Embed Size (px)
Citation preview
EL MEDIO AMBIENTE URBANO EN QUITO
Dirección General de Planificación - Municipio del Distrito Metropolitano de QuitoInstitut Français de Recherche Scientifique pour le Développement en Coopération (ORSTOM)
1996
Pascale MetzgerNury Bermúdez
Jamil Mahuad WittAlcade Metropolitano de Quito
Gonzalo Bustamante Director General de Planificación
Roberto NoboaDirector de Estudios de Planificación
Comité EditorialGonzalo Bustamante Roberto NoboaElena Espinosa
AutorasPascale MetzgerNury Bermúdez
Mapas y gráficosPascale MetzgerNury BermúdezMaría Dolores Villamar
DiagramaciónMaría Dolores Villamar
TraducciónMaría Dolores Villamar
PortadaCuadro de Nelson Román, « Pez Hombre Pájaro » 0,65 x 0,5 m, técnica mixta sobre carte à gratter, 1993colección particular
Impresión
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, DirecciónGeneral de Planificación Institut Français de Recherche Scientifique pour leDéveloppement en Coopération (ORSTOM)Quito, Ecuador, 1996
Agradecemos la colaboración de las siguientes instituciones que nos facilitaron informaciones y datos parala realización de este estudio:
• Dirección General de Planificación (DGP) del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ)• Dirección General Administrativa (DGA), MDMQ• Dirección de Medio Ambiente (DMA), MDMQ• Empresa Metropolitana de Agua Potable y Alcantarillado de Quito (EMAAP-Q)• Empresa Metropolitana de Aseo (EMASEO)• Unidad de Gestión y Planificación del Transporte (UPGT)• Unidad Operadora del Trolebús (UOT)• Subsecretaría de Saneamiento Ambiental (Ex-IEOS)• Consejo Nacional de Recursos Hídricos (Ex-INERHI)• Instituto Ecuatoriano Forestal, de Areas Naturales y Vida Silvestre (INEFAN)
y en especial a las personas que nos dedicaron su tiempo y aportaron con sus conocimientos:
Ing. Luis AnguloDr. Edgar AyabacaIng. Germán BonillaArq. María Augusta CustodeDra. Isabel EspinosaArq. Jackeline JaramilloIng. Bernard LorticEcon. Javier MaldonadoIng. Fausto MoreanoArq. Teodoro Murillo
Arq. Roberto NoboaIng. Walter OcañaIng. Fabián PazmiñoIng. Jorge PovedaIng. Edith PugaIng. Annie RosselDr. Gonzalo SandovalIng. Marc SourisEcon. Héctor ValenciaIng. Renzo Yerovi
Queremos destacar el invalorable papel de María Dolores Villamar en este trabajo.A ella le debemos la acertada precisión de la traducción, la afinada estética de los mapas y la irreprochablecalidad de la diagramación. Por ello, y el sinnúmero de horas, whiskies y cigarrillos dedicados, mil gracias.
AA grgr adecimientadecimient osos
Hace seis años, el Municipio culminó uno de los primeros estudios ambientales urbanos, me refiero aUrbiquito: Población y Medio Ambiente. Muchas de las recomendaciones que se hicieron se han cumplido,así: el reemplazo de los combustibles, la introducción de un sistema de transporte masivo, la expansión delos servicios municipales, la mejor gestión del agua, para nombrar los más importantes. Todavía semantiene la velocidad de crecimiento poblacional, con el consiguiente incremento de las demandas desuelo, empleo, vivienda y servicios.
Hoy, en 1996, ese panorama ha cambiado, principalmente por la vigencia de la Ley Constitutiva delDistrito Metropolitano, que confiere al Municipio facultades específicas para la gestión del suelo,transporte, medio ambiente y participación comunitaria, a lo que se añade un notable incremento de laconciencia comunitaria sobre este tema. Igualmente a nivel mundial han existido importantes reflexionescomo el Programa 21 de la Conferencia de Río de Janeiro, la Conferencia Mundial de las IniciativasLocales Para Ciudades Sustentables, Declaración de Kanagawa y, recientemente, la Conferencia de lasNaciones Unidas para los Asentamientos Humanos, Hábitat II, reunida en Estambul en junio pasado.
En este contexto, era imperativo una revisión del trabajo de 1990, sobre todo porque es imprescindible unnuevo enfoque de los temas ambientales, tanto por la necesidad de actualización de la información, comopor la búsqueda de una definición científica del medio ambiente urbano que incorpore al manejo deinformación georeferenciada, la naturaleza de los procesos de articulación entre el modo de producción yde funcionamiento de la ciudad y la producción y consumo de los bienes comunes que constituyen suentorno.
La naturaleza de este enfoque precisa responder a nuevas interrogantes tales como: ¿cuál es la naturalezay funcionamiento de los bienes comunes?, ¿cuáles son los modos de su manejo, producción y consumo?,¿cuál es su contexto espacial y sus relaciones con las actividades humanas y el impacto global de éstasinterrelaciones?, ¿cuál es su disponibilidad y las opciones de su conservación?. En suma, el conocimientode uno de los entornos más complejos que ha creado el hombre y las estrategias para su manejo y gestión.
Este trabajo incorpora una nueva definición de riesgo bajo el entendido de que este aparece comoresultado de formas no controladas de producción y consumo de los bienes comunes. Esta definición abrenuevas orientaciones para el tratamiento de esta problemática, de gran significación para Quito, por laurgencia de institucionalizar una cultura de prevención y mitigación de los riesgos naturales y antrópicos.
PPrr esentaciónesentación
Es de primerísima importancia considerar estedocumento como preliminar, pues constituye elinforme de una etapa de trabajo de investiga-ción cuya duración está prevista para un añomás. Consecuentemente, el análisis que consisteen re-espacializar las informaciones sobre losmodos de producción y consumo de los bienescomunes a nivel de entidades territoriales homo-géneas, a fin de permitir la elaboración de unaverdadera cartografía ambiental de Quito, seráobjeto de una etapa posterior de investigación.
Ciertos temas relevantes no han sido tratados olo han sido tangencialmente. Se trata en espe-cial de todo lo referente a la intervención de losactores que participan directa e indirectamenteen los procesos de producción y consumo de loque hemos llamado « bienes comunes ».
A pesar de nuestros esfuerzos por reunir to-dos los datos existentes, ciertamente la
recopilación no es exhaustiva, y se deberáproseguir el trabajo de investigación con elfin de recoger y explotar lo esencial del co-nocimiento del medio ambiente en Quito.
Habrá que continuar el análisis de los datos,para conseguir los objetivos fundamentalesde este trabajo que pretende al mismo tiemposustentar una lectura científica y ambientalde la ciudad y ser capaz de apoyar la formu-lación de una política ambiental global anivel municipal.
Finalmente, algunos análisis e interpretacionespodrán parecer vacilantes. Contamos con la in-dulgencia de los lectores frente a un docu-mento que intenta hacer un balance de unaserie de informaciones relativas al medio am-biente urbano en Quito, al tiempo que pro-pone una presentación y un análisis en elmarco de una nueva problemática científica.
AA dd vv erer tt enen ciacia
Contenido
Capítulo 1 - Introducción
Capítulo 2 - El suelo
2.1. La cuestión del suelo urbano .. 9 2.1.1. El suelo urbano: un bién común? . 9 2.1.2. Producción y consumo del suelo . 10 2.1.3. El sitio de Quito . 11
2.2. La legislación y el suelo urbano 2.2.1. El marco nacional de la legislación sobre el suelo .. 13 2.2.2. Urbanismo y derecho de propiedad . 14 2.2.3. Historia y legislación urbanas en Quito .. 16 2.2.4. La legislación vigente en el Distrito Metropolitano .. 16
El Reglamento urbano del Distrito Metropolitano de Quito
Las zonas de protección en la reglamentación urbana de Quito
Riesgos y suelo urbano
2.3. Los mecanismos de producción del suelo urbano 2.3.1. La producción legal .. 19
La planificación urbana
Los planes de Quito
Los demás modos de producción legal del suelo urbano
2.3.2. Los procesos de producción ilegal . 22 Ilegalidad e inconstructibilidad
Los asentamientos de hecho
2.3.3. Suelo urbano producido pero no consumido .. 28 La especulación inmobiliaria y predial
Suelos vacantes y reservados para el cerecimíento de la ciudad
2.4. Los modos de consumo del suelo: los usos del suelo 2.4.1. El consumo prescrito: la reglamentación urbana .. 31
La repartición de los usos planificados
El Bosque protector
.'
2.4.2. Los usos reales del suelo: los modos de consumo del suelo urbano........ 32
El uso del suelo en las parroquias urbanas
2.4.3. Repartición de las densidades de población y de los usos
2.4.4. La renovación urbana como proceso de modificación de los modos de consumo
40
41
2.4.5. La propiedad del suelo: modo de producción o de consumo 43
2.5. Producción y consume del euelo urbano en Guito 43
Capítulo :3 - El agua
3.1.4.
:3." 3.1.1. 3.1.2. 3.1.3.
La problemática del agua en la ciudad El bien común agua La ciudad frente al riesgo del agua
El derecho y el agua, el derecho al agua
EIINERHIy la Ley de Aguas La prevención de la contaminación La legislación municipal
La disponibilidad de agua en Quito
Un sitio favorable El acuífero de Quito
Las aguas superficiales: ríos, quebradas
. ..
.
..
.
.
..
53 53 53 54
47 48 49
:3.2. 3.2.1.
Lo6 modoe de producción del agua La producción social del agua consumible
La relatividad de las normas
. 56
El marco legal de la producción del agua potable en Quito
La producción física oficial: la red pública de abastecimiento
de agua potable
Un poco de historia Los sistemas actuales de producción de agua potable La protección de las captaciones La calidad de la aguas Los demás sistemas de producción del agua potable
La producción colectiva La producción individuai La producción ilegal
3.2.3.
3.2.2.
.
.. 67
58
•
3.3. 3.3.1. 3.3.2.
Los modos de consumo del agua potable Las cantidades consumidas Los usos del agua El consumo doméstico
El consumo industrial El consumo para riego
..
.. 73 74
3.4. 3.4.1. 3.4.2. 3.4.3. 3.4.4.
El agua potable. desafíos y contradicciones Modos de producción y consumo están vinculados entre sí La vulnerabilidad de los grandes sistemas La deficiente calidad de los pequeños sistemas La cuestión del agua potable y la degradación del medio ambiente
..
.. . .
79 79 81 81
3.5. 3.5.1. 3.5.2.
La evacuación de las aguas: la red de alcantarillado Evacuación de las aguas y problemática ambiental Los problemas de la red de alcantarillado Las características de la red
Insuficiente capacidad de evacuación Las dificultades de mantenimiento Calidad de las aguas de los ríos
..
.. 82 82
3.6. El agua y los demás bienes comunes 3.6.1. El agua y el suelo 3.6.2. El agua y el aseo 3.6.3. El agua, el aire, la movilidad
88 89 89
Capítulo 4 - El aire
4.1. 4.1.1. 4.1.2.
El aire: un bien común ¿Por qué es el aire un bien común'? Contaminación atmosférica y salud
..
.. 91 92
4.2. 4.2.1.
La producción social del aire El derecho y el aire La categoría jurídica del aire
El aire en la Constitución La cuestión del aire en el derecho ambiental ecuatoriano
La legislación municipal
. 93
4.2.2. La producción del aire por las normas Las normas ecuatorianas
Las normas ecuatorianas en Quito
97
4.3. 4.3.1. 4.3.2.
La producción física del aire Las condiciones climáticas y meteorológicas en Quito La vegetación en la ciudad El papel de la vegetación
Los parques y jardines
Las quebradas y otras zonas verdes
.
. 98
100
4.4. 4.4.1.
4.4.2.
La degradación del aire: la contaminación atmosférica Los datos sobre la calidad del aire Las lagunas de información sobre el aire
Las medidas existentes
Las fuentes de contaminación del aire.............................................................. La contaminación por los automotores
La contaminación debida a la industria
Un conocimiento incompleto del problema
103
108
4.5. Actores y desafíos de la cuestión del aire en Quito Las consecuencias de la cuestión del aire en otros bienes comunes.....................
114 114
Capítulo 5 - El aseo
5.l. El aseo urbano. un bien común 5.1.1. La cuestión del aseo urbano . 117 5.1.2. El marco nacional del aseo urbano . 118 5.1.3. El marco legal del aseo urbano en Quito . 120
La legislación municipal
.La EMA5EO
5.2. La producción de los desechos urbanos 5.2.1. Elementos de comparación 121
•
5.2.2.
5.2.3.
La producción de desechos en Quito La producción de desechos domésticos
La producción de desechos industriales y comerciales Los desechos tóxicos o peligrosos
Los demás tipos de desechos
La distribución espacial de la producción de desechos
.
..
122
124
5.3. 5.3.1. 5.3.2. 5.3.3.
La producción del aseo La producción municipal del aseo Los demás tipos de producción municipal del aseo Los demás actores del aseo urbano
.. . .
126 130 131
5.4. 5.4.1. 5.4.2.
5.4.3.
La disposición final de los desechos Un problema mayor El relleno de las quebradas Una práctica histórica
El relleno de Zámbiza
El reciclaje Un nuevo modo de producir y consumir el aseo
El reciclaje en Quito
.. .
.
131 132
136
5.5. Los desafíos del aseo urbano 138
Capítulo 6 - La movilidad
6.1. 6.2. 6.2.1. 6.2.2.
La movilidad urbana. un bien común El marco legal de la producción de movilidad El marco nacional El marco local metropolitano
.
.
.
142 142 143
6.3. 6.3.1.
La producción municipal de movilidad Las infraestructuras Infraestructuras y movilidad
La red vial en Quito
El estacionamiento
. 144
•
6.3.2. La producción municipal de la movilidad 148 La Empresa Municipal de Transportes La producción de la movilidad por parte de la EMT
6.3.3. El sistema del trolebús 149 Una nueva concepción del transporte urbano Otro modode producir movilidad El funcionamiento actual del trolebús
6.4. La producción privada de movilidad pública 6.4.1. La producción de transporte colectivo urbano
por parte de las cooperativas y empresas . 153 La organización del transporte El transporte colectivo producido por las cooperativas La producción ilegal de transporte colectivo6.4.2. .. 156
6.5. Los demás modos de producción de la movilidad 6.5.1. La producción privada de movilidad individual .. 157
El automóvil particular El taxi
La producción privada de movilidad colectiva 6.5.2. .. 159 El transporte escolar El transporte « empleador» El transporte de carga
6.6. Las condiciones de la movilidad urbana 6.6.1. La estructura de los desplazamientos en Quito............................................ 160 6.6.2. El tiempo de transporte......................................................................................... 163 6.6.3. Movilidad y seguridad 163
6.6.4. La movilidad consume y produce bienes colectivos........................................ 164 Movilidad y suelo Movilidad yagua Movilidad y aire
Capítulo 7 - Conclusiones
7.1. Las interrogantes de la primera etapa 168
7.2. La "aja densidad: ¿un perfil poblacional de degradación am"iental1 169
7.3. ¿Qué futuro para el bien común agua1 169
7.4. ¿Mejorar la calidad del aire gracias a nuevas polfticas de transporte1 170
7.5. Entre que"radas 'i reciclaje, ¿qué soluciones para el aseo ur"ano1 171
7.6. ¿Hacia una ciudad sustenta"le1 171
Bibliografía 175 Lista de figuras Lista de cuadros
11
1. Presentación y objetivos
Las determinaciones de la Ley constitutiva del Dis-trito Metropolitano facultan al Municipio de Quito acontrolar los diferentes aspectos ambientales, la re-gulación del suelo y la planificación del transporte.Por ello, conscientes de la agudeza de la cuestiónambiental y enmarcados en las recomendacionesdel capítulo 28 del Programa 211, la Dirección Ge-neral de Planificación del Municipio del DistritoMetropolitano de Quito y el Institut Français de Re-cherche Scientifique pour le Développement en Co-opération (ORSTOM) se propusieron desarrollaruna investigación sobre el medio ambiente urbanoen la ciudad, con el objeto de generar conocimien-tos que puedan sustentar una política municipalglobal de medio ambiente.
Este programa de investigación se inscribe enton-ces en el marco de un convenio suscrito entre elMunicipio de Quito y el ORSTOM, como continua-ción de la cooperación iniciada con el proyecto
« Atlas Informatizado de Quito » (AIQ) que permi-tió el desarrollo del sistema de Información Geo-gráfica SAVANE.
El objetivo general de este programa de investiga-ción es aportar un nuevo conocimiento de la ciu-dad, concentrándose en el aspecto ambiental, granpreocupación política y técnica de las autoridadesmunicipales. Por otro lado, este trabajo constituyeun desafío científico al no existir un marco concep-tual definido de la cuestión ambiental urbana. Tam-bién permite explotar, en una perspectiva científicay operacional, las posibilidades de análisis ofreci-das tanto por SAVANE2 — el sistema de informa-ción geográfica utilizado — como por el rico con-tenido de la base de datos urbanos sobre Quito, enfunción de una nueva problemática, el medio am-biente urbano.
El objeto específico de este estudio es identificar yentender los problemas ambientales en Quito. Setrata de realizar una investigación global que permita
CC apítulo 1 - Intrapítulo 1 - Intr oo ducciónducción
1 Se refiere al Programa 21 del informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desa-rrollo, elaborado en Río de Janeiro en 1992, cuyo capítulo 28 se relaciona con las iniciativas de apoyo al programapor parte de los gobiernos locales.
2 desarrollado por Marc Souris, ORSTOM, cf. SOURIS, 1994.
al Municipio Metropolitano ampliar su conoci-miento de la ciudad para el fortalecimiento de lasbases de apreciación de la cuestión ambiental deQuito. El objetivo final es la elaboración de unacartografía de la ciudad que identifique y localicelos diferentes problemas en función de la defini-ción científica de medio ambiente propuesta.
Así, el trabajo de investigación sobre el medio am-biente en Quito debe entenderse considerando sudoble objetivo: ofrecer un diagnóstico ambiental útilde la ciudad y, paralelamente, probar la capacidadde una definición científica del medio ambiente ur-bano capaz de dar cuenta de las realidades del temaen una ciudad. Este trabajo aspira entonces a tenerun alcance a la vez operacional y científico.
El documento, de carácter preliminar desarrollaúnicamente cinco de las dimensiones del problemaen Quito, a nuestro parecer esenciales: suelo, agua,aire, aseo y movilidad.
2. Hacia una problemática científicadel medio ambiente urbano3
Tanto en la vivencia cotidiana como en el lenguajecomún, la noción de « medio ambiente urbano » re-mite a una multiplicidad de fenómenos percibidoscomo causantes de problemas en la ciudad: la con-taminación del aire, la calidad del agua, el sanea-miento, las condiciones de transporte, el ruido, eldesmedro de los paisajes, la preservación de los
espacios verdes, el deterioro de las condiciones devida en la ciudad.
