Erga Omnes No. 4

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2 DIRECTORIO

REVISTA JURÍDICA DE LASINDICATURA MUNICIPAL DE CHACAO

Leopoldo López MendozaLeopoldo López MendozaLeopoldo López MendozaLeopoldo López MendozaLeopoldo López MendozaAlcalde del Municipio Chacao

José Antonio Maes AponteJosé Antonio Maes AponteJosé Antonio Maes AponteJosé Antonio Maes AponteJosé Antonio Maes AponteSíndico Procurador Municipal

Zulmaire GonzálezZulmaire GonzálezZulmaire GonzálezZulmaire GonzálezZulmaire González CegarraCegarraCegarraCegarraCegarraDirectora de la Oficina

del Síndico Procurador Municipal

Ana María Ruggeri CovaAna María Ruggeri CovaAna María Ruggeri CovaAna María Ruggeri CovaAna María Ruggeri CovaDirectora de Asuntos Constitucionales,

Administrativos y Urbanísticos

María Meide Rodríguez Da SilvaMaría Meide Rodríguez Da SilvaMaría Meide Rodríguez Da SilvaMaría Meide Rodríguez Da SilvaMaría Meide Rodríguez Da SilvaDirectora de Asuntos Tributarios

Ana Leonor AcostaAna Leonor AcostaAna Leonor AcostaAna Leonor AcostaAna Leonor AcostaDirectora de Asuntos Corporativos

CONSEJOCONSULTIVO

Ana María Ruggeri CovaAna María Ruggeri CovaAna María Ruggeri CovaAna María Ruggeri CovaAna María Ruggeri CovaDirectora de Asuntos Constitucionales,


Antonio Canova GonzálezAntonio Canova GonzálezAntonio Canova GonzálezAntonio Canova GonzálezAntonio Canova GonzálezProfesor de pregrado y postgrado en la

Universidad Católica Andrés Bello

Gustavo Urdaneta TroconisGustavo Urdaneta TroconisGustavo Urdaneta TroconisGustavo Urdaneta TroconisGustavo Urdaneta TroconisProfesor de pregrado y postgrado

en la Universidad Central de Venezuelay en la Universidad Católica Andrés Bello

Enrique Sánchez FalcónEnrique Sánchez FalcónEnrique Sánchez FalcónEnrique Sánchez FalcónEnrique Sánchez FalcónProfesor de pregrado en la Universidad

Central de Venezuela

Carlos Ayala CoraoCarlos Ayala CoraoCarlos Ayala CoraoCarlos Ayala CoraoCarlos Ayala CoraoProfesor de pregrado en la Universidad

Católica Andrés Bello

David IoliDavid IoliDavid IoliDavid IoliDavid IoliAbogado - Secretario de Redacción

ERGA OMNESREVISTA DE LA SINDICATURA MUNICIPAL DE CHACAO

© Reservados todos los Derechos de Autor conforme a la LeyDepósito Legal: pp200702DC2513Portada: Cristina Zappi UyáE-mail: [email protected]ón: Tipografía PrincipiosTelfs.: (058-0212) 860.73.05 (fax)E-mail: [email protected] in VenezuelaEdición venezolana

El Municipio Chacao no se haceresponsable ni solidario de las opi-niones o criterios manifestados porlos autores en sus artículos.

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Nº 4 – Enero - Junio – 2008

CONTENIDO:

PRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

DOCTRINA ADMINISTRATIVA

I. Doctrina Administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. Acciones ejercidas por la Sindicatura Municipal de Chacao .

ESTUDIOS

JUANCARLOS VARGAS ÁLVAREZ. Análisis del artículo 4 de la Ley deContrataciones Públicas Conforme al Derecho Internacional . . . . . . .

ALFREDO N. ORLANDO G. Consideraciones sobre el origen de los Decretos-Leyes y justificación de las Leyes Habilitantes previstas en la Constituciónde la República Bolivariana de Venezuela de 1999 . . . . . . . . . . . . . .

DIEGO MOYA-OCAMPOS PANZERA. Comentarios relativos a la procedenciade las cláusulas de arbitraje en los contratos de interés público nacionalen particular: las concesiones mineras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ANDRÉS PUPPIO GONZÁLEZ. El paradigma de la responsabilidad del EstadoLegislador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ÍNDICE LEGISLATIVO

RECOPILACIÓN EFECTUADA POR LA UNIDAD LEGISLATIVA DE LA SINDICATU-RA MUNICIPAL. Ordenanzas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

EQUIPO DE LA SINDICATURA MUNICIPAL DE CHACAO . . . .

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5PRÓLOGO

Es siempre aleccionador poder observar cómo, por más difícilesque sean las circunstancias, las personas, individualmente o en gru-po, logran concretar sus proyectos, esto supone, por un lado, unaconvicción plena en la labor emprendida y por el otro, una actitudresuelta y decidida en enfrentar las adversidades y superarlas, en llevara cabo y culminar lo que tanto se desea.

Esto, que ya es complicadísimo cuando se trata de uno mismo,es aún más difícil si nos referimos a un colectivo, entre quienes elcompromiso se reparte y las responsabilidades se difuminan.

Hago este comentario porque la Sindicatura Municipal deChacao, con José Antonio Maes Aponte a la cabeza, pero en unesfuerzo conjunto de todos sus abogados y empleados, han persistidoen su empeño de publicar periódicamente esta Revista Jurídica «ErgaOmnes», para todos.

Esta publicación, que ya arriba a su cuarto número, constituyeuna verdadera lección de la cual debemos aprender los venezolanos.De modo que no puedo empezar estas líneas sin extender a todos losinvolucrados mi reconocimiento y mis más sinceras felicitaciones.

No voy a insistir en lo difícil que es tener éxito en un proyectocomo éste, ya de por sí complicado, aún más por el momento polí-tico que atraviesa el país, y en el cual el Municipio Chacao ha estadosiempre en el «ojo del huracán».

No es una institución científica o asociación de juristas la quecrea este espacio para la discusión del Derecho Público en el país,sino que ha sido una propuesta del propio órgano del Municipio, enconcreto, el que toma las decisiones más importantes en el ámbitojurídico y el que ejerce su representación, incluso en juicio.

Esta Revista ha hecho públicas las opiniones jurídicas de laSindicatura Municipal, por más sensibles y delicados que puedan ser

Erga Omnes Nº 4, 2008

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los temas tratados. Se han expresado, sin intereses mezquinos, lasdiferentes posturas jurídicas del Municipio. Denota ello, pues, unapolítica de «puertas abiertas», a la que están obligados todos los ór-ganos y entes públicos, reflejo de la confianza en lo que se hace, elprofesionalismo y la humildad para discutir seriamente sobre losdiferentes temas jurídicos municipales.

Al margen de la posibilidad que esta Revista ha otorgado aabogados y estudiantes para publicar sus trabajos monográficos sobreel Derecho Público y traer los últimos datos sobre criterios jurídicosde la Sindicatura y la actividad legislativa municipal, el compromisocon la transparencia es el mensaje más importante y digno de aplaudirde este esfuerzo que con tesón hace la Sindicatura Municipal de Chacao.

En el número actual, en una primera parte, se incluye, justa-mente, la doctrina administrativa de la Sindicatura sobre diversostemas de interés municipal, directa e indirectamente. Luego, presen-tan un grupo de trabajos jurídicos realizados por valiosos y jóvenesestudiosos del Derecho Público en Venezuela, que seguramente ten-drán mucho que aportar en la (re)construcción de esta ciencia jurí-dica en el país, durante los próximos años.

Seguidamente, se incorpora a este número de la Revista unainformación que estimo crucial en estos momentos, referente a losjuicios que el Municipio Chacao ha debido iniciar contra diferentesactos de órganos públicos que han violado sus derechos o menosca-bado sus competencias constitucionalmente asignadas, lo que permi-te al lector tener una idea de las condiciones en que se vienetrabajando en Chacao y del compromiso con la defensa del Muni-cipio y de sus habitantes (y en general, del orden constitucional vi-gente) que han asumido día a día quienes dirigen y laboran en esteAyuntamiento.

Por último, se actualiza el índice legislativo del Municipio, con lainformación de las ordenanzas dictadas durante este último período.

Es un placer presentar este nuevo número de «Erga Omnes», yespero que su contenido sea de agrado y utilidad para el lector.

ANTONIO CANOVA GONZÁLEZ

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I. DOCTRINA ADMINISTRATIVA

1. La definición de luncherías de conformidad con la Ordenanzade Zonificación de Sucre vigente en jurisdicción de Chacao. 2.Posibilidad de denunciar ante los órganos competentes a aquellaspersonas que desacaten los actos administrativos emanados de losórganos de la administración. 3. Ejecución de los actos adminis-trativos emanados de la administración municipal. 4. La pruebadocumental y su eficacia probatoria. 5. La prueba: pertinencia eidoneidad de los medios probatorios. 6. Omisión de la notifica-ción de los actos administrativos. 7. El contenido de los usos per-mitidos, son enunciativos no taxativos de conformidad con lasordenanzas de zonificación. 8. Zonas de seguridad: Régimen legale implicaciones en la esfera jurídica de los particulares. 9. Errorde hecho y de derecho excusables. 10. Garantía constitucional delnon bis in idem o cosa juzgada. 11. Improcedencia de la aplicacióndel despacho saneador en la sustanciación de los recursos jerárqui-cos en materia tributaria. 12. Impuesto sobre actividades econó-micas. - Actividades comerciales desarrolladas por compañíasanónimas que prestan servicios profesionales. - Comisionistas-con-cesionarios de vehículos. - Territorialidad del impuesto. Estableci-miento permanente. 13. Inadmisibilidad del recurso jerárquico.Por caducidad de la acción. - Por falta de asistencia o representa-ción de abogado. 14. Incumplimiento de deberes administrativosconstatados en una fiscalización tributaria. 15. Interpretación res-trictiva de los beneficios fiscales. 16. Principio de no confiscato-riedad. 17. De la actuación del Síndico Procurador Municipal enlos procesos intentados en contra de las Medidas de Proteccióndictadas por el Consejo de Protección del Niño y del Adolescente.18. De la responsabilidad de la Administración Pública. 19. Modosde gestión. La concesión como figura jurídica idónea para contra-tar a una empresa para administrar un servicio público. 20. Pres-taciones sociales de los funcionarios públicos. 21. Reconocimientoadministrativo de deudas.


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1. La definición de luncherías de conformidad con la Ordenanzade Zonificación de Sucre vigente en jurisdicción de Chacao

La Sindicatura Municipal de Chacao, a instancia de interesados,procedió a establecer la definición de luncherías, de conformidadcon la Ordenanza de Zonificiación del Municipio Sucre, la cual seencuentra vigente en la jurisdicción del Municipio Chacao.

En tal sentido, el artículo 8 de la Ordenanza sobre Áreas Co-merciales en el Municipio Chacao vigente, señala expresamente que,en las zonificaciones PC2 (aplicable al presente caso debido a que elinmueble de autos se encuentra regido por la zonificación RE-PC2),se permite la instalación de los siguientes usos:

«Los usos permitidos en la Zona PC-1. Otros usos de ComercioLocal, tales como:

– Oficinas Administrativas de Construcción.

– Oficinas de Plomería y Electricidad.

– Sastrería que no empleen más de cinco (5) personas enesa actividad industrial y donde se utilice solamente equi-po de uso corriente en el hogar.

– Detal de artefactos, artículos y accesorios eléctricos y noeléctricos.

– Lavanderías Automáticas.

– Servicios de Pedicure.

– Detal de Mercerías.

– Detal de Artículos de Cuero.

– Detal de Instrumentos Musicales.

– Detal de Cuadros, Marcos, Cañuelas, Cristales y Espejos.

– Detal de Óptica, Fotografía y Cinematografía.

– Detal de Juguetes.

– Detal de Artículos Deportivos.

– Gimnasios.

– Supermercados y Automercados.

– Luncherías, Comidas listas para llevar.


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En la zona no se permitirá la instalación de Bares, Botiquines,ventas de bebidas alcohólicas, sinfonolas o cualquier otra insta-lación que pueda perturbar la tranquilidad de la zona».

De esta enumeración se evidencia que, en las zonas PC2, ade-más de la instalación de las actividades permitidas bajo la zonifica-ción PC1, también se autoriza la instalación de las actividades allíenunciadas, entre las cuales se señala el de luncherías y comidas listaspara llevar.

Ahora bien, la misma Ordenanza establece en su anexo ladefinición de los listados de usos posibles en cada zona, señalando alefecto que las luncherías son «establecimientos que se dedican a prepa-rar y servir comidas, y bebidas no alcohólicas».

Al respecto, se observa que, el mismo legislador definió en elanexo a la ordenanza en estudio lo que debe entenderse como lun-cherías, considerándolas como los establecimientos donde se preparey se sirva la comida en ese mismo lugar. En otras palabras, el comer-cio donde se cocine y se dispense la comida, o también aquel esta-blecimiento en el que las personas puedan sentarse a comer la comidaallí preparada.

En relación con la venta de comida lista para llevar, es claro queello implica la comida preparada en el mismo comercio y que sevende para que los administrados la ingieran fuera del local.

En todo caso, en los establecimientos donde se permita la ins-talación de estos usos, no se permite la venta o dispensa de bebidas al-cohólicas de ningún tipo debido a que en estas zonas no se permite lainstalación de bares o botiquines.

Aplicando lo antes expuesto al presente caso, es de destacar que,tal y como el ciudadano indicó en el escrito que fue obviado, elinmueble en cuestión se dedicará a la preparación y venta de comi-da, tanto para servir en el local como para llevar, y en el mismo nose expenderán licores.

Por ello, con fundamento en la definición de «luncherías», con-tenida en el Anexo a la Ordenanza sobre Áreas Comerciales en el

I DOCTRINA ADMINISTRATIVA

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Municipio Chacao vigente, y dado que en el establecimiento encuestión no se expenderá bebidas alcohólicas, el uso al que se destinael inmueble se subsume perfectamente dentro de dicha definición ypor tanto el uso sí es el permitido.

En razón de ello, se debe indicar que incluir la actividad de ventade comida con el propósito de servirla lista y ser ingerida en el mismolocal, así como lista para llevar, sin la venta de bebidas alcohólicas,no altera o modifica el uso permitido por el artículo 8 de la Orde-nanza sobre Áreas Comerciales en el Municipio Chacao vigente. Porel contrario, dicho uso está permitido dentro de la enunciación delas actividades que en ese artículo se prevén.

Así, se considera que la apreciación falsa de tales hechos ocasio-nó que se incurriera en una errónea valoración de los hechos almomento de decidir, lo cual conlleva a que los motivos por los cualesse adoptó la decisión no sean ciertos, es decir, que se fundamente enhechos errados o supuestos de hecho falsos, lo cual vicia la decisiónde falso supuesto de hecho.

2. Posibilidad de denunciar ante los órganos competentes aaquellas personas que desacaten los actos administrativosemanados de los órganos de la administración

En el estudio de la posibilidad de denunciar ante los órganoscompetentes a aquellas personas que desacaten los actos administra-tivos emanados de los órganos de administración, es oportuno hacermención de la opinión del abogado penalista José Rafael Parra Sa-luzzo, que analizó lo relativo a la posibilidad de denunciar ante losórganos de investigaciones penales todas aquellas personas que des-acaten las resoluciones o mandatos emanados de las autoridadesadministrativas, dictadas conforme al procedimiento legalmente es-tablecido.

El mencionado abogado señaló que en el Libro Tercero delCódigo Penal Venezolano, referido a «Las Faltas en General», encon-tramos en su Título I, subtitulado «De las faltas contra el OrdenPúblico», un artículo que describe la situación antes señalada, en lossiguientes términos:


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«Artículo 483: El que hubiere desobedecido una orden legal-mente expedida por la autoridad competente o no haya obser-vado alguna medida legalmente dictada por dicha autoridad eninterés de la justicia o de la seguridad o salubridad públicas, serácastigado con arresto de cinco a treinta días, o multa de veintea ciento cincuenta bolívares».

Del artículo antes referido se desprende claramente, que todapersona que hubiere desobedecido una orden emanada de cualquierautoridad competente, que tenga la custodia de intereses colectivos,en cuanto a seguridad, justicia y salubridad pública, bien sean admi-nistrativas, civiles o penales, le es aplicable la normativa ut supraseñalada, en consecuencia, será sancionado con arresto de cinco atreinta días, o multa de veinte a ciento cincuenta bolívares, es decir,se ha cometido un hecho punible.

Asimismo, continúa señalando el abogado José Rafael ParraSaluzzo, para que se produzca una detención bajo las circunstancias deflagrancia de aquel o aquellos ciudadanos que de alguna maneradesacaten los mandamientos de la autoridad o inobservancia a lasmedidas dictadas por dicha autoridad en interés de la justicia o de laseguridad o salubridad pública, se requiere que la conducta de losparticulares esté subsumida dentro de uno de los tipos penales relati-vos a la violencia o resistencia a la autoridad, específicamente, el con-tenido en el artículo 218 del Código Penal Venezolano:

«Artículo 218: Cualquiera que use de violencia o amenaza parahacer oposición a algún funcionario público en el cumplimientode sus deberes oficiales, o a los individuos que hubiere llamadopara apoyarlo, será castigado con prisión de un mes a dos años».

De la norma anteriormente transcrita se desprende que cual-quier persona que a través de la violencia o amenaza, obstaculice elcumplimiento de ejecutar alguna medida definitiva o cautelar dicta-da por la administración, estaría incurso en la consecuencia jurídicaplasmada en el artículo in comento, es decir, será castigado con pri-sión de un mes a dos años, constituyendo ello, un hecho punible delos calificados como delitos.

Ahora bien, en el caso bajo análisis, las órdenes de acceso yfiscalización que facultan a funcionarios municipales para ingresar a


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los inmuebles y hacer la inspección que establece la ley, así comoejecutar la medida cautelar de paralización de la obra cuando elparticular incumple con la Ordenanza Municipal y las normas de laLey Orgánica de Ordenación Urbanística, que no fuesen acatadaspor los administrados y opongan resistencia a la ejecución de dichosactos administrativos, con violencia o amenaza, incurrirán en hechopunible, de acuerdo con lo establecido en los artículos 485 y 219 delCódigo Penal Venezolano referidos anteriormente.

Determinado lo anterior conviene analizar cuál es la autoridadencargada para dirigir la investigación de los hechos punibles reali-zados, y el órgano jurisdiccional competente para conocer de losmismos.

Establece el numeral 3º del artículo 285 de la Constitución dela República Bolivariana de Venezuela, que la competencia delMinisterio Público es «Ordenar y dirigir la investigación penal de laperpetración de los hechos punibles para hacer constar su comisión...».

Como se observa de la Constitución de la República Bolivaria-na de Venezuela, la autoridad competente para iniciar y dirigir lasinvestigaciones cuando se haya verificado un hecho punible (falta odelito), le corresponde al Ministerio Público.

Así, el artículo 108 del Código Orgánico Procesal Penal indicaque es atribución del Ministerio Público «...Dirigir la investigación delos hechos punibles y la actividad de los órganos de policía de investigacio-nes penales para establecer la identidad de sus autores y partícipes;...».

En este mismo orden de ideas, el Código Orgánico ProcesalPenal establece en el artículo 283 que el «...Ministerio Público, cuandode cualquier modo tenga conocimiento de la perpetración de un hechopunible de acción pública, dispondrá que se practiquen las diligenciastendentes a investigar y hacer constar su comisión, con todas las circuns-tancias que puedan influir en su calificación y la responsabilidad de losautores y demás partícipes, y el aseguramiento de los objetos activos y pasivosrelacionados con la perpetración».

Concatenando el artículo anterior y los artículos 284 y 285 delCódigo Orgánico Procesal Penal, el Ministerio Público es quien debe


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iniciar las investigaciones penales. En este sentido, nos permitimostranscribir los artículos antes mencionados:

«Artículo 284: Investigación de policía. Si la noticia es recibidapor las autoridades de policía, éstas la comunicarán al MinisterioPúblico dentro de las doce horas siguientes y sólo practicarán lasdiligencias necesarias urgentes.

Las diligencias necesarias y urgentes estarán dirigidas a identificary ubicar a los autores y demás partícipes del hecho punible, y alaseguramiento de los objetos activos y pasivos relacionados conla perpetración».

«Artículo 285: Facultades. Cualquier persona que tenga conoci-miento de la comisión de un hecho punible puede denunciarloante un fiscal del Ministerio Público o un órgano de investiga-ciones penales.

Sobre este punto, la jurisprudencia patria ha señalado lo si-guiente:

«De conformidad con los artículos 285 y 284 del citado Códi-go, las denuncias sobre hechos punibles deben iniciarse a travésdel Ministerio Público o por autoridades de policía que, a suvez, deberán comunicarlo al Ministerio Público y, de conformi-dad con el Artículo 292 eiusdem, la querella se propondrá porescrito ante el Juez de Control» (destacado agregado).

(Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Magistra-do-Ponente: Jesús Eduardo Cabrera Romero, en fecha 26 demarzo de 2002).

De los artículos anteriormente señalados se desprende claramenteque el Ministerio Público es el competente para solicitar directamen-te el enjuiciamiento de los hechos punibles, en este caso denunciara los particulares que desacaten las resoluciones emanadas de unaautoridad pública dictada conforme al procedimiento legalmenteestablecido, debiendo cumplir con los requisitos establecidos en elartículo 286 eiusdem, que señala lo siguiente:

«Artículo 286. La denuncia deberá formularse verbalmente o porescrito y deberá contener la identificación del denunciante, laidentificación de su domicilio o residencia, la narración circuns-tanciada del hecho, el señalamiento de quiénes lo han cometido


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y de las personas que lo hayan presenciado o que tengan noticiasde él, todo en cuanto le constare al denunciante.

En el caso de la denuncia verbal se levantará un acta en presenciadel denunciante, quien la firmará junto con el funcionario quela reciba. La denuncia escrita será firmada por el denunciante opor un apoderado con facultades para hacerlo. Si el denuncianteno puede firmar, estampará sus huellas dactilares».

Siendo ello así, es importante señalar cuál órgano jurisdiccionales competente para conocer de la referida denuncia, al efecto, ha-cemos referencia al artículo 64 del Código Orgánico Procesal Penal,que establece lo que a continuación se transcribe:

«Artículo 64: Tribunales Unipersonales: Es de la competenciadel tribunal de juicio unipersonal el conocimiento de:

1.– Las causas por delitos o faltas que no ameriten pena pri-vativa de libertad;

2.– Las causas por los delitos cuya pena en su límite superiorno exceda de cuatro años de privación de libertad;...».

De la transcripción parcial del artículo anteriormente señaladose desprende que los tribunales unipersonales de juicio son los com-petentes para conocer de las causas por delitos o faltas cuando no serequiera la privación de la libertad o cuando la pena no sea mayorde cuatro años de privación de la libertad.

En este sentido, se comparte el criterio sostenido en el dicta-men elaborado por el abogado José Rafael Parra Saluzzo, antes seña-lado, en el que indica que «el Tribunal Unipersonal en Funciones deJuicio, es el competente para el conocimiento de aquellos procedimientosque se presente relativos a Faltas, bien sea por el funcionario que hayatenido conocimiento de la falta o por la persona legitimada para ejercer lasolicitud respectiva, que en todo caso sostenemos, igualmente debe ser elMinisterio Público,...».

Así las cosas, teniendo en cuenta que los desacatos de los man-damientos de la autoridad administrativa tienen una pena que en sulímite máximo alcanza a dos (2) años de privación de la libertad dequien haya cometido el hecho punible, considera esta Sindicatura


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Municipal que son competentes para conocer los Juzgados de juicioo Tribunal Penal.

Respecto a este punto invocamos –mutatis mutandi– el criteriosostenido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justi-cia, al señalar lo siguiente:

«En sentencia del 31 de mayo de 2001 (Caso: Aracelis del ValleUrdaneta) la Sala dijo:

“...Ahora bien, en relación con el desacato, ha señalado este AltoTribunal que dado el carácter delictual del mismo, la califica-ción que de este delito se haga le compete al Tribunal Penal, enel contexto del debido proceso con la garantía del derecho a ladefensa (artículo 68 de la Constitución)” (Vid. Sentencias de laSala Político-Administrativa del 7 de noviembre de 1995: CasoRafael A. Rivas Ostos y del 11 de marzo de 1999: Caso ÁngelRamón Navas)» (destacado agregado).

(Magistrado-Ponente: Jesús Eduardo Cabrera Romero. Sala Cons-titucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 24 días delmes de enero de 2002).

3. Ejecución de los actos administrativos emanadosde la administración municipal

Con respecto a este tema, la Sindicatura Municipal de Chacaoconsideró la importancia de realizar un análisis de la definición delacto administrativo y la eficacia del mismo.

En efecto, la definición del acto administrativo está contenidaen el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administra-tivos, el cual señala lo siguiente:

«Artículo 7: Se entiende por acto administrativo, a los fines deesta Ley, toda declaración de carácter general o particular emitidade acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en laLey, por los órganos de la administración pública».

Sin embargo, para el autor FERNÁNDEZ DE VELASCO, el acto ad-ministrativo es toda declaración unilateral en virtud de la cual laadministración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir unasituación jurídica subjetiva. Esta definición es la que más se ajusta a


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la caracterización del acto administrativo como una especie del actojurídico.

Ahora bien, indicado lo anterior, los actos administrativos, encuanto expresión primaria de la actividad de la administración pú-blica, están dotados de una fuerza jurídica singular. Dicha fuerza notiene su origen en ninguna característica intrínseca de los actos, ensí mismos considerados: son consecuencia de los privilegios posiciona-les que ostenta la Administración en tanto se le asigna la gestión delos intereses generales, esto es, la eficacia de los actos administrativos.

En este sentido, el autor Allan BREWER-CARÍAS señala lo si-guiente:

«La consecuencia más importante de la eficacia de los actosadministrativos es que los mismos adquieren una presunción delegitimidad, veracidad y legalidad. Esto significa que los actosadministrativos válidos y eficaces son de obligatorio cumplimien-to tanto para la propia Administración como para los particu-lares, lo que implica que sus efectos se cumplen de inmediato,no suspendiéndose por el hecho de que los mismos se intentenrecursos administrativos o jurisdiccionales de nulidad».

(BREWER-CARIAS, Allan. Principio del Procedimiento Administrativo.Editorial Civitas, S.A. 1990, págs. 124 y 125).

Asimismo, continúa exponiendo el citado autor, que:

«(...) Es decir, el acto administrativo, al dictarse y ser eficaz, esdecir, al notificarse, según los casos, se presume que es válido ylegítimo. La eficacia del acto, por tanto hace presumir la validez,tratándose esto de un privilegio de la Administración. Ahora bien,si el acto se presume legítimo y es válido, puede ser ejecutadode inmediato. Por eso es que el artículo 8 de la Ley Orgánica deProcedimientos Administrativos establece expresamente que elacto administrativo, una vez que es eficaz, puede ser ejecutado deinmediato y produce sus efectos mientras no sea revocado oanulado, es decir, mientras no sea extinguido formalmente porla Administración o por un Tribunal. En esta forma, el acto aldictarse y notificase, se presume válido y produce sus efectos deinmediato y sigue produciéndose hasta que sea anulado y revo-cado.


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La presunción de legalidad y de legitimidad trae como conse-cuencia, que quien pretenda desconocer la legitimidad y legali-dad del acto, tiene que probarlo y por tanto, se invierte la cargade la prueba. Por ello, para desvirtuar esta presunción, que esiuris tantum, el interesado, debe intentar un recuso para impug-nar el acto ante la Administración o ante los Tribunales, segúnel caso, y no sólo debe atacarlo, sino probar su aserto de que elacto es ilegal».

(BREWER-CARÍAS, Allan. El Derecho Administrativo y la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos. Editorial Jurídica Venezolana,1992, págs. 203 y 204).

Por último, y en apoyo a lo antes afirmado, nos permitimostranscribir el criterio sostenido por la Corte Primera de lo Conten-cioso Administrativo:

«Se hace igualmente necesario señalar que todo acto administra-tivo contiene la apariencia formal de plena validez y eficacia: enconsecuencia, está revestido de una presunción de legalidad,presunción que admite prueba en contrario, por lo cual quienpretenda obtener en esta jurisdicción contenciosa administrativauna declaración de nulidad, le corresponde probar suficientementela existencia de los vicios en que se funda su acción».

(Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Sentencia defecha 16 de junio de 1983. Revista de Derecho Público, Nº 15,pág. 148).

Según la doctrina y jurisprudencia transcrita, si el acto adminis-trativo se supone legítimo y válido, puede ser ejecutado de inmedia-to, es decir, todo acto administrativo, una vez que resulte eficaz (quesea debidamente notificado), puede ser ejecutado de inmediato yproduce sus efectos mientras no sea revocado o anulado.

De lo anteriormente citado, se concluye que los actos adminis-trativos tienen plenos efectos legales, en virtud de la presunción delegalidad de que gozan los actos administrativos.

Tal afirmación está igualmente reseñada en el artículo 8 de laLey Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual nos permi-timos transcribir a continuación:


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«Artículo 8: Los actos administrativos que requieran ser cumpli-dos mediante actos de ejecución, deberán ser ejecutados por laadministración en el término establecido. A falta de este térmi-no, se ejecutarán inmediatamente».

Esta afirmación, sin embargo, debe estar concatenada a la luzde lo establecido el artículo 73 ejusdem, el cual indica que «Se notifi-cará a los interesados todo acto administrativo de carácter particular queafecte sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos,debiendo contener la notificación del texto íntegro del acto, (...)», este esel único caso de auténtica demora de la eficacia del acto administra-tivo que está constituido por la necesidad de notificación o publica-ción del mismo, que ha de tener lugar respecto de todos los actosque afecten los derechos o intereses de los interesados en un proce-dimiento administrativo; el acto, en este caso, es válido y perfecto,pero el deber de su cumplimiento no surge sino cuando la notifica-ción o publicación han sido correctamente cumplidas.

Uno de los rasgos característicos de la eficacia de los actos ad-ministrativos es el de poder hacerse efectivos a través de la potestadde autotutela ejecutiva de que la Administración está dotada. Dichosactos, primariamente, han de ser cumplidos de modo voluntario porsus destinatarios; pero, cuando esto no sucede, la Administración debehallarse en condiciones de llevar a la práctica su contenido, vencien-do la resistencia de sus destinatarios. Así pues, la temática de laejecución se ciñe a los supuestos de ejecución forzosa de los actos.

Nuestro Derecho positivo atribuye a la Administración unapotestad genérica para proceder a la ejecución forzosa de sus actos.Así lo establece el artículo 79 de la Ley Orgánica de ProcedimientosAdministrativos al disponer que «La ejecución forzosa de los actos ad-ministrativos será realizada de oficio por la propia administración, (...)». Enprincipio, esta potestad presenta los siguientes caracteres básicos:

En primer lugar, la necesaria existencia de un acto administra-tivo formal como título habilitante de la ejecución. Aunque parezcauna advertencia obvia, tratando como tratamos de la ejecución for-zosa de actos administrativos, es necesario recordar que un procedi-miento ejecutivo no puede iniciarse sin la existencia de un actoadministrativo formal, que declare una obligación que haya podido


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ser voluntariamente cumplida por su destinatario, por haberle sidonotificado su contenido. No cabe, pues, la ejecución forzosa de actosverbales (salvo las actuaciones materiales que tienen lugar en lasrelaciones de policía: p. ej., la aprehensión física de una persona quese encuentra cometiendo un delito).

No es necesario que el acto administrativo a ejecutar reúna elcarácter de firmeza: puede ser ejecutado aun cuando haya sido ob-jeto de impugnación en vía administrativa o contenciosa, y salvo quela ejecución sea detenida mediante la suspensión de su eficacia,mediante una medida cautelar en sede administrativa o en sedejudicial.

Tal ejecución la realiza la Administración, en virtud del princi-pio de ejecutividad de los actos administrativos, es decir, que la Admi-nistración para que su derecho sea declarado formalmente no tienela necesidad de acudir ante un órgano judicial, pues sus actos tienenintrínseco el carácter de título ejecutivo y por ende pueden ejecutar-se de inmediato, toda vez que el mismo se presume válido, legítimo,veraz y oportuno, en virtud del principio de legitimidad establecidoen el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administra-tivos.

Al respecto, la extinta Corte Suprema de Justicia –ahora Tribu-nal Supremo de Justicia– en sentencia de Sala Político-Administra-tiva Nº 332 de fecha 09-11-89, expuso entre otras cosas lo siguiente:

«Dispone la administración de poderes conforme a los cuales[puede] modificar unilateralmente las situaciones jurídicas de losadministrados sin necesidad de acudir al juez; en estos casos noemite aquella simples pretensiones, sino que adopta verdaderasdecisiones. Es sin duda un privilegio del que carecen los parti-culares, quienes –por indiscutibles que sean sus derechos– nopueden imponerlos por sí mismos, sino a través de los órganosjudiciales. En efecto, la relación jurídica de carácter privado,aunque ésta se encuentre revestida de eficacia, si el sujeto pasivose niega a cumplir las obligaciones que en virtud de dicha rela-ción le incumben, el sujeto activo deberá intentar a través de unproceso de cognición ante un órgano del Poder Judicial la decla-ratoria de la existencia de tal derecho. Y si pese a ello, el obli-gado se resiste a observar la conducta debida para obtener la


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realización material del derecho judicialmente reconocido y de-clarado, el acreedor habrá de acudir aún al proceso de ejecución.Pero observa la Sala, no ocurre lo mismo en la relación jurídico-adminis-trativa regulada por nuestro derecho positivo en forma, por lo demás,semejante a como lo hacen la mayoría de los ordenamientos extranjeros;el acto administrativo al dictarse se presume legítimo y, amparado porla presunción de legalidad que lo acompaña desde su nacimiento, se tienepor válido y productor de su natural eficacia jurídica. Puede afirmarseentonces que el acto administrativo desde que existe tiene fuerza obliga-toria y debe cumplirse al momento que es definido, es decir, en tantoresuelva el fondo del asunto; característica general que la doctrina (Za-nobini, Sayagués, González Pérez, Garrido) es coincidente enbautizar con el nombre de ejecutividad (...)» (destacado agregado,corchetes nuestro).

Ahora bien, la ejecutoriedad de los actos administrativos, tal comose ha reseñado con anterioridad, se refiere a la posibilidad de eje-cución forzosa de los actos dictados por la propia Administraciónque los dictó. Es decir, la Administración no sólo tiene la potestad depoder ejecutar el acto que dicta sin necesidad de acudir a un juez quelo convalide y ejecute, sino que también puede ejecutarlo directamen-te, distinguiéndose así de los particulares, quienes deben cumplir conun procedimiento judicial de ejecución de sus derechos contra otros.

Con respecto a esto, la Sala Político-Administrativa en Senten-cia Nro. 02589 del 13/11/2001, expuso entre otras cosas que:

«La denominada ejecutoriedad de los actos administrativos supo-ne la potestad de la Administración Pública de hacer cumplir suspropias decisiones, haciéndolas efectivas a través de sus órganossin que medie intervención o habilitación judicial. Tal caracterís-tica de los actos administrativos encuentra en diferentes sistemasjurídicos, consagración o reconocimiento de distinta naturaleza,en algunos casos de rango legal y en otros de rango constitucio-nal. Sin embargo, mas allá de las variadas formas en que ésta hasido incorporada al derecho positivo, el basamento jurídico y, almismo tiempo político, sobre el cual descansa tal figura, encuen-tra una justificación que obedece a razones siempre similares, (...)Al respecto, se suele señalar que la potestad o prerrogativa encomento se fundamenta en la imperiosa necesidad de dar satis-facción a los intereses generales, para cuya consecución se produ-cen las actuaciones administrativas, sin que pueda resultar


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obstaculizada o impedida por la acción de los particulares o ad-ministrados».

En conclusión, la ejecutividad de los actos administrativos serefiere al carácter de título ejecutivo del acto administrativo, es decir,que amparados en el principio de presunción de legitimidad, es eje-cutable de inmediato sin mediar órgano judicial alguno; y la ejecu-toriedad no es más que la posibilidad que tiene la Administración deejecutar forzosamente el acto que dictó.

Ahora bien, de acuerdo con lo expuesto, debemos preguntar-nos si los conceptos antes indicados se aplican a los actos administra-tivos contenidos en las Resoluciones que declaran el uso ilegal deinmuebles, a los fines de su eficaz ejecución.

Como se indicara ut supra, los actos administrativos tienen ple-nos efectos legales, en virtud de la presunción de legalidad de quegozan los actos administrativos, sin embargo, es menester señalar elcontenido del artículo 210 de la Ordenanza de Zonificación del Mu-nicipio Sucre vigente en el Municipio Chacao, el cual indica lo si-guiente:

«Artículo 210: Todo inmueble destinado a uso diferente al per-mitido en los planos de zonificación, y que no haya cumplidopara la fecha de entrada en vigencia de la presente Ordenanza conlo dispuesto en el Capítulo III de la Ordenanza de ReformaParcial a la Ordenanza de Zonificación del Municipio Sucre enJurisdicción del Municipio Chacao, publicada en la GacetaMunicipal No. 1.270 del mes de septiembre de 1996, será con-siderado como USO ILEGAL, y sancionado por la IngenieríaMunicipal, conforme a lo previsto en el artículo 110 de la LeyOrgánica de Ordenación Urbanística, y se impondrá la multaque resulte pertinente.

Parágrafo Único: Inmediatamente que la Ingeniería Municipal,tenga conocimiento que en un inmueble ubicado en la jurisdic-ción del Municipio Chacao es destinado a un uso no permitido,y verificado que no se ha dado cumplimiento en su oportunidada lo previsto en el referido Capítulo III de la Ordenanza deReforma Parcial a la Ordenanza de Zonificación del MunicipioSucre en Jurisdicción del Municipio Chacao, se procederá con-forme a lo indicado en el presente artículo e igualmente, se orde-


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nará la iniciación de un procedimiento, conforme a las previsiones de losartículos 67 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Adminis-trativos. Sustanciado el mismo, se ordenará la clausura del establecimien-to o el cese permanente de las actividades que configuran el uso ilegal,a los fines de preservar y defender la zonificación asignada al inmueble,sin que por ningún motivo pueda entenderse que se trate de una sanción,sino el restablecimiento de la situación jurídica infringida por la activi-dad ilegalmente ejercida» (destacado agregado).

Del artículo anteriormente transcrito se evidencia claramente,que el órgano de control urbano es el competente para iniciar unprocedimiento administrativo cuando un inmueble se encuentradestinado a un uso diferente al permitido en la Ordenanza de Zo-nificación del Municipio Sucre, en jurisdicción del Municipio Cha-cao, y declarar el uso ilegal del mismo, así como ordenar la clausuradel establecimiento o el cese permanente de las actividades queconfiguran el uso ilegal, a los fines de restablecer la situación jurídicainfringida, sancionando al propietario del inmueble de conformidadcon lo establecido en el artículo 110 de la Ley Orgánica de Ordena-ción Urbanística.

Como indicamos anteriormente, el acto administrativo dictadopor el órgano competente tiene presunción de legalidad, el cual puedeser ejecutado de inmediato por la Dirección correspondiente, sinembargo, la duda viene planteada, en el sentido de cómo ejecutardicho acto administrativo.

Es por ello que el objeto del presente dictamen es emitir unpronunciamiento en cuanto a la ejecución de los actos administra-tivos que declaran el uso ilegal en los inmuebles y se ordena el ceseo clausura de las actividades en el mismo.

Como una forma de proceder a ejecutar el acto administrativoque declaró el uso ilegal de un inmueble y ordenó el cese permanen-te de las actividades o clausura del establecimiento, la Direccióncorrespondiente dictará un auto donde decrete la ejecución volunta-ria de la Resolución que contiene el acto administrativo, de confor-midad con lo previsto en el artículo 524 del Código de ProcedimientoCivil, (el cual se refiere a la ejecución de la sentencia), siendo que laAdministración Municipal deberá ordenar dicha ejecución volunta-ria fijando un lapso entre tres (3) y diez (10) días hábiles para que el


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recurrente proceda por sus propios medios al cese o clausura de lasactividades económicas del establecimiento.

Si transcurrido el plazo establecido en el decreto de ejecuciónvoluntaria, el administrado no diera cumplimiento a lo establecidoen la Resolución, se procederá a la ejecución forzosa del acto admi-nistrativo de conformidad con lo establecido en los artículos 78, 79y 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los cualesnos permitimos transcribir a continuación:

«Artículo 78: Ningún órgano de la administración podrá realizaractos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de losderechos de los particulares, sin que previamente haya sido dic-tada la decisión que sirva de fundamento a tales actos».

«Artículo 79: La ejecución forzosa de los actos administrativosserá realizada de oficio por la propia administración salvo quepor expresa disposición legal deba ser encomendada a la auto-ridad judicial» (negrillas agregadas).

«Artículo 80: La ejecución forzosa de actos por la administra-ción se llevará a cabo conforme a las normas siguientes:

1. Cuando se trate de actos susceptibles de ejecución indirectacon respecto al obligado, se procederá a la ejecución, bien porla administración o por la persona que esta designe, a costa delobligado.

2. Cuando se trate de actos de ejecución personal y el obligadose resistiere a cumplirlos, se le impondrán multas sucesivas mien-tras permanezca en rebeldía y, en el caso de que persista en elincumplimiento, será sancionado con nuevas multas iguales omayores a las que se le hubieran aplicado, concediéndole un plazorazonable, a juicio de la administración, para que cumpla loordenado. Cada multa podrá tener un monto de hasta diez milbolívares (Bs. 10.000,00), salvo que otra ley establezca una mayor,caso en el cual se aplicará ésta».

Como se observa del artículo 80 de la Ley de ProcedimientosAdministrativos, si el administrado no diere cumplimiento volunta-rio a la ejecución del acto administrativo, se procederá a la ejecuciónforzosa del mismo, imponiéndole multas sucesivas mientras perma-nezca la rebeldía del particular.


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Adicionalmente a lo indicado supra, y aplicando análogamenteel artículo 105 de la Ordenanza de Actividades Económicas delMunicipio Chacao, el cual señala, expresamente, que una vez veri-ficado que el contribuyente no posee Licencia de Actividades Econó-micas, será sancionado con multa y cierre del establecimiento, hasta tantoobtenga la mencionada licencia, ejecutando dicho acto administrativo,la propia administración tributaria.

Ahora bien, una vez fijado el día de la ejecución forzosa del actoadministrativo dictado por el órgano de control urbano, éste podráutilizar la colaboración de la fuerza pública, es decir, solicitar la asis-tencia de la Policía Municipal y de los Fiscales adscritos al órganocompetente en materia urbanística, quienes impedirán la entrada delas personas al establecimiento comercial, colocando precintos alre-dedor del local, tal y como lo realiza la administración tributaria localo el órgano en materia tributaria a nivel nacional, ejecutando deesta manera el acto administrativo mediante el cual el órgano com-petente en materia urbanística declaró el uso ilegal de una determi-nada actividad, ordenando asimismo el cese o clausura delestablecimiento, a los fines de preservar y defender la zonificaciónasignada al inmueble.

4. La prueba documental y su eficacia probatoria

Al adentrarse en el derecho probatorio y estudiar la prueba porescrito o instrumental, encontramos que se trata de una de los mediosprobatorios más eficaces por su carácter preconstitutivo, toda vez quelos interesados la confeccionan para hacer constar de forma ciertay permanente un negocio jurídico, una relación u otro acto contrascendencia jurídica1; es decir, los documentos o instrumentos debenentenderse como una cosa representativa de un hecho o de un actojurídicamente relevante.

Visto lo anterior, y atendiendo a su fundamentalidad paranuestro sistema legal, conviene considerar la clasificación de los


1 RENGEL R., Arístides. Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano. Tomo IV.Organización Gráficas Carriles. 3era. edición. Caracas, 2001. p. 109.

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documentos de acuerdo al sujeto autor del mismo: documentos públi-cos o auténticos y documentos privados.

El documento privado es aquel redactado y firmado por las pro-pias partes, sin la intervención de un registrador, juez o notario, nide otro funcionario público con facultad para darle fe pública.

Por su parte, los denominados documentos públicos, se encuen-tran previstos en el artículo 1.357 de nuestro Código Civil, el cualreza textualmente lo siguiente:

«Artículo 1.357.–Instrumento público o auténtico es el que hasido autorizado con las solemnidades legales por un Registrador,por un Juez u otro funcionario o empleado público que tengafacultad para darle fe pública, en el lugar donde el instrumentose haya autorizado».

Ello así, deben entenderse como aquellos que suministran unarepresentación permanente y relativamente segura de los hechos quepueden interesar más tarde a un proceso o que suelen hacerse valeren las relaciones de sociedad extraprocesalmente; por lo cual esenorme su importancia como instrumento de certeza jurídica, derealización espontánea y pacífica de los derechos2.

Respecto a la eficacia probatoria de los documentos públicos,conviene observar lo previsto en los artículos 1.359 y 1.360 del CódigoCivil, los cuales disponen lo siguiente:

«Artículo 1.359.–El instrumento público hace plena fe, así entrelas partes como respecto de terceros, mientras no sea declaradofalso: 1º, de los hechos jurídicos que el funcionario público declarahaber efectuado, si tenía facultad para efectuarlos; 2º, de los hechosjurídicos que el funcionario público declara haber visto u oído,siempre que esté facultado para hacerlos constar».

«Artículo 1.360.–El instrumento público hace plena fe, así entrelas partes como respecto de terceros, de la verdad de las decla-raciones formuladas por los otorgantes acerca de la realización


2 DEVIS E., Hernando. Teoría General de la Prueba Judicial. Biblioteca JurídicaDike. 4ta. edición. Argentina, 1993. p. 511.

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del hecho jurídico a que el instrumento se contrae, salvo que enlos casos y con los medios permitidos por la ley se demuestre lasimulación».

Visto lo supra señalado, a los documentos públicos se les reco-noce el carácter de plena fe. Esto quiere decir que hacen plenaprueba, pues la ley ha usado la expresión plena fe por plena prueba.Sin embargo, como hemos observado, la fe pública es una calidadinherente al documento público, determinante de su naturaleza, poroposición al documento privado; lo que explica, si no justifica, laidentificación de ambas expresiones por el legislador3; destacándoseque la plena prueba que viene estudiándose, surte efecto tanto fren-te a las partes como frente a los terceros, por ende hablamos de unaeficacia erga omnes.

Así pues, el concepto de fe pública o plena prueba en nuestrosistema, y de acuerdo a las disposiciones estudiadas, está referida ados clases de objeto: 1) A las declaraciones formuladas por el funcio-nario público que autoriza el acto, y 2) las declaraciones formuladaspor los otorgantes acerca del hecho jurídico a que el documento secontrae. Como bien expresó en su momento el tratadista EduardoCOUTURE en su obra «El Concepto de la Fe Pública», respecto a la fepública que otorgan los funcionarios registrales –en nuestro caso– elpoder certificante no es una emanación de la condición de escriba-no, sino una creación de la ley4.

Conviene entonces recalcar, que dado ese carácter de plenaprueba del que gozan los documentos públicos, el ordenamientojurídico prevé, en principio, dos modalidades para impugnar losasientos registrales, y por ende atacar esa fe que los envuelve: la tachay el recurso de nulidad.

En primer término, la tacha de un documento público puedeproponerse mediante el ejercicio de una acción principal o inciden-tal, buscando a través de la misma rechazar ese medio de prueba queafecta el descubrimiento de la verdad, y puede inducir al juez aconsiderar, con entera buena fe, la falsedad en lugar de la verdad.


3 RENGEL R., Arístides. Ob. Cit., p. 165.4 COUTURE, Eduardo. El concepto de la fe pública. Vol. II. p. 69.

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Nuestro Código Civil, señala de manera taxativa (numerus clausus),las causales por las cuales puede solicitarse la tacha de un documentopúblico:

«Artículo 1.380.–El instrumento público o que tenga las apa-riencias de tal puede tacharse con acción principal o redargüirseincidentalmente como falso, cuando se alegare cualquiera de lassiguientes causales:

1º Que no ha habido la intervención del funcionario públicoque aparezca autorizándolo, sino que la firma de éste fue falsifi-cada.

2º Que aun cuando sea auténtica la firma del funcionario públi-co, la del que apareciere como otorgante del acto fue falsificada.

3º Que es falsa la comparecencia del otorgante ante el funciona-rio, certificada por éste, sea que el funcionario haya procedidomaliciosamente o que se le haya sorprendido en cuanto a laidentidad del otorgante.

4º Que aun siendo auténtica la firma del funcionario público ycierta la comparecencia del otorgante ante aquél, el primeroatribuya al segundo declaraciones que éste no ha hecho; peroesta causal no podrá alegarse por el otorgante que haya firmadoel acta, ni respecto de él.

5º Que aun siendo ciertas las firmas del funcionario y del otor-gante, se hubiesen hecho, con posterioridad al otorgamiento,alteraciones materiales en el cuerpo de la escritura capaces demodificar su sentido o alcance.

Esta causal puede alegarse aun respecto de los instrumentos quesólo aparezcan suscritos por el funcionario público que tenga lafacultad de autorizarlos.

6º Que aun siendo ciertas las firmas del funcionario y los otor-gantes, el primero hubiese hecho constar falsamente y en fraudede la Ley o perjuicio de terceros, que el acto se efectuó en fechao lugar diferentes de los de su verdadera realización».

Ahora bien, por su parte la Ley de Registro Público y delNotariado5 también prevé como forma de anular las inscripciones


5 Cuerpo normativo que regula lo referente a las Oficinas de Registro y los actosdictados por ellas.

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registrales efectuadas en contravención con esa y otras leyes, laimpugnación de las mismas a través del ejercicio de un RecursoContencioso Administrativo de Anulación, ya sea por vía de acción(demanda), o por vía de excepción perentoria de anulabilidad.

5. La prueba: Pertinencia e idoneidadde los medios probatorios

La prueba, conceptualmente hablando, es definida como la «For-ma de verificación de la exactitud o error de una proposición»6,entendiéndose que la misma ha de ser objeto de valoración en cuantoa su mérito, para llevar la convicción a quien corresponda decidirsobre los hechos que interesan al respecto.

En materia de pruebas, la Administración tiene la potestad decomprobar por los medios que estime convenientes y las situacionesde hecho que van a dar origen a la decisión, todo de conformidadcon lo previsto en el artículo 58 de la Ley Orgánica de Procedimien-tos Administrativos, que establece textualmente lo siguiente:

«(...) Art. 58.–Los hechos que se consideren relevantes para ladecisión de un procedimiento podrán ser objeto de todos losmedios de prueba establecidos en los Códigos Civil, de Proce-dimiento Civil y de Enjuiciamiento Criminal7 (...)» (resaltadonuestro).

Ello así, la relevancia de los hechos alegados deviene del méritode los mismos, respecto a su idoneidad y pertinencia para sustentarlas afirmaciones sobre las cuales se fundamentan las defensas cons-tantes en autos. Es decir, sólo el material probatorio que se conside-re adecuado y concerniente al pleito será valorado y tomado enconsideración para el asunto que deba decidirse.


6 COUTURE, Eduardo. Vocabulario Jurídico. p. 144.7 Este cuerpo normativo fue derogado y la materia que le correspondía regular,

se encuentra concentrada en el Código Orgánico Procesal Penal Venezolano.

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Así pues, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Admi-nistrativa, en sentencia de fecha 10 de septiembre de 2003 estable-ció lo siguiente:

«(...) prohibidos expresamente por la ley y que sean conducentesa la demostración de las pretensiones, son legales; y por otrolado, se entiende como prueba impertinente aquella que no versa sobrelas proposiciones y hechos que son objeto de demostración en el juicio. Enefecto el Juez está facultado para inadmitir (...)» (resaltado nuestro).

Considerando que el problema de la prueba en el DerechoAdministrativo, a pesar de sus peculiaridades, se nutre de los prin-cipios que provienen del Derecho Procesal Civil, conviene entoncesconsiderar lo dispuesto en el artículo 398 eiusdem, el cual ordena aljuez sustanciador, admitir los medios probatorios que sean legales eidóneos, «desechando los que aparezcan manifiestamente ilegales o imper-tinentes». Así, resulta claro que del espíritu, propósito y razón de lasreferidas normas, se vislumbran dos (2) causales de inadmisibilidad,a decir, la ilegalidad o impertinencia, siendo que al juzgador no lecorresponde acudir o determinar otras causales para desechar laspruebas aportadas.

La impertinencia de una prueba se evidencia: a) cuando loshechos objeto de tales pruebas son posteriores o sobrevenidos; ob) cuando se estima que no tienen conexión ni relación con los hechoscontrovertidos.

En otras palabras, para la conducencia de una prueba promo-vida es necesario que su inconexión con lo debatido sea patente, ostensible,clara o evidente, que es lo que caracteriza a lo manifiesto; ello para faci-litar las pruebas cuya vinculación con los hechos litigiosos no es posibleapreciarla sino a través del resultado de las mismas.

Así, la empresa recurrente, cuando solicita la inspección fun-damenta la práctica de la misma en el deseo de demostrar que laactividad desempeñada nada tiene que ver con aquella con base ala cual el órgano de control urbano le declaró la improcedencia de lasolicitud de Conformidad de Uso en el inmueble objeto del recurso.

Sin embargo, y en base al análisis doctrinario y jurisprudencialprecedentemente hecho, se concluye que la prueba de inspección


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promovida es a todas luces impertinente, pues la negativa de otorgarla Conformidad de Uso declarada por el órgano de control urbanose fundamenta en que la zonificación del inmueble si bien permitela instalación de la oficina de turismo, el permiso de construccióndel mismo establece que su destinación es únicamente para vivienda;lo que nos lleva a concluir que el punto controvertido nada tieneque ver con la actividad de oficina o mayorista de turismo que de-sempeña la empresa. Ello así, como solamente sobre los hechos quesirvieron de fundamento al acto recurrido cabría actividad probato-ria, se considera impertinente e inadmisible la prueba de inspecciónpromovida por la recurrente.

En primer término, el recurrente alegó que el órgano de con-trol urbano para fundamentar la declaratoria de improcedencia delotorgamiento de la Conformidad de Uso utiliza como argumentoque la actividad desarrollada por ella implica la atención de públicoen sus instalaciones, cuando de lo que verdaderamente se ocupa esde las funciones inherentes a las de un mayorista de turismo. Alrespecto observa este Despacho que en efecto, las actividades de unmayorista de turismo se circunscriben a la representación comercialde otras empresas, tanto nacionales como internacionales, dedicadasa los servicios de atención a los turistas; que tal y como señala larecurrente, no implica que dicha atención se dispense de maneradirecta y en persona.

Mas en el caso en autos, el órgano de control urbano funda-menta ciertamente la improcedencia del otorgamiento de la Con-formidad de Uso en lo dispuesto en el artículo 10, literal «b» delReglamento sobre la Constancia de Conformidad de Uso Urbanís-tico, ya que según el Permiso de Construcción (...) el inmueble don-de se pretende realizar la actividad sometida a licencia fue aprobadocomo vivienda.

Cabe destacar que, en materia de derecho urbanístico, lasOrdenanzas establecen de manera independiente la división delámbito territorial en zonas que regularán a las parcelas de conformi-dad con el Mapa de Zonificación que forma parte anexa a dichocuerpo normativo. Con fundamento en las zonas establecidas, enprimer lugar las Ordenanzas establecen el uso que se podrá instalaren dichas zonas y en razón de ello se establece la densidad de habi-


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tantes, áreas mínimas de las parcelas, áreas de ubicación, áreas deconstrucción, alturas de edificación, áreas libres, retiros, estaciona-mientos de vehículos, etc. (...).

Ahora bien, al momento de construirse el Edificio (...) se soli-citó la autorización a la autoridad urbanística competente de aquelentonces, para destinar el uso de los pisos 01 y 02 para comercios yoficinas respectivamente y las plantas siguientes (3, 4, 5, 6, 7, 8, 9)para el uso residencial. Con fundamento en ello, se le otorgó el per-miso en cuestión.

Así, una vez determinado el uso para el cual sería destinada cadauna de las plantas de la edificación, de conformidad con la zonifica-ción que rige la parcela, las demás Variables Urbanas Fundamenta-les que deben cumplirse –retiros laterales y de frente, densidad depoblación, porcentaje de ubicación y de construcción, altura, puestosde estacionamiento, etc.– fueron adaptadas al uso al que sería des-tinada cada una de ellas.

Es el caso que, en el expediente correspondiente al inmueble,se encuentran anexos los planos del mismo, de los cuales se eviden-cia que la planta piso 3 fue aprobada como vivienda y que por ende,la instalación del uso solicitado por la recurrente efectivamente nose ajusta a lo aprobado en el Permiso de Construcción (...). Es decir,que contrariamente a lo pretendido por la empresa recurrente, noes la actividad económica a la que pretende dedicarse lo que limitala instalación de la oficina en la planta 3, sino que de acuerdo alPermiso de Construcción correspondiente, el inmueble en cuestiónfue aprobado como vivienda.

Distinto es el caso, como se expuso anteriormente, de las plan-tas 01 y 02 del Edificio (...), donde de acuerdo al referido Permiso deConstrucción está perfectamente permitida la instalación de comer-cios y oficinas respectivamente, motivo por el cual, le fue aprobadala Conformidad de Uso a la oficina ubicada en la mencionada plan-ta 02 de la edificación.

Visto lo anterior conviene revisar lo dispuesto en el Reglamen-to Parcial Nº 2 de la Ordenanza Especial de Zonificación de laUrbanización El Rosal del Municipio Sucre, vigente en el Municipio


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Chacao publicada en Gaceta Municipal Nro. Extraordinario 5.604,Decreto Nro. 014-05 de fecha 27 de abril de 2005, el cual estableceen su artículo 2 lo siguiente:

«(...) Artículo 2.– Estarán sujetos a la aplicación del presenteReglamento aquellos inmuebles que antes de la entrada en vigen-cia de la Ordenanza Especial de Zonificación del Sector de ElRosal, publicada en Gaceta Municipal del Distrito Sucre No. 1Extraordinario de fecha 2 de junio de 1977, y de conformidadcon los permisos de construcción inicialmente otorgados, tuvie-ran uso residencial y que requieran ser adaptados a los usos “CC1y CC2” establecidos de conformidad con la zonificación vigente,no pudiendo cumplir con una o más de las variables urbanasfundamentales respectivas (...)».

Es decir, en caso que la recurrente pretenda adecuar la edifica-ción completa a los usos permitidos en la Zonificación CC-1 que rigelas parcelas aledañas al inmueble objeto del presente recurso, deberáseguir el procedimiento previsto en el referido Reglamento y no otro;pues debemos recordar que las normas que rigen la ordenaciónurbanística son de orden público y por ende irrelajables tanto por laAdministración como por los particulares, lo que se traduce en quelas acciones desplegadas por el órgano de control urbano como vi-gilante y garante del cumplimiento de dicha normativa no respon-den a caprichos del mismo, sino más bien al interés general.

Ello así, este Despacho considera que efectivamente NO ES PRO-CEDENTE la instalación del uso (...) en el inmueble identificado.

6. Omisión de la notificación de los actos administrativos

El derecho a la notificación de toda decisión es un derecho quese encuentra íntimamente vinculado con el derecho al debido pro-ceso y el derecho a la defensa, de conformidad con el artículo 49constitucional, según el cual:

«Artículo 49.–El debido proceso se aplicará a todas las actuacio-nes judiciales y administrativas; en consecuencia:

1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables entodo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda


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persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cualesse le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempoy de los medios adecuados para ejercer su defensa. (...)».

De conformidad con el artículo 49 constitucional, toda personatiene derecho a ser notificada de todo tipo de actuación o decisióntomada por la Administración. En tal sentido, la notificación es unacto que reviste toda una serie de formalidades intrínsecas y extrín-secas tendentes a darles la eficacia a la decisión administrativa. Esdecir, la notificación constituye un requisito esencial para que el actoadministrativo produzca efectos jurídicos y, por tanto, modifique lasituación jurídica del particular, de ser el caso.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia al respecto,ha mencionado lo siguiente:

«En efecto, se estimará que es válido todo acto administrativoque ha nacido conforme al ordenamiento jurídico vigente, porlo que la eficacia sólo se vinculará a la ejecutoriedad, a su fuerzaejecutoria, a la posibilidad de ponerlo inmediatamente en prác-tica. En tal sentido, la notificación o publicación de los actosadministrativos (...), es una formalidad posterior a la emisióndel acto, en razón de lo cual, sin el previo cumplimiento de lapublicidad o notificación respectivamente, el acto administrati-vo podrá ser válido más no eficaz, pues en la medida en que nose haya efectuado se considerará que los administrados ignoransu existencia, ya que, el fundamento de la publicidad y de lanotificación consiste en llevar al conocimiento del interesado elacto administrativo» (resaltado nuestro). (Sentencia Nº 01.541,de la Sala Político-Administrativa de fecha 04-05-2000).

En virtud de lo antes expuesto, es posible concluir, que la efica-cia de los actos administrativos se encuentra supeditada a su correctanotificación, es decir, ésta es la condición necesaria para la ejecuti-vidad y la ejecutoriedad del acto administrativo.

En tal sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos Administra-tivos establece en los artículos 73, 74 y 75 los requisitos para que unanotificación se tome como válida y por ende practicada. El artículo73 de la Ley en referencia establece que de toda decisión adminis-trativa se debe notificar al particular, conteniendo el texto íntegrodel acto y los recursos que proceden en contra de esa decisión, el


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lapso para ejercerlos y la autoridad por ante quien se ejercen. Por suparte, el artículo 74 de la Ley establece los efectos de las notificacio-nes defectuosas, las cuales no producirán efecto alguno y, finalmen-te, el artículo 75 de la Ley de Procedimientos Administrativos establecela notificación domiciliaria, es decir, que además de los requisitosque debe contener la notificación, ésta debe ser practicada en laresidencia del particular interesado o de su apoderado, pero en todocaso, se exigirá recibo firmado en el que se deje constancia de lafecha en que se practicó esa notificación y la persona que lo recibió,con su respectiva identificación.

Por ello, es «absolutamente necesario que exista la notificación admi-nistrativa formal del acto, por medio de oficio, entendida como una acciónadministrativa para poner en conocimiento de un particular del contenidode una medida o una decisión» (ARAUJO JUÁREZ, José: Tratado de DerechoAdministrativo Formal. Vadell Editores. Cuarta Edición. Caracas, 2005.p. 601). En tal sentido, «en el supuesto que falte o se omite absolutamentepracticar la notificación, la voluntad administrativa no ha llegado a exte-riorizarse» (ARAUJO JUÁREZ, José. Obra citada. p. 603).

Ahora bien, distinto es el caso cuando el particular se da pornotificado, esto es, cuando voluntariamente se pone en conocimien-to de la decisión. En estos casos, cabe destacar que la práctica de lanotificación resulta inoficiosa, a saber, en un trámite inútil, toda vezque el particular ya está en conocimiento de la decisión administra-tiva y, por tanto, se ha alcanzado el fin de dicha actuación. Empero,para ello es necesario que efectivamente conste en el expediente queel particular se puso en conocimiento de la decisión y que la recibióeficazmente, por ello, es necesario que de igual forma se identifiquela persona que lo recibió (nombre y cédula) y su firma como recibode la notificación, dejando constancia de la fecha y la hora en querecibió la decisión. Por ello, la Administración no puede presumir queun particular se haya dado por notificado de una decisión, yaque ésta debe ser expresa y, el particular no puede subsanar los viciosen cuanto a la ausencia de la práctica de la notificación de confor-midad con las exigencias de la Constitución y la ley.

