP con el siguiente orden de prioridades: a- Pago de la energía consumida b- Mantenimiento de la infraestructura c- Reposición d- Expansión Definidos los elementos que conforman el impuesto para el AP, estos se podrían aplicar a nivel municipal o departamental, dependiendo del esquema que se adopte en cuanto al ente territorial responsable del servicio según las alternativas que se elaboran adelante.

3.1.3 Financiación mediante una tarifa

En el escenario de remuneración del servicio de AP mediante una tarifa, la asignación de los costos entre quienes sufragan el servicio enfrenta las mismas barreras metodológicas analizadas para un escenario de financiación con tributo. Por lo tanto, los criterios de asignación de los costos entre los sufragantes son similares. La diferencia radica en que la autoridad regulatoria, por ejemplo la CREG, sería la encargada de fijar la metodología bajo un esquema de libertad regulada, para que el responsable de la prestación del servicio (municipio, departamento o el distribuidor comercializador según el esquema que se adopte) determine la tarifa a cobrar. El recaudo correspondería igualmente a las empresas comercializadores de energía eléctrica que atiendan usuarios finales en el mercado del OR con las



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mismas previsiones propuestas para el escenario con tributo (pago prioritario de la energía consumida por AP).

3.2 Consideraciones sobre el tratamiento del Servicio de AP como servicio domiciliario

Independientemente de quién sea el responsable por la prestación del Servicio de AP, se plantea la discusión respecto a si este servicio debería ser tratado o no como domiciliario para efectos de hacerle extensivo el régimen establecido en la Ley 142 de 1994 (desde luego con la debida modificación de ley). Al respecto, y para estructurar los puntos siguientes, se han aprovechado los planteamientos que la ANAP ha avanzado considerando la alternativa del Servicio de AP como elemento del servicio domiciliario de energía eléctrica:18/19 Naturaleza del prestador.- Se aplicaría el principio de libertad de empresa para aquellas formas permitidas por la Ley 142 de 1994. Los prestadores actuales tendrían que transformarse en ESP en caso de no serlo, o ceder el contrato vigente a una ESP. Financiamiento.- Bajo la Ley 142 el servicio de AP se financia con una tarifa como actividad complementaria del servicio de energía, o independiente, con las implicaciones en materia de contribuciones y subsidios que se plantea adelante. Rol del municipio.- Bajo la ley 142 el rol del municipio dependerá del esquema de responsabilidad por la prestación del servicio que se decida adoptar. Si el responsable es el municipio su rol continuará siendo igualmente importante como en la actualidad. Modelo del control.- Se considera que bajo la Ley 142 de 1994 el control de la SSPD es más técnico, permanente y especializado. Relación entre el ciudadano y el usuario.- Bajo la Ley 142 se establece un contrato de condiciones uniformes bajo el concepto de usuario o suscriptor. Aplica el vocal de control y los comités de control social. Las peticiones y reclamos se rigen por el derecho público y la ley 142 en normas especiales.

18

Presentación en Power Point de Armando Gutiérrez Castro Director Ejecutivo Asociación Nacional de Alumbrado Público ANAP, Perspectivas del Servicio de Alumbrado Público y su regulación legal Alternativas y valoraciones. 19

En este sentido, la ANAP se apoya en su consideración del concepto de “actividad complementaria” como “aquella que si bien no configura en sentido estricto la prestación de un servicio domiciliario pues no llega al domicilio del usuario como tal, se encuentra tan íntimamente ligadas al mismo que resulta razonable que los mandatos de la ley también los cubran”. Igualmente considera el concepto de “actividad inherente” (mencionado en la misma Ley 142 sin definirlo) como aquella que sin ser complementaria de un servicio público se encuentra íntimamente relacionada con este…”



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Sistema de Información del Servicio.- Bajo la Ley 142 se cuenta con el Sistema Único de Información establecido por Ley para el reporte y suministro continuo de información y su disposición a los usuarios. El principal cuestionamiento que le surge a la idea de considerar el servicio de AP como un servicio complementario del de energía eléctrica es su impacto sobre el esquema de contribuciones y subsidios, como también, sobre una mayor distorsión de la señal de precios de la energía eléctrica. Al respecto es fundamental tener en cuenta que la energía eléctrica, a diferencia de los otros servicios domiciliarios como el agua potable y saneamiento básico, compite con otros energéticos como el gas natural y el gas propano. Pero quizás, lo más importante, es que a nivel de grandes consumidores existe la opción de autogeneración y cogeneración que pueden volverse cada vez más atractivas en la medida que el precio de la energía se va recargando con más tributos o tasas. De hecho, el precio ya cuenta con la contribución ambiental, el FAER y el FAZNI. Sin embargo, el incentivo a la autogeneración podría neutralizarse en la medida que el suscriptor que autogenera también deba pagar la tarifa (o el tributo si es el caso).20 De otro lado, como ya se anotó para el escenario de tributo, la adopción de valores o cargos fijos por estratos y por rangos de consumo como el aplicado en Medellín puede ser una solución a este cuestionamiento. Otra alternativa es considerar el Servicio de AP como otro servicio público domiciliario (no complementario del de energía) para el cual el esquema tarifario aplicado a los “usuarios del Servicio de AP”. En este caso hay que considerar la dificultad que surge para definir el consumo facturable y el diseño del contrato de condiciones uniformes, la definición de usuario y sus derechos. Lo anterior, por cuanto la Ley 142 establece que el elemento principal del precio es el consumo, elemento que no es medible para el AP. Para abordar la dificultad de la medición podría aplicarse lo previsto en el artículo 146 de la Ley 142 “en cuanto a los servicios de saneamiento básico y aquellos en que por razones de tipo técnico, de seguridad o de interés social, no exista medición individual, la comisión de regulación respectiva definirá los parámetros adecuados para estimar el consumo”. (Subrayas fuera de texto) El problema en el caso del AP como bien público es que cualquier esfuerzo de estimar una medición se convierte en una ficción.

20

El autogenerador de todas maneras requiere respaldo del Sistema Interconectado Nacional.



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Por lo tanto, la única posibilidad práctica sería considerar el servicio de AP como un servicio complementario del de energía eléctrica, de tal forma que la calidad de suscriptor y de usuario del servicio de energía implique la recepción del los beneficios que suministra el AP, tal como se argumenta en la sección 3.1.2. Consecuentemente, el contrato de condiciones uniformes deberá ser modificado para incluir los aspectos pertinentes (y a la vez concordantes con el RETILAP21)

3.3 Identificación de Esquemas Alternativos

Expuestas en las dos secciones anteriores las consideraciones sobre el tratamiento del servicio de AP como domiciliario y sobre soluciones al problema de sostenibilidad, a continuación se procede a elaborar sobre esquemas alternativos. La identificación de esquemas alternativos se ha realizado a partir de los siguientes factores:

Responsable de la prestación del servicio de AP

Financiamiento

Consideración o no del servicio de AP como servicio público domiciliario El factor determinante para una clasificación es el de la responsabilidad del servicio con lo cual se tienen las siguientes posibilidades:

Ente territorial: municipio y departamento

Empresa Distribuidora/Comercializadora (D/C)

Combinación de ente territorial y empresa D/C Bajo estos criterios se han identificado los siguientes esquemas alternativos que se elaboran en las secciones que siguen: Esquema 1: Responsable Empresa D/C Esquema 2 A: Responsable Departamento –Todos los Municipios Esquema 2 B: Responsable el Departamento –Sin la Capital

21

El MME se encuentra en proceso de adoptar el Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público – RETILAP.



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Esquema 3: Esquema Actual Mejorado En el numeral siguiente se exponen los elementos comunes a todos los esquemas anteriores y luego se elabora cada esquema en particular.

3.3.1 Elementos Comunes a Todos los Esquemas Alternativos

Los esquemas alternativos comparten los siguientes aspectos los cuales son tenidos en cuenta para efectos de la elaboración que se desarrolla adelante sobre ventajas y desventajas y el análisis comparativo.

Elementos de Política.- Se propone que el Estado adopte mediante Ley una política nacional de AP consistente en reconocer este servicio como de Interés general por sus implicaciones benéficas sobre la seguridad ciudadana, el bienestar de la población y el normal desarrollo de las actividades económica. Este reconocimiento, conllevaría la adopción de políticas en materia de cobertura, calidad y unos principios bajo los cuales se prestaría el servicio. Estos principios podrían ser los siguientes:

Universalización del servicio de AP.- Toda población agrupada en centros urbanos o semiurbanos tienen derecho a contar con el servicio de AP a ser proporcionado por la autoridad competente.

Equidad.- El Servicio de AP debe beneficiar a toda la población independientemente de su nivel de ingreso.

Sostenibilidad financiera.- El Servicio de AP debe contar con fuentes estables de recursos para cubrir sus costos de inversión y funcionamiento.

Eficiencia.- El Servicio de AP debe responder a criterios de eficiencia económica y técnica establecidos por la autoridad competente.

Sostenibilidad ambiental.- El SAP debe cumplir con las normas ambientales.

Bien común.- El Servicio de AP es un bien común del cual se beneficia en mayor o menor medida, toda la población que reside o desarrolla actividades económicas en el territorio nacional.

Flexibilidad.- El Servicio de AP debe facilitar la atención de necesidades especiales de las diferentes localidades y regiones.

Elementos de eficiencia económica.- La CREG fijará los costos máximos eficientes con la orientación definida por el Decreto 2424 de 2006 (pero esta función fijada por ley y no por decreto) y el MME fijaría los elementos básicos



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técnicos de diseño y dimensionamiento de los sistemas de AP. Adicionalmente se deben fijar por parte de la CREG indicadores de calidad asociados con los costos.

Adicionalmente, se asume que en todos los casos la energía es adquirida al precio que resulte de las subastas del MOR. Sin embargo, si finalmente los usuarios no regulados pueden continuar adquiriendo la energía libremente, aquellos esquemas donde se logra consolidar una mayor cantidad de energía requerida, tienen algún margen de reducción de costos dependiendo de los incentivos que se den al contratista del servicio de AP.

Sostenibilidad.- Se asume que en los casos de financiamiento con tributo, tasa o tarifa es viable legalmente asignar al D/C y demás comercializadores del mercado de comercialización su recaudo, y destinar los recursos recaudados por el D/C prioritariamente a la cancelación de la energía consumida. En el caso en que esta posibilidad de recaudo no sea garantizada por un esquema alternativo, constituye una desventaja frente al que si lo garantiza. Por ejemplo, cuando la fijación del tributo es potestativo del ente territorial, si este no se fija no se asegura el pago directo del consumo de la energía con base en los recursos recaudados.

3.3.2 Esquema 1: Responsable Empresa D/C

Este esquema sigue el modelo peruano presentado en el Capítulo 2 y consiste de los siguientes elementos:

El servicio de AP se incluye como una actividad complementaria del servicio público domiciliario de energía eléctrica al cual se le haría extensivo el régimen de la Ley 142.

El responsable es la empresa D/C la cual tiene la obligación de suministrar el servicio integralmente en el área de influencia de sus redes de distribución local a las cuales se conectan los sistemas de AP (mercado de comercialización).

El servicio de AP suministrado por el D/C tiene unos requisitos mínimos de cobertura y calidad.

Los costos totales del servicio son cubiertos con las tarifas aplicadas a los usuarios de acuerdo con criterios de asignación por estratos y rangos de consumo para los sectores no residenciales en manera semejantes a como se hace actualmente en algunas ciudades. En el Capítulo 4 se proponen algunos criterios al respecto.



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El municipio que desee contar con un servicio adicional de AP sobre el mínimo establecido, debe cubrirlo con recursos de su presupuesto.

El siguiente diagrama representa la estructura organizacional de este esquema alternativo. La adopción de este esquema implica la aprobación de una ley que instituya esta obligación y defina las responsabilidades de las autoridades en materia regulatoria, de supervisión y control. Adicionalmente, se requiere de una etapa de transición la cual consideraría dos alternativas complementarias: la renegociación o terminación anticipada de los contratos (por ejemplo, en el caso de concesiones se podrían ceder por parte del municipio al OR) o su marchitamiento, prohibiendo en la ley la renovación. Esta alternativa presenta las siguientes ventajas:

En la medida que el D/C tiene un área de influencia de varios o muchos municipios se facilita el logro de eficiencia económica por economías de escala y de alcance en contraposición al esquema actual en que cada municipio define por su parte el prestador del servicio (para ampliar sobre este tema puede remitirse al numeral 1.8 Ventajas y Desventajas del Esquema Actual).

Municipios del Mercado de Comercialización del OR

D/C

PRESTADOR INTEGRAL DEL SERVICIO DE AP

(reposición, expansión, AOM y suministro de energía

MMERegulación Técnica

CREGRegulación Económica

SSPDSupervisión y Control

USUARIOS DEL SPDEsquema de Tarifas y/o

Contribuciones y/o Cuotas de AP



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Se reduce al máximo el número de instituciones y agentes involucrados, reduciendo así los costos de transacción.

Se transparenta la propiedad y remuneración de los activos de los sistemas de AP a la vez que se establece un estado permanente y estable en que el responsable repone y expande el sistema.

La presencia de empresas de D/C organizadas facilita la aplicación de criterios de eficiencia y la actualización de los incentivos periódicamente fijados a través de regulación frente a las alternativas en la cual exista una multiplicidad de prestadores y agentes.