Por ello, la elaboración de una problemática cientí-fica del medio ambiente urbano se enfrenta a nu-merosos obstáculos: la noción hace referencia auna multitud de fenómenos, de elementos, de na-turaleza totalmente diferente (estética, confort, se-guridad, salud); la percepción de las « cuestionesambientales » remite a una infinita variedad de pro-blemas vividos y sentidos por los habitantes de lasciudades, pero es también la versión social de inte-rrogantes científicas que se reflejan, en términospolíticos, económicos, jurídicos, de manejo, etc., endiscursos, decisiones, programas de acción,legislación, aplicaciones técnicas, etc. ¿De qué ma-nera, con base en tales constataciones, se puedeconstruir una problemática que permita elaborarprincipios de inteligibilidad científica de lo que seconoce como medio ambiente urbano?
La elaboración de una problemática es un procedi-miento que consiste en determinar, antes de todoanálisis, el estatus de inteligibilidad capaz de darcuenta del objeto que se desea estudiar. Es lo queva a permitirnos someter a una interrogación siste-mática los aspectos de la realidad que buscamosexplicar y relacionar entre sí. Concretamente, cons-tituye un conjunto de preguntas que deben guiar lainvestigación, aclarar nuestro objeto bajo un ánguloque permita lograr una mejor comprensión delmismo. Dicho de otra manera, se deben determinar
Colección Quito Metropolitano
3 para una explicación completa del análisis que fundamentó esta problemática científica del medio ambiente urbano,cf. METZGER, 1994, Contribution à une problématique de l'environnement urbain.
2
El medio ambiente urbano en Quito - Introducción
3
las preguntas que se plantean a la ciudad al hablarde medio ambiente urbano. ¿Qué se busca descri-bir, comprender, explicar?
La investigación sobre la ciudad propuesta por laproblemática del medio ambiente urbano no es lade los problemas planteados por el modo capita-lista de producción de la ciudad, ni aquella quehace referencia a disfuncionamientos, incluso si nose pueden ni deben excluir totalmente esos aspec-tos. La problemática del medio ambiente urbano nopuede centrarse en ellos, primeramente porque susobjetos superan ampliamente el marco económicoy la inscripción territorial del modelo capitalista dedesarrollo, y luego porque el medio ambiente ur-bano, según nuestro entendimiento, no puede serun sistema cuyos elementos funcionan o no funcio-nan, sino un producto, un resultado, de algo que seasemejaría a relaciones sociales que implican mate-rialidad y se aplican a las cosas reales y virtuales.
Es sorprendente constatar la extrema diversidad yvariabilidad de los objetos del medio ambiente ur-bano. Se trata de una primera dificultad a resol-verse y ella pasa necesariamente por la considera-ción de las representaciones sociales. El otro puntomarcante es la importancia del manejo, pero ¿quése maneja?, ¿por qué? El conjunto de elementos vir-tualmente constitutivos de una problemática delmedio ambiente, reunidos, yuxtapuestos aquí, da laimpresión de una cierta heterogeneidad de los en-foques y de los aportes sobre el conocimiento de laciudad. Sin embargo se puede estructurarlos en elsiguiente enfoque: podemos partir de la idea deque la producción y el funcionamiento de la ciudad
requieren el consumo de « cosas » que, por la evo-lución de las representaciones y de las prácticas so-ciales, entran en la esfera de los « bienes comunes »,del patrimonio común. Se trata del agua, del aire,de la salud, del suelo, pero también del silencio,del marco arquitectural, de la seguridad.
Es la manera como la ciudad va a producir y con-sumir, esos bienes comunes, lo que va a dibujar, aengendrar el medio ambiente urbano. Ella implicaactores, instrumentos técnicos, un marco jurídico yfinanciero; hace entonces intervenir necesaria-mente estrategias, conflictos, representaciones so-ciales, técnicas, modos de manejo. Va a dependertambién del valor económico y/o social de los bie-nes consumidos, de su disponibilidad, de su acce-sibilidad. Es también, indiscutiblemente, un pro-ducto histórico.
Esa manera como la ciudad es producida y fun-ciona es diferente, en términos de producción yconsumo de bienes colectivos, según los distintosespacios y territorios que la componen, pues losactores, las estrategias, los conflictos, las represen-taciones sociales, las técnicas, los modos de manejovigentes, aunque también los bienes colectivos dis-ponibles son espacialmente heterogéneos. El me-dio ambiente urbano será entonces histórica, espa-cial y socialmente diferenciado.
A nuestro parecer, así planteada, la problemáticadel medio ambiente urbano ofrece los principios deuna interrogante sistemática y nueva sobre la ciu-dad. Integra el cambio global y el desarrollo susten-table, la combinación de lo físico y lo social, los
diferentes niveles de lectura de la ciudad, el peso delas representaciones sociales y los desafíos econó-micos; es capaz de contribuir a la explicación de lasformas de ciudad existentes y de los procesos encurso, de un estado y de una dinámica. No estamoslejos de la idea de construir « un corpus de teoríassobre el manejo de la naturaleza », con la diferencianotable de que no es de la naturaleza de que sehabla, sino de un conjunto de « cosas comunes » quepodría proceder de una « naturaleza reinventada »,construida, en el sentido propio, por la ciudad.
La problemática del medio ambiente urbano debeentonces interrogarse sobre los procesos de articu-lación entre el modo de producción y de funciona-miento de la ciudad por un lado, y la producción yel consumo de los bienes comunes que le son ne-cesarios, por otro. Es tal vez el crecimiento sin con-trol de la cantidad y de la calidad de los bienes co-munes que necesita la ciudad para crecer y funcio-nar lo que da los contornos de la crisis urbana, nocomo una crisis de la relación con la naturaleza,sino como una crisis de regulación de la produc-ción y del consumo de los bienes colectivos. La or-ganización de los problemas se hace en torno a ele-mentos que son otros tantos bienes consumidospor la ciudad, y de objetos de manejo o de inten-ción de manejo por parte de los poderes públicos.
Planteada de otra forma, la problemática del medioambiente urbano debe aclararnos sobre los meca-nismos que rigen la producción y el consumo de re-cursos comunes por parte de la ciudad. El campo esevolutivo y remite necesariamente a las represen-taciones sociales que permiten la aparición o
desaparición de diferentes elementos en la esfera delos bienes comunes, en función del carácter colec-tivo de su manejo, de sus usos, de su percepción.
Las preguntas que pueden formularse en el marcode esta problemática son: ¿cómo y por qué surge laconcepción de bienes comunes?, ¿cómo se definen ycalifican estos últimos?, ¿cuáles son los bienes comu-nes implicados en el funcionamiento y el desarrollode la ciudad y de sus habitantes?, ¿cómo son ma-nejados, transformados, consumidos, deteriorados,según qué factores, por parte de qué agentes? ¿cómose efectúa su movilización, a dónde, por parte dequién y cómo, para qué usos?, ¿cómo están reparti-dos esos bienes en el territorio de la ciudad?, ¿cuálesson los procesos de apropiación de los bienes, paraqué usos, para el uso de quién?, ¿qué papel juega elestatus jurídico del bien en su modo de consumo?,¿cómo actúan los diferentes actores de la produccióny del funcionamiento de la ciudad en los bienescomunes, en su disponibilidad, su producción, sutransformación, su conservación?, ¿cuál ha sido laevolución histórica de la producción y del consumode los bienes comunes por parte de la ciudad?, ¿sepueden explicar las formas de ciudad por los modosde producción y consumo de los bienes colectivos?,¿qué tipos de producción y consumo producen quétipo de medio ambiente urbano?
La problemática propuesta lleva necesariamente acuestionar el procedimiento tradicional de la inves-tigación urbana que tendía a diferenciar los estu-dios que trataban de la producción de lo urbano,de aquellos que se concentraban en la ciudadcomo lugar de consumo, de hábitos y de prácticas
Colección Quito Metropolitano
4
El medio ambiente urbano en Quito - Introducción
5
sociales. La ambición es rearticular consumo y pro-ducción, asociarlos en un mismo proceso para con-tribuir a la explicación de los modos de urbaniza-ción y tipos de medio ambiente. Los términos pro-ducción y consumo superan aquí sus acepcioneseconómicas liberales para incluir también bienes yservicios no mercantiles, no intercambiados en elmercado y/o no contabilizados, que se sitúan (aún)fuera de la esfera de lo económico.
La problemática del medio ambiente urbano, talcomo propuesta en este trabajo, debe desembocarnecesariamente en la definición de los conceptosde medio ambiente urbano y de bienes comunes,para permitir la designación de los fenómenos y ladelimitación del campo a estudiarse. Si bien el con-cepto de medio ambiente urbano puede ser defi-nido provisionalmente como el producto, el resul-tado de los modos de producir y consumir los bie-nes comunes dentro de la ciudad, lógicamente, conrelación a la problemática, la noción de bienes co-munes por su parte es más difícil de precisar.
Provisionalmente entonces, los bienes comunespodrían definirse como bienes que implican unamaterialidad, y de alguna manera indivisibles, enel sentido en que su producción, consumo, trans-formación o deterioro afecta a todo el recurso.Son también cosas que entran en el campo socialcomo bien común, fuera de sus características in-trínsecas. Identificar los modos de producción yde consumo de los bienes comunes en la ciudaddebe poner en evidencia conflictos de usos yapropiación y sus consecuencias en la morfologíade la ciudad.
La introducción de la noción de riesgo en esa pro-blemática nos permite proponer una definición dela degradación ambiental: esta es un modo de pro-ducir o consumir los bienes comunes que provocaun riesgo. La conceptualización propuesta del me-dio ambiente urbano no era capaz de ofrecer unadefinición científica de la degradación ambiental,muchas veces considerado como lo esencial delproblema. La adopción del concepto de riesgo nospermite hacerlo.
Sin ser definitiva ni categórica, esta reflexión ela-bora un marco conceptual capaz de guiar el proce-dimiento científico en medio de la multitud deideas y fenómenos físicos y sociales que pretendendesempeñar un papel en la problemática ambientalde la ciudad.
3. Metodología
La recopilación y el análisis de los datos se realiza-ron con base en la propuesta de definición del me-dio ambiente urbano. Inicialmente nos concentra-mos en los bienes comunes esenciales: suelo, aire,agua, aseo y movilidad. Otros deberán estudiarseen una etapa posterior.
El principio que guió el procedimiento de investi-gación era no producir por sí mismo datos origina-les en materia de medio ambiente urbano y de nin-guna manera realizar « medidas ». Se trataba dereunir los conocimientos sobre la ciudad dispersosen múltiples organismos e instituciones, organizar-los e ingresarlos, cuando era factible, en la base dedatos del SUIM. Con base en ello se pretende hacer
una interpretación sintética desde la perspectiva delmedio ambiente urbano, es decir, del resultado dellos modos de producción y consumo de los bienescomunes. Optamos por trabajar sobre la parte ur-bana de Quito.
Para facilitar la recopilación de los datos se organi-zaron dos talleres.
• El primero, fue un seminario interno al Munici-pio de Quito al que se invitó a numerosas enti-dades y empresas implicadas en el medio am-biente. El objetivo era informar sobre la realiza-ción de este trabajo de investigación, exponer laproblemática científica propuesta, identificar lasfuentes de información posibles y las propues-tas concretas de participación en el proyecto,mediante el aporte de informaciones. Previa-mente, cada institución había recibido un docu-mento detallado sobre la investigación, comosoporte de trabajo para el seminario.
• Posteriormente, se organizó una mesa redondainterinstitucional con los mismos objetivos. Enesa ocasión se invitó a las ONG, las universida-des e inclusive a diferentes sectores estatales,ministerios y otros organismos competentes.
La etapa siguiente consistió en el análisis de losdatos, su representación en mapas cuando setrataba de datos localizados, y su interpretación enel marco conceptual propuesto. Un primer informe,preliminar elaborado en marzo de 1996, fue objetode comentarios y discusiones por parte de los sec-tores que participaron en el trabajo con el aporte
de datos. Estos comentarios fueron integrados y lamayoría de los datos han sido comprobados. Otrosquedan por investigarse en la próxima etapa deeste trabajo.
El cronograma de trabajo fue voluntariamente apre-tado. En efecto, la elaboración de un diagnósticoque pretende elaborar un conocimiento científicode la problemática ambiental capaz de sustentar laformulación de una política municipal del medioambiente urbano no podía prolongarse por variosaños. Sin embargo, los análisis e interpretaciones apartir de los datos recogidos es un proceso que seinscribe con seguridad dentro de un procedimientocientífico a largo plazo.
4. Problemas y limitaciones
En el estado actual de la recopilación de informa-ción y del análisis, este trabajo tiene ciertas limita-ciones de las que es preciso estar consciente. Pri-meramente aunque existen numerosos estudios so-bre el medio ambiente urbano en el Ecuador, la re-formulación de este tema como una problemáticacientífica es relativamente reciente y no brinda porel momento un marco teórico coherente y vali-dado. Así, el esbozo conceptual aquí elaboradodebe tomarse por lo que es, una tentativa de siste-matizar la lectura de los elementos constitutivos delmedio ambiente urbano.
En segundo término, este documento fue elabo-rado utilizando en gran medida por un lado las in-formaciones del SUIM de la Dirección General dePlanificación, y por otro los datos de numerosas
Colección Quito Metropolitano
6
El medio ambiente urbano en Quito - Introducción
7
instituciones y empresas municipales. Asume por lotanto las limitaciones de los mismos.
Además, después de una fase centrada en los pro-cesos conceptuales y metodológicos, el proyecto seinició verdaderamente en enero de 1995 con unsolo investigador al que se unió un segundo en ju-nio de 1995. El tema está lejos de haber sido tra-tado totalmente por lo que el trabajo aquí presen-tado no constituye una respuesta a las interrogantesy objetivos planteados sino una serie de elementoscapaces de contribuir a ella.
Casi siempre las informaciones se presentan segúnuna división territorial propia a la fuente de infor-mación correspondiente. Por ejemplo, el consumode agua se representa según la división geográficapropia de la EMAAP-Q y ocurre lo mismo en el
caso de la producción y recolección de desechos.Este documento, fruto de la primera etapa de la in-vestigación, se limitó al estudio de la producción ydel consumo de cada uno de los elementos del me-dio ambiente en la ciudad de Quito, análisis preli-minar pero indispensable.
El informe de la primera etapa de reflexión aquípresentado da cuenta, concretamente, de los mo-dos de producción y consumo de cinco bienescomunes a nivel territorial de Quito: suelo, agua,aire, aseo, movilidad. La fase posterior nos llevaráal conocimiento del medio ambiente urbano, alentendimiento de los procesos ambientales en lacapital ecuatoriana y deberá cruzar y espacializarlos análisis de todos los bienes comunes paraidentificar unidades espaciales de problemáticaambiental homogénea.
9
2.1. La cuestión del suelo urbano
2.1.1. El suelo urbano ¿un bien común?1
A diferencia del agua y del aire, marcados frecuen-temente por la calificación jurídica de res comunes,que significa el bien cuyo uso es común a todos, enel caso del suelo tal categoría es casi inexistente.Únicamente en las sociedades tradicionales, la tie-rra, cargada de una dimensión sagrada, pertenece ala comunidad tal como la comunidad le pertenece.La apropiación, cuando existe, es colectiva, corres-ponde al vínculo religioso de un grupo con su te-rritorio y con todos los elementos que lo compo-nen (agua, aire, plantas, animales) a él asociados.Sin embargo, se puede decir del suelo, al igual quedel agua o del aire, que es un elemento del que na-die puede prescindir, lo que en sí puede justificarla aplicación del concepto de bien común tratán-dose del suelo.
Más concretamente, ¿por qué el suelo urbano seríaun bien común? Es evidente que si se trata de de-finir el suelo urbano como un bien común, la
aceptación del término no se puede limitar a la de-finición jurídica legal. Se habla de suelo urbano otierras urbanas para definir los tipos de suelos queforman parte de la urbe, sobre los que esta se cons-truye, es decir el soporte físico que participa en elconjunto urbano, en la aglomeración, en la ciudad.
En nuestra concepción de medio ambiente urbano,el suelo urbano es un bien común porque, por unaparte, toda persona lo necesita y, por otra, la mí-nima parcela, el más pequeño pedazo de suelo dela ciudad contribuye al conjunto: el uso de una pro-piedad urbana, independientemente de su tamañoy su localización, para la construcción de un edifi-cio de oficinas, de un parque de recreación, de unavilla residencial o de una fábrica, participa necesa-riamente en la estructuración de la ciudad, influyeen el conjunto del espacio urbano y en la percep-ción que tenemos de él. El uso del suelo urbano in-cide de manera inevitable en lo que instintivamentese inscribe en el marco del medio ambiente ur-bano, y es por ello que se puede afirmar que elsuelo es un bien común. Por cierto, en las socieda-des tradicionales, el suelo no podía ser objeto de
1 En nuestra mente, la cuestión del suelo urbano es muy importante en la problemática ambiental. Insistimos en elhecho de que se trata de un documento que presenta aún numerosas lagunas.
CC apítulo 2 - El sueloapítulo 2 - El suelo
apropiación: ¿cómo vender o apropiarse de aquelloque todos necesitamos? El suelo es, en efecto, elsoporte físico de todos, de toda actividad. Además,comprende una buena parte de espacios intersticia-les, necesariamente colectivos, para el paso y la cir-culación de bienes y personas.
La problemática ambiental permite integrar plena-mente la noción de « suelo urbano-bien común » y,así, renovar el conocimiento de la problemáticapredial urbana, sin por ello cuestionar los logros delos estudios urbanos anteriores, sino por el contra-rio, incorporando el saber acumulado a una nuevalectura de la ciudad.
Para retomar las interrogantes iniciales de nuestroanálisis del medio ambiente urbano, debemos en-tonces concentrarnos en los modos de produccióny de consumo del suelo urbano. Pero ¿qué quieredecir producción y consumo del suelo urbano?Consideramos que el proceso de expansión urbanacorresponde a la producción de suelo urbano. Estese opera según diferentes mecanismos, cuyos dosprimeros arquetipos son la legalidad o la ilegalidaddel fenómeno. Dicho de otra manera, el creci-miento espacial de la ciudad corresponde necesa-riamente a la producción de suelo urbano. En nues-tra problemática, los modos de consumo del suelourbano corresponden a las diferentes maneras deocupar el suelo, de utilizarlo, lo que equivale aconsumirlo, transformarlo, e incluso degradarlo.Los modos de consumo del suelo remiten entoncesa los usos, planificados o no, que hacemos de él, asu repartición espacial y a su densidad. Aquí se en-cuentran también las dos dimensiones esenciales
de los modos de consumo del suelo que son la le-galidad y la ilegalidad de los mecanismos.
Históricamente, la cuestión del suelo ingresó en laproblemática ambiental bajo dos aspectos principa-les que son, por un lado, la erosión de los suelosagrícolas asociada a menudo a la sobreexplotación,y, por otro, la contaminación de los suelos en elmedio urbano con todo tipo de desechos. Progresi-vamente han ido surgiendo otras inquietudes encuanto a la extensión espacial de las ciudades con-siderada como una degradación ambiental, nodesde el punto de vista del medio ambiente urbano,sino en tanto que pérdida de tierras agrícolas.