En el presente caso, en el expediente administrativo se encuen-tra la decisión del órgano municipal. Ahora bien, de la decisión encuestión, en el renglón referente a la notificación, esto es, a la


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práctica efectiva de la notificación en el cual el particular debe indi-car el nombre de la persona que recibe la notificación de dichadecisión, el número de la cédula de identidad, así como la firma yla fecha, no aparece firma alguna, ni fecha en la cual el particularhaya recibido, es decir, aparece como no recibido. Ello, es en rela-ción con ambos oficios, esto es, el oficio que recibe el particular almomento de practicarse efectivamente la notificación y el oficio quepermanece en el expediente administrativo. Tampoco consta docu-mento alguno que el administrado se haya dado por notificado dela decisión en referencia.

En razón de ello, se considera que, con respecto a la notifica-ción de la decisión, la misma no fue practicada tal y como lo exigenlos artículos 73, 74 y 75 de la Ley Orgánica de ProcedimientosAdministrativos.

Seguidamente, consta un escrito suscrito por el administrado yrecibido en esta alcaldía, en el cual puntualiza y explica determinadasituación en relación a la solicitud presentada.

Al respecto, se considera que con la presentación del referidoescrito no puede pretenderse que se haya cumplido con la prácticade la notificación de forma efectiva, ni mucho menos puede dar porentendido que el particular se ha dado por notificado del mencio-nado Oficio, y que mediante ese escrito interponía el respectivo re-curso administrativo, toda vez que el ciudadano expresamente señalaque dicha comunicación es con el objeto de aclarar un punto rela-tivo a la solicitud presentada y, por otro lado, en parte alguna delexpediente se da por notificado de forma expresa de la precitadadecisión.

Lo anterior es así ya que en el expediente no consta que elciudadano haya conocido efectivamente la decisión, porque en el ex-pediente administrativo, tal y como fuere mencionado anteriormen-te, constan el original y copia de la decisión, sin firma alguna o datosreferentes a su recepción efectiva. Por ello, mal puede constar enautos el original y la copia del recibido de la decisión, si el particularse dio por notificado de dicha decisión, porque en este supuesto, tansolo debería constar en el expediente la copia de la decisión firmadacon la notificación recibida (y no dos decisiones).


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Además, en relación con el escrito presentado por el particularrecibido por esta Alcaldía, mal puede tomarse como un recurso dereconsideración, toda vez que el mismo no cumple con los requisitosde ley establecidos en el artículo 49 de la Ley Orgánica de Procedi-mientos Administrativos, según lo exige el artículo 86 de esa mismaLey en relación con los requisitos que debe contener el escrito recur-sivo.

En efecto, de conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgá-nica de Procedimientos Administrativos, «Todo recurso administrativodeberá intentarse por escrito y en él se observarán los extremos exigidos porel artículo 49. El recurso que no llenare los requisitos exigidos, no seráadmitido. Esta decisión deberá ser motivada y notificada al interesado (...)».En tal sentido, el artículo 49 de esa misma ley especifica que el escritodeberá contener: el organismo al cual está dirigido; la identificacióndel interesado, y en su caso, de la persona que actúe como su repre-sentante con expresión de los nombres y apellidos, domicilio, nacio-nalidad, estado civil, profesión y número de la cédula de identidado pasaporte; la dirección del lugar donde se harán las notificacionespertinentes; los hechos, razones y pedimentos correspondientes,expresando con toda claridad la materia objeto de la solicitud, refe-rencia a los anexos que lo acompañan, si tal es el caso; cualesquieraotras circunstancias que exijan las normas legales o reglamentarias;la firma de los interesados.

Por lo tanto, al haber recibido dicho escrito y haberlo tomadocomo recurso de reconsideración, ha debido declararlo inadmisiblede conformidad con el artículo 86, toda vez que en dicho escrito nose hacen referencia a las razones de hecho ni de derecho por lascuales recurre.

En razón de lo anterior, siendo que del expediente administra-tivo no se evidencia que el ciudadano haya sido notificado o se hayadado por notificado de la decisión y debido a que el escrito presen-tado no cumple los requisitos de ley para ser considerado como unrecurso de reconsideración, este Despacho considera que el particu-lar nunca tuvo conocimiento de la decisión mediante la cual sedesecha su solicitud, y por tanto mal puede tomarse el escrito comorecurso de reconsideración, tal y como alega el particular.


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Ello así, se considera que, al haberse supuesto que el ciudadanose dio por notificado de la decisión, cuando no tuvo conocimientoefectivo de dicha decisión al no constar que fue recibida por el ciu-dadano en su domicilio o por la persona que la representa, o queéste se haya dado por notificado, no se cumplió con el deber dedarle a conocer al particular la respuesta de su petición, generándoseuna falta absoluta o inexistencia de la notificación de la decisión ala empresa recurrente de autos.

7. El contenido de los usos permitidos, son enunciativosno taxativos de conformidad con las ordenanzasde zonificación

Las normas jurídicas son, sin duda alguna, juicios de valor quevienen a reglar conductas con la finalidad de imponer orden a lasociedad que regulan, teniendo en cuenta que las mismas, por lascaracterísticas que revisten, pueden ser clasificadas con base en cier-tos criterios, entre ellos, la eficacia de las mismas frente a los parti-culares que disciplina.

Visto de esta forma, tenemos las llamadas normas jurídicas decarácter taxativo, que contienen en su seno un mandato, una prohi-bición de no hacer una determinada conducta en grado absoluto, demanera que los particulares no pueden sustraerse en ningún mo-mento de esos mandatos8; es decir, no pueden ser suplidas o relaja-das por las partes al ejercicio de una actividad lícita, en razón deinteresar enteramente al orden público y urbanístico.

En contraposición se encuentran las normas jurídicas enunciati-vas, las cuales si bien conservan su carácter imperativo, vienen afacilitar la tarea de los particulares poniendo al servicio de sus nego-cios, reglas y normas que son fruto de la experiencia, permitiendoincluir entre los supuestos que esgrime, otros que aunque no estánexpresamente señalados en la norma, mientras no colinden consu espíritu o con el orden público pueden concebirse y sumarse a surazón de ser.


8 OLASO, Luis María. Curso de Introducción al Derecho. Tomo II. UniversidadCatólica Andrés Bello. Manuales de Derecho. 1994. p. 172. Caracas.

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En el caso que nos ocupa, se discute el contenido taxativo oenunciativo de lo dispuesto en el artículo 125 de la Ordenanza deZonificación del Municipio Sucre en Jurisdicción del MunicipioChacao, el cual reza textualmente:

«Artículo 125: Usos en la Zona C-2: En la zona C-2 solamentese permitirá la construcción, reconstrucción o modificación deedificios destinados a los siguientes usos.

a) Los usos permitidos en la zona C-1;

b) Instalaciones de los servicios directamente auxiliares de lavivienda, tales como:Restaurantes, bares, billares, boliches y canchas para juegos debolas, etc.;Panaderías y reposterías;Carnicerías y pescaderías;Lavanderías y tintorerías;Sastrerías y zapaterías;Venta al detal de equipos eléctricos;Agencias de loterías;Librerías y papelerías;Oficinas profesionales (consultorios médicos, clínicas dentales,escritorios de abogados, oficinas de ingenieros, etc.);Comercio de fotografías, incluyendo laboratorio fotográfico;Estaciones de gasolina y servicios; en cada caso a juicio de laIngeniería Municipal y ateniéndose a las disposiciones especialespara este tipo de edificación;Estacionamiento de automóviles y de otros vehículos livianos enespacios abiertos, aún como negocio;Cines y teatros, en cada caso a juicio de la Ingeniería Municipal;Bancos y correos;Hoteles; etc.» (resaltado nuestro).

Entre los usos permitidos en la zona C-1, de los cuales hace men-ción expresa el artículo anterior y que se encuentran establecidos enartículo 117 de la Ordenanza in comento, tenemos los siguientes:

«Artículo 117: Usos en la Zona C-1: En la zona C-1 solamentese permitirá la construcción, reconstrucción o modificación deedificios destinados a los siguientes usos:


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Abastos, supermercados, fruterías, frigoríficos, carnicerías, char-cuterías, pescaderías.Pastelerías, panaderías.Areperas.Ventas de bebidas alcohólicas envasadas.Farmacias, perfumerías y venta de cosméticos.Librerías, papelerías, venta de periódicos y revistas.Detal de telas, prendas de vestir, calzados y artículos de cuero.Jugueterías.Floristerías.Ferreterías.Peluquerías, barberías, salones de belleza.Entidades Bancarias, Financieras y de Ahorros y Préstamos yservicios conexos.Casa de Huéspedes, pensiones.Agencia de Viajes con atención directa al público.

En la zona C-1 no se permitirá la instalación de bares, botiqui-nes, venta de bebidas alcohólicas, sinfonolas, ni cualquier otrainstalación que pueda perturbar la tranquilidad de la zona resi-dencial.

El uso de la vivienda cuando el Plano de Zonificación correspon-diente así lo determine.

PARÁGRAFO ÚNICO: La Cámara Municipal por acuerdo especial,podrá con base en los estudios técnicos pertinentes, ampliaractividades comerciales previstos en este artículo».

Visto lo anterior, este Despacho observa del listado de activida-des contenidas tanto en el artículo 117 como en el artículo 125 dela Ordenanza de Reforma Parcial a la Ordenanza de Zonificacióndel Municipio Sucre en Jurisdicción del Municipio Chacao, que esmeramente enunciativo; pues de la manera como se encuentranredactadas ambas normas se infiere que lo que busca es sugerir losusos correspondientes a la zonificación, lo cual implica que puedeotorgarse usos similares a los allí propuestos, siempre y cuando nocolinde con el ordenamiento urbanístico.

Es por ello que si bien los preceptos jurídicos vienen a normarconductas para lograr el orden social, también es verdad que elderecho no es estático, y pretender sacrificar el desarrollo y creci-


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miento de la sociedad que regula es carente de toda logicidad. Porlo tanto, la adaptación del derecho a la realidad social debe darse,siempre y cuando no sean excedidos los límites de lo racional.

Asimismo, debe este Despacho señalar que incluir el uso de unaescuela de baile, la cual está dirigida específicamente en este casoconcreto a la divulgación de la cultura árabe, enseñanza y difusiónde esa danza oriental; no afecta, modifica o altera el uso previstopara el Centro Metropolitano, debido a que se encuentra destinadoa funcionar como un centro comercial. En este sentido, al verificarde la simple lectura de los usos previstos en la zona C-2, fue posibleobservar que está contemplado el uso de «teatros», actividad dirigidatambién a la divulgación de la cultura en general, por lo que estaAlzada no encontró motivos jurídicos que establezcan que la inclu-sión de una escuela de baile en un centro comercial atente contrael ordenamiento jurídico urbanístico, pues como es sabido, la regla-mentación de un uso es con el propósito de «lograr la localización másconveniente de las actividades urbanas, de modo que puedan interactuaradecuadamente»9.

De igual manera, debemos acotar que expresamente se estable-ce en el artículo 117 de la ya tantas veces mencionada Ordenanza deZonificación del Municipio Sucre en Jurisdicción del MunicipioChacao, en particular lo relativo al parágrafo único que «La CámaraMunicipal por acuerdo especial, podrá con base en los estudios técnicospertinentes, ampliar actividades comerciales previstos», esto se debe a quelos usos son cambiantes en el tiempo y no es posible prever unavariedad y diversidad de los mismos en una enumeración taxativa,sumando así motivos para disentir del criterio planteado por laDirección de Ingeniería Municipal y concluir que no existen elemen-tos que sustenten la improcedencia de la aprobación del uso de«Escuela de baile», solicitado por la recurrente.


9 Cfr. GRIMALDI CASTRO, Lindolfo. Interpretación y reglamentación de la variablesurbanas fundamentales. Ediciones USB, p. 19.

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8. Zonas de Seguridad: Régimen legal e implicacionesen la esfera jurídica de los particulares

I. Consideraciones previas:

En Venezuela, si bien no puede hablarse de una Doctrina deSeguridad Nacional propiamente dicha, tampoco puede obviarse elhecho de la reiterada aplicación de un concepto de Seguridad here-dado de otros países10, y que se materializó por primera vez con lapromulgación de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa en el año1976.

Así, los conceptos sobre los cuales se erigió y se mantiene laDoctrina de Seguridad Nacional Venezolana son tres básicamente,según lo expuesto por el doctrinario Antonio VARELA11:

Seguridad: es el derecho que tiene el individuo y la sociedad deque sus necesidades básicas sean satisfechas; la garantía de quelos Derechos y Deberes previstos en la Constitución de la Re-pública tengan vigencia real y práctica mediante la protecciónjurídica otorgada por la misma Carta Fundamental; y la de quesus intereses y aspiraciones, armonizados por el Estado de acuer-do a los valores fundamentales de la nación, se encuentren li-bres de riesgos que amenacen su logro; todo ello para obtenerla mayor suma posible de felicidad, bienestar, desarrollo y pazsocial.

Defensa: si la seguridad es el fin, la defensa el medio para lo-grarla; por tanto definiremos la defensa como: las acciones quetoma el individuo, la sociedad y el Estado para garantizar la segu-ridad.


10 Así, en la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, y fundamentalmente en laredacción de su Exposición de Motivos, hubo influencia de las Doctrinas deSeguridad de Estados Unidos de Norte América, de Francia, de Perú y prin-cipalmente de Argentina y Brasil. VARELA, Antonio. Elementos de Análisis deuna Teoría de Seguridad para la Democracia Venezolana. Caracas, 1984, p. 44.

11 VARELA, Antonio. Ob. Cit., pp. 75, 82 y 83.

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Desarrollo: respecto a esta definición, conviene revisar lo pro-puesto por Karl DEUTSCH12 en su obra Los nervios del Gobierno.Modelos de Comunicación y Control Político, cuyo enfoque nos llevaa la definición de un desarrollo integral:

«(...) El desarrollo integral implica lo siguiente:

a) Desarrollo de los Recursos Humanos (la población y losprogresos que ocurren en la salud física y mental).

b) Desarrollo Económico (monto de los factores disponiblesde producción: bienes de capital, tierra y trabajo).

c) Desarrollo de la capacidad y el conocimiento tecnológico.

d) Desarrollo de la disponibilidad de recursos materiales.

e) Desarrollo de reservas operativas en el sistema que se pue-dan aplicar a la búsqueda de nuevos objetivos o hacer frentea nuevas tensiones o desafíos.

f) Aumento de la autonomía o autodeterminación (crecimien-to en los recursos y funciones que se relacionan con lacohesión social, y el desempeño de conducción del sistemapolítico).

g) Desarrollo y organización de la Administración Pública parapoder alcanzar los objetivos que se han elegido (aumento dela voluntad y poder del sistema).

Cuanto más capaz sea el sistema de excluir rigurosamentetoda resistencia externa que obstaculice su camino, tan mayorprobabilidad tendrá de alcanzar el objetivo particular queha elegido.

h) Aumento en la capacidad de cambiar de objetivos en elámbito de diferentes fines que es capaz de llegar y buscar lasociedad, la cultura o el sistema político (capacidad deaprendizaje).

i) Desarrollo de las organizaciones humanas (acción recíprocaentre las dimensiones del desarrollo de la organización y elde los individuos y de los subgrupos más o menos autóno-mos que la componen).


12 VARELA, Antonio, Ob. Cit., pp. 75, 92 y 93.

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j) Progreso en el comportamiento integrativo (de la articula-ción y de la autonomía múltiple) (...)».

Ello así, las acciones que se adopten en materia de seguridad dela nación deben orientarse hacia la protección de la soberanía eintegridad de la misma, así como a la defensa o previsión de conflic-tos –interiores o exteriores–, o circunstancias de diversa índole quepuedan perturbar la paz en el Estado; pero si bien, dichas tareas sonnecesarias, su despliegue debe desarrollarse de forma responsable envirtud de sus implicaciones.

Sin embargo, la Doctrina de Seguridad Nacional, tal y como seha venido concibiendo ha sido objeto de numerosas críticas, pudien-do enumerarse entre las más significativas las siguientes13:

«(...)

1. La Doctrina de Seguridad Nacional es antidemocrática,totalitaria y autoritaria.

2. Conforme a su postulado de “guerra total” y permanente,se hace represiva, viola los derechos humanos por lo cualno respeta la dignidad humana (...) Se convierte así en unadoctrina absoluta con abuso de poder y con una desigual-dad acentuada en los beneficios del desarrollo económicoque propicia.

3. Su carácter eminentemente elitista priva al pueblo de suparticipación en los asuntos políticos del Estado.

4. Al colocar la supervivencia y la seguridad del Estado (delrégimen) como un “súper objetivo nacional”, con un mar-cado nacionalismo a ultranza, se supedita con ello muchosde los valores e intereses de la sociedad: hace consuetudi-nario el “estado de emergencia” privando el principio del“pluralismo político”, y toda conducta disidente ocasiona queel originador sea considerado como “enemigo”.


13 VARELA, Antonio. Ob. Cit., pp. 51 y 52.

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5. No existe una “teoría general” de la Doctrina de SeguridadNacional aplicable a todos los Estados, ni puede considerar-se la Doctrina de Seguridad Nacional como la única defen-sora del hemisferio. La teoría de Seguridad Nacional debeser la apropiada para cada Estado (...)».

En Venezuela, fue a partir de la Constitución del año 1999cuando por primera vez se dedicó todo un Título al tema de la segu-ridad de la Nación, estableciendo en su artículo 326 lo siguiente:

«Art. 326.– La seguridad de la Nación se fundamenta en la co-rresponsabilidad entre el Estado y la sociedad civil para dar cum-plimiento a los principios de independencia, democracia, igualdad,paz, libertad, justicia, solidaridad, promoción y conservaciónambiental y afirmación de los derechos humanos, así como enla satisfacción progresiva de las necesidades individuales y colec-tivas de los venezolanos y venezolanas, sobre las bases de undesarrollo sustentable y productivo de plena cobertura para lacomunidad nacional. El principio de la corresponsabilidad seejerce sobre los ámbitos económico, social, político, cultural,geográfico, ambiental y militar (...)».

Con relación a lo que debe entenderse por zonas de seguridad,no es sino hasta la promulgación de la actual Ley de Seguridad dela Nación14, cuando se establece un concepto más o menos clarode las mismas; pues la Ley de Seguridad y Defensa15, no contempla-ba más que una clasificación de las zonas de seguridad, sin precisarqué debía entenderse por ello.

Así, la derogada Ley de Seguridad y Defensa establecía:

«Art. 14.–A los fines de la presente Ley, el territorio nacionalserá dividido en regiones atendiendo a las necesidades de seguri-dad, defensa y desarrollo.

El Presidente de la República, oído el Consejo Nacional deSeguridad y Defensa, determinará la organización y régimen de estadivisión territorial».


14 Gaceta Oficial Nº 37.594, de fecha 18 de diciembre del año 2002.15 Gaceta Oficial Nº 1.899, de fecha 26 de agosto del año 1976.

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«Art. 15.–Se declara de utilidad pública, a los fines de la presen-te Ley, una zona adyacente a la línea fronteriza del territorionacional, denominada Zona de Seguridad Fronteriza.

El Ejecutivo Nacional, oído el Consejo Nacional de Seguridady Defensa, fijará la anchura de dicha zona, en su totalidad o porsectores, pudiendo modificar su extensión cuando las circunstan-cias lo requieran.

El Ejecutivo Nacional, por vía reglamentaria y oído el ConsejoNacional de Seguridad y Defensa, declara Zonas de Seguridad,con la extensión que determine, las siguientes:

a) Una franja adyacente a la orilla del mar, de los lagos y ríosnavegables.

b) La zona que circunda las instalaciones militares y las industriasbásicas y

c) Cualquiera otra zona que considere necesaria para la seguridady defensa de la República (...)».

Por su parte, tal y como se indicara ut supra, la vigente LeyOrgánica de Seguridad de la Nación, dibuja en su articulado unadefinición de lo que debe entenderse como Zonas de Seguridad,además de ampliar la clasificación de las mismas:

«(...) Art. 47.–Se entiende por Zonas de Seguridad, los espaciosdel territorio nacional, que por su importancia estratégica, carac-terísticas y elementos que lo conforman, están sujetos a regula-ción especial, en cuanto a las personas, bienes y actividades queallí se encuentren, con la finalidad de garantizar la protección deestas zonas ante peligros o amenazas internas o externas. El Re-glamento respectivo regulará todo lo referente a la materia (...).

Clasificación de las Zonas de Seguridad

Artículo 48. El Ejecutivo Nacional, oída la opinión del Consejode Defensa de la Nación, podrá declarar Zonas de Seguridad, losespacios geográficos del territorio nacional señalados a continua-ción:

1. Una zona de seguridad fronteriza.

2. Una zona adyacente a la orilla del mar, de los lagos, de lasislas y ríos navegables.


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3. Los corredores de transmisión de oleoductos, gasoductos,poliductos, acueductos y tendidos eléctricos principales.

4. Las zonas que circundan las instalaciones militares y públicas,las industrias básicas, estratégicas y los servicios esenciales.

5. El espacio aéreo sobre las instalaciones militares, las industriasbásicas, estratégicas y los servicios esenciales.

6. Las zonas adyacentes a las vías de comunicación aérea, terres-tre y acuáticas de primer orden.

7. Cualquier otra zona de seguridad que se considere necesariapara la seguridad y defensa de la Nación (...)».

Ello así, cuando analizamos el diseño conceptual de las zonas deseguridad, nos encontramos que en el caso de las fronteras, así comolas cercanías de mares, lagos y ríos navegables, su establecimientotiene por objeto la defensa de la soberanía nacional y la integridaddel territorio. El resto de las zonas de seguridad, tales como las ins-talaciones militares, las industrias básicas, y demás áreas que deter-mine el Ejecutivo, son para protegerse de ataques, saboteos, actos deterrorismo o violentos que pongan en riesgo esas instalaciones. Dichafinalidad es lo que justifica que un determinado sector quede some-tido a un régimen excepcional, supeditado a ciertas prohibiciones ylimitaciones que serían imposibles de comprender en supuestos denormalidad.

Igualmente, observamos en la lista antes esbozada que el nu-meral 7 del artículo 48, prevé la posibilidad de que el Ejecutivo Na-cional, en uso de una potestad discrecional, declare como zona deseguridad cualquier área territorial que «considere necesaria para laseguridad y defensa de la Nación», teniendo como límites los corres-pondientes a la potestad discrecional.

La tratadista Hildegard RONDÓN DE SANSÓ en su obra TeoríaGeneral de la Actividad Administrativa16, expone que la discrecionali-dad como potestad de la Administración se materializa en tres


16 RONDÓN DE S., Hildegard. Teoría General de la Actividad Administrativa. Edi-ciones Liber. Caracas, 2000. p. 52.

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momentos enlazados de un solo proceso: la potestad inherente alórgano de producir transformaciones en el mundo jurídico; elmomento dinámico en el cual esta potestad se activa y, el resultadofinal de la misma, condensada en el acto.

Todas las tesis que tratan la noción de la discrecionalidad, enuna u otra forma asimilan su contenido a la idea de libertad. Ladiscrecionalidad se visualiza así como una esfera de libertad dentrodel círculo cerrado de la legalidad administrativa, destinada a permi-tirle a la Administración en ciertos campos específicos, una actua-ción que no sea una simple ejecución de un dispositivo general17.

Así, esta potestad discrecional presenta una serie de limitacio-nes derivadas de la doctrina, la jurisprudencia, y esencialmente de loestablecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos,el cual reza textualmente lo siguiente:

«(...) Art. 12.–Aun cuando una disposición legal o reglamentariadeje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad com-petente, dicha medida o providencia deberá mantener la debidaproporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y conlos fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y forma-lidades necesarios para su validez y eficacia (...)».

De lo anterior se desprenden los límites previstos para la potes-tad discrecional de la Administración y su actividad, pudiendo esbo-zarse de la siguiente manera:

a. La proporcionalidad:

Este término proviene del latín proportionalitas, -atis, y de acuer-do al Diccionario de la REAL ACADEMIA ESPAÑOLA se refiere a la con-formidad o proporción de unas partes con el todo o de cosasrelacionadas entre sí.

Jurídicamente, la proporcionalidad constituye un índice de lapotestad discrecional acordada, la fijación por parte del legislador deun límite máximo que bien puede aludir a una pena o sanción o a


17 RONDÓN DE S., Hildegard. Ob. Cit., p. 54.

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un lapso de tiempo, ya que la fijación en la amplia escala inferior adicho límite, queda liberada así a la determinación del órgano facul-tado para actuar18.

Por ello, la actuación discrecional no puede ser desproporciona-da, y al momento de la Administración dictar sus actos, deberá hacerlode manera acorde con el supuesto de hecho respectivo.

b. La adecuación:

Según el autor Allan R. BREWER-CARÍAS, en su obra El DerechoAdministrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.Principios del Procedimiento Administrativo19, la adecuación se tradu-ce en que el acto administrativo debe ser racional, justo y equitativoen relación con sus motivos. Este mismo autor divide esta limita-ción en dos aspectos:

La comprobación de los hechos: las decisiones administra-tivas deben fundarse en hechos comprobados; la Adminis-tración debe decidir conforme a lo probado en elprocedimiento administrativo, constante en el expedientecorrespondiente. Para ello no es suficiente basarse en lasalegaciones que pueden ser falsas, sino en los medios pro-batorios y sus resultados. De otro modo el funcionarioincurriría en el error de hecho, en el falso conocimientode la realidad, conocido técnicamente como falso supuesto.

La calificación de los presupuestos de hecho: Comprobadoslos supuestos de hecho por la Administración, el funciona-rio deberá subsumir dichos hechos en la norma que auto-riza su actuación, es decir, a calificar jurídicamente los hechosadecuadamente.


18 RONDÓN DE S., Hildegard. Ob. Cit., p. 63.19 BREWER C., Allan. El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimien-

tos Administrativos. Principios del Procedimiento Administrativo. Editorial JurídicaVenezolana. Caracas, 2002, p. 47.

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c. El fin de la norma:

El funcionario al dictar los actos debe adecuarlos a los finesteleológicos de la norma jurídica, sin posibilidad de separarse de ellos,pues corre el peligro de incurrir en el vicio de desviación de poder,previsto en el artículo 259 de la Constitución de la República Boli-variana de Venezuela; tema que abordaremos con mayor profundi-dad más adelante.

d. Las formalidades previstas en la ley:

El autor José PEÑA SOLÍS denomina a esta limitación de la po-testad discrecional de la Administración: «congruencia formal»; debidoa que la misma expresa su actividad mediante un procedimiento típi-co, el procedimiento administrativo constitutivo, el cual aparece pre-visto en leyes nacionales, estadales, municipales, mediante una estructuraprocedimental, constituida por varias fases que desembocan en el actoadministrativo definitivo. Esto garantiza a los administrados la segu-ridad jurídica y su derecho a participar en el procedimiento paraejercer su derecho a la defensa y al debido proceso, previstos en laConstitución en los artículos 26 y 49, respectivamente.

e. Las limitaciones de los principios generales del Derecho

El fundamento de este control o limitación encuentra su aside-ro en el hecho que la Administración y sus actos deben estar some-tidos no sólo a la ley, sino también al Derecho, y dentro de éste seencuentran los principios generales que lo soportan. Esto lo consa-gra nuestra Constitución en el artículo 141 y la Ley Orgánica de laAdministración Pública en su artículo 12, donde se recogen una seriede principios que deben inspirar la actuación de la Administración.

De manera que, la Administración Pública al ejercer la potestaddiscrecional, si bien tiene la oportunidad de elegir entre varias op-ciones o soluciones, tal elección se encuentra limitada por la ade-cuación, la proporcionalidad, el fin teleológico de la norma, e inclusopor los principios generales del derecho. No obstante, en la elabo-ración de instrumentos normativos se aconseja no utilizar la discre-cionalidad administrativa, a los fines de evitar arbitrariedades ydesigualdades entre los administrados.


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Ello así, el establecimiento que haga la norma atributiva decompetencia de un concepto jurídico indeterminado, cuya constata-ción o existencia corresponda al órgano administrativo. Se trata deesos conceptos abstractos o genéricos cuyo alcance no está legalmen-te determinado, aludiendo a nociones tales como las de «interéspúblico», «necesidad pública», «sanidad nacional», «urgencia»; «circuns-tancias extraordinarias», «graves motivos»; «buena marcha de losservicios». La actividad administrativa se basará en una función esen-cialmente interpretativa, ya que la potestad discrecional tiene elcarácter de un poder determinado por la ley de delimitar individual-mente un concepto no precisado por ella misma20.

Ahora bien, después de realizar el precitado análisis, convieneesbozar cuáles deberían ser las características o elementos identifica-dores de la Doctrina de Seguridad Venezolana:

1. Participación de la ciudadanía en la toma de decisionespolíticas para el ejercicio de la libertad y para la aplicacióndel pluralismo; ya que si el Gobierno conoce las necesida-des de sus gobernados, sus acciones podrán orientarse a lasatisfacción efectiva de las mismas.

2. Garantizar jurídicamente los derechos y deberes estableci-dos constitucionalmente, para que tengan una vigenciapráctica en la realidad.

3. Debe subordinarse y ejecutarse en base a un modelo demo-crático.

4. Los lineamientos de la Doctrina de Seguridad deberán estarsubordinados al resguardo de los valores de la ciudadanía.

5. No deberá concebirse la seguridad de la nación como únicafinalidad del Estado, sino como un medio para la satisfac-ción de las necesidades de la ciudadanía y para lograr la pazsocial.

6. La Doctrina de Seguridad Venezolana no debe sólo basarsu estudio en las situaciones de conflicto, sino que debe


20 RONDÓN DE S., Hildegard. Ob. Cit., p. 62.

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procurar fundamentalmente maximizar las relaciones decooperación.

II. Estudio de los Decretos Presidenciales:

Los Decretos Presidenciales sometidos a consideración son lossiguientes:

1. Decreto Nº 2.537, de fecha 17 de septiembre de 1992,mediante el cual se declara Zona de Seguridad el Cuartel«General de División Fernando Rodríguez del Toro», sedede la Guardia de Honor.

2. Decreto Nº 2.539, de fecha 17 de septiembre de 1992,mediante el cual se declara Zona de Seguridad la «Direc-ción de Transporte Naval».

3. Decreto Nº 1.968, de fecha 17 de septiembre de 2002,mediante el cual se declara Zona de Seguridad el Cuartel«General de Brigada Arturo Sandez».

4. Decreto Nº 1.969, de fecha 17 de septiembre de 2002,mediante el cual se declara Zona de Seguridad la Base Aérea«Generalísimo Francisco de Miranda».

5. Decreto Nº 1.970, de fecha 17 de septiembre de 2002,mediante el cual se declara Zona de Seguridad la sede delFuerte Militar Tiuna.

6. Decreto Nº 1.971, de fecha 17 de septiembre de 2002,mediante el cual se declara Zona de Seguridad la sedeComandancia General de la Armada.

7. Decreto Nº 1.972, de fecha 17 de septiembre de 2002,mediante el cual se declara Zona de Seguridad CuartelGeneral de la Comandancia General de la Guardia Nacio-nal de Venezuela.

8. Decreto Nº 1.973, de fecha 17 de septiembre de 2002,mediante el cual se declara Zona de Seguridad la sede dela Dirección de Hidrografía y Navegación de la Armada.


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9. Decreto Nº 1.974, de fecha 17 de septiembre de 2002,mediante el cual se declara Zona de Seguridad la sede dela Compañía Anónima Venezolana de Televisión.

10. Decreto Nº 1.975, de fecha 17 de septiembre de 2002,mediante el cual se declara Zona de Seguridad la del Ser-vicio Autónomo Radio Nacional de Venezuela.

a.– Decretos Presidenciales sobre Zonas de Seguridaden el año 1992:

Con relación a los Decretos Presidenciales dictados en el año1992, a través de los cuales se declaran Zonas de Seguridad el Cuar-tel «General de División Fernando Rodríguez del Toro» y la «Direc-ción Nacional de Transporte Naval», vemos que sus fundamentos dehecho se encuentran en una serie de consideraciones que se resu-men en la protección de posibles amenazas tanto de dichas instala-ciones militares como de la población y los bienes que las circundan,así como su delimitación geográfica (art. 1), determinación de laslimitaciones en cuanto a la posesión, propiedad de bienes y ejerciciode otros derechos sobre bienes inmuebles por parte de los ciudada-nos extranjeros (art. 2), y el establecimiento del Ministerio de laDefensa como el ente encargado de la ejecución de estas disposicio-nes (art. 3), todo de conformidad con el precitado artículo 15 de laderogada Ley Orgánica de Seguridad y Defensa.

En virtud de lo anterior, se observa que las limitaciones previs-tas en los mencionados Decretos se circunscriben al derecho depropiedad, sustentándolas en las disposiciones del Reglamento ParcialNº 2 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa sobre las Zonasde Seguridad; de acuerdo al cual las áreas declaradas como Zonas deSeguridad se someten a un régimen especial, en el que la propiedad,el uso del suelo, así como el tránsito por dichas zonas, están sujetosa un sistema de autorizaciones y prohibiciones, por parte del Ejecu-tivo Nacional, a través del Ministerio de la Defensa, que afecta es-pecialmente a los extranjeros, pero también a los nacionales endeterminados casos.

En cuanto a las limitaciones aplicables a las personas naturales ojurídicas en general, conviene revisar lo que expresamente con rela-


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ción a la adquisición de inmuebles en las zonas de seguridad, estable-ce el artículo 6 del Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley Orgánica deSeguridad y Defensa sobre las Zonas de Seguridad:

«(...) Art. 6.–Decretada la anchura de la Zona de Seguridad Fron-terizas o declaradas las zonas de Seguridad con su extensión, lamáxima autoridad de la organización militar regional, bajo cuyajurisdicción esta se encuentra, debe participarlo a las personaspropietarias o detentadoras, por cualquier título, de bienes inmue-bles ubicados en ellas, indicándoles las limitaciones legales a queestán sometidas estas propiedades y el régimen aplicables a di-chas zonas (...)».

Ello sí, la entidad militar a quien corresponda el control de lazona de seguridad decretada, deberá notificar obligatoriamente a losafectados sobre las limitaciones aplicables a la propiedad en dichazona, y hasta tanto no se dé cumplimiento a este requisito, no po-drán invocarse la vigencia de las limitaciones impuestas.

Por su parte, el Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio dela Defensa, en coordinación con el Instituto Nacional de Estadística–antigua Oficina Central de Estadística e Informática– y, con la co-laboración de la máxima autoridad de la entidad militar bajo la cualse encuentra la zona de seguridad, deberá elaborar un censo de laspersonas y los bienes inmuebles allí ubicados, así como las informa-ciones que estime necesarias sobre las propiedades existentes y lasactividades que en ellas se desarrollan. Los resultados de ese censodeberán ser remitidos por el Ministerio de la Defensa, al ConsejoNacional de Seguridad y Defensa (hoy denominado Consejo deDefensa de la Nación), así como cualquier cambio que posteriormentese produzca sobre los datos en el contenido21.

Así, la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa y su ReglamentoParcial Nº 2 establecen un régimen de limitaciones excepcionalesrespecto al derecho de propiedad de las personas de nacionalidadextranjera que deseen adquirir, o sean ya propietarias o detentado-ras, de bienes ubicados en el área decretada como zona de seguridad.


21 Artículo 7 y 8 del Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley Orgánica de Seguridady Defensa sobre las Zonas de Seguridad.

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El artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, dis-pone que en las zonas de seguridad decretadas, de conformidad conlo establecido en el artículo 15 ejusdem, los ciudadanos extranjerosno podrán adquirir, poseer o detentar por sí o por interpuestaspersonas22, la propiedad u otros derechos sobre los bienes inmueblesubicados en la zona de seguridad sin contar con la previa autoriza-ción del Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de la Defensa.

Por otro lado, se establece como obligación de los ciudadanosextranjeros el hecho de notificar la existencia de la propiedad oposesión sobre los bienes inmuebles ubicados en las zonas de segu-ridad. Una vez recibida dicha notificación, la autoridad civil respec-tiva deberá remitirla dentro de un plazo no mayor de treinta (30)días a la Secretaría del Consejo Nacional de Seguridad y Defensa(hoy Consejo de Defensa de la Nación) e informará de la misma ala máxima autoridad de la entidad militar, a los efectos de su re-gistro.

Por último, se insta a los ciudadanos extranjeros a solicitar porante el Ministerio de la Defensa la autorización para continuar enejercicio de su condición de propietarios o poseedores de los inmue-bles ubicados en las áreas del territorio decretadas como zonas deseguridad.

Sin embargo, en el artículo 16 de la derogada Ley Orgánica deSeguridad y Defensa Nacional se establece una prohibición relativaa los ciudadanos extranjeros que deseen adquirir bienes inmueblesdentro de las zonas de seguridad, mientras que la norma reglamen-taria regula a los extranjeros que posean tales bienes al momento defijarse la extensión de tal zona. Ello así, la divergencia entre ambossupuestos plantea la duda sobre la constitucionalidad de la norma


22 La Ley considera como personas interpuestas a tales efectos «además de lascontempladas en el Código Civil, las sociedades, asociaciones y comunidadesen las cuales una persona natural o jurídica extranjeras, sea socio, accionista,asociado o comunero con poder de decisión». Por tanto, y a efectos de la Ley,son personas jurídicas las sociedades anónimas cuya gestión dependa de per-sonas naturales extranjeras, bien por poseer más del cincuenta por ciento(50%) del capital social de la compañía, bien por poseer el control sobre losórganos de administración.

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reglamentaria comentada, no sólo por presunta infracción al prin-cipio de irretroactividad que se constituye en verdadero derecho, alotorgar efectos retroactivos a los decretos que declaren las zonas deseguridad, sino también por imponer limitaciones al derecho depropiedad que no encuentran una clara cobertura legal.

De lo anterior, se evidencia que las limitaciones a los derechosde los ciudadanos –sean venezolanos o extranjeros–, en cuanto a laszonas de seguridad para el año 1992, se relacionaban directamentecon el ejercicio del derecho a la propiedad, sometiendo dichas áreasdel territorio a un régimen de administración especial, compuestode restricciones para el uso del suelo, así como el tránsito por dichaszonas, sujetos a un sistema de autorizaciones y prohibiciones, porparte del Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio de la Defensa.

b.– Decretos Presidenciales sobre Zonas de Seguridaden el año 2002

Por su parte, los Decretos dictados en el año 2002, encuentransu fundamentación jurídica en los artículos 6, 15 numeral 4º y 17 dela Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y el artículo 15literales «b» y «c» de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, enconcordancia con lo dispuesto en el Reglamento Parcial Nº 2 de dichaLey sobre las Zonas de Seguridad, los cuales rezan textualmente losiguiente:

— Ley de Ordenación del Territorio

«(...) Art. 6.–El Presidente de la República, en Consejo de Mi-nistros, ejercerá la suprema autoridad de la ordenación del terri-torio.

Art. 15.–Constituyen áreas bajo régimen de administración espe-cial, las áreas del territorio nacional que se encuentran sometidasa un régimen especial de manejo conforme a las leyes especialeslas cuales, en particular, son las siguientes: (...)

4. áreas Especiales de Seguridad y Defensa (...).

Art. 17.–Las áreas bajo el régimen de administración deberánestablecerse por Decreto adoptado por el Presidente de la Repú-


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blica en Consejo de Ministros, en el cual deberá determinarsecon la mayor exactitud los linderos de la misma; y los organis-mos responsables de su administración o manejo, deberán de-marcarlas dentro del plazo que se establezcan en el correspondienteDecreto.

En el respectivo Decreto se ordenará la elaboración del Planrespectivo, en el cual se establecerán los lineamientos, directricesy políticas para la administración de la correspondiente área, asícomo la orientación para la asignación de usos y actividadespermitidas.

En todo caso los usos previstos en los planes de las áreas bajorégimen de Administración Especial deben ser objeto de unReglamento Especial, sin cuya publicación aquéllos no surtiránefectos.

Parágrafo Primero: No se considerará incompatible someter aun mismo espacio del territorio a dos o más figuras de Áreasbajo Régimen de Administración Especial, siempre y cuando ellassean complementarias.

Parágrafo Segundo: La desafectación parcial o total de las áreasse podrá realizar cumpliéndose los mismos trámites y requisitosestablecidos en este artículo, previo conocimiento de la Comi-sión Nacional de Ordenación de del Territorio (...)».

— Ley Orgánica de Seguridad y Defensa:

Art. 15.– Se declara de utilidad pública a los fines de la siguien-te Ley, una zona adyacente a la línea fronteriza del territorio na-cional, denominada Zona de Seguridad Fronteriza.

El Ejecutivo Nacional, oído el Consejo Nacional de Seguridady Defensa, fijará la anchura de dicha zona, en su totalidad o porsectores, pudiendo modificar su extensión cuando las circunstan-cias lo requieran.

El Ejecutivo nacional, por vía reglamentaria y oído el ConsejoNacional de Seguridad y Defensa, declara Zonas de Seguridad,con la extensión que determine, las siguientes:

(...)


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b) La zona que circunda las instalaciones militares y las industriasbásicas y

c) Cualquiera otra zona que considere necesaria para la seguridady defensa de la República (...)».

Con relación a la aplicación del Reglamento Parcial Nº 2 de laLey Orgánica de Seguridad y Defensa sobre las Zonas de Seguridad,su articulado tal y como se expuso, se refiere a las limitaciones queen el ejercicio del derecho de propiedad, son objeto los ciudadanosvenezolanos y especialmente los extranjeros que pretendan adquirir,o sean ya propietarios o detentadores, de bienes ubicados en el áreadecretada como zona de seguridad.

También es de destacar que en el artículo 6 de los decretos deseguridad dictados por el Presidente de la República se prevé laposibilidad de que el Ministerio de la Defensa o, si fuera el caso, elMinisterio de Comunicación e Información23, a través de la creaciónde un Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso establezca losparámetros, lineamientos y directrices que regirán la administraciónde la zona de seguridad y la asignación de usos y actividades permi-tidas en la misma.

Ahora bien, cabe destacar que además de las limitaciones expre-samente previstas en la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa y suReglamento, el Ministro de la Defensa o de Información y Comu-nicación, según el sea el caso, podrían establecer condiciones restric-


23 Con relación a los Decretos Presidenciales en los que se decreta como Zonasde Seguridad las áreas que circundan las instalaciones militares o industriasbásicas, como en el caso del Cuartel General de Brigada Arturo Sandez, laBase Aérea Generalísimo Francisco de Miranda, el Fuerte Tiuna, la Coman-dancia General de la Armada, la Comandancia General de la GuardiaNacional, la Dirección de Hidrografía y Navegación de la Armada, el Minis-terio de la Defensa es el encargado de idear el Plan de Ordenamiento y suReglamento de Uso. Más en el caso de la Compañía Anónima Venezolana deTelevisión, así como del Servicio Autónomo Radio Nacional de Venezuela, elente al que corresponde la creación y ejecución de ese Plan de Ordenamientoes el Ministerio de Comunicación e Información, todo ello de conformidadcon lo previsto en el artículo 17 de la Ley Orgánica de Ordenación del Te-rritorio, que sirve de fundamento a los decretos en cuestión.

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tivas adicionales en razón de que en la exposición de motivos de losDecretos, se expresa que «es indispensable conocer los espacios adyacen-tes a las instalaciones que conforman la sede de (...), así como las activi-dades que en los mismos se desarrollan, garantizando la debida adopciónde las medidas tendentes a resguardarlos y a proteger a la población». Porello, la interpretación que se le a da este planteamiento debe respon-der a un estudio integral del Decreto en cuestión, y considerar quetales limitaciones sólo podrían ser impuestas en aquellos casos en losque, de conformidad con lo establecido en el artículo 3 de los decre-tos, exista el riesgo efectivo de que determinadas actividades o even-tos pongan en riesgo la integridad de los bienes y personas ubicadasen la zona de seguridad.

Otro de los puntos a considerar cuando analizamos los Decretossobre Zonas de Seguridad dictados por el Presidente de la Repúblicaen el año 2002, es la posibilidad de limitar los derechos constitucio-nales referidos al libre tránsito, a la libre reunión y a libre manifes-tación, contemplados en los artículos 50 y 53 de la Constitución dela República Bolivariana de Venezuela respectivamente, y en lostratados internacionales suscritos y ratificados por Venezuela. Ello así,es el principio de legalidad el que debe fungir como guía a la discre-cionalidad que en este caso se le ha otorgado al Ministro de la Defensay al Ministro de Información y Comunicación, para atender a crite-rios de proporcionalidad, necesidad y conveniencia de la prohibiciónal momento de interpretar lo que deben concebirse como activida-des y eventos que amenacen la integridad física y moral de las per-sonas, bienes y servicios ubicados en las mismas (art. 3 de los Decretossobre Zonas de Seguridad).

III. Análisis comparativo entre las disposicionesde la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa,y la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación

El 26 de agosto de 1976, mediante Gaceta Oficial Nº 1.899, fuepublicada la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, la cual estable-cía en su Título III –De la División Territorial y de las Zonas deSeguridad– el régimen bajo el cual se determinaban y manejaban lasZonas de Seguridad establecidas en el territorio nacional, y en basea la cual se dictaron los Decretos Presidenciales sometidos a conside-


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ración. Ello así, dicha ley fue derogada mediante la promulgación enGaceta Oficial Nº 37.594 de fecha 18 de diciembre de 2002, de laLey Orgánica de Seguridad de la Nación.

De la revisión de dichos cuerpos normativos se desprende queno es hasta la promulgación de la Ley de Seguridad de la Nacióncuando se dibuja en nuestro ordenamiento un concepto de las lla-madas zonas de seguridad (art. 47)24, seguido de la enumeración de lasáreas territoriales susceptibles de ser decretadas como zonas de segu-ridad (art. 48); a diferencia de la derogada Ley de Seguridad y De-fensa que sólo contemplaba el catálogo de las áreas a ser decretadascomo zonas de seguridad, en sus artículos 14 y siguientes.

En el mismo orden de ideas, al revisar ambos textos normativossurge también la necesidad de determinar con precisión el carácterenunciativo o taxativo manejado por cada uno de ellos, al momentode clasificar las áreas del territorio que pudieran ser declaradas comozonas de seguridad.

Al respecto, las llamadas normas jurídicas de carácter taxativoson las que contienen en su seno el mandato o prohibición de unadeterminada conducta en grado absoluto, de manera que los parti-culares no pueden sustraerse en ningún momento de esos mandatos,es decir, las mismas no pueden ser suplidas o relajadas por las partesen ejercicio de su libertad. En contraposición, tenemos las normasjurídicas enunciativas, las cuales si bien conservan su carácter impe-rativo, vienen a facilitar la tarea de los particulares poniendo alservicio de sus negocios, reglas y normas que son fruto de la expe-riencia, permitiendo incluir entre los supuestos que esgrime, otrosque aunque no están expresamente señalados en la norma, mientrasno colinden con su espíritu o con el orden público, pueden conce-birse y sumarse a su razón de ser.


24 Ley de Seguridad de la Nación: «Art. 47.–Se entiende por Zonas de Seguridad,los espacios del territorio nacional, que por su importancia estratégica, carac-terísticas y elementos que lo conforman, están sujetos a regulación especial, encuanto a las personas, bienes y actividades que allí se encuentren, con la fi-nalidad de garantizar la protección de estas zonas ante peligros o amenazasinternas o externas. El Reglamento respectivo regulará todo lo referente a lamateria».

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Ello así, conviene entonces revisar lo dispuesto por cada una delas disposiciones de las referidas leyes:

Ley Orgánica de Seguridad y Defensa

Art. 15: El Ejecutivo Nacional, por vía reglamentaria y oído elConsejo Nacional de Seguridad y Defensa, declara Zonas deSeguridad, con la extensión que determine, las siguientes:

a) Una franja adyacente a la orilla del mar, de los lagos y ríosnavegables.

b) La zona que circunda las instalaciones militares y las indus-trias básicas.

c) Cualquiera otra zona que considere necesaria para la segu-ridad y defensa de la República.

Ley Orgánica de Seguridad de la Nación

Art. 48. El Ejecutivo Nacional, oída la opinión del Consejo deDefensa de la Nación, podrá declarar Zonas de Seguridad, losespacios geográficos del territorio nacional señalados continua-ción:

1. Una Zona de Seguridad Fronteriza.

2. Una zona adyacente a la orilla del mar, de los lagos, de lasislas y ríos navegables.

3. Los corredores de transmisión de oleoductos, gasoductos,poliductos, acueductos y tendidos eléctricos principales.

4. Las zonas que circundan las instalaciones militares y públi-cas, las industrias básicas, estratégicas y los servicios esencia-les.

5. El espacio aéreo sobre las instalaciones militares, las indus-trias básicas, estratégicas y los servicios esenciales.

6. Las zonas adyacentes a las vías de comunicación aérea, te-rrestre y acuáticas de primer orden.

7. Cualquier otra zona de Seguridad que se considere necesa-ria para la seguridad y defensa de la Nación.


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Visto lo anterior, aunque la exposición de las áreas susceptiblesde ser declaradas zonas de seguridad sea más detallada en la neonataLey Orgánica de Seguridad de la Nación, que en el elenco norma-tivo de su antecesora, la enumeración en ambos cuerpos legales esmeramente enunciativa, pues deja a discreción del Ejecutivo, decre-tar cualquier otra parte del territorio como zona de seguridad, en casode considerarlo necesario. Lo que sí conviene recordar en estos casos,es que la discrecionalidad no es absoluta, sino que encuentra suslímites en principios como el de legalidad, de proporcionalidad,necesidad y conveniencia de las restricciones o de ese régimen espe-cial del que son objeto, estudiados anteriormente en el Capítulo I dela presente opinión.

Por otro lado, la declaratoria de utilidad pública durante la vi-gencia de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa arropaba bajo sumanto solamente la «zona adyacente a la línea fronteriza del territorionacional, denominada Zona de Seguridad Fronteriza»; mientras que enel artículo 50 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, no sediscrimina entre ninguna de las distintas Zonas de Seguridad quepueden existir, de acuerdo a la clasificación expuesta por dicho textolegal.

En la antigua Ley Orgánica de Seguridad y Defensa se estable-cía una prohibición expresa con relación a la adquisición, posesióno detentación de bienes inmuebles por parte de ciudadanos extran-jeros en las áreas decretadas como Zonas de Seguridad Fronterizas,así como las restricciones o prohibiciones para el tránsito de losmismos por dichas zonas. En cambio, la Ley Orgánica de Seguridadde la Nación deja abierta la posibilidad de establecer cualquier res-tricción que se «considere necesaria para salvaguardar la seguridadde la nación» por vía reglamentaria, sobre las personas, bienes yactividades a desarrollarse sobre las áreas declaradas zonas de segu-ridad.

Por último, conviene revisar lo dispuesto en el artículo 58 de lavigente Ley Orgánica de Seguridad de la Nación:

«(...) Art. 58. Las leyes y reglamentos que regulan los procedi-mientos para la declaratoria de las zonas de seguridad y el con-trol de los bienes, personas y actividades que ahí se encuentran,


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se mantendrán vigentes siempre que no colidan con la presenteLey, hasta la promulgación del reglamento respectivo (...)».

Así, el fenómeno jurídico por el cual una ley extiende sus efec-tos en el tiempo a situaciones generales durante su vigencia, a pesarde que con posterioridad se cree una nueva ley que la sustituya, sedenomina ultra actividad de la ley; por ello de acuerdo a lo anterior,a pesar de la derogatoria expresa establecida en la Ley Orgánica deSeguridad de la Nación con relación a la Ley Orgánica de Seguridady Defensa, en la misma se establece respecto al régimen de las zonasde seguridad que hayan sido creadas y reguladas anteriormente por elEjecutivo Nacional, que continuarán rigiéndose por la ley anterior(Ley Orgánica de Seguridad y Defensa), siempre y cuando no colidacon esta nueva ley (Ley Orgánica de Seguridad de la Nación).

IV. Conclusiones:

1. Los Decretos Presidenciales dictados en el año 1992 establecenen su seno que las áreas declaradas como Zonas de Seguridad sesometen a un régimen especial, en el que la propiedad, el usodel suelo, así como el tránsito por dichas zonas, están sujetos aun sistema de autorizaciones y prohibiciones, por parte del Eje-cutivo Nacional, a través del Ministerio de la Defensa, que afectaespecialmente a los extranjeros, pero también a los nacionalesen determinados casos.

2. Los Decretos dictados en el año 2002 mantienen el régimen delimitaciones de las que son objeto los ciudadanos venezolanos yespecialmente los extranjeros que pretendan adquirir, o sean yapropietarios o detentadores, de bienes ubicados en el área de-cretada como zona de seguridad.

3. De los Decretos Presidenciales del año 2002 podrían despren-derse las limitaciones a los derechos constitucionales referidos allibre tránsito, a la libre reunión y a libre manifestación, con-templados en los artículos 50 y 53 de la Constitución de laRepública Bolivariana de Venezuela respectivamente, y en lostratados internacionales suscritos y ratificados por Venezuela; puesen base a la discrecionalidad otorgada al Ministro de la Defensa


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y al Ministro de Información y Comunicación, pueden dictarpautas para limitar todas las actividades y eventos, que según sucriterio amenacen la integridad física y moral de las personas,bienes y servicios ubicados en las mismas (art. 3 de los Decretossobre Zonas de Seguridad).

4. No es sino hasta la promulgación de la Ley de Seguridad de laNación, cuando se dibuja en nuestro ordenamiento un concep-to de llamadas zonas de seguridad (art. 47), seguido de la enume-ración enunciativa de las áreas territoriales susceptibles de serdecretadas como zonas de seguridad (art. 48); a diferencia de laderogada Ley de Seguridad y Defensa que sólo contemplaba estoúltimo en sus artículos 14 y siguientes.

5. La declaratoria de utilidad pública, durante la vigencia de la LeyOrgánica de Seguridad y Defensa era aplicable solamente a las«zonas adyacentes a la línea fronteriza del territorio nacional, denomi-nada Zona de Seguridad Fronteriza»; mientras que en el artículo50 de la vigente Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, nose discrimina entre ninguna de las distintas Zonas de Seguridadque se decreten.

6. La derogada Ley Orgánica de Seguridad y Defensa establecíauna prohibición expresa con relación a la adquisición, posesióno detentación de bienes inmuebles por parte de ciudadanosextranjeros en las áreas decretadas como Zonas de SeguridadFronterizas, así como las restricciones o prohibiciones para eltránsito de los mismos por dichas zonas. En cambio, la LeyOrgánica de Seguridad de la Nación deja abierta la posibilidadde establecer cualquier restricción que se «considere necesariapara salvaguardar la seguridad de la nación» por vía reglamen-taria, sobre las personas, bienes y actividades a desarrollarse sobrelas áreas declaradas zonas de seguridad.

7. El artículo 58 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación,materializa el fenómeno jurídico de la ultra actividad de la ley, almantenerse vigentes respecto a régimen de las zonas de seguri-dad que hayan sido creadas y reguladas anteriormente por elEjecutivo Nacional, el hecho de continuar rigiéndose por la ley


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anterior (Ley Orgánica de Seguridad y Defensa), siempre ycuando no colida con esta nueva ley (Ley Orgánica de Seguri-dad de la Nación).

9. Error de hecho y de derecho excusables

El artículo 85 del Código Orgánico Tributario establece taxati-vamente las circunstancias que eximen de responsabilidad por ilíci-tos tributarios. Una de ellas es el error de hecho y de derechoexcusables.

Para que proceda el error de derecho excusable debe existiralguno de los siguientes supuestos, ya desarrollados por la doctrinay jurisprudencia patria, a saber: (i) debida incomprensión de la leyfiscal por parte del infractor, de manera que sea irreprochable laactuación descuidada de tipo culposo del contribuyente; (ii) que apesar de haberse hecho efectiva la conducta con plena comprensióndel texto normativo, se ha carecido de la libertad subjetivamentereprochable (tal es lo que sucede si quien viola las leyes fiscales obrabajo los efectos de la coacción); o, (iii) que la conducta que es objetode castigo se haya exteriorizado por parte de un sujeto que ha tenidola debida compresión de la legislación impositiva y aun cuando actuócon la debida libertad, por un impedimento insuperable no le fuepermitido llevar a cabo el comportamiento que la ley fiscal le exige.

Ahora bien, en esta materia no basta que la recurrente invoquela eximente de responsabilidad penal tributaria, sino que debe des-plegar toda la actividad probatoria suficiente y necesaria para demos-trar su error, pues, el legislador fiscal y el penal tienen un mismoobjetivo, cual es restringir la libertad de acción del individuo en arasdel bien público; uno por medio de la contribución personal con losgastos comunitarios y el otro mediante la imposición de una penaque a la postre restaure la paz social que ha sido perturbada omolestada por el ilícito cometido. Así pues, antes que la perturba-ción del funcionamiento de la Administración, el sujeto activo delilícito tributario procura lucrarse con la ventaja que produce para supatrimonio la falta de pago de la obligación tributaria, o el incum-plimiento de los deberes asimilados a ésta, toda vez que el lucroindebido por parte del contribuyente por el no cumplimiento de sus


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obligaciones tributarias, impide a la Administración Tributaria lautilización de los ingresos provenientes de dicha recaudación, parala prestación de un servicio eficiente al colectivo.

Entiende este Despacho que en el caso concreto la sociedadmercantil recurrente no tuvo razones para interpretar la norma encuestión de la forma en que lo hizo, pues no se trata de una normaambigua que permita interpretaciones distintas y que deje lugar adudas, toda vez que el legislador municipal fue claro al disponer queel Grupo contenido en la Ordenanza comprende las actividadesconstituidas en esencia por el «servicio permanente de alimentos y bebi-das alcohólicas».

Por tales argumentos, se considera que no existen razones ni dehecho ni de derecho ni actividad probatoria alguna, que sirva paraconsiderar que la recurrente puede ser ubicada en el supuesto dehecho previsto en el numeral 4 del artículo 85 del Código OrgánicoTributario.

10. Garantía constitucional del non bis in idem o cosa juzgada

En primer lugar, resulta pertinente traer a colación el conteni-do de los artículos 49 numeral 7 de la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela y 71 de la Ordenanza sobre ActividadesEconómicas vigente rationae temporis, por cuanto la recurrente alegala violación de las referidas normas. Al respecto, dichas disposicionesestablecen:

«Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuacio-nes judiciales y administrativas y, en consecuencia:

(...omissis...)

7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mis-mos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgadaanteriormente (...)».

«Artículo 71. Se concede una rebaja del cincuenta y cinco porciento (55%) del monto del impuesto causado por el ejerciciode las siguientes actividades:

1. Actividad de comercio al detal de prendas de vestir.


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2 . Actividad de comercio al detal de calzados.

3 . Actividad de comercio al detal de instrumentos musicales.

4 . Actividad de comercio al detal de juguetes y artículos de-portivos.

5 . Actividad de comercio al detal de artículos de artesanía tí-picos.

6 . Actividad de servicio de lavanderías y tintorerías mecánicasy manuales.

7. Actividad de servicio de barberías».

En segundo lugar, resulta preciso traer a colación lo que debeentenderse por cosa juzgada y en especial, la administrativa, la cualha sido definida por el tratadista Miguel MARIENHOFF en los siguien-tes términos:

«La cosa juzgada administrativa es un concepto o locución quetraduce la idea de que, cuando ella exista, la AdministraciónPública no puede extinguir por sí y ante sí el acto administrati-vo. Vincúlense, así, los conceptos de “cosa juzgada administra-tiva” e “inmutabilidad” del acto administrativo, con lo cual quiereexpresarse la idea de que el acto administrativo que reúne ciertosrequisitos es “inmutable” o “inextinguible” en sede administra-tiva». (MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Edi-ciones Glem S.A., Buenos Aires).

En este sentido, la Sala Político-Administrativa del TribunalSupremo de Justicia en fecha 9 de octubre de 2002, expediente Nº16.711, dejó sentado al respecto lo siguiente:

«En cuanto a la presunta violación del principio de la mal llama-da cosa juzgada administrativa, comparte igualmente esta Sala loseñalado en la decisión apelada, en el sentido de que el mismoconsiste en este caso en la prohibición expresa de sancionar denuevo un mismo hecho, y no se desprende de los autos que elacto administrativo atacado en el presente asunto guarde totalidentidad con el acto que fuera suspendido en sus efectos poresa misma Corte en el expediente signado con el Nº 99-21.719,por lo que se considera procedente desestimar tal violación. Asíse declara». (Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Admi-


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nistrativa, sentencia de fecha 9 de octubre de 2002, ExpedienteNº 16.711, caso Ramón Rovero Zambrano, Asociación CivilGRUNACOR vs. Ministerio de la Defensa).

Ahora bien, en virtud de lo transcrito anteriormente, quedaclaro que la violación de la cosa juzgada administrativa se refiere alhecho de haber conocido –la Administración– en dos ocasiones –conresultados diferentes– un mismo planteamiento. En diversas ocasio-nes, la cosa juzgada administrativa ha sido entendida como el prin-cipio de irreversibilidad o irrevocabilidad de los actos administrativos,cuando los mismos han creado derechos a los particulares.

En conclusión, la cosa juzgada administrativa está prevista comouna consecuencia directa de la firmeza del acto, es decir, se encuen-tra vinculada al acto administrativo definitivo no sujeto a revisiónordinaria en sede administrativa, ya sea porque causa estado poragotar la vía administrativa o porque adquirió firmeza al no serimpugnado.

(...) Así las cosas, por cuanto la violación de la cosa juzgadaadministrativa se refiere al hecho de que la Administración conozcaen dos ocasiones –con resultados diferentes– un mismo planteamien-to, resulta evidente que en el caso de marras no existe violación alguna,ya que los períodos fiscalizados son totalmente distintos; en efecto,del Acta Fiscal Nº (...) de fecha (...), se desprende que el períodoauditado fue el comprendido entre octubre de 1998 a septiembre de2002, y del Acta Fiscal Nº (...) de fecha (...), objeto del presenteprocedimiento, se observa que el período auditado fue el compren-dido entre octubre de 2002 a diciembre de 2005.

En virtud de lo anterior, resulta a todas luces evidente que losperíodos fiscalizados son totalmente distintos, por lo que difícilmen-te la Administración Tributaria Municipal pudo haber violentado lagarantía constitucional de cosa juzgada administrativa, ya que enningún momento conoció dos veces de los mismos hechos. Razónpor la cual, considera este Superior Jerarca que el planteamiento dela recurrente carece de fundamento alguno y en consecuencia, seprocede a desechar el alegato esgrimido por la referida contribuyen-te. Y así se declara.


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11. Improcedencia de la aplicación del despacho saneadoren la sustanciación de los recursos jerárquicosen materia tributaria

Debemos adelantarnos a expresar que frente a los supuestos deinadmisiblidad previstos en el Código Orgánico Tributario, en casode la interposición de un Recurso Jerárquico (vía de impugnación)no procede la aplicación por parte de la Administración Tributariadel Despacho Saneador, establecido en el artículo 154 ejusdem.

Ciertamente, el artículo 154 del Código Orgánico Tributario,prevé el Despacho Saneador aludido, no para aquellos casos en loscuales se han interpuesto recursos administrativos –insistimos–, sinoúnicamente cuando se está en presencia de simples peticiones osolicitudes.