Se facilita la cobertura adecuada a municipios con poca capacidad de gestión y fiscal y la implantación aplicación y seguimiento de políticas URE por cuanto las empresas D/C en general cuentan con capacidad económica realizar las inversiones necesarias.

Facilita la aplicación de los criterios para definir los cargos por AP en la medida en que el mercado de comercialización abarca generalmente varios municipios con un universo amplio de “usuarios” en comparación con lo que se presenta en la gran mayoría de municipios pequeños.

Evita prácticas no convenientes de contratación como las halladas en las auditorías de la CGR.

Facilita la planeación de la expansión y cobertura con criterios estandarizados.

Facilita la eficiencia en la supervisión y control colocándola en cabeza de la SSPD. También en esta actividad se lograrían economías de alcance,

Permite la reducción global en costos de Interventoría para cada contrato (o contratos) de cada municipio, más los costos de las auditorías de las Contralorías.

Facilita la estandarización de la disposición de elementos tóxicos como luminarias de mercurio, su aplicación y control.

De todas formas, el esquema debe permitir que cada municipio pueda tener AP adicional cuyo costo sería cubierto con el presupuesto municipal y no por la tasa o tarifa fijada a los usuarios.

3.3.3 Esquema 2 A: Responsable Departamento –Todos los Municipios

Este esquema se caracteriza por los siguientes elementos:



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El Servicio de AP continúa siendo no domiciliario.

El responsable de la prestación del servicio es el Departamento como ente territorial.

El contrato de prestación integral del servicio se asignaría por licitación pública para períodos de 10 o 15 años bajo la figura de concesión, a un solo prestador con el fin de buscar economías de escala.

Dado que a la licitación debe permitirse la presentación, además del D/C establecido (o varios D/C en caso de existir más de un OR en el Departamento) de otros interesados para que sea competitiva, el logro de economías de alcance por la prestación conjunta con el SPD se lograría en la medida que el D/C con mayor presencia logre internalizar las economías de escala y de alcance en su propuesta económica.

Un argumento a favor de esta alternativa es que sería la forma efectiva de comprobar y materializar las ganancias de eficiencia económica obtenidas por la prestación del servicio de AP combinadamente con el SPD. De esta manera se permitiría también la participación de los empresarios en capacidad del prestar integralmente el servicio de AP que no sean D/C.

Los costos estarían acotados por los costos máximos regulados por la CREG. Las condiciones contractuales incluirían el ajuste de los costos de acuerdo con la revisión periódica que de estos realice la Comisión.

El esquema sería financiado mediante un tributo del orden departamental recaudado a través de todos los comercializadores que presenten sus servicios en los municipios de éste.

Los comercializadores girarían mensualmente los recursos a una cuenta especial para AP administrada por una fiducia contratada por el Departamento mediante licitación pública por términos fijos de cinco años.

La Fiducia tendría dentro de sus funciones el control y conciliación de los recaudos y la administración de los pagos al prestador del servicio de AP.

Una dificultad de este esquema es el tratamiento de los activos de propiedad de los municipios y de los OR, su reposición, expansión y reversión. Una alternativa que el Contratista ofrezca por los activos de los municipios y de los OR (a semejanza de lo que se hace cuando se adquiere una empresa D/C). De esta forma, al Contratista se le reconoce por el servicio los cargos por uso de esos activos, comprometiéndose a la reposición y expansión.



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Una alternativa, para dar incentivos adecuados a la reposición y expansión, es que la concesión sea prorrogable si se cumplen los indicadores de calidad, cobertura y demás que se fijen.

El control técnico se ejercería a través de una interventoría licitada por el mismo Departamento y el control fiscal se haría a través de la Contraloría Departamental.

Este esquema también requiere de Ley que establezca la responsabilidad en cabeza del Departamento y fije el marco para la reglamentación técnica y económica respectiva en cabeza de la CREG y del MME, respectivamente. Igualmente, mediante Ley, se facultaría al Departamento para crear el tributo de AP. La regulación económica por parte de la CREG debe incluir la facultad para que ésta reglamente los procesos de competencia para la asignación de los contratos en lo que tiene que ver con requisitos mínimos y máximos. Un referente es lo regulado para las convocatorias de expansión del STN. Esto permite construir salvaguardas para que estas licitaciones promuevan una sana competencia y evitar problemas como los identificados por la CGR en algunos contratos de concesión. La prestación del servicio sería supervisada en lo técnico para verificar el cumplimiento de niveles de calidad y requisitos de expansión, por una interventoría contratada también mediante licitación por parte del Departamento. Las contralorías departamentales ejercerían el control fiscal de acuerdo con lo de su competencia y la CGR podría mantener la opción de ejercer el control de excepción. El alcance de estas auditorías no debe interferir con la autonomía del prestador del servicio para administrar, operar y mantener el servicio, de la misma manera en que lo hacen las empresas de SPD. Al igual que en el caso anterior, se requiere de un proceso de transición entre el actual esquema y el nuevo. La siguiente gráfica ilustra la estructura expuesta para este esquema.



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Como se puede observar, este esquema involucra más procesos. Instancias, autoridades y agentes que el esquema bajo responsabilidad del D/C lo cual puede implicar mayores costos de transacción. Sin embargo, estos podrían verse compensados favorablemente por la competencia por la entrada al mercado de AP que se desarrollaría. Complementario a este esquema, sería conveniente contar con un sistema de información de AP (en el caso del esquema de D/C sería manejado por el SUI de la SSPD) administrado por el MME con el fin de hacer seguimiento a la cumplimiento de las políticas de URE, calidad y cobertura.

3.3.4 Esquema 2 B: Responsable Departamento –Sin la Capital

Este esquema es similar al anterior con la diferencia que combina elementos del esquema actual. Consiste en que se asigna la responsabilidad de la prestación del servicio de AP de los municipios al Departamento, excepto la capital, la cual podría por decisión del Consejo acogerse al esquema departamental o continuar asumiendo el servicio bajo su responsabilidad. Esta opción parte del supuesto de que las capitales de Departamento pueden requerir normalmente necesidades de AP por encima de los requerimientos

Municipios del Departamento

PRESTADOR ASIGNADO SERVICIO INTEGRAL DE AP

(reposición, expansión, AOM y suministro de energía

MMERegulación Técnica

CREGRegulación Económica

Contraloría Dptal.Supervisión y Control

USUARIOS DEL SPDEsquema de Tasas de AP fijado

por la Asamblea Dotal.

InterventoríaTécnica

CGR (opcional)Control de Excepción

Asamblea Fija Tasa (opcional)

Gobernación Contrata Concesión

PROCESO COMPETITIVO

ComercializadoresEnergía SPD

FIDUCIA

CON –CESIÓN



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básicos que serían financiados por vía general mediante un tributo de carácter regional. Adicionalmente, puede reducir el potencial de contribución del tributo o tarifa que se cree para el AP para el resto del departamento.

3.3.5 Esquema 3: Esquema Actual Mejorado

Esta alternativa mantiene en cabeza de los municipios la responsabilidad del servicio de AP, pero con los ajustes legales que permitan solucionar y/o mitigar los problemas identificados en el diagnóstico, relacionados con ineficiencia económica, técnica, el control y la sostenibilidad. Algunos de estas propuestas ya se encuentran incorporadas en el Decreto 2404 de 2006 pero serían incorporadas mediante ley y son comunes a todas las alternativas. Esta alternativa incorpora los siguientes elementos: Elementos orientados a la sostenibilidad

El Servicio de AP sigue siendo considerado como un servicio público no domiciliario a cargo del municipio. Sin embargo, esta responsabilidad debe ser precisada en una Ley del Servicio de AP que se impulsaría en el caso de promoverse esta alternativa.

Se establecería en la Ley que el Servicio de AP debe ser financiado exclusivamente mediante la creación de un tributo, tasa o contribución con destinación especial de acuerdo con los criterios que para el efecto establezca esa misma ley u otra diferente si así se requiere por razones de técnica jurídica.

El tributo, tasa o contribución podría definirse, como ya se ha expuesto antes, con base en estratos residenciales y rangos de consumo de energía, o, con base en el avalúo predial mediante modificación de la Ley 144, o, en caso de ser viable legalmente sin necesidad de modificación de esa ley, calculando el cobro del tributo no “sobre el universo de predios del municipio” a que se refiere la Ley 144 sino sobre el avalúo predial de los predios que tienen el servicio de energía eléctrica. (al respecto ver sección 3.2 Consideraciones sobre el tratamiento del Servicio de AP como servicio domiciliario)

La ley asignaría al D/C establecido en el municipio y demás comercializadores del mercado de comercialización respectivo el recaudo del tributo, tasa o contribución especial, a través de la factura del servicio de energía, permitiendo al comercializador suministrador de la energía para el AP pagarse primero el valor de esta.

La ley de AP establecería las siguientes prioridades para la destinación de los recursos recaudados:



75

a- Pago de la energía consumida b- Mantenimiento de la infraestructura c- Reposición d- Expansión

Finalmente, la ley de AP incluiría mecanismos adicionales para asegurar el pago de la energía consumida tales como la exigencia del pago conjunto de la energía consumida por las instalaciones de la administración municipal con el consumo por AP y la certificación de paz y salvo expedida por el comercializador para efectos de los giros de transferencias del Gobierno Nacional.

Elementos para mejorar la Eficiencia Económica

La ley de AP asignaría a la CREG la expedición de una metodología para la adopción de costos máximos para la prestación del servicio revisables cada cinco años.

Eficiencia Técnica

La Ley de AP establecería que los municipios deben cumplir con las normas técnicas sobre diseño y dimensionamiento que expida el MME para sistemas de AP. El Ministerio cuenta con ya un proyecto detallado de RETILAP, sin embargo, debe evaluarse la conveniencia de adoptar, para efectos de determinación de costos máximos y de referentes de calidad y cobertura, dimensionamientos modelos por tipo de municipios. Esto es válido para todos los esquemas alternativos aquí considerados.

Eficiencia en el Control y la Supervisión

La ley de AP ordenaría al MME la implantación de un sistema de información que permita hacer seguimiento a las políticas en materia de URE, de calidad, de cobertura y de eficiencia económica del servicio.

El control fiscal sería asignado a las contralorías locales en caso que estas existan y en su defecto, como control de excepción, a las contralorías departamentales.

Relaciones con la población

La ley de AP incluiría los derechos y deberes, tanto del municipio como de los habitantes con relación al servicio. En cuanto al municipio, la satisfacción de los requisitos mínimos fijados en el RETILAP y la atención y solución a las reclamaciones y solicitudes de los habitantes. En cuanto a los habitantes, el pago del tributo, el cuidado de la infraestructura y el reporte de fallas.



76

En cuanto al MME, se asigna la realización de campañas de educación e instrucción a la población y a los municipios de menor tamaño.

3.4 Análisis comparativo de los Esquemas Alternativos del Servicio de AP

En esta sección se realiza un análisis comparativo de los esquemas identificados en la sección anterior.

3.4.1 Criterios de Comparación

La comparación de las alternativas se realiza alrededor de los siguientes criterios:

Eficiencia.-

Económica.- La alternativa debe asegurar que el Servicio de AP se preste bajo costos eficientes, su verificación y control.

Dimensionamiento.- La alternativa debe facilitar el logro de un dimensionamiento eficiente, su verificación y control.

Uso Racional de energía.- La alternativa de facilitar la implantación de políticas de URE, su verificación y control.

Costos de Transacción.- Los costos de transacción deben ser lo mínimo posible.

Sostenibilidad ambiental.- La alternativa debe asegurar el manejo ambiental de los elementos fuera de uso de acuerdo con las normas, su verificación y control.

Sostenibilidad financiera.-

Recursos suficientes.- La alternativa debe asegurar fuentes estables de recursos para cubrir sus costos de inversión y funcionamiento.

Cumplimiento.- La alternativa debe asegurar el cumplimiento oportuno y estable de los compromisos de pago de los servicios prestados.

Flexibilidad.- La alternativa debe permitir la atención de necesidades especiales de las diferentes localidades y regiones con recursos de su presupuesto.

Universalización del servicio de AP.- La alternativa debe facilitar el logro de la meta de cobertura que se proponga la política fijada a nivel nacional.



77

3.4.2 Análisis Comparativo de las Alternativas

La siguiente matriz presenta una apreciación comparativa de las alternativas identificadas utilizando los criterios antes enunciados (se excluye el Esquema 2 B), para lo cual se ha tomado en consideración los elementos de cada esquema y las ventajas y desventajas que han sido identificadas para cada unor. Para la calificación de cada criterio se han utilizado las siguientes convenciones de color y apreciación sobre 10 puntos:

CONVENCIONES 10/10 8/10 6/10

Criterio Esquema 1

D/C Esquema 2 A

Depto. Esquema 3

Actual Mejorado

Eficiencia

Económica.- Facilita la obtención de costos eficientes, su verificación y control?

Dimensionamiento.- Facilita dimensionamiento eficiente, su verificación y control?

URE.- Facilita implantación de políticas URE, su verificación y control?

Costos de Transacción.- Son razonables frente a otras alternativas?

Sostenibilidad ambiental

Asegura el manejo ambiental, su verificación y control?

Sostenibilidad financiera

Recursos suficientes.- Asegura fuentes estables de recursos?