De una manera general, se puede decir que el temadel suelo en la cuestión ambiental en el medio ur-bano se limita a su contaminación. Casi siempre, lalegislación ambiental relativa al suelo no trata sinode la contaminación, es decir, en nuestra interpreta-ción, de los modos de consumo-degradación delsuelo, sin abordar la producción del suelo urbano ysus mecanismos, lo cual es significativo de una con-cepción relativamente limitada del medio ambiente,asociada a la contaminación. Generalmente, los as-pectos ligados a la producción y al consumo delsuelo sin relación con la contaminación no se con-sideran como aspectos ambientales, sino como pro-blemas que dependen de la planificación urbana.
2.1.2. Producción y consumo del suelo
Aunque desde un punto de vista analítico, en elmarco de la problemática del medio ambiente, sehan disociado la producción y el consumo del
Colección Quito Metropolitano
10
suelo, los dos fenómenos se operan casi siempreen un solo y mismo proceso.
Se sabe que las ciudades más compactas, cuyo tejidourbano es denso, tienen menores necesidades demovilidad motorizada, de redes de agua, de alcan-tarillado y de vías en general. Globalmente, el rendi-miento energético de esos espacios urbanos es muysuperior2. Desde nuestro punto de vista, ello corres-ponde a una producción restringida de suelo urbano,lo que significa limitación de la extensión espacial, ya un uso intensivo del suelo, es decir un modo deconsumo que privilegia la densidad de su ocupación:se opta, en este caso, por un modo de consumo desuelo que permita reducir su producción.
Los diferentes modos de producción y consumo desuelo urbano corresponden casi siempre a etapashistóricas del desarrollo de la ciudad de Quito, enlas que intervienen varios actores, marco jurídico ycontexto económico claramente diferenciados.Pretender diagnosticar los diferentes procesos deproducción y consumo del suelo urbano en Quitonos obliga a reconstruir su historia, pues cada etapadel crecimiento de la ciudad ha dejado en el paisajela marca del proceso vivido. Además, la produccióny el consumo de suelo se hacen necesariamente enrelación con la producción y el consumo de otrosbienes comunes.
Así, hasta mediados del presente siglo, e incluso hastalos años 70, la producción del suelo era de alguna
manera limitada por la ausencia o la insignificancia dela movilidad. La invención y luego la producción cadavez más eficaz del bien común movilidad, ha mul-tiplicado paralelamente las posibilidades de pro-ducción del bien común suelo urbano. En otro mo-mento histórico, se pensó en restringir la producciónde tierras urbanas a las capacidades de produccióndel bien común agua por parte de las autoridadespúblicas: es la época en que el límite de la ciudaddebía corresponder a la cota máxima posible dedistribución de agua potable por parte de la empresamunicipal a cargo de ese servicio.
2.1.3. El sitio de Quito: características físicas
Desde el siglo XVI, en los informes enviados al Rey deEspaña se planteaba la interrogante sobre la elecciónde un sitio tan poco adaptado para esta ciudad3, al piede un volcán, prisionera entre las quebradas. Hoy endía, la superficie de la zona urbana alcanza 19.000 hay se extiende en aproximadamente 40 km de longitudy 5 a 8 km de ancho (figura nº 2.1). La ciudad está si-tuada aproximadamente a 2.850 m.s.n.m., en un es-calón de la cordillera Occidental alargado en sentidoNorte-Sur; está coronada al Oeste por el volcán Pi-chincha; domina el callejón interandino situado dellado oriental, del cual la separa una grada tectónicaque corona hacia los 3.200 m.s.n.m., antes de hun-dirse en el valle por una falla abrupta.
Frecuentemente se ha hablado del sitio de Quitocomo un elemento limitante para su expansión.
El medio ambiente urbano en Quito - El suelo
11
2 ALBERTI, 1994, p. 9.3 PONCE, 1992.
El medio ambiente urbano en Quito - El suelo
13
Si analizamos el marco físico en el que está cons-truida la ciudad, el soporte suelo sobre el que sedesarrolla, nos inclinaríamos más bien a probar locontrario: el sitio, si bien orienta la extensiónespacial, no es una restricción en lo absoluto. Lamejor prueba de ello son las fuertes pendientes enlas que se han realizado ciertas construcciones, yno solamente en los barrios populares. Por otraparte, las profundas quebradas que recortan a laciudad han sido rellenadas en una importanteproporción. La historia de la ocupación del sueloen Quito muestra que cualquier tipo de terrenopuede originar la producción de suelo urbano.
2.2. La legislación y el suelo urbano
2.2.1. El marco nacional de la legislaciónsobre el suelo
En el Ecuador, el suelo tiene la particularidad de noestar regido por ningún texto de ley fundamental4.El acceso jurídico al suelo se realiza a través del De-recho de la Propiedad. Este derecho de propiedadde la tierra, fundamental e incluso constitutivo de lassociedades modernas, está garantizado, en gradosmás o menos elevados, en casi todos los países5.
El Código Civil ecuatoriano, cuyos conceptos fun-damentales no han cambiado desde su entrada en
vigencia en 1861, define la propiedad en su artículo618: « El dominio — que se llama también propie-dad — es el derecho real sobre una cosa corporal,para gozar y disponer de ella conforme a las dispo-siciones de las leyes y respetando el derecho ajeno,sea individual o social ». De una manera general, elderecho de la propiedad inmueble hace referenciasobre todo a la propiedad rural, fundamento de lasociedad ecuatoriana. En efecto, la Constitución dela República del Ecuador garantiza la propiedad acondición que cumpla su función social, refirién-dose únicamente a la propiedad rural (Art. 51). Laadopción en la Constitución del principio de la fun-ción social de la propiedad6 limita en cierta formael ejercicio del derecho de propiedad, puesto quecondiciona el reconocimiento del mismo por partedel Estado a la existencia de la función social de di-cha propiedad. Además, la Reforma Agraria7 consti-tuía ya una limitación de ese derecho (que en estecaso también concierne solo las tierras agrícolas).
Por su lado, el Código Civil, al definir el patrimoniodel Estado, no se refiere objetivamente sino a lastierras no urbanas: « Son bienes del Estado todas lastierras que, estando situadas dentro de los límitesterritoriales, carecen de otro dueño » (Art. 624).
Por otra parte, el artículo 636 del Código Civil hace re-ferencia explícitamente a una limitación del derecho
4 ver conferencia Dr. WRAY en reuniones preparatorias de « Hábitat II », Quito, noviembre de 1995.5 En Francia, por ejemplo, está incluido en el preámbulo de la Constitución, elevado a la categoría de Derecho Humano,
al mismo nivel que la integridad de la persona.6 Constitución Política de la República del Ecuador, Art. 48, 1979.7 para obtener informaciones sobre la Reforma Agraria, la colonización y el medio ambiente, ver TERÁN, 1991.
Colección Quito Metropolitano
14
de propiedad en el medio urbano, ligada al respetode las reglas urbanísticas municipales: « En los edi-ficios que se construyan a los costados de calles oplazas, se observarán las ordenanzas y reglamentosmunicipales ». Estos grandes principios serán reto-mados en la Ley de Régimen Municipal8 que regla-menta las competencias municipales.
2.2.2. Urbanismo y derecho de propiedad
¿Cuáles son entonces los principios fundamentalesque rigen la propiedad del suelo en el medio ur-bano? Si bien para los Romanos, la propiedad noera un derecho, hoy en día, en todos los países, elsuelo constituye un bien inmueble, objeto siemprede apropiación, ya sea pública o privada9. En elmedio urbano, las limitaciones del derecho de pro-piedad han existido siempre, con mayor o menorrigor según las épocas y los lugares. Hoy en día, eldesarrollo de la cuestión ambiental atenta necesa-riamente contra ese derecho en la medida en queestán limitados no solamente los tipos de uso per-mitidos sino también la producción de dicho bien.
La Ley de Régimen Municipal, fundamento de lascompetencias del Municipio de Quito antes de quese convierta en Distrito Metropolitano, contiene va-rios elementos que corresponden a facultades enmateria de reglamentación del ejercicio del derechode propiedad, en especial en el medio urbano. En
efecto, entre las atribuciones del Concejo Munici-pal, se pueden destacar: « (...) aprobar los planesreguladores de desarrollo físico cantonal y los pla-nes reguladores de desarrollo urbano, formuladosde conformidad con las normas de esta ley; (…)declarar de utilidad pública o de interés social losbienes materia de expropiación (…); adoptar losperímetros urbanos que establecen los planes regu-ladores de desarrollo urbano y fijar los límites delas parroquias, de conformidad con la Ley »10. Estosdiferentes elementos jurídicos dan objetivamente laposibilidad de limitar el derecho de propiedad loque corresponde a la limitación de un derechoconstitucional por parte de los municipios.
Lo esencial de la ciudad de Quito se ha formado eneste marco jurídico que, además, determina de ma-nera relativamente precisa, el contenido de los pla-nes. Legítimamente, nos podemos interrogar sobreel efecto jurídico y concreto de estos últimos en lamedida en que « si bien la planificación urbana, porsu naturaleza, tiende a concebirse como imperativa,al menos en sus metas fundamentales, tiene la ca-racterística de que su ejecución corresponde funda-mentalmente a los propietarios privados, quedandoel papel de la administración limitado casi exclusi-vamente a la aplicación de control y sanciones »11.Hasta ahora, los reglamentos urbanos que rigen eluso del suelo han sido más bien considerados comolimitaciones contingentes del derecho de propiedad,
8 Ley de Régimen Municipal, dictada el 27 de enero de 1966.9 KISS, 1989, p. 39 y 66.10 Ley de Régimen Municipal, artículo 64, numerales 4, 11 y 36.11 MDMQ, Dirección General de Planificación, 1996, Régimen Distrital del Suelo, Propuesta.
El medio ambiente urbano en Quito - El suelo
15
que pueden ser cuestionadas o suprimidas mediantecambios políticos o decisiones arbitrarias. De allí elrespeto muy relativo de dichos reglamentos.
Desde fines de 1993, la autoridad y las competenciasde la nueva entidad territorial, política y administra-tiva — el Municipio del Distrito Metropolitano deQuito — están regidas por la Ley de Régimen delDistrito Metropolitano de Quito que especifica yagrega competencias a aquellas de las que gozaba elIlustre Municipio de Quito en virtud de la Ley de Ré-gimen Municipal. En el territorio del Distrito Metro-politano de Quito, las reglas relativas al suelo ur-bano que se aplican actualmente, por supuesto res-petando los principios constitucionales y legislativosde la República del Ecuador, son principalmente elReglamento Metropolitano de Quito (RMQ) y el Có-digo de Arquitectura y Urbanismo (CAU)12.
La planificación, según la Ley del Distrito Metropo-litano, tiene como objetivo « el uso y la adecuadaocupación del suelo », y la autoridad metropolitanadispone de una competencia exclusiva y privativapara controlar el uso del suelo (Art. 2). Entre lasatribuciones del Concejo Metropolitano, el artículo8 estipula: « (…) aprobar el Plan de Desarrollo Me-tropolitano y establecer, mediante ordenanza y concompetencia exclusiva y privativa dentro del Dis-trito, normas generales para la regulación del uso yaprovechamiento del suelo, así como para la pre-vención y control de la contaminación ambiental;
(...) para todo lo relativo al ordenamiento urbano,la preservación del ecosistema y la prestación deservicios dentro del área de influencia del DistritoMetropolitano, los municipios podrán celebrarconvenios »13.
En el RMQ, el suelo es clasificado en función de losdiferentes usos autorizados. Se distinguen las zonasmetropolitanas centrales de las zonas metropolita-nas suburbanas (Art. 5). La reglamentación metro-politana hace en realidad una clasificación descrip-tiva de las utilizaciones posibles de cada inmuebleen función de su localización, es decir de los mo-dos de consumo del suelo. No establece, en cam-bio, principios generales ni condiciones que debareunir el predio, a nivel de las características delsuelo mismo por ejemplo, para poder acceder a talo cual categoría de uso. Una excepción a esta reglase refiere a las pendientes, las mismas que, si sonsuperiores a 27 grados no se aceptarán como lotes.« (…) a menos que presenten justificativos técnicosque demuestren la bondad del suelo en relacióncon riesgos de deslizamiento » (Art. 36).
« Tal determinación se hace de hecho en los planosque forman parte de la ordenanza y resulta porconsiguiente, jurídicamente discrecional, lo cualconduce a que un propietario no cuente con crite-rios para reclamar en caso de una eventual clasi-ficación indebida »14. A priori, la incidencia po-tencial de la planificación metropolitana en el
12 Ordenanza nº 3050 del 22 de diciembre de 1993 y Ordenanza nº 2925 del 24 de febrero de 1992.13 ver CAAM, 1995, p. 21.14 MDMQ, Dirección General de Planificación, 1996, Régimen Distrital del Suelo, Propuesta
Colección Quito Metropolitano
16
derecho de propiedad es a la vez importante ydiscrecional. Los instrumentos técnicos y jurídicosde la planificación urbana constituyen medios decontrolar simultáneamente la producción de suelourbano y su consumo.
2.2.3. Historia y legislación urbanas en Quito
Se dice frecuentemente que Quito es la ciudad másplanificada de América Latina. Ciertamente, hanexistido al menos 5 planes urbanos desde 1942, fe-cha de la primera planificación, pero han experi-mentado diversos caminos y, finalmente, ningunoha llegado a un nivel de verdadero instrumento decontrol de la urbanización, oponible a terceros.
Desde inicios de siglo, se cuestionaba el desorde-nado crecimiento de Quito y se planteaba la ne-cesidad de imponer un Plan Regulador. La segre-gación espacial ya era perceptible15.
Las primeras ordenanzas municipales de impor-tancia referentes a la planificación urbana, expe-didas entre 1890 y 1910, tratan de la necesidad deconstruir la ciudad de modo que se pueda formaruna continuidad urbana, y establecen cierta can-tidad de servicios urbanos relativos esencialmenteal mantenimiento de los espacios públicos, es de-cir de las calles y plazas16. La primera ley refe-rente a las urbanizaciones data de los años 30.
2.2.4. La legislación vigente en el DistritoMetropolitano
El reglamento urbano delDistrito Metropolitano de Quito
En materia urbanística, los textos jurídicos funda-mentales vigentes localmente son el RMQ y el Có-digo de Arquitectura. En virtud de la Ley de Régi-men del Distrito Metropolitano que concede a lanueva entidad político-administrativa toda compe-tencia sobre su territorio en materia de control deluso del suelo, el Municipio emitió la Ordenanzanº 3050 que constituye la concreción de numerososaños de preparación y de un considerable trabajode recopilación y de análisis de la ciudad17.
Según un estudio reciente sobre la legislación ur-bana vigente en Quito, la estructura jurídica en sí dela ordenanza de Reglamentación Metropolitana li-mita su eficiencia: « Cierto es que en general el al-cance de las regulaciones municipales está limitadodesde el punto de vista formal por la estructura le-gal. Debe tenerse presente que tanto el estableci-miento de limitaciones al dominio como el otorga-miento de facultades a la administración son aspec-tos reservados a la Ley, debido a la protección cons-titucional de que goza la propiedad y al principiode subordinación de la potestad pública, tambiénreconocidos constitucionalmente. Como el régimen
15 IMQ, Proceso urbano, 1991, p. 25, 37, 42 y 54.16 IMQ, Proceso urbano, 1991, p. 53.17 ver la colección « Plan Distrito Metropolitano », publicada por el IMQ, de 1991 a 1993.
El medio ambiente urbano en Quito - El suelo
17
general de la legislación civil ecuatoriana concep-tualmente se desarrolla a partir del respeto al arbi-trio de los propietarios, las atribuciones conferidasa la administración en orden a la ordenación ur-bana, así como las regulaciones municipales, tien-den a mirarse como limitaciones más bien circuns-tanciales y en cierto sentido arbitrarias, vinculadascon las vicisitudes de una planificación respecto decuya naturaleza y de cuyas ventajas hay escasa con-ciencia ciudadana. Las regulaciones municipaleshan seguido esta perspectiva, han mantenido unavisión civilista tradicional y los mecanismos admi-nistrativos que desarrollan se quedan cortos frentea las posibilidades que ofrece la legislación »18.
Las zonas de protección enla reglamentación urbana de Quito
La ordenanza de Reglamentación Metropolitana deQuito dedica la sección X a « la protección de la ve-getación, los espacios y elementos naturales ». Nosparece importante transcribir enteramente ese textode modo que se puedan identificar como las con-cepciones del Distrito Metropolitano frente a la pro-blemática ambiental se traducieron en normas:
« Art. 109: El derecho de todos a disfrutar de unmedio ambiente adecuado para el desarrollode la persona, obliga a todos los ciudadanos,entidades e instituciones a proteger los espaciosy elementos naturales.Para el efecto, se establece la siguienteclasificación:
a) áreas de protección ecológica son aquellasno edificables destinadas a la protección y con-trol ambiental tanto urbano como suburbano;b) áreas de valor paisajístico son los espacios que,en razón de sus cualidades paisajísticas contie-nen un destacado rango en el entorno urbano;c) elementos naturales son aquellas singularida-des naturales con evidente valor ambiental (vege-tación particularizada e hitos naturales simples).Los usos y la conservación de estas áreas, pai-sajes y elementos, vinculados a las áreas pobla-das, serán protegidos mediante planes de ma-nejo específico.
Art. 110: La vegetación existente, tanto en espa-cio público como en privado, deberá protegersede acciones que lleven a su destrucción parcialo total. Para el caso de talas o replantaciones,deberá solicitarse autorización del Municipio,el que, a través de la Dirección de Parques yJardines, emitirá la respectiva resolución. Entodos los predios, sus propietarios están obliga-dos a arborizarlos, guardando una porción deun árbol por cada 150 m2 de superficie del lote,como mínimo.
Art. 111: Toda obra de conservación, recupera-ción o nueva edificación deberá tomar encuenta la protección de la vegetación que vienea constituir parte del patrimonio arbóreo natu-ral, muy especialmente las especies autóctonasy tradicionales tales como el capulí, el arrayán,la magnolia, la acacia y otras que han
18 MDMQ, Dirección General de Planificación, 1996, Régimen Distrital del Suelo, Propuesta
Colección Quito Metropolitano
18
caracterizado el patio, el jardín y el huerto qui-teño. En los planes de levantamiento del estadoactual se harán constar los árboles en su po-sición real con los datos de la especie. Según elcaso, se autorizarán o se exigirán variacionesen la obra o, en su defecto, se condicionará elpermiso al transplante, al replante o a la pro-tección de los árboles mientras dure la obra.
Art. 112: Todos los taludes que no requierenmuros deberán estar cubiertos por vegetaciónrastrera o matorral.
Art. 113: Las áreas no ocupadas con edificacióndeberán tener vegetación en por lo menos 70 %.La municipalidad, independientemente o en ac-ción conjunta con otras entidades, estimularála conformación de huertos o áreas forestales.
