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EL MODELO LABORAL MEXICANO: DISEÑO, IMPLEMENTACIÓN Y TRANSFORMACIÓN
Seminario OIT-STPSMayo, 2018
Dra. Graciela Bensusán
Índice
1. El origen: el artículo 123 constitucional
2. El diseño: los ejes del modelo laboral
3. Etapas en la Implementación: De la activación selectiva a ladesactivación
4. Problemas en la implementación: Derechos individuales, derechoscolectivos
5. ¿Qué entendemos por cambio estructural del modelo laboral?
6. Razones teóricas, históricas, prácticas y simbólicas para cambiar
7. Los orígenes, aciertos y desaciertos de la iniciativa presidencial
8. Viabilidad y retos
Los fundamentos de la protección: artículo 123 constitucional
Aumentar la demanda (consumo interno), incentivar la innovaciónproductiva y generar conformidad con el nuevo régimen político,económico y social.
“Uso contrainsurreccional de las reformas sociales” y“modernización desde arriba”
Salto abrupto cualitativo y cuantitativo en la protección a lostrabajadores: cambio radical sin consenso de los que debíanaceptarlo…
Largo proceso de adaptación: primera mitad del siglo XX.
La institucionalización del control sindical
De la legislación de los estados a la federalización de lalegislación
Los conflictos obrero-patronales y la creación de la Junta Federalde Conciliación y Arbitraje
El ensayo corporativo: la relación Calles-Morones y el inicio delcontrol
La institucionalización política del sistema corporativo en elcardenismo
El alemanismo: fin de la autonomía y democracia en lasorganizaciones sindicales
Los ejes del modelo laboral desde una perspectiva histórica (I)
No había un solo camino en el proceso de institucionalizaciónlaboral entre los funcionarios de la Revolución (17-31).
Estuvo en discusión la naturaleza del modelo a adoptar en lareglamentación del artículo 123.
Se disputaron dos visiones contrastantes:
a) La de la CROM y su enemigo, Emilio Portes Gil, con mayoresniveles de protección junto a tintes autoritarios y corporativos
b) La de Aarón Sáenz y Pascual Ortiz Rubio, combinando menorprotección pero mayor libertad para organizarse. dejando alEstado el papel de observador. Fue rechazada por la ComisiónDictaminadora del proyecto.
Los ejes del modelo laboral desde una perspectiva histórica (II)
El modelo resultante se caracterizó por:
a) El intervencionismo estatal
b) Ausencia de formas de participación de lossindicatos en la gestión de la empresa
c) Fuertes poderes coactivos (agremiación,contratación colectiva y huelga) a los sindicatos acambio de restricciones a la libertad sindical
Las etapas de la implementación
I.- La activación selectiva de la protección
Sectores beneficiados por el Modelo Sustitutivo deImportaciones y el desarrollo estabilizador: grandesempresas estatales
Principales instrumentos: la contratación colectivaen empresas estatales y la CNSM
Evolución al alza de los salarios mínimos, salarioscontractuales y productividad: el caso de la industriaautomotriz en los años setenta.
Los conflictos por la representación y la derrotade la insurgencia sindical
Las etapas de la implementación
II. La desactivación de la protección
De las crisis del MSI al TLCAN
Las restricciones del modelo exportador
El funcionamiento de las instancias tripartitas: simulación en la CNSM, de los objetivos sociales a los macroeconómicos…
Evolución de los salarios mínimos, salarios contractuales y productividad ( se vio en anterior sesión)
La desnaturalización de la negociación colectiva: los contratos de protección
La crisis del corporativismo sindical
Las debilidades y fortalezas del modelo
» Talón de Aquiles del modelo: ausencia de arbitrajeobligatorio en las huelgas, obligó a las alianzaspolíticas…
» El bloqueo del circuito de representación fue unacondición para inhibir la amenaza latente en losconflictos redistributivos.
» El control político de los sindicatos complementó elproceso de institucionalización laboral y le dio una granestabilidad al modelo laboral, bajo modelos económicoscontrastantes e incluso al transitar a la democracia.