Cumplimiento.- Asegura cumplimiento compromisos de pago?

Flexibilidad

Permite atender necesidades especiales con recursos de su presupuesto municipal?

Universalización del servicio de AP

Facilita política de cobertura a toda la población

De acuerdo con la calificación dada a cada criterio, la alternativa 1, responsabilidad del D/C (con todos los criterios en verde) es la que más se acerca a la situación ideal, seguida de cerca por la alternativa 2 y luego por el esquema actual mejorado.

3.5 Recomendaciones para la Selección de un Esquema Alternativo

Los tres esquemas identificados, incorporando los elementos que se consideran para cada uno y que han sido descritos en el numeral 3.3, permiten en general lograr un servicio de AP sostenible y adecuado.



78

Todos los esquemas requieren de la adopción de leyes que incorporen los elementos que caracterizan a todos y cada uno en particular los cuales permiten resolver los problemas identificados en el diagnóstico. En la medida que las decisiones legales dejen por fuera algunos de tales elementos para determinado esquema, éste perderá parte de sus cualidades. En este sentido, tratándose todos estos esquemas de alternativas que son en mayor o menor media adecuadas, la viabilidad política y legal constituyen factores determinantes para seleccionar cuál de ellas debería impulsarse, dimensiones sobre las cuales no corresponde pronunciarse el presente Estudio. Por lo anteriormente expuesto, se recomienda que la selección de una alternativa a ser promovida siga el siguiente proceso decisorio, el cual considera tres etapas: análisis de viabilidad legal, análisis de viabilidad política y de conveniencia práctica, y revisión y selección de esquema a promover: A- Análisis de viabilidad legal d. Valoración legal por parte de abogados expertos en temas de fijación de

tributos de los elementos incluidos en las alternativas, relacionados con la creación del tributo, tasa o contribución, la asignación por ley del recaudo a los comercializadores de energía, la asignación prioritaria del recaudo al pago de la energía previo giro de excedentes a la administración municipal o departamental (según corresponda), posibilidad de utilizar como base gravable el avalúo predial de los predios con servicio de energía sin recurrir a cambio de ley y, viabilidad de crear una excepción al artículo 2º de la Ley 144.

e. Valoración legal de expedición de una ley particular para el servicio de AP no domiciliario en la cual se incluyen elementos de política, regulación, control, fijación del tributo y recaudo, entre otros.

f. Valoración legal de la asignación del servicio de AP exclusivamente al D/C en su área de influencia como un servicio complementario al de energía eléctrica (si es constitucional o no).

Este proceso debe surtirse apoyando en conceptos escritos que faciliten la discusión y adopción de posiciones de la forma más sólida posible, dado que de ello depende que cada esquema presente mayor o menor viabilidad en cada unos de sus elementos que lo caracterizan. B- Análisis de viabilidad política y de conveniencia práctica Tomando como insumo los resultados de la viabilidad legal, se procede por parte de los interesados a evaluar las posibilidades de adoptar uno u otro esquema en



79

términos de los requerimientos de trámites legislativos e implicaciones prácticas que se originarían con las implicaciones legales. C- Revisión y selección de esquema a promover Con base en el análisis anterior se procede a realizar los ajustes pertinentes a aquella alternativa o alternativas que se consideren como viables y más convenientes en función de los objetivos y criterios de evaluación que ya se han utilizado en este Capítulo.



80

4 Evaluación de Impacto De acuerdo con lo solicitado en los Términos de Referencia, este Capítulo desarrolla la evaluación del impacto de la propuesta considerada por el Consultor como la más conveniente desde el punto de vista de los criterios de evaluación, esto es, el Esquema 1 consistente en asignar la responsabilidad del Servicio de AP al distribuidor/comercializador establecido en los municipios que cubre el mercado de comercialización respectivo22. La evaluación de impacto se realiza desde el punto de vista del usuario final, de los prestadores del servicio y de las autoridades. La primera sección de este Capítulo incluye una mayor elaboración y precisión de los elementos básicos de la propuesta recomendada. Estos elementos, sirven a su vez, de base para la esquematización del articulado del proyecto del Ley que se propone en el Anexo 1 y cuya elaboración en mayor alcance corresponde al proceso de asesoría legal que complemente el presente Estudio en etapas posteriores. La segunda parte elabora la evaluación del impacto tomando en cuenta elementos de la propuesta elaborados en el Capítulo 3. Es importante señalar, que dado que los esquemas alternativos que fueron identificados comparten elementos de su estructura que son relevantes, el presente capítulo sirve también de base para todos los otros esquemas.

4.1 Precisión de los Elementos de la Propuesta Recomendada

4.1.1 Definiciones

A continuación se proponen definiciones relevantes que permiten precisar la dimensión y alcance del Servicio de AP, responsable del servicio, identificación de los costos asociados y financiación. Para algunas definiciones se han incluido comentarios con el fin de explicar modificaciones frente a definiciones que existen actualmente o para justificar la definición misma. Servicio de Alumbrado Público: Es la iluminación de los espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal con el objeto de facilitar el desarrollo de las actividades sociales y económicas y proporcionar seguridad a la población en general. El servicio de AP es una actividad complementaria del servicio de energía eléctrica.

22

Resolución CREG 097 de 2008: Mercado de Comercialización: Conjunto de Usuarios Regulados y No Regulados conectados a un mismo Sistema de Transmisión Regional y/o Distribución Local, servido por un mismo Operador de Red (OR), y los conectados al STN del área de influencia del respectivo OR.



81

Comentario.- La definición se ha simplificado para limitarla exclusivamente a qué se entiende por Servicio de AP (a la manera como lo hace la Ley 142 de 1994 para el servicio de aseo).

Espacios de Libre Circulación.- Son aquellos por donde circulan las personas y/o vehículos sin tener que pagar una tarifa o cargo por el acceso.

Comentario.- Mediante esta definición se busca delimitar la dimensión espacial donde se presta el Servicio de AP. De esta forma, no queda incluido como Servicio de AP la iluminación de recintos como parques de atracciones.

Sistema de Alumbrado Público: Comprende el conjunto de luminarias, redes, transformadores de uso exclusivo y en general, todos los equipos necesarios para la prestación del servicio de alumbrado público, que no formen parte del sistema de distribución del servicio público domiciliario de energía eléctrica. Prestador del Servicio de Alumbrado Público.- Es la empresa distribuidora comercializadora del servicio público de energía eléctrica en su Área de Influencia. Esta empresa distribuidora comercializadora es el mismo Operador de Red (OR). Área de influencia del Prestador del Servicio de AP.- Son las áreas donde se localizan los Usuarios Regulados y No Regulados conectados al Sistema de Transmisión Regional y/o Distribución Local del Operador de Red (OR), y los conectados al STN del área de influencia del respectivo OR. Usuario del Servicio de AP.- Son beneficiaros del Servicio de AP todas las personas naturales y jurídicas que se encuentran en el área de influencia del Sistema Interconectado Nacional. Para efectos de la Ley que reglamente el Servicio de AP, se considerará usuario del Servicio de AP a todo suscriptor del servicio domiciliario de energía eléctrica, los autogeneradores y cogeneradores con respaldo del SIN.

4.1.2 Del Prestador del Servicio de AP

Alcance de la Responsabilidad de la Prestación del Servicio de AP.- El Distribuidor/Comercializador (D/C) es el responsable de la prestación integral del Servicio de Alumbrado Público, el cual incluye las actividades de suministro de energía al Sistema de AP, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público. Responsabilidad de la Facturación y Recaudo por el Servicio de AP.- La facturación y recaudo por el servicio de AP en el mercado de comercialización de un OR será responsabilidad de todos los comercializadores que presten el servicio público domiciliario de energía eléctrica en el respectivo mercado.



82

El D/C facturará a los autogeneradores y cogeneradores el servicio con base en la energía de referencia calculada a estos, y facturará a los demás comercializadores dentro de su mercado de comercialización, el valor por el Servicio de AP que debe ser pagado por los usuarios de éstos. En este sentido, la responsabilidad por el recaudo de la cartera de Servicio de AP ante el D/C es de cada comercializador. Alcance Técnico del Servicio de AP.- El D/C prestará el Servicio de AP de acuerdo con las normas técnicas definidas por el MME las cuales tendrán en cuenta criterios de eficiencia económica, transparencia, sostenibilidad ambiental, uso racional de energía y los objetivos del Servicio de AP acorde con las características propias de los tipos de asentamientos poblacionales que tiene el país. Estas normas deben fijar un referente básico de prestación del servicio de obligatorio cumplimiento por parte del Prestador del Servicio.

Comentario.- El texto subrayado hace referencia a que las exigencias técnicas deben guardar una relación equilibrada con lo que implica el normal desarrollo de las actividades económicas y sociales y seguridad ciudadana en el contexto de la diversidad socioeconómica de los municipios del país y de sus zonas rurales.

Determinación del Costo del Servicio de AP.- El Costo Total del Servicio de AP CTAP se calculará de acuerdo con la metodología que determine la CREG. Este costo es el resultado de agregar el costo de la energía suministrada al Sistema de AP en el punto de entrega, más el costo que remunera la inversión del sistema de AP, más el costo de AOM del Sistema de AP y el costo de atención a los Usuarios del Servicio de AP. Lo anterior se puede representar así:

CTAP = CSAP + CAEAP + AUAP Donde: CSAP Es el costo total del suministro de energía al Sistema de AP en el punto de

entrega. Es el resultado de multiplicar el consumo de energía en el Sistema de AP (EAP) por el Costo Unitario de esa energía en el punto de entrega (CUSAP) el cual incluye los costos unitarios de la energía, transmisión, distribución, pérdidas reconocidas, restricciones y el componente de costo variable de comercialización (CSAP) correspondiente a contribuciones a las autoridades de regulación y control, servicios del Mercado Mayorista y garantías. La fórmula general para representar CSAP sería similar a la que se propone en la siguiente expresión:

APAPECUSAPCS *



83

RPRCSAPDTGCUSAP Y

V

CGCCDCERCSAP

Los términos G, T, D, PR, R, CER, CCD, CG y V, corresponden a los

definidos en la Resolución CREG 119 de 2007. CAEAP Es la anualidad que permite la recuperación y remuneración del capital

invertido en el Sistema de AP de acuerdo con la rentabilidad y vidas útiles de los diferentes elementos de la infraestructura, más los costos por administración, operación y mantenimiento del servicio. Para el efecto, en la metodología que defina la CREG, se debe precisar el alcance de las actividades de AOM del Servicio de AP y en qué medida representan un costo adicional para el OR.

AUAP Es el Costo Anual por Atención a los Usuarios del Servicio de AP. Incluye

el costo anual asociado con la actividad de PQR, la medición y estimación del consumo de energía de AP, facturación y recaudo del servicio a los usuarios del servicio domiciliario de energía. Para el efecto, en la metodología que defina la CREG, se debe precisar el alcance de la actividad de de AOM del Servicio de AP y el costo adicional que representan para el OR frente al AOM del servicio domiciliario.

El costo del Servicio de AP que se ocasione por un servicio básico adicional al establecido en la norma técnica que expida el MME y que sea requerido por el municipio, será cubierto por el ente territorial con recursos de su presupuesto. Tarifa por el Servicio de AP.- El costo de la prestación del Servicio de AP será cubierto por todos los Usuarios del Servicio de AP, esto es, todos los suscriptores del servicio domiciliario de energía, independientemente del nivel de tensión al cual se encuentren conectados, incluyendo las empresas con autogeneración y/o cogeneración que tengan respaldo del SIN. Para el efecto se propone adoptar un cargo fijo por estrato para el sector residencial y por rangos de consumo para los sectores productivos: oficial, industria, comercio, servicios y zonas comunes23. Para los autogeneradores y

23

Como se ha anotado antes, no se considera apropiado definir una tarifa por kwh consumido por el servicio de energía por cuanto ello distorsiona la señal de precios de esta forma de en ergía.



84

cogeneradores con capacidad de respaldo del SIN mayor a 1 MW24, con el fin de determinar en qué rango se clasifican, se calculará una energía de referencia con base en la capacidad de respaldo contratada por estos con el transmisor o el OR y un factor de carga definido por la CREG. Dado que el AP es un servicio público de interés general para el cual no es posible medir un consumo individual, la ley, al igual que lo haría para el caso del tributo, debe fijar los criterios bajo los cuales la CREG debe establecer la metodología para que cada D/C fije mediante libertad regulada los cargos fijos. Definición de Política Tarifaria del Servicio de AP.- Con el fin de proteger a los usuarios y al mismo tiempo dar incentivos de eficiencia25 se propone establecer límites a la participación que el costo del Servicio de AP debe representar frente al costo total del servicio de energía eléctrica. En la evaluación del impacto se aportan elementos de juicio al respecto. La fijación de una política tarifaria en la dirección anotada puede requerir de una aproximación interactiva entre MME quien define las normas técnicas en cuanto a requerimientos de cobertura y calidad, la CREG quien define la metodología de remuneración y costos eficientes, y los D/C como futuros prestadores y conocedores de los sistemas que operan y de las eficiencias que pueden ganarse por la prestación combinada con el servicio domiciliario y en mayor escala por la agregación de un mayor número de municipios (ver gráfica siguiente).