En este sentido, si se inicia y se sustancia un procedimientoadministrativo, como el del Sumario Administrativo previsto en elCódigo Orgánico Tributario, el cual culmina con la ResoluciónCulminatoria del Sumario (acto administrativo de primer grado),el Recurso Jerárquico que interpusiere contra dicha Resolución, elcontribuyente afectado, deberá irremediablemente cumplir con los requi-sitos establecidos en el artículo 243 del Código Orgánico Tributario, sopena de ser declarado inadmisible de conformidad con lo establecido en elartículo 250 del mismo texto normativo.

De hecho, la Sala Político-Administrativa de nuestro MáximoTribunal en sentencia de reciente data confirma este criterio, en lostérminos siguientes:

«En el ámbito del derecho tributario, el contribuyente cuenta,para recurrir en sede administrativa, con el recurso jerárquico, elcual podrá ejercer de manera facultativa, esto es, su interposiciónno se considera un presupuesto necesario para acceder a la víajurisdiccional, razón por la cual puede acudir directamente a losórganos que conforman la jurisdicción contencioso tributaria alos fines de impugnar el acto administrativo definitivo de conte-nido tributario, sin haber agotado antes la vía administrativa.Sin embargo, conviene resaltar que una vez se opta por dicha vía,el recurrente debe esperar a que se produzca la decisión del re-curso jerárquico o en su defecto, esperar a que transcurra ínte-


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gramente el lapso legal que tiene la Administración para hacerlo,a los fines de que opere la figura del silencio administrativonegativo y en consecuencia, quede abierta la jurisdicción conten-ciosa tributaria, a tenor de lo pautado en los artículos 255 y 259del vigente Código Orgánico Tributario.

En conexión con lo antes expuesto, observa esta Sala que elprocedimiento que consideró el a quo que el INCE debió se-guir, una vez se percató de la ausencia de ciertos requisitos enla oportunidad de la presentación del escrito contentivo del re-curso jerárquico, es decir, el previsto en el artículo 154 eius-dem, está referido exclusivamente a las solicitudes que se formulena la Administración Tributaria fuera del procedimiento impug-natorio supra referido. Así se declara.

De ahí que las causales establecidas en el artículo 250 del Có-digo Orgánico Tributario vigente resultan de obligatoria obser-vancia y su verificación deviene inexorablemente en la declaratoriade inadmisibilidad del recurso jerárquico, motivo por el cual esimperioso para la Sala revocar el fallo apelado y proceder a larevisión de dichas causales en el caso concreto. Así se decide.

(Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa,Hotelera Sol, C.A., vs. Instituto Nacional de Cooperación Edu-cativa (INCE), Recurso de apelación Con Lugar, decisión de fecha12 de diciembre de 2005) (resaltado nuestro).

Dicho de otro modo, en aquellos casos en los cuales sean inter-puestos recursos administrativos ante la Administración Pública, lamisma no está obligada a advertir al recurrente la existencia deomisiones o fallas, sino que simplemente deberá declarar la inadmi-sibilidad del Recurso Jerárquico de conformidad con el artículo 250del Código Orgánico Tributario.

12. Impuesto sobre actividades económicas.Actividades comerciales desarrolladas por compañías anónimasque prestan servicios profesionales

Alega la representación de la recurrente que la AdministraciónTributaria Municipal incurrió en el vicio de falso supuesto de hechopor considerar a su representada como sujeto pasivo del Impuestosobre Actividades Económicas, toda vez que su actividad consiste en


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prestación de servicios profesionales y no comerciales; y, en conse-cuencia, por pretender que la Ordenanza sobre Actividades Econó-micas del Municipio Chacao del Estado Miranda de fecha 19 dediciembre de 2003 es aplicable a las actividades desarrolladas por surepresentada, toda vez que dichas actividades no constituyen hechoimponible del Impuesto sobre Actividades Económicas.

Con respecto a este punto, este Superior Jerarca entiende queel asunto sometido a su consideración se limita a determinar si lasociedad mercantil (...), desarrolla actividades de tipo mercantil o civil;y, en consecuencia, determinar si le era o no aplicable la Ordenanzasobre Actividades Económicas del Municipio Chacao del EstadoMiranda de fecha 19 de diciembre de 2003.

Así las cosas, nuestro Código de Comercio clasifica los actos decomercio en dos grandes grupos: los subjetivos y los objetivos. Lossegundos se encuentran establecidos en el artículo 2, el cual contiene23 ordinales en los cuales se detallan cuáles son actos de comercioindependientemente de que el sujeto que los ejecute sea o no comer-ciante; enumeración ésta que, según la opinión más acertada de ladoctrina y la jurisprudencia nacional, no es decisivamente taxativasino enunciativa y, en consecuencia, su interpretación no debe serrestrictiva sino más bien extensiva.

No obstante, para el presente caso, la categoría de actos decomercio que nos incumbe es aquélla contenida en el artículo 3 delCódigo de Comercio, es decir, la clasificación subjetiva referida a lapresunción de que todos los actos realizados por los comerciantes sereputarán como actos de comercio, el cual dispone lo siguiente:

«Artículo 3. Se reputan además actos de comercio, cualesquieraotros contratos y cualesquiera otras obligaciones de los comer-ciantes, si no resulta lo contrario del acto mismo; y si tales con-tratos y obligaciones no son de naturaleza esencialmente civil»(resaltado nuestro).

En este sentido, resulta de vital importancia determinar enprimer lugar la naturaleza de las obligaciones ejecutadas por unadeterminada sociedad a los fines de dilucidar si, de conformidad conlo establecido en el artículo 200 del mismo texto normativo, puede


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considerársele como comercial, por el hecho de realizar actos decomercio, o por el contrario si debe reputarse como civil según suobjeto social.

Sin embargo, no sólo el hecho de que el objeto de una deter-minada sociedad sea de naturaleza mercantil va a determinar la cua-lidad de comerciante de una persona bien sea natural o jurídica, yello tiene asidero precisamente en el Código de Comercio, en cuyoartículo 10 se dispone lo que de seguidas se transcribe:

«Artículo 10. Son comerciantes los que teniendo la capacidadpara contratar hacen del comercio su profesión habitual, y lassociedades mercantiles» (resaltado nuestro).

Así, de una interpretación sistemática de las normas supra trans-critas, podemos extraer las siguientes premisas: (i) son comerciantesaquellos que hacen del comercio su profesión habitual; (ii) a los finesde hacer del comercio su profesión habitual, es necesario ejecutaractos de comercio; (iii) son actos de comercio todos aquellos realiza-dos por los comerciantes, si no contradice la naturaleza del acto mismoo siempre que no se trate de una obligación de carácter civil; y, (iv)no sólo aquellos que ejecuten actos de comercio son comerciantes,sino que las sociedades mercantiles, por disposición expresa de la leyson consideradas como comerciantes, independientemente de suobjeto.

Por su parte, el artículo 200 del Código de Comercio, establecelo siguiente:

«Artículo 200. Las compañías o sociedades de comercio sonaquellas que tienen por objeto uno o más actos de comercio.

Sin perjuicio de lo dispuesto por leyes especiales, las sociedadesanónimas y las de responsabilidad limitada tendrán siemprecarácter mercantil, cualquiera que sea su objeto, salvo cuando sedediquen exclusivamente a la explotación agrícola o pecuaria. (...)»(resaltado nuestro).

Así, tenemos una norma que expresamente dispone que sonsociedades de comercio aquellas cuyo objeto sea la realización de actosde comercio –clasificación según el objeto–; y, que todas aquellas


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sociedades que se constituyan como anónimas o de responsabilidadlimitada, independientemente de su objeto excepto que se dediquena la explotación agrícola o pecuaria, serán reputadas como mercan-tiles –clasificación según la forma–.

Ahora bien, en el presente caso, nos encontramos frente a unasociedad de cuyos estatutos se evidencia que fue constituida comosociedad anónima reputándose en consecuencia como una sociedadde comercio, es decir, según la forma, podemos advertir a primeravista que (...) es sin lugar a dudas una sociedad mercantil.

En este orden de ideas, resulta importante destacar que en laactualidad, la doctrina –e incluso los proyectistas de la reformamercantil– se ha inclinado por otorgar a las sociedades que adoptenforma mercantil carácter mercantil independientemente de su obje-to. Al respecto, Alfredo MORLES HERNÁNDEZ, expresó:

«Esa es la tendencia de la legislación alemana y de la legislaciónfrancesa de sociedades, así como también la de nuestra propiareforma mercantil para 1987. La solución se inscribe dentro dela corriente doctrinal que rechaza una situación ecléctica incon-veniente y que propugna la aplicación de un criterio formal (laforma prevalece sobre el contenido de las actividades sociales).En correspondencia con ese pensamiento, el artículo 1º delAnteproyecto de Ley de Sociedades Mercantiles expresa:

Son sociedades mercantiles:

1. La sociedad en nombre colectivo.

2. La sociedad en comandita simple.

3. La sociedad en comandita por acciones.

4. La sociedad de responsabilidad limitada.

5. La sociedad anónima.

Aunque adopte una forma distinta, la sociedad tendrá caráctermercantil si habitualmente realizase una actividad de este tipo, amenos que persiga fines cooperativos.


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El aparte único de la norma se ocupa del fenómeno de la rea-lización de actividades comerciales en forma profesional a travésde organizaciones distintas a las sociedades mercantiles, a fin deeludir impuestos y escapar a las obligaciones y a los riesgos pro-pios de la cualidad de comerciante. En este supuesto debe decla-rarse que existe una sociedad mercantil por el objeto real, nopor el objeto social declarado, el cual resultaría un antifaz des-tinado a evitar la aplicación, entre otras, de las reglas de la quiebra,como parece haber ocurrido en el viejo y famoso caso de laCompañía del Canal de Panamá, en Francia». (A. MORLES HER-NÁNDEZ. Curso de Derecho Mercantil, Tomo II, Quinta Edición,Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, 2001, p. 753).

Ahora bien, la Ley de Ejercicio de la Ingeniería, la Arquitecturay profesiones afines, cuyo artículo 3 alega la contribuyente a los finesde señalar que el ejercicio de las profesiones no es industria y comoconsecuencia no puede ser gravado con impuesto sobre patente deindustria y comercio, señala lo siguiente:

«Artículo 3. El ejercicio de las profesiones de que trata esta Leyno es una industria y por tanto no podrá ser gravado con paten-tes o impuestos comercio-industriales». (Resaltado nuestro).

Asimismo, a los fines de terminar quién es profesional, losartículos 4 y 5 ejusdem establecen lo siguiente:

«Artículo 4. Son profesionales a los efectos de esta Ley los inge-nieros, arquitectos y otros especializados en ramas de las cienciasfísicas y matemáticas que hayan obtenido o revalidado en Vene-zuela sus respectivos títulos universitarios, y hayan cumplido elrequisito establecido en el artículo 18».

«Artículo 5. También se consideran profesionales los graduados enel exterior por institutos acreditados de educación superioren especialidades de la ingeniería, la arquitectura y profesionesafines, de las cuales no existan títulos equivalentes en el país, ajuicio de las universidades nacionales, siempre que dichos títuloshayan sido reconocidos por éstas, y hayan cumplido el requisitoestablecido en el artículo 18».

De los precitados artículos se desprende con meridiana claridadque, en primer lugar el ejercicio de la Ingeniería, la Arquitectura y


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profesiones afines no es industria, pero en ningún momento señalaque no pueda ser considerado como comercio. Adicionalmente, serefiere única y exclusivamente al ejercicio de la profesión, es decir,individualmente por parte de aquella persona natural que adquiereel título de profesional; pero bajo ningún motivo se refiere a laactividad como tal, que constituye el hecho imponible del Impuestosobre Actividades Económicas, ejercido además por una sociedadmercantil.

Resulta claro pues, que dichas profesiones realizadas individual-mente no pueden ser objeto del Impuesto sobre Actividades Eco-nómicas, pero cuestión distinta es cuando se trata de una sociedadmercantil cuyos empleados son los profesionales.

Si se tratara de una sociedad civil con forma mercantil, cuyaconstitución se encuentra permitida por la ley –artículo 1.651 delCódigo Civil–, no podría la sociedad contratar directamente con elcliente aspectos relacionados con la profesión, sino que cada profe-sional tendría que pactar honorarios, responsabilidad, entre otros;ya que de lo contrario se estaría invadiendo el ejercicio propio detal profesión. En este sentido, el autor Alfredo MORLES HERNÁNDEZ

en su libro Curso de Derecho Mercantil, señaló lo siguiente al res-pecto:

«La constitución de una sociedad civil entre profesionales pararegular ciertos aspectos del ejercicio profesional (la compra oarrendamiento de un local u oficina, la contratación de personal,la adquisición de equipos, la remuneración o la participación enlos honorarios), es decir, todo lo concerniente a las relacionesentre los colegas, es posible. Se estaría frente a la constituciónde una sociedad de medios, perfectamente lícita. No podríacontratar esa sociedad con el cliente ningún aspecto del ejerciciode la profesión (forma de representación, honorarios, responsa-bilidad, etc.), puesto que se estaría invadiendo el campo delejercicio profesional, reservado a quienes disponen de una habi-litación legal. Como las disposiciones sobre el ejercicio de pro-fesiones liberales son de interés público y tienen carácterimperativo, los pactos que las contradigan están afectados denulidad absoluta». (A. MORLES HERNÁNDEZ. Ob. cit., pp. 757)(resaltado nuestro).


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Así las cosas, no existen pruebas en el expediente de que (...) esuna sociedad civil en la que los socios únicamente regulan ciertosaspectos del ejercicio profesional, y que sea este último quien contra-ta directamente con el cliente y pacta los honorarios y las condicio-nes bajo las cuales se va a ejecutar el contrato.

En caso similar al que nos ocupa se pronunció nuestro MáximoTribunal, en Sala Político-Administrativa, señalando que resulta com-pletamente distinto el ejercicio individual de una profesión al su-puesto en el cual se asocian varios profesionales para prestar unservicio pero bajo la forma de una sociedad mercantil. Así, se expre-só en dicha decisión lo siguiente:

«No obstante el examen de la argumentación que antecede, re-sulta de obligada consecuencia a esta Sala considerar, en primertérmino, que TECNOCONSULT INGENIEROS CONSULTORES, S.A.fue constituida y existe bajo la forma de compañía anónima ycomo tal, sobre la base de lo prescrito en el artículo 200 delCódigo de Comercio, siempre tendrá carácter mercantil, cual-quiera que sea su objeto, salvo la excepción prevista para lassociedades que se dediquen de forma exclusiva a la explotaciónagrícola o pecuaria y aquella derivada de la calificación de civildada por ley especial, supuestos que no se suceden en el presentecaso. Además, en todo caso, de los autos se observa que susactos son consecuentes con las características y bondades de lassociedades anónimas, como la forma jurídica preferida porlas organizaciones empresariales para el desarrollo de sus activi-dades económicas.

Aunado a lo anterior y determinada la normativa aplicable a losconceptos debatidos, la Sala entiende que aun estimando elejercicio de la profesión de ingeniero personalmente ejecutadacomo una prestación de servicio personal de orden profesionalo técnico, y por disposición de ley como “no industriales”; muydistinto es el supuesto que se configura cuando ese profesionalse asocia con otro u otros para prestar, en principio, el mismoservicio pero anteponiendo a todos los efectos legales una socie-dad de comercio constituida con fines lucrativos, ya que dichasociedad no ejerce una profesión, ni siquiera, por extensión,la que corresponde a sus socios, la que en el caso concreto es laingeniería, sino que se limita a cumplir con sus propios objetossocietarios.


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Entonces, como bien ha interpretado sobre el particular uno delos más destacados representantes de nuestra doctrina mercantil,el fallecido Profesor Hugo MÁRMOL MARQUÍS, “(...), no pagaríanpatentes los ingenieros que, en ejercicio de su profesión laboraran paradichas sociedades, en lo que respecta a los sueldos u honorarios quedevengaran de ellas, pero esto ya es otra cosa. Las sociedades, personasjurídicas distintas de los socios que la constituyen, no están en estos casos–ni es posible idiomática ni lógicamente hablando, razonar lo contrario–ejerciendo la profesión de ingeniero sino intermediando entre el público ylos profesionales que las integran, que son quienes en realidad las ejer-cen”. (Comentario Jurisprudencial “Carácter Civil o Mercantil delas Sociedades Anónimas de Ingeniería”, Revista de Derecho Mer-cantil, 1986).

Asimismo, debe esta alzada considerar los resultados de la revi-sión fiscal practicada a dicha sociedad contenidos en el informelevantado por la Gerencia General de Finanzas, Unidad de Ingre-sos Tributarios del Distrito Federal del Instituto Nacional deCooperación Educativa, inserto a los autos foliado 74-78, segúnel cual:

“(...), se puede observar que TECNOCONSULT INGENIEROS CONSUL-TORES, S.A. ejecuta su actividad en forma organizada para obte-ner un rendimiento económico propio de la Compañía, laempresa además de estar constituida como S.A., alega ejercicioprofesional de la Ingeniería, sin embargo realiza su actividad conla ayuda de otros que venden su conocimiento y trabajo al patrón(...), y que al organizarse por voluntad de los socios como lo hahecho, se aleja o separa del ejercicio profesional, obteniendocon su actividad un beneficio propio de la S.A., que va a engro-sar su capital y cuyos dividendos no son repartidos sino entresus socios, sacándole provecho a la explotación del trabajo aje-no, sirviendo además de intermediadora de bienes y servicios (...)”».(Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa, de-cisión de fecha 15 de mayo de 2001, caso TECNOCONSULT INGE-NIEROS CONSULTORES, S.A., contra Instituto Nacional deCooperación Educativa (INCE), Magistrado Ponente Levis Igna-cio Zerpa) (resaltado nuestro).

Asimismo, el Tribunal Superior Segundo de lo ContenciosoTributario en sentencia de fecha 11 de julio de 2005, confirmó elcriterio expresado en la presente decisión, específicamente con res-pecto a la actividad desarrollada por (...) al señalar lo siguiente:


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«Aunado a lo anterior y determinada la normativa aplicable a losconceptos debatidos, el Tribunal entiende que aun estimando elejercicio de la profesión de ingeniero personalmente ejecutadacomo una prestación de servicio personal de orden profesionalo técnico, y por disposición de ley como “no industriales”; muydistinto es el supuesto que se configura cuando ese profesionalse asocia con otro u otros para prestar, en principio, el mismoservicio pero anteponiendo a todos los efectos legales una socie-dad de comercio constituida con fines lucrativos, ya que dichasociedad no ejerce una profesión, ni siquiera, por extensión,la que corresponde a sus socios, que en el caso concreto es laingeniería, sino que se limita a cumplir con sus propios objetossocietarios.

(...omissis...)

En función de los argumentos que anteceden y contrariamenteal criterio sentado por la extinta Corte Suprema de Justicia, entreotros, en los fallos dictados en Sala Político-Administrativa-Es-pecial Tributaria el 05 de abril de 1993 (Caso: C.A., Laborato-rio Autoanalítico del Instituto de Clínicas y Urología Tamanaco)y el 09 de agosto de 1994 (Caso: Luchsinger, A.B. & A., C.A.),debe la (sic) este Tribunal concluir que la empresa CambridgeTecnology Partners (Venezuela), C.A., sí es sujeto pasivo de lacontribución prevista en la ordenanza municipal de la Alcaldíadel Municipio Chacao, por las actividades que realiza en juris-dicción del referido municipio, cuyo hecho imponible está in-defectiblemente vinculado al ejercicio de las actividadescomerciales propias de su forma societaria anónima, indepen-dientemente de la naturaleza que puedan tener los servicios quepreste, sea de manera directa o indirecta». (Tribunal SuperiorSegundo de lo Contencioso Tributario, 11 de julio de 2005,CAMBRIDGE TECHNOLOGY PARTNERS (VENEZUELA), C.A., contra Di-rección de Administración Tributaria del Municipio Chacao delEstado Miranda).

Con ello, resulta claro que bajo ninguna circunstancia puede(...) ser considerada como una sociedad de profesionales, constituidabajo forma de sociedad mercantil, toda vez que en el presente caso,se invade evidentemente el campo del ejercicio profesional paraadquirir en todo su esplendor carácter de actividad comercial ypudiendo ser enmarcada dentro del supuesto de hecho contempla-


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do en el artículo 21 de la Ordenanza sobre Actividades Económicasdel Municipio Chacao del Estado Miranda de fecha 19 de diciem-bre de 2003, como hecho imponible del impuesto, es decir «(...) elejercicio habitual en o desde la jurisdicción del Municipio Chacao, deuna o varias actividades económicas de industria, comercio, servi-cios o de índole similar»; y, no pudiendo ser encuadrada dentro delsupuesto tipificado en el artículo 1.651 del Código Civil, según elcual las sociedades civiles pueden constituirse con forma de mer-cantiles y regirse por el Código de Comercio.

En este sentido, de las pruebas promovidas por la recurrente nose evidencia en modo alguno que se trate de una actividad profesio-nal y no comercial pues en primer lugar, del objeto social lo que sedesprende es que se trata de una prestación de servicios que si bienrequiere de profesionales tal como se señaló en párrafos anteriores,no se trata del ejercicio de la profesión de forma individual sino através de una sociedad mercantil cuyo objeto es la realización de unaactividad de naturaleza esencialmente económica.

En segundo lugar, los títulos universitarios consignados en copiasimple por la representación de la contribuyente en definitiva nodemuestran que se trate de una actividad de índole profesional puescomo bien se dijo anteriormente no son dichos profesionales quie-nes contratan directamente con los clientes pues evidentemente nose trata del ejercicio individual de la profesión, pues se trata deempleados de una sociedad mercantil que se dedica a la prestaciónde un servicio de naturaleza comercial y no profesional.

En tercer lugar, se evidencia de los contratos de servicios pro-movidos por la representación de la contribuyente que quien contra-ta es (...) y que quien pacta los honorarios y las condiciones bajo lascuales se va a ejecutar el contrato es (...); es decir, los profesionalesque laboran en la compañía pertenecen a su nómina, con lo cualevidentemente se invade el campo del ejercicio profesional, quedan-do claro entonces que en definitiva, la actividad ejercida por la re-currente encuadra perfectamente dentro de lo que se ha establecidocomo hecho imponible del Impuesto sobre Patente de Industria yComercio, hoy Impuesto sobre Actividades Económicas.


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Asimismo, en defensa del Principio de Igualdad consagradoconstitucionalmente, por razones de justicia e igualdad, todas aque-llas personas naturales o jurídicas que realicen actividades de tipo comer-cial en jurisdicción de un Municipio, deben ser sujetos pasivos delImpuesto sobre Actividades Económicas, en virtud de que se aprove-chan en igual medida de los servicios prestados por el Municipio y,no sería propio que una persona que realice una actividad comercialpor el hecho de prestar servicios no pague los tributos municipalesy, aquella que realiza igualmente actividades comerciales pero sinposeer profesionales a su cargo tenga que pagar dichos impuestos,cuando es obvio que ambos se aprovechan de los mismos serviciosprestados por el ente municipal y que ambos ejercen actividades dela misma naturaleza.

En consecuencia, resulta evidente para este Superior Jerarca quela Administración Tributaria Municipal no incurrió en el vicio defalso supuesto al emitir la Resolución Nº (...), toda vez que, de con-formidad con los criterios precedentemente expuestos el elementocausal de dicho acto, esto es, las razones que llevaron a la Adminis-tración a adoptar la decisión, son hechos ciertos que ocurrieron demanera idéntica a como fueron apreciados por la Administración aldictar la resolución impugnada y en aplicación de la normativaadecuada para el caso concreto. Y así se decide.

Comisionistas - Concesionarios de vehículos

(...) «La interpretación anotada tiene respaldo legal, además depor las normas tributarias legales y reglamentarias antes reseña-das, por el artículo 1.699 del Código Civil, de acuerdo con elcual “[e]l mandante debe reembolsar al mandatario los avances y losgastos que éste haya hecho para la ejecución del mandato, y pagarle sussalarios si lo ha prometido”. Como puede verse de la norma últi-mamente citada, el derecho a reembolso que tiene el mandatariosobre los gastos realizados están directamente vinculados con elhecho de que tales erogaciones tengan relación directa, no conla actividad del mandatario, sino con el negocio que le ha sidoencargado por el mandante, lo cual supone que tales gastos debíanrealizarse aun si el mandante, directamente, se encargaba de la rea-lización del acto jurídico objeto del mandato».


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(...) «En consecuencia, de todo lo dicho anteriormente resultaincuestionable el señalar que, el “gasto reembolsable” es, por natu-raleza, aquella erogación que debe realizar el mandatario conocasión exclusiva del mandato, al menos por cuenta del mandantey en la cual interviene el mandatario como un simple intermediariodel mandante. Así lo ratifica el artículo 25 de la Ordenanza sobreActividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Mi-randa, de acuerdo con la cual se excluirán de la base de cálculodel tributo “[l]os reintegros percibidos por los comisionistas, consignata-rios y mandatarios, correspondientes a gastos efectuados por cuentade terceros, en las operaciones de intermediación en que actúan”(destacado nuestro)».

(...) «Expresados los planteamientos anteriores, resulta imperati-vo precisar lo que debe entenderse por agente comisionista. Asítenemos que de acuerdo con el artículo 376 del Código deComercio, comisionista es todo aquel que ejerce actos de comercio ensu propio nombre por cuenta de un comitente. En el caso del contratode comisión, el comisionista actúa siempre por cuenta del comi-tente y las cantidades que a tal concepto recibe no son para sísino para dicho comitente25».

«Para una Agencia o Empresa Comisionista, en el supuesto quenos ocupa, el monto de sus ingresos brutos estaría configuradopor el monto de las comisiones o porcentaje percibido por laoperación de la venta de los vehículos o repuestos en consigna-ción, así como el producto de la explotación de los servicios queofrezca el comisionista. De tal forma, que es sobre esa base que sedebe determinar el monto del impuesto a las actividades econó-micas (antes impuesto de patente de industria y comercio) másno por el valor bruto de la venta que realicen por cuenta ajena(por cuenta del comitente), es decir, por el importe total delvehículo vendido».

«Delimitado lo anterior, ahora es necesario precisar si la contri-buyente ... es o no un agente comisionista. En este sentido, elActa Fiscal Nº (...) de fecha (...) señala que la contribuyenteefectúa las ventas de los vehículos Honda, generando los ingresos


25 Vid. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Político-Administrativa,de fecha 4 de agosto de 1986, caso «Distribuidora Polar de Oriente, C.A.(Dipolorca) vs. Concejo Municipal del Distrito Bolívar del Estado Anzoátegui».

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en su totalidad en el Municipio, y no por cuenta de un tercero–en este caso vendría siendo «... y ...» como importadoras de losvehículos y repuestos marca Honda– por lo que se deduce la noobtención de los ingresos por medio de una comisión o porcen-taje de ganancias por el ejercicio de la actividad de comisionistao intermediario entre las importadoras de los vehículos antesmencionadas y el consumidor final, enunciando todos los ele-mentos utilizados para la obtención de este resultado. En basea ello, esta Administración Municipal procede al análisis de loselementos que rielan en el expediente administrativo levantadoal efecto, de conformidad con los artículos 31 y 51 de la LeyOrgánica de Procedimientos Administrativos».

De lo expuesto se concluye, que la empresa ..., ejerce la activi-dad de venta de vehículos en nombre propio percibiendo en conse-cuencia a título de ingreso bruto el monto total de las ventasefectuadas y no una comisión, tal y como se deriva de la revisión delos balances de comprobación presentados por la contribuyente, enlos cuales puede apreciarse la existencia de cuentas descritas como«total venta vehículos» sin que se discrimine lo percibido por conceptode comisión. Aunado a ello, cabe resaltar que si la empresa ... actua-ra como intermediaria en la venta de vehículos dicha sociedad noestaría en la obligación de proceder a la compra de los vehículospara luego revenderlos, hecho que se verifica de las facturas y docu-mentación consignada en el expediente.

Para determinar si una actividad económica ejercida por unparticular en jurisdicción municipal, se corresponde con la de comi-sionista mercantil, se hace necesario analizar antes, de forma conca-tenada, el valor probatorio de pruebas documentales tales comoBalances Generales, Declaraciones de Impuestos, y eventuales con-tratos.

En el caso concreto, las Declaraciones de Impuesto al ValorAgregado presentadas por la recurrente ante el Fisco Nacional, paralos períodos de imposición coincidentes con los períodos fiscalizadospor la Administración Tributaria Municipal, indican que la contribu-yente declara a la República, ingresos percibidos con ocasión de laventa de vehículos a favor de terceros, por lo que se observa de ellasla manifestación inequívoca por parte del particular a la Administra-


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ción Tributaria Nacional, de que los ingresos percibidos derivan dela venta de vehículos, y no de la percepción de comisiones. En efec-to, la recurrente deduce durante un determinado período auditado,los créditos fiscales generados por la adquisición que hace de suproveedor, en contra de los débitos fiscales causados por las ventasque en su condición de propietario de vehículos realiza a favor deterceras personas, de lo que se colige en esta prueba que la contri-buyente es propietaria de los vehículos que comercializa frente aterceros compradores.

Por otro lado se observa de los Balances Generales que rielanen autos que la recurrente registra en su contabilidad como parte de susingresos todas aquellas sumas que percibe por la «venta de vehículos»y correlativamente registra en esa misma contabilidad como partede sus costos el «costo de venta de vehículos nuevos». Dicho de otromodo, los balances de comprobación registran como ingresos totalesde la recurrente las sumas obtenidas por concepto del precio de ven-ta de los vehículos y repuestos que comercializa, y no contienen unadescripción de comisiones o márgenes de comercialización percibidaspor aquélla. A su vez registró como costos las cantidades dinerariaspagadas a su proveedor por concepto de adquisición de vehículos avender a terceros eventuales compradores. De manera que la con-tribuyente dio a conocer a través del registro contable de sus opera-ciones y transacciones, que su situación financiera es la de comprary vender a terceros, vehículos y repuestos, recibiendo a cambio elprecio total de cada uno de los vehículos y repuestos vendidos, y nocomisiones como alega.

En cuanto al contrato celebrado entre el proveedor de los au-tomóviles y la recurrente, observa este Despacho que en el mismolas partes acordaron expresamente que la recurrente no adquiriríalos vehículos a vender en condición de comisionista.

De lo anterior se colige que el tipo de negocio realizado por lacontribuyente, con carácter habitual, en jurisdicción municipal, es elde venta de vehículos y repuestos de su propiedad, y que esta activi-dad económica, lucrativa y habitual le proporciona ingresos opera-cionales que constituyen el precio total de los bienes vendidos, y nocomisiones, toda vez que su contabilidad refleja esta situación finan-


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ciera así como las demás pruebas documentales, y porque además nofueron desvirtuados por la recurrente con pruebas idóneas y contun-dentes que probasen la percepción de comisiones o márgenes decomercialización.

Territorialidad del impuesto. Establecimiento permanente

Ahora bien, a los fines de determinar si en efecto la Adminis-tración Tributaria Municipal incurrió en violación del Principio deTerritorialidad del Tributo, este Superior Jerarca procede a realizarlas siguientes consideraciones:

(...) Como bien se señaló en el capítulo anterior, la fuente enque se originaron los enriquecimientos de (...), que fueron toma-dos como base de cálculo para formular el reparo, se encuentraubicada incuestionablemente en jurisdicción del MunicipioChacao y es justamente en atención al carácter territorial delImpuesto sobre Patente de Industria y Comercio, hoy Activida-des Económicas, que se determinó la omisión en la declaraciónde ingresos brutos que dio lugar al reparo impugnado.

Así las cosas, el Impuesto sobre Actividades Económicas –ante-riormente Impuesto sobre Patente de Industria y Comercio– gravael ejercicio de actividades industriales o comerciales en el ámbito te-rritorial de una determinada municipalidad.

El carácter territorial que lleva implícito el impuesto en comen-tarios, se encuentra estrechamente vinculado con la noción de esta-blecimiento permanente, entendiéndose por éste la existencia de unaagencia, sucursal, oficina o sitio físico en el cual se verifica la activi-dad comercial o industrial cuya realización origina el nacimiento dela obligación tributaria.

En relación con la importancia de la figura del establecimientopermanente y el ámbito espacial en el impuesto en comentarios, ladoctrina ha señalado lo que se transcribe parcialmente de seguidas:

«Tanto la doctrina como la jurisprudencia (caso Diego Ventura,C.A., DIVENCA, sentencia de la Corte Suprema de Justicia enSala Político-Administrativa, del 5 de agosto de 1976 Gaceta


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Forense Nº 93. Año 1976; Caso Dixie Cup de Venezuela, C.A.,sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Ad-ministrativa, del 21 de julio de 1982 Gaceta Forense Nº 116,Vol V. Año 1982; Caso Colgate Palmolive, sentencia de la CortePrimera de lo Contencioso Administrativo, del 24 de julio de1984) están unánimemente de acuerdo en considerar que a losfines de que nazca la obligación de pagar el impuesto sobre Patentede Industria y Comercio no basta la mera realización de unaactividad comercial, sino también y conjuntamente con el ejer-cicio de dicha actividad, debe existir un establecimiento (sucur-sal, agencia u oficina) en la localidad o jurisdicción territorial delmunicipio que pretenda el gravamen al imputar el hecho gene-rador del referido impuesto» (Humberto BRICEÑO LEÓN, El Im-puesto de Patente de Industria y Comercio en Venezuela, Mc. GrawHill).

Del mismo modo, nuestro Máximo Tribunal se ha pronunciadoen forma reiterada acerca de que la existencia del establecimientopermanente no es más que una manifestación del principio de laterritorialidad, que se aplica, tanto al elemento objetivo del hechoimponible como a la base de cálculo de la exacción.

De esta forma, es indispensable para que un determinadoMunicipio pueda ejercer su potestad tributaria respecto al impuestosobre actividades económicas, que dichas actividades se realicen eno desde la jurisdicción del Municipio de que se trate a través de unestablecimiento permanente donde se ejecuta la actividad industrialo la actividad comercial en si.

Así las cosas, los ingresos brutos obtenidos por la contribuyentese reputan imputables al establecimiento permanente ubicado enjurisdicción del Municipio Chacao del Estado Miranda, toda vez quees en aquél donde se realizan las actividades que configuran el hechoimponible. Al respecto, la Corte Primera de lo Contencioso Admi-nistrativo ha expresado lo siguiente:

«Así pues, la afirmación de que la delimitación de la territoria-lidad de la base imponible no es la regla sino la excepción quese aplica en los casos mencionados, queda corroborada por lajurisprudencia, que ha establecido que en el caso de que unaempresa no tenga establecimiento en un municipio determina-


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do, las ventas que haga en ese municipio formarán parte de labase del cálculo del impuesto a pagar en el municipio en que sítenga establecimiento» (CPCA. Caso: Consorcio Oleaginosa dePortuguesa consultada en ROMERO-MUCI, Jurisprudencia TributariaMunicipal y la Autonomía Local 1936-1996, Tomo II, EditorialJurídica Venezolana, Caracas, 1997).

En efecto, la realización de actividades económicas por parte delrecurrente en jurisdicción del Municipio Chacao en los términosdesarrollados en el capítulo anterior, hace nacer la obligación tribu-taria en cabeza de éste; y su cuantificación incluye todos los ingresosbrutos obtenidos por el ejercicio de su actividad en o desde esteMunicipio, toda vez que de la contabilidad de la sociedad mercantil(...), se evidencia la existencia de ingresos obtenidos en el MunicipioChacao.

En consecuencia, resulta evidente que la Administración Tribu-taria Municipal no incurrió en violación al ámbito territorial de lapotestad tributaria, toda vez que la actividad comercial gravada conel Impuesto sobre Patente de Industria y Comercio –hoy Impuestosobre Actividades Económicas– fue llevado a cabo en el MunicipioChacao, a través del establecimiento permanente ubicado en la ju-risdicción de este Municipio por parte de la sociedad mercantil (...),y esto es, tal como se desprende del Acta Fiscal Nº (...): (i) Código6200604 «Detal de repuestos y accesorios nuevos y usados para vehí-culos» –Ordenanza 039-93 del 28/08/2002–; y, (ii) Grupo V «Acti-vidades de venta de bienes muebles al detal» –Ordenanza 004-02 del08/11/2002–. Y así se decide.

13. Inadmisibilidad del recurso jerárquicoPor caducidad de la acción

En este sentido, se observa con bastante claridad que el RecursoJerárquico fue interpuesto fuera del lapso legalmente establecido paraello, es decir, en el día treinta (30) luego de notificada la Resoluciónimpugnada.

Así pues, se observa que el Recurso fue ejercido fuera del plazoestablecido para ello, es decir, fuera de los veinticinco (25) días há-


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biles siguientes a la notificación de la Resolución, tal como lo esta-blece el artículo 244 del Código Orgánico Tributario. Y, siendo queel plazo establecido para el ejercicio de la acción es de caducidad, enconsecuencia, se produce la extinción de la facultad de ejercer la acciónsi no se ejerció durante el transcurso de los veinticinco (25) díashábiles.

Siguiendo el mismo orden de ideas, la jurisprudencia patria seha pronunciado en repetidas ocasiones sobre la caducidad de losplazos. Tal es el caso de la sentencia de la Sala Político-Administra-tiva del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 5 de febrero de 2002,en la cual se señaló:

«...la caducidad es un plazo que concede la ley para hacer valerun derecho o ejercer una acción, con un carácter fatal, es decir,que una vez transcurrido dicho plazo, el derecho no puede ser ejerci-tado, lo cual conduce a que el interesado pierda la posibilidad que leconcedía la ley. Por otra parte, debe la Sala aclarar que la prescrip-ción y la caducidad son dos institutos jurídicos distintos, consólo una afinidad constituida por el transcurso del tiempo,pudiendo interrumpirse la prescripción, no así la caducidad(destacado nuestro).

Es pues el lapso para interponer el Recurso Jerárquico, un plazode caducidad por mandato de la ley y, en consecuencia, resultaimposible extenderlo a capricho tanto del contribuyente como de laAdministración Tributaria.

En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, esteSuperior Jerarca, procede a declarar INADMISIBLE POR EXTEMPÓRANEO

el Recurso Jerárquico interpuesto (...). Y así se declara.

Por falta de asistencia o representación de abogado

Una vez interpuesto el Recurso Jerárquico de conformidad conlo establecido en el Código Orgánico Tributario, este Despacho debeproceder a pronunciarse sobre la admisión o no del mismo.

Al respecto, es menester señalar que el mencionado cuerponormativo dispone en su artículo 242, lo siguiente:


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«Artículo 242.–Los actos de la Administración Tributaria deefectos particulares, que determinen tributos, apliquen sancioneso afecten en cualquier forma los derechos de los administradospodrán ser impugnados por quien tenga interés legítimo, per-sonal y directo, mediante la interposición del Recurso Jerárqui-co regulado en este Capítulo (...)» (resaltado nuestro).

Ahora bien, tal y como se desprende del precitado artículo 242para la interposición del Recurso Jerárquico se exige a la contribu-yente que tenga interés legítimo, personal y directo.

Adicionalmente, advierte este Superior Jerarca, a los fines de lainterposición del referido Recurso, que el contribuyente no sólo debetener interés legítimo, personal y directo, sino que debe encontrar-se asistido o representado por un abogado, o, en su defecto, asistidopor cualquier otro profesional afín al área tributaria, y así lo señalael artículo 243 ejusdem, el cual dispone:

«Artículo 243.–El Recurso Jerárquico deberá interponerse me-diante escrito razonado en el cual se expresarán las razones dehecho y de derecho en que se funda, con la asistencia de unabogado o de cualquier otro profesional afín del área tributa-ria. Asimismo, deberá acompañarse el documento donde aparez-ca el acto recurrido o, en su defecto, el acto recurrido deberáidentificarse suficientemente en el texto de dicho escrito. De igualmodo, el contribuyente o responsable podrá anunciar, aportar opromover las pruebas que serán evacuadas en el lapso probatorio(...)» (resaltado nuestro).

Asimismo, en concordancia con la normativa supra transcrita,el artículo 250 del mencionado texto normativo establece que lainterposición del Recurso Jerárquico por parte del contribuyente noresultará admisible en caso de verificarse alguna de las causales allíseñaladas, las cuales son:

«Artículo 250.– Son causales de inadmisibilidad del recurso:

1. La falta de cualidad o interés del recurrente.

2. La caducidad del plazo para ejercer el recurso.

3. Ilegitimidad de la persona que se presente como apoderadoo representante del recurrente, por no tener capacidad ne-


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cesaria para recurrir o por no tener la representación que seatribuye, o porque el poder no esté otorgado en forma legalo sea insuficiente.

4. Falta de asistencia o representación de abogado (...)» (resal-tado nuestro).

De manera que, entiende este Superior Jerarca que la interpo-sición del Recurso Jerárquico corresponde al ejercicio de una accióninherente a la profesión de abogado o de algún profesional afín alárea tributaria. En consecuencia, los interesados, personas naturalesy jurídicas, que deseen ejercer dicho recurso con el objeto de impug-nar un acto administrativo de efectos particulares que determinetributos, aplique sanciones o afecte en cualquier forma sus derechos,podrán hacerlo, siempre y cuando estén representados o asistidospor un abogado en ejercicio o por un profesional afín al área tri-butaria, todo ello de conformidad con los artículos 243 y 250 nume-ral 4 del Código Orgánico Tributario.

14. Incumplimiento de deberes administrativos constatadosen una fiscalización tributaria

Así las cosas, en aquellos casos en los que se lleve a cabo elprocedimiento de fiscalización y determinación impositiva estableci-do en el Código Orgánico Tributario26 vigente, y como consecuenciade la revisión exhaustiva de los hechos que adelanta la Administra-ción Tributaria se establezca el presunto incumplimiento de las obli-gaciones de carácter administrativo mencionadas supra, entre las cualesse encuentra la obligación de solicitar y obtener la Licencia deActividades Económicas, la autoridad municipal deberá ordenar enla Resolución que culmina dicho procedimiento, el inicio y sustan-


26 Etapa en la cual se realizan in situ las operaciones dirigidas a recolectar losdatos y hechos, para proceder posteriormente a la aplicación de las normasjurídicas correspondientes, sea cual fuere el resultado, es decir, que arroje unreparo fiscal, un ajuste fiscal o un finiquito, así como la determinación de laprocedencia de las sanciones a las que hubiere lugar si fuere el caso; queculmina o finaliza con la emisión de una resolución, que viene a constituir unacto administrativo de efectos particulares de carácter definitivo en cuantodelimita o precisa el quantum de la obligación tributaria, por lo que reviste uncarácter netamente tributario.

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ciación de un procedimiento separado que se dirija a comprobar elsupuesto incumplimiento, en cuyo caso podrá el contribuyente pre-sentar los alegatos y defensas que estime pertinentes para desvirtuarlos hechos controvertidos, el aludido procedimiento se encuentraprevisto en el artículo 84 de la Ordenanza sobre Actividades Econó-micas vigente, como se describe a continuación:

«Artículo 84. Las sanciones que imponga la AdministraciónTributaria por las infracciones de obligaciones de carácter admi-nistrativo tipificadas en esta Ordenanza, deberán estar contenidasen un acto administrativo motivado, previo cumplimiento delsiguiente procedimiento:

Con fundamento en un informe levantado por un funcionariofiscal de la Administración Tributaria, el Director de ésta o elfuncionario delegado por él para tal fin, un acto de apertura deprocedimiento administrativo que contendrá en forma clara yprecisa la infracción que se le imputa al contribuyente y suconsecuencia jurídica. Dicho acto administrativo será notificadoal contribuyente, y a partir de este momento se entenderá abier-to un plazo de diez (10) días hábiles para que el contribuyenteexponga sus alegatos y promueva las pruebas conducentes a sudefensa. Culminado este lapso, y analizados los hechos y loselementos de derecho, el Director procederá a emitir la resolu-ción definitiva dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes,la cual deberá ser notificada al interesado.

Contra esta resolución procederán los recursos administrativosestablecidos en el artículo 109 de esta Ordenanza» (destacadonuestro).

En otras palabras, mediante la Resolución impugnada no esposible sancionar el incumplimiento de deberes formales de natura-leza administrativa, como lo es el ejercicio de actividades lucrativassin contar con la respectiva Licencia de Actividades Económicas, porello, cuando en el decurso de un procedimiento de fiscalización ydeterminación de la obligación tributaria el funcionario auditor señalela presunta inobservancia de alguno de estos deberes, la Administra-ción Tributaria Local deberá ordenar la sustanciación del procedi-miento correspondiente, que esta contemplado en el precitado artículo84 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas vigente, en cuyocaso la contribuyente ... podrá presentar el recurso que corresponda,en ejercicio pleno de su derecho a la defensa, y así se declara.


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15. Interpretación restrictiva de los beneficios fiscales

(...) entiende este Máximo Jerarca que el asunto sometido a suconsideración se circunscribe a determinar como punto único, si laDirección de Administración Tributaria del Municipio Chacao delEstado Miranda violó los principios de Igualdad y No Discrimina-ción, al aplicar un criterio interpretativo que dio lugar a la no apli-cación de la rebaja establecida en el artículo 62 de la Ordenanzasobre Actividades Económicas, a las actividades ejercidas por la socie-dad mercantil (...) en jurisdicción de este Municipio.

Uno de los principios esenciales del Estado moderno es el de lalegalidad de la tributación, también conocido como reserva de ley,que ha sido considerado por la doctrina como la regla fundamentaldel derecho público27.

En nuestra Constitución Nacional vigente, el principio de lega-lidad del tributo encuentra asidero en el artículo 317, el cual es deltenor siguiente:

«Artículo 317. No podrán cobrarse impuestos, tasas, ni contribu-ciones que no estén establecidos en la ley, ni concederse exencio-nes o rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en loscasos previstos por las leyes. Ningún tributo puede tener efectoconfiscatorio. (...Omissis...)».

El principio de legalidad tributaria, se erige entonces como unade las garantías más importantes del Estado de Derecho de los paísescontemporáneos, pues como afirma Jarach: «(...) si la tutela del inte-rés individual ha inspirado históricamente el principio de “no taxationwithout representation”, no es menos cierto que los intereses sociales a losque sirve la política fiscal son igualmente dignos de la sanción legal,como requisito de voluntad mayoritaria en la estructuración de dichapolítica (...)»28.


27 GIULIANI FONROUGE, Carlos. Derecho Financiero, Volumen I. Ediciones Depal-ma. 5ª Edición. 1993. p. 333.

28 JARACH, Dino. Finanzas Públicas y Derecho Tributario. Editorial Cangallo.p. 301.

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Asimismo, y como consecuencia del desarrollo de dicho princi-pio se ha señalado que sólo por ley se pueden establecer los elemen-tos del tributo y que ello constituye una actividad reglada de laadministración excluyente de la analogía y la discrecionalidad. Así, elautor José OSVALDO CASÁS, expresa lo siguiente al respecto:

«1) El principio de legalidad, recogido en las constituciones la-tinoamericanas como principio fundamental del derecho públi-co, tiene especial gravitación en materia tributaria, en la cual asumetenor de estricta legalidad.

2) La función legislativa debe ejercerse dentro de los límitesestablecidos por las normas constitucionales y con sujeción a losprincipios recogidos en las mismas.

3) La ley debe establecer todos los aspectos relativos a la existen-cia, estructura y cuantía de la obligación tributaria (presupuestode hecho, base de cálculo, exoneraciones, alícuotas) así como losrelativos a la responsabilidad tributaria, a la tipificación de in-fracciones, imposición de sanciones y establecimiento de limita-ciones a los derechos y garantías individuales.

4) Las excepciones a este principio deben limitarse al mínimo,estar consagradas explícitamente en los textos constitucionales yen tales casos deben ser temporarias, condicionadas y detallada-mente circunstanciadas, exigiéndose en todos los casos la ratifi-cación parlamentaria.

5) La función administrativa en las materias referidas en el nume-ral 3 es una actividad reglada que excluye la posibilidad de apli-cación analógica y de actuación discrecional»29.

Ahora bien, así como corresponde a la ley el establecimiento delos elementos sustantivos de los impuestos, tales como la definición


29 OSVALDO CASÁS, José. «Estudio preliminar sobre los Aspectos Introductoriosal Principio de Reserva de Ley en Materia Tributaria». En el libro Estudios deDerecho Constitucional Tributario. Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1994. pp.122-123.Tales consideraciones sobre el principio de legalidad fueron recogidas en elsimposio sobre El principio de legalidad en el derecho tributario, organizado porla Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Montevideoy el Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios, el cual tuvo lugar los días15 y 16 de octubre de 1986 y que contó con la presencia de notables juristasdel ámbito tributario internacional.

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del hecho imponible, la base de cálculo, las alícuotas y los sujetospasivos, también a ella le corresponde establecer los beneficios o incentivosfiscales para los contribuyentes, siendo que la inserción de tales bene-ficios o incentivos dentro del sistema tributario, atiende normalmenteal diseño de una determinada política fiscal que puede tener diversosfines, verbigracia, estimular la inversión privada, favorecer el desa-rrollo y crecimiento de un sector de la economía, optimizar el con-trol fiscal de una actividad económica en particular, entre otros.

Por su parte, siendo el Código Orgánico Tributario el instru-mento legal que establece la normativa que sirve de marco para latributación en Venezuela y que desarrolla los principios constitucio-nales en la materia, estima necesario este Superior Jerarca observarlas disposiciones que dicho Código establece en relación con losbeneficios o incentivos fiscales.

Así, el artículo 4 del Código Orgánico Tributario establece losiguiente:

«Artículo 4. En materia de exenciones, exoneraciones, desgravá-menes, rebajas y demás beneficios fiscales, las leyes determinaránlos requisitos o condiciones esenciales para su procedencia».

Conforme al citado artículo, a las leyes corresponde determinarlos requisitos «esenciales» de procedencia del beneficio o incentivofiscal que establezca el legislador. Al referirse a requisitos «esencia-les», siguiendo el criterio de interpretación establecido en el artículo4 del Código Civil conforme al cual, a la ley debe atribuírsele el sentidoque aparece evidente del significado propio de las palabras, método deinterpretación aplicable a las normas tributarias en virtud de lodispuesto en el artículo 5 del Código Orgánico Tributario, tenemosque la acepción que mejor representa el significado del término«esencial» dentro del contexto de la norma en comentarios, segúnlos distintos significados que le atribuye el Diccionario de la LenguaEspañola30 es la que lo define como «Sustancial, principal, notable».


30 Diccionario de la Lengua Española. Vigésima Segunda Edición. Consultado enInternet: http://www.rae.es/.

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De manera que, cuando el Código Orgánico Tributario estable-ce que a las leyes corresponde establecer los requisitos «esenciales» deprocedencia de los beneficios o incentivos fiscales, lo que quiere decires que la ley debe establecer los requisitos sustanciales, esto es, los demayor importancia para determinar la procedencia del beneficio oincentivo fiscal de que se trate, de donde puede deducirse que otrosinstrumentos –incluso de rango sublegal– podrían establecer requi-sitos que complementen los que han sido previamente establecidospor el legislador, sin alterar por supuesto, el espíritu, propósito y razónde la norma que consagra el beneficio o incentivo fiscal.

Ahora bien, en cuanto a la forma en que el operador jurídicode las normas tributarias debe interpretar aquellas normas que con-sagran un beneficio o incentivo fiscal, el Código Orgánico Tributa-rio ex artículo 5 establece lo siguiente:

«Artículo 5. Las normas tributarias se interpretarán con arregloa todos los métodos admitidos en derecho, atendiendo su finy a su significación económica, pudiéndose llegar a los resultadosrestrictivos o extensivos de los términos contenidos en las nor-mas tributarias.

Las exenciones, exoneraciones, rebajas, desgravámenes y demásbeneficios fiscales se interpretarán en forma restrictiva» (resaltadonuestro).

Ello así, según, DE ARAÚJO FALCÄO «(...) interpretar una ley esdarle sentido o alcance. En la interpretación no hay actividad creadora oinnovadora; la actividad intelectual del exegeta es meramente declarativa;él declara lo que está contenido en la ley, entendida ella racional, lógicao sistemáticamente, y efectuadas, por lo tanto, las necesarias correccionesdel léxico del texto»31.

En la doctrina patria, AGUILAR GORRONDONA expresa que «(...)la interpretación casi siempre conduce al resultado de que la expresiónde la ley corresponde a la voluntad del legislador. En este caso, la interpre-tación se llama declarativa. En cambio, cuando el resultado es que la ex-presión de la ley no corresponde a la voluntad del legislador, la interpretación


31 DE ARAÚJO FALCÄO, Amilcar. El hecho generador de la obligación tributaria.Ediciones Depalma. 1964. p. 23.

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se llama rectificadora, la cual puede ser: a) extensiva, si se concluye quela expresión de la ley es menos amplia que la intención del legislador; b)restrictiva, si se concluye que la expresión de la ley es más amplia que laintención del legislador (...)»32.

En tal sentido, el maestro uruguayo VALDÉS COSTA señala que«(...) se distingue, pues, precisamente entre métodos y resultados a que puedenllevar la aplicación de estos métodos (...)». Así, el referido autor al refe-rirse al concepto de interpretación extensiva indica que «(...) es aque-lla por la que el intérprete asigna a los términos utilizados en la ley unsentido más amplio que el gramatical (...)» y al referirse a la interpreta-ción restrictiva afirma que «(...) como su nombre lo indica, se restringeel sentido literal del término (...)»33.

A manera de conclusión podemos decir que si nuestro CódigoOrgánico Tributario exige que los beneficios fiscales se interpretende manera restrictiva, siguiendo a VALDÉS COSTA, debemos necesa-riamente entonces restringir el sentido gramatical de los vocablospara asignar a la norma interpretada su verdadero significado, pues–como afirma el precitado autor– la interpretación extensiva o res-trictiva no extiende o restringe el sentido de la ley, sino el de susvocablos, precisamente para adjudicar a la ley su significado autén-tico34.

En el caso de autos, la Administración Tributaria fundamentóla improcedencia del beneficio establecido en los artículos 62 y 64 delas Ordenanzas sobre Actividades Económicas vigentes para los pe-ríodos auditados, con fundamento en lo siguiente:

«– Se entiende por actividades de seguros y reaseguros la asun-ción de riesgos ajenos con la promesa de indemnizar al clientesi el riesgo se convirtiese en un siniestro, a cambio de una primao contraprestación.


32 AGUILAR GORRONDONA, José Luis. Derecho Civil I. Personas. Manuales deDerecho de la Universidad Católica Andrés Bello. 9ª Edición. Caracas, 1987.pp. 39-40.

33 VALDÉS COSTA, Ramón. Curso de Derecho Tributario. Segunda Edición. 1996.p. 270.

34 VALDÉS COSTA, Ramón. Ob. Cit., supra. pp. 270-271.

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– La actividad realizada por la contribuyente durante los perío-dos auditados fue la de prestación de servicios de ajustes depérdidas en el área de seguros y reaseguros.

– La contribuyente no realizó durante los períodos auditadosactividades de seguros o reaseguros, es decir, no asumió riesgosajenos con la promesa de indemnizar al cliente si el riesgo seconvirtiese en un siniestro, a cambio de una prima o contrapres-tación».

Observa este Superior Jerarca que los artículos 62 y 64 (segúncorresponda a la Ordenanza sobre Actividades Económicas vigentespara los períodos auditados), establecen claramente que el beneficiofiscal aplicará únicamente para las siguientes actividades:

«a.– Actividades de intermediación financiera.

b.– Actividades de seguros y reaseguros.

c.– Actividades de emisión, transmisión y recepción de signos,señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquiernaturaleza, por hilo, radio, electricidad, medios ópticos u otrosmedios electromagnéticos afines: o consistentes en el intercam-bio de redes públicas entre dos operadores o establecimientosque explotan los servicios de telecomunicaciones».

Asimismo, tal como lo señaló el recurrente en su escrito con-tentivo del Recurso Jerárquico, el Clasificador de Actividades de lasOrdenanzas respectivas señala expresamente qué actividades puedenincluirse dentro de dichos ramos (...).

Ello así, se observa claramente en primer lugar que, en relacióncon la actividad de intermediación financiera, el Clasificador consa-gra como grupo de actividad la «Actividad Financiera y ramos conexos».

En segundo lugar, en igual sentido que el grupo mencionado enel párrafo anterior, el Clasificador consagra como grupo de actividadlas «Actividades de seguros, reaseguros y servicios relacionados conéstas».

(...) En este sentido, es importante destacar que, a los fines deinterpretar la rebaja establecida en los artículos 62 y 64 de las Or-


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denanzas sobre Actividades Económicas respectivas, este SuperiorJerarca debe necesariamente desechar el alegato de la parte de larecurrente en cuanto a que la interpretación de la Dirección deAdministración Tributaria fue errada, pues tal como se aprecia de laletra de la ley, la intención del legislador fue consagrar la rebajaúnicamente para las actividades financieras pero no para los ramosconexos; así como para las actividades de seguros y reaseguros, peroevidentemente no para las relacionadas con éstas, pues de lo contra-rio debió haberlo establecido expresamente, tal como lo hizo con lasactividades de telecomunicaciones, y no lo hizo.

De este modo, resulta completamente claro para este MáximoJerarca que la interpretación efectuada por la Administración Tribu-taria Municipal fue la correcta, pues al contrario de lo alegado porlos recurrentes, de haber querido el legislador otorgar el beneficiopara todas aquellas actividades consagradas en los grupos XVII y XVIII,así expresamente lo hubiera establecido tal como sí lo hizo con lasactividades de telecomunicaciones. Sin embargo, se observa conmeridiana claridad que el legislador fue preciso al señalar cuáles delas actividades consagradas en esos grupos podrían gozar de la rebaja,señalándolas taxativamente, es decir, no fue un error del legisladordetallar las actividades de telecomunicaciones y las otras no, sino quepor el contrario, fue específico al señalar qué actividades serían titu-lares del beneficio fiscal.

Así las cosas, no se discute si la actividad desarrollada por lasociedad mercantil (...) es o no de seguros y reaseguros, pues endefinitiva se trata de ajustes de pérdidas, lo que implica que si biense trata de una actividad relacionada con la de seguros y reaseguros,no puede decirse bajo ningún motivo que se trate de alguna de ellas;y así lo reconocen los propios recurrentes al señalar que es unaactividad conexa a la de seguros y reaseguros.

En consecuencia, es posible afirmar que la rebaja establecida enlos artículos 62 y 64 de las Ordenanzas sobre Actividades Económicasvigentes rationae temporis, no pueden ser aplicadas a los ramos co-nexos a las actividades financieras, ni a las actividades relacionadas conlas actividades de seguros y reaseguros, pues de lo contrario, el intér-prete de la norma estaría excediendo el campo hermenéutico que le


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es permitido y estaría sustituyendo la voluntad del legislador, que eneste caso fue clara y expresa en cuanto a qué actividades podríangozar del beneficio en cuestión.

Es decir, que evidentemente no existe ningún vacío en la nor-ma que permita al intérprete completar lo que quiso decir el legis-lador, pues ciertamente éste último fue claro al establecer los supuestosde hecho de la norma en cuestión, sin dejar lugar a dudas.

Es por lo anteriormente expuesto, que este Superior Jerarca noencuentra procedente el alegato esgrimido por la parte recurrente,según el cual al no aplicar la rebaja a su representada, fueron vul-nerados los principios de Igualdad y No Discriminación constitucio-nalmente establecidos.

11. Las causales de inadmisibilidad del recurso jerárquico tantoen sede administrativa como judicial son de eminente orden público.

En este sentido, dispone el mencionado texto normativo en suartículo 242, lo que de seguidas se transcribe:

«Artículo 242. Los actos de la Administración Tributaria de efectosparticulares, que determinen tributos, apliquen sanciones o afec-ten en cualquier forma los derechos de los administrados po-drán ser impugnados por quien tenga interés legítimo, personaly directo, mediante la interposición del Recurso Jerárquicoregulado en este Capítulo (...)» (resaltado nuestro).

De la disposición precedentemente transcrita se desprende quesi bien los actos emanados de la Administración Tributaria puedenser impugnados por los particulares, que tengan un interés legítimo,personal y directo, mediante la interposición del Recurso Jerárquico,la sola existencia de ese interés no es suficiente para que el RecursoJerárquico sea admitido. A tal efecto es necesario que el Recurso nose encuentre incurso en ninguna de las causales de inadmisibilidadprevistas en el artículo 250 del Código Orgánico Tributario, el cualprevé que el Recurso Jerárquico interpuesto por el contribuyente nopuede ser admitido en caso de verificarse alguna de las causalesexpresadas taxativamente en dicha norma, a saber:


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«Artículo 250. Son causales de inadmisibilidad del recurso:

1. La falta de cualidad o interés del recurrente.

2. La caducidad del plazo para ejercer el recurso.

3. Ilegitimidad de la persona que se presente como apoderadoo representante del recurrente, por no tener capacidad necesariapara recurrir o por no tener la representación que se atribuye,o porque el poder no esté otorgado en forma legal o sea insu-ficiente.

4. Falta de asistencia o representación de abogado» (resaltadonuestro).

En virtud de lo establecido en la norma transcrita ut supra,claramente se advierte que la autoridad administrativa tributaria, anteel inicio de un procedimiento administrativo de segundo grado, deberevisar que del escrito presentado no se desprenda la existencia delas referidas causales, toda vez que de verificarse alguna de ellas, laautoridad administrativa no contaría con elementos de convicciónsuficientes para emitir un pronunciamiento de fondo.

Por tanto, si se inició un procedimiento administrativo, el cualconcluyó con una determinada decisión, el Recurso Jerárquico queinterpusiere dicho particular en contra de la mencionada decisiónadministrativa, deberá irremediablemente cumplir con los requisitosestablecidos en el Código Orgánico Tributario, so pena de ser decla-rado inadmisible de conformidad con lo establecido en el artículo250 del mismo texto normativo.

En efecto, las precitadas normas tienen carácter taxativo oimperativo (ius cogens) porque en ellas está interesado el orden pú-blico y por lo tanto, no pueden ser relajadas ni renunciadas porconvenios entre particulares, ni su contenido desconocido por lasautoridades públicas administrativas o judiciales.

Sobre la noción de orden público, CALVO BACA, citando auto-rizada doctrina, nos ofrece los siguientes conceptos:

El profesor Posada definía el orden público diciendo que es«aquella situación de normalidad en que se mantiene y vive un


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Estado cuando se desarrollan las diversas actividades, individualesy colectivas, sin que se produzcan perturbaciones o conflictos».

El orden público es sinónimo de un deber, «que se supone generalen los súbditos, de no perturbar el buen orden de la cosa pú-blica».

Capitant lo caracteriza –en la esfera nacional– como el conjuntode normas e instituciones cuyo objeto consiste en mantener enun país el buen funcionamiento de los servicios públicos, laseguridad y la moralidad de las relaciones entre los particulares;y de los cuales no pueden apartarse éstos, en principio, en susconvenciones. Aunque emparentado, difiere del orden públicointernacional.

Hauriou define el orden público en el sentido de la policía: «Elorden material y exterior considerado cual estado de hechoopuesto al desorden; el estado de paz, opuesto al estado deperturbación».

Se advierte en esa muestra ilustrativa que por orden público sedebe entender el imperio de la ley y de la tranquilidad; sin lasubversión que los Poderes despóticos establecen al igualar ordenpúblico con la desolación resultante de atemorizar a los súbdi-tos, cuya discrepancia es delito, y cuya protesta se estima crimencapital.