Los problemas de implementación
Entorno institucional débil, ausencia de incentivos negativos paracumplir
Deficiencias del diseño en derechos individuales y colectivos:ambigüedad legislativa; instituciones de “escaparate”; ampliosmárgenes de discrecionalidad
Las instancias de aplicación y exigencia de cumplimiento muy débiles
1. Las Juntas de Conciliación y Arbitraje: evidencias en conflictosindividuales y colectivos
2. La Inspección del Trabajo: débil capacidad de fiscalización
a) Estrategia: entre la asesoría y la sanción.
b) Problemas de coordinación
c) Escasez de recursos materiales y humanos
3. La falta de activación institucional debido alos déficits de representación sindical:unidades y divisiones artificiales
4. Los problemas de distribución decompetencias entre la jurisdicción federal ylocal
Problemas de funcionamiento de las JFCyA (Bensusán y Alcalde, 2013): ausencia de Estado de Derecho
Tripartismo:
Simulación
Falta de deliberación y escasa participaciónde los representantes
Falta de transparencia.
Falta de motivación jurídica de lasresoluciones.
Heterogeneidad. Duración de los procedimientos; la calidadde los laudos, acceso a la información
Modelo de decisión. El representante del Gobierno toma lasprincipales decisiones en las juntas, lo que generaincertidumbre y sospechas hacía los laudos.
Eficacia: La capacidad de resolución de las juntas primero seestancó y luego decreció.
Disminución de derechos favorece incumplimiento.Predomina la conciliación y solo en 1 de cada 3 casos seadmitía la acción principal.
Obstáculos para el acceso a la justicia.
Alto costo de los pagos suplementarios; inapropiadaasesoría legal; decisiones injustas, no apegadas aderecho; insuficiente experiencia de los funcionarios;lentitud en la adopción de resoluciones y bajo número delaudos ejecutados.
Las juntas no hacen efectiva la figura de indemnizaciónpara disuadir la arbitrariedad patronal, y a la vez asegurarel sustento del trabajador y su familia ante la pérdida delempleo.
Los obstáculos en el ejercicio de los derechos colectivos
Existen deficiencias en las tramitación y resolución de losconflictos colectivos:
1) Violación a los principios de libertad y democracia sindical eintromisión de la autoridad laboral en la vida interna de lasorganizaciones
2) La falta de imparcialidad de las juntas locales para el registrode sindicatos es un obstáculo para la renovación y delsindicalismo y el fortalecimiento de la negociación colectiva
3) Las conductas obstructivas de las juntas llevan al desgaste delos movimientos implicados en los conflictos por la titularidadde los CC.
Conflictos de Trabajo de Jurisdicción Local y Federal, 1991-2016
Año Indivuduales ColectivosTotal de conflictos
localesIndivuduales Colectivos
Total de conflictos
federales
1991 63,774 4,701 68,475 26,377 693 27,070
1992 76,381 2,463 78,844 30,278 755 31,033
1993 92,436 2,531 94,967 36,251 713 36,964
1994 95,973 2,210 98,183 37,245 742 37,987
1995 110,443 2,807 113,250 44,611 803 45,414
1996 96,649 2,356 99,005 49,258 1,057 50,315
1997 92,419 2,943 95,362 48,663 867 49,530
1998 93,192 2,269 95,461 47,388 927 48,315
1999 98,882 1,832 100,714 43,056 768 43,824
2000 103,199 1,070 104,269 40,181 423 40,604
2001 120,558 1,368 121,926 43,103 504 43,607
2002 131,727 1,249 132,976 45,268 292 45,560
2003 141,934 1,363 143,297 47,661 335 47,996
2004 146,952 1,331 148,283 50,590 337 50,927
2005 148,475 1,557 150,032 51,948 344 52,292
2006 151,612 1,521 153,133 59,298 411 59,709
2007 165,372 1,631 167,003 73,072 464 73,536
2008 184,077 1,155 185,232 91,002 483 91,485
2009 204,301 973 205,274 94,608 335 94,943
2010 196,790 943 197,733 103,773 400 104,173
2011 201,680 797 202,477 100,373 413 100,786
2012 208,615 893 209,508 90,796 459 91,255
2013 218,065 928 218,993 83,714 464 84,178
2014 226,009 653 226,662 80,218 375 80,593
2015 221,257 664 221,921 77,996 411 78,407
2016 232,225 811 233,036 42,354 195 42,549
Fuentes:
¹Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Estadísticas sobre relaciones laborales de jurisdicción local. Disponible en:
<http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/registros/sociales/rellaborales/>, consultado el 11 de abril de 2018
²Secretaría del Trabajo y Previsión Social con datos de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje y la Procuraduría Federal de la
Defensa del Trabajo. Disponible en: <cdn.datos.gob.mx/public/presidencia/mexico-prospero/M4_480A.xlsx>, consultado el 11 de
abril de 2018
Jurisdicción federal²Jurisdicción local¹
El modelo laboral y el cambio estructural
Paradoja: Estabilidad en el siglo XX debida a procesos deactivación/desactivación institucional (variados niveles deefectividad y de imposición).