24

Se debe fijar un límite a partir del cual es relevante y práctico incluir autogeneradores y cogeneradores. El criterio debería estar orientado hacia aquellas empresas que utilizan autogeneración y cogeneración usualmente. 25

Esta idea es tomada del caso peruano expuesto en otro capítulo. Allí existe un límite del 5% que puede variar dependiendo de las características del área de influencia del concesionario.

MME establece (o revisa) norma técnica

AP (diseño, calidad, cobertura)

CREG regula metodología y costos eficientes del

Servicio de AP

Cada D/C calcula los costos de AP en su mercado de

comercializacióny la tarifa respectiva

MME fija (o chequea) tarifa máxima a ser

cobrada a los usuarios



85

Dado que se debe tomar en cuenta que en algunos casos, dependiendo del dimensionamiento del Servicio de AP en diferentes áreas de influencia de los OR, la tarifa que cubra los costos eficientes pueda ser más alta que la fijada por política, se propone un proceso de transición como el que se ilustra en la gráfica siguiente.

Ajuste y Transición del cubrimiento del Costo actual por el Servicio de AP

Integralidad de la Factura por el SPD de Energía y el de AP.- El valor total a cobrar a los suscriptores de energía eléctrica por ambos servicios es indivisible y debe ser cancelado por el suscriptor en su totalidad. Regulación Económica.- Corresponde a la CREG, regular los aspectos económicos de la prestación del servicio de alumbrado público de acuerdo con los siguientes criterios:

Costos eficientes de inversión y AOM del Sistema de AP.- La metodología para la determinación de los costos eficientes a ser reconocidos por reposición, modernización, expansión y AOM será definida por la CREG para cada período regulatorio de revisión de los cargos de distribución del SPD. Para el efecto, la CREG tomará en cuenta las eficiencias que se puedan obtener por economías de escala y de alcance

Aplica la Tarifa Obtenida Según

Metodología CREG

D/C calcula costo AP para Sistema de AP

instalado y la Tarifa que lo cubre

Mayor costo es asumido transitoriamente por usuarios

Transición tarifaria para redimensionar Sistema de AP (Norma Técnica)

MME aprueba el plan de transición

Tarifa <Tarifa Máx.?

NO

SI1



86

originadas en la prestación del Servicio de AP a nivel de mercado de comercialización y en forma conjunta con el SPD de energía.

Metodología para determinar la remuneración por el Servicio de AP.- Consiste en la metodología para determinar el ingreso para remunerar el Servicio de AP y la tarifa para recuperar los costos incurridos.

Regulación Técnica, de Calidad y de Cobertura.- Corresponde al MME reglamentar los requerimientos de iluminación de los espacios de libre acceso buscando el equilibrio entre los objetivos que se buscan con la prestación del Servicio de AP (facilitar el desarrollo de las actividades sociales y económicas y proporcionar seguridad a la población) y las condiciones en que se desarrollan las actividades económicas de los diferentes asentamientos poblacionales. Servicio de Atención al Usuario de AP.- El Prestador del Servicio de AP debe incorporar en la Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos (PQR) de que trata el artículo 153 de la Ley 142 de 1994, la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que presenten los Usuarios del Servicio de AP en relación con este servicio. La Oficina de PQR debe llevar una detallada relación de las peticiones y recursos presentados y del trámite y las respuestas que dieron relacionadas con el Servicio de AP. Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición. Control, Inspección y Vigilancia.- Corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ejercer el seguimiento, control y vigilancia del Servicio de AP de acuerdo con los criterios fijados por la CREG. Requerimientos de AP especiales por parte de los municipios y distritos.- Los municipios y distritos podrán solicitar al Prestador del Servicio un cubrimiento del Servicio de AP con mayor alcance al reglamentado por el MME siempre y cuando el costo adicional incurrido sea cubierto con recursos del presupuesto den ente territorial. En estos casos, el Prestador del Servicio deberá llevar los registros respectivos que permitan diferenciar estos costos para que no sean trasladados en la tarifa que se cobra al Usuarios del Servicio de AP.

4.2 Evaluación de Impacto de la alternativa propuesta

Como ya se anotó, la evaluación se realiza desde el punto de vista del usuario final, de los prestadores del servicio y de las autoridades (esquema institucional).



87

4.2.1 Marco general para la evaluación de impacto

Desde el punto de vista de política, el Servicio de AP tiene dimensiones económica, social, energética y ambiental. Económica, en cuanto busca facilitar el normal desarrollo de las actividades económicas; social, en cuanto busca la seguridad ciudadana y el bienestar general; energética, en cuanto, debe facilitar la implementación de políticas de URE; y ambiental, en cuanto debe facilitar la aplicación de las normas ambientales en materia de iluminación y disposición de elementos fuera de uso. El logro de objetivos en estas cuatro dimensiones benefician a los usuarios pues tienen impactos positivos en cada una de ellas. Bajo esta óptica, es claro que el esquema propuesto facilita el logro de los objetivos de política en las dimensiones mencionadas tal como se ha expuesto ya en los dos capítulos anteriores.

4.2.2 Impacto sobre el logro de políticas

El impacto sobre los objetivos de política están relacionados con el hecho de que en la medida que se logre una eficiente prestación del servicio, con la cobertura y calidad reguladas, es lógico que se lograrán consecuentemente los objetivos del Servicio en cuanto a facilitar el desarrollo de las actividades económicas, sociales, seguridad ciudadana y bienestar general. Adicionalmente, ello se logrará paralelamente con la implantación de las políticas que regule el MME en materia de uso racional de energía y cumplimiento de las normas ambientales.

Objetivos de Política

Costos para el Usuario de AP

Prestadores del Servicio

Esquema Institucional -Autoridades

Evaluación de Impacto



88

4.2.3 Impacto sobre los Usuarios del Servicio de AP – Aspectos Tarifarios

Por tratarse de un nuevo esquema, no se pretende evaluar cómo es el impacto en el caso particular de los usuarios de cada municipio sino desde el punto de vista global como consecuencia de la eficiencia económica que debe alcanzar este esquema. El punto de partida, es que los usuarios, de una u otra manera, tienen que cubrir el costo del Servicio de AP, en consecuencia, y bajo el supuesto de una asignación equitativa de ese costo a los usuarios, el impacto sobre el valor que estos tienen que pagar será el menor posible.

Mejoramiento de la Seguridad y

bienestar general

Eficiencia EnergéticaEficacia en la

implantación de políticas URE

Cumplimiento de normas

ambientales –Evita pasivos ambientales

Desarrollo Actividades Económicas

Objetivos de Política

Premisa:

Todos los Usuarios del Servico de AP deben cubrir los costos

Costos Eficientes de Prestación del Servicio +

Regulación por Incentivos

Minimiza impacto económico sobre el Usuario de AP

Costos para el Usuario de AP



89

En este sentido, la evaluación que se presenta se hace desde una perspectiva general que toma en cuenta los beneficios potenciales que pueden ser obtenidos a nivel general si se aplica la propuesta. Estos beneficios han sido identificados en forma cualitativa, aunque objetiva, en los capítulos anteriores, no siendo posible una cuantificación, puesto que ello requeriría una estimación de los costos actuales de prestación del servicio en cada municipio dentro del área de influencia de cada D/C y una estimación del costo eficiente que resulta de la prestación del Servicio de AP por parte del D/C, lo cual no es posible con la información existente (para el caso de los costos actuales) ni forma parte del alcance del presente estudio (en lo relacionado con la estimación de los costos eficientes por D/C de los sistemas de AP). Sin embargo, se ha procedido a realizar un ejercicio con el fin de dimensionar cuál puede ser la magnitud del costo o tarifa que se imponga a los usuarios del Servicio de AP. El ejercicio consiste en estimar el costo total del Servicio de AP por usuario y por kWh consumido por el servicio público domiciliario (excluyendo la energía que consume el Sistema de AP) y como proporción del Costo Unitario del nivel de tensión 1 de la empresa D/C y del Costo Unitario Ponderado para la misma empresa de todos los niveles de tensión. El procedimiento seguido fue el siguiente: a) Estimación del consumo de energía de AP por Usuario Con base en la información entregada por los D/C se obtuvo la siguiente tipificación de consumos promedio de energía de AP por usuario del mercado de comercialización:

Primer rango consumo de AP por Usuario: 6 Kwh / Usuario

Segundo rango consumo de AP por Usuario: 8 Kwh / Usuario

Tercer rango consumo de AP por Usuario: 10 Kwh / Usuario b) Tipificación de Costos Unitarios (CU) de la energía entregada al Sistema

de AP en el nivel de tensión 1 (referenciado al nivel de tensión 2): Con base en la información suministrada por los OR sobre la tarifa aplicada a la energía suministrada al Sistema de AP se tipificaron los siguientes valores:26

$/KWh

CU 250 300 350

26

En general se encontró que esta tarifa se asimilaba a la cobrada a un usuario no regulado.



90

c) Tipificación de los Costos Unitarios por uso del Sistema de AP Con base en la información entregada por los OR se construyeron los siguientes valores por concepto de arriendo o uso de la infraestructura del sistema de AP y por concepto del AOM asociado a dicho sistema: Arriendo o uso de infraestructura AP:

VALOR ARRIENDO ESTIMADO 1 : 75 $/kWh

VALOR ARRIENDO ESTIMADO 2 : 100 $/kWh

VALOR ARRIENDO ESTIMADO 3 : 150 $/kWh Administración operación y mantenimiento AP.

VALOR AOM ESTIMADO 1 : 35 $/kWh

VALOR AOM ESTIMADO 2 : 70 $/kWh d) Tipificación de los Costos Unitarios por uso del Sistema de AP Con base en los diferentes valores estimados por CU NT1, arriendo y AOM, se obtiene para todas las combinaciones posibles de estos valores los Costos Unitarios del Servicio de Alumbrado Público (CUAP) que se muestran en la tabla siguiente en negrilla y sombreados en verde.

Estimación CU AP $/kWh

CU´s NT1 250 300 350

Arriendo 1 75 75 75

Arriendo 2 100 100 100

Arriendo 3 150 150 150

AOM 1 35 35 35

AOM 2 70 70 70

CU AP1 - CU AP3 360 410 460

CU AP4 - CO AP6 395 445 495

CU AP7 - CU AP9 385 435 485

CU AP10 - CU AP12 420 470 520

CU AP13 - CU AP15 435 485 535

CU AP16 - CU AP18 470 520 570

e) Tipificación de Costos del Servicio de AP por Usuario Con los Costos Unitarios de AP así obtenidos, y con los consumos tipificados de energía de AP por usuario (6, 8 y 10 kWh), se obtuvo todo un espectro de costos por usuario como se muestra en la tabla siguiente.



91

Estimación CU AP $/kWh CU AP1 - CU AP3 360 410 460

CU AP4 - CO AP6 395 445 495 CU AP7 - CU AP9 385 435 485 CU AP10 - CU AP12 420 470 520 CU AP13 - CU AP15 435 485 535 CU AP16 - CU AP18 470 520 570 Caso 6 kWh/usuario Caso 8 kWh/usuario Caso 10 kWh/usuario

$/Usuario $/Usuario $/Usuario

Costos por Usuario según diferentes combinaciones de CU AP y consumo de

kWh de AP por Usuario

2.160 2.460 2.760 2.880 3.280 3.680 3.600 4.100 4.600

2.370 2.670 2.970 3.160 3.560 3.960 3.950 4.450 4.950

2.310 2.610 2.910 3.080 3.480 3.880 3.850 4.350 4.850

2.520 2.820 3.120 3.360 3.760 4.160 4.200 4.700 5.200

2.610 2.910 3.210 3.480 3.880 4.280 4.350 4.850 5.350

2.820 3.120 3.420 3.760 4.160 4.560 4.700 5.200 5.700

Con este espectro de valores se seleccionaron los siguientes tres costos intermedios con el fin de representar tres posibles alternativas de costo del Servicio de AP por usuario para los promedios de consumos de 6, 8 y 10 kWh/Usuario:

VALOR CUAP BAJO: 2.160 $/Usuario

VALOR CUAP MEDIO: 3.750 $/Usuario

VALOR CUAP ALTO: 5.700 $/Usuario Estos valores, en especial los que se encuentran en los rangos entre los $4.000 y $5.000 por usuario son consistentes con lo observado en datos suministrados por los OR que igualmente se confirma cuando adelante se estima el costo total. Al respecto, es importante señalar que a nivel municipal los resultados pueden resultar con dimensiones distintas en la medida que se considera el tamaño de los municipios. A continuación se ilustra esta afirmación con base en datos reales de un OR:

Municipio Usuarios $/usuario/mes

A 490 14.596

B 734 10.159

C 992 8.866

D 1.154 7.148

E 1.321 9.023

F 1.793 6.106

G 1.891 6.888

H 2.165 5.789

I 2.611 4.457

J 4.307 4.307

K 4.836 4.055

L 5.017 4.241

M 36.131 3.917

OR 63.442 4.613



92

Este comportamiento conduce a favorecer un esquema en el cual el servicio de AP se preste a una escala mayor y englobe varios municipios con tamaños mayores. Adicionalmente, los valores estimados por usuario por OR no resultan desproporcionados cuando se comparan con la tendencia en los tributos fijados para los estratos 1, 2 y 3 con valores fijos entre $2.000 y $5.000 por usuario, tal como se encontró en el diagnóstico. Esta consideración del nivel de costo por usuario es importante con el fin de realizar una fijación razonable de la tarifa (o del tributo o tasa en otros esquemas) que no conduzca a recargar injustificada e innecesariamente al sector productivo. f) Criterios para asignación de costos y definición de tarifa o cargo fijo Como ya se ha señalado, se considera conveniente idear un cargo fijo por estrato residencia y por rango de consumo de energía para los sectores productivos. Para el efecto se propone partir de una asignación de costos entre grupos de usuarios que tome en cuenta dos criterios: la participación del número de usuarios del grupo en el total de usuarios, y la participación del consumo en el total del consumo (se excluyen los usuarios y consumo de AP y zonas comunes). Estos criterios buscan reflejar de alguna manera la participación del tipo de predios en la utilización espacial del área de influencia beneficiada con el AP y del nivel de actividad y capacidad económica (al tomar en cuenta el nivel de consumo). A cada grupo se asigna del costo total de AP el porcentaje promedio de los dos obtenidos (participación en usuarios y participación en consumo). En este ejemplo,

-

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

Usuarios

$/usuario/mes



93

el peso dado a cada criterio es del 50%. El costo asignado se divide por el número de usuarios o facturas del grupo en el año. El siguiente ejercicio realizado con la información obtenida para las simulaciones y estimativos de este capítulo, muestra cómo funcionaría esta idea para el mercado de Bogotá.