Art. 114: Las acciones de degradación del me-dio ambiente natural en forma directa o indi-recta darán lugar a las sanciones que estableceel artículo 202 de la presente ordenanza. »
Se podrá observar, primeramente, que no es fácildefinir el « medio ambiente adecuado ». Como tam-bién se puede constatar, la ordenanza municipal serefiere ante todo a la protección de la vegetación.Las áreas de protección especial son consideradassegún dos tipos de espacios, ecológicos e históri-cos. Los espacios de « protección ambiental y eco-lógica » se clasifican en cuatro categorías: equipa-miento especial, agrícola, forestal y ambiental eco-lógico. En este marco, se encuentran una serie de
servidumbres, relativas a los oleoductos, acueduc-tos y poliductos, aunque también en cuanto a laslíneas de alta tensión y las acequias.
En cuanto a la zona del Centro Histórico, es pro-tegida según 4 modalidades que corresponden alos diferentes tipos de construcción (monumen-tal, de interés especial, rehabilitables e integra-das) y seis sectores históricos diferentes (CentroHistórico, inventario selectivo, núcleos históricosparroquiales urbanos y suburbanos, comunas,área 5 y área 6). En estos diferentes sectores, eluso del suelo es sumamente restringido.
Riesgos y suelo urbano
El riesgo no aparece como un argumento decisivoen la determinación del suelo como edificable ono en el espacio urbano, o en la calificación delespacio como urbano. Cuando los estudios per-mitieron tomar en cuenta los riesgos y tener unaidea precisa de las zonas de mayor riesgo, laciudad ya estaba construida en esos espacios. Porlo tanto, la planificación solo ha podido limitar ladensidad y el uso del suelo en las zonas conside-radas peligrosas debido a riesgos morfoclimáti-cos, volcánicos o sísmicos. Sin embargo, difícil-mente el mapa de exposición a los riesgos deQuito puede servir de principio para la limitaciónde zonas edificables, pues estaría prohibido cons-truir en casi toda la ciudad.
En la ordenanza 3050 que clasifica los usos delsuelo según normas bastante precisas, práctica-mente no aparece el término riesgo. No obstante,
El medio ambiente urbano en Quito - El suelo
19
es obvio que la noción de riesgo está presente demanera tácita.
Los riesgos de origen tecnológico se toman encuenta en la reglamentación relativa a las industriasy su clasificación en función del impacto (bajo,medio, alto, peligroso). Los riesgos naturales seintuyen a través de las « zonas de protección am-biental y ecológica ». Ciertos espacios de la ciudadestán sometidos a normas particulares por la pre-sencia de pendientes muy fuertes o su ubicación en« zonas de peligro » (Art. 96).
La mitigación del riesgo sísmico aparece en elartículo 105 que remite al capítulo « de las construc-ciones sismo-resistentes » del Código de Arquitec-tura y Urbanismo (CAU). La prevención de los ries-gos relativos a incendios se traduce en la imposi-ción de normas para toda construcción, las mismasque se encuentran en dicho código.
Se puede afirmar que la urbanización del sitio dela ciudad de Quito constituye un verdadero pro-ceso de degradación del medio ambiente a travésde modos de producción y consumo del sueloque determinan y aumentan los riesgos que co-rren la población, los bienes y las actividades ur-banas en general.
La cuestión de los riesgos naturales en Quito esparticularmente grave y merece ser retomada en es-tudios adicionales.
2.3. Los mecanismos de produccióndel suelo urbano
2.3.1. La producción legal
La planificación urbana
¿Cuál es la significación jurídica de la planificación?Según el estudio de legislación de suelo efectuado re-cientemente19, la planificación hoy en día es una acti-vidad enteramente técnica con poco alcance jurídico.
El papel de la planificación urbana en la produc-ción de suelo urbano consiste esencialmente en de-limitar el área que se va a definir como la ciudad,lo urbano, en lo inmediato y para el futuro. El al-cance de la calificación de espacio urbano es de va-rios órdenes. El primero es muy importante: se tratade la posibilidad de construir. El segundo es tam-bién de importancia puesto que la posibilidad deconstruir en el medio urbano supone el derecho alos famosos « servicios básicos », es decir, infaltable-mente, la garantía de una plusvalía gracias a laconstrucción de infraestructuras básicas por partedel municipio.
Este mecanismo de urbanización, por proceso le-gal, es entonces un verdadero mecanismo de pro-ducción de suelo urbano, que puede operarse me-diante una nueva delimitación geográfica de la ciu-dad o a través de la incorporación al perímetro ur-bano de entidades político-administrativas enteras.
19 MDMQ, Dirección General de Planificación, 1996, Régimen Distrital del Suelo, Propuesta
Colección Quito Metropolitano
22
de ocupación del suelo y la implícita programaciónde la disminución de los demás tipos de espacio de-berán ser objeto de análisis más a fondo a fin deidentificar lo que significa la producción de suelo ur-bano para los otros modos de producción y ocupa-ción del suelo.
En estos casos, la producción de suelo urbano porparte de la planificación se acompaña siempre deuna prescripción de los modos de consumo delmismo, mediante la elaboración de planes de usodel suelo. En otras palabras, no solo se delimita unazona urbana, sino que paralelamente se elaborauna zonificación para definir los usos permitidos yprohibidos en cada sector.
La planificación urbana concibe entonces la pro-ducción y el consumo del suelo urbano en unmismo proceso que ella se encarga a la vez deorientar y controlar.
Los demás modos de producción legaldel suelo urbano
Además del modo de producción oficial y legal desuelo urbano por medio del mecanismo jurídico ytécnico de la planificación, entre 1967 y 1990 hanexistido otros modos legales de producir suelo. Enefecto, las urbanizaciones y construcciones situadasfuera del límite de 1967 se encontraban, de algunaforma, en un vacío jurídico al estar al margen delespacio reglamentado. Fueron objeto entonces deordenanzas particulares y exclusivas para cada unade ellas. Esos textos de ley que autorizaban la pro-ducción de suelo urbano fuera del límite urbano
podían, según el caso, apoyarse en un incalculablenúmero de argumentos: la reglamentación de 1967,el Plan de 1972, la Propuesta de Ocupación delSuelo (POS) de 1982, e incluso otros criterios espe-cíficos de la Dirección de Planificación. Por lo tantohubo una producción legal de suelo urbano de he-cho gracias a la aprobación de las urbanizaciones,a medida que se iban presentando. En tales condi-ciones, la aprobación solo podía producirse porprocesos totalmente discrecionales. Así, las urbani-zaciones aprobadas, legales, podían presentarirregularidades. Además, se construyeron tambiénurbanizaciones fuera de los límites urbanos legalesjustamente para escapar a los reglamentos vigentesen el espacio urbano planificado.
Se trata de un modo específico de producción delsuelo, proveniente de mecanismos en cierta formalegales y controlados, en el sentido de que cada ur-banización ha recibido la aprobación de las autori-dades municipales. Sin embargo, el suelo urbanoasí producido tiene la particularidad de serlo fuerade toda definición general y articulada de los mo-dos de consumo del suelo (reglas urbanísticas), yello porque no existía reglamentación alguna deocupación del suelo para uso urbano en esos sec-tores situados fuera de los límites.
2.3.2. Los procesos de producción ilegal
Ilegalidad e inconstructibilidad
El problema de la ilegalidad de los barrios marginalessurgió con la definición, en definitiva reciente enrelación a la historia de la ciudad, de un perímetro
21 Ley de Régimen Municipal, artículos 161, 232 y 233; Ordenanza nº 3050, artículos 50 a 71.22 Ordenanza n°2708 , del 7 de agosto de 1989: « Reconocimiento legal y regularización de los asentamientos de hecho
existentes en áreas urbanas y de expansión urbana ».
El medio ambiente urbano en Quito - El suelo
25
Asimismo, prevé la posibilidad de demoler unaconstrucción edificada fuera del reglamento urba-nístico local, debiendo toda edificación sometersea la aprobación de la administración municipal, esdecir obtener un permiso de construcción21. Lasurbanizaciones o parcelaciones ilegales, no autori-zadas por la administración municipal, no dan lu-gar a derecho alguno. El vendedor o promotorpuede ser obligado a pagar una multa equivalentea cinco veces el valor del terreno, sin considerarlas consecuencias penales en caso de estafa, porejemplo, o invasión de tierra.
Pese a este marco jurídico, se estima que el 45 %de las edificaciones de Quito se realizan sin apro-bación municipal, lo que demuestra la compleji-dad jurídica y social de los procesos legales deaprobación. Además, en lo que se refiere a las ur-banizaciones, en cierta forma es la propia legisla-ción la que conlleva la irregularidad: en efecto,los textos legales establecen la total responsabili-dad del urbanizador — casi siempre personeríajurídica privada — en cuanto a las obras de urba-nización. En muchos casos, cuando se trata de ba-rrios populares, estas no son realizadas por razo-nes que van desde la falta de honradez del loti-zador hasta dificultades económicas de la em-presa. Así, la ciudad sigue creciendo fuera de losmecanismos establecidos por la Ley, debido a laconstrucción de barrios sin infraestructuras bási-cas y por lo tanto ilegales (o a la inversa).
El concepto de ilegalidad o de inconstructibilidadcambió radicalmente con la aparición, en 1989, dela Ordenanza nº 270822 que posibilita la legalizaciónde los barrios marginales, a través del concepto de« urbanizacion progresiva », el cual permite legalizarun barrio aún no urbanizado totalmente siempre ycuando este se comprometa a realizar las infraest-ructuras básicas por etapas, en muchos casos me-diante convenios con el Municipio y sus empresas.
Los asentamientos de hecho
Desde el punto de vista de nuestra problemáticaambiental, los mecanismos de la producción ilegalde suelo urbano corresponden a una producciónde suelo urbano simultánea a su consumo. Sepuede incluso afirmar que es un modo de consumode un suelo no urbano (zona de cultivo o de bos-que, por ejemplo) que provoca ipso facto su pro-ducción como suelo urbano, ilegal en un inicio.Con relación a la casi totalidad de las capitales lati-noamericanas, la ciudad de Quito, que no ha expe-rimentado sino muy pocas invasiones de tierra, pa-rece ser una excepción. Esto no quiere decir que lasituación predial sea sana, muy por el contrario. Sesabe que numerosos barrios se han formado demanera irregular, la mayor parte bajo la forma lla-mada « asentamiento de hecho ».
Los mecanismos ilegales de producción de suelo ur-bano deben interpretarse de distinta manera según
23 Ordenanza nº 2776 del 28 de mayo de 1990.24 Ordenanza nº 2895 del 18 de noviembre de 1991 y Ordenanza nº 3050 del 22 de diciembre de 1993.25 Las cifras sobre los asentamientos de hecho provienen de la publicación Asentamientos populares, IMQ, 1992.
Colección Quito Metropolitano
26
se produzcan antes o después de la ordenanza que,en 1989, instaura el reconocimiento de la produc-ción ilegal de suelo.
Los asentamientos de hecho son un modo ilegal deproducción de suelo urbano pero no necesaria-mente mantienen esa condición: la ordenanza ci-tada, que determina las « Normas para el reconoci-miento legal y la regularización de los asentamien-tos de hecho existentes en áreas urbanas y de ex-pansión urbana », y, posteriormente, el nuevo límitede Quito establecido en 199023, significa la posibi-lidad de legalización de casi todos los barrios ilega-les, es decir, el reconocimiento, a posteriori, delsuelo urbano producido mediante el modo deasentamiento de hecho.
Además, el concepto de urbanización progresivaintrodujo un gran cambio en los mecanismos tradi-cionales de construcción de la ciudad. Se puedeentonces concluir, dada la legalización ulterior deesos asentamientos, que son finalmente los princi-pales mecanismos de producción de suelo urbano.
Actualmente, teniendo en cuenta esta posibilidadde regularización de los asentamientos de hechogracias a la Ordenanza nº 2708, los barrios ilegalestienden a formarse y desarrollarse siguiendo un mí-nimo de reglas urbanísticas de modo que puedanresponder, ulteriormente, a los criterios de legaliza-ción impuestos por el Municipio. Así, el modo de
producción y de consumo del suelo urbano que,como lo vimos anteriormente, constituye dos meca-nismos que se operan al mismo tiempo en el casode este tipo de producción de suelo urbano, tienenuna clara tendencia a evolucionar hacia una orga-nización espacial que respeta una trama urbana mí-nima, es decir un trazado de calle, y deja lugar dis-ponible para espacios y equipamientos colectivos.Se puede entonces suponer que esos barrios, aun-que también ilegales, tendrán un medio ambienteurbano distinto al de los barrios espontáneos ante-riores. Dicho en otros términos, a un suelo produ-cido ilegalmente se aplica un modo de consumo le-galmente irreprochable, o al menos compatible conla legislación urbana, con el propósito de que esemodo de producción de suelo sea reconocido.
Los perímetros urbanos de 1991 y 199324 optaronpor el reconocimiento y por lo tanto la legalizaciónde la mayoría de los barrios que se construyeronmás allá del límite de 1967. Así, casi todos los espa-cios urbanizados de manera irregular, inventariadosa finales de los años 80, están incluidos en los nue-vos límites urbanos de 1993. Estos siguen por ciertoun trazado muy recortado en los flancos del Pichin-cha, lo que muestra claramente el esfuerzo realizadopara integrar todos los barrios marginales limitandoal mismo tiempo al máximo la extensión urbana.
La proporción de los barrios que surgieron ilegal-mente25, con relación a la superficie de Quito, es
2.3.3. Suelo urbano producido pero noconsumido: la especulación predial
La especulación inmobiliaria y predial
La especulación inmobiliaria y predial es un pro-blema mayor en todas las ciudades del Tercer Mundoy ha conducido en especial a lo que se ha dado enllamar la urbanización descontrolada, que corres-ponde casi siempre al desarrollo de barrios, ilegalesdesde el punto de vista de la propiedad y/o construi-dos fuera de toda norma urbanística.
Indirectamente, a través de la planificación urbana,las autoridades municipales intervienen en el mer-cado del suelo: la zonificación, es decir la determi-nación espacial de los usos autorizados, influye ne-cesariamente en el precio de los terrenos.
Según las cifras obtenidas en un reciente estudiosobre el mercado del suelo en Quito26, se pudierondeterminar los sectores más caros de la ciudad. Co-rresponden efectivamente a aquellos con las mayo-res posibilidades de desarrollo urbano desde elpunto de vista de la planificación, y a zonas que,por ello, experimentan un proceso marcado de re-novación urbana (figura nº 2.9). El sector en cues-tión se sitúa en la parte centro-Norte de la ciudady corresponde a un nuevo centro administrativo ycomercial (La Carolina, Quito Tenis, avenidas Co-lón y Orellana).
El precio del metro cuadrado de terreno, obtenido apartir de una muestra de 869 avisos de venta publi-cados en un diario local en 1995, varía desde un mí-nimo de 800 sucres en Turubamba hasta 1'625.000sucres en la zona centro-Norte (calle Portugal).
Es interesante anotar que lo esencial de las transac-ciones se efectúan en el extremo norte de la ciudad(Anansaya) en donde se concentran la mitad de losterrenos en venta, en especial en las parroquias deCarcelén y El Inca. La variedad de ofertas en esossectores es notable, desde el punto de vista tantodel tamaño de los terrenos (de 120 a 26.000 m2)como del precio (de 11.000 a 465.000 sucres el m2).
Suelos vacantes y reservado parael crecimiento de la ciudad
Siguiendo las conclusiones de ese mismo estudio, lossuelos vacantes identificados en una imagen satélitede 1993 representan alrededor de 4.000 ha, es decirun quinto de la superficie de la ciudad. Respetandolas densidades prescritas por el plan, esos espaciosvacíos podrían absorber una población equivalente ala actual, es decir 1'400.000 habitantes. En otros tér-minos, el número de habitantes de la capital podríaduplicarse sin por ello determinar un crecimiento es-pacial de la ciudad. Quito dispone en efecto de apro-ximadamente 3.145 ha para vivienda, 490 ha para in-dustria y 45 ha para comercio. Evidentemente, lasáreas disponibles no están distribuidas de manera
Colección Quito Metropolitano
28
26 ver los trabajos de Jackeline JARAMILLO, MDMQ, Dirección General de Planificación. Todas las informaciones sobreel precio del suelo provienen de ese estudio.
Colección Quito Metropolitano
32
El Bosque Protector
El Reglamento Metropolitano de Quito, como lo vi-mos anteriormente, considera ciertos espacios aprotegerse llamados « áreas de protección ambien-tal y ecológica ». Son a priori inconstructibles, peroen ellos se autorizan, bajo ciertas condiciones, va-rios tipos de usos, y por lo tanto de edificaciones.Aunque el RMQ destina estos espacios a la conser-vación y protección del medio ambiente y hace re-ferencia a un plan de manejo específico, este nuncaha sido elaborado por lo que no se tiene una nor-mativa específica que permita manejar la zona deuna manera adecuada a su vocación de conserva-ción y protección del medio ambiente.
El Bosque Protector de Quito tiene ya una largahistoria que muestra sobre todo la incapacidad dehacer respetar la protección de la zona. Delimitadoen varias ocasiones, cubre hoy en día más de18.000 ha, de las cuales solo una reducida parteestá efectivamente recubierta de bosque. Los pro-blemas de competencias entre el Distrito Metropo-litano de Quito y el INEFAN27 no están totalmenteresueltos, pues cada organismo responsabiliza alotro por los atentados a este espacio protegido. Enefecto, hasta 1993, el Bosque Protector, productode un acuerdo ministerial de 198328 estaba bajo latutela del INEFAN, organismo encargado de todaslas áreas protegidas del país. Parecería que desdeque el Municipio de Quito tiene toda competenciaen cuanto a la ocupación del suelo en su territorio,
incluyendo esa zona, el INEFAN continúa mane-jando los pedidos de deforestación que se transfor-man a menudo en asentamientos. Este frágil espa-cio constituye realmente una protección para laciudad de Quito. El continuo crecimiento de la ur-banización en las laderas del Pichincha representauna ampliación considerable de los riesgos, por elaumento de la escorrentía y la desestabilización delos suelos. Por lo tanto, se debería aclarar las com-petencias y responsabilidades en cuanto al bosqueprotector, para un adecuado manejo del mismo.
El Bosque Protector del Pichincha fue ampliamentemutilado con la construcción, a mediados de losaños 80, de la avenida Occidental que se acom-pañó de la clasificación como zona urbana de es-pacios situados por encima de esa vía periférica, locual contribuyó a fomentar el crecimiento de la ciu-dad en ese sector. Los límites del Bosque Protectorhan sido redefinidos en el marco de la reglamenta-ción del uso del suelo del Distrito Metropolitano.