Noción legal. Orden público: «El normal funcionamiento de lasinstituciones públicas y privadas, el mantenimiento de la pazinterior y el libre y pacífico ejercicio de los derechos individua-les, políticos y sociales reconocidos en las leyes». (Dic. Der. Usual).

En este sentido, merece la pena destacar, que la noción de ordenpúblico se encuentra consagrada en nuestro ordenamiento jurídicopositivo y sus consecuencias resultan de vital importancia para man-tener el normal funcionamiento de las instituciones públicas y pri-vadas, el mantenimiento de la paz interior y el libre y pacífico ejerciciode los derechos individuales, políticos y sociales reconocidos en lasleyes, tal y como se expresa en la cita precedente. Así pues, el artícu-lo 6 del Código Civil vigente establece lo siguiente:

«Artículo 6. No pueden renunciarse ni relajarse por conveniosparticulares las leyes en cuya observancia están interesados el ordenpúblico o las buenas costumbres».


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Bajo estas premisas, la autoridad administrativa, en este caso, elSuperior Jerarca, se encuentra obligado a verificar las condiciones orequisitos de admisibilidad del recurso.

Pero el binomio «admisibilidad-fondo», como lo denomina elilustre maestro GARCÍA DE ENTERRÍA, también forma parte del or-den lógico-procesal que caracteriza al procedimiento administrativo.

En este sentido, advierte el precitado autor «que la propia estruc-tura lógica del binomio admisibilidad-fondo (sólo puede examinarse éstecuando el recurso sea admisible) excluye la calificación de incongruencia(obligación de resolver todas las cuestiones planteadas) cuando la sentencia–o decisión administrativa– declara únicamente la inadmisibilidad del re-curso. La declaración de inadmisibilidad impide hacer cualquier otropronunciamiento y releva al juez –o a la autoridad administrativa–de examinar las demás cuestiones controvertidas en el proceso» (re-saltado y negritas nuestro).

16. Principio de no confiscatoriedad

«En este sentido, el Principio de No Confiscatoriedad debe serinterpretado de una manera amplia y no restrictiva, ya que se refieretanto al capital como a la renta, por lo que el impuesto debe nece-sariamente afectar una parte sustancial de alguno de los dos. Así,resulta pertinente lo que al respecto señala el especialista en Dere-cho Financiero y reconocido autor en la materia, Carlos M. GIULIA-NI FONROUGE:

“Desde el momento que la Constitución nacional (sic) asegura lainviolabilidad de la propiedad privada, así como su libre uso ydisposición, y prohíbe la confiscación (arts. 14 y 17), es induda-ble que la tributación no puede alcanzar la magnitud que por víaindirecta haga ilusorias tales garantías: de aquí que el afianzamientode la doctrina de que las contribuciones públicas no deben serconfiscatorias. La Corte Suprema de Justicia la ha desarrolladoampliamente, sentando el principio de que los tributos nopueden absorber una parte sustancial de la propiedad o de la renta.

La interpretación es amplia, puesto que incluye el capital y tam-bién su producido, la renta; y no podría ser de otra manera,porque la riqueza se transformaría en una palabra carente de


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sentido, si los individuos no pudieran gozar de su rendimiento.Pero, ¿qué debe entenderse por una parte sustancial de la propie-dad o de la renta?

He aquí una cuestión que no admite respuesta en términosabsolutos. La discreción o razonabilidad de los impuestos es mate-ria circunstancial y de hecho, que debe apreciarse de acuerdo conexigencias de tiempo y lugar y conforme a las finalidades econó-mico-sociales de cada tributo. La imposición en épocas de pazno puede ser igual a la imposición en tiempo de guerra, fuera deque la conciencia social es variable según los países: ciertas colec-tividades aceptan topes que entre nosotros son consideradosconfiscatorios, como también los que hoy se reconocen comomoderados fueron estimados exorbitantes en el pasado. Pero co-mo principio, el agravio de la confiscación no puede prosperaren caso de no demostrarse que el gravamen excede de la capa-cidad económica o financiera del contribuyente, y tampoco –enun impuesto a la compraventa– si no absorbe una parte sustan-cial de la operación gravada, ni media una desproporcionada mag-nitud entre el monto de la operación y el impuesto pagado” (C.GIULIANI FONROUGE, pp. 341) (resaltado nuestro).

Así pues, el alegato de confiscación no puede prosperar si nologra demostrarse que el gravamen excede de la capacidad contribu-tiva, es decir, que en efecto absorbe una parte sustancial de la ope-ración y que no existe proporción entre el monto de la operacióny el impuesto pagado.

En este sentido se han pronunciado reiteradamente los Juzga-dos Superiores de lo Contencioso Tributario y nuestro MáximoTribunal en diversas decisiones, dejando sentado el criterio de lanecesidad de que el que alega la violación de un Derecho Consti-tucional, aporte elementos suficientes que sirvan para probar talviolación:

“Con relación a la supuesta violación al Derecho a la Propiedad,No Confiscación y Derecho a la Libertad Económica, no obser-va este Tribunal que se haya cumplido suficientemente con lacarga probatoria para que se pueda verificar parámetros sobrelos cuales las supuestas agraviadas estén en un estado tal quenecesiten disponer de sus bienes para el pago de impuestos oque no obtengan un margen de ganancia justa o que dicha


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contribución o sanción afecte el libre desenvolvimiento de lasactividades lucrativas (...).

(...omissis...)

Aún en los procedimientos de amparo se debe probar los alega-tos esgrimidos por el accionante con el objeto de presentar ele-mentos fehacientes al Juez Constitucional sobre la violación delos derechos constitucionales, más aún, cuando se trata de laviolación de la capacidad contributiva. La Sala Constitucionalde nuestro Máximo Tribunal en sentencia invocada por las que-josas, a saber caso Cervecería Polar Centro de fecha 06 de marzode 2001 de la Sala Constitucional sostiene: ‘La situación ante-riormente descrita, hace que en la mayoría de los casos, para lacomprobación de la violación a la garantía de no confiscaciónse requiera de una necesaria e importante actividad probatoriapor parte de los accionantes (...)’ (resaltado de este Tribunal).

De esta forma aún cuando el artículo 17 de la Ley Orgánica deAmparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales permita alJuez Constitucional ordenar la evacuación de pruebas necesariaspara el esclarecimiento de los hechos que aparezcan dudosos, estaactividad probatoria sería insuficiente para el presente caso, todavez que se deberá comprobar contablemente que se está causan-do un perjuicio que sobrepasa la capacidad contributiva delcontribuyente.

(...omissis...)

De esta forma es opinión de este juzgador que cuando unimpuesto, tasa, contribución o sanción pecuniaria de naturalezatributaria, tenga carácter confiscatorio se debe solicitar la nuli-dad del instrumento legal y justificar o probar razonadamenteel daño patrimonial con características confiscatorias (...)”. (Tri-bunal Superior Noveno de lo Contencioso Tributario, en sen-tencia de fecha 12 de febrero de 2004, caso Exhibidor de PelículasLa Cascada, C.A. contra los actos administrativos de efectosparticulares de fecha 20 de noviembre de 2003, No. CM-03-04-379, contentiva de Acta Sustitutiva signada bajo el No. CM-03-01-160-3) (resaltado nuestro).

En el presente caso, el recurrente alega que la AdministraciónMunicipal incurre en violación del Principio de No Confiscatorie-


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dad, por cuanto (...), es contribuyente formal del Impuesto sobrePatente de Industria y Comercio en el Municipio Carrizal del EstadoMiranda y, según su parecer, al pretender el Municipio Chacao cobrarel Impuesto sobre Actividades Económicas a la referida sociedadmercantil sobre las actividades realizadas en su jurisdicción, se estaríagenerando una doble carga tributaria que derivaría en confiscación.

(...) De todo lo anteriormente expuesto, resulta forzoso concluirque en el caso de autos, no ha habido violación al Principio de NoConfiscatoriedad, toda vez que para que ello ocurra es necesario queel contribuyente pruebe suficiente y razonadamente el daño patri-monial causado, o lo que es lo mismo, que el gravamen excede sucapacidad económica o financiera; y, evidentemente no aportópruebas suficientes a los fines de demostrar sus alegatos».

17. De la actuación del Síndico Procurador Municipal en losprocesos intentados en contra de las Medidas de Proteccióndictadas por el Consejo de Protección del Niño y delAdolescente

1. De los Consejos de Protección del Niño y del Adolescente

La definición y objetivos de los Consejos de Protección del Niñoy del Adolescente se encuentran estipulados en el artículo 158 de laLey Orgánica de Protección del Niño y del Adolescente (LOPNA), asaber:

Artículo 158.–Definición y objetivos. «Los Consejos de Protecciónde Niños, Niñas y Adolescente son los órganos administrativos que,en cada municipio y por mandato de la sociedad, se encargan de asegurarla protección en caso de amenaza o violación de los derechos y garantíasde uno o varios niños, niñas o adolescentes, individualmente considerados.Estos Consejos son permanentes y tendrán autonomía en el ejercicio delas atribuciones previstas en la ley y demás normas del ordenamientojurídico» (negritas propias).

De dicho artículo, textualmente se desprende que por disposi-ción legal expresa, se les da a los Consejos de Protección el carácterde órganos administrativos de los Municipios, que sólo pueden ac-tuar y tomar decisiones cuando existe un caso en el que quedan


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determinados con exactitud los niños, niñas y adolescentes cuyos de-rechos y/o garantías han sido afectados o se encuentran amenaza-dos; siendo que además, tienen autonomía, pero limitada a los términosprevistos en la ley y demás normas del ordenamiento jurídico.

2. De la naturaleza jurídica de los Consejos de Protección

Tal y como se evidencia en el artículo 158 de la LOPNA, el Consejode Protección es un órgano administrativo, que forma parte de laestructura de la Alcaldía; en consecuencia, el mismo, pertenece alPoder Ejecutivo Municipal y no tiene personalidad jurídica ni patri-monio propio.

Asimismo, al ser el Consejo de Protección parte del PoderPúblico Municipal, ejerce autoridad; por lo que sus decisiones, enmateria de medidas de protección, son adoptadas a través de laadministración de justicia, esto quiere decir que se toman en ejerci-cio de la función jurisdiccional.

De igual forma, de la Ley se evidencia que se encuentra inte-grado al Poder Público por escogencia de la sociedad, siendo estaselección consecuencia de las características del procedimiento deselección de los Consejeros y Consejeras de Protección, establecidoen el artículo 163 de la LOPNA, en el cual se prevé la participacióndirecta de la sociedad.

Finalmente, se evidencia que pese a ser un órgano administra-tivo, goza de autonomía funcional «en los términos previstos en laley», la cual está referida sólo a la toma de las decisiones, y que tienecomo finalidad asegurar que los Consejeros de Protección puedanejercer sus atribuciones apropiadamente, especialmente para asegu-rarles la libertad que requieren para tomar decisiones con imparcia-lidad e independencia, sin injerencias externas ni presiones indebidas.

Necesario resulta advertir que no debe confundirse la autono-mía funcional de la que gozan los Consejos de Protección con la quetienen otros entes del poder público como la Fiscalía General de laRepública, la Controlaría General de la República o la Defensoríadel Pueblo, pues a diferencia de éstos, los Consejos de Protección


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están incluidos dentro de la estructura orgánica y financiera del PoderEjecutivo Municipal, actúan bajo su personalidad jurídica, están in-corporados en su presupuesto y no pueden autodeterminar sus con-diciones de funcionamiento, pues las mismas deben estar previstasen las ordenanzas correspondientes.

3. De las Medidas de Protección dictadas por el Consejo de Protección

Las medidas de protección se encuentran definidas en el artícu-lo 125 de la LOPNA, el cual expresamente establece:

«Las medidas de protección son aquellas que impone la autoridadcompetente cuando se produce en perjuicio de uno o varios niños, niñaso adolescentes individualmente considerados, la amenaza o violación desus derechos o garantías con el objeto de preservarlos o restituirlos...».

En cuanto a este punto, Jorge Luis SUÁREZ35 mencionó que laLOPNA creó una nueva infraestructura administrativa en la que des-tacan, los Consejos de Protección del Niño y del Adolescente, loscuales tiene competencias para dictar una serie de actos administra-tivos muy importantes, como lo son las medidas de protección.

Dichas medidas, agrega SUÁREZ, deben ser dictadas a través deun procedimiento administrativo regido por los principios tradicio-nales que deben tomarse en cuenta en este tipo de procedimientos,y por algunos otros especiales, establecidos expresamente en la LOP-NA. Asimismo, cabe mencionar, que la propia LOPNA, establece en elcapítulo referido a los procedimientos administrativos, que en todolo no previsto en el mismo, se aplicará supletoriamente lo dispuestoen la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA).

En tal sentido, conforme a lo expuesto, se tiene que las medidasde protección son catalogadas como actos administrativos, pero y salvomejor criterio, no como los típicos actos emanados de la administra-ción pública, por cuanto, quizá por la necesidad de haber sido dic-tados conforme a un procedimiento regido por algunos principiosespeciales, entre los que destaca el interés superior, la confidencia-


35 SUÁREZ, Jorge Luis. Consejos y Consejeras de Protección del Niño y del Adoles-cente, primera edición, año 2005.

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lidad, la gratuidad, entre otros, existen algunas diferencias básicas,entre las que destacan, que contra las decisiones del Consejo deProtección, sólo cabe ejercer el recurso de reconsideración dentrode las cuarenta y ocho (48) horas siguientes de haberse notificado ladecisión y que resuelto dicho recurso o vencido el plazo para inter-ponerlo se considera agotada la vía administrativa.

De igual forma, de agotarse la vía administrativa y continuar ladiscrepancia con el contenido del acto, no cabe la interposición deun recurso de nulidad ante el contencioso administrativo, sino elejercicio de la acción de disconformidad ante los Tribunales de Pro-tección de Niños, Niñas y Adolescentes, conforme se estipula en elartículo 177 de la LOPNA, estableciéndose un lapso de caducidad parael ejercicio de dicha acción de veinte (20) días consecutivos.

4. De la intervención del Síndico Procurador Municipal

Con respecto a la intervención del Síndico Procurador Munici-pal, cabe realizar las siguientes consideraciones, tal y como se apun-tó: el Consejo de Protección es un órgano administrativo delMunicipio, ejerce potestades públicas y emite actos administrativos«especiales», los cuales son sometidos a un control contencioso admi-nistrativo distinto al estipulado en la Ley Orgánica del TribunalSupremo de Justicia.

Ahora bien, la LOPNA parcialmente derogada, cuyo artículo 323se encuentra aún en vigencia, estipula el procedimiento a seguirrespecto al control contencioso administrativo de los actos, indican-do que el día y la hora para la audiencia, el Juez procederá a verificarsi se encuentran presentes las partes. Si no ocurre, el solicitantepor sí o por su apoderado, notificará al Fiscal del Ministerio Públicoa los fines de que dentro de los dos (02) días siguientes manifiesteal Tribunal si decide instar el procedimiento. En caso de hacerlo, elTribunal fijará nuevo día y hora para la Audiencia de Juicio. En casocontrario, declarará desistido el procedimiento y si no concurre el«requerido» continuará la audiencia.

SUÁREZ opina que en dicho artículo no se indica expresamentela necesidad de presentación en la Audiencia de los órganos admi-


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nistrativos que hayan dictado el acto o que estén encargados dedefenderlo o de velar por los intereses municipales, como serían elConsejo de Protección, el Síndico Procurador Municipal o, al me-nos, algún representante de la Alcaldía a la que pertenezca el Con-sejo de Protección. Sin embargo, podría perfectamente interpretarseque cuando la LOPNA se refiere, en la última parte del literal «a» delprecitado artículo, al «requerido», pudiera estarse hablando del Con-sejo de Protección o de los demás órganos mencionados.

Por otra parte, la LOPNA promulgada el 10 de diciembre de 2007,Gaceta Oficial Nro. 5.958, cuyo artículo 323, expresamente estipulaque en los procedimientos contencioso administrativos especialesreferidos a los asuntos previstos en el Parágrafo Tercero del artículo177 de dicha Ley, debe notificarse a «quienes intervinieron en el proce-dimiento administrativo correspondiente». Asimismo, debe notificarse alConsejo de Protección de Niños, Niñas o Adolescentes y al SíndicoProcurador Municipal, según el caso, para que emita opinión sobreel asunto planteado e intervenga en el procedimiento, si lo estimaconveniente.

Dicho artículo nos muestra con mayor claridad que el conten-cioso administrativo instaurado en la LOPNA es especial, por cuantopese a que el objeto del contencioso es declarar la constitucionalidado legalidad del acto, deja ver que las partes son quienes necesaria-mente deben actuar en juicio; y que los Consejos de Protección –silo estiman conveniente– pueden simplemente emitir opinión ointervenir en el proceso. De lo que se confirma que pareciera quelo que realmente la ley pretende en este contencioso es el estable-cimiento de los hechos, para que conforme a los principios del in-terés superior del niño y de celeridad del proceso, primordialmente,se garantice o reestablezca el derecho que corresponda al caso.

En cuanto a la participación del Síndico, en la nueva Ley, cuyoartículo aún goza de vacatio, pareciera quedar claro que el mismointervendrá –sólo– si lo estima conveniente, sea para emitir opinióno para actuar. Siendo, que los criterios que determinan cuándo esconveniente que emita opinión o que intervenga en juicio, no que-dan delimitado en el texto legal.


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Ahora bien, pese a que la nueva Ley habla de criterios de con-veniencia, no puede perderse de vista que el Consejo de Protecciónes un órgano administrativo y que en consecuencia, en teoría, expre-sa la voluntad de la persona jurídica de la cual depende, esto es, delMunicipio, lo que no hace más que revelar el mecanismo de laimputación de los comportamientos del titular del órgano a la per-sona jurídica. En este sentido, pese a que los Consejos gozan deautonomía en sus decisiones, los actos administrativos emanadosde estos y sus efectos, necesariamente se imputan al Municipio, cuyorepresentante es el Síndico Procurador36.

De igual forma, tampoco debe perderse de vista que las medi-das de protección son actos administrativos, y que por lo tanto, almomento de interponerse una acción de disconformidad, el juez nopuede dejar de lado el acto administrativo emanado y entrar a co-nocer nuevamente la situación, a objeto de determinar cuál es lamedida más conveniente, como si lo hubiese hecho el Consejo deProtección, sino que el juez, debe entrar a conocer la constituciona-lidad y legalidad del acto.

De lo expuesto no puede más que concluirse que la interven-ción del Síndico Procurador en los procesos no queda claramentedeterminada, puesto que si bien se reconoce que el Consejo deProtección es un órgano administrativo del Municipio, que en ejer-cicio de sus funciones emite actos administrativos; la LOPNA estableceun contencioso administrativo especial y confuso para dichos actos,puesto que estipula que la intervención en juicio del Síndico –repre-sentante legal del Municipio–, así como del Consejo de Protección–órgano del Municipio– depende de criterios de conveniencia.


36 PEÑA SOLÍS, José. Manual de derecho administrativo. Volumen segundo, p. 162.-«En suma, la imputación funciona como el mecanismo fundamental de ladenominada “relación orgánica”, en virtud de que posibilita la ruptura dela regla general sobre la imputación total, propia de las personas naturales,expuesta anteriormente, dando lugar a la desviación de dicha imputación, loque ocurre cuando un sujeto “A” (persona física) actúa y dicha persona comolos efectos de las mismas, recaen sobre un sujeto “B” (persona jurídica), perocon la especial particularidad de que en la relación orgánica el sujeto quedescriptivamente hemos identificado como “A”, carece de personificación debidoa que forma parte del sujeto identificado como “B”, o sea, la persona jurídica».

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Se considera, a los fines de apartar las vacilaciones existentessobre la intervención del Síndico Procurador y del Consejo de Pro-tección en las acciones de disconformidad, que dichos criterios deconveniencia sean objeto de reglamentación, para así también evitarque la participación en juicio de dichos entes, quede sujeto a lavoluntad de los mismos. De igual forma, se estima que visto quela ley atribuye expresamente a los Consejos la facultad de actuar enjuicio, se les dote, mediante ordenanza correspondiente, de los pro-curadores necesarios que permitan hacer valer las defensas necesa-rias, en aras de proteger el acto administrativo emanado que formaparte de la estructura administrativa y presupuestaria de la Alcaldía.Como pertenece al Poder Ejecutivo Municipal y se encuentra ubica-do dentro de la organización interna de la Alcaldía, no tiene perso-nalidad jurídica ni patrimonio propio, y actúa en nombre y bajo lapersonalidad jurídica de la Alcaldía. Adicionalmente, es imperativoque la Alcaldía debe determinar, con precisión, la ubicación delConsejo de Protección dentro de su organigrama interno y ésta debeasumir, dentro de su presupuesto, los gastos necesarios para el ade-cuado funcionamiento de este órgano administrativo (incluidos per-sonal, local, herramientas de trabajo e insumos).

En consecuencia, la única autonomía que la Ley concede a losConsejeros es en la toma de sus decisiones, pues éstos están incluidosexpresamente por la ley, dentro de la estructura orgánica y financie-ra de la Alcaldía, actúan bajo su personalidad jurídica y están incor-porados en su presupuesto; por lo que no pueden autodeterminarsus condiciones de funcionamiento, pues las mismas deben estarprevistas en las ordenanzas correspondientes.

A ello cabe agregar que visto que estamos en presencia de unórgano administrativo, las decisiones dictadas por el Consejo son actosadministrativos, los cuales deben ser emitidos de acuerdo con unprocedimiento administrativo especial, al que supletoriamente se leaplica la LOPA. Es decir, no hay duda que los Consejos ejercenpotestades públicas establecidas en la Ley, motivo por el cual es in-discutible que tales actuaciones deben ser sometidas al control con-tencioso administrativo por mandato expreso de la Constitución,artículo 259.


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Con base en esta idea, no puede el Juez de Protección del niñoy del adolescente analizar de nuevo, de hecho y de derecho, la situa-ción planteada si ya existe un acto administrativo previo, sino, entodo caso, revisar su legalidad y constitucionalidad. Ciertamente, sila legislación ha dispuesto que en materia de la LOAP se distribuyeel poder público de una manera tal que ciertos asuntos lo conozcanlos jueces y otros órganos administrativos creados por ella, no puedeconsiderarse procedente, si no violamos el principio de separaciónde poderes, que luego de actuar la Administración, puedan los jueces«administrar» nuevamente y conocer del asunto como si fuese laAdministración. En este caso, sólo le queda al Juez revisar la legalidady constitucionalidad de la actuación administrativa como se lo ordenala Constitución en el artículo 259. De allí radica la importancia de laintervención en juicio del órgano que dictó el acto, que por las razo-nes expuestas, esta representado por el Síndico Procurador Municipal.

«Artículo 78.–Los niños, niñas y adolescentes son sujetos plenosde derecho y estarán protegidos por la legislación, órganos y tri-bunales especializados, los cuales respetarán, garantizarán y desa-rrollarán los contenidos de esta Constitución, la Convenciónsobre los Derechos del Niño y demás tratados internacionalesque en esta materia haya suscrito y ratificado la República. ElEstado, las familias y la sociedad asegurarán, con prioridad abso-luta, protección integral, para lo cual se tomará en cuenta suinterés superior en las decisiones y acciones que les conciernan.El Estado promoverá su incorporación progresiva a la ciudadaníaactiva, y creará un sistema rector nacional para la protecciónintegral de los niños, niñas y adolescentes» (CRBV).

18. De la responsabilidad de la Administración Pública

La responsabilidad de la Administración Pública o responsabili-dad administrativa es uno de los principios fundamentales que carac-teriza a un auténtico Estado de Derecho, constituida por la sumisióndel Estado ante la Ley. En ese sentido, la responsabilidad de laAdministración Pública se constituye como la garantía que posee elparticular con relación a su derecho de integridad patrimonial, puesla responsabilidad de la Administración Pública lo resguarda de lasactuaciones de todos y cada uno de los órganos y entes que la con-forman, frente a su actividad o inactividad.


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Así pues, la responsabilidad patrimonial del Estado alcanza to-das las actividades de la Administración cuando éstas generan daños.

De tal manera, con base en la afirmación dada en el párrafoanterior, es menester destacar el reconocimiento del carácter autónomodel Sistema de Responsabilidad Administrativa, por cuanto su separacióndel sistema de responsabilidad civil al cual se encuentran sometidoslos particulares, ha sido expresa y reiteradamente reconocido por lajurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia.

A manera de ejemplo, en sentencia Nº 1.013 pronunciada enfecha 30 de julio de 2002, la Sala Político-Administrativa del Tribu-nal Supremo de Justicia se pronunció al respecto, reiterando crite-rios expuestos en el pasado, sosteniendo que:

«...desde hace algún tiempo se ha venido insistiendo en que noes propio acudir a las fuentes de las obligaciones que rigen enmateria civil, para declarar la responsabilidad de la administraciónpor su actividad, especialmente por lo que respecta a su activi-dad por su actividad extracontractual. Tal postura tiene su fun-damento en que la responsabilidad civil atiende a un sistemajurídico de las relaciones intersubjetivas entre particulares, cuyasreglas no pueden ser aplicadas exactamente a los sujetos de de-recho público que, además de gozar de potestades públicas, gozande determinados privilegios por ser los tutores del interés gene-ral. Así, se ha sostenido que el ejercicio de las potestades públi-cas conlleva a la realización de actos y negocios jurídicos y a laproducción de hechos que pudieron eventualmente transgedirlos derechos de los administrados y, por lo tanto, hagan a laAdministración responsable en un determinado momento y bajounas reglas específicas. (Exp. 12.836)» (resaltado nuestro).

De igual forma, tenemos la consagración constitucional de 1999,en la cual, ese Sistema Autónomo de Responsabilidad de la Admi-nistración, fue establecido en la Constitución de la República Boli-variana de Venezuela, que en su artículo 140 estableció de maneraexpresa:

«Artículo 140: El Estado responderá patrimonialmente por losdaños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes yderechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamientode la Administración Pública» (resaltado nuestro).


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Así mismo, este principio constitucional se constituye como unverdadero Sistema de Responsabilidad de la Administración Pública,desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia, como un principioindependiente y autónomo de los principios generales que rigen elderecho civil, razón por la cual cuenta con sus propias particularida-des y características.

Planteado lo anterior, se deben precisar los requisitos esencialesque la doctrina ha considerado para poder establecer la responsabi-lidad de la administración por falta o por el funcionamiento anor-mal del servicio, modalidad ésta que integra el Sistema deResponsabilidad de la Administración Pública.

Al respecto se indica que este denominado Sistema de Respon-sabilidad de la Administración Pública está integrado por dos regí-menes o modalidades, a saber: i) la responsabilidad sin falta o sacrificiodel particular, y ii) la responsabilidad por falta o funcionamientoanormal del servicio. Cada uno de estos regímenes tiene modalida-des, características y requisitos propios y diferentes.

Dentro de este contexto, surge la noción de Responsabilidad dela Administración Pública como sistema mixto, conformado por losdos regímenes o modalidades indemnizatorias, las cuales –como ya seindicó anteriormente– son: el Régimen de Responsabilidad sin Faltao Sacrificio del Particular y el Régimen de Responsabilidad porFalta o Funcionamiento Anormal del Servicio.

Así, encontramos por una parte que en el Régimen de Respon-sabilidad sin Falta o por Sacrificio del Particular el elemento esen-cial, esto es, la antijuridicidad o insoportabilidad del daño, viene dadapor la presencia e imputación de daños anormales (graves e in-tensos) y especiales (individualizados) los cuales producirían un sacri-ficio particular y, por tanto, una ruptura lícita de la igualdad ante lascargas públicas, haciéndose necesaria una indemnización compensa-toria –claro está siempre que el daño se atribuible a la Administra-ción–, independientemente de si el daño es producto delfuncionamiento lícito o normal de los servicios públicos o de laactividad administrativa.


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Por otra parte, en el Régimen de Responsabilidad por Falta opor Funcionamiento Anormal del Servicio, el elemento esencial, esdecir, la antijuridicidad o insoportabilidad del daño, viene dada porla presencia e imputación de daños de cualquier naturaleza causadospor actividades administrativas o servicios públicos en funcionamien-to anormal o ilícito, esto es, en situaciones de irrespeto o violacióna las obligaciones a cargo del Estado. En estos casos, la falta de ser-vicio es una condición necesaria para declarar responsable a laAdministración, debiendo el demandante probar tal funcionamien-to anormal.

En este punto resulta necesario indicar que la noción de faltade servicio o funcionamiento anormal del servicio es una nociónvariable, versátil, y mutable, cuya apreciación es relativa, pues seencuentra estrechamente vinculada con las características de cada caso.No obstante, debe advertirse que dentro de esta noción de relativi-dad en la apreciación de la falta de servicio o funcionamiento anor-mal del servicio, siempre existirán ciertos parámetros de valoraciónobjetiva, como la llamada apreciación textual, es decir, el estudio,análisis y revisión de las obligaciones, deberes y potestades estableci-das en los instrumentos normativos que le atribuyen competenciasa la Administración; y por otra parte, la llamada apreciación funcio-nal, esto es, la verificación y revisión de las funciones y misionesgenerales asignadas al Estado.

Planteadas así las modalidades o regímenes del Sistema deResponsabilidad de la Administración Pública, debemos precisar ahoralos elementos característicos y requisitos esenciales de este Sistema,teniendo claro ab initio que tales elementos o características soncomunes –casi en su totalidad– de ambas modalidades o regímenes,es decir, que –casi siempre– están presentes en todo el Sistema deResponsabilidad y como consecuencia de ello en los regímenes ymodalidades indicadas.

En este sentido, tales elementos esenciales o requisitos son: I) lalesión patrimonial o daño patrimonial37, II) la antijuricidad, III) la ac-tuación de la Administración Pública, IV) la imputabilidad a la Ad-


37 Como se verá, este requisito a su vez esta conformado por otros elementoscaracterísticos.

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ministración Pública y finalmente, V) la relación de causalidad o nexocausal.

I) La Lesión o Daño Patrimonial: constituye el núcleo esencial dela Responsabilidad de la Administración Pública, pues su exis-tencia concreta es necesaria para que se produzca la reaccióntutelar del ordenamiento jurídico, esto es, para que se produzcala indemnización. Por ello, la lesión o daño patrimonial ha sidodefinida como aquel perjuicio, menoscabo, deterioro, destruccióno incluso desmejora en el patrimonio de los administrados38.

Este requisito de daño patrimonial está constituido a su vez porotros elementos característicos los cuales son:

a) La Efectiva Realidad del Daño: es la certeza u ocurrenciaefectiva del daño, es decir, el daño que ya se produjo, nosimplemente contingente o posible, potencial o futuro.

b) La Valoración Económica del Daño: es la evaluación eco-nómica del daño o la lesión, lo que implica que los dañosocurridos deben ser susceptibles de evaluarse, valorarse oapreciarse económicamente, esto es, simplemente la signi-ficación económica o monetaria que comporta el Daño.

c) La Individualización del Daño: es la particularización deldaño con respecto a la víctima únicamente, es decir, queel daño sea individualizado con relación a una persona ogrupo de personas, de manera que pueda diferenciarse ydistinguirse con meridiana claridad a quién afecta el dañoy que el mismo lo experimenta una persona o un grupo depersona con relación a la generalidad o colectividad39.

38 Debe recordarse aquí que aunque la noción de lesión o daño patrimonial,como su nombre lo indica, tiene eminentemente un carácter económico, noincluye exclusivamente a los daños materiales, sino que incluso abarca losdaños morales, siempre –claro está– que éstos sean apreciables económica-mente.

39 En este punto resulta necesario apuntar que sin la individualización del dañono podría haber una ruptura del Principio de Igualdad ante las cargas pú-blicas, el cual es –como ya indicamos– unos de los fundamentos sobre loscuales se construye la noción de Responsabilidad de la Administración Pública.


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d) La Prueba del Daño: es la acreditación de la existencia deldaño, es decir, la comprobación y demostración de la ocu-rrencia efectiva del daño. Es importante destacar que estaactividad probatoria le corresponde a la víctima, quien siem-pre debe probar el daño para exigir la indemnización co-rrespondiente. Ahora bien, si bien es cierto que la víctimatiene la carga probatoria respecto a la ocurrencia efectivadel daño; no obstante, cuando la administración aleguefuerza mayor como causa de exoneración le corresponde aésta la carga probatoria de la fuerza mayor.

II) La Antijuricidad: es simplemente la insoportabilidad del dañoo lesión, es decir, que la víctima no tiene el deber jurídico desoportarlo, así, el daño o lesión será antijurídico si la víctima notiene el deber jurídico40 de soportarlo. De allí que este elemen-to sea considerado como una manifestación del criterio objetivode la Responsabilidad de la Administración, pues su existenciarevela la prescindencia de la noción de culpa como fundamentodel Sistema de Responsabilidad y la adopción de la lesión patri-monial como nuevo fundamento del Sistema de Responsabili-dad, de manera que –como apunta ORTIZ ÁLVAREZ– el centrode gravedad o fundamento de la Responsabilidad de la Admi-nistración Pública se desplaza al patrimonio de la víctima y a lanoción de daño patrimonial.

No obstante, debe precisarse que a la noción de antijuricidad –asíplanteada y entendida– subyacen otros elementos o requisitos,a saber, que el daño o lesión antijurídica sea anormal y especial(en el sentido cualitativo y cuantitativo), esto es, grave, intensoy singular, todo lo cual deviene en la ruptura del principio deigualdad ante las cargas públicas.

III) La Actuación de la Administración Pública: son las acciones uomisiones atribuibles a los órganos y entes de la AdministraciónPública que producen la lesión patrimonial. Esta actuación com-

40 Este Deber Jurídico de soportar el daño constituye –como lo señala la jurispru-dencia española– una carga de carácter general que todos los administradosincluidos en el ámbito de dicha medida están obligados a cumplir.


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prende una amplia gama de modalidades, como lo son: los actosadministrativos41, hechos, actuaciones materiales y la inactividadde la administración.

Debe recordarse que estas acciones u omisiones determinantesde la lesión patrimonial son siempre acciones u omisiones depersonas físicas titulares de los órganos de la AdministraciónPública, así, será necesario que esa persona física esté integradao forme parte de la organización administrativa y que actúe enejercicio y con ocasión de funciones públicas.

IV) La Imputabilidad a la Administración Pública: es la atribuibi-lidad o posibilidad de atribuir a cualesquiera de los órganos yentes que conforman la Administración Pública la ocurrenciaefectiva del daño o lesión patrimonial, es decir, que para quepueda exigírsele la indemnización o el resarcimiento de la le-sión patrimonial a la Administración Pública, resulta necesariala existencia de una relación entre el sujeto (persona física titu-lar de un órgano administrativo) y el daño. Ciertamente, espreciso que exista una relación entre la conducta lesiva o daño-sa y la Administración Pública.

V) La Relación de Causalidad: es la vinculación o nexo entre laconducta (acción u omisión) de la Administración Pública (acti-vidad administrativa) y el daño o lesión patrimonial, Esto es, enpalabras de la doctrina y jurisprudencia española42: «(...)una re-lación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin interven-ciones extrañas que alteren el nexo causal» o incluso «(...) una relaciónde causa a efecto entre la actuación administrativa y el resultado dañoso,erigiéndose este nexo causal en elemento fundamental y sine qua nonpara declarar procedente la responsabilidad patrimonial». En estepunto resulta importante resaltar que este nexo causal o rela-ción de causalidad debe ser acreditada por la víctima, a quienle corresponde la carga probatoria, sin embargo, si la Adminis-

41 Se incluyen aquí los reglamentos como actos administrativos con contenidonormativo y de carácter general.

42 Vid. J. GONZÁLEZ PÉREZ, Responsabilidad Patrimonial de las AdministracionesPúblicas, cit., 2000, pp. 372 y ss.


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tración opusiera la ruptura del nexo causal, la carga de la prue-ba recaería en la propia Administración.

Por lo expuesto anteriormente, se llega a la conclusión que laresponsabilidad de la Administración Pública o responsabilidad ad-ministrativa es uno de los principios fundamentales que caracterizaa un auténtico Estado de Derecho, constituida por la sumisión delEstado ante la Ley. En ese sentido, la responsabilidad de la Adminis-tración Pública se constituye como la garantía que posee el particularcon relación a su derecho de integridad patrimonial, pues la respon-sabilidad de la Administración Pública lo resguarda de las actuacio-nes de todos y cada uno de los órganos y entes que la conforman,frente a su actividad o inactividad.

Por lo tanto, cuando se compruebe la existencia de los siguien-tes elementos o requisitos, a saber:: i) la lesión patrimonial o dañopatrimonial, ii) la antijuricidad, iii) la actuación de la AdministraciónPública, iv) la imputabilidad a la Administración Pública y finalmen-te, v) la relación de causalidad o nexo causal; podemos determinarque estamos en presencia de una responsabilidad administrativa.

19. Modos de gestión. La concesión como figura jurídica idóneapara contratar a una empresa para administrarun servicio público

Dentro de las actividades realizadas por el Municipio, de acuer-do a las competencias atribuidas entre la Constitución y la ley, seencuentra la ley de algunos servicios públicos, lo cual implica unaprestación de naturaleza colectiva, esto es, el compromiso del pres-tatario –Municipio– de dar o hacer una determinada cosa en bene-ficio de una colectividad. Así, la satisfacción de la necesidad que elservicio implica, tiene repercusión sensiblemente sobre el desarrollode la vida local y en el mantenimiento del orden social. De allí quela interrupción de la misma, o su deficiencia o irregularidad, afectanel interés público.

En ese sentido, el Municipio tiene la potestad de decidir el modode gestión más conveniente a sus interesas, sea directamente por símismo, o mediante otros organismos o indirectamente por mediode la contratación de particulares.


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Así, encontramos que la Constitución, las leyes y las ordenanzasregulan una serie de procedimientos al momento en que el Muni-cipio decide contratar una empresa o a un particular para la admi-nistración de un servicio público.

Ahora bien, los servicios públicos traen consigo las siguientesconsecuencias: 1º La calificación de una determinada actividad comoservicio público implica, per se, limitaciones a su ejercicio, manifes-tadas en la creación de un régimen especial, lo cual no aparejala reserva de la actividad al Estado; 2º La principal limitación de laactividad se concreta en la necesidad de obtener un título habilitan-te para ejercer la actividad –trátese de una concesión o autorización–;3º La reserva únicamente afecta los aspectos o materias reguladas; 4ºPermanece en vigencia el principio general de la libre concurrenciao competencia de los agentes económicos; y, 5º Manifestación de laactividad de policía administrativa, en aras de garantizar la regulari-dad, continuidad, eficiencia, eficacia del servicio.

Por otra parte, siendo esta una competencia del Municipio esimportante señalar que la propia Ley Orgánica del Poder PúblicoMunicipal establece la potestad de los Municipios para elegir los modosde gestión para el ejercicio de sus competencias, específicamente enel artículo 69.

En ese sentido el artículo 69 de la Ley Orgánica del Poder PúblicoMunicipal establece:

«Artículo 69.–Los municipios tienen la potestad para elegir elmodo de gestión que consideren más conveniente para el gobier-no y administración de sus competencias. Podrán gestionarlas porsí mismos o por medio de organismos que dependan jerárquica-mente de ellos. También podrán hacerlo mediante formas dedescentralización funcional o de servicios o mediante la creaciónde empresas públicas municipales de economía exclusiva o deeconomía mixta. También podrán contratar con los particularesla gestión de servicios y obras públicas» (resaltados nuestros).

De la transcripción de la norma se desprende que el Municipiopuede ejercer sus competencias de forma directa o de forma indi-recta.


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— De forma directa: por la propia iniciativa pública municipal, esdecir, por los órganos y entes del poder público municipal a saber:

A través de la Administración Pública Municipal Central: ElMunicipio o se puede acudir a la creación de órganos desconcen-trados de conformidad con el artículo 71 de la Ley Orgánica delPoder Público Municipal43.

A través de la Administración Municipal Descentralizada: quepuede ser a su vez por entes de derecho público o de derechoprivado.

Entes Descentralizados con forma de derecho público: como lasMancomunidades y los institutos autónomos.

Entes Descentralizados con forma de derecho privado: Las em-presas del Estado, fundaciones, sociedades civiles.

— De forma indirecta: a través de operadores económicos priva-dos, es decir, por los particulares, la cual debe ser otorgadamediante concesión.

En cuanto a la forma de delegar la prestación de servicios a losparticulares, debemos hacer referencia al artículo 113 de la Consti-tución de la República Bolivariana de Venezuela y al artículo 73 dela Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Artículo 113 CRBV.–«Cuando se trate de explotación de recur-sos naturales propiedad de la Nación o de la prestación de ser-vicios de naturaleza pública con exclusividad o sin ella, el Estadopodrá otorgar concesiones por tiempo determinado, asegurandosiempre la existencia de contraprestaciones o contrapartidas ade-cuadas al interés público» (resaltados nuestros).

Así tenemos que la Ley del Poder Público Municipal establecelo siguiente:

«Artículo 73.–La prestación de los servicios públicos municipa-les podrá ser objeto de concesión, sólo mediante licitación pública

43 «Los municipios promoverán la desconcentración del gobierno y administra-ción, así como la descentralización para la prestación de los servicios. En losprocesos de desconcentración se establecerán formas efectivas de participaciónciudadana».


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a particulares y bajo las siguientes condiciones mínimas estable-cidas en el contrato de concesión:

1. Plazo de la concesión, no podrá excederse de veinte años.

2. Precio que pagará el concesionario por los derechos que leotorga la concesión y participación del Municipio en las utilida-des o ingresos brutos por la explotación de la concesión. En elrespectivo contrato de concesión se establecerán los mecanismosde revisión periódica de estas ventajas otorgadas al Municipio.

3. Garantía de fiel cumplimiento constituida por el concesiona-rio a favor del Municipio y aceptada por éste, la cual se actua-lizará periódicamente durante el término de la concesión.

4. Derecho del Municipio a revisar periódicamente los términosdel contrato para su adopción y posibles mejoras tecnológicas.

5. Derecho del Municipio a la intervención temporal del servi-cio y a asumir su prestación por cuenta del concesionario, en lassituaciones que previamente se establezcan.

6. Derecho de revocatoria por parte del Municipio sin menosca-bo de la indemnización por el monto de las inversiones noamortizadas, en ningún caso la revocatoria dará lugar a indemni-zación por lucro cesante.

7. Traspaso gratuito al Municipio, libre de gravámenes, de losbienes, derechos y acciones objeto de la concesión, al extinguirseésta por cualquier título» (resaltados nuestros).

De las disposiciones normativas antes transcritas, se evidenciaque la forma de delegar a los particulares la gestión de un serviciopúblico es a través de una concesión, que no es más que un contratocelebrado entre dos personas de derecho, que tiene como principalobligación del concesionario realizar el trabajo encomendado de con-formidad con las reglas propias del servicio y del contrato, garanti-zando su continuidad, la igualdad de los usuarios; pero sujeto al controlde la entidad concedente –en el presente caso el Municipio– pues éstaconserva, como titular, la dirección estratégica última del servicio.

También se observa que la prestación de los servicios públicosmunicipales sólo puede otorgarse a los particulares mediante contra-tación pública. Ello así, para que los particulares puedan ejercer la


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gestión de un servicio público se requiere la obtención de un títuloadministrativo habilitante para poder acceder a la actividad –entién-dase concesión–, que se obtiene mediante un proceso de contrata-ción general o pública.

Dicho de otro modo, la contratación es un procedimiento deselección de personas naturales o jurídicas denominadas contratistasque suministran bienes o prestan un servicio y es sólo de ésta ma-nera que puede el Municipio contratar una empresa para la admi-nistración o control de un servicio público.

Por las razones anteriores, se considera que para otorgar laprestación de un servicio público a un particular, debe hacerse a travésde una concesión cumpliendo el procedimiento de contrataciónpública establecido en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Leyde Contrataciones Públicas.

20. Prestaciones sociales de los funcionarios públicos

Concepto

La prestación social es la retribución que recibe el funcionariopúblico como compensación por los años de servicios prestados enla Administración Pública.

Naturaleza

Con anterioridad a la vigencia de la Ley del Estatuto de la FunciónPública, sólo tenían derecho a prestaciones sociales los funciona-rios de carrera de conformidad con el artículo 26 de la derogadaLey de Carrera Administrativa44. Criterio sostenido por el Tribu-nal de Carrera Administrativa y la Corte Primera de lo Contencio-so Administrativo. (Ver sentencia de la CPCA de fecha 03 de mayo

44 Ver art. 26 Ley de Carrera Administrativa. «Los funcionarios públicos decarrera tendrán derecho a percibir como indemnización al renunciar, o serretirados de sus cargos conforme a lo previsto en el artículo 53 de esta Ley,las prestaciones sociales de antigüedad y auxilio de cesantía que contempla laLey del Trabajo...».


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de 1990 caso: José Vizcarrondo contra Ministerio de Sanidad yAsistencia Social. Exp. 86-5102).

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Constitución de1999, se estableció que todo trabajador tiene derecho a recibir pres-taciones sociales que le recompensen la antigüedad sin distinciónalguna, sea funcionario público de carrera o de libre nombramientoy remoción o trabajador del sector privado.

Por ello, en fecha 11 de julio de 2002 fue publicada la Ley delEstatuto de la Función Pública, reimpresa el 6 de septiembre de 2002,que expresamente consagra que los funcionarios públicos gozan delos beneficios laborales establecidos en la Constitución y en la LeyOrgánica del Trabajo. En tal sentido, el artículo 28 de la Ley delEstatuto de la Función Pública establece lo siguiente:

«Artículo 28. Los funcionarios y funcionarias públicos gozaránde los mismos beneficios contemplados en la Constitución de laRepública Bolivariana de Venezuela, en la Ley Orgánica del Tra-bajo y su Reglamento, en lo atinente a la prestación de antigüe-dad y condiciones para su percepción».

Es así que las prestaciones sociales constituyen un derecho sub-jetivo irrenunciable por parte del funcionario, que le corresponde alcesar la prestación de servicio. Este derecho se traduce además en elpago de la antigüedad como recompensa por su labor, cuya natura-leza crediticia –deuda pecuniaria– es de exigibilidad inmediata y enconsecuencia, la mora en el pago genera intereses.

En efecto, cuando se rompe el vínculo funcionarial con laAdministración, emerge inmediatamente la obligación de ésta dehacer efectivo el pago de las prestaciones sociales, derecho que seengloba dentro de los derechos sociales que tiene el funcionariopúblico como recompensa después de la ruptura de los serviciosprestados a la Administración Pública. La obligación estriba en can-celar las prestaciones sociales inmediatamente después de la rupturade la relación funcionarial por razones jurídicas, éticas, sociales yeconómicas, además de formar parte del sistema integral de justiciasocial de conformidad con el artículo 92 de la Constitución, cuyoretardo en el pago genera intereses.


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Tribunales competentes

El conocimiento de las reclamaciones intentada por los funcio-narios públicos nacionales, estadales y municipales le corresponde alos Tribunales con competencia en lo Contencioso Administrativo,de conformidad con lo establecido en el artículo 93 de la Ley delEstatuto de la Función Pública45.

Asimismo, la Disposición Transitoria Primera de la Ley delEstatuto de la Función Pública, establece que mientras se dicte la Leyque regule la jurisdicción contenciosa administrativa, le correspondeconocer en primera instancia a los Juzgados Superiores del lugardonde ocurrieron los hechos o donde se dictó el acto administrativoo donde funciona el organismo o ente administrativo.

Ahora bien, siendo las Cortes en lo Contencioso Administrati-vo las instancias superiores a los Juzgados Superiores en lo Conten-cioso Administrativo, les corresponde el conocimiento en segundainstancia de las reclamaciones intentadas por funcionarios públicospor concepto de prestaciones sociales.

Por lo que debemos concluir que los tribunales competentes parael conocimiento de las reclamaciones por concepto de prestacionessociales de los funcionarios públicos son:

En primera instancia: Los Juzgados Superiores Contencio-so Administrativo.

En Segunda instancia: La Corte Primera de lo Contencio-so Administrativo y la Corte Segunda de lo ContenciosoAdministrativo.

45 Artículo 93. Corresponderá a los tribunales competentes en materia conten-cioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversiasque se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley, en particular lassiguientes:1.–Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicoso aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionadossus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la AdministraciónPública.2.–Las solicitudes de declaratoria de nulidad de las cláusulas de los convenioscolectivos.


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Lapsos para intentar la reclamación de las prestaciones sociales

La Ley del Estatuto de la Función Pública establece el lapso paraintentar las reclamaciones por parte de los funcionarios públicos, enefecto el artículo 94 eiusdem señala lo siguiente:

«Artículo 94. Todo recurso con fundamento en esta Ley sólopodrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres mesescontado a partir del día en que se produjo el hecho que diolugar a él, o desde el día en que el interesado fue notificado delacto».

El lapso establecido en el artículo in commento es un lapso decaducidad que corre fatalmente y no permite interrupción. Conla caducidad extinguen el derecho a intentar la acción.

Este lapso de caducidad puede ser declarado por el juez encualquier grado y estado de la causa ya que es materia de ordenpúblico, por lo que vencido el lapso se pierde el derecho de accionar.

Ahora bien, debemos indicar que existe diferencia en materialaboral y en materia funcionarial, en virtud que en materia laboralse establece un lapso de prescripción de un (1) año contado a partirde la terminación de la relación laboral (ver art. 61 Ley Orgánica delTrabajo) y en materia funcionarial se establece un lapso de caduci-dad de 3 meses.

Esta diferencia ha traído como consecuencia que exista dispari-dad de criterio en los tribunales contencioso administrativos en cuantoal lapso para intentar las reclamaciones por prestaciones sociales delos funcionarios públicos, algunas sentencias han indicado que se debeestablecer un lapso de 1 año para reclamarlas y otras acogen el lapsode 3 meses establecido en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de laFunción Pública.

Al respecto, nos permitimos citar sentencias que recogen losdistintos criterios antes mencionados.

1.– Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Adminis-trativo de fecha 25 de abril de 2006. Caso: Omaira Torrealba contrala Alcaldía del Municipio Sucre.


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«....estima esta Corte que cuando el artículo 94 de la Ley delEstatuto de la Función Pública, establece que todo recurso confundamento en la misma sólo podrá ser ejercido válidamentedentro de un lapso de tres (3) meses, contados a partir del díaen que se produjo el hecho que dio lugar a él o desde el día enque el interesado fue beneficiado del acto, se está refiriendo a losrecursos contenciosos administrativos contra actos de efectosparticulares que decidan o resuelvan alguna situación funciona-rial u otras reclamaciones relacionadas con materias específicascontempladas en el artículo 1º de dicha Ley, es decir, –a títuloenunciativo– las relativas a: ingreso, ascenso, traslado, suspensión,retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdic-cional.

Por tanto, la materia de prestaciones sociales en el caso de losfuncionarios públicos, concretamente la antigüedad, como dere-cho adquirido, por remisión expresa del artículo 28 de la Leydel Estatuto de la Función Pública, en cuanto a condiciones ypercepción –se insiste– está integrada a las normas que sobre lamateria dicta la Ley Orgánica del Trabajo.

En este contexto, se advierte que la delimitación entre una uotra acción, vendrá dada por la naturaleza del derecho protegido(causa petendi) y por el marco legal regulatorio aplicable: en elprimer supuesto, tratándose de recursos en materia contenciosaadministrativa, cuyo objeto como se apuntó anteriormente sea laanulación total o parcial de un acto administrativo de efectosparticulares relativo a ingreso, ascenso, traslado, retiro o remo-ción, entre otras, el lapso para impugnarlos será el de tres (03)meses (caducidad) previsto en el artículo 94 de la Ley del Esta-tuto de la Función Pública; en tanto que, en el segundo supues-to, tratándose de un derecho de crédito, de una acreencia quetiene el funcionario contra la Administración, más concretamen-te contra el Estado; el cual le es reconocido constitucionalmentecomo precisamente son las prestaciones sociales –créditos labo-rales de exigibilidad inmediata–, se debe aplicar lo previsto enlos artículos 8 y 108 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concor-dancia con el 28 de la Ley del Estatuto de la Función Públicay 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezue-la, por tanto, el lapso aplicable para el ejercicio de las accionestendentes a hacer efectivo este derecho de crédito, –prestacionessociales o su diferencia–, será el de un (01) año –prescripción


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extintiva o liberatoria–, previsto en el artículo 61 de la LeyOrgánica del Trabajo; ello como consecuencia de la integracióndel derecho del trabajo al régimen funcionarial, en esa materiaespecífica».

2.– Sentencia dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civily Contencioso Administrativo de la Región Capital de fecha 6 dejunio de 2006. Caso: Isaura Antonieta Huerta de Herrera contra delMinisterio de Educación, Cultura y Deportes.

«Por lo que en virtud del criterio sostenido por este Juzgado deque a las acciones que se interpusieran por reclamos originadospor una relación funcionarial; es decir cobro de prestacionessociales, debe aplicársele el lapso de un (01) año para la caduci-dad, según la sentencia ut supra citada, esta Juzgadora al contabi-lizar el tiempo transcurrido concluye que es mayor a los dos (02)años y siete (07) meses aproximadamente, lo que evidencia feha-cientemente que éste lapso se encuentra vencido insoslayablemen-te, por lo que estima que el presente caso está inmerso en unacausal de inadmisibilidad, y así se decide».

Esta disparidad de criterios fue aclarada por la Sala Constitucio-nal del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia vinculantede fecha 14 de diciembre de 2006. Caso: Revisión constitucionalRAMONA ISAURA CHACÓN DE PULIDO, contra la sentencia Nº 2006-0463 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrati-vo el 24 de febrero de 2006, que declaró sin lugar el recurso deapelación contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Civily Contencioso Administrativo de la Región Los Andes el 18 de octubrede 2004.

En la referida sentencia la Sala Constitucional estableció que ellapso para reclamaciones funcionariales era el establecido en el ar-tículo 94 de la Ley del Estatuto de La Función Pública. Norma pro-cesal que no puede ser relajada por los tribunales y debe ser deaplicación preferente por ser una norma de carácter especial. Alrespecto la Sala señaló lo siguiente:

«...Finalmente, en virtud del razonamiento efectuado por la Salaen el presente fallo, se insta a las Cortes de lo ContenciosoAdministrativo, en su condición de Alzadas naturales de los


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Juzgados Superiores con competencia contencioso funcionarial(ex artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública),para que en lo sucesivo –tal como lo advirtió acertadamente laCorte Primera de lo Contencioso Administrativo en el fallosometido a revisión respecto del plazo legalmente previsto parael ejercicio de la querella funcionarial, cual es el previsto en elartículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública–, velenpor la observancia de las normas procesales consagradas en la Leydel Estatuto de la Función Pública, como normas de carácterespecial y, por tanto, de aplicación prevalente en materia conten-cioso administrativa funcionarial, para asegurar la estabilidad deaquellas formas dirigidas a la iniciación, instrucción y decisióndel proceso, como forma de garantizar al ciudadano el conoci-miento cierto y previo de las reglas que regulan el derecho deacceso a la jurisdicción, predicado por el artículo 26 de laConstitución de la República Bolivariana de Venezuela».

Por lo anteriormente expuesto, se debe concluir que el lapsopara reclamar prestaciones sociales de los funcionarios públicos es de3 meses a partir de que nace el derecho o que existe disconformidadcon el pago, de acuerdo a lo establecido en el artículo 94 de la Leydel Estatuto de la Función Pública.

21. Reconocimiento administrativo de deudas

1. Del reconocimiento administrativo de deuda

El reconocimiento administrativo de deuda es la declaración dela autoridad competente de la procedencia de una indemnización alparticular, en virtud de haber entregado un bien o prestado unservicio a la Administración Pública, sin que haya obtenido justo pago.De tal manera que el reconocimiento administrativo de deuda seorigina en el momento que el particular reclama como contrapres-tación del bien o servicio, el pago del mismo, el cual podrá seraprobado por la Administración siempre que se cumplan con lasnormas establecidas al respecto.


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2. De la validez del compromiso que originó la deuda.

Es necesario determinar, una vez examinados los documentosque sustentan la solicitud de reconocimiento administrativo de deu-da, si el mismo es procedente a la luz de la normativa de la natura-leza presupuestaria. Esta normativa está contenida en la Ley Orgánicadel Poder Público Municipal, la Ley Orgánica de la AdministraciónFinanciera del Sector Público Municipal, El Reglamento Nº 1 de laLey Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público Sobreel Sistema Presupuestario y la Ordenanza de Presupuesto de Ingresosy Gastos Públicos para el Ejercicio Económico Financiero 2008.

En tal sentido, se observa que el artículo 145 de la Ley Orgá-nica del Poder Público Municipal establece lo siguiente:

Artículo 145.–

«Constituye el pasivo de la Hacienda Pública Municipal:

1. Las obligaciones legalmente contraídas derivadas de la ejecu-ción del presupuesto de gastos.

2. Las deudas válidamente contraídas provenientes de la ejecu-ción de presupuestos anteriores.

3. Las acreencias o derechos reconocidos administrativamente afavor de terceros, de conformidad con los procedimientos legalesaplicables, y las obligaciones del Municipio por sentencia defini-tivamente firme.

4. Los valores consignados por terceros, que el Municipio estélegalmente obligado a entregar.

5. Cualquier otro que califique como tal, según la ley».

Como puede observarse del artículo transcrito, en principioconstituye pasivo de la Hacienda Pública Municipal las obligacioneslegalmente contraídas derivadas de la ejecución del presupuesto degastos y las deudas válidamente contraídas provenientemente de laejecución de presupuestos anteriores. En tal sentido, el artículo 56del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Fi-nanciera del Sector Público sobre el Sistema Presupuestario establece


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los requisitos para determinar la validez de los compromisos, estable-ciendo lo siguiente:

Artículo 56.–

«Sólo se registrarán como compromisos válidamente adquiridoslos actos que reúnan los siguientes requisitos:

1. Que sean efectuados por un funcionario competente;

2. Que mediante ellos se dispongan o formalicen obligaciones deacuerdo con los criterios que al respecto establezca el Ministeriode Finanzas;

3. Que hayan sido dictados previo cumplimiento de las normasy procedimientos vigentes;

4. Que la naturaleza y monto del gasto esté previsto en una partidapresupuestaria con crédito disponible en el presupuesto vigente;

5. Que se exprese el monto, la cantidad o la especie de los bieneso servicios, según corresponda y la persona natural o jurídica dequien se les adquiere;

6. Que esté identificado el beneficiario y el monto, cuando serefiere a compromisos sin contraprestación».

Del artículo anteriormente transcrito, aplicado al ámbito muni-cipal, para que un compromiso se considere válidamente adquiridodebe: (i) ser efectuado por el funcionario competente; (ii) siguiendolas normas y procedimientos vigentes; (iii) que esté presupuestado y(iv) que esté determinado.

En el caso de omisión de alguno de los requisitos mencionadosen la norma supra, esto da como consecuencia el incumplimientodel procedimiento establecido para adquirir compromisos válidamen-te, por lo que no se puede determinar como un compromiso válida-mente adquirido.

Aunque no se haya cumplido con todos los requisitos mencio-nados anteriormente, pero se hayan prestado los servicios o adqui-ridos los bienes, de acuerdo a una situación que ocasionó la deuda


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en cuestión, el particular tiene derecho a recibir un justo pago porel servicio que prestó o bien que entregó.

En tal caso, para que se proceda a reconocer la deuda es requi-sito indispensable que el funcionario competente, esto es, el respon-sable de la unidad, certifique que los servicios o bienes que recibióla Administración Pública por contraprestación fueron prestadosefectivamente por el acreedor de la deuda.

Ante la situación descrita supra, comprobada como ha sido laprestación del servicio o la entrega del bien, a través de la certifica-ción emitida por un funcionario competente para ello, el particularno está obligado a soportar la entrega del bien o servicio, ya queello no puede generar un empobrecimiento a su patrimonio, por lotanto, se debe determinar la procedencia de la indemnización pre-vista en el artículo 1.184 del Código Civil.

En el Municipio la norma legal que establece o regula los reco-nocimientos administrativos, es la Ordenanza de Presupuesto de In-gresos y Gastos Municipales, por lo que deberá atenderse a la normavigente para el momento en que se realiza la solicitud de reconoci-miento.

En tal sentido, el artículo 21 de Ordenanza de Presupuesto deIngresos y Gastos Municipales para el Ejercicio Económico Financie-ro 200846 establece lo siguiente:

Artículo 21.– Obligaciones Reclamadas o Reconocidas

«1. Corresponderá a la Sindicatura Municipal el reconocimientoadministrativo de las obligaciones reclamadas por particulares,previa certificación de la respectiva unidad ejecutora que adqui-rió la obligación y recibió la contraprestación, exceptuando lareferida a gastos de:

1º Servicios básicos de los bienes de uso Privado del Municipio,los cuales deberán ser validados por la Dirección de Administra-ción y Servicios del Ejecutivo Municipal.

46 Ordenanza Municipal Nro. 012-07 de fecha 03 de diciembre de 2007. Alcal-día del Municipio Chacao.


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2º Deudas de Pasivos laborales, las cuales deberán ser validadaspor la Dirección de Recursos Humanos del Ejecutivo Municipal.

2. Las obligaciones reconocidas administrativamente, deberán serimputados a la sub-partida especifica 4.11.11.03.00 «INDEMNI-ZACIONES DIVERSAS» (destacado nuestro).

Visto el contenido de la norma arriba transcrita, la Administra-ción Municipal está en la obligación de reconocer las deudas contraí-das, para lo cual es necesario determinar la procedencia de laaplicación del artículo 1.184 del Código Civil que establece:

«Aquél que se enriquece sin causa en perjuicio de otra persona,está obligado a indemnizarla dentro del límite de su propioenriquecimiento, de todo lo que aquélla se haya empobrecido».

En este punto cabe advertir, además, el dictamen de la Geren-cia de Servicios Jurídicos de la Contraloría General de la RepúblicaNº DGSJ-13 del 09 de mayo de 1980 (Dictámenes de la ConsultoríaJurídica de la Contraloría General de la República, 1977-1980, TomoVI, Ediciones de la Contraloría General de la República, Caracas,1985, p. 133), donde se expusieron interesantes criterios que reco-gen la naturaleza o alcance del reconocimiento por parte del órganorepresentante de los intereses patrimoniales cuando se trate de deu-das irregularmente contraídas, en los términos siguientes:

«... No obstante, se estima necesario reafirmar que la prohibiciónestablecida en el artículo 44 de la Ley de Régimen Presupuesta-rio, sólo permite el pago con cargo al Tesoro, de aquellos com-promisos “válidamente adquiridos” y que la calificación decompromisos válidos de la República depende, de que en la cons-titución de los mismos se haya dado cumplimiento a los requi-sitos establecidos en el artículo 6º del Reglamento Parcial Nº 1de dicha Ley. Además del cumplimiento de las condiciones delegalidad del compromiso, el pago esta supeditado al cumpli-miento de los supuestos legales y fácticos de la emisión de laorden, entre ellos, el que exista una prestación cumplida a favorde la contraprestación y el de que dicho pago no haya sidorealizado con anterioridad. (Artículo 13 del Reglamento ParcialNº 1).

(...)