Mercado Usuarios Part. en

Usuarios kWh año

Part. en Consumo

Promedio Parti.

Usuarios y Consumo

Asignación Costo AP

Costo Usuario

Mes

Industrial 3.765 0,18% 8.085.627.865 47,06% 23,62% 33.067.648.232 731.909

Comercial 205.801 9,60% 3.621.215.525 21,08% 15,34% 21.476.055.685 8.696

Oficial 3.727 0,17% 1.151.047.997 6,70% 3,44% 4.811.640.066 107.585

Provisional 1.446 0,07% 34.891.572 0,20% 0,14% 189.391.492 10.915

Especial 342 0,02% 285.614.798 1,66% 0,84% 1.174.899.935 286.282

Residencial 1.928.199 89,96% 4.001.732.924 23,29% 56,63% 79.280.364.591 3.426

Total 2.143.280 100,00% 17.180.130.681 100,00% 100,00% 140.000.000.000 5.443

En forma similar, el ejercicio podría realizarse para grupos de usuarios por estratos y grupos de usuarios por rangos de consumos de acuerdo con una caracterización más elaborada que se realice para los diferentes mercados por parte de los OR. g) Tipificación de Costos Totales del Servicio de AP y por kWh consumido

del servicio domiciliario y por mercado de comercialización del OR Con el fin de encontrar tres posibles costos totales anuales del Servicio de AP por mercado de comercialización, se multiplicó el número de usuarios por mercado por cada uno de los CUAP (bajo, medio, alto). Los valores resultantes se dividieron entre el consumo total de energía del respectivo mercado (excluyendo el del AP), para obtener así el valor equivalente del costo del Servicio de AP por kWh de energía del servicio domiciliario.27 Esto con el fin de apreciar el peso del costo del AP dentro del costo del servicio domiciliario a nivel residencial. En el cálculo del costo del servicio de AP por kWh de servicio de energía se ha tomado en cuenta el consumo de todas las entidades oficiales pues se considera que el sector oficial también debe pagar el Servicio de AP en la misma forma como lo hace con los demás servicios públicos. Las dos tablas siguientes y la gráfica muestran los resultados obtenidos.

27

Página web de la CREG. Del reporte del consumo unificado por mercado para el año 2007 se tomó el consumo de energía total por mercado, y del reporte de Usuarios unificado por mercado para el mismo año, se tomó el total de Usuarios por mercado.



94

Estimación del Costo Anual del Servicio de AP y del Costo Equivalente por kWh del Servicio Domiciliario y por CU AP Bajo, Medio y Alto

MERCADO CONCEPTOS CU AP Bajo ($/Usuario)

CU AP Medio ($/Usuario)

CU AP Alto ($/Usuario)

2.160 3.760 5.700

EPM

Total AP Año $ 26.914.602.240 46.851.344.640 71.024.644.800

$ AP/kWh 4,7 8,2 12,4

CU NT1 237,54 237,54 237,54

% AP/CU NT1 2,0% 3,4% 5,2%

CODENSA

Total AP Año 55.557.757.440 96.711.651.840 146.610.748.800

$ AP/kWh 3,1 5,5 8,3

CU NT1 238,44 238,44 238,44

% AP/CU NT1 1,3% 2,3% 3,5%

CARIBE

Total AP Año 25.230.916.800 43.920.484.800 66.581.586.000

$ AP/kWh 4,9 8,5 12,9

CU NT1 246,3 246,3 246,3

% AP/CU NT1 2,0% 3,5% 5,2%

BOYACÁ

Total AP Año 7.355.862.720 12.804.649.920 19.411.304.400

$ AP/kWh 5,4 9,4 14,3

CU NT1 340,79 340,79 340,79

% AP/CU NT1 1,6% 2,8% 4,2%

CASANARE

Total AP Año 212.103.360 369.216.960 559.717.200

$ AP/kWh 12,2 21,2 32,1

CU NT1 340,79 340,79 340,79

% AP/CU NT1 3,57% 6,22% 9,43%

CEDELCA

Total AP Año 21.954.240 38.216.640 57.934.800

$ AP/kWh 9,9 17,3 26,2

CU NT1 319,36 319,36 319,36

% AP/CU NT1 3,11% 5,42% 8,21%

CETSA

Total AP Año 1.199.370.240 2.087.792.640 3.165.004.800

$ AP/kWh 8,9 15,5 23,5

CU NT1 251,28 251,28 251,28

% AP/CU NT1 3,54% 6,16% 9,35%

CEDENAR

Total AP Año 7.551.506.880 13.145.215.680 19.927.587.600

$ AP/kWh 16,8 29,2 44,2

CU NT1 320,42 320,42 320,42

% AP/CU NT1 5,23% 9,10% 13,80%

META

Total AP Año 4.591.494.720 7.992.601.920 12.116.444.400

$ AP/kWh 8,5 14,8 22,4

CU NT1 261,02 261,02 261,02

% AP/CU NT1 3,25% 5,66% 8,58%

TOLIMA

Total AP Año 7.397.256.960 12.876.706.560 19.520.539.200

$ AP/kWh 8,4 14,7 22,2

CU NT1 264,92 264,92 264,92

% AP/CU NT1 3,18% 5,54% 8,40%

CALDAS

Total AP Año 9.938.868.480 17.300.993.280 26.227.569.600

$ AP/kWh 8,5 14,7 22,3

CU NT1 289,27 289,27 289,27

% AP/CU NT1 2,93% 5,09% 7,72%

CALI Total AP Año 13.770.025.920 23.970.045.120 36.337.568.400



95

$ AP/kWh 3,8 6,6 10,1

CU NT1 198,09 198,09 198,09

% AP/CU NT1 1,93% 3,35% 5,08%

HUILA

Total AP Año 5.466.761.280 9.516.214.080 14.426.175.600

$ AP/kWh 9,1 15,8 23,9

CU NT1 313,19 313,19 313,19

% AP/CU NT1 2,89% 5,03% 7,63%

NORTE DE SANTANDER

Total AP Año 7.374.810.240 12.837.632.640 19.461.304.800

$ AP/kWh 8,4 14,5 22,1

CU NT1 241,51 241,51 241,51

% AP/CU NT1 3,46% 6,02% 9,13%

PEREIRA

Total AP Año 3.213.095.040 5.593.165.440 8.479.000.800

$ AP/kWh 7,0 12,2 18,5

CU NT1 227,23 227,23 227,23

% AP/CU NT1 3,09% 5,37% 8,14%

QUINDÍO

Total AP Año 3.855.211.200 6.710.923.200 10.173.474.000

$ AP/kWh 10,8 18,9 28,6

CU NT1 293,25 293,25 293,25

% AP/CU NT1 3,70% 6,44% 9,76%

SANTANDER

Total AP Año 12.833.354.880 22.339.543.680 33.865.797.600

$ AP/kWh 4,9 8,5 12,8

CU NT1 281,56 281,56 281,56

% AP/CU NT1 1,73% 3,01% 4,56%

Costo del Servicio de AP expresado como porcentaje del Costo Unitario del NT1 del D/C del mercado de comercialización y por CU AP Bajo, Medio y Alto

MERCADO CU AP Bajo CU AP Medio CU AP Alto

CEDENAR 5,23% 9,10% 13,80%

QUINDÍO 3,70% 6,44% 9,76%

CASANARE 3,57% 6,22% 9,43%

CETSA 3,54% 6,16% 9,35%

N SANTANDER 3,46% 6,02% 9,13%

META 3,25% 5,66% 8,58%

TOLIMA 3,18% 5,54% 8,40%

CEDELCA 3,11% 5,42% 8,21%

PEREIRA 3,09% 5,37% 8,14%

CALDAS 2,93% 5,09% 7,72%

HUILA 2,89% 5,03% 7,63%

CARIBE 1,98% 3,45% 5,24%

EPM 1,97% 3,43% 5,20%

CALI 1,93% 3,35% 5,08%

SANTANDER 1,73% 3,01% 4,56%

BOYACÁ 1,59% 2,77% 4,20%

CODENSA 1,32% 2,30% 3,48%



96

Los resultados muestran consistencia entre los diferentes mercados de comercialización de los OR. Igualmente, estos resultados sugieren que referentes como el del 5% del costo del servicio domiciliario del Perú para fijar límites al costo del Servicio de AP son razonables. Desde luego, la adopción de límites en particular para los diferentes mercados de comercialización debe seguir un proceso de elaboración más detallado de acuerdo con el proceso que se propuso al inicio de este capítulo. Igualmente, parecen razonables estos porcentajes cuando se comparan con las tasas de AP fijadas por muchos municipios, tal como se expuso en el primer Capítulo de diagnóstico. Adicionalmente, se obtuvo el valor del servicio de AP equivalente como porcentaje del CU ponderado de los 4 niveles de tensión por mercado. La Tabla siguiente muestra los resultados incluyendo los obtenidos en la tabla anterior para el NT1 y el CU AP Medio.28

Costo del Servicio de AP expresado como porcentaje del Costo Unitario del NT1 del D/C del mercado de comercialización y por CU AP

Bajo, Medio y Alto

Comparación Con % sobre CU NT 1

MERCADO CU AP Bajo

CU AP Medio

CU AP Alto

MERCADO CU AP Medio

CEDENAR 5,28% 9,20% 13,94% CEDENAR 9,10%

QUINDÍO 3,77% 6,57% 9,96% QUINDÍO 6,44%

CASANARE 3,61% 6,29% 9,53% CASANARE 6,22%

28

Se precisa que en los cálculos para el promedio ponderado por niveles de tensión no se excluyó el consumo de AP puesto que no se conoce con precisión a qué nivel de tensión se puede asignar.

CEDENAR QUINDÍO CASANARE CETSA N SANT. META TOLIMA CEDELCA PEREIRA CALDAS HUILA CARIBE EPM CALI SANT. BOYACÁ CODENSA

CU AP Alto 13,80% 9,76% 9,43% 9,35% 9,13% 8,58% 8,40% 8,21% 8,14% 7,72% 7,63% 5,24% 5,20% 5,08% 4,56% 4,20% 3,48%

CU AP Medio 9,10% 6,44% 6,22% 6,16% 6,02% 5,66% 5,54% 5,42% 5,37% 5,09% 5,03% 3,45% 3,43% 3,35% 3,01% 2,77% 2,30%

CU AP Bajo 5,23% 3,70% 3,57% 3,54% 3,46% 3,25% 3,18% 3,11% 3,09% 2,93% 2,89% 1,98% 1,97% 1,93% 1,73% 1,59% 1,32%

0,00%

2,00%

4,00%

6,00%

8,00%

10,00%

12,00%

14,00%

16,00%

PORCENTAJE DE COSTO DE AP Vs COSTO SPDE N1 ($/kWh)



97

CETSA 3,60% 6,26% 9,49% CETSA 6,16%

PEREIRA 3,51% 6,11% 9,26% N SANT. 6,02%

META 3,49% 6,07% 9,21% META 5,66%

N SANT 3,45% 6,00% 9,10% TOLIMA 5,54%

TOLIMA 3,44% 5,99% 9,08% CEDELCA 5,42%

CEDELCA 3,31% 5,76% 8,73% PEREIRA 5,37%

CALDAS 3,28% 5,72% 8,67% CALDAS 5,09%

HUILA 3,21% 5,59% 8,48% HUILA 5,03%

SANT 2,25% 3,92% 5,95% CARIBE 3,45%

BOYACÁ 2,21% 3,85% 5,83% EPM 3,43%

EPM 2,22% 3,87% 5,86% CALI 3,35%

CALI 2,13% 3,71% 5,62% SANT. 3,01%

CARIBE 2,11% 3,68% 5,57% BOYACÁ 2,77%

CODENSA 1,65% 2,87% 4,35% CODENSA 2,30%

Como se puede observar, en general no se presenta una diferencia importante entre los porcentajes obtenidos del costo del Servicio de AP como porcentaje del CU del NT1 y como porcentaje del CU del servicio domiciliario ponderado por niveles de tensión.