2.4.2. Los usos reales del suelo: los modos deconsumo del suelo urbano
El uso del suelo en las parroquias urbanas
El análisis del uso del suelo por la teledetecciónpretende mostrar la estructura del uso físico delsuelo en Quito. Se utilizó el procesaminento dela imagen SPOT de 1995, cuya resolución es de10 metros por lo que se debe tomar en cuenta la
27 Instituto Ecuatoriano Forestal, de Áreas Naturales y Vida Silvestre.28 Acuerdo Ministerial nº 162 del 4 de junio de 1983, publicado en el Registro Oficial 514 del 13 de junio de 1983.
El medio ambiente urbano en Quito - El suelo
33
posibilidad de sesgos, más específicamente por seraplicado al medio urbano. Los resultados del pro-cesamiento de los datos29 sobre las 16 parroquiasurbanas de Quito, muestran claramente las diferen-cias en los modos de consumo del suelo.
El uso del suelo se clasificó en 9 grandes catego-rías: pastos naturales, bosques, urbano consoli-dado, pastos artificiales y/o secos, matorrales y ar-bustos, suelo erosionado, urbano nuevo consolida-do, urbano no consolidado, cuerpos de agua. Elobjetivo es identificar estructuras representativas demodos de consumo del suelo entre esas categorías(figura nº 2.13). Para aclarar el contenido de las ca-tegorías, hay que precisar que se trata de una cla-sificación de los usos físicos de suelo.
• Los « pastos naturales » son los espacios conpoca o ninguna evidencia de intervención hu-mana, sin edificación alguna.
• La clase « Bosque » corresponde a zonas de ár-boles y arbustos de cierta altura, es decir plan-taciones artificiales como eucaliptos y otras es-pecies afines.
• Lo que hemos llamado « urbano consolidado »corresponde a los espacios totalmente cons-truidos, independientemente del tipo de cons-trucción, pudiendo ser edificios, aunque igual-mente infraestructuras, equipamientos, vías etc.
• Los « pastos artificiales y/o secos » son cultivosen pequeñas parcelas o áreas con césped.
Corresponden en el medio urbano a espaciosde parques o jardines, áreas deportivas verdes,jardines en espacios privados, terrenos baldíos yparterres con vegetación.
• La clase « matorral y arbustos » corresponde aáreas de cultivo esporádico con vegetación ar-bórea baja.
• La clase « suelo erosionado » describe espaciosde suelos desnudos, sin corbertura vegetal niedificación.
• Lo « urbano nuevo consolidado » representaáreas con construcciones nuevas, ya sea edifica-ciones o vías.
• Lo « urbano no consolidado » corresponde a zo-nas de baja densidad de edificaciones, con untrazado urbano incompleto.
• Los cuerpos de agua delimitan la presencia deagua en grandes cantidades como reservorios,lagunas naturales o artificiales, ríos.
La repartición de los grandes usos del suelo dentrode los límites de las parroquias urbanas nos per-mite diferenciarlas, en especial en función del por-centaje que representan los espacios construidos(figura nº 2.14).
Juntando las clases urbano consolidado, urbanonuevo y urbano no consolidado, se destaca ungrupo de parroquias, que podemos llamar « ciu-dad » con una proporción de « construido », supe-rior al 60 %. Como se podía esperar, se trata de las
29 El procesamiento fue efectuado por B. LORTIC, M. A. CUSTODE y F. MOREANO en el SUIM. Se trata de los primerosresultados de tratamientos realizados, y quedan por efectuar ciertas verificaciones y en especial trabajos de campo,para validarlos.
Colección Quito Metropolitano
36
zonas centrales más densamente construidas : LaConcepción, El Inca, Santa Prisca, El Batán, San Ro-que, San Blas y La Magdalena. La parroquia quepresenta el mayor valor de « construido » es El Ba-tán (71 %), seguida de San Roque (67 %). En estegrupo de parroquias, la vegetación más frecuentees la que hemos clasificado dentro de « pastos se-cos y /o artificiales » que corresponde en el mediourbano a césped, parques, etc.
El segundo tipo de parroquias se caracteriza por unporcentaje de construcción sumamente bajo, in-ferior al 13 %. Se trata de Chillogallo, Las Cuadras,El Beaterio y Guamaní, situadas en el extremo sur.En ellas, los « pastos secos y/o artificiales » repre-sentan más del 35 % del espacio, lo que sugiereuna actividad agrícola notable, y los « bosques, ma-torrales y arbustos » más del 33 %. El Sur de Quitopresenta entonces, efectivamente, una estructura deconsumo del suelo muy específica que podemosdenominar « rural », caracterizada por una existen-cia significativa de áreas de vegetación.
Entre estos dos tipos extremos de consumo desuelo, caracterizados por el peso importante o muybajo de la construcción, existe una categoría inter-media que corresponde a zonas pioneras en vías deconsolidación, semejante a aquella de las parro-quias del Norte. En ella, Eloy Alfaro aparece untanto aparte, con un 23 % de la superficie
construida, mientras que todas las demás parroquiasregistran cifras entre el 41 y el 53 %. Cotocollaopresenta el menor valor (41,5% de construcción) yLa Villa Flora el más elevado (53 %). Los « pastossecos y/o artificiales » corresponden a más del 35%,y los bosques a más del 10%.
Cada parroquia se asemeja a un modo de consumodel suelo30, claramente correlacionado con su locali-zación geográfica y la composición socioeconómicade su población. Probablemente, los tipos de usodel suelo son también indicadores de los modos deproducción del suelo. Se podrá observar el agrupa-miento espacial de los tres grandes tipos de estruc-tura identificados: el tipo "rural" está localizado total-mente al Sur, mientras que el tipo « ciudad » se aglo-mera en el centro y centro norte. El tipo « interme-dio » aparece en cinco parroquias, dos al extremoNorte, y tres en la parte central sur de la ciudad. Deestas, dos tienden claramente hacia el modelo ciu-dad central : La Villa Flora (53 % de construcción)y Carcelén (52 %) y una se acerca más al tipo rural— Eloy Alfaro con solo un 23 % de construcción.
Aunque estos datos deben ser tomados con precau-ción, dadas las limitaciones del método en sí, la faltade verificación de campo y la afinación de la cla-sificación que queda por hacer, las estructuras pre-sentadas parecen corresponder a la realidad (figuranº 2.16). En efecto, los modos de consumo del suelo
30 Los datos fueron agregados a nivel territorial de las parroquias, lo que puede crear una definición artificial de laestructura del uso del suelo en cada una de ellas. Queda por definir zonas homogéneas de modos de ocupacióndel suelo, tratando las informaciones sin agregarlas espacialmente, con lo que el análisis de los datos daría comoresultado el agrupamiento en zonas de estructuras específicas.
El medio ambiente urbano en Quito - El suelo
41
metropolitano (ver figura nº 2.11 en la página 30)muestra claramente la capacidad de acogida de pobla-ción que tiene el espacio quiteño. Con algunas rarasexcepciones, toda la ciudad es capaz, desde el puntode vista de la planificación urbana, de aumentar sudensidad e incluso en proporciones importantes.
La evolución de las densidades no es independientedel problema de la especulación predial. Los espa-cios que experimentan una renovación urbana tien-den a despoblarse. La disminución de la densidad enla zona central plana es concomitante del aumentode población en los espacios marginales (figuranº 2.22), es decir principalmente en zonas que con-forman un cinturón de fuertes pendientes. Esto essin duda la manifestación de un fenómeno de degra-dación ambiental, siendo un modo de producción yde consumo del suelo que aumenta los riesgos, li-gados especialmente a la impermeabilización de lossuelos y a la ocupación de laderas muy empinadas.
2.4.4. La renovación urbana como proceso demodificación de los modos de consumo
Fundamentalmente, la renovación urbana es un pro-ceso de modificación de los modos de consumo delsuelo urbano, una diversificación de los usos. Nospodemos interrogar sobre los mecanismos de dicharenovación y sobre el papel que desempeña en ellala planificación urbana. En otros términos, ¿es plani-ficada la renovación urbana? Se ha proyectado un in-cremento de la altura de los edificios en ciertas zo-nas paralelamente a una densificación de la pobla-ción, lo que demuestra que ha habido efectivamenteuna planificación del proceso de renovación urbana.
La densificación de la construcción, autorizada e in-cluso impulsada por la reglamentación, no significasiempre un aumento de la población y de su den-sidad, muy por el contrario. Aparentemente, la ver-ticalización fomentada por las autoridades munici-pales en ciertos sectores de la ciudad, cuyo objetivoes densificar la población, tiene como consecuen-cia la multiplicación de edificios de oficinas o deservicios más que la construcción de viviendas.Como esos sectores se caracterizan por condicionesde acceso adecuadas, una buena imagen y, eviden-temente, un precio elevado, es más ventajosodesde el punto de vista de la rentabilidad de la in-versión, destinarlo al uso profesional más que al re-sidencial, y ello tanto más cuanto que la zona estáclasificada como de uso mixto, sin que se impongael equilibrio de tal calidad.
La vivienda múltiple, que corresponde a usos diver-sificados (residencia y comercios o equipamientos),fue planificada preferentemente a lo largo de losejes principales de la ciudad. Estas zonas experi-mentan un importante proceso de renovación ur-bana. A pesar de registrar una densidad poblacio-nal baja y/o con tendencia a la baja, no están va-cías, muy por el contrario. Si se pudiera contabilizarla población que ocupa la zona durante el día, seobservaría un uso muy intensivo de esos espacios,por la cantidad de empleos, actividades y tráficoque allí se desarrollan. Por otra parte, la reglamen-tación define un uso de suelo únicamente residen-cial de densidad alta en algunos espacios entre losejes principales, lo que de cierta manera, a su cri-terio, equilibrará la baja densidad existente en laszonas de usos múltiples.
El medio ambiente urbano en Quito - El suelo
43
2.4.5. La propiedad del suelo: ¿modo deproducción o de consumo?
Nos podemos interrogar sobre el papel que puedejugar el estatus de ocupación del suelo en losmodos de producción y de consumo del suelo ur-bano. Dicho de otra manera, ¿cómo influye el he-cho de ser propietario de un espacio en su produc-ción y consumo como suelo urbano? Poco se sabesobre los propietarios del suelo en Quito. Pareceevidente sin embargo que las diferentes institucio-nes públicas, el ejército y la iglesia poseen unaparte no despreciable de la superficie de la ciudad.
El mapa de las formas de ocupación de las vi-viendas revela un fenómeno típico de los paísesen vías de desarrollo: en el caso de los sectoreseconómicos menos favorecidos, la única posibi-lidad de acceso a la vivienda pasa por la propie-dad del suelo e incluso a menudo por la produc-ción ilegal de suelo urbano. Así, se ve que laszonas marginales, situadas verdaderamente enlos límites del perímetro urbano, registran por-centajes más elevados de propietarios que elresto de la ciudad (figura nº 2.23). Los sectorescentro y sur, en cambio, corresponden esencial-mente a viviendas arrendadas.
2.5. Producción y consumo del suelourbano en Quito
El análisis que pretendemos realizar sobre los dife-rentes modos de producción y de consumo del suelo
urbano que se operan en Quito choca con la di-ficultad de que cada uno de sus barrios experimentauna evolución diferente: el modo de produccióninicial del barrio es seguido de toda una serie demodos de consumo distintos.
Es así como, por ejemplo, el Centro Histórico hasufrido un proceso de densificación, de tuguriza-ción, y luego ha experimentado una baja de den-sidad y una restauración de la zona, dirigida más asus conjuntos arquitecturales monumentales que alos sectores de vivienda. Estamos entonces ante unproceso complejo y lento de mutación de la fun-ción tradicional de vivienda popular del CentroHistórico hacia una especialización comercial y ad-ministrativa, además de su interés turístico.
El barrio Mariscal Sucre ha experimentado unatransformación mayor desde inicios de los años 70y ha sido objeto de varios estudios de geografía ur-bana32 que describen y explican el fenómeno. Hoyen día, ese barrio es de alguna manera el arquetipode la renovación urbana quiteña de la zona centro-Norte de la ciudad. Este proceso se extiende a todala parte correspondiente al nuevo centro adminis-trativo y comercial de Quito, en particular al sectorde La Carolina, en donde se observa la desapari-ción de las villas reemplazadas progresivamentepor edificios de gran altura es flagrante.
Así, se pueden proponer distinciones en el espacio ur-bano que corresponden a modos de producción delsuelo fruto a la vez de épocas y actores diferentes,
32 ORSTOM, IPGH, IGM, 1992, Atlas Infográfico de Quito.
El medio ambiente urbano en Quito - El suelo
45
asociados a modos específicos de consumo que sepueden expresar en densidad de población o me-diante la estructura física y social del uso del suelo.La siguiente etapa del análisis del bien común suelopermitirá, mediante un cruce espacial, especificar ycaracterizar las categorías de medio ambiente exis-tentes en Quito.
El objetivo es conseguir identificar los grandes tiposde barrios, de espacios urbanos distintos, en funciónde ciertos criterios juzgados esenciales en el marcode nuestra problemática del medio ambiente ur-bano. Se trata de definir modos específicos de pro-ducción y de consumo del suelo capaces a la vez dedar cuenta del medio ambiente urbano perceptible yde explicarlo desde un punto de vista científico.
Si se acepta la definición de la degradación del me-dio ambiente, según la cual es un modo de produ-cir o consumir los bienes comunes que engendrariesgos, se puede decir que en Quito, esa degrada-ción se debe a modos de producir y consumir elsuelo urbano. Globalmente, dichos modos han de-sembocado, por una parte, en una ciudad muyextensa, con una tendencia a crecer en especial enlas zonas de riesgo (las laderas por ejemplo), lo quecorresponde a una producción reciente de grancantidad de suelo urbano, y, por otra, en un modode consumo del suelo poco intensivo, articuladocon el proceso de producción. Estos mecanismos setraducen en densidades de población sumamentebajas, lo cual a su vez implica otros riesgos.
El modo quiteño de consumo del suelo, caracte-rizado por una muy baja densidad además de la
presencia de numerosos espacios vacíos al interiordel perímetro urbano, es en gran medida determi-nado por la especulación inmobiliaria aunque tam-bién por las representaciones sociales positivas aso-ciadas al Norte y por la mejor accesibilidad a todotipo de servicios en ese sector. Esto provoca la ex-pansión espacial del tejido urbano y, por lo tanto,la producción de suelo urbano en espacios inade-cuados por los riesgos que presentan (laderas, que-bradas) y en los espacios de protección ecológica.
Se puede decir que el modelo de densidad enQuito, resultado de la combinación de los modosde producción y de consumo del suelo urbano, de-termina numerosos riesgos y, por ello, es indiscuti-blemente un fenómeno de deterioro del medioambiente. En efecto, las consecuencias negativasde la baja densidad de la ciudad son numerosas ya menudo interdependientes. La insuficiencia de in-fraestructuras y equipamientos colectivos es obvia.El extenso espacio urbano unido a la baja densidadpoblacional implica redes de gran dimensión conlos consecuentes costos adicionales. La falta o defi-ciencia de producción pública de los bienes comu-nes y consecuentemente la producción y el con-sumo de los mismos de manera frecuentementeirregular, ilegal y/o inadecuada por parte de la pro-pia población presentan a menudo numerosos ries-gos. Asimismo, la falta total de producción de talesbienes genera también riesgos.
Por otra parte, ese modelo de densidad, reforzadopor la morfología urbana longitudinal, significa unafuerte demanda de transporte público y privado, porun lado inevitable para tener acceso a los servicios
Colección Quito Metropolitano
46
urbanos y, por otro, debido a las distancias necesa-riamente largas en una ciudad poco densa.
En otros términos, la muy baja densidad poblacional,en especial en el Sur de Quito, tiene como conse-cuencia un importante déficit de infraestructuras, ser-vicios y equipamientos urbanos básicos tales comoagua potable, alcantarillado y transporte que permitael acceso a todos esos bienes comunes. Tal insufi-ciencia frena a su vez la densificación de esa zona.
Así, la dinámica de la ciudad sigue procesos difí-ciles de revertir a no ser con opciones claras depolítica urbana que asocien la producción y elconsumo de suelo urbano a la producción yconsumo de los demás bienes comunes del medioambiente urbano. Las grandes inversiones que re-presentan el proyecto de abastecimiento de aguapotable Mica-Quito Sur y el nuevo sistema detransportes trolebús son ejemplos de estas nuevasopciones de política urbana.
47
3.1. La problemática del aguaen la ciudad
3.1.1. El bien común agua
¿Por qué es el agua un bien común? Se trata de unelemento particular, cuyo volumen en el planetapuede considerarse constante. Lo que se modifica esla distribución entre los estados físicos del agua (lí-quido, gaseoso, sólido), su calidad química, bioló-gica y su repartición geográfica. Mucho más que elsuelo, cuya propiedad es uno de los fundamentos dela sociedad, el agua es reconocida universalmentecomo un bien común, un « patrimonio común »1.
Es un bien común pues es necesaria, indispensablepara todos los organismos vivos. Privar de agua sig-nifica quitar la vida. Es por ello que, tradicional-mente, el agua era algo de lo que no era posibleapropiarse, sino que se repartían derechos de uso.Es una res comunis, cuyo uso es común a todos, unelemento dotado de una movilidad que impidetoda apropiación real y permanente: no puede des-truirse, pues volverá siempre al medio natural2.
Como sus utilizaciones son necesariamente compe-titivas y no pueden servir al mismo tiempo para va-rios fines, es la autoridad política quien decide larepartición de los usos. En las sociedades tradicio-nales, el agua fue considerada siempre como unbien común, hasta que fue asociada a la propiedaddel suelo. A partir del momento en que esta últimasignificó la apropiación del agua, los conflictos porsu uso se hicieron inevitables.
Hoy en día, la calidad, la cantidad y la distribuciónespacial de los recursos hídricos es una preocupa-ción mayor en el mundo, una de las dimensionesesenciales de la cuestión ambiental. Los volúmenesconsumidos según los principales usos se repartenen cuatro grandes categorías de peso muy desigualaunque variable. Sin embargo, sea cual sea el país,siempre es la agricultura la que consume los mayo-res volúmenes de agua, siendo el riego la actividadhumana más exigente; vienen luego la producciónenergética, la industria y el consumo doméstico(ver figura nº 3.1).
En menos de medio siglo, el consumo mundial deagua se ha cuadriplicado. Actualmente, se utiliza un
CC apítulo 3 - El aguaapítulo 3 - El agua
1 ver folleto de CEPIS y de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) « Agua, un patrimonio para preservar », 1994.2 KISS, 1989, p. 67.
Hoy en día, la cuestión del agua en la ciudad estáampliamente asociada a los riesgos y a la seguri-dad, en lo que respecta tanto al agua potable comoa las aguas servidas y a las aguas lluvia.
En efecto, en los países desarrollados en los quese pensaba haber solucionado los problemas decantidad, calidad y seguridad en cuanto al aguapotable, en donde se había ganado la batalla encontra de los gérmenes y epidemias de origen hí-drico, los riesgos ligados al agua potable se reafir-man actualmente a través del inquietante aspectode la contaminación del agua5. Hoy en día, en lasciudades del Tercer Mundo, mientras aún no sehan eliminado los riesgos bacteriológicos, ya seplantean los problemas de la contaminación quí-mica y la calidad de las aguas.