Cambio estructural: Es la transformación de las estructurasque generaron y reprodujeron a lo largo de un siglo un arreglocorporativo- estatista en el mundo del trabajo.
Pilares: 1) monopolio de representación sindical dependientedel reconocimiento estatal, a cambio de poderes coactivos. 2)Integración tripartita y dependiente del Poder ejecutivo de losórganos de justicia y administración laboral.
Reforma laboral de 2012: No fue una reforma estructural….
Sí lo es la iniciativa de reforma constitucional del PresidentePeña Nieto (mayo 2016) aprobada en abril de 2017
Problemas de diseño e implementación de la reforma 2012
El origen de la reforma: Pacto por México
El limitado alcance de los cambios
Ejemplos de problemas de diseño: pago porhoras y subcontratación
Implementación de las normas desubcontratación: ambigüedad, falta decapacidades estatales, resistencias e intentosde retrocesos.
Razones teóricas del cambio estructural (I)
Relación entre Reforma del Estado, cambio del modelo laboral ysistema de justicia.
Rezago de casi 20 años. Debió ocurrir al menos a partir de laalternancia política en 2000.
No hubo fase de liberalización en el mundo del trabajo como sucedióa nivel político con las reformas electorales graduales.
Tuvimos una “transición votada”, sin ruptura con el orden institucionalprevio.
El arreglo corporativo- estatista quedó blindado en la transición y semantiene por los déficits en la democratización política.
De acuerdo a la teoría democrática (Pateman) la democratizaciónpolítica incluye la de las relaciones entre el Estado y la sociedad, porlo que sus requisitos deben cumplirse en todos los ámbitos de la vidasocial y política del país.
Razones teóricas (II)
Un orden plenamente democrático supone dejar atrás elautoritarismo en el mundo del trabajo, reconocer el carácterde ciudadanos a los trabajadores y fortalecer el Estado dederecho.
El corporativismo estatal no es teóricamente afín con unsistema político pluralista y democrático.
El nuevo modelo económico impuso una restricción paraavanzar hacia un nuevo modelo laboral porque se sustenta en losbajos salarios como principal ventaja comparativa,
El modelo laboral no genera incentivos para apostar por ventajascompetitivas, como el incremento de la productividad y el valoragregado. Más bien, reproduce la precariedad e incentiva lainformalidad.
Razones históricas (I)
Herencia de un proceso de modernización institucional desdearriba que buscaba dar un salto cualitativo y cuantitativo en laprotección de los asalariados. Escasos logros.
Implicó una ruptura con el orden laboral del porfiriato, basado ésteen la supuesta neutralidad del estado.
Las características de las juntas- integración tripartita en elámbito del Poder Ejecutivo- fueron sumamente cuestionadas en susorígenes. Invadían funciones del Poder Judicial y se considerabancomo tribunales especiales y de conciencia.
El diseño constitucional de las juntas era ambiguo en cuanto asu competencia, naturaleza y funciones.
Gran diversidad de reglamentaciones locales y la SCJN lasconsideró constitucionales en 1924, al reconocerles competenciaspara resolver conflictos individuales y colectivos y fuerza paraejecutar sus laudos.
Razones históricas (II)
JCyA: Todavía en 1934 ( Primer Congreso de Derecho Industrial)se las consideraba “ nefastas” y se pedía que se trasladara estafunción al Poder Judicial.
Ya no se sostiene el argumento de que el Poder Ejecutivo debíaser “ el orientador supremo en el país en materia política y social”(Mario de la Cueva, delegado en el PCDI).
A partir de mediados/ fines de los años cuarenta, el modelolaboral contó con el consenso de los empleadores al lograr elapoyo de los gobiernos a sus exigencias.
Las organizaciones obreras inscritas en el PRM-PRI lograron, através del intercambio político, mejoras para los asalariados engrandes empresas, principalmente estatales, pero descuidaron alos trabajadores más vulnerables.
Razones históricas (III)
El avance no se debió al sistema de justicia ni a la calidad de larepresentación sindical sino a las características del modeloeconómico centrado en el mercado interno.
Bajo el nuevo modelo económico exportador el tripartismo siguiósiendo útil
Cero huelgas (últimos dos años y medio) a nivel federal pero elmercado laboral genera pobreza y marcada desigualdad haciendoque la conflictividad social siga otros cauces, no siempreinstitucionales.
El siglo XX nos hereda un bloqueo en el circuito de representaciónlaboral que el sistema de justicia actual no contribuye a romper.