4.2.4 Impacto sobre los Prestadores del Servicio

El prestador de Servicio de AP definido como se propone, enfrenta condiciones favorables para el desarrollo de sus funciones de manera óptima y sostenible en el largo plazo. La siguiente gráfica ilustra claramente los beneficios del esquema desde el punto de vista del Prestador del Servicio.

Mejor gestión económica,

financiera y técnica(ej: reducción de

problems de cartera con entidades

territoriales

Un solo agente interviene la red de distribución +

Sistema AP

Prestador del Servicio de AP

Concentración de la responsabilidad sobre los

diferentes elementos y cadena del servicio en una

sola persona

Se reducen los costos de transacción al concetrarse en una sola persona la prestación integral del Servicio

Pueden realizar la expansión de

manera sostenible



98

4.2.5 Impacto sobre el Esquema Institucional

El impacto sobre las instituciones es positivo por cuanto el nuevo esquema implica la reducción de los costos de transacción por auditorías, interventorías, litigios, costos de seguimiento a los diferentes contratos relacionados con el servicio a nivel municipal o distrital. Este esquema no requiere de interventorías como ocurre con el esquema actual. La SSPD podría realizar el control y seguimiento de la calidad mediante encuestas especializadas en forma similar a la realizada en el Perú por OSINERGMIN, la cual considera el Regulador que ha dado buenos resultados, sin perjuicio de los ajustes que se puedan realizar para tomar en cuenta en esquema de calidad por incentivos introducido en la resolución 097 de 2008. La siguiente gráfica ilustra el anterior planteamiento.

Se simplifica el sistema de costrol,

seguimiento y supervisión

Se reduce los costos por estas

actividades

Esquema Institucional - Autoridades

La regulación técnica y económica se deja en

cabezade las autoridades especializadas

El municipio se libera de funciones y costos relacionadas con las responsablidades actuales: definir prestadores, conseguir y aplicar recursos,

definir y cobrar tasas, hacer seguimiento de contratos, control de invetarios, etc.



99

ANEXO 1 - Desarrollo del contenido básico para un Proyecto de Ley de Alumbrado Público

Con base en las conclusiones del diagnóstico y de acuerdo con los objetivos del esquema propuesto en el Capítulo 3, fundamentado en la asignación de la responsabilidad de la prestación del Servicio de Alumbrado Público al distribuidor comercializador, en este capítulo se presenta el contenido básico del articulado del proyecto de ley que se ha considerado pertinente. La sustentación legal corresponde a la elaboración posterior que se desarrolle por parte del Asesor jurídico de los gremios Andesco y Asocodis y a la estrategia que finalmente se adopte para impulsar la adopción del esquema propuesto. Entre las alternativas a considerar es la de introducir el nuevo esquema mediante una reforma a la Ley 142 de 1994 y/o mediante una ley particular para el Servicio de AP.

1. Exposición de Motivos

El presente proyecto de ley busca crear un ordenamiento legal adecuado que asegure una prestación eficiente del Servicio de Alumbrado Público como servicio esencial indispensable para el normal desarrollo de las actividades económicas, la seguridad ciudadana y el bienestar general de la población. Por definición, el Alumbrado Público es un “bien público o colectivo”” por cuanto su uso por parte de alguien no implica una menor disponibilidad del producto para otros (no le aplica el principio de exclusividad). Un bien público una vez que se produce, el costo marginal que un usuario adicional le impone a la sociedad es igual a cero. En general, toda la población del territorio del país, de un departamento y de un municipio se beneficia en mayor o menor medida del Servicio de Alumbrado Público que se suministra en los espacios de libre circulación de estos entornos territoriales, en la medida que pueden desarrollar actividades económicas y sociales en condiciones de seguridad. Es así como una persona no solamente se beneficia de la iluminación que suministra el Alumbrado Público en frente de su casa, sino de toda aquella iluminación de su barrio y ciudad, aún de las ciudades y poblaciones vecinas que frecuenta o cuyas condiciones de bienestar y seguridad impactan de alguna manera su entorno.



100

Por esta razón, el Servicio de Alumbrado Público, definido para los propósitos de la presente ley como “la iluminación de los espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal con el objeto de facilitar el desarrollo de las actividades sociales y económicas y proporcionar seguridad a la población en general”, debe considerarse por la ley como un servicio esencial y de interés general. Diagnóstico de esquema actual Actualmente no existe en el país una política clara en materia del Servicio de Alumbrado Público que asegure su prestación eficiente y con la calidad y cobertura que este servicio demanda. Es así, como este servicio público no cuenta con una definición a nivel de Ley que precise su alcance y responsabilidades. El actual esquema de prestación del Servicio de Alumbrado Público (SAP) en cabeza de los municipios se remonta a un siglo atrás. Al presente, no había existido una evaluación como tal de la cobertura, calidad, costo y problemática. Esta responsabilidad se deriva más bien del desarrollo histórico de las responsabilidades de los municipios y de la autorización que en que la Ley 97 de 1913 se da al Municipio de Bogotá para fijar el impuesto y posteriormente la extensión de dicha autorización a todos los municipios mediante Ley 84 de 1915. De acuerdo con un estudio realizado recientemente, basado en las auditorías adelantadas por la CGR en función del control de excepción que le solicitó la Cámara de Representantes, y de información suministrada por el MME y las empresas de distribución del SIN, se obtuvieron las siguientes conclusiones del diagnóstico: Apreciación General sobre el Desempeño del Esquema Actual

Sin perjuicio de las falencias del actual esquema, sobre las cuales se concluye en los párrafos siguientes, no existe evidencia para afirmar que este Servicio de AP bajo el presente esquema se encuentre en condiciones críticas de baja calidad, cobertura y sostenibilidad.

Desde luego, la situación que se ha configurado, de ausencia de soporte legal para los tributos de AP existentes, constituye una amenazada a la sostenibilidad financiera, al menos durante el tiempo en que dicha situación se resuelva mediante nuevos mecanismos legales o los municipios ajusten sus presupuestos y base fiscal a la nueva situación.



101

Conclusiones sobre la conceptualización del Servicio de AP y la estructuración del esquema actual

El Servicio de AP es un “bien público” en cuanto una vez producido no es posible excluir a alguien de su uso, a la vez que un consumidor adicional no impide o afecta el uso por parte de otro. Para un bien público, una vez que se produce, el costo marginal que un usuario adicional le impone a la sociedad es igual a cero.

El esquema actual no cuenta con una base legal clara y sólida sobre la política de AP a nivel nacional, ni sobre la definición misma del Servicio de AP y su naturaleza, los responsables de este servicio en sus diferentes dimensiones y alcances (por ejemplo, vías en concesión), su regulación económica y técnica, su nivel de calidad y cobertura, y desde luego, su financiación.

Lo anterior indica, que independientemente del esquema bajo el cual se continúe prestando el servicio, es de la mayor conveniencia que estos vacios de política se subsanen mediante una ley. Para ello, es importante un acuerdo sobre la conceptualización del servicio de AP, su objetivo final y su alcance.

No existe una política a nivel nacional respecto a la importancia del Servicio de Alumbrado Público de tal forma que sea considerado un servicio de interés público, dado su objetivo de facilitar el normal desarrollo de las actividades económicas, la seguridad ciudadana y el bienestar social. Ello es especialmente relevante en el caso colombiano con altos índices de inseguridad. Tampoco existe una política a nivel nacional sobre el alcance y calidad del servicio de AP

Con la intención de subsanar algunas falencias del actual esquema, el Decreto 2424 de 2006 parece asimilar el servicio de AP al servicio domiciliario de energía eléctrica (la Ley 412 no incluye ni define el servicio de AP como domiciliario) en cuando considera el suministro de energía destinada al AP como una actividad del servicio de AP, le asigna al Servicio de AP el control social establecido en la Ley 142, asigna funciones de regulación económica del Servicio de AP a la CREG al amparo de la Ley 143 de 1994, e incluye como instancia de control a la SSPD.

Esta situación de incertidumbre legal introducida por el Decreto 2424, pone de relieve la importancia de contar en el futuro con una estructura legal clara y sólida para el Servicio de AP.

Caracterización del Esquema Actual

La responsabilidad de la prestación del servicio es del municipio. Cada municipio determina la fuente de financiación del servicio: presupuesto, tasa o



102

ambos. Cada municipio fija el impuesto con sus propios criterios y determina cómo lo recauda.

Cada municipio define el alcance y calidad del servicio prestado, y la estructura empresarial bajo la cual se organiza la prestación del servicio, y define el mecanismo de Interventoría o supervisión del servicio prestado.

Cada municipio determina si el costo de prestación del servicio es económicamente eficiente.


El AP representa aproximadamente el 4% de la energía total consumida en el SIN y el 4.2% calculado sobre el consumo del servicio público domiciliario.

El 40.7% de los 1.086 municipios del SIN tiene menos de 10.000 habitantes y el 70.7% tiene menos de 20.000 habitantes. En el 47% de los municipios, tanto los gastos corrientes como los de funcionamiento superan los ingresos propios, presentando alta dependencia de las transferencias de recursos del Gobierno Central.

Conclusiones sobre la sostenibilidad del Servicio de AP






103



Considerando entonces que, independientemente de su nivel de desarrollo, el municipio debe ser capaz de financiar el Servicio de AP, de encontrarse una solución para que todo ente territorial cumpla sus obligaciones, al menos la relacionada con la continuidad del suministro de energía sin lo cual el AP definitivamente no puede funcionar también en forma continua, quedaría resuelto el principal problema del esquema actual: su sostenibilidad en todos los municipios.






En municipios pequeños, en los cuales no existe una gran industria (por ejemplo, gran minería o explotaciones petroleras), el tributo fijado al comercio e



104

industria tiende a ser igual al fijado a los usuarios residenciales, ya sea en porcentaje o un valor fijo. Se observa, en muchos casos, que al comercio se asigna un valor similar al del estrato tres lo cual puede tener relación con una actividad económica comercial de mínima escala.









La poca información disponible sobre AOM por kWh muestra diferencias muy grandes entre municipios (en muchos no existe manera de determinar un costo



105

por kWh debido a que el mantenimiento es de carácter correctivo y se realiza mediante órdenes de trabajo cuando se presenta la falla).












106













En general, el esquema de organización utilizado por la gran mayoría de municipios pequeños corresponde a una estructura simplificada, lo cual puede



107

considerarse eficiente para el tamaño y escala de estos entes territoriales. Sus costos de transacción son mínimos.



Si se tiene en cuenta el considerable número de municipios del país, generalizar el control fiscal por parte de un organismo centralizado como es la CGR es una alternativa de control ineficiente. Las auditorías realizadas no guarda proporción con el número de municipios que tiene el país y los requerimientos de supervisión de la prestación de este servicio de AP.







Nuevo Esquema propuesto para el Servicio de Alumbrado Público Se propone que el Estado adopte mediante Ley una política nacional de AP consistente en reconocer este servicio como esencial y de Interés general por sus



108

implicaciones benéficas sobre la seguridad ciudadana, el bienestar de la población y el normal desarrollo de las actividades económicas.. Este reconocimiento, conlleva la adopción de políticas en materia de cobertura, calidad y unos principios bajo los cuales se debe prestar el servicio. Estos principios son los siguientes:



Sostenibilidad financiera.- El Servicio de AP debe contar con fuentes estables de recursos para cubrir sus costos de inversión y funcionamiento.

Eficiencia.- El Servicio de AP debe responder a criterios de eficiencia económica y técnica establecidos por la autoridad competente.

Sostenibilidad ambiental.- El SAP debe cumplir con las normas ambientales.

Bien común.- El Servicio de AP es un bien común del cual se beneficia en mayor o menor medida, toda la población que reside o desarrolla actividades económicas en el territorio nacional.

Flexibilidad.- El Servicio de AP debe facilitar la atención de necesidades especiales de las diferentes localidades y regiones.

El nuevo esquema que se propone adoptar mediante la nueva ley busca solucionar los problemas identificados del esquema actual bajo responsabilidad del municipio. La alternativa recomendada está fundamentada en la definición del Servicio de AP como servicio complementario del servicio de energía y la asignación de la responsabilidad en cabeza de las empresas distribuidoras por cuanto permite cumplir los principios que se proponen para la política de AP de la siguiente manera:

Eficiencia.-

o Económica.- Asegura que el Servicio de AP se preste bajo costos eficientes.

o Dimensionamiento del Servicio de AP.- Facilita el logro de un dimensionamiento eficiente, su verificación y control.



109

o Uso Racional de Energía.- Facilita la implantación de políticas de URE, su verificación y control.

o Costos de Transacción.- Los costos de transacción originados en las múltiples contrataciones y agentes participantes del actual esquema se reducen en forma significativa.

Sostenibilidad ambiental.- Se facilita y asegura el manejo ambiental de los elementos fuera de uso de acuerdo con las normas, su verificación y control.

Sostenibilidad financiera.-

o Recursos suficientes.- Asegura fuentes estables de recursos para cubrir sus costos de inversión y funcionamiento. La actual problemática de un gran número de municipios con deudas por suministro de energía se elimina.

o Cumplimiento.- La alternativa asegura el cumplimiento oportuno y estable de los compromisos de pago de los servicios prestados mediante el recaudo de la tarifa cobrada a los usuarios de Alumbrado Público..