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En los casos en que esos compromisos anómalos sean ejecutadostotal o parcialmente la situación no se modifica. Existirá sola-mente el hecho objetivo de una prestación cumplida a favor dela Nación que enriquece su patrimonio en una relación de cau-salidad demostrable con el empobrecimiento del patrimonio deun tercero. Tal situación constituye el supuesto para la proce-dencia de la indemnización prevista en el artículo 1.184 delCódigo Civil, por concepto de enriquecimiento sin causa. Deallí la necesidad de reconocimiento de esas obligaciones...» (des-tacado nuestro).

En tal virtud y a los fines de no incurrir en un enriquecimientosin causa, la Administración Municipal debe proceder a reconocer ladeuda contraída con la empresa, la cual debe ser pagada de confor-midad con artículo correspondiente a las Indemnizaciones Diversasde la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos para el Ejer-cicio Económico Financiero del año en curso, con cargo a la sub-partida específica, siempre que exista la disponibilidad presupuestariaen este ejercicio, pues de no ser así, deberá preverse el crédito pre-supuestario correspondiente por cualquiera de los mecanismos esti-pulados en la normativa presupuestaria.

II. ACCIONES EJERCIDASPOR LA

SINDICATURA MUNICIPAL DE CHACAO

1. Revisión constitucional contra sentencia Nº 2007-002072,dictada el 11 de noviembre de 2007, por la Corte Primera delo Contencioso Administrativo

I. Objeto de la revisión:

La NULIDAD por inconstitucionalidad de la sentencia Nº 2007-002072, de fecha 11 de noviembre de 2007, dictada por la CortePrimera de lo Contencioso Administrativo que declaró la perenciónde la instancia, contando los plazos muertos e inactivos durante loscuales la Corte Primera se encontraba paralizada.


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II. Acciones emprendidas por la Sindicatura:

En fecha 14 de agosto de 2008, se interpuso ante la Sala Cons-titucional del Tribunal Supremo de Justicia Revisión Constitucional,establecido en el artículo 336 de la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela.

III. Violaciones de la Constitución:

La causa referida se encontraba paralizada por circunstancias noimputables a las partes, y en consecuencia mal se le puede hacersufrir al Municipio Chacao las consecuencias que se derivan del trans-curso del tiempo; por lo cual declarar la perención, contando eltiempo muerto e inactivo de dicha paralización, incluyendo aquel enel cual las partes no pudieron actuar en razón de no haber despacho,es un exabrupto que no puede ser explicado por criterios jurídicosrazonables y que violó –sin lugar a dudas– derechos y garantías pro-cesales de orden constitucional estipulados en los artículos 49 y 257de nuestra Constitución.

Ello, por cuanto, al ser los artículos 14 y 202 del Código deProcedimiento Civil, disposiciones fundamentales, su desconocimientoo inaplicación por parte de los Jueces constituye una clara violacióndel debido proceso puesto que dentro del conjunto de garantías queconforman la compleja noción del debido proceso, entendida en susentido formal, se encuentra el derecho de toda persona a ser juz-gada de acuerdo con el procedimiento judicial establecido conanterioridad en la ley, en virtud del principio de legalidad de lasformas procesales que rige en nuestro ordenamiento jurídico y delprincipio de seguridad jurídica que ha de regir los procesos judi-ciales47.

Resulta aún más grosero, que los Jueces hayan declarado laperención y consecuente nulidad de las defensas de nuestro repre-sentado, cuando éste no podía, sin culpa suya, acceder al expedientey cuando éste no conoció sino hasta el 23 de octubre de 2006, la

II ACCIONES EJERCIDAS POR SINDICATURA MUNICIPAL...

47 Sala Constitucional de nuestro Tribunal Supremo de Justicia, Sentencia Nro.2403 de fecha 09 de octubre de 2002.

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identidad del Juez que iba a decidir la causa, de lo cual se derivaque la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pretendió quenuestro representado realizara actuaciones en un proceso en el cualno le había sido notificado el Juez que iba a decidir la controversia,con lo cual se transgrede la garantía constitucional estipulada en elordinal 4to. del artículo 49 de nuestro texto fundamental, referidoal derecho que tiene toda persona de conocer a su juzgador.

IV. Número de Expediente y Ponente:

Expediente Nº AA50-T-2008-1117. Sala Constitucional del Tribu-nal Supremo de Justicia, Magistrado Ponente: Luisa Estella Morales.

V. Situación actual:

En espera de la admisión de la Revisión Constitucional.

2. Demanda por indemnización de daños y perjuicios en virtudde la declaratoria de nulidad del contrato de ejecución de obraNro. MCHEM-DOPS-06-40

I. Objeto de la demanda:

La condena a las empresas contratistas al pago de los daños yperjuicios originados por la declaratoria de nulidad del Contrato Nro.MCHEM-DOPS-06-40, referido a la obra denominada «Construc-ción de Cerramientos Internos de los Locales de la Nueva Sede delMercado Libre de Chacao».


En fecha 06 de diciembre de 2007 se interpuso ante los Juzga-dos Superiores en lo Contencioso Administrativo demanda por in-demnización de daños y perjuicios.


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III. Fundamentos de la Acción:

En el caso de marras, se evidencia con toda claridad la respon-sabilidad civil del demandado, en virtud de existir los cuatro elemen-tos invariables48 que dan lugar a la misma, a saber:

1) Hay un incumplimiento por parte de la empresa demandada,al haber –con su conducta– inobservado el principio de labuena fe, estipulado en el Decreto con Rango y Fuerza de LeySobre Simplificación de Trámites Administrativos y transgredi-do obligaciones legales previas a la celebración de un contrato,específicamente la estipulada en el artículo 36 del Decreto deReforma Parcial de la Ley de Licitaciones, cual es, encontrarseinscrito –en forma actual y válida– en el Registro Nacional deContratista para llevar a cabo procedimientos licitatorios.

2) Dicho incumplimiento causó daños y perjuicios a un sujetode derecho, cual es el Municipio Chacao, visto que los costosactuales para la ejecución de la obra de «Construcción de Cerra-mientos Internos de los Locales de la Nueva Sede del MercadoLibre de Chacao», han variado, por el alza de los precios en losmateriales, honorarios de ingenieros y personal que contrate lanueva contratista, teniendo presente entre otros aspectos losajustes salariales, así como índices de precios al consumidordictados por el Banco Central de Venezuela; lo que originó unadisminución en el acervo patrimonial del Municipio.

3) El incumplimiento tiene carácter doloso49, ya que ha queda-do en evidencia que la demandada conocía a la fecha de la pre-


48 «Si se observa la responsabilidad civil en toda su amplitud, se advierte que en todocaso que surja la necesidad de reparar un daño injusto, se encontrarán elementosinvariables –verdades constates– presentes en todas y cada una de dichas situacio-nes, a saber: 1) un incumplimiento de una conducta preexistente que es protegida,preestablecida o impuesta por el legislador, 2) una culpa (en su aceptación másamplia, LATU sensu) que acompaña aquel incumplimiento, 3) un daño causado porel incumplimiento culposo y el daño referido». (Curso de Obligaciones, Eloy MADU-RO LUYANDO).

49 Dolo: «(...) en significado específico en los contratos, engaño que influye sobre lavoluntad de otro para la celebración de un contrato(...).En derecho civil. El dolo constituye la voluntad maiciosa que persigue deslealmenteel beneficio propio o el daño de otor al realizar cualquier acto o contrato, valiendosede argucias o sutilizas o de la ignorancia ajena; pero sin intervención de fuerza nide amenazas, constitutivas aquélla y éstas de otros vicios jurídicos». (DiccionarioEnciclopédico de Derecho Usual).

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sentación de la oferta y la celebración del contrato, que se encon-traba suspendida del Servicio Nacional de Contratistas, porqueincluso, como se demostrará en la oportunidad probatoria co-rrespondiente, ejerció un recurso contra dicha decisión ante losTribunales competentes; y aún así, pretendió burlar la buena fede la Administración Municipal, cuando al consignar los recau-dos requeridos por la Ley General para el otorgamiento de labuena pro, no suministró la medida de suspensión que sobreella recaía, pues sabía que con dicha medida inmediatamente seríadescalificada; de lo cual se desprende que no existe duda deningún tipo sobre la intención que la demandada tenía de enga-ñar al Municipio para celebrar el referido contrato de obra.

4) Existe una clara relación de causalidad entre el incumplimien-to de las obligaciones de la demandada, previas a la celebracióndel contrato, y el daño patrimonial sufrido por el MunicipioChacao50.

Expuesto lo anterior, resulta preciso señalar que de acuerdo altratadista Eloy MADURO LUYANDO, en su obra Curso de Obligaciones,cuando se encuentran presentes los cuatros elementos señalados(como en el presente caso), el efecto automático e invariable es laobligación de reparar el daño causado.

Ahora bien, visto que los daños causados al Municipio Chacaodevienen del incumplimiento doloso por parte de la demandada deobligaciones previas a la celebración del contrato de obras, tantasveces mencionado, se procede a señalar el fundamento legal de laobligación de indemnizar daños y perjuicios por responsabilidad civilcontractual; a saber:

Artículo 1.264.–«Las obligaciones deben cumplirse exactamente comohan sido contraídas. El deudor es responsable de daños y perjuicios,en caso de contravención» (resaltado nuestro).


50 Sentencia emitida por la Corte Segunda en lo Contencioso Administrativo,en fecha 09/04/2007. Partes: Corporación de Salud del Estado Mérida contra laSociedad Mercantil Méndez Motors, C.A. Motivo: Demanda por resolución de contratoe indemnización de daños y perjuicios interpuesta conjuntamente con solicitud demedidas preventivas.

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Así también, estipula el Artículo 1.271.–«El deudor será conde-nado al pago de los daños y perjuicios, tanto por inejecución de laobligación como por retardo en la ejecución, si no prueba que la inejecu-ción o el retardo provienen de una causa extraña que no le sea imputable,aunque de su parte no haya habido mala fe» (resaltado nuestro).

Asimismo dispone el Artículo 1.274.–«El deudor no queda obliga-do sino por los daños y perjuicios previstos o que han podido preverse altiempo de la celebración del contrato, cuando la falta de cumplimiento dela obligación no proviene de su dolo».

Finalmente, dispone el Artículo 1.167.–«En el contrato bilateral,si una de las partes no ejecuta su obligación, la otra puede, a su elección,reclamar judicialmente la ejecución del contrato o la resolución del mismo,con los daños y perjuicios en ambos casos, si hubiere lugar a ello»(resaltado nuestro).

IV. Número de Expediente y Juzgado:

Expediente Nº 5.975. Juzgado Superior Segundo en lo Conten-cioso Administrativo.


Para contestación de la parte demandada.

3. Demanda por indemnización de daños y perjuicios en virtudde la declaratoria de nulidad del contrato de ejecución de obraNro. 020-06


La condena a las empresas contratistas al pago de los daños yperjuicios originados por la declaratoria de nulidad del Contrato Nro.020-06, referido a la obra denominada «Repavimentación en Alta-mira, Los Palos Grandes, La Castellana, Country Club, Chacao, SanMarino, entre otros».


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En fecha 07 de enero de 2008, se interpuso ante los JuzgadosSuperiores en lo Contencioso Administrativo demanda de por in-demnización de daños y perjuicios.


En el caso de marras, se evidencia con toda claridad la respon-sabilidad civil del demandado, en virtud de existir los cuatro elemen-tos invariables51 que dan lugar a la misma, a saber:

1) Hay un incumplimiento por parte de la empresa demandada,al haber –con su conducta– inobservado el principio de la buenafe, estipulado en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley SobreSimplificación de Trámites Administrativos y transgredido obli-gaciones legales previas a la celebración de un contrato, espe-cíficamente la estipulada en el artículo 36 del Decreto deReforma Parcial de la Ley de Licitaciones, cual es, encontrarseinscrito –en forma actual y válida– en el Registro Nacional deContratistas para llevar a cabo procedimientos licitatorios.

2) Dicho incumplimiento causó daños y perjuicios a un sujetode derecho, cual es el Municipio Chacao, visto que los costosactuales para la ejecución de la obra de «Repavimentación en Al-tamira, Los Palos Grandes, La Castellana, Country Club, Chacao y SanMarino, La Floresta, Altamira Sur y Bello Campo, Estado Leal y Chuao,El Rosal, El Bosque y Campo Alegre», han variado, por el alza de losprecios en los materiales, honorarios de ingenieros y personal quecontrate la nueva contratista, teniendo presente entre otros aspec-tos, los ajustes salariales, así como índices de precios al consumi-dor dictados por el Banco Central de Venezuela; lo que originóuna disminución en el acervo patrimonial del Municipio Chacao.



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3) El incumplimiento tiene carácter doloso52, ya que ha queda-do en evidencia que la demandada conocía a la fecha de la pre-sentación de la oferta y la celebración del contrato, que seencontraba suspendida del Servicio Nacional de Contratistas,porque incluso, como se demostrará en la oportunidad proba-toria correspondiente, ejerció un recurso contra dicha decisiónante los Tribunales competentes; y aún así, pretendió burlar labuena fe de la Administración Municipal, cuando al consignarlos recaudos requeridos por la Ley General para el otorgamientode la buena pro, no suministró la medida de suspensión quesobre ella recaía, pues sabía que con dicha medida, inmediata-mente sería descalificada; de lo cual se desprende que no existeduda de ningún tipo sobre la intención que la demandada teníade engañar al Municipio para celebrar el referido contrato deobra.


Expuesto lo anterior, resulta preciso señalar que de acuerdo altratadista Eloy MADURO LUYANDO, en su obra Curso de Obligaciones,cuando se encuentran presentes los cuatros elementos señalados(como en el presente caso), el efecto automático e invariable es laobligación de reparar el daño causado.

Ahora bien, visto que los daños causados al Municipio Chacaodevienen del incumplimiento doloso por parte de la demandada de




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obligaciones previas a la celebración del contrato de obras, tantasveces mencionado, se procede a señalar el fundamento legal de laobligación de indemnizar daños y perjuicios por responsabilidad civilcontractual; a saber:

Artículo 1.264.–«Las obligaciones deben cumplirse exactamente comohan sido contraídas. El deudor es responsable de daños y perjuicios,en caso de contravención» (resaltado nuestro).

Así también, estipula el Artículo 1.271.–«El deudor será conde-nado al pago de los daños y perjuicios, tanto por inejecución de laobligación como por retardo en la ejecución, si no prueba que la inejecu-ción o el retardo provienen de una causa extraña que no le sea imputable,aunque de su parte no haya habido mala fe» (resaltado nuestro).

Asimismo, dispone el Artículo 1.274.– «El deudor no queda obli-gado sino por los daños y perjuicios previstos o que han podido preverse altiempo de la celebración del contrato, cuando la falta de cumplimiento dela obligación no proviene de su dolo».

Finalmente, dispone el Artículo 1.167.–«En el contrato bilateral,si una de las partes no ejecuta su obligación, la otra puede, a su elección,reclamar judicialmente la ejecución del contrato o la resolución del mismo,con los daños y perjuicios en ambos casos, si hubiere lugar a ello»(resaltado nuestro).


Expediente Nº 266. Juzgado Superior Octavo en lo Contencio-so Administrativo.


Remitido a Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.


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4. Demanda por cobro de bolívares e indemnización de daños yperjuicios en virtud de la rescisión del contrato de ejecuciónde obra Nro. 006-06


La condena a las empresas contratistas, al pago de los daños yperjuicios originados por rescisión del Contrato Nro. 006-06, refe-rido a la obra denominada «Bacheo en Caliente en Calles de Todoel Municipio».


En fecha 16 de enero de 2008, se interpuso ante los JuzgadosSuperiores en lo Contencioso Administrativo demanda por indem-nización de daños y perjuicios.


En cuanto al reintegro del anticipo, señalamos que la contratis-tas ejecutó la obra en un cuarenta y tres punto veintidós por ciento(43,22%), existiendo por lo tanto una diferencia entre el montoentregado por concepto de anticipo y el valor de la obra ejecutadade Veintiún Millones Setecientos Seis Mil Ciento Sesenta y NueveBolívares con Setenta y Cuatro Céntimos (Bs. 21.706.169,74) hoyVeintiún Mil Setecientos Seis Bolívares (BsF. 21.706), y por cuantono existe valuación de obra cancelada de la cual deducir esa diferen-cia, esta última cantidad indicada, deberá ser reintegrada al TesoroMunicipal, solidariamente, por las empresas demandadas.

En cuanto a los daños y perjuicios ocasionados al MunicipioChacao en virtud de la rescisión del contrato, observamos que en elcaso de marras, se evidencian con toda claridad la responsabilidaddel demandado, en virtud de existir cuatro elementos invariables54

que dan lugar a la misma, a saber:


54 «Si se observa la responsabilidad civil en toda su amplitud, se advierte que en todocaso que surja la necesidad de reparar un daño injusto, se encontrarán elementosinvariables –verdades constates– presentes en todas y cada una de dichas situacio-nes, a saber: 1) un incumplimiento de una conducta preexistente que es protegida,

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1) Hay un incumplimiento de obligaciones por parte de la empresademandada, al haber –con su conducta– inobservado el princi-pio de la buena fe, estipulado en el Decreto con Rango y Fuerzade Ley Sobre Simplificación de Trámites Administrativos; trans-gredido obligaciones o formalidades legales previas a la celebra-ción de un contrato, específicamente el estipulado en el artículo36 del Decreto de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, cuales, encontrarse inscrito en el Registro Nacional de Contratistaspara llevar a cabo procedimientos licitatorios; y desacatado unamedida de suspensión del Registro Nacional de Contratista.

2) Dicho incumplimiento causó daños y perjuicios a un sujetode derecho público, cual es el Municipio Chacao, visto queexperimentó una disminución en su acervo material, en virtudque los costos actuales para la ejecución de la Obra Bacheo encaliente en calles de todo el Municipio, han variado, por el alzade los precios en los materiales, honorarios de ingenieros y per-sonal que contrate la nueva contratista, teniendo presente entreotros aspectos, cualquier incremento por ajuste salarial, así comoíndices de precios al consumidor dictados por el Banco Centralde Venezuela.

3) Este incumplimiento tiene carácter doloso55, por cuanto haquedado en evidencia que la demandada tenía pleno conocimien-to antes de la fecha de la celebración del contrato, que se encon-traba suspendida del Servicio Nacional de Contratistas, porqueincluso, ejerció un recurso contra dicha decisión ante los Tribu-nales competentes; de lo cual se desprende que no existe dudade ningún tipo sobre la intención que la demandada tenía deocultar al Municipio dicha información y de transgredir la leypara viciar el consentimiento del Municipio al celebrar el referi-do contrato.


preestablecida o impuesta por el legislador, 2) una culpa (en su aceptación másamplia, LATU sensu) que acompaña aquel incumplimiento, 3) un daño causado porel incumplimiento culposo y el daño referido». (Curso de Obligaciones, Eloy MADU-RO LUYANDO).


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Expuesto lo anterior, es preciso señalar que de acuerdo al tra-tadista Eloy MADURO LUYANDO, en su obra Curso de Obligaciones,cuando se encuentran presentes los cuatros elementos señalados(como en el presente caso), el efecto automático e invariable es laobligación de reparar el daño causado.

Ahora bien, visto que se causaron daños y perjuicios al Muni-cipio Chacao, y que éstos se encuentran en cabeza del demandado,en razón de haber quedado estipulado en la Resolución Nro. PA-0003-07, que la rescisión del contrato se originó por haber transgre-dido el contratista el artículo 116 del Decreto que Contiene lasCondiciones Generales de Contratación; se señala el fundamentolegal de la obligación, que por dicha rescisión, el contratista tiene deindemnizar los daños y perjuicios ocasionados al Municipio; a saber:

Artículo 118 Condiciones Generales de Contratación Para laEjecución de Obras.–«En los casos en que se acuerde la rescisión delcontrato por las causales indicadas en este Capítulo, el Contratistapagará al Ente contratante, por concepto de indemnización unacantidad que se calculará en la misma forma y cuantía señalada en elliteral «c» del artículo 113 para las indemnizaciones a favor del contra-tista» (resaltado propio).

Artículo 113 Condiciones Generales de Contratación para laEjecución de Obras.–«(...) c) una indemnización que se estimará así:

1) Un diez y seis por ciento (16%) del valor de la obra no ejecutada,si la rescisión ocurriere cuando no se hubieren comenzado los trabajos olos que se hubieren ejecutado tengan un valor inferior al treinta por ciento(30%) del monto original del contrato.



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2) Un catorce por ciento (14%) del valor de la obra no ejecutada, si larescisión ocurriere cuando se hubieren ejecutado trabajos por un valorsuperior al treinta por ciento (30%) del monto del contrato, pero inferioral cincuenta por ciento (50%) del mismo.

3) Un doce por ciento (12%) del valor de la obra no ejecutada, si larescisión ocurriere cuando se hubieren ejecutado trabajos por un valorsuperior al cincuenta por ciento (50%) del monto del contrato, pero inferioral setenta por ciento (70%) del mismo.

4) Un diez por ciento (10%) del valor de la obra no ejecutada, si larescisión ocurriere cuando se hubieren ejecutado trabajos por un valorsuperior al setenta por ciento (70%) del monto del contrato, pero inferioral noventa por ciento (90%) del mismo.

5) Un ocho por ciento (8%) del valor de la obra no ejecutada, si larescisión ocurriere cuando se hubieren ejecutado trabajos por un valorsuperior al noventa por ciento (90%) del monto del contrato».


Expediente Nº 279. Juzgado Superior Octavo en lo ContenciosoAdministrativo.


Convenimiento homologado por el órgano jurisdiccional.

5. Demanda por indemnización daños y perjuicios en virtud dela declaratoria de nulidad de la orden de compra Nro.0600000141


La condena a las empresas contratistas, al pago de los daños yperjuicios originados por la declaratoria de nulidad de la Orden deCompra Nro. 0600000141, referido a la adquisición de vehículos parael Municipio».


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En fecha 14 de junio de 2008, se interpuso ante los JuzgadosSuperiores en lo Contencioso Administrativo demanda por indem-nización de daños y perjuicios.


Se evidencia con toda claridad el incumplimiento de la empresacontratista de su obligación de entregar los vehículos descritos en laorden de compra, antes del 30 de enero de 2007, pese a que elMunicipio cumplió con su obligación de emitir el cheque por elanticipo convenido, en fecha 29 de diciembre de 2006; siendo quede dichos hechos se desprenden, los cuatro elementos invariables57

que dan lugar a la responsabilidad civil, a saber:

1) Hay un indiscutible incumplimiento, por parte de la empresacontratistas; de la obligación de entregar los vehículos señaladosen la orden de compra Nro. 0600000141.

2) Dicho incumplimiento causó daños y perjuicios a un sujetode derecho público, cual es el Municipio Chacao, visto queexperimentó una disminución en su acervo material, en virtudde que los costos actuales para la adquisición de los vehículosseñalados en la orden de compra Nro. 0600000141, se hanincrementado en forma sustancial, por el alza de los precios y elnotorio proceso inflacionario por la cual atraviesa la economíavenezolana; ello, sin contar la incidencia inmediata que dichoincumplimiento originó en el desarrollo de las labores de mirepresentado, directamente relacionado con la posibilidad deprestar servicios y de dar respuesta a la ciudadanía, en toda lageografía del país, de lo cual se deriva que dicho incumplimiento



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repercute en la eficacia y funcionamiento del aparato guberna-mental municipal.

3) Este incumplimiento tiene carácter culposo, por cuanto no seevidencia ninguna causa extraña no imputable, tales como la causafortuita o la fuerza mayor que lo exima de su obligación de entrega.

4) Existe una clara relación de causalidad entre el incumplimien-to de las obligaciones de la empresa contratista y el daño patri-monial sufrido por el Municipio Chacao58, puesto que de habercumplido la empresa con su obligación, el Municipio no hubie-ra sufrido disminución en su acervo patrimonial.

Expuesto lo anterior, es preciso señalar que de acuerdo al tra-tadista Eloy MADURO LUYANDO, en su obra Curso de Obligaciones,cuando se encuentran presentes los cuatros elementos señalados(como en el presente caso), el efecto automático e invariable es laobligación de reparar el daño causado.

Ahora bien, visto que los daños causados al Municipio Chacaodevienen del incumplimiento culposo por parte de la contratistademanda, de la obligación de entrega estipulada en la orden decompra Nro. 0600000141, se procede a señalar el fundamento legalde la obligación de indemnizar daños y perjuicios por responsabili-dad civil; a saber:

Artículo 1.264.– «Las obligaciones deben cumplirse exactamente comohan sido contraídas. El deudor es responsable de daños y perjuicios,en caso de contravención».

Así también, estipula el Artículo 1.271.– «El deudor será con-denado al pago de los daños y perjuicios, tanto por inejecución de laobligación como por retardo en la ejecución, si no prueba que la inejecu-ción o el retardo provienen de una causa extraña que no le sea imputable,aunque de su parte no haya habido mala fe» (destacado nuestro y negri-tas propio).



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Expediente Nº 310. Juzgado Superior Noveno en lo Contencio-so Administrativo.


Para citación de la empresa.

6. Acción de amparo constitucional con solicitud de medidacautelar innominada contra la Sentencia Nº 2006-003175,dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativoen fecha 29 de noviembre de 2006

I. Objeto de la acción:

Lograr la declaración de nulidad de la sentencia mediante lacual la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ordenó alTribunal a quo la emisión de un nuevo pronunciamiento en tornoa la admisibilidad de la querella, por contener una flagrante viola-ción a los derechos constitucionales del Municipio a la tutela judicialefectiva, al derecho a la defensa y al debido proceso, consagrados enlos artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivarianade Venezuela, respectivamente.

Así mismo, lograr la suspensión de la ejecución del fallo me-diante una medida cautelar innominada, solicitada de conformidadcon el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil.


Interposición ante la Sala Constitucional de solicitud de ampa-ro constitucional, con medida cautelar innominada, incoada de con-formidad con el artículo 27 de la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 2 y 4 dela Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitu-cionales y 588 del Código de Procedimiento Civil.


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La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo luego depronunciarse sobre su competencia para conocer de la apelaciónejercida por la parte recurrente, entra a decidir sobre el cumplimien-to de las formalidades previstas en el artículo 19 aparte 18 de la LeyOrgánica del Tribunal Supremo de Justicia y al constatar que nohubo formalización dentro del lapso de caducidad previsto en la leyprocesal declara el desistimiento de la apelación, pero con total abusode poder y extralimitándose en sus funciones, decide examinar deoficio, el contenido del fallo de primera instancia que había decla-rado la inadmisibilidad del recurso interpuesto contra el Municipio,por haber operado la caducidad del lapso para su ejercicio y en abiertaviolación del principio que exige el cumplimiento del «Debido Pro-ceso», a su libre albedrío, decide que en el caso de que el objeto dela querella sea el cobro de prestaciones sociales, no se aplica el lapsode tres (3) meses contemplado en la Ley del Estatuto de la FunciónPública sino el lapso de prescripción de un (1) año previsto en elartículo 61 la Ley Orgánica del Trabajo.

Por tanto, al decidir desconociendo el contenido del artículo 94de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que es la norma quedebió aplicar por pertenecer al procedimiento previamente contem-plado para la interposición de las querellas funcionariales, actuó fuerade su competencia y cercenó de manera total y radical el derecho ala defensa y el debido proceso del Municipio.

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo toma ladecisión a pesar de la falta de formalización del querellante y a es-paldas totalmente del Municipio querellado, quien ni siquiera tuvoconocimiento de la instauración de la acción de cobro de prestacio-nes sociales en su contra, ni del ejercicio que hizo el querellante delrecurso de apelación contra la decisión de primera instancia, es decir,que el Municipio Chacao no tuvo la oportunidad de ejercer su efec-tiva defensa toda vez que se le desconoció la oportunidad de oponerla caducidad de la acción y esgrimir los argumentos en que hubiesefundamentado la misma, sino que la Corte mencionada entra a de-cidir, supliendo la carga procesal del recurrente e inaplica además, elartículo 19, Párrafo Décimo Octavo de la Ley Orgánica del TribunalSupremo de Justicia, que ordena la fundamentación de toda apela-


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ción. Estos hechos demuestran la flagrante violación del derecho aldebido proceso y del derecho de defensa y a la garantía constitucio-nal de Tutela Judicial Efectiva, consagrada en el artículo 26 consti-tucional que, entre otras condiciones, persigue el resguardo de unajusticia imparcial, transparente y responsable, siendo que en el pre-sente caso, por la flagrancia de la violación de los principios consti-tucionales señalados, la decisión se torna parcializada y notransparente.


Expediente Nº 07-0556. Sala Constitucional de Tribunal Supre-mo de Justicia, Ponente: Magistrado Francisco Antonio CarrasqueroLópez.


En fecha 25 de junio de 2007 se dicta el fallo Nº 1.237 median-te el cual se admite la acción de amparo y se acuerda la medidacautelar al constatar que existían indicios suficientes que permitíansu procedencia. En consecuencia, la Sala Constitucional ordena lasuspensión de la tramitación de la causa.

En virtud de la decisión de la Sala Constitucional, la parte actoradesistió de la querella incoada contra el Municipio Chacao en fecha14 de junio de 2006; el juez a quo homologó dicho desistimiento, conlo cual se produjo la terminación del proceso correspondiente a dichaquerella, con lo que consecuencialmente decae el objeto del amparoconstitucional y el interés jurídico por parte del Municipio en la de-cisión sobre el fondo de la acción de amparo constitucional, toda vezque «...[e]l interés para accionar está dado por la relación jurídica entrela situación antijurídica que se denuncia y la providencia que se pide paraponerle remedio mediante la aplicación del derecho, y esta relación debeconsistir en la utilidad de la providencia, como medio para adquirir porparte del interés lesionado, la protección acordada por el derecho»59.


59 Sala Constitucional, sentencia Nº 2.996 del 4-11-2003.

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Así fue establecido por la mencionada Sala Constitucional delTribunal Supremo de Justicia en fallo Nº 213 de fecha 28 de febrerode 2008, bajo la ponencia del citado Magistrado, invocando jurispru-dencia de la misma Sala sobre el contenido y alcance de la nociónde interés para actuar.

7. Revisión constitucional contra sentencia Nº 2007-001625,dictada el 10 de julio de 2007, por la Corte Primera de loContencioso Administrativo


La NULIDAD por inconstitucionalidad de la sentencia Nº 2007-001625 de fecha 10 de julio de 2007, dictada por la Corte Primerade lo Contencioso Administrativo, que declaró con lugar la apela-ción de la decisión emanada del Juzgado Superior Segundo en loCivil y Contencioso Administrativo, por considerar que el cargo deJefe de División que ejercía la querellante, no es considerado de librenombramiento y remoción, sino que se encuentra dentro de lacategoría de los funcionarios de carrera.

II. Acciones emprendidas por la Sindicatura Municipal de Chacao:

En fecha 17 de diciembre de 2007, se interpuso ante la SalaConstitucional del Tribunal Supremo de Justicia, solicitud de Revi-sión Constitucional, establecido en el artículo 336, numeral 10 de laConstitución Bolivariana de Venezuela.


Configura una flagrante violación del derecho a la tutela judi-cial efectiva prevista en el artículo 26 de la Constitución Bolivarianade Venezuela, y del derecho al debido proceso, en sus manifestacio-nes del derecho a la defensa y del derecho a ser oído, contempladasen los numerales 1 y 3 del artículo 49 de la Constitución.

En efecto, si entendemos el derecho a la tutela judicial efectiva,no sólo como «El derecho de acceso sino también el derecho a que, cum-


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plidos los requisitos establecidos en las leyes adjetivas, los órganos judicialesconozcan el fondo de las pretensiones de los particulares y, mediante unadecisión dictada en derecho, determinen el contenido y la extensión delderecho deducido, de allí que la vigente Constitución señale que ...(omis-sis)... el proceso constituye un instrumento fundamental para la realizaciónde la justicia» (destacado nuestro) (Ver sentencia de la Sala Constitu-cional del Tribunal Supremo de Justicia, Nº 708 del 10 de mayo 2001,caso: Juan Adolfo Guevara y otros); es obvio que la sentencia cuyarevisión estamos solicitando, al no ser una decisión dictada en dere-cho, irrumpe claramente contra el referido derecho fundamental.

Entendido el derecho a la defensa en los mismos términos enque lo ha hecho la Jurisprudencia de nuestro más alto intérpreteconstitucional, a saber, como la oportunidad para el encausado opresunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente susalegatos y pruebas, de suerte que habrá violación del derecho a ladefensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que puedaafectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus dere-chos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias (ver sentenciade la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Nº del24 de enero de 2001), es también obvio que en el caso que nos ocupahubo violación de ese derecho, pues al invocarse el argumento, valedecir por primera vez en el expediente, que el cargo era de confianzay de la falta del Registro de Información del Cargo, justo en lasentencia definitiva de segunda instancia, se le impidió al MunicipioChacao el ejercicio de su derecho a contestar ese argumento.

Finalmente, si consideramos el derecho al debido proceso comola garantía que permite oír a las partes, de la manera prevista en laLey, y que ajustado a derecho les otorga el tiempo y los mediosadecuados para exponer sus defensas, es evidente que en el caso quenos ocupa fue violado el derecho del Municipio Chacao, pues al surgirla argumentación que el cargo era de confianza y acerca de la nece-sidad de producir en el juicio el Registro de Información del Cargo,justo en la sentencia definitiva de segunda instancia, se le negó alMunicipio Chacao el trámite, el tiempo y los medios adecuados paraexponer su defensa frente a esa argumentación.


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Expediente Nº AA50-T-2007-1844. Sala Constitucional del Tri-bunal Supremo de Justicia, Magistrado Ponente: Marco Tulio Dugar-te Padrón.


Sentencia Nº 186 Sala Constitucional del Tribunal Supremo deJusticia, DECLARÓ: NO HA LUGAR la solicitud de revisión interpuestaen fecha 17 de diciembre de 2007.

8. Revisión constitucional contra Sentencia Nº 006-2616, de fecha19 de octubre de 2006, dictada por la Corte Primera de loContencioso Administrativo


La NULIDAD por inconstitucionalidad de la sentencia Nº 006-2616, de fecha 19 de octubre de 2006, dictada por la Corte Primerade lo Contencioso Administrativo que declaró la nulidad de los actosde remoción y retiro de la ciudadana xxx y, ordenó la reincorpora-ción de la misma, en ejercicio del control difuso de la constituciona-lidad, desaplicando el artículo 3 del Reglamento Nº 001-96 SobreCargos de Libre Nombramiento y Remoción, por considerar queéste demostraba una confrontación clara con el artículo 138 denuestra Constitución.

II. Acciones emprendidas por la Sindicatura Municipal de Chacao:

En fecha 27 de junio de 2007 se interpuso ante la Sala Cons-titucional del Tribunal Supremo de Justicia, Revisión Constitucio-nal, establecida en el artículo 336 de la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela.


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III. Violación de la jurisprudencia constitucional:

Ciertamente, es reiterada la jurisprudencia que ha afirmado elcriterio de que la usurpación de autoridad ocurre sólo «cuando unacto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública» (versentencias de la SPA del TSJ Nº 905 del 18-06-2003, Nº 1.211 del11-05-2006 y Nº 2.112 del 27-09-2006).

Es evidente que a la Alcaldesa que dictó el citado Reglamentono se le puede negar su condición de autoridad pública, vale decirde persona investida de autoridad pública. Es más, tal como lo seña-la el propio Reglamento en su encabezamiento, en esa ocasión laentonces Alcaldesa actuó «En ejercicio de las atribuciones que le confiereel artículo 74, ordinales 1º, 3º, y 5º, de la Ley Orgánica de RégimenMunicipal, en concordancia con el artículo 5 de la Ordenanza de CarreraAdministrativa de los Funcionarios al Servicio del Municipio Chacao».

Esta sola circunstancia demuestra, palmariamente, que el dicta-do del citado Reglamento no configura un caso de usurpación deautoridad. Siendo ello así, es evidente que no hay confrontaciónalguna, mucho menos confrontación clara y precisa, entre el Regla-mento y el artículo 138 de nuestra Carta Magna que consagra lausurpación de autoridad. Igualmente, aunque así lo fuera no es ju-rídicamente posible que los jueces de la Corte Primera de lo Con-tencioso Administrativo hayan actuado «en aras de salvaguardar lasnormas constitucionales».


Expediente Nº AA50-T-2007-905. Sala Constitucional del Tri-bunal Supremo de Justicia, Magistrado Ponente: Luisa Estella Mora-les.


Actualmente se está a la espera del pronunciamiento de la SalaConstitucional del Tribunal Supremo de Justicia.


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9. Ordenanza sobre los Principios, Parámetros y Limitaciones delEjercicio de la Potestad Fiscal de los Municipios que integranal Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la GacetaOficial Ordinaria Nº 00101 del Distrito Metropolitano deCaracas de fecha 01 de marzo de 2006

I. Objeto de la Ordenanza:

Armonizar las potestades tributarias asignadas constitucional-mente a los Municipios que integran el Distrito Metropolitano deCaracas.


En fecha 7 de noviembre de 2006 se presentó ante la SalaConstitucional del Tribunal Supremo de Justicia acción popular denulidad por inconstitucionalidad en contra de la referida Ordenanza,por la violación de la autonomía normativa y tributaria municipal.


1.- Usurpación de competencias asignadas al Poder Nacional.

2.- Violación de la autonomía normativa y financiera de los muni-cipios.

3.- Violación del Principio de Reserva Legal y Principio de Legali-dad del Tributo.


Expediente Nº 06-1652. Ponente: Jesús Eduardo Cabrera. SalaConstitucional del Tribunal Supremo de Justicia.


A la espera de que la Sala reasigne la ponencia y se fije laoportunidad para que tenga lugar la audiencia constitucional del caso.


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10. Controversia Constitucional suscitada entre el MunicipioChacao del Estado Miranda y el Distrito Metropolitano deCaracas, con motivo del desconocimiento por parte de dichoDistrito Metropolitano del carácter de ingreso propio y exclusivode los municipios de las tasas que se cobran por el otorgamientode la licencia de venta de licores, de conformidad con elnumeral 2 del artículo 179 de la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela, desarrollado en el artículo 137,numeral 2 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal,y los artículos 46 y 48 de la Ley Nacional de Impuesto sobreAlcohol y Especies Alcohólicas

I. Objeto de la acción emprendida por el Distrito Metropolitano:

Menoscabar la potestad tributaria originaria municipal y desco-nocer el carácter de ingreso propio y exclusivo de los Municipios delas tasas que se cobran por el otorgamiento, renovación y/o traspasode la licencia para el expendio de licores, pretendiendo el DistritoMetropolitano, mediante el pago de timbres fiscales expedidos poresa entidad ingresar en sus arcas por órgano del Servicio Metropo-litano de Administración Tributaria del Distrito Metropolitano deCaracas (SERMAT).


En fecha 6 de marzo de 2008, se presentó ante la Sala Cons-titucional del Tribunal Supremo de Justicia, una controversia cons-titucional a los fines de que resuelva y dirima a quién correspondecobrar la tasa por la expedición o renovación de la licencia de ventade licores.

III. Vicios de inconstitucionalidad y alegatos:

1.- Inconstitucionalidad del desconocimiento de la potestad tributa-ria originaria municipal.

2.- Errónea interpretación de las sentencias emanadas de la SalaConstitucional del Tribunal Supremo de Justicia Nos. 572 y 978,publicadas en fecha 18 de marzo de 2003, y 30 de abril de 2003,respectivamente.


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Expediente Nº 2008-280. Magistrado Ponente: Luisa Estella Mo-rales. Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.


En fecha 12 de marzo de 2008, se dio entrada a la acción y seencuentra en fase de admisión.

11. Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictarDecretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, en las Materiasque se delegan, publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.617, enfecha 1º de febrero de 2007

III. Objeto del Decreto:

Autorizar al Presidente de la República para que, en Consejode Ministros, dicte Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, deacuerdo con las directrices, propósitos y marco de las materias quese delegan, de conformidad con el último aparte del artículo 203 yel numeral 8 del artículo 236 de la Constitución de la RepúblicaBolivariana de Venezuela.


En fecha 10 de abril de 2008 se presentó ante la Sala Consti-tucional del Tribunal Supremo de Justicia, recurso de nulidad porrazones de inconstitucionalidad con solicitud de medida cautelar desuspensión de efectos.


1.- La consulta pública y participación ciudadana que exige la Cons-titución en el proceso de formación de Leyes.

2.- El derecho del pueblo al ejercicio de su soberanía vista la am-plitud en cuanto al número de materias delegadas por la Asam-


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blea Nacional al Ejecutivo, así como el tiempo de duración dedicha delegación.

3.- Violación al Principio de Integridad y Supremacía de la Cons-titución.

4.- Usurpación de funciones.

5.- Violación al Principio de Separación de Poderes, Principio deLegalidad y Principio de Reserva Legal.


Expediente Nº 08-418. Magistrada Ponente: Carmen Zuleta deMerchán.


Actualmente se está a la espera de que la Sala emita su pronun-ciamiento sobre la admisibilidad del recurso, así como de la medidacautelar de suspensión de efectos requerida.

12. Ordenanza sobre el Sistema Metropolitano para la ProtecciónCivil y Administración de Desastres de fecha 2 de marzo de2006, publicada en Gaceta Oficial del Distrito Metropolitanode Caracas Ordinaria Nº 00102 de fecha 6 de marzo de 2006

I. Objeto del Decreto:

La creación del Sistema Metropolitano para la Protección Civily Administración de Desastres destinado a la prevención, control yadministración de desastres de origen natural, tecnológico y social, quepuedan afectar o hayan afectado a la población, sus bienes y entorno.


En fecha 13 de marzo de 2007, se presentó ante la Sala Cons-titucional del Tribunal Supremo de Justicia, recurso de nulidad porinconstitucionalidad e ilegalidad, por la vulneración a la autonomía


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municipal y las competencias propias de los municipios que integranel Área Metropolitana de Caracas.


1.- Principio de reserva legal.

2.- Principio de legalidad.

3.- Principio de tipicidad.


5.- Invasión de competencias de otros órganos que conforman elPoder Público.


Expediente Nº AA50-T/2007-000421. Magistrado Ponente: LuisaEstella Morales Lamuño.


Se está a la espera de que la Sala Constitucional del TribunalSupremo de Justicia, fije la oportunidad para la celebración de laaudiencia constitucional.

13. Ordenanza sobre Conservación y Riesgo Ambiental, publicadaen la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de CaracasOrdinaria Nro. 00102, de fecha 06 de marzo de 2006

I. Objeto de la Ordenanza:

Establecer las disposiciones y principios que regulan la conserva-ción del ambiente y el riesgo ambiental en el territorio del DistritoMetropolitano y de los Municipios que lo conforman.


En fecha 13 de marzo de 2007 fue presentado por ante la SalaConstitucional del Tribunal Supremo de Justicia un recurso de nu-


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lidad por razones de inconstitucionalidad, por cuanto la referidaOrdenanza vulnera entre otras cosas, la autonomía de los munici-pios que integran el Área Metropolitana de Caracas.




3.- Derecho a la participación.

4.- Principio de tipicidad de las sanciones.


6.- Violación a la autonomía municipal.


Expediente Nro. 07-0407, Magistrado Ponente: Luisa EstellaMorales Lamuño.


En fecha 8 de mayo de 2007, fue admitido el recurso y actual-mente se está a la espera de que se fije audiencia constitucional.

14. Decreto Presidencial Nº 5.814, publicado en Gaceta Oficial Nº38.853 de fecha 18 de enero de 2008, mediante el cual sedispone que el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministeriodel Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, asumela dirección, administración y funcionamiento de la PolicíaMetropolitana del Distrito Metropolitano de Caracas


La transferencia al Poder Nacional, por órgano del Ministeriodel Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, de la PolicíaMetropolitana del Distrito Metropolitano de Caracas, siendo ella,


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una policía esencialmente municipal que prestaba sus servicios parala protección de las personas y sus bienes en el Área Metropoli-tana de Caracas. Quedando ésta adscrita a un ente con compe-tencia nacional lo cual desnaturaliza sus funciones.


En fecha 21 de febrero de 2008, se presentó ante la Sala Polí-tico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, recurso denulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad con solicitud de medidacautelar de suspensión de efectos, por la violación a la autonomíamunicipal.


1.- Violación de los principios de Estado Federal Descentralizado ydel Principio de distribución del Poder Público.


3.- Violación a la reserva legal.

4.- Violación al derecho de seguridad ciudadana de los habitantesdel Distrito Metropolitano de Caracas.

5.- Violación a la autonomía municipal del Distrito Metropolitanode Caracas.

IV. Vicios de ilegalidad:

1.- Vicio de falso supuesto.

2.- Ausencia de base legal.

V. Número de Expediente y Ponente:

Expediente Nro. 2008-0156, Magistrado Ponente: sin asignaciónaún.


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VI. Situación actual:

En fecha 01 de abril de 2008, fue admitido el recurso, y se ordenóabrir cuaderno separado para proveer lo conducente a la medidacautelar solicitada. Ello así, en fecha 12 de junio de 2008, fue libradoel cartel para la comparecencia de los terceros interesados, el cualfue publicado en prensa y consignado en el expediente en fecha 09de julio de 2008. Actualmente se está a la espera de designación deMagistrado Ponente.

15. Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Serviciode Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, publicado enGaceta Oficial Nro. 5.880, de fecha 09 de abril de 2008


La regulación del servicio de policía en los distintos ámbitospolítico-territoriales y su rectoría, así como la creación, organizacióny establecimiento de las competencias del Cuerpo de Policía Nacio-nal, lo cual va en detrimento de la descentralización, además de violarla autonomía funcional y organizativa de los municipios.


En fecha 20 de mayo de 2008, se presentó por ante la SalaConstitucional del Tribunal Supremo de Justicia, un Recurso deNulidad por Inconstitucionalidad con solicitud de medida cautelarinnominada por constituirse como un claro acto intervencionista yviolatorio a todas luces de principios y postulados que descansan enel seno de nuestra Carta Magna.



2.- Violación al principio de descentralización.

3.- Violación a la autonomía organizativa y funcional de los muni-cipios.


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4.- Violación a la autonomía municipal del Distrito Metropolitanode Caracas.

IV. Número de Expediente y Magistrado Ponente:

Expediente Nro. 08-0654, Magistrado Ponente: Aún no se hadesignado.


El recurso fue admitido en fecha 13 de agosto de 2008, aunquela solicitud de medida cautelar fue declarada sin lugar.

16. Decreto Nº 00467 de fecha 16 de febrero de 2007, publicadoen la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas Nº00192 de igual fecha, emanado del Alcalde del DistritoMetropolitano de Caracas, mediante el cual se dictan las normascontentivas de los requisitos, condiciones y trámites que deberáncumplir los beneficiarios del Proyecto «Dotación de Viviendaspara las Familias que Habitan en Condición de Arrendatariosen Inmuebles ubicados en el Área Metropolitana de Caracas»


Establecer las normas contentivas de los requisitos, condicionesy trámites que deberán cumplir los beneficiarios del Proyecto «Dota-ción de Viviendas para las Familias que Habitan en Condición deArrendatarios en Inmuebles ubicados en el Área Metropolitanade Caracas».


En fecha 9 de noviembre de 2007 se presentó ante el JuzgadoSuperior Séptimo en lo Contencioso Administrativo de la RegiónCapital, recurso de nulidad contencioso administrativo con solicitudde medida cautelar de suspensión de efectos por razones de incons-titucionalidad e ilegalidad al considerarse que dicho acto viola laautonomía municipal.


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1.- Extralimitación de atribuciones y violación de la autonomíamunicipal.

2.- Violación al principio de la jerarquía de las normas.

3.- Falso supuesto de derecho.

IV. Número de Expediente y Juez:

Expediente Nº 2079-07/FC/TG/gg. Juez: Flor L. Camacho A.Juez Superior Séptimo en lo Contencioso Administrativo de la RegiónCapital.


Dicha causa fue remitida de la Sala Político-Administrativa delTribunal Supremo de Justicia, en virtud de su declaratoria de incom-petencia para conocer la causa, al Juzgado Superior Séptimo, en fecha29 de abril de 2008. Actualmente se está a la espera de que sepronuncie sobre la admisibilidad del recurso

17. Decreto del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas Nº0637, de fecha 13 de noviembre de 2007, publicado en GacetaOficial del Distrito Metropolitano de Caracas Nº 231, de fecha16 de noviembre de 2007, que declaró a las Avenidas Franciscode Miranda, Libertador y vías urbanas de caráctermetropolitano y de competencia exclusiva de la Alcaldía delDistrito Metropolitano de Caracas


Declarar como vías urbanas de carácter metropolitano y decompetencia exclusiva de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, entoda su extensión, las Avenidas: Francisco de Miranda, Libertador,Río de Janeiro, Boyacá y cualquier otra que cumpla la función arte-rial o colectora en el ámbito territorial en más de un Municipio delDistrito Metropolitano de Caracas.


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En fecha 15 de mayo de 2008, se presentó ante el JuzgadoSuperior Distribuidor de la Región Capital, recurso contenciosoadministrativo de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad ymedida de suspensión de efectos, por la violación a la autonomíamunicipal.




3.- Principio de la autonomía municipal.

IV. Vicios de ilegalidad:

1.- Vicio en el objeto por ilegal ejecución.


3.- Incompetencia por extralimitación de atribuciones.

4.- Desviación de poder.

V. Número de Expediente y Ponente:

Expediente Nº 08-757. Ponente: Belkis Briceño, Juez JuzgadoSuperior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la RegiónCapital.


A la espera de que el Juzgado se pronuncie sobre la admisibili-dad del recurso.


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18. Decreto Nº 00305 dictado por el Alcalde del DistritoMetropolitano de Caracas mediante el cual se declaró laadquisición forzosa para la ejecución del proyecto de Dotaciónde Viviendas para los Habitantes del Distrito Metropolitano deCaracas, de un inmueble constituido por 4 lotes de terrenoubicado en la Urbanización Caracas Country Club

I. Objeto del Decreto

Afectar para su expropiación un inmueble compuesto por 4 lotesubicado en la Urbanización Caracas Country Club, donde funcio-nan los Campos de Golf; siendo que la zonificación de los terrenosa expropiar, no permiten la construcción de viviendas, y el Munici-pio Chacao del Estado Miranda es a quien en todo caso le competemodificar la zonificación.


En fecha 25 de septiembre de 2006, se presentó ante el JuzgadoSuperior Cuarto en lo Contencioso Administrativo de la RegiónCapital, recurso de nulidad con solicitud de medida cautelar de sus-pensión de efectos, ello en virtud de la evidente violación a la auto-nomía municipal, en que incurrió el Distrito Metropolitano deCaracas.

III. Vicios de ilegalidad:



3.- Ilegalidad en el objeto del acto.

4.- Falso supuesto de hecho.

5.- Desviación de poder.

6.- Violación al principio de proporcionalidad o racionalidad delacto.

7.- Contrariedad a derecho.


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V. Número de Expediente y Juez:

Expediente Nº 05435. Juez: Alejandro Gómez, Juez Cuarto enlo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.


Dicho recurso fue admitido, y fue otorgada la medida cautelarde suspensión de efectos solicitada. Actualmente se está a la esperaque se fije la fecha para la celebración del acto de informes.

19. Recurso de nulidad por inconstitucionalidad en contra de: 1) Elacto emanado de la Asamblea Nacional que aprobó el Proyectode Reforma Constitucional presentado por el Presidente de laRepública y la sanción del Proyecto de Reforma Constitucionalde fecha 2 de noviembre de 2007; y, 2) La Resolución Nº071102- 2862, emanada del Consejo Nacional Electoral de fecha2 de noviembre de 2007, publicada en la Gaceta Electoral dela República Bolivariana de Venezuela Nº 400 de esa mismafecha, por medio de la cual se convocó a ReferendoAprobatorio del Proyecto de Reforma Constitucional, y se fijóel día 02 de diciembre de 2007 para su realización

I. Objeto de la reforma constitucional:

El Presidente de la República y la Asamblea Nacional, preten-dían mediante una reforma constitucional, incluir un sinnúmero demodificaciones a la Constitución, que incidían en las denominadascláusulas de intangibilidad previstas en la misma Constitución paralos proyectos de reforma, lo cual resultaba inadmisible dado quemodificaban la estructura y principios fundamentales del texto cons-titucional, por lo que con la reforma planteada lo que verdadera-mente se pretendía era el nacimiento de una nueva Constitución yen consecuencia de un nuevo estado.


En fecha 28 de noviembre de 2007, se presentó ante la SalaConstitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recurso de nulidad


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por inconstitucionalidad con solicitud urgente de medida cautelar desuspensión de efectos, contra la reforma constitucional por violacióna principios fundamentales de la Constitución de 1999.


1.- La extralimitación de los límites en cuanto al poder de reformay la consecuente usurpación del poder constituyente originariodel pueblo.

2.- Violación del artículo 62 constitucional, referido a la violacióndel derecho de los ciudadanos a participar libremente en losasuntos públicos.

3.- La manifiesta regresividad del proyecto de reforma constitucio-nal en materia de descentralización y autonomía municipal.

4.- Violación del derecho político de los ciudadanos a participar enlas decisiones fundamentales del Estado. Eliminación del dere-cho a convocar una Asamblea Constituyente mediante losConcejos Municipales en Cabildo.

5.- Eliminación de la democracia representativa a nivel local y su-presión del derecho al sufragio para elegir autoridades locales ydecidir sobre aspectos de la vida local. Modificación sustancialde la estructura y de los principios fundamentales del Estado.

6.- Desconstitucionalización del control jurisdiccional de los actosdictados por las autoridades municipales. Eliminación de una delas garantías indirectas de la autonomía municipal.

7.- Supresión de la independencia de los titulares de los órganos decontrol fiscal de los Municipios, en el ejercicio de sus funciones.


Expediente Nº 07-1748. Magistrado Ponente: Luisa Estella Mo-rales Lamuño.


170 DOCTRINA ADMINISTRATIVA


Mediante sentencia de fecha 19 de febrero de 2008, se declaróla pérdida del interés procesal y, en consecuencia, terminado elprocedimiento; vista la no aprobación por parte del pueblo venezo-lano de la reforma constitucional planteada por el presidente de laRepública y la Asamblea Nacional.

20. Controversia Constitucional suscitada entre el MunicipioChacao del Estado Miranda y el Distrito Metropolitano deCaracas, a raíz del desconocimiento y usurpación reiterada, porparte del mencionado Distrito Metropolitano, a través dediversos actos emanados de sus órganos que ejercen los PoderesLegislativo y Ejecutivo, de las competencias que el artículo 178,apartes 1º y 4º de la Constitución le atribuye al MunicipioChacao en materia de «ordenación urbanística».

I. Objeto de la controversia constitucional

La usurpación reiterada, por parte del mencionado DistritoMetropolitano, a través de diversos actos emanados de sus órganosque ejercen los Poderes Legislativo y Ejecutivo, de las competenciasque el artículo 178, apartes 1 y 4, de la Constitución le atribuye alMunicipio Chacao en materia de ordenación urbanística.

II. Acciones emprendidas por la Sindicatura

En fecha 07 de noviembre de 2006, se presentó ante la SalaConstitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Controversia Cons-titucional suscitada entre el Municipio Chacao y el Distrito Metro-politano de Caracas, por desconocimiento y usurpación reiterada,por parte del mencionado Distrito Metropolitano, en las competen-cias que el artículo 178, apartes 1º y 4º, que la Constitución, asignaal Municipio Chacao en materia de ordenación urbanística.

III. Violación de la Constitución:

1.- Principio de la autonomía municipal por usurpación de compe-tencias constitucionales.


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Expediente Nº 06-1634. Magistrado Ponente: Marcos TulioDugarte.


En fecha 11 de agosto de 2008, se realizó el acto de informeoral y público, se está a la espera de sentencia.

21. Controversia Administrativa contra el Municipio Chacao delEstado Miranda por el supuesto incumplimiento, por parte dedicho Municipio, de hacer efectiva la transferencia de lasórdenes de pago debidas al Distrito Metropolitano de Caracas,correspondientes a los dozavos por concepto de participacióndel diez por ciento (10%) en el Situado Constitucional y diezpor ciento (10%) de los ingresos propios generados durante losejercicios fiscales 2000 al 2003, de conformidad con el artículo22, numerales 4 y 5 de la Ley Especial sobre el Régimen delDistrito Metropolitano de Caracas

I. Objeto de la acción emprendida por el Distrito Metropolitano:

Se pretende obtener la condenatoria al Municipio Chacao parala cancelación de las sumas presuntamente adeudadas por conceptode participación en el situado constitucional y por concepto de losingresos propios recaudados por el Municipio, de conformidad conlo establecido en el numeral 5 del artículo 22 de la Ley Especialsobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas.


En fecha 4 de octubre de 2005, se presentó ante la Sala Políti-co-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, un escrito con-tentivo de la oposición a la admisión de la controversia administrativaplanteada por el Distrito Metropolitano de Caracas.


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III. Alegatos:

1.- Inadmisibilidad de la acción por la inexistencia de la controver-sia administrativa.

2.- Violación al debido proceso y derecho a la defensa en caso deresolverse por vía de controversia administrativa.

VI. Número de Expediente y Ponente:

Expediente Nº 2004-2120. Magistrado Ponente: Yolanda JaimesGuerrero. Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo deJusticia.


En fecha 19 de septiembre de 2008, alguacil consigna la noti-ficación dirigida al Síndico Procurador del Municipio Chacao porimposibilidad de notificar al mismo.


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174 Juancarlos Vargas Álvarez

175ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 4 DE LALEY DE CONTRATACIONES PÚBLICAS

CONFORME AL DERECHO INTERNACIONAL

Juancarlos Vargas Álvarez1

1. Introducción. 2. Análisis. 2.1. Derecho de los Tratados y Acuer-dos Internacionales. 2.2. Acuerdos Internacionales de Coopera-ción y el Artículo 4 de la LCP.

1. Introducción

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de ContratacionesPúblicas (LCP), de fecha 14 de marzo de 20082, establece en el ar-tículo 4º la exclusión de su ámbito de aplicación «los contratos quetengan por objeto la ejecución de obras, la adquisición de bienes yla prestación de servicios, que se encuentren en el marco del cum-plimiento de acuerdos internacionales de cooperación entre la Re-pública Bolivariana de Venezuela y otros Estados, incluyendo lacontratación de empresas mixtas constituidas en el marco de estosconvenios».

Visto que la citada norma se constituye en uno de los aspectosde la novísima Ley que ha generado más dudas y controversias,consideramos oportuno efectuar un análisis de esta normativa desdela óptica del derecho internacional público.

2. Análisis

Para iniciar nuestro estudio abordaremos, entre otros aspectos,lo relativo al concepto, denominaciones, características, proceso for-

1 Profesor de Derecho Internacional Público UCV.2 Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, de

fecha 11 de marzo de 2008, publicado en la Gaceta Oficial de la RepúblicaBolivariana de Venezuela Nº 5.877 Extraordinario de fecha 14 de marzo de2008, reimpresa por fallas originales en Gaceta Oficial de la República Bo-livariana de Venezuela Nº 38.895 de fecha 25 de marzo de 2008.


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mativo de los tratados internacionales, así como la diferencia entretratado internacional y memorando de entendimiento (MDE).

2.1. Derecho de los Tratados y Acuerdos Internacionales

Los acuerdos internacionales de cooperación, siempre y cuandocumplan con los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídicointernacional, entran dentro la categoría de tratados internaciona-les. La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados defineestos instrumentos internacionales de la siguiente forma: «Se entien-de por tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito entreEstados y regido por el derecho internacional, ya conste en un ins-trumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquieraque sea la denominación particular»3.

Lo anterior nos obliga a realizar un breve análisis sobre lostratados internacionales. El término tratado internacional se utilizade una forma genérica en el actual derecho internacional, de hecho:

«(...) la práctica internacional revela que sólo una pequeña partede los acuerdos celebrados por escrito entre sujetos de DI y regidospor éste reciben de sus negociadores en la pila bautismal el nombrede tratado. Junto a los tratados eo nomine prosperan, convencio-nes, convenios, acuerdos, cartas, actas, pactos, protocolos, esta-tutos. (...)»4.

Basta leer el supra citado Artículo 2.a de la Convención de Vienasobre el Derecho de los Tratados, para comprender que todo trata-do es un acuerdo, mas no todo acuerdo es un tratado. Como seña-lamos, al DIP actual, más que la denominación del instrumento, leinteresa que se cumplan los requisitos de la citada Convención deViena sobre el Derecho de los Tratados.

Juancarlos Vargas Álvarez

3 Artículo 2.a de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, elcual establece que: «se entiende por «tratado» un acuerdo internacional cele-brado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, yaconste en un instrumento único o en dos más instrumentos conexos y cual-quiera que sea su denominación particular.

4 REMIRO BROTÓNS, A. y otros. Derecho Internacional. Madrid: McGraw-Hill.1997. p. 184.

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Igualmente, REMIRO nos indica que deben tenerse en cuenta laexistencia de las siguientes opciones:

«(...) 1) Los acuerdos escritos que un sujeto internacional celebracon otro que no lo es no son, en ningún caso tratados. Si deellos derivan derechos y obligaciones serán contratos; si no, acuer-dos no normativos. 2) Los acuerdos escritos de los que no de-rivan derechos y obligaciones son, sean cuales sean las partes,acuerdos no normativos. 3) Los acuerdos escritos entre sujetosinternacionales cuyos efectos jurídicos se someten a normas dederecho interno son contratos»5.

La anterior distinción es realmente importante, pues sólo lainobservancia de los tratados internacionales, sea cual sea la deno-minación que le hayan otorgado los negociadores producen conse-cuencias en el plano internacional. La violación de estos instrumentoshace que se configure un hecho internacionalmente ilícito, presu-puesto esencial para que se haga exigible la responsabilidad interna-cional6.

Debido a la coexistencia de una amplia gama de instrumentosinternacionales, con distintas denominaciones y la importancia dedistinguir de entre ellos a los tratados internacionales (acuerdos,convenciones, pactos, etcétera), estimamos pertinente identificar losrequisitos que deben concurrir para identificar si estamos ante untratado internacional, pues, tal como hemos indicado la denomina-ción no es lo primordial a estos efectos, por ejemplo incluso puededarse el caso que el tratado en materia de cooperación se denominepor la autonomía de la voluntad de los negociadores «Convenio Inter-nacional de Cooperación» o «Memorándum de Cooperación Interna-cional».

En este sentido, los requisitos que deben reunirse al momentode dudas para identificar un tratado internacional, incluidos losacuerdos de cooperación internacional son:

ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 4 DE LA LEY DE CONTRATACIONES...

5 Ibíd, p. 184.6 Ver Proyecto de artículos sobre la Responsabilidad del Estado por Hechos

Internacionalmente Ilícitos, Resolución de la Asamblea General de la ONU56/83 de 12 de diciembre de 2001, artículo 2.

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a. Forma: Deben concluirse por escrito, lo cual no quiere decirque no existan acuerdos verbales, pero necesariamente debenformalizarse por escrito.

b. Denominación: A partir de la entrada en vigor de la Convención deViena sobre el Derecho de los Tratados (1980), las discusiones rela-tivas a la denominación de los tratados pasaron a un segundo plano,siendo lo más importante que se cumplan los elementos establecidos enel artículo 2 de la citada convención, de hecho, como señalamos, en lapráctica, pocos son los tratados que se denominan como tales. (desta-cado nuestro). En este sentido de conformidad con REUTER:

«(...) no existe ninguna nomenclatura precisa para los tratadosinternacionales: términos como “tratados”, “convenio”, “acuer-do” o “protocolo”. Además, el significado de la mayoría de lostérminos que se emplean en el derecho de los tratados es enextremo variable: cambia de un país a otro y de una constitucióna otra; en el derecho internacional podría afirmarse incluso quevaría de un tratado a otro (...)»7.