Por otro lado, la evacuación de las aguas servidasy las aguas lluvia se convierte en un problema cre-ciente en las grandes metrópolis, especialmente lasdel Sur.
Las inundaciones y deslizamientos de terreno pro-vocan cada vez más víctimas, la evacuación deaguas contaminadas, si estas no son tratadas, re-presenta riesgos cada vez más graves para la saludde la población. El agua, bajo la forma en quedebe ser evacuada, debe también interpretarse
entonces como un elemento del proceso de degra-dación ambiental en la ciudad, es decir como unmodo de producir y/o de consumir el agua, queprovoca riesgos.
3.1.3. El derecho y el agua, el derecho al agua
En la medida en que el medio ambiente urbano seconsidera como el resultado de modos de pro-ducción y de consumo de bienes comunes, los as-pectos jurídicos que nos interesan no se limitan alas leyes y reglamentos en cuanto a la contamina-ción — del agua en este caso — sino que concier-nen igualmente aquellos que rigen su producción ysu consumo.
El INERHI y la Ley de Aguas
El Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos(INERHI)6 fue creado en 1966 para optimizar la uti-lización de los recursos hídricos y aplicar una polí-tica de riego destinada al desarrollo de la agricul-tura. Así, cronológicamente, en el derecho ecuato-riano contemporáneo, el agua constituye primera-mente un recurso para la agricultura. La Ley deAguas7, promulgada 6 años más tarde, en 1972, esel texto jurídico fundamental que rige los usos delagua. En ella, el agua, sea cual sea su estado físico,se concibe como un bien nacional de uso público
El medio ambiente urbano en Quito - El agua
49
5 DOURLENS y VIDAL-NAQUET, 1992, p. 15-17.6 Ley de creación del INERHI, Decreto Ejecutivo nº 1551 del 10 de noviembre de 1966, publicado en el Registro Oficial
nº 158 del 11 de noviembre de 1966, organismo extinto en 1994, reemplazado por el Consejo Nacional de RecursosHídricos (CNRH).
7 Ley de Aguas, Decreto Supremo nº 969 del 18 de mayo de 1972, Registro Oficial nº 69 del 30 de mayo de 1972.
(Art. 2), mientras que anteriormente, los propieta-rios de las tierras poseían igualmente las aguas quelas atravesaban. Sin embargo, esta definición jurí-dica aparecía ya en el Código Civil (Art. 631).
La Ley de Aguas se dicta en un contexto de escasezy de crisis agrícola. En efecto, el prólogo de la mismaseñala la dimensión irreemplazable de este elementoy subraya: « No obstante, conforme aumenta la po-blación se hace más escasa debido a cambios climá-ticos, degradación de las cuencas hidrográficas, con-taminación y mayores demandas ». Después de insis-tir en la distribución irregular del recurso en el país,se justifica la ley en los siguientes términos: « El [re-curso] existente precisa administrarlo con técnica ymesura para cuyo fin hace falta un estatuto jurídicoque, con el presente, regule su aprovechamiento ».
Las aguas, sean cuales sean (ríos, lagos, lagunas,manantiales, nevados, caídas, subterráneas) están «fuera del comercio y su dominio es inalienable eimprescriptible; no son susceptibles de posesión,accesión o cualquier otro modo de apropiación ».La ley tiene entonces como objetivos fundamenta-les poner el agua a la disposición de todos losecuatorianos, a través de una solicitud previa parasu utilización, y evitar así que sea objeto de propie-dad privada y de comercialización.
La responsabilidad de aplicar la Ley de Aguas fueconfiada, lógicamente, al INERHI. Los derechos de
uso se obtienen únicamente mediante una autori-zación administrativa, salvo en el caso del uso do-méstico que no utiliza aguas subterráneas8. Todoslos usos deben registrarse en el INERHI, en unplazo de un año, so pena de sanción. Ese orga-nismo, abrogado en 1994 en el marco del procesode modernización del Estado ecuatoriano, fue re-emplazado por el Consejo Nacional de RecursosHídricos (CNRH)9.
Lo que dice el derecho sobre los modos de con-sumo del agua es que todos tienen derecho al usodel agua, siendo el INERHI el que realiza el corres-pondiente arbitraje. Las concesiones de derechosde uso deben efectuarse según el siguiente ordende prioridad (Art. 34):
1. abastecimiento de la población, para necesida-des domésticas y de bebida de los animales;
2. agricultura y ganadería;3. usos energéticos, industriales y mineros;4. otros usos.
A través de la Ley de Aguas, el derecho ecuatorianoreglamenta esencialmente los modos de consumode ese bien común, conforme al principio del de-recho de todos al uso del agua, pero precisa igual-mente algunos aspectos vinculados a su produc-ción, en especial en el caso de la producción colec-tiva. En el caso de aguas para uso doméstico, existeun reglamento específico que rige el manejo de las
Colección Quito Metropolitano
50
8 Ley de Aguas, artículos 2, 14 y 41.9 Organización del régimen institucional de aguas, Decreto nº 2224 del 25 de octubre de 1994, publicado en el Registro
Oficial nº 558 del 28 de octubre de 1994.
El medio ambiente urbano en Quito - El agua
51
10 Ley de Aguas, artículos 22, 27 y 76.11 Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental (LPCCA), Decreto supremo nº 374, publicado en el
Registro Oficial nº 97 del 31 de mayo de 1976.12 Reglamento para la prevención de la contaminación ambiental en lo relativo al recurso agua, publicado en el
Registro Oficial nº 204 del 5 de junio de 1989.
juntas administradoras de agua potable en las zo-nas urbanas.
En efecto, en lo que respecta a los modos de pro-ducción del agua, la ley especifica que el concesio-nario de un derecho de uso está obligado a realizarlos trabajos necesarios para el ejercicio de tal dere-cho. Además, los concesionarios, si son más decinco en compartir el uso de una misma fuente deabastecimiento, deben conformar un « Directoriodel agua » más conocido con el nombre de Junta deaguas. Por otro lado, la contaminación del agua esprohibida10 y corresponde al INERHI proteger lascuencas hidrográficas y los recursos hídricos en ge-neral. Esta facultad es la única que no ha sido trans-ferida al CNRH.
Las aguas lluvia no obedecen a los términos de estaley, en la medida en que su utilización no estásujeta a la obtención de un derecho de uso (ar-tículo 99).
La prevención de la contaminación
Casi siempre, el derecho ambiental se ha desarro-llado a partir de la lucha contra la contaminación.La Ley de Prevención y Control de la Contamina-ción Ambiental de 197611, que constituye el pri-mer texto jurídico destinado explícitamente a
limitar la contaminación, no es una excepción ala regla. Lo esencial de los artículos relativos a lacontaminación del agua se refieren igualmente alsuelo y al aire. En el derecho ecuatoriano, el aguaentra en la definición del medio ambiente, através de la LPCCA que rige « la prevención ycontrol de la contaminación ambiental; la protec-ción de los recursos: aire, agua y suelo... ». Allí seencuentra, para calificar al agua, la noción de re-curso que se define como un elemento natural fí-sico que tiene utilidad.
La LPCCA condiciona toda evacuación de aguasservidas a su inocuidad: « Queda prohibido descar-gar, sin sujetarse a las correspondientes normas téc-nicas y regulaciones, a las redes de alcantarillado,o en las quebradas, acequias, ríos, lagos naturaleso artificiales, o en las aguas marítimas, así comoinfiltrar en terrenos, las aguas residuales que con-tengan contaminantes que sean nocivos a la saludhumana, a la fauna, a la flora y a las propiedades »(Art. 16). El artículo 17 confía al INERHI la respon-sabilidad de autorizar « las descargas de líquidos re-siduales, de acuerdo con la calidad de agua quedeba tener el cuerpo receptor ».
El reglamento de la LPCCA relativo al agua es emi-tido en 198912. Define ciertos conceptos, normas ydefiniciones relativos al agua, en especial criterios de
Colección Quito Metropolitano
52
calidad en función de los usos. Según ese regla-mento, todas las aguas servidas deben ser tratadasantes de desecharse, principio reafirmado a propó-sito de diferentes actividades específicas que debenademás obtener una autorización de descarga (indus-trias, hospitales, laboratorios, etc.). Está claro que estaley jamás se ha aplicado, pero, actualmente, la puestaen práctica de una legislación específica a nivel terri-torial del Distrito Metropolitano de Quito contribuye,de alguna manera, al inventario y control de los de-sechos líquidos, industriales principalmente13.
El Código de la Salud, que data de 1971, expresabaya de manera global varios principios generalesdestinados a prevenir la contaminación del agua,los mismos que la LPCCA no hizo sino retomar,precisar y completar. En efecto, el Código de laSalud especifica la prohibición de arrojar al aire, alsuelo o a las aguas, los residuos sólidos, líquidos ogaseosos sin haberlos tratado previamente de ma-nera que sean inofensivos para la salud14. Esemismo código llama explícitamente a proteger lasaguas, prohibiendo arrojar aguas servidas no trata-das en las quebradas: « Las excretas, aguas servidas,residuos industriales no podrán descargarse directao indirectamente en quebradas, ríos, lagos, ace-quias o en cualquier curso de agua para uso do-méstico, agrícola, industrial o de recreación, a me-nos que previamente sean tratados por métodosque los hagan inofensivos para la salud. » (Art. 25).
Para resumir, en diferentes textos de ley se afirmay reafirma el principio de la prohibición de conta-minar las aguas, sean cuales sean, mediante aguasservidas.
La legislación municipal
La legislación municipal que se aplica al agua es dedos órdenes: el primero se refiere a la proteccióndel recurso. Se trata por ejemplo del reglamentometropolitano de Quito15 que habla de una catego-ría específica llamada « uso del suelo de protecciónambiental y ecológica » y está destinada a la « con-servación y a la protección del medio ambiente. Enella aparece « la protección de ríos y quebradas »cuyo objetivo es claramente preservar y protegerlas cuencas hidrográficas. Sin embargo, tales terre-nos solo aparecen a nivel de los textos reglamenta-rios y no todos están representados cartográfica-mente en los documentos de urbanismo comozonas particulares. De ahí la dificultad de identifi-carlos y de hacer respetar las limitaciones y servi-dumbres que reglamentariamente pesan sobre esosespacios, y ello tanto más cuanto que numerosasquebradas son ahora imperceptibles en el terreno.
El segundo tipo de texto se refiere a la lucha contrala contaminación del agua mediante la ordenanzanº 291016 que constituye una tentativa de controlarlos desechos líquidos capaces de contaminar el
13 ver la acción de la Dirección de Medio Ambiente en el marco de la aplicación de la Ordenanza nº 2910.14 ver especialmente los artículos 17, 25 y 28 del Código de la Salud.15 Art. 18 de la Ordenanza nº 3050 del 22 de diciembre de 1993.16 Ordenanza nº 2910 del 27 de enero de 1992 y su reglamento nº 132 del 27 de febrero de 1992.
El medio ambiente urbano en Quito - El agua
53
17 lo que representa 150 l/s calculando un caudal promedio en el año, aunque lo esencial de este aporte se realizadurante los 4 meses lluviosos.
18 Los datos relativos al acuífero provienen principalmente de los diferente trabajos publicados por P. POURRUT.19 GIRARD y BOURGUET, 1982, p. 3.20 Empresa Municipal de Alcantarillado y Agua Potable de Quito.
medio ambiente. La ordenanza « para la prevencióny control de la contaminación producida por lasdescargas líquidas industriales y las emisiones haciala atmósfera » retoma las prohibiciones ya enuncia-das en el Código de la Salud y la LPCCA en cuantoa la evacuación de aguas servidas provenientes delas actividades industriales y comerciales. Estableceademás el registro obligatorio en la Dirección deMedio Ambiente y la obtención de un « certificadode control de la calidad ambiental » para todas laempresas que emiten efluentes.
3.1.4. La disponibilidad de agua en Quito
Un sitio favorable
El abastecimiento de agua potable para la ciudadde Quito ha sido, durante largo tiempo, el pro-blema número uno de las autoridades de la capital.Sin embargo, no se puede decir que la ciudad estésituada en una zona árida. Objetivamente, la dispo-nibilidad de agua es considerable, pues el sitiocuenta a la vez con abundantes aguas superficialesy una importante reserva subterránea.
En efecto, la ciudad está situada en una llanura la-custre que encierra una importante napa freática,el régimen lluvioso puede ser considerado favo-rable y el sitio recibe el escurrimiento del volcán
Pichincha cuyo aporte anual puede estimarse en5 millones de metros cúbicos17. Además, lacuenca sur es muy regada y la ciudad está atrave-sada por dos ríos, el Machángara y el Monjas. Porlo tanto, el problema del agua en la ciudad noestá ligado a su disponibilidad física.
El acuífero de Quito
Una napa freática18, profunda y cautiva, se extiendepor debajo de toda la ciudad, en alrededor de150 m de espesor, a una profundidad de 10 a 30 mbajo el nivel del suelo, que es muy poco permea-ble. El acuífero está constituido en realidad de trescubetas que no se comunican entre ellas. La explo-tación de que ha sido objeto entre 1942 y 1990 dauna idea del recurso disponible.
En el Sur, el acuífero es importante: existe una de-cena de fuentes que totalizan 400 l/s en período deestiaje, el manantial Sena, al pie del Panecillo, ade-más de numerosos pozos19. El problema principaldel agua subterránea del Sur es su calidad, pues essumamente ferruginosa. Algunos pozos no han po-dido ser utilizados debido a la mala calidad delagua, otros han sido cerrados después de variosaños de funcionamiento. En el centro, la zona quefue más explotada, existían alrededor de 20 perfo-raciones de la EMAAP-Q20 (220 l/s) y numerosos
Colección Quito Metropolitano
54
pozos industriales (200 l/s en la zona Iñaquito),además del manantial de Guápulo y otros (200 l/s).En el Norte, se explotaban aproximadamente 50perforaciones de las cuales 15 pertenecían a laEMAAP-Q (400-500 l/s). En total, a partir de la napase dispone de 1,5 m3/s. Se considera buena la cali-dad del agua de los acuíferos Norte y Centro.
Desde inicios de los años 90, la napa ya no es ex-plotada, por lo que se registra un ascenso muy im-portante de los niveles piezométricos. Actualmente,el agua de la napa freática llega a corroer los cimien-tos de los edificios, lo que obliga a efectuar bom-beos cuyo producto no es utilizado sino arrojado di-rectamente en la red de alcantarillado. Parecería in-cluso que el acuífero Norte, cuya explotación debióser suspendida debido al descenso del nivel, a la ca-lidad del agua y al concomitante incremento de loscostos de explotación, ha alcanzado alturas superio-res a las existentes al inicio de su explotación. Estefenómeno hace pensar que los mecanismos físicosde recarga de la napa son aún mal conocidos y quela suspensión de su explotación representa, objetiva-mente, una subutilización de los recursos hídricosdisponibles en el sitio mismo de Quito.
Las aguas superficiales: ríos, quebradas
La ciudad de Quito está atravesada por dos ríos deimportancia desigual: el Machángara y el Monjas.Los dos están profundamente encañonados y cons-tituyen obstáculos mayores en la ciudad.
El primero es una verdadera espina dorsal que fluyeen dirección Noreste, al pie de las colinas orientales
de la ciudad; está conformado por la reunión de to-das las grandes quebradas del Sur. Recibe ademásdirectamente parte de las del Pichincha e indirecta-mente otra serie de quebradas que desembocan enla quebrada Batán Grande, principal afluente deeste río. Después de la confluencia, la cuenca ver-tiente cubre 213 km2 y el caudal de crecida puedealcanzar 150 a 200 m3/s. Otro conjunto de quebra-das del Pichincha desemboca en la gran quebradaCarcelén para ir a formar el río Monjas, al Norte dela ciudad. La cuenca drenada por este río se ex-tiende en 48,5 km2 a la salida de la ciudad.
Así, no existen sino dos puertas de evacuación parael sistema hidrográfico que drena el espacio urbanode Quito. El solo río Machángara recibe el 70 % delos flujos de la ciudad, mientras el 30 % restante sedirige a la quebrada Carcelén o río Monjas (figuranº 3.2) que desemboca en el Guayllabamba.
Las quebradas son elementos esenciales del sistemahidrográfico local, sumamente contrastado. Se tratade torrentes intermitentes por los que fluyen lasaguas lluvia al producirse fuertes precipitaciones, yque surcan la ciudad en anchos que van de 5 a100 m, y una profundidad de 3 a 70 m.
Las mayores quebradas alcanzan 5 a 8 km de longi-tud por una superficie de cuenca vertiente del or-den de una decena de kilómetros cuadrados, y seoriginan por encima de los 3.800 m.s.n.m. El se-gundo tipo de quebradas, más cortas, de 0,3 a4,9 km, tienen cuencas vertientes de máximo 3 km2.La tercera forma identificada es aquella de las que-bradas « abiertas », amplias, de más de 10 km2, y
Colección Quito Metropolitano
56
nacen encima de la cota de los 3.400 m, tipo ríoGrande al Sur de la ciudad21.
El número de quebradas es difícil de cifrar, y de-pende de la altura a la que se quiera contar. En laspendientes del volcán Pichincha, son evidente-mente más numerosas que en la planicie de Quitoen donde se reúnen. Si se efectúa el conteo en lamancha urbana de la capital ecuatoriana, secuentan 69 (38 al Oeste, 31 al Este). Ciertos estu-dios hablan de 32 quebradas en los flancos del Pi-chincha22. La EMAAP-Q identifica 58 en total. El tra-bajo efectuado anteriormente sobre la antigua redde drenaje natural de la zona de Quito permitecontar 85 en total23.
En la parte norte de Quito, casi todas las quebradashan sido rellenadas por debajo de los 2.900 a3.000 m.s.n.m. Sólo subsiste la quebrada Carcelén,esencial para la evacuación de cerca de un terciode las aguas servidas y lluvia de Quito.
La zona de desaparición de las quebradas en lamitad sur se limita a la parte central de la ciudad,al Sur del Panecillo. Los segmentos de quebradaque han sido rellenados lo han sido más bien aguasarriba, en zonas relativamente altas, se trate ya seade las quebradas del Pichincha (La Raya, Ricona,Chaguarpata) o de las que descienden de las coli-nas orientales de El Itchimbía y de Puengasí (comoClemencia, Boca del Lobo).
Después de 460 años de existencia de la ciudad,aproximadamente 100 km de quebradas han de-saparecido, lo que demuestra que el medio físicode Quito es un producto social. Presenta en laactualidad una fisonomía sumamente contrastadaentre el Norte y el Sur, a imagen de las caracte-rísticas socioeconómicas y espaciales de la capi-tal ecuatoriana.