Flexibilidad.- La alternativa propuesta permitir la atención de necesidades especiales de las diferentes localidades y regiones con recursos de su presupuesto.

Universalización del servicio de AP.- La alternativa facilita el logro de la meta de cobertura que se proponga la política fijada a nivel nacional.

Justificación de la asignación de la responsabilidad del servicio de AP en cabeza de las empresas distribuidoras El Servicio de AP presenta economías de escala y de alcance al ser prestado conjuntamente con el domiciliario de energía puesto que comparten iguales y/o similares actividades de administración, operación y mantenimiento de infraestructura de distribución, se pueden obtener economías en la adquisición de elementos por mayor volumen en compras, menores costos por mejor aprovechamiento de instalaciones y equipos de apoyo como bodegas para inventarios, grúas y equipo de transporte, facturación y recaudo.. De otro lado, se cuenta con una institucionalidad sólida en lo relacionado con la regulación técnica (MME), económica (CREG) y de control y supervisión (SSPD) lo cual permite un ejercicio de los roles del Estado en forma más eficiente. Con relación a la considerable conexidad entre el servicio domiciliario de energía y el de AP, es pertinente transcribir los siguientes apartes de la Sentencia C-035/03 de la Corte Constitucional en los cuales se refiere a este aspecto:



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“Si bien el alumbrado público no es de carácter domiciliario, la Corte encuentra que la conexidad que lo liga al servicio público domiciliario de energía eléctrica es evidente, toda vez que las actividades complementarias de éste son inescindibles de aquél, de suerte tal que varía simplemente la destinación de la energía. En efecto, mientras que en el servicio público de energía eléctrica ésta llega al domicilio, en el alumbrado público tiene como destino final las vías y espacios públicos del municipio. Sin embargo, para que ambos efectos se produzcan no sólo son igualmente necesarias sino que se ejecutan y comparten las mismas actividades de generación, transmisión, interconexión y distribución de energía. En este sentido es de observar cómo, en la venta de energía que hace la empresa distribuidora o comercializadora al municipio, a fin de prestar el servicio de alumbrado público, está implícita la actividad complementaria de distribución y comercialización de energía eléctrica. De este modo, es claro que el alumbrado público constituye un servicio consubstancial al servicio público domiciliario de energía eléctrica, convirtiéndose así en especie de este último…”

Siendo deber del Estado propiciar le eficiencia en la prestación del los servicios públicos en beneficio de la reducción de costos para a sociedad y propender por un esquema que le permita al Servicio de AP facilitar el desarrollo normal de las actividades económicas y sociales, la seguridad ciudadana y el bienestar general, se considera que la adopción de la ley propuesta contribuye a ello.

2. Contenido básico del articulado del Proyecto de Ley

2.1. Del Servicio de Alumbrado Público

Para los efectos de la correcta aplicación del inciso primero del artículo 56 de la Constitución Política de Colombia el Servicio de Alumbrado Público se considerará un servicio público esencial. El Servicio de Alumbrado Público tiene como objetivo facilitar el desarrollo de las actividades sociales y económicas y proporcionar seguridad a la población en general. Todos los habitantes del territorio nacional son beneficiarios del Servicio de Alumbrado Público.

2.2. Definiciones

Servicio de Alumbrado Público: Es la iluminación de los espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal con el objeto de facilitar el desarrollo de las actividades sociales y económicas y proporcionar seguridad a la población en general. El servicio de AP es una actividad complementaria del servicio de energía eléctrica.



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Espacios de Libre Circulación.- Son aquellos por donde circulan las personas y/o vehículos sin tener que pagar una tarifa o cargo por el acceso. Sistema de Alumbrado Público: Comprende el conjunto de luminarias, redes, transformadores de uso exclusivo y en general, todos los equipos necesarios para la prestación del servicio de alumbrado público, que no formen parte del sistema de distribución del servicio público domiciliario de energía eléctrica. Prestador del Servicio de Alumbrado Público.- Es la empresa distribuidora comercializadora del servicio público de energía eléctrica en su Área de Influencia en el Sistema Interconectado Nacional SIN. Esta empresa distribuidora comercializadora es el mismo Operador de Red (OR). Área de influencia del Prestador del Servicio de AP.- Son las áreas donde se localizan los Usuarios Regulados y No Regulados conectados al Sistema de Transmisión Regional y/o Distribución Local del Operador de Red (OR), y los conectados al STN del área de influencia del respectivo OR. Usuario del Servicio de AP.- Son beneficiaros del Servicio de AP todas las personas naturales y jurídicas que se encuentran en el área de influencia del Sistema Interconectado Nacional. Para efectos de la Ley que reglamente el Servicio de AP, se considerará usuario del Servicio de AP a todo suscriptor del servicio domiciliario de energía eléctrica, los autogeneradores y cogeneradores que cuenten con respaldo del SIN.

2.3. Principios Generales

El servicio de Alumbrado Público debe cumplir con los siguientes principios:



Sostenibilidad financiera.- El Servicio de AP debe contar con recursos para cubrir sus costos de inversión y funcionamiento eficientes.

Eficiencia.- El Servicio de AP debe responder a criterios de eficiencia económica y técnica establecidos por las autoridades definidas en la presente Ley.

Sostenibilidad ambiental.- El Servicio de AP debe cumplir con las normas ambientales.



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Flexibilidad.- La reglamentación del Servicio de AP debe facilitar la atención de necesidades especiales de las diferentes localidades y regiones con su propio presupuesto.

2.4. Prestador del Servicio de Alumbrado Público

Alcance de la Responsabilidad de la Prestación del Servicio de AP.- El Distribuidor/Comercializador (D/C) es el responsable de la prestación integral del Servicio de Alumbrado Público, el cual incluye las actividades de suministro de energía al Sistema de AP, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público. Responsabilidad de la Facturación y Recaudo por el Servicio de AP.- La facturación y recaudo por el servicio de AP en el mercado de comercialización de un OR será responsabilidad de todos los comercializadores que presten el servicio público domiciliario de energía eléctrica en el respectivo mercado. El D/C facturará a los autogeneradores y cogeneradores el servicio con base en la energía de referencia calculada a estos, y facturará a los demás comercializadores dentro de su mercado de comercialización, el valor por el Servicio de AP que debe ser pagado por los usuarios de éstos. En este sentido, la responsabilidad por el recaudo de la cartera de Servicio de AP ante el D/C es de cada comercializador. Alcance Técnico del Servicio de AP.- El D/C prestará el Servicio de AP de acuerdo con las normas técnicas definidas por el MME las cuales tendrán en cuenta criterios de eficiencia económica, transparencia, sostenibilidad ambiental, uso racional de energía y los objetivos del Servicio de AP acorde con las características propias de los tipos de asentamientos poblacionales que tiene el país. Estas normas deben fijar un referente básico de prestación del servicio de obligatorio cumplimiento por parte del Prestador del Servicio. Servicio de Atención al Usuario de AP.- El Prestador del Servicio de AP debe incorporar en la Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos (PQR) de que trata el artículo 153 de la Ley 142 de 1994, la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que presenten los Usuarios del Servicio de AP en relación con este servicio. La Oficina de PQR debe llevar una detallada relación de las peticiones y recursos presentados y del trámite y las respuestas que dieron relacionadas con el Servicio de AP. Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición. Contabilidad del Servicio de AP.- Los Prestadores del Servicio de AP deben levar contabilidad separada para los costos respectivos de acuerdo con la reglamentación que para el efecto determine la CREG.



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2.5. De los costos y la financiación del Servicio de Alumbrado Público

Determinación del Costo del Servicio de AP.- El Costo Total del Servicio de AP CTAP se calculará de acuerdo con la metodología que determine la CREG. Este costo es el resultado de agregar el costo de la energía suministrada al Sistema de AP en el punto de entrega, más el costo que remunera la inversión del sistema de AP, más el costo de AOM del Sistema de AP y el costo de atención a los Usuarios del Servicio de AP. Tarifa por el Servicio de AP.- El costo de la prestación del Servicio de AP será cubierto por todos los Usuarios del Servicio de AP, esto es, todos los suscriptores del servicio domiciliario de energía, independientemente del nivel de tensión al cual se encuentren conectados, incluyendo el consumo de las empresas con autogeneración y/o cogeneración de acuerdo con la reglamentación que expida la CREG. Definición de Política Tarifaria del Servicio de AP.- El MME fijará los límites del costo del servicio de AP como porcentaje del costo total del servicio domiciliario con base en el cual se calcules los cargos de AP Integralidad de la Factura por el SPD de Energía y el de AP.- El valor total a cobrar a los suscriptores de energía eléctrica por ambos servicios es indivisible y debe ser cancelado por el suscriptor en su totalidad.

2.6. De la Regulación del Servicio de Alumbrado Público

Regulación Económica.- Corresponde a la CREG, regular los aspectos económicos de la prestación del servicio de alumbrado público de acuerdo con los siguientes criterios:

Costos eficientes de inversión y AOM del Sistema de AP.- La metodología para la determinación de los costos eficientes a ser reconocidos por reposición, modernización, expansión y AOM será definida por la CREG para cada período regulatorio de revisión de los cargos de distribución del SPD. Para el efecto, la CREG tomará en cuenta las eficiencias que se puedan obtener por economías de escala y de alcance originadas en la prestación del Servicio de AP a nivel de mercado de comercialización y en forma conjunta con el SPD de energía.

Metodología para determinar la remuneración por el Servicio de AP.- Consiste la metodología para determinar el ingreso para remunerar el Servicio de AP y la tarifa para recuperar los costos incurridos.



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La CREG fijará la metodología para definir las tarifas o cargos fijos por el Servicio de AP y la forma de su incorporación en las facturas del servicio domiciliario para su recaudo.

Regulación Técnica, de Calidad y de Cobertura.- Corresponde al MME reglamentar los requerimientos de iluminación de los espacios de libre acceso buscando el equilibrio entre los objetivos que se buscan con la prestación del Servicio de AP (facilitar el desarrollo de las actividades sociales y económicas y proporcionar seguridad a la población) y las condiciones en que se desarrollan las actividades económicas de los diferentes asentamientos poblacionales. Uso Racional de Energía.- El MME podrá adoptar políticas de AP encaminadas al uso racional de energía para lo cual podrá establecer un plan para su implantación. Los costos en que se incurra para la implantación del Plan deben ser reconocidos de acuerdo con la metodología de remuneración que fije la CREG.

2.7. De la Supervisión y Control del Servicio de Alumbrado Público

Control, Inspección y Vigilancia.- Corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ejercer el control y vigilancia del Servicio de AP.

2.8. Competencia de los municipios respecto al Servicio de Alumbrado Público

Asegurar que se preste en el municipio el Servicio de AP de manera eficiente por parte del Prestador del Servicio autorizado por la Ley.

Asegurar en los términos de esta ley, la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de la entidad o entidades que prestan el Servicio de AP.

Determinar los requerimientos de Alumbrado Público adicionales a los fijados por norma técnica del MME que el municipio esté dispuesto a contratar con el Prestador del Servicio y a financiar con recursos del presupuesto municipal.

Apoyar al Prestador del Servicio para el normal desarrollo de sus actividades..

Las demás que les asigne la ley.

2.9. De la Transición

Propiedad de activos de los sistemas de AP.- La infraestructura eléctrica que a la fecha de la expedición de la presente Ley pertenezca al municipio deberá ser



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transferida a título de venta al Prestador del Servicio. El municipio y el Prestador del Servicio podrán acordar libremente el valor de de la transacción y la forma de pago o, en su defecto, de acuerdo con avalúo técnico realizado según las reglas que para el efecto establezca la CREG. Dicho avalúo deberá tomar en cuenta el estado de la infraestructura y las exigencias de modernización fijadas por el MME. Los municipios podrán aportar sus activos en los términos establecidos por el artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994. De los contratos actualmente vigentes.- Este punto debe quedar de acuerdo con el esquema de transición que se visualice como el más apropiado.. Una alternativa es que el municipio con una concesión se sustraiga del área de influencia del Prestador del Servicio mientras finaliza el contrato. Para el efecto, la ley permitiría en forma transitoria la existencia del tributo de AP en el municipio. De todas formas, los contratos que tengan los municipios relacionados con el Servicio de AP no podrán renovarse. Cada municipio deberá informar al Prestador del Servicio la fecha de culminación de dichos contratos con el fin de que se elabore un plan de transición. Se deben fijar fechas límites para el inicio del nuevo esquema.