La situación, con las diferencias del caso, recuerda mucho a laausencia de voz de los trabajadores durante el porfiriato y alcasi absoluto poder de los empleadores para imponer suscondiciones.
Razones prácticas ( I)
Las J de C y A son la puerta de acceso de los trabajadores al sistemade justicia.
Su diseño y mal funcionamiento generó incentivos para no cumplir laley.
Se pensó que la adopción de un sistema de juntas de integracióntripartita y dependiente de un Ejecutivo aliado a los sindicatospermitiría mejorar más rápido la condición obrera.
Están a la vista los resultados de mantener esta decisión durante losúltimos cuarenta años, cuando el tripartismo funcionó a favor de unosolo de los intereses en juego.
Ganaron los empleadores y los líderes sindicales: la solución esdisfuncional para el país en su conjunto.
¿Qué diferencia hay entre la extorsión sindical y el fraude a laley a través de los contratos de protección y las prácticas deextorsión de la delincuencia organizada?
Razones prácticas ( II)
El ejemplo de lo ocurrido con la política salarial conservadora en el seno de la CNSM es muy ilustrativo.
¿ Cómo esperar imparcialidad en los conflictos intersindicales al tramitarlos en las J de Cy A donde seencuentran representados los que son cuestionados en losjuicios de titularidad?
¿ Cómo esperar un arbitraje estatal imparcial para levantar una huelga que ya nadie quiere ni puede sostener?
En la práctica, el modelo laboral se basa en la prevención de los conflictos a través del control, impidiendo su expresión. No hay capacidad para procesarlos y resolverlos.
Razones simbólicas
Señal de ruptura con las inercias y vicios deun modo de relación entre el Estado, lossindicatos y los empleadores que generacreciente incertidumbre.
Simbolizaría el compromiso de todos losactores sociales y políticos con la democraciay el Estado de derecho.
Un nuevo modelo laboral supone considerar al menos tres aspectos: estado de derecho, representación y participación
1. El sentido, las vías y el alcance de la intervención estatal en elmundo del trabajo deben garantizar el Estado de Derecho ymejorar la capacidad estatal para resolver conflictos, no paraimpedirlos.
2. Reconocer a los trabajadores el carácter de ciudadanos en laempresa, en los sindicatos y ante las autoridades.
3. Crear nuevos mecanismos y oportunidades para mejorar lacalidad de los empleos a través del diálogo social coninterlocutores legítimos y representativos.
4. Posibilitar una negociación seria entre trabajo y capital sobre elincremento de la productividad y el reparto de sus resultados, sinllevar al extremo recursos que puedan destruir al adversario.
El origen de la iniciativa presidencial (2016-2017)
Antecedentes: Proyectos PAN (1995); PRD (1997), PRD-UNT(2002, 2010 y 2012); Diagnóstico CIDE (2016), análisis deespecialistas
Destinatario: ¿EEUU y OIT? … aunque se reconoce el reclamosocial.
Los motivos del exterior pueden ser diferentes a los internospero los cuestionamientos se dirigen a las mismas reglas yprácticas.
Por buenas o malas razones, esta iniciativa rompe con lasresistencias de diversos actores que desde los años ochenta senegaron a impulsar una verdadera reforma estructural en esteámbito.
¿Qué parte del modelo laboral está en juego?
Aumento del poder de asociación; se contrarresta debilidad del poderestructural y mejoran términos de intercambio entre trabajo y capital
Casi dos décadas de rezago: El corporativismo sindical quedóblindado en la transición democrática.
a) Fue una transición votada, sin ruptura
b) Llegó cuando el modelo exportador estaba consolidado
c) El modelo económico era incompatible con la apertura sindical
Desbloquear el
circuito de
representación
de los
trabajadores.
Permitir la
emergencia de
conflictos
redistributivos.
Primer paso
para
desmontar el
tripartismo
desde 1917.
EFECTOS
Los aciertos
Reconocimiento de la necesidad del cambio estructural enel sistema de justicia laboral.
El recuento de los vicios, inercias y deficiencias de las juntasacuñados a lo largo de un siglo coincide plenamente con losdiagnósticos provenientes del mundo académico y de losorganismos internacionales.
Se propone establecer los principios de legalidad,imparcialidad, equidad, transparencia, eficacia,independencia, objetividad, profesionalismo, publicidad,confiabilidad y autonomía en el sistema de justicia.
Premisas acertadas en reforma constitucional
Trasladar las juntas al poder judicial federal y local
Trasladar la función conciliatoria a órganos descentralizadosespecializados e imparciales con plena autonomía, a nivelfederal y local.