3.2. Los modos de producción del agua
3.2.1. La producción social del aguaconsumible
La relatividad de las normas
Las normas relativas a la calidad del agua en Quitoson diferentes de las que se pueden encontrar enEuropa. Es evidente que esas prescripciones tomanen cuenta la calidad de las aguas a potabilizarsepara determinar aquella que debe alcanzar el aguapotable, en un tácito compromiso social, técnico yeconómico. Es así como, por ejemplo en Francia,se admiten contenidos de nitratos más importantesque en el Ecuador, sabiéndose que el agua enbruto contiene gran cantidad y que es difícil y cos-toso eliminarlos completamente. Sucede lo mismocon el hierro en el agua ecuatoriana: como esta, enciertos casos, es naturalmente ferruginosa, se acep-tan concentraciones muy superiores a las admitidasen Europa.
21 JANEAU, 1994.22 KROCHIM y CARCELÉN, 1989.23 PELTRE, 1989, p. 91.
El medio ambiente urbano en Quito - El agua
57
Así, no podemos sino concordar con el análisis deVidal-Naquet, según el cual la norma no es unumbral de seguridad sino un nivel de com-promiso: « Está claro para la OMS que la normaya no debe considerarse como un umbral de pro-tección determinado objetivamente mediante losresultados del análisis científico. Debe, por el con-trario, ser contemplada como el fruto de un arbi-traje, en un momento dado, entre soluciones queconllevan cada una riesgos. En otros términos,normas y seguridad no se identifican necesaria-mente. Las normas son más bien la expresión deun compromiso provisional (…). En estas condi-ciones, cada nueva prescripción de normas sedebe ver más como una tentativa de optimizaciónde las políticas de manejo del riesgo que comouna etapa en un proceso continuo de conquistade seguridad »24.
El marco legal de la produccióndel agua potable en Quito
El manejo de la red pública de agua potable del Dis-trito Metropolitano de Quito está a cargo de laEMAAP-Q, empresa municipal creada recientementepor la fusión de dos antiguas empresas: la EmpresaMunicipal de Alcantarillado (EMA) y la EmpresaMunicipal de Agua Potable de Quito (EMAP-Q)25.Esta reforma institucional es importante en la medida
en que corresponde a una exigencia de los orga-nismos internacionales de financiamiento para ra-cionalizar, es decir rentabilizar, el sistema de abas-tecimiento y de distribución mediante una dismi-nución de los costos de funcionamiento y un ma-nejo del tipo empresa privada de servicio público.Se debe señalar que la EMAAP-Q maneja un pre-supuesto considerable, superior al del Municipiode Quito26, del cual buena parte proviene de cré-ditos internacionales destinados a financiar losgrandes proyectos.
La unificación de las dos empresas se efectúa « enun marco de desarrollo en defensa del medio am-biente ». La EMAAP-Q tiene una personería jurídicade derecho público, posee un patrimonio propio ygoza de autonomía administrativa, técnica y finan-ciera en el territorio del cantón Quito. Sus objetivosestatutarios son:
• la prestación de servicios de agua potable y desaneamiento para preservar la salud de los ha-bitantes y obtener una rentabilidad social en susinversiones, la protección del medio ambiente yel mantenimiento de las fuentes hídricas delcantón Quito;
• la producción, la distribución y la comercializa-ción del agua potable;
24 DOURLENS y VIDAL-NAQUET, 1992, p. 63 (traducción libre).25 Ordenanza nº 3057 del 26 de octubre de 1993.26 Las cifras de que disponemos hablan de cerca de 59.000 millones de sucres en el caso de la EMAP-Q antes de su fusión
con la EMA, para el año 1990, mientras que el presupuesto municipal de eleva a menos de 35.000 millones de sucres(ver IMQ, Quito en cifras, 1992, p. 138 y 140).
Colección Quito Metropolitano
60
• El sistema PapallactaEste sistema funciona desde el mes de agosto de1990; su producción es de alrededor de 2.300 l/sfrente a una capacidad de 3.000 l/s. Se trata de undispositivo relativamente complejo que utiliza lasaguas de tres ríos captados a 50 km de Quito apro-ximadamente: río Blanco Chico, río Tumigina y ríoPapallacta. Las aguas pasan por tres estaciones debombeo para alcanzar la cota de 3.725 m a partirde la cual entran en un túnel de 6 km de longitud.Una central hidroeléctrica de 15 MW aprovecha eldesnivel a la salida del túnel. La planta de trata-miento posee un reservorio de agua cruda de unacapacidad de 60.000 m3.
• El sistema Puengasí o Pita-TamboSe encuentra en funcionamiento desde el mes deagosto de 1975. Su abastecimiento de agua pro-viene, por una parte, de la vertiente Alumíes30 queproporciona 400 l/s y, por otra, del río Pita del quese extraen de 1.200 a 2.400 l/s. El agua llega a laplanta de tratamiento por un canal de 45 km delongitud de los cuales 22 a cielo abierto, lo quemultiplica los riesgos de contaminación física, quí-mica y bacteriológica del agua cruda. La planta detratamiento de Puengasí tiene una capacidad má-xima de producción de agua potable de 2.400 l/s yposee un reservorio de agua tratada de 14.000 m3.
• El sistema El PlacerSe encuentra en operación desde 1956, lo que lo
hace el más antiguo sistema de Quito; utiliza lasaguas superficiales de la vertiente oriental delPichincha, cuyos caudales son muy variables (de 30a 400 l/s), lo que plantea un real problema de ma-nejo. Un caudal de 60 l/s es tratado en la planta deToctiuco. Las aguas del Atacazo (180-280 l/s) y lasaguas de la cuenca del río Cinto (Lloa) son trans-portadas gracias a dos estaciones de bombeo (250-350 l/s). Además, 350 l/s provenientes del sistemaPuengasí-río Pita son tratados en El Placer.
• El sistema NoroccidenteEl sistema Noroccidente, en funcionamiento desde1991, utiliza las aguas de diversas quebradas del Pi-chincha entre las que se pueden citar: Santa Ana,Pichán, Taurichupa, río Mindo. Su caudal máximoes de aproximadamente 400 l/s. El sistema tieneuna capacidad de tratamiento de 340 l/s. Atiende alos barrios situados entre 2.710 y 2.948 m.s.n.m. enla parte noroccidental de la ciudad. Está amplia-mente subutilizado (figura nº 3.5).
Se podrá observar (cuadro nº 3.2) que ciertos siste-mas producen una cantidad de agua mayor a la ca-pacidad de tratamiento identificada. En efecto, sefuerza el trabajo de los filtros y del proceso de po-tabilización, lo que permite aumentar la capacidadinstalada durante un corto tiempo31. Aparente-mente, tal producción del agua potable es sistemá-tica en Chilibulo, Iñaquito Alto y Toctiuco, que sonsistemas pequeños, debido a que la producción
30 concesión del Consejo Provincial de Cotopaxi, actualmente retrocedida. 31 Esta forma de proceder puede causar daños a la planta de tratamiento. La Empresa está empeñada en la revisión de
tal práctica.
34 Acuerdo ministerial nº 226 del 7 de julio de 1989.
Colección Quito Metropolitano
64
a aguas situadas relativamente lejos al Este, más alláde la línea divisoria de aguas entre la cuenca ama-zónica y la del río Esmeraldas que desemboca enel océano Pacífico.
Desde 1991, la EMAAP-Q ha emprendido un pro-grama de manejo y preservación de las principalescuencas vertientes que sirven para el abasteci-miento de la capital ecuatoriana, a través de losgrandes sistemas de agua potable. Con ese fin, sehan identificado seis zonas (figura nº 3.7) que hansido declaradas « áreas protegidas » mediante unacuerdo ministerial suscrito en julio de 198934.
Un programa interinstitucional en el que están im-plicados varios ministerios permite intervenir en lascuencas hidrográficas con el objeto de mejorar lacalidad y la cantidad de agua que abastece a Quito. El manejo y la preservación de las cuencas serealiza principalmente mediante la reforestaciónque constituye el mejor medio de proteger el re-curso, tanto cualitativa como cuantitativamente. Laspendientes del Cotopaxi han sido objeto de estetipo de acción mediante la plantación de pinos y ci-preses. La zona protegida de las vertientes del Pi-chincha ha sido igualmente reforestada utilizandocinco especies nativas.
Aunque las plantas y acueductos principales estánidentificados de manera especial en el ReglamentoMetropolitano de Quito (RMQ), se puede constatarque en esta ordenanza no existe una zona de protec-ción particular del recurso dentro del perímetro
mismo de la ciudad, a nivel de las captaciones exis-tentes, ni alrededor de los tanques de distribución, nien las inmediaciones de las plantas de potabilización(a excepción de la planta de Bellavista por estar ubi-cada en el Parque Metropolitano), lo cual no deja deincidir, obligatoriamente, en la calidad de las aguas.
Sin embargo, la EMAAP-Q mantiene cerradas lasáreas en donde se encuentran sus instalaciones, loque es una forma de protección de las mismas.
La calidad de las aguas
Las aguas que son tratadas en las diferentes plantasde potabilización no tienen las mismas característi-cas bioquímicas iniciales. Los tratamientos aplica-dos están destinados a producir agua conforme alas normas vigentes en el país, pero cada una de lasplantas de tratamiento tiene sus particularidades, li-gadas especialmente a la época de su construcción.En efecto, entre la construcción de la planta de ElPlacer en 1956 y la de la planta de Bellavista en1990, los procesos tecnológicos han evolucionado.
Las cuatro principales plantas de tratamiento deagua potable poseen su propio laboratorio de aná-lisis físico-químicos, cuyo objetivo es controlar lacalidad del agua, pero el equipo existente no per-mite medir el contenido de ciertos productos quí-micos como el DDT o de metales pesados como elmercurio, el cromo o el cobre. Sin embargo, la Em-presa contrata estos análisis cada 6 meses, que de-muestran que el agua no presenta problemas de
Colección Quito Metropolitano
66
35 Efectuado por A. ROSSEL, ingeniera hidróloga, a partir de series estadísticas de la EMAAP-Q sobre la calidad del agua cruda,del agua potable y el consumo de productos químicos de cada planta, relativas al período de enero a mayo de 1995.
esta naturaleza. Las estaciones de El Placer y Puen-gasí disponen además de un laboratorio bacterio-microbiológico. La estación de El Placer es la quesoporta las mayores variaciones de calidad debido ala disminución de los caudales en período de estiajey a la urbanización de la zona. El agua de mejor ca-lidad y regularidad en volumen es la provenientedel sistema Papallacta-Bellavista.
En lo que respecta a los pequeños sistemas mane-jados por la EMAAP-Q, son controlados diariamentepero por el momento no se dispone de las series es-tadísticas correspondientes.
Las principales causas de contaminación del aguapotable son calificadas de « domésticas » en la me-dida en que se afirma que esta se debe, casi siem-pre, a factores locales, que intervienen al interiorde la vivienda o del espacio privado. Se trata fre-cuentemente de la contaminación de la cisterna deagua, a menudo ubicada bajo el nivel del suelo, de-bida a los animales, al lavado de carros, etc., aun-que también a la falta de mantenimiento del reser-vorio u otros tanques privados. Se debe mencionarque no existe una normativa sobre construcción ymantenimiento de cisternas de agua.
La principal explicación reconocida de contamina-ción en el sistema público de conducción de aguapotable en sí, proviene de las interrupciones en ladistribución: estas ocasionan una presión negativaque propicia el ingreso de sustancias indeseables
en la red. En la actualidad, este riesgo no aparecesino en el momento de las suspensiones del servi-cio para mantenimiento de la red, mientras quehace algunos años, el racionamiento y por lo tantola interrupción del servicio eran algo común.
Los sistemas de autoabastecimiento manejados porla población en los barrios tienen un estatus pocoenvidiable a los ojos de la EMAAP-Q. Aunque estaúltima no está a cargo de esos sistemas, tiene la res-ponsabilidad del suministro de agua potable y enesa medida podría prestarles atención. Sin em-bargo, aduciendo su reducido tamaño, su carácterprovisional y la mala calidad del agua (desde elpunto de vista cuantitativo y cualitativo, según elcriterio de la empresa), prácticamente no se inte-resa y no desea involucrarse en ellos. Así, casi nohay información sobre esos modos marginales deabastecimiento, mientras son precisamente ellos losque pueden presentar riesgos para la salud de loshabitantes, debido a la calidad de sus aguas. Noexiste seguimiento, ni protección de las zonas, niinformación accesible sobre su localización, loscaudales que aportan, sus modos de manejo y lapoblación por ellos abastecida. Tal actitud de casinegación de la existencia misma de esos pequeñossistemas de abastecimiento impide su control y laintroducción de cualquier mejora, lo cual consti-tuye en sí un riesgo adicional.
El análisis de la calidad de las aguas35 que llegan ysalen de las principales plantas de tratamiento de la
El medio ambiente urbano en Quito - El agua
67
EMAAP-Q pone en evidencia ciertas característicasdel agua en Quito.
La originalidad de las aguas crudas de la capitalecuatoriana radica en una ausencia casi total de salesminerales. Se puede observar que, en un país endonde la subnutrición y la desnutrición causan aúnmuchos perjuicios, el agua potable de la red públicano puede participar de manera alguna en la luchacontra las carencias de elementos vitales para el or-ganismo. En efecto, esa agua está desprovista detoda sustancia que podría ser un aporte efectivopara la salud de la población, como el calcio, el so-dio o el magnesio. Aparte de esto, la calidad de lasaguas que llegan a las plantas de potabilización esbuena, en particular en el caso de Papallacta.
En cuanto a la calidad de las aguas una vez tratadas,se puede señalar su tendencia a la acidez, con pHun tanto bajos (en especial las aguas potabilizadasen El Placer), a veces inferiores a las normas acepta-bles. Esta situación aparece en algunas ocasiones enlas series estadísticas de que disponemos. La utiliza-ción de cloro gaseoso para disminuir los contenidosde hierro en las aguas tiene como consecuencia dis-minuir el pH dando así un carácter ligeramenteácido a aguas más bien básicas originalmente36.
Si bien las tasas de cloro residuales son importan-tes, se justifican como medio para hacer frente aeventuales ingresos de sustancias indeseables a ni-vel de la red de distribución. Este método permite
seguir garantizando la desinfección del agua des-pués de salida de la planta de tratamiento.
Existe un riesgo que proviene de la utilización deproductos químicos en gran cantidad. En efecto,una sustancia como el cloro gaseoso es extremada-mente tóxica, muy oxidante y corrosiva, y requiereun almacenamiento y una manipulación enmarca-das dentro de un sistema de seguridad no sola-mente muy riguroso sino infalible. Se debe agregarque ciertos productos son importados y en las plan-tas de tratamiento se guardan reservas importantesde materias peligrosos durante varios meses. Así,estamos efectivamente frente a un fenómeno dedegradación ambiental.
3.2.3. Los demás sistemas de produccióndel agua potable
La producción colectiva
Los sistemas de tipo comunitario son relativamentenumerosos en Quito, sobre todo en los barrios noatendidos por la red pública, aunque no exclusiva-mente en esas zonas. Se construyen casi siemprepor iniciativas de asociaciones barriales y la inver-sión es pagada por los habitantes, en dinero y/otrabajo según la práctica llamada « minga ». Enalgunos casos, ciertas ONG u organismos públicostales como el IEOS participan financiera y técnica-mente en la realización de tales pequeños sistemascomunitarios. Estos suponen por otro lado una
36 especialmente en el caso de El Placer, en donde el pH pasa de valores ligeramente superiores a 7 en el agua crudaa valores comprendidos entre 6,1 y 6,5 en el agua potabilizada.
Colección Quito Metropolitano
68
auto-organización social para el mantenimiento y elmanejo de las eventuales situaciones de escasez ra-cionando el agua. El control local del recurso decada sistema de auto-abastecimiento es realizadopor una Junta de aguas, cuyo presidente goza sinduda de un poder importante. No se dispone de in-formación sobre el costo de producción de estospequeños sistemas que se califican frecuentementede auto-abastecimiento, ni sobre sus costos de fun-cionamiento. Aparentemente, el aporte solicitado acada beneficiario de la concesión es muy variablede un barrio a otro.
A pesar de su importancia en el abastecimiento delas zonas marginales de la ciudad, estos pequeñossistemas son muy poco conocidos. Las concesionesde uso de agua otorgadas por el ex-INERHI enQuito son uno de los pocos medios de que se dis-pone para inventariarlos, aunque ese registro oficialsolo concierne parte de las captaciones realmenteefectuadas. Según esos datos, entre 1985 y 1994 seatribuyeron 208 concesiones de uso del agua, quetotalizan un caudal cercano a los 1.100 l/s de loscuales 850 l/s para usos domésticos e industriales.Estas cifras no son despreciables con relación a laoferta de agua potable de la EMAAP-Q que en pro-medio es de 4.700 a 5.900 l/s.
Los datos del INERHI deben utilizarse con muchacautela por varias razones. En primer lugar, estasconcesiones, adjudicadas durante un período de 10años, no siguen necesariamente en funcionamiento,
ya que la Empresa amplió notablemente el área decobertura desde la entrada en servicio del sistemaPapallacta (1990). Se puede considerar entoncesque donde llegó el agua potable de la EMAAP-Q,se desactivaron pequeños sistemas de autoabasteci-miento. Por otra parte, los caudales atribuidos me-diante concesión jurídica de aprovechamiento deagua a menudo no corresponden al caudal real-mente disponible, sino al que se midió por el ex-INERHI al momento de adjudicar el agua. Es obvioque según la estación, el caudal varía, y por lotanto la suma de los caudales atribuidos debe serconsiderada como un máximo.
La localización, aunque poco exacta, de tales con-cesiones demuestra que son, lógicamente, más nu-merosas allí donde el servicio de la EMAAP-Q nocubre totalmente la zona. Se trata principalmentede las parroquias de Chillogallo y de Cotocollao37
que son las zonas de extensión en los extremos sury norte de la ciudad (ver figura nº 3.8). Ochenta ysiete concesiones se otorgaron a la primera entre1985 y 1994, de las cuales 65 para uso doméstico,y 26 lo fueron durante el solo año 1990.
En cuanto a Cotocollao, esa parroquia obtuvo laatribución de 61 concesiones (de las cuales 42para uso doméstico) y dispone del mayor númerode concesiones adjudicadas para riego: 13 de untotal de 30 para todo Quito. Es en 1991 cuandohubo el mayor número de concesiones otorgadasa Cotocollao.
37 según la antigua división territorial de las parroquias de Quito, vigente hasta 1991. Esta localización — por antiguasparroquias — es la única de que se dispone actualmente para la atribución de las concesiones de agua.
El medio ambiente urbano en Quito - El agua
79
concesiones industriales atribuidas por el INERHI,se puede estimar el total del consumo industrial enaproximadamente 329.000 m3 mensuales.
Se pueden identificar 3 zonas de fuerte consumo deagua por parte de la industria (figura nº 3.20). Elmapa del consumo de agua por conexión industrialpermite tener una idea de la localización de las em-presas industriales grandes consumidoras de agua(ver figura nº 3.21).