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Anexo 2 - Revisión de Jurisprudencia La jurisprudencia sobre el servicio de AP se ha centrado en el ámbito de la financiación, más particularmente, en la problemática del impuesto de AP en cuanto a la facultad de los Concejos Municipales para fijar dicho tributo. Se han producido unos pocos fallos por parte del Consejo de Estado relacionados con la facturación del AP dentro de la factura de energía eléctrica y la Acción Popular29 sobre el valor de las compras de energía en bloque para AP. Sobre la compra en bloque por parte de EMSA fue confirmada la decisión del Tribunal de lo Contencioso Administrativo que denegó las pretensiones de la demanda. También existe Fallo del Consejo de Estado sobre la Acción Popular instaurada contra el Convenio de AP entre Codensa y el Distrito de Bogotá por el no cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley y oneroso.30 Hasta 2008 no se había puesto en tela de juicio por parte de los tribunales la legalidad de los impuestos de AP fijados por los Concejos municipales. Sin embargo, a partir del Fallo del CE 16850 de 2008, se consideró que el literal d) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913. al carecer de los requerimientos previstos en la Constitución Política (art. 338), ha perdido aplicabilidad y no puede desarrollarse porque conllevaría la violación de los principios generales del derecho tributario, dado que no sería la ley la que crearía el Tributo, sino cada Acuerdo municipal ejerciendo una autonomía fiscal que no está prevista, pues las potestades impositivas de los concejos están limitadas por la Constitución y la Ley. En consecuencia, el Consejo de Estado declaró la nulidad del Acuerdo N° 032 de diciembre 29 de 2004, expedido por el Concejo Municipal de Calima El Darién (Valle del Cauca), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, dejando en riesgo de nulidad todos los demás acuerdos municipales sobre tributos de AP. A continuación se relacionan los diferentes fallos relacionados con el Servicio de AP de acuerdo con el órgano judicial emisor. Corte Constitucional CC

29 13/05/2004 Radicación número: 5001-23-31-000-2003-00020-01 AP – 0020 Acción Popular. “Según los hechos narrados solicito se condene al señor Olegario Mancera Céspedes Alcalde Municipal de Acacías, a devolver lo pagado en exceso a la Electrificadora del Meta por la compra de bloque de energía para el alumbrado público con destino al tesoro Municipal del Municipio.” 30 15/08/2007 Radicación número: AP-25000-23-26-000-2003-00689-01 Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ Y OTROS. ACCIÓN POPULAR. Confirma sentencia apelada en tanto denegó las pretensiones formuladas. improcedencia de la acción por debatirse hechos anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998 que regula las acciones populares



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La CC ha declarado exequible el literal d) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913 respecto a la competencia del Concejo Municipal de Bogotá para crear libremente el impuesto de AP.

Sentencia Fecha Demanda de Inconstitucionalidad

Sentencia

C-504/02 03/07/2002 literales d) e i) del artículo 1 de la ley 97 de 1913

Exequible

C-035/03 30/01/2003 Parcialmente el artículo 18 parcial de la Ley 689 de 2001 que modifica parcialmente la Ley 142

de 199431

Exequible: "Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público"

C-1055/04 26/10/2004 artículo 1, literal d, de la Ley 97 de

191332

Estarse a lo dicho en la sentencia C-504 de 2002, que declaró exequible el literal d.

c-736/08 Art. 29 Ley 1150/07. Elementos que se deben cumplir en los contratos estatales de AP

Exequible

Consejo de Estado Los fallos del Consejo de Estado se refieren a cuatro ámbitos del tributo del AP: la ilegalidad del tributo de AP como tal, la imposición de tributos a empresas petroleras en relación con la eventual violación del Código de Petróleos, la presunta ilegalidad del cobro del AP en la factura del servicio de energía y el cobro de facturas vencidas por servicio de AP al municipio.

Fallos del CE relacionados con la legalidad del tributo

Sentencia Fecha Demanda Fallo

AP2015679/07 28/06/2007 Apelación contra sentencia del Ttribunal de Arauca. Demandaba

Confirma sentencia (no se encuentra derogado – pero no se pronuncia sobre los otros planteamientos

31

Artículo 18. Modificase el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así: "Artículo 130. Partes del contrato. Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario. El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos. Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial." Parágrafo. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma." 32

Artículo 1º. El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: a) (…) d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público. e) (…)



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nulidad impuesto de AP puesto que no hay ley que lo autorice (considera que Ley 197 de 1913 fue derogada)

relacionados con los elementos del impuesto por no haber sido expuestos como cargos en la demanda).

AP 16170 17/07/2008 Saravena - Enelar demanda hecho generador “la comercialización”

No afecta la vigencia del impuesto

AP 16850 04/09/2008 Calima – El Darién. – Nulidad del Acuerdo

Nulo. La Corte declaró exequibles literal d) artículo 1 Ley 97/13 “sin referirse de manera expresa al “impuesto sobre el servicio de alumbrado público”, por lo demás, lo cierto es que para efectos de su aplicación, el tributo en la forma como se plasmó hace más de un siglo, carece de identidad.” “Se reitera el criterio de la Sala, en el cual se señaló que existe una indeterminación de los elementos del impuesto de alumbrado público que no es superable, aun siguiendo las reglas de interpretación admisibles en el derecho.”

CE 16243 08 11/12/2008 RAP Acción de Nulidad Acuerdo Concejo Zipaquirá.

Nulo. “De manera que el literal d) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913 al carecer de los requerimientos previstos en la Constitución Política (art. 338) ha perdido aplicabilidad y no puede desarrollarse porque conllevaría la violación de los principios generales del derecho fiscal, dado que no sería la ley la que crearía el tributo, sino cada Acuerdo municipal, con una autonomía fiscal que desbordaría las potestades impositivas previstas en la Constitución.

15743-06 02/03/2006 Coveñas- ECP pide nulidad acuerdo de rentas referente al AP

… los artículos acusados deben ser objeto de suspensión provisional por instaurar el cobro de un tributo sobre el alumbrado público, impuesto que no tiene los elementos estructurales que exige la Carta Política en el artículo 338, en este caso en cuanto hace referencia a la materia del impuesto de alumbrado a las empresas transportadoras de petróleo.

15344 11/09/2006 Nulidad. Puerto Nare. parte que dispuso que los Grandes Contribuyentes paguen un monto mensual de un millón de pesos

Nula la parte demandada. “El monto del gravamen fijado para los grandes contribuyentes que tiene el texto demandado, para la Sala resulta inequitativo y desproporcionado frente



119

a los demás obligados, no tiene en la norma relación alguna con la prestación del servicio, ni con su expansión y mantenimiento, por lo que el concejo terminó estableciendo un nuevo tributo destino del impuesto sobre el servicio de alumbrado público y en consecuencia excedió sus potestades impositivas, vulnerando los artículos 338 y 363 de la Constitución Política y el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913.”

Fallos del CE relacionados con la infracción al Código de Petróleos


CE17232/08 16/12/2008 ECP Demanda nulidad Acuerdos 11/03 y 005/04 Concejo Zona Bananera

Niega nulidad o suspensión (no se trata de grabar a empresas de hidrocarburos)

Rad.:41001 23310002 007001151

24/04/2008 Neiva. Hocol. Infringe Código de Petróleos. Recursos de apelación de Neiva.

Niega la suspensión provisional. No cumple todos los requisitos del Contencioso Administrativo.

Exp. 2007-00172

27/03/2008 Puerto Boyacá. ECP. Nulidad Acuerdo y suspensión provisional. Vulnera Código de Petróleos.

Confirma la denegación de la suspensión provisional (requiere estudio del Tribunal – no se colige violación evidente).

Rad. 13001 2331 000 2006 01214 01

01/11/2007 Cartagena. ECP. Quebrantamiento del Código de Petróleos. Recurso de apelación por negativa del Tribunal a la suspensión provisional.

Confirma la negación de suspensión pues la argumentación de la solicitud de no es suficiente (no es evidente la infracción de la norma).

16187-07 22/02/2007 Neiva. Suspensión acuerdo

Observa la Sala que de la confrontación del numeral 4.3 y del Parágrafo 3º del artículo 4º del Acuerdo acusado con las normas superiores invocadas, surge prima facie el quebrantamiento aducido, porque, es evidente que de conformidad con los artículos 16 del Decreto 1056 de 1953, 1º del Decreto Reglamentario 850 de 1965 y 27 de la Ley 141 de 1994, tanto la exploración como la explotación de petróleo quedan, en principio, exentas de toda clase de impuestos departamentales y municipales, sin que las entidades territoriales puedan establecer ningún tipo de gravamen a dichas actividades, como lo preceptúa la normatividad acusada.



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Fallos del CE relacionados con el cobro del tributo en la factura de energía


Radicado 17001-23-31-000-2004-00237-01

16/02/2006 Cobro y recaudo de AP por parte de la CHEC

Suspéndese el cobro del impuesto AP en la facturación del servicio de energía eléctrica a los habitantes del municipio de Salamina y el Corregimiento de San Felix - Caldas.

02-01319 20/05/2002 Personero contra Electrificadora del Chocó. Entre varios, cobro del AP en la misma factura.

Considera la Sala que la entidad no ha incumplido las normas citadas, al exigir el pago del servicio de energía para aceptar el pago de aseo y alumbrado público

Fallos del CE relacionados con el cobro del servicio al Municipio


26947-04 16/09/2004 Ciudad Bolívar. EADE cobra servicio AP 1994 a 1997

Se remite al Juez del Circuito (es competente la justicia ordinaria)



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Anexo 3 – Listado de Informes de Auditoría de la CGR

ITEM MUNICIPIO FECHA AUDITORÍA PERÍODO AUDITORÍA

1 ARAUCA Ago-04 VIGENCIA ENERO 2003 - MARZO de 2004

2 ARMENIA Feb-04 VIGENCIA 2002 - 2003

3 ARMENIA Abr-08 VIGENCIA 2006 - 2007

4 BARRANCABERMEJA May-06 VIGENCIA HASTA 2005

5 BARRANCABERMEJA Jun-08 VIGENCIA 2007

6 BARRANQUILLA Dic-05 VIGENCIA 2003, 2004 - 2005

7 BARRANQUILLA Ago-06 VIGENCIA 2006

8 BARRANQUILLA Dic-08 VIGENCIA 2006-2007

9 BELLO Feb-05 VIGENCIA 1999-AGOSTO 2004

10 BELLO Dic-07 VIGENCIA 2006 - 2007

11 BOGOTÁ Jun-04 VIGENCIA 2002 -2003

12 BUCARAMANGA Oct-03 VIGENCIA 2001-2003

13 BUCARAMANGA Dic-07 VIGENCIA ENERO A JUNIO DE 2007

14 BUGA Mar-05 VIGENCIA 1997 - 2004

15 CARTAGENA Feb-04 VIGENCIA 1999 A SEPT 2003

16 CARTAGO Jul-08 VIGENCIA 2007

17 CAUCASIA Feb-06 VIGENCIA 1999 - JUNIO 2005

18 CERETÉ May-04 VIGENCIA 1998 - 2003

19 CHINCHINÁ Abr-08 VIGENCIA 2007

20 COPACABANA Nov-04 VIGENCIA 2003-2004

21 CUCUTA Dic-07 VIGENCIA 2006

22 DOSQUEBRADAS Oct-07 VIGENCIA 2007

23 DUITAMA Jun-08 VIGENCIA 2006 - 2007

24 FLORENCIA Feb-04 VIGENCIA 1999 - 2003

25 FLORIDABLANCA Dic-07 VIGENCIA 2006 - 2007

26 FUNDACIÓN Mar-05 VIGENCIA 1999 - 2003

27 GIRARDOT Dic-08 VIGENCIA 2007

28 IBAGUÉ Feb-04 VIGENCIA 2002 - PRIMER SEM 2003

29 LA DORADA Oct-08 VIGENCIA 2007

30 LOS PATIOS Dic-08 VIGENCIA 2006 - 2007

31 MANIZALES Jun-04 VIGENCIA 2003

32 MANIZALES Ene-07 VIGENCIA 2005 PRIMER SEM 2006

33 MEDELLÍN Feb-04 VIGENCIA 1999 - 2003

34 MONTELÍBANO May-04 VIGENCIA 2002 - 2003

35 MONTENEGRO Dic-04 VIGENCIA 2002 - 2004

36 MONTERÍA Feb-03 VIGENCIA 1997 - 2003

37 NEIVA Abr-04 VIGENCIA 30 AGOSTO1997 - SEPT 2003

38 PALMIRA Feb-03 VIGENCIA 1997 - 2003

39 PASTO Abr-04 VIGENCIA 2002 - 2003

40 PASTO Oct-08 VIGENCIA 2006 - 2007

41 PEREIRA Feb-04 2001 - PRIM SEMESTRE 2003

42 POPAYÁN Feb-04 VIGENCIA 1999 - 2003

43 QUIBDÓ Dic-06 VIGENCIA 2005 - 2006

44 SABANA LARGA Dic-06 VIGENCIA 2005 - 2006

45 SANTA MARTA May-04 VIGENCIA 1997 - 2003

46 SANTA MARTA Sep-06 VIGENCIA 2007

47 SOACHA Dic-04 VIGENCIA 1999 - 2004



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48 SOGAMOSO May-04 VIGENCIA 2000 - 2003

49 SOLEDAD Feb-04 VIGENCIA 2001 - 2002

50 TUBARÁ Nov-04 VIGENCIA 2002 - 2004

51 TULUÁ Nov-08 VIGENCIA 1997 - 2007

52 TUQUERRES Nov-04 VIGENCIA 2001 - AGOSTO 2004

53 TURBACO May-04 VIGENCIA 1999 - 2003

54 TURMEQUÉ Feb-04 VIGENCIA 1997 - 2003

55 VALLEDUPAR Feb-04 VIGENCIA 1998 - 2003

56 VILLAVICENCIO Nov-08 VIGENCIA 2006 - 2007

57 YOPAL Jun-04 VIGENCIA 2000 - 2003

58 YUMBO Jul-04 VIGENCIA 2001 - 2003

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Estudio sobre alumbrado público ASOCODIS Y ANDESCO