Encargar a dicho órgano, establecido a nivel federal, el registrosindical y el depósito de los contratos colectivos de jurisdicciónfederal y local.
Constitucionalizar el derecho a la libre negociación colectiva ygarantizar los principios de certeza en el depósito de CCT yrepresentatividad en los sindicatos
Garantizar a nivel constitucional el voto libre, secreto y personalde los trabajadores para elegir a sus dirigentes y resolver losconflictos inter sindicales.
¿De qué forma puede ayudar la reforma constitucional?
Desbloqueo:
a) traslado de la Justicia laboral al Poder Judicial: fin del conflicto de interés enJCyA
b) principios constitucionales relativos a la libertad de negociación colectiva,transparencia, democracia
c) órgano autónomo y descentralizado registro de S y NC a nivel nacional
¿Sirve a pesar del desprestigio, escasa presencia y debilitamiento de losS y la NC?
a) tasa de sindicalización de asalariados formales: 28% a 22.6%entre 2009/2017. Jurisdicción federal 33.6% a 27.3% y local 27.2% a22.4%.
b) NC: 36.5% asalariados cubiertos en jurisdicción federal vs 4.3%local. Menor autenticidad de NC en la jurisdicción local.
Sí importa el cambio…
Papel del sindicalismo en instancias tripartitas como CNSM,IMSS e INFONAVIT, Comisión Nacional de Productividad yCapacitación
4 de cada 10 trabajadores de Jurisdicción federal ya negociancolectivamente, por lo que podrían tener impacto en toda laestructura salarial (Ej. IAM, hasta fines de los setenta)
Reemplazo de unidades y divisiones artificiales impuestaspara el control ( jurisdicciones, apartados, centrales, etc.)
Posibilidad de ampliar la sindicalización y negociacióncolectiva hacia unidades productivas de menor tamaño connuevas formas de organización sectoriales y consideración decadenas de valor.
Las resistencias a la reglamentación
Beneficiarios del statu quo: los empleadores, los sindicatos corporativosy de protección; la gobernabilidad autoritaria.
FRACASO de la Iniciativa reglamentaria diciembre 2017: senadores deCTM-CROC, apoyada por el gobierno y empleadores.
Retrocesos:
a) elimina recuento previo a celebración CCT, salvo en caso de huelga
b) incluye representación de sindicatos y empleadores en el nuevoórgano (regresa el conflicto de interés)
c) da competencia jurisdiccional a un órgano administrativo enconflictos colectivos debilitando al Poder Judicial y las garantías deldebido proceso
Retroceso: Dar competencia a legislaturas de los estados para legislaren materia laboral, a pesar de que es una facultad exclusiva delCongreso de la Unión…
Asignatura pendiente
Eliminar la CNSM: los costos sociales del tripartismo
Establecer reglas y tiempos adecuados para el traslado delas juntas al poder judicial (transitorio: un año esinsuficiente)
Hay que deslindar los verdaderos objetivos de estareforma de otros planteados en la exposición de motivos:¿de qué forma se erradicará el trabajo infantil o sepromoverá el trabajo de mujeres y jóvenes?
Los escenarios
El escenario político actual es desfavorable para legislar conequilibrio: proceso electoral competido y muy polarizado; poco interésen la institucionalidad laboral, complejidad técnica y desconocimientode sus implicaciones.
Los partidos de oposición no estuvieron dispuestos a pagar el costode una reforma regresiva a dos meses de la elección? ¿A cambio dequé?
Importancia de la presión externa: suficiente para contrarrestar lasresistencias y una reglamentación regresiva
Perspectivas: dos posibilidades
1. Reglamentación respetuosa la Constitución: terreno dejuego nivelado entre opciones organizativas.
a) Relegitimación vía renovación liderazgos enelecciones democráticas y ampliación de autonomía:experiencias del STRM, STVWM y SNTMMSRM
b) Relegitimación del viejo sindicalismo vía apoyo debases o en disputas de titularidad de CCT
c) Expansión a sectores no sindicalizados vía nuevasformas organizativas por sector, cadenas de valor, connuevas características (generalistas, más flexibles, enredes, con base territorial más que gremial).
2) Statu quo: Postergación indefinida del cambioestructural. La conflictividad social y la falta deexpectativas en torno a un trabajo digno seguiráexpresándose de la peor manera.
3) Nueva configuración del Poder Ejecutivo yLegislativo: (a) impulsar una nueva política laboralque dé un viraje en la política salarial y sindical, sipersiste la presión del norte, y b) promover unainiciativa reglamentaria respetuosa de los principiosconstitucionales.