El consumo para riego
En lo que respecta al riego, los únicos datos exis-tentes son los del INERHI, pues este tipo de uso noaparece en las estadísticas de la EMAAP-Q por elsimple hecho de que se prohibe la utilización deagua potable con fines de riego. El riego sin em-bargo utiliza 30 concesiones dentro de Quito, loque representa un caudal total de 248 l/s. Nos po-demos preguntar, legítimamente, si este tipo deuso, aunque no se encuentre inventariado por laEMAAP-Q, no se efectúa también con agua potable,ya que por los datos del INERHI, sabemos queexiste riego dentro del perímetro de la ciudad.
3.4. El agua potable,desafíos y contradicciones
3.4.1. Modos de producción y consumo estánvinculados entre sí
En el marco de la problemática del bien comúnagua, se pudieron distinguir varios tipos de pro-ducción destinados a varios tipos de consumo. Un
aspecto muy particular de Quito, que debe desta-carse en el campo del abastecimiento de agua, esla multiplicidad de sistemas y métodos aplicadospara disponer del recurso, aunque se puede afir-mar que la ciudad está mayoritariamente atendidacon agua potable por los grandes sistemas de pro-ducción de la EMAAP-Q, para uso esencialmentedoméstico. Además, no existe una completa homo-geneidad espacial de los diferentes modos de pro-ducción del agua, pues la ciudad se encuentra enun proceso de transición hacia la cobertura totalpor parte de los grandes sistemas de la EMAAP-Q.
El análisis de los diferentes modos de producción yde consumo muestra claramente que existen ciertascontradicciones desde el punto de vista ambiental.
3.4.2. La vulnerabilidad delos grandes sistemas
Las grandes redes públicas tienen el inconvenientede representar un costo enorme y de vulnerabilizara la ciudad de manera considerable: el sistema Pa-pallacta representa por sí solo el 40 % del abasteci-miento de agua potable para Quito. Por otro lado,los importantes stocks de productos químicos peli-grosos que requieren las plantas de potabilización,alcanzan toneladas. Por ejemplo, la planta de trata-miento de Bellavista consume mensualmente alre-dedor de 9 toneladas de cloro gaseoso y almacenastocks de ese producto para cubrir las necesidadesdurante tres meses. Esta práctica representa unelevado riesgo tanto en lo que respecta a la calidaddel agua como en lo que tiene que ver con el me-dio natural y humano en caso de accidente.
81
El medio ambiente urbano en Quito - El agua
Se debe tener en cuenta en cambio el hecho deque los grandes sistemas públicos de distribuciónde agua potable producen agua de muy buena ca-lidad y en cantidad regular, lo cual no es el caso delos pequeños dispositivos de abastecimiento.
3.4.3. La deficiente calidad delos pequeños sistemas
La producción individual y colectiva de agua me-diante pequeños sistemas de autoabastecimientotiene la ventaja de determinar una presión muchomenor sobre el recurso en el cantón Quito, en lamedida en que los volúmenes producidos y consu-midos son más bien bajos. Por otro lado, esos sis-temas de producción, por su reducido tamaño y sumultiplicidad, constituyen más bien una ventajadesde el punto de vista de la vulnerabilidad de laciudad. Económicamente, está claro que son muypoco onerosos, tanto a nivel de las inversiones querequieren como en lo que respecta a su funciona-miento. Esto se debe probablemente en parte al he-cho de que se trata de captaciones realizadas en elsitio mismo de Quito, aunque también a sus condi-ciones técnicas y sanitarias de realización que pue-den calificarse de rudimentarias.
En cambio, estos pequeños sistemas de autoabas-tecimiento presentan innumerables problemas devulnerabilidad ante fenómenos de contaminaciónquímica y sanitaria. Consecuentemente, otro in-conveniente mayor para los consumidores de
agua potable es la calidad del agua. Si bien parausos de tipo industrial se puede suponer que lacalidad de las aguas corresponde más o menos alnivel de exigencias de los procesos de fabricación,en lo que atañe al agua potable, existe un verda-dero problema de calidad. Este puede encontrarseprincipalmente a dos niveles: por una parte, anivel del agua cruda y de sus características bio-químicas y microbiológicas, y por otra, a nivel dela protección sanitaria de las zonas de captación yde las redes, agravándose el problema por la faltade tratamiento.
3.4.4. La cuestión del agua potable yla degradación del medio ambiente
Las encuestas de opinión realizadas en las zonasperiféricas de la ciudad revelan que el abasteci-miento de agua potable se presenta siempre en pri-mera prioridad entre los problemas a resolverse enun barrio y nunca en prioridad 2 ó 3. Esta informa-ción significa que los barrios en donde la resolu-ción del problema del acceso al agua no apareceen prioridad 1 son barrios abastecidos de una uotra manera, y de manera relativamente satisfacto-ria desde el punto de vista de sus habitantes39. Sereconoce entonces al agua potable la calidad deelemento de primera necesidad.
Si bien, por una parte, el aumento del nivel de aguade la napa freática y el incremento del escurri-miento puede considerarse como un mejoramiento
39 ver MDMQ, Calidad de vida y demanda social, marzo de 1995.
Colección Quito Metropolitano
global e inmediato del recurso hídrico disponible enel sitio de Quito, objetiva y concretamente elproblema de la calidad de tales aguas remite másbien a una disminución del recurso. Las cantidadesde consumo de agua actuales y proyectadas son porotro lado muy elevadas. Las captaciones se realizanrelativamente lejos de la ciudad, a costos altos y conestimaciones poco razonables, aunque ajustadas ala realidad de consumo en Quito. El sobredimensio-namiento actual de la capacidad de potabilizacióndel agua se acentuará en los próximos años con lapuesta en funcionamiento del proyecto actualmenteen ejecución. Sin embargo, la repartición espacialde la red de conducción de agua es ciertamente aúndesigual y algunas zonas no son atendidas por lared pública municipal, lo que implica nuevas inver-siones. Además, el proyecto Mica-Quito Sur contri-buirá seguramente a la ocupación y densificaciónde la zona sur de la ciudad.
3.5. La evacuación de las aguas:la red de alcantarillado
3.5.1. Evacuación de las aguas yproblemática ambiental
¿Cómo ubicar la cuestión de la evacuación de lasaguas en la ciudad en la problemática de la produc-ción y del consumo del bien colectivo agua?
La evacuación de las aguas servidas y de las aguaslluvia puede entrar en lo que se llama el modo deproducción del agua, en la medida en que participadirectamente en ese proceso. Es un modo de rein-troducción del agua en su ciclo. En efecto, laevacuación de las aguas mediante una red unitaria
de alcantarillado corresponde a la transformacióndel agua lluvia en agua de escorrentía mezcladacon las aguas servidas. Si el agua de la red de al-cantarillado es tratada, se la podrá utilizar nueva-mente para diferentes usos. Se trata de alguna ma-nera de una re-producción del recurso. Si en cam-bio, no es tratada, se convierte en agua contami-nada que afecta directamente a la producción delagua en la medida en que, así reciclada, no es uti-lizable, o sus posibles usos son limitados por lasnormas que producen el agua.
Por otro lado, la evacuación de las aguas lluviapuede representar un verdadero peligro para la po-blación, lo cual asocia directamente esta cuestión ala degradación del medio ambiente. En efecto, enel caso de Quito, la cantidad y la velocidad de lasaguas que se tiene que evacuar están aumentandocon el crecimiento de la ciudad, en especial en lasladeras del Pichincha, lo que plantea grandes difi-cultades a la red de alcantarillado.
3.5.2. Los problemas de la red de alcantarillado
Las características de la red
Actualmente, la red de evacuación de las aguasservidas de Quito se extiende en 2.027 km, de loscuales 442 constituyen los colectores principales.Cubre 10.616 ha, es decir aproximadamente el 60 %de la superficie de la ciudad, atendiendo aproxima-damente al 75 % de las viviendas (figura nº 3.22).Es una red de tipo unitario, es decir que recoge enlas mismas canalizaciones las aguas servidas y lasaguas lluvia (figura nº 3.23).
82
40 ver las cifras relativas al presupuesto de la antigua EMA en IMQ, Quito en Cifras, 1992, p. 140.41 Proyecto Laderas del Pichincha, Proyecto SISHILAD, Plan Maestro, Propuesta de descontaminación del río Machángara.42 ver Camp Dresser, en Plan Quito 1980, IMQ, 1982; PELTRE, 1989.
El medio ambiente urbano en Quito - El agua
85
Un cuarto de los colectores principales de alcanta-rillado de Quito, es decir más de 100 km, están si-tuados en el lecho de quebradas canalizadas. Exis-ten 28 salidas principales de la red que evacúan entotal aproximadamente 4 m3/s de aguas sucias. Elcolector más grande (Iñaquito) recibe y evacúa porsí solo 1,7 m3.
Las operaciones de extensión de la red de alcanta-rillado se deben en una gran proporción a urbani-zadores que están obligados a someter a la apro-bación de la EMAAP-Q un proyecto técnico paraobtener la autorización de construir. Como los co-lectores principales son incapaces de evacuar cau-dales adicionales, esto significa que el mejora-miento de la red o su extensión pasará necesaria-mente por la construcción de uno o varios grandescolectores nuevos.
Esto implica importantes inversiones en este sec-tor, lo que no corresponde en absoluto a la prác-tica histórica local como lo muestra el limitadopresupuesto a él asignado en 199240. Pero hoy endía, la situación ya no es la misma. Desde la fu-sión de la Empresa de Alcantarillado, EMA, con laEmpresa de Agua Potable EMAP-Q, las capacida-des técnicas y financieras para el alcantarilladofueron reforzadas considerablemente. Esto hapermitido comenzar a mejorar el manejo de la redde alcantarillado de la ciudad con el desarrollo devarios proyectos41.
Insuficiente capacidad de evacuación
Por varias razones, los colectores localizados en lasquebradas constituyen el principal punto débil dela red de evacuación de aguas en la ciudad. Desdeel solo punto de vista geomorfológico, es imposi-ble evacuar los caudales pico de las quebradas delPichincha — y la carga sólida necesariamente aso-ciada a ellos — únicamente mediante la red urbanade alcantarillado.
De manera general, la red de alcantarillado estásubdimensionada frente a las crecidas, pues los co-lectores principales fueron construidos, para absor-ber períodos de retorno de 5 años. Consecuente-mente, en casi todos los casos, la capacidad deevacuación de los colectores es muy inferior a loscaudales de crecida medidos o estimados de las di-ferentes quebradas. Es el caso en especial de lasmás grandes como la Rumipamba y la Rumiurcu,cuyos caudales de crecida decenales se estiman enmás de 3 veces la capacidad de flujo de las cana-lizaciones42.
Desde hace algunos años, la red está diseñada ydimensionada para absorber las crecidas dece-nales.
Por otro lado, el estudio histórico de los accidentesmorfoclimáticos revela un promedio de 3,6 acciden-tes anuales debidos exclusivamente al relleno de la
Colección Quito Metropolitano
86
red hidrográfica, y de ellos algo menos de un ac-cidente grave por año43. Este riesgo puede reducirseparcialmente mediante un mejor acondicionamientode los colectores, pero no es posible eliminarlo to-talmente en el caso de eventos climáticos excepcio-nales. Para ello, habría que pensar en la reaperturade los mayores drenes de la red, lo cual es absolu-tamente impensable44. Actualmente, la elaboraciónde varios estudios y proyectos demuestran el es-fuerzo de la Empresa para mejorar el conocimientoy el control de las aguas lluvia. En este marco, elproyecto Laderas del Pichincha tiene como objetivocontrolar las inundaciones en la ciudad de Quito yprevenir deslizamientos y deslaves.
Las dificultades de mantenimiento
La localización de la cuarta parte de los colectoresprincipales de la ciudad en las quebradas planteaserias dificultades de mantenimiento. La primeraestá ligada a la calidad misma de red hidrográficanatural de montaña que son las quebradas. En lascondiciones climáticas y topográficas del sector,ello significa considerables variaciones de caudal,una importante carga de sedimentos, un flujo tur-bulento y rápido debido a las fuertes pendientes. Lared de saneamiento de la ciudad está entonces so-metida a esfuerzos considerables de carga45 al pro-ducirse precipitaciones importantes y soporta una
sedimentación constante que obliga a una limpiezaregular. Como las canalizaciones han sido coloca-das a menudo en el fondo de las quebradas, ocurreque aquellas que deben ser objeto de manteni-miento se encuentran a más de 25 m de profundi-dad, lo que complica singularmente la operación.Un problema adicional proviene del hecho de que,frecuentemente, se han construido edificios sobreel relleno de las quebradas en las que se encuen-tran los colectores. En este caso, la canalizaciónestá ubicada debajo de las casas, lo que no es muypráctico para acceder a ella, además del riesgo evi-dente que representa para los habitantes.
Por otro lado, los puntos de ingreso en la red delas aguas lluvia de las quebradas son a menudoobstruidos por desechos de todo tipo que provie-nen tanto de los habitantes de los barrios vecinoscomo de industriales poco escrupulosos que des-cargan allí camiones enteros de basura o escom-bros. Siendo la capacidad de intervención de losservicios de mantenimiento de la EMAAP-Q clara-mente insuficiente como para garantizar una lim-pieza regular y preventiva del lecho de los torren-tes, el trabajo se realiza frecuentemente cuando seproducen accidentes como desbordamientos debi-dos a la obstrucción de las canalizaciones a nivelde la entrada de las aguas en la red. Asimismo, elproblema de la recolección de desechos incide
43 PELTRE, 1989.44 políticamente inconcebible debido al trastorno que implicaría en el tejido urbano, y prácticamente imposible por la
no separación de las redes aguas servidas / aguas lluvia.45 1 kg/cm2 por 10 m de desnivel, es decir muy a menudo más de 10 kg/cm2 en numerosos colectores, que no están
verdaderamente diseñados para soportar tales presiones.
El medio ambiente urbano en Quito - El agua
87
directamente en la eficacia de los sumideros paraabsorber las aguas lluvia (ver figura 3.24).
Calidad de las aguas de los ríos
No existe en Quito una planta de depuración deaguas. Dicho en otros términos, todas las aguas ser-vidas, sea cual sea su grado de contaminación quí-mica y biológica, son arrojadas en ríos y quebradassin someterlas a tratamiento alguno. La principal di-ficultad en la implantación de un sistema de trata-miento de las aguas reside en los importantescaudales que habría que sanear, tratándose de unared unitaria de alcantarillado.
En la situación actual, los ríos que atraviesan Quitoya no son sino el receptáculo de las aguas servidasde la ciudad: así, la mayor parte de sus aguas sonimpropias no sólo para el consumo humano sinopara cualquier otro tipo de uso. La deplorable cali-dad de tales aguas tiene como consecuencia unadisminución de los recursos disponibles, puestoque socialmente — desde el punto de vista de lasnormas — es imposible utilizarlos, lo que significaque la evaluación de los recursos hídricos del sitiode Quito debe contarse hoy en día sin los caudalesde los ríos Monjas y Machángara que, físicamente,no son sino alcantarillas.
En efecto, según el último estudio disponible46, lacontaminación bacteriológica estimada a partir delos coliformes totales y fecales es particularmentepreocupante y demanda la adopción inmediata de
medidas, y ello tanto más cuanto que esas aguasson utilizadas aguas abajo para el riego en cultivosde productos de consumo humano. Algunos seg-mentos de ríos presentan concentraciones prome-dio de oxígeno disuelto inferiores al nivel necesariopara la vida acuática. Se estima que la carga orgá-nica de los ríos es, a grosso modo, en un 70 % deorigen doméstico, proviniendo el resto de los dese-chos industriales.
Varios documentos elaborados por expertos de-muestran, desde hace varios años ya, los gravesproblemas de calidad del agua de que sufren esosdos ríos. Todos los estudios realizados al respectoconvienen en reconocer como impropio todo tipode uso de sus aguas. Aunque sus característicasdesde el punto de vista tanto microbiano comofísico-químico empeora regularmente, por el mo-mento, no se han concretado los proyectos de im-plantación de estaciones depuradoras de agua. Sinembargo, la EMAAP-Q y la Dirección de Medio Am-biente están elaborando un proyecto de desconta-minación de los ríos que propone la construcciónde separadores de caudales y de un sistema de tra-tamiento de las aguas servidas.
3.6. El agua y los demásbienes comunes
Los modos de producir y consumir los bienescomunes suelo, aire, aseo y movilidad tienen unimpacto directo en el agua. En este punto nos
46 LLERENA, 1995.
El medio ambiente urbano en Quito - El agua
89
crecimiento urbano en las laderas del Pichincha, elcual, por el contrario, tiende a reducirlas y así a in-crementar el riesgo.
Por otro lado, el incumplimiento de la ordenanzanº 3050 que prohibe construir en una franja de 10metros a partir del borde superior de las quebradasgenera problemas de mantenimiento y representaun riesgo para la ciudad toda. Además, la prácticade adjudicación forzosa de franjas de terreno frutode rellenos de quebradas fomenta la ocupación deesas zonas de riesgo.
En otro plano, la baja densidad de la ciudad tienecomo efecto aumentar el costo de las redes, se trateya sea de la distribución de agua potable o de la eva-cuación de las aguas servidas y aguas lluvia. Conse-cuentemente, no toda la ciudad es atendida por esasredes, indispensables para la vida urbana. Esta co-yuntura debe entonces interpretarse como una degra-dación ambiental en la medida en que provoca múl-tiples riesgos, ligados, como se dijo anteriormente, alagua potable y a la evacuación de las aguas.
3.6.2. El agua y el aseo
Otro bien colectivo vinculado directamente con elproblema del agua es el aseo urbano. La deficienciaen la producción de ese bien colectivo contribuyedirectamente a la obstrucción de las sumideros dealcantarilla y de las tomas de entrada en la red dequebradas, y por lo tanto a los riesgos asociados aello, en especial las inundaciones.
Además, el paso del agua lluvia por sectores de de-pósitos de basura, al acarrear diferentes materiaspresentes en los desechos sólidos hacia la red dealcantarillado y luego a los ríos, contribuye a con-taminar el agua. La falta de lugares determinadospara eliminar escombros fomenta el depósito in-controlado de este tipo de desecho en cualquier lu-gar de la ciudad y especialmente en las quebradas.Esto demuestra que el manejo de los desechos in-fluye directamente y de manera significativa en laeficiencia de la red de alcantarillado.
3.6.3. El agua, el aire, la movilidad
Parte de los elementos que contaminan el aire caennuevamente en los terrenos urbanos. Las lluviasvan luego a limpiar el suelo de la ciudad, se dirigenhacia las alcantarillas y a los ríos, acarreando lassustancias tóxicas y contribuyendo así, de maneraconsiderable, a la contaminación de las aguas. Enla medida en que lo esencial de la contaminacióndel aire se atribuye a los vehículos, modo espe-cífico de producción del bien común movilidad,esta participa entonces directamente en el pro-blema de la contaminación de las aguas.
Se tiene así una articulación directa entre el modo deconsumo y deterioro del aire, las prácticas de mo-vilidad y la alteración de la calidad de las aguas.