Para contribuir a aclarar todavía más lo relativo a la denomina-ción de los tratados internacionales, podemos acudir al derechointerno, específicamente a nuestra Carta Magna, toda vez que esevidente que el constituyente tomó en cuenta esta particulari-dad, por ejemplo, si bien el artículo 154 constitucional sólo serefiere a los «tratados», el 155 es más amplio, puesto que hacereferencia a «los tratados, convenios y acuerdos internacionalesque la República celebre (...)»8.

c. Deben constar en uno o más instrumentos: Por lo generallos textos escritos de los tratados están incluidos en un


7 REUTER, Paul, Introducción al derecho de los Tratados, México: Facultad de De-recho UNAM/Fondo de Cultura Económica, p. 44.

8 Artículo 155 de la CRBV: «En los tratados, convenios y acuerdos internacio-nales que la República celebre, se insertará una cláusula por la cual las partesse obliguen a resolver por las vías reconocidas en el derecho internacional opreviamente convenida por ellas, si tal fuere el caso, las controversias quepudieren suscitarse entre las mismas con motivo de su interpretación o ejecu-ción si no fuere improcedente y así lo permita el procedimiento que debaseguirse para su celebración».

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instrumento único, pero es posible que se realicen median-te notas diplomáticas (bien sean firmadas o verbales), locual conlleva a que el texto del tratado conste en dos o másinstrumentos conexos.

d. Efectos Jurídicos: Los tratados internacionales generanderechos y obligaciones exigibles jurídicamente, pues de locontrario estaríamos ante un acto no normativo. Sobre elparticular, el artículo 26 de la Convención de Viena señalaque todo tratado en vigor obliga a las partes y debe sercumplido por ellas de buena fe.

e. Regulados por el Derecho Internacional: Los derechos yobligaciones deben regirse por el derecho internacionalpúblico, debido a la posibilidad que los Estados utilicen otrosinstrumentos para establecer relaciones jurídicas, los cualespueden regirse por el derecho interno de uno de ellos opor un tercer sistema jurídico nacional.

f. Capacidad para Celebrar Tratados Internacionales: Sólo lossujetos de derecho internacional pueden celebrar tratados.Para DIEZ DE VELASCO:

«(...) se entiende por sujeto de Derecho aquel que es destinatariode normas jurídicas, aquel a quien estas normas atribuyen dere-chos y obligaciones (o, en general, situaciones jurídicas subjetivasactivas o pasivas), sujeto del D.I. lo es el titular de derechos yobligaciones conferidos por normas jurídicas internacionales.Ahora bien, partiendo de una equiparación de las nociones desubjetividad jurídica y de capacidad jurídica, se llega a la conclu-sión que de que no basta con ser beneficiario de un derecho oestar afectado por una obligación, sino que se requiere una aptitudpara hacer valer el derecho ante instancias internacionales o paraser responsable en el plano internacional en caso de la violaciónde una obligación»9.


9 DIEZ DE VELASCO, Manuel. Instituciones de Derecho Internacional Público, Madrid-España. Tecnos, 2003, 14ª edición, p. 240.

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Entre los tratadistas en la materia, es unánime reconocer quelos Estados son los sujetos por excelencia de derecho internacional10.Para PASTOR: «(...) El Estado continúa ostentando una posición clavede protagonismo en las relaciones internacionales y sujeto por exce-lencia del Derecho Internacional»11.

En síntesis, para poder afirmar que un instrumento internacio-nal es un tratado internacional, es necesario comprobar, indepen-dientemente de la denominación que le hayan otorgado los Estados,que estamos ante un acuerdo escrito que produce efectos jurídicos yse rige por el derecho internacional público. Para determinar si elinstrumento produce efectos jurídicos, lo más recomendable es acu-dir al lenguaje, o a la redacción utilizada por las partes, a fin deconstatar que se utilicen términos de carácter imperativo, como: «lasPartes se obligan», «las Partes se comprometen» o, «las Partes debe-rán». Sobre este particular, Carlos FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE, sos-tiene que: «Para alcanzar el acuerdo, resultado e instrumento de lacooperación internacional, el lenguaje continúa siendo en las nor-mas escritas la herramienta fundamental. Es mediante el lenguajecomo se construyen los derechos y obligaciones internacionales queconstituyen la expresión escrita de la voluntad y del consentimientoestatales»12.

En igual sentido, se señala que: «El papel central del lenguaje haurgido la aplicación de los análisis de gramática y formalización deltexto que gradúan la intensidad de la obligación mediante una jerar-quización de los nexos entre los sujetos y el objeto, imponiendocriterios de uso terminológico correspondiente a la intención deobligarse de las partes. No es lo mismo comprometerse en presente queanhelar en potencial. Por ahora, sin embargo la práctica no avala, más


10 Cfr. BRONWLIE, I. Principles of Public International Law, Oxford, England, 5ªedit, 2001, p. 57; Cassese, A. International Law, Oxford, England, 2001;Conforti, B. Derecho Internacional, Buenos Aires: Zavalia, 1995, p. 24; yMariño Menéndez, F. Derecho Internacional Público (Parte General), España:Trotta, 3ª edit, 1999, p. 83.

11 PASTOR RIDRUEJO, J.A. Curso de Derecho Internacional Público y OrganizacionesInternacionales, Madrid, España, 8ª edit, 2001, p. 277.

12 FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE ROMANI, C. La Interpretación de las NormasInternacionales, Pamplona-España: Arazandi, 1996, pp. 30-31.

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allá del sentido común, la existencia de reglas de identificación de la ju-ricidad de los textos convenidos a través del lenguaje»13.

Por otra parte, debemos tener muy presente que no todo ins-trumento internacional es un tratado, pues junto a estos coexistenlos contratos internacionales, los acuerdos no normativos (declara-ciones presidenciales y ministeriales), las cartas de intención (instru-mentos escritos que tienen como propósito que tanto sujetos dederecho internacional, como personas jurídicas, expresen su volun-tad de suscribir a futuro instrumentos jurídicos), los memoranda deentendimiento (MDE) (ubicados por la doctrina dentro del soft law,y se señala que no deberían contemplar obligaciones exigibles jurí-dicamente en el plano internacional). De este grupo de instrumen-tos, salvo las referencias que más adelante haremos sobre el MDE,sólo en los contratos internacionales se manifiesta una relación ju-rídica internacional.

Una vez hechas las anteriores precisiones, consideramos pertinen-te referirnos a las clasificaciones de tratados internacionales, todavez que el artículo 4 de la LCP hace referencia a un grupo de tra-tados en específico: los acuerdos internacionales de cooperación.

Sobre el particular, cabe destacar que existen diversos criteriospara clasificar los tratados internacionales, entre los más esencialesestá el que atiende al número de sujetos (bilaterales y multilaterales)y de conformidad a la materia que regulan: comerciales, de coopera-ción internacional, ambientales, de derechos humanos, etcétera.

Es importante tomar en cuenta que los tratados internacionalesdifieren de otros instrumentos por los actos que se deben cumplirdurante el proceso de formación (fase inicial y fase final). Igualmen-te, los Estados deben cumplir con una fase intermedia que tiene comopropósito el control parlamentario, en el caso concreto del Estadovenezolano, salvo las excepciones establecidas en el artículo 154Constitucional, los tratados celebrados por la República deben seraprobados por la Asamblea Nacional antes de ser ratificados por elPresidente de la República.


13 REMIRO BROTÓNS, A. y otros, Ob. cit, p. 187.

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2.1.1. Diferencias entre Tratados y Memorandode Entendimiento

Ahora bien, visto que de la práctica de los Estados se evidenciala existencia de asimetrías en torno a la naturaleza jurídica del MDEa tal punto que algunos Estados los consideran tratados, debemosadvertir que en principio no deberían generar obligaciones interna-cionales. En este sentido, para Anthony AUST14, antiguo ConsultorJurídico Adjunto del Foreing Office, éstos fueron concebidos con elpropósito de no generar obligaciones jurídicas. Advierte AUST queun instrumento no es MDE sólo porque esta sea su denominación,toda vez que su contenido debe evidenciar el carácter no vinculante,lo que puede desvirtuarse –y sucede con frecuencia– cuando se utilizaterminología imperativa («shall» en vez de «will»), se incluyen cláusu-las de solución de controversias de naturaleza jurisdiccional, o se utilizael término «Partes», para hacer referencias a los firmantes. Es cierto,que los Jefes de Gobierno pueden suscribir MDE, de hecho el citadoautor describe el problema que puede surgir entre Estados en cuantoa la naturaleza de estos instrumentos cuando alguno de ellos lo asu-me como vinculante y el otro no, precisamente por la falta deuniformidad sobre el término.

Es posible que un MDE cumpla con cada uno de los requisitosque deben concurrir para estar ante un tratado. Esta afirmación, lasustentamos haciendo referencia al Memorándum de Entendimien-to de Cooperación Agrícola entre Venezuela e Irán, cuya Ley Apro-batoria fue publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.894, de fecha 23de marzo de 2008, presumimos que el Ministerio del Poder Popularpara las Relaciones Exteriores identificó que se estaba ante un tra-tado internacional que por autonomía de la voluntad, se denominóde esa manera.

2.2. Acuerdos Internacionales de Cooperación y el artículo 4de la LCP

Una vez analizados conceptos básicos del derecho de los trata-dos y tomando en consideración que el Decreto no incluye dentro


14 Cfr. AUST, Anthony. Modern Treaty Law and Practice. Inglaterra: Cambridge.University Press. pp. 26-29.

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de sus definiciones el término «acuerdos internacionales de coopera-ción, es válido formularnos las siguiente interrogantes (i) ¿Cuáles sonlos antecedentes del artículo 4 de la LCP?, (ii) ¿Qué implica estar «enel marco de acuerdos internacionales de cooperación»? y (iii) ¿Cuáles la naturaleza de estos acuerdos?

(i) El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrata-ciones Públicas excluye de su ámbito de aplicación los contratos vin-culados a acuerdos internacionales de cooperación entre la Repúblicay otros Estados, esta exclusión no es nueva dentro del ordenamientojurídico venezolano, toda vez que el derogado Decreto con Fuerza deLey de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, publicado en laGaceta Oficial Nº 5.556, de fecha 13 de noviembre de 2001 tam-bién excluía a los contratos relacionados con dichos acuerdos.

El primer párrafo del artículo 4º de la Ley derogada establecíaque:

«Quedan excluidos del presente Decreto de Ley, los procesos deselección de contratista para la construcción de obras, la adqui-sición de bienes y la contratación de servicios, cuyo valor totalo parcial haya de ser sufragado con recursos provenientes deacuerdos de cooperación internacionales entre la RepúblicaBolivariana de Venezuela y otros Estados».

Del párrafo supra citado se desprende que la redacción de laLey derogada era más restrictiva, puesto que condicionaba la exclu-sión al que valor total o parcial fuera sufragado con recursos prove-nientes de acuerdos internacionales de cooperación, por lo tanto, notodo contrato vinculado a un acuerdo internacional de cooperaciónestaba excluido del ámbito de aplicación. En nuestro criterio estanorma era perfectamente aplicable, por ejemplo, en los casos deaquellos acuerdos internacionales a través de los cuales dos o másEstados creaban un fondo en el que depositaban recursos para pos-teriormente emplearlos en la ejecución de actividades de interéscomún.

Por su parte, el primer aparte del artículo 4º de Ley derogadaestablecía que: «El ente contratante debe tomar las medidas necesa-rias para que en estos procedimientos de selección del contratista, se


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utilicen todos los mecanismos y recursos disponibles en los respecti-vos pliegos de licitación para incorporar la máxima participaciónposible de la oferta nacional de bienes y servicios».

Es evidente que el redactor del citado aparte recurrió a unafórmula para beneficiar a los contratistas nacionales. No obstante,no previó que sobre todo en casos de construcción de obras y con-tratación de servicios de envergadura a ser ejecutadas fuera de laRepública en muchos casos, la oferta nacional carecía de la capaci-dad para dar respuesta a las necesidades de los entes contratantes.

Dicha falta de capacidad de la oferta nacional parece ser una delas razones por la cual el redactor de la vigente ley suprimió la pre-ferencia a los contratistas nacionales. Por otra parte, incluyó lo rela-tivo a la contratación con empresas mixtas constituidas en el marcode los acuerdos internacionales de cooperación, sin duda alguna queesta inclusión es coherente con la actual política exterior del Gobier-no de la República Bolivariana de Venezuela.

A pesar de la trascendencia de las modificaciones incorporadasen la actual Ley de Contrataciones Públicas, el redactor no hizoninguna referencia sobre el particular en la Exposición de Motivos.

(ii) De conformidad con lo analizado, nos permitimos indicarque al utilizarse la redacción en el marco de acuerdos internaciona-les de cooperación celebrados por la República Bolivariana de Vene-zuela y otros Estados, el artículo 4º de la LCP pretende excluir de suámbito de aplicación aquellos contratos vinculados con instrumentosque producen efectos jurídicos, regidos por el derecho internacionalpúblico, y celebrados por escrito entre el Estado venezolano y otrosEstados, como sujetos de DIP en materia de cooperación.

Ahora bien, estar «en el marco de un acuerdo internacional decooperación» en nuestro criterio implica que la obra a ejecutar, laadquisición de bienes o prestación de servicios deberían estar íntima-mente vinculados con el acuerdo internacional. Para verificar si existeo es posible establecer el citado vínculo, es conveniente tomar muyen cuenta el objeto y el alcance del acuerdo internacional, en casode dudas se debe proceder a interpretar el mismo, de conformidadcon lo previsto en el Artículo 31 de la Convención de Viena sobre


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el Derecho de los Tratados15, una vez corroborada la posibilidadde establecer el vínculo es altamente recomendable evidenciarlo demanera clara en el contrato que se pretenda excluir del ámbitode aplicación de la LCP.

(iii) En cuanto a la naturaleza de los acuerdos internacionales,es pertinente precisar que el artículo in comento señala que estos debenser entre la República Bolivariana de Venezuela y otros Estados.Como hemos argumentado, sólo los Estados pueden celebrar acuer-dos internacionales de cooperación, ello acarrea que se dificulterecurrir a otros instrumentos internacionales, como los contratos oMDE, para invocar el artículo 4 de la LCP.

Asimismo, conviene tener presente que ha sido práctica delGobierno, materializar la cooperación a través de acuerdos interna-cionales. Para comprobar esto, se puede consultar en la página webde la Asamblea Nacional, los datos acerca de las leyes aprobatoriasde los acuerdos de cooperación celebrados por Venezuela.

Para finalizar el análisis, nos permitimos establecer el orden depasos a seguir para aplicar el artículo 4: (i) identificar el acuerdointernacional de cooperación, si no existe, se debe celebrar, (ii) co-rroborar la posibilidad de establecer el vínculo entre el acuerdo y elcontrato que se pretende excluir del ámbito de aplicación de la Leyy (iii) evidenciar dicha vinculación en el contrato.


15 Artículo 31 de la CVDT. «Regla General de Interpretación. Un tratado de-berá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya deatribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos teniendo en cuentasu objeto y fin (....)».

186 CONSIDERACIONES SOBRE EL ORIGENDE LOS DECRETOS-LEYES Y JUSTIFICACIÓN

DE LAS LEYES HABILITANTES PREVISTASEN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA

BOLIVARIANA DE VENEZUELA DE 1999

Alfredo N. Orlando G.1

1. Origen de los Decretos-Leyes en Venezuela. 2. Los Decretos-Leyesen el derecho comparado. 3. Justificación de las Leyes Habilitantesen la Constitución de 1999.

1. ORIGEN DE LOS DECRETOS-LEYESEN VENEZUELA

Para comprender la justificación del artículo 203 de la vigenteConstitución de 1999, mediante el cual se prevé la posibilidad dedictar leyes habilitantes, es necesario revisar el origen que tuvieronlos decretos-leyes en la historia del constitucionalismo venezolano alfinalizar el período del Gomecismo.

No sobra recordar que con la muerte del Presidente Juan Vi-cente Gómez a finales del año 1935, culminaba una de las dictadurasmás resistentes de la historia del país, iniciándose así un proceso detransición hacia la verdadera democracia.

Concluida la provisionalidad al frente de la Presidencia de laRepública ejercida por General Eleazar López Contreras –entoncesMinistro de Guerra y Marina del Gobierno del Presidente Gómez–hasta que el «Congreso Nacional» lo designó Presidente Constitucio-nal para el período 1936-1941, cargo que asumió el 19 de abril de1936, comenzaron a originarse importantes cambios positivos enVenezuela, no sólo en lo político, económico y social, sino tambiénen lo jurídico, concretamente en materia constitucional, como ocu-


1 Abogado egresado de la UCAB. Abogado I de la Dirección de AsuntosConstitucionales, Administrativos y Urbanísticos de la Sindicatura Municipalde Chacao.

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rrió con la entrada en vigencia de un nuevo Texto Fundamental eldía 20 de julio de 1936.

En efecto, la mencionada Constitución, que fue elaborada porlos mismos miembros del Congreso existente bajo el mandato delGeneral Gómez, trajo consigo trascendentes modificaciones; porejemplo, la garantía, entre otros principios, al de propiedad y al dela libertad económica. Debe recalcarse que para esta época, el mun-do se encontraba en el preámbulo de la Segunda Guerra Mundial2,hecho que como sabemos, trajo consigo una grave crisis económicacon repercusiones en distintos países, incluido el nuestro. Entre 1939y 1945, como consecuencia del estallido de la guerra, el Poder Eje-cutivo venezolano procedió a restringir y suspender derechos consti-tucionales en determinados momentos3, con la particularidad de quemuchas de esas restricciones eran de carácter económico4.

CONSIDERACIONES SOBRE EL ORIGEN DE LOS DECRETOS-LEYES...

2 La II Guerra Mundial dividió las fuerzas bélicas del mundo en dos bloques:el eje nazi-fascista (Alemania, Italia y Japón) y los aliados (Estados Unidos,Inglaterra, Francia, Unión Soviética y otros países). La posición de nuestropaís fue muy importante para los aliados, debido a los suministros de petróleoque Venezuela enviaba a Estados Unidos, lo cual le permitía a este país lamovilización de su maquinaria de guerra en los campos de batalla. Si bien escierto que la demanda petrolera aumentó, nuestros productos naturales comoel café o el cacao, dejaron de venderse en los países beligerantes. También seprodujo en el país, una aguda escasez de suministros del exterior, pues lossuplidores estaban dedicados en gran parte a satisfacer las necesidades delesfuerzo bélico. Cfr: Historia de Venezuela en imagines en la siguiente páginaweb: http://www.fpolar.org.ve/encarte/fasciculo19/fasc1909.html.

3 Señalaba el artículo 36 de la Constitución de 1936 lo siguiente: «Cuando laRepública se hallare envuelta en guerra internacional o estallare en su seno la guerracivil o exista peligro de que una u otra ocurran, de epidemia o de cualquiera otracalamidad pública, o cuando por cualquiera otra circunstancia lo exija la defensa,la paz o seguridad de la Nación o de sus instituciones o forma de gobierno, elPresidente de la República en Consejo de Ministros, podrá, por un Decreto,restringir o suspender, en todo o parte del territorio nacional, el ejerciciode las garantías ciudadanas, con excepción, en todo caso, de las relativasa la inviolabilidad de la vida, a la proscripción de la esclavitud y a la nocondenación a penas infamantes».

4 Enseña LARES MARTÍNEZ que la Constitución de 1936 no contemplaba laposibilidad de dictar leyes habilitantes, pero sí, restringir o suspender, entodo o parte del territorio nacional, el ejercicio de las garantías ciudadanas

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En aquel entonces se llegó a considerar que la Guerra Mundial,por las consecuencias inmediatas que tuvo sobre el comercio inter-nacional, «constituía una calamidad extraordinaria que afectaba la vidaeconómica nacional en grado suficiente para justificar, de acuerdo con laConstitución, la restricción de determinadas garantías»5. Por lo tanto,debido a las circunstancias de la época, los decretos-leyes pasaron aconvertirse en «la legislación básica del país en materia económica»6.

Ahora bien, para el año 1941, el Congreso Nacional eligió comopresidente de la República al General Isaías Medina Angarita. Elgobierno por él presidido, impulsó un importante cambio en el campolegislativo que se materializó con la sanción y promulgación de trestextos legales muy importantes: el primero de ellos, relativo a lamateria fiscal, con la promulgación de la Ley de Impuesto sobre laRenta de 1942; el segundo, en materia petrolera, con la Ley deHidrocarburos de 1943 y el tercero, en materia agraria, con la Leyde Reforma Agraria de 1945. De igual manera se llevó a cabo unareforma constitucional en la que nuevamente se plasmaba la situa-ción económica que se reflejaba en el país provocada por la guerramundial7, por lo que fue incluida en esa nueva Constitución, unanorma en la que se otorgaban amplios poderes al gobierno central,específicamente para ejercer determinadas y precisas facultades ex-traordinarias destinadas a proteger la vida económica y financiera dela nación8.

Alfredo N. Orlando G.

mediante Decretos, tal y como sucedió por ejemplo, con el Decreto Pre-sidencial mediante el cual se creó «las Juntas Reguladoras de Precios,autorizadas para fijar precios máximos de los artículos de primera necesi-dad, regular los alquileres de casa y resolver sobre solicitudes de permisoshechas por los propietarios para pedir la desocupación de la casa». Talesdecretos según el autor, deben ser considerados decretos-leyes, emanadosde gobiernos constitucionales, aunque dictados sin autorización legislativaal respecto. Cfr: LARES MARTÍNEZ, Eloy. Manual de Derecho Administrativo.Universidad Central de Venezuela. Décima Segunda Edición. p. 98.

5 LARES MARTÍNEZ, Eloy. Ob cit. p. 98.6 BREWER-CARÍAS, Allan. Las Constituciones de Venezuela. Editorial Jurídica

Venezolana. 1985. p. 93.7 BREWER-CARÍAS. Ob cit. p. 93.8 Señalaba el numeral 23 del Artículo 78 de la Constitución de 1945, que la

Cámara de Diputados y la del Senado, al actuar como cuerpos colegisladores,tenían como atribución la de: «Autorizar temporalmente al Presidente de la

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Señala la doctrina patria más calificada que: «la emergencia eco-nómica que legislativamente se reguló por decretos-leyes durante el periodo1939-1944», –único medio previsto en el ordenamiento jurídico paraaquel entonces– «influyó en la reforma constitucional de 1945, habién-dose redactado el texto relativo a la garantía económica de forma distintaal texto de 1936, dándose cabida, precisamente, a la posibilidad de lasmedidas económicas de emergencia. Así, se facultó al Poder Federal paradictar en circunstancias extraordinarias las medidas de orden económicoque fueren necesarias para racionalizar y regular la producción, circula-ción y consumo de riqueza»9.

Con posterioridad a la llamada «Revolución de Octubre» de194510, la norma ut supra mencionada fue incluida nuevamente porla Asamblea Constituyente que aprobó el Texto Fundamental del 5de julio de 194711, otorgándole al Poder Ejecutivo previa autorizacióndel Congreso, la posibilidad de ejercer determinadas facultades ex-


República, para ejercer determinadas y precisas facultades extraordinarias desti-nadas a proteger la vida económica y financiera de la nación, cuando la necesidado la conveniencia pública lo requieran». (Resaltado nuestro). Asimismo, elnumeral 29 del artículo 104 de esa misma Constitución expresaba como atri-buciones del Presidente de los Estados Unidos de Venezuela: Ejercer en lostérminos que fijara el Congreso, la facultad de dictar medidas extraordinariasdestinadas a proteger la vida económica y financiera de la Nación cuando lanecesidad o la conveniencia pública lo requiriesen. En la Exposición de Motivosde la Constitución de 1945, se indicaba que la inclusión de ese dispositivo,tenía como fundamento «que el procedimiento de la suspensión o restricción degarantías es un expediente demasiado heroico para resolver situaciones apremiantesque bien pueden ser tratadas por simples medidas de emergencia. La falta de lainstitución que proponemos ha obligado al Poder Público a utilizar el único recursodisponible para hacer frente a las circunstancias originadas por la guerra».

9 BREWER-CARÍAS. Ob cit. p. 93.10 Calificativo que se le dio al golpe de estado que dio al traste con el gobierno

constitucional del presidente Medina Angarita.11 Establecía el artículo 162, numeral 9 de la Constitución de 1947 que: «Las

Cámaras Legislativas, como Cuerpos Colegisladores, tienen las siguientes atribucio-nes: Autorizar, temporalmente, al Presidente de la República para ejercer deter-minadas y precisas facultades extraordinarias destinadas a proteger la vida económicay financiera de la Nación, cuando la necesidad o la conveniencia pública lo requie-ran»; de igual manera expresaba el artículo 198, que eran atribuciones y deberesdel Presidente de la República, ejercer, en los términos que fijara el Congreso,las facultades extraordinarias a que se refería el ordinal 9 del Artículo 162de la Constitución.

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traordinarias para proteger la vida económica y financiera del país.Luego, dicha norma fue omitida en la Constitución de 1953 dictadabajo el Gobierno del Presidente Marcos Pérez Jiménez12. El mencio-nado dispositivo fue recogido otra vez, pero con leves modificacio-nes, en el artículo 190 de la Constitución del 23 de enero de 196113,en el que se consagró como deber y obligación del Presidente de laRepública, el dictar medidas extraordinarias en materia económicao financiera, cuando así lo requiriera el interés público, previa auto-rización del Parlamento.

Por lo tanto, es posible afirmar que el contenido reiterado deuna disposición constitucional que facultaba al Poder Ejecutivo paradictar decretos leyes en materia económica y financiera, plasmadaen la Constitución de 1945 y que se mantuvo sin cambios significa-tivos hasta la Constitución de 1961, es lo que podría considerarsecomo el antecedente de las «leyes Habilitantes» contempladas en elartículo 203 de la Constitución de 1999.

Esas medidas extraordinarias a las que anteriormente se hacíareferencia en las distintas constituciones venezolanas son las quenormalmente dictaba el Ejecutivo Nacional «(...) para enfrentar y re-solver los problemas corrientes de una sociedad. Esas medidas se concreti-zan en las atribuciones que suelen tener los jefes de gobierno en todos lossistemas políticos. Pero hay situaciones excepcionales que no pueden serenfrentadas con los poderes ordinarios del Ejecutivo. Han sido estas cir-cunstancias las que motivaron a los parlamentos a entregar a los jefes degobierno potestades normativas que eran de la exclusiva competencia legis-


12 Como mencionamos, en la Constitución de 1953, son eliminados los artículo162 numeral 9 y 198 de la Constitución de 1947, no obstante, se mantieneun artículo que era tradición y costumbre desde el antiguo Texto Fundamen-tal del 22 de abril de 1864, en la cual se expresaba que «La facultad concedidapara sancionar la ley no es delegable». Dicha disposición se mantuvo hastala mencionada Constitución de 1953, lo que demuestra que únicamente lapotestad de legislar residía en el Parlamento y fue por razones netamentepolíticas y económicas que le fue permitido extraordinariamente al PoderEjecutivo dictar decretos-leyes.

13 Señalaba el texto de la Constitución de 1961 lo siguiente: Artículo 190: Sonatribuciones y deberes del Presidente de la República: Dictar medidas extraor-dinarias en materia económica o financiera cuando así lo requiera el interéspúblico y haya sido autorizado para ello por la ley especial.

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lativa. Esta práctica política fue luego recogida y sancionada en las Cons-tituciones»14.

Ahora bien, y para ser más precisos, es pertinente traer a cola-ción lo explicado por el Doctor MOLES CAUBET, en el sentido de queel origen de los Decretos-leyes «aparece simultáneamente en Bélgica yFrancia alrededor de 1926 con la ley belga del 11 de julio y la ley francesadel 3 de agosto, para hacer frente a idénticas dificultades económicas yfinancieras de la post-guerra. Ambos países se vieron impedidos por la mismanecesidad, hecha apremiante, de adoptar una serie de medidas innovado-ras, rápidas y de índole prevalentemente técnico, que así habían de basarseen normas del Ejecutivo susceptibles de contradecir, alterar y derogar lasleyes vigentes. Téngase en cuenta que se trataba de reconstruir unospaíses que aun cuando habían salido victoriosos de la contienda bélicaquedaron en parte destruidos y en un todo arruinados al no satis-facer los vencidos las reparaciones de la guerra estipuladas. (...), todoello obligaba a encontrar algún medio jurídico en virtud del cual el Ejecu-tivo pudiera dictar normas con valor o fuerza de ley, provistas de efectosinnovadores y derogatorios. Pero semejante previsión no estaba contempla-da, ni en la añosa Constitución belga de 1831 ni en las tres exiguas leyesconstitucionales francesas de 1875». (Resaltado nuestro)15.

Continúa señalando el prenombrado maestro, que ésta fue laprimera manifestación del régimen de los decretos leyes y que «enseguida otros países constitucionalizaron dicho instituto jurídico, el primerode ellos Polonia que lo adopta en su Constitución de 17 (sic) marzo de 1921enmendada en 1949 (artículo 44 p. 5). Sigue Grecia con su Constitucióndel año 1927 (artículo 77) y luego la República Española con su Consti-tución de 1931 (artículo 80), (...) Después de la última guerra, Franciaratifica su confianza en el régimen de Decretos-leyes y decide regularlo enla Constitución de 1958 (artículo 38). Otros países no quieren privarse desemejante recurso constitucional, y así se encuentra también con distintasmodalidades en la Constitución italiana de 1946 (...)»16.


14 ANDUEZA, José Guillermo. Las potestades normativas del presidente de la Re-pública, en libro homenaje al Dr. Rafael Caldera. 1979. p. 2.065.

15 MOLES CAUBET, Antonio. Dogmática de los Decretos Leyes. Centro de Estu-dios para Graduados, Lección inaugural, curso 1974. p. 9.

16 MOLES CAUBET. Ob cit. p. 10.

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Hoy en día encontramos que muchos países, en sus respectivasConstituciones, establecen mecanismos mediante los cuales, en de-terminadas circunstancias, el órgano legislativo autoriza o delega enel Poder Ejecutivo la facultad extraordinaria de dictar normas conrango de ley.

Obsérvese que empleamos las expresiones «autorización» o «de-legación», porque se trata de unos vocablos que, dependiendo de lalegislación de cada país se utiliza uno u otro término, o ambos indis-tintamente, para referirse a la posibilidad de concederle al ejecutivola posibilidad de dictar decretos leyes17.


17 En nuestro país por ejemplo, los conceptos de autorización y delegación parecenser utilizados indistintamente para referirse al mecanismo que permite al PoderEjecutivo ejercer la potestad legislativa. En este sentido, y como fue indicadocon anterioridad, la derogada Constitución de 1961 establecía en el artículo190 como atribuciones y deberes del Presidente, las de dictar medidas extraor-dinarias en materia económica y financiera cuando así lo requiera el interéspúblico y haya sido autorizado para ello por una ley especial. La expresiónley especial es denominada por la práctica administrativa antes de 1999, asícomo por algunas decisiones de la Corte Suprema de Justicia y un sector dela doctrina venezolana, como: «acto autorizante (Moles, 1997), habilitaciónlegislativa (Fernández, 1992; La Roche, 2002), ley antecedente (Moles, 1997),ley de autorización (Brewer, en Fernández, 1992; Fernández, 1992; Moles, 1997;Procuraduría General de la República, en TSJ/SC: 8-6-2000, en http://www.tsj.gov.ve, 2000), ley de delegación (Andueza, en Leza, 2000), ley de habilitación(Fernández, 1992; Andueza, en Leza, 2000) y ley habilitante (CSJ/SP: 2-7-1986,en Fernández, 1992; Fernández, 1992; Andueza, en Leza, 2000; ProcuraduríaGeneral de la República, en Leza, 2000)». (Resaltado nuestro). «La CRBV de 1999contempla el acto jurídico normativo en cuestión, como una tipología de ley (TSJ/SC: 8-6-2000, en http:// www.tsj.gov.ve, 2000) nacional (sic) y le asigna, de formaoriginaria y expresa en el ordenamiento constitucional patrio (Peña, 2000; Avella-neda, 2001), el nomen iuris: ley habilitante (TSJ/SC: 8-6-2000, en http://www.tsj.gov.ve, 2000; TSJ/SC: 6-12-2000, en Pierre, 2000). (Restado nuestro). Conposterioridad a la entrada en vigencia de la CRBV de 1999, dicho acto jurídicoes denominado por la jurisprudencia venezolana: acto legislativo autorizatorio(TSJ/SC: 6-12-2000, en Pierre, 2000), ley autorizatoria o ley habilitante (TSJ/SC: 8-6-2000, en http://www.tsj.gov.ve, 2000; TSJ/SC: 6-12-2000, en Pierre Tapia,2000; TSJ/SC: 21-11-2001, en Pierre Tapia, 2001; TSJ/SC: 31-1-2002, en http://www. tsj.gov.ve, 2002); y, por la doctrina venezolana: autorización legislativa(Avellaneda, 2001), delegación legislativa (Brewer, 2002; Leáñez, 2002; Planchart,2002), ley de habilitación (Avellaneda, 2001) o ley habilitante (Avellaneda, 2001;Brewer, 2002; Brewer, 2002b; Duque, 2002; Leáñez, 2002; Planchart, 2002;

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Sin intenciones de profundizar sobre este punto en particular,ha indicado un sector de nuestra doctrina que «No debe confundirsela delegación de poderes con la autorización que pueda conceder el Parla-mento para que el Poder Ejecutivo ejerza determinadas atribuciones cons-titucionales»18.

La delegación se encuentra definida como «el acto constitutivo envirtud del cual el sujeto delegante, a quien corresponden los poderes confacultad de delegarlos en todo o en parte, los confiere al sujeto delegado,de una manera simple o condicionada»19. La autorización, por el contra-rio, «supone que la autoridad que se autoriza tiene poderes propios que nopuede ejercer mientras no recaiga el acto autorizador. Es decir, la autoridades titular de una potestad cuyo ejercicio es inasequible sin la previa auto-rización legislativa»20.

Señala el Doctor José Guillermo ANDUEZA21 que, bajo el impe-rio de la Constitución de 1961, el Ejecutivo Nacional compartía conel Congreso la potestad de dictar normas con fuerza de ley (legis habetvigoren), pero sujeto a la previa autorización legislativa. En el caso dela Constitución de 1999, según sostiene el profesor PEÑA SOLÍS22, «lasituación cambia radicalmente, en razón de que se erige a la ley habilitan-te, como el producto normativo de la Asamblea Nacional que resulta fun-damental para que el Ejecutivo pueda dictar decretos leyes. En otras palabras,la Constitución no erige como una atribución propia del Presidente de laRepública la emanación de estos actos normativos con rango de ley, loscuales tanto en lo relativo a su existencia, vigencia y alcance están subor-dinados a la ley que dicte el Parlamento, mediante la cual trasfiere o mejor,como el propio artículo 203 lo expresa literalmente, delega en el Presidentede la República esa potestad legislativa».


Soto, 2002)». (Resaltado nuestro) Vid. TAVARES DUARTE, Fabiola del Valle,SOTO HERNÁNDEZ, María Eugenia y MATHEUS INCIARTE, María Milagros. Exa-men del elemento normativo de la Ley Habilitante: referencia a la Ley Habi-litante de 2000. rcs, dic. 2004, Vol. 10, No. 3, pp. 496-513.

18 Cfr. ANDUEZA, José Guillermo. Ob cit. p. 2.068.19 Vid. MOLES CAUBET. Ob cit. p. 19.20 Cfr. ANDUEZA, José Guillermo. Ob cit. p. 2.068.21 ANDUEZA, José Guillermo. Ob cit.22 PEÑA SOLÍS, José. Manual de Derecho Administrativo, Colección de estudios

jurídicos del Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2001. p. 304.

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2. LOS DECRETOS-LEYES EN EL DERECHOCOMPARADO

Ahora bien, tal y como mencionamos en párrafos anteriores,muchos países han adoptado sistemas de autorización o delegación,para que el Poder Ejecutivo, en determinados momentos, dicte de-cretos con rango de ley. La Constitución Francesa del 4 de octubrede 1958, en su artículo 38, prevé que «El Gobierno podrá, para la eje-cución de su programa, solicitar autorización del Parlamento con el objetode aprobar, por ordenanza, durante un plazo limitado, medidas normal-mente pertenecientes al ámbito de la ley»23.

Enseña el maestro Jean RIVERO que, excepcionalmente, el go-bierno no queda excluido de la intervención legislativa, pues el ar-tículo 38 «constitucionaliza y organiza, en el marco del nuevo régimen laantigua práctica de las leyes de habilitación y de los decretos leyes. Parala ejecución de su programa el gobierno puede pedir al Parlamento la sanciónde una ley que lo autorice a tomar, durante un lapso determinado, medidasque competen normalmente al dominio de la ley»24.

De acuerdo a los criterios doctrinarios anteriormente expues-tos, la vía para que el Poder Ejecutivo ejerza una potestad legislativaen Francia, se encuentra condicionada por un régimen autorizato-rio, como consecuencia sin duda alguna de los principios de sobera-nía instaurados luego de la Revolución Francesa.

En similares términos al anterior y donde tales facultades debenser solicitadas expresamente por el Gobierno, se pronuncia la Cons-titución Política de Colombia en el numeral 10 de su artículo 15025.


23 Cfr: http://www.personal.us.es/urias/francesa.doc.24 RIVERO, Jean. Derecho Administrativo. Traducción de la novena edición. Ins-

tituto de Derecho Público de la Universidad Central de Venezuela. Caracas1984. p. 68.

25 Artículo 150 de la Constitución Colombiana. «Corresponde al Congreso hacerlas leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: Revestir, hasta por seismeses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias paraexpedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la convenienciapública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente porel Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembrosde una y otra Cámara. El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia,

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Según esta norma le corresponde al Congreso, revestir hasta por seismeses, al Presidente de la República de precisas facultades extraor-dinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidadlo exija.

En cambio, la Constitución Española, prevé un sistema de de-legación legislativa en el Poder Ejecutivo, tal y como se desprendedel artículo 82.1, el cual prevé que las Cortes Generales podrándelegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango deley sobre materias determinadas26. Asimismo, la actual Constituciónde la República de Italia, confiere al Parlamento la potestad de delegaren el Poder Ejecutivo, dentro de ciertas limitaciones, el ejercicio dela función legislativa27. En cuanto al sistema establecido en Alema-


modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraor-dinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatu-tarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni paradecretar impuestos». Cfr: ORTIZ-ALCAREZ. LEJARZA, Jacqueline. ConstitucionesLatinoamericanas. Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Caracas 1997. p.237.

26 «Artículo 82. 1. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestadde dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidasen el artículo anterior. 2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante unaley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una leyordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo. 3. la dele-gación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materiaconcreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el usoque de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente.No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tam-poco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno. 4.Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegaciónlegislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. 5. Laautorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que serefiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera for-mulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar lostextos legales que han de ser refundidos. 6. Sin perjuicio de la competencia propiade los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulasadicionales de control». Consideramos necesario traer a colación el artículo 85de esta Constitución donde se señala que «las disposiciones del Gobierno quecontengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos». Cfr:www.congreso.es/funciones/constitucion/indice.htm.

27 Señala la Constitución Italiana de 1947, en sus artículos 46 y 47, respectiva-mente que: «No se podrá delegar al Gobierno el ejercicio de la función legislativa

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nia28, debemos expresar que éste es similar al de delegación legisla-tiva establecida en la Constitución Española.

A diferencia de los países ya mencionados, existe en la Consti-tución Argentina una cláusula general prohibitiva para que el poderejecutivo pueda dictar decretos con rango de Ley, al igual que sucedeen el régimen norteamericano, pero en definitiva son sistemas queadoptan una especie de sistema de autorización como el francés, apesar de utilizar el término «delegación legislativa», como veremosde seguidas.

La Constitución de la Nación Argentina fue aprobada por unaasamblea constituyente en 1853 y ha sido reformada en varias oca-siones, siendo la última de ellas en 1994. Por ser un texto que sefundamentó en la Constitución de los Estados Unidos de Américade 1787, donde el Presidente de los Estados Unidos no está facultadopara emitir disposiciones legislativas, existen normas en la vigenteConstitución Argentina que consagran la prohibición de que el PoderEjecutivo ejerza la facultad legislativa. Sólo por circunstancias neta-mente excepcionales es que se pueden dictar los decretos de nece-sidad y urgencia, pues el artículo 99 inciso 3 de la Constitución deese país, consagra que el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso


sino especificando los principios y criterios directivos y únicamente por plazo limitadoy para objetos determinados». Continúa el siguiente artículo: No podrá el Gobierno,sin delegación de las Cámaras, dictar decretos que tengan fuerza de ley ordinaria.Cuando en casos extraordinarios de necesidad y de urgencia el Gobierno adopte, bajosu responsabilidad, medidas provisionales con fuerza de ley, deberá presentarlas eldía mismo para su conversión a las Cámaras, las cuales, incluso hallándosedisueltas, serán debidamente convocadas y se reunirán dentro de los cinco días si-guientes. Los decretos perderán todo efecto desde el principio si no fuerenconvertidos en leyes dentro de los sesenta días de su publicación. Las Cá-maras podrán, sin embargo, regular mediante ley las relaciones jurídicas surgidas envirtud de los decretos que no hayan resultado convertidos». Cfr: www.der.uva.es/constitucional/verdugo/constitucion_italiana_1947.

28 El Artículo 80 de Ley Fundamental de Bonn de 1949 señala: «El GobiernoFederal, cualquier Ministro federal o los Gobiernos regionales podrán ser autori-zados mediante ley federal a dictar ordenanzas siempre que la ley haga constarel contenido, la finalidad y el alcance de la autorización otorgada. La ordenanzadeberá asimismo especificar su fundamento jurídico. Si la ley prevé la posibilidad dedelegar la autorización, la delegación deberá hacerse mediante ordenanza».

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bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones decarácter legislativo29.

Por otra parte, prescribe el artículo 76 de la misma Constitu-ción que: «Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo,salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública,con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación queel Congreso establezca». Por lo tanto, observamos que esa prohibiciónlegislativa sobre el Gobierno a la que hacen referencia los artículosarriba mencionados, puede ser levantada siempre y cuando se tratede situaciones de necesidad y urgencia o por determinadas materias deadministración o de emergencia pública.

El tema sobre la posibilidad de que el Poder Ejecutivo puededictar decretos con rango de ley ha sido muy debatida por la doctri-na argentina, al extremo de existir opiniones encontradas a ese res-pecto. Incluso, bajo el imperio de la reformada ConstituciónArgentina de 1972, sostenía el maestro MARIENHOFF, que no se au-torizaba «al Poder Ejecutivo “de jure” para dictar decretos-leyes; si los dicta,éstos adolecen de total nulidad, por implicar actos inconstitucionales. Yaque en el supuesto, el Ejecutivo habríase arrogado el ejercicio de potestadeslegislativas, violando así el principio de división de los poderes. Sólo el PoderEjecutivo “de facto” en el cual se subsume un “gobierno” de facto –y donde,por inexistencia del órgano legislativo, el Ejecutivo es, al propio tiempo,Legislativo–, puede emitir entre nosotros “decretos-leyes”»30.

Según el referido doctrinario argentino, «Otros autores estimanque, sólo el Ejecutivo “de jure” puede emitir decretos-leyes, y ello sólo porrazones de necesidad y urgencia (criterio que sostuvo Rafael BIELSA)». No


29 Artículo 99 inciso 3 de la Constitución de la Nación Argentina, indica: «elPoder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta einsanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando cir-cunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los tramites ordinarios previstospor esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas queregulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos,podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididosen acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefede gabinete de ministros».

30 MARIENHOFF, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. TerceraEdición. Editorial Abeledo-Perrot- Buenos Aires 1982. p. 233.

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obstante, continúa afirmando el tratadista MARIENHOFF, que el Eje-cutivo de jure en su país, «jamás podrá dictar válidamente un decreto-ley;en cambio sí podrá dictar un “reglamento de necesidad y urgencia”». Di-chos reglamentos de necesidad y urgencia, versan sobre materiaspropias del legislador, donde su eficacia ulterior depende de la rati-ficación o aprobación del Parlamento.

Por lo tanto, tenemos que conforme a la Constitución Argen-tina de 1972, existía un tipo de sistema autorizatorio similar al fran-cés, a pesar de que el acto legislativo se denominaba «reglamento».Para aquel entonces, los autores D’ALESSIO y FORSTHOFF31, considera-ban al reglamento subordinado a la ley, mientras que MERKL yMARIENHOFF sostenían que «no –era– posible dar una regla fija: a vecesla ley ocupará un plano o rango prominentemente con relación al regla-mento, otras veces éste lo ocupará respecto a la ley»32.

Ahora bien, volviendo a las disposiciones de prohibición legis-lativa, establecidas en la vigente Constitución Argentina de 1994,sostiene actualmente la doctrina de ese país lo siguiente:

«La reforma Constitucional de 1994 introdujo dos nuevos institutos deemergencia que son los reglamentos de necesidad y urgencia (art. 99inc. 3º) y la delegación legislativa (art. 76 C.N.). Ambos se fundan enrazones de excepcionalidad, aunque la delegación legislativa también pro-cede en materias de “administración”. Se trata de instituciones que tienensu fuente en el derecho Comparado Europeo, sobre todo en sistemas parla-mentaristas o semiparlamentaristas donde es frecuente tanto la práctica delos Decretos-leyes, como la técnica de la delegación. No se da en tales sistemasla nítida separación de poderes de los sistemas presidencialistas, toda vezque aparecen allí relaciones de colaboración más flexibles entre el órganolegislativo y el órgano ejecutivo, asegurándose asimismo el control a travésde los votos de censura»33.


31 D’ALESSIO. Tomo 1. p. 88; FORSTHOFF, pág 198, citado por MARIENHOFF. Obcit. p. 243.

32 MARIENHOFF. Ob cit. p. 243.33 DALLA VIA, Alberto Ricardo. La Emergencia Constitucional en Argentina y

América Latina. Cfr: http://www.unisi.it/ricerca/dip/dir_eco/COMPARATO/DallaVia.doc.

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Respecto a los reglamentos de necesidad y urgencia menciona-dos en el texto arriba transcrito, son en definitiva, los previstos enla anterior reforma constitucional de 1972, con la particularidad deque la Constitución los pasó a denominar Decretos, observándoseque la doctrina parece utilizar indistintamente los términos Decretosy Reglamentos. En definitiva, sólo por circunstancias netamenteexcepcionales se podrán dictar los decretos de necesidad y urgencia,pues como mencionamos, el artículo 99 inciso 3 de la ConstituciónArgentina, sigue sosteniendo la cláusula general prohibitiva de viejadata, donde consagra que el Poder Ejecutivo no podrá en ningúncaso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposicionesde carácter legislativo.

Por lo que respecta a la delegación legislativa contemplada enel artículo 76 de la Constitución Argentina, explica el autor HéctorO. MAGGI que: «Los Constituyentes de 1994, entendieron convenienteotorgar validez Constitucional a la delegación legislativa, utilizando la ju-risprudencia de la Corte Suprema de E.E.U.U., para fortalecer al PoderEjecutivo en detrimento del Congreso de la Nación. Sobre el particular, elconvencional García Lema, miembro co-informante del despacho mayorita-rio, afirmó, respecto del instituto previsto por el artículo 76º, que: “...losprincipios y los límites que la delegación legislativa quedan ajustados a loque son las prácticas de los Estados Unidos. El Congreso debe definir lamateria de la delegación y suministrar un patrón o criterio claro para guiaral organismo al cual se transfieren facultades”»34.

Como puede observarse de lo que antecede, se trata de un sis-tema que, partiendo de una total prohibición de delegación de fa-cultades legislativas, contempla luego la licitud de las que se realicenbajo las condiciones y los plazos impuestos por el Congreso de laNación. Para el citado autor MAGGI35, evidentemente ese sistemaargentino está fundamentado en la jurisprudencia de la Corte Su-


34 MAGGI, Héctor O. Similitudes y Diferencias de la Delegación Legislativa en losEstados Unidos de América y en la Argentina a propósito del Artículo 76 dela Constitución Nacional. Trabajo Final de la Maestría en Ciencias de laLegislación. Facultada de Ciencias Jurídicas. Universidad del Salvador. Año2005. Pág 15. Cfr: http://www.salvador.edu.ar/juri/aequitasNE/nrouno/Ae-quitas-Maggi-DELEGACION%20LEGISLATIVA.doc.

35 MAGGI, Héctor O. Ob cit. p. 4.

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prema de los Estados Unidos, pues de acuerdo con lo determinadopor la Constitución de 1787 de ese país, el Presidente no está facul-tado para emitir decretos de ninguna naturaleza, debido a que laConstitución nada especifica al respecto. No obstante, por el devenirdiario de la Administración Pública Federal, éste debe dictar órdenesejecutivas y los secretarios y las agencias federales e independientes,tienen que reglamentar las leyes ante la generalidad que estas pre-sentan y el mencionado tribunal norteamericano ha convalidado lafunción reglamentaria del Poder Ejecutivo, ante la generalidad pro-pia de las normas dictadas por el Congreso. Ello así, a efectos dearmonizar el texto constitucional con la realidad de la función admi-nistrativa, la Corte Suprema de los EE.UU. ha concebido, desde hacedos siglos, una pragmática doctrina que habilita al Congreso a deter-minar un «Intelligible Principle» o «intelligible standard» en las normassancionadas, al cual debe someterse la Administración Pública almomento de confeccionar los reglamentos, de forma que el PoderJudicial pueda establecer si se ha cumplido con las políticas fijadaspor aquél36.

Se ha afirmado jurisprudencialmente en Argentina que la fun-ción de legislar no puede ser transmitida, sino que sólo puede trans-ferirse uno de los elementos integrantes de dicha función que es lacompetencia. En estos términos, la Corte Suprema Nacional de esepaís, en el caso «Delfino», dejó sentado que «(...) existe una distinción


36 Para una revisión más profunda sobre la delegación legislativa en los EstadosUnidos de Norte América, recomendamos un estudio realizado por el pro-fesor argentino Adolfo GABINO ZIULU, denominado «La Doctrina de la De-legación Legislativa en la Jurisprudencia de los Estados Unidos». RevistaPrudentia Iuris Nº 56. Cfr: http://www.eldial.com/home/prudentia/pru56/07.asp. En este trabajo, indica el autor que «La delegación de poderes tanto enArgentina como en los Estados Unidos de América, ha aparecido como la herra-mienta por excelencia a la que acuden los gobernantes para paliar las crisis econó-micas o políticas, en la creencia que tiempos excepcionales, originados por crisisfinancieras o conflagraciones bélicas, requieren del presidente que se erija en líderde la salvación nacional, figura que no se condice con la más compleja y parsimoniosatarea del Congreso. Ésta ha sido la base de la política del New Deal, con la queFranklin D. Roosvelt afrontó la Gran Depresión de 1929, como reconociera en sulibro On our way: ‘Pediré al Congreso el único instrumento que quedará paraenfrentarse con la crisis: un amplio Poder Ejecutivo para emprender la guerra contrala emergencia, tan grande como el que se me hubiera dado si de hecho hubiéramossido invadidos por un enemigo extranjero’».

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fundamental entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferircierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin deregular los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquella.Lo primero no puede hacerse; lo segundo es admitido aun en aquellos paísesen que como los Estados Unidos de Norte América, el poder reglamentariose halla fuera de la letra de la Constitución»37.

En conclusión, el artículo 76 de la Constitución Argentina aco-ge la delegación de poderes legislativos en materias determinadas de«administración o de emergencia pública», por lo que se puede afirmarque si bien el Poder Legislativo es una función propia del Congresode la Nación, éste se halla autorizado constitucionalmente a otorgarfacultades legislativas específicas al Poder Ejecutivo.

Toda esta explicación sobre los distintos tipos de sistema dedelegación o autorización establecidos en los países antes men-cionados, nos ayuda a encuadrar el actual artículo 203 de laConstitución Venezolana, en los distintos dispositivos de losTextos Fundamentales mencionados con anterioridad, pues en elcaso de Venezuela, al igual que en los mencionados países, serequiere de una ley de delegación, para que le sea posible al PoderEjecutivo, dictar actos normativos con rango de ley.

3. JUSTIFICACIÓN DE LAS LEYES HABILITANTESEN LA CONSTITUCIÓN DE 1999

Para abordar este punto, es necesario mencionar que la justifica-ción del artículo 203, tercer aparte de la Constitución que nos rige,así como del artículo 236, numeral 8, eiusdem, no guarda relación conel desarrollo que ha tenido este instituto en el Derecho Comparado,concretamente en Europa, ni con el desarrollo que había tenido elrégimen autorizatorio para dictar decretos-leyes a lo largo del cons-titucionalismo venezolano que se consagró hasta 1999. Como vere-mos de seguidas, el mencionado artículo 203 que habilita al Presidentede la República para dictar «decretos con rango y fuerza de ley»resultó de la reproducción del artículo 82 de la Constitución Española.


37 GELLI, María Angélica. La Corte Suprema de la República Argentina en lasEmergencias Económicas. p. 185. Cfr: http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/8/AIB_007_165.pdf.

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Dicho artículo 203, tercer aparte de la Constitución de la Re-pública Bolivariana de Venezuela prescribe: «Son leyes habilitantes lassancionadas por la Asamblea Nacional por las tres quintas partes de susintegrantes, a fin de establecer las directrices, propósitos y marco de lasmaterias que se delegan al Presidente o Presidenta de la República, con rangoy valor de ley. Las leyes habilitantes deben fijar el plazo de su ejercicio».

De la sola lectura del precepto antes transcrito, se evidencia queéste no tiene antecedentes en el constitucionalismo venezolano se-gún lo que hemos mencionado con anterioridad. Para entender elorigen de esta norma es necesario acudir a la fuente que sirvió demodelo a nuestro constituyente, la cual fue, como hemos dicho, lavigente Constitución española.

De acuerdo con el señalado Texto, existen 2 formas mediantelas cuales el Gobierno puede realizar la actividad de dictar leyes ensentido formal. Estas formas son mediante «Decretos-Leyes» y pormedio de «Decretos Legislativos». Ambas formas, como menciona-mos, tienen en común hallarse dotadas de rango de ley. Los prime-ros son dictados en los supuestos de que ocurra una extraordinariay urgente necesidad38, mientras que los segundos, se diferencian deestos, en el sentido de que sólo pueden emitirse con base en una previahabilitación expresa, conferida por una ley emanada del Parlamento,régimen este último, similar al previsto en nuestra Constitución.

Ahora bien, explica la doctrina española39, que su Constitución«admite dos únicas modalidades de delegación legislativa, que se plasman


38 Artículo 86.1. «En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrádictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos leyesy que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, alos derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Titulo I, alrégimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general». Nóteseque esta denominación de decretos leyes, engloba a lo que en nuestro país sontodas las leyes dictadas por Ejecutivo Nacional, cuando es habilitado deconformidad con el artículo 236.8 de nuestra Constitución, mientas que enEspaña, estos decretos leyes podrían asimilarse a los decretos que se dictanen situaciones de excepción, alarma o conmoción interna o externa previstos ennuestra Carta Magna.

39 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo.Vol.1. Tercera Edición. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces. 2004.p. 286.

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en sendos pares de conceptos: Leyes de Bases-textos articulados y Leyes (ocláusulas legales) de refundición-textos refundidos. Así lo describe el artícu-lo 82.2 CE: “la delegación legislativa deberá otorgarse mediante una Leyde bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por unaley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo”».

Indica el catedrático SANTAMARÍA PASTOR, que la ConstituciónEspañola, «denomina a este fenómeno de apoderamiento o habilitación alGobierno para dictar normas con rango de Ley, como delegación legislativa(art. 82.2, 3 y 4, y art. 84; la Ley que otorga el apoderamiento se deno-mina “ley de delegación”, arts. 82.6 y 84; y el contenido del Decreto le-gislativo se califica como “legislación delegada”, art. 85)»40.

Así tenemos que la ley de delegación en el caso de España seconcreta en su modalidad de leyes de bases (artículo 82 al 85 de laConstitución Española). No obstante, existe otra categoría de leyes,que se presenta bajo la modalidad de leyes marco (artículo 150.141),distinta a las leyes de bases, donde la finalidad es la trasferencia porparte de las Cortes, en materias de competencia estatal, a todas o aalgunas Comunidades Autónomas de la potestad para dictar normaslegislativas en el marco de los principios y directrices fijados por unaley estatal.

En este mismo orden de ideas se evidencia que el constituyentevenezolano quiso reproducir el instituto de delegación legislativaprevisto en la Constitución Española, pero sin atender a los tipos dedelegación normativa que en ella se regulan.

Debemos acotar que en las discusiones llevadas a cabo en elanteproyecto de la Constitución venezolana de 1999, respecto de losactuales artículos 203 y 236 numeral 8, se produjeron modificacio-


40 SANTAMARÍA PASTOR, Ob cit. p. 284.41 Artículo 150.1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal,

podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facul-tad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios,bases y directrices fijados por la ley estatal. Sin perjuicio de la competencia delos Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del controlde las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las ComunidadesAutónomas.

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nes desde el punto de vista conceptual en los textos de esos disposi-tivos, en virtud de sustituirse el nombre a la ley que autoriza alPresidente de la República de «Leyes de Bases», por «Leyes Habilitan-tes», cuestión que no encuentra ninguna justificación razonable, segúnlos Diarios de Debates de la Comisión encargada de la redacción deestos artículos.

Para ser más precisos, enseña con claridad el profesor PEÑA SOLÍS

sobre la redacción de los artículo 203 y 236 numeral 8 de la Cons-titución de 1999, que desde su consagración en el Anteproyecto deConstitución hasta la última redacción propuesta por la Comisiónde Consenso, aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente el16 de noviembre de 1999, revela una cierta confusión por parte dequienes tomaron como modelo a la Constitución Española de 1978.

En este sentido, el doctrinario patrio hace un concienzudo es-tudio sobre el tema, al punto de llegar a la conclusión que de segui-das pasamos a exponer y que compartimos completamente:

«En el Anteproyecto de Constitución presentado a la AsambleaNacional Constituyente el 12 de octubre de 1999, el actualartículo 203, constituía el primer aparte del artículo 237, y sudenominación era “leyes de base, y estaba concebido de la si-guiente manera:

“Son leyes de base, las sancionadas por la Asamblea Nacional por lastres quintas partes de sus miembros, a fin de establecer las directrices,propósitos y el marco de las materias en las cuales se delega al Presidentede la República con rango y valor de ley”.

En concordancia con dicha disposición, el artículo 277 que fi-jaba las atribuciones del Presidente de la república, preceptuaba:

“Son atribuciones y deberes del Presidente de la república:

1. Omissis...

9. Dictar, previa autorización por una ley de bases, decretos con fuerzade ley”.

En la sesión del 16 de noviembre de 1999, la Comisión Espacialde Consenso designada para el estudio de los artículos aproba-dos del Proyecto de Constitución, propone tácitamente cambiarel nombre de “leyes de base” por leyes Habilitantes, ya que no


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consta en el Diario de Debates dicha proposición, y como re-sulta lógico tampoco ninguna motivación para proponer el cam-bio de denominación, pues el mismo únicamente es posibleinferirlo del hecho de que cuando pasó a esa Comisión seguíacon la denominación original del Anteproyecto (“leyes de base”),la cual conservó también en la primera y segunda discusión, yen la Plenaria de la Asamblea (16-11-99) fue presentada con elnuevo nombre. Además el artículo que la contenía pasa a serel 204, manteniéndose la redacción casi en idénticos términos alos aprobados en la primera y segunda discusión, ya que en esasesión se le añadió al final la coletilla “Las leyes Habilitantes debenfijar el plazo para su ejercicio (...)”»42.

Por lo tanto, tenemos que de lo antes expuesto no se conoce elpropósito que tuvo el cambio de denominación de leyes de base porleyes habilitantes en ambos dispositivos normativos analizados.

Dicho esto y en resumidas cuentas, tenemos que los artículos203 y 236 numeral 8 de la Constitución, tienen cierta similitud conlos dispositivos normativos de delegación legislativa establecidos enla Constitución Española, tales como el artículo 82, según el cual:«Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictarnormas con rango de ley (...)». «La delegación legislativa deberá otorgarsemediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textosarticulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir variostextos legales en uno solo», y el artículo 150, cuyo texto reza así: «LasCortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir atodas o a alguna de las Comunidades Autónomas, la facultad de dictarpara sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, basesy directrices fijados por una ley estatal».

No obstante, se evidencia del diario de debates de la AsambleaNacional Constituyente, que la denominación de «Ley de Bases» delmencionado artículo 82, fue tomada por los proyectistas de nuestraConstitución de 1999 de la siguiente manera: «Son leyes de base, lassancionadas por la Asamblea Nacional», es decir, se plasmó pero en unaforma invertida a la establecida en el mencionado precepto Consti-

42 Cfr. PEÑA SOLÍS, José. Manual de Derecho Administrativo, Colección de es-tudios jurídicos del Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2001. pp. 298-299.


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tucional Español, cambiando entonces «ley» por «leyes» y de «bases»por la palabra «base», sin atender a la finalidad de dicha denomina-ción en la Constitución Española. Como mencionamos, esta califi-cación de «leyes de base» en el proyecto de Constitución,posteriormente fue sustituida por la de «leyes habilitantes», quedan-do aquella como una categoría de leyes reguladoras de las materiasobjeto de competencias concurrentes entre los órganos del PoderPúblico, prevista actualmente en el artículo 16543 de la Constituciónde la República Bolivariana de Venezuela.

Asimismo, tenemos que el sentido para el cual está previsto elartículo 150 de la Constitución Española, fue utilizado para moldearel artículo 203 de nuestra constitución, es decir, una «especie de de-legación legislativa pero derivada de la relación Estado-Comunidad Autó-noma, que alude a “principios, bases y directrices»44, tal y como lopreceptúa dicho artículo 203, al indicar: Son leyes habilitantes lassancionadas por la Asamblea Nacional por las tres quintas partes de susintegrantes, a fin de establecer las directrices, propósitos y marco de lasmaterias que se delegan al Presidente o Presidenta de la República, conrango y valor de ley.

En fin, tal y como lo apunta el profesor PEÑA SOLÍS, el preceptoregulador de las leyes habilitantes revela una especie de mixtificaciónentre dos tipos de normas de la Constitución Española. Sin embar-go, «la voluntad de la Constitución es la de crear un nuevo tipo de leyesque se inscribe dentro de la técnica de legislación delegada, pero que sediferencia sustantivamente, en cuanto a su contenido, de las leyes de basesy de delegación presentes en la Constitución Española»45, y que sirvieronde modelo a nuestro constituyente.

Por lo tanto, «(...) la Constitución de 1999 rompió con la tendenciaprevaleciente desde 1945 en las Constituciones venezolanas, al consagrar

43 Artículo 165. Las materias objeto de competencias concurrentes serán regu-ladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes dedesarrollo aprobadas por los Estados. Esta legislación estará orientada porlos principios de la interdependencia, coordinación, cooperación, correspon-sabilidad y subsidiariedad.

44 Cfr. PEÑA SOLÍS, José. Ob cit. p. 302.45 Cfr. PEÑA SOLÍS, José. Ob cit. pp. 303-303.


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una técnica de legislación tan importante, como la de los decretos leyes,bajo la denominación de “medidas extraordinarias”, pues en esta oportuni-dad estableció que el Presidente de la República está facultado para dictardecretos con fuerza de ley, o lo que es lo mismo decretos leyes. Por consi-guiente zanjó de manera definitiva la discusión doctrinaria y jurispruden-cial iniciada bajo la vigencia de la Constitución de 1961, acerca de laequivalencia existente entre “medidas extraordinarias” y decretos leyes. Ensegundo lugar, aparte de las críticas que puede suscitar la regulación, esnecesario destacar que extendió el ámbito de los decretos leyes a todas lamaterias pertenecientes al ámbito de competencias de la Asamblea Nacio-nal, (...) por lo que superó el estricto límite material (económico o financie-ro), con que nacieron los decretos leyes de la Constitución de 1945, envirtud de la emergencia económica originada en la Segunda Guerra Mundial.En tercer lugar, el ejercicio de esta potestad está condicionado a la sanciónde una ley de delegación (habilitante) no autorizatoria, como ocurría duran-te la vigencia de la Constitución derogada. Además, para aprobar dicha leyno se exige que así lo requiera el interés público, pero en cambio debecontar con el voto de una mayoría calificada, constituida por las tres quin-tas partes de los miembros de la Asamblea Nacional»46.

De todo lo antes expuesto podemos expresar a título de conclu-sión, que por diversas situaciones extraordinarias y fortuitas, los paíseshan tenido que acudir a un sistema de delegación o autorización porparte del órgano encargado de legislar en el gobierno. En este sen-tido, como fue posible apreciar, se acude a esta figura dependiendode circunstancias concretas, pero siempre atendiendo a ciertos ydeterminados límites.

En Venezuela, hoy por hoy, es posible afirmar que existe unadelegación legislativa atípica, que no encuentra fundamento históri-co ni jurídico que justifique la posibilidad de otorgar amplias facul-tades al Presidente de la República para legislar sobre diversas materiasque son propias de la Asamblea Nacional. Por lo tanto, conside-ramos que esta institución debe ser utilizada cuidadosamente enprecisos y determinados casos, teniendo en cuenta que el exceso oabuso de la misma, conllevaría a la violación del principio de distri-bución de los poderes públicos, pilar fundamental de la democracia

46 Cfr. PEÑA SOLÍS, José. Ob cit. pp. 474-475.


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y admitido hace más de 200 años en la Declaración de los Derechosdel Hombre y del Ciudadano de 1789, al dejar sentado que «Todasociedad en la cual no esté asegurada la garantía de los derechos, ni de-terminada la separación de los poderes, carece de Constitución»47.

47 Cfr: ORTIZ-ÁLVAREZ, Luis. Revolución Francesa y Justicia Administrativa. Edi-torial Sherwood, Caracas 2003, p. 162.


209COMENTARIOS RELATIVOSA LA PROCEDENCIA DE LAS CLÁUSULAS

DE ARBITRAJE EN LOS CONTRATOSDE INTERÉS PÚBLICO NACIONAL

EN PARTICULAR: LAS CONCESIONES MINERAS

Diego Moya-Ocampos Panzera1

Introducción. I. El Carácter demanial de las minas. II. Declara-toria de Utilidad Pública. III. Las concesiones mineras. IV. Loscontratos administrativos y los contratos de interés público nacio-nal. V. Las concesiones mineras como contratos de interés públiconacional. VI. Cláusula de inmunidad relativa de jurisdicción. VII.De la posibilidad de resolver las dudas y controversias que seplanteen en los contratos de interés público nacional a través delos medios alternativos de resolución de conflictos. VIII. DelArbitraje. Conclusiones.

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo pretende formular algunos comentarios entorno a la problemática relativa a la procedencia de la Cláusulas deArbitraje en los contratos de interés público nacional, discusión queha sido planteada numerosas veces en la sede de los distintos órga-nos y entes que ejercen el poder público, y que ha sido objeto decontradictorios dictámenes dependiendo la conveniencia de la posi-ción a asumir ante cada caso en concreto, aceptándola en algunoscasos y negándolo en otros, pero sin llegar a un equilibrio que dé unbalance justo a la combinación de una figura propia del derechopúblico como lo es la del contrato de interés público nacional y unaoriginaria del derecho privado como es lo es el arbitraje.

En particular, hemos tratado el tema de las concesiones mine-ras, por considerarlo de sumo interés, y dada la previsión que trae

1 Especialista en Derecho Administrativo UCAB. Director de la AsociaciónVenezolana de Derecho Público (AVDP). Miembro del Foro Mundial de JóvenesAdministrativistas (FOMUJAD).


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consigo la Ley de Minas sobre la procedencia del Arbitraje en ma-teria minera en el entendido que existen algunas concesiones mine-ras que por su significación, relevancia, riqueza, trascendencia eimportancia en lo económico pueden ser reputadas como contratosde interés público nacional.

De igual forma hemos considerado preciso formular algunasconsideraciones en torno a los contratos administrativos y a loscontratos de interés público nacional, para lo cual es necesario seña-lar que las consideraciones relativas al arbitraje que formulamos paralos contratos de interés público nacional son plenamente aplicablesal resto de los contratos administrativos.

En este orden de ideas, abordaremos primero el tema minero,destacando el carácter demanial de las minas, la declaratoria deutilidad pública de su actividad, para luego una vez determinada lanaturaleza jurídica de algunas concesiones mineras como contratosde interés público nacional, abordar el tema de la procedencia delarbitraje en términos que consideramos de un justo balance.

I. El carácter demanial de las minas

La Constitución de la República de 1999 ha sentado las basesde un régimen exorbitante de derecho común protector de los re-cursos naturales propiedad de la Nación, a través de la consagraciónde la soberanía plena de la República sobre el espacio geográfico, elcual comprende especialmente tanto el suelo como el subsuelo, y susrecursos, productos derivados y los componentes intangibles que porcausas naturales allí se encuentren.

En este sentido el encabezado del artículo 11 de la Carta Magnaestablece lo siguiente:

«Artículo 11. La soberanía plena de la República se ejerce en los espacioscontinental e insular, lacustre y fluvial, mar territorial, áreas marinasinteriores, históricas y vitales y las comprendidas dentro de las líneas debase recta que ha adoptado o adopte la República; el suelo y subsuelode estos; el espacio aéreo continental, insular y marítimo y los recursos queen ellos se encuentran, incluidos los genéticos, los de las especies migrato-rias, sus productos derivados y los componentes intangibles que por causasnaturales allí se hallen».

Diego Moya-Ocampos Panzera

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Por su parte, y en relación a las Minas, expresamente las hacalificado como un bien demanial, vale decir un bien del dominiopúblico, perteneciente a la República, en los siguientes términos:

«Artículo 12. Los yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera quesea su naturaleza, existentes en el territorio nacional, bajo el lecho delmar territorial, en la zona económica exclusiva y en la plataforma con-tinental pertenecen a la República, son bienes del dominio público y portanto, inalienables e imprescriptibles. Las costas marinas son bienes deldominio público».

Lo anterior no resulta ninguna novedad pues «los yacimientosmineros y petroleros en Venezuela siempre han sido del dominio público,conforme a los principios que se establecieron en las Ordenanzas de Mi-nería de Nueva España, recogidos en la legislación republicana a partir dela independencia»2.

En tal sentido, por bienes del dominio público debe entenderseen términos de la Procuraduría General de la República3 «aquelloscuyo destino está tan esencialmente ligado al orden público y a los interesesgenerales que tal destino es incompatible con su apropiación por parte delos particulares» pues «nuestro legislador acoge el criterio de lo que carac-teriza a los bienes del dominio público es su afectación al uso público».

Esto en armonía con las potestades del Estado de reservarsedeterminadas industrias, explotaciones, servicios y bienes de interéspúblico y de carácter estratégico, establecidas en el artículo 302 dela Constitución.

En relación a los bienes del dominio público pertenecientes ala República, la Constitución establece en la parte in fine del artículo

COMENTARIOS RELATIVOS A LA PROCEDENCIA DE LAS...

2 BREWER-CARÍAS, Allan Randolph, El Régimen de Participación del CapitalPrivado en las Industrias Petrolera y Minera: Desnacionalización y Técnicas deRegulación a partir de la Constitución de 1999, VII Jornadas Internacionalesde Derecho Administrativo, El Principio de Legalidad y el OrdenamientoJurídico-Administrativo de la Libertad Económica, Tomo I, Fundación deEstudios de Derecho Administrativo (Funeda) Caracas, Venezuela, 2004.p. 17.

3 Dictamen de la Procuraduría General de la Republica de fecha 20 de octubrede 1992. Consultado en original.

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113 que «cuando se trate de explotación de recursos naturales propiedadde la Nación o de la prestación de servicios de naturaleza pública conexclusividad o sin ella, el Estado podrá otorgar concesiones por tiempodeterminado, asegurando siempre la existencia de contraprestaciones ocontrapartidas adecuadas al interés público».

Por su parte, el artículo 156 ordinal 16 de la Constituciónestablece como competencia del Poder Público Nacional el régimeny la administración de las minas e hidrocarburos, sobre la base de locual fue dictado el Decreto con rango y fuerza de Ley de Minas4 alos fines de regular lo referente a las minas y a los minerales exis-tentes en el territorio nacional, cualesquiera que sea su origen o pre-sentación incluida su exploración y explotación, así como el beneficio,almacenamiento, tenencia, circulación, transporte y comercialización,interna o externa, de las sustancias extraídas, salvo lo dispuesto enotras leyes5.

En sintonía con los preceptos constitucionales antes enunciados,el legislador estableció en el artículo 2 de la Ley de Minas lo siguiente:

«Artículo 2. Las minas o yacimientos minerales de cualquier clase exis-tentes en el territorio nacional pertenecen a la República, son bienes deldominio público y por tanto inalienables e imprescriptibles».

De lo antes expuesto, se observa claramente que las minasconstituyen un bien del dominio público perteneciente a la República,cuya explotación debe ajustarse estrictamente al interés público,derivando de ello un régimen exorbitante de derecho común en todassus manifestaciones y modalidades.

II. Declaratoria de Utilidad Pública

Al ser las Minas propiedad del Estado resulta lógico sostenerque la actividad minera es de utilidad pública, así, la Ley de Minasestablece en su artículo 3 lo siguiente:

«Artículo 3. Se declara de utilidad pública la materia regida por estaLey».


4 En lo sucesivo la Ley de Minas.5 Artículo 1 de la Ley de Minas.

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Lo cual implica que el régimen de minas lleve consigo en pala-bras de Rafael BADELL6 «el establecimiento de un régimen de restriccio-nes o limitaciones a los particulares para su utilización» así como «laposibilidad de su uso directo e inmediato por el Estado que, para el desa-rrollo de determinada actividad (e.g. fomento de la conservación, aprovecha-miento de recursos o cualquier otro que se ajuste a sus intereses) debeestablecer determinadas limitaciones sobre la propiedad, tales como la ocu-pación temporal, la constitución de servidumbres e, inclusive, la expropia-ción con el fin de satisfacer sus requerimientos».

Esto como consecuencia, agrega BADELL, de «que el legislador partióde la concepción de que todo lo concerniente con las minas tiene importan-cia preponderante, por lo que deben establecerse una serie de limitacioneso restricciones en la materia a los fines de que el Estado pueda ejerceradecuadamente su control».

III. Las concesiones mineras

La Ley de Minas prevé las distintas modalidades para el ejerci-cio de las Actividades Mineras dentro de las cuales destacan las con-cesiones de exploración y subsiguiente explotación. En este sentido,el artículo 24 las define como «el acto del Ejecutivo Nacional mediante elcual se otorgan derechos e imponen obligaciones a los particulares parael aprovechamiento de los recursos minerales existentes en el territorio na-cional». Confiriendo «a su titular el derecho exclusivo a la exploración yexplotación de las sustancias minerales otorgadas que se encuentren dentrodel ámbito espacial concedido».

El derecho de exploración y explotación que se obtiene a travésde la concesión constituye un derecho real inmueble con lo cual puedesu titular enajenarlo, gravarlo, arrendarlo, subarrendarlo, traspa-sarlo o celebrar sobre el mismo sub-contrataciones para la explo-tación, mediante permiso previo otorgado por el Ministerio deEnergía y Minas, siempre y cuando demuestre efectivamente que lanegociación cuya autorización se solicita se hará exclusivamente parael eficiente desarrollo del proyecto de explotación, previamente au-


6 BADELL MADRID, Rafael. Régimen Jurídico de las Concesiones en Venezuela,Caracas, 2002, p. 367.

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torizado por ese Ministerio y dentro de los lapsos para la ejecucióndel mismo7.

En cuanto a la naturaleza jurídica de las concesiones mineras,la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal de la Repúbli-ca, mediante sentencia de fecha 14 de marzo de 1991, señaló queéstas «caben dentro del género de los contratos administrativos».

IV. Los contratos administrativos y los contratosde interés público nacional

Ahora bien, a los efectos del presente trabajo se hace necesariohacer referencia a los llamados contratos de interés público, que seconstituyen como una categoría diferenciada de los demás contratosque celebra la administración y que como señala BREWER-CARÍAS

«ha venido a ampliar la categoría de contratos administrativos»8 yconstituyen «un concepto distinto en el derecho público»9.

La doctrina no ha sido pacífica en relación al establecimientode un concepto que satisfaga lo que debe entenderse como «contratosde interés público», por el contrario se trata de un concepto jurídicoindeterminado, en el que existen diversas posiciones encontradas.

Al respecto, FARÍAS MATA10 considera que «la figura del contratoadministrativo es la que la Constitución, en su artículo 126, denominacontrato de interés nacional o contrato de interés público»11. Es decir queasimila las nociones de contratos de interés nacional y contrato deinterés público a la noción de contrato administrativo.


7 Articulo 29 de la Ley de Minas.8 BREWER-CARÍAS, Allan R., Contratos Administrativos, Editorial Jurídica Ve-

nezolana, p. 31.9 BREWER-CARÍAS, Allan. Régimen Legal de las Concesiones Publicas. Aspectos

financieros y teóricos. Colección Textos Legislativos Nro. 21, Editorial JurídicaVenezolana, Caracas, 2000, p. 13.

10 FARÍAS MATA, Luis Henrique. La Teoría del contrato administrativo en ladoctrina, legislación y jurisprudencia venezolanas, Caracas, 1968, p. 34.

11 FARÍAS MATA hace referencia al Articulo 126 de la derogada Constitución de1961 equivalente al citado 150 de la Constitución de 1999.

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Por su parte BREWER señala «que en ausencia de una precisión le-gislativa de lo que ha de entenderse por «interés nacional», la única inter-pretación que admite el texto constitucional para identificar los contratos deinterés nacional son los que corresponden al ámbito nacional en contrapo-sición al estadal o Municipal»12.

Otros autores como PÉREZ LUCIANI lo califican de acuerdo alquantum, para lo cual señala que «de no existir diferencias cualitativasentre los diversos contratos que pudiere celebrar la Administración paracalificar a unos de interés nacional y a otros no, la única posibilidad es quelas normas diferenciales sean exclusivamente cuantitativas»13.

LARES MARTÍNEZ por su parte, señala que «existe una expresióngenérica –la de contratos de interés público– que consideramos administra-tivo y expresiones específicas que son: contratos de interés nacional, contra-tos de interés estadal y contratos de interés municipal, ya que el interéspúblico puede ser nacional estadal o municipal»14. Agrega que «en la mentedel constituyente ha estado siempre que contratos de interés nacional sonaquellos que tienen por objeto la construcción o establecimiento de obraso servicios de utilidad pública o la realización de actividades que interesena la comunidad».

En nuestra opinión, la posición de FARÍAS MATA y de LARES

MARTÍNEZ adquiere mayor claridad con la entrada en vigencia de laConstitución de 1999, pues ésta, a diferencia de la de 1961, ha ve-nido a definir de forma más precisa la noción de contratos de inte-rés público, permitiendo la asimilación de ambas figuras,anteriormente imposible desde el punto de vista práctico por esta-blecerse el requerimiento de la aprobación por parte de la AsambleaNacional para este tipo de contrataciones, con excepción de los quefuesen necesarios para el normal desarrollo de la AdministraciónPública o los que permita la Ley.


12 BREWER-CARÍAS, Allan, Contratos Administrativos, Editorial Jurídica Venezo-lana, p. 32.

13 Citado por Fermín TORO JIMÉNEZ, Manual de Derecho Internacional Público,Vol. 1, Caracas 1982, p. 473.

14 LARES MARTÍNEZ, Eloy Contrato de Interés Público Nacional, Libro Homenajeal Profesor Moles Caubet, Caracas, 1981, pp. 117 y ss.

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Tal limitación que traía consigo la Constitución de 1961, en lapráctica imposible de llevar a cabo, habría traído como consecuenciaen aquel momento la necesidad de asimilar las contrataciones públi-cas dentro del género de contratos administrativos, figura creada porla jurisprudencia siguiendo a la emanada del Consejo de EstadoFrancés y que adquiriría un lugar fijo en 1976 en la Ley Orgánicade la Corte Suprema de Justicia en cuanto al criterio de fijación decompetencias procesales se refiere.

Siguiendo lo antes dicho, en la actualidad podría señalarse quela Constitución de 1999 en su artículo 150 supera esa limitación ysólo exige el requisito de la aprobación legislativa cuando así lodetermine la Ley. Razón por la cual podría interpretarse que a losfines de uniformar la terminología utilizada para las contratacionespúblicas y de entender de una vez por todas la noción de contratode interés público, ambas figuras, entiéndase, contratos de interéspúblico y contratos administrativos podrían ser análogas y en tantoser recogidas en lo sucesivo así en nuestra legislación.

La anterior interpretación no del todo ortodoxa, parecieraencontrar en la Constitución de 1999 un solo obstáculo y es el dela obligatoriedad de la aprobación legislativa de aquellos contratosde interés público que sean suscritos con sociedades no domiciliadasen Venezuela, lo cual resulta muy lógico si enfocamos esta posicióndesde el punto de vista de la responsabilidad patrimonial contractualque podría devenir en caso de incumplimiento.

No obstante, consideramos la posición antes expuesta comosumamente peligrosa, inviable y poco práctica y realista en el contex-to actual en atención a que la interpretación que eventualmentepodría dársele podría poner en peligro todo el régimen de contra-taciones públicas, y toda la evolución jurisprudencial que en estamateria se ha adelantado, en particular en materia de contratosadministrativos, lo cual sería contrario a las garantías e incentivosque deben proporcionarse a la inversión privada para que concurracon el Estado en la promoción del desarrollo y el progreso.

Sin embargo, las anteriores reflexiones formuladas entre líneasdeben ser tomadas en cuenta en nuestro juicio, en una posteriorenmienda o reforma constitucional a los fines de proporcionar la


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claridad, transparencia y uniformidad que requieren las contratacio-nes públicas de esta envergadura y magnitud.

En tal virtud, nos inclinamos hacia una posición más conserva-dora con LUCIANI, en el sentido de que es el quantum lo que de-terminará que algunas contrataciones sean de interés público y otrasno de acuerdo a la noción expuesta, con lo cual sostenemos que si noexiste una diferencia cualitativa entre contratos administrativos ycontratos de interés público lo que separa a una noción de otra enel orden práctico es el quantum, vale decir, la significación, relevan-cia, riqueza, trascendencia e importancia en lo económico.

Así también parece haberlo entendido la Sala Constitucionaldel Tribunal Supremo de Justicia, la cual en sentencia Nro. 2.241 defecha 24 de septiembre de 2002 se pronunció en los siguientes tér-minos:

«En tal sentido, están incluidos dentro de la especie de contratos de interéspúblico nacional, todos aquellos contratos celebrados por la República, através de los órganos competentes para ello del Ejecutivo Nacional cuyoobjeto sea determinante o esencial para la realización de los fines ycometidos del Estado venezolano en procura de dar satisfacción a losintereses individuales y coincidentes de la comunidad (...), que impliquenla Asunción de obligaciones cuyo pago total o parcial se estipule realizaren el transcurso de varios ejercicios fiscales posteriores a aquel en que sehaya causado el objeto del contrato, en vista de las implicaciones que laadopción de tales compromisos puede implicar para la vida económicay social de la Nación».

De lo anteriormente señalado podemos concluir que los contra-tos de interés público son una especie del género de los contratosadministrativos caracterizados por la magnitud e importancia con queinciden sobre la colectividad, vale decir, por las implicaciones para lavida social o económica de la Nación, por lo que se justifica que paraobtener eficacia requieran en algunos casos puntuales de la autori-zación de la Asamblea Nacional.

Ahora bien, debidamente formuladas las anteriores precisionesel artículo 150 de la Constitución dispone lo siguiente:


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«Artículo 150. La celebración de los contratos de interés público nacionalrequerirá la aprobación de la Asamblea Nacional en los casos que de-termine la Ley.

No podrá celebrarse contrato alguno de interés público municipal, estadalo nacional con Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedadesno domiciliadas en Venezuela, ni traspasarse a ellos sin la aprobaciónde la Asamblea Nacional.

La Ley podrá exigir en los contratos de interés público determinadascondiciones de nacionalidad, domicilio o de otro orden, o requerir espe-ciales garantías».

V. Las concesiones mineras como contratosde interés público nacional

A los efectos del presente trabajo, nos referiremos a aquellasconcesiones mineras que por su significación, relevancia, riqueza,trascendencia e importancia en lo económico, puedan ser insertadasdentro de la clasificación de contratos de interés público, pues talcomo señala BREWER refiriéndose al Decreto con Rango y fuerza deLey Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada bajo el Ré-gimen de Concesiones «las concesiones administrativas reguladas en laLey Orgánica son, ante todo, “contratos de interés público nacional”, no-ción de rango constitucional que equivale a contratos públicos, contratosdel Estado o contratos estadales».

Agregando el referido autor que «la noción de contrato de interéspúblico, en la misma orientación de la Constitución de 1961 (arts. 126 y127) y mantenida en la Constitución de 1999 (arts. 150 y 151), identificalos contratos que celebren las personas jurídicas estatales (nacionales, esta-dales o municipales) que, como tales contratos de interés público, puedenser contratos de interés público nacional, de interés público estadal o deinterés público municipal, según conciernan a los diversos niveles de dis-tribución del Poder Público Nacional».

Son pues las concesiones mineras que revistan la condiciónanterior contratos de interés público nacional al estarle atribuida lacompetencia para otorgarlas al Ejecutivo Nacional, por órgano delMinisterio de Energía y Minas, por ser este un órgano del PoderPúblico Nacional.


219

Ahora bien, debidamente señalado lo anterior, por extensióntambién son contratos de interés público nacional aquellos contratosen los términos antes expuestos que tengan por objeto el arrenda-miento, subarrendamiento de dichas concesiones mineras, así comolas subcontrataciones para su explotación.

VI. Cláusula de inmunidad relativa de jurisdicción

El artículo 151 de la Constitución establece lo siguiente:

«Artículo 151. En los contratos de interés público, si no fuere improce-dente de acuerdo con la naturaleza de los mismos, se considerará incor-porada, aun cuando no estuviere expresa, una cláusula según la cual lasdudas y controversias que puedan suscitarse sobre dichos contratos y queno llegaren a ser resueltas amigablemente por las partes contratantes, serándecididas por los tribunales competentes de la República, de conformidadcon sus leyes sin que por ningún caso puedan dar origen a reclamacionesextranjeras».

El artículo antes trascrito consagra la Cláusula de InmunidadRelativa, también denominada «Cláusula Calvo» que por una parteestablece como principio general la imposibilidad de sustraer la re-solución de las dudas y controversias del conocimiento de los tribu-nales de la República y por la otra establece una excepción al admitirque existen determinados contratos de interés público nacional quepor su naturaleza pueden llegar a serlo.

Por otra parte, algunos han interpretado la norma contenidaen dicho artículo como excluyente de los medios alternativos deresolución de conflictos, incurriendo en nuestro criterio en un error,pues la misma Constitución establece en su artículo 258 que la Leydebe promover el arbitraje, la conciliación, la mediación y cuales-quiera otros medios alternativos para la solución de conflictos, y enel artículo 253 los incluye dentro de la composición del sistema dejusticia, como se verá a continuación.


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VII. De la posibilidad de resolver las dudas y controversias que seplanteen en los contratos de interés público nacional a travésde los medios alternativos de resolución de conflictos

El artículo 253 de la Constitución de 1999, establece a los mediosde justicia como parte integrante del sistema de justicia, lo cual haceen la siguiente forma:

«Artículo 253. La potestad de administrar justicia emana de los ciuda-danos y ciudadanas y se imparte en nombre de la República y por autoridadde la ley.

Corresponde a los órganos del Poder Judicial conocer de las causas y asuntosde su competencia mediante los procedimientos que determinen las leyes,y ejecutar o hacer ejecutar sus decisiones.

El sistema de justicia esta constituido por el Tribunal Supremo de Jus-ticia, los demás tribunales que determine la ley, el Ministerio Público, laDefensoria Pública, los órganos de investigación penal, los o las auxiliaresy funcionarios o funcionarias de justicia, el sistema penitenciario, losmedios alternativos de justicia, los ciudadanos y ciudadanas que partici-pen en la administración de justicia conforme a la ley y los abogadosautorizados o abogadas autorizadas para el ejercicio».

Por su parte, el artículo 258 de la Constitución de la Repúblicaestablece qué ley debe promover el arbitraje y los demás medios al-ternativos para la solución de conflictos en los siguientes términos:

«Artículo 258. La Ley organizará la justicia de paz en las comunidades.Los jueces o juezas de paz serán elegidos o elegidas por votación universal,directa y secreta, conforme a la ley.

La ley promoverá el arbitraje, la conciliación, la mediación y cualesquie-ra otros medios alternativos para la solución de conflictos».

En relación al rango constitucional de los medios alternativosde resolución de conflictos se ha pronunciado la Sala Constitucionalen sentencia Nro. 186 de fecha 14 de febrero de 2001, con ocasiónde la impugnación de los artículos 22 y 23 del Decreto Ley de Pro-moción y Protección de Inversiones en los siguientes términos:

«A juicio de esta Sala Constitucional, los demandantes incurren en elerror de considerar que en virtud de las normas impugnadas, precedente-


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mente transcritas, se intenta hacer una autorización para dejar de ladonormas de derecho público a favor de órganos arbitrales, arrebatando detal forma a los tribunales nacionales, la potestad de decidir las eventualescontroversias que pudieran surgir con ocasión de la aplicación del Decretoley de Promoción y protección de Inversiones. En efecto, estima esta Salaque la anterior aseveración constituye un error por cuanto es la propiaCarta Fundamental la que incorpora los medios alternativos de justicia,dentro de los cuales obviamente se ubica el arbitraje, al sistema de jus-ticia.

(...)

Estima esta Sala que con la previsión del arbitraje en los términos de-sarrollados en la normativa impugnada, no se violenta la soberana potestadde los tribunales nacionales para administrar justicia, tal como lo afirmala parte actora, sino que efectivamente –se reitera– se desarrollan lasnormas programáticas arriba señaladas, contenidas en la Constitución dela República de Venezuela».

De igual manera, el referido fallo refiriéndose específicamenteal artículo 151 de la Constitución de la República antes expuestoseñaló:

«Así las cosas, de la lectura de la normativa constitucional bajo examense evidencia que, tal como lo señaló la representación judicial de laRepública en su escrito de informes, el arbitraje –nacional e internacio-nal– está admitido en nuestra legislación como parte integrante del sis-tema de justicia. Es por ello que la solución arbitral de controversias,prevista en los artículos 22 y 23 impugnados, no colide en forma algunacon el Texto Fundamental».

En este orden de ideas, podemos afirmar que la Constituciónde la República consagra al arbitraje y los demás medios alternativosde resolución de conflictos, como parte integrante del sistema dejusticia y le da tal importancia dentro del sistema que ordena al órganolegislativo nacional que prevea mecanismos para promoverlos, en elentendido que en ningún momento se estaría de esta forma violen-tando la potestad de los tribunales para administrar justicia y muchomenos se estaría con el arbitraje y los demás medios alternativosdejando de lado normas de derecho público a favor de la autorida-des arbítrales.


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Así las cosas, y en desarrollo de los postulados constitucionalesconsagrados en los artículos 253 y 258 de la Constitución de laRepública, el Decreto con rango y fuerza de Ley de Orgánica sobrePromoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesionesestablece en su artículo 61 lo siguiente:

«Artículo 61. Medios de solución de conflictos.–Para la solución de losconflictos que surjan con motivo de la ejecución, desarrollo o extinciónde los contratos regulados por este Decreto-Ley, las partes podrán utilizarmecanismos de solución directa tales como la conciliación y la transac-ción.

Asimismo, podrán acordar en el respectivo contrato someter sus diferen-cias a la decisión de un Tribunal Arbitral, cuya composición, competen-cia, procedimiento y derecho aplicable serán determinados de mutuo acuerdo,de conformidad con la normativa que rige la materia.

Cuando se trate de la solución de diferencias de carácter exclusivamentetécnico las partes podrán someter la solución del asunto al conocimientode expertos directamente designados por ellas. En tales casos, la decisiónadoptada siguiendo el procedimiento establecido, tendrá carácter defini-tivo».

Tal norma debe ser interpretada, no aisladamente sino en suconjunto como parte integrante del ordenamiento jurídico de acuer-do a los preceptos constitucionales que sobre la materia se establecen yen particular sobre la base del principio de unidad de la Constitución.

Así, debe interpretarse que consagra la norma dos tipos dearbitraje uno de derecho establecido en el primer aparte regido porla Ley de Arbitraje Comercial, en los términos que enunciaremosmás adelante, relativos al equilibrio económico financiero del con-trato y a la ventaja económica que al concesionario le es lícita obte-ner y el otro un arbitraje de hecho, que en materia minera estaríacircunscrito a los aspectos exclusivamente técnicos derivados de laexplotación y sus especificidades tanto operacionales como tecnoló-gicas o de cualquier otra índole que por su complejidad requierenpara su solución de la intervención de expertos.

La Ley de Minas por su parte, expresamente prevé el Arbitrajecomo mecanismo alterno de resolución de conflictos. En tal formadispone el artículo 33 lo siguiente:


223

«Artículo 33. En todo título minero se considera implícita la condiciónde que las dudas y controversias de cualquier naturaleza que puedansuscitarse con motivo de la concesión y que no puedan ser resueltasamigablemente por las partes, incluido el Arbitraje, serán decididas porlos Tribunales competentes de la República, de conformidad con sus leyessin que por ningún motivo ni causa puedan dar origen a reclamacionesextranjeras».

De lo antes expuesto se evidencia que la Cláusula de InmunidadRelativa establecida en la Constitución no excluye los medios alter-nativos de resolución de conflictos, sino que por el contrario, endesarrollo de la misma la ley ha buscado promover estos mecanis-mos en el marco de las concesiones y de sus derivados como instan-cias tendentes a dar solución a las posibles situaciones de índole técnicoo comercial que puedan sucederse en el curso del desarrollo de laactividad minera, garantizando que la explotación se realice conti-nua e ininterrumpidamente en un cauce que garantice de formaeficaz y oportuna la satisfacción del interés público.

No obstante la Cláusula de Inmunidad prevalece en su integri-dad con carácter absoluto en lo relativo a la ejecución, desarrollo yextinción de estos contratos cuando éstos se vinculen con el interésgeneral envuelto en la explotación, en cuyo caso no cabría arbitrajealguno, por sólo ser competentes para su conocimiento los tribuna-les de la República, pues devendría no sólo en ilegal sino inconsti-tucional, en los términos que señalamos a continuación.

VIII. Del arbitraje

El arbitraje es una institución mediante la cual las partes enconflicto pueden pactar que sus diferencias surgidas en materias desu libre disposición sean resueltas por árbitros mediante un laudoque tiene eficacia de cosa juzgada, excluyendo así el asunto del cono-cimiento de los órganos jurisdiccionales15.

En líneas generales, la doctrina coincide en conceptuar el arbi-traje como aquella institución conforme a la cual dos o más perso-


15 CORDÓN MORENO, F. El arbitraje en el Derecho Español: Interno e Interna-cional. Aranzadi, Pamplona, 1995, p. 25.

224

nas, en el ejercicio de su autonomía de la voluntad, acuerdan some-ter, a uno o varios árbitros, la solución de un conflicto jurídico de-terminado sobre la materia de la cual tengan libre disposición;conflicto que, de acuerdo a lo que dispongan las partes, puede serresuelto conforme a derecho o conforme a la equidad; obligándoselas partes a cumplir con la solución del conflicto acordada por losárbitros, la cual tendrá fuerza ejecutiva una vez cumplidos los trámi-tes que al efecto dispone la ley16.

En este sentido, la Ley de Arbitraje Comercial establece lo si-guiente:

«Artículo 3. Podrán someterse a arbitraje las controversias susceptibles detransacción que surjan entre personas capaces de transigir.

Quedan exceptuadas las controversias:

a) Que sean contrarias al orden público o versen sobre delitos o faltas,salvo sobre la cuantía de la responsabilidad civil, en tanto esta nohubiere sido fijada por sentencia definitivamente firme;

b) Directamente concernientes a las atribuciones o funciones de impe-rio del Estado o de personas jurídicas de derecho público;

c) Que versan sobre el estado o la capacidad civil de las personas;

d) Relativas a bienes o derechos de incapaces, sin previa, autorizaciónjudicial; y

e) Sobre las que haya recaído sentencia definitivamente firme, salvolas consecuencias patrimoniales que surjan de su ejecución en cuan-to conciernan exclusivamente a las partes del proceso y no hayansido determinadas por sentencia definitivamente firme».

Se observa que sólo procede el arbitraje sobre materias quepuedan ser objeto transacción, quedando expresamente excluidasaquellas que se vinculen directamente con el orden público.

A los fines del presente estudio, nos interesa resaltar una enparticular cuál es la relativa a la exclusión del arbitraje de aquellas


16 HUNG VAILLANT, Francisco. Reflexiones sobre el Arbitraje en el Sistema Vene-zolano. Colección Estudios Jurídicos Nro 74. Editorial Jurídica Venezolana.Caracas, 2001. pp. 48 y 49.

225

materias «directamente concernientes a las atribuciones o funciones deimperio, o de personas de entes de derecho público» establecida en el literalb del artículo transcrito.

En este sentido, BADELL17 ha señalado que «las atribuciones deimperio de los entes públicos (por ejemplo aquellas derivadas de un contratode concesión) no tienen por naturaleza, carácter mercantil, lo que bastarápara negar, respecto éstas, la posibilidad de un arbitraje comercial».

FRAGA PITALUGA18 por el contrario ha señalado que «la disposi-ción anterior podría ser interpretada como una clara exclusión del arbitrajeen aquellas materias concernientes al ejercicio de potestades administrati-vas, vagamente calificadas como atribuciones o funciones de imperio delEstado» y al efecto señala que lo «ha querido expresar el legislador en estanorma es que la Ley de Arbitraje Comercial no es aplicable en estos casos»y que por tanto «es preciso una ley especial que autorice a la Adminis-tración a acudir al arbitraje en aquellos casos en los cuales las disputas conlos administrados estén vinculadas al ejercicio de potestades administrati-vas, pues en este caso (...), no hay libre disposición del objeto litigioso».

Para lo cual concluye el referido autor «que la Ley de ArbitrajeComercial, podría ser de aplicación supletoria con respecto a la ley especialque debe dictarse para regular el arbitraje administrativo, pues muchas desus normas podrían ser perfectamente aplicables».

A nuestro modo ver, la Ley de Arbitraje Comercial resulta totaly absolutamente suficiente para dirimir cualquier controversia legal-mente posible entre administración y administrados, toda vez quejustamente el objeto de esta institución es y debe versar exclusiva-mente sobre materias estrictamente «comerciales y técnicas», con ex-clusión de cualquier otra materia que justamente pueda versar sobrematerias «directamente concernientes a las atribuciones o funciones deimperio, o de personas de entes de derecho público»19.


17 BADELL, Rafael. Comentarios a la Ley de Arbitraje Comercial. CuadernosJurídicos Badell & Grau Nro. 1, Caracas 1998. p. 19.

18 FRAGA PITALUGA, Luis. El Arbitraje en el Derecho Administrativo, Caracas,2000. pp. 95 y 96.

19 Literal b del artículo 3 de la Ley de Arbitraje Comercial.

226

Pues no debe confundirse la institución del arbitraje a la cualestamos haciendo referencia en el presente trabajo con ciertos tiposde arbitraje en sede administrativa que algunos han llamado arbitra-je administrativo, y en los cuales la propia Administración cumple lafunción de árbitro y que supone un procedimiento cuasi jurisdiccio-nal o un mero procedimiento administrativo en el mejor de los casos,y cuyos actos definitivos constituyen verdaderos actos administrativossusceptibles de ser impugnados como cualquier otro ante la jurisdic-ción contencioso administrativa.

Por el contrario, al arbitraje a que nos referimos es sustitutivode la jurisdicción contencioso administrativa, vale decir, que se some-te la controversia a personas distintas a las previstas en el artículo259 de la Constitución de la República, y en el cual el procedimien-to arbitral culminará con un laudo20 contra el cual únicamente pro-cede el recurso de nulidad previsto en el artículo 43 de la Ley deArbitraje Comercial en los términos de lo dispuesto en el CapítuloVII de dicha Ley.

En estos casos, la nulidad del laudo sólo se podrá declarar en lascausales de procedencia establecidas en el artículo 44 de la Ley deArbitraje Comercial, vale del decir, que los tribunales competentessólo podrán de forma extraordinaria pronunciarse sobre la proce-dencia de la nulidad del laudo.

En tal virtud, el artículo 44 de la Ley de Arbitraje Comercialestablece lo siguiente:

«Artículo 44. La Nulidad del laudo dictado por el tribunal arbitral sepodrá declarar:

a) Cuando la parte contra la cual se invoca demuestre que una de laspartes estaba afectada por alguna incapacidad al momento de ce-lebrarse el acuerdo de arbitraje;

b) Cuando la parte contra la cual se invoca el laudo no hubiere sidodebidamente notificada de la designación de un árbitro o de lasactuaciones arbitrales que así lo ameriten, o no ha podido porcualquier razón hacer valer sus derechos;


20 Artículo 29 de la Ley de Arbitraje Comercial.

227

c) Cuando la composición del tribunal arbitral o el procedimientoarbitral no se ha ajustado a la ley;

d) Cuando el laudo se refiera a una controversia no prevista en elacuerdo de arbitraje, o contiene decisiones que exceden el acuerdodel mismo;

e) Cuando la parte contra la cual se invoca el laudo demuestre queel mismo no es aún vinculante para las partes o ha sido anuladoo suspendido con anterioridad, de acuerdo a lo convenido por laspartes para el proceso arbitral;

f) Cuando el tribunal ante el cual se plantea la nulidad del laudocompruebe que según la Ley, el objeto de la controversia no es sus-ceptible de arbitraje, o que la materia sobre la cual versa es con-traria al orden público».

Se trata pues, de un mecanismo que busca aliviar la carga quepesa sobre la jurisdicción contencioso administrativa por razones deceleridad, pues el procedimiento que trae consigo la Ley de ArbitrajeComercial y los Reglamentos Internos de algunos Centros de Arbi-traje en el caso particular del arbitraje institucional tienen unaduración menor que los pautados en el contencioso administrativoprovisionalmente en la Ley del Tribunal Supremo de Justicia.

También resulta viable el arbitraje en materia de este tipo decontrataciones cuando razones de estricto orden técnico así lo justi-fican, tecnicidad a la cual referimos en cuanto a especialidad serequiere ante un caso determinado, que podría hacer más conve-niente que la controversia por su naturaleza y características propiassea resuelta a través de árbitros.

Por otra parte, las materias disponibles o controversias suscep-tibles de arbitraje serán aquellas relativas a la interpretación y ejecu-ción de los contratos que puedan derivar como consecuencia de unadisconformidad que derive del monto de la compensación o indem-nización en su caso que se genere hacia la Administración como porejemplo con ocasión a la modificación unilateral del contrato previs-ta en el artículo 39 del Decreto con rango y fuerza de Ley Orgánicasobre Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Con-cesiones o de cualquier otra prerrogativa del ente concedente o delente contratante y en general en cualquier ámbito de la contrata-


228

ción administrativa en que exista discrecionalidad de algún tipo, perosiempre vinculada a un posible desequilibrio en la cláusula económi-ca financiera del contrato.

En el entendido, que el arbitraje está destinado a sustituir lalabor jurisdiccional con el objeto de aliviar la jurisdicción contencio-so administrativa en un eventual contencioso de demandas y desuplirla en materias muy técnicas, pero en ningún momento podríaestar destinada a sustituir la voluntad de la administración en unmomento determinado pronunciándose sobre la oportunidad y conve-niencia de sus actos o sobre cualquier otro asunto en que pueda estarinvolucrado el interés general, materia que es propia de la potestadde autotutela de la Administración. Así como tampoco podría estarel arbitraje destinado a controlar la constitucionalidad o legalidad desus actos o su oportunidad o conveniencia.

Esto último, en virtud de que a nuestro modo de ver, en aspec-tos directamente vinculados al control de los actos del poder públicoo al ejercicio potestades no cabría la posibilidad de que a través delarbitraje se pueda pretender eludir que la jurisdicción contenciosoadministrativa se pronuncie sobre el fondo de un asunto determina-do relativo a la contratación, encomendando a terceros la resoluciónde tales controversias.

Es precisamente éste, el límite y la razón de ser que estipula elordinal b del artículo 3 de la Ley de Arbitraje Comercial al excep-tuar del arbitraje comercial aquellas controversias directamente con-cernientes a las atribuciones o funciones de imperio del Estado o depersonas o entes de derecho público.

Al respecto, el Máximo Tribunal de la República en Sala Polí-tico-Administrativa se pronuncio en sentencia Nro. 04 de fecha 15de enero de 199821 de la siguiente manera:

«El arbitraje es un mecanismo de solución de controversias entre partes,consistente en comprometer las mismas en uno o más árbitros, siempre enun número impar, sobre asuntos en que cabe la transacción, antes odurante un juicio (artículo 608 del Código de Procedimiento Civil). El


21 Industrias Metalúrgicas Van Dam, C.A. contra la República de Venezuela.

229

compromiso debe constar en forma auténtica y en este instrumento debeasentarse el número y nombre de los árbitros, el carácter de estos, lasfacultades conferidas (sic), las cuestiones que se someten al arbitraje y elprocedimiento.

(...)

Al respecto, en los términos de la ley procesal (artículo 618), existen enVenezuela dos tipos de arbitraje. Se tiene así que los árbitros son dederecho, o arbitradores; entendiéndose que los primeros deben observar elprocedimiento legal, y en las sentencias, las disposiciones del Derecho.

Los segundos, en cambio, procederán –según el texto adjetivo– con enteralibertad, “según les perezca más conveniente al interés de las partes, aten-diendo principalmente a la equidad”.

(...)

Sin que ello implique un pronunciamiento sobre la validez de un “arbi-traje de derecho” en contratos de interés público, materia que escapa alos límites de la presente controversia –pues lo que se solicita es el cum-plimiento de una cláusula arbitral que estatuye “árbitros arbitradores”–es lo cierto que, en criterio de la Sala, nada obsta a la procedencia deeste tipo de arbitraje en contratos como el examinado, siempre –eso sí–que el mecanismo arbitral escogido se concrete al mero establecimiento delos hechos derivados de la ejecución del contrato, sin que puedan exten-derse los árbitros arbitradores a atribuir a esos hechos, fijados por estavía, consecuencias jurídicas “según les parezca (a los árbitros) mas con-veniente al interés de las partes, atendiendo principalmente a la equi-dad”, como pauta el Código de Procedimiento Civil para este tipo dearbitraje.

En efecto conduce a esa conclusión, primero el texto del artículo 127 dela Constitución, al disponer que las controversias sobre contratos de interéspúblico nacional, deben resolverse por los tribunales competentes de laRepública en conformidad con sus leyes, lo que excluye, de plano, todaposibilidad de dirimir estos conflictos prescindiendo de la normativaaplicable para acudir al interés de las partes y equidad.

Debe también señalarse que si bien el tribunal arbitral cumple con unafunción jurisdiccional no es un órgano que detente poder público, por loque no le corresponde la fijación de qué es o cómo se beneficia el interéspúblico en la solución de una controversia en la que estén involucradosestos altos intereses».


230

En virtud del fallo transcrito, en los contratos de interés públiconacional puede existir arbitraje para el simple establecimiento de loshechos derivados de la ejecución del contrato en los términos queantes hemos señalado, sin que puedan extenderse a atribuir a losmismos consecuencias jurídicas, pues la norma constitucional conte-nida en el artículo 151 de la Constitución de 1999, tributaria delartículo de la Constitución de 1961 excluye expresamente esta posi-bilidad.

Quedando limitados los arbitrajes al solo establecimiento de loshechos derivados de la ejecución del contrato, pues por una parte noson competentes los arbitradores para interpretar el interés general,ni por la otra la Administración para relajar la jurisdicción conten-cioso administrativa en tribunales distintos a los previstos en el ar-tículo 259 de la Constitución en materia de control de actos y ejerciciode potestades.

Debe entonces afirmarse que, en materia de concesiones mine-ras que sean contratos de interés público nacional no sólo la conce-sión en sí, sino además aquellos contratos de que dada su naturalezade derecho real inmueble tengan por objeto su arrendamiento,subarrendamiento, así como las subcontrataciones para la explota-ción, se considerará improcedente la solución de las dudas o contro-versias que se planteen en la ejecución de los mismos por vía delArbitraje, subsumiéndose este supuesto no sólo en la norma consti-tucional antes señalada sino además en la excepción prevista en elartículo 5, literal c, de la Ley de Arbitraje Comercial, relativa a lascontroversias no susceptibles de transacción por ser directamenteconcernientes a las atribuciones o funciones de imperio del Estadoo de personas o entes de derecho público.

Es importante precisar que esto es procedente sólo en lo atinen-te a competencias y prerrogativas públicas pudiendo ser objeto dearbitraje aquellos asuntos de naturaleza comercial y técnica que sesusciten entre las partes contratantes en la ejecución de los referidoscontratos, vale decir, todas aquellas incidencias en las cuales se plan-tee una controversia referida bien a asuntos técnicos o la ecuacióneconómica financiera del mismo, y es que la Administración en elejercicio de las competencias que le son propias en función de ad-ministrar el interés general, «no goza de una genérica autonomía de


231

voluntad antes por el contrario, sólo puede hacer aquello que la ley le autorizaen virtud del rígido principio de la legalidad, una de cuyas manifestacionesfundamentales es el concepto de la competencia» (FRAGA PITALUGA)22.

En relación a los asuntos de naturaleza comercial que puedenser objeto de arbitraje, Carlos GÓMEZ ROJAS23 con ocasión de lainterpretación de la Ley de Arbitraje Comercial y su aplicación a loscontratos celebrados por entes públicos comentando un trabajo deRafael BADELL sobre el tema, ha señalado lo siguiente:

«El artículo 4 de la Ley de Arbitraje Comercial, al referirse a las forma-lidades que debe reunir el pacto compromisorio celebrado por las empresaspúblicas, despertó la polémica sobre si la legislación concebida casi expre-samente para regular los medios alternos para la resolución de conflictosentre comerciantes o aquellos que tienen por objeto un acto objetivo decomercio, puede aplicarse a la resolución de conflictos donde una de laspartes es un órgano de la Administración Descentralizada (...) cuyaconclusión parece ser, el afirmar que lo que califica a un conflicto paraque el pueda ser dirimido conforme a las reglas de la Ley de ArbitrajeComercial, no es la naturaleza jurídica de las partes involucradas en elconflicto sino el objeto del mismo, es que debe ser necesariamente un actode comercio. Esta forma de pensar, (...) permite involucrar dentro de laesfera de los asuntos que pueden ser sometidos a un arbitraje comercial,no solo los contratos, actos o negocios jurídicos celebrados por la Admi-nistración Descentralizada, sino también aquellos otros celebrados por laAdministración Central, siempre y cuando la actuación de la misma nohaya sido realizada en el marco de una relación de derecho público yúnicamente cuando se trate de la realización de un acto objetivo decomercio. Es decir uno de los actos que el Código de Comercio mencionaexpresamente y que por ello reciben la catalogación de actos objetivos decomercio. (...) En resumen debemos afirmar que solo los actos objetivosde comercio que realicen los órganos de la Administración Pública Cen-tral o Descentralizada, son los que pueden quedar sometidos a las previ-siones de la Ley de Arbitraje Comercial».


22 FRAGA PITALUGA, Luis. El Arbitraje en el Derecho Administrativo, Caracas,2000, p. 93

23 GÓMEZ ROJAS, Carlos Eduardo. Comentarios sobre el Arbitraje Comercial,Asociación Mundial de Jóvenes Juristas y Estudiantes de Derecho (AMJJED),Caracas 2002. Con ocasión de conferencia dictada en la Universidad SantaMaria en fecha 10 de mayo de 2002.

232

Se observa claramente, de lo antes expuesto, que sólo podránser objeto de arbitraje aquellas actuaciones de los órganos de la Ad-ministración Pública Central o Descentralizada realizados en el marcode una relación jurídica que tenga por objeto para el particularcontratante un acto objetivo de comercio, quedando expresamenteexcluidos aquellos asuntos que se realicen en el marco de la relaciónde derecho público que los vincula.

Por su parte, en relación a los aspectos técnicos como objeto dearbitraje, ha señalado la Procuraduría General de la República losiguiente:

«En los contratos de interés público (...) la Procuraduría concep-túa como válida la cláusula compromisoria mencionada en cuan-to con ella se defiere a un arbitramento la solución de ‘lasdiscrepancias que puedan presentarse entre las partes sobre cues-tiones técnicas’; pero la conceptúa nula, de nulidad absoluta, encuanto con ella se pretenda despojar a los ‘tribunales competen-tes de Venezuela’ de la facultad de decidir ‘divergencias’ o ‘dis-crepancias’ sobre ‘cuestiones’ de otra naturaleza que no seaexclusivamente técnica».

Evidentemente, el criterio sostenido por la Procuraduría Gene-ral de la República incluye dentro de la calificación de «cuestionestécnicas» a aquellas de naturaleza comercial directamente vinculadascon el equilibrio económico financiero del contrato.

Nótese, ya para concluir, que el Dictamen de la ProcuraduríaGeneral de la República entiende como nula la cláusula compromi-soria que pretenda dirimir una controversia que verse sobre unamateria que no sea estrictamente técnica.

CONCLUSIONES

En virtud de las anteriores consideraciones, podemos sostenerlas siguientes afirmaciones:

1. Las minas son bienes del dominio público pertenecientes ala República.


233

2. Los contratos de interés público son una especie del génerode los contratos administrativos caracterizados por la mag-nitud e importancia con que inciden sobre la colectividad,con lo cual es el quantum lo que los determina, vale decir,la significación, relevancia, riqueza, trascendencia e impor-tancia en lo económico.

3. Las concesiones mineras, así como el arrendamiento, sub-arrendamiento y subcontrataciones para la explotación, deacuerdo a su significación, relevancia, riqueza, trascenden-cia e importancia en lo económico pueden ser contratos deinterés público nacional de los previstos en el artículo 150de la Constitución.

4. El arbitraje sólo procede en los contratos de interés públiconacional en relación a aquellas controversias susceptiblesde transacción, quedando excluidas las directamente con-cernientes a las atribuciones o funciones de imperio delEstado o de personas o entes de derecho público.

5. En los contratos de interés público nacional puede habercláusulas de arbitraje, cuya eficacia está condicionada a quese constituyan como medios alternativos de resolución deconflictos en materias comerciales, vinculadas con el equi-librio económico financiero del contrato o con materiastécnicas derivadas de la ejecución del mismo, pero todacláusula tendente a dirimir controversias relativas al con-trol de la legalidad de los actos del poder público y al ejer-cicio de potestades será reputada nula y acarreará laimprocedencia o inadmisibilidad del arbitraje interpuesto.


234EL PARADIGMA DE LA RESPONSABILIDADDEL ESTADO LEGISLADOR

Por Andrés Puppio González1

Introducción. 1. Antecedentes. 2. Derecho Comparado. 2.1. Fran-cia. 2.2. Italia. 2.3. Alemania. 2.4. Estados Unidos. 3. Supuestosen que procede la Responsabilidad del Estado Legislador. 3.1.Responsabilidad por leyes inconstitucionales. 3.2. Responsabilidadpor leyes constitucionales. 3.3. Expropiaciones Legislativas. 3.4.Responsabilidad por omisiones legislativas. 4. Caso Venezuela. 4.1.Análisis Doctrinario. 4.2. Jurisprudencia. 5. Reflexiones Finales.

Introducción

La responsabilidad patrimonial pública se erige hoy como unode los pilares fundamentales sobre los que descansa el Estado deDerecho. En la actualidad, uno de los grandes avances en esta materialo constituye el hecho de que se ha pasado de considerar la presun-ción de licitud de los actos estatales (por el mero hecho de provenirde las instituciones del Estado), a reconocer que, como en el ám-bito de las relaciones jurídicas privadas, el que causa un daño a otroestá en la obligación de repararlo.

El tema de la responsabilidad del Estado Legislador se nos pre-senta hoy en día como un paradigma, tanto en el Derecho Compa-rado como en el nacional, ya que ni en los países de mayor desarrolloen Derecho Contencioso-Administrativo se ha logrado una consa-gración total de la misma. Si bien es cierto que el desarrollo deltema ha sido lento, actualmente, la doctrina mayoritaria reconoceque existe una responsabilidad del Estado por actos legislativos.

El presente trabajo tiene como finalidad analizar de manerabreve y concisa las diferentes posturas que existen el Derecho Com-parado cuando se presenta una situación en la cual se le ha causado

1 Abogado adscrito a la Dirección de Justicia Municipal de la Alcaldía delMunicipio Chacao del Estado Miranda.


235

un daño a un particular de manera directa, por la aplicación de unaley. También se hace necesario realizar un estudio en el caso deVenezuela, ya que el tema no ha sido estudiado y desarrollado aplenitud, razón por la cual se hará un análisis a la luz de las posicio-nes de la doctrina y jurisprudencia nacional, confrontándola a su vezcon las posturas del Derecho Comparado.

1. Antecedentes

Como lo indica SAYAGUES LASO, la responsabilidad del Estadopor acto legislativo es la que en el Derecho Público surge cronoló-gicamente en el último término. Y aunque esta expresión fue formu-lada hace algún tiempo ya, lo cierto es que, al igual que lo hicierael referido autor, puede concluirse que en muchos países no halogrado afirmarse ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia2.

Cabe destacar, que en los inicios del Derecho Administrativono había un reconocimiento de la responsabilidad del Estado en elámbito legislativo, y como prueba de esto debemos citar a LAFERRIE-RRE3, quien decía, en lo que atañe al legislador, que tal irresponsa-bilidad encontraba su fundamento en que «es de principio que los dañoscausados a particulares por medidas legislativas no le dan ningún derechoa indemnización. La ley, es en efecto, un acto de soberanía y es propio dela soberanía imponerse a todos sin que pueda reclamar de ella ningunacompensación. El Legislador sólo puede apreciar si debe acordar esta com-pensación: la jurisdicción no puede sino evaluar el montante de la misma».En tal sentido, ninguna autoridad salvo el propio poder legislativo,podía decidir de la conformidad de la Ley con la Constitución. Enconsecuencia, es el Parlamento quien fija sus propios límites de ac-tuación sin sujeción a otras reglas que las dictadas por sí, no pudien-do por tanto existir falta o contravención alguna4.

EL PARADIGMA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO...

2 RODRÍGUEZ, Rosa, «La Responsabilidad del Estado Legislador», Revista de De-recho Administrativo Nº 13, Editorial Sherwood, Caracas 2001, pp. 177 y 178.

3 GARRIDO FALLA, Tratado de Derecho Administrativo, p. 21, nota 6.4 GARRIDO MAYOL, Vicente, La Responsabilidad Patrimonial del Estado especial

referencia a la responsabilidad del Estado Legislador, Ediciones Tirant Loblanch,Valencia, 2004, p. 126.

236

Durante el pasado siglo predominaba la tesis de que los actoslegislativos emanados del Estado no acarreaban responsabilidad algu-na, todo ello en base al argumento de la «soberanía de la ley», es decir,que en base a ese fundamento la ley por ser un acto soberano estabapor encima de todo y todos, razón por la cual no cabía indemniza-ción alguna. Se podría decir que el no reconocimiento de la res-ponsabilidad, específicamente en este punto, venía y viene dado porla influencia política, ya que quienes ostentaban el poder en unmomento determinado eran quienes sancionaban las leyes del mo-mento en base a sus ideales, buscando quizás blindar al Estado con-tra cualquier posible reclamación por un acto legislativo, fundadosen ese criterio de supremacía de la ley. En opinión de GARCÍA DE

ENTERRÍA5, «la ley que era sentida como el mayor escudo de la libertad,es un hecho que ha pasado a ser hoy uno de sus enemigos más temibles».

La irresponsabilidad del Estado Legislador fue evolucionandoparalelamente a la Responsabilidad de la Administración, hasta lo-grar su consagración y reconocimiento, principalmente en paíseseuropeos, pero tal reconocimiento no se ha logrado en la mismamedida que aquélla, evidentemente.

2. Derecho Comparado

2.1. Francia

Francia ha de ser siempre un país de obligatoria referenciacuando se toca cualquier tópico de Derecho Contencioso Adminis-trativo, y en relación a este tema en específico, es uno de los pocospaíses donde el mismo se ha planteado de manera abierta, aportan-do grandes soluciones creadas por su jurisprudencia.

En ese país se fueron dando varios sucesos en torno a la Res-ponsabilidad del Estado Legislador, pero no fue sino hasta el año1938 cuando el Consejo de Estado adoptó un criterio más benévolohacia la aceptación de tal responsabilidad por perjuicios que se cau-saran por aplicación de una ley. El caso que motivó el cambio ver-

Andrés Puppio González

5 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, La Lucha Contra las Inmunidades del Poder,Ediciones Civitas, Madrid 2004, p. 87.

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saba sobre la aplicación del artículo 1 de la Ley del 29 de junio de1934, relativa a la protección de productos lácteos6. En tal sentido,la Sociedad Anónima de Productos Lácteos La Fleurette, en virtud delas prohibiciones establecidas en la norma in comento, debió detenerla fabricación de su producto llamado «Grandine», pues el mismoestaba compuesto de materiales prohibidos en el artículo menciona-do, lo que ocasionó grandes pérdidas económicas a la Sociedad, razónpor la cual decidieron demandar la indemnización.

En fallo del Consejo de Estado de fecha 14 de enero de 1938,se concluyó que a la referida Sociedad Mercantil le asistía el derechoa ser indemnizada. Se desechó que la actividad que realizaba la empresafuese perjudicial para el colectivo, en un primer plano. Se determi-nó luego que se había producido una ruptura de las cargas públicas,ya que, al parecer la única empresa que había sido afectada por aquellamedida legislativa había sido la Sociedad Anónima de ProductosLácteos La Fleurette. Por todo lo antes mencionado, y en base alsupuesto silencio del legislador, era posible acordar una indemniza-ción a favor de la empresa, siempre que se dedujera que la intenciónde aquél no había sido la de rechazar la reparación.

El autor Gustavo PENAGOS7, concluye diciendo «con el fallo LaFleurette aparece claramente que el perjuicio causado por las disposicioneslegislativas puede dar derecho a reparación, aun ante el silencio del legis-lador: ya que se desprende de la ley o de sus antecedentes que el legisladorno quiso hacer recaer el perjuicio sobre las víctimas de la ley, y principal-mente porque la actividad de ésta no tenía carácter reprochable, inmoralo contrario a las buenas costumbres o al orden público; ya que la carga queincumbe a los interesados es particularmente grave, importante y especial».

GARCÍA DE ENTERRÍA, recuerda que desde 1938 hasta nuestrosdías sólo se han producido en Francia tres casos de indemnizacióndel Estado por responsabilidad del Legislador. El primero, por sen-tencia condenatoria del Consejo de Estado de 21 de enero de 1944,sobre la utilización de la glucosa en la cerveza; el segundo, del 25 de


6 RODRÍGUEZ, Rosa, Ob cit., p. 179.7 PENAGOS, Gustavo, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Ediciones Libre-

ría del Profesional, Bogotá, 1982, p. 1.155.

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febrero de 1963, el Arrêt Bovero, relativo a locales arrendados amilitares de la guerra de Argelia; y el último, el de 18 de diciembrede 1981, sobre la licencia de construcción y posteriores obras anula-das por el hallazgo de ruinas de interés arqueológico8.

2.2. Italia

La responsabilidad del Estado por acto legislativo surge en elaño 1903, con ocasión de la Ley del 29 de marzo de 1903, que autorizóla municipalización de una serie de actividades, y de la Ley del 04 deabril de 1912, que implantó el monopolio de los seguros. Todavíasubsisten vestigios del principio de irresponsabilidad, aunque la juris-prudencia ha acordado indemnizaciones, cuando se han causadoperjuicio a los particulares por la aplicación de actos legislativos9.

Cabe destacar que luego de la Segunda Guerra Mundial fuecuando en Italia se sufrió una profunda transformación del panora-ma, debido a dos factores: la resonancia del Arrêt La Fleurette delConsejo de Estado Francés, mencionada ut supra, y la implantaciónde un control de constitucionalidad de las leyes.

En tal sentido, la Corte Constituzionale sentó a partir de susentencia Nº 7 de 1966 la doctrina de la interpretación «constitucio-nalizante» del ordenamiento jurídico, en virtud de la cual las normasdeben ser interpretadas en el sentido en que se reduzcan al máximosus contradicciones con la Constitución. En consecuencia, la leyproductora de daños que silencia la cuestión de la indemnización,debe considerarse constitucionalmente legítima, interpretando elsilencio en el sentido de admisión tácita del derecho de resarcimien-to, que podrá, sin más, ser declarado por los Tribunales10.

2.3. Alemania

En un proyecto de ley sobre la responsabilidad patrimonial del26 de junio de 1981, se contemplaba la posibilidad de solicitar la


8 GARRIDO MAYOL, Vicente, Ob cit., p. 134.9 RODRÍGUEZ, Rosa, Ob cit., p. 181

10 GARRIDO MAYOL, Vicente, Ob. cit., p. 144.

239

indemnización tanto por daños causados por leyes como por actosde otros poderes basados en leyes nulas. En ese sentido, es curiosoque aquel proyecto de ley distinguiera entre los comportamientosantijurídicos del legislador, las actuaciones del poder judicial y los delpoder ejecutivo derivados de la aplicación de una ley antijurídica.Con respecto a estos últimos podía demandarse responsabilidad,siempre y cuando no quedaran sometidos a la exigencia de una leydeterminada de los supuestos en que la responsabilidad podría de-mandarse.

La Ley sobre responsabilidad patrimonial fue sancionada el 1de enero de 1982, y posteriormente anulada por el Tribunal Cons-titucional, ya que aludió únicamente a la responsabilidad por actospropios del legislador.

Según JIMÉNEZ LECHUGA11, el sistema alemán actual de respon-sabilidad contiene una responsabilidad in toto cuando se trata deresponsabilidad por actos de los entes públicos.

2.4. Estados Unidos

En una breve referencia al sistema legal vigente en los EstadosUnidos en esta materia, GARCÍA DE ENTERRÍA subraya el peso de la5ta. Enmienda de la Constitución norteamericana, piedra angularde la garantía expropiatoria. De acuerdo con esa norma, ningunapersona podrá ser privada de su propiedad sin justa compensación.La ausencia de esta «justa compensación» determina la invalidez delprecepto por infracción de la 5ta. Enmienda, y por tanto, su incons-titucionalidad. No obstante, si una ley es declarada constitucional,no habrá derecho a indemnización alguna12.

El problema, como bien ha señalado GARCÍA DE ENTERRÍA, esdeterminar donde acaba la «regulación» –legítima constitucionalmen-te– y donde empieza la «privación» –inconstitucional–, si no va acom-pañada de indemnización. En todo caso, en Estados Unidos es


11 JIMÉNEZ LECHUGA, Francisco Javier, La Responsabilidad de los Poderes Públicosen el Derecho Español, Marcial Pons, Madrid 1999, p. 65.

12 GARRIDO MAYOL, Vicente. Ob. cit., pp. 144 y 145.

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incompresible para un jurista que exista responsabilidad del EstadoLegislador, pues no hay posibilidad alguna de declararla13.

3. Supuestos en que procede la responsabilidaddel Estado Legislador

3.1. Responsabilidad por leyes inconstitucionales

A pesar de diversos criterios que existen respecto de la respon-sabilidad del Estado Legislador, la mayoría de la doctrina extranjeraconverge en que una ley inconstitucional puede generar perjuiciosen cabeza de los administrados, y por tanto, ello los facultaría parademandar del Estado una indemnización. Actualmente no es posi-ble aceptar la irresponsabilidad del Estado por las consecuenciasdañosas que la aplicación de leyes inconstitucionales pueda ocasio-nar14.

En la doctrina, existe una discusión sobre si todas las normasdeclaradas inconstitucionales originan un derecho a indemnizaciónpara quienes se hayan visto perjudicados por la aplicación de lasmismas. Autores como LEGUINA VILLA, sostienen que sólo se darálugar a la Responsabilidad del Estado Legislador, y por ende el de-recho a una indemnización, si las sentencias son eficaces. En efecto,para este autor el resarcimiento de daños por una ley que posteriora su promulgación sea declarada inconstitucional, dependerá de silos efectos de la sentencia son declarados hacia el pasado.

En Estados Unidos, por ejemplo, a partir de la sentencia Linklet-ter de 1965, el juez puede limitar los efectos de la sentencia para lossupuestos surgidos tras su declaración de inconstitucionalidad, lo cuales beneficioso en muchos casos, ya que de esa manera no habría queabrumar a la Administración de Justicia a un punto extremo.

En España, el Tribunal Constitucional, interpretando normascontenidas en la ley que rige sus funciones, también ha sostenido


13 GARRIDO MAYOL, Vicente. Ob. cit., p. 145.14 RODRÍGUEZ, Rosa. Ob. cit., p. 187.

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que a él le corresponde fijar las consecuencias jurídicas de la nulidadde una disposición legal15.

En conclusión, se deberá evaluar el caso concreto, ya que, exis-tirán casos en los cuales, si por ejemplo, aplicamos la tesis norteame-ricana podría causarse una grave lesión a derechos inherente alcolectivo o a una persona individualmente considerada. En esteúltimo caso, si estamos en presencia de un proceso penal y no retro-traemos los efectos invalidantes al momento de entrada en vigenciade la norma anulada, existe una alta probabilidad de que resultenafectados derechos inherentes a la persona humana.

3.2. Responsabilidad por leyes constitucionales

Hay supuestos en los cuales una ley sin ser inconstitucional vaa originar el derecho a ser indemnizado, ya que se causa un perjuiciopatrimonial al administrado. En estos casos, se puede asimilar laactuación del legislador a la de la Administración, cuando sus servi-cios funcionan normalmente y sin embargo, debe responder porquese les causa un empobrecimiento inmerecido a algunos particulares.

La justificación de la responsabilidad por hecho legislativo es elsacrificio particular y la igualdad ante las cargas públicas. Se está enpresencia de un régimen de responsabilidad objetiva, en el cual laantijuricidad no se encuentra del lado de la conducta del agente,sino en el patrimonio del dañado. En consecuencia, hay lugar a lacompensación indemnizatoria cuando se verifica que ha ocurrido unsacrificio particular en el patrimonio de algún administrado16.

3.3. Expropiaciones legislativas

Las leyes con contenido expropiatorio son aquellas que suponenla privación o abdicación de los derechos de los particulares sobre susbienes17.


15 RODRÍGUEZ, Rosa. Ob. cit., p. 188.16 RODRÍGUEZ, Rosa. Ibídem.17 DE GRAZIA SUÁREZ, Carmelo. Avances Jurisprudenciales del Contencioso Admi-

nistrativo, XXVIII Jornadas J.M. Domínguez Escobar en homenaje a la memo-ria del Dr. Eloy Lares Martínez, Tomo II, Barquisimeto 2003, p. 36.

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Cuando nos referimos a estas normas estamos hablando, porejemplo, de aquellas a través de las cuales un Estado nacionaliza unaactividad económica, como la explotación de los hidrocarburos. Ental sentido, estas leyes suponen la extinción del derecho de propiedadsobre determinados bienes, generando la correlativa obligación delEstado de indemnizar a los particulares que vean extinguidos susderechos como consecuencia de la aplicación de dichas leyes expro-piatorias.

Como lo sostiene GARRIDO FALLA, el cual basa la responsabili-dad del Estado en este punto, con la llamada «tesis expropiatoria»,que consiste en que toda carga o sacrificio impuesto por la ley,no declarada inconstitucional, ha de ser soportada por los adminis-trados, los cuales no obstante podrán reclamar indemnización cuan-do dicha carga sea expropiatoria. Según este autor, la indemnizaciónexpropiatoria procede cuando se está en presencia de una actividadlícita con el consecuente reconocimiento del derecho del dañado apercibir el justo precio del bien sacrificado, mientras que la teoría dela responsabilidad tiene su origen en la falta de servicio: el legisladorcomete una falta cuando se trata de una ley inconstitucional18.

3.4. Responsabilidad por omisión del legislador

Según Ángela FIGUERUELO BURRIEZA19, la omisión legislativa hacereferencia al tipo de abstención de actuar frente a lo prescrito en laConstitución, y puede clasificarse en omisiones absolutas y relativas.En aquéllas, falta cualquier disposición de desarrollo legislativo delprecepto constitucional; mientras que en éstas el legislador ha sidoparcial, regulando sólo algunas situaciones, y violando así el princi-pio de igualdad.

En tal sentido, va a competer a los órganos competentes deter-minar la inconstitucionalidad por omisión, ya que son normalmenteéstos los que examinan –a la luz de la Constitución– una norma


18 RODRÍGUEZ, Rosa. Ob. cit., p. 192.19 FIGUERUELO BURRIEZA, Ángela. «La incidencia positiva del Tribunal Consti-

tucional en el Poder Legislativo», Revista de Derecho Constitucional Nº2, Edito-rial Sherwood, Caracas 2000, pp. 130 ss.

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existente, pero acá es donde surge la duda: quién controla las omi-siones legislativas. Según Margarita ESCUDERO20, si bien se ha idodesarrollando consenso sobre la existencia de un control judicial antela inconstitucionalidad de las actuaciones y omisiones públicas, paralograr un verdadero respeto a la supremacía constitucional, a losderechos fundamentales de los ciudadanos y al carácter normativodel texto constitucional que se convierte en vinculante para todos lospoderes públicos, las preocupaciones ante esta figura, no sin razón,se han centrado principalmente en los potenciales excesos en quepuede incurrir el juez. Es decir ¿quién controla al control?

En tal sentido, ante eventuales excesos judiciales, por ejemplo,el control judicial de omisiones legislativas en que haya normaciónsustitutiva inadecuada por parte del juez, el legislador siempre puededictar la norma legal omitida, dejando sin efecto cualquier regula-ción establecida por el juez21.

Fundamentado en la eventual declaración de inconstitucionali-dad por omisión legislativa, es posible sostener que si tal omisión hacausado daños a los particulares, éstos pueden acudir ante los órga-nos jurisdiccionales a demandar una indemnización, al igual que estánfacultados para hacerlo cuando se está en presencia de perjuicioscausados por leyes inconstitucionales. Todo esto se basa en que «tanilegítima es una actuación positiva del legislador que vulnere el ordenconstitucional, como su no actuación cuando ésta está prevista en el TextoConstitucional»22.

4. Caso Venezuela

4.1. Análisis doctrinario

La responsabilidad patrimonial del Estado venezolano encuen-tra su principal regulación en la Constitución de la República Boli-variana de Venezuela (en lo adelante CRBV) en sus artículos 26, 49,


20 ESCUDERO LEÓN, Margarita. El Control Judicial de Constitucionalidad sobre lasramas legislativa y ejecutiva del Poder Público, Trabajo de Grado Nº 1, EdicionesUCV, Caracas 2005, p. 74.

21 ESCUDERO LEÓN, Margarita. Ob. cit., p. 75.22 RODRÍGUEZ, Rosa. Ob. cit., p. 194.

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140, 141 y 259. Cabe destacar, que nuestra Carta Magna no regulaexpresamente la responsabilidad del Estado Legislador. En tal senti-do, debemos analizar lo que contempla la Exposición de Motivos dela CRBV, en su Sección Primera del Capítulo I del Título IV (DelPoder Público), en la cual se consagró lo siguiente:

«Finalmente en las disposiciones generales, se establece bajo una pers-pectiva de derecho público moderna la obligación directa del Estado deresponder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares encualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputableal funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cua-lesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislati-vas, ciudadanas o electorales, de los entes públicos o incluso personasprivadas en ejercicio de tales funciones» (destacado nuestro).

De lo anterior se puede deducir, sin temor a equivocarnos, queen la mentalidad del Constituyente siempre estuvo la idea de regularla responsabilidad del Estado Legislador, pero lo consagrado en laExposición de Motivos no fue correspondido en las normas consa-gradas en la CRBV, ya que, gracias al proceso venezolano caracterís-tico de creación de ésta, en el cual se mezclan principalmente factorespolíticos, no se pudo realizar la mencionada correspondencia.

Aclarada la idea anterior, es importante resaltar lo que contem-pla el artículo 140 de la CRBV, el cual reza lo siguiente:

«Artículo 140. El Estado responderá patrimonialmente por los dañosque sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos,siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la administra-ción pública».

En la norma transcrita es donde se encuentra consagrada la clavede la Responsabilidad Civil o Patrimonial de la AdministraciónPública en Venezuela, es decir, se reconoce a nivel constitucional queel Estado debe indemnizar daños y perjuicios si los particulares su-fren algún daño imputable a la Administración, por lo cual se puededecir que es idéntica a la responsabilidad en materia privada, sóloque trasladada al Estado. Pero de la simple lectura de la norma incomento no podemos establecer que en ella se consagre la responsa-bilidad en el ámbito del legislador.


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En tal sentido, compartimos la opinión de Luis ORTIZ ÁLVAREZ,de que todas las actividades estatales entran dentro del marco de lasnormas constitucionales de responsabilidad patrimonial del Estado;«así se les debe aplicar el sistema de responsabilidad en cuestión a todoslos entes y poderes públicos, tanto en sentido horizontal (legislativo, ejecu-tivo, judicial, ciudadano y electoral), como en sentido vertical y paralelo(nacional, estadal, municipal, autoridades administrativas autónomas oindependientes, entes descentralizados), incluyendo a los entes y personasprivadas actuando en función del servicio público o interés general, conindependencia del tipo de lazo funcional (entes de autoridad, concesiona-rio, contratista, colaborador ocasional, etc.)»23.

Esta visión del sistema de responsabilidad del Estado, ha sidotambién explicada por el primer y más autorizado comentarista dela Constitución de 1999, el profesor Allan R. BREWER-CARÍAS, quienen un reciente libro señala lo siguiente respecto al artículo 140 dela nueva Constitución: «La expresión “funcionamiento de la Administra-ción”, de carácter muy genérico, permite que la responsabilidad del Estadose origine cuando la lesión se derive del funcionamiento normal o anormalde los servicios públicos a cargo del Estado o en general, de la actividadadministrativa realizada, por la Administración Pública, como estructuraorgánica»24.

Por otra parte, es importante que en una Sociedad Democráticacomo la nuestra, para que se materialice el Estado de Derecho con-sagrado en la Carta Magna, se cumplan los siguientes principios:

– Debemos aprender a ver la responsabilidad del Estado comoalgo «normal y natural», y no como algo extraordinario.

– Desechar la posición que establece como peligroso el he-cho de consagrar una responsabilidad del Estado, ya que,esto podría causar un perjuicio económico al mismo. Alcontrario, un Estado que brinde seguridad jurídica, esti-


23 ORTIZ ÁLVAREZ, Luis. La Responsabilidad Patrimonial del Estado de Venezuela enla Constitución de 1999, Congreso Internacional de Derecho Administrativo,Homenaje al Prof. Luís H. Farías Mata, Tomo I, Publicaciones UCAB, Ca-racas 2006, p. 338.

24 ORTIZ ÁLVAREZ, Luis. Ob. cit., p. 338 y 339.

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mula la inversión nacional y extranjera en el país, lo queva a producir efectos muy positivos para la economía deéste.

– La Administración Pública debe ser «Responsable y Protec-tora», y ha de estar «al servicio de los ciudadanos». Laresponsabilidad del Estado debe ser estudiada en favor delos ciudadanos.

– La reparación del daño causado debe ser «integral», es decirque se indemniza TODO tipo de daño, principio consagra-do en el artículo 30 de la CRBV. En tal sentido, el dañoes un elemento determinante de la responsabilidad, comolo señala Juan Carlos HENAO, «el daño, es entonces, el primerelemento de la responsabilidad, y de no estar presente se tornainoficioso el estudio de la misma, por más que exista una falladel servicio. La razón de ser esta lógica es simple: si una personano ha sido dañada no tiene porqué ser favorecida con una con-dena que no se correspondería sino que iría a enriquecerla sinjusta causa. El daño es la causa de la reparación y la reparaciónes la finalidad última de la responsabilidad civil. Estudiarlo enprimer término es dar prevalencia a los esencial en la figura dela responsabilidad»25.

Así José V. HARO, haciendo una interpretación constitucionalinspirada en principios, valores y normas matrices que se plasmanen la Constitución de 1999, ha señalado que se ha consagrado unsistema de responsabilidad del Estado en sus más amplios y moder-nos términos, el cual «no permite reductos de inmunidad patrimonial,teniendo los particulares el derecho a obtener, directamente y a travésde procesos de tutela judicial efectiva, la reparación integral de todotipo de daño que sufran provenientes de cualquier actividad del Estado,entendido éste en su sentido más amplio»26.


25 HENAO, Juan Carlos. El Daño análisis comparativo de la responsabilidad extracon-tractual del estado en derecho colombiano y francés. Universidad Externado deColombia, Bogotá 1999, pp. 36 y 37.

26 HARO, José Vicente. «La Declaratoria de Responsabilidad del Estado Legisla-dor y la Jurisdicción Constitucional: una breve reflexión más allá de losparadigmas», Revista de Derecho Constitucional Nº 5, Editorial Sherwood,Caracas 2001, p. 119.

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Las consideraciones expuestas conducen necesariamente a con-cluir que el artículo 140 constitucional no debe ser interpretadocon extrema rigurosidad, no pudiendo impedirse su aplicación inme-diata a los casos en que se esté en presencia de daños causados porel Estado actuando por el legislador27. En definitiva, puede concluir-se que la Constitución de 1999 consagró un sistema de responsabi-lidad del Estado que incluye la responsabilidad del Estado Legislador28.

Por último, cabe estudiar todo lo relacionado a quién debe en-tenderse como el competente para ejercer el control sobre las acti-vidades legislativas del Estado. En tal sentido, debemos analizar loconsagrado en el artículo 259 de la CRBV:

«Artículo 259. La jurisdicción contencioso administrativa correspondeal Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determinela ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son com-petentes para anular los actos administrativos generales o individualescontrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pagode sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados enresponsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestaciónde servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de lassituaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa».

Examinada la norma transcrita a la luz de lo que la doctrinafrancesa ha denominado «el servicio público de la legislación», es posi-ble deducir que si la jurisdicción contencioso administrativa es com-petente para conocer de los reclamos por la prestación de serviciospúblicos, lo es tanto para las controversias que se susciten con oca-sión de la prestación de los servicios públicos que gestiona el Ejecu-tivo, como del de la justicia y del de legislación; es decir, de la totalidadde los servicios públicos, con independencia de su titularidad29. Hayquienes sostienen que la actividad del Estado Legislador es una con-cepción alejada de la noción de servicio público, sin embargo, enpro de la no vulneración del orden constitucional, debemos exten-der las previsiones contenidas en la CRBV a la responsabilidad delEstado por acto legislativo, al no existir normas constitucionales ylegales específicas sobre el tópico.


27 RODRÍGUEZ, Rosa. Ob. cit., p. 197.28 HARO, José Vicente. Ob. cit., p. 121.29 RODRÍGUEZ, Rosa. Ob. cit., p. 197.

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Con base en lo anterior, debemos recordar que en nuestro paísexisten los métodos de Control Concentrado y Difuso de la constitucio-nalidad. Ahora bien, actualmente a los efectos de la declaratoria deinconstitucionalidad de una ley, la Sala Constitucional debe aplicar,como lo ha hecho en recientes sentencias, lo establecido el artículo131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (LOCSJ),artículo 21, párrafo 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo deJusticia (LOTSJ).

La norma in comento consagra lo siguiente:

«Artículo 131: En su fallo definitivo la Corte declarará si procede ono la nulidad del acto impugnado y determinará los efectos de su decisiónen el tiempo. Igualmente, la Corte podrá de acuerdo con los términos dela respectiva solicitud, condenar el pago de sumas de dinero y a la repa-ración de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la adminis-tración, así como disponer lo necesario para el restablecimiento de lassituaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administra-tiva».

La referida disposición, además de ser una de las normas quefundamenta la responsabilidad extracontractual de la AdministraciónPública, como ha señalado José V. HARO, también sirve como fun-damento de la responsabilidad del Estado Legislador, puesto que,como ya se indicó, es aplicable en los juicios de nulidad por incons-titucionalidad contra leyes dictadas por la Asamblea Nacional30.

En todo caso, la expresión «administración» a que hace referen-cia el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Jus-ticia, debe interpretarse de la misma forma en que, según ORTIZ

ÁLVAREZ, siguiendo a BREWER-CARÍAS, debe interpretarse la expre-sión «funcionamiento de la Administración» en el artículo 140 de laConstitución de 1999, en el sentido de que trata de responsabilidadpor funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y delas actividades de cualquier ente público o, incluso, entre privado enejercicio de tales funciones31.


30 HARO, José Vicente. Ob. cit., p. 126.31 Idem.

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Basados en la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo deJusticia, se puede sostener la opinión de los autores mencionados utsupra, ya que el artículo 21, párrafo 18 de la norma in comento, esprácticamente una copia textual del artículo 131 de LOCSJ, razón porla cual la responsabilidad del Estado Legislador también debe serentendida como consagra en la LOTSJ, ya que al ser analizada dichanorma con el artículo 140 y la Exposición de Motivos del texto cons-titucional, debemos considerar como parte integrante de la Responsa-bilidad Patrimonial del Estado todos los actos derivados de la actividadlegislativa que puedan ocasionar un perjuicio a los particulares.

4.2. Jurisprudencia

Los avances que se han logrado en el Derecho Comparado enreferencia a este tema se han dado principalmente por vía jurispru-dencial, pero dichos avances se han dado de forma lenta, aun en paísescomo Francia el cual es punta de lanza en todo lo a que Derecho Admi-nistrativo se refiere. Es por ello, que si bien nuestra jurisprudencia hatocado también de manera tardía el tema (no existiendo todavía unaamplia gama de decisiones), la misma no escapa a ese debate querepresenta el paradigma de la Responsabilidad del Estado Legisladorque ha ocasionado una especie de evasión del tema a nivel mundial.

En este orden de ideas, el simple «Control de Actos Administrati-vos Emanados del Poder Legislativo», ha representado un tema, a mimodo de ver, debatido pero a su vez evadido de cierta manera porel Poder Judicial en nuestro país, lo que ha producido sentenciasrepresentativas pero no en un gran número como en otros tópicosde Derecho Administrativo. Decisiones como el caso Antonio Toroemanada de la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema deJusticia, con ponencia del Magistrado Martín Pérez Guevara del 19 dediciembre de 1974, así como el caso Acuerdo solicitado por Fiscal Generalde la República emanada de la Corte en Pleno de la Corte Suprema deJusticia, con ponencia de la Magistrado Cecilia Sosa Gómez del 25 deenero de 199432, así lo demuestran, por ser ellas unas de las másrepresentativas desde los años setenta.


32 BREWER-CARÍAS, Allan y ORTÍZ-ÁLAVAREZ, Luis. Las Grandes Decisiones dela Jurisprudencia Contencioso Administrativa (1961-1996). Editorial JurídicaVenezolana (1ra. reimpresión). Caracas 2007, pp. 468-474.

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Con base en lo anteriormente explicado, esbozaré a continua-ción algunas decisiones de nuestro más alto Tribunal sobre la Res-ponsabilidad del Estado Legislador Venezolano.

4.2.1. Leyes expropiatorias que niegan la responsabilidad

La jurisprudencia nacional ya ha tenido la oportunidad de anularleyes de contenido expropiatorio que negaban la indemnización delafectado. En este primer ámbito puede encuadrarse la reciente de-cisión de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia defecha 20 de noviembre de 2002 (Caso: FEDENAGA vs Ley de Tierrasy Desarrollo Agrario), en la cual se declaró la nulidad del artículo 90de la referida ley que permitía el rescate de fundos propiedad delInstituto Agrario Nacional, sin indemnización de las bienhechuríasejecutadas por el ocupante. La Sala señaló lo siguiente:

«El derecho a la propiedad es un derecho esencialmente limitable, dadosu utilidad social, pero dicha limitación no puede suponer un desconoci-miento del derecho, por su rango constitucional, una absorción de las fa-cultades del propietario al extremo que llegue a eliminarlo, pues de esemodo no se estaría garantizando esa protección que la Constitución le otorga.De tal manera que, siendo que con la norma en referencia se desconocede manera absoluta el derecho a la propiedad sobre las bienhechurías rea-lizadas por los ocupantes de las tierras del Instituto Nacional de Tierras,esta Sala declara la nulidad del artículo 90 del Decreto con Fuerza de Leyde Tierras y Desarrollo Agrario»33.

4.2.2. Leyes expropiatorias que no regulan la responsabilidad

Distinta es la situación cuando la ley de contenido expropiato-rio nada dice acerca de la indemnización, esto es, cuando no afirmani niega expresamente la procedencia de la misma. En estos casos, noes viable la nulidad de la norma sino la aplicación del régimen generalsobre la materia y el consecuente reconocimiento del derecho de losparticulares afectados a obtener la respectiva indemnización34.


33 DE GRAZIA SUÁREZ, Carmelo. Ob. cit., p. 37.34 DE GRAZIA SUÁREZ, Carmelo. Ob. cit., p. 39.

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La Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia aclaróeste punto, en una decisión de fecha 16 de diciembre de 1981 (Caso:Ordenanza Especial de Zonificación del sector El Rosal), en la cualse señaló lo siguiente:

«(...) a través de la imposición de limitaciones y de restricciones a deter-minados inmuebles incompatibles con el derecho de sus propietarios talcomo éstos lo tenían y ejercían, llega un momento en que, realmente, seafecta la esencia misma del derecho de propiedad sobre los mismos o queeste quede reducido a su contenido más allá del mínimo requerido paraque dicho derecho no quede desnaturalizado y desaparezca para dar pasoa algo totalmente diferente que, como lo estableció esta Corte en senten-cia del 16 de julio de 1980, “entraña un sacrificio para sus propietarios,que excede de los límites de una restricción indemnizable... y les crea unasituación de incertidumbre incompatible con la seguridad jurídica quedebe gozar todo individuo en relación con la disposición, uso y disfrutede sus bienes”»35.

4.2.3. Leyes declaradas inconstitucionales

El ejemplo común es el de las leyes creadoras de tributos oaccesorios tributarios que luego son declaradas inconstitucionales. Enestos casos, se reconoce que los particulares tienen derecho a que seles indemnice por los tributos pagados con fundamento en un pre-cepto ulteriormente declarado inconstitucional, ya que con la decla-ratoria de inconstitucionalidad, desaparece el «deber jurídico» desoportar la exacción tributaria y, el pago efectuado, se convierte enuna lesión antijurídica, que el particular no tiene el deber de sopor-tar36.

La polémica se planteó específicamente en una sentencia dicta-da por la Corte Suprema de Justicia en Pleno, el 14 de diciembre de1999, donde se declaró parcialmente con lugar un recurso de nuli-dad por inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo 59 delCódigo Orgánico Tributario. En tal sentido, sólo fue derogado elParágrafo Único de la norma in comento, el cual estaba referido a losintereses moratorios e indexación de las deudas tributarias.


35 DE GRAZIA SUÁREZ, Carmelo. Ob. cit., p. 43.36 DE GRAZIA SUÁREZ, Carmelo. Ob. cit., pp. 43 y 44.

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Luego la Administración Tributaria solicitó una aclaratoria delfallo, porque no se sabía si los efectos de la sentencia eran ex tunco ex nunc, y en fecha 26 de julio de 2000 la Sala Constitucional delTribunal Supremo de Justicia dictó sentencia y se determinó que lanulidad de la referida norma no incide sobre la validez y eficacia delos actos dictados con fundamento en el referido Parágrafo Únicodel artículo 59, que para la fecha del fallo (fallo de la Corte Supremaen Pleno) hubieren quedado definitivamente firmes.

4.2.4. Leyes cuya aplicación causa lesiones o perjuiciosque merecen algún grado de compensación

En este rubro se ubican las disposiciones de rango legal que, sinllegar a ser expropiatorias (no extinguen un derecho preexistente),ni inconstitucionales, sí imponen límites en el ámbito constitucional-mente permitido, a los derechos de los particulares, que implicanuna frustración de las expectativas existentes y en determinados casos,perjuicios económicos que merecen ser compensados37.

En la jurisprudencia nacional al igual que en el derecho com-parado, no ha sido aceptado, y como ejemplo tenemos la sentenciade la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema deJusticia, de fecha 16 de noviembre de 1965 (Caso: Automóvil de Fran-cia C.A.).

Podemos concluir en este punto, que la jurisprudencia venezo-lana sólo ha aceptado la responsabilidad de Estado Legislador cuan-do se lesionan derechos de los particulares, descartando cualquierposibilidad de indemnizar los daños que se ocasionen a meras expec-tativas por muy legítimas que las mismas puedan parecer, es decirque solamente se reconoce tal responsabilidad cuando el Estadovenezolano a través de sus órganos o entes públicos lesiona de maneraefectiva un derecho individual, sin considerar relevante aquellas si-tuaciones que representen una futura (pero evidente) originada porun acto legislativo.


37 DE GRAZIA SUÁREZ, Carmelo. Ob. cit., p. 51.

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5. Reflexiones Finales

En conclusión podemos decir que la Constitución de 1999, adiferencia de la de 1961, amplió el campo de la ResponsabilidadPatrimonial del Estado, ya que la adaptó a las tendencias más moder-nas de responsabilidad patrimonial que existen en el mundo y sobretodo en países con bases democráticas.

De igual manera se puede destacar el hecho de la no regulacióntextual de la Responsabilidad del Estado Legislador en el TextoConstitucional, tema controvertido en el Derecho Comparado, elcual tampoco ha logrado alcanzar en nuestro país la posición quemerece. Si bien es cierto, que a lo largo del estudio se pudo concluir,sin lugar a dudas, que el Constituyente de 1999 tuvo la intención deregular la responsabilidad por actos legislativos, y que aunque talintención no logró su consagración textual en las normas de la CartaMagna, de igual manera se entiende, por el régimen de responsabi-lidad amplísimo que consagra el artículo 140 de la CRBV, que lamisma está inmersa en dicho texto.

Es importante recordar las nociones que en principio sustenta-ban la irresponsabilidad del Estado Legislador, nos referimos especí-ficamente a la soberanía de la ley, visión que ya se ha desechado enla actualidad, porque el concepto de soberanía en nuestros días se vecomo algo muy limitado, residiendo la misma en el pueblo y no enlos cuerpos legislativos del Estado. Tampoco es la ley un acto desoberanía por excelencia, por ser un acto sustancial que está some-tido formalmente a normas jurídicas superiores, y acá me permitocitar al profesor GARCÍA DE ENTERRÍA quien decía que «la ley en símisma es, pues, un puro pabellón formal que puede cobijar cualquier clasede mercancía. Nuestra sociedad, el hombre de hoy, tiene de ello plenaconciencia»38.

En tal sentido, la Responsabilidad del Estado Legislador ha sidoun tema muy controvertido a nivel mundial, y nuestra doctrina ylegislación no han escapado de ello. Si bien es cierto que no existendudas sobre su consagración en nuestra Constitución y leyes, esta-mos muy lejos aún de lograr un efectivo y completo desarrollo en el


38 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Ob. cit., p. 88.

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tema, ya que no es un secreto para ningún estudioso del Derecho enVenezuela, que en lo que a Responsabilidad Patrimonial se refierenuestro país se encuentra ubicado en los últimos puestos, porque loque se encuentra consagrado en los textos normativos no se cumpleen la realidad, en la práctica. Al realizar una comparación con otrospaíses, podemos observar cómo en España, por ejemplo, se dictanmiles de sentencias al año que condenan al Estado a resarcir daños;sin ir muy lejos podemos ver cómo en Colombia se dictan entre 500y 800 sentencias al año en las que se condena al Estado patrimonial-mente, mientras que en Venezuela se dictan entre 15 y 30 senten-cias al año, siendo un patrón constante el hecho de que la mayoríade las mismas son dictadas en el mes de diciembre (cerrando el añojudicial) con lo cual se pretende aparentar una «buena» gestión delPoder Judicial.

Con base en lo anterior podemos ver cómo la responsabilidaddel Estado Legislador no va a lograr una efectiva consagración ennuestro derecho hasta que el sistema de justicia venezolano sea re-formado. Pero principalmente debemos reformar la mente del ciu-dadano, pasando por el legislador, los jueces, los funcionarios públicos,etc. Si se logra formar la cultura de queja, el solicitar que los dere-chos individuales sean respetados y cumplidos, sólo en esa medidalos jueces se obligarán a cumplir a cabalidad sus funciones, los legis-ladores crearán más leyes acordes a la cláusula de Estado de Derechoconsagrada en la Carta Magna, los ciudadanos crearán una concien-cia de respeto a sus derechos, etc.

Sumado a lo anterior, también se debe tratar de erradicar lainfluencia del factor político en la justicia, ya que, es éste, a nuestroparecer, el verdadero cáncer del sistema de justicia nacional, el cualsólo tiene como norte un ideal político y no la Justicia como finúltimo.

Sería una falta gravísima desde toda perspectiva dejar que nues-tro país siga ubicado en los últimos puestos a nivel mundial en loque a Responsabilidad Patrimonial del Estado se refiere, y aunquetemas como el planteado en el presente estudio han sido de difícilconsagración en países como Francia, que posee un desarrollo envi-diable en materia Contencioso-Administrativa, nos compete a noso-


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tros, no sólo como estudiosos del Derecho, sino como ciudadanoslograr un cambio en nuestro Sistema de Justicia, lograr que se cum-pla la cláusula de Estado de Derecho consagrada en el Texto Cons-titucional, y romper con el Paradigma de la Responsabilidad delEstado Legislador.


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259ÍNDICE LEGISLATIVO

Recopilación efectuada por la UnidadLegislativa de la Sindicatura Municipal

ORDENANZAS:

Instrumentos Jurídicos Municipales:

1. Tipos y Publicación

— Ordenanza Sobre Instrumentos Jurídicos Municipales. Pu-blicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 6.540, de fecha 29de septiembre de 2006.

Objeto: Esta Ordenanza tiene por objeto establecer los prin-cipios y formalidades, así como, regular los procedimientospara la formación de los instrumentos jurídicos dictados enjurisdicción del Municipio Chacao del Estado Miranda.

— Ordenanza de Reforma a la Ordenanza sobre GacetaMunicipal. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 4.751,de fecha 17 de octubre de 2003.

Objeto: Esta Ordenanza tiene por objeto regular todo lorelativo a la publicación periódica en la denominada Gace-ta Municipal.

2. Administrativas:

2.1. Entes Municipales y Servicios Públicos

— Ordenanza de la Policía Municipal. Publicada en GacetaMunicipal Nro. Ext. 022, de fecha 12 de marzo de 1993.

Objeto: Regular la prestación del servicio de Policía Muni-cipal en la Jurisdicción del Municipio Chacao del EstadoMiranda.

260

— Ordenanza de Creación, Organización y Funcionamientodel Instituto Municipal de Cooperación y Atención a la Salud(IMCAS). Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 1.738,de fecha 25 de septiembre de 1997.

Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto la regula-ción sobre la creación, organización y funcionamiento delInstituto Municipal de Cooperación y Atención a la Salud(IMCAS).

— Ordenanza de Contraloría Municipal. Publicada en GacetaMunicipal Nro. Ext. 1.740, de fecha 25 de septiembre de1997.

Objeto: La regulación sobre el control y la fiscalización delos Órganos de Gobierno de la Administración Local.

— Ordenanza de Reforma de la Ordenanza Sobre la Crea-ción del Instituto Autónomo Municipal de Protección Civily Ambiente (IPCA). Publicada en Gaceta Municipal Nro.Ext. 5.441, de fecha 09 de diciembre de 2004.

Objeto: Crear el Instituto Autónomo Municipal de Protec-ción Civil y Ambiente (IPCA) como ente de seguridad ciu-dadana con carácter de Instituto Autónomo Municipal, conpersonalidad jurídica y patrimonio propio e independientedel Fisco Municipal, el cual gozará de las facultades, privi-legios y prerrogativas constitucionales y legales correspon-dientes.

— Ordenanza de Reforma Parcial a la Ordenanza de Crea-ción, Organización y Funcionamiento de la Oficina Localde Planeamiento Urbano. Publicada en Gaceta MunicipalNro. Ext. 490, de fecha 17 de octubre de 1994.

Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto crear yregular la organización y funcionamiento de la Oficina Localde Planeamiento Urbano.

— Ordenanza de Reforma a la Ordenanza Sobre el Régimende Concesiones de Obras y Servicios Públicos en el Muni-cipio Chacao. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 6.191,de fecha 05 de abril de 2006.

ORDENANZAS

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Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto establecerel régimen jurídico aplicable a las concesiones de obras yservicios públicos municipales en la jurisdicción del Muni-cipio Chacao.

— Ordenanza Reforma de la Ordenanza Sobre Funcionamien-to del Mercado Municipal de Chacao. Publicada en GacetaMunicipal Nro. Ext. 5.308, de fecha 24 de septiembre de2004.

Objeto: Esta Ordenanza tiene por objeto regular el funcio-namiento del Mercado Municipal de Chacao.

— Ordenanza de Contraloría Municipal. Publicada en GacetaMunicipal Nro. Ext. 6.821, de fecha 27 de marzo de 2007.

Objeto: Esta Ordenanza tiene por objeto regular la orga-nización y funcionamiento de la Contraloría Municipal delMunicipio Chacao del Estado Miranda.

— Ordenanza del Instituto Autónomo de Tránsito, Transpor-te y Circulación. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext.7.126, de fecha 11 de octubre de 2007.

Objeto: Establecer los principios y bases que regirán elfuncionamiento del Instituto Autónomo de Tránsito, Trans-porte y Circulación del Municipio Chacao.

2.2. Organizativas

— Reglamento Interno y de Debates del Concejo Municipaldel Municipio Chacao. Publicado en Gaceta Municipal Nro.Ext. 7.111, de fecha 08 de octubre de 2007.

Objeto: Este reglamento tiene por objeto promover y re-gular la Organización y el Funcionamiento del ConcejoMunicipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, asícomo también establecer las reglas de orden aplicables asus deliberaciones.

— Ordenanza de la Junta Parroquial. Publicada en GacetaMunicipal Nro. Ext. 6.023, de fecha 20 de diciembre de2005.

ÍNDICE LEGISLATIVO

262

Objeto: La presente ordenanza tiene por objeto regular laorganización, funcionamiento y administración de la JuntaParroquial de la Parroquia Chacao, de conformidad con loprevisto en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

— Ordenanza del Consejo Local de Planificación Pública delMunicipio Chacao del Estado Miranda. Publicada en Gace-ta Municipal Nro. Ext. 6.755, de fecha 26 de enero de 2007.

Objeto: Esta Ordenanza tiene por objeto regular la orga-nización, integración y funcionamiento del Consejo Localde Planificación Pública del Municipio Chacao del EstadoMiranda.

— Reglamento Interno del Instituto Autónomo de ProtecciónCivil y Ambiente del Municipio Chacao. Publicado en laGaceta Municipal Nro. Ext. 7.364, de fecha 25 de marzode 2008.

Objeto: Este reglamento tiene por objeto promover y re-gular la Organización y el Funcionamiento del ConcejoMunicipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, asícomo también establecer las reglas de orden aplicables asus deliberaciones.

2.3. Procedimentales

— Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de Licita-ciones. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 3.636, defecha 23 de agosto de 2001.

Objeto: Regular los procedimientos de selección de contra-tistas por parte de los sujetos a que se refiere el artículo 2de esta Ordenanza, para la ejecución de obras, la adquisi-ción de bienes muebles y la prestación de servicios distintosa los profesionales y laborales.

ORDENANZAS

263

3. Ambientalistas:

— Ordenanza sobre Contaminación por Ruido. Publicada enGaceta Municipal Nro. Ext. 4.905, de fecha 19 de diciem-bre de 2003.

Objeto: Regular las actividades que producen ruidos sus-ceptibles de contaminar el ambiente mediante normas yprocedimientos dirigidos a prevenir, controlar y sancionarlas fuentes generadoras de ruido en la Jurisdicción delMunicipio Chacao.

— Ordenanza sobre Tenencia, Control, Circulación y Protec-ción de Animales. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext.5.363, de fecha 03 de diciembre de 2004.

Objeto: Regular las normas para la tenencia, el control,registro, protección, permanencia y circulación en lugaresde uso público y privado de las especies animales, así comosancionar las infracciones especificadas en el presente ins-trumento en Jurisdicción del Municipio Chacao.

— Ordenanza sobre Instalación de Antenas Parabólicas y Si-milares en el Municipio Chacao. Publicada en GacetaMunicipal Nro. Ext. 712, de fecha 30 de mayo de 1995.

Objeto: Regular la Instalación y Fijación de Antenas Para-bólicas y Similares en terrenos, edificaciones, casas y cons-trucciones en general, ubicados en el ámbito territorial delMunicipio Chacao.

— Ordenanza sobre Limpieza y Conservación de Terrenos yParcelas sin Edificaciones o con Edificaciones Paralizadas oAbandonadas. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext.6.330 de fecha 21 de junio de 2006.

Objeto: Regular la Limpieza y Conservación de Terrenossin Edificaciones, así como definir cuáles son las direccio-nes competentes para el control en el Municipio Chacao.

— Ordenanza Sobre Desechos y Residuos Sólidos. Publicadaen Gaceta Municipal Nro. Ext. 6.937 de fecha 14 de juniode 2007.

ÍNDICE LEGISLATIVO

264

Objeto: Regular la gestión integral de los desechos y resi-duos sólidos, así como prevenir situaciones de riesgo ambien-tal que pongan en peligro la salud y ocasionen degradaciónambiental en la jurisdicción del Municipio Chacao.

— Ordenanza sobre Plantación, Transplante, Poda y Tala deÁrboles del Municipio Chacao. Publicada en Gaceta Muni-cipal Nro. Ext. 1.187, de fecha 15 de agosto de 1999.

Objeto: Regular todo lo relacionado con la plantación,transplante, poda y tala de árboles en áreas urbanas delMunicipio Chacao del Estado Miranda.

— Ordenanza sobre Protección del Ambiente en el Munici-pio Chacao. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 4.269de fecha 10 de noviembre de 2002.

Objeto: Esta Ordenanza tiene por objeto establecer losprincipios básicos en materia de gestión ambiental en laJurisdicción del Municipio Chacao, a los fines de la conser-vación, defensa y mejoramiento del ambiente, así como lacooperación en el saneamiento y educación ambiental enbeneficio de la calidad de vida de los ciudadanos.

4. Presupuestarias de Ingresos y de Gastos:

— Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Muni-cipio Chacao para el Ejercicio Económico Financiero año2008. Publicada en la Gaceta Municipal Nro. Ext. 7.214, defecha 03 de diciembre de 2007.

Objeto: Regular la aprobación, ejecución y evaluación delpresupuesto de ingresos y gastos del Municipio Chacaodel Estado Miranda y de sus entes descentralizados para elEjercicio Fiscal 2007, de conformidad con lo establecido enla Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

— Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Muni-cipio Chacao para el Ejercicio Económico Financiero año2008. Publicada en la Gaceta Municipal Nro. Ext. 6.749,de fecha 23 de enero de 2007.

ORDENANZAS

265

Objeto: Regular la aprobación, ejecución y evaluación delpresupuesto de ingresos y gastos del Municipio Chacaodel Estado Miranda y de sus entes descentralizados para elEjercicio Fiscal 2007, de conformidad con lo establecido enla Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

5. Urbanísticas y Afines

— Ordenanza para la Regulación de Construcciones y Obrasen las Vías Públicas que afecten los Bienes del DominioPúblico del Municipio Chacao. Publicada en Gaceta Muni-cipal Nro. Ext. 3.888, de fecha 04 de febrero de 2002.

Objeto: Establecer las normas, condiciones, especificacionestécnicas y procedimientos para la regulación, inspección,control y fiscalización de las obras que se ejecuten en lasvías públicas que afecten los bienes del dominio público delMunicipio Chacao, a fin de asegurar su restitución cuandoresultaren deteriorados, garantizando así la preservación delornato, limpieza, sanidad ambiental y reducción del impac-to que dichos trabajos tengan sobre la colectividad.

— Ordenanza sobre el Control y Fiscalización de Obras enEdificación. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext.4.552, de fecha 03 de junio de 2003.

Objeto: Regular lo concerniente al procedimiento para elcontrol y la fiscalización de las obras de edificación por partede la Dirección de Ingeniería Municipal en el MunicipioChacao, así como establecer las sanciones a las que hayalugar.

— Ordenanza que Regula el Uso de Plazas en el MunicipioChacao. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 2.650,de fecha 24 de noviembre de 1999.

Objeto: Regular y determinar el uso permitido a las PlazasPúblicas del Municipio Chacao.

— Ordenanza Urbanismo, Arquitectura y Construcciones enGeneral. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 2.796,de fecha 01 de diciembre de 1999.

ÍNDICE LEGISLATIVO

266 ORDENANZAS

Objeto: Organizar las actividades relacionadas con los pro-cesos de Planificación del Desarrollo Urbano del Munici-pio Chacao y reglamentar todo lo concerniente a laasignación de competencias, materia impositiva y sancionesen los procesos de ejecución de edificaciones en el ámbitodel Municipio Chacao.

— Ordenanza de Reforma Parcial a la Ordenanza de Zonifi-cación del Municipio Sucre en Jurisdicción del MunicipioChacao. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 5.585,de fecha 13 de abril de 2005.

Objeto: Regular la división y distribución de los terrenoscomprendidos en Jurisdicción del Municipio Chacao.

— Ordenanza de Zonificación del Sector Popular Bello Cam-po del Municipio Chacao. Publicada en Gaceta MunicipalNro. Ext. 2.226 de fecha 06 de octubre de 1998.

Objeto: Regular todo lo concerniente al uso e intensidadde ocupación del suelo, retiros, porcentajes de construcción,alturas y demás variables urbanas fundamentales para eldesarrollo de Edificaciones dentro del ámbito del SectorPopular Bello Campo del Municipio Chacao.

— Ordenanza de Zonificación del Sector Popular La Cruz delMunicipio Chacao. Publicada en Gaceta Municipal Nro.Ext. 2.130, de fecha 08 de julio de 1998.

Objeto: Regular todo lo concerniente al uso e intensidadde ocupación del suelo, retiros, porcentajes de construcción,alturas y demás variables urbanas fundamentales para eldesarrollo de edificaciones dentro del ámbito del SectorPopular La Cruz del Municipio Chacao.

— Ordenanza de Reforma Parcial a la Ordenanza Especial deZonificación de la Urbanización El Rosal del Municipio Sucre,vigente en el Municipio Chacao. Publicada en Gaceta Mu-nicipal Nro. Ext. 1.979, de fecha 03 de marzo de 1998.

Objeto: Regular el uso a que se destinará la tierra, así comolas estructuras y edificaciones que se permitirán en el sec-


tor, determina la localización de los comercios, las indus-trias, las viviendas, la localización de usos y actividades es-peciales y el tipo de edificación o estructura correspondiente:regula la densidad de población y la intensidad de utiliza-ción del suelo, mediante las áreas de ubicación y de cons-trucción, espacios abiertos y retiros.

— Ordenanza sobre Áreas Verdes Públicas Municipales. Publi-cada en Gaceta Municipal del Distrito Sucre, vigente en elMunicipio Chacao de fecha 19 de agosto de 1981.

Objeto: Establecer el régimen de conservación, defensa ymejoramiento de las áreas verdes de carácter público.

— Ordenanza Especial para las Parcelas con Zonificación R-3de la Urbanización La Floresta. Publicada en Gaceta Muni-cipal Nro. Ext. 98-3/92, de fecha 20 de marzo de 1992.

Objeto: Regular las características de desarrollo de las par-celas con zonificación R-3, ubicadas en la Urbanización LaFloresta, las cuales en lo sucesivo se zonifican R3-E, erigién-dose por las características descritas en esta Ordenanza.

— Ordenanza de Zonificación de Campo Alegre y San Mari-no. Publicada Gaceta Municipal Nro. Ext. 332-9/92, defecha 16 de septiembre de 1992.

Objeto: Regular el uso a que se destinará la tierra y lasEdificaciones a construir en el sector donde se aplica.

— Ordenanza Sobre el Uso de los Espacios Públicos por partede Comercios aledaños a Plazas y Bulevares del MunicipioChacao. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 1.443,de fecha 22 de enero de 1997.

Objeto: Regular la instalación, funcionamiento y utilizaciónde toldos, mesas y sillas, con fines comerciales, por parte deaquellos establecimientos de carácter permanente, aledañosa las plazas.

— Ordenanza Sobre Catastro Urbano en el Municipio Cha-cao del Estado Miranda. Publicada en Gaceta Municipal Nro.Ext. 302, de fecha 28 de marzo de 1994.

268 ORDENANZAS

Objeto: Regular la organización, funcionamiento, desarro-llo y conservación del catastro urbano en el territorio delMunicipio Chacao, así como establecer las normas queregirán las relaciones entre propietarios y poseedores deinmuebles y el Municipio en razón de las actividades regu-ladas por esta Ordenanza y sus reglamentos y por las quesean conexas.

— Ordenanza Sobre Reforma Parcial de la Ordenanza SobreÁreas Comerciales del Municipio Chacao. Publicada enGaceta Municipal Nro. Ext. 443, de fecha 22 de agosto de1994.

Objeto: Regular las áreas comerciales en el MunicipioChacao del Estado Miranda.

— Ordenanza de Reforma Parcial a la Ordenanza Sobre laDefensa y Conservación del Patrimonio Histórico delMunicipio Chacao. Publicada en Gaceta Municipal Nro.Ext. 4.054, de fecha 15 de mayo de 2006.

Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto, normary regular todo lo relacionado con la defensa, preservación,fomento y conservación del patrimonio y acervo histórico,artístico y cultural en todas sus manifestaciones, en elMunicipio Chacao del Estado Miranda.

— Ordenanza de Zonificación del Centro Cívico de Chacaodel Municipio Chacao del Estado Miranda. Publicada enGaceta Municipal Nro. Ext. 5.229, de fecha 29 de julio de2004.

Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto regular lazonificación de las parcelas que comprenden el ámbitoespacial del Plan Especial Mercado Libre de Chacao, deconformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Orde-nación Urbanística.

— Ordenanza Sobre el Servicio de Estacionamientos Contro-lados en las Vías Públicas del Municipio Chacao del EstadoMiranda. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 4.518,de fecha 06 de mayo de 2003.


Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto regulartodo lo concerniente a la instalación, operación, uso, man-tenimiento y vigilancia del servicio de estacionamientoscontrolados en las vías públicas del Municipio Chacao, asícomo las sanciones derivadas del incumplimiento de lasobligaciones aquí previstas.

— Ordenanza Sobre el Régimen de los Bienes Municipales.Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 7.084, de fecha19 de septiembre de 2007.

Objeto: Esta Ordenanza tiene por objeto regular la adqui-sición, administración, conservación, custodia, mejora, res-titución, desincorporación, enajenación y demás operacionesde disposición de los bienes que forman parte del patrimo-nio del Municipio.

— Ordenanza Sobre Paseos Peatonales. Gaceta Municipal Nro.Ext. 7.174, de fecha 3 de diciembre de 2007.

Objeto: Establecer el régimen jurídico aplicable a los pa-seos peatonales ubicados en el ámbito territorial del Muni-cipio Chacao, en cuanto a su declaratoria, utilización,mobiliario urbano y condiciones para el ejercicio de activi-dades culturales y económicas dentro de ellos. Así como, elestablecimiento de la regulación especial aplicable a losinmuebles ubicados frente a los Paseos Peatonales.

6. Funcionarial:

— Ordenanza de Personal y Régimen Disciplinario para losFuncionarios Policiales al Servicio del Municipio Chacao.Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 4.022, de fecha18 de febrero de 2002.

Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto establecerel estatuto de personal que rige a los funcionarios policialesal servicio del Instituto de Policía Municipal del MunicipioChacao del Estado Miranda, así como todo lo relativo alretiro y régimen disciplinario aplicable a éstos.

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7. Tránsito:

— Ordenanza de Reforma Parcial a la Ordenanza sobre Trán-sito, Transporte y Circulación en el Municipio Chacao delEstado Miranda. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext.2.782, de fecha 29 de noviembre de 1999.

Objeto: Regular el tránsito de vehículos y personas en elMunicipio Chacao.

— Ordenanza de Sanciones al Incumplimiento de las Dis-posiciones Nacionales Sobre Aparcamiento de Vehículosde Motor. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 18 defebrero de 1993.

Objeto: Permisar a la Alcaldía del Municipio Chacao asancionar a los conductores de vehículos de motor queabusivamente aparquen en los sitios descritos en la Orde-nanza.

— Ordenanza Sobre Normas de: Tránsito, Transporte y Cir-culación en el Municipio Chacao. Publicada en Gaceta Ofi-cial Nro. Ext. 16 de agosto de 1995.

Objeto: Regular todo lo relacionado con el transporte,tránsito y circulación de personas y vehículos en el Muni-cipio Chacao.

8. Sociales:

8.1. Educacionales y Culturales

— Ordenanza sobre la Condecoración. Publicada en GacetaMunicipal Nro. Ext. 1.825, de fecha 10 de noviembre de1997.

Objeto: Se crea la Condecoración denominada bajo «DonJosé Solano y Bote», con el propósito de enaltecer el traba-jo productivo de eminentes ciudadanos y/o instituciones queejerzan o hayan ejercido una labor orientada al progreso ybienestar del Municipio.

ORDENANZAS

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— Ordenanza sobre la Bandera, el Escudo y el Himno delMunicipio Chacao. Publicada en Gaceta Municipal Nro.Ext. 534, de fecha 22 de septiembre de 1994.

Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto crear losSímbolos del Municipio Chacao y establecer los requisitosy condiciones para su uso.

— Ordenanza Sobre el Premio Municipal de Educación «Ró-mulo Gallegos». Publicada en Gaceta Oficial Nro. Ext. 597,de fecha 28 de diciembre de 1997.

Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto crear elPremio Municipal de Educación «Rómulo Gallegos Freire»y regular el proceso relativo a su otorgamiento.

— Ordenanza Sobre Becas de Estudio. Publicada en GacetaMunicipal Nro. Ext. 1.302, de fecha 15 de octubre de 1996.

Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto crear yregular un sistema de apoyo educacional a través del otor-gamiento por concurso de becas de estudio a la poblaciónestudiantil residente en el Municipio Chacao.

— Ordenanza que Regula la Actividad Turística en el Muni-cipio Chacao. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext.5.007, de fecha 22 de marzo de 2004.

Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto regular laactividad turística en el Municipio Chacao como factor dedesarrollo económico y social, a través de los principios ybases tendentes a organizar, coordinar, promover, fomen-tar, proteger y estimular el turismo.

— Ordenanza Sobre el Premio Municipal de Literatura «Ar-turo Uslar Pietri». Publicada en Gaceta Ext. Nro. 7.046, defecha 27 de agosto de 2007.

Objeto: Crear el Premio Municipal de Literatura «ArturoUslar Pietri», así como establecer las condiciones, requisitosy procedimientos para su otorgamiento.

ÍNDICE LEGISLATIVO

272

— Ordenanza Sobre el Premio Municipal «Gran CaciqueChacao». Publicada en Gaceta Ext. Nro. 7.149, de fecha 25de octubre de 2007.

Objeto: Crear el Premio Municipal de Ambiente «GranCacique Chacao»; así como establecer las condiciones, re-quisitos y procedimientos para su otorgamiento.

— Ordenanza Sobre la Condecoración «Orden José Solano yBote», publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 7.531, defecha 16 de julio de 2008.

Objeto: Crear la distinción honorífica denominada «Botóndel Concejo Municipal de Chacao» así como establecer losrequisitos y demás formalidades para su otorgamiento.

— Ordenanza Sobre la Distinción Honorífica «Botón delConcejo Municipal de Chacao». Publicada en Gaceta Mu-nicipal Nro. Ext. 7.506, de fecha 07 de julio de 2008.

Objeto: Esta Ordenanza tiene por objeto crear la Distin-ción Honorífica denominada «Botón del Concejo Munici-pal de Chacao» así como establecer los requisitos y demásformalidades para su otorgamiento.

8.2. Protección e integración ciudadana

— Ordenanza para la Protección Integral de los Niños, Niñasy Adolescentes del Municipio Chacao del Estado Miranda.Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 3.710, de fecha01 de octubre de 2001.

Objeto: Esta Ordenanza tiene por objeto determinar lacompetencia, organización, procedimientos y mecanismosde los Órganos del Sistema de Protección de los Niños,Niñas y Adolescentes que se encuentran en el MunicipioChacao, con la finalidad de asegurar a éstos el ejercicio,disfrute pleno y efectivo de sus derechos y garantías.

— Ordenanza Electoral de Justicia de Paz. Publicada en Gace-ta Municipal Nro. Ext. 3.711, de fecha 01 de octubre de2001.

ORDENANZAS

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Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto regulartodo lo relativo a la materia electoral, atinente a la justiciade paz, en jurisdicción del Municipio Chacao de EstadoMiranda.

— Ordenanza Sobre Atención Integral a la Juventud Prolon-gada. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 4.777, defecha 23 de octubre de 2003.

Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto la promo-ción y apoyo en la elaboración de políticas, planes y progra-mas cuyo objetivo persiga el mejoramiento continuo de lacalidad de vida de la juventud prolongada en el MunicipioChacao.

— Ordenanza Sobre Normas para la Integración Social de losCiudadanos con Impedimentos Físicos. Publicada en Gace-ta Municipal Nro. Ext. 1.824, de fecha 10 de noviembre de1997.

Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto lograr laintegración social, independencia productiva e igualdad deoportunidades de los ciudadanos con impedimentos físicos.

— Ordenanza del Gobierno Municipal Juvenil de Chacao.Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 5.765, de fecha05 de agosto de 2005.

Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto constituirel Gobierno Municipal Juvenil de Chacao, regular su orga-nización y funcionamiento.

— Ordenanza Sobre Justicia Municipal. Publicada en la Gace-ta Municipal Nro. Ext. 4.148, de fecha 25 de octubre de2007.

Objeto: Establecer los principios rectores, la composición yel funcionamiento de la Justicia Municipal en Jurisdiccióndel Municipio Chacao.

— Ordenanza Sobre la Participación Ciudadana en el Muni-cipio Chacao. Publicada en la Gaceta Municipal Nro. Ext.7.083, de fecha 19 de septiembre de 2007.

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Objeto: Regular y establecer los mecanismos y procedimien-tos para garantizar la participación ciudadana y elevar losniveles de capital social en procura del desarrollo económi-co, social y cultural del Municipio.

9. Tributarias y Afines:

— Ordenanza Especial de Recuperación de Créditos FiscalesMorosos. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 2.269,de fecha 17 de noviembre de 1998.

Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto normarla recuperación masiva de la cartera de créditos fiscales afavor del Municipio Chacao.

— Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza sobrePublicidad Comercial. Publicada en Gaceta Municipal Nro.Ext. 5.370, de fecha 09 de noviembre de 2004.

Objeto: Regular la publicidad comercial que sea editada,instalada, transmitida, exhibida o distribuida en el Munici-pio Chacao.

— Ordenanza de Reforma Parcial a la Ordenanza sobre Ac-tividades Comerciales en Áreas Públicas en Jurisdicción delMunicipio Chacao del Estado Miranda. Publicada en Gace-ta Municipal Nro. Ext. 2.024, de fecha 07 de abril de 1998.

Objeto: Regular en jurisdicción del Municipio Chacao, elejercicio de la actividad comercial informal, por parte depersonas naturales quienes deberán cumplir con sujeción alos requisitos previstos en la presente Ordenanza y los es-tablecidos en las normativas legales que regula la materia.

— Ordenanza Sobre Actividades Económicas del MunicipioChacao. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 15 dediciembre de 2005.

Objeto: Regular las actividades económicas de industria,comercio, servicios o de índole similar que se realicen eno desde la Jurisdicción del Municipio Chacao del Estado

ORDENANZAS

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Miranda, así como la Licencia para ejercer tales activi-dades.

— Ordenanza Sobre Juegos y Apuestas Lícitas. Publicada enGaceta Municipal Nro. Ext. 4.972, de fecha 26 de febrerode 2004.

Objeto: Esta Ordenanza tiene por objeto establecer elimpuesto sobre los juegos y apuestas lícitas con motivo dela celebración de rifas, loterías y demás juegos.

— Ordenanza de Reforma de la Ordenanza de Impuestos sobreInmuebles Urbanos del Municipio Chacao. Publicada enGaceta Municipal Nro. 5.249, de fecha 13 de agosto de2004.

Objeto: Establecer la aplicación del Impuesto sobre Inmue-bles Urbanos previsto en el ordinal 2º del artículo 179, dela Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

— Ordenanza Sobre Espectáculos Públicos y Diversiones. Pu-blicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 4.638, de fecha 06de agosto de 2004.

Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto regularlos espectáculos públicos o diversiones que se ofrezcan enJurisdicción del Municipio Chacao, así como el impuestogenerado por la presentación de los mismos.

— Ordenanza Sobre Tasas por Servicios Administrativos.Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 6.539, de fecha29 de septiembre de 2006.

Objeto: Regular el pago de las tasas por concepto de ser-vicios administrativos municipales, que a solicitud de parteinteresada sean prestadas por el Municipio, de acuerdo conel ordenamiento jurídico vigente.

— Ordenanza de Impuesto de Vehículos. Publicada en GacetaMunicipal Nro. Ext. 6.778, de fecha 21 de febrero de 2007.

Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto regular elimpuesto de vehículos y las obligaciones que deberán cum-

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plir las personas naturales residenciadas u las personas ju-rídicas domiciliadas propietarias o asimiladas a propietariasde vehículos de tracción mecánica en jurisdicción delMunicipio Chacao.

— Ordenanza para la Recaudación y Control del ImpuestoSobre Transacciones Inmobiliarias. Publicada en la GacetaMunicipal Nro. Ext. 7.094, de fecha 27 de septiembre de2007.

Objeto: Esta Ordenanza tiene por objeto regular la recau-dación y control del impuesto sobre transacciones inmobi-liarias efectuadas en jurisdicción del Municipio Chacao.

— Ordenanza de Bebidas Alcohólicas. Publicada en la GacetaMunicipal Nro. Ext. 7.237, de fecha 12 de diciembre de2007.

Objeto: Regular la actividad de expendio de bebidas alco-hólicas, establecer los requisitos y procedimientos para elotorgamiento de la licencia que autorice a realizar dichaactividad, así como las sanciones a que haya lugar con ocasióndel incumplimiento de las disposiciones contenidas en elpresente instrumento jurídico.

ORDENANZAS

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José Antonio MaesSíndico Procurador Municipal

Zulmaire González CegarraDirectora de la Oficina del Síndico

Procurador Municipal

Ana Leonor AcostaDirectora de Asuntos Corporativos

Ana María RuggieriDirectora de Asuntos Constitucionales,


María Meide RodríguezDirectora de Asuntos Tributarios

Arlette GeyerCoordinadora de la Sindicatura

Carmen Amelia GiménezCoordinadora de la Sindicatura

Héctor RangelCoordinador de la Sindicatura

Margarita CumareCoordinadora de la Sindicatura

Andreina ChangCoordinadora de la Sindicatura

Dorelis LeónCoordinadora de Sindicatura

María Beatriz AraujoAbogada de Sindicatura TSJ

Miralys ZamoraAbogada de Sindicatura II

Évelyn BriceñoAbogada de Sindicatura II

Roberta NúñezAbogada de Sindicatura II

Mildred RojasAbogada de Sindicatura II

Mariela PerníaAbogada de Sindicatura II

Richard PeñaAbogado de Sindicatura II

Samantha ÁlvarezAbogada de Sindicatura I

Ricardo Da SilvaAbogado de Sindicatura I

Joaquín DongorozAbogado de Sindicatura I

David IoliAbogado de Sindicatura I

280 ÍNDICE LEGISLATIVO

La presente edición de la revista Erga Omnes, se terminó de imprimir el día 5 de juliode 2008, en los talleres gráficos de Tipografía Principios, ubicados de Toro a Cardones,

Edif. Res. Toro, P. B. - Telefax: 058-212-860.73.05 - Caracas, Venezuela.e-mail: [email protected]

Javier SaadAbogado de Sindicatura I

Vanessa Santos HuenAbogada de Sindicatura I

Martha ZavalaAbogada de Sindicatura I

Alfredo OrlandoAbogado de Sindicatura I

María Alejandra AnchetaAbogada de Sindicatura

Gastón CisnerosAbogado de Sindicatura

Verónica FloresAbogada de Sindicatura

María Gabriela MoránAbogada de Sindicatura

Yesenia LuisAsistente de Sindicatura

Penélope Mendoza GilAsistente de Sindicatura

Jaime MerrickAsistente de Sindicatura

Leisli PereiraAsistente de Sindicatura

Karen VallejoAsistente de Sindicatura

Alejandra Van HensbergenAsistente de Sindicatura

Rafael SuárezCoordinador de Administración

Isabel NúñezJefa de Unidad de Archivo

Pierina CartayaSecretaria Ejecutiva

Milagros CastilloSecretaria Ejecutiva

Fricsys MárquezSecretaria Ejecutiva B

Reinaldo MuñozAsistente Administrativo I

Mario NavasAsistente Administrativo I

José Antonio ViricualAsistente Administrativo I

Emilia ColmenaresAsistente Administrativo A

Yacelys LealAsistente Administrativo A

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Erga Omnes No. 